Libro CD Vi Jornadas de Est de Seg 175x250

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Polaridad, efectos sistémicos y escenarios estratégicos para la estrategia

global europea: entre chain gangs y buckpassing.
Chapter · January 2014
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1 author:
David Garcia Cantalapiedra

Complutense University of Madrid
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Grupo de investigación a nivel estratégico sobre migraciones, Comisión especial sobre Inmigración, 2018-19 View project
European Security Agenda after the new EU Global Strategy View project
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ACTAS
VI JORNADAS DE ESTUDIOS DE SEGURIDAD
EDITOR:
MIGUEL REQUENA
COORDINADORES:
ALDA MEJÍAS, SONIA

ÁNGEL SANTANO, SILVIA
CAAMAÑO ARAMBURU, LUIS
FERREIRA DE SOUSA, SUSANA
GARCÍA CASTRO, EMILIO
GIL GIL, ALICIA
GUTIÉRREZ LÓPEZ, BEATRIZ
HUERTA BARAJAS, JUSTO ALBERTO
LÁUZARA MORALES, FRANCISCO
MACULAN, ELENA
MARCÉN VALBUENA, PILAR
VIVAS GONZÁLEZ, PEDRO
AUTORES:
ÁLVAREZ NIETO, PEDRO

ANGUITA OLMEDO, CONCEPCIÓN
AYALA GALÁN, DAVID
BENCIC, AURORA
BOLTAINA BOSCH, XAVIER
BRASA SEARA, SILVIA
BRAVO BORIC, IVÁN
CASTRO PUGA, JOSUÉ
CEBALLOS BECERRIL, Mª. PILAR
COLOM PIELLA, GUILLEM
CREMADES GUISADO, ÁLVARO
CRUZ BELTRÁN, JOSÉ LUIS
DE CASTRO GARCÍA, ANDRÉS
DE MIGUEL CALVO, JESÚS M.
DE PRADA SOLAESA, JOSÉ RICARDO
DE SOUSA FERREIRA, SUSANA
DEL CASTILLO CODES, ENRIQUE
DEVIA GARZON, CAMILO ANDRÉS
FERNÁNDEZ MOLINA, ESTHER
FLORES GIMÉNEZ, FERNANDO
FOJÓN CHAMORRO, ENRIQUE
GALLEGO COSME, MARIO J.
GÁLVEZ SALVADOR, YADIRA
GARCÍA CANTALAPIEDRA, DAVID
GARCÍA PERILLA, JUAN CARLOS
GARCÍA VILLAMERIEL, LUIS
GIL TALAVERA, GABRIEL
GIL TALAVERA, GLORIA
GONZÁLEZ DEL MIÑO, PALOMA
GONZÁLEZ GONZÁLEZ, DAVID
GRIJALVA ETERNOD, AUREA ESTHER
HERNAMPÉREZ GONZÁLEZ, ALEJANDRA
HERNÁNDEZ LLORENTE, ADOLFO
HERRERA ESTARRIAGA, ARMANDO
HODOR, TEODOR IOAN
JIMÉNEZ RUIZ, JUAN LUIS
KNOERRICH, ISABEL ALEXANDRA
LÁUZARA MORALES, FRANCISCO
LÓPEZ CHORNE, JUAN ESTANISLAO
LÓPEZ ESTÉVEZ, DARÍO
MARTÍ SEMPERE, CARLOS
MARTÍNEZ SOTO, TAMARA
MONGE ANTOLÍN, MARÍA VANESA
MOYA LOSADA, EVA
OLIVARES NARVÁEZ, FCO. ANTONIO
ORTEGA AVELLANEDA, DINA ALEJANDRA
PAZOS DURÁN, PATRICIA
PERDICES MAÑAS, JESÚS A.
PÉREZ CABALLERO, JESÚS
PÉREZ, AMAL ABU-WARDA
PÉREZ-HERRANZ, MATILDE
PERIANES BERMÚDEZ, ANA BELÉN
PONCE AGUILAR, ANTONIO
REY GARCÍA, PABLO
RODRÍGUEZ GONZÁLEZ, JUAN MANUEL
SETAS VÍLCHEZ, CARLOS
TRUJILLO ÁLVAREZ, PEDRO
USHAKOVA, TATSIANA
VELASCO CARDENAL, PABLO
VERDÚ GARCÍA, ALICIA
YAGÜES PALAZÓN, MIGUEL
Editor:
Miguel REQUENA
ACTAS
VI JORNADAS
DE ESTUDIOS DE SEGURIDAD
MADRID, 20, 21 Y 22 DE MAYO DE 2014
INSTITUTO UNIVERSITARIO GENERAL GUTIÉRREZ MELLADO – UNED

2014
© Copyright by
Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado
de Investigación sobre la Paz, la Seguridad y la Defensa
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Madrid, 2014
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ÍNDICE
PRESENTACIÓN ........................................................................................... 13
PEDRO VIVAS
PANEL I:
JUSTICIA RESTAURATIVA, JUSTICIA PENAL Y JUSTICIA TRANSICIONAL
ANTE CRÍMENES DE TERRORISMO ............................................................... 19
ALICIA GIL GIL y ELENA MACULAN
CONFERENCIA INAUGURAL
Justicia transicional ante el final de ETA................................................... 21
JOSÉ RICARDO DE PRADA SOLAESA
Atribución de la génesis del terrorismo nacional e internacional

desde perspectivas civil y militar ............................................................... 37
PEDRO ÁLVAREZ NIETO, JUAN MANUEL RODRÍGUEZ GONZÁLEZ,
PABLO REY GARCÍA y Mª. PILAR CEBALLOS BECERRIL
Justicia restaurativa en delitos graves ........................................................ 71

ENRIQUE DEL CASTILLO CODES
Víctimas del terrorismo.Escenario que abre el Anteproyecto de

Código Procesal Penal................................................................................ 97
TAMARA MARTÍNEZ SOTO
La lucha contra los crímenes de terrorismo desde la óptica de la

protección de los derechos humanos:otra cara de la justicia en el
plano internacional ................................................................................... 129
TATSIANA USHAKOVA
8 VI JORNADAS DE ESTUDIOS DE SEGURIDAD
PANEL II:
MULTIPOLARIDAD Y CONFLICTOS PERIFÉRICOS .......................................153
PEDRO VIVAS GONZÁLEZ y FRANCISCO LÁUZARA MORALES
La política de seguridad y defensa común de la Unión Europea ante

Corea del Norte: debilidades y fortalezas.................................................155
XAVIER BOLTAINA BOSCH
Mediterranean immigration in the post-Arab Spring: (de)constructing
myths of large-mass migrations ...............................................................189
SUSANA DE SOUSA FERREIRA
Polaridad, efectos sistémicos y escenarios estratégicos para la

estrategia global europea: entre chain gangs y buckpassing....................217
DAVID GARCÍA CANTALAPIEDRA
¿El fin de la transición? El nuevo papel de los actores regionales en

el proceso de paz de Somalia ...................................................................247
DAVID GONZÁLEZ GONZÁLEZ y AMAL ABU-WARDA PÉREZ
OTAN/Rusia, salvando la brecha de sus intereses en el Este de

Europa ......................................................................................................277
ARMANDO HERRERA ESTARRIAGA
Cambios geopolíticos en el este europeo: viejos problemas y nuevos

conflictos ..................................................................................................301
TEODOR IOAN HODOR y AURORA BENCIC
Túnez, los jóvenes de la revolución, ¿una oportunidad perdida?.............325

FRANCISCO LÁUZARA
La península del Sinaí, un foco creciente de inestabilidad.......................345

FCO. ANTONIO OLIVARES NARVÁEZ
Myanmar: evolución de una crisis fronteriza ...........................................387

ANTONIO PONCE AGUILAR
El conflictivo noreste indio ......................................................................423

CARLOS SETAS VÍLCHEZ
La crisis ucraniana en el marco de las limitaciones de la Unión

Europea con los estados que componen la Eastern Partnership..............465
MIGUEL YAGÜES PALAZÓN
ÍNDICE 9
PANEL III:
AMÉRICA LATINA UNA DE LAS REGIONES MÁS VIOLENTAS DEL
MUNDO: CAUSAS Y CONSECUENCIAS ........................................................ 495
SONIA ALDA MEJÍAS, SILVIA ÁNGEL SANTANO y SUSANA DE
SOUSA FERREIRA
Hacia una política pública chilena integral de gestión fronteriza

contra el narcotráfico: Plan Vigía Frontera y Plan Frontera Norte........... 497
ANDRÉS DE CASTRO GARCÍA
La violencia en el posconflicto: El Salvador y Guatemala.

Reflexiones para el caso colombiano ....................................................... 521
CAMILO ANDRÉS DEVIA GARZON, JUAN CARLOS GARCÍA
PERILLA y DINA ALEJANDRA ORTEGA AVELLANEDA
Fuerzas Armadas y combate al narcotráfico en México: las difusas

fronteras entre la seguridad nacional y la seguridad pública.................... 559
YADIRA GÁLVEZ SALVADOR
Violencia homicida en la República Dominicana: perspectiva desde

el Observatorio de Seguridad Ciudadana (2011-2013) ............................ 601
MARIO J. GALLEGO COSME
La “securitización” en las estrategias de desarrollo: El Plan VRAEM

y las Comunidades Indígenas como actores de construcción de paz
en Perú...................................................................................................... 629
LUIS GARCÍA VILLAMERIEL
México: influencia del narcotráfico ......................................................... 661

JOSUÉ CASTRO PUGA, GLORIA GIL TALAVERO y GABRIEL GIL
TALAVERO
Explorando el impacto de la violencia en la confianza ............................ 691

AUREA ESTHER GRIJALVA ETERNOD y ESTHER FERNÁNDEZ
MOLINA
Fuerzas policiales y fuerzas de seguridad frente a la criminalidad

amateur y organizada – El rol de las Fuerzas Armadas ........................... 721
JUAN ESTANISLAO LÓPEZ CHORNE
Estudio de caso crisis Venezuela: Operaciones psicológicas de la

oposición venezolana en el ciberespacio ..................................................747
EVA MOYA LOSADA y JESÚS M. DE MIGUEL CALVO
Antes y después de los titulares. estrategia de militarización y táctica

de decapitación en la “guerra contra el narcotráfico” en México.............787
JESÚS PÉREZ CABALLERO
Violencia en Centroamérica: reflexiones sobre causas y

consecuencias ...........................................................................................821
PEDRO TRUJILLO ÁLVAREZ
Tráfico de órganos: un análisis prospectivo de su evolución en Brasil....863

ALICIA VERDÚ GARCÍA
PANEL IV:
LA EFICACIA DEL MULTILATERALISMO EN LAS RELACIONES
INTERNACIONALES ...................................................................................895
LUIS CAAMAÑO ARAMBURU y BEATRIZ GUTIÉRREZ LÓPEZ
Fronteras: divisiones físicas, geográficas, legales y políticas del siglo

XXI...........................................................................................................897
SILVIA BRASA SEARA
Algunas ideas sobre el devenir del multilateralismo tomando la

dialéctica entre universalismo y particularismo como telón de fondo .....921
IVÁN BRAVO BORIC
Entre la pugna y la interdependencia: una genealogía del poder

mundial en el periodo de transición a la multipolaridad ..........................945
ÁLVARO CREMADES GUISADO
Multilateralismo y multipolaridad en una sociedad internacional

globalizada: los actores emergentes (BRICS) ..........................................969
PALOMA GONZÁLEZ DEL MIÑO y CONCEPCIÓN ANGUITA
OLMEDO
La Organización de Naciones Unidas y la Corte Penal Internacional:

la responsabilidad de proteger. .................................................................993
ALEJANDRA HERNAMPÉREZ GONZÁLEZ
ÍNDICE 11
El multilateralismo árabe: Qatar y los Emiratos Unidos como actores

en la escena internacional....................................................................... 1023
ISABEL ALEXANDRA KNOERRICH
El multilateralismo como herramienta de supervivencia en un

ambiente hostil: lecciones magistrales desde Sudán .............................. 1049
DARÍO LÓPEZ ESTÉVEZ
El multilateralismo y el concepto ampliado de libertad ......................... 1077

MARÍA VANESA MONGE ANTOLÍN
Multilateralismo y legitimidad: el cuestionamiento del consejo de

seguridad como autoridad en materia de paz y seguridad
internacionales........................................................................................ 1103
MATILDE PÉREZ-HERRANZ
Consecuencias para la seguridad europea de la relativa pérdida de

poder global de Estados Unidos ............................................................. 1131
ANA BELÉN PERIANES BERMÚDEZ
PANEL V:
SEGURIDAD DE LA INFORMACIÓN, PRIVACIDAD Y ESPIONAJE ............... 1157
PILAR MARCÉN VALBUENA
Las capacidades tecnológicas de la Agencia Nacional de Seguridad

estadounidense para el control del ciberespacio..................................... 1159
GUILLEM COLOM PIELLA, ENRIQUE FOJÓN CHAMORRO y ADOLFO
HERNÁNDEZ LLORENTE
Los Servicios de Inteligencia y las nuevas tecnologías de la

información: en el límite del equilibrio entre la libertad y la
seguridad en el estado de derecho .......................................................... 1185
JOSÉ LUIS CRUZ BELTRÁN
Las respuestas de la estrategia de Seguridad Nacional a las amenazas

y la protección de los derechos fundamentales de la privacidad............ 1219
FERNANDO FLORES GIMÉNEZ
El tratamiento de datos personales: una amenaza previsible.................. 1245

JUAN LUIS JIMÉNEZ RUIZ
Herramientas de gestión de la información de la UE: la línea que

separa la seguridad de la vigilancia ........................................................1271
PATRICIA PAZOS DURÁN
PANEL VI:
LA EFICIENCIA EN LOS MERCADOS, ADQUISICIONES Y
CONTRATACIÓN DE LA DEFENSA ............................................................1305
JUSTO ALBERTO HUERTA BARAJAS y EMILIO GARCÍA CASTRO
La importancia de las PYMES de la base industrial y tecnológica de

defensa en el futuro modelo industrial español ......................................1307
DAVID AYALA GALÁN
La compra pública innovadora como instrumento de apoyo a los

grandes programas públicos de adquisición. ..........................................1343
JUAN CARLOS CORTÉS PULIDO y ANTONIO MARTÍNEZ GONZÁLEZ
¿Qué puede aportar una Agencia Única de Adquisiciones a la

Defensa de España?................................................................................1375
CARLOS MARTÍ SEMPERE
La eficiencia de la gestion económico administrativa en el ámbito de

la Defensa: desde el planeamiento a la contratación ..............................1397
JESÚS A. PERDICES MAÑAS
El régimen económico de las encomiendas de gestión de contenido

materialmente contractual ......................................................................1429
PABLO VELASCO CARDENAL
PRESENTACIÓN
Esta publicación recoge todas las comunicaciones presentadas en

las VI Jornadas de Estudios de Seguridad que se celebraron en el Instituto
Universitario General Gutiérrez Mellado (UNED) durante los días 20, 21
y 22 de mayo de 2014.
Los trabajos seleccionados y defendidos se publican, en formato

digital, como Actas de las Jornadas de acuerdo con lo dispuesto en la
convocatoria del Boletín Interno de Coordinación Informativa de la
UNED (BICI) número 16, del 3 de febrero de 2014.
Cada uno de los seis capítulos en los que se organizan las Actas
aborda un aspecto de la seguridad. Esta clasificación se corresponde con
los paneles en los que se estructuraron las Jornadas y con los que se
pretendían analizar los siguientes ejes temáticos:
PANEL I: JUSTICIA RESTAURATIVA, JUSTICIA PENAL Y

JUSTICIA TRANSICIONAL ANTE CRÍMENES DE
TERRORISMO
El terrorismo, al igual que toda situación de violencia colectiva, se

caracteriza por el carácter amplio, o incluso en ocasiones masivo o
sistemático, de los hechos delictivos cometidos, y el carácter igualmente
colectivo tanto de la víctima como del victimario. Precisamente debido a
estas características, enfrentarse a fenómenos de terrorismo requiere la
toma de medidas generales a un macro-nivel, aplicables a amplios grupos
de personas, a la vez que medidas dirigidas al nivel micro, es decir, a la
víctima individual. Al mismo tiempo, las víctimas del terrorismo
reclaman cada vez con más fuerza los derechos a la verdad, a la justicia y
a la reparación, al hilo del reconocimiento de estos derechos por parte de
los órganos internacionales y de los tribunales de derechos humanos.
La combinación de estos factores permite asimilar el fenómeno

del terrorismo a otros supuestos de violencia colectiva para cuya
superación se ha ido elaborando un conjunto de medidas legislativas y
actuaciones judiciales y administrativas conocido con el nombre de
Justicia de Transición.
La teorización relativa a la Justicia de Transición y las

experiencias concretas en las que se ha plasmado pueden entonces
ofrecer unas indicaciones muy valiosas para enfrentarse a este fenómeno
criminal. Entre ellas, la sugerencia quizás más relevante es el
reconocimiento de la insuficiencia de la Justicia penal clásica, que,
aunque desempeñe una importante función preventiva, no prevé un
espacio satisfactorio para las víctimas, y tiene que respetar los límites
derivados de los derechos y garantías del acusado.
Por esta razón, una respuesta adecuada a fenómenos de violencia

colectiva como el terrorismo requiere una intervención holística, que
combine el mecanismo penal tradicional con otras medidas que permitan
satisfacer las pretensiones de las víctimas que no tienen cabida en el
proceso penal y que además favorezcan la reconstrucción del tejido
social. Entre estos mecanismos destaca la llamada justicia restaurativa,
que persigue la reparación de la víctima, y ofrece espacios de encuentro y
diálogo que pueden complementar eficazmente el castigo penal.
Este panel propuso analizar la relación entre los conceptos y las

funciones de la justicia penal, la justicia restaurativa y la justicia
transicional en relación con el terrorismo. Las comunicaciones podrán
analizar, desde la perspectiva jurídica, psicológica, sociológica,
criminológica, algún mecanismo concreto elaborado para dar respuesta a
este fenómeno, comparar experiencias diferentes, o proponer
teorizaciones y reflexiones sobre estas formas de justicia o sobre aspectos
específicos como las disculpas, la reparación simbólica, la mediación,
etc.
PANEL II: MULTIPOLARIDAD Y CONFLICTOS PERIFÉRICOS
La realidad cambiante de la escena internacional obliga a realizar

análisis originales y desde perspectivas novedosas. Los conflictos y su
gestión a lo largo y ancho del globo son de muy diversa naturaleza y la
PRESENTACIÓN 15
intervención en los mismos de actores emergentes dibuja un nuevo

panorama. La dispersión creciente de poder en el tablero geopolítico
mundial (que algunos dan en llamar multipolar) y su relación con el
devenir de los conflictos abiertos en sus “zonas de influencia” ofrece una
casuística de situaciones que tienen que ver más con las capacidades de
los poderes regionales que de las grandes potencias o el hegemón.
Ante este panorama, el bloque europeo, y en su interior España,

fijan sus focos de atención en las zonas y conflictos de su interés,
reflejados en los distintos documentos estratégicos como la Estrategia de
Seguridad Nacional o la Estrategia Europea de Seguridad. Los intereses
parecen mundiales pero las prioridades están claras. En el presente panel
se pretende vincular, con una lectura geopolítica, estos conflictos
repartidos por el mundo, con la emergencia de potencias regionales cada
vez más fuertes y las líneas maestras de acción exterior de España y
Europa en su conjunto. Los puntos de interés, aun siendo múltiples,
responden a las prioridades señaladas, así se plantean trabajos de manera
preferente sobre conflictos en el Mediterráneo, el Sahel, el golfo de
Guinea, el cuerno de África, Oriente Próximo y Extremo Oriente (el
continente americano se trata en el panel III de estas Jornadas), y que
recojan el planteamiento apuntado en estas líneas.
PANEL III: AMÉRICA LATINA UNA DE LAS REGIONES MÁS

VIOLENTAS DEL MUNDO: CAUSAS Y CONSECUENCIAS
Todos los indicadores políticos, económicos y sociales en su

conjunto ponen de manifiesto el excepcional momento por el que pasa la
región latinoamericana, hasta el punto de ser considerada por muchos
analistas como una región emergente. A ello hay que agregar que
América Latina se considera una región de paz, donde toda su historia del
siglo XX y XXI se caracteriza por la inexistencia de conflictos
interestatales.
Sin embargo, en este momento es una de las regiones más

violentas del mundo, pues los conflictos y la violencia intraestatal han
adquirido índices extraordinarios, resultado directo de la actuación de
muy diferentes actores que van desde complejas redes criminales hasta la
delincuencia común. Semejantes niveles de violencia determinan la vida
de los ciudadanos y afectan directamente a sus derechos más básicos, al
tiempo que se convierte en una de las principales prioridades de los

gobiernos, que se ven obligados a destinar partidas presupuestarias cada
vez mayores en seguridad.
De acuerdo a esta situación este panel tenía por objeto discutir las
causas y consecuencias de esta violencia desde diferentes puntos de
vista político, económico o social. No obstante, dicho debate no
estaría completo sino se contemplara el análisis de las políticas que se
han puesto en práctica para abordar el problema, las fuerzas públicas a
las que se está recurriendo o los debates abiertos en este momento
sobre las formas alternativas que pueden aplicarse para combatir a los
actores no estatales responsables de esta violencia.
PANEL IV: LA EFICACIA DEL MULTILATERALISMO EN LAS

RELACIONES INTERNACIONALES
El multilateralismo en las relaciones internacionales, entendido

como un sistema que asocia a varios Estados que mediante reglas
comunes se vinculan con obligaciones iguales y mutuas, es un concepto
y una práctica que, si no nueva, sí ha tenido en las últimas décadas un
amplio desarrollo, hasta ser considerado por algunos como la
culminación del sueño kantiano o wilsoniano de paz perpetua. Sin
considerar que esté actualmente en crisis, si parece que por parte de
ciertos sectores se cuestiona su eficacia y aplicabilidad en un mundo cada
vez más multipolar y en el que las tendencias nacionalizadoras parecen
recuperar fuerza. Del concepto y evolución del multilateralismo en las
RRII, de su adecuación a los principios del derecho internacional, de
cómo lo entienden algunos de los principales actores internacionales y de
su puesta en práctica en determinados conflictos, es de lo que se tratará
en este panel.
PANEL V: SEGURIDAD DE LA INFORMACIÓN, PRIVACIDAD Y

ESPIONAJE
La actual filtración a los medios de los programas de vigilancia de

los servicios secretos de varios Estados a través del espionaje,
recopilación y análisis de millones de datos privados de personas
anónimas en todo el mundo ha puesto de manifiesto una violación de la
PRESENTACIÓN 17
privacidad a nivel internacional en la que incluso ha intervenido ya el

Tribunal Europeo de Derechos Humanos. El caso Snowden o el
recientemente conocido programa que llevaba a cabo el Gobierno
británico muestran la indefensión que sufren los ciudadanos frente a este
tipo de acoso por parte de las Agencias de Seguridad y los servicios
secretos.
En este panel se intentó identificar tanto la necesidad de emplear

algún tipo de análisis y seguimiento de la información para garantizar la
seguridad de los Estados, sobre todo en casos de terrorismo y otras graves
amenazas, así como denotar la sensación que produce en los ciudadanos
el hecho de verse vigilados y desprotegidos en cuanto a su privacidad,
planteando soluciones y debatiendo sobre la necesidad de alcanzar un
deseado equilibrio entre ambos.
Debatimos también sobre otras amenazas masivas a la privacidad

de los ciudadanos que provienen en muchas ocasiones de fuentes no
estatales, como son empresas o incluso los propios ciudadanos.
Finalmente, tuvieron cabida tanto el análisis de cualquier

amenaza a la seguridad de la información a todos los niveles, como los
casos de espionaje industrial o de tecnología, filtración de documentos
estatales o espionaje a/o entre Estados o incluso los riesgos a la
privacidad intrínsecos a la utilización del almacenamiento de datos en la
nube o el propio uso de Internet.
PANEL VI: LA EFICIENCIA EN LOS MERCADOS,

ADQUISICIONES Y CONTRATACIÓN DE LA DEFENSA.
La realidad económica refleja un entorno con elevados niveles de

complejidad, inestabilidad e incertidumbre que condicionan la política
de defensa y seguridad presente y futura, situación que plantea nuevos
retos y escenarios a la industria, programas de adquisiciones y
contratación del ámbito de la defensa. El horizonte más realista es el
configurado por un marco de estabilidad presupuestaria y austeridad, en
el que existe una gran presión por atender el gasto social en detrimento,
entre otros, de los recursos dedicados a la defensa.
Dentro de los escenarios futuros se plantea concentrar los recursos

y capacidades en un núcleo reducido y mantener una estructura
expectante para el resto, en el que cualquier alternativa que suponga
incremento de gastos debe ser considerada como irreal.
Esta nueva situación requiere un cambio de los modelos de

gestión tradicionales, basados en una cultura del gasto, a otros en el que
la cultura imperante deberá ser el coste y donde la eficiencia constituye
su atributo principal, por lo que en este panel tuvieron cabida todos
aquellos trabajos que investigaran y analizaran este cambio, los
instrumentos y mejores prácticas para su implantación efectiva en lo que
se refiere a los mercados , adquisiciones y contratación de bienes y
servicios específicos de la defensa.
PEDRO VIVAS
Subdirector
Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado
de Investigación sobre la Paz, la Seguridad y la Defensa
PANEL I:
JUSTICIA RESTAURATIVA, JUSTICIA PENAL Y

JUSTICIA TRANSICIONAL ANTE CRÍMENES DE
TERRORISMO
Coordinadores:
ALICIA GIL GIL
Subdirectora IUGM
ELENA MACULAN
Investigadora IUGM
CONFERENCIA INAUGURAL
JUSTICIA TRANSICIONAL ANTE EL FINAL DE

ETA
JOSÉ RICARDO DE PRADA SOLAESA∗
1. UNA NUEVA REALIDAD, YA NO TAN NUEVA
El anuncio por parte de ETA el 20 de Octubre de 2011 del cese

definitivo de su actividad armada1, tras la pausa de facto de ésta desde julio de
2009 2 , constituye objetivamente un nueva situación en un conflicto que,
aunque no siempre con exactamente los mismos actores, ha durado 50 años y
requiere ser debidamente atendida y valorada desde múltiples puntos de vista.
Aquí lo proponemos hacer también desde una perspectiva jurídica, sin excluir
dentro de ella la posibilidad de mecanismos de justicia transicional, con la
vista puesta en la consolidación de una paz, que ha de devenir definitiva, en la
normalización política y social en el País Vasco y también en la recuperación
de aspectos y situaciones de nuestra vida democrática que han sido afectados
por el terrorismo y por la lucha contra el terrorismo llevada a cabo desde
diversos frentes, lo que no ha dejado indemne a nuestro estado de derecho, que
∗
Magistrado de la Audiencia Nacional.
1
El anuncio del cese definitivo de su actividad armada por parte de ETA se produjo tres
días después de la celebración Conferencia de Paz de San Sebastián, en el Palacio de
Ayete de San Sebastián (17 de octubre del 2011), a la que asistieron personalidades
internacionales de la política y la pacificación, como Kofi Annan, Bertie Ahern, Gro
Harlem Brundtland, Pierre Joxe, Gerry Adams y Jonathan Powell, etc. Concluyó con
una declaración de cinco puntos en la que los representantes internacionales instaban a
la organización terrorista Euskadi Ta Askatasuna (ETA) a un cese definitivo de la
violencia. La declaración se puede ver en Gara:
http://gara.naiz.info/agiriak/20111017_decl_es.pdf (consultado el 18 de mayo de
2014).
2
16/3/2010 si contamos con el gendarme francés Jean-Serge Nérin, muerto en un
enfrentamiento.
se ha visto también negativamente afectado de diversas maneras y una de ellas

por los dispositivos jurídicos extraordinarios utilizados para llevar a cabo esta
lucha. Sin duda, abordar, analizar la situación de manera amplia y abierta, y en
su caso desactivar o transformar estos mecanismos extraordinarios, son
factores que contribuirán a mejorar la convivencia de los españoles, fortalecer
la vida política y las instituciones democráticas, profundizando los valores
democráticos de nuestra sociedad, mejorando, en suma, la calidad y salud de
nuestra democracia.
La actividad terrorista en nombre de ETA en sus 50 años de existencia,

además de una gran turbación y deterioro de la vida social y política en el
territorio del País Vasco español, en menor medida del francés, pero también
en el resto del territorio del Estado, causó casi un millar de víctimas mortales
además de miles de heridos y cuantísimos daños materiales3. Sin embrago, al
3
Como en todas las situaciones semejantes no resulta fácil establecer una cifra única de
general aceptación sobre el número de víctimas, ya que en algunos casos éstas son
discutidas. A título de ejemplo, el periodista PATXO UNZUETA en artículo
publicado en el País de 15 ENE 2009 titulado “Lo que preguntaban los periodistas en
Bilbao” apunta que “Desde 1968 ETA ha asesinado a 839 personas, de las que 486 (el
58%) eran policías o militares y 353 (el 42%), civiles. Con una singularidad: entre el
año de aprobación de la Constitución, en 1978, y 1995 sólo 10 (el 1,6%) de las 623
víctimas mortales eran políticos o cargos públicos; mientras que de las 93 asesinadas a
partir de 1995, 26 (casi el 30%) han sido adversarios políticos: concejales (16),
dirigentes o ex dirigentes de partidos no nacionalistas (5) o cargos institucionales (5)”.
Unzueta, P. (2009, 15 d enero), El País,
http://elpais.com/diario/2009/01/15/opinion/1231974013_850215.html (consultado el
18 de mayo de 2014). “La banda terrorista, cuyo primer atentado se le atribuye en
1960 -la niña de 22 meses Begoña Urroz -, tiene ya a sus espaldas 829 víctimas
mortales y 84 secuestros. De los asesinados, 486 de han sido miembros de Cuerpos
policiales o de las Fuerzas Armadas y 343 civiles. A manos de la banda armada han
muerto 203 guardias civiles, 146 policías nacionales, 98 miembros del Ejército, 24
policías locales, 13 ertzainas, un mosso d'Esquadra y un policía francés”. El País
(2010, 5 de septiembre), “11 anuncios de cese de la violencia y 829 víctimas”,
http://elpais.com/elpais/2010/09/05/actualidad/1283674622_850215.html (consultado
el 18 de mayo de 2014). En otros medios: “El Gobierno reconoce 829 víctimas
mortales de ETA, pero las asociaciones de víctimas del terrorismo elevan esa cifra
hasta los 858”; ver: 20minutos.es (2011, 21 de octubre), “Víctimas de ETA: ¿829 u
858?”,
http://www.20minutos.es/noticia/1195725/0/victimas-mortales/eta/cifra/#xtor=AD-
15&xts=467263
(consultado el 18 de mayo de 2014); ABC especiales, “ETA, medio siglo de terror”,
http://www.abc.es/especiales/eta/victimas/index.asp (consultado el 18 de mayo de
PANEL I: 23
ANTE CRÍMENES DE TERRORISMO
día de la fecha ni ETA se ha disuelto como organización ni ha hecho ninguna

declaración en este sentido. Tampoco fuera de una escenificación insuficiente4
y fallida ha hecho entrega de las armas ni ha desmantelado todo el entramado
que ha permitido la lucha armada.
En el plano de los comportamientos sociales tampoco se han hecho,

excepto en el plano individual de algunos exmiembros de ETA, definitivas
declaraciones o actos de rechazo de la lucha armada ni de los planteamientos
ideológicos que permitieron situar a los fines políticos por encima de la
libertad y la dignidad de las personas 5 . Tampoco acciones que aporten los
medios necesarios para la construcción de la verdad y la reparación de las
víctimas, especialmente a través del reconocimiento del dolor injustamente
causado, ni dado otros pasos claros en un proceso conducente a la
reconciliación y a la obtención del perdón por parte de las víctimas.
Por otra parte, es cierto que nos encontramos ante un nuevo paradigma:
la objetiva desaparición del hecho terrorista; el asentamiento de una
convivencia políticamente normalizada; y el general rechazo, afirmado por
todas las partes, a la utilización de medios violentos para el logro de fines
políticos, y a la vulneración de derechos fundamentales individuales y
colectivos, en el País Vasco y en el resto del Estado. También ante el reto de la
paz definitiva, de la curación de todas las heridas, sin exclusión ni
minusvaloración de ninguna independientemente de quien la haya inferido o
sufrido, y de reconciliación.
2014). El diario ABC, recogiendo como fuente a la Fundación de Víctimas del

Terrorismo eleva el número de víctimas a 857.
4
El País, (2014, 21 de febrero), “ETA escenifica un amago de desarme ante los
verificadores”
(http://politica.elpais.com/politica/2014/02/21/actualidad/1392977908_446050.html,
consultado el 18 de mayo de 2014).
5
Eitb.com (2013, 28 de diciembre), “Los presos de ETA reconocen el daño causado y
asumen la legalidad”, en referencia a la nota remitida a los diarios 'Gara' y 'Berria' por
el Colectivo de Presos y Presas Políticos Vascos.
http://www.eitb.com/es/noticias/politica/detalle/1869434/foro-social-eppk--presos-eta-
aceptan-salida-individual-legal/ (consultado el 18 de mayo de 2014). Eitb.com (2014,
4 de enero), “Aceptamos nuestra responsabilidad en las consecuencias del conflicto”.
Declaración de los participantes en el acto de Durango se adhieren a la reflexión hecha
pública por el EPPK el día 28 de diciembre.
http://www.eitb.com/es/noticias/politica/detalle/1881976/acto-durango-expresos-eta--
reflexiones-comunicado-eppk/ (consultado el 18 de mayo de 2014).
2. ¿ES NECESARIA LA JUSTICIA TRANSICIONAL ANTE ESTA NUEVA SITUACIÓN?

¿HAY SITIO PARA ELLA?
Existen determinados factores y razones que actuarían en contra de que

se iniciara ningún proceso de la justicia transicional, fundamentalmente porque
no tendría ningún papel que jugar en la situación política y social actual.
Entre ellos se han señalado planteamientos de fondo y otras de carácter más
pragmático.
El más radical parte de que no existe ningún conflicto que deba ser
resuelto ni que requiera de ningún especial tratamiento, atención o análisis. No
existe ningún proceso de paz abierto ni de reconciliación nacional. Por el
contario, lo que ha habido es una mera situación de actuación terrorista por
parte de un grupo terrorista que ha sido desarticulado policialmente y
judicialmente condenados sus integrantes de acuerdo al derecho penal vigente.
En este momento alguno de sus miembros se encontrarían cumpliendo penas
privativas de libertad de larga duración en el régimen previsto en la legislación
penitenciaria vigente.
Otros son consecuentes con el resultado analítico de que el cese de la

lucha armada se produce en un contexto de agotamiento de la capacidad de
ésta de llegar a ningún resultado, de hastío social y de evolución de las
posiciones políticas de los grupos políticos de la izquierda abertzale que
sostenían ideológica y moralmente la actividad de ETA como directora y líder
de dicha izquierda política, pasando a ser estas otras formaciones políticas
ilegales las primeras que estarían interesadas en obtener el fin de la lucha
armada para crear un clima de normalización política que les permitiera entrar
en el juego político democrático. De esta manera, de hecho, el cese de la
actividad armada afortunadamente ha producido la casi inmediata
normalización de muchos aspectos de la vida política y social vasca y del resto
del Estado, antes gravemente afectados por el fenómeno del terrorismo, con
incluso la participación normalizada en la vida política e institucional vasca de
personas y formaciones políticas que antes lo tenían vedado y a las que incluso
se las tenía por terroristas.
Por último, existen otros problemas prioritarios, fundamentalmente los

políticos, económicos y sociales derivados de la crisis y de la gestión de ella.
El terrorismo era el problema, según lo percibía la ciudanía vasca y española,
por lo que sus causas y efectos están en un segundo plano y no merecen mayor
atención. Estos temas no despiertan mucho interés en la vida política y social,
PANEL I: 25
por lo que debe ser el normal funcionamiento de la policía y la justicia los que
den los definitivos pasos para la clausura definitiva del problema sin prestarle
mayor atención.
Frente a ellos, existen otros factores y razones que justifican la atención

sobre el tema e incluso actuaciones desde el punto de vista de la justicia
transicional. Parten fundamentalmente de la premisa de que el terrorismo y la
propia existencia de ETA responde a unas causas y sus efectos y consecuencias
van mas allá de los hechos delictivos causados, ya que ha afectado a la
sociedad en su conjunto, ha producido importantes efectos reactivos de muy
diversa consideración y ha contaminado no solo la vida política, también los
ámbitos jurídicos e institucionales relacionados.
No puede razonablemente considerarse que pese a las apariencias

súbitamente se hayan resuelto los múltiples obstáculos y problemas de todo
tipo que subyacen en una situación tan compleja como es ETA, que ha venido
actuando con altibajos durante 50 años y su incrustación en la sociedad vasca.
La nueva situación es en realidad un proceso de pacificación y

reconciliación nacional con muchos niveles de dificultad y que como tal
demanda ser debidamente gestionada, tanto desde el plano político como de
otros, incluidos los técnicos y jurídicos, de forma estudiada y planificada,
estableciendo claramente las metas y en función de ellas la correspondiente
estrategia y marcando los tiempos de ejecución de la misma.
En función de ello, son necesarias concretas medidas, acciones y

posicionamientos por parte de los diferentes poderes públicos para la
resolución de todas aquellas situaciones negativas creadas por el propio
fenómeno terrorista y también para la profundización y consolidación de la
paz, el estado de derecho y la democracia.
Es un debito democrático y no afrontarlo sería además profundamente

injusto. Con consecuencias negativas en la recuperación de los valores
conformadores de la cultura política y calidad y salud democrática de nuestra
sociedad. La respuesta al fenómeno terrorista dada desde el Estado mediante
políticas antiterroristas en varios terrenos, con independencia de su eficacia, ha
causado también deterioro en el estado de derecho y ha generado más que
legítimas dudas en relación con episodios de posibles vulneraciones de
derechos humanos fundamentales y de exacerbación en la aplicación del
derecho penal y las especialidades procesales en materia de terrorismo. El
Estado no puede dejar de tener en cuenta esta situación y debe ser capaz de
resolver los deterioros causados en nuestro estado de derecho por el largo
tiempo de lucha contra el terrorismo.
3. ASPECTOS DE JUSTICIA TRANSICIONAL DESDE EL PUNTO DE VISTA DEL

TRATAMIENTO JURÍDICO-PENAL DEL TERRORISMO. LA LEGISLACIÓN
ANTITERRORISTA: LOS TIPOS PENALES, LAS PENAS Y SU EJECUCIÓN. LA
POSICIÓN DE LOS JUECES Y TRIBUNALES. LAS GARANTÍAS PROCESALES
La llamada legislación penal antiterrorista, de carácter excepcional en

su origen, pero que se ha ido insertando de forma normalizada en nuestro
derecho punitivo, se ha visto paulatinamente engrosada en los últimos años.
Por otra parte sigue unos principios que son incompatibles con los que han de
regir en un Estado Social y Democrático de Derecho, en el que los puntos de
partida y llegada han de confluir, sin excepción alguna, en el estricto respeto a
los derechos humanos y en la realidad de los principios de necesidad, eficacia
y proporcionalidad en la respuesta penal, no importa la gravedad y
trascendencia social o política de los crímenes. No resulta permisible acudir al
fácil recurso del etiquetaje como enemigos de la democracia de sus autores o
participes, como forma de justificación de la aplicación de lo que se ha venido
a llamar gráficamente un “derecho penal del enemigo”.
La legislación penal antiterrorista inadmisiblemente se ha inclinado

hacia un derecho de tratamiento excepcional de amplio espectro, referido tanto
a los hechos delictivos de contenido terrorista, de sus aledaños, como de las
personas que los cometían. Se ha plasmado en la definición de los tipos
delictivos, de los aspectos procesales de la persecución del terrorismo y en el
tratamiento penitenciario de los penados.
En este sentido, y partiendo del principio de mínima intervención penal,

solo resultarían legítimas las actuaciones idóneas, necesarias y proporcionadas,
por lo que toda disposición sancionadora o restrictiva de derechos que se
revele innecesaria carece de la necesaria legitimidad, lo que es hoy predicable
de una parte importante de la legislación antiterrorista, que resulta ya
innecesaria, al haber desaparecido el fenómeno que le sirvió de soporte, muy
especialmente en relación con los medios de persecución penal del llamado
“entorno de ETA”, respecto del que se ha producido una extraordinaria e
inaceptable expansión de los tipos penales, acompañada de una simbiótica
interpretación jurisprudencial.
PANEL I: 27
Así, la excepcionalidad afirmada ha traspasado el ámbito del legislador

penal y ha alcanzado a la interpretación jurisprudencial de las normas penales
de uno y otro tipo y ha impregnado su aplicación judicial sobre el caso, además
del régimen y tratamiento penitenciario. Todo ello dentro de una lógica que
finalmente ha terminado por ensancharse y contaminar otros ámbitos del
Derecho punitivo.
A este respecto, concreta mención merece el tratamiento judicial que se

ha dado en muchos casos al fenómeno de la confrontación política dura con el
Estado y a la violencia política, atribuyendo en todos los casos la
consideración de terroristas, sin prácticamente matices ni distinción, sin
importar su intensidad ni su gravedad objetiva, o la real puesta en peligro de
bienes jurídicos especialmente relevantes, ello al albur de definiciones legales
e interpretaciones jurisprudenciales desmesuradamente amplias de lo que es
terrorismo. También, a la particular lectura y comprensión judicial de
determinados fenómenos políticos y sociales anexos, alimentada por
rechazables criterios de valoración de la prueba, que han permitido que, en
algunos relevantes casos, meros análisis de inteligencia policial suplantaran al
exigible examen y valoración judicial, desde una perspectiva jurídico penal, de
las situaciones.
No solo la excepcionalidad ha quedado confinada al ámbito sustantivo

penal de la definición de los delitos. En el terreno de las penas y de su
ejecución, de forma similar, el endurecimiento ha sido la única razón de ser de
la política criminal antiterrorista, y que hoy, careciendo de todo sentido, al
haber desaparecido su único fundamento de existencia de una delincuencia
organizada de estas características, ha de ser íntegramente replanteado desde el
principio de proporcionalidad de las penas y de su finalidad resocializadora, así
como del rechazo a penas excesivamente aflictivas e inútiles, tal como por
ejemplo acontece con el límite máximo de cuarenta años de cumplimiento
efectivo de la pena de prisión, que resulta, contrario a estos principios.
También en el terreno de las garantías procesales ha regido la

excepcionalidad para los delitos terroristas (prolongación e incomunicación de
la detención, limitación a la libre designación de defensa jurídica de confianza,
registros domiciliarios e intervención de comunicaciones sin autorización
judicial, instrucción y enjuiciamiento en un Tribunal especial).
Excepcionalidad que, a través de la rebaja en las dichas garantías procesales,
también ha tenido efectos claros en los criterios policiales y judiciales en la
investigación y la aplicación de la legislación, criterios muy alejados de los
seguidos en otros Tribunales en el enjuiciamiento de otros delitos y de los

parámetros de un Estado Social y Democrático de Derecho y que han traído
como consecuencia la existencia de un negro espacio de sospecha de tortura y
malos tratos, del que se han hecho eco buen número de organizaciones e
instituciones de todo ámbito, entre las que se debe destacar las de derecho
internacional relativas a la salvaguarda y protección de los derechos humanos6.
4. CAMPOS DE ACCIÓN RECONOCIBLES DONDE PUEDE ACTUAR LA JUSTICIA

TRANSICIONAL DESDE LA PERSPECTIVA DE LA RECONSTRUCCIÓN DEL ESTADO
DE DERECHO A TRAVÉS DE LA JUSTICIA DE LOS TRIBUNALES
4.1. Cambio de actitud del legislador y de los jueces encargados de aplicar

el derecho. Normalidad en la aplicación del derecho relativo al terrorismo
Deja en este momento de tener ninguna legitimidad, si es que en algún

momento la tuvo, la lucha proactiva desde el ámbito de lo judicial contra el
terrorismo. Los jueces implicados en los casos de terrorismo, encargados de
los distintos grados de la jurisdicción, ya sean de investigación o
enjuiciamiento, deben limitar su actuación a la de meramente juzgar con
6
Asamblea General de NN.UU., “Informe del Comité contra la Tortura”, A/48/44, 24 de
Junio de 1993,
(http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=A
%2f68%2f44&Lang=en, consultado el 18 de mayo de 2014); Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, “Observaciones
finales del Comité contra la Tortura: España”, A/53/44, 27 de noviembre de 1997;
“Conclusiones y recomendaciones del Comité contra la Tortura. Spain”,
CAT/C/CR/29/3, 23 de diciembre de 2002; “Observaciones finales del Comité de
Derechos Humanos: Spain”, CCPR/C/79/Add.61, 3 de abril de 1996; Comisión de
Derechos Humanos, “Informe del Relator Especial Theo van Boven sobre la cuestión
de la tortura tras la visita a España del 5 al 10 de octubre de 2003”,
E/CN.4/2004/56/Add.2., 6 de febrero de 2004, párr. 64-73; Consejo de Derechos
Humanos, “Informe del Relator Especial sobre la Promoción y la Protección de los
Derechos Humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo,
Martin Scheinin. Misión a España”, 16 de diciembre de 2008., A/HRC/10/3/Add.2,
págs. 9, 12, 16; Comité De Derechos Humanos, “Observaciones finales del Comité de
Derechos Humanos. 5º Informe Periódico España”, 5 de enero de 2009,
CCPR/C/ESP/CO/5, párr. 14; Comité Contra la Tortura, “Observaciones finales del
Comité contra la Tortura - ESPAÑA- 5º informe periódico”, CAT/C/ESP/CO/5, 19 de
noviembre de 2009, párr. 12.
PANEL I: 29
imparcialidad, objetividad, neutralidad y de acuerdo a derecho, las situaciones

que se les presenten.
Posiblemente fuera conveniente un cambio de actitudes, consistente

en un distinto posicionamiento y una nueva forma de abordar los asuntos, tanto
por parte de los legisladores como de los jueces. Hacerlo desde lo que podría
llamarse una perspectiva de justicia positiva o en positivo, en contraposición
con justicia negativa, siendo conscientes de su cualidad de actores en la
reconstrucción social a través de la recta y sensata aplicación del derecho. No
parece conforme con la situación una actitud individual de oposición,
enfrentamiento o lucha contra una situación que, al menos en su forma de
manifestación violencia, ya no existe y no tiene porqué seguir existiendo en el
futuro.
Los ejes comunes a la actuación de todos los actores institucionales y

políticos que se han de ver implicados en la superación definitiva de la
situación, y en la evolución hacia la normalización pretendida, no deberían ser
otros que: la vigencia absoluta de la cultura de paz; los derechos humanos;
primacía del valor justicia en todas sus dimensiones y manifestaciones; el
rechazo de la impunidad, aunque también de rechazo a la venganza; el
reconocimiento de las victimas de todos los lados, sin distinción; el derecho a
la memoria, personal y colectiva; la ayuda y reparación efectiva, en el aspecto
moral y material, de las víctimas.
4.2. Situaciones y problemas suscitados por causas penales pendientes de

enjuiciamiento
No todas las causas penales referidas a imputados por hechos

relacionados con el terrorismo de ETA están juzgadas y sentenciadas. Restan
todavía procedimientos pendientes con acusaciones por parte del fiscal que
habrían de ser juzgadas en un tiempo más o menos próximo. Muchas de ellas
se refieren al entorno político en el que se imbricaba la organización terrorista
ETA. Existen también sentencias condenatorias recientes y personas
condenadas por hechos que poco o nada tiene que ver con el terrorismo
entendido en sentido estricto. Son situaciones a las que necesariamente se las
tiene que dar una salida jurídica razonable.
Con la desaparición de la violencia política ya no tiene sentido una

respuesta penal represiva idéntica para todas las situaciones. Parece necesario
distinguir entre hechos violentos terroristas causantes de víctimas mortales o
lesiones en una o varias personas, de aquellas acciones violentas que no han

causado resultados diferentes de daños materiales, con distinción de la
existencia de riesgo cierto para las personas, de aquellas otras consistentes en
sabotajes u otros actos de violencia menor tendentes a la mera causación de
desordenes públicos. Por último, los actos de mera actividad política o
pertenencia a aquellas organizaciones que la jurisprudencia ha venido a llamar
o a considerar como organizaciones satélites, complementadas de la lucha
armada y subordinadas a las directrices de la organización terrorista ETA.
Fuera de la interpretación que pudieran llegar a hacer los tribunales, y

que de hecho están haciendo, son a otros poderes del Estado a los que les
compete renunciar al ejercicio de su poder punitivo en esas situaciones y
garantizar la resocialización efectiva de quienes cometieron esas concretas
manifestaciones delictivas muy periféricas de la auténtica actividad terrorista.
Ello debería formar parte de una política criminal coherente y adaptada a la
situación.
4.3. Necesaria reforma de la legislación penal sustantiva
Se ha puesto de manifiesto desde sectores doctrinales7 la necesidad de

una redefinición y concreción de los tipos penales relativos al terrorismo, con
el fin de adecuarlos a las exigencias derivadas del principio de legalidad,
además de evitar limitaciones injustificadas de libertades constitucionales
como las de asociación o expresión. La regulación penal actual del terrorismo
parte de una visión estrecha que no deja de tener en cuenta en todo momento,
como epicentro de la ordenación, la idea del combate jurídico-penal del
fenómeno de ETA, con normas jurídicas de amplio espectro que no solo
abarcan los hechos terroristas strictu sensu, sino a cualquier forma de violencia
política organizada o no, independientemente de su intensidad, gravedad
objetiva y resultados producidos, lo que aleja el concepto de terrorismo que
aplica el legislador español, del mucho mas preciso, concreto y limitado fijado
por los estándares internacionales en la materia, lo mismo incluso que del
concepto de terrorismo acuñado por la jurisprudencia del legislador
constitucional español en el tiempo de la aprobación de la Constitución, que
7
Grupo de Estudios de Política Criminal, “Una propuesta de renovación de la política
criminal sobre terrorismo. Manifiesto discutido y aprobado en sesión plenaria del
Grupo celebrada en Badajoz en mayo de 2012”, 2013,
http://www.gepc.es/web/documentos/Propuesta%20de%20regulaci%C3%B3n
(consultado el 18 de mayo de 2014).
PANEL I: 31
fue el tenido en cuenta a la hora de limitar derechos constitucionales en el art

55.2 de la CE.
La nueva regulación debería referirse especialmente al terrorismo

general o internacional, concretando el contenido del injusto de los tipos
penales, abandonando las especificidades del terrorismo puramente interno de
ETA y ajustándose plenamente la regulación internacional en la materia, lo
mismo en los aspectos referidos a la prevención, que a la sanción de los
hechos terroristas, sin olvidar, por formar parte igualmente de la misma
regulación internacional obligatoria para los Estados, de los tratados
internacionales relativos a la salvaguarda y protección de los derechos
humanos.
4.4. Penas y su ejecución
El paradigma del endurecimiento progresivo de la política criminal

antiterrorista en los últimos años lo constituye la Ley Orgánica 15/2003, de 25
de noviembre, cuyas especialidades en materia de terrorismo, lo mismo que
otras posteriores en el mismo sentido en la reforma del Código Penal por la
Ley Orgánica 5/2010. Esta legislación especial rompe el principio de igualdad,
el de proporcionalidad de las penas, de su finalidad resocializadora, y en entra
de lleno en el campo de las penas excesivamente aflictivas e inútiles, que
además de su inhumanidad, carecen de verdadera justificación jurídica.
El límite máximo de cuarenta años de cumplimiento efectivo de la pena

de prisión previsto en nuestro Código Penal vigente resulta no sólo
desproporcionado, sino también contrario al objetivo de resocialización y a la
proscripción de penas inhumanas. También constituyen derecho de excepción
muchas de las nuevas normas introducidas en la legislación penal para la
delincuencia terrorista, entre ellas la medida de seguridad de libertad vigilada,
la pena de inhabilitación absoluta sin graduación, las previsiones para los
menores acusados de delitos terroristas, etc.
Constituye un principio de la legislación penal de un Estado

constitucional democrático de derecho, que el régimen de penas a imponer y
su ejecución, para no importa que delitos, queden bajo el principio de legalidad
estricta y se ajusten al principio de igualdad, sin que sean admisibles
excepciones ni diferencias con cualquier otros delitos, ni en cuanto a gravedad,
duración, tipología, previsibilidad, taxatividad, régimen de cumplimiento, etc.
Existen en este momento de facto multitud de situaciones diferentes

con transcendencia en materia de ejecución de penas respecto de las que el
criterio de abordaje que se siga es definitivo en la materia y desde el punto de
este estudio.
Son fácilmente identificables varias de ellas. Existe por ejemplo un

importante colectivo de presos en prisiones españolas y también francesas
cumpliendo que en este momento condenas por delitos relacionados con el
terrorismo. Respecto de estos últimos, algunos pendientes de ser entregados,
tras la extinción de su condena, para ser nuevamente enjuiciados por la justicia
española, por lo que si resultan nuevamente condenados se producirá de facto
una sucesión encadenada de cumplimiento de condenas, sin límite temporal
aparente. Parece razonable que se establezca un límite de cumplimiento
conjunto de las penas, de tal manera que no supere los máximos de
cumplimiento si todos los delitos se hubieran cometido en territorio español.
También se ha suscitado problemas de objetiva desigualdad en la

aplicación del llamado “doble computo”, introducido por la STC nº 57/2008 y
otras posteriores en relación con el art 58. 1 del CP en su redacción anterior a
la actual, y su aplicabilidad a las penas unificadas, materia en la que la
jurisprudencia ha oscilado pendularmente en pocos meses8, hasta la STC n°
35/2014 que viene a consolidar la desigualdad de trato, aprovechando para
alejarse de los principios establecidos por la Gran Sala del TEDH en la
STEDH de Inés del Rio contra España.
4.5. Ejecución penitenciaria
También la política penitenciaria respecto de los delitos terroristas, en

el sentido amplio en que los entiende el legislador español, está marcada por la
desigualdad y la excepcionalidad respecto del resto de los delitos y penados.
Aunque pueda tener su justificación en otros aspectos de política

penitenciaria, resulta incompatible con la finalidad resocializadora de las penas
las medidas adoptadas en ejecución penitenciaria de alejamiento de los
penados de sus lugares de origen y arraigo, que implican además limitaciones
8
El criterio establecido en las Sentencias de la Sala Segunda del TS de 28 de noviembre
de 2013 (Sentencia 917/2013) y de 02 de diciembre de 2103 (Sentencia 922/2013),
es corregido finalmente por la STS 274/ 2014 de 19 de Febrero.
PANEL I: 33
al acceso a mecanismos que permiten preparar la futura situación de libertad y

vida en sociedad (permisos de salida, clasificación en tercer grado, el régimen
abierto, libertad condicional, acceso a beneficios penitenciarios…).
Existen muchas situaciones diferentes entre los penados que extinguen

condenas en prisiones dentro del Estado, o que ingresarán en el futuro en
prisión para cumplir las impuestas que cobren firmeza, entre ellas: penados a
penas de larga duración por llamados “delitos de sangre”; otros que cumplen
penas de mas corta duración, condenados por delitos de violencia callejera o
violencia menor; o incluso en algunos casos incluso por delitos de mera
pertenencia a grupos políticos de entorno político de ETA; como de penas
impuestas en sentencias tras procedimientos que en algunos casos presentaron
importantes déficits en lo que respecta a la observancia de las garantías
procesales aplicadas desde la perspectiva de determinados estándares, o sobre
la base de tipos de pruebas o posiciones jurisprudenciales que en otros
momentos estaban vigentes, pero que en este momento no lo están.
Respecto del primer grupo de presos, aparte de la necesaria

modificación legal para la igualación del régimen de cumplimiento de penas
con las de otros delitos, parece como muy conveniente establecer mecanismos
de reinserción y de justicia restaurativa que vayan más allá de la extinción pura
y dura de las penas privativas de libertad.
En este nuevo marco jurídico para la paz debe en mi opinión

especialmente profundizarse en la exploración de vías de justicias restaurativas
que tiendan en lo posible y salvando las extremas dificultades a la composición
entre víctimas y victimarios, buscando alguna clase de acercamiento entre los
autores de los hechos y las víctimas, como también al establecimiento de
mecanismos alternativos tendentes a la obtención de la verdad en relación con
situaciones todavía no esclarecidas o cualquier otra que puedan contribuir a
compensar o reparar en términos de justicia y verdad a las víctimas, en los que
los testimonios de los propios penados pueden cumplir un papel relevante.
Estas actuaciones colaboradoras y restauradoras de las víctimas deben
proyectar consecuencias y tener reflejo en el cumplimento penitenciario, no
como forma de recompensa sino de reconocimiento, valorando el esfuerzo y
voluntad reparadora y de resocialización, utilizando el sistema de clasificación
penitenciaria que la normativa penitenciaría en general reconoce a los penados,
sin límites de mínimos de cumplimento de penas para la progresión en grados,
regímenes penitenciarios abiertos y obtención de la libertad condicional. Por
supuesto, las formulas de arrepentimiento, petición de perdón, etc…, deben ser
lo suficientemente amplias y abiertas para no excluir sino permitir el acceso

personalizado a las mismas, sin que tengan porque implicar renuncias
ideológicas, incluso respecto del sentido o legitimidad de la violencia política,
u otros aspectos de significado puramente moral, que en muchas ocasiones
resultan prácticamente imposibles de asumir y aceptar en momentos iniciales,
en que con frecuencia se producen fenómenos personales de auto-justificación,
en el curso de procesos de reintegración en las vías democráticas tradicionales
de personas que optaron por razones ideológicas fuertes por la vía de la
violencia política terrorista. Los gestos, la aceptación de los cauces pacíficos y
democráticos, la consciencia demostrada del mal y dolor causado, ponen de
manifiesto en muchas ocasiones mucho más que las palabras. Deben
fomentarse las actitudes personales y procesos interiores de búsqueda del
perdón y de la reconciliación. En absoluto resulta útil en estos procesos la
humillación ni la representación ni visualización de la derrota. En todo caso
únicamente lo es la apreciación y aceptación de la inutilidad y del dolor que en
general se causa con la violencia y que en específico se ha causado.
El perdón y la justicia restaurativa no solo afectan a las víctimas,

interesa a la sociedad en su conjunto, que debe sacar consecuencias y poner en
valor, con sentido de la resiliencia, la experiencia colectiva sufrida y, en ello,
cómo se les trate a los penados terroristas, cómo se interactúe con ellos y cómo
se les reintegre en la sociedad, será definitivo a la hora de obtener resultados
positivos y útiles. No se trata de renuncia a la justicia, ni a la verdad ni al
derecho a la reparación ni por parte de las víctimas ni por parte de la sociedad
en general, sino de actuar el derecho-deber de gestionar los traumas causados
por la violencia política terrorista con un sentido positivo, sin encenagarse en
sentimientos negativos de odio o venganza, sino aprovechar la experiencia
para tratar de construir una sociedad mejor en la que no se vuelvan a
reproducir las mismas situaciones. Para ello, todos, las víctimas, la sociedad,
los causantes de la violencia, las propias instituciones y poderes del Estado
jugamos un determinado papel.
Respecto del grupo de presos enfermos, de edad avanzada y situaciones

semejantes existen mecanismos previstos en la legislación penitenciaria que,
aunque puedan resultar mas o menos tortuosos, permiten la liberación
condicional, y por ello, en principio, suficientes en tanto exista la voluntad por
parte de la administración penitenciaria de activarlos y sean objeto de una
aplicación razonable por parte del juez de vigilancia penitenciaria y los
tribunales. Sin embargo, experiencias reciente ponen de manifiesto las
dificultades, mas por un problema de voluntades de los actores, que de
PANEL I: 35
posibilidades del ordenamiento jurídico, independientemente de que este pueda

estar muy lejos de lo óptimo. En el conocido “asunto Bolinaga”, resulta
difícilmente entendible el criterio mantenido por la fiscalía. En muchas
decisiones en materia penitenciaria por parte de la administración penitenciaria
se atiende mas a cuestiones de coyuntura, tales como el temor a las reacciones
o a lo que publiquen los medios de comunicación, o las opiniones que viertan
en ellos determinados colectivos de víctimas, que a verdaderas razones
jurídicas o de política penitenciaria.
4.6. Garantías Procesales
El tratamiento procesal penal del terrorismo es un ámbito normativo

con llamativas especialidades respecto de los sospechosos para los delitos
terroristas, sistemáticamente sometidos a un régimen especial de prolongación
de la detención policial, incomunicación de la detención, incluso durante
cierto tiempo de la prisión, limitación a la libre designación de defensa jurídica
de confianza, registros domiciliarios e intervención de comunicaciones sin
autorización judicial, instrucción y enjuiciamiento en un Tribunal especial
perfectamente adaptado a la excepcionalidad a través de criterios laxos en el
control judicial de estas situaciones asignadas por la ley.
Por ello son importantes nuevos planteamientos de las instituciones

implicadas y medidas legislativas que permitan regresar a criterios jurídicos
comunes (eliminación del régimen excepcional de detención policial por
tiempo superior a las setenta y dos horas y la posibilidad de adopción de la
incomunicación, y en general de cualquier tipo de medida que permitan de
facto espacios de impunidad respecto de actuaciones que violenten la voluntad
o sean contrarias a la dignidad de las personas detenidas), e incluso a la propia
supresión de la Audiencia Nacional para que la instrucción y el enjuiciamiento
de los delitos de terrorismo sean otra vez de la competencia del juez del lugar
de su comisión.
En esta materia es destacable la existencia de diferentes criterios

seguidos por los jueces centrales de instrucción y la sala de lo penal de la
Audiencia Nacional, en la aplicación y supervisión de las especialidades
procesales que permiten la legislación procesal. Se tratan como decimos de
medidas excepcionales, sin parangón en la mayoría de los países de nuestro
entorno democrático, que ha sufrido profundas y demoledoras críticas por
parte de organismos internacionales encargados de la vigilancia y protección
de derechos humanos y que de facto no deberían aplicarse y de serlo, con tal
genero de precaución, control y cautela, que de por si desincentivaran

cualquier interés ilegitimo por parte de la policía en la adopción judicial de
estas limitaciones extraordinarias en los derechos fundamentales de los
detenidos sospechosos de crímenes terroristas.
4.7. Las medidas de gracia
También en esta materia existe una desigualdad de trato. Son

totalmente residuales los indultos en materia de delitos de terrorismo sin
importar las situaciones a que se referían las peticiones.
Los indultos particulares, a falta de otros medios jurídicos y

mecanismos viables para la revisión y anulación de las sentencias, parece la
vía mas adecuada respecto de determinadas condenas pronunciadas atendiendo
a criterios que, en materia sustantiva o respecto de garantías procesales o de
prueba, hayan sido cuando menos cuestionables y que por ello hubieran
perdido gran parte de su legitimidad en el momento actual.
En todo caso deberían tenerse en cuenta las propuestas o informes

favorables de indulto dados por los tribunales sentenciadores, lo que hoy por
hoy no ocurre.
ATRIBUCIÓN DE LA GÉNESIS DEL TERRORISMO
NACIONAL E INTERNACIONAL DESDE
PERSPECTIVAS CIVIL Y MILITAR
PEDRO ÁLVAREZ NIETO*

JUAN MANUEL RODRÍGUEZ GONZÁLEZ**
PABLO REY GARCÍA***
Mª. PILAR CEBALLOS BECERRIL****
RESUMEN
En la comunicación propuesta se procede al análisis de las causas

atribuidas al origen de los movimientos terroristas actuales que efectúan
una muestra de universitarios militares y otra de universitarios civiles. La
primera muestra la constituyen un total de 500 oficiales alumnos de
diversas academias militares con una media de edad de 22.08 años. Por
su parte, la segunda muestra la constituyen un total de 500 universitarios
civiles, siendo su edad promedio de 20.01. Los resultados muestran una
identificación prioritaria de causas políticas y nacionalistas para el ámbito
europeo y el español, las causas religiosas aparecen al ampliar la visión.
PALABRAS CLAVE: Terrorismo Internacional, Terrorismo en España,

Causas del Terrorismo, Atribuciones Causales.
*
Tte. Col. Director del Área Departamental de Ciencias Jurídicas y Sociales.
Academia de Artillería. Segovia.
**
Profesor Titular. Facultad de Psicología. Universidad de Sevilla.
***
Profesor Encargado de Cátedra. Facultad de Comunicación. Universidad
Pontificia de Salamanca.
****
Asistente Honoraria. Facultad de Psicología. Universidad de Sevilla.
ABSTRACT
In the proposed paper an analysis of the alleged causes of the origins of

current terrorism movements will be presented using one sample of
military students and one of civilian students. The first sample consists of
a total of 500 official students from various military academies who have
a mean age of 22.08 years. Meanwhile, the second sample consists of a
total of 500 civilian students, with an average age of 20.01 years. The
results show that political and nationalist issues are the primary motives
in the European and Spanish ambit, while a broader analysis shows that
religious issues are secondary causes.
KEYWORDS: International Terrorism, Spanish Terrorism, Causes of

Terrorism, Causal attributions.
PANEL I: 39
1. INTRODUCCIÓN
1.1. Orígenes hermenéuticos del terrorismo
¿Cuál es el motor primero del terrorismo? Es difícil detallar tal

cuestión germinal, si el propio fenómeno está todavía sin definir, ni tan
siquiera a efectos penales internacionales, con los problemas que ello
conlleva. Basta reseñar que la definición particular del terrorismo que
hace cada Estado suele estar incardinada en un contexto muy concreto y
particular, y que son pocos los grupos, actividades o actos terroristas que
reciben tal denominación de manera unánime en el concierto
internacional.
La realidad nos muestra algo que ya planteábamos en otro

momento (Rodríguez-González y Ceballos-Becerril, 2012, 251), es decir,
a la hora de definir el Terrorismo se tiende a hacerlo desde visiones
particulares (aproximaciones exclusivamente políticas, criminológicas,
policiales, ….) que siempre proporcionan una visión conceptual
incompleta y el resultado no es otro que el desacuerdo y las
divergencias, De ahí que, por ejemplo, existe un mayor consenso a la
hora de determinar qué es una conducta terrorista, por cuanto entraña
acciones particulares sin profundizar en los elementos motivacionales,
fundamentos éticos de la dicha acción u objetivos últimos perseguidos o
incluso de forma más específica, “qué motiva la ejecución de atentados
suicidas” (Pape, 2006).
Sin embargo, asumiendo este defecto, sí se puede teorizar en

torno a los orígenes que impulsan el concepto, las causas generales o los
modos de actuación. Estos modos están directamente relacionados con
los usos o fines que el terrorismo intenta conseguir, y que son el objeto de
este estudio.
Se podrían organizar las causas y modos en torno a cuatro ejes:

(a) el uso de la violencia al margen de los usos y costumbres de la guerra,
(b) la respuesta imprevista y desproporcionada, (c) la paciencia y las
diferentes condiciones de victoria y (d), la publicidad del terror y el
simbolismo.
1.1.1. La violencia al margen de los usos y costumbres
El historiador militar Keegan afirma que las leyes de la guerra son

un esfuerzo constante de las naciones civilizadas por dotar al fenómeno
de la violencia de cauces y cotos, para lograr limitar el efecto de la
barbarie. Sin embargo, el mismo autor apunta que las grandes
revoluciones en el campo de las armas han venido de caudillos que se han
extralimitado en el uso de la violencia, bien fuera por desconocimiento de
las leyes de la guerra, por desacuerdo con ellas, o por mero oportunismo
estratégico (Keegan, 2014, 42 y ss.).
Es paradigmático el uso de las armas de fuego, mosquetes y

cañones, con los que Tokugawa Ieyashu dirimió la lucha por el
shogunato en los inicios del siglo XVII. Pero tales medios, contrarios a la
ley del bushido, fueron proscritos tras ese periodo de transición. ¿Acaso
no ocurre lo mismo con las capacidades nucleares? La estrategia de la
disuasión nuclear se basa, por una parte, en la constancia de la total
destrucción, surtiendo efecto como la amenaza clásica; pero por otra
parte, y de manera complementaria, el amenazante sabía que debía
resistirse a hacer efectiva la amenaza, en la medida en que el contrario
también pudiera responder con la misma moneda. Esta prevención,
denominada Mutual Assured Destruction -MAD- (Destrucción Mutua
Asegurada), no pertenece sólo a la época de la Guerra Fría, sino también
a los recientes conflictos entre la India y Pakistán, por ejemplo.
A lo largo de nuestra historia de civilización hay una serie de

hitos, desde las reglas aristotélicas hasta los principios de Santo Tomás
de Aquino, la Escuela de Salamanca, o los diferentes convenios de
Ginebra, que intentan todos ellos regular la violencia. No eliminarla, y ni
siquiera justificarla, sino hacerla menos lesiva, más humana. Son los
constructos de la guerra justa, el derecho a la guerra y el derecho de
guerra (Aznar Fernández-Montesinos, 2013, Bellamy, 2009, Baqués,
2007, Walzer, 2009 y 2001). Con ellos, la civilización intenta domeñar la
violencia, de alguna manera. Aunque no siempre sea efectivo, y sin negar
que la guerra es el caos y el mal absoluto, gracias a estas herramientas la
guerra puede ser menos lesiva, para seguir sintiéndonos seguros a este
lado del limes, porque más allá sunt dracones, más allá está la barbarie.
Ello no evita extensiones o replanteamientos en el caso del terrorismo de
manera que “la teoría de la guerra justa nos ayuda a entender la injusticia
del terrorismo” (Walzer, 2009, 118).
PANEL I: 41
1.1.2. La respuesta imprevista y desproporcionada.
Pero la paradoja permanece: una de las premisas de la efectividad

en el uso de la violencia, en la hegemonía de una postura de poder, es la
respuesta imprevista y desmedida. Todo el esfuerzo ético de los
pensadores, tanto el ius in bello como en el ius ad bellum, acabó
centrándose en una breve lista de aspectos clave. Uno de ellos era la
proporcionalidad en la respuesta. Cuando dos contendientes se enfrentan,
el juego, las normas exigen prever el movimiento del contrincante. Sin
embargo, una respuesta desmedida, no prevista, exageradamente violenta,
rompe las reglas, dándole a ese jugador una victoria completa. Se puede
rastrear esta postura en el análisis “clausewitziano” de las guerras
napoleónicas, en el concepto de “batalla decisiva”, y que también llevó a
las grandes batallas de la Guerra Europea en 1915 (Blond, 2008 y
Strachan, 2004).
La protección de los civiles es la columna vertebral del derecho

de guerra en el siglo XX, y es, por el contrario, el eje principal de
actuación de los terroristas. Grupos como ETA o el IRA se justificaron en
algunos momentos de su trayectoria porque actuaban sólo contra agentes
de la autoridad. El argumento era falaz, pero además su propia historia lo
desautorizó, cuando los atentados comenzaron a cobrarse víctimas
civiles. El terrorismo siempre ha atacado el tejido blando de la sociedad,
la parte más desguarnecida, intentando que sea a su vez la más vital. Si se
podía intentar el regicidio (Alejandro I de Yugoslavia, en Marsella en
1934; Cánovas del Castillo, en Mondragón en 1897), se intentaba. Pero si
no, si no se logra el efecto deseado –político, religioso, económico–
atacando la cúspide de la pirámide, se intenta por la base. Atentar contra
el rey, contra un guardia civil aleatorio, o contra 3000 personas en las
Torres Gemelas tienen en común que son actos desmedidos e
imprevistos, aunque difieran en su víctima, pueden compartir objetivos
(las causas últimas del acto), y comparten, ante todo, el carácter de
publicitación del terror como acto simbólico, como veremos luego.
1.1.3. La paciencia y las condiciones de victoria.
El mayor aporte de Mao Tse Tung a la historia de la guerra fue la

“Teoría de la guerra prolongada”, el llegar a la victoria a través del
desgaste constante del enemigo, poco a poco, como gota que segundo a
segundo es capaz de horadar la roca. Esta idea es la que nutre la raíz más
profunda del terrorismo, puesto que éste tiene claro que no se puede
vencer al aparato estatal con sus mismas armas, en plano de igualdad,
pero sí con otras. Con la sorpresa y los actos desmedidos, en primer
lugar, y también con la paciencia y el desgaste.
A fin de cuentas, la victoria del terrorismo es la mera amenaza y

la simple existencia, es decir, la no-derrota. La cuenta de resultados para
la parte estatal es totalmente la contraria: mientras exista el terrorismo, no
hay victoria para el Estado, a pesar de las múltiples y sucesivas derrotas
que le pueda infligir. Se puede debilitar al terrorismo, pero mientras siga
latente un violento, o la idea que le anima aún colee en el imaginario
colectivo –y la razón no la haya desenmascarado– el terrorismo no se
puede dar por derrotado.
El terrorismo ha logrado un aura victoriosa en tres momentos

específicos concretos: cuando ha sido empleado como herramienta en
episodios revolucionarios; en conflictos de liberación nacional; o en
guerras encubiertas con el apoyo de terceras potencias (Seijas, 2007, 129-
130). En estos tres casos coincide el hecho del conflicto prolongado,
sumado a los factores del uso de la violencia al margen de los usos y
costumbres, y la sorpresa y la actuación desmedida. En estos tres
momentos el terrorismo fue una herramienta auxiliar en aras de un fin
mayor. En otras ocasiones el terrorismo no auxilia a nada, puesto que es
más que dudosa su utilidad: nunca ha logrado ser por sí solo un factor de
cambio (Seijas, 2007, 130).
1.1.4. El factor simbólico y la publicidad.
El terrorismo, de suyo, necesita la propagación del terror

mediante la publicidad; de nada le vale la actuación callada y secreta.
Wilkinson (apud Martín Alonso, 2011, 236) explica que tanto vale el uso
sistemático del asesinato, el daño o la destrucción, como la amenaza de
ello, para crear un clima de terror.
Este clima de terror va dirigido a dos públicos: el público que

debe ser atemorizado, y el público propio, que da soporte –físico o
intelectual– al terrorismo. Este público aplaude y jalea estos actos, que a
su vez son su reafirmación identitaria. El terrorismo no sólo alimenta
noticias sobre actos terroristas, sino que teje una malla de informaciones,
de propaganda y publicidad que sirvan de pseudojustificación a sus actos.
PANEL I: 43
También hay públicos neutrales, por los que terroristas y Estado

luchan. En España fueron especialmente duros los años inmediatamente
posteriores a la Transición a la democracia y la década de los 80 –en un
momento tan temprano como el año 1981 ya se funda la Asociación de
Víctimas del Terrorismo (AVT)–, pero a pesar de eso, hubo que realizar
ímprobos esfuerzos para convencer a algunos países vecinos –e
indudables aliados en el orden militar, como Francia o Estados Unidos–
de que ETA era una cruel banda terrorista y no unos románticos
luchadores por la libertad, a los que desde ciertos planteamientos se podía
ver con simpatía.
Por último, los actos terroristas están programados para los

medios de comunicación. El hecho de que los atentados contra las torres
gemelas ocurrieran a las 9 de la mañana no fue casual: coincidía con la
emisión del noticiario en la costa este de Estados Unidos. Fue un atentado
“en prime time”. Fue un atentado escenográfico, teatral y pictórico,
simbólico en grado sumo. Todos los atentados comparten una cierta
querencia a la escenografía, pero este último, retransmitido en directo,
reafirmado por diferentes vídeos que reclamaban la autoría, mitificando a
los terroristas, ha sido el ejemplo supremo de la querencia del terrorismo
por la publicitación y el simbolismo.
1.2. Conceptualizando el terrorismo internacional
A menudo se alude al terrorismo internacional en términos

excesivamente vagos e imprecisos, lo que dificulta tanto una correcta
apreciación de su alcance y dimensiones como un estudio cuidadoso de
las tendencias que registra a lo largo del tiempo. Es posible que este
problema en la delimitación de dicho fenómeno incida además sobre la
percepción que del mismo tienen los medios de comunicación, la opinión
pública, los estudiosos académicos o las elites políticas de nuestras
sociedades. Incluso puede afectar a la toma de decisiones relacionadas
con medidas gubernamentales específicas que se acomoden a la
naturaleza y el alcance de esa violencia, al igual que al entendimiento
ampliamente compartido en que ha de sustentarse una efectiva
cooperación intergubernamental contra los riesgos y amenazas inherentes
a la misma. Resulta pues aconsejable adoptar criterios más precisos o
restringidos de demarcación y eludir así, en la medida de lo posible,
alguno de los habituales equívocos a la hora de definir el concepto e
introducirse en su análisis.
El terrorismo amenaza de manera directa la vida y la seguridad de

los ciudadanos, pretende socavar nuestras instituciones democráticas y
pone en riesgo nuestros intereses vitales y estratégicos, infraestructuras,
suministros y servicios críticos. Prevenir, impedir y derrotar el
terrorismo, con independencia de su origen, es un fin prioritario del
Gobierno (Estrategia de Seguridad Nacional 2013, 25)1.
En cualquier caso, no se trata aquí de realizar un esfuerzo en

definir con exactitud el término terrorismo, algo en lo que la comunidad
internacional lleva enfrascada no pocos años sin ningún acuerdo. Todo
intento por realizar una definición internacional choca con el eterno
problema de incluir el terrorismo de Estado y, desde luego, por la no
siempre clara diferencia entre terrorismo y resistencia armada. En lo que
al aspecto operativo, nos sirve la definición que Reinares hace del
terrorismo como:
“Un acto de violencia en el que el impacto psíquico que provoca en

una sociedad o algún segmento de la misma, en términos de ansiedad y
miedo, excede con creces sus consecuencias materiales, esto es, los daños
físicos ocasionados intencionadamente a personas o cosas. … Suele
perpetrarse de manera sistemática e impredecible, …. Blancos a menudo
de oportunidad, cuyo menoscabo o destrucción son utilizados para
transmitir mensajes y dotar de credibilidad a eventuales amenazas
proferidas, lo cual convierte al terrorismo en un método extremista tanto
de propaganda como de control social” (Reinares, 2003, 309-310).
El terrorismo, por lo tanto, como método que es, puede ser usado
por una amplia gama de grupos u organizaciones. En nuestro capítulo nos
interesa en particular aquel que es denominado “terrorismo
internacional”, lo que le supone unas peculiaridades referidas a sus
objetivos, organización y dimensión.
Es frecuente, por ejemplo, que se confundan terrorismo

transnacional y terrorismo internacional cuando, en propiedad, aquel
primero incluye a este segundo pero no al revés (Reinares, 1998, 175-
193). El primero, el transnacional, se caracterizaría por atravesar las
fronteras establecidas en su organización y operaciones. Es decir, actúa y
1
Gobierno de España (2013). Estrategia de Seguridad Nacional. Un proyecto
conjunto. Madrid: Departamento de Seguridad Nacional.
PANEL I: 45
posee bases en más de un país, incluido alguno sobre el que no mantiene

ninguna demanda. Actualmente resultaría casi imposible encontrar una
organización que no haya cruzado sus fronteras iniciales de una u otra
forma, bien para mantener santuarios seguros donde organizarse y
entrenar, por diversificar su reclutamiento o por seguridad operativa a la
hora de la ejecución de los atentados. Es más, la mayoría de los
incidentes terroristas registrados durante los últimos años en todo el
mundo están relacionados con objetivos políticos que afectan
directamente a dos o muy pocas más jurisdicciones estatales y tienen
connotaciones transnacionales pero no adquieren un alcance propiamente
internacional. Son expresiones de un terrorismo transnacionalizado pero
no de un terrorismo internacional.
¿A que podemos llamar, pues, terrorismo internacional? En

principio, los criterios en atención a los cuales cabe delimitar como tal
dicho fenómeno serían básicamente dos, uno relacionado con los
objetivos que se persigue mediante la práctica del terrorismo y otro
referido a la extensión efectiva de las estructuras organizativas o redes
que desarrollan esa violencia.
“Terrorismo internacional es, en primer lugar, el que se practica

con la deliberada intención de afectar la estructura y distribución del
poder en regiones enteras del planeta o incluso a escala misma de la
sociedad mundial. En segundo término, aquel cuyos actores individuales y
colectivos hayan extendido sus actividades por un significativo número de
países o áreas geopolíticas, en consonancia con el alcance de los
propósitos declarados” (Reinares, 1998, 175-176).
Ambas condiciones deben darse de forma simultánea para poder

definir un grupo como practicante de terrorismo internacional. Podríamos
encontrar, por ejemplo, algún grupo implicado de manera sistemática y
sostenida en actos de terrorismo, cuyos fines declarados tuviesen relación
con la afectación del orden sociopolítico global pero su estructura
clandestina permaneciera confinada a una pequeña demarcación
territorial y con escasos vínculos externos, lo cual haría verdaderamente
inapropiado hablar en ese caso de terrorismo internacional.
En cualquier caso, la estrategia a largo plazo de cualquier

terrorismo internacional es perfectamente compatible con objetivos más
acotados en su alcance y menos diferidos en el tiempo, bien para el
conjunto de los actores implicados en la práctica de dicha violencia o
para alguno de entre ellos. Objetivos como, por ejemplo, provocar el

cambio de régimen o de los alineamientos políticos en un determinado
país, incluso perseguir el surgimiento o la desaparición de una entidad
estatal, corresponden a los designios de un terrorismo internacional
siempre que sean parte de un proyecto político mucho más ambicioso.
Empero, cuando las previsibles consecuencias que una campaña terrorista
desarrollada con este tipo de fines pueda tener sobre una concreta región
del mundo e incluso más allá de este escenario no son contempladas por
quienes practican dicha violencia o quedan relegadas en relación a otras
aspiraciones de menor alcance, difícilmente podemos hablar de
terrorismo internacional. Así, por ejemplo, los atentados contra blancos
israelíes perpetrados desde hace décadas por organizaciones radicales
palestinas constituirían más bien manifestaciones de un terrorismo
nacionalista y con propósitos estatistas, sin lugar a dudas ampliamente
transnacionalizado, que de un terrorismo internacional propiamente
dicho.
En la actualidad se ha popularizado el término para referirse a los

atentados de grupos de origen islamista, da ámbito regional o local, pero
dirigidos, coordinados o influidos por el núcleo central de Al Qaeda. Esta
estructura terrorista fue constituida a finales de los ochenta en Afganistán
y se consolidó durante la primera mitad de los noventa en Sudán, antes de
asentarse de nuevo en aquel país centroasiático, esta vez en connivencia
con el derrocado régimen talibán. En febrero de 1998 auspició la
constitución del llamado “Frente Mundial para la Guerra Santa contra
Judíos y Cruzados”, que prefigura la urdimbre del terrorismo
internacional en torno al cambio de siglo. Al-Qaeda, sus diversas
entidades asociadas en distintos lugares del mundo y numerosos grupos
locales autoconstituidos configuran hoy el complejo entramado
multinacional y multiétnico de ese terrorismo internacional6. Entre los
incidentes más conocidos atribuibles desde entonces a las organizaciones
y grupos que lo practican se encuentran los de agosto de 1998 en Nairobi
y Dar es Salaam, septiembre de 2001 en Nueva York y Washington,
octubre de 2002 en Bali, mayo de 2003 en Casablanca y Riad o marzo de
2004 en Madrid. Empero, pese a su retórica decididamente
antioccidental, el actual terrorismo internacional ha terminado por afectar
sobre todo a blancos de otros ámbitos civilizatorios y poblaciones locales
en países del mundo árabe e islámico. El hecho de que el terrorismo
internacional adopte en nuestros días una orientación islamista es un
rasgo propio de la que se conoce como cuarta oleada del terrorismo
PANEL I: 47
insurgente moderno, si bien desde hace más de diez años cabe referirse a
un nuevo terrorismo islamista para distinguirlo de otras versiones
inmediatamente precedentes de dicha violencia, asimismo practicada por
fundamentalistas musulmanes pero afines a la corriente chií y favorecidos
por el patrocinio de, entre otras, autoridades teocráticas iraníes o agencias
oficiales sirias (Rapoport, 2004, 65).
Sin embargo, no todos los grupos y organizaciones de inspiración

islamista que vienen ejecutando sistemáticamente actos de terrorismo
están integrados en las actuales redes del terrorismo internacional.
Hamás, por ejemplo, que tiene ampliamente transnacionalizado su amplio
repertorio de actividades, ha atentado con asiduidad contra intereses y
ciudadanos israelíes, a través de las denominadas Brigadas Izz al Din al
Qassam, como fórmula para conseguir el establecimiento de un Estado
palestino independiente, al igual que hacen otras organizaciones
terroristas de inspiración tanto secular como religiosa asentadas en los
llamados territorios ocupados. Pero, por lo que se conoce hasta el
momento, no se han acreditado ligámenes formales ni coincidencia
estratégica de fines entre esos grupos terroristas y al-Qaeda o alguna de
sus entidades afiliadas. Otro tanto ocurre con distintos movimientos
armados musulmanes operativos en zonas tan conflictivas de la periferia
del mundo islámico como el norte del Cáucaso o el sur de Tailandia. En
uno y otro escenario desarrollan campañas de violencia con objetivos
básicamente separatistas, ajenos en principio al neosalafismo y los
propósitos panislámicos que subyacen a las redes del actual terrorismo
internacional, aunque estas pueden terminar absorbiéndolos. En ambas
zonas hay, de hecho, algunos indicios recientes que apuntan precisamente
en esa dirección.
Por el contrario, al hablar de Al Qaeda podemos hablar de un

terrorismo internacional, tanto por su organización, que implica
individuos y grupos de un sin fin de nacionalidades, como por sus
objetivos últimos que pasan por la unión de la Umma y el establecimiento
de un califato que gobierne sobre todos los musulmanes. Solamente
durante el año 2004 pudo atribuirse la autoría de casi dos centenares
atentados, perpetrados en trece países y cinco regiones geopolíticas, a
diecisiete grupos y organizaciones vinculadas con ese entramado. Se
trata, por consiguiente, de un terrorismo internacional extendido en línea
con su estrategia y los fines últimos declarados.
Los nuevos indicadores, no obstante nos marcan una tendencia en

lo que se refiere al terrorismo global y como participa en la lucha armada.
Ante un conflicto entre musulmanes y no musulmanes, se pueden
distinguir dos niveles: por un lado los grupos locales, con objetivos de
índole política y organizativa en su propio país, como el establecimiento
de un régimen teocrático o la imposición de la Sharía; por el contrario,
los grupos de terrorismo global que acuden al lugar para combatir, se
centran más en infligir daño al enemigo del Islam que en un proyecto a
medio plazo de toma de poder local. Así pues, nos encontramos en todos
estos conflictos (Chechenia, Bosnia, Afganistán, Sudan, Irak) como las
células de combatientes no locales se concentran en derrotar al enemigo
del Islam, dejando en manos de sus “hermanos” locales el
establecimiento de una estructura de gobierno. Una vez terminado el
conflicto se trasladarán a otro escenario donde poder seguir dañando a
“los cruzados y judíos” y en último término a sus propios países.
1.3. La búsqueda de una causa. Atribuciones causales y terrorismo
Es incuestionable para la Psicología, ya Clínica ya Social, que en

aquellas ocasiones en las que ocurren acontecimientos inesperados,
especialmente si poseen un carácter perjudicial y/o traumático, el ser
humano precisa establecer un sistema comprensivo (amparado en una
racionalidad manifiesta o artificial) que le ayude a metabolizar el
mencionado acontecimiento y sus consecuencias. Es decir, el primer e
imprescindible paso para superar el trauma consiste en establecer una
relación de causa-efecto entre los diferentes hechos o, lo que es lo
mismo, establecer una estructura mediante la cual organizar una realidad
particular. Se trataría de elaborar una sui generis Teoría Implícita. Es en
este ámbito en el que las Atribuciones Causales adquieren un papel
preponderante.
La adaptación al medio, al entorno, requiere que las personas sean

capaces de comprender lo que sucede a su alrededor, de ahí que hallemos
que quienes nos rodean suelen actuar no tanto en función de cómo son
realmente los acontecimientos, sino en función de cómo los perciben y,
más importante aún, cómo los interpretan.
En el caso que nos ocupa, los procesos atribucionales suelen tener

un pleno sentido bien cuando los resultados de un acto son negativos –
suponen un perjuicio- para el/la implicado/a (se trata de un víctima
PANEL I: 49
directa o indirecta de una acción terrorista) o enfrentan al individuo ante

datos incoherentes con sus propios principios éticos, creencias…
(actuación violenta contra otro ser humano o contra la propia Sociedad).
Nodebemos olvidar que las acciones terroristas provocan reacciones
emocionales encontradas tanto en las víctimas como en los espectadores,
y es que el terrorismo incita a la sobrerreacción, al exceso, a la pérdida de
la racionalidad y al equívoco en la valoración del escenario; el terrorismo
es provocación (Aznar Fernández-Montesino, 2014, 2).
Hamilton (1988, 99-114) secuencia los pasos que suponen la

progresión de un juicio resultante de una atribución de índole causal. Sin
duda se trata de un proceso más complejo de lo que parece a causa de los
mecanismos implicados, no obstante, centrándonos en los aspectos
esenciales es viable destacar:
a.- Focalización de la atención en el acontecimiento, codificación de

los datos logrados y posterior priorización y/o clasificación de la
información. Como se puede ver, la subjetividad, las experiencias
y datos previos almacenados juegan un papel destacable en esta
secuencia, que implica la primera aproximación, el primer
contacto.
b.- La citada información se procesa (elabora) y como resultado de
ello se construyen los modelos, siempre concebidos bajo el prisma
de representaciones cognitivas.
c.- El mencionado modelo se archiva en la memoria a largo plazo,
entendiéndose que este último acto supone una forma de
comprender los hechos. De esta manera la atribución causal se
establece plenamente.
d.- Cada vez que sea preciso recurrir al modelo causal para explicar
acontecimientos iguales o similares, éste se recuperará del gran
almacén en el que se encuentra ubicado.
¿De dónde procede la información precisa e indispensable en todo

el anterior proceso? Si bien en Occidente la población es más propensa a
recurrir a las características individuales (endógenas) para explicar los
comportamientos, no es menos cierto el hecho de la necesidad de
disponer de información para proceder a la explicación,
independientemente de que dicha información sea oportuna o no. Es en
esta necesidad donde el ser humano se presenta más vulnerable a

influencias exógenas por cuanto el “modelado” es viable.
Un ejemplo manifiesto lo hallamos en las explicaciones que se

dan al terrorismo: “… se trata de conjeturas que han sido objeto de una
intensa labor de difusión mediática y que para ciertos sectores culturales
han perdido su condición de hipotética para convertirse en tesis poco
menos que incuestionables” (De la Corte y Jordán, 2007, 16).
Los medios de comunicación, en definitiva, se identifican como la

fuente de influencia y/o creación de opinión más significativa, algo que
ya indicábamos en otro momento; pero en el mismo contexto (Rodríguez-
González et al., En Prensa)
1.4. De la etiopatogenia del fenómeno terrorista
La polémica de los últimos años (especialmente a partir de los

acontecimientos del 11S en 2001) acerca de si el Terrorismo Global es un
fenómeno amorfo o no ha ocupado a un gran sector de la investigación
sobre el tema.
La evidencia de la aparición de facto de una nueva modalidad

terrorista, el Yihadismo, ha obligado tanto a los Estados y a sus Cuerpos
y Fuerzas de Seguridad como a los investigadores a replantearse los
modelos comprensivos, explicativos y predictivos.
El paso de organizaciones con una estructura organizativa

jerarquizada y próxima a una modelos piramidales (frecuentes en los
grupos terroristas tradicionales) a otras basadas en estructuras en red ha
supuesto, en este sentido, un choque significativo en las concepciones al
uso. Ya Arquilla y Ronfeldt (2002, 36) constataban en este sentido: “…
los protagonistas utilizan estructuras de organización en red y doctrinas y
estrategias y tecnologías en relación con aquellas, acordes a la era de la
información”.
La aceptación de esta realidad ha supuesto, en la primera década

del actual siglo XXI, la implantación de posicionamientos próximos a
una concepción del terrorismo caracterizada por la ausencia de estructura
formal en los diversos grupos, carencia de una cadena de mando y/o
figuras de líderes con un bajo perfil. Todo gira alrededor de “Nodos” que
PANEL I: 51
pueden tener una entidad tanto unipersonal como grupal y precisamente

las relaciones entre estos nodos son las que permiten la creación de una
red. De hecho, la “teoría de las redes presta más importancia a las
relaciones que a los individuos” (Jordán y Calvo, 2005, 118). Así no es
extraño que en los grupos yihadistas se simultaneen los vínculos de
carácter formal junto a los de parentesco y amistad.
Otro sector de investigadores se inclinan en los últimos años por

posturas próximas a concebir el terrorismo como un fenómeno polimorfo
en la línea diseñada por Abu Bakar Naji en su texto “La gestión de la
ferocidad” (Reinares, 2010, 52), de manera que se acaba planteando la
realidad de una amenaza de orden compuesto y agravada por el hecho de
la evidente “resiliencia” asumida por algunos grupos como es el caso de
Al Qaeda (Blanco y Gil, 2013, 9).
Como ya hemos adelantando en líneas precedentes, este giro ha

obligado a una reformulación significativa no solo de la forma de
entender el terrorismo, sus objetivos y acciones, sino también de sus
orígenes y factores desencadenantes.
La búsqueda de etiologías concretas y particulares, a un fenómeno

que ha adquirido una significación destacable en los últimos 40 años en
diferentes localizaciones geográficas y fundamental en las dos últimas
decenas a nivel mundial, ha fracasado de la misma forma que ha ocurrido
con los intentos de llegar a una definición consensuada de dicho
fenómeno, como ya indicábamos en líneas precedentes.
Cuando se trata de determinar las causas de este fenómeno que

nos ocupa ocurre algo similar.
Ya hace años, en el ámbito de la Psicología Social española

Seoane et al., (1988, 205) incidían en el hecho de que una acción de
índole terrorista requería ser contemplada desde tres dimensiones:
política, psicológico-social y criminal; en este sentido mantenemos una
postura similar; aunque no nos mostramos partidarios de la
contemplación aislada de cada uno de los polos, sino de una
consideración conjunta y simultánea. En caso contrario los intentos de
comprensión siempre serían incompletos y vanos.
1.4.1. De las hipótesis más divulgadas
Hasta fechas recientes hallamos que, revisando la bibliografía al

uso, los recursos manejados a la hora de explicar la génesis del terrorismo
se solían concretar en 2 fundamentos: bases políticas y geográficas y/o
nacionalistas (Laqueur, 1984, 14). Dependiendo de la zona del mundo a
la que se dirigiese la mirada predominarían una u otra. En este sentido se
hace manifiesto el hecho de la necesidad de abandonar posiciones rígidas
y etnocentristas (en particular la asociadas a afirmaciones como las de
Crenshaw (1998, 8) cuando llama la atención acerca de que son las
organizaciones políticas de índole radical las que constituyen el núcleo
central del terrorismo) , en especial “… sobre la necesidad de considerar
las implicaciones para la actividad terrorista del impacto radicalizador
de la política ideológica occidental sobre el mundo no europeo.”
(O’Sullivan, 1987, 11).
De esta forma, mientras que los argumentos nacionalistas servían

de fundamento para las acciones terroristas de grupos localizados en
antiguas colonias de Occidente que gestionaban su independencia de la
metrópoli y excepcionalmente en Europa (por conflictos enquistados a lo
largo de los años), los grupos con motivación de orden político se
localizaban prioritariamente en América del Sur.
Estas afirmaciones, a la par que incompletas (no se tenían en

cuentan, por ejemplo, los movimientos con base política en Europa o por
lo menos no se les adjudicaba todo el peso específico que era preciso)
suponían una polarización simplista. Ya que, por ejemplo muchos de los
movimientos nacionalistas disponían a su vez de ideologías políticas que
les facilitaban una estructura y una imagen.
De otro lado, motivaciones de orden “Social” (pobreza, lucha

reivindicativa por unos derechos básicos), si bien se integraban en el
espectro político, esta integración suponía diluir y olvidar un elemento
esencial.
Ya en los años 80, y en especial en los 90, se hace evidente la

pujante influencia del componente religioso. Antes de estas fechas eran
indudables las acciones de grupos cristianos y judíos radicales; pero es a
partir de este momento cuando se considera el papel del islamismo y en
especial del yihadismo. Capitanchik (1987, 161) insistía en que “carece
PANEL I: 53
de importancia y es una amenaza, al mismo tiempo”. Se detecta por tanto

un nuevo problema pero la peligrosidad que se le atribuía era relativa.
Ya en el siglo XXI, especialmente después de los atentados del

11S en Nueva York, el anterior peligro cristaliza de una forma
significativa y, simultáneamente, comienzan a barajarse nuevas hipótesis
explicativas acerca de su aparición. El mismo Laquer que en 1984 aislaba
dos argumentos explicativos, unos años más tarde (Laqueur, 2003, 38)
concluye que “…el terrorismo ha cambiado con el tiempo, y otro tanto ha
sucedido con los terroristas, sus motivos y con las causas del terrorismo”.
La agresiones (pasadas y presentes) de Occidente a Oriente , las

cuales a su vez dan sentido a un consabido Choque de Civilizaciones, la
consideración de unas estructuras de poder en estos países, caracterizadas
por la Corrupción y el consecuente Autoritarismo por parte de los
Estados y, finalmente la Pobreza se convierten en 4 nuevas variables a
barajar a pesar de que la investigación ponga de manifiesto la relativa
consistencia de estas afirmaciones (De la Corte y Jordán, 2007, 15-32, De
la Corte, 2006, 56-84 y Jordán, 2004, 255-259). Quizás, como indican
estos mismos, el ejercicio a llevar a cabo no sea tanto de establecer
relaciones directas de causa-efecto a partir de los discursos de los propios
grupos terroristas (ya que la multicausalidad es mucho más viable) y deba
reorientarse más hacia análisis de planteamientos ideológicos y creencias
(actitud ya trazada en análisis como el debido a Torres, 2009) que, de
manera evidente van a condicionar la propia visión que del mundo y la
realidad llevan a cabo los componentes de los grupos terroristas.
De nuevo, como ya afirmábamos más arriba, las Teorías

Implícitas y las necesarias Atribuciones Causales pueden pasar a
convertirse en un elemento básico a contemplar.
1.5. Objetivos
Proceder al análisis de las causas atribuidas al origen de los

movimientos y grupos terroristas actuales (bien de origen nacional, bien
internacional) que efectúan una muestra de universitarios militares y otra
de universitarios civiles.
La hipótesis de partida es que la mencionada atribución mostrará

claras diferencias a la hora de contrastar las repuestas de los miembros de
cada grupo, ya que si bien en ambos casos se trata de universitarios,

aquellos que poseen una formación militar, por los propios curricula
académicos de las materias impartidas, dispondrán de una información
más ajustada y objetiva, mientras que los civiles se verán imbuidos de la
influencia ejercida por los medios de comunicación al uso.
2. METODOLOGÍA
2.1. Descripción de la muestra
La muestra está conformada por 1000 alumnos, divididos en dos

grupos de 500 en función de su adscripción, habiendo sido todos ellos
estudiados a lo largo de los cursos académicos 2012-2013 y 2013-2014.
• Universitarios civiles: procedentes de las Facultades de Psicología y

Ciencias de la Educación de la Universidad de Sevilla, Periodismo y
Publicidad de la Universidad Pontificia de Salamanca y Derecho de
la Universidad de Valladolid (campus de Segovia). La media de edad
es de 20.01 años y la desviación típica de 4,22. (Ver distribución en
Tabla 1).
• Universitarios militares: procedentes de las Academias de Artillería,
Caballería, Ingenieros y General Militar. La edad promedio es de
22.08 años y su correspondiente desviación típica es de 3,85. (Ver
distribución en Tabla 1).
CIVILES MILITARES
EDAD
N % N %
17 4 0,8
18 8 1,6 163 32,6
19 91 18,2 82 16,4
20 170 34,0 38 7,6
21 82 16,4 9 1,8
22 70 14,4 20 4,0
23 31 6,2 50 10,0
24 18 3,6 29 5,8
25 10 2,0 25 5,0
+ 26 16 3,2 84 16,8
Tabla 1: Distribución de las muestras por edades.

PANEL I: 55
El sexo de los componentes de la última muestra se encuentra

dentro de los límites estudiados por el Observatorio Militar para la
Igualdad (2013). Para los alumnos civiles, la proporción se llega a
invertir, acorde a la tendencia actual. (ver Tabla 2).
CIVILES MILITARES
SEXO
N % N %
HOMBRES 161 32 433 87
MUJERES 339 68 67 13
TOTAL 500 100 500 100
Tabla 2: Distribución de las muestras por sexo.
La procedencia de los estudiantes civiles es variada, y radica en

las zonas a las que el equipo de trabajo tiene acceso: la Universidad
Pontificia de Salamanca, la Universidad de Valladolid, en Segovia, y la
Universidad de Sevilla. La muestra representa un 21.89% de la población
matriculada en la Facultad de Comunicación de la UPSA, y un 20.45%
del alumnado de la Facultad de Psicología.
TITULACIÓN N %
PSICOLOGÍA Y PSICOPEDAGOGÍA 311 62,2
PERIODISMO 131 26,2
PUBLICIDAD Y RELACIONES 58 11,6
PÚBLICAS
Tabla 3: Distribución de la muestra civil por procedencia.
Los alumnos militares proceden en su mayor parte de la

Academia General Militar (aproximadamente un 50% de los cadetes
presentes durante el curso académico) seguidos ya de especialidades
como Artillería (representando el 100% del alumnado de dicho centro),
Ingenieros y Caballería, por este orden.
ACADEMIA N %
GENERAL MILITAR 360 72
ARTILLERÍA 63 12,6
INGENIEROS 58 11,6
CABALLERÍA 19 3.8
Tabla 4: Distribución de la muestra militar por procedencia.
2.2. Material y procedimiento
A ambas muestras les ha sido aplicado un cuestionario de 22

preguntas creado ex profeso y de las cuales se han seleccionado 3 para
esta ocasión. En ellas se ha solicitado una estimación sobre las causas de
la existencia del terrorismo en España, Europa y el mundo, con tres
opciones de respuesta libre; pero de espacio limitado.
Tanto en el caso de los estudiantes civiles como de los militares,

se les ha abordado durante su jornada académica, previa información
acerca de la finalidad del estudio y su carácter voluntario. Con el fin de
limitar los datos exclusivamente al contexto español, en ningún caso se
ha contado con estudiantes extranjeros.
Posteriormente se ha procedido a un análisis cualitativo de las

mencionadas respuestas. Para proceder a dicha tarea se ha seguido la
siguiente secuencia:
a.- Análisis de las respuestas emitidas por lo/as participantes.

b.- Establecimiento de 6 categorías (más una adicional
correspondiente a respuestas en blanco):
- Políticas: motivaciones que impliquen que los grupos
terroristas pretenden imponer una ideología concreta,
habitualmente en contra de la imperante. Da igual el
posicionamiento político del grupo terrorista. No se deben
confundir con el componente territorial, tenga o no base
política, dado que habrá una categoría específica para ello.
Ejemplos de respuestas abiertas incluidos en esta categoría:
política, diferencias políticas, conflictos políticos, diferencias
ideológicas, ideologías distintas, cambio sistema político,
desacuerdos políticos, antisistema, opresión, poder., …
- Religiosas: las creencias religiosas, motivaciones teológicas,
expansión de las mencionadas creencias por el mundo, etc
son la principal motivación. Ejemplos: religión, ideología
religiosa, fanatismo religioso, islam….
- Económicas: las diferencias económicas, la lucha entre ricos
y pobres, los principios que sustentan la desigualdad o el
PANEL I: 57
logro de beneficios monetarios son la base del argumento.

Ejemplos: interés económico, dinero, economía, petróleo….
- Nacionalistas: en este caso se contempla el anhelo de
reordenación territorial basado en la identidad, el idioma o la
historia, como causa suficiente del terrorismo. Ejemplos:
nacionalismos, independencia, ETA Independencia del País
Vasco, conflictos territoriales….
- Culturales-Sociales: los grupos terroristas pretenden, a
través de su acción, lograr cambios sociales, no estrictamente
políticos o económicos. Ejemplos: inmigración, desigualdad,
cambio social….
- Otras: respuestas habitualmente disruptivas, no acordes con
la pregunta planteada.
- No sabe/No contesta: se ha dejado en blanco la casilla
correspondiente.
Antes de pasar ya a la definitiva categorización se ha considerado
imprescindible determinar cuál es el nivel de concordancia entre varios
evaluadores a la hora de clasificar las respuestas y, en definitiva, el nivel
operativo de las descripciones de las categorías. Con tal fin se ha
seleccionado al azar la primera opción de respuesta de 100 individuos
(10% de la muestra total) a la pregunta: “En su opinión: ¿Cuáles son las
posibles causas por las que surgen estos grupos terroristas en Europa?”
y 3 de los 4 investigadores han realizado una valoración independiente de
las mencionadas respuestas.
A fin de establecer si los acuerdos alcanzados superan el
porcentaje que cabría esperar en base al azar se ha procedido a su análisis
mediante el Índice de Concordancia Kappa y los valores han sido
contemplados según los márgenes establecidos por Landis y Koch:
ÍNDICE KAPPA GRADO DE ACUERDO
Inferior a 0 Sin acuerdo

0 – 0,2 No significativo
0,2 – 0,4 Bajo
0,4 – 0,6 Moderado
0,6 – 0,8 Bueno
0,8 - 1 Alto
Tabla 5: Niveles de significación de Landis y Koch.
Los valores alcanzados se pueden examinar en el apartado de

resultados.
3. RESULTADOS
3.1. Matriz de acuerdo interjueces
La Tabla 6 facilita los niveles de acuerdo alcanzados entre las

calificaciones de los 3 evaluadores.
VALOR VALOR VALOR

KAPPA KAPPA KAPPA
CATEGORÍA EVAL. 1 – EVAL. 1 – EVAL. 2 –
EVAL. 2 EVAL. 3 EVAL. 3
POLÍTICAS 0,97 0,95 0,97
RELIGIOSAS 0,98 0,97 0,97
ECONÓMICAS 0,92 0,91 0,94
NACIONALISTAS 0,97 0,98 0,98
CULTURALES/SOCIALES 0,90 0,87 0,94
OTRAS 0,95 0,82 0,93
BLANCO 1 1 1
Tabla 6: Índices Kappa del Acuerdo Interjueces.
Recurriendo a los valores de significación de Landis y Koch

reproducidos en la Tabla 5, es viable concluir en este caso que, tanto las
categorías como la descripción de éstas, es lo suficientemente específica
como para afirmar que la concordancia entre evaluadores supera la que
cabría esperar a causa del azar.
3.2. Atribuciones sobre el origen del terrorismo en universitarios

civiles
Las Tablas 7, 8 y 9 reflejan los valores absolutos y los

correspondientes porcentajes en los que se distribuyen las respuestas de
los civiles a la hora de atribuir las causas del terrorismo en Europa,
España y el resto del mundo.
PANEL I: 59
OPCIÓN 1 OPCIÓN 2 OPCIÓN 3

POLÍTICAS 195 (39%) 103 (20,6%) 94 (18,8%)
RELIGIOSAS 24 (4,8%) 109 (21,8%) 31 (6,2%)
ECONÓMICAS 52 (10,4%) 32 (6,4%) 38 (7,6%)
NACIONALISTAS 143 (28,6%) 109 (21,8%) 29 (5,8%)
CULTURALES/SOCIALES 47 (9,4%) 44 (8,8%) 47 (9,4%)
OTRAS 7 (1,5%) 13 (2,6%) 34 (6,8%)
BLANCO 32 (6,4%) 90 (18%) 227 (45,4%)
Tabla 7. Causas del terrorismo en Europa. Universitarios Civiles.

POLÍTICAS 220 (44%) 117 (23,4%) 63 (12,6%)
RELIGIOSAS 14 (2,8%) 23 (4,6%) 15 (3%)
ECONÓMICAS 13 (2,6%) 36 (7,2%) 36 (7,2%)
NACIONALISTAS 191 (38,2%) 75 (15%) 31 (6,2%)
CULTURALES/SOCIALES 25 (5%) 48 (9,6%) 41 (8,2%)
OTRAS 7 (1,4%) 8 (1,6 %) 10 (2,6 %)
BLANCO 30 (6%) 193 (38,6%) 304 (60,8%)
Tabla 8. Causas del terrorismo en España. Universitarios Civiles.

POLÍTICAS 208 (41,6%) 123 (24,6%) 76 (15,2%)
RELIGIOSAS 106 (21,2%) 95 (19%) 30 (6%)
ECONÓMICAS 38 (7,6%) 26 (5,2%) 45 (9%)
NACIONALISTAS 61 (12,2%) 70 (14%) 36 (7,2%)
CULTURALES/SOCIALES 24 (4,8%) 63 (12,6%) 46 (9,2%)
OTRAS 11 (2,2%) 11 (2,2 %) 14 (2,8 %)
BLANCO 52 (10,4%) 112 (22,4%) 253 (50,6%)
Tabla 9. Causas del terrorismo en el resto del mundo. Universitarios Civiles.
Estos mismos valores se pueden ver de manera más operativa en

los Gráficos 1, 2, 3.
Gráfico 1. Causas del terrorismo en Europa. Universitarios Civiles.
Gráfico 2. Causas del terrorismo en España. Universitarios Civiles.

PANEL I: 61
Gráfico 3. Causas del terrorismo en el resto del mundo. Universitarios Civiles.
3.3. Atribuciones sobre el origen del terrorismo en universitarios

militares
Al igual que en apartado anterior, los cuadros 10, 11, 12 permiten

analizar las respuestas emitidas por los Universitarios Militares.
OPCION 1 OPCION 2 OPCION 3
POLITICAS 162 (32,4%) 116 (23,2%) 76 (15,2%)
RELIGIOSAS 74 (14,8%) 118 (23,6%) 49 (9,8%)
ECONOMICAS 29 (5,8%) 26 (5,2%) 46 (9,2%)
NACIONALISTAS 143 (28,6%) 89 (17,8%) 48 (9,6%)
CULTURALES-SOCIALES 39 (7,8%) 48 (9,6%) 40 (8%)
OTRAS 21 (4,2%) 13 (2,6%) 15 (3%)
EN BLANCO 32 (6,4%) 90 (18%) 226 (45,2%)
Tabla 10. Causas del terrorismo en Europa. Universitarios Militares.

OPCION 1 OPCION 2 OPCION 3
POLITICAS 107 (21,4%) 142 (28,4%) 77 (15,4%)
RELIGIOSAS 43 (8,6%) 65 (13%) 33 (6,6%)
ECONOMICAS 11 (2,2%) 27 (5,4%) 22 (4,4%)
NACIONALISTAS 282 (56,4%) 79 (15,8%) 30 (6%)
CULTURALES-SOCIALES 33 (6,6%) 39 (7,8%) 46 (9,2%)
OTRAS 11 (2,2%) 10 (2%) 9 (1,8%)
EN BLANCO 13 (2,6%) 138 (27,6%) 283 (56,6%)
Tabla 11. Causas del terrorismo en España. Universitarios Militares.
MUNDO OPCION 1 OPCION 2 OPCION 3
POLITICAS 127 (25,4%) 126 (25,2%) 111 (22,2%)
RELIGIOSAS 205 (41%) 76 (15,2%) 33 (6,6%)
ECONOMICAS 44 (8,8%) 38 (7,6%) 56 (11,2%)
NACIONALISTAS 48 (9,6%) 71 (14,2%) 27 (5,4%)
CULTURALES-SOCIALES 45 (9%) 86 (17,2%) 49 (9,8%)
OTRAS 3 (0,6%) 10 (2%) 5 (1%)
EN BLANCO 28 (5,6%) 93 (18,6%) 219 (43,8%)
Tabla 12. Causas del terrorismo en el resto del mundo. Universitarios Militares.
PANEL I: 63
A continuación los Gráficos 4, 5 y 6 permiten una visión más

representativa de los valores porcentuales.
Gráfico 4. Causas del terrorismo en Europa. Universitarios Militares.
Gráfico 5. Causas del terrorismo en España. Universitarios Militares.

Gráfico 6. Causas del terrorismo en el resto del mundo. Universitarios Militares.
4. DISCUSIÓN
Lo primero que llama la atención cuando se procesan los datos es

la tendencia progresiva al aumento del número de personas que dejan en
blanco en todas las preguntas en las opciones 2 y, en especial, en la 3.
Así, por ejemplo, vemos como en la Tabla 7 el valor se multiplica por 7
entre la primera y última opción, por 10 en la Tabla 8 y por 5 en la Tabla
9. Hecho que ocurre incluso en mayor medida en el caso de los
universitarios militares (Tablas 10, 11 y 12). Hay que destacar la Tabla
11, ya que en ella el salto cuantitativo supone multiplicar el primer
porcentaje por 25 para obtener el tercero. En este último caso el
crecimiento es casi exponencial.
Todo ello nos pone delante una realidad incuestionable: a las

personas que se ha evaluado les resulta difícil y complicado argumentar
más de un causa posible a través de la que explicar la aparición y el
mantenimiento de los grupos terroristas.
La Opción 1, opción que además suele representar la información

más asumida (al ser el primer criterio al que se recurre), es la explicación
que predomina dentro del sistema atribucional de los sujetos estudiados,
PANEL I: 65
pero la búsqueda de alternativas de respuestas se ve complicada en la

medida en la que se profundiza.
Esta circunstancia nos está poniendo de manifiesto la escasa

formación que este grupo de universitarios (ya sean militares o civiles)
poseen acerca de esta temática (más grave aún en el caso de los militares
por cuanto en próximas fechas siempre va a existir la posibilidad de que
sean proyectados en Misiones Internacionales a zonas de conflicto en las
que la presencia de grupos terroristas sea una realidad).
Ya en otros momentos (Rodríguez-González et al, En Prensa y

Rodríguez-González et al, 2013) llamábamos la atención acerca de esta
circunstancia, si bien ahora los resultados son aún más evidentes.
La contrastación de los Cuadros 7 y 10 (que recogen el sondeo

acerca de las causas del terrorismo en Europa) nos facilita una idea clara,
ambos grupos muestrales atribuyen una etiología de orden político a los
violentos, seguido del componente nacionalista. Si esta tendencia de
respuesta la trasladásemos a grupos concretos nos hallaríamos, con una
alta probabilidad, ante organizaciones como ETA y el IRA, que serían las
que han tenido hasta el momento un mayor peso en los medios de
difusión, a pesar de hallarse muy localizados geográficamente. Sin duda
que en Europa han existido otros grupos con un mayor componente
político y menos nacionalista como en el caso que nos ocupa (Baader
Meinhof, Brigate Rosse, …) si bien la edad promedio de los sujetos
experimentales justifica su desconocimiento o, en todo caso, un
conocimiento poco profundo acerca de sus bases ideológicas y
operativas.
Finalmente llama la atención la escasa importación que se le

adjudica a las motivaciones religiosas, cuando en los últimos años (en
especial el terrorismo yihadista) el continente europeo ha sido objeto de
actos en los que precisamente el argumento religioso se ha constituido en
el núcleo central.
Si nos centramos más en nuestro país (Cuadros 8 y 11) los

resultados son similares en las muestras de universitarios civiles y
militares y se repite lo que acabamos de ver en el caso de Europa. En la
Península Ibérica se minimizan otras posibles causas y el peso de años
pasados y la presión ejercida desde los años 70 juega un papel destacado,
a pesar de que las encuestas de población al uso (Centro de

Investigaciones Sociológicas, 2014, CIS) dejan en evidencia que el
Terrorismo no es en el presente una importante fuente de preocupación,
ocupando uno de los últimos lugares. En base a nuestros estudios previos
ya citados, resulta viable afirmar que, con una alta probabilidad, la
tendencia de respuesta en esta ocasión se encuentra mediatizada por la
presencia de los grupos ETA y el extinto GRAPO, resultando difícil para
los participantes hallar alternativas de respuesta adicionales.
Finalmente, en el caso de la percepción que muestran sobre la

génesis terrorista a nivel mundial (es decir, en un entorno alejado de lo
próximo, lo conocido), comprobamos como en los Cuadros 9 y 12
continúan destacando los motivos políticos como dinamizadores; pero ya
hace aparición el componente religioso. Dicho de otra manera, la posible
peligrosidad de los movimientos fundamentalistas se minimiza por
cuanto se percibe como algo muy lejano (sin duda que localizado en
zonas geográficas muy concretas y por todos conocidas). En este sentido
los medios de comunicación facilitan esta disposición, ya que la
información acerca de los conflictos emergentes fuera de Europa y
América es muy fluida y explícita.
En definitiva, las teorías implícitas acerca de la génesis del

terrorismo que caracterizan a las personas estudiadas se encuentran
condicionadas tanto por el entorno geográfico próximo en el que se
desenvuelven como por el bombardeo (puntual o constante) que realizan
los medios de comunicación, condicionando –de manera secundaria- la
sensación de peligro.
5. CONCLUSIONES
Resulta evidente que hay una ausencia significativa de

conocimientos racionalizados, conocimientos que deberían proceder de
una necesaria formación en Cultura de Seguridad, acerca del Terrorismo
y su realidad en las muestras estudiadas.
No existen diferencias apreciables entre universitarios civiles y

militares acerca de las atribuciones causales que realizan sobre los
orígenes de los movimientos terroristas y, por tanto, del componente que
subyace a dichos movimientos.
PANEL I: 67
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JUSTICIA RESTAURATIVA EN DELITOS GRAVES
ENRIQUE DEL CASTILLO CODES*
RESUMEN
El actual sistema penal, en el que el Estado monopoliza el derecho a

perseguir y castigar las conductas delictivas, no resulta en general
satisfactorio para la partes implicadas, y en orden a remediar tales
inconvenientes surge la llamada justicia restaurativa, a través de la cual el
sistema cede protagonismo a ambos con el fin de que resuelvan el
conflicto del modo más adecuado a sus expectativas, facilitando un
diálogo entre ellos. Esta vía de solución amistosa puede resultar inviable
cuando el delito cometido reviste especial gravedad, pues en tales casos
el fuerte trauma experimentado impedirá que las partes puedan dialogar
en condiciones de igualdad.
PALABRAS CLAVE: Mediación, reparación, conciliación, víctima, terrorismo.
ABSTRACT
The current penal system, in which the state monopolizes the right to
prosecute and punish criminal behaviour, is generally not satisfactory for
the parties involved. To provide a solution to these problems, restorative
justice has been developed. This approach gives prominence to both
*
Doctor en Derecho. Abogado.
parties in order to solve the conflict in the most appropriate way to their
expectations and to facilitate the dialogue between them. This route of a
negotiated solution may not be feasible when the offense is particularly
serious, because in such cases the strong trauma experienced prevents the
parties to dialogue in an equal condition.
KEYWORDS: Mediation, reparation, reconciliation, victim, terrorism.

PANEL I: 73
1. PLANTEAMIENTO
Con el advenimiento del Estado moderno y la consecuente

monopolización de la fuerza y coacción por parte de las instituciones
públicas, el conflicto que se produce tras la comisión de un hecho
delictivo no es ya un asunto privado entre el autor y su víctima, sino que
es el aparato estatal el que se arroga todas las facultades para resolver el
mismo, lo que acarrea como inevitable consecuencia una evidente
marginación de la víctima, la cual, a pesar de ser quien ha sufrido la
conducta delictiva carece, en cambio, de capacidad para fijar los efectos
que ello debe tener en su verdugo (Manzanares Samaniego 2007, 6-7). En
el actual sistema procesal penal, la víctima es únicamente llamada para
reunir elementos incriminatorios contra el imputado, lo que en no pocas
ocasiones le supondrá graves molestias y trastornos que se sumarán a la
experiencia dolorosa y traumática de haber sufrido un delito
(victimización secundaria) (Sanz-Díez 224, 223-224).
La comisión de un hecho delictivo contra una persona física y la

consiguiente puesta en marcha de la maquinaria punitiva contra el
infractor, generan una serie de efectos negativos en ambos. Para éste, la
condición de imputado que adquiere desde el mismo momento en que se
inician las primeras diligencias penales determina, ante todo, el
reconocimiento de un derecho catalogado como fundamental en la
Constitución, que es el de no declarar contra sí mismo y no confesarse
culpable, es decir, derecho a no decir la verdad, por lo que su estrategia
defensiva se orientará a negar o minimizar su participación en los hechos.
Como consecuencia del proceso penal puede sufrir medidas cautelares
sumamente lesivas para su libertad, como la prisión preventiva, así como
también de contenido económico, y finalmente, en caso de dictarse
sentencia condenatoria puede verse privado de modo definitivo de su
libertad, con los negativos efectos de toda índole que ello trae consigo en
el plano personal, familiar, social o laboral.
Pero para la víctima, tampoco las expectativas son

esperanzadoras, pues ante todo ha sufrido un delito sobre su esfera
personal o patrimonial, generándole una situación traumática que se
manifestará, con mayor o menor virulencia, en función de las
características de cada persona. Además, en su condición de víctima del
delito y principal testigo del mismo, se verá obligada a participar en el

proceso penal y en las diligencias policiales que se consideren necesarias
para la investigación (reconocimientos fotográficos, ruedas de
reconocimiento), intervención cuya finalidad primordial será la obtención
de las pruebas suficientes con las que poder acusar y condenar al autor.
Pero, como contrapartida a esa colaboración obligada con el aparato
punitivo estatal, no va a recibir la atención que merece el sufrimiento
irrogado por el delito, sino que únicamente se valorarán las secuelas
(físicas o psíquicas) que le hayan quedado o los bienes que le hayan
dañado o sustraído, a los efectos de la reclamación de una
responsabilidad civil que, en mayoría de las veces, nunca llega a
satisfacerse por la insolvencia de los responsables que, a su vez, es
frecuentemente la causa del delito.
Esta situación, negativa para ambas partes, ha motivado el

surgimiento de la llamada “justicia restaurativa”, a través de la cual se
propone devolver el protagonismo a la víctima, estableciendo espacios
que le permitan tomar parte activa en el problema en el que, sin quererlo,
se ve inmersa. A través de este sistema se intenta articular un escenario
en el que la víctima pueda exteriorizar los sentimientos que el delito le
haya provocado y elegir la forma más idónea en que el daño deberá ser
reparado y, por su parte, el autor tenga asimismo la oportunidad de
explicar los motivos que le llevaron a actuar así, pedir perdón y
comprometerse a remediar los perjuicios causados.
El cauce más idóneo para llevar a cabo este modelo de justicia es,
sin duda, la mediación penal, a través de la cual víctima y autor puedan
establecer un diálogo directo y personal con el que gestionar de la mejor
manera posible el conflicto surgido entre ambos. Si el acusado es capaz
de hacerse cargo de las consecuencias de su conducta y de reparar de
modo satisfactorio a la víctima, y el delito cometido no reviste gravedad,
podría incluso renunciarse al “ius puniendi” estatal a tenor del principio
de oportunidad1, toda vez que la actividad reparadora del infractor podrá
1 En el Anteproyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal elaborado por el

Gobierno, el principio de oportunidad viene recogido expresamente en los arts.
148 y siguientes, y el mismo se fundamenta en que “la imposición de la pena
resulte innecesaria o contraproducente a los fines de prevención que constituyen
su fundamento”. Por su parte, el art. 19.1 de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de
enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores, autoriza al
PANEL I: 75
ser suficiente para restablecer el orden jurídico perturbado, sin necesidad

de acudir a la imposición de una pena.
Piénsese en la mayoría de las infracciones contra el patrimonio

cometidas sin violencia ni intimidación (hurto, daños, estafa, apropiación
indebida, robo con fuerza en las cosas), en las que la víctima sufre un
menoscabo patrimonial que, en muchas ocasiones, le resultará
especialmente gravoso. En tales casos el delincuente quedará sometido a
una pena que no será de especial gravedad, pero el daño causado a la
víctima quedará sin resarcir, con lo cual el conflicto no se habrá resuelto
satisfactoriamente. Por consiguiente, parece más razonable ensayar
modelos de solución que pasen por exigir al infractor una actividad
encaminada a tomar conciencia de sus actos y paliar, en la medida de lo
posible, sus consecuencias.
Ahora bien, cuando el delito causado es de especial gravedad y

afecta a bienes jurídicos de naturaleza personal (vida, integridad física o
libertad sexual), las posibilidades de canalizar el conflicto a través de la
mediación se reducen considerablemente, pues la víctima (o su familia)
habrán sufrido un fuerte quebranto que, por lo general, no le permitirá
abrir un diálogo sereno con el autor, el cual, por su parte, al haber
causado un daño tan intenso no estará en condiciones de repararlo.
Y esta situación es todavía más evidente cuando de delitos de

terrorismo se trata, pues las especiales características que los mismos
presentan no favorecen precisamente un diálogo entre las partes. En lo
que respecta al autor, realiza su conducta con una fuerte impregnación
ideológica, convencido de que esa forma de actuar es la única posible
para alcanzar unos fines que estima legítimos, y todo ello en el seno de
una estrategia diseñada por una organización más o menos estable.
Además, el objetivo directo de la acción terrorista es la subversión del
orden constitucional, siendo la muerte de las personas y la destrucción de
los bienes el medio para ello. Por su parte y del lado de las víctimas, la
experiencia traumática les dejará secuelas irreversibles en el plano
psíquico y emocional.
Ministerio Fiscal desistir del expediente contra el menor “atendiendo a la

gravedad y circunstancias de los hechos y del menor, de modo particular a la
falta de violencia o intimidación graves en la comisión de los hechos”.
Ante esta panorámica, se cuestiona si la mediación puede resultar

plausible en tales supuestos o, en cambio, deben articularse otros cauces a
través de los cuales el infractor pueda expresar su arrepentimiento y sus
deseos de reparar –aunque sea de forma simbólica- el daño causado.
Parece oportuno analizar, con carácter previo, la naturaleza que debe
asignarse a la reparación del daño y si puede situarse al mismo nivel que
la pena, en cuanto a consecuencia jurídica del delito.
2. LA NATURALEZA DE LA REPARACIÓN
Tradicionalmente se ha venido considerando que las dos únicas

consecuencias que lleva aparejada la comisión de un hecho penalmente
ilícito, son la pena y la medida de seguridad, de manera que su
cumplimiento por parte del condenado determina que haya saldado sus
cuentas con la sociedad y quede restablecido el orden jurídico perturbado.
En cambio, la obligación de reparar el daño causado por la conducta
delictiva aparece como una consecuencia de naturaleza privada, aun
cuando la misma traiga su causa directa en la comisión del hecho
delictivo, sin que por tal motivo su cumplimiento por el condenado pueda
desplegar los mismos efectos que el de la pena o medida de seguridad,
pudiendo a lo sumo implicar una moderación de la pena a través de la vía
de la atenuante de reparación del daño, aparte de tomarse en
consideración a la hora de valorar sobre la procedencia de acordar la
suspensión o sustitución de la pena, la concesión de indulto o los
beneficios penitenciarios (permisos de salida o progresión de grado).
Esta diversa concepción de las consecuencias penales y civiles del

delito fue censurada por la Escuela Positiva italiana, cuando se
argumentaba que no existen diferencias esenciales entre el derecho penal
y el civil en cuanto ambas proceden de un tronco común, y en relación
con las sanciones de naturaleza estrictamente civil, su rápida imposición
resulta eficaz en orden a la prevención de los delitos, proponiendo por
ello unificar los medios preventivos y represivos penales y civiles (Ferri,
156). Conforme a ello, entre las formas de reacción frente al delito
destacan los denominados “medios reparatorios”, que se aplicarían en
función del alcance lesivo que haya tenido la conducta delictiva,
procediendo ante todo
la supresión del estado antijurídico –la anulación de los efectos del

acto antijurídico; -y la reparación de los daños causados por el mismo:
PANEL I: 77
porque en cuanto un acto antijurídico ha sido descubierto, el primer

remedio, el más natural y el más eficaz, es impedir su terminación o
suprimir su persistencia. Si esto no es posible tampoco, no queda más
remedio que quitar todo valor jurídico a los efectos de tal acto, caso de
que no se haya agotado todavía su eficacia; o finalmente, obligar al agente
y a su patrimonio a reparar los daños causados, en el caso de que los
efectos se hayan producido ya (Ferri, 162).
Este amplio abanico de actuaciones reparadoras deberá aplicarse,

como sanción principal o accesoria, en los hechos delictivos no
premeditados y en los imprudentes, con carácter exclusivo o, al menos,
preferentemente a la sanción penal (Ferri, 163).
En esta línea de pensamiento, son ilustrativas las palabras de

Fioretti en el Primer Congreso de Antropología Criminal, celebrado en
Roma en 1885, cuando exponía que ya en el antiguo derecho romano y
germánico se regulaban las indemnizaciones que el perjudicado podía
exigir dependiendo de la acción delictiva y así, en los delitos contra las
personas, se establecía una cantidad fija, y en el robo, el perjudicado
podía exigir un determinado múltiplo sobre la cantidad sustraída, de
manera que tales consecuencias,
si se las considera desde el punto de vista del ofensor, no son otra

cosa que verdaderas reparaciones de daños y perjuicios; si se las mira
desde el punto de vista del ofendido, son en realidad verdaderas penas. He
aquí, señores, cómo la idea expuesta por Garófalo y que es perfectamente
congruente con las doctrinas positivistas, de sustituir en determinados
delitos, y hasta en cierto grado, la reparación por la pena, no carece de
precedentes históricos. Añadiré que este principio no ha desaparecido de
nuestras legislaciones sino por efecto de las teorías aprioristas fundadas
sobre el prejuicio de que el Derecho Penal no debe perseguir otro objetivo
que el de infligir al culpable una pena matemáticamente proporcionada a
la falta moral. Nosotros, por el contrario, creemos que el Derecho Penal
debe perseguir además otro objetivo: el de aminorar tanto como sea
posible los males causados por el delito (Carnevale, 187-188)2.
2
La idea de incluir la reparación entre las consecuencias jurídicas del delito ha
ido cuajando en algunas legislaciones. En el parágrafo 155 de la Ley de
Enjuiciamiento Criminal alemana, se establece que tanto el Ministerio Fiscal
como el Tribunal, en cualquier estadio del procedimiento, pueden evaluar la
conveniencia de que el imputado y la víctima alcancen un acuerdo de reparación
La idea de que la reparación del daño puede conseguir, del mismo

modo que la pena, todos los posibles fines que a ésta se le asignan (justa
retribución, prevención general, prevención especial o una combinación
de todos ellos), ha ido cobrando fuerza de modo progresivo en la doctrina
(Roxin 1999, 9). En efecto, desde el punto de vista de la justa retribución
al ofendido, se sostiene que parece mucho más adecuada una reparación
del daño que la imposición de una pena corta de prisión, cuyo efectivo
cumplimiento por el condenado no le devolverá a la víctima el
menoscabo (personal o patrimonial) sufrido. Del mismo modo, los fines
de prevención especial quedarán mejores atendidos desde el momento en
que el autor del hecho tenga que enfrentarse “cara a cara” con las
consecuencias de su conducta y ocuparse de la forma de remediarlas, lo
que a buen seguro le condicionará en su conducta futura (Roxin 1999, 9-
10).
Y, en fin, también las exigencias preventivo-generales quedan

colmadas con la reparación, pues si se entiende la prevención general
como prevención positiva, es decir, como la confianza de la sociedad en
la conservación del ordenamiento jurídico y en su capacidad de
imponerse, no parece que ello pueda lograrse sin una completa
satisfacción de la víctima, sin que a tal fin sea suficiente la pena impuesta
(Roxin 1999, 10-11). En este sentido, la asunción de su responsabilidad
por parte del infractor y el compromiso de reparar el mal causado, no
sólo favorece a la víctima sino también a la sociedad en cuanto
consolidará la necesidad de respetar la norma y responder por su
transgresión (Pérez Sanzberro 1999, 352).
En definitiva, la reparación vendría a situarse con autonomía y al

mismo nivel que las penas y las medidas de seguridad, en cuanto que el
condenado tiene que asumirla y colaborar activamente para restablecer la
paz social perturbada, respondiendo así de una forma mucho más
o compensación a través de instancias de arbitraje, públicas o privadas; por su

parte, el parágrafo 46 del Código Penal alemán, dispone que la conducta del
autor posterior al hecho, en especial su esfuerzo por reparar el daño o alcanzar
un arreglo con la víctima, se valorará a la hora de graduar la pena; y el
parágrafo 46 a) establece que, cuando se constate un esfuerzo del infractor para
llegar a un acuerdo de reparación total o parcial con la víctima o dicha
reparación haya exigido un importante sacrificio, se podrá rebajar la pena e,
incluso, de no ser grave, prescindir de ella.
PANEL I: 79
adecuada al principio de subsidiariedad del Derecho Penal, conforme al

cual la pena, como consecuencia más drástica, deberá ceder a favor de la
reparación cuando la misma sea suficiente para compensar el injusto y
satisfacer las necesidades de prevención general y especial (Roxin 1999,
13).
Parece evidente que la incorporación de la reparación como una

consecuencia jurídica equiparable a la pena y medida de seguridad,
supone una profunda transformación en los principios tradicionales en los
que se ha asentado el Derecho Penal, en cuanto incluye elementos
claramente civiles y otorga un protagonismo a las partes a la hora de
resolver el conflicto, lo que afecta sin duda al carácter coactivo propio de
los medios de reacción penal. Al respecto, debe subrayarse que el
Derecho Penal es una estrategia específica de control social de las
conductas más gravemente lesivas de la convivencia, que incide en los
individuos estableciendo pautas de relación social, cuya eficacia
dependerá de los medios de reacción con los que trabaje y de la
consideración del individuo como miembro autónomo y responsable de la
sociedad, de manera que el reconocimiento voluntario de la comisión de
una conducta delictiva podría llegar a desplazar la necesidad de
imposición coactiva por medio de la pena (Pérez Sanzberro 1999, 311-
ss). Así como las penas (privativas de libertad y pecuniarias) no guardan
relación cualitativa alguna con el delito cometido sino sólo cuantitativa
(mayor o menor duración en función de la gravedad), en cambio la
reparación del daño presenta una mayor identificación con el delito
cometido, en tanto se encamina precisamente a la eliminación de las
consecuencias dañosas derivadas de la conducta (Pérez Sanzberro 1999,
328-329).
No parecen por ello acertadas, las críticas formuladas contra la

inclusión de la reparación entre las consecuencias jurídicas del delito,
fundadas en el carácter social del bien jurídico lesionado (Cerezo I 2004,
46-47), pues ya se ha visto que precisamente porque el delito afecta a la
sociedad (incluido el propio infractor), la conducta dirigida a asumir la
responsabilidad y minorar las consecuencias lesivas, puede constituir un
remedio mucho más adecuado para alcanzar los fines del Derecho Penal.
La reparación, de un modo más adecuado que la sanción, pone de
manifiesto a la víctima cómo la sociedad está de su parte, de modo que
no sólo se restaura o aminora el daño material causado, sino que además
reafirma simbólicamente la norma jurídica vulnerada (Sanz-Díez 2004,

304)3.
Por consiguiente, estamos en condiciones de afirmar que la

reparación del daño puede situarse, en principio y en términos generales,
al mismo nivel que las penas y las medidas de seguridad, como medio de
reacción penal, pero es necesario ahora analizar bajo qué supuestos y
respecto de qué infracciones la reparación puede tener la consideración
de una consecuencia jurídica del delito.
3. CONCEPTO DE REPARACIÓN
La actuación voluntaria del infractor tendente a remediar los

efectos lesivos de su conducta o a favorecer la investigación judicial, ha
sido recogida desde antiguo en nuestra legislación penal. En el art. 9.9 del
Código Penal 1944 figuraba, como circunstancia atenuante, la de haber
procedido el culpable a reparar o disminuir los efectos del delito, a dar
satisfacción al ofendido o a confesar a las autoridades la infracción, y
todo ello movido por impulsos de arrepentimiento espontáneo, con lo
cual se exigía, no sólo que el sujeto realizara cualquiera de tales
conductas sino que, además, lo hiciera movido por un sentimiento de
contrición, persiguiendo así dos finalidades, premiar al infractor y
favorecer a la víctima y a la propia acción de la justicia, de modo que
sólo podría atenuar el arrepentimiento activo (Quintano Ripollés 1946 I,
195)4.
3
La STS 251/2013, 20/3/2013, exige que “el propio acto de reparación,
restitución, indemnización o demás formas de eliminar o atenuar los efectos del
delito, conlleve la emisión de una voluntad externa de reconocimiento del
derecho”.
4
Con anterioridad, el arrepentimiento sólo había sido objeto de atención por el
legislador en los Códigos Penales de 1822 y 1932: en el primero, se consideraba
circunstancia atenuante “el arrepentimiento manifestado con sinceridad
inmediatamente después de cometido el delito, procurando voluntariamente el
autor impedir o remediar el daño causado por él, o socorrer o desagraviar al
ofendido”; y en el segundo, “haber procedido, espontánea o inmediatamente, a
dar satisfacción adecuada al ofendido, a disminuir los resultados de la infracción
o a reparar la lesión o el daño, siquiera en parte, con propio sacrificio personal o
económico”.
PANEL I: 81
El citado componente subjetivo fue perdiendo progresivamente

importancia hasta desaparecer por completo en el actual Código Penal de
1995, en cuyo art. 21.4 y 5 se regulan, como circunstancias atenuantes
independientes, la de confesar la infracción a las autoridades y la de
reparar el daño ocasionado o disminuir sus efectos, respectivamente, pero
sin exigir en ningún caso que se actúe impulsado por sentimientos de
pesar, por lo que las mismas resultan aplicables incluso cuando tales
actuaciones se realicen con el exclusivo fin de obtener un tratamiento
penal más favorable (Valle Muñiz 1996, 212).
Pero la actuación del infractor dirigida a remediar los efectos de la

conducta delictiva no sólo se contempla como circunstancia atenuante,
sino que en determinados tipos se regula también como circunstancia que
puede moderar, e incluso excluir, la imposición de la pena. Así, en el art.
340 establece la posibilidad de rebajar la pena en uno o dos grados
cuando el autor haya procedido voluntariamente a reparar el daño
causado en los delitos relativos a la ordenación del territorio y el
urbanismo, la protección del patrimonio histórico y el medio ambiente.
Los mismos efectos atenuadores se prevén para quienes abandonen sus
actividades delictivas y colaboren activamente con las autoridades, en los
delitos contra la salud pública, pertenencia a organización criminal o
grupo terrorista (arts. 376, 570.4 y 579.4).
En los delitos contra la Hacienda Pública y la Seguridad Social

(arts. 305 y 307), se exime por completo de pena cuando el responsable
regularice su situación tributaria o con la Seguridad Social, exención que
incluso alcanza a las posibles irregularidades contables u otras falsedades
instrumentales que se hubieran cometido en relación con la deuda objeto
de regularización.
Como puede comprobarse, la reparación del daño se encuentra

acogida en nuestra legislación penal, pero la misma está por completo
desprovista del móvil de arrepentimiento y asunción de la propia
responsabilidad en el autor, a quien le basta con realizar cualquiera de las
referidas conductas reparadoras para beneficiarse de los efectos
(atenuadores o eximentes) que correspondan.
Así concebida, la reparación no parece que pueda ser considerada

como una consecuencia jurídica al mismo nivel que la pena y medida de
seguridad, según se razonó con anterioridad, pues para ello sería
necesaria una actitud del infractor reveladora de que asume su

responsabilidad, lo que no es exigido en ninguno de los supuestos
mencionados, en los que se considera suficiente la realización de la
conducta objetivamente reparadora, que, por otra parte, puede llevarla a
cabo el infractor con ayuda económica de terceros. Nótese, además, cómo
los delitos en los que está prevista la reparación con efectos atenuadores
o excluyentes de pena, protegen bienes jurídicos colectivos (la hacienda
pública, la seguridad social, el patrimonio cultural, el medio ambiente o
el orden público), en los que, por tanto, no hay una víctima
individualizada. En cambio, la circunstancia atenuante genérica del art.
21.5º sí que precisa la existencia de una víctima, lo que se deduce del
tenor literal de las expresiones que emplea -”reparar el daño ocasionado a
la víctima” o “disminuir sus efectos”- (Manzanares Samaniego 2007, 89).
De este modo, la reparación tal y como se encuentra en la

actualidad regulada no resulta un instrumento eficaz para alcanzar los
fines que persiguen los otros dos medios de reacción del Derecho Penal,
pues para ello es necesario que se articule el adecuado diálogo entre el
autor y la víctima, de manera que aquél pueda hacerse cargo del daño
causado y comprometerse a repararlo, y ésta conocer las motivaciones
que tuvo el primero para actuar de esta forma, es decir, es necesaria una
“fuerte carga psicologicista” (Queralt 1996, 134). Y ello sólo puede
conseguirse a través de la mediación, entendida como un proceso en el
que intervienen el autor y la víctima entre los que se interpone un tercero
(el mediador) con la función de lograr acercar sus posiciones, y en el que
la reparación (junto a la conciliación) sería una posible vía de solución
(Manzanares Samaniego 2007, 30).
Por consiguiente, para que la reparación pueda situarse al mismo

nivel que la pena y la medida de seguridad, es preciso que la misma se
lleve a cabo de tal forma que, más allá de una mera compensación
económica, se evidencie una actitud del infractor reconociendo los
hechos y mostrando una voluntad de comportarse en el futuro con arreglo
a lo dispuesto por la norma.
4. LA MEDIACIÓN
Según se acaba de razonar, la mediación se presenta como el

cauce más idóneo para establecer un espacio en el que infractor y víctima
PANEL I: 83
puedan entablar un diálogo, dirigido fundamentalmente a que el culpable

asuma su conducta, se haga cargo del daño causado y proponga la forma
de remediar o paliar sus efectos. Y esto precisa abordar diversas
cuestiones, tales como los delitos a los que puede aplicarse, quién debe
situarse en el lado de la víctima y los resultados a que puede llegar el
acuerdo mediador.
4.1. Concepto de víctima
Ya se ha visto que la mediación implica el establecimiento de un

proceso dialogal entre dos partes que se encuentran en conflicto, lo que
en el ámbito jurídico-penal supone que, frente al infractor, tiene que
colocarse otra persona que haya sufrido los efectos del delito cometido
por aquél. En nuestro ordenamiento no se contiene una definición de
víctima y perjudicado, pero de la regulación contenida en el Código
Penal y Ley de Enjuiciamiento Criminal se pueden extraer algunas
conclusiones seguras.
Cuando el Código Penal habla de víctima, se refiere a la persona

que ha sufrido de forma directa el ataque y así se desprende de diversos
preceptos: en el art. 148.3º, 4º y 5º, agrava la pena del delito de lesiones
cuando la “víctima” fuere menor de doce años, esposa o mujer que
estuviere o hubiere estado ligada al autor por una análoga relación de
afectividad o persona especialmente vulnerable; el art. 242.3 agrava la
pena del robo con violencia e intimidación cuando se hiciere uso de
armas u otros instrumentos peligrosos frente a quienes acudieren en
auxilio de la víctima, y el art. 250.1.4º agrava la pena de la estafa en
atención a la situación económica en que se deje a la víctima pero, en
cambio, en el art. 155, al referirse al consentimiento en las lesiones, alude
al “ofendido”, que no puede ser otro que la persona a la que directamente
se menoscaba su integridad, con lo cual víctima y perjudicado parecen
ser sinónimos.
Esta conclusión se confirma a tenor de la regulación que hace la

Ley de Enjuiciamiento Criminal, en la cual, si bien los arts. 109 y 110
parecen emplear ambos términos (ofendido y perjudicado) de forma algo
indiscriminada, sin embargo en el art. 281.1º se exime del pago de fianza
para la interposición de querella al “ofendido” y, en el número segundo, a
los familiares que cita en los casos de asesinato u homicidio, de donde se
infiere que éstos serían perjudicados pero no ofendidos. En el art. 771.1º
tras proclamar la necesidad de informar a las víctimas de los derechos

que le asisten, distingue a continuación entre ofendido y perjudicado (y lo
mismo los arts. 742 y 761.2). Finalmente, los arts. 544 bis y ter aluden a
la “víctima”, como objeto de protección de las medidas cautelares que en
ellos se regulan.
Una interpretación de ambos textos legales, permite deducir que

la víctima (equivalente a ofendido), es el titular del bien jurídico
protegido lesionado o puesto en peligro, y el perjudicado quien, no siendo
titular de ese bien jurídico, resulta afectado por el delito (Queralt 1996,
141). A los efectos que ahora nos interesan -determinar en qué supuestos
delictivos procede la mediación- se opta por un concepto amplio de
víctima, que comprende no sólo a quien ha resultado directamente
lesionado (víctima en sentido estricto) sino también a quienes, por su
relación personal o de parentesco con aquél, son asimismo afectados5, de
manera que a la hora de establecer un proceso mediador serán tales
personas quienes deberán colocarse frente al infractor, quedando vedada
la posibilidad de que otras distintas puedan ocupar su posición y, desde
luego, cualquier tipo de representantes de una “acción popular”, como
podría ser una asociación de víctimas o afectados.
4.2. Delitos susceptibles de mediación
Habiéndonos posicionado por un concepto de víctima, se pone de

manifiesto la existencia de diversas infracciones penales en las que la
misma está ausente, como sucede en aquellas que afectan a bienes
5
La Ley 35/1995, de 11 de noviembre, de ayudas y asistencia a las víctimas de
delitos violentos y contra la libertad sexual, distingue en su art. 2, entre víctimas
directas (“las personas que sufran lesiones corporales graves o daños graves en
su salud física o mental como consecuencia directa del delito”), y víctimas
indirectas (en el caso de muerte, al cónyuge o persona ligada por análoga
relación de afectividad, hijos y quienes dependan económicamente del
fallecido). La Directiva 2012/29, de 25 de octubre, del Parlamento Europeo y
del Consejo, por la que se establecen normas mínimas sobre los derechos, el
apoyo y la protección de las víctimas de delitos, ofrece en su art. 2.1 a) un
concepto amplio de víctima, que engloba tanto a la persona física que haya
sufrido un daño o perjuicio directamente causado por una infracción penal,
como a los familiares de una persona, cuya muerte haya sido directamente
causada por un delito y haya sufrido un daño o perjuicio como consecuencia de
la muerte de dicha persona.
PANEL I: 85
jurídicos colectivos (el orden público, la seguridad del tráfico mercantil)

así como los llamados delitos de peligro (delitos contra el medio
ambiente, la salud pública o la seguridad del tráfico). En tales casos, la
conducta infractora no lesiona a ninguna persona en particular, siendo por
completo impensable una mediación que, por definición, precisa de la
intervención de dos partes enfrentadas (Pérez Sanzberro 1999, 390-391;
Manzanares Samaniego 2007, 55).
Por consiguiente, la mediación queda restringida a todos aquellos

supuestos en los que la acción delictiva ha causado un daño directo a una
persona o personas concretas6, pues sólo de esta guisa se puede afirmar la
existencia de un conflicto entre dos partes susceptible de ser resuelto a
través del proceso mediador. En los demás casos, las actuaciones del
infractor dirigidas a asumir su responsabilidad, por ejemplo, el conductor
ebrio que realiza unos trabajos de forma altruista en una clínica de
parapléjicos para concienciarse de los riesgos de conducir bebido, o el
traficante de drogas que presta servicios de apoyo a toxicómanos en un
centro, deberán ser tenidas en cuenta a la hora de resolver sobre la
posible suspensión o sustitución de la pena, o en relación al indulto, pero
no son conductas reparadoras propiamente dichas.
No obstante, la jurisprudencia ha admitido en algunas sentencias

la llamada “reparación simbólica” en delitos sin víctima concreta,
materializada en conductas de colaboración con la investigación y con la
detención de otros responsables en delitos de tráfico de drogas 7 . Sin
embargo, como ya se ha indicado tales actuaciones de colaboración
deberán ser encauzadas hacia la figura del arrepentido, o bien desplegar
6
STS 1090/2005, 15/9/2005: “La atenuante de reparación del daño no es fácil
aplicar en aquellos delitos, como el tráfico de drogas, en los que no existe una
víctima individualizada directamente vinculada a la acción criminal, y en la que
el daño causado es de carácter difuso, de forma que cuando se concreta no
presenta una relación directa con aquella conducta”; STS 105/2014, 19/2/2014:
“Cuando el Código habla de la víctima, consideramos que no se está refiriendo
al Estado en abstracto, salvo que éste sea perjudicado directo por el delito. El
Estado en general es sujeto pasivo o perjudicado indirecto por la comisión de
delitos de persecución pública. Pero el legislador esta pensando cuando habla de
<<víctima>> en la persona física o jurídica que de forma concreta ha sido
afectada directamente por el delito”.
7
SSTS 216/2001, 19/2/2001 y 794/2002, 30/4/2002.
sus efectos en relación con la posible suspensión y sustitución de la pena,

o el otorgamiento del indulto.
4.3. Modalidades de acuerdo
Una vez delimitados los supuestos en los que puede plantearse la

mediación, es preciso referirse a las formas en que el mismo puede
cerrarse de forma satisfactoria para ambas partes. Al respecto, parece
existir amplio consenso en admitir que el acuerdo mediador abarca dos
posibles resultados: la conciliación y la reparación.
La Ley 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la Responsabilidad

Penal de los Menores, contiene una definición diferenciada de ambas
figuras, de manera que la conciliación se entenderá producida “cuando el
menor reconozca el daño causado y se disculpe ante la victima”, y la
reparación con “el compromiso asumido por el menor con la víctima o
perjudicado de realizar determinadas acciones en beneficio de aquéllos o
de la comunidad, seguido de su realización efectiva”. Conforme a lo
expuesto, mientras que la conciliación persigue que la víctima reciba una
satisfacción psicológica por parte del infractor, que deberá arrepentirse y
estar dispuesto a disculparse, en la reparación no basta la satisfacción
psicológica, sino además un compromiso de restablecimiento de la
situación material perturbada (Ventas Sastre 2006, 158) 8.
El concepto de reparación que maneja la citada ley, que abarca las

prestaciones del infractor a favor de la comunidad, no es coincidente con
el que aquí se mantiene, restringido a las actuaciones a favor de la
víctima. Ya se ha indicado, que cualesquiera conductas que realice el
infractor a través de las que se ponga de manifiesto su propósito de
enmienda (prestación de servicios en ciertos colectivos o sometimiento a
programas de desintoxicación), deberá valorarse en sede de ejecución de
sentencia pero no como reparación propiamente dicha. No obstante, la
regulación que se contiene en la Ley 5/2000 se justifica por la finalidad
8
En cambio, aunque pudiera parecer lo contrario, el perdón del ofendido no
parece una vía idónea para articular la mediación, pues tal y como se encuentra
regulado en nuestro Código Penal (art. 130.5º), el mismo no requiere un
encuentro personal entre infractor y perjudicado, y ni siquiera que aquél pida
perdón o se arrepienta, sino que está configurado como una opción unilateral de
la víctima.
PANEL I: 87
de la misma, orientada en beneficio e interés del menor, lo que explica

que se incluyan dentro de la reparación actuaciones que, no beneficiando
a una persona en concreto, revelen una actitud positiva del menor.
Partiendo de lo expuesto, para que el proceso mediador concluya

con éxito, es necesario que el infractor reconozca los hechos en lo
esencial 9 , verificado lo cual el acuerdo podrá consistir, bien en pedir
perdón a la víctima (conciliación) o bien en un compromiso de realizar
una actividad con la que eliminar o reducir el perjuicio causado
(reparación), o ambas cosas. En ocasiones, si la víctima así lo considera,
la satisfacción psicológica será suficiente. Pero, en cualquier caso, debe
estarse a la concreta infracción cometida, pues si ésta es de contenido
estrictamente patrimonial, por lo general bastará con que el infractor
indemnice a la víctima por el montante económico de la infracción, pero
cuando se trata de delitos contra bienes jurídicos personales (libertad
sexual, honor, intimidad), ello genera un daño moral que difícilmente
podrá compensarse en el plano económico, debiendo explorarse otras
alternativas que permitan una satisfacción de la víctima.10
Resulta obvio que para llevar a cabo el proceso mediador con

garantías, es imprescindible que ambas partes se encuentren en una
posición de igualdad, pues sólo de esta forma podrán entablar el
adecuado diálogo y decidir libremente sobre la forma de resolver el
conflicto11. Es por ello que, cuando el delito cometido sea especialmente
grave o afecte a bienes jurídicos como la libertad sexual o integridad
9
SSTS625/2001, 9/4/2001, 1237/2003, 3/10/2003 y 314/2004, 31/3/2004,
consideran decisivo a efectos de apreciar la circunstancia atenuante de
reparación, que el autor exteriorice una voluntad de reconocimiento de la norma
infringida, pues de esa forma se produce su retorno al ámbito del orden jurídico
del que se alejó cometiendo el delito. Por su parte, el art. 12.1 c) de la Directiva
2012/29, de 25 de octubre, del Parlamento Europeo y del Consejo, entre las
condiciones para someter un asunto a los servicios de justicia reparadora
establece que “el infractor tendrá que haber reconocido los elementos fácticos
del caso”.
10
STS 1112/2007, 27/12/2007.
11
La Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, sobre Medidas de Protección
Integral contra la Violencia de Género, establece en su art. 44.5 que en los casos
en ella previstos está vedada la mediación, por estimar que la mujer se
encuentra en una situación de dominio que no le permite participar con la
necesaria igualdad.
moral, la posibilidad de que la víctima pueda actuar en condiciones

adecuadas parece más difícil.
5. MEDIACIÓN EN DELITOS DE TERRORISMO
A modo de síntesis de lo hasta el momento expuesto, se puede

concluir que la mediación penal precisa la existencia de dos partes en
conflicto, perfectamente concretadas, y tiene como finalidad establecer
un diálogo entre ellas a fin de fijar un acuerdo de conciliación o
reparación, mediante el cual el autor asuma su responsabilidad por el
hecho y las consecuencias lesivas del mismo, y se comprometa a su
reparación, y la víctima pueda recibir la correspondiente satisfacción,
tanto psicológica como indemnizatoria.
Ya se ha apuntado en varias ocasiones, que el proceso mediador

puede encontrar serios obstáculos en delitos graves que afecten a bienes
jurídicos de naturaleza personal, pues en tales casos el importante trauma
que experimentará la víctima le sitúa en una posición de inferioridad que
no le permitirá participar en el diálogo con las debidas garantías.
Además, en los delitos graves el posible acuerdo mediador a lo sumo
podrá atenuar la pena, nunca prescindir del proceso penal a tenor del
principio de oportunidad, únicamente admisible respecto de infracciones
de menor entidad.
En este sentido, los delitos de terrorismo se presentan

especialmente problemáticos, tanto por su naturaleza como por los
efectos que generan, no sólo en las víctimas sino también en la sociedad
en general. Ante todo, los citados tipos delictivos presentan una
dimensión colectiva pues se encuentran dentro de la rúbrica de delitos
contra el orden público, por lo que conforme a lo ya indicado un ataque
terrorista afectará tanto a la persona concreta que haya sido víctima como
al interés de la sociedad en general. Mucho se ha escrito sobre el
concepto de terrorismo y, desde luego, no es éste el lugar para entrar a
fondo sobre dicha cuestión, pero sí parece necesario dejar sentada nuestra
posición al respecto a fin de verificar su compatibilidad con el proceso
mediador.
El art. 571.3 del Código Penal contiene una definición legal de

terrorismo, en virtud de la cual la conducta deberá ser así calificada
PANEL I: 89
cuando tenga por objeto la subversión del orden constitucional o la

alteración grave de la paz pública12. Esta definición, sin embargo, no es
suficiente para aislar el fenómeno terrorista de otras conductas violentas
también dirigidas a los citados fines, como la rebelión 13 , también
caracterizada por un ataque contra el sistema constitucional, por lo que
dicho elemento teleológico deberá ser completado con la forma de
ataque, consistente en la causación de temor e inseguridad en la
población. Lo que realmente define al acto terrorista, es que se lleva a
cabo de un modo que genera miedo en la sociedad, busca ante todo el
impacto y, por ello, la muerte o lesiones de las personas afectadas por el
acto terrorista no serán su objetivo prioritario, sino sólo el medio a través
del cual se quiere provocar inseguridad a nivel general. Es por ello, que
en el escenario de la violencia terrorista aparecen tres elementos
plenamente diferenciados: el terrorista, la víctima inmediata y el objetivo
último perseguido por el primero, de manera que en la mayoría de los
casos las víctimas directas no son adversarios, “pero desempeñan un
<<papel>> porque lo que les suceda (o lo que pueda suceder a otras
víctimas) influirá, según los terroristas, en las decisiones de los políticos”
(Horgan 2006, 37). De este modo
12
En el mismo sentido, el art. 3 de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de
Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo. El art. 2 de
la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de Solidaridad con las víctimas del terrorismo,
distingue entre “actos de terrorismo” y actos perpetrados con la finalidad de
alterar gravemente “la paz y seguridad ciudadana”.
13
Art. 472 del Código Penal: “Son reos del delito de rebelión los que se alzaren
violenta y públicamente para cualquiera de los fines siguientes: 1º.- Derogar,
suspender o modificar total o parcialmente la Constitución; 2º.- Destituir o
despojar en todo o en parte de sus prerrogativas y facultades al Rey o al Regente
o miembros de la Regencia, u obligarles a ejecutar un acto contrario a su
voluntad; 3º.- Impedir la libre celebración de elecciones para cargos públicos;
4º.- Disolver las Cortes Generales, el Congreso de los Diputados, el Senado o
cualquier Asamblea Legislativa de una Comunidad Autónoma, impedir que se
reúnan, deliberen o resuelvan, arrancarles alguna resolución o sustraerles alguna
de sus atribuciones o competencias; 5º.- Declarar la independencia de una parte
del territorio nacional; 6º.- Sustituir por otro el Gobierno de la Nación o el
Consejo de Gobierno de una Comunidad Autónoma, o usar o ejercer por sí o
despojar al Gobierno o Consejo de Gobierno de una Comunidad Autónoma, o a
cualquiera de sus miembros de sus facultades, o impedirles o coartarles el libre
ejercicio, u obligar a cualquiera de ellos a ejecutar actos contrarios a su
voluntad”.
el asesinato del Fiscal Luis Portero en 2000 por un disparo en el

rellano de entrada a su piso, también afecta a la paz pública y debe ser
calificado como acto terrorista, pues lo imprevisto y traicionero del
ataque, cuyo objetivo era una persona que ostentaba un cargo dentro de
uno de los pilares del edificio estatal –el Poder Judicial- es susceptible de
generar alarma, miedo e inseguridad en cualquier persona que, por su
posición dentro de las instituciones del Estado, pueda también ser objeto
de un atentado similar (Del Castillo 2011, 396).
En otros casos, el ataque terrorista no se proyecta sobre víctimas

indiscriminadas sino contra una de las personas que encarna el poder que
se quiere derrocar (asesinato de Carrero Blanco), pero también en estos
supuestos el hecho genera terror, cuanto menos en quienes ocupan
puestos en el gobierno correspondiente, además de inseguridad en la
sociedad que vive bajo el régimen al que se busca destruir.
Otra característica del terrorismo es que sus militantes se

encuentran altamente ideologizados, están convencidos de que sus
actuaciones son legítimas en tanto se dirigen contra situaciones y
estructuras que consideran injustas, asumiendo la respuesta violenta
como algo inevitable. Al respecto, el terrorista tiende a culpar al sistema
contra el que actúa legitimando así sus conductas violentas, y la mayoría
experimenta un progresivo proceso de politización y radicalización
(Horgan 2006, 135-136). Se trata, pues, de un delincuente por
convicción, que además en muchos casos cuenta con un apoyo social de
cierta envergadura (Varona 2012, 207).
Además, es importante destacar que el terrorista actúa en el seno

de una organización 14 , la cual juega un papel de primer orden en el
proceso de captación y consolidación de sus integrantes en la dinámica
terrorista (Horgan 2006, 159). En efecto, en la organización el sujeto es
reclutado, adiestrado y sometido a un rígido proceso de concienciación
acerca de la necesidad de actuar de esa forma (De La Corte 2006, 280),
con lo cual el sujeto, no sólo se va progresivamente identificando con la
estructura colectiva en la que se inserta, sino que además se distancia y
14
Aunque también se admite la figura del terrorista individual en el art 577 del
Código Penal, en el que se tipifican las conductas dirigidas a subvertir el orden
constitucional o alterar gravemente la paz pública, por quienes no pertenezcan a
organización o grupo terrorista.
PANEL I: 91
pierde contacto con el sistema convencional (Horgan 2006, 142-143). Se

produce así un doble proceso de ideologización y despersonalización, a
través del cual el sujeto se identifica plenamente con la organización a la
que pertenece (De La Corte 2006, 319-321).
Del lado de las víctimas, ya se ha visto que no constituyen la

finalidad última del ataque terrorista, sino el medio a través del cual
generar miedo e inseguridad, por lo que al trauma experimentado con la
agresión, a la víctima se le unirá la dificultad de comprender por qué ha
tenido que ser ella instrumento de una reivindicación que puede resultarle
indiferente. Además, el apoyo que el terrorista recibe de un sector de la
población, contribuye a acentuar en la víctima y en el entorno social que
está de su parte el sentimiento de rabia e indignación, abriendo un abismo
infranqueable entre quienes rechazan la violencia y quienes se alinean
con ella.
Partiendo de los referidos condicionantes, la mediación penal

concebida como un encuentro personal e individualizado entre víctima y
victimario, parece problemático en los casos de terrorismo. Como se ha
indicado ya, el autor procede de una organización a la que en su día
accedió y de la que recibió el correspondiente adoctrinamiento, por lo
que si se decide a participar en un programa de mediación no le será fácil
despojarse de su estigma de “terrorista” para la sociedad, y de “traidor”
para la organización a la que pertenecía y del grupo social afín a ella
(Varona 2012, 230). Por otra parte, la víctima en particular habría sido
una consecuencia inevitable de una acción con objetivos políticos, de
modo que el conflicto que se produce con motivo de un acto terrorista no
es sólo un asunto del autor y de la víctima, sino que alcanza asimismo a
la sociedad en general englobada en el sistema político al que se quería
atacar, y la sociedad (o, al menos, una parte importante de ella) no verá
con buenos ojos el encuentro con el culpable.
A pesar de ello, se han realizado propuestas de encuentros

restaurativos individuales en supuestos de terrorismo, lo que del lado del
victimario supondría no sólo reconocer el daño y estar dispuesto a
repararlo, sino también renunciar a la violencia y aceptar como legítimas
las instituciones que hacen posible la justicia restaurativa (Varona 2012,
228) . Parece lógico que, en estos casos, no baste un mero
reconocimiento de los hechos y una disposición a repararlos, sino además
una actitud y conducta demostrativas de que se rechaza definitivamente
la violencia. En este sentido, tiene razón la Ley 32/1999, de 8 de octubre,

de Solidaridad con las víctimas del terrorismo, que en su Exposición de
Motivos declara que
para las víctimas sólo el destierro definitivo de la violencia puede

llegar a ser su única posible compensación. Quienes en sí mismos han
soportado el drama del terror nos piden a todos que seamos capaces de
lograr que la intolerancia, la exclusión y el miedo no puedan sustituir
nunca a la palabra y la razón.
Sin embargo, por las razones expuestas tales encuentros

interpersonales no parecen los más adecuados para estos supuestos,
estando en cambio más indicadas las propuestas dirigidas a que el
victimario se desmarque de la dinámica terrorista, lo que puede lograrse a
través de la figura del arrepentido.
Como ya adelantó, el art. 579.4 del Código Penal contempla una

causa de atenuación importante, que permite la rebaja de la pena en uno o
dos grados, para quienes estén acusados de terrorismo en cualquiera de
las modalidades previstas en los artículos precedentes. El presupuesto
básico de dicha circunstancia es el abandono voluntario de las actividades
delictivas y la presentación ante las autoridades confesando los hechos en
que se haya participado, y adicionalmente, es precisa la realización de
una conducta activa dirigida, bien a la evitación del delito, o bien a la
obtención de las pruebas necesarias para identificar a otros responsables
o impedir que sigan actuando las organizaciones o grupos a los que
pertenecía.
La citada regulación del denominado “arrepentido”, guarda un

evidente paralelismo con la atenuante genérica del art. 21.4º, en la que se
regulan los supuestos en los que el sujeto se presenta a las autoridades
confesando la infracción cometida, y aunque el contenido de aquélla es
más amplio, en cuanto precisa una conducta adicional, la misma se
orienta exclusivamente a la evitación de futuros delitos o a la obtención
de pruebas que permitan la captura de otros responsables, faltando por
ello el más mínimo componente reparador hacia las víctimas. También se
diferencian a efectos penológicos, pues mientras la agravante genérica no
obliga a una rebaja de la pena (que queda como mera facultad), en la
específica la minoración es obligatoria.
PANEL I: 93
En mi opinión, esta regulación se queda demasiado corta, pues la

conducta que se “premia” tiende a beneficiar sólo al aspecto policial
(prevención de nuevos delitos) y procesal (identificación de otros
responsables), pero no se exige del autor que ponga de manifiesto su
apartamiento y condena de las actividades realizadas. En tales
condiciones, la aminoración de la gravedad de la pena va a depender, en
gran medida, de la conducta procesal del reo (Ferrajoli 1995, 609).
Por ello, para que la figura del arrepentido –al menos en delitos de
terrorismo- pudiera desplegar efectos atenuadores, sería necesario exigir
del sujeto, además, una declaración de condena de las actividades
violentas y su legitimación para canalizar las reivindicaciones, de manera
que más allá de la reparación del daño personal causado a la víctima
concreta (que nunca, ni de lejos, podrá ser resarcido), se logrará la del
“daño político” que genera el mensaje terrorista (Varona 2012, 213-214).
Además, de esta forma quedan abiertas a la reparación todas aquellas
conductas terroristas en las que todavía no se ha causado un daño
efectivo y, por tanto, no hay una víctima concreta, como sucede en el
depósito de armas o municiones (art. 573) o la mera colaboración (art.
576).
En este sentido, resulta más adecuado el art. 72.6 de la Ley

Orgánica General Penitenciaria, en el que se establecen las condiciones
para la progresión al tercer grado de los condenados por delitos de
terrorismo. Al respecto, se exige del condenado la satisfacción de la
responsabilidad civil con sus rentas presentes y futuras, además de
mostrar signos inequívocos de haber abandonado los fines y los medios
terroristas, quedando, de esta forma, abarcadas tanto la reparación como
la conciliación. Y ya en el aspecto procesal, se requiere asimismo la
colaboración con las autoridades. Para acreditar estos extremos, el citado
precepto precisa del condenado, una declaración expresa de repudio de
sus actividades delictivas y abandono de la violencia y la petición expresa
de perdón a las víctimas, además de los informes técnicos que
demuestren la efectiva desvinculación del preso con la organización
terrorista y del entorno.
La citada previsión legal, contenida en la fase penitenciaria y, por

tanto, en la de ejecución de la pena, muestra en mi opinión que el medio
más idóneo para articular la justicia restaurativa en delitos de terrorismo,
es la que podríamos denominar indirecta, en cuanto no supone una
confrontación personal entre agresor y víctima, sino la puesta de

manifiesto de una serie de conductas y actitudes en aquél, que evidencien
su desmarque de los métodos violentos. Por tanto, de lege ferenda se
propone trasladar tales requisitos a la figura del arrepentido en el estadio
de enjuiciamiento, que como se ha visto ya, con la regulación actual se
queda excesivamente corta a efectos reparadores. Las peculiares
circunstancias concurrentes en estos casos y las graves secuelas psíquicas
que provocan en las víctimas, aconsejan que los posibles intentos
restaurativos se canalicen de esta forma. Ello sin perjuicio, claro está, de
dejar abierta la posibilidad de mantener encuentros interpersonales,
siempre y cuando los afectados (de forma personal y no como asociación
de victimas) estén dispuestos a ello, en cuyo caso, la actividad reparadora
que el terrorista asuma con respecto a su víctima concreta, deberá
canalizarse a través de la circunstancia atenuante genérica del art. 21.5º,
que sumará sus efectos a la específica del art. 579.4.
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PANEL I: 95
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VÍCTIMAS DEL TERRORISMO.
ESCENARIO QUE ABRE EL ANTEPROYECTO DE
CÓDIGO PROCESAL PENAL
TAMARA MARTÍNEZ SOTO*
RESUMEN
La necesaria reforma de la actual LECrim se ha venido fraguando en los

últimos años dando lugar a dos anteproyectos. Tenemos ahora sobre la
mesa el Anteproyecto del Código Procesal Penal. En dicho texto se han
incluido referencias expresas a la justicia restaurativa, y a las víctimas, y
paralelamente se ha creado un estatuto propio para éstas, dándole un
papel en el proceso penal, lo cual tiene una trascendencia significativa
para las víctimas del terrorismo. Revisaremos este contenido para evaluar
si cumple las expectativas y las necesidades de un proceso de paz como
el que actualmente existe en el contexto español, con el terrorismo.
PALABRAS CLAVE: Justicia Restaurativa, terrorismo, victimas, código

procesal penal.
*
Licenciada en Derecho. Mediadora. Profesora en Master semipresencial en
Mediación Negociación y Resolución de Conflictos de la Universidad Carlos III
de Madrid. Miembro del Instituto Alonso Martínez de Justicia y Litigación.
ABSTRACT
The need to reform the current LECrim has been brewing in recent years
resulting in two drafts. We now have on the table the Draft Criminal
Procedure Code. This text is included express restorative justice, and
victims, including its own statute for them, giving him a role in the
criminal process, which has a significant importance for the victims of
terrorism. We will review this content to assess whether it meets the
expectations and needs of a peace process, as it currently exists in the
Spanish context, terrorism.
KEYWORDS: Restorative Justice, terrorism, victims, Criminal Procedure

Code.
PANEL I: 99
1. INTRODUCCIÓN
Para poder legislar en relación a las víctimas del terrorismo, es

premisa insalvable que se trabaje previamente en lo que a las víctimas en
sentido amplio de refiere en nuestro ordenamiento jurídico.
Comprobaremos si en este proyecto de código Procesal Penal se hace o
no una previsión en su articulado para la especial situación de las
víctimas del terrorismo, y en cualquier caso, cómo se trata el asunto de
las víctimas en sentido amplio.
Antes de comenzar con la exposición de lo que nos propone el

proyecto de nuevo Código Procesal Penal, estudiaremos qué nos dice la
legislación a nivel europeo en este ámbito, para así poder valorar el
contenido de dicho texto como resultado, o no, de la inclusión de las
políticas impulsadas por la Unión Europa y el Consejo de Europa.
2. IMPULSO EUROPEO A LA LEGISLACIÓN DE LOS ESTADOS EN MATERIA

DE VÍCTIMAS DEL TERRORISMO.
2.1. Recomendaciones del Consejo de Europa y Directivas de la

Unión Europa
La actividad legislativa en materia de víctimas del terrorismo en

el panorama europeo es prácticamente inexistente.
Para llegar a regular este asunto tan concreto, debería primero

existir una regulación clara para las víctimas en general, y su reparación,
que sirviera como base.
En lo que se refiere a este segundo asunto, podemos decir que

tanto el Consejo de Europa como la Unión Europea llevan décadas
tratando de construir un escenario para la creación de un estatuto para las
víctimas, que les permita participar en los procesos penales y regule su
reparación.
Como fruto de la emanación de distintas recomendaciones y

directivas, por parte del Consejo de Europa y la Unión Europea,
respectivamente, las legislaciones nacionales, en concreto la española que

ahora nos ocupa, ha ido avanzando en este sentido, de forma positiva,
pero lenta. Así, en estas recomendaciones y directivas se hace referencia
a la dificultad que existe en el modelo de proceso de penal que rige, para
que las víctimas encuentren un espacio para expresarse y para sentirse
reparadas, y es por ello que se abre la puerta a través de muchas de estas
resoluciones a la denominada mediación penal, acercándose cada vez
más también a la redacción de un estatuto jurídico de la víctima. Y todo
ello ha sido posible tras un largo proceso que da su comienzo ya en la
década de los 80.
Podemos nombrar en este sentido distintas recomendaciones: [R

(83) 7, R (85) 2, R (85)11, R (87) 181, R (87) 21, R (99) 19]. Con esta R
(99) 19 se pone de manifiesto la importancia de fomentar la participación
tanto de la parte ofensora como de la víctima, y de todas aquellas
personas que se puedan estar viendo afectadas, en la resolución de un
conflicto penal, ya sean afectados de forma actual o potencial (aquí se
estaría pensando en el contenido del hipotético posible acuerdo que
resuelva el conflicto-pacificación social2- Soleto Muñoz, 2007, 187 y ss).
Además, la Recomendación (99)19 pone de manifiesto la importancia de
que participen tanto víctima como ofensor en la solución del conflicto en
el ámbito penal.
Al margen de la actividad de la UE y el Consejo de Europa,

existen otras instituciones que emanan documentos en aras de avanzar en
ese ámbito3.
1
Sobre la simplificación de la justicia penal, hace mención a la introducción en el
modelo penal de la transacción.
2
Soleto muñoz, H., (2007) Mediación y Solución de Conflictos, Tecnos, Madrid.
3
Por un lado, la comunicación presentada ante el Parlamento Europeo, al
Consejo y al Comité Económico y Social, titulada “Víctimas de delitos en la
Unión Europea. Normas y medidas” (2000). Por otro lado, la Comisión de
Prevención del Delito y Justicia Penal celebrada en Viena (2002), donde se
hace un examen de la “Justicia Resturativa/Reparadora” y su papel en el
proceso penal. Y ya finalmente, el informe de 7 de diciembre de 2001 del
CEPEJ-Comisión Europea para la Eficacia de la Justicia-, “Líneas y directrices
para mejorar la puesta en práctica de la recomendación en materia penal” apunta
la necesidad de que los Estados reconozcan y promuevan dispositivos de
mediación eficaces en todos los estadios del procedimiento.
PANEL I: 101
El papel de la víctima en el proceso penal cobra importancia a

medida que avanzamos en la legislación internacional.
Podemos decir que es a consecuencia de todas estas iniciativas

que en 2001 se procede a la redacción de la Decisión Marco del Consejo
(2001/220/JAI)4, relativa al estatuto de la víctima en el proceso penal.
En esta Decisión Marco se plasman las definiciones de “víctima”,

“organización de apoyo a la víctima”, “proceso penal”, “mediación en
causas penales”… Además se destinan apartados específicos a la
situación de las víctimas, la cooperación entre Estados Miembros, la
mediación penal en el marco del proceso penal, etc... Se trata en el art.
10 de esta Decisión Marco la mediación penal en el marco del proceso
penal, señalando que “Los Estados miembros procurarán impulsar la
mediación en las causas penales para las infracciones que a su juicio
presten a este tipo de medida….[y]… velarán por que pueda tomarse en
consideración todo acuerdo entre la víctima e inculpado que se haya
alcanzado con ocasión de la mediación en las causas penal”. El objetivo
de esta Decisión Marco, según se puede leer en su exposición de motivos
es impulsar la introducción de medios alternativos de solución de
conflictos en el ámbito penal en los Estados. Pero tendremos que esperar
a la Directiva de 2012 para hablar de la víctima y el proceso penal en
sentido estricto, que lo haremos más adelante.
Esta Decisión Marco de 2001 fija el 22 de marzo de 2006 como

fecha límite para la adecuación de los ordenamientos estatales a sus
directrices. Se señala además en su art. 1 que la mediación en las causas
penales se configura como “la búsqueda, antes o durante el proceso
penal, de una solución negociada entre la víctima y el autor de la
infracción, en la que medie una persona competente”.
Podemos decir que el ordenamiento jurídico español ha cumplido

parcialmente con el plazo señalado por esta Decisión Marco en cuanto ha
incluido la mediación penal, pero en el ámbito de los menores, en la LO
5/2000 de Responsabilidad Penal del Menor. Por el contrario, nada se ha
4
Vid: www.judicatura.com, Decisión marco del Consejo (2001/220/JAI)
http://www.judicatura.com/Legislacion/2319.pdf (mayo 2014)
regulado en relación con la justicia de adultos, no sólo en el plano

legislativo, sino que tampoco se han establecido líneas de actuación5.
La Decisión Marco del Consejo de 2001 apunta que los Estados

Miembros procurarán impulsar la mediación en las causas penales. Nos
encontramos en la LORPM con el único ejemplo de mediación penal en
España 6 , y una vez estudiadas las posibilidades de actuación, se
comprueba que sólo podría llevarse a la práctica una mediación sin
necesidad de que medie sentencia, es proponiéndose en la instrucción de
la causa, quedando sino la opción de llevarla a cabo una vez ésta se haya
dictado, con las consecuencias de la sentencia ya dictada.
Como decía, esta decisión marco de 2001 ha sido sustituida. En

2011 ve la luz la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del
Consejo en esta materia. Con esta propuesta se establecen normas
mínimas sobre los derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de
delitos. En dicha Propuesta de Directiva 2011/0129 (COD)7, se establece
en el art. 1 que la presente propuesta forma parte de un paquete
legislativo destinado a reforzar los derechos de las víctimas en la
UE…La Comisión Europea ha definido como prioridad estratégica la
protección de las víctimas de delitos y el establecimiento de normas
mínimas, sobre la base del Programa de Estocolmo y de su Plan de
Acción … que otorgan a las víctimas un lugar prioritario en la agenda de
la UE y declaran firmemente la necesidad y la intención de establecer un
enfoque integrado y coordinado en relación con las víctimas.
Así en 2012 se redacta la Directiva 29/2012, Directiva

2012/29/UE del Parlamento Europeo de 25 de octubre de 2012, por la
5
En España abundan los programas piloto en mediación penal con adultos en
muy diversas Comunidades Autónomas, destacando las Comunidades de
Madrid, Valencia, País Vasco y Cataluña.
6
Para gran parte de la doctrina los delitos graves deberían quedar fuera del
ámbito de aplicación de la justicia restaurativa. Pero no toda ella, así, vid.
Moreno Catena, V., (2011) “Resolución jurídica de Conflictos”, Mediación y
Resolución de conflictos. Técnicas y ámbitos, Tecnos, Madrid, pág. 9 y ss.
7
Vid: www.eur-ex.europa.eu, Propuesta de Directiva 2011/0129 (COD),
http://eur-
ex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0275:FIN:ES:PDF
(mayo 2014).
PANEL I: 103
que se establecen normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la

protección de las víctimas de delitos, y por la que se sustituye la Decisión
marco 2001/220/JAI del Consejo.
La Directiva se estructura en dos partes, la primera se compone de

unas consideraciones generales, y posteriormente el articulado, que
desarrolla las ideas y principios que se detallan en esa parte inicial.
En el punto ocho de las consideraciones generales se refiere al

terrorismo en concreto. Se refiere a la Decisión Marco 2002/475/JAI del
Consejo, de 13 de junio de 2002, sobre la lucha contra el terrorismo, en la
que se reconoce el terrorismo como una de las violaciones más graves de
los principios en los que se basa la Unión, que constituye una amenaza
para el libre ejercicio de los derechos humanos.
Se hace una referencia expresa a las víctimas del terrorismo en el

punto dieciséis de las consideraciones generales a las víctimas del
terrorismo. Se dice que éstas han sufrido atentados cuya intención última
era hacer daño a la sociedad. Por ello pueden necesitar especial
atención, apoyo y protección, debido al especial carácter del delito
cometido contra ellos. Señala además que las víctimas del terrorismo
pueden ser objeto de un importante escrutinio público y a menudo
necesitan el reconocimiento social, motivo por el cual los Estados
miembros deben tener especialmente en cuenta las necesidades de las
víctimas del terrorismo, y esforzarse por proteger su dignidad y
seguridad.
De forma ya más general se señala en las consideraciones

generales, en el punto segundo que, “En el marco del Programa de
Estocolmo adoptado por el Consejo Europeo se solicitó a la Comisión y
los Estados miembros que analizasen cómo mejorar la legislación y las
medidas prácticas de apoyo para la protección de las víctimas,
centrándose en prestar asistencia y reconocimiento a todas las víctimas,
incluidas las víctimas del terrorismo, con carácter prioritario”, y
completa este contenido en su punto cuarto señalando que se trabajó en la
“Resolución de 10 de junio de 2011 sobre un plan de trabajo para
reforzar los derechos y la protección de las víctimas, en particular en los
procesos penales («Plan de trabajo de Budapest»), el Consejo declaró
que debían tomarse medidas a escala de la Unión para reforzar los
derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de delitos. Para ello, y
de acuerdo con dicha Resolución, el objeto de la presente Directiva es

revisar y complementar los principios establecidos en la Decisión
marco 2001/220/JAI y avanzar de forma significativa en la protección
de las víctimas en el conjunto de la Unión, en particular en el marco de
los procesos penales, incluyendo aquí por tanto la necesaria unión entre
la reparación y el proceso penal, que la anterior Decisión Marco no
incluía, ya que hablaba de la mediación sin tratar el nexo debido entre
ésta institución y el proceso penal.
A modo de resumen el art. 67 de la Directiva cierra el articulado

señalando que el objetivo de la presente Directiva, es el establecimiento
de normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la protección de las
víctimas de delitos (art. 67).
Examinando con más detalle este documento, el capítulo I de la

Directiva, titulado “Disposiciones generales” se ocupa de introducir
varios conceptos clave, ofreciendo una concreción de los objetivos que la
misma persigue. En sintonía con lo que se expone en las consideraciones
generales, aquí se señala como objetivo principal el garantizar que las
víctimas de delitos reciban información, apoyo y protección adecuados y
que puedan participar en procesos penales. Los Estados miembros
velarán por que se reconozca a las víctimas su condición como tales y
velarán por que sean tratadas de manera respetuosa y sensible,
individualizada, profesional y no discriminatoria, en todos sus contactos
con servicios de apoyo a las víctimas o de justicia reparadora, o con
cualquier autoridad competente que actúe en el contexto de un
procedimiento penal.
En este capítulo además se ofrece la definición de varios

conceptos que deben quedar claros previamente a la lectura de la
Directiva. Se recogen el significado de víctima y de justicia reparadora.
En lo que al primero se refiere, víctima será la persona física que

haya sufrido un daño o perjuicio, en especial lesiones físicas o mentales,
daños emocionales o un perjuicio económico, directamente causado por
una infracción penal y los familiares8 de una persona cuya muerte haya
8
Aclara también cuál es el sentido que debe darse al concepto de familiares, y
nos indica que serán familiares el cónyuge, la persona que convive con la
víctima y mantiene con ella una relación personal íntima y comprometida, en un
PANEL I: 105
sido directamente causada por un delito y que haya sufrido un daño o

perjuicio como consecuencia de la muerte de dicha persona.
Por otro lado la Directiva define como justicia reparadora,

cualquier proceso que permita a la víctima y al infractor participar
activamente, si dan su consentimiento libremente para ello, en la solución
de los problemas resultantes de la infracción penal con la ayuda de un
tercero imparcial. Se encuentran incluidos en la definición dos de los
pilares básicos de la mediación, la voluntariedad, y la imparcialidad.
En capítulo II, en los artículos del 3 al 7 se hace referencia a los

medios necesarios para que la víctima participe en el proceso penal de
forma efectiva, entre otros, la necesidad de estar al tanto de la evolución
del proceso en todo momento, desde el primer contacto con una autoridad
competente. En cuanto al cómo conocer las necesidades de las víctimas,
en el art.3 de la Directiva se apunta al Derecho de ser oído. Así, en el
punto treinta y cuatro de sus consideraciones generales se dice que No se
puede hacer justicia si no se permite a las víctimas explicar las
circunstancias del delito y aportar pruebas de forma comprensible para
las autoridades competentes. Al igual que en otros artículos o enunciados
de la Directiva se menciona aquí el necesario respeto con el que se debe
tratar a la víctima, declaración que es recurrente a lo largo de toda la
Directiva. Se destaca la gratuidad del servicio de traducción e
interpretación para materializar efectivamente este derecho a ser oída, y
señala en el punto cuarenta y uno de las consideraciones generales que se
considerará que se ha concedido a las víctimas el derecho a ser oídas
cuando puedan declarar o manifestarse por escrito. Hace una mención
especial a la víctima menor de edad en el punto cuarenta y dos, y
menciona que el hecho de su minoría de edad no será motivo para
excluirla de este derecho a ser oídas en un proceso penal.
Cerrando este capítulo los artículos 8 y 9 hacen referencia a los

servicios de apoyo a las víctimas. Por un lado se trata el tema del acceso
a estos servicios de apoyo, señalando que Los Estados miembros
garantizarán que las víctimas, de acuerdo con sus necesidades, tengan
acceso gratuito y confidencial a servicios de apoyo, durante y por un
hogar común y de manera estable y continua, los familiares en línea directa, los
hermanos y hermanas, y las personas a cargo de la víctima.
período de tiempo adecuado después de la conclusión del proceso penal.

Los familiares tendrán acceso a los servicios de apoyo a las víctimas en
función de sus necesidades y del grado de daño sufrido como resultado
de la infracción penal cometida contra la víctima.
En cuanto a la creación de dichos servicios para poder ofrecer esta

asistencia se indica que Los Estados miembros tomarán medidas para
establecer servicios de apoyo especializado gratuito y confidencial
adicionales a los servicios generales de apoyo a las víctimas o como parte
de ellos, todo ello teniendo en cuenta siempre que esos servicios
mencionado en primer lugar por lo tanto ya deben de existir. Además se
permite también la posibilidad de que las organizaciones de apoyo a las
víctimas recurran a las entidades especializadas existentes que prestan ese
apoyo especializado.
Se tendrán en cuenta las necesidades tanto de las víctimas como

de los familiares a la hora de fijar el apoyo que les serán prestado,
teniendo presente que no dependerá el acceso de la víctima a estos
servicios de la existencia de una denuncia previa formal.
Los servicios de apoyo a las víctimas ofrecerán ayuda de tipo

práctico, en lo que se refiere a su papel en el proceso penal, y por otro
lado cumplirán una función de apoyo de tipo más emocional. Así, en lo
que se refiere a esta ayuda más funcional, se les dará a las víctimas
asesoramiento e información de todo aquello que se refiere a su
participación en el proceso penal, los derechos que les asisten, la
preparación para participar en el proceso, cuestiones financieras y
relacionadas con las indemnizaciones derivadas del delito. Por otro lado,
se les asistirá también en lo que se refiere a sus necesidades más
emocionales, incluso de apoyo psicológico, informando además sobre los
servicios de apoyo especializado si los hubiere, o incluso procediendo a
la derivación a los mismos. E igualmente se asumirá la función de
asesoramiento sobre los efectos de su participación en el proceso penal,
informando sobre la prevención y el riesgo de una victimización
secundaria o reiterada, de intimidación o represalias.
Igualmente estos servicios asumirán otro tipo de funciones más

asistenciales, señala el art. 8, los servicios de apoyo especializados. Se
refiere a funciones de refugio o alojamiento derivado de un riesgo, o
PANEL I: 107
apoyo a víctimas con necesidades especiales (víctimas de delitos sexuales

por ejemplo).
El contenido del capítulo III que se refiere expresamente a la

“Participación en el proceso penal”. Destacaremos aquí los artículos 10 a
12 que se refieren a los derechos y garantías que deben revestir a la figura
de la víctima en lo que se refiere a su participación en el proceso penal.
El art. 10 desarrolla el ya mencionado “Derecho a ser oído”.

Señala que Los Estados miembros garantizarán a la víctima la
posibilidad de ser oída durante las actuaciones y de facilitar elementos
de prueba. Es por ello que apunta que el Derecho nacional de cada
Estado hará posible que se materialice este derecho que aquí se anuncia
abriendo los cauces necesarios para ello en los procedimientos penales.
Desde el momento en el que la víctima tiene un papel en el

proceso penal, no sólo participa sino que, según expone el artículo 11,
debería tener también cierto poder de decisión sobre la continuación o no
del procedimiento. Así en este art. 11 se enuncia el “Derecho en caso de
que se adopte una decisión de no continuar el procesamiento”. Para poder
materializar esto será necesario que la legislación nacional en cada caso
ponga las herramientas procesales que abran esta posibilidad9.
En todo caso si la víctima participa en el procedimiento la

Directiva configura en su art. 12 el “Derecho a garantías en el contexto
de los servicios de justicia reparadora”. Por un lado se refiere al peligro o
riesgo de la victimización secundaria, señala que Los Estados miembros
adoptarán medidas para proteger a la víctima contra la victimización
secundaria o reiterada, la intimidación o las represalias, medidas que se
aplicarán cuando se faciliten servicios de justicia reparadora. Estas
9
Será necesario fijar los límites a este punto, dado que cada legislación nacional
regula un proceso penal basado en unos principios. En el caso español, el ius
puniendi que rige en el proceso penal implica que sólo el Estado es titular del
derecho a la terminación del proceso, ya que se determina que sólo en los
delitos privados el proceso pueda finalizar por allanamiento de la víctima, dado
que en los demás casos aludiendo al interés general el Estado podrá seguir
adelante con la causa.
medidas dice que garantizarán que aquellas víctimas que opten 10 por
participar en procesos de justicia reparadora tengan acceso a servicios
de justicia reparadora seguros y competentes, siempre que se cumplan,
como mínimo, las condiciones que enumera dicho precepto, que pasamos
a mostrar:
• La víctima que recurra a los servicios de la justicia reparadora lo hará

siempre basado en un consentimiento libre e informado de la víctima;
el cual podrá retirarse en cualquier momento. Es por ello que para
que sea posible antes de que acepte participar en el proceso de
justicia reparadora, se le ofrecerá información exhaustiva e imparcial
sobre el proceso y sus posibles resultados, y acerca de los
procedimientos para supervisar la aplicación de todo acuerdo.
• Para poder iniciar un proceso de justicia reparadora el infractor tendrá
que haber reconocido los elementos fácticos básicos del caso.
• El hipotético acuerdo al que se llegue deberá ser alcanzado de forma
voluntaria y podrá ser tenido en cuenta en cualquier otro proceso
penal
• Se realizarán encuentros entre la víctima y el infractor, y el contenido
de los debates que tengan lugar señala la Directiva que no se
desarrollen en público, serán confidenciales y no se difundirán
posteriormente, salvo con el acuerdo de las partes o si así lo exige el
Derecho nacional por razones de interés público superior.
Entendiendo que el hecho de ser parte en uno de estos servicios de

justicia reparadora implica un encuentro con el victimario, surge la
necesidad de proteger a la víctima de la victimización secundaria, motivo
por el que se recoge en esta Directiva este asunto. El capítulo IV es el que
se ocupa de esta protección a las víctimas. Comienza con el art. 18. , bajo
el título “Protección de víctimas y el reconocimiento de las víctimas con
necesidades especiales de protección”. Componen este capítulo los art.
del 18 al 24. Vamos a centrarnos en el art. 18 y 19 que hacen referencia a
la victimización secundaria.
10
No tiene sentido una reparación a la que la víctima no acude de forma
voluntaria.
PANEL I: 109
El primero de ellos el art. 18 habla del “Derecho de protección”.

De nuevo aquí se refiere a la victimización secundaria. Señala que sin
perjuicio de los derechos de la defensa, los Estados miembros velarán
por que se dispongan medidas para proteger a las víctimas y a sus
familiares frente a la victimización secundaria o reiterada, la
intimidación o las represalias, incluido el riesgo de daños emocionales o
psicológicos, y para proteger la dignidad de las víctimas durante la toma
de declaración y cuando testifiquen. Hasta aquí el contenido coincide con
lo ya mencionado en el art. 9, pero se añade en este punto que Cuando
sea necesario, esas medidas podrán incluir también procedimientos
establecidos en el Derecho nacional para la protección física de las
víctimas y sus familiares., contenido íntimamente relacionado con lo
enunciado también en el art. 9 en lo que se refiere al alojamiento y etc…
El art.19 está estrechamente relacionado con la victimización, se

refiere al “Derecho a evitar el contacto entre víctima e infractor”,
Primeramente señala que Los Estados miembros establecerán las
condiciones necesarias para evitar el contacto entre, por una parte, las
víctimas y sus familiares, y, por otra, el infractor, en las dependencias
donde se celebre el proceso penal, salvo que este lo requiera. Como
mencionábamos en las consideraciones generales, se anima a que los
Estados miembros garanticen que esta posibilidad de no verse, dotando a
los tribunales de nuevas dependencias con salas de espera separadas para
las víctimas.
En la directiva queda claro que se hace especial consideración a la

victimización secundaria, y así lo ponen de manifiesto también los
puntos cuarenta y seis, cincuenta y dos, cincuenta y tres, cincuenta y
cuatro, cincuenta y cinco, cincuenta y seis y cincuenta y ocho de las
consideraciones generales, en los siguientes términos.
La victimización secundaria puede surgir por el mero hecho de

revivir el hecho frente al victimario en el encuentro entre ambos, o
posteriormente a la celebración de este encuentro, ya que señala
Fernández de Casadevante 11 (Fernández de Casadevante 2009, 6 y ss)
que la victimización secundaria también puede acontecer por otras
11
Fernández de Casadevante Romaní, (2009) “Las víctimas y el Derecho
internacional”, AEDI Vol.2, pág. 6 y ss.
causas como, por ejemplo, la justificación social del acto violento o de

los daños padecidos o la ausencia de respuesta institucional (o respuesta
institucional insuficiente) frente al crimen cometido.
En lo que respecta al primer caso, el punto cincuenta y tres de las

consideraciones generales señala que se debe poner a disposición de los
profesionales del Derecho la más amplia gama de medidas posible con
objeto de evitar angustia a la víctima en el transcurso del proceso
judicial, especialmente como resultado del contacto visual con el
delincuente, su familia, sus colaboradores o el público en general.
Ejemplos de estas medidas o herramientas ya las hemos mencionado, la
instalación de entradas y salas de espera separadas para las víctimas, en
las dependencias judiciales y comisarías, debiendo fomentarse que los
Estados miembros lleven a acabo tales reformas. Además, velando por la
no victimización secundaria señala que los Estados miembros deberán, en
la medida de lo posible, planificar los procesos penales para evitar el
contacto entre las víctimas y sus familiares y los infractores, por ejemplo
citando a las víctimas y a los infractores a audiencias en momentos
distintos
Así, en lo que se relaciona con la victimización secundaria que

puede sobrevenir de un encuentro, se señala que se dispondrán medidas
que protejan la seguridad y la dignidad de las víctimas y sus familiares
de la victimización secundaria o reiterada, protegiéndolas de las posibles
intimidaciones o las represalias a través de medios como las medidas
cautelares o la orden de alejamiento.
Se hace referencia a diferentes medios alternativos de solución de

conflictos, así la mediación entre víctima e infractor, las conferencias de
grupo familiar y los círculos de sentencia, como servicios de justicia
reparadora que pueden ser de ayuda para la víctima, pero que requieren
garantías para evitar toda victimización secundaria. Es por esto que
señala que estos servicios deben fijarse como prioridad satisfacer los
intereses y necesidades de la víctima, reparar el perjuicio que se le haya
ocasionado e impedir cualquier otro perjuicio adicional. Señala que
antes de remitir un asunto a los servicios de justicia reparadora o de llevar
a cabo un proceso de justicia reparadora, se deben tener en cuenta todos
los aspectos que rodeen a la persona en función del delito del que haya
sido víctima, en orden a valorar su capacidad para realizar una elección
con conocimiento de causa, o si por el contrario podría ocasionarle un
PANEL I: 111
perjuicio 12 por el desequilibrio de poder que se genera 13 . Estos

procedimientos deben ser de forma general confidenciales, salvo que la
legislación nacional diga lo contrario, o salvo que, en aras de proteger y
respetar la voluntad de la víctima, las partes lo acuerden de otro modo o
existan factores tales como las amenazas o cualquier forma de violencia
cometida durante el proceso exigen la divulgación por razones de interés
general.
Señala más adelante, en el punto cincuenta y tres que el hecho de

llevar a cabo actuaciones de forma coordinada y con respeto, permitiendo
a las víctimas ganar confianza en las autoridades minimiza el riesgo de
victimización secundaria o reiterada, de intimidación o de represalias por
el infractor. Esto se traduce en que por un lado se debe facilitar al
máximo la interacción con las autoridades competentes, y por otro lado,
se debe limitar el número de interacciones innecesarias que la víctima
haya de mantener con ellas, recurriendo, por ejemplo, a grabar en vídeo
las declaraciones y permitiendo su uso en los procesos judiciales.
Igualmente puede existir victimización secundaria si se atenta

contra la intimidad de la víctima, es por esto que en el punto cincuenta y
cuatro se habla de la necesidad de proteger la intimidad de la víctima
como medio importante de evitar la victimización secundaria o reiterada,
la intimidación o las represalias. Para ello la Directiva propone medidas
como la prohibición o la limitación de la difusión de información relativa
a la identidad y el paradero de la víctima. Siempre habrá que tener en
cuenta las características especiales de cada caso, ya que en función de
las mismas estas medidas pueden ser inútiles, imposibles de adoptar o
incluso perjudiciales14
12
Así un ejemplo de la no derivación sería el caso de la prohibición por la
legislación española de la mediación en casos de violencia de género, ya que
sobre la base del desequilibrio que existe entre ambas partes se entiende que los
encuentros pueden traer perjuicios para la víctima, y directamente se han
prohibido en el art. 14 de la Ley Violencia contra la Mujer.
13
Uno de los requisitos para celebrar una mediación es que exista un equilibrio de
poder. Vid. Baruch Bush R. A. & Folger J. P., (1994) The Promise of
Mediation, Jossey-Bass Publishers, San Francisco.
14
Esta protección reviste especial importancia para las víctimas que sean menores,
e incluye la prohibición de difundir el nombre del menor. Sin embargo, puede
haber casos en los que excepcionalmente pueda beneficiar al menor la
En función del delito del que sean víctimas en ocasiones puede

que esa victimización secundaria requiera algunas medidas especiales
para evitar la victimización secundaria. Por este motivo durante los
procesos penales, algunas víctimas están especialmente expuestas al
riesgo de victimización secundaria o reiterada, de intimidación o de
represalias por parte del infractor. Estos riesgos pueden derivar de las
características personales de la víctima, o del tipo, la naturaleza o las
circunstancias del delito. Para saber si esas medidas especiales deben ser
tomadas, se realizarán unas evaluaciones individuales, lo antes posible.
En cuanto al modo de realizarlas hace referencia de nuevo la Directiva al
necesario respecto de todas las víctimas.
De nuevo en el punto cincuenta y seis de las consideraciones

generales hace referencia expresa a las víctimas de delitos de terrorismo,
entre otros, en relación con estas medidas de protección especial que
mencionábamos en el artículo anterior. Señala que Las víctimas de trata
de seres humanos, terrorismo, delincuencia organizada, violencia en el
marco de las relaciones personales, violencia o explotación sexual,
violencia de género, delitos por motivos de odio, las víctimas con
discapacidad y los menores víctimas de delito tienden a sufrir una
elevada tasa de victimización secundaria o reiterada, intimidación o
represalias. Se deberá poner especial cuidado a la hora de evaluar si tales
víctimas están expuestas a riesgo de victimización, intimidación o
represalias, y debe haber motivos sólidos para presumir que dichas
víctimas se beneficiarán de medidas de protección especial.
Al hilo de lo expuesto en los puntos cincuenta y cinco y cincuenta

y seis en relación con las medidas especiales de protección el punto
cincuenta y ocho señala que Las inquietudes y miedos de la víctima en
relación con las actuaciones deben ser un factor esencial a la hora de
determinar si necesitan alguna medida específica, y que la naturaleza
exacta de tales medidas debe determinarse mediante la evaluación
individual, teniendo en cuenta los deseos de la víctima.
revelación o incluso la divulgación pública de información, por ejemplo, en los

casos de secuestro. Las medidas que puedan adoptarse para proteger la
intimidad y la imagen de las víctimas y sus familiares deberán ser siempre
coherentes con los derechos a un juez imparcial y a la libertad de expresión, tal
como los reconocen los artículos 6 y 10 del Convenio para la Protección de los
Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.
PANEL I: 113
Los art. 20 al 24 se refieren a cuestiones relacionadas con la

protección específica para a toma de pruebas en las investigaciones
penales, y se refieren a lo ya enunciado en las consideraciones generales
relacionado con el tema de la protección de la víctima, el respeto y la
satisfacción de las necesidades especiales que la víctima pueda tener en
función del caso.
Finalmente el capítulo V cierra esta regulación refiriéndose en sus

art. 25, 26, 27, 28 y 29 a la formación de los profesionales que participan
en los procesos de justicia reparadora, la cooperación y coordinación que
debe existir entre los servicios de apoyo, la incorporación al Derecho
interno, que tendrá como plazo máximo el 16 de noviembre de 2015, y
los informes que se redactarán una vez haya pasado este plazo.
El hecho de que tanto para la mediación en general como para la

mediación penal en concreto, existan tantas iniciativas, Directivas,
Recomendaciones, protocolos etc… provoca que, al igual que en el caso
de la mediación en otros ámbitos, la situación en el contexto de la
mediación penal no se haya caracterizado desde un principio, ni
actualmente, por una uniformidad en el panorama europeo15.
En España nos encontramos todavía en una fase de implantación y

desarrollo de estos nuevos métodos de solución de conflictos, los cuales,
huelga decirlo, se hallan más desarrollados e integrados en el norte de
Europa, de forma mucho estable en el uso cotidiano de los métodos
alternativos de solución de conflictos16 (Soleto Muñoz, 2010, 185 y ss) y
15
Analysis on assessment of the impact of Council of Europe recommendations
concerning mediation. CEPEJ, 3 May 2007, Strasbourg. European Commission
for the efficiency of Justice. CEPEJ. En lo relacionado con la Recomendación
(99)19 concerning mediation penal matters. Para algunos Estados como Austria
y Alemania, en esta valoración pone de manifiesto que la mediación penal no es
recomendable en el ámbito de la violencia familiar o los delitos sexuales, otros
sin embargo incluyen entre estos delitos leves como el hurto o aquellos en los
que no exista violencia física, o al fraude; como Eslovenia o Suecia.
16
Soleto Muñoz, H., (2010) “La Mediación en la Unión Europea”, Mediación y
solución de conflictos: habilidades para una necesidad emergente, Tecnos,
Madrid. Vid:
http://e- archivo.uc3m.es/bitstream/10016/10215/1/mediacion_soleto_2007.pdf
(mayo 2014)
de debate acerca de qué hacer con la mediación penal en los delitos

graves17.
El papel de la víctima en nuestro panorama procesal penal debe

cambiar para acercarse a este modelo que propone la Directiva de 2012.
Veremos a continuación si lo prevé así nuestro futuro Código Procesal
Penal, pero antes comprobaremos qué podemos encontrar en lo que se
refiere no ya a las víctimas en general, sino a las víctimas del terrorismo,
en el panorama legislativo europeo.
2.2. Líneas directrices sobre la protección de las víctimas de actos

terroristas
Hasta aquí nos referimos a la Directiva 2012, que no se refiere en

concreto a las víctimas del terrorismo, pero que sí pone el acento sobre el
hecho de que la situación de las víctimas en el proceso penal debe
cambiar, evolucionado hacia un papel más participativo en el mismo,
dotando a esta figura de las garantías necesarias para que esa
participación se materialice efectivamente y sin perjuicios para ella.
Como hemos visto se refiere en casos puntuales de forma expresa

a las víctimas del terrorismo, entre otras, pero no constituye esta directiva
una regulación específica para estos casos.
Fernández de Casadevante se queda perplejo ante la inexistencia

de normativa internacional para las víctimas del terrorismo, existiendo
sin embargo regulación propia para casos como abuso de poder,
violaciones graves, desapariciones forzadas18.
17
Vid: Carretero Morales, E., “Mediación online: Una posible vía para introducir
la Justicia restaurativa en los asuntos de violencia de género”, en Garciandía
González, P. M. y Soleto Muñoz, H. (Dir.), Sobre la Mediación Penal
(Posibilidades y Límites en un Entorno de Reforma del Proceso Penal Español,
Thomson-Aranzadi, Navarra, 2012, pág. 211-243. Y Castillejo Manzanares, R.,
“El nuevo proceso penal. La mediación”, Revista de Derecho y Proceso Penal,
núm. 23, 2010, pág.. 69-91
18
Vid: www.fmiguelangleblanco.es, Ponencia,
http://www.fmiguelangelblanco.es/archivos/pdf/Ponencia_DE_CARLOS_
FERNANDEZ_DE_CASADEVANTE.pdf (mayo 2014).
PANEL I: 115
En el caso de las víctimas del terrorismo nos encontramos con un

solo texto internacional, que no llegan al rango de norma, sino que se
trata únicamente de unas Líneas Directrices sobre la Protección de
Víctimas de Actos Terroristas, que emana del Consejo de Europa el 2 de
marzo de 2005.
Este documento se estructura del siguiente modo. Comienza

enunciando una serie de objetivos sobre los que persigue fomentar que
los Estados Miembros trabajen (luchas contra el terrorismo y protección
de las víctimas) y continua enunciando en distintos apartados, principios
sobre los que se basa esta documento, así la necesaria asistencia de
urgencia a las víctimas, la asistencia a largo plazo, la investigación y el
enjuiciamiento, el acceso a la justicia, la administración de justicia,
indemnizaciones, protección de la vida privada y familiar de las víctimas,
la protección de la dignidad y seguridad de las éstas, el derecho a estar
informadas, la formación específica del personal que les asista, y se
refiere en el último punto a la protección reforzada.
En el preámbulo comienza la exposición haciendo una

declaración de intenciones señalando la importancia de dejar constancia
de que el terrorismo se trata de un delito que atenta gravemente contra los
derechos del hombre, y contra la democracia, ya que busca desestabilizar
gobiernos. Reconoce el sufrimiento de la víctima y su familia, y la
importancia de las asociaciones de víctimas. Destaca la obligación de los
Estados de tomar medidas para proteger los Derecho Fundamentales.
Señala que estas líneas vienen a responder a las necesidades y
preocupaciones de las víctimas de actos terroristas. Se invita a los
Estados a darle difusión alentando a que trabajen en la lucha contra el
terrorismo y la protección de las víctimas de actos terroristas.
Al igual que la Directiva que hemos visto, aquí se establece una

definición de víctima, pero aquí de víctima de actos terroristas. Señala
que en adelante se considerarán dentro de esa categoría todos los que han
sufrido como resultado de un acto terrorista una amenaza directa a su
integridad física o psicológica, así como circunstancias asimiladas, de su
familia inmediata.
En cuanto al articulado de estas líneas directrices, en el cuerpo de

la misma se hace referencia en repetidas ocasiones al tema del debido
trato que debe darse a las víctimas actuando con respeto, igual que
menciona de forma reiterada la Directiva.
Cuando se refiere a la asistencia a las víctimas, se diferencia entre

la asistencia de urgencia, y la asistencia a largo plazo, pero en ambos
casos se trata el asunto de forma muy general. En el caso de la asistencia
de urgencia se menciona literalmente la asistencia médica, psicológica,
social y material. Concreta que debe de ser gratuita y apropiada al caso, y
se introduce algo que no aparece por ejemplo en la Directiva, y es que
hace mención a la asistencia espiritual, que dice que debe de ser prestada
si la víctima la solicita. Más adelante se refiere a la asistencia a largo
plazo, e igualmente menciona las mismas categorías, haciendo una
especial referencia a los casos en que la víctima no reside en el Estado
donde ha tenido lugar el acto terrorista.
En lo que se refiere al proceso penal, menciona la investigación,

el enjuiciamiento, el acceso a la justicia o la administración de justicia,
igual que con otros asuntos que ya hemos mencionado, no profundiza y
se refiere a estos asuntos de forma más genérica, no de forma tan
exhaustiva como hace la Directiva. Únicamente menciona para el caso
concreto al que hace referencia el documento el que los Estados deben
asegurarse de la posición reconocible de las víctimas de actos terroristas
en el proceso penal. Pone de manifiesto lo consciente que es el Consejo
de Europa del papel secundario que cumplen las víctimas en los procesos
penales, asunto que no abordará hasta 2012 en su Directiva.
Al igual que hemos visto en la directiva, se hace referencia aquí al

tema de la seguridad, la intimidad, la dignidad etc… de la víctima. Pero
aquí, dado el carácter aparentemente más laxo de este documento, igual
que con otros temas que hemos enunciado, se hace de forma general,
únicamente particularizando en el caso del necesario respeto a la
intimidad de la identidad de las víctimas, en lo que al mundo del
periodismo y la información se refiere.
El carácter de este documento para muchos no es vinculante,

basándose en el hecho de que simplemente “invita a los estados” y así lo
dice textualmente, y por ellos se afirma que su función es únicamente
abrir el camino a algo que en un futuro, puede que no muy lejano,
surgirá, que es el estatuto de las víctimas del terrorismo. Así, al principio
de estas Líneas Directrices señalaban que se ponía por escrito en el
PANEL I: 117
preámbulo la intención de alentar a los estados a legislar en este ámbito

concreto de las víctimas del terrorismo, en aras de proteger los derechos
fundamentales de las mismas, como dice en el preámbulo, y termina con
su apartado XI diciendo que Nada en estas directrices impedirá que los
Estados adopten más favorable que las que se describen en estas líneas
de beneficios y medidas Directrices. Sin embargo Fernández
Casadevante 19 (Fernández Casadevante, 2009, pág. 41) entiende que
tener en cuenta otros elementos presentes en ella permiten afirmar que
estas Líneas directrices contienen obligaciones jurídicas a cargo de los
Estados miembros. Así, por ejemplo, el hecho de que reiteren derechos
vigentes del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Señala que
no nos encontramos ante derechos ex novo (que estas Líneas directrices
en realidad no crean) sino ante obligaciones internacionales ya
consolidadas en numerosos tratados internacionales; algunos de ellos
ampliamente ratificados. Alude también a la naturaleza consuetudinaria
de muchos de los derechos recogidos, por lo que, desde este punto de
vista, obligarían a todos los Estados. En consecuencia, para este autor, y
con independencia del carácter vinculante o no de esta norma
institucional derivado de su propia naturaleza jurídica, cabe concluir que
el contenido de la misma sí vincula a los Estados miembros porque las
Líneas directrices no hacen otra cosa que reiterar obligaciones
internacionales que vinculan actualmente a los Estados ya sea por la vía
convencional o por la vía consuetudinaria.
Queda pendiente, en lo que este trabajo respecta, la redacción de

un estatuto jurídico para las víctimas del terrorismo.
Una vez estudiado el contenido de las Directivas de 2001 y 2012,

y las Líneas Directrices que se refieren al caso de las víctimas del
terrorismo en particular, ¿cuáles han sido los efectos en la redacción de
nuestro futuro Código Procesal Penal?
19
Fernández Casadevante Romaní, (2009) “Las víctimas y el Derecho
internacional”, AEDI Vol.2, pág. 41 y ss.
3. CONSECUENCIAS DE ESTE IMPULSO EN MATERIA DE VÍCTIMAS EN LA

REFORMA DE LA LECRIM
3.1. Anteproyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal de 2011
El anteproyecto de LECrim, presentado a las Cortes el 27 julio de

2011, trató de hacer una revisión sobre la vigente actualmente, intentando
modernizarla en muchos de sus aspectos. Los numerosos parches que la
propia Ley ha ido sufriendo a base de diversas reformas, no han sido
suficientes para acercar el sistema de justicia a las necesidades de la
sociedad contemporánea, englobando nuevas funciones y nuevas formas
de trabajo, que en los últimos tiempos han ido surgiendo.
Como se puede apreciar en el texto del anteproyecto en la

exposición previa de la misma, sus creadores tratan de enfocarla con una
concepción democrática y liberal del proceso penal y del sistema de
garantías y no centrarse únicamente en el ius puniendi20, para conseguir
un equilibrio entre el deber del Estado de esclarecer el delito con la
adecuada tutela de los derechos fundamentales.
El anteproyecto aborda las cuestiones relacionadas con las

víctimas y la mediación, tanto en su exposición previa como en el
articulado posterior.
En lo que se refiere a las víctimas de delitos, se incluyen y

desarrollan tanto el estatuto de la víctima como sus derechos, en los
art.65-76. A estos efectos, tendrá consideración de víctima según el art.
65 la persona física o jurídica ofendida por la infracción y la persona
que haya sufrido un perjuicio directamente derivado de los hechos
punibles, excluyendo a las compañías aseguradoras del importe de los
daños materiales o personales, y entes públicos o privados que asuman el
coste21. Además, se hace una mención especial a las víctimas menores o
20
Lamarca Pérez, C., (200) “Una alternativa a la solución judicial de los
conflictos: la mediación”, La ley penal: revista de derecho penal, procesal y
penitenciario, núm. 44, pág. 8.
21
Se evita de este modo recaer en las dilaciones indebidas que conllevarían la
inclusión de estos perjudicados “indirectos”.(Vid. Propuesta de Ley de
Enjuiciamiento Criminal, aptdo. XIX, pág.32)
PANEL I: 119
con discapacidad y en situación de especial vulnerabilidad, que lo serán

por las circunstancias concretas que rodeen al delito.
Por otro lado, se prohíbe la victimización secundaria de forma

expresa en el art. 69, evitando aquellas medidas que puedan producir
sufrimiento innecesario o desproporcionado a las víctimas.
En los artículos siguientes, comprendidos del 70-76 se incluyen

además los derechos de las víctimas, y no sólo aquellos que corresponden
a los imputados, como anteriormente ocurría, sino que se incluye un
amplio elenco de los derechos que a las víctimas se les debe reconocer,
de los que cabe destacar el derecho a ser oída, incluido en el art. 75.
Como se señalaba al inicio de este apartado, el objetivo que debía
perseguirse era conseguir un proceso penal más rápido, más eficaz, que
vele por la prevención y la reparación, que ponga en juego los intereses
de la víctima y que además garantice sus derechos en el proceso; lo cual
no parecía que fuese tan incompatible con otros aspectos incluidos en
nuestra regulación vigente a través del principio de legalidad, como la
seguridad jurídica, la garantía de los derechos del imputado, la
persecución de los delitos y la represión y sanción, en su caso; conceptos
igualmente necesarios.
Este objetivo se ha conseguido, y se encuentra ya plasmado en

esta propuesta de LECrim, que conserva no sólo los aspectos positivos de
nuestro sistema penal actual, sino que simultáneamente incorpora nuevos
conceptos e instituciones, para contribuir a mejorar la calidad de nuestra
Administración de Justicia, contribuyendo a la construcción de un
sistema judicial más moderno y más humano.
3.2. Código Procesal Penal y Anteproyecto de Ley del Estatuto de la

Víctima
Tras el cambio de legislatura el Anteproyecto comentado no llegó

a ver la luz, y el nuevo gobierno desarrollo un nuevo texto que reformaría
la parcheada LECrim. Dicho texto vio la luz el pasado febrero de 2013,
bajo el nombre de código procesal penal, que nos aporta la siguiente
regulación en lo que a las víctimas se refiere.
El Capítulo IV del Código, que va del art. 59 al 68, arroja luz

sobre el asunto que se refiere al estatuto procesal dela víctima, y así reza
en su título.
Comienza ofreciendo en su art. 59 una definición de “víctima”,

todo ofendido o perjudicado por el hecho punible objeto de la causa,
incluida la persona que haya sufrido daño personal o patrimonial por
tratar de prevenir el delito o auxiliar a la víctima en el momento de la
comisión del hecho punible o inmediatamente después.
La legislación que se refiere a las víctimas del terrorismo en

España trata mayoritariamente el asunto de la reparación económica. La
Ley 29/2011, De 22 de Septiembre, de Reconocimiento y Protección
Integral a Las Víctimas del Terrorismo y las legislaciones autonómicas
(de la Comunidad de Madrid, Valencia, Andalucía, Murcia, Cataluña y
País Vasco) se refieren a la reparación de las víctimas del terrorismo
centrando su atención a lo que a las indemnizaciones por daños se refiere,
y es en este contexto en el que se entiende este concepto de víctima de
forma amplia, en cuanto será posible indemnizar a familiares de las
víctimas de un acto terrorista, entendiendo se incluyen el concepto de
víctima. Podríamos pensar que se contempla aquí en este texto
igualmente en cuanto se menciona la palabra “perjudicado”.
En relación a este asunto complementa esta regulación la

legislación referida al Estatuto de la Víctima, texto que emanó el pasado
Octubre de 2013 y que pasó a regular el estatuto de las víctimas de
delitos. En dicho documento se hace una diferenciación entre víctima
directa y víctima indirecta, incluyendo dentro de esta segunda categoría a
los familiares de la víctima directa, sólo en caso de que la víctima
fallezca o desaparezca. Como decíamos, en el caso de las leyes
autonómicas o la ley estatal que se refieren a las víctimas del terrorismo
se habla de familiares en general en algunas de ellas, sin establecer un
límite -asunto que debería concretarse-, e igualmente se hace en la
mencionada Directiva 2012/29/UE del Parlamento, en la que se
establecen como víctimas no solo los directamente afectados sino
también sus familiares.
Sin embargo, en las Líneas Directrices que se refieren a las

víctimas del terrorismo en concreto se hace una mención aún más amplia,
refiriéndose a “todos los que resulten afectados como resultado de un
PANEL I: 121
acto terrorista por una amenaza directa a su integridad física o

psicológico y asimilados”.
En lo que se refiere a los derechos que se le reconocen a aquel que

se encuentre dentro del concepto de víctima que aquí se ofrece, se
concretan en los siguientes:
1. Derecho a la inmediata protección de su vida, integridad, libertad,

honor, intimidad y cualquier otro derecho lesionado o amenazado
por el hecho punible;
2. Derecho a ser tratado con pleno respeto a su dignidad en toda
diligencia policial o actuación procesal que se practique;
3. Derecho a no sufrir intervenciones corporales sin su
consentimiento, cuando se trate del ofendido por el delito;
4. Derecho a la protección de sus datos personales;
5. Derecho a ser oída por el Ministerio Fiscal en el curso de la
investigación;
6. Derecho al ejercicio de la acción penal y de la acción civil derivada
del hecho punible;
7. Derecho a la obtención del derecho a la asistencia jurídica gratuita,
con los requisitos y de la forma prevista en la Ley de Asistencia
Jurídica Gratuita;
8. Derecho a ser informado de la situación procesal de la causa, que
comprende el derecho a conocer el estado de las investigaciones, si
no están declaradas secretas, las resoluciones sobre la situación
procesal del encausado incluidas las relativas a las modificaciones
de dicha situación cuando se produzcan, las resoluciones de
sobreseimiento y apertura de juicio y la sentencia dictada en
cualquier instancia y recurso;
9. Derecho a obtener la restitución, reparación o indemnización del
daño ocasionado por el hecho punible del responsable y, en los
casos legalmente previstos, del Estado;
10. Derecho a ser informada de los derechos anteriormente referidos.
Se enuncian aquí un elenco de derechos, emulando a la regulación

que la actual LECrim recoge para con los imputados, que se les reviste de
protección a través de un catálogo de derechos propios. Sin embargo no
se mencionan dos asuntos básicos para las víctimas, en ninguno de estos
apartados el derecho a la reparación moral (sí se menciona la reparación
económica) ni se habla de la victimización secundaria.
En lo que se refiere a la reparación, en la propia exposición de

motivos se hace referencia a la misma, haciendo además alusión a la
mediación penal. Dice que con la mediación penal se trata de posibilitar
la utilización de un sistema de solución de conflictos voluntario que
satisfaga las expectativas de la víctima de obtener una explicación del
hecho, la petición de perdón y una pronta reparación.
Igualmente se refiere a la reparación en relación con la Justicia

Restaurativa. Señala que esta figura permite redescubrir que la
reparación –concebida como algo mucho más rico que la pura
indemnización económica- puede tener también unos efectos preventivos
importantes.
En el estatuto de la víctima se hace una mención expresa a las

víctimas del terrorismo cuando se mencionan los derechos que les asisten
a las víctimas, y señala que los casos de víctimas de delitos de homicidio,
de terrorismo, lesiones, tortura y contra la integridad moral, robo
cometido con violencia, contra la libertad y la integridad sexual o los
cometidos dentro de una organización criminal podrán recurrir la
libertad condicional del penado y, además, las resoluciones por las que
el juez autorice la posible clasificación del tercer grado antes del
cumplimento de la mitad de la condena.
Dado que en la exposición de motivos se hacen varias referencias

a la reparación, llama la atención no encontrar una mención expresa a
este asunto en el elenco de derechos que aparecen en este art. 60.
Como decíamos, no existe tampoco mención expresa de la

victimización secundaria. Esto está muy relacionado con el hecho,
también llamativo, de que el art. 61 que se refiere a las víctimas
especialmente vulnerables sea un precepto que aporte tan poco, dado que
se deja completamente abierto el concepto de víctima especialmente
vulnerable, que lo serán en función de su edad, enfermedad,
PANEL I: 123
discapacidad o situación peculiar, y las consecuencias de pertenecer a

dicho grupos que ostentan tal condición igualmente no se concretan,
señala que La Policía Judicial, el Ministerio Fiscal y los Tribunales
adaptarán la forma del acto y tomarán las medidas necesarias para
evitar o reducir todo lo que sea posible tales efectos. Suponemos en este
caso podría estar pensado en víctimas de delitos sexuales, violencia de
género, y puede que también víctimas del terrorismo.
En efecto, podemos decir que podría referirse a esos sujetos en

concreto en cuando el estatuto de la víctima establece que las medidas de
protección se extremarán para las especialmente vulnerables, para las que
se prevé un régimen asistencial y jurídico que va más allá del régimen
general, basado en sus circunstancias el trato individualizado. Son
aquellas que, por especiales y por la gravedad y naturaleza del delito del
que hayan sido objeto (de naturaleza violenta), requieran tal
consideración. Se valorará especialmente la inclusión de menores,
personas con discapacidad, víctimas de delitos sexuales, víctimas de trata
de seres humanos, terrorismo, violencia sobre la mujer y grandes
siniestros con víctimas múltiples.
Se refiere el Estatuto de la Víctima a este asunto en el apartado en

el que menciona la necesidad de evitar la victimización secundaria. Tanto
la Directiva 2012/29/UE del Parlamento, como el anterior Anteproyecto
de LECrim, como el Anteproyecto de Estatuto de la Víctima hacen
mención expresa a la victimización secundaria, explicando en qué
consiste y a través de qué medios evitarla, pero sin embargo esta nueva
propuesta da un paso hacia atrás en este sentido, dado que no hace
ninguna alusión a dicho concepto. Podríamos tratar de vislumbrar su
presencia entre los cuatro primeros párrafos que recogen los derechos de
las víctimas, en cuanto se refiere a su dignidad, su intimidad, etc… pero
no es claro. Igualmente en los art. 62, 63, 64, 65 y 66 hacen referencia a
las medidas a tener en cuenta a la hora de desarrollar el proceso penal,
que puedan ayudar a proteger a la víctima y le permitan participar de
forma productiva. Podríamos aquí igualmente tratar de ver de fondo la
figura de la victimización secundaria. Así el art. 62 regula la
confrontación visual víctima y encausado, el art. 63 se refiere a la víctima
con la consideración de testigo protegido, el art. 64 hace referencia a la
información de derechos y el art. 65 y 66 a l ejercicio de la acción penal y
la acción civil, respectivamente.
Nos detendremos en el contenido del art.67 que regula el ejercicio

de las acciones por las asociaciones de víctimas y por personas jurídicas
legitimadas por la Ley para la defensa de ciertos derechos. Se refiere aquí
a la posibilidad de que se personen como acusación particular para
defender sus derechos o los de sus integrantes. Llama la atención que se
dedique un precepto a este asunto. Nos ocupa ahora el asunto que se
refiere a las víctimas del terrorismo. Existe en este ámbito numerosas
asociaciones que se han ido creando alrededor de zonas geográficas o
grupos de afectados, que han trabajado alrededor de la defensa de los
intereses de sus integrantes y de las víctimas del terrorismo en general,
participando de la redacción de algunos textos legislativos, escuchando el
legislador sus propuestas, y realizando comunicaciones públicas
poniendo de manifiesto necesidades, intereses y a veces también
ideologías.
En este contexto, podríamos decir que este precepto tendría

sentido para aquellas asociaciones de víctimas del terrorismo.
Más adelante el título VI se refiere a la mediación penal, entre los

art. 143 y 146, aportando una definición de la misma y un esquema
general del procedimiento.
4. CONCLUSIÓN
Revisados los textos europeos que se refieren a las víctimas,

también el único ejemplo de derecho internacional que hace mención
expresa a las víctimas del terrorismo y trata su naturaleza, el anteproyecto
de reforma dela LECrim y el Estatuto de la Víctima que aprobó el
gobierno español en 2013, podemos decir que la nueva propuesta de
LECrim da un paso hacia atrás en dos aspectos fundamentales para las
víctimas en general, y en particular, para las víctimas del terrorismo: La
reparación y la mención expresa a la victimización secundaria.
Los textos europeos hacen hincapié sobre la Justicia Reparadora,

la creación de servicios de apoyo a las víctimas, la creación de una
catálogo de derechos paralelamente a la creación de un estatuto de la
víctima, que a su vez incluya asuntos como el derecho a ser oído, a
recibir protección, reparación y la evitación de la victimización
secundaria, además de establecer la necesidad de establecer medidas de
PANEL I: 125
protección especial atendiendo a que la victimización secundaria será

diferente en función del tipo de delito del que hablemos.
Y todo ello porque una participación productiva, positiva y segura

de las víctimas en el proceso penal sólo puede existir sobre la base de una
reparación que vaya más allá de la reparación económica, y de poner los
medios que eviten una victimización secundaria, toda vez que para llegar
a una pacificación social se necesita que participen todas las partes
implicadas.
Y todo ello teniendo en cuenta que la Directiva de 2012, que

menciona todos estos asuntos, se refiere en las víctimas en sentido
amplio. Nos ocupa ahora el asunto de las víctimas del terrorismo.
Las víctimas del terrorismo, sus especialidades y particularidades

forman parte del contexto español desde hace décadas. Sobre la mesa
tenemos dos Directivas, una de 2001 y otra de 2012 que da respuesta a
muchas cuestiones sobre cómo abrir el camino al cambio en nuestro
proceso penal, permitiendo que las víctimas participen de un modo más
digno en el proceso penal. Y a pesar de ambas variables, no sólo
seguimos sin un cuerpo legislativo que regule un proceso penal que
incluya figuras como la mediación penal o la Justicia Restaurativa, sino
que el proyecto que tenemos sobre la mesa no hace más que mencionar
dichas herramientas, de un modo más vago que su predecesor
anteproyecto, y dejar de lado dos asuntos clave como son la reparación y
la victimización secundaria, que forman parte de la base sobre la que se
apoya la Justicia Restaurativa.
Es claro que un Código Procesal no puede desarrollar cada

particularidad que pueda derivar de su regulación que se presume más
general, pero dentro de esa generalidad debe de respirarse un espíritu más
en pro de los principios de la Justicia Restaurativa, incluyéndolos en su
articulado como hizo el Anteproyecto de 2011.
Para las víctimas en general, y para las víctimas del terrorismo en

concreto, esta regulación supondría un paso atrás, dado que la reparación
es la antesala de la reconciliación, que aunque no siempre es el resultado
de un proceso restaurativo, es una posibilidad, más importante que
encontrar al culpable de la victimización para sancionarle es fomentar
en todos nosotros el sentido de la solidaridad y obligarnos a pagar una
especia de impuesto de fraternidad para indemnizar a las víctimas de

cualquier accidente, peste, agresión, incluso del terrorismo y/o de la
tortura”22 (Beristain, 2000, pág. 137).
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www.eur-lex.europa.eu
www.e-archivo.uc3m.es
www.fmiguelangelblanco.es
Fuentes normativas
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el proceso penal.
22
Beristain, A., (2000), Victimología. Nueve palabras clave, Tirant lo Blanch,
Valencia, pág. 137.
PANEL I: 127
Directiva 2012/29/UE del Parlamento Europeo de 25 de octubre de 2012, por la

que se establecen normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la
protección de las víctimas de delitos, y por la que se sustituye la Decisión
marco 2001/220/JAI del Consejo.
Líneas Directrices sobre la Protección de Víctimas de Actos Terroristas, que
emana del Consejo de Europa el 2 de marzo de 2005.
Anteproyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal de 2011.
Propuesta de texto articulado de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. Código
Procesal Penal de 2013.
Anteproyecto de Ley del Estatuto de la Víctima de 2013.
LA LUCHA CONTRA LOS CRÍMENES DE
TERRORISMO DESDE LA ÓPTICA DE LA
PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS:
OTRA CARA DE LA JUSTICIA EN EL PLANO
INTERNACIONAL
TATSIANA USHAKOVA*
RESUMEN
En este estudio, se analiza el problema de lucha contra el terrorismo

desde la óptica de la protección de los derechos humanos. El tema se
aborda desde la perspectiva del Derecho internacional y, más en
concreto, desde el planteamiento internacional universal de las Naciones
Unidas. Al respecto, se hace referencia a la labor llevada a cabo por el
Relator Especial del Consejo de Derechos Humanos de la ONU en la
materia.
Se pretende establecer los vínculos entre la lucha contra el terrorismo y la

protección de los derechos humanos y plantear qué repercusión pueden
tener dichos vínculos en la justicia internacional ante los crímenes de
terrorismo.
PALABRAS CLAVE: Crímenes de terrorismo, derechos humanos, justicia

internacional
*
Profesora acreditada por la ANECA para el cuerpo de Profesores Titulares en
Ciencias Jurídicas y Sociales.
ABSTRACT
In this study, the problem of counter-terrorism is analyzed from the

imperative of the protection of human rights. The subject is approached
from the perspective of international law and, more specifically, from the
universal approach of the United Nations. In this regard, reference to the
work carried out by the Special Rapporteur of the Human Rights Council
of the UN in the matter has been made.
It is pretended to establish relations between the counter-terrorism and

the protection of human rights and to consider what impact such relations
might have over international justice to crimes of terrorism.
KEYWORDS: Crimes of terrorism, human rights, international justice

PANEL I: 131
1. INTRODUCCIÓN
En el marco de este estudio, se plantea el problema de la justicia

internacional en relación con los crímenes de terrorismo. El tema se
aborda desde la perspectiva del Derecho internacional y, más en
concreto, el planteamiento internacional universal. El enfoque universal
del problema resulta indispensable, y al mismo tiempo complicado,
debido al carácter complejo y multipolar de la sociedad internacional
actual.
En este panorama, incluso la política interior se convierte en una

“política interior global”, en las palabras acertadas de U. Beck (Beck,
2011, 11). El autor ya ha advertido sobre la existencia de los riesgos
globales quesuprimen fronteras, entre ellos el terrorismo, uno de los más
representativos. Al igual que otros, presenta un carácter difuso e
impredecible, poniendo en el foco de atención a los llamados failed
States, los actores no estatales y redes ocultas como fuentes potenciales
de ataques. Del mismo modo, se globaliza y se organiza con ayuda de
nuevos medios de intercambio y comunicación (Beck, 2011, 34).
Por otro lado, como advierte el autor,
la pretensión de controlar militarmente riesgos globales pone en

marcha una dinámica oscura, insidiosa y llena de ambigüedades: el riesgo
existe y a la par no existe, está presente y ausente, es incierto y, a la par,
convierte a ciertos Estados en “Estados terroristas” como si de una certeza
se tratase (Beck, 2011, 35).
Es evidente que ante los riesgos globales deben elaborarse

respuestas globales. En este sentido, la Organización de las Naciones
Unidas (ONU o NU) ocupa el protagonismo, si no en virtud de su
credibilidad y eficacia, puesta en duda en numerosas ocasiones (Martín y
Pérez de Nanclares, 2010, 47), al menos debido a su naturaleza y
representatividad como Organización de carácter internacional universal
con competencias globales.
La universalidad de las competencias de la ONU queda reflejada

en su Carta fundacionalque, entre sus propósitos, acoge el mantenimiento
de la paz y la seguridad internacionales (art. 1.1) y la cooperación
internacional en un gran número de aspectos, en particular, en el

desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las
libertades fundamentales (art. 1.3).
Estas dos facetas de la actividad de la ONU han condicionado su

aproximación a la lucha contra el terrorismo en su Estrategia global, en
que se expresa el convencimiento de que unas medidas efectivas contra el
terrorismo y la protección de los derechos humanos no constituyen unos
objetivos opuestos, sino se complementan y se refuerzan mutuamente1.
2. LOS VÍNCULOS ENTRE LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS Y

LA LUCHA CONTRA EL TERRORISMO
Como se desprende de la Estrategia globaly otros documentos de

la ONU, existen unas relaciones múltiples entre la lucha contra el
terrorismo y la protección de los derechos humanos en el plano
internacional. La protección de los derechos humanos se configura como
uno de los componentes de la base fundamental de la lucha contra el
terrorismo2.
En primer lugar, los actos de terrorismo per se podrían calificarse

como violaciones graves de los derechos humanos, ya que atentan contra
bienes jurídicos protegidos tales como la vida, la integridad física y
psíquica, la libertad y la seguridad de las personas.
Los Estados particularmente afectados han intentado promover

que, en el marco de las resoluciones de la ONU, se reconozca
explícitamenteque estos actos violan los derechos humanos. No obstante,
se han encontrado con unos obstáculos de carácter jurídico y político.
Inicialmente, desde el punto de vista del Derecho internacional, se
argumentó que solo los Estados pueden considerarse como sujetos de
violación del conjunto de normas relativas a los derechos humanos, con
todas las consecuencias de la puesta en marcha de los diversos
1
NU, Asamblea General, Res. 60/288, Estrategia global de las Naciones Unidas
contra el terrorismo, de 8 de septiembre de 2006, Preámbulo y el Capítulo IV
del Plan de Acción; UN, Asamblea General, Res. 66/171, de 19 de diciembre de
2011.
2
NU, Asamblea General, Res. 60/288, Capítulo IV del Plan de Acción.
PANEL I: 133
mecanismos diseñados para su protección. Así, los actos terroristas

cometidos por los individuos no constituirían infracciones al
ordenamiento jurídico internacional, y conllevarían la responsabilidad
penal individual de sus autores en el ámbito interno.Este argumento
quedó superado con la adopción de los estatutos de los tribunales penales
internacionales.
Más allá de estas reflexiones, las propuestas de equiparar el

terrorismo y la violación de los derechos humanos se han percibido como
un intento de determinados gobiernos de justificar, desde el punto de
vista internacional, la violencia utilizada para combatir el terrorismo en el
plano nacional (Fernández de Curmendi, 1999,5).
También es importante recordar que, por ahora, no existe una

definición general y uniforme del terrorismo en el Derecho internacional.
Tal situación se debe a numerosas razones, entre ellas la existencia de
una variedad de actos susceptibles de definirse como “actividad
terrorista” que, a su vez, se traduce en la diversidad de las políticas y
legislaciones nacionales (Samuel, 2013, 17). Por esta misma razón,
debido a la gravedad de los actos y la necesidad de un enfoque adecuado,
se ha optado por abordar el fenómeno mediante los convenios
internacionales sectoriales 3 y regionales 4 . En todo caso, La Estrategia
3
Desde 1963, bajo los auspicios de la ONU y sus organismos especializados, se
han elaborado y aprobado 14 instrumentos y cuatro enmiendas, destinados a
prevenir y combatir los actos terroristas.
Siguiendo la clasificación de la ONU en la Oficina para la lucha contra el
terrorismo, cabe distinguir entre los convenios depositados ante el Secretario
General de la ONU (SG) y ante otros depositarios.
En el primer grupo de tratados, aprobados por la Asamblea General de la ONU
(AG), hay que mencionar los siguientes: la Convención sobre la prevención y el
castigo de delitos contra las personas internacionalmente protegidas, inclusive
los agentes diplomáticos, aprobada el 14 de diciembre de 1973 y entrada en
vigor el 20 de febrero de 1977; la Convención internacional contra toma de
rehenes, aprobada el 17 de diciembre de 1979 y entrada en vigor el 8 de junio
de 1983; el Convenio Internacional para la represión de los atentados terroristas
cometidos con bombas, aprobado el 15 de diciembre de 1997 y entrado en vigor
el 23 de mayo de 2001; el Convenio Internacional para la represión de la
financiación del terrorismo, aprobado el 9 de diciembre de 1999 y entrado en
vigor el 10 de febrero de 2002; el Convenio Internacional para la represión de
los actos del terrorismo nuclear, aprobada el 13 de abril de 2005 y entrada en
vigor 7 de julio de 2007.
El segundo grupo está formado por los tratados depositados ante distintos
Estados y Organizaciones internacionales: el Convenio sobre las infracciones y
ciertos otros actos cometidos a bordo de los aeronaves, adoptado en Tokio el 14
de septiembre de 1963 y entrado en vigor el 4 de diciembre de 1969; el
Convenio para la represión de apoderamiento ilícito de aeronaves, adoptado en
la Haya el 16 de diciembre de 1970 y entrado en vigor el 14 de octubre de 1971,
y el Protocolo complementario de este Convenio, aprobado en Beijing el 10 de
septiembre de 2010; el Convenio contra la represión de actos ilícitos contra la
seguridad de la aviación civil, aprobado en Montreal el 23 de septiembre de
1971y entrado en vigor el 26 de enero de 1973 y el Protocolo complementario al
Convenio, aprobado el 24 de febrero de 1988 y entrado en vigor el 6 de enero
de 1989; la Convención contra la protección física de los materiales nucleares,
aprobada en Viena el de 3 de marzo de 1980y entrada en vigor el 8 de febrero
de 1987; el Convenio contra la represión de actos ilícitos contra la seguridad de
la navegación marítima, aprobado en Roma el 10 de marzo de 1988 y entrado
en vigor el 1 de marzo de 1992, y los dos protocolos aprobados,
respectivamente, el 10 de marzo de 1988 y el 14 de octubre de 2006; el
Convenio sobre la marcación de los explosivos plásticos para los fines de
detección, aprobado en Montreal el 1 de marzo de 1991 y entrado en vigor el 21
de junio de 1998; y el Convenio para la represión de actos ilícitos relacionados
con la aviación civil internacional, aprobado en Beijing el 10 de septiembre de
2010.
Actualmente los Estados miembros de la ONU están negociando un proyecto de
convenio general sobre el terrorismo internacional, que complementaría el
marco actual de instrumentos internacionales y se basaría en los principios
rectores fundamentales ya presentes en los convenios contra el terrorismo.
Ver más información en: http://www.un.org/es/terrorism/instruments.shtml
(consultado el 12 de marzo de 2014).
4
En el plano regional, cabe mencionar los siguientes tratados: la Convención
para prevenir y sancionar los actos de terrorismo configurados en delitos contra
las personas y la extorsión conexa cuando estos tengan transcendencia
internacional, adoptada en el marco de la Organización de los Estados
Americanos (OEA) en Washington, el 2 de febrero de 1971; el Convenio
Europeo para la eliminación del terrorismo, adoptado en el marco del Consejo
de Europa, el 27 de enero de 1977 y entrado en vigor el 4 de agosto de 1978; la
Convención regional de la Asociación Surasiática para la Cooperación
Internacional para la eliminación del terrorismo, adoptada en Katmandú el 4 de
noviembre de 1987; la Convención Árabe para la eliminación del terrorismo,
adoptada en el marco de la Liga Árabe en Cairo, el 22 de abril de 1998; el
Tratado para la cooperación entre los Estados miembros de la Comunidad de los
Estados Independientes para la lucha contra el terrorismo, adoptado en Minsk el
4 de junio de 1999; la Convención de la Organización de la Conferencia de los
Estados Islámicos para combatir el terrorismo internacional, adoptada en
Uagadugú el 1 de julio de 1999; la Convención de la Organización de la Unidad
PANEL I: 135
global exhorta a los Estados de hacer todo lo posible para llegar a la

definición jurídica y el alcance de los actos abarcados por un convenio, a
fin de que pueda servir como instrumento eficaz en la lucha contra el
terrorismo5.
Para contribuir a la tarea de definirlo en el plano internacional

universal, y, de este modo, facilitar la lucha contra el fenómeno, este
aspecto se incluyó en el mandato del Relator Especial para la promoción
y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales
en la lucha contra el terrorismo, creado por la entonces Comisión de
Derechos Humanos (el actual Consejo de Derechos Humanos)6. Hay que
tener en cuenta que, por medio de dicho mandato, no solo se pretende
minimizar los riesgos de violación de los derechos humanos como
efectos secundarios de acciones de lucha, sino velar por los derechos de
Africana (la actual Unión Africana) para la prevención y la lucha contra el

terrorismo, adoptada en Argel el 14 de julio de 1999, y la Convención
Interamericana contra el terrorismo, adoptada en Bridgetown el 3 de junio de
2002 y entrada en vigor el 10 de julio de 2003.
Ver más información en: http://www.un.org/es/terrorism/instruments.shtml
5
NU, Asamblea General, Res. 60/288, Preámbulo.
6
UN, Commission on Human Rights, E/CN.4/2006/98, Promotion and
Protection of Human Rights, Report of the Special Rapporteur on the promotion
and protection of human rights and fundamental freedoms while countering
terrorism, Martin Scheinin, 28th December 2005. En abril de 2005, la Comisión
de Derechos Humanosacordó crear un mandato de Relator Especial para la
promoción y protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales
en la lucha contra el terrorismo, NU, Comisión de Derechos Humanos, Res.
2005/80, de 21 de abril de 2005, párr. 14. El 20 de agosto de 2005, el Sr.
Scheiman asumió el cargo.
Al igual que en otros procedimientos especiales, asumió este mandato el
Consejo de Derechos Humanos, en virtud de la Res. 60/251. El Consejo de
Derechos Humanos extendió el mandato del Relator Especial para el período de
tres años, de conformidad con la Res. 15/15, de 30 de septiembre de 2010, y,
posteriormente, para el mismo período, según la Res. 22/8, de 21 de marzo de
2013. El actual Relator Especial Ben Emmerson (Gran Bretaña) asumió su
mandato el 1 de agosto de 2011. Ver una información más detallada en:
UN, Office of High Commissioner of Human Rights, Special Rapporteur on the
promotion and protection of human rights and fundamental freedoms while
counter-terrorism, Mr. Ben Emmerson,
http://www.ohchr.org/EN/Issues/Terrorism/Pages/SRTerrorismIndex.aspx
las víctimas del terrorismo y estudiar sus causas (UN, Report of the
Special Rapporteur, 2005, 20).
Así, volviendo al análisis de los vínculos entre el terrorismo y los

derechos humanos, en segundo lugar, las infracciones graves de los
derechos humanos, la discriminación por motivos étnicos, nacionales y
religiosos, la exclusión política y la marginación socioeconómica, entre
otros factores, pueden propiciar la propagación del terrorismo, pero, en
modo alguno, pueden servir de excusa, ni justificar los actos de
terrorismo7. Debido a esta razón, forma parte del mandato del Relator
Especial elaborar estrategias para prevenir los actos de terrorismo,
mediante la aproximación a sus raíces (“root causes”) o, en otras
palabras, mediante un estudio interdisciplinar de las circunstancias que
conducen a la comisión de dichos actos (UN, Report of the Special
Rapporteur, 2005, 20).
En tercer lugar, en el marco de la lucha contra el terrorismo, se

reconoce la necesidad de promover y proteger los derechos de las
víctimas del terrorismo. En este punto de conexión entre la lucha contra
el terrorismo y la protección de los derechos humanos, el Relator
Especial señala la relevancia de la promoción de un enfoque basado en
los derechos. Según el Relator, las víctimas de terrorismo y sus familiares
tienen derecho a un recurso efectivo, y los Estados deben asumir la
correspondiente obligación de excluir toda posibilidad de impunidad para
los actos terroristas.
Por último, los Estados se comprometen a que todas las medidas

que se adopten para combatir el terrorismo sean compatibles con las
obligaciones dimanadas del Derecho internacional y, en particular, de las
normas de derechos humanos.
En este último aspecto, habría que destacar la aportación del

Relator Especial actual Sr. Emmerson. En su informe anual, el Relator
Especial aborda esta cuestión y ofrece la definición de las “violaciones
graves y sistemáticas de los derechos humanos” en el contexto de la
lucha contra el terrorismo. Entre las violaciones de este tipo, se incluyen
la tortura, sancionada por el Estado, en el curso (o con el objetivo) de
7
NU, Asamblea General, Res. 60/288, Capítulo I del Plan de Acción.
PANEL I: 137
interrogatorio de las personas sospechosas del terrorismo; la imposición

de un trato y penas inhumanas y degradantes, autorizadas y sistemáticas;
el traslado de los sospechosos a otro Estado donde existe un riesgo real
de tortura; la desaparición forzada de los sospechosos del terrorismo,
incluida la detención temporal en lugares de detención desconocidos y
secretos, y otros actos de Estado que implican violaciones sistemáticas de
los derechos humanos, y que sitúan a las personas en una situación de
indefensión y no les permiten hacer uso de los recursos jurídicos
previstos en el Derecho internacional de los derechos humanos (UN,
Report of the Special Rapporteur, 2013, 6-7).
De este modo, se especifican algunos actos sancionados por las

autoridades estatales, pero la lista no es exhaustiva y deja abierta la
posibilidad de considerar, como violaciones de los derechos humanos,
otros actos de características semejantes. Además, hay que señalar que no
se trata de una labor de “desarrollo progresivo” del Derecho
internacional, sino de la explicitación de unos principios y normas
establecidas y reconocidas generalmente.
3. LOS PRINCIPIOS QUE RIGEN LA RESPONSABILIDAD POR LAS

VIOLACIONES GRAVES Y SISTEMÁTICAS DE LOS DERECHOS HUMANOS EN
LA LUCHA CONTRA EL TERRORISMO
Los principios que rigen la responsabilidad por las violaciones

graves y sistemáticas de los derechos humanos en el contexto de la lucha
contra el terrorismo pueden observarse desde dos perspectivas
complementarias: los derechos de las víctimas de las violaciones y las
obligaciones de los Estados al respecto.
En cuanto a los derechos de las víctimas, el Derecho internacional

protege el derecho a conocer la verdad, que comprende el derecho de las
víctimas, de sus parientes y de la sociedad en general a buscar y obtener
toda la información relevante sobre las violaciones de las que se trate
(UN, Report of the Special Rapporteur, 2013, 8-10). En este sentido, la
información relevante se refiere a la identidad del perpetrador o
perpetradores, la suerte y el paradero de las víctimas y, si resulta
conveniente, el procedimiento por el medio del cual dichas violaciones
estaban autorizadas oficialmente. Además, el conocimiento de la verdad
constituye una parte importante del derecho de las víctimas a una
reparación adecuada. Tal y como pone de manifiesto el Relator Especial,

la mera compensación monetaria, sin el reconocimiento público sobre lo
cometido, no resulta suficiente para cumplir con la obligación por parte
del Estado (UN, Report of the Special Rapporteur, 2013, 9).
El derecho de las víctimas a la verdad se ha reconocido y

consagrado en numerosos instrumentos internacionales vinculantes y no
vinculantesy en la jurisprudencia. Entre las fuentes de la ONU, destacan
la Convención internacional sobre la protección de todas las personas
ante desapariciones forzadas, de 2006 8 .El art. 24.2 de la Convención
contempla el derecho a conocer la verdad en los términos siguientes:
“Cada víctima tiene el derecho a conocer la verdad sobre las
circunstancias de la desaparición forzada, la evolución y resultados de la
investigación y la suerte de la persona desaparecida. Cada Estado Parte
tomará las medidas adecuadas a este respecto”.
El derecho a la reparación y a una indemnización rápida, justa y

adecuada que compromete, en virtud del art. 24.4, a los Estados partes en
la Convención, comprende todos los daños materiales y morales y, en su
caso, otras modalidades de reparación: la restitución, la readaptación, la
satisfacción, incluido el restablecimiento de la dignidad y la reputación y
las garantías de no repetición (art. 24.5).
Del mismo modo, en los Principios y directrices básicos sobre el

derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas
internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho
internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones,
aprobados por la AG de la ONU en 2005, se reconoce a las víctimas y sus
representantes el derecho a solicitar y obtener información sobre las
causas y condiciones de las violaciones manifiestas de las normas
internacionales de derechos humanos, y a conocer la verdad acerca de
esas violaciones9.
8
La Convención se adoptó en Nueva York el 20 de diciembre de 2006 y entró en
vigor el 23 de diciembre de 2010.
9
UN, Asamblea General, Res. 60/147 Principios y directrices básicos sobre el
derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales
de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional
PANEL I: 139
Asimismo, los órganos judiciales y cuasi judiciales de protección

de los derechos humanos en el marco de los instrumentos universales y
regionales han contribuido a la interpretación, reafirmación y desarrollo
del principio de conocer la verdad.
En la práctica regional al respecto, destacan los pronunciamientos

de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Corte
Interamericana de Derechos Humanos (CorteIDH) en el marco de la
Organización de los Estados Americanos. Sirve de ejemplo la afirmación
de la Corte IDH en el asunto Myrna Mack Chang c. Guatemala, que reza:
La Corte ha reiterado que toda persona, incluyendo a los familiares

de víctimas de graves violaciones de derechos humanos, tiene derecho a la
verdad. En consecuencia, los familiares de las víctimas y la sociedad
como un todo deben ser informados de todo lo sucedido con relación a
dichas violaciones. Este derecho a la verdad ha venido siendo
desarrollado por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; al
ser reconocido y ejercido en una situación concreta, ello constituye un
medio importante de reparación […]. 10.
Por lo que respecta al ámbito regional europeo, cabe hacer

referencia al asunto El-Masri c. Macedonia 11 . Este asunto resulta
particularmente significativo en el contexto del presente estudio, dado
que contiene un reconocimiento expreso del derecho a la verdad por la
Gran Sala del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) en
conexión con el antiguo programa de la CIA de los Estados Unidos de
América que incluía las prácticas de detenciones secretos, interrogatorios
y traslados a otros Estados. En particular, la Sentencia recoge una
contribución del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos
Humanosque reafirma el derecho a la verdad como un derecho autónomo,
humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones, de 16 de diciembre de

2005, Anexo, párr. 24.
10
Corte IDH, Myrna Mack Chang c. Guatemala, Sentencia de 25 de noviembre de
2003 (Fondo, Reparaciones y Costes), párr. 274. La Corte fundamenta su
afirmación en su jurisprudencia anterior y en la práctica del Comité de los
Derechos Humanos y, entonces, la Comisión de Derechos Humanos de la ONU.
11
ECHR, El-Masri v. Former Yugoslav Republic of Macedonia (Application nº
39630/09), Judgment 13th December 2012.
aplicable a las violaciones graves de derechos humanos, como es el caso

de la desaparición forzada12.
Aunque el Convenio Europeo para la protección de los derechos

humanos y de las libertades fundamentales, de 195013, no contempla el
derecho a la verdad como tal, de alguna manera, lo incluye en el art. 13
del Convenio y lo vincula a los arts. 2, 3 y 5, tal y como que queda
demostrado mediante la argumentación del TEDH en el asunto El- Masri.
En esta línea de ideas, se recuerda que este derecho sirve no solo en
beneficio de las víctimas de las violaciones, sino también de sus
familiares y de la sociedad en general14. Los beneficiarios deben poder
buscar y obtener información sobre la identidad de los perpetradores de
las violaciones, el progreso de la investigación y las circunstancias y
razones de las violaciones.
Respectivamente, los Estados asumen la obligación de llevar a

cabo la investigación efectiva del caso; asegurar un acceso efectivo al
procedimiento a las víctimas y sus familiares; proporcionar toda la
información relevante a las víctimas y al público en general,y proteger a
las víctimas y testigos contra las amenazas y represalias.
De este modo, el Alto Comisionado de la ONU pretende cerrar el

vínculo entre los derechos de las víctimas y las obligaciones de Estados,
y reforzar un planteamiento uniforme al respecto en los ámbitos
universal (la Convención de 2006) y regionales (TEDH, Corte IDH e,
incluso, la Comisión Africana de Derechos del Hombre y de los Pueblos).
Las obligaciones del Estado de asegurar la realización efectiva del

derecho a la verdad pueden enfocarse desde la perspectiva del principio
internacional de responsabilidad (UN, Report of the Special Rapporteur,
2013, 10-12). En este sentido, las obligaciones afectan a todos los
poderes principales de Estado, esto es, legislativo, ejecutivo y judicial, así
como a otros órganos competentes para el funcionamiento y supervisión
de los servicios de inteligencia.
12
ECHR, El-Masri v. Former Yugoslav Republic of Macedonia, para. 175.
13
Convenio adoptado en Roma el 4 de noviembre de 1950 y entrado en vigor el 3
de septiembre de 1953, con posteriores modificaciones.
14
ECHR, El-Masri v. Former Yugoslav Republic of Macedonia, paras. 175 y 191.
PANEL I: 141
En el caso de que se tratase de unas alegaciones convincentes de

que las autoridades oficiales habían cometido o habían sido cómplices en
la comisión de violaciones graves y sistemáticas de los derechos
humanos, las autoridades ejecutivas del Estado en cuestión estarían
obligadas a llevar a cabo motu propio una investigación oficial efectiva e
inmediata, a recabar todos los testimonios relevantes, y a asegurar la
identificación y, si fuese necesario, el castigo de los perpetradores y las
autoridades bajo cuya responsabilidad se cometieron las violaciones
alegadas.Esta línea de actuación,que se impone a las autoridades en
virtud del principio de responsabilidad, está reflejada tanto en la
jurisprudencia del TEDH, en particular en el asunto El-Masri c.
Macedonia, como en la jurisprudencia más reciente de la Corte
Internacional de Justicia (CIJ), en particular en el asunto Bélgica c.
Senegal15.
Los dos casos se fundamentan en las normas de derechos

humanos que prohíben la desaparición forzada y la tortura. En el plano
internacional universal, estas normas se conciben como consuetudinarias
y escritas, y se plasman en las convenciones de la ONU correspondientes:
la Convención de 2006, antes citada, y la Convención contra la tortura y
otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes, de 198416.
Los dos instrumentos promueven el principio de lucha contra la

impunidad, intrínsecamente conectado con el derecho a conocer la verdad
y el principio internacional de responsabilidad. Ambas convenciones
exigen que los Estados partes tipifiquen y condenen dichos actos como
delitos penales en su legislación nacional (arts. 4de las dos
convenciones), establezcan su jurisdicción sobre estos delitos cometidos
por sus nacionales en el extranjero [arts. 9.1 (b) y 5.1 (b),
respectivamente] o en cualquier territorio bajo su jurisdicción [arts. 9.1(a)
y 5.1 (a)], lleven a cabo una investigación pronta e imparcial (arts. 12 de
ambas) y, cuando proceda, enjuicien o extraditen a la personas de la cual
15
ECHR, El-Masri v. Former Yugoslav Republic of Macedonia, para. 182; ICJ,
Questions relating to the obligations to prosecute or extradite, Belgium v.
Senegal, Judgment 20th July 2012, paras. 118-121.
16
La Convención se adoptó en Nueva York el 10 de diciembre de 1984 y entró en
vigor el 26 de junio de 1987. Ver, también, el Protocolo Facultativo a la
Convención, adoptado en la misma ciudad el 18 de diciembre de 2002 y entrado
en vigor el 22 de junio de 2006.
se supone que ha cometido alguno de los delitos mencionados(arts. 11.1 y

7).
Por su parte, el Consejo de Derechos Humanos ha insistido

repetidamente en el vínculo entre el derecho a la verdad y los principios
de responsabilidad y de lucha contra la impunidad de violaciones graves
y sistemáticas de los derechos humanos (UN, Report of the Special
Rapporteur, 2013, 13). En este sentido, se ha recordado la importancia
del Conjunto de principios para la protección y promoción de los
derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad, aprobado por
la entonces Comisión de Derechos Humanos en 1997 y revisado en
200517. Una de las ideas centrales del Conjunto de principios es asegurar
“el respecto efectivo del derecho a saber que entraña el derecho a la
verdad, el derecho a la justicia y el derecho a obtener reparación, sin los
cuales no puede haber recurso eficaz contra las consecuencias nefastas de
la impunidad”18.
A su vez,
Por impunidad se entiende la inexistencia, de hecho o de derecho,

de responsabilidadpenal por parte de los autores de violaciones, así como
de responsabilidad civil, administrativao disciplinaria, porque escapan a
toda investigación con miras a su inculpación, detención, procesamiento y,
en caso de ser reconocidos culpables, condena a penasapropiadas, incluso
a la indemnización del daño causado a sus víctimas19.
A los efectos de estos principios, los delitos graves incluyen:

graves violaciones de los Convenios de Ginebra de 1949 y de su
Protocolo Adicional I de 1977 y otras violaciones del derecho
internacional humanitario que constituyen delitos conforme al derecho
internacional, tales como el genocidio,los crímenes de lesa humanidad y
otras violaciones de los derechos humanos internacionalmenteprotegidos
que son delitos conforme al Derecho internacional y/o respectode los
17
UN, Comisión de Derechos Humanos, E/CN.4/2005/102/Add.1, Conjunto de
principios para la protección y promoción de los derechos humanos mediante
la lucha contra la impunidad, de 8 de febrero de 2005, con apreciaciones del
Consejo de Derechos Humanos en la Res. 9/11 de 18 de septiembre de 2008.
18
UN, Comisión de Derechos Humanos, E/CN.4/2005/102/Add.1, Preámbulo.
19
UN, Comisión de Derechos Humanos, E/CN.4/2005/102/Add.1, Definiciones,
A.
PANEL I: 143
cuales el Derecho internacional exige a los Estados que impongan penas

por delitos,tales como la tortura, las desapariciones forzadas, la ejecución
extrajudicial y la esclavitud20.
No obstante, como indica el Relator Especial Emmerson, se han

empleado numerosos recursos para frustrar el derecho a la verdad y los
principios de responsabilidad y la lucha contra la impunidad. Entre ellos
constan: las inmunidades de facto y de jure; la destrucción de los
testimonios oficialmente autorizada; la obstrucción de la investigación
efectiva de los hechos en el pasado; las alegaciones injustificadas de la
seguridad nacional y las buenas relaciones exteriores; los obstáculos para
la publicación de informes de los expertos independientes; la reticencia a
“remover” el pasado; la invocación de unos “valores superiores”, pese a
su contradicción con el Derecho internacional; así como la cautela
excesiva del poder judicial con todos los argumentos mencionados que
pueda acarrear la denegación de la justicia (UN, Report of the Special
Rapporteur, 2013, 14).
4. PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS COMO UN CONDICIONANTE

DE LA JUSTICIA ANTE LOS CRÍMENES DE TERRORISMO
A menudo, se sostiene que las dificultades para combatir a escala

internacional el crimen de terrorismo se deben a la ausencia de un
consenso generalizado sobre la definición de esta categoría criminal
(Zappalà, 2010, 75). No obstante, la clave del problema se sitúa en las
tensiones políticas subyacentes (Koskenniemi, 2007, 594; Cohen, 2012,
256). Por lo tanto, no es que tal definición sea técnicamente imposible,
sino más bien indeseable, teniendo en cuenta la complejidad de la
sociedad internacional y las relaciones internacionales actuales
(Koskenniemi, 2007, 594). Como explica el autor, en las líneas
siguientes, dicha complejidad no se refiere tanto al desconocimiento del
futuro desarrollo de la situación, como a una percepción diferente de los
mismos hechos. Es difícil alcanzar un acuerdo acerca de la noción
general del “terrorista” y el “combatiente por la libertad” en contextos
políticos distintos. Tal definición in abstracto podría impedir que se
considerase a un grupo como terrorista ahora y en un contexto concreto.
20
UN, Comisión de Derechos Humanos, E/CN.4/2005/102/Add.1, Definiciones,
B.
Así, pues, podría resultar que algunas potencias hegemónicas

interesadas en librar sus “guerras contra el terror” se mostrasen reacios
ante un planteamiento universal de la lucha contra el terrorismo y la
definición general del fenómeno, si no en su discurso oficial, en su
práctica. De esta manera, un enfoque internacional universal les
impediría perseguir sus intereses nacionales y entraría en contradicción
con sus agendas particulares (Samuel, 2013, 17). Una definición
uniforme del terrorismo, aunque no eliminase, reduciría notablemente las
“zonas grises” en el entorno político y jurídico nacional en elcual estaban
acostumbrados a operar los Estados.
Es evidente que la labor del Relator Especial sobre la protección y

promoción de los derechos humanos en la lucha contra el terrorismo
contribuye a la tarea de reducir las “zonas grises” y, de alguna manera,
aplicar un enfoque uniforme a la actuación ante los crímenes
internacionales. Asimismo, al practicar un análisis de las actuaciones de
las autoridades nacionales ante los crímenes de terrorismo, basado en el
Derecho internacional de los derechos humanos, se contribuye a una
mayor legalidad, justicia y transparencia, pese a todos los obstáculos
anteriormente mencionados.
Cabe suponer que la labor del Relator Especial vaya a tener

relevancia para “desbloquear” el consenso acerca de la definición de los
crímenes de terrorismo y su inclusión en la jurisdicción de los tribunales
penales internacionales y, en especial, de la Corte Penal Internacional
(CPI).
Hay que recordar que la Corte nace con una doble premisa: el
reconocimiento de que no deben quedar sin castigo los crímenes más
graves de transcendencia para la sociedad internacional y la necesidad de
poner fin a la impunidad de los autores de estos crímenes (Olásolo
Alonso, 2011, 60).
Además, las ventajas de la CPI en lo que hace al procedimiento

son considerables. Comparada con los tribunales nacionales, la Corte
proporciona un foro jurídico más efectivo, con las garantías del debido
proceso y la protección de los derechos de los sospechosos y acusados,
difícilmente alcanzables en el plano nacional (Cohen, 2012, 251).
PANEL I: 145
Existen numerosos antecedentes al respecto, tanto en relación con

las propuestas de definición general del terrorismo, como las
subsiguientes sugerencias de la jurisdicción penal internacional sobre este
tipo de crímenes. Dejando al lado las múltiples contribuciones doctrinales
al debate, en el plano internacional universal, se han formulado varias
propuestas de definición. Una de las primeras pertenece a la Asamblea
General de la ONU, y se explicita en la Declaración sobre medidas para
eliminar el terrorismo internacional, de 1994, en los términos siguientes:
Los actos criminales con fines políticos concebidos o

planeadospara provocar un estado de terror en la población en general, en
un grupo depersonas o en personas determinadas son injustificables en
todas lascircunstancias, cualesquiera sean las consideraciones políticas,
filosóficas, ideológicas, raciales, étnicas, religiosas o de cualquier otra
índole que sehagan valer para justificarlos21.
El Consejo de Seguridad también elaboró una propuesta más

detallada en su Resolución de 2004, en la que recuerda que:
[…]los actos criminales, inclusive contra civiles, cometidoscon la

intención de causar la muerte o lesiones corporales graves o de tomar
rehenescon el propósito de provocar un estado de terror en la población en
general, en ungrupo de personas o en determinada persona, intimidar a
una población u obligar aun gobierno o a una organización internacional a
realizar un acto, o a abstenerse derealizarlo, que constituyen delitos
definidos en los convenios, las convenciones y losprotocolos
internacionales relativos al terrorismo y comprendidos en su ámbito,
noadmiten justificación en circunstancia alguna por consideraciones de
índole política,filosófica, ideológica, racial, étnica, religiosa u otra similar
e insta a todos los Estadosa prevenirlos y, si ocurren, a cerciorarse de que
sean sancionados con penascompatibles con su grave naturaleza22.
Y, finalmente, encontramos unas contribucionesvaliosas en el

Proyecto de Convención general contra el terrorismo internacional (art.
2.1) 23 y en la Decisión del Tribunal Especial para Líbano 24 . En la
21
NU, Asamblea General, Res. 49/60, de 9 de diciembre de 1994, parr. 3.
22
NU, Consejo de Seguridad, Res. 1566 (2004), de 8 de octubre de 2004, parr. 3.
23
UN, Sixth Committee, Appendix II, A/59/894, Draft Comprehensive
Convention against International Terrorism, October 2005, 9. La definición
Decisión citada, se afirma que, en el Derecho internacional

consuetudinario, existe la definición del crimen internacional de
terrorismo, basado en algunos tratados sectoriales, las resoluciones de la
Asamblea General de la ONU y la práctica judicial de algunos Estados25.
Aunque la aproximación a los crímenes internacionales de

terrorismo en la Decisión del Tribunal Especial para Líbano se criticó por
muchos autores, había que reconocerle el mérito de un intento de
sistematización de las normas existentes al respecto y de un punto de
partida para el futuro debate sobre el concepto (Samuel, 2013, 24).
Tampoco han faltado intentos de tipificar los crímenes de

terrorismo para incluirlos en el marco de jurisdicción de los tribunales
penales internacionales. De hecho, hay que recordar que el primer
proyecto de institución de un tribunal penal internacional formaba parte
de lalabor sobre la Convención para la prevención y represión del
incluye: “Any person commits an offence within the meaning of the present
Conventionif that person, by any means, unlawfully and intentionally, causes:
(a) Death or serious bodily injury to any person; or
(b) Serious damage to public or private property, including a place of publicuse,
a State or government facility, a public transportation system, an
infrastructurefacility or to the environment; or
(c) Damage to property, places, facilities or systems referred to in paragraph1
(b) of the present article resulting or likely to result in major economic loss;
when the purpose of the conduct, by its nature or context, is to intimidate
apopulation, or to compel a Government or an international organization to do
or toabstain from doing any act”.
24
STL (Appeals Chamber), Interlocutory Decision on the Applicable Law, STL-
11-01/I, 16th February 2011.
25
En este sentido, el párr. 85 de la Decision indica: “As we shall see, a number of
treaties, UN resolutions, and the legislative and judicial practiceof States evince
the formation of a general opinion juris in the international community,
accompaniedby a practice consistent with such opinio, to the effect that a
customary rule of international lawregarding the international crime of
terrorism, at least in time of peace, has indeed emerged. Thiscustomary rule
requires the following three key elements: (i) the perpetration of a criminal act
(suchas murder, kidnapping, hostage-taking, arson, and so on), or threatening
such an act; (ii) the intent tospread fear among the population (which would
generally entail the creation of public danger) ordirectly or indirectly coerce a
national or international authority to take some action, or to refrain from taking
it; (iii) when the act involves a transnational element”.
PANEL I: 147
terrorismo, de 193726. Se trata de la iniciativa promovida por la Sociedad

de Naciones, debido a los asesinatos del Rey Alejandro de Yugoslavia y
del Presidente del Consejo de la República Francesa, Louis Barthou, en
1934. La Convención preveía una definición amplia del terrorismo en su
art. 127.
Durante las negociaciones del Estatuto para el establecimiento de

una CPI, varias delegaciones nacionales apoyaron la inclusión de los
crímenes de terrorismo. Se consideraba que sería un complemento
importante de la acción nacionale, indudablemente, contribuiría a la lucha
contra la impunidad de este tipo de crímenes. Sin embargo, dichas
propuestas no prosperaron, a falta de un consenso sobre la definición del
término.
Entre las propuestas, destaca la Resolución E del Acta Final de la

Conferencia Diplomática de 199828. La Resolución constituyóel producto
del compromiso de los Estados que apoyaban la inclusión de los crímenes
de terrorismo y otros crímenes, como por ejemplo, el tráfico de drogas,
basados en los tratados internacionales, y otros Estados que no apoyaban
la ampliación de la lista de crímenes del Estatuto. Los partidariosde la
inclusión de este tipo de crímenes sugerían situarlos dentro de los
crímenes de lesa humanidad. Recuérdese que esta figura “nace para
proteger bienes jurídicos personalísimos fundamentales frente a los
ataques masivos o sistemáticos realizados con la participación o
tolerancia del poder político” (Gil Gil, 2010, 34). De hecho, el Relator
Especial Emmerson, al referirse a los ataques terroristas del 11 de
septiembre de 2001, afirma que dichos actos pueden caracterizarse como
crímenes contra la humanidad (UN, Report of the Special Rapporteur,
2013, 4).
26
Esta Convención, adoptada en Marsella el 16 de noviembre de 1937 y ratificada
por tan solo un Estado, India, nunca entró en vigor.
27
El art. 1 contemplaba “los hechos criminales dirigidos contra un Estado y cuyo
fin o naturaleza esprovocar el terror en personas determinadas, en grupos de
personas o en el público”. Citado por Fernández de Gurmendi, 1999, 3.
28
ICC, Assembly of State Parties, Hemispheric Seminar “Towards the First
Review Conference on the Rome Statute of the International Criminal Court”,
Mexico City, 20-21 August 2007, Issue IV, paras. 54-59,www.icc-
cpi.int/iccdocs/asp_docs/library/asp/icc-asp-6-inf-4_english.pdf (consultado el
10 de marzo de 2014).
En el ámbito doctrinal, tampoco faltan propuestas de considerar el

terrorismo dentro de los crímenes contra la humanidad. Por ejemplo,
Arnold indica dos vías de inclusión de dichos actos bajo la jurisdicción
de la CPI: como una de las subcategorías de los crímenes en el marco del
art. 7 del Estatuto, o como un “acto inhumano” del art. 7.1 (k) (Arnold,
R., 2004, 994).
Los adversarios argumentan que los crímenes de terrorismo no

cumplen con el criterio de la violación de los principios humanitarios,
propio del resto de crímenes que entran dentro de la jurisdicción de la
CPI. Por lo tanto, y sin ánimo de menospreciar la gravedad de los
crímenes de terrorismo para la sociedad internacional, hay que
considerarlos dentro de la categoría de los llamados crímenes
“transnacionales”. En estos casos, sería recomendable potenciar la
cooperación bilateral y multilateral entre los Estados para que
prevaleciese sobre la investigación y el castigo en el plano nacional (ICC,
2007, para. 59).
Otro argumento para la no inclusión sería la excesiva politización

del trabajo de la CPI (ICC, 2007, paras. 57 and 59).
5. CONCLUSIONES
¿Cómo pueden influir los diversos vínculos entre la lucha contra

el terrorismo y la protección de los derechos humanos en la justicia
internacional ante los crímenes de terrorismo? Depende del vínculo que
se analiza. A veces, la influencia es contradictoria.
1. El vínculo más evidente resulta, a la vez, más conflictivo. Desde el

punto de vista teórico, parece obvio que los actos de terrorismo
pueden definirse como violaciones graves de los derechos humanos,
al menos en función del bien jurídico protegido contra el que atentan.
No obstante, permanece el conflicto entre la percepción interna y
externa de los mismos actos. Sigue existiendo el temor de que la
intervención fundada en el Derecho internacional frente a las
violaciones graves y sistemáticas de los derechos humanos pueda
utilizarse para adoptar medidas contrarias a los derechos humanos.
Este problema está estrechamente relacionado con el de la falta de
PANEL I: 149
consenso sobre la definición internacional general del terrorismo y

una aproximación al fenómeno en base sectorial y regional.
2. La Estrategia global de la ONU apunta otro vínculo que consiste en
reconocer que las violaciones graves y masivas de los derechos
humanos en el territorio de un Estado pueden desencadenar actos
terroristas. Sin embargo, la ONU puntualiza al respecto que tal
situación puede explicar, pero de ninguna manera justificar este tipo
de acciones. En este sentido, el respeto de los derechos humanos en el
territorio de un Estado se concibe como una garantía de la paz y
seguridad.
3. Del mismo modo, la Estrategia global subraya la necesidad de
garantizar la protección de los derechos humanos de las víctimasdel
terrorismo. Así, a las víctimas del terrorismo se les reconoce el
derecho a un recurso efectivo que deben asegurar los Estados. El
enfoque basado en los derechos de las víctimas potencia la lucha
contra la impunidad del terrorismo.
4. Por último, se insiste en la protección y promoción de los derechos
humanos en el combate contra el terrorismo, es decir, de los derechos
de las personas sospechosas de cometer los actos terroristas. En este
punto, se produce la conexión con el razonamiento en el marco del
primer vínculo analizado. La protección de los derechos humanos en
el proceso de combate contra el terrorismo hace más visibles los
métodos de la lucha y no permite vulnerar los derechos bajo el
pretexto de la seguridad, el interés nacional o la eficacia.
5. La definición de las acciones prohibidas en base a los derechos
humanos reduce la posibilidad de actuar de manera opaca e introduce
una mayor uniformidad y coherencia a la hora de evaluar las medidas
nacionales de los Estados. Al contribuir a una mayor transparencia en
la lucha contra el terrorismo, parece que influye positivamente en la
superación de los obstáculos para llegar a una noción uniforme del
terrorismo como tal y para tipificarlo entre los crímenes
internacionales.
Bibliografía
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ZaöRV, Vol. 64, 979-1000.
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Fuentes normativas
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adoptada en Nueva York el 10 de diciembre de 1984 y entrada en vigor el 26
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Convención internacional sobre la protección de todas las personas ante
desapariciones forzadas, adoptada en Nueva York el 20 de diciembre de 2006
y entrada en vigor el 23 de diciembre de 2010.
Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades
fundamentales, adoptado en Roma el 4 de noviembre de 1950 y entrado en
vigor el 3 de septiembre de 1953, con posteriores modificaciones.
NU, Consejo de Seguridad, Res. 1566 (2004), de 8 de octubre de 2004.
PANEL I: 151
NU, Asamblea General, Res. 60/147, Principios y directrices básicos sobre el

derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas
internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho
internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones, de
16 de diciembre de 2005.
NU, Asamblea General, Res. 66/171, de 19 de diciembre de 2011.
NU, Asamblea General, Res. 60/288, Estrategia global de las Naciones Unidas
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la lucha contra la impunidad, de 8 de febrero de 2005.
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protection of human rights and fundamental freedoms while countering
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STL (Appeals Chamber), Interlocutory Decision on the Applicable Law, STL-11-
01/I, 16th February 2011.
Recursos digitales y páginas web

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UN, Office of High Commissioner of Human Rights, Special Rapporteur on the
counter-terrorism, Mr. Ben Emmerson,
http://www.ohchr.org/EN/Issues/Terrorism/Pages/SRTerrorismIndex.aspx
PANEL II:
MULTIPOLARIDAD Y CONFLICTOS
PERIFÉRICOS
Coordinadores:
PEDRO VIVAS GONZÁLEZ
Subdirector IUGM
FRANCISCO LÁUZARA MORALES
Investigador IUGM
LA POLÍTICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA
COMÚN DE LA UNIÓN EUROPEA ANTE COREA
DEL NORTE: DEBILIDADES Y FORTALEZAS
XAVIER BOLTAINA BOSCH*
RESUMEN
La comunicación plantea cual es la posición de la Unión Europea ante la

política interior y exterior de Corea del Norte. Especialmente, en cuanto a
política interior de derechos humanos, armas nucleares y fuerzas
armadas. El trabajo finaliza analizando las fortalezas y debilidades de la
Unión Europea con el régimen de Pyongyang.
PALABRAS CLAVE: Unión Europea, Corea del Norte, relaciones

diplomáticas, política común de seguridad y defensa, fortalezas y debilidades.
ABSTRACT
This paper studies the position of the European Union to the domestic
and foreign policy of North Korea. Especially, the paper analyzes the
*
Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona.
Investigador del GRISC-Research Center of Risk Governance/Centro de
Investigación de la Gobernanza del Riesgo (UAB).
position of the EU at the internal politics of human rights, nuclear

weapons and armed forces. The paper ends with an analysis of the
strengths and weaknesses of the European Union with the Pyongyang
regime.
KEYWORDS: European Union, North Korea, diplomatic relations, common

security and defense policy, strengths and weaknesses.
PANEL II: 157
MULTIPOLARIDAD Y CONFLICTOS PERIFÉRICOS
1. INTRODUCCIÓN: LA UNIÓN EUROPEA COMO ACTOR INTERNACIONAL

EN COREA DEL NORTE
El objetivo de la presente comunicación es plantear el papel de la

Unión Europea como actor internacional en relación a la política exterior
y militar de la República Democrática Popular de Corea (RPDC),
coloquialmente conocida como Corea del Norte y, por extensión, en toda
la península coreana y la zona de influencia. En el planteamiento de la
cuestión, pueden establecerse dos parámetros: el papel de los países que
componen la Unión Europea (UE) individualmente considerados y el
papel de la propia UE como tal entidad.
Fundamentalmente aquí nos interesa el segundo aspecto, si bien

no podemos despreciar el primero, como es buena prueba de ello que no
todos los países de la UE mantienen relaciones diplomáticas plenas con la
RPDC, si bien la realidad práctica es que mayoritariamente Corea del
Norte mantiene en la actualidad relaciones diplomáticas con gran parte de
los países europeos, con casi todos los de la UE y con muchas otras
naciones de otros continentes, sin que ello obste a que estas mismas se
relacionen diplomáticamente con Corea del Sur.
En el debate internacional en torno a la política interna y sobre

todo externa, y la militar y de defensa de la RPDC, los actores clásicos
son, aparte de la propia Corea del Norte y por supuesto Corea del Sur, la
República Popular China –como soporte de la RPDC–, Estados Unidos y
Japón, como firmes aliados de la Corea del Sur. También la Federación
Rusa juega un determinado papel –en teoría de apoyo a la RPDC si bien
mantiene relaciones diplomáticas plenas con la RdC (República de
Corea)– al poseer un pequeño tramo fronterizo con la zona norte de
Corea y tener también intereses geoestratégicos en la zona.
Por el contrario, la UE, como sujeto internacional, no aparece en

este ámbito habitual de confrontación o posible diálogo. Diversas son las
razones: en primer lugar, la existencia de diferentes políticas en torno a la
RPDC, que supone que en algún caso no se mantienen relaciones
diplomáticas (así, Francia); la lejanía geográfica, lo que supone que desde
el punto de vista militar y de defensa, ni la Unión Europea ni la OTAN
son actores interesados de primer orden en el conflicto intercoreano; la
existencia de una clarísima apuesta por parte de la UE en conjunto y los

diferentes países que la componen individualmente a favor de Corea del
Sur, por compartir parecidos o idénticos valores, como es el sistema
político, económico y social, esto es, tratarse de países alejados
geográficamente pero democráticos en su funcionamiento y que se
reconocen plenamente, y con unas relaciones económicas inter partes de
colosales dimensiones, todo lo contrario a lo que sucede con la RPDC,
sin perjuicio, como hemos señalado, de que diplomáticamente Corea del
Norte goce de un estatus de reconocimiento generalizado en el ámbito
diplomático.
Pese a ello, la UE, como actor internacional de ámbito planetario,

no ha podido obviar la realidad interna y externa de la RPDC y en este
sentido las diferentes esferas de poder de la Unión se han pronunciado en
torno a la política internacional de la RPDC y especialmente con mayor
intensidad en los últimos años, incluso en fechas muy recientes, como fue
en el supuesto de diciembre de 2013 con la ejecución del vicepresidente
de la Comisión de Defensa Nacional de Corea del Norte, el general Jang
Song Thaek.
2. LA UNIÓN EUROPEA Y COREA DEL NORTE: RELACIONES

DIPLOMÁTICAS TARDÍAS
La UE como actor internacional postergó el reconocimiento de la

RPDC hasta prácticamente principios del siglo XXI, por razones
diversas, pero fundamentalmente por su lejanía política y por los lazos
intensos con Corea del Sur. El factor ideológico y estratégico ha sido
evidente, pues la Unión y los países que la componen no tuvieron, sin
embargo, empacho en mantener relaciones diplomáticas con la Corea del
Sur que surgió de la guerra del 1953 y con los regímenes dictatoriales y
en algún caso de tintes fascistas que rigieron en Seúl, hasta su transición
hacia la democracia, hoy plena, de los años 80 del pasado siglo.
Formalmente, la UE y la RPDC establecieron por vez primera

relaciones diplomáticas en mayo del 2001 y la mayor parte de los Estados
miembros mantienen hoy relaciones diplomáticas individualmente
también, con alguna excepción, la más significativa Francia, así como
también Estonia. Las embajadas de los pocos países del total de 28 que
tienen una legación abierta en Pyongyang se turnan en cuanto a su rol de
PANEL II: 159
representación de la Unión Europea. Así, a inicios del 2013, la

representación de la UE ante la RPDC correspondía al Reino de Suecia.
Las relaciones políticas y económico comerciales entre la UE y la

RPDC están bajo mínimos, habida cuenta la profunda lejanía política de
las dos partes y el bajísimo nivel de intercambios, pero con un posible
recorrido ad futurum creciente, aunque con claroscuros. No obstante, la
Unión reconoce interés en torno a la RPDC y lo centra en aspectos
internacionales pero también internos. En este sentido, en el 2013, la UE
fijó los tres ámbitos que considera esenciales en lo que concierne a su
relación con Corea del Norte:
1. La paz y la estabilidad en la península coreana y en la región por

extensión.
2. la desnuclearización de la RPDC y la no proliferación de armas
nucleares.
3. y finalmente, una cuestión interna, pero que forma parte del acervo
comunitario europeo, como son los derechos humanos.
Estos tres principios son reiterados constantemente por todas las

instancias oficiales de la UE, antes y después de la crisis acontecida en el
primer cuatrimestre del 2013 con la retórica belicista de Pyongyang y las
pruebas de misiles efectuadas en ese periodo, y también durante el 2014,
cuando tras la ejecución del general Jang en diciembre, se han dado
nuevos conflictos de orden militar en la zona.
La propia UE considera que su política frente a la RPDC se

mantiene entre una posición de principio de firmeza en cuanto a la
nuclearización, al considerar que tal defensa de la no proliferación es una
política de la UE a nivel mundial y que el tratado de no proliferación es
un “objetivo esencial” de la Unión; también la UE considera necesaria
una posición de firmeza en el principio de defensa y promoción de los
derechos humanos. Ello conlleva un conjunto especialmente concreto de
instrumentos y políticas “frente” al régimen de la RPDC y la aprobación
y mantenimiento de medidas restrictivas entre la UE y Corea del Norte.
Sin embargo, como hemos ya indicado, en el momento presente la

RPDC ha alcanzado un casi reconocimiento pleno por parte de la gran
mayoría de países del mundo, aunque no así con sus vecinos.
En este proceso de renacimiento debe destacarse que ha sido la

UE uno de los últimos eslabones, que se concretó a partir del 2000, con
algunas excepciones.
Históricamente, la Corea comunista nacida de la Guerra Fría

obtuvo el reconocimiento internacional exclusivamente de los países de
la antigua zona soviética de influencia (URSS, Polonia, Bulgaria,
Albania, Hungría, Alemania Oriental, etc.) y en el ámbito asiático, en el
periodo 1948-1950 sólo Mongolia, China y Vietnam le otorgaron tal
estatus de país con relaciones diplomáticas.
En un segundo periodo, que se prolongaría entre 1951 y 1969, la

RPDC sumó un pequeño grupo de países africanos de ideología
pansocialista, como Argelia, Egipto o Tanzania, y algunos otros países.
El mayor proceso de establecimiento de relaciones diplomáticas acontece
a partir de la década de los 70 del siglo pasado, cuando prácticamente
toda Asia y África reconoce a la RPDC. Algunos países europeos se
sumaron a ese proceso, como fue el grupo de naciones escandinavas
(Islandia, Finlandia, Suecia, Noruega y Dinamarca reconocieron a Corea
del Norte todos en el periodo 1980-1989) junto con algunos países como
Suiza, Austria o Portugal.
Entre los países occidentales alineados tradicionalmente con la

zona Sur, el reconocimiento fue tardío, ya en este siglo XXI. Es el
supuesto de los países de la UE, entre ellos España, Alemania, Reino
Unido e Italia. En el momento presente (2013) todos los países de la UE
mantienen relaciones diplomáticas con Corea del Norte con la excepción
de Francia y Estonia, por razones –formalmente así se manifiestan–
vinculadas a la política de derechos humanos de la RPDC.
El panorama internacional, por tanto, nos sitúa que en cuanto al

reconocimiento internacional de aquellos países que tienen algo que decir
en torno al conflicto en la península coreana, se estructura en los
siguientes cuatro niveles:
a) un grupo de países, considerados “aliados” de Corea del Norte

que la reconocen como tal desde su fundación. Destacan en este sentido
la República Popular China y la Federación Rusa –heredera de la URSS,
en este caso–, pese a que en este último caso el reconocimiento también
PANEL II: 161
de Corea del Sur en la etapa de gobierno de la perestroika fue

considerado una traición por el régimen de Pyongyang.
b) el bloque de países con más intereses en la zona y aliados de

Corea del Sur, que mantienen una ausencia de relaciones diplomáticas.
En primer término, por supuesto, la propia Corea del Sur. También
Japón, Taiwán y Estados Unidos.
c) el bloque de países latinoamericanos mantiene una posición

partida. Los lazos especialmente intensos de las naciones sudamericanas
con Corea del Sur ha hecho que países tan relevantes como Chile,
Argentina o Uruguay no hayan establecido lazos diplomáticos con la
RPDC. En este bloque también pueden incorporarse algunos otros países,
pocos, de otras zonas del planeta, como Arabia Saudí. Brasil reconoció la
RPDC en el mismo período que la UE, en tanto que los países
latinoamericanos que actualmente experimentan una deriva
pseudosocialista, como Ecuador, Perú o Venezuela, fijaron relaciones
antes de finalizar el pasado siglo XX.
d) y finalmente, el bloque de la Unión Europea, ya expuesto con

anterioridad, que junto con la Sudáfrica democrática, Brasil y Canadá,
fue la última en reconocer, de una manera generalizada, el régimen de
Pyongyang.
Este tardío reconocimiento ha supuesto que las relaciones entre la

UE, los países que la integran y la RPDC no haya sido, en los últimos 14
años, especialmente satisfactoria, circunstancia que debe achacarse
fundamentalmente a la política interna, pero sobre todo exterior y militar
de Corea del Norte. La UE ha demostrado suficiente pragmatismo a lo
largo de su historia para poder mantener relaciones con dos países
enfrentados, pero en el caso en cuestión, sin duda la dinámica del
régimen de Pyongyang no ha facilitado en absoluto una fluidez de
relaciones económicas, comerciales y políticas.
3. INSTRUMENTOS DE LA UNIÓN EUROPEA FRENTE A LA POLÍTICA

INTERNA Y EXTERNA DE LA RPDC
La política de la UE parte del principio del reconocimiento de la

RPDC, sin perjuicio de postular que el desideratum final es la unificación
de la península bajo una misma bandera y modelo político democrático.
Entre tanto, la UE no puede ignorar la existencia de un país de más de
100.000 km2 y una población de 22-25 millones de habitantes. Sin
embargo, la perspectiva ante la RPDC se canaliza desde diferentes
instrumentos de acción política:
a) en primer lugar la UE mantiene una política general ante la

RPDC que se concreta en el mantenimiento del contacto con el régimen
de Pyongyang bajo el principio de reserva crítica o, más exactamente,
“compromiso crítico” o critical engagement según la expresión literal del
documento de estrategia ante la RPDC que se adoptó en marzo del 2002
en el seno de la UE, que se desdobla en dos ámbitos: existencia de un
diálogo político regular y mantenimiento de programas de ayuda al
desarrollo, que alcanzan como norma general un monto anual de seis
millones de euros anuales destinados a programas de ayuda alimentaria y
un número limitado de otras operaciones más específicas. En todo caso,
la UE mantiene una política de dialogo abierto en función de la situación
de cada momento.
b) la presión diplomática y la existencia de un régimen de

sanciones contra la RPDC.
La política de la UE no puede descontextualizarse de la llevada a

cabo por la ONU ante los diferentes órdagos del régimen de Pyongyang.
En este sentido, los diferentes países de la UE han votado a favor de las
numerosas resoluciones de la ONU que han condenado diferentes
actuaciones de la RPDC, incluido durante el año 2013, así como de
apoyo a las medidas restrictivas que se aprueban por los órganos de
Naciones Unidas.
c) finalmente, la UE mantiene un estrecho contacto con los países

claves de la zona que son aliados económicos, políticos y militares de la
Unión, como es el caso de EE UU, Japón y por supuesto Corea del Sur.
PANEL II: 163
No olvida sin embargo las relaciones con China y Rusia, por razones de
geoestrategia.
El objetivo de esta cooperación internacional se fundamenta en el

apoyo firme, en términos declarados por la propia UE, de la resolución
2094 del Consejo de Seguridad de la ONU, incluidas las medidas
restrictivas que aquella prevé. La política de la Unión consiste en
implementar las medidas que impone tal Resolución en el conjunto de sus
propias medidas restrictivas, manteniendo igualmente un soporte político
al retorno a la Mesa de los 6.
4. LA POLÍTICA DE LA UE FRENTE A LA SITUACIÓN DE LOS DERECHOS

HUMANOS EN LA RPDC
La UE expresa de manera sistemática su criterio común y

adoptado por todos los países de la Unión en torno a la situación de los
derechos humanos en la RPDC, que califica de “muy preocupante”. El
parecer de la UE fundamentalmente se basa en los siguientes aspectos2:
a.- el reconocimiento de la gravedad y el carácter crónico de la

violaciones de derechos humanos que a juicio de la Unión, son
cometidos por Corea del Norte y el rechazo persistente de las
autoridades norcoreanas de cooperar con el encargado especial de
Naciones Unidas al respecto. Ello ha llevado a que conjuntamente
la UE y Japón hayan a lo largo del 2013, planteado una propuesta
de resolución, finalmente adoptada por consenso en Ginebra en el
seno del Consejo de los Derechos del Hombre3.
b.- Pese a lo anterior, la UE reconoce que hay una enorme dificultad
para disponer de datos e información fiable en torno a esta
cuestión y a la situación humanitaria en general en la RPDC. Los
documentos oficiales de la Unión dan por fiables o creíbles las
informaciones sobre la existencias de muy malas condiciones en
las prisiones, la existencia de prisioneros políticos sometidos a
2
Documento de 29 de abril del 2013 de la Unión Europea.
3
En concreto, el 21-3-2013 el Consejo de Derechos Humanos de la ONU adoptó
una resolución para crear una comisión de investigación sobre las “violaciones
graves y continuas” cometidas en la RPDC.
trabajos forzados, tortura y castigos corporales, estimando la

existencia de entre 150 y 200 mil ciudadanos norcoreanos
detenidos o condenados en los, presuntamente existentes, seis
campos, en base a supuestos delitos políticos.
c.- La UE ha expuesto al Gobierno norcoreano su rechazo a las
restricciones, calificadas como muy importantes, a la libertad de
expresión y reunión de la población de Corea del Norte, la casi
imposibilidad total de acceso a informaciones exteriores, el acceso
a medios de comunicación extranjeros y la prohibición de uso de
Internet a prácticamente toda la población. Los datos más recientes
a que se acoge la UE indican que el desarrollo de la telefonía
móvil, que puede ya comprobarse ampliamente en todo el país,
está sometida sin embargo a una estrecha vigilancia. La UE
manifiesta en sus documentos que, en todo caso, los derechos
individuales antes mencionados son sometidos a un fuerte control
social, que se califica de “casi total”. Los estudios de campo sobre
la cuestión llevan a afirmar a la Unión que el control está
generalizado y es “conocido por todos”. Ello conlleva también
graves restricciones impuestas a la libertad de opinión y expresión,
de reunión y de prácticas religiosas. La UE constata en sus más
recientes informes que los ciudadanos norcoreanos sufren una
“exclusión total” en cuanto a cualquier participación en la
dirección de los asuntos públicos del Estado.
d.- En cuanto al uso de la tortura, la UE manifiesta que es uno de los
grandes déficits de la RPDC, junto a la existencia y uso
“frecuente” de la pena de muerte.
e.- Finalmente, la Unión considera que en la RPDC existe un grave
déficit en cuanto a los derechos sociales y económicos, que
entiende son violados sistemáticamente, y que ello se expresa de
una manera evidente en la malnutrición, considerada grave, y en
problemas sanitarios, que afectan a gran parte de la población.
5. LAS MEDIDAS ECONÓMICO-COMERCIALES Y POLÍTICAS ADOPTADAS

POR LA UNIÓN EUROPEA FRENTE A LA RPDC
Debe alabarse la decidida actuación de la Unión ante Corea del

Norte, si bien esta actitud tiene también claroscuros evidentes, por cuanto
las medidas aprobadas por la UE no son equivalentes a las de otras
PANEL II: 165
naciones. Así, habiendo optado por el mantenimiento de relaciones

diplomáticas plenas por parte de la propia UE así como de casi todos los
países que la integran, por consenso se ha desplegado todo un conjunto
de medidas, calificadas como “restrictivas” en cuanto a las relaciones
como tal Unión y de los países individualmente considerados que la
forman, y que abarcan diversos ámbitos o esferas, también con
intensidades diferentes. Describiremos estas restricciones en función de
su mayor a menor nivel de exigencia, partiendo del criterio de que la nota
común en la gran mayoría de decisiones tomadas tiene que ver, directa o
indirectamente, con la amenaza militar, nuclear o de armas de
destrucción masiva.
El eje central –aunque no único– de las medidas restrictivas

aparecieron previstas en el reglamento (CE) núm.329/2007 del Consejo
de 27-3-2007, que ha tenido numerosas modificaciones (hasta julio del
2013, un total de doce veces) para adaptarlo a la evolución de la política
norcoreana.
5.1. Medidas de restricción en el ámbito de la defensa y seguridad
En primer término, la UE ha optado por una política

absolutamente restrictiva en cuanto a la exportación e importación de
armas o de material que pueda ser conexo a las mismas y también la
prohibición de desarrollar asistencia técnica y financiera a la RPDC en
este ámbito. Esta restricción se engloba bajo el concepto de “restricción a
la exportación y a la importación”, que también se extiende en diferentes
grados de mayor o menor dureza en los denominados bienes de doble
uso, oro, metales preciosos y diamantes, sistema monetario y artículos de
lujo.
Las características de la política de la UE al respecto no son

homogéneas en intensidad. Así mientras en el campo armamentístico la
restricción es total, en el resto se ha matizado.
En primer lugar, en cuanto a bienes de doble uso, la prohibición

abarca a aquellos bienes o tecnología que pueden ser susceptibles de
contribuir a proyectos de desarrollo de armas nucleares, armas de
destrucción masiva y misiles balísticos, y la asistencia técnica y
financiera que pudiera desarrollarse. Luego hay restricciones de
importación sobre algunos componentes esenciales o bienes o tecnología

de doble uso, que pueden ser usados con fines militares.
5.2. Medidas de restricción de circulación de personas
La UE ha establecido una prohibición aplicable a todos los países

de la Unión en virtud de la cual se prohíbe la admisión en territorio
europeo de ciudadanos, de cualquier nacionalidad –no sólo norcoreana–
que ostenten responsabilidades sobre programas de armas nucleares,
destrucción masiva o misiles balísticos, ampliándose la prohibición
incluso a aquellos que apoyen o den cobertura a tales programas, o bien a
personas que por su cuenta o las órdenes de aquellos, actúen con tal
finalidad. La prohibición se extiende también cuando el ciudadano en
cuestión trabaje o esté relacionado con el sector financiero o pretenden la
circulación de activos o recursos económicos que sean susceptibles de
contribuir al programa militar de la RPDC en los tres ámbitos
expresados.
Todos los países de la UE están obligados a aplicar esta

prohibición y por otro lado la Unión ha especificado en 29 supuestos
concretos qué ciudadanos no pueden ingresar en el territorio europeo,
bajo riesgo de expulsión o prohibición de entrada4. Por lo demás, se ha
establecido el principio de que cualquier país de la UE está obligado a
expulsar a un ciudadano norcoreano –en este supuesto, ello es requisito
sine qua non, no puede extenderse a otros ciudadanos de nacionalidad
distinta– si cualquier Estado miembro considera y así lo notifica que
incurre en algunas de las situaciones señaladas en los diferentes
parágrafos mencionados y perjudican la seguridad nacional o los
intereses de la UE.
Colateral a esta restricción de circulación de personas, se ha

aprobado una congelación de los fondos y recursos económicos cuya
4
En abril del 2013, estos 29 ciudadanos de diferentes nacionalidades
correspondían a 12 a instancias de Naciones Unidas y los otros 17 en base a
criterios fijados por los servicios de inteligencia y de seguridad europeos.
PANEL II: 167
titularidad corresponda a personas –físicas o jurídicas– que están sujetas

a las “restricciones en materia de admisión” en el territorio de la UE5.
Aunque tangencial a todo ello, pero importante sin duda, la UE ha

establecido que los ciudadanos norcoreanos que cursen estudios en
cualquier país de la Unión, se vean impedidos de poder estudiar o
formarse en disciplinas académicas que permitan contribuir al desarrollo
nuclear de la RPDC.
5.3. Medidas de restricción en el campo financiero
En el ámbito financiero es especialmente estricta la

reglamentación: criterio de prohibición de transacciones sobre oro,
metales preciosos y diamantes, tanto con el país como tal como con
organismos públicos o el propio banco central de la RPDC,
prohibiéndose también la comercialización de monedas y billetes del
referido banco central. Finalmente, se prevé prohibición de exportación
de la UE hacia Corea del Norte en cuanto a determinados artículos de
lujo.
Con carácter general, podemos localizar dos tipos de restricción,

de intensidad diferente:
a.- aquellas restricciones comerciales, financieras y económicas que

puedan suponer algún tipo de ayuda pública, comercio o de otro
tipo que pueda contribuir a la ayuda al desarrollo de programas
relativos a armas nucleares, armas de destrucción masiva y misiles
balísticos. En este ámbito la prohibición es total y muy severa.
b.- en segundo lugar, debemos referirnos a las relaciones financieras
stricto sensu con la RPDC. La UE manifiesta en sus diferentes
resoluciones, una gran sospecha y resquemor a legitimar las
relaciones financieras con la RPDC. En esta línea, la UE no lleva a
cabo una prohibición total, pero sí establece que si se da esta
relación en el ámbito financiero debe tener una finalidad
específica:
5
Esta medida afectaba, en abril del 2013, a 35 entidades. De ellas, 19 lo eran a
instancias de Naciones Unidas. Las restantes, por una decisión autónoma de la
Unión Europea.
- en cuanto a subvenciones, asistencia financiera o préstamos en

condiciones favorables para la RPDC, están prohibidos salvo que
tengan por finalidad un carácter humanitario o de desarrollo de la
población civil y sus necesidades, o de promoción de la
desnuclearización.
- La UE ha fijado un mandato a sus Estados miembros a fin de que
supervisen estrictamente a las entidades bancarias y financieras de
cada país en cuanto a sus relaciones con la banca de Corea del
Norte, o de las sucursales o filiales bancarias de este país situadas
en el exterior incluso cuando se ubiquen en países ajenos a la
Unión. Ello alcanza también a entidades controladas por personas
interpuestas o entidades dirigidas por la RPDC, con una única
finalidad, evitar el desarrollo del programa nuclear norcoreano, las
armas de destrucción masiva y los misiles balísticos. Por
consiguiente, no se prohíbe la relación financiera entre la UE y la
RPDC, sino aquella que pueda desviarse a una finalidad militar en
el campo nuclear o de destrucción masiva.
- La UE ha adoptado también medidas sobre las relaciones
financieras en el sector bancario, que sin olvidar las referencias
militares, van más allá.
- En este sentido, se ha fijado una cerrazón casi absoluta a la
capacidad de relación bancaria de la RPDC con los países de la
UE. Así, entre otras medidas vigente en el 2013, Corea del Norte
no puede abrir ninguna sucursal o filial, u oficinas de
representación en ningún país de la UE, como tampoco ningún
banco de la RPDC no podrá crear en el futuro ninguna relación de
coempresariedad con bancos de la Unión, o tomar participación en
el accionariado de estos bancos ni establecer relaciones de
correspondencia con ellos, especialmente cuando ello pueda
favorecer el desarrollo militar de Corea del Norte.
- Quid pro quo a lo anterior, ningún banco de la UE puede abrir
oficinas de representación, filiales, sucursales o cuentas en bancos
de Corea del Norte.
- la política financiera de la UE alcanza también a una prohibición
más radical, cuando se impide la compra o venta de obligaciones,
bonos, etc., emitidos por el Estado norcoreano, o que éste
garantice, siempre y cuando tales emisiones sean a partir del año
2013, y que puedan favorecer al Gobierno de Pyongyang o a la
PANEL II: 169
banca central o cualquier otro banco o establecimiento financiero

de la RPDC6.
- debemos destacar, por tanto, que la UE no restringe –con los
límites antes señalados– las relaciones económicas entre sus países
integrantes y la RPDC, pero sí que ha fijado una política
extraordinariamente exigente en cuanto a la posibilidad de que el
sistema bancario europeo puede desviarse del rumbo marcado y
financiar al régimen de Pyongyang especialmente en cuanto a su
política de desarrollo militar.
Todas estas medidas, sin embargo, son de cumplimiento muy

relativo. El sistema financiero internacional tiene mil y unas opciones
para sortear estas limitaciones y a nadie se le escapa que la escasa
relación económica y financiera entre la RPDC y la UE es la razón de
tanta dureza, que no se ha extendido a otros países a los cuales,
éticamente, debería igualmente aplicarse. Y que en todo caso, países
aliados o próximos a la RPDC pueden servir de elemento pantalla para
conseguir los fines prohibidos, y entre ellos sin duda destacan la
Federación Rusa y la República Popular China, pero también así un
sinfín de otros países asiáticos (Vietnam, Laos, India, países árabes) o
africanos, con los que el régimen de Pyongyang mantiene relaciones sin
restricción.
5.4 Medidas de control de las actividades de la RPDC en sus

intercambios comerciales con el exterior
Estas medidas tienen una doble vertiente. La más estricta es

cuando esos intercambios se producen con países de la Unión; la más
abstracta, pero no por ello menos importante, es cuando se actúa en
espacio no territorial, asumiendo igualmente la UE –a través de sus
fuerzas militares navales– un control que lleva incluso a no respetar la
territorialidad de los barcos de bandera norcoreana. En concreto,
debemos destacar los siguientes aspectos:
a.- todos los países de la UE están obligados a controlar los

cargamentos comerciales con origen en Corea del Norte o con
6
En concreto, la prohibición alcanza a bonos, obligaciones, etc., emitidos por
Corea del Norte a partir del 18-2-2013.
destinación a ese país, así como también aquellos intermediarios

que puedan actuar por cuenta de la RPDC, si hay un juicio de
“razonabilidad” en el sentido de que puedan contener material o
carga de objetos prohibidos en el comercio entre la UE y la
república. Esta política recae muy especialmente en el sector aéreo
y de navegación marítimo con destino a Corea del Norte.
b.- Existen además tres medidas civiles, pero con connotación militar,
en cuanto al control de las actividades de la RPDC, que bajo forma
de intercambio comercial, puedan suponer riesgos para la UE. En
concreto:
- Todas las fuerzas navales civiles y militares de la UE están
obligadas, en alta mar –por tanto, fuera de la jurisdicción de la
Unión– a inspeccionar los barcos de la RPDC cuando haya una
“razonable creencia” de transporte de productos o material
prohibido.
- A cualquier barco norcoreano que se niegue a ser
inspeccionado, le es vetada la entrada en cualquier puerto de la
Unión Europea.
- Finalmente, en ninguna parte del territorio de la UE es posible
permitir el aterrizaje, o bien el despegue, de aeronaves de la
RPDC que puedan contener en su interior productos o material
prohibidos según los criterios de la UE. Ello se aplica también a
la prohibición de sobrevuelo.
5.5. El control sobre el cuerpo diplomático norcoreano
Sin duda, al amparo de las diferentes convenciones vigentes, los

diplomáticos oficialmente representados en los diversos países, son una
posible vía de escape en el control de las hipotéticas actividades ilícitas, o
restringidas, de sus Estados. La UE, que mantiene relaciones
diplomáticas con la RPDC, ha debido aprobar medidas orientadas a un
control de estos diplomáticos, con toda la dificultad que ello supone, para
no infringir el derecho internacional.
En concreto, en el momento presente, todos los Estados miembros

tienen una obligación de ejercer vigilancia –”una mayor vigilancia”,
según los textos oficiales– sobre los diplomáticos de Corea del Norte
presentes en territorio europeo, con la finalidad de “impedir que
PANEL II: 171
contribuyan a los programas nuclear y de misiles balísticos de la RPDC”.

Naturalmente, esta afirmación genérica, que se convierte en obligación,
trasluce una función secreta de los servicios de inteligencia, pues la
expresión ambivalente de la “mayor vigilancia” no puede efectuarse en
base a normas de derecho diplomático si tales diplomáticos norcoreanos
están legalmente acreditados en el extranjero.
6. LA UNIÓN EUROPEA Y SUS CONTRADICCIONES
De todo lo anterior podría deducirse una posición de gran dureza

frente a Corea del Norte por parte de la UE, pero lo cierto es que hay
elementos que relativizan esta situación.
En este sentido, sin olvidar el principio de “diálogo crítico” al que

nos hemos referido con anterioridad, la UE no ha podido ser ajena a la
situación social, económica y de penuria de la ciudadanía norcoreana, de
tal forma que incluso mucho antes del establecimiento de relaciones
diplomáticas como tal Unión Europea en mayo del 2001, la UE facilitó
ayuda monetaria con finalidad alimentaria, sanitaria, suministro de agua y
saneamiento y ayuda agrícola.
Según el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), desde

1995 hasta el 2012 más de 366 millones de euros han sido facilitados a la
RPDC con esta finalidad. En algunos supuestos la ayuda ha sido con
carácter de urgencia ante situaciones de grave crisis alimentaria7. Ello no
ha impedido acciones específicas ante las dificultades y críticas sobre el
buen reparto de tal ayuda, de tal manera que en el 2008, la UE clausuró
su oficina humanitaria (ECHO) en Pyongyang, y ha adaptado su ayuda
con la finalidad de estructurar mejor la asistencia humanitaria y cubrir las
necesidades de la población a largo plazo, pero también se han mantenido
o aprobado proyectos bilaterales específicos en el ámbito de la
agricultura, especialmente, por parte de Suecia, Alemania o Irlanda,
según indica el informe “Food Security Programme 2007” de la
Comisión Europea, o la apertura, aún no manteniendo relaciones
diplomáticas, de una oficina de representación de Francia en Pyongyang.
7
Así, en el 2011, la UE facilitó una ayuda de urgencia de diez millones de euros,
por la grave crisis alimentaria que volvió a padecer el país.
Por lo demás, la UE ha mantenido una vigilancia constante en

todo lo que representa la protección de los derechos humanos en la zona,
con declaraciones constantes cuando se han producido hechos o
circunstancias sobre su violación, incluso en supuestos muy específicos
sobre los que la atención pública no ha tomado atención, posiblemente
con una intensidad mayor que frente a otros países con los cuales sí hay
una auténtica base económica de relación, sin ir más lejos la República
Popular China.
Todo ello, debe conjugarse con el hecho de que desde la

perspectiva de la defensa de los Derechos Humanos, la UE se ha alineado
siempre con la Asamblea General y el Alto Comisariado para los DD HH
de Naciones Unidas, y el Parlamento Europeo ha adoptado numerosas
resoluciones en toda la cuestión.
7. LA UNIÓN EUROPEA Y COREA DEL SUR: UNA SÓLIDA ALIANZA

POLÍTICA, MILITAR Y ECONÓMICA
Sin duda, Corea del Sur es, por razones políticas, económicas,
comerciales y militares, un socio de primer orden y en situación de
privilegio, con todos los países de la Unión y con la misma UE como
organización internacional. Las relaciones son calificadas como
“excelentes”, lo que ha supuesto el apoyo de la Unión hacia Corea del
Sur en todas las situaciones que a lo largo del 2012, 2013 y 2014 han
acontecido de amenaza militar norcoreana. Esta posición de apoyo se
manifiesta de forma constante en declaraciones de los órganos máximos
de la UE y se han visto intensificados durante la escalada de tensión
acontecida en el primer cuatrimestre del 2013, y se han reiterado en el
último semestre del 2013 que culmina con la ejecución del vicepresidente
Jang, pero también en los primeros meses del 2014 cuando de nuevo –de
forma cíclica– se reproduce la tensión militar entre el Norte y el Sur.
La UE propicia en su política la deseable reunificación del país.

Sin embargo ello no impide que en sus resoluciones y propuestas, se
fomente una política de colaboración con la RPDC con la finalidad de
“garantizar un futuro más próspero y más estable en la RPDC”, lo que
implica que en su acción exterior, no se prioriza la reunificación sino,
especialmente y en primer lugar, la consecución de un marco de paz y no
agresión en la península. A nuestro juicio, estas consideraciones parecen,
PANEL II: 173
aunque sea en el subconsciente diplomático de la UE, reconocer la lejanía

de una posible reunificación y la asunción del statu quo actual, de
división de la península y la existencia de dos regímenes absolutamente
distantes en lo político y en lo económico, con los cuales se pueden
mantener relaciones diplomáticas sin entrar en contradicción.
Debe reconocerse, en este sentido, la política del régimen de Seúl,

francamente pragmática. Corea del Sur en ningún caso presiona, ni sutil
ni expresamente, para que ningún país deje de mantener relaciones
diplomáticas con Corea del Norte o que no las inicie. Conocedora de su
potencia económica en Asia y en el mundo, los gobernantes de Seúl
podrían chantajear a la comunidad internacional, al igual que la
República Popular China efectúa con la República de China (Taiwán),
que ha limitado el reconocimiento de este último Estado a prácticamente
una escasa veintena de naciones de nula o muy escasa relevancia, por la
política de Pekín de no aceptar el doble reconocimiento.
Al contrario, Corea del Sur mantiene una posición

diplomáticamente mucho más pragmática e incluso responsable. Una
nación extranjera puede mantener relaciones diplomática plenas con el
Norte y el Sur sin que ello implique un detrimento en las relaciones con
Corea del Sur. Por otro lado, a diferencia de lo que sucedió en su
momento (expulsión de la República de China de la ONU cuando ingresó
la República Popular China), en este foro internacional Corea del Norte y
del Sur mantienen sus respectivas representaciones, sin mayor
incomodidad formal.
Desde una perspectiva diplomática, pero también de salvaguarda

de diferentes intereses y también de ayuda a la población norcoreana, la
posición de Corea del Sur es mucho más positiva y conciliadora –pese al
estado de guerra latente permanente entre los dos países– que la que
mantiene la Republica Popular China con Taiwán, que obliga a
subterfugios a través de oficinas de representación comerciales y otras
fórmulas tapaderas, que en el caso que nos ocupa no es preciso
mencionar.
8. LAPOLÍTICA DE ESPAÑA ANTE COREA DEL NORTE. CRÓNICA DEL

DESCONOCIMIENTO MUTUO
Aunque no estrictamente objeto de esta comunicación, no

podemos obviar el papel que dentro de la UE España individualmente ha
fijado ante la RPDC.
Sin ánimo de exhaustividad, debemos destacar los siguientes

aspectos:
1. España mantiene relaciones diplomáticas con las dos Coreas, si

bien retrasó el reconocimiento de la RPDC hasta que en el 2000 se fijo
una política comunitaria común al respecto. En este sentido, España se ha
mantenido perfectamente alineada con las decisiones de la Unión y ha
continuado fortaleciendo y ensanchando las relaciones con Corea del Sur.
Debemos destacar, no obstante, el pragmatismo español en este caso,
pues el establecimiento de relaciones diplomáticas se produjo bajo el
Gobierno conservador de Jose María Aznar, algo que sin embargo no ha
llevado a cabo Francia bajo ninguno de los sucesivos gobiernos
conservadores o socialistas. La presencia diplomática, por tanto, debe
valorarse en positivo, al no existir en ningún caso litigios o contenciosos
entre los dos países.
2. En cuanto a Corea del Norte, el papel de intercambios

comerciales es muy escaso. No es extraño, pues los datos de las
representaciones diplomáticas españolas en la zona acreditan que los
principales socios de la RPDC en este ámbito son fundamentalmente no
comerciales o non-transactional trade. En concreto, para el empresariado
español pocas oportunidades hay cuando se acredita que los dos
principales socios de Corea del Norte (China y Corea del Sur) reflejan un
saldo comercial claramente deficitario. Las exportaciones chinas parecen
estar fuertemente subsidiadas, convirtiéndolas de facto en cuasi-ayuda –
según los términos empleados por la oficina comercial y económica
española en Seúl–, y las autoridades surcoreanas reconocen que la mayor
parte de sus intercambios que suponen dos tercios del total entre ambos
países, se basan por lo general en ayuda alimentaria más que comercio.
Por lo demás, las autoridades españolas se hacen eco, ante posibles
inversiones en el país, de que la calificación de país riesgo otorgado a la
RPDC por parte de la OCDE es la más alta de 7 sobre 7.
PANEL II: 175
3. España no mantiene ningún acuerdo con la RPDC. No tiene

embajada en Pyongyang, y sólo a finales del año 2013 Corea del Norte ha
abierto formalmente embajada en Madrid, también en este caso bajo el
Gobierno del Partido Popular, en una nueva prueba de pragmatismo.
España reconoce el interés del Gobierno norcoreano por atraer inversores
extranjeros,
pero no merece ser seriamente considerada dado que las especiales

circunstancias del país privan de significado a la mayor parte de los
conceptos incluidos en el acuerdo –compensación a precio de mercado, no
expropiación injustificada de activos, trato no discriminatorio, etc.
(Secretaria Comercio Exterior del Reino de España, 2012).
Según la representación económica española en Seúl, “la

experiencia muestra que las inversiones en este país están sometidas a
una formidable inseguridad jurídica”; en cuanto al acceso al mercado,
“las barreras son innumerables, pero la falta de actividad comercial no
emana de éstas sino de la falta de oferta y demanda (Secretaria Comercio
Exterior del Reino de España, 2012)
4. El resultado final es que España, como país individualmente

considerado no puede influir en modo alguno en la política interior o
exterior de la RPDC. Los datos más recientes sitúan el comercio exterior
bilateral a unos niveles exiguos y en descenso acuciado, habiéndose
pasado de un total de exportaciones españolas de 17,08 millones de euros
en 2008 a 1,25 millones en 2011, en tanto que las importaciones por parte
de España han descendido de 3,74 millones de euros a 2,66 para el
mismo período. La importación española se basa casi exclusivamente en
productos textiles no de punto y conservas de pescado. En cuanto a las
relaciones bilaterales de inversión son inexistentes y el intercambio de
servicios turísticos inapreciables. Por lo demás, no hay constancia de
ningún tipo de inversión española en Corea del Norte, y viceversa.
5. Resta por tanto valorar la importancia estratégica de la apertura

de la nueva Embajada en Madrid a finales del 2013 y la presentación de
cartas credenciales del nuevo y primer embajador ante el Rey en enero
del 2014. El cargo ha recaído en Kim Hyok Chol, diplomático de carrera
y que hasta el momento ocupaba un alto cargo en el Ministerio de
Exteriores norcoreano. Este paso definitivo tuvo su previa preparación,
cuando el viceministro norcoreano de Exteriores, en octubre de 2013,
Kim Song Ung, visitó Madrid para comunicar al Gobierno español el
deseo de apertura de Embajada, algo al cual en diplomacia internacional

nuestro país podía negarse u objetar, pero que no sucedió. Con ello,
Madrid se suma a las únicas seis otras capitales europeas de la UE que
albergan una Embajada de la RPDC, como es el caso de Londres, París,
Roma, Berlín, Varsovia y Estocolmo.
Uno de los elementos también clave en este paso es que España es

una potencia turística –elemento que sin embargo no forma parte de los
planes del régimen de Pyongyang, pues los norcoreanos no efectúan
turismo al exterior– pero sí que Madrid alberga la sede de la OMT –
Organización Mundial del Turismo–. La embajada en Madrid, y su
representante, lo es a su vez ante España y la OMT.
El Gobierno español ha manifestado que la permanencia de un

embajador de Corea del Norte en Madrid facilite la posibilidad de hacer
llegar al régimen norcoreano la política española en pro de la estabilidad
en la península coreana. Por otro lado, la RPDC ha dado también pasos,
muy simbólicos y significativos, de mantener una presencia en España
más allá de la política, como es el acuerdo con el Real Club Deportivo
Español para formar en Cataluña a jóvenes futbolistas del país asiático.
9. UN DAFO PARCIAL EUROPEO ANTE COREA DEL NORTE: FORTALEZAS

Y DEBILIDADES DE LA UNIÓN EUROPEA COMO ACTOR INTERNACIONAL
FRENTE A LA POLÍTICA EXTERIOR E INTERIOR DE LA RPDC
Siguiendo el modelo del análisis DAFO (Debilidades, Amenazas,

Fortalezas y Oportunidades), si bien soslayando la parte de amenazas y
oportunidades, para centrarnos en debilidades y fortalezas, queremos
finalizar esta comunicación planteando cuál es el papel hipotético de la
UE ante el régimen norcoreano planteando estas fortalezas y debilidades
en el momento presente y hacia el futuro, en los ámbitos más concretos y
específicos que pueden interesar a la Unión: las relaciones económicas y
comerciales y financieras, la situación de los derechos humanos en la
RPDC y la sempiterna crisis militar y de inestabilidad en la zona.
No podemos olvidar, según nuestro parecer, que la posición de la

UE ante la actuación internacional y militar de la RPDC no es fácil
habida cuenta de todo un conjunto de circunstancias internas y externas,
algo que no sucede con el otro país de la zona de Asia formalmente
PANEL II: 177
comunista y de partido único, Laos (denominado, como Corea del Norte,

también “Republica Popular Democrática de Laos”). A nuestro juicio, y
sin ánimo de exhaustividad, deseamos exponer como parte final de esta
comunicación lo que consideramos fortalezas y debilidades en el ámbito
de las relaciones de la UE ante el régimen de Pyongyang. Hay que tener
en cuenta, sin embargo, que según nuestro criterio se da la paradoja de
que aquello que son fortalezas al mismo tiempo pueden ser debilidades,
pues la línea fronteriza entre unas y otras, en cuanto a Corea del Norte,
son muy complejas.
9.1. Las fortalezas de la UE ante Corea del Norte y la situación en la

península coreana
a) a diferencia de China, Rusia, EE UU, Japón y por supuesto,

Corea del Sur, y en menor medida otros países más o menos cercanos,
como Vietnam, Tailandia, Taiwán, etc. la Unión Europea no tiene
intereses militares y de seguridad en la zona, en un sentido directo, tanto
como Unión, como afectando a alguno o algunos de sus países
integrantes.
Si bien en un mundo globalizado cualquier conflicto internacional

de carácter militar afecta a una entidad de las dimensiones de la Unión, lo
cierto es que el conflicto en la península no supone una amenaza directa
militar para la UE y si acaso existe, lo es en la medida de las
consecuencias económicas que podría suponer una conflagración en la
península. Ello ha sido calificado como de “ventaja hasta cierto punto
paradójica” que supone no asociar a la UE con “la connotación de
superpotencia en Asia. Esto, lejos de ser una debilidad, es precisamente
el origen de las fortalezas potenciales de la UE en Asia”, por cuanto, en
término literales, “le brinda un grado de soltura diplomática al que un
peso pesado como Estados Unidos no puede aspirar” (Solana, 2013: 29).
Desde esta óptica, a nuestro juicio esta es una de las mejores

fortalezas de la UE, por cuanto como actor internacional puede adoptar
una posición más neutral o no interesada –ejerciendo un soft power– a la
hora de ser coparticipe de la solución del conflicto entre las dos Coreas,
por un lado, y para mantener una política directa con el régimen de
Pyongyang, sin olvidar sin embargo que las mayores restricciones que la
UE ha impuesto a la RPDC se derivan de sus pruebas nucleares y del
desarrollo de armas de destrucción masiva y misiles balísticos, por lo que
en ningún caso la UE ha orillado este factor de enfrentamiento militar.

Prueba de ello es que la UE ha invertido unos 230 millones de euros en
programas para ayudar a la reconciliación de la RPDC con Corea del Sur,
fundamentalmente a través de KEDO (Korean Peninsula Energy
Development Organization). Desde esta óptica, la Unión no es un
“enemigo” desde la retórica habitual de Pyongyang, si bien no puede
olvidarse que tropas europeas participaron en la Guerra de Corea bajo
pabellón de Naciones Unidas, pese a lo cual en los mensajes lanzados
desde el Gobierno norcoreano, la UE no es objeto prácticamente nunca
de ataques o críticas, que se centran fundamentalmente en Corea del Sur,
EE UU y el tradicional y casi eterno enemigo japonés.
En este sentido, por tanto, es una fortaleza que la UE, como

“espectador” tenga mucho menos que perder que cualquier de los
participantes directos en el grupo de los seis (Fitzpatrich, 2012), y por
tanto su acción exterior puede ser más efectiva, si bien a su vez ello
puede ser también una debilidad, al existir una desconexión emocional,
como luego indicaremos, en la ciudadanía de la UE y el conflicto en la
península coreana.
b) la UE representa una potencia económica de primer orden en

términos globales, cuando con una población que es apenas la quinta
parte de China e India combinadas y su presencia militar en Asia mínima,
la economía europea, con un valor de 16,8 billones de dólares es la más
grande del mundo. Asia es, para Europa, el principal socio comercial de
la UE, por encima de EE UU y constituye la tercera parte del total del
comercio europeo. Sólo en el caso de China, el valor del comercio de la
UE diario supera los mil millones de euros, cifra sólo aventajada por
Estados Unidos (Solana, 2013: 29). Ello se acredita especialmente en sus
relaciones comerciales con Corea del Sur, pero esta fortaleza –pese a la
crisis en que se haya inmersa una parte de la Unión– es mucho mayor que
la de otros países de la zona –como la Federación Rusa– y por otro lado,
se basa en una lógica de intercambio económico, por lo que la presión
económica de la UE podría facilitar un cambio de actitud de la RPDC en
el futuro, algo que sin embargo no ha sucedido en modo alguno hasta el
presente 8 . Por lo demás, la UE apuesta por un diálogo económico
8
Aunque la UE representa tan solo el 7 por ciento de la población mundial (algo
más de 500 millones en un mundo que ha superado la barrera de los 7000
millones de habitantes) y que descenderá al 5 por ciento en torno al 2050, sin
PANEL II: 179
positivo entre las dos Coreas como modo de resolución del conflicto y
apoya públicamente las medidas que toma Corea del Sur en este sentido9.
c) la UE no expresa ningún tipo de ambivalencia en cuanto a su

apoyo a favor de un completo, verificable e irreversible
desmantelamiento del programa de armas nucleares de Corea del Norte, y
su apoyo a las conversaciones a seis que se han ido celebrando, como lo
acreditan las ayudas económicas otorgadas para tal verificación10. En este
sentido, hemos podido ya acreditar que a las sanciones de Naciones
Unidas, la UE ha aportado las suyas propias, por lo que no hay
ambivalencia en este sentido.
Como prueba de ello es también que la UE colabora militarmente

con Corea del Sur y ante determinadas dudas de suministro de material
que ha tenido EE UU, los países europeos se han ofrecido a la venta de
armamento de última generación. Un ejemplo de ello es que en abril del
2013 se anunció la posibilidad de compra de misiles antibúnker de largo
alcance Taurus, de fabricación europea, para los aviones de combate
surcoreanos F-15K. Las declaraciones del ministro de defensa surcoreano
del momento, Kim Kwan Yin eran claras:
los misiles estadounidenses eran una de las principales opciones

que estábamos barajando. Sin embargo, las reticencias de Washington a
vendernos este material en concreto nos obligan a decantarnos por los
Taurus casi como única opción. (Kwan Yin, 2013)
embargo representa el 25 por ciento de la riqueza mundial. La UE es la

economía más grande del mundo, y representa el 16 por ciento de las
exportaciones mundiales, por delante de China y EE UU. El gasto social de la
UE es del 50 por ciento de todo el gasto social mundial. Esto es, la UE destina
el 29,4 por ciento del PIB anual a políticas sociales. Torreblanca, J.I (2013).
9
Vid., en este sentido, la declaración del portavoz de la Alta representante de la
UE para la política exterior y de seguridad de 19-8-2013, “saludando el reciente
positivo desarrollo del diálogo inter-coreano y especialmente el acuerdo para
reabrir del complejo conjunto industrial de Kaesong” (hecho en Bruselas, 19-8-
2013 A/423/13).
10
La UE aportó 1,7 millones de euros en el 2007 al Instituto Internacional de
Energia Atómica para coadyuvar a la verificación de la actividad de la RPDC en
el plano nuclear.
La Unión es, por tanto, un socio completamente fiable para el

Gobierno de Seúl en este plano y no hay opciones para la ambivalencia
como sí ocurre en otros lugares del planeta, por los intereses individuales
de alguno o algunos de los países de la UE (así, por ejemplo, en Guinea
Ecuatorial o Marruecos, por citar dos ejemplos cercanos a la realidad
española, o el conflicto sobre el reconocimiento o no de Kosovo, en
donde la UE está partida en su voluntad diplomática). Entendemos que es
una fortaleza el hecho de que las relaciones entre la Unión y Corea del
Sur sean extraordinariamente sólidas, porque supone, de entrada, una
confianza plena con una de las partes en el conflicto intercoreano, al
compartir “los mismos valores”, siendo ello “el eje vertebrador de nuestra
relación” en palabras de Van Rompuy efectuadas en marzo del 2012, y la
ausencia de un resquemos en Seúl frente a cualquier colaboración de la
UE o los países que la integran con Corea del Norte, situación
completamente diferente a la existente entre la China continental y
Taiwan.
d) la UE, a diferencia de otros Estados, no aplica ninguna política

de condicionamiento político –political conditionality– en la ayuda
humanitaria. Ello la posiciona de forma “amable” ante determinados
regímenes, muy a pesar de la lejanía en los planteamientos políticos que
puedan existir.
En este sentido, la UE ha ido contribuyendo siempre hasta el

momento presente en ayudas de tipo económico y con alimentos para
paliar la grave situación del país, lo que desde una perspectiva de posible
influencia futura, la sitúa en una posición “menos mercantilista” que
otros países. Prueba de ello, es que durante la década 1990-2000 y en el
período 2000-2005, la UE posiblemente ha sido el agente internacional
que mayor ayuda y asistencia humanitaria ha otorgado a la RPDC, con la
excepción de China y Corea del Sur, situándose por tanto en el tercer
puesto del ránking mundial (FORD, G-Kwon, S, 2007).
e) sin perjuicio de las no pocas debilidades que luego

señalaremos, la UE tiene asumida con claridad la importancia del
Nordeste de Asia para la propia Europa, al tratarse de una de las zonas
económicamente más emergentes del mundo. La alianza con Corea del
Sur, es ciertamente muy significativa: el acuerdo de libre comercio
firmado entre la UE y Seúl en julio de 2011, por ejemplo, crea unas
PANEL II: 181
expectativas de intercambio en bienes y servicios de alrededor de 19,1

billones de euros para la Unión.
Sin embargo, la UE mantiene un fuerte punto a su favor del que

carecen los otros actores de la zona. Si bien en apariencia hay un cierto
monolitismo en la alianza entre Corea del Sur, Japón y EE UU, ello es en
no pocas ocasiones incierto. Y entre estos tres países y la República
Popular China. Literalmente se ha afirmado que “entre China, Japón y
Corea del Sur hay una rivalidad como la de Europa antes de la primera
guerra mundial” (Yoon, 2013:25), incluso afirmándose que “hay un bajo
nivel de confianza en el Este de Asia, incluso entre aliados próximos de
los EE UU como son Japón y Corea del Sur” (Yoon, 2013:25). Si bien
entre los países de la Unión las discrepancias en política internacional son
a menudo altisonantes, la fortaleza exterior y su posición de soft power en
el caso en cuestión se transforma en una fortaleza real ante los intereses
muy enfrentados de los dos bandos aliados entre sí: China con Corea del
Norte –con una relación muy ambivalente–, la Rusia de Putin, con una
agenda propia pero no especialmente interesada en la zona, y los aliados
de EE UU, esto es Japón y Corea del Sur.
f) finalmente, queremos destacar una de las fortalezas de todo este

proceso que quizá no puede localizarse con tanta intensidad en todos los
restantes actores involucrados en el conflicto: la decisión de la UE de que
el pueblo coreano asuma su destino y si así fuera, evolucione a un
proceso de reunificación, en el modo y circunstancias que se desee.
Ello merecería una extensa reflexión, que no procede en este

ensayo, pero es evidente que puede dudarse de la voluntad real a favor de
la reunificación. Frente a las posiciones ambivalentes formalmente o en
la práctica de China, Rusia, Japón y los mismos Estados Unidos, la UE
no observa una Corea unificada como un competidor o enemigo que
pueda perjudicar su geoestrategia en Asia, más bien al contrario.
9.2. Las debilidades de la UE ante Corea del Norte y la situación en

la península coreana
a) la ciudadanía de la Unión Europea no contempla la estrategia

internacional de Corea del Norte como una amenaza y tampoco tiene
ningún tipo de implicación sentimental o anímica con el pueblo
norcoreano o con el conflicto en la península. En los momentos más
álgidos del enfrentamiento en el primer cuatrimestre del 2013 aunque los

medios de comunicación resaltaban la beligerancia de las declaraciones
que emanaban de Pyongyang y también el posible conflicto militar o el
sempiterno debate sobre las armas nucleares que desarrolla la RPDC,
para los ciudadanos de la UE la lejanía del conflicto era casi absoluta. La
misma reacción anímica mantuvieron los ciudadanos durante el
diciembre trágico del 2013, con la convulsa situación que finalizó con la
ejecución del vicepresidente de la Comisión de Defensa Nacional y tío de
Kim Jong Un, el general Jang (Boltaina, 2014). Esa indiferencia se
traslada, de facto, a las reacciones políticas.
En este sentido, por tanto, los ciudadanos europeos no requieren o

urgen a los órganos políticos de la UE ni tampoco a la alianza militar de
la OTAN ningún tipo de intervención, como si sucedió en el supuesto de
Kosovo –genocidio en pleno territorio europeo– o Libia, aún en contra de
los criterios de intervención en esos países. Por otro lado, en conflictos
que socialmente han sido comprendidos como necesarios en cuanto a su
intervención por parte de Europa, han sufrido un descenso acuciado en la
estimación ciudadana, como es el caso de Afganistán, o el revés sufrido
en el parlamento del Reino Unido por parte del Gobierno de David
Cameron en contra de la participación de su país en Siria, cuando se
estima ya en más de 200.000 los muertos en el conflicto. A ello se suma
el hecho de que a diferencia de los miembros del Grupo de los 6, ningún
Estado miembro de la UE tiene fuerzas militares estacionadas en la
península coreana ni cerca de la zona del conflicto.
Por consiguiente, aventuramos que la ciudadanía de la UE no

compartiría, o lo haría de un modo muy leve, una intervención de tropas
de sus respectivos países en un hipotético conflicto en la península ni
tampoco una involucración ante las agresiones de la RPDC, más allá del
soporte al aliado que representa Corea del Sur. En este sentido, Corea, y
aún más Corea del Norte, “queda lejos” en las preocupaciones de la
ciudadanía europea, cuando no es simplemente inexistente.
b) la ausencia de una presencia económica importante y

significativa, y de intercambios comerciales, entre la RPDC y los países
de la UE. Si bien el recorrido es muy amplio en el futuro, la realidad
actual es que la capacidad de presión de la Unión es muy limitada sobre
el régimen de Pyongyang, cuando no inocua. En este sentido, las propias
restricciones autoimpuestas por la Unión funcionan en negativo a la hora
PANEL II: 183
de poder ser un agente internacional que presione a la cúpula dirigente de

la RPDC, y se trata de restricciones que fácilmente pueden soslayarse a
través de países interpuestos, al ser imposible –o incluso, no tener interés
real en averiguarlo– efectuar un seguimiento de estos intercambios
interpuestos.
Pese a que los 28 miembros de la UE colectivamente

considerados suponen el cuarto socio comercial de Corea del Norte, el
monto total del intercambio sólo suponía en el 2010 un total de 164
millones de euros –esto es, el 3,3% del comercio global norcoreano–.
Por el contrario, la UE al no tener un política militar propia ni

tampoco de seguridad a medio y largo alcance, pero tener enormes
intereses comerciales con Corea del Sur, queda al albur de un posible
conflicto y sujeto pasivo receptor de graves consecuencias, sin tener
apenas capacidad de reacción individual o alejada de las posiciones que
puedan adoptarse por parte de Estados Unidos, fundamentalmente11.
c) la ausencia de implicación de la ciudadanía de la UE en cuanto

a la situación de los derechos humanos en la RPDC, impide que la Unión
pueda asumir un rol significativo en su defensa y por tanto, abanderar
este aspecto como un elemento importante de presión ante Pyongyang. El
conocimiento sobre esta cuestión por parte de los ciudadanos europeos es
muy poco o nulo y por otra parte, existe una lejanía geográfica que
impide la referida implicación emocional a la que antes nos hemos
referido, como en otros momentos históricos ya sucedió con el genocidio
jemer, los crímenes cometidos tras el golpe de Estado de Suharto en
Indonesia en los años sesenta, la situación de los derechos humanos hoy
en día en China u otras situaciones conflictivas de Asia. A la ciudadanía
europea, a diferencia de otros países presentes siempre en el candelero,
no le ha importado hacer turismo en Myanmar pese a tratarse de una
narcodictadura, a la Republica Popular China, pese también a los
importantes déficits civiles y de libertad de todo tipo, o mantener una
posición muy a menudo acrítica ante situaciones muy problemáticas en
los países de Asia-Pacífico. En este sentido, y de nuevo “Asia queda muy
lejos” en esa empatía emocional.
11
El Consejo Europeo definió en diciembre de 2013 a las armas de destrucción
masivas como una de las “amenazas claves” para la Unión e identifica a Corea
del Norte como una de las áreas conflictivas.
d) la UE y sus países integrantes tienen una escasa capacidad de

obtención de información de inteligencia sobre las armas nucleares de la
RPDC ni sobre las dinámicas internas del régimen de Pyongyang. En este
sentido, los analistas manifiestan que la dependencia de la UE de los
servicios de inteligencia surcoreanos y norteamericanos en cuanto a
información fiable reduce en gran medida el desarrollo de políticas
independientes frente al desafío norcoreano. Por otro lado, la opacidad
del régimen no funciona precisamente a favor de ese conocimiento,
incluso para el servicio secreto surcoreano y japonés.
A lo anterior se suma un grave déficit de representación

diplomática. Si bien sólo Francia y Estonia son los únicos países de la UE
que no mantienen relaciones diplomáticas con la RPDC, lo cierto es que
los restantes 26 países tienen una escasa presencia en el terreno. A
principios del 2013, sólo contaban con embajadas cuatro países de la
antigua zona de influencia comunista soviética (Polonia, Republica
Checa, Rumanía y Bulgaria, todos ellos ya integrantes de la UE, pero con
una relevancia poco significativa en todos estos casos, así como Suecia,
Reino Unido y Alemania). Este déficit impide un conocimiento del
terreno, una vía de intercambio informal constante con las autoridades
norcoreanas y la dependencia de otras fuentes diplomáticas para conocer
e influir sobre el régimen de Pyongyang.
e) finalmente una debilidad que debe asumirse como un valor

ético de la UE. La política de critical engagement refuerza los valores del
acervo común europeo de libertad, democracia y respeto de los derechos
humanos, pero desde un punto de vista de las relaciones internacionales,
debilita la acción de la Unión. Sin embargo, la UE ha mantenido esta
posición, de interlocutor con Corea del Norte pero sin dejar de ser críticos
con la política y las prácticas del Gobierno, incluido en cuanto a la
proliferación de armas nucleares y situación de derechos humanos
(Fitzpatrick, 2012). Las líneas rojas de la relación con la RPDC se sitúan
en el rechazo a la proliferación de armas nucleares y de destrucción
masiva y el respeto a los Derechos Humanos. El margen, a la vista de la
evolución del régimen de Pyongyang es por tanto, muy limitado para un
papel significativo de la UE cuanto menos en el momento presente.
PANEL II: 185
10. A MODO DE BREVE CONCLUSIÓN
Es difícil establecer, en el momento presente (abril del 2014), si el

repentino –pero no por ello menos esperado– fallecimiento de Kim Jong
Il en diciembre del 2011 y aún más, la ejecución del vicepresidente Jang
en diciembre del 2013 puede suponer un cambio a mejor –o a peor– en la
política interna y exterior de la RPDC. Los analistas hasta la actualidad
no logran ponerse de acuerdo, lo cual tampoco es sorprendente a la vista
de la opacidad del régimen y la dificultad de conocimiento de su realidad
interna. En todo caso, no parece que en los casi tres años transcurridos, se
hayan producido cambios ni atisbos de reforma, si bien en el día a día
norcoreano, a pie de calle, ya nadie puede afirmar que la Corea del Norte
del 2014 se asemeja a la Corea del Norte que dejó en herencia Kim Il
Sung cuando falleció en julio del 1994.
Sin perjuicio de ello, es factible que en el próximo lustro o

década, la RPDC evolucione en mayor o menor grado, pero sin conocer
hacia donde. Irónicamente, los medios de comunicación norteamericanos
se refieren a la información sobre Corea del Norte como la transmisión
periodística de una final de la superbowl, instalados en un vehículo
aparcado en el párking del estadio: sólo alcanzarían los rumores y a partir
de ahí las interpretaciones. Esta ironía periodística nos parece muy
acertada.
Pero estas incertezas no lo son sólo frente a la RPDC. La UE debe

ser consciente que Corea del Sur, que puede calificarse de país exitoso
también lucha por definirse: “en teoría, debería estar celebrando sus
logros económicos y culturales. En la práctica por ser un pequeño país en
un vecindario problemático […] vive en un estado de ansiedad
existencial” (Mahbudani, 2013:19). Esa estabilidad política también
tiene claroscuros. Los antecesores de la actual presidenta Park no pasan
siempre la prueba del algodón. Dos expresidentes, Roh Tae Woo y Chun
Du Hwan fueron procesados; Roh Mu Hyun se suicidó; tampoco los
rumores son muy amables con el saliente presidente en el 2013 Li Myung
Bak. Por consiguiente, la UE tiene ante si una RPDC rocosa y de futuro
muy incierto y una Corea del Sur exitosa pero con unas divisiones
evidentes en la sociedad cuya cura no es tarea sencilla (Mahbudani, 2013:
19).
Ante tal incertidumbre, la única política posible por parte de la

UE es la de estar presente en el teatro de operaciones. Sin olvidar los
posibles beneficios económicos, comerciales y financieros que podría
obtener de una transición de la RPDC hacia un modelo similar al
vietnamita o laosiano –quizá más factibles que el modelo chino– o un
proceso de reunificación –que se puede presentar a muy largo plazo–, la
presencia de la UE, con el único poder que puede allí imponer, el soft
power, o poder blando –a la vista de las debilidades expuestas en este
ensayo– también puede coadyuvar a una soft landing, un “aterrizaje
suave” (Fitzpatrick, 2012), que evite a lo que nuestro juicio podría ser el
peor de los escenarios factibles, una implosión del país, con un derrumbe
total del sistema y la consecuente crisis humanitaria y desestabilización
de la zona (Bennet, 2013).
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PANEL II: 187

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htpp://eeas.europa.eu/korea_north/index:en.htm (consultado el 22 de abril
de 2014).
MEDITERRANEAN IMMIGRATION IN THE POST-
ARAB SPRING: (DE)CONSTRUCTING MYTHS OF
LARGE-MASS MIGRATIONS
SUSANA DE SOUSA FERREIRA*
RESUMEN
Esta comunicación explora cómo la ola democrática árabe afecta(ó) a los

flujos migratorios dentro de la región mediterránea y pretende deconstruir
la percepción común de la “invasión de inmigrantes” en Europa. El
aumento de la instabilidad de la región mediterránea ha puesto de
manifiesto la presión migratoria y provocó dos crisis masivas de
refugiados en el sur del Mediterráneo, Libia y Siria. Las tensiones
políticas y sociales de la Primavera Árabe han sacudido las economías de
estos Estados y han cambiado los patrones de migración y desafiado la
seguridad regional. Sin embargo, la Primavera Árabe no provocó una
entrada masiva de migración a Europa. Por el contrario, la población
afectada buscó refugio en su mayoría en los países vecinos (movilidad
Sur-Sur). Centrándose en los países de la región MENA, es nuestro
objetivo deconstruir estas percepciones de los flujos de gran escala con
respecto a las migraciones mediterráneas y analizar cómo el proceso de
securitización está cambiando la gestión de las fronteras de Europa.
PALABRAS CLAVE: Mediterráneo, Inmigración, Primavera Árabe, Seguridad,

Refugiados
*
Doctoranda en Relaciones Internacionales en la Universidade Nova de Lisboa
(Portugal) e investigadora invitada en el IUGM | PhD candidate in International
Relations at the Universidade Nova de Lisboa (Portugal) and Visiting Fellow at
the IUGM.
ABSTRACT
This communication explores how the Arab democratic wave affect(ed)

the migratory fluxes within the Mediterranean region and aims to
deconstruct the common perception of “immigrant invasion” in Europe.
The increased instability of the Mediterranean region has highlighted the
migratory pressure and triggered two massive refugee crises in Southern
Mediterranean, Libya and Syria. The political and social tensions of the
Arab Spring have shaken these states economies and have changed
migration patterns and challenged regional security. Nevertheless, the
Arab Spring did not cause a massive influx of migration to Europe. On
the contrary, the population affected looked for shelter mostly in
neighbouring countries (South-South mobility). Focusing in the MENA
countries, it is our aim to deconstruct these perceptions of large-scale
fluxes regarding Mediterranean migrations and analyse how the
securitisation process is changing the European border management.
KEYWORDS: Mediterranean, Immigration, Arab Spring, Security, Refugees

PANEL II: 191
1. INTRODUCTION
The political and social uprisings that have swept the Arab world
since the beginning of 2011 have led to significant political and socio-
economic changes in the Mediterranean’s southern shore, questioning the
future of the region. The “Arab awakening” challenged the old
authoritarian systems and demanded the pursuit of the values of freedom,
democratic governance, justice and human dignity (Ferreira, 2014, p. 64).
This awakening movement, known as the Arab Spring, represents

a turning point in Arab societies. Countries in the MENA1 region are at
different stages. The regimes in Tunisia and Egypt have been effectively
overthrown; in Libya, Gaddafi lost his power and life in a war against
Libyan rebels. Other cases are more ambiguous, such as Morocco and
Jordan, where swift constitutional changes were made. However, the case
of Syria is now the more obscure, with worsening humanitarian and
security conditions, that “has so far led neither to a military victory by the
rebels nor to a negotiated solution” (Ottaway, 2013, 30).
The outcomes of these upheavals are still uncertain and rely on

the choices of the people. The transitions underway are all taking
different paths. These are long and complex processes, with different
nuances in each country. As Vidal et al. (Vidal, Bourekba, & Rufalco,
2013, 91) put it “[a]fter the ‘Spring’ came the ‘Islamist winters’, after the
‘Arab revolutions’ came the so-called ‘Arab regressions’ (…)”. If the
new established regimes fail to achieve the demands requested by the
people or if fundamentalist Islamist regimes are established a new dark
moment may fall upon the region (take Egypt for example). Most of the
new leaders are inexperienced and they will have to deal with a myriad of
problems and demands in order to implement democratic states based on
the values of justice, social cohesion and respect for human rights.
The MENA region has always been characterised by its political

instability and insecurity. The Arab Spring and its aftermath challenge
both regional and international security. The political instability of the
1
MENA – acronym for Middle East and North Africa.
region affects its neighbouring countries as well as its partners (economic

and political partnerships). Yet, it created a unique political opportunity
namely for Euro-Mediterranean relations.
The instability felt in the region affects its economies and many
economic sectors have disintegrated. The region, which already had high
unemployment rates, now faces a huge unemployment challenge in terms
of job creation, vulnerable work positions and low salaries.
Moreover, the upheavals have highlighted challenges concerning

migrations. Some of the factors that set off the conflicts – unemployment
and social inequalities – are also at the core of Southern Mediterranean
migratory movements. Moreover, the instability felt in the region
triggered two massive refugee crises (Libya and Syria). As the uprisings
unfolded, the EU’s migration policy agenda came under the spotlight.
The Arab Spring increased fears of large-scale migrations to Europe and
exacerbated the feeling of insecurity among Europeans. A clear example
of this feeling of insecurity regarding Mediterranean migrations is the
“Lampedusa crisis” in 2011, which gave place to a clash between the
Italian government and the EU on the fight against irregular migrations
and raised questions about the EU’s migratory framework (including the
Schengen acquis and the European free-movement).
But did the Arab Spring lead to large-scale migratory fluxes from
the MENA region to the EU? Was there an “immigrant invasion” from
the South, as reported by the media? It is our aim to explore how the
Arab democratic wave affect(ed) the migratory fluxes within the
Mediterranean region and to deconstruct the common perception of
“immigrant invasion” in Europe. Focusing in the MENA countries, we
aim to deconstruct these perceptions of large-scale fluxes regarding
Mediterranean migrations and analyse how the securitisation process is
changing the European border management.
2. OVERVIEW
The Mediterranean is a space of confluence and gaps. Cultural,

religious and economic factors explain the asymmetries between the two
shores. Despite the fact that there is an increasing convergence of the
PANEL II: 193
medium levels of the Human Development Index (HDI) within the

Mediterranean (Table 1 and 2), internal inequalities are still a reality.
Table 1: Mediterranean Human Development Index in the Mediterranean and its

components
Gross GNI per

Human Life Mean Expected national capita
Nonincome
Development expectancy years of years of income rank
HDI
Index (HDI) at birth scholing scholing (GNI) per minus
Countries
capita HDI rank
(2005
Value (years) (years) (years) Value
PPP $)
2012 2012 2010a 2011b 2012 2012 2012
0.749 77.1 10.4 11.4 7,822 21 0.807
Albania
Algeria 0.713 74.7 6.5 14.5 8,103 -6 0.746
Bosnia and 0.735 75.8 8.3 13.4 7,713 13 0.787
Herzegovina
Croatia 0.805 76.8 9.8 14.1 15,419 4 0.837
Cyprus 0.848 79.8 9.8 14.9 23,825 4 0.869
Egypt 0.662 73.5 6.4 12.1 5,401 -6 0.702
France 0.893 81.7 10.6 16.1 30,277 4 0.919
Greece 0.860 80.0 10.1 16.3 20,511 13 0.899
Israel 0.900 81.9 11.9 15.7 26,224 13 0.942
Italy 0.881 82.0 10.1 16.2 26,158 5 0.911
Jordan 0.700 73.5 8.6 12.7 5,272 8 0.766
Lebanon 0.745 72.8 7.9 13.9 12,364 -5 0.762
Libya 0,769 75.0 7.3 16.2 13,765 -8 0.791
Malta 0.847 79.8 9.9 15.1 21,184 9 0.876
Montenegro 0,791 74.8 10.5 15.0 10,471 24 0.850
Morocco 0.591 72.4 4.4 10.4 4,384 -13 0.608
Palestine 0.670 73.0 8.0 13.5 3,359 20 0.761
Portugal 0.816 79.7 7.7 16.0 19.907 0 0.835
Serbia 0.769 74.7 10.2 13.6 9,533 16 0.823
Slovenia 0.892 79.5 11.7 16.9 23,999 12 0.936
Spain 0.885 81.6 10.4 16.4 25,947 8 0.919
Syria 0.648 76.0 5.7 11.7 4,674 -2 0.692
Tunisia 0.712 74.7 6.5 14.5 8,103 -6 0.746
Turkey 0.722 74.2 6.5 12.9 13,710 -32 0.720
a. Data refer to 2010 or the most recent year available

b. Data refer to 2011 or the most recent year available.
Source: UNDP, 2013, 144-147.

Table 2: Mediterranean countries in the world HDI ranking, 2012
Level of Human Countries Ranking

Development
Very High Human Israel 16
Development France 20
Slovenia 21
Spain 23
Italy 25
Greece 29
Cyprus 31
Malta 32
Portugal 43
Croatia 47
High Human Development Montenegro 52
Serbia 64
Libya 64
Albania 70
Lebanon 72
Bosnia- 81
Herzegovina
Turkey 90
Algeria 93
Tunisia 94
Medium Human Jordan 100
Development Palestine 110
Egypt 112
Morocco 130
Source: UNDP, 2013, 143.
In terms of population, in the coming decades, the North will

continue to lose relative demographic importance, with an ageing Europe
and loss of active manpower. The South will experience positive
changes, with youth bulges and excess of manpower. Thus, migrations
play an important role in the demographic balance between both shores.
The South-North migratory dynamics in the Mediterranean have two
main consequences: to give a new demographic dynamism to the
PANEL II: 195
Northern shore, as well as to those countries facing a population

reduction; and reduce the fast increase of population in the South
(Rodrigues & Ferreira, 2011, 7).
Southern Mediterranean states do not have the capacity to absorb

in their labour market all the labour force available nor have the
necessary resources (economic and logistic) to create more jobs, this is
source of discontentment among the youth and fuse to social and political
tension. Moreover, salaries are very low and there is a lack of
opportunities for qualified young people. Fargues (2012, 28) considers
that this situation “sets the stage for widespread frustration among the
young, which in turn may lead to resignation, rebellion or emigration”
(Appendix 1, Table 6).
Economic, demographic and political imbalances boost migratory

movements in the region. Both shores have different life standards which
deepens the gap between them and makes some regions more attractive.
Thus, “the dream of emigration is very extended among youngsters in
North Africa” (Láuzara, 2012, 19).
Migration patterns in the Mediterranean region have always been

very diverse and dynamic. We can distinguish three different migratory
complexes in the Mediterranean: the African Mediterranean, where
motivations to migrate are mainly economic – Morocco, Algeria, Tunisia
and Egypt have traditionally been countries of emigration, while Libya
has been a country of immigration (for economic migrants and refugees);
the Asian Mediterranean, where migrations are primarily driven by
political vicissitudes, for example the conflict in the Middle East and the
Turkish question; and, the European Mediterranean, with both economic
and political motivations, besides from France, country with a long
traditional Mediterranean migratory history, Spain, Italy, Portugal,
Greece and Romania became new countries of immigration in the past
decades (Rodrigues & Ferreira, 2011, 17).
The instability created by the Arab Spring has accentuated the

cleavages between both shores and created new challenges. The Arab
world is facing a turning point focusing more on the individual’s
freedoms, which sets the stage for a paradigm shift. The protests that
started in Tunisia by the end of 2010 originated a new political cycle in
the Arab world. Láuzara (2012, 15-21) identifies the catalysts of these
movements that swept the Arab world: the delegitimization of

governments; socio-economic motives, low economic growth, inadequate
salaries, high unemployment rates, and the demographic structure of the
population; and the role of social media in society.
These movements for change have led to the displacement of

millions, enhancing human mobility in the region, and creating higher
migratory pressure in the Mediterranean basin. Nevertheless, as we will
see, the migratory pressure was mostly South-South (between countries
in the region) and not South-North (from North Africa to the EU), as
portrayed by the media and many policymakers.
3. MEDITERRANEAN MIGRATIONS AND NORTH-SOUTH MOBILITY
The Mediterranean countries play an important role in the context

of international migrations. Two of the major migratory systems
converge in this cross-point: Africa, a region of huge mobility and
Europe, one of the most sought host regions.
The Mediterranean has a complex migratory network with South-

North mobility (from the Maghreb to Europe), South-South mobility
(from Libya to Tunisia and Egypt and from the Maghreb countries to the
Persian Gulf) and East-West mobility (from the Balkans and Turkey to
Western Europe). Migrations from Southern Mediterranean to Europe
have mainly been triggered by feelings of frustration between young
people, due to lack of opportunities (unemployment, low payments, and
authoritarian regimes, among others) (Rodrigues & Ferreira, 2011, 9-10).
Countries at the Mediterranean shore are often simultaneously

countries of origin, transit and destination, which can change depending
on the different fluxes and routes taken. South-South mobility is mainly
triggered by economic motivations and political conflicts.
By the end of 2010 around 4,5 million immigrants were living in

Arab Mediterranean countries, both in regular and in irregular situations.
South-South mobility has occurred mostly between migrant workers
(mainly to the countries which are oil producers). Countries in the
MENA region are an important destination for millions of workers. Libya
had, until recently, been the largest migrant-receiver in the region,
PANEL II: 197
although the situation of its migrants had never been stable. Take Egypt
for instance, with a recent migratory history and that had always had
Libya as its main country of destination.
The political and social tensions of the Arab Spring have shaken
these states economies and have changed migratory patterns and
challenged regional security. The increased volatility of the region has
accentuated the migratory pressure.
3.1 Migratory fluxes in the Mediterranean basin during the Arab

Spring
The Arab Spring has increased fears of large-scale migrations to

Europe and exacerbated the feeling of insecurity among Europeans, due
to its geographical proximity. Immigration as a threat to the
Mediterranean results from the feeling of insecurity regarding migratory
flows from North Africa, particularly from the Maghreb, and often
challenges human security, as migrants risk their own lives in the search
for a better one (Ferreira, 2014, 74).
According to official data from CARIM 2 , since the year 2000

there has been an increase in the number of migrants from North Africa
to Europe. Morocco has been the largest contributor, especially in Spain,
where between 2000 and 2013 there has been an increase of Moroccans
from 154,280 to 643,240. Still, the largest migrant group from the
Mediterranean in Europe are Turks (Rodrigues & Ferreira, 2011, 13).
The political and social unrest in Tunisia and Libya were

responsible for fluctuations in the size and composition of the migratory
movements in the Central Mediterranean Route in 2011 (Figure 1). From
2010 to 2011 there was a rise in detections of irregular border-crossing at
the EU’s external borders of 35%, from 104,000 to 141,000 detections.
This increase was mainly felt in the Central Mediterranean area (from
5,000 detections in 2010 to 64,000 in 2011) (FRONTEX, 2012b).
2
CARIM – acronym for Consortium for Applied Research on International
Migration.
Figure 1: Detections of irregular border crossing by main irregular routes
Source: FRONTEX, 2012b, 17.
According to Frontex’s (2012a, 4) data most immigrants detected

irregularly crossing EU’s border were Tunisians (20%), Afghans (16%)
and Pakistanis (11%). Nevertheless, it should be stressed that “[t]he flow
of Tunisian migrants who crossed the border illegally appeared to be
mostly economically-driven, with most migrants heading to France as
their final destination” (FRONTEX, 2012a, 16). Thus, the departures of
most Tunisians were not to flee the destabilisation, rather to cease “an
opportunity to realise pre-existing ambitions” (Perrin, 2011, 284).
Moreover, most sub-Saharan immigrants detected in the islands of

Lampedusa, Sicily and Malta had been expelled by Gaddafi’s regime in
Libya (FRONTEX, 2012a, 15). Nevertheless, it should be noted that this
high increase of irregular detections in the Central Mediterranean route
was mostly due to a window of opportunity created by the regional
instability, which allowed other migrants (Afghans, Algerians and other
Sub-Saharan Africans) to easily use the same routes. In fact, in 2004 both
Tunisia and Libya had revised their migratory legislation and signed
“agreements with European countries such as Italy to control maritime
borders and readmit nationals departing their coasts” (Perrin, 2011, 283),
reinforcing their borders. Thus, with the outbreak of the conflicts there
was a relaxation in border controls leaving an opportunity for hundreds to
PANEL II: 199
leave the country and others to use this migratory channel. As Perrin
(2011, 284) points out, “these departures confirm that the policy of
containment fosters the development of criminality related to the
organisation of irregular migration and increases migratory movement
focussing on opportune places at specific point in time”.
In 2011, the fluxes originated in the MENA region towards

Europe were mainly from Tunisia and Libya. As the IOM (2011, p. 50)
highlights, “[n]o significant outflows were reported from other countries
in the region, including Egypt”, taking into account other countries where
the upheavals took place.
In this same period, the Libyan crisis placed a great pressure to its
neighbours’ borders (Figure 2). According to the IOM3 (2011, 50), as of
June 2011, “[m]ajor cross-border movements were recorded at the border
with Tunisia and Egypt, with 256,000 and 184,000 arrivals,
respectively”. Most of these movements were of Libyan nationals, who
seek shelter in neighbouring countries:
With the outbreak of war, the vast majority of people fleeing

Libya has taken the land route into Tunisia or Egypt in the hope of
returning to their countries. The collective departures reveal the extreme
diversity of the migrant population in Libya, as well as the complexity
and great heterogeneity of the ‘Africans’ present (Perrin, 2011, 285).
Besides this South-South mobility from citizens escaping the

conflicts of the Arab Spring, there was a return movement from migrant
workers back to their countries of origin (in Asia and Africa). As reported
by the IOM (2011, 50), “[n]eighbouring Chad and Niger, for instance,
saw 70,000 and 80,000 nationals, respectively, return home from Egypt
and Tunisia, on their own or with the support of IOM, within the first
three months of the Libyan crisis”.
3
IOM – acronym for International Organization for Migrations.
Figure 2: Departures from Libya in 2011 (IOM data from end of June 2011)
Source: IEMed, 2011, 388.
In 2012, Frontex registered a decrease in irregular border-

crossings, to almost half the number reported in 2011 (73,000 detections).
Most migrants irregularly staying in the EU were from Afghanistan and
Morocco (FRONTEX, 2013, 6). The agency highlights that “[d]espite a
short-term increase of 10% between 2011 and 2012, the overall trend of
detections of facilitators of irregular migration has been falling since
2008, totalling about 7 700 in 2012” (FRONTEX, 2013, 6). Nevertheless,
the volatility of the region was still assessed as of high risk in terms of
irregular border-crossings, especially in the Central Mediterranean route,
due to the political instability felt in the region.
In 2013 there was another sharp increase in detections of irregular

border-crossing, from approximately 73,000 detections in 2012 to
107,000 in 2013, still not reaching the values of 2011 (Figure 3). Frontex
points two main causes to this increase in 2013: a large increase in
irregular border-crossings by Syrians, applying for asylum; and a steady
flow of migrants departing from North Africa (Libya and Egypt)
(FRONTEX, 2014, 7).
PANEL II: 201
Figure 3: Detections of illegal border-crossing by main migration route (2011-2013)
Source: Frontex, 2014, 15.
Migrants crossing European’s borders irregularly came mainly

from Syria, Eritrea, Afghanistan and Albania. These four nationalities
accounted for 52% of the detections (55,400) and Syrians alone
represented 25% of the total (25,500 detections) (FRONTEX, 2014, 7).
These numbers reflect the instability felt in Syria.
The conflict in Syria that started in March 2011, led to a first

exodus of refugees to the Turkish border in June 2011 (De Elvira
Carrascal, 2014, 181). The on-going civil war has already displaced a
considerable part of the population. By April 2013, UNHCR4 accounted
1,387,806 national Syrians who had fled their country and reached
neighbouring countries: Jordan (32%), Lebanon (31.2%), Turkey
(22.6%), Iraq (9.8%), Egypt (3.6%) and other North African countries
(0.7%). Still, “it is worth mentioning that these outflows increased
strikingly in the last 6 months: 23 October 2012, registered refugees were
‘only’ 281,144, confirming a further recent escalation of violence in
Syria and a consequent aggravation of the refuge crisis” (MPC, 2013, 1)
By May 2014, there were 2,719,391 registered Syrian refugees (UNHCR,
2014).
4
UNHCR – acronym for United Nations High Commissioner for Refugees.
In the Central Mediterranean route, Libya has been a crucial point

for boats’ facilitators who have taken advantage of reduced government
controls. Moreover, there was also an increase in departures from Egypt
(FRONTEX, 2014, 8). In the Apulia and Calabria route, “most of the
detections in Calabria are associated with migrants who departed from
Turkey or Egypt and sailed across the Aegean Sea towards Italy”
(FRONTEX, 2014, 39). Most of these immigrants were Syrians and
many reached Europe’s shores by boat.
Many immigrants risk their lives crossing the Mediterranean by

boat and tragically 2013 was a period with several major boat accidents,
resulting in massive deaths at sea (Figure 4). The wide media coverage of
these human tragedies attracted political and public attention to the
question of irregular migrations in the Mediterranean (FRONTEX, 2014,
32-33)
Figure 4: Detections of illegal border-crossing at the EU's land and sea borders
(2008-2013)
Source: Frontex, 2014, 12.
Despite all efforts in controlling and contending South-North

mobility, the Mediterranean will continue to be a crossing point for
migration (both regular and irregular). The persistent instability of the
region and the on-going conflict in Syria, will continue to promote
“departures of sub-Saharan migrants from Libya across the Central
Mediterranean route to reach Italy and arrivals of Syrians crossing the
border illegally to apply for asylum in the EU” (FRONTEX, 2014, 63).
Moreover, Frontex points out the importance of Turkey as a gate to
Europe (via air border). The airport of Istambul is an important point “for
irregular migrants travelling by air route to several Member States, with
PANEL II: 203
continuous increase in passenger flows for the past few years and airline
carriers’ expansion towards Africa and the Middle East” (FRONTEX,
2014, 64).
The ability of the new regimes to create strong (democratic)

governments and to cease control of their own borders and public policies
will influence future migratory dynamics in the Mediterranean. MENA
countries may continue to be used both as transit countries and crossing
points for potential migrants from different origins (FRONTEX, 2014,
64).
3.2. Deconstructing myths of large-scale migrations
The Arab Spring and the fluctuations in the migratory movements

in the Mediterranean since early 2011 fuelled the security and often
xenophobe discourse in EU’s Member States and European media. The
term “invasion” was often used by European media to refer to these
movements. But did the Arab Spring lead to large-scale migratory fluxes
from the MENA region to the EU? Was there a “human tsunami”, as
Berlusconi called it (Corriere Della Sera, 2011, April 1), from the South?
Over the past decade, migration has increasingly attracted media

attention and became a matter of high politics in the international agenda.
The media play an important role in influencing and reflecting public
opinion and have the capacity to act as “both an agenda setter and driver
on immigration issues, and a mirror reflecting debates going on in public
and policy circles” (Papademetriou & Heuser, 2009). Accurate reporting
is thus a responsibility of both media and policymakers. As the IOM
highlights,
Distorted communication about migration can trigger a vicious

cycle that leads to misinformation being perpetuated through
government policy, the mass media, the public at large and vice versa,
which can, in turn, skew discourse at all levels. Policies and political
discourse play a major role in shaping the image of migrants in host
societies. One of the biggest challenges in this regard is what and how
governments communicate about migrants and migration policy to the
wider public (IOM, 2011, p. 4).
During the Arab Spring, European policymakers and national

media “promoted the perception the crisis in North Africa would result in
much more irregular migration to Europe” (IOM, 2011, 50). In reality,

most movements took place inside the region (South-South mobility),
and only a small proportion crossed the Mediterranean.
How data and figures are presented and treated by stakeholders,

influences perceptions. Taken out of context the data presented above
may seem somewhat overwhelming. However, these figures must be read
in the bigger picture, in the context of European migrations as whole.
As stated above, the increase in the Central Mediterranean route

in 2011 was due to the vulnerability of the countries experiencing
conflicts (such as Tunisia), which became points of transit and departure
for other international migrants. We must consider that a great share of
Southern Mediterranean countries are corridors for regular and irregular
routes for sub-Saharan population and East-Asians. When comparing
data from previous years we notice an increase in irregular migrations to
Europe in the period following 2011. However, as we will demonstrate,
this increase is not so relevant when compared with previous data and
overall migrations to Europe.
Europe is the main host region for international migrants,

followed by Asia. In 2013, 72 million international migrants resided in
Europe, representing 9.8% of Europe’s residents (ESA, 2013). Europe is
the most attractive continent in the world for international migrations.
Traditionally immigrants seek mostly Western and Northern Europe and
only recently did Southern European countries become attractive (such as
Spain, Portugal, Italy and Greece).
The financial crisis that started in 2008 led to the adoption of

more restrictive immigration policies by EU Member States. Most
countries lowered their quotas for immigrant entrances and some even
adopted zero-entrance policies (Switzerland, Spain and Ireland). Thus,
closing all channels to legal migration and naturally opening “the doors
to irregular migration, even in the absence of attractive opportunities in
the countries of destination” (Abdelfattah, 2011, 4). This translated in a
reduction of migratory flows from 2010 onwards (Figure 5).
PANEL II: 205
Figure 5: Inflows of third-country nationals to the EU
Source: European Commission, 2014.
When analysing data from inflows of foreign population from

Southern Mediterranean countries to those Member States part of the
OECD 5 , we realise that there have been slight variations in terms of
flows in the last decade (from 2000 to 2011), with more significant
variations within the flows of countries of origin. These flows had their
peak in 2004, reaching a total of 294,074. In this same year one of the
greatest flows of Moroccans to Europe was registered (140,162), only
surpassed in 2008 when 161,225 Moroccans entered Europe. Comparing
these flows with total inflows of third-country nationals to the EU per
year, allows us to realise that this is a small proportion of the total fluxes.
Nevertheless, in 2011, when the political uprisings started, there was a
decrease in the total flows from Southern Mediterranean countries in
comparison to 2010, from 241,870 to 239,692 (Table 3).
5
OECD – acronym for Organization for Economic Co-Operation and
Development.
Table 3: Inflows of foreign population by nationality in EU OCDE’s countries

Countries 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Algeria 21,288 24,334 31,53 35,823 37,336 33,944 35,065 33,785 33,234 29,678 28,518 30,05
Egypt 9,102 5,515 6,814 9,521 14,508 12,187 12,512 10,93 11,298 14,22 16,128 17,87
Israel 2,47 3,429 2,731 2,853 2,699 2,43 3,084 2,639 2,912 3,003 3,21 3,187
Jordan 2,509 1,961 1,126 1,196 1,354 1,193 1,229 1,164 1,297 1,532 1,667 3,828
Lebanon 4,784 4,624 4,807 4,488 4,073 3,685 4,754 4,222 4,404 4,277 4,294 4,247
Libya 3,171 1,222 1,235 1,214 1,109 0,986 1,259 1,022 1,118 1,273 1,529 1,595
Morocco 88,17 90,177 92,284 111,535 140,162 136,213 129,123 134,636 161,225 122,302 111,021 99,234
Palestine 0,035 0,025 0,005 0,016 0,011 0,015 0,054 0,042 0,093 0,248 0,274 0,173
Syria 5,636 5,106 4,993 4,35 4,074 3,851 3,765 3,506 3,996 4,697 6,053 8,701
Tunisia 13,152 14,7 16,154 19,428 19,14 16,418 16,356 15,914 18,081 16,743 20,097 21,123
Turkey 74,14 81,856 88,27 78,723 69,608 62,78 52,332 48,403 50,469 49,81 49,079 49,684
Total 224,457 232,949 249,949 269,147 294,074 273,702 259,533 256,263 288,127 247,783 241,870 239,692
Source: OECD, 2014.
Despite the fact that the largest immigrant community in the EU

is from Turkey, in the first decade of the 21st century there was a
significant increase in migratory flows from Morocco, this being the
main country of origin from immigrants from the Southern shore of the
Mediterranean (Table 4 and see table 3 above). When analysing the stock
of foreign population in EU OECD’s countries, it is also interesting to
notice that the year of 2009 is the one registering a larger stock of
Southern Mediterranean nationals, due to the higher inflow of Moroccans
in 2008.
When considering the countries mostly affected by the Arab

Spring, such as Tunisia, Egypt, Syria and Libya, we realise that there was
an increase in the inflows from nationals of these countries, in some cases
more significant than in others. Yet, this is not the case in terms of
migrant stocks, since in all cases but one (Syria) there was a reduction of
the stock from 2010 to 2011. From the data analysis it is also interesting
to register that most of these migrants choose Germany as their final
destination, followed by France, Italy and Spain.
Despite the fact that the data available by the OECD in terms of
migrant stocks and flows from Southern Mediterranean countries only
covers the first year of the Arab Spring, 2011, it is possible to assume
from Frontex’s data, that these movements did not reach any higher
proportions.
PANEL II: 207
Table 4: Stock of foreign population by nationality in EU OCDE’s countries
Count 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
ries
Algeri 56,81 67,17 75,11 81,23 88,88 90,54 572,2 573,6 576,6 579,0 113,4 107,2
a 5 8 2 5 9 2 28 25 75 37 82 06
Egypt 51,36 58,06 62,49 73,96 77,89 80,50 101,4 108,7 139,6 130,4 136,4 38,20
8 1 5 5 1 6 65 29 49 59 3
Israel 13,83 15,75 16,46 17,98 16,54 16,74 17,23 17,79 19,97 21,19 20,89 18,57
2 2 6 5 5 7 4 1 7
Jorda 15,14 15,41 15,46 15,56 13,88 14,37 14,21 13,90 15,33 15,35 15,42 15,05
n 9 5 8 6 4 6 5 9 6 1 1
Leban 62,26 61,30 59,08 57,92 51,61 49,56 63,13 63,63 63,94 61,91 50,90 43,76
on 4 5 8 1 6 1 9 9 5 2 1 7
Libya 3,717 4,417 5,343 5,352 5,154 5,487 18,52 16,34 24,82 31,98 31,76 30,76
9 5 5 4 6 5
Moro 589,6 653,0 765,0 842,8 969,1 1043, 1546, 1628, 1722, 1783, 1386, 950,6
cco 55 52 72 4 78 288 288 065 38 394 012 27
Palest 1,298 2,675 3,568 4,415 4,65 3,733 3,417 7,29 5,651 5,614 4,32 3,207
ine
Syria 38,74 43,04 45,91 47,27 43,41 43,70 42,94 46,62 55,94 60,45 53,74 56,93
2 7 6 1 9 7 2 9 7 3 7
Tunisi 75,74 84,28 90,86 100,4 108,2 114,3 266,1 269,5 276,3 280,8 141,3 41,95
a 4 6 3 54 18 27 34 08 36 07 1
Turke 2366, 2322, 2276, 2247, 2112, 2093, 2312, 2272, 2246, 2214, 1978, 1924,
y 997 594 3 332 217 191 658 964 025 545 503 179
Total 3275, 3327, 3415, 3494, 3491, 3555, 4958, 5018, 5146, 5184, 3932, 3230,
579 782 687 331 663 461 253 489 657 774 802 47
Source: OECD, 2014.
Irregular migrations are a small percentage of overall migrations

to Europe. Yet, these movements are often conceived as an element of
insecurity. Moreover, irregular migrations are often associated with
organised crime, namely trafficking networks. Media and political
discourses often portrait irregular migrations as a threat to states’
sovereignty. States’ control over national borders and who crosses their
borders is imperilled by the entrance of irregular fluxes of immigrants.
Thus, in extreme discourses, irregular migrations are frequently portrayed
as a threat to states’ security. However, this idea is often a misconception.
This perception of “invasion” can be deconstructed by real data and
numbers, as in fact it is usually an insignificant percentage of total
immigration.
Considering detections of irregular border-crossings in the

Mediterranean routes alone, we notice a significant increase in all routes
in the year 2011 (Table 5 and Figure 6). The Central Mediterranean
route, that crosses Libya and Tunisia, had the greatest boost in this
period, from 1,662 detections in 2010 to 59,002 in 2011. Nevertheless,
these data must be framed within the overall European migratory
movements, where they represent a small proportion of all movements.
Table 5: Detections of irregular border-crossing in 2009-2013, by route and top

three nationalities
Routes 2009 2010 2011 2012 2013
Western Mediterranean Route 6,642 5,003 8,448 6,397 6,383
by land 1,639 1,567 3,345 2,839 4,229
Not specified 503 1,108 2,610 1,728 3,329
Algeria 464 459 735 967 900
Morocco 672 0 0 144 0
by sea 5,003 3,436 5,103 3,558 2,609
Algeria 3,190 1,242 1,037 1,048 536
Mali 3 20 87 194 467
Morocco 254 300 775 364 282
Central Mediterranean Route 10,236 1,662 59,002 10,379 40,304
Eritrea 1,084 55 641 1,889 9,926
Syria 18 0 92 109 9,591
Somalia 3,143 82 1,400 3,394 4,497
Apulia and Calabria Route 807 2,788 5,259 4,772 4,994
Syria 22 191 191 472 1,912
Pakistan 1 53 992 1,156 956
Egypt 0 168 962 424 746
Eastern Mediterranean Route 6,642 5,003 8,448 6,397 6,838
by land 11,127 49,513 55,558 32,854 12,968
Syria 354 495 1,216 6,216 7,366
Afghanistan 639 21,389 19,308 7,973 2,049
Algeria 211 6,335 3,393 2,316 493
by sea 28,848 6,175 1,467 4,370 11,831
Syria 184 139 76 906 5,361
Afghanistan 11,758 1,373 310 1,593 4,080
Eritrea 1,093 445 11 50 552
Total Mediterranean Routes 24,327 14,456 81,157 27,954 58,519
Source: FRONTEX, 2014, 31.

PANEL II: 209
To sum up, during the Arab Spring, citizens fleeing conflicts

mainly looked for shelter in neighbouring countries, putting an even
higher pressure in the region, or, in some cases, returned to their
countries of origin. South-North mobility was a small proportion of these
movements and did not take the dimensions forecasted by policymakers
and stakeholders. Still Mediterranean South-North migrations are and
will always be a reality, due to the existing differences between both
shores.
Figure 6: Detections of irregular border-crossing in 2013, with percentage change

on 2012, by route and top nationality detected
Source: FRONTEX, 2014, 33.

4. MANAGING EUROPE’S SOUTHERN MEDITERRANEAN BORDER
The uprisings in Europe’s neighbourhood challenge European

security and its capacity to find its voice in times of crisis. At the same
time it points out the need to rethink the EU’s approach to the
Mediterranean region.
The Arab Spring questioned Europe’s ability to deal with crisis in

its neighbourhood and to further develop its relations with MENA
countries. However, as Perrin (2011, 283) pointed out “[b]reaking out in
a period when Europe is marked by heightened nationalism and a strong
political manipulation of xenophobia, the Arab revolts are nurturing
European prejudices rather than reducing them”. Thus, unfunded
projections of massive arrivals to Southern European countries,
especially Italy, Malta and Greece, had a particularly receptive audience
and bolstered fears of insecurity among Europeans.
Despite an array of spheres of dialogue in terms of Euro-

Mediterranean cooperation6, priority divergences between both shores of
the Mediterranean have led to ups and downs, conditioning its relations.
Rather than promoting political reform and human rights, Member
States’ main focus has been in securing EU’s borders, in containing
migration and combating terrorism. So, EU’s relations with its Southern
neighbours is mainly focused in security questions and migration control
and containment (Láuzara, 2012, 49).
The imbalance between the Northern and Southern shores of the

Mediterranean places a high pressure on the EU in terms of migration.
Thus, European Members States’ goal is to contain migration on the
other side of the Mediterranean. To do so, the EU is reinforcing its
external borders and externalising its migration policy, cooperating with
countries of origin and transit in controlling their own borders and
promoting mobility partnerships. Thus, cooperation with Southern
Mediterranean neighbours has mainly focused on migration control and
“has consisted in the gradual involvement of Eastern European and
6
Take for instance the Union for the Mediterranean, the Barcelona Process, the
European Neighbourhood Policy, and the 5+5 Dialogue, among others.
PANEL II: 211
Southern Mediterranean neighbours in securing the EU’s external

borders” (Cassarino & Lavenex, 2012, 284).
Nevertheless, “(…) relations with third countries in North Africa

in the sphere of migration, i.e. the so-called external dimension of
migration policy, have long been fraught with tension” (Paoletti, 2011,
292). This transfer of location of migration controls is intertwined with
the consolidation of a single European external border and the securing of
this border, considered by some as the development of “Fortress Europe”.
Despite EU’s emphasis in promoting synergies between migration

and development and endorsing the link between democracy-building
and development with third countries (take for instance the adoption of
“A New Response to a Changing Neighbourhood: A Review of a
European Neighbourhood Policy” in May 2011), developments have
taken place mainly in terms of control measures, i.e. Frontex joint
operations, increasing Frontex’s budget, the implementation of
EUROSUR, and so on. However, in terms of migration management the
EU did not come up with new approaches to face the challenges of the
Arab Spring.
The EU is pressuring Southern transit countries to control and

contain migrants and even to sign readmission agreements. Thus, Paoletti
(2011, 293) claims that “(…) the attempt by European countries to move
their borders southward is understood as a further example of the
expansion of EU normative power”.
The Mobility Partnerships launched with partner countries

(Tunisia, Morocco, Jordan and Egypt), supported the mobility of students
and researchers, through scholarships. These platforms of migration
dialogue and cooperation between the EU and individual third countries
should promote legal migration and fight irregular movements (Cassarino
& Lavenex, 2012, 285).
In terms of humanitarian help, even though the refugee flows

from Libya did not pose a true challenge to Europe, rather to its
neighbouring countries, Member States were encouraged to facilitate
humanitarian aid and asylum (Fargues & Fandrich, 2012, 10).
Asymmetries between both shores of the Mediterranean will

continue to pressure South-North mobility. Thus, the EU should focus on
managing and promoting circular migrations, developing mechanisms to
regulate migrations that do not jeopardize human security, and
concentrate on the positive effects of migrations. Nevertheless, this
should be the result of multilateral decisions and not unilateral ones.
5. FINAL REMARKS
The Arab Spring set in motion an assortment of political and

social changes in the Arab world. The future is still uncertain, but
difficulties will definitely continue to come along the way. This
uncertainty raises fears in Europe “(…) as to the potential threats and
risks that might arise as a result of the transformation of the southern
police states” (Amirah-Fernández & Lecha, 2011, 4-5). Fears of large-
scale migrations from the Maghreb to Europe, of regional conflicts, or
even of radical parties taking over the new regimes.
The geography of Mediterranean migrations is very dynamic and

in constant change. The Mediterranean routes are very fluctuant in terms
of fluxes, mainly conditioned by political and social stability. In the
beginning of the Arab Spring, there was an increase in fluxes from the
Central Mediterranean route, especially from Tunisia and Libya, mainly
due to a window of opportunity created by the internal tensions and
conflicts that led to a loose of border controls. Thus, attracting migrants
from other routes, who ceased this opportunity to cross the
Mediterranean.
Moreover, these fluxes should be read within the wider frame of

European migrations and not as isolated movements and within a time
framework. In this sense, and when compared with previous data, these
inflations do not represent large-scale fluxes. It should be stressed that
the majority of migratory movements concerning the Arab Spring took
place in the region, overloading neighbouring countries.
The policies adopted by the EU towards the Mediterranean region

have long been criticised for its lack of political will to achieve its
objectives and for often being one-sided. The measures adopted so far
illustrate the ‘business as usual’ approach (Carrera, Hertog, & Parkin,
PANEL II: 213
2012, 23). The EU should cease the moment to rethink and reframe its
Mediterranean policy and contribute to the region’s stability and
prosperity. A new Euro-Mediterranean agenda should take into account
the populations’ demands. Therefore, dialogue and bilateral cooperation
is essential for a genuine partnership. The dialogue on migration should
examine the broader picture and move beyond a mainstream approach.
The discourse should be reframed, taking into account demographic,
social and economic variables.
In the aftermath of the Arab Spring the future is still

unforeseeable and the outcomes are still unpredictable. A successful
transformation of the southern Mediterranean countries depends on the
new development models adopted. The creation of an integrated system,
that co-relates the political, economic, social and environmental circles,
is fundamental.
The Arab Spring has offered momentum for the EU to rethink its
strategy towards the Mediterranean, whether it ceases it and reconfigures
its approach towards the Mediterranean, or whether it keeps doing
‘business as usual’ is up to Member States’ willingness to change and
promote stability in its southern neighbourhood. Only a sustainable
cooperative approach will promote a stable neighbourhood, essential to
European security.
214
Countries Financial flows Human mobility

Foreign Net official Private Remittances Total Migration International International
direct development capital reserves Stock of Stock of Net inbound telephone traffic
investment, assistance flows minus emigrants immigrants migration tourism
net inflows received gold rate
APPENDIX 1
(% of (% of GNI) (% of Inflows Outflows (% of (% of population) (per 1,000 (thousands) Incoming Outgoing

GDP) GDP) GDP) people)
2007-2011 2010 2007- 2010 2010 2007- 2010 2010 2005/2010 2010 2005- 2005-
2011 2011 2010 2010
Albania 9.4 2.9 6.7 9.75 0.20 18.5 45.4 2.8 -3.0 2,417 224.3 23.6
Algeria 1.4 0.1 1.1 1.26 0.03 96.9 3.4 0.7 -0.8 1,912 36.5 17.1
Bosnia and 2.4 3.0 2.4 11.44 0.33 22.9 38.9 0.7 -0.5 365 213.8 49.6
Source: UNDP, 2013, 182-185.

Herzegovina
Croatia 2.3 0.3 3.8 2.16 0.27 22.7 17.1 15.9 0.5 9,111 224.1 90.9
Cyprus 1.0 - 35.1 0.63 1.75 2.0 17.0 17.5 8.3 2,173 314.7 555.4
Egypt 2.9 0.3 7.2 3.53 0.12 6.5 4.4 0.3 -0.9 14,051 55.4 7.8
France 1.5 -0.5 10.8 0.61 0.21 1.8 2.8 10.7 1.6 77,148 182.1 192.1
Greece 0.6 - -7.8 0.50 0.65 0.4 10.8 10.1 2.7 15,007 96.1 201.3
Israel 4.7 - -0.2 0.65 1.72 30.8 14.0 40.4 7.8 2,803 - -
Italy 1.5 -0.2 -3.4 0.33 0.60 2.2 5.8 7.4 6.7 43,626 - 152,0
Jordan 6.4 3.6 6.0 13.78 1.87 39.8 11.3 45.9 7.0 4,557 95.8 6.8
Lebanon 11.0 1.2 2.1 19.38 9.58 80.0 15.6 17.8 -0.6 2,168 318.4 87.3
Libya 2.2 0.1 -5.0 0.03 - - 1.7 10.4 -0.7 34 - -
Malta 12.2 - -42.2 0.58 0.56 5.6 26.2 3.8 2.4 1,332 - 144.0
Montenegro 18.5 2-0 - 7.32 0.67 8.6 0.0 6.8 -0.8 1,088 - -
Morocco 2.5 1.1 2.0 7.07 0.07 19.5 9.3 0.2 -4.3 9,288 114.1 14.5
Palestine - - - - - - 68.4 43.6 -4.7 522 - -
Portugal 4.3 -0.3 -3.8 1.56 0.62 0.8 20.8 8.6 2.8 6,756 173.9 111.2
Table 6: International capital flows and migration
Serbia 6.0 1.8 10.6 8.72 0.18 33.0 2.0 5.3 0.0 683 104.4 32.1
Slovenia 2.2 - 6.8 0.66 0.34 1.7 6.5 8.1 2.2 1,869 88.2 112.0
Spain 1.7 - -3.2 0.76 0.88 2.2 3.0 15.2 10.1 52,677 - 118.9
Syria 2.5 0.2 2.2 2.78 0.36 32.9 4.2 9.8 -0.6 8,546 - 23.4
Tunisia 3.2 1.3 3.0 4.45 0.03 21.4 6.3 0.3 -0.4 6,903 58.0 16.1
Turkey 2.1 0.1 4.6 0.12 0.02 10.1 5.6 1.0 -0.1 27,000 57.8 43.4
VI JORNADAS DE ESTUDIOS DE SEGURIDAD
PANEL II: 215
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POLARIDAD, EFECTOS SISTEMICOS Y
ESCENARIOS ESTRATÉGICOS PARA LA
ESTRATEGIA GLOBAL EUROPEA: ENTRE CHAIN
GANGS Y BUCKPASSING
DAVID GARCÍA CANTALAPIEDRA*
RESUMEN
El análisis y la construcción de políticas y estrategias en Europa basadas

en diversas concepciones y percepciones erróneas o sesgadas sobre la
estructura del sistema internacional y la conducta de las grandes
potencias, pueden crear narrativas, estrategias y políticas peligrosas y
dañinas para la UE y España. En este sentido, las alianzas y políticas
estratégicas de la UE y de España pueden moverse entre su reforzamiento
o su abandono, incluyendo planificaciones estratégicas inválidas o
limitadas. Estas respuestas estratégicas, no solo tendrán que tener en
cuenta las de los otros actores, sino cómo el medio estratégico cambia
según el resultado de estas acciones. Estudios sobre diversas dinámicas y
escenarios europeos y globales pueden ofrecer claves y alternativas para
ofrecer nuevas opciones en torno al reforzamiento o creación de alianzas.
PALABRAS CLAVE: Polaridad, Percepciones, Alianzas, Gran Estrategia,

Geopolítica, Teoría de Relaciones Internacionales, Europa, España
*
Profesor Contratado Doctor. Departamento de Estudios Internacionales
Universidad Complutense de Madrid.
ABSTRACT
Analysis and construction of policies and strategies in Europe based on

different conceptions and erroneous or biased perceptions about the
structure of the international system and the behavior of the great powers
could create narratives, strategies and policies dangerous and harmful for
the EU and Spain. In this sense, strategic alliances and policies of the EU
and Spain could move between its reinforcement and neglect, including
strategic planning limited or invalid. Studies on various dynamics and
European and global scenarios may offer clues and alternatives to avoid
these mistakes and offer new options around the reinforcement or
creation of alliances.
KEYWORDS: Polarity, Perceptions, Alliances, Grand Strategy, Geopolitics,

IR Theory, Europe, Spain.
PANEL II: 219
1. INTRODUCCIÓN. EL SISTEMA INTERNACIONAL Y EL MARCO

ESTRATÉGICO
Hay una serie de narrativas y posiciones en muchos análisis

estratégicos contemporáneos (e incluso estrategias y políticas de
seguridad) que asumen actualmente una clara situación de multipolaridad
de la estructura del sistema internacional, la cual deviene de la Gran
Recesión de 2007-8, implicando el declive relativo occidental y de la
superpotencia unipolar, EE UU, con el orden internacional que ha
promovido y mantenido durante al menos desde el final de la Guerra Fría.
Sin embargo, estos análisis se basan en una serie de factores, que,
básicamente se refieren a aspectos relativos de las políticas de EE UU, a
los problemas de algunos de sus aliados (en Europa y Asia), además de
situaciones de ascenso de otras potencias producidas en los últimos 10-15
años, y cambios de alineamientos en el sistema internacional. A pesar de
ello, ni unos ni otros factores, ni sobre todo ciertas expectativas o incluso
las narrativas producidas a la luz de estas expectativas (más que de los
factores reales) están produciendo ni las líneas de actuación ni los
resultados esperados, al menos a corto o medio plazo. Algunos factores
como la redistribución de capacidades o desconcentración de poder (para
algunos, difusión de poder), han llevado a producir mayor percepción de
anarquía e incertidumbre en el sistema internacional, además de una serie
de realineamientos en una serie de potencias de diferente nivel, sean
grandes, medias o pequeñas potencias (aunque en otros casos ha habido
reafirmación de los alineamientos existentes).
En gran medida, ciertas visiones de multipolaridad, no polaridad,

apolaridad, sistema policéntrico u otros conceptos (que favorecen ciertos
discursos de deslegitimación), llevan a errores por una falta de análisis
estratégico profundo y establecimiento de conclusiones en lugares
comunes. Así se produce confusión de alineamientos y competición
regional con multipolaridad, que pueden existir en unipolaridad; e
incluso confusión de multipolaridad con incertidumbre. Realmente, en
términos estructurales, esto es, el número de polos, selecciona y
“socializa” a los actores hacia una determinada forma de conducta. Pero,
sin embargo, se producen diferentes formas de conducta bajo
multipolaridad: por ejemplo, chain gangs o buckpassing. En el primer
caso se podría definir chain gangs como una tendencia al mantenimiento
de las alianzas ya que existe un convencimiento de que la propia
seguridad está integrada con la de los aliados. Si se produce un conflicto,

esto lleva al apoyo a los aliados, ya que esa relación de seguridad, lleva a
que una pérdida de la seguridad del aliado/s significa la propia
(Christensen y Snyder, 1990). En el segundo, el buckpassing, significa el
fracaso de los alineamientos para reequilibrar (balancing) el sistema
internacional porque hay actores que se aprovechan de los esfuerzos de
los otros aliados por diferentes razones como reducir los costes o por
mejorar su posición presente o futura. Estas conductas dependen de las
variables estructurales y de las percepciones sobre posición, capacidades
y amenazas. La estructura del sistema (anarquía y distribución de
capacidades –número de polos–) impacta en las interacciones de los
actores, o sea tienen un impacto sistémico de indeterminación. Así se
produce una indeterminación en la conducta, por lo que es necesario
utilizar las percepciones sobre los incentivos estratégicos según la visión
de las diferentes capacidades de los actores. Así, la propia estrategia
nacional de seguridad española de 2013 establece:
Un mundo como el actual, en el que países con intereses diversos,

opuestos en ocasiones, buscan su prevalencia regional o global; un mundo
multipolar, en definitiva, resulta más complejo y difícil de gestionar.
(Presidencia del Gobierno, 2013:8)
La competición regional no se corresponde directamente con

multipolaridad. De hecho, tanto en bipolaridad como en unipolaridad ha
habido también competencia regional. ¿Y por qué se elige este término
cuando incluso parte de la teoría de RR II (sobre todo la teoría crítica) lo
considera insuficiente o no útil para describir la estructura del sistema
internacional? Aun así, habría varias definiciones de multipolaridad que
se podrían utilizar:
• Un sistema multipolar es un sistema en el que el poder se distribuye

por lo menos entre tres polos importantes de concentración de riqueza
y/o capacidades militares, y capaz de bloquear o interrumpir grandes
acuerdos políticos que amenacen sus principales intereses;
• La multipolaridad en la política internacional describe una
distribución de poder en el que más de dos Estados-nación tienen
cantidades casi iguales de influencia militar, cultural y económica.
• También un polo es un actor capaz de producir orden o generar
desorden, o un polo se podría definir como un actor que tiene
PANEL II: 221
influencia en los resultados globales más allá de sus propias

fronteras.
Desde este punto de vista, el poder militar, económico y

normativo estaría distribuido entre EE UU, la UE, China, Japón, India y
Rusia principalmente (Brasil, Indonesia, Turquía o Sudáfrica, a pesar de
tener impacto regional, están muy lejos de estas capacidades e influencia
aunque puedan poner “resistencia” a la superpotencia). Sin embargo, esta
distribución no se concentra en términos totales entre tres o más, ni en
cantidades casi iguales entre 3 o más; y de momento solo un actor hasta
el momento tiene capacidad para influenciar globalmente. ¿Es la
multipolaridad actualmente la situación estructural sistémica realmente?
En el mejor de los casos, podríamos advertir un momento de
incertidumbre donde existen tendencias en el sistema hacia una posible
transición desde un sistema unipolar. Incluso realizando un análisis desde
la teoría de los poderes estructurales de Susan Strage, aunque también
argumentaba la inadecuación de las metodologías de análisis que
estimaban el declive de EE UU en aquel momento (Strange, 1988, 1996;
G. Cantalapiedra, 2001: XXI-XXIV), el cambio en la estructura del sistema
podría llevar a una bipolaridad, aunque dudosa desde el punto de vista
militar, tecnológico y normativo, a pesar de los avances chinos en estos
campos. Además, el propio declive europeo aumenta la diferencia con EE
UU, luego la tendencia hacia una multipolaridad que pudiera incluir a la
UE, Rusia, India y Japón junto a China y EE UU es dudosa cuando
menos (Sharma, 2012). Tomemos por ejemplo, sin hablar de la clara
unipolaridad militar norteamericana (Barry Posen, 2003), un factor en el
campo económico como es la acumulación de reservas internacionales
por parte de los BRIC, que a menudo se considera un barómetro clave del
creciente poder de las economías de las potencias emergentes. Por
extraño que parezca, esto sería un claro ejemplo de cómo el poder
estructural funciona, porque la acumulación de reservas en moneda
extranjera en dólares estadounidenses confirma tres características
importantes del poder estructural norteamericano: uno, Estados Unidos
todavía tiene la confianza del mundo como el proveedor preeminente de
la liquidez mundial; dos, que en este momento no hay rivales serios para
acumular y utilizar dólares estadounidenses como moneda de reserva
internacional, incluso si esos que acumulan dichas reservas se quejan de
esta injusticia; y tres, mientras que los países BRIC y otros tienen que
ganarse su liquidez (que son los que representan dichas reservas), Estados
Unidos puede simplemente crear su liquidez: es difícil pensar en un
mejor indicador del poder estructural, a pesar de los intentos de que el

euro, o recientemente el remimbi puedan llegar a serlo. Lo que es
especialmente importante en el momento actual, sin embargo, es que la
agenda global de toma de decisiones económicas no sin embargo parecen
haber cedido poder sustancial a las economías de mercados emergentes, a
pesar de, ejemplo, la acumulación de enormes reservas de dólares o por
el cambio en los derechos de voto en el FMI (que puede promover un
mayor control de capitales) (Germain, 2014).
A pesar de la profunda discusión sobre las políticas de EE UU

tanto desde un punto de vista exterior como incluso el debate interno
dentro del propio país, sería imprudente realizar un análisis de la
estructura del sistema internacional y del marco estratégico global desde
este punto de vista, ya que las conclusiones deberían de establecerse a
partir de la estructura del sistema y, desde otro punto de vista, desde los
mecanismos de legitimación/deslegitimación del orden internacional. Los
cambios en las políticas, realineamientos e incertidumbre producidos por
la Gran Recesión, el abandono de las políticas en Irak y Afganistán, el
ascenso de China y otras potencias, y el proceso de desgaste del liderazgo
de EE UU durante la Administración Bush (y por ende, del orden
internacional promovido y protegido por él) ha ido acompañado de una
campaña de deslegitimación de dicho orden. Así, la desconcentración de
poder, junto con ese proceso de deslegitimación ha ofrecido una narrativa
de multipolaridad. Sin embargo, esto no sería sino una fase en un proceso
hacia el fin de esa unipolaridad, pero que no se habría producido aún, que
no se sabe el tiempo que llevará, y que habrá que comprobar hasta qué
punto deslegitima y realmente crea un sistema multipolar (Schweller y
Pu, 2011).
Paradójicamente, el propio EE UU ha llevado a cabo toda una

serie de revisiones estratégicas, políticas e incluso narrativas que
favorecen esa percepción de declive y situación de multipolaridad,
incluso reconociendo la existencia de otros centros de poder como por
ejemplo en su Estrategia de Seguridad Nacional de 2010. Sin embargo,
esta visión se empieza a conformar ya en la final de la Administración
Bush, con la revisión de la política de EE UU hacia Asia, en el informe
del CSIS (Center for Strategic and International Studies) de febrero de
2007, dirigido por Richard Armitage, y Joseph Nye, “The U.S.-Japan
Alliance: Getting Asia Right through 2020” (G. Cantalapiedra, 2010). Sin
embargo, no es la primera vez que EE UU lleva a cabo ese tipo de
PANEL II: 223
políticas, incluso considerando la existencia de una paridad estratégica o

incluso una situación de tripolaridad o pentapolaridad, tal como llevó a
cabo la Administración Nixon con la política de Distensión durante los
años 70 (G. Cantalapiedra, 2012) que dio lugar a las teorías “declinistas”
(Kennedy, 1988; Keohane, 1984). Efectivamente, el reforzamiento
soviético, la guerra de Vietnam, las cargas del proyecto de Gran Sociedad
y el fin del modelo de crecimiento económico producido bajo el paraguas
del sistema Bretton Woods desde los años 50, amén de la crisis del
petróleo durante esa década y el fracaso de la Distensión, llevó a cambios
estratégicos a EE UU de tal magnitud que al final de la década de los 70
se llegó a pensar en la derrota en la Guerra Fría y al declive de EE UU.
Aunque desde un punto de vista económico, la crisis hoy es más
profunda, y existe un declive relativo en los principales aliados de EE UU
también (véase sobre todo Europa), y un apreciable desplazamiento hacia
Asia del centro de gravedad internacional, los ajustes políticos tanto
exteriores como interiores de EE UU pueden entrar en el campo de la
discusión, pero habría que analizar su impacto a largo plazo en el
contexto global, no solo desde un punto de vista de corto o incluso medio
plazo. A pesar de ello, habría que analizar el proceso de desconcentración
y deslegitimación que se está produciendo, sobre todo desde el punto de
vista de la legitimación del revisionismo de las potencias emergentes
como China, Rusia o incluso India y Brasil. Así, desde un punto de vista
político-estratégico hay toda una serie de posturas entre las grandes
potencias que reafirman esta situación de multipolaridad como la propia
UE, China, Rusia, India, Brasil o Francia; en el campo académico, en
posturas tan dispares como el realismo estructural y el constructivismo.
En particular, el realismo estructural (autores como Kenneth Waltz,
Stephen Walt o John Mearshimer) en sus diferentes variantes establecen
este proceso de reequilibrio en el sistema internacional. Sin embargo,
aunque un proceso posible, podemos decir que en diferentes áreas no se
ha producido aún, y que puede llevar a otro tipo de resultados no
queridos o no esperados (Jervis, 1998).
2. ELPROBLEMA DE LAS PERCEPCIONES POLÍTICAS, ALINEAMIENTOS Y

ALIANZAS
Esta concepción general es peligrosa tanto para la UE como para

España ya que da lugar, en una situación de declive relativo (o
pronunciado) de la UE/España, a análisis más producidos por cierto tipo
de narrativas y análisis que por las reales opciones estratégicas de las que
se disponen, sobre todo ante la impracticabilidad de ciertos alineamientos

erróneos o ilusorios, e incluso las consideraciones de autonomía
irrelevante. Ciertamente, estas posiciones devienen de una situación muy
determinada en la política interna de los Estados miembros y de la UE en
general, y de una crisis social y económica, pero también de valores y
objetivos, sin precedente en Europa desde la Gran Depresión y la II
Guerra Mundial. Para la UE y para España es vital, al punto de poder
producir la irrelevancia estratégica, un análisis del sistema internacional,
partiendo de un entendimiento de la estructura del sistema como uno de
los factores básicos a la hora de desarrollar las políticas y estrategias de
ambos. El otro factor fundamental serían la creación de políticas internas
y la toma de decisiones domésticas.
Dado lo limitado del espacio, este último factor no será analizado

en profundidad, pero no se podría realizar un análisis válido sin tener en
cuenta los factores internos en esa construcción de políticas. Sin
embargo, el análisis será principalmente del factor estructural y sistémico
y cómo este podría afectar a la construcción de una política y estrategia
de la UE y de España, sobre todo teniendo en cuenta algunos escenarios y
estrategias como la llamada Vecindad Estratégica (Strategic
Neigbourhood) para la UE, o el espacio euro-atlántico para la ESN
(Estrategia de Seguridad Nacional) 2013. Aunque, realmente, desde este
punto de vista, en el ESN 2013 la idea del espacio euro-atlántico no
parece que estime que en esta área haya una situación multipolar.
2.1. Percepciones y conceptos: ¿Qué multipolaridad?
Tanto la Estrategia Global Europea como la ESN 2013 establecen

una situación de incertidumbre en el sistema internacional: “Asimismo, la
situación de incertidumbre aumenta en tanto que las tendencias que van
definiendo el mundo emergente no apuntan todavía contornos definidos
para la nueva comunidad internacional”:
• Si hay mayor incertidumbre, ¿esto impacta en la estructura del

sistema, en los actores o en sus interacciones?
• Si las tendencias no crean contornos definidos, ¿Cómo calificar el
sistema de multipolar?
• Qué es para los autores multipolaridad ¿No unipolaridad, No
polaridad?
PANEL II: 225
• Ausencia de los actores no estatales en el análisis: por ejemplo, de las

150 primeras economías del mundo, 87 son MNC (siglas en inglés
para “compañías multinacionales”). ¿Y cuáles son “brazos armados”
de los Estados?
Sin embargo, la incertidumbre no tendría que significar

linealmente multipolaridad.
Incertidumbre en términos de la teoría realista en general se

refiere a cómo enfrentarse a la falta de información sobre las intenciones
de los otros actores y al poder de los actores con los que interactúan
(Mearsheimer, 1994), esto es, a la incertidumbre estratégica;
generalmente lo harán acumulando capacidades o a través de alianzas.
La incertidumbre existe también en unipolaridad y en bipolaridad,

ya que se refiere a un factor que se alimenta de un factor estructural del
sistema, que es básicamente la anarquía, y las percepciones de los actores
sobre el sistema, en términos de su posición en este. Es la conjunción de
estos factores la que llevará a la indeterminación de la conducta, como
dirían también las teorías constructivistas. Esto puede llevar a
alineamientos regionales, aunque parece que exista, no hay un
realineamiento global claro aún, que incluyan opciones clásicas de
reequilibrio (balancing; al menos external balancing, aunque sí internal
balancing por parte de algunos actores) con intentos más allá de
reequilibrio suave (soft balancing) (Brooks and Wohlforth, 2005; Pape,
2005; Paul, 2005). La multipolaridad como factor estructural que impacta
en los actores, no como descripción de la conducta de los actores y del
sistema, acrecentaría la indeterminación al incluir más actores, cálculos
sobre los incentivos estratégicos y percepciones (Christensen y Snyder,
1990:14). En este sentido, habría una serie de efectos sistémicos como
interdependencia entre los cursos de acción elegidos y cómo afectan las
acciones de los otros actores, y cómo acciones a nivel sistémico se
producen por factores a niveles domésticos o incluso más bajos. El gran
problema es que estos efectos que estaban o no previstos van a tener
efectos sistémicos.
Así, para realizar un correcto análisis de las opciones de alianzas

y la conducta de los Estados en términos de políticas, hay que tener claro
tanto la polaridad del sistema, como las percepciones de los incentivos
estratégicos y la creación de dilemas de seguridad: estos nos permitirán
observar la conducta de la política exterior de los actores teniendo en

cuenta ese impacto estructural. Los errores de percepción e identificación
de la estructura del sistema pueden llevar a errores estratégicos o efectos
no queridos. Por ejemplo, errores al considerar escenarios multipolares o
bipolares cuando son tripolares (Schweller, 1993, 1998), o percepciones
erróneas sobre la ventaja de la ofensiva o la defensa en la primera y
segunda guerras mundiales (Christensen, 1997; Christensen y Snyder,
1990). El cambio en la distribución de capacidades puede llevar a un
aumento de la percepción de anarquía (impacto estructural), que junto
con los cambios en la política de EE UU (en cuanto a prioridades, no
como abandono de intereses y presencia global) crea una percepción de
multipolaridad. Sin embargo, habría que esperar a la concreción en
términos de distribución de poder y en realineamientos regionales,
alianzas de reequilibrio (rebalancing) o claros de aspirantes
regional/globales. En este sentido, el desplazamiento hacia Asia del
centro de los asuntos mundiales implica realineamientos regionales. Sin
embargo, a pesar de la expansión de los intereses chinos, los cambios en
las políticas de Japón, Corea e India, el reforzamiento de estas alianzas
con EE UU, amén de la producida con ANZUS (Tratado de seguridad
entre Australia, Nueva Zelanda y EE UU) y ASEAN (Asociación de
Naciones del Sudeste Asiático), no ha producido una ruptura del orden
asiático, manteniéndose la estructura de alianzas que creó EE UU como
arquitectura de seguridad o las instituciones como ASEAN, a pesar de
que ha habido cambios en la conducta de la República Popular China, e
iniciativas como el reforzamiento de la Organización de Cooperación de
Shanghái o la iniciativa de la East Asia Summit. De hecho se ha
producido una reafirmación de la red de alianzas que tiene EE UU, con
respuestas firmes a los movimientos chinos. Es más, no se observa una
retirada de EE UU. Su política del Pivot es la culminación de la política
ya comenzada en la Administración Bush en función de su 2004 Global
Posture Review y los Informes Nye/Armitage de 2000 y 2007 (G.
Cantalapiedra, 2010). Hay una contestación a la política norteamericana,
pero ese aspecto no significaría la ruptura de esa situación de
unipolaridad, ya que esta no deviene de las políticas de EE UU, sino de la
estructura del sistema (Monteiro 2011/12; Jervis, 2009). Sin embargo, ese
desplazamiento, debido al declive relativo occidental (mayor europeo que
norteamericano) y el cambio de prioridades estratégicas de EE UU, sí
produce un cambio en el statu quo global de la posición relativa de
Europa. La desconcentración de poder, las dinámicas de interdependencia
y la interconexión cibernética crean un entorno de seguridad potencial no
PANEL II: 227
favorable si se está en una situación de vulnerabilidad o reducción de

capacidades para enfrentarse a un sistema internacional altamente
dinámico en sus procesos (Rowe, 1999). Esta situación debería, por
ejemplo, de llevar a la creación de un concepto de seguridad complejo,
nuevo y creíble. Sin embargo, en el caso europeo y español, no parece
que haya una concepción claramente definida, viable y operativa.
2.2. El problema de la seguridad. La UE y España
En el caso español, la Estrategia de Seguridad Nacional de 2013

apela a un concepto amplio de seguridad, multidisciplinar y multilateral,
con una serie de factores que le afectan pero que no quedan claros:
• “la evolución constante de los centros de poder, con nuevas potencias

en ascenso” (¿se refiere a la multipolaridad?)
• la consolidación de nuevos actores internacionales (¿cuáles?)
• la mayor capacidad de influencia adquirida por parte de los
individuos (¿gracias a las Tecnologías de la Información?),
• los cambios demográficos,
• la mayor competencia por los recursos energéticos, alimenticios y
económicos,
• así como el papel de las tecnologías en la sociedad del conocimiento
• o la mayor interdependencia económica, política y jurídica (¿Es
positiva o negativa?).
Es llamativo que se confunden factores con desafíos, dinámicas, y

actores. Parece que se quiere acudir a una definición de seguridad
comprehensiva junto con un enfoque integral (comprehensive approach)
pero no queda claro:
la respuesta a los riesgos y amenazas que comprometen la

seguridad en nuestros días precisa de cooperación tanto en el plano
nacional como en el multilateral. Las respuestas unilaterales y aisladas no
son eficaces, por su carácter incompleto y parcial, frente a unos retos que
exigen un enfoque multidisciplinar y una acción conjunta. Solo esta
perspectiva abarca todos los aspectos potencial o realmente afectados
(Presidencia del Gobierno, 2013: 6).
• Se produce una confusión entre unilateralidad y enfoque

multidisciplinar. Además se contradice con algunos párrafos (p.12)
en cuanto a que “Finalmente, es una prioridad estratégica mantener la
debida preparación y capacidad de nuestro país para abordar aquellas
amenazas a las que tenga que hacer frente de forma autónoma”. O en
la página 24 “Por una parte, se debe mantener una capacidad
defensiva propia, creíble y efectiva, dada la situación geográfica de
España”.
• Discutible la identificación de amenazas, riesgos, desafíos y su
prioridad global y sobre todo cuáles son prioritarias para España.
Parece que además existe esta falta de identificación y priorización
debido a la necesidad de España de mantenerse en estructuras
multilaterales para dar respuesta a ciertas amenazas y desafíos a los
intereses vitales que no pueden ser afrontados individualmente, por lo
que se adoptan visiones no necesariamente idóneas para España. Esto
además no hace que los alineamientos y alianzas que establece
España den respuesta a esos intereses vitales de España: por ejemplo,
el Norte de África, no cubierto por OTAN y con pocas opciones de
solidaridad por parte de UE a pesar del Tratado de Lisboa. Eso hace
que haya una tendencia al reforzamiento de alianza con EE UU,
aunque no existe tampoco un mecanismo automático en este caso con
tal escenario.
• A pesar de que hay una enumeración de riesgos y amenazas (aunque
no se definen cual está en cada categoría), hay una ausencia de
mención y análisis de las amenazas militares producidas en el
ciberespacio y por su integración con otras dinámicas como la
disuasión nuclear, proliferación de armas de destrucción masiva,
BMD, armas convencionales avanzadas (por ejemplo Prompt Global
Strike), la robotización del campo de batalla y la militarización del
espacio, que está produciendo un cambio estructural en la estabilidad
estratégica.
No se define realmente el espacio euro-atlántico, aunque se

establece que “La paz, la estabilidad y la seguridad en el espacio euro-
atlántico es parte de la seguridad de España” (pág.16), y se declara: “La
relación con Estados Unidos, el otro pilar de nuestra relación con las
Américas, es clave en la gestión de este espacio”. Pero ¿qué es gestión de
este espacio? ¿Hay multipolaridad en el espacio euro-atlántico (entendido
como Europa, Mediterráneo, África y Américas)? La ESN 2013 no
PANEL II: 229
parece creerlo. En estos términos debería realizarse un análisis concreto y

diferente para esta área. Si se incluye África en el espacio euro-atlántico,
¿se refiere a Norte, Sahel, Golfo de Guinea (prioritario para España y la
UE, o a más áreas de África, incluido el cuerno de África o Sudáfrica,
prioritario para EE UU)? Sin embargo, hay intereses “vitales” de
seguridad para España en el Norte de África, que podrían ser no
compatibles, o no cubiertos por nuestro acuerdo de defensa con EE UU,
por la OTAN, o incluso por la UE.
También es discutible la interpretación de los efectos de la

interdependencia, ya que se atribuye linealmente una reducción de una
probabilidad, la de conflictos clásicos entre Estados. Se supone que se
refiere a guerras “convencionales clásicas” entre Estados: “En la
actualidad la interdependencia global ha disminuido la probabilidad de
confrontaciones clásicas entre Estados, pero los conflictos armados
siguen representando una amenaza capital para la seguridad” (Presidencia
del Gobierno, 2013:24). Realmente el rasgo definitorio de la
interdependencia es la incertidumbre:
hay demasiados objetivos, todos compitiendo para llamar la

atención; no existe un acuerdo sobre la mejor manera para alcanzarlos; la
comprensión de las causas está sujeto a disputa ideológica, no un
consenso; lo que es una causa para un actor es un efecto a otro' (Haas,
1980).
La interdependencia crea no sólo el dilema estratégico, esto es,

que las respuestas de los Estados dependen de las decisiones de los
demás. La interdependencia también significa que las cuestiones con que
los Estados deben lidiar están relacionadas entre sí e implican un número
creciente de actores, haciéndolas mucho más difíciles de manejar. El
esfuerzo es menos sobre cómo conseguir lo que uno quiere en un entorno
estratégico de negociación, y más sobre cómo los Estados han agregado
un número cada vez mayor de objetivos que inevitablemente deben
equilibrarse uno contra el otro y llevarse a cabo con otros (Haas, 1992:3-
4).
Aunque el ratio de conflictos internacionales (sobre todo guerras

inter-Estados clásicas) se ha ido reduciendo desde el final de la Guerra
Fría, esta misma interdependencia podría provocar más fácilmente
conflictos entre Estados (véanse espacios de alta interdependencia con
baja institucionalización como es Asia, o casos como la Europa pre
Primera Guerra Mundial (Snyder, 2014). Se atribuye a la

interdependencia efectos positivos altamente discutibles y no se nombra
el efecto de la existencia de armas nucleares, la superioridad militar
convencional norteamericana, o la existencia de la OTAN, como
mecanismos de mantenimiento de la estabilidad. De la misma forma, se
le atribuye a la interdependencia global la paz entre las grandes
potencias, sin embargo se podría estar confundiendo globalización con
interdependencia, y, además ninguna es global, aunque hay desafíos o
dinámicas globales. Pero la paz, o mejor dicho la estabilidad, podría ser
un efecto de la unipolaridad. Y aunque la unipolaridad no tiene por qué
determinar la paz global, sí la estabilidad: no hay conflictos “clásicos”
entre las grandes potencias o con la superpotencia, aunque esto no inhiba
al sistema internacional de conflictos entre la superpotencia y otras
potencias, o entre potencias medianas, o entre grandes potencias y/o
medianas y pequeñas potencias (Monteiro, 2011/12).
3. PERCEPCIONES, ALIANZAS Y EL DILEMA DE SEGURIDAD PARA LA UE
La Unión Europea ha intentado, en un camino difícil y tortuoso, la

definición de sí misma y de su papel en un sistema internacional en
transformación que difícilmente responderá al marco internacional
integrado por los países occidentales desde el fin de la Segunda Guerra
Mundial y después del final de la Guerra Fría. Esta postura mantiene
también una serie de postulados que están o anticuados o no han
respondido a la dinámica del sistema internacional. Desde este punto de
vista, la estrategia de seguridad europea de 2003, los cambios realizados
en 2008 o las conclusiones del Consejo Europeo de diciembre de 2013,
siguen sin reconocer realidades fundamentales del sistema internacional y
mantienen una postura que afecta y afectará a la seguridad europea. Un
proyecto como la Estrategia Global Europea Towards a European Global
Strategy. Securing European Influence in a changing World (EGS
Project, 2013) trataba de establecer una nueva aproximación estratégica
para la UE, intentando dejar atrás algunos planteamientos y estableciendo
algunos nuevos. Pero parece que la percepción del sistema multipolar que
se tiene se basa más en la creencia sobre el declive de Estados Unidos,
que a un declive de la UE y la reducción de su papel; y el peso del “Club
PANEL II: 231
de la Unipolaridad”1 del cual es parte. Además también agregó la idea de

crear una “identidad” propia, por oposición a EE UU (G. Cantalapiedra,
2013). La Unión Europea aceptaría una redistribución de poder, esto es,
una situación de multipolaridad, al asumir la reducción de la posición de
EE UU, pero no de la UE, dentro de la dinámica de ascenso de otras
grandes potencias. Esta reducción en el poder de EE UU con respecto a
estos “nuevos” poderes y para la UE, llevaría a establecer necesariamente
un sistema multipolar, donde la distribución de poder relativo dejó a la
UE en una “mejor posición relativa” con respecto EE UU, reforzada por
la reducción de la posición relativa de EE UU a nivel mundial con
respecto a las potencias emergentes. Pero esto es una ilusión. La posición
de la UE en términos de poder relativo también se ha reducido, y luego la
posición relativa de la UE es peor en cualquiera de las categorías, con
respecto a EE UU y en relación con las potencias emergentes. La
pregunta es por qué el informe (y políticamente la UE) acepta esta idea.
Podría ser impugnada en el caso de la posición de EE UU (a pesar de
cierto declive relativo), pero es casi una aceptación de un fatum fatalem
por la UE. Parece que la Unión Europea es más propensa a creer en un
sistema multipolar para mantener un papel entre las grandes potencias,
como tal, y no en la creencia de una redefinición del sistema
internacional en términos menos favorables, como un caso de
bipolaridad, y un papel más marginal que durante la Guerra Fría. Esta es
una tendencia arraigada en la creencia de que la estructura ideacional del
sistema y el “reconocimiento” por otros poderes de que la posición de la
UE realmente creará tal posición.
Realmente el informe defiende la idea de una tendencia a la

multipolaridad (en diferentes momentos y con diferente contenido, de
acuerdo con su uso en todo el informe), pero también prevé una fuerte
visión regional, más que una vocación global, no sólo para el concepto de
Vecindad Estratégica (Strategic Neighbourhood), sino para el despliegue
del concepto: el establecimiento de la zona como base para un papel
global; también mantener la ampliación de la UE; un compromiso con la
Vecindad Estratégica, asumiendo la responsabilidad por su seguridad.
Estos serían algunos de los objetivos estratégicos de la UE, los cuales
1
El “Club de la Unipolaridad”" podría estar formado por EE UU y sus aliados
más cercanos en Europa, Asia y América: probablemente, los Estados de la
OTAN, UE, Israel, Japón, Corea del Sur, Australia, Nueva Zelanda, Canadá y
tal vez algunos otros.
responden a una concepción estratégica establecida en la Política de

Vecindad de la UE (European Neighbourhood Policy, ENP), con una
serie de estrategias más concretas a través del instrumento de vecindad
europeo (European Neighbourhood Instrument). Esta ENP unió la
política llevada a cabo en el Mediterráneo con la antigua política de
nueva vecindad hacia el Este de Europa y el Cáucaso, mientras se incluía
a Rusia en esas relaciones. Además de suponer un problema, la
sobreextensión de esta política, haciendo esta integración a partir de
2004, une dos áreas muy diferentes que tienen una problemática dispar en
todos los terrenos, y que también respondía a intereses y preferencias de
diferentes Estados miembros de la UE. Pero parece que los proyectos
estratégicos de otras grandes potencias no influyeron o no se
consideraron fundamentales para la creación de percepciones y ciertas
opciones estratégicas a largo plazo: en primer lugar, hacia Rusia, a pesar
de políticas de cooperación y reaseguramiento. Sería muy difícil aceptar
para Rusia la pérdida de su “Extranjero Cercano” (Near Abroad) o
“Esfera de Influencia” (Wallander, 2007; G. Cantalapiedra, 2011), un
factor, aunque no el único, que ha tenido impacto en las acciones de
Rusia en Georgia en 2008 y ahora en Ucrania. Al mismo tiempo, otras
grandes potencias han establecido sus visiones estratégicas para la zona
como EE UU, con el Gran Oriente Medio, que se solapa en gran medida
con la ENP. En este sentido no parece que hubo grandes problemas hasta
la llegada de la Administración Bush y el desarrollo de planes más
concretos a través del plan Broader Middle East and North Africa
Initiative y el GUUAM (Georgia, Ucrania, Uzbekistán, Azerbaiyán y
Moldavia). Además, es un objetivo estratégico forjar una nueva
comunidad atlántica con Estados Unidos, también de acuerdo con la EGS
2013, además de reforzar y crear acuerdos estratégicos nuevos. Visiones
estratégicas como el Pivot o el “Gran Medio Oriente” de EE UU, el ruso
“Extranjero Cercano” o el chino de “Frontera Estratégica”, son
instrumentos de proyección de poder o de capacidad global. Si esa
concepción sobre una Vecindad Estratégica responde a una visión de
largo plazo, parece que ha contribuido a provocar percepciones y
acciones no previstas, al menos en el caso ruso, debido a las áreas de
solapamiento de interés (y la fricción) con otras potencias (incluida
China) en Oriente Medio-Golfo Pérsico, el Cáucaso-Asia Central e
incluso el Mediterráneo, Sahel-Cuerno de África. En el caso de China,
ésta no se adhiere al concepto occidental de Westfalia de los Estados-
nacionales con fronteras fijas. Más bien, su concepto se basa en la
“frontera estratégica” del panorama geopolítico, cuya flexibilidad
PANEL II: 233
territorial de fronteras se expandirá o se contraerá de acuerdo con la

proyección del poder de una nación (Lin, 2011, 2012, 2013).
Es evidente que la visión establecida en la Estrategia Europea de

Seguridad de 2003 de la llamada “Periferia Estratégica”, que incluía los
Balcanes, el Cáucaso, Oriente Medio y el Mediterráneo se ha puesto al
día. Pero la Unión Europea no pretende basarse principalmente o en gran
medida de su capacidad para la proyección del poder. En lugar de ello, la
UE se enorgullece de ser un modelo para la prosperidad y mecanismo de
resolución pacífica de problemas y reconciliación. Europa lidera este
modelo como un ejemplo para el resto del mundo y éste tiene así una
lógica poderosa detrás de esta noción. El problema es que la influencia
del liderazgo europeo en otros países disminuye rápidamente con
cualquier aumento de la distancia geográfica y la reducción de capacidad
económica de la UE, y paradójicamente, los Estados en sus fronteras
presentan toda una serie de problemas estratégicos de primer orden, que
ya no se solucionan con poder normativo. Esta postura en regiones vitales
como Oriente Medio-Golfo Pérsico o del Cáucaso-Asia Central (origen
del 70 % de las importaciones de petróleo de la UE, contando con las
importaciones procedentes de Rusia) no es sostenible, estratégica o desde
un punto de vista de la resiliencia: ¿la capacidad de la UE podía sostener
600.000 millones de euros al año para el pago de las importaciones
energéticas de la UE y su futuro incremento? La falta de capacidad real
en la zona, como se demostrara durante la Primavera Árabe, la guerra
civil de Siria y la crisis de Crimea y Ucrania con Rusia, es una falta de
correlación entre los intereses vitales de la UE, el concepto de Vecindad
Estratégica y sobre las capacidades y los instrumentos. Esto puede hacer
entrar a la UE en un dilema de seguridad, no quizá a corto o medio plazo,
pero si a largo plazo. Pero al mismo tiempo, la idea de renovar la alianza
con EE UU (reforzar la relación transatlántica sería mucho más efectivo)
supone una opción y elección que tiene efectos en el aliado y los
adversarios, y que supondría también un nuevo escenario estratégico.
3.1. El dilema de seguridad en alianzas: ¿vuelta al futuro en Europa?
Según Robert Jervis, los Estados sufren un dilema de seguridad en

la política internacional: la incertidumbre relativa a las motivaciones
actuales y futuras de otros actores en una situación donde se está bajo la
influencia de la anarquía en la estructura del sistema internacional
alimenta este dilema de seguridad y aparece según los Estados toman
medidas para aumentar su seguridad que otros perciben como

reducciones en la suya. Esto dispara conductas reactivas que, finalmente,
socaban la seguridad de todos los actores y hacen la guerra mucho más
probable. Jervis establece que las diferencias entre los Estados,
especialmente en la prioridad dada a la seguridad en relación con otras
preocupaciones internas y el grado de percepción de la amenaza,
afectarán a la severidad del dilema de seguridad y formarán los costes
asociados con el sucker’s payoff. La geografía, los compromisos con
creencias particulares y la tecnología también perjudicarán el grado con
el cual aparecerá el dilema de seguridad. Específicamente, el equilibrio
ofensiva-defensa y la habilidad para diferenciar entre estrategias
defensivas y ofensivas alterarán la probabilidad de conductas de espirales
de seguridad-inseguridad (Jervis, 1978). El dilema de seguridad se asume
como una de los principales parámetros del realismo defensivo dentro de
la teoría de las relaciones internacionales, junto con la teoría de la
ofensiva-defensa, los procesos de percepción y la política interna. Aun
así, el concepto del dilema de seguridades es aceptado en todas las
aproximaciones del realismo defensivo. Este concepto refleja la
naturaleza anárquica del sistema internacional que produce
incertidumbre. Los Estados no pueden estar seguros acerca de las
intenciones presentes y/o futuras de los otros y buscan llevar a cabo
políticas de búsqueda de seguridad (security-seeking policies).Pero estas
lograrán que otros Estados se sientan amenazados y harán, a su vez, que
incrementen su propia seguridad, reduciendo, así, la de todos.
La formación de alianzas ha sido un mecanismo a través del cual

se ha buscado enfrentarse al dilema de seguridad: los problemas de la
incertidumbre, los procesos de percepción y, finalmente, el proceso
autodestructivo de la búsqueda de seguridad en un sistema internacional
anárquico (Glenn Snyder, 1984). Así, de acuerdo con la teoría del dilema
de seguridad, también los Estados podrían enfrentarse a un dilema de
seguridad en las alianzas, y este dilema será más severo en sistemas
multipolares que bipolares o unipolares: esto se debería a que los
sistemas multipolares son menos estables (Waltz, 1979). El juego de la
alianza se enfrenta a los aspectos internos de la formación de las alianzas
y el juego del adversario es el que considera los aspectos exteriores de las
alianzas, esto es, al final, las percepción de la amenazas (threat
perception). Este último juego será de extrema importancia al analizar la
conducta de ambos lados de la alianza transatlántica: el proceso de
percepción acerca de posibles adversarios por parte de cada lado, la
PANEL II: 235
posición de cada lado sobre cómo los adversarios son percibidos por el
otro y el impacto de ambos procesos de percepción previos en la
conducta de la alianza.
Glenn Snyder establecía el dilema de seguridad en las alianzas

como un subjuego de este proceso autodestructivo de la búsqueda de
seguridad en un sistema internacional anárquico. El juego de la alianza
explica una de las formas en la cual los Estados acumulan poder para
enfrentarse al dilema de seguridad; otros podrían ser la acumulación de
armamentos y la expansión territorial: esto es el juego de los armamentos
y el juego del adversario (Snyder, 1984:461). El juego de la alianza tiene
dos fases: la formación de la alianza o dilema primario, y el proceso de
negociación en la alianza o dilema secundario. Como la creación de una
alianza es un incentivo general generado por la estructura del sistema
internacional, los Estados buscarán aliados o se abstendrán de crear o
entrar en alianzas, y existiendo, además, asimetrías en las capacidades e
intereses de seguridad diferentes, la formación de las alianzas
significarán costes y ganancias. Los objetivos principales a la hora de
crear alianzas serán formar parte de la más poderosa y maximizar su
pertenencia, aunque habrá otros intereses importantes en el proceso de
negociación de creación de la alianza: intereses generales y particulares,
los cuales predispondrán a los Estados a alinearse con determinados
Estados. Los intereses generales y particulares están relacionados con el
sistema internacional y la posición geográfica de cada Estado. Estos
intereses no tienen por qué referirse a determinados conflictos sobre
temas específicos con determinados Estados, pero serán defendidos
contra cualquiera. Desde este punto de vista, si pensamos en la alianza
con EE UU, la disuasión extendida (extended deterrence) de EE UU en
Europa perdió su raison d’etre tras el fin de la URSS, y Europa dejó de
ser el centro de la política estratégica de EE UU; hay otras áreas como
Asia Oriental o el Gran Oriente Medio que demandan más atención. Sin
embargo, ya la Estrategia Europea de Seguridad de 2003 y las estrategias
de seguridad nacional norteamericanas de 2002, 2006 y 2010
identificaban un sistema internacional con amenazas comunes tales como
el terrorismo, las armas de destrucción masiva y los competencias
regionales.
Los intereses particulares pueden crear conflictos o afinidad con

otros Estados y establecer un patrón tácito de alineamiento antes de las
negociaciones en la alianza. Así, caracteres como los contenidos del
poder, ideología, prestigio y economía pueden crear un número de

afinidades, dando a los Estados expectativas que serán apoyadas por
aquellos con quiénes se comparten intereses: por ejemplo, EE UU
esperaba el apoyo de Europa/UE en su lucha contra el terrorismo por el
apoyo de los aliados de OTAN durante la Guerra Fría, una ideología
compartida basada en la democracia liberal, la interdependencia
económica y un acuerdo normativo general sobre las reglas del sistema
internacional. Además, la configuración política de los Estados, aparte de
las preferencias ideológicas generales, es también importante en la
creación de las alianzas. Incluso aunque durante la Guerra Fría y los años
de la post Guerra Fría hubo partidos que competían con diferente
ideología como Republicanos y Demócratas, Gaullistas y Socialistas,
Conservadores y Laboristas o del SPD y la CDU/CSU, y
democristianos/socialistas-comunistas en los principales Estados aliados,
la alianza se mantuvo a pesar de diferentes posiciones en algunas crisis.
Estos alineamientos crearon un núcleo de precedentes y relaciones que
condicionaban el proceso de negociación en la alianza, predisponiendo el
sistema hacia la creación de ciertas alianzas y contra la creación de otras.
En este caso, la experiencia de EE UU/Europa durante la Guerra Fría
creó una predisposición a mantener la alianza. Pero, tal como Snyder
señala, los conflictos y las afinidades reducen, pero no eliminan, la
indeterminación a la hora de elegir aliados o adversarios debido al
proceso de subestimación por parte de los aliados, de conflictos con
terceros Estados o adversarios. Por ejemplo, la percepción y valoración
del terrorismo o la invasión de Irak se vieron de forma diferente por parte
de EE UU y los Estados europeos. Una vez creadas, las alianzas se
encuentran con el dilema secundario en la alianza, esto es, cómo los
aliados se mueven entre la cooperación y la deserción (entrapment-
defection). Jervis analiza este proceso usando otros términos tales como
firmeza y acomodación (aunque para explicar los problemas de las
teorías de la espiral y la disuasión), y que señala que la elección entre
uno u otro depende de la estimación que se haga de los objetivos vitales
del adversario o del aliado (Jervis, 1976:113). Thomas Christiansen y
Jack Snyder hablaran de Chain Gang y Buckpassing. En este sentido, es
necesario analizar cómo los aliados tratan con los adversarios e
interactúan con el juego del adversario, porque ambos juegos se dan al
mismo tiempo y se complementan el uno al otro (Snyder, 1984:468).
Cooperación significará un firme compromiso general y apoyo total en
conflictos específicos con los adversarios. Las estrategias de fuerte
compromiso detendrán al adversario, aumentaran la reputación de
PANEL II: 237
firmeza, pero reducirán la capacidad de negociación sobre el aliado. Por

ejemplo, los aliados europeos de la OTAN promovieron el uso del
artículo V del Tratado del Washington tras el 11-S: la mayoría de los
aliados europeos, especialmente el Reino Unido, España e Italia,
apoyaron la invasión de Irak. El compromiso firme hace a los aliados
menos influyentes: la Guerra Global al Terror (GWOT, en sus siglas en
inglés) y la Operación Enduring Freedom en Afganistán fue lanzada con
el total apoyo europeo. Estas estrategias reducían otras opciones de
alineamiento con otros Estados (Rusia o China, por ejemplo) y, al mismo
tiempo, reforzaban la posibilidad de que las alianzas del adversario
pudieran ser consolidadas (por ejemplo, la existente entre Siria-Irán-
Hezbolá).
Una deserción o abandono o buckpassing puede significar un

compromiso débil y ningún apoyo en conflictos específicos con
adversarios. Hay diferentes variantes de esta postura: por ejemplo,
realineamientos, desalineamientos, fallos que proporcionan compromisos
explícitos y fracasos a la hora de suministrar apoyo en contingencias
donde este se espera. En la situación de una alianza entre EE UU y
Europa, la falta de compromisos explícitos y la falta de apoyo en las
contingencias serán los únicos elementos que se deberán considerar, ya
que aún la alianza sigue existiendo, a pesar de que las expectativas de
apoyo se debilitaron. Una estrategia de compromiso débil reduce el
riesgo de atrapamiento y mejora la capacidad de negociación, y reduce la
tensión; había apoyo de la UE en la lucha contra el terrorismo, pero
también existía un ambiguo compromiso europeo militar en la GWOT a
pesar de la estrategia militar de la OTAN para luchar contra el terrorismo.
Charles Glaser (1997, 2011) introduce en el análisis la posibilidad de que
la percepción de cada Estado de los motivos de otros Estados afecta al
dilema de la seguridad. En este sentido, ¿cómo los Estados europeos y
EE UU perciben los motivos de cada uno e influyen en el otro proceso
por el cual se resuelve el juego del adversario? Diferentes
administraciones de EE UU habían argumentado sin éxito desde el final
de la Guerra Fría que las principales amenazas para la alianza
transatlántica eran el terrorismo y las armas de destrucción masiva. La
falta de interés europeo en estos temas fue uno de los parámetros que
contribuyeron también a la tendencia de EE UU hacia las soluciones
unilaterales a los problemas globales. Incluso los efectos del 11-S y la
invasión de Irak en las percepciones de amenaza europeos han sido
ambiguas. Esta ambigüedad también aumenta el riesgo de abandono, es
decir, algunos de los aliados tratan de evitar la alineación y la

distribución de la carga frente a una amenaza creciente, a la espera de no
tener gastos innecesarios y/o para mejorar sus posiciones relativas
respecto a sus aliados en el futuro. En cuanto a Irak, Irán o los aspectos
militares de la GWOT, los Estados europeos veían los costos de la
intervención altos y los pasaron a EE UU; creen que, debido al
compromiso en la lucha contra estos Estados y la superioridad militar de
EE UU, este buckpassing y abandono parcial (en el caso de la GWOT) no
significará una reducción peligrosa, ya sea en la seguridad de EE UU o
en la seguridad europea (Jervis, 2006). Sin embargo, aumenta el riesgo de
abandono, reduce su reputación de resolución y alienta al adversario a
permanecer firme (Snyder,1984: 461). Una estrategia de EE UU de
disuasión (la amenaza de uso de la fuerza) era rechazada por algunos
Estados europeos que no estaban dispuestos a usar la fuerza, en un
intento de restringir el comportamiento de EE UU: por ejemplo, Francia
y la posición de Alemania en contra de la invasión de Irak o la retirada de
las tropas españolas y de otros países de Irak. Por otra parte, el desarrollo
progresivo de una seguridad de la UE y de una política de defensa crea
visiones alternativas y estrategias para la UE para los intereses generales
y particulares (Posen, 2006); desde el final de la Guerra Fría, Europa no
es la prioridad de la política global de EE UU, a pesar de que sigue
siendo un elemento principal, pero la visión de la superioridad militar
puede crear una tendencia en la UE (sobre todo en algunos de sus
estados) de pasar la pelota a EE UU (Christiansen y Snyder, 1990: 139).
Pero tras la crisis de Ucrania con Rusia, y la petición de firmeza de los
Estados del centro y este de Europa, junto con los bálticos, e incluyendo
la tendencia de Finlandia y Suecia hacia la Alianza Atlántica, hay una
tendencia hacia un Chain Gang.
A pesar de que los aliados se comprometieron a luchar contra el

terrorismo, y se emprendió una serie de acciones comunes, se siguieron
manteniendo puntos de vista muy diferentes en cuanto a la severidad de
la amenaza, así como la forma de combatirla. Esta percepción coincide
con los datos de la encuesta que encontraron que el 55% de los europeos
pensaban que las políticas de EE UU contribuyeron al 11-S.
Consideraciones de las negociaciones intra-alianza tienden a favorecer
una estrategia de compromiso débil o ambiguo. El poder de negociación
sobre los aliados se ve reforzado por compromisos débiles o ambiguos,
pero los incentivos o desincentivos para la elección también se ven
influidos por algunos factores determinantes: la dependencia relativa de
PANEL II: 239
los socios hacia la alianza, el grado de interés estratégico en la defensa de

unos a otros, cómo de explícito es el acuerdo de alianza, el grado en que
los intereses de los aliados en conflicto con el adversario se comparten y
la conducta histórica reciente (Snyder, 1984:471-477). EE UU, mientras
lideró la alianza transatlántica durante la Guerra Fría, mantuvo diferentes
actitudes hacia la política de seguridad de la UE y, en algunos casos,
sigue desconfiando de sus aliados por temor a que las obligaciones de la
alianza podrían obligar a EE UU a actuar en circunstancias no de su
elección, como en el caso de Libia. Después de la decisión de St. Malo de
1998, el Reino Unido, aceptó una fuerza militar autónoma de la UE,
invirtiendo así cincuenta años de política británica. El Reino Unido,
mejor posicionado para ejercer el liderazgo dentro de la UE en el aspecto
militar más que en fiscal o asuntos monetarios, creía que el desarrollo de
una fuerza de la UE mejoraría las relaciones transatlánticas, ya que
alentaría a los Estados miembros a aumentar el gasto militar. Sin
embargo, una fuerza militar colectiva europea daría más opciones a la
UE, y los europeos podrían estar menos atados para seguir a EE UU en la
OTAN, sobre todo si eso implica operaciones como Irak (Posen
2006:167-170). Sin embargo, la brecha tecnológica entre las fuerzas
militares de EE UU y Europa, y un cambio en los objetivos de seguridad
de EE UU: el establecimiento de las bases estadounidenses en la periferia
de Europa –Rumania (Kogalniceaunu y Fetesti), Bulgaria (Bezmer y Se-
lo Novo) y Azerbaiyán, cerca de Bakú, y el despliegue de cuatro fragatas
AEGIS en Rota–, para hacer frente a amenazas extra-europeas, podrían
haber agudizado esta tendencia. Sin embargo, estas mismas capacidades,
dada la situación en Ucrania pueden ser utilizadas para reforzar un
refuerzo de la alianza.
Sin embargo, en el juego del adversario, compromisos firmes

tienden a fortalecer el poder de negociación vis-à-vis del aliado, es decir,
la influencia sobre el adversario se ve reforzada por un compromiso
firme, explícito. En este sentido, los acuerdos explícitos, un alto grado de
intereses compartidos en conflicto con el adversario y el comportamiento
reciente histórico común apoyaría una estrategia de fuerte compromiso de
la alianza. Desde este punto de vista, existe un gran número acuerdos
entre EE UU y Europa, no solo a nivel de seguridad, sino la Nueva
Agenda Transatlántica de 1995 o la negociación de un Tratado de Libre
comercio e inversiones transatlántico, TTPA. Así, en el juego adversario,
el compromiso de la UE o de EE UU puede eliminar de antemano otras
opciones. El fortalecimiento del compromiso de la UE con EE UU tiende
a excluir otras opciones alternativas de alianzas para la UE: en el caso de

Rusia y Ucrania, si Rusia tiene objetivos expansionistas, una política de
firmeza mejorará la reputación, pero una estrategia de conciliación
produciría una caída de efecto dominó: Rusia, China y otras potencias
como Irán podrían interpretar como debilidad cualquier propuesta de la
UE y así presionar más sobre estas cuestiones presentes y futuras.
4. CONCLUSIONES
Hemos visto que los supuestos o suposiciones realizados sobre la

interdependencia entre las elecciones propias y la de los otros hacen que
probablemente se haya producido un impacto negativo en la dinámica
estratégica global y regional, y probablemente en ciertos resultados. En
este sentido, el análisis de ciertos factores como la Gran Recesión o el
declive relativo de EE UU, que afectan a la estructura del sistema, junto
con su cambio de políticas, en un sentido de reequilibrio exterior más que
interior, y el ascenso de nuevas potencias con el declive de otras, ofrece,
junto con su realineamiento en el sistema internacional, una idea de
multipolaridad o de sistema pluricéntrico. Sin embargo, ya que la
polaridad del sistema deviene de su estructura, y no de las interacciones
de los actores del sistema, habría que reconsiderar los posicionamientos
sobre multipolaridad o pluricentralidad, o al menos, repensar qué
significa, y, sobre todo, qué efectos tiene en la toma de decisiones de los
actores. Como hemos visto, concepciones y percepciones erróneas
pueden favorecer políticas y estrategias que lleven, como mínimo al
declive y la irrelevancia o, en el peor de los casos a conflictos y a la
guerra.
En este contexto de competición regional y trasformación del

entorno de seguridad, la conducta de la UE y/o de España, que permita
enfrentarse al dilema de seguridad causado por la pérdida de capacidades,
podría caer en un peligroso buckpassing al evaluar el entorno estratégico
y de seguridad erróneamente, ya que no percibe un mundo tendente a la
ventaja de la ofensiva, y considerar la alianza con EE UU de una manera
donde la seguridad propia no está ya interrelacionada con la de EE UU
como antes. Probablemente, la crisis con Rusia hará una reconsideración
de esta postura hacia una búsqueda de un reforzamiento de las alianzas
más en la línea de un chain gang. Por lo tanto, con respecto a las
concepciones de seguridad que se encuentran en los planteamientos
españoles y europeos, el principal problema no es la definición de la
PANEL II: 241
estructura del sistema internacional como multipolar. Esto es muy

discutible, en la teoría y en la práctica, pero sí es urgente reconocer que el
entorno de seguridad ha cambiado drásticamente, no sólo debido a varios
desafíos, amenazas y diferentes actores, sino debido a que el factor
principal de este entorno en términos de seguridad es el cambio a un
mundo donde domina la ofensiva, debido, sobre todo, a la ciberguerra,
pero por su integración y la interrelación de este dominio con los
sistemas espaciales, armas de destrucción masiva, la defensa antimisiles,
las capacidades convencionales Global Strike, y la robotización del
campo de batalla. Esto ha cambiado, por ejemplo, el significado (o
incluso la utilidad) de la disuasión y la capacidad para mantener el
equilibrio ofensiva-defensa y su diferenciación. Esto, en un sistema
internacional muy dinámico, con nuevas alianzas y alineamientos, la falta
de incentivos y la reducción de la convergencia de intereses y aumento de
la competencia, hace que el sistema internacional sea propenso a visiones
ofensivas y doctrinas militares con posturas de primer ataque, y acciones
agresivas y posturas incluso desde un punto de vista económico y
tecnológico (por ejemplo, los conceptos como la concepción china de
Unrestricted Warfare (Posen, 1986).
Si el sistema internacional ha cambiado o está en proceso de

cambio o hay una percepción del mismo con las condiciones que hemos
visto antes, habrá un incentivo general para la creación de alianzas, y
algunos Estados se aliarán con otros Estados de acuerdo con la lógica del
dilema de seguridad. Sin embargo, las alineaciones son el resultado de un
proceso que es, generalmente, indeterminado. Esta indeterminación se
puede reducir, pero no eliminar, a causa de los intereses generales y
particulares. Desde este punto de vista, la alianza entre EE UU y Europa
ha estado experimentando un proceso de ajuste estructural. La alianza
actual, sin embargo, no es completamente nueva y persistirían algunas de
las características de la alianza de la Guerra Fría, como los que reflejan
ciertos intereses generales y particulares que predisponen a EE UU y
Europa para alinearse unos con otros. La disuasión extendida de EE UU
en Europa no era necesaria, ya que no había ninguna espiral de la
inseguridad y Europa ya no estaba en el centro de la política estratégica
de EE UU. Sin embargo, la dinámica en el sistema internacional y los
factores que afectan al dilema de seguridad crean un incentivo general
para formar (o mantener) una alianza. Además, hay un núcleo de los
precedentes y las relaciones (la ideología democrática y los sistemas
políticos, apoyo de la OTAN, los valores comunes) que condicionan el
proceso de negociación de la alianza, que predispone a ciertas alianzas y

contra otras.
Durante la bipolaridad de la Guerra Fría, los aliados occidentales

estaban bajo la amenaza soviética; esto creó una espiral de inseguridad
que, a su vez, produjo una espiral integradora (Chain Gang) con un
acercamiento cada vez más estrecho entre los aliados debido al miedo al
adversario, que, por tanto, redujo el riesgo de abandono. Este tipo de
amenaza existencial ya no existe o, al menos, no existe una percepción
común de una amenaza tan grave como las procedentes de la URSS
durante la Guerra Fría. De hecho, son las percepciones y evaluaciones
sobre ciertas amenazas las que ofrecen las diferentes evaluaciones de su
importancia como principales. Así que, de no existir ningún incentivo
para sostener la integración en espiral y las estrategias de fuerte
compromiso que existieron durante la Guerra Fría, ciertos factores
(incluyendo la reducción de recursos y capacidades) crearían los
incentivos para restaurar ese acercamiento.
El principal problema dentro de la alianza EE UU-Europa

descansaba sobre un desacuerdo acerca de cómo lidiar con el juego del
adversario dentro del dilema de seguridad, y de cómo esto afecta a la
negociación intra-alianza (dilema de seguridad secundario). Cada lado
tiende a adoptar diferentes enfoques y estas estrategias afectan
directamente el juego de la alianza. EE UU y los aliados europeos tienen
imágenes divergentes de los motivos y las intenciones del adversario. Al
mismo tiempo, algunas potencias europeas tienden a ver más peligro en
la dinámica del conflicto que en el adversario, aunque otras no, y otras
pueden tender a un buckpassing. EE UU puede poner menos énfasis en la
moderación después de la conducta de China en Asia y de Rusia en
Europa, sin olvidar la política de ambos en Oriente Medio. Los europeos
(pueden) compartir esta visión de EE UU y utilizar una estrategia de
compromiso con el fin de mantener la solidaridad con EE UU.
La visión previa en el caso europeo es que reforzaba los temores

europeos sobre verse atrapados o ser arrastrados a un conflicto solo por
un interés de EE UU que ellos no compartan o que compartan solo
parcialmente. Paradójicamente, presumían posibilidades de verse
atrapados en un conflicto en un área que era prioritaria para la Política de
Vecindad y la Vecindad Estratégica, pero debido a una ampliación de la
OTAN a Ucrania y Georgia, no por su política allí: después se produjo la
PANEL II: 243
invasión rusa de Georgia. Los europeos han tratado de escapar o

minimizar los riesgos de este compromiso-atrapamiento, sin grave riesgo
de abandono de EE UU, a pesar de aceptar el abandono parcial en forma
de retirada de las tropas, o el papel secundario de EE UU en Libia. La UE
se ha debatido entre la cooperación y la deserción en las negociaciones en
la Alianza principalmente debido a la influencia de ciertos aspectos de la
estructura del sistema internacional (por ejemplo, la ausencia de una
percibida amenaza existencial que crearía una espiral de integración
dentro de la alianza), una reducción percibida en el compromiso de EE
UU, y, sobre todo, la influencia del juego del adversario en el dilema de
la alianza secundaria (lo que refleja diferentes percepciones sobre las
amenazas). Desde el final de la Guerra Fría, con una unipolaridad clara,
dividendos reales de la paz y la ausencia de percepción de las principales
amenazas, no hubo percepciones claras de los cambios y las necesidades
de ajuste, pero, inevitablemente, el dilema de la alianza es más grave en
una situación de alta incertidumbre y con su impacto negativo en el
sistema internacional, junto a los factores que hacen más severo el dilema
de seguridad. Los miembros de la alianza entre EE UU y Europa han
respondido de manera diferente en el juego del adversario en función de
la percepción de amenaza, ya que no planteaban los factores estructurales
como un impacto fundamental en el dilema de seguridad, y esto crea
resultados diferentes en el juego de la alianza. Según el modelo de
Snyder, existió un temor mutuo de abandono, en el caso de la lucha
contra el terrorismo y las armas de destrucción masiva, que promovió la
convergencia de las políticas en términos de apoyo mutuo y de la firmeza
hacia adversarios y, por lo tanto, aunque hay una tendencia hacia un débil
compromiso en el juego de la alianza, el miedo al abandono pesaba más
que el miedo de quedar atrapados. En esta situación, una estrategia de la
UE se enfrenta a la necesidad de reforzar o volver a crear alianzas con
Estados Unidos o con otros miembros del Club Unipolar (Canadá,
Australia, Japón, Corea del Sur, etc.) Esto es muy interesante porque la
creación o recreación de alianzas responden a una idea para reequilibrar
el sistema contra un Estado hegemónico en ascenso o una coalición de
Estados, por seguridad o por la influencia, entre otros. En realidad, la
opción sería sino también reforzar el antiguo “Club”, y “acomodarse”
cuando sea necesario (falta de apoyo o interés por parte de Estados
Unidos) a otras grandes potencias como Rusia y China, pero esta opción
también tendría efectos sistémicos quizá no queridos.
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¿EL FIN DE LA TRANSICIÓN? EL NUEVO PAPEL
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DE PAZ DE SOMALIA
SOMALIA: TOWARDS THE END OF TRANSITION?

REGIONAL ACTORS AND THEIR NEW ROLE IN THE
PEACE PROCESS
DAVID GONZÁLEZ GONZÁLEZ*

AMAL ABU-WARDA PÉREZ**
RESUMEN
La promulgación de una nueva Constitución en 2012 marcó el inicio del

llamado fin de la transición dentro del proceso de paz en Somalia. Esta
última etapa se ha caracterizado por el rol decisivo de varios actores
regionales de cara a la resolución del conflicto. Posición que contrasta
con la escasa implicación y compromiso que ha caracterizado la
actuación de la Unión Africana y la Liga Árabe, a pesar de la repercusión
del conflicto sobre la estabilidad y seguridad regional, y que fue
aprovechada por otros países para expandir su influencia en la región
estratégica del Cuerno de África.
PALABRAS CLAVE: Somalia, Estados fallidos, Reconstrucción, Liga Árabe,

Unión Africana
*
Periodista. Máster en Relaciones Internacionales (UCM)
**
Abogada. Diplomada en Estudios Avanzados en Relaciones Internacionales
(UCM).
ABSTRACT
The 2012 Somali Constitution marked the beginning of the so-called end
of the transition within the country’s peace process. This new phase is
characterized by the pivotal role of several regional actors, which are
crucial in order to provide a solution for this conflict. However, this new
role strongly contrasts with the lack of compromise of the African Union
and the Arab League, even when this conflict has had a strong impact on
the stability and the security of the whole Horn of Africa. Some countries
have taken advantage of their failure in Somalia to become more influent
in this strategic area.
KEYWORDS: Somalia, Failed States, State Reconstruction, Arab League,

African Union
PANEL II: 249
1. INTRODUCCIÓN
La Unión Africana (UA), la Autoridad Intergubernamental para

el Desarrollo (IGAD) y la Liga Árabe han intervenido en todas las etapas
de la guerra civil somalí. Un conflicto que, a pesar de haber tenido
consecuencias directas sobre la estabilidad y la seguridad en el Cuerno de
África y de haber estado presente de modo permanente en la agenda de
estas organizaciones, se ha caracterizado por la escasa implicación de los
principales países afectados. La falta de medios y las rivalidades entre
varios países han impedido a la UA intervenir en Somalia de un modo
más eficaz. Especialmente destacable ha sido la ausencia de una
actuación política efectiva por parte de los regímenes árabes. El vacío
dejado por las rivalidades y la inacción de las dos organizaciones ha
favorecido la expansión de la influencia de otros actores regionales,
convirtiendo a Somalia en un nuevo terreno de juego sobre el que
competir, como es el caso de Turquía e Irán.
Todos estos actores tienen un peso cada vez más importante de

cara a la nueva fase en la que el proceso de paz se encuentra desde la
aprobación de la nueva Constitución y la expiración del mandato del
antiguo Gobierno Federal de Transición (GFT) en agosto de 2012. Para
que dicha fase, conocida como el fin de la transición, finalice deberán
superarse una serie de retos entre los que destacan la amenaza para la
seguridad internacional que supone la organización fundamentalista
islámica Al-Shabab, la pervivencia de varias bandas de piratas y la
existencia de más de dos millones de desplazados a causa de la hambruna
del verano de 2011. A ello se unen las rivalidades entre los diversos
actores políticos somalíes y las debilidades que sigue presentando la
Misión de la Unión Africana para Somalia (AMISOM).
A nivel árabe, el rol jugado por la Liga Árabe para la resolución

del conflicto en Somalia se ha seguido caracterizado por su lentitud y
limitaciones. A pesar de la participación más activa de alguno de sus
miembros y los cambios acaecidos tras la Primavera Árabe, la
implicación árabe ha continuado estando lejos del nivel de compromiso
que exige el conflicto, sobre todo teniendo en cuenta sus implicaciones
para la seguridad y estabilidad de la región.
2. LA DEVOLUCIÓN DE PODERES Y LOS ACTORES POLÍTICOS SOMALÍES
Durante veinte años, la comunidad internacional trató de poner en

marcha trece iniciativas diferentes para resolver la guerra civil somalí.
Ninguna de ellas prosperó, aunque en las conferencias de Eldoret-Nairobi
que se llevaron entre 2000 y 2004 se pusieron las bases para el proceso
de transición que se dio por finalizado hace dos años, con la creación del
GFT. Sin embargo, el proceso estuvo en varias ocasiones a punto de
fracasar por la fragilidad del GFT, arrinconado hasta 2011 por Al-Shabab
en el área comprendida en torno al puerto y al aeropuerto de Mogadiscio
y amenazado por las divisiones internas, el ascenso del integrismo
islámico y la corrupción. (Chitiyo y Rader 2012, 5).
Sólo con el reforzamiento de la AMISOM y la derrota de Al-

Shabab tras la invasión conjunta del sur del país por las tropas kenianas y
etíopes se consiguió una mejora radical de la situación, que ha permitido
llevar a cabo en cuestión de meses una serie de avances que hasta hace
muy poco se consideraban impensables (íd.).
Estos avances se han llevado a cabo siguiendo la conocida como

Hoja de Ruta de Kampala, firmada en la capital ugandesa el 10 de junio
de 2011. Dicha Hoja de Ruta estableció la aprobación de una constitución
provisional y la celebración de elecciones presidenciales parlamentarias
al año siguiente, con el fin de dotar a Somalia de unas instituciones
políticas renovadas a partir de las cuales se pudiese llevar a cabo una
devolución de poderes al Estado (Agreement of Kampala, 2011, 2).
De este modo, la Hoja de Ruta, a la que la comunidad

internacional ofreció su respaldo en las Conferencias de Londres y
Estambul de 2012, permitió crear un nuevo Ejecutivo encabezado por
Hassan Sheikh Mohamed, que sustituyó en el cargo al último jefe de
gobierno del GFT, Sharif Sheikh Ahmed. También supuso la entrada en
vigor de una Constitución Provisional que define en su capítulo I a
Somalia como una república federal, soberana y democrática fundada en
la representación inclusiva de la población, un sistema multipartidista y la
justicia social (Constitution of the Federal Republic of Somalia 2012, 1).
La nueva carta magna somalí proclama en su capítulo II la

igualdad, la dignidad y el respeto de los Derechos Humanos, al tiempo
PANEL II: 251
que recoge una serie de derechos fundamentales y de deberes de los

ciudadanos. De acuerdo con su capítulo V, la devolución de poderes se
llevará a cabo a partir de una estructura territorial basada en dos niveles
de gobierno: el Gobierno Federal y los Estados Federados, que incluyen
también a los gobiernos locales. El número y las fronteras entre Estados
deberán ser determinados por el Parlamento Federal, si bien se atenderá a
los límites de las antiguas gobernaciones previos a 1991. La relación
entre el Gobierno Federal y los Estados será de cooperación y apoyo
mutuo (ibíd., 13-15).
No obstante, en la actualidad el Gobierno Federal controlando

únicamente una franja exigua del territorio somalí, que se extiende de
Mogadiscio a la frontera con Etiopía y forma un corredor a través de la
ciudad de Baidoa, partiendo así en dos el área que continúa en manos de
Al-Shabab. El resto del país se divide entre la entidad semiindependiente
de Somalilandia, en el noroeste, y una serie de regiones que, aunque
reconocen oficialmente la autoridad del Gobierno Federal, son
completamente autónomas en la práctica. Este es el caso de Puntlandia,
Galmudug y la región de Himan y Heeb, en el nordeste y el centro del
país. A estos entes territoriales se les ha unido hace menos de un año el
Estado de Azania, instaurado en 2011 con el apoyo de Kenia en la zona
comprendida entre el antiguo bastión yihadista de Kismayo y la frontera
meridional de Somalia.
Este rompecabezas se completa con el Estado Autónomo de

Jatumo, creado en 2012 a partir de la unión de las provincias de Sool,
Sanaag y Cayn, que limitan con Etiopía y son disputadas a su vez por
Somalilandia y Puntlandia. A diferencia del resto de regiones, Jatumo se
declara neutral y no ha manifestado su apoyo al Gobierno Federal, algo
que sí han hecho las milicias integristas sufíes de Ahlu Sunna Waljama’a,
que constituyen uno de los principales oponentes de Al-Shabab y
dominan la mitad del centro del país.
Todas estas entidades políticas están profundamente marcadas por

la división en clanes de la sociedad somalí. De este modo, en
Somalilandia la mayor parte de la población pertenece al clan isaaq,
mientras que en Puntlandia y Jatumo predominan los majerteen y otros
subclanes de los darod. Estos últimos, los hawiye y los rahanweyn son
también mayoría en Galmudug y el centro del país. Por su parte, en
Azania predominan asimismo los darod. Aunque se ha tendido
tradicionalmente a interpretar la guerra civil somalí en función de los

intereses de cada clan o subclan, lo cierto es que después de veintiocho
años de conflicto, los numerosos desplazamientos de población han
hecho que el factor clánico haya perdido peso en comparación con la
religión y con otros aspectos más estrictamente políticos y económicos
(Marchal 2007, 1099).
En este escenario, el Gobierno Federal ha de hacer frente a su vez

a una serie de retos que afectan a su propia estructura y funcionamiento,
y suponen un importante obstáculo para que a medio y largo plazo pueda
impulsar la reconciliación nacional e imponer su autoridad, al menos,
sobre las regiones autónomas que se declaran aliadas suyas. En primer
lugar, es preciso tener en cuenta que el Gobierno Federal se ha creado
más bien a consecuencia de una necesidad inaplazable –dado que el
mandato original del GTF expiraba en 2011– que como resultado de la
evolución del proceso de transición (Tack, n.d.). Por otra parte, el nuevo
Ejecutivo se ha encontrado con que apenas se ha prestado atención a una
serie de áreas de actuación prioritarias (Atta-Asamdah y Ramis 2014, 2):
la creación de instituciones y unas Fuerzas Armadas y cuerpos de
seguridad estables, el impulso de la recuperación económica, la
prestación de servicios adecuados a los ciudadanos y el desarrollo de
unas relaciones internacionales robustas.
A estos retos se les añade el control que Al-Shabab sigue teniendo

sobre una parte importante del territorio y su facilidad para adaptarse a
las nuevas circunstancias. Pero, sobre todo, lo que resulta más
preocupante es su capacidad para captar a yihadistas internacionales a
través de las redes vinculadas a Al-Qaeda, así como para cometer
atentados fuera de Somalia, tal y como ha quedado de manifiesto en los
ataques con bombas de Kampala de 2010 y el mucho más reciente asalto
al centro comercial Westgate de Nairobi.
Por otra parte, las controversias que sigue suscitando el marcado

carácter islamista del nuevo régimen somalí –la Constitución establece el
islam como la única religión del Estado y la obligación de que cualquier
ley que se apruebe sea conforme a los principios de la ley islámica–
pueden llegar a convertirse en un factor de desestabilización del sistema
político y del Gobierno Federal. En este sentido, el papel de Ahlu Sunna
puede ser clave, ya que esta organización es uno de los principales
apoyos del Ejecutivo somalí, y en enero manifestó su oposición al
PANEL II: 253
nombramiento del nuevo primer ministro, Abdiweli Sheikh Ahmed, y de

su gabinete, al que perciben como un grupo de funcionarios tecnócratas y
de muy bajo perfil (Dalsan 2014).
DAHL, J. (2013) Situación política en Somalia a fecha de 25 de marzo de 2013
Precisamente, la designación de Sheikh Ahmed como jefe del

Gobierno ha sido el resultado de una crisis que ha vuelto a poner de
relieve la debilidad de las instituciones del nuevo régimen somalí, y que
enfrentó a finales de 2013 a Hassan Sheikh Mohamed y el primer
ministro Abdi Farah Shirdon. La crisis culminó con la pérdida de una
moción de censura por parte de este último ante el Parlamento y su
sustitución por Sheikh Ahmed.
3. ETIOPÍA Y KENIA: TENSIONES Y JUEGOS DE ALIANZAS
En el plano de las relaciones internacionales, Hassan Sheikh

Mohamed ha centrado todos sus esfuerzos en el restablecimiento de las
relaciones diplomáticas de Somalia con varios Estados, en el
levantamiento del embargo de armas de la ONU para tratar de impulsar la
reconstrucción de las Fuerzas Armadas, y en la firma de acuerdos
pesqueros y de cooperación con la UE y Japón. Sin embargo, la clave del
proceso de paz sigue estando en manos de Kenia y Etiopía. No en vano,
se considera que si ninguna de las trece iniciativas para resolver el
conflicto prosperó, en parte, porque precisamente ni Nairobi ni Addis
Abeba quieren tener por vecino a una Somalia inestable y arruinada, pero
tampoco a un país con ansias expansionistas (Ghebremeshkel 2002, 27).
Por el momento, la política exterior somalí ha estado orientada a

conseguir un acercamiento con ambos Estados. Pese a los esfuerzos del
Gobierno Federal, la diplomacia etíope continúa siguiendo respecto a
Somalia las mismas directrices que se pusieron en práctica durante los
más de veinte años de gobierno de Meles Zenawi, fallecido en 2011. Así,
Addis Abeba continúa siendo el mayor valedor internacional de
Somalilandia, debido a la trascendencia estratégica que tiene para él
como posible salida al mar el puerto de Berbera.
A través de este último, Etiopía conseguiría poner fin a la

dependencia que su comercio sufre respecto a Yibuti, que ha sido su
única ventana al exterior desde la independencia de Eritrea en 1993.
Asimismo, podría recuperar su antigua posición de preeminencia en el
estrecho de Bab-el-Mandeb, lo que afectaría a la proyección marítima de
Yemen, Arabia Saudí, Israel y, sobre todo, de su gran rival: Egipto. Por
otra parte, Etiopía continúa haciendo todo lo posible para mantener en
calma su frontera meridional y la región de Ogadén, poblada
mayoritariamente por somalíes. Para ello, ha vuelto a enviar hace unos
meses tropas a Somalia, con el fin de garantizar la estabilidad en Baidoa
y en el área circundante.
Por su parte, las también de por sí difíciles relaciones con Kenia

han estado condicionadas a partir de la masacre del Westgate por las
controversias respecto a las dificultades del Gobierno Federal para hacer
frente a Al-Shabab, por el controvertido tratamiento dado por las
PANEL II: 255
autoridades kenianas a determinados sectores de la comunidad somalí y

de los más de 400.000 desplazados que han llegado al país huyendo de la
hambruna desde 2011, y por el impacto que ha tenido en el sur de
Somalia la invasión iniciada ese año por el Ejército keniano.
En octubre de 2011, cerca de 2.000 soldados de las Kenyan

Defence Forces (KDF) atravesaron la frontera de Somalia por varios
puntos. La operación Linda Nchi tiene como fin asegurar la frontera y
liberar a los rehenes de Al-Shabab, entre los que supuestamente se
hallaban varios turistas raptados en el archipiélago de Lamu por piratas
aliados de la organización y las dos cooperantes españolas raptadas en
Dadaab, liberadas en 2013. Las fuertes lluvias del otoño y la tenaz
resistencia de Al-Shabab retrasaron el avance del Ejército keniano hacia
Kismayo, hasta el punto de que la ciudad no cayó hasta septiembre de
2012, casi un año después del comienzo de la campaña.
3.1. Azania, un factor de desestabilización
Una de las consecuencias más preocupantes para el futuro de

Somalia lo constituye la situación de la región de Azania-Jubalandia, con
la que el Gobierno keniano habría pretendido crear una especie de Estado
tapón entre Somalia y la Provincia del Nordeste y resolver así los
endémicos problemas fronterizos (Egal 2012). Azania está presidida
desde 2013 por Ahmed Madobe, un señor de la guerra aliado
anteriormente de Al-Shabab, y al que se llegó a vincular con los
secuestros en Lamu y Dadaab. Sus partidarios, integrados en las llamadas
Milicias de Ras Kamboni, se han hecho particularmente fuertes en
Kismayo.
Se teme que Madobe y sus milicianos puedan dificultar el proceso

de paz en la zona, una de las más castigadas del país. Su poder es notable,
ya que al dominar Kismayo no solo tienen en sus manos al mayor puerto
del sur de Somalia: la ciudad es también el corazón administrativo y
comercial del valle del Juba, y un enclave privilegiado desde el cual
controlar la costa hasta la frontera con Kenia. A esto se añade otro
problema: en agosto del año pasado, Madobe se negó a aceptar la
conversión de Azania en Estado federado, y sólo accedió a ello tras la
mediación de la IGAD (Atta-Asamdah y Ramis, óp.cit, 5).
El acuerdo entre Azania y el Gobierno Federal, firmado en Addis

Abeba el 28 de agosto, fue visto por la ONU como un gran avance para el
proceso de paz. Lo cierto es que, por ahora, ni el Gobierno Federal se ha
hecho cargo de Kismayo, tal y como se acordó en la capital etíope, ni las
Milicias han pasado a formar parte del Ejército somalí.
4. LA UNIÓN AFRICANA: DE LA OUA A LA AMISOM
Hasta 1991, Somalia había tenido un papel muy activo en la

precursora de la UA, la Organización para la Unidad Africana (OUA), en
cuya fundación había participado en 1963. Tanto los gobiernos
democráticos de la década de 1960 como la dictadura de Siad Barré
trataron de convertir a la OUA en un mecanismo que les permitiera ver
cumplidas sus aspiraciones de integrar en su territorio a Yibuti, Ogadén y
la Provincia del Nordeste keniana. El régimen de Barré, que se unió a la
Liga Árabe en 1974, trató de ir más allá, y el dictador llegó a proponer
infructuosamente como secretario al ministro somalí de Asuntos
Exteriores (Ayittey 1999).
Tras el estallido de la guerra civil somalí y el desmoronamiento

del Estado, tanto la OUA como la IGAD secundaron las resoluciones del
Consejo de Seguridad de la ONU que autorizaron el despliegue de las
misiones de paz ONUSOM I, UNITAF –liderada por Estados Unidos– y
ONUSOM II en Somalia. De todos los miembros de la OUA, sólo
Nigeria, Botswana y Zimbabwe participaron de modo significativo en
estos contingentes, y sus soldados abandonaron el país poco después de
los combates de Mogadiscio de 1993. Ese mismo año, la OUA otorgó a
Etiopía su mandato para que facilitase la transición política en Somalia.
El perfil bajo de la OUA en el genocidio de Ruanda le había

hecho perder protagonismo frente a organizaciones subregionales como
la IGAD, la Comunidad Económica de Estados del África Occidental
(CEDEAO) o la Comunidad de Desarrollo del África Austral (SADC, por
sus siglas en inglés). Ese contexto internacional permitió a Libia erigirse
en paladín del panafricanismo y romper su aislamiento. La Declaración
de Sirte de 1999, que fue recibida con una mezcla de sorpresa y
entusiasmo por los demás países, supuso la transformación de la OUA en
una Unión Africana con una estructura institucional similar a la de la
Unión Europea.
PANEL II: 257
El Acta de Constitución de la UA reafirma el principio de no

intervención. Ahora bien, autoriza a actuar –a través de misiones de paz,
sanciones u otros medios– en un Estado miembro en caso de crímenes de
guerra, genocidio o crímenes contra la humanidad. También permite a los
Estados solicitar la asistencia de la Unión para restaurar la paz y la
seguridad (Packer y Rukare 2002, 373). En realidad, la falta de medios y
los intereses intergubernamentales han seguido siendo la tónica
dominante.
Para que la UA intervenga se requiere una decisión adoptada por

consenso en la Asamblea de Jefes de Estado y de Gobierno. Por otro
lado, la Fuerza Africana de Reserva, instrumento fundamental de las
misiones de paz de la Unión, no estará plenamente operativa hasta 2015,
y su estructura depende por completo de los gobiernos y las
organizaciones regionales.
En el caso de Somalia, la UA y la Liga Árabe se limitaron a

apoyar las resoluciones de la IGAD, las Naciones Unidas y los Estados
de la zona en las conferencias internacionales que tendrían como
resultado final la creación del GFT. La UA nombró a un representante
especial para Somalia y aprobó la formación de la IGASOM, una fuerza
multinacional de mantenimiento de la paz que no contaba ni con la
financiación ni con los recursos suficientes (Mulugeta 2009, 31). La toma
de Mogadiscio por la Unión de Tribunales Islámicos (UTI) en el verano
de 2006 paralizó el proceso de reconstrucción. La mediación de la UA
entre la UTI y el GFT resultó inútil, y no pudo impedir la invasión etíope
de Somalia.
Además, la intervención unilateral de Etiopía hizo aflorar las

rivalidades en el seno de la Unión. En protesta, Eritrea suspendió durante
cuatro años su pertenencia a la IGAD. Las relaciones entre Libia y el
gobierno de Meles Zenawi se enfriaron, y Gadafi declaró que Somalia se
había dividido en tres o cuatro países diferentes y era probable que jamás
pudiese reunificarse (Shinn 2010, 6). Para el líder libio, la solución del
rompecabezas somalí estaba en su utopía de fundar unos Estados Unidos
de África. Con todo, la Asamblea ordinaria de la UA de 2007 recibió con
satisfacción la invasión de Somalia, algo que fue percibido como una
“vergüenza” por la opinión pública somalí (Samatar 2007, 155). Aun así,
la Unión reconocía la necesidad de que Etiopía retirase sus tropas, a las
que pensaba sustituir con la AMISOM, financiada en parte por la UE en

virtud del partenariado constituido por las dos organizaciones.
Pese a que varios Estados anunciaron que contribuirían a la

creación de la misión, solamente Uganda y Burundi enviaron soldados a
Mogadiscio en un primer momento. Su radio de acción se circunscribió al
sector de la ciudad controlado por el GFT, y sólo pudieron entrar en
combate en defensa propia.
Más de 500 militares han fallecido en los atentados suicidas y los

choques callejeros con los fundamentalistas. Sin embargo, no sería hasta
después de los atentados yihadistas de Kampala de 2010 que los
ministros de Exteriores de la Unión acordasen modificar las reglas de
enfrentamiento recogidas en el mandato inicial de la AMISOM para
convertirla en una misión de imposición de la paz y permitirle atacar a
Al-Shabab.
En su Resolución 1964 (2010), el Consejo de Seguridad de la

ONU acordó incrementar de 8.000 a 12.000 el número de soldados
desplegados en Somalia, pero no dio luz verde al nuevo concepto
estratégico de la AMISOM hasta comienzos de 2012. Para entonces, los
enfrentamientos habían tomado un cariz inesperado y la Unión, en pleno
cambio de rumbo y marcada más que nunca por la rivalidad entre Nigeria
y Sudáfrica a partir de la desaparición de Gadafi, había dado su respaldo
a las operaciones militares de Kenia y Etiopía.
5. EL NUEVO PAPEL DE LA UA: RETOS Y AMENAZAS
Tras la operación Linda Nchi, la AMISOM ha pasado a ser

considerada como un modelo a seguir en lo que se refiere a la búsqueda
de soluciones regionales a los problemas africanos, en un momento en el
que los efectos de la actual crisis económica habrían limitado
ampliamente las posibilidades de intervención de Estados Unidos y la
UE. Esto habría hecho que la UA deba adoptar un nuevo papel en
Somalia que le convierte en un actor clave para la resolución del
conflicto (Wiklund 2012).
Este nuevo papel de la UA se ha visto reforzado con la

integración de las fuerzas kenianas en la AMISOM, lo que le ha
PANEL II: 259
permitido a la UA obtener facilidades logísticas y ayuda y financiación

de Estados Unidos y de la UE, que mantiene por otra parte su misión de
formación de militares somalíes (EUTM Somalia). Por otro lado, la
AMISOM ha incrementado el límite máximo de efectivos hasta los
17.000 hombres, y a ella se han incorporado contingentes de soldados de
Yibuti, Nigeria, Ghana y Sierra Leona.
Por otra parte, por medio de la Resolución 2036 (2012), la ONU

ha ampliado su mandato para que se despliegue en todas las áreas
arrebatadas a Al-Shabab. En este escenario, dotar a la AMISOM de los
medios necesarios para cumplir este difícil cometido resultará
determinante de cara al futuro más inmediato. No obstante, de momento
la AMISOM sigue sufriendo severas restricciones presupuestarias y de
personal, tampoco ha podido reducir su dependencia de los intereses
nacionales de los Estados miembro de la UA, corre el riesgo de verse
involucrada en las disputas entre las facciones somalíes –sobre todo en
Azania– y se ha mostrado como especialmente vulnerable frente a los
atentados suicidas de Al-Shabab (Atta-Asamdah y Ramis, óp.cit, 7).
5.1. La hambruna: gestión después del desastre
En este sentido, la UA tiene que hacer frente a dos retos

especialmente problemáticos. El primero de ellos es la gestión del
escenario que se sigue viviendo en el sur y el centro de Somalia como
consecuencia de las repercusiones de la hambruna del verano de 2011, un
desastre humanitario que dejó ya en evidencia la incapacidad de la UA y
de la AMISOM para responder de forma adecuada a este tipo de
problemas.
Poco después de que se declarase la emergencia alimentaria en

Somalia, la UA emprendió una campaña diplomática con el fin de
recabar fondos entre los Estados miembros, que ha saldado con un
rotundo fracaso. No se consiguió celebrar una cumbre extraordinaria
de jefes de Estado y de Gobierno hasta agosto de 2011, cuando ya
había pasado más de un mes desde el estallido de la hambruna. En
vista de sus limitaciones, la UA trató de atraer la atención de la
comunidad internacional. En su informe de septiembre de 2011, el
presidente de la Comisión de la UA, Jean Ping, criticó que muchas
muertes no se habrían producido si se hubiesen escuchado las alertas
que advertían de la inminencia de la catástrofe (Heinlein 2011).
Lo cierto es que la hambruna ha puesto de manifiesto las serias

deficiencias existentes en el ámbito panafricano en lo que se refiere a
sistemas de detección y alerta temprana de crisis. Y una vez más, la
UA ha carecido de una estrategia conjunta de actuación, aunque la
AMISOM ha tenido un papel destacado a la hora de proteger la
llegada de alimentos y medicinas.
No obstante, si se compara con lo ocurrido en 1992 los países

de la Unión han tenido un papel mucho más activo en esta crisis, que
se ha materializado en un incremento de la coordinación dentro de la
plataforma regional de prevención de sequías de la IGAD. Los
problemas de 2011 también han llevado a la UA a esbozar medidas
para crear reservas de alimentos de cara a futuras emergencias
humanitarias. Sin embargo, el mayor problema que se le plantea a día
de hoy a la AMISOM es cómo combinar las operaciones militares con
la cooperación humanitaria, en un momento en el que se calcula que
sólo dentro de Somalia han sido desplazadas cerca de 500.000
personas.
5.2. El desafío de la piratería
El otro gran reto que se le plantea al Gobierno Federal y a la

comunidad internacional es cómo gestionar la situación una vez expire el
mandato de la misión EUNAVFOR-Atalanta en diciembre de 2014. La
presencia de fuerzas navales europeas, estadounidenses y de otros 11
países en aguas somalíes ha permitido reducir al mínimo el número de
ataques piratas, hasta el punto de que en 2013 sólo se produjeron 15
casos de piratería en el océano Índico y en el golfo de Adén, de acuerdo
con los datos del International Maritime Bureau (IMB).
Por otro lado, las actuaciones conjuntas del Gobierno Federal y de

Puntlandia les han permitido hacerse con el control de varias de las
principales bases piratas, como Hobyo, Eyl y Harardheere, hasta el punto
de que toda la actividad de estas bandas se ha visto limitada a cinco
puertos de la costa de Galmudug. La incógnita que se plantea es qué
ocurrirá cuando se produzca la retirada de las fuerzas navales
internacionales a la vista de que la piratería es un fenómeno cíclico en
Somalia (Hansen 2008) y de escasa capacidad de actuación de la armada
y los guardacostas somalíes (González, óp.cit.)
PANEL II: 261
En este sentido, la piratería en el Índico ha puesto también de

relieve la escasa preparación de la Unión Africana para combatir el
problema. Todos los países de la UA que tienen su fachada marítima
mirando al Índico y al mar Rojo, entre ellos Somalia, suscribieron el
Código de Conducta de Yibuti de 2009, y se comprometieron a cooperar
en la persecución de la delincuencia en alta mar en el marco de la
Organización Marítima Internacional (OMI). La Unión y la Liga Árabe
participaron como observadores en la firma del Código, e intervienen en
el Grupo de Contacto sobre la Piratería en Somalia (CGPS, por sus siglas
en inglés). De nuevo, los intereses particulares de cada Estado han
dificultado la adopción de una postura común.
El Gobierno somalí. ha sido el primer interesado en evitar que la

lucha contra los piratas menoscabe su soberanía. En 2008, el gabinete de
Yusuf Abdullahi Ahmed, que autorizó la presencia de misiones navales
internacionales en sus aguas, se enfrentó enconadamente al mismo
tiempo a las reivindicaciones kenianas sobre una porción de las mismas
(Ibrahim 2009). Somalia también ha solicitado a las Naciones Unidas que
clarifiquen el estatus del archipiélago yemení de Socotra. Esta
reclamación dejaría de tener efecto si Somalia aceptase finalmente
reducir a 19 millas la extensión de sus aguas territoriales, tal y como
viene recogido en la Hoja de Ruta de Kampala.
La piratería ha servido de arma arrojadiza entre todos los actores

implicados. Pero sería Muamar al-Gadafi quien hiciese una mayor
instrumentalización de la imagen mediática de los piratas somalíes. El
coronel libio aseguró en la Asamblea de Naciones Unidas que no podía
llamarse “piratas” a quienes defendían los recursos naturales de África
(Shinn, óp.cit.). Este rimbombante discurso anticolonialista podría estar
motivado por intereses más prosaicos, como las inversiones libias en
Puntlandia. Quizás fue esta la razón por el que se invitó a Mohamed Abdi
Hassan “Afweyne”, uno de los principales jefes piratas, a las
celebraciones del cuadragésimo aniversario del golpe de Estado de
Gadafi.
Todos esos factores impidieron que la UA asumiese una posición

más activa hasta el otoño de 2009, cuando se firmaron la Carta del
Transporte Marítimo Africano y la resolución de Durban sobre Seguridad
Marítima, en la que se contempla la creación de una fuerza de
guardacostas. Esta idea, que se remonta a los primeros años de la UA, ha
cobrado cada vez más vigor desde que en 2010 se empezase a trabajar en
la puesta en marcha de la Estrategia Marítima Integrada Africana, en un
período que se prolongaría hasta 2050.
En enero de 2011, la Unión anunció su intención de formar un

contingente naval que se emplearía en la persecución de la piratería y en
misiones de apoyo a tropas terrestres, y se encuadraría dentro del
organigrama de la Fuerza Africana de Reserva. Un precedente en el
empleo de fuerzas similares lo representa la invasión de la isla de
Anjouan en 2008 (Svenson 2008), que puso de relieve la absoluta
dependencia de la UA respecto de los Estados miembros que tienen una
mayor capacidad naval, como Sudáfrica. La falta de medios ha suscitado
el debate sobre si la unidad adoptaría las tareas características de una
marina de guerra, o si se dedicaría a labores de vigilancia costera (Vogel
2012).
El otro gran desafío lo constituyen las insuficientes

infraestructuras judiciales y penales existentes en la mayoría de los países
del Índico occidental, ante la que la UA puede hacer poco más que
aceptar la ayuda ofrecida por la ONU y la UE. En el caso de la Liga
Árabe, nuevamente, se constata la incapacidad árabe para abordar el
problema de la piratería. La ausencia de iniciativas o mecanismos de
diálogo efectivos y eficaces a nivel árabe contrasta con la gravedad de las
repercusiones directas sobre la economía, la estabilidad y la seguridad de
la zona.
6. EL MUNDO ÁRABE, EL ACTOR AUSENTE EN SOMALIA
De los cuatro países que conforman la región del Cuerno de

África dos son árabes: Somalia y Yibuti–, limitando ambos con el mar
Rojo y el golfo de Adén. Teniendo en cuenta esto y la importancia
geoestratégica de la zona, se puede concluir que los acontecimientos que
tienen lugar en este territorio tienen una repercusión directa sobre los
intereses y la seguridad de varios países árabes, en particular, y en la
seguridad nacional árabe, en general. Sin embargo, la posición de los
países árabes respecto a la crisis que desde hace dos décadas afecta a
Somalia se ha caracterizado por mostrar un perfil bajo, teniendo en
cuenta la importancia de los intereses en juego.
PANEL II: 263
Desde la Liga Árabe, principal organización regional árabe, se

viene repitiendo desde 1991 un discurso oficial sin apenas variaciones en
su formulación y en sus compromisos (Abdelrahman, 2012), y ello a
pesar de que el conflicto somalí ha formado parte de manera continuada
de la agenda de las cumbres árabes, y de que una de las primeras
resoluciones emitidas a nivel regional e internacional tras el inicio de la
guerra civil fue aprobada por la Liga Árabe en setiembre de 19911.
Desde esa fecha no han cesado las declaraciones y resoluciones, pero en
ningún caso se han conseguido avances efectivos y duraderos en la
reconciliación nacional o la resolución del conflicto. Las posiciones
adoptadas a lo largo de estos años no han ido mucho más allá del mero
apoyo simbólico a nivel político.
En 1974 Somalia ingresó como miembro en la Liga de Estados

Árabes. La decisión de Siad Barré de estrechar relaciones con el conjunto
de los países árabes fue esencialmente económica y estuvo directamente
influenciada por las consecuencias de la Guerra de Octubre de 1973 entre
árabes e israelíes. Somalia es considerado un país árabe desde hace siglos
y ha mantenido a lo largo de su historia estrechas relaciones con los
países árabes vecinos. Sin embargo, no fue hasta la década de los 70 del
pasado siglo, y casi tres décadas después de la fundación de la Liga
Árabe, cuando se decidió a consolidar esas relaciones a nivel multilateral.
Hasta entonces las relaciones con su entorno árabe habían estado
reducidas a unos pocos países. Fue la subida de precios del petróleo a
finales del 73, y lo que esto supuso para el crecimiento económico de
muchos países árabes, sobre todo los del Golfo, lo que animó al líder
somalí a la consolidación de relaciones, viendo en ello una oportunidad
para el país en forma de ayuda financiera y de acceso al mercado de
trabajo de las economías del Golfo (Ibrahim Mahmud, 2005, 167).
Un punto de inflexión en la relación de la Liga Árabe respecto a

Somalia se inició a raíz del Acuerdo de Yibuti del año 2000 y la petición
de Salah Hassan, recién elegido presidente transitorio, de un mayor
apoyo árabe en la tarea de devolver la estabilidad y la seguridad al
1
La Resolución 5097 representó la primera de su naturaleza aprobada a nivel
regional e internacional en relación a la cuestión somalí. Se trató de una
resolución breve, que fue precedida por los trabajos realizados por la Comisión
Especial para Somalia y el informe del representante de la Secretaría General de
la Liga Árabe en la Conferencia de Yibuti de Julio de 1991.
territorio somalí y la reconstrucción de las instituciones del país. Las

negociaciones de Yibuti representaron un momento muy importante en el
conflicto somalí, pues se apostó por incrementar el papel de la sociedad
civil somalí, en detrimento de las facciones armadas, sobre la base de su
mejor capacidad para vigilar la aplicación de los acuerdos de resolución
alcanzados. Este nuevo planteamiento de las negociaciones fue
ampliamente aplaudido a nivel interno, regional e internacional. Por su
parte, la Liga Árabe mostró entonces un especial apoyo a los esfuerzos de
reconciliación entre las facciones somalíes en el marco de la conferencia
de Nairobi de 2002. El punto álgido de esta etapa de las relaciones de la
Liga Árabe se alcanzó en 2006 pero una vez más no condujeron a ningún
resultado.
La cuestión somalí ha estado presente en las agendas de trabajo de

la mayoría de las sesiones, ordinarias y extraordinarias, de la Liga Árabe
desde el inicio de la crisis. La actuación de la Organización se ha
concretado a lo largo de este tiempo en una serie de acciones:
• Mediación entre las partes, como la que ejerció entre la Unión de

Tribunales Islámicos y el Gobierno somalí en junio de 2006. Aunque
se consiguió la celebración de dos rondas de conversaciones y se
llegó a aprobar un acuerdo en materia de seguridad, no pudieron
finalmente continuarse las negociaciones.
• Llamamientos y recomendaciones desde la organización árabe
pidiendo a las diferentes partes: el alto el fuego, la abstención de
cualquier acto de agresión, la aplicación de los acuerdos alcanzados y
la cooperación con las organizaciones regionales e internacionales
que desarrollan esfuerzos para la resolución del conflicto.
• Declaraciones de apoyo a los avances que se han podido alcanzar tras
las conferencias de reconciliación nacional. Una de las últimas
manifestaciones de respaldo fue la Declaración de Argelia, tras la
cumbre de la Liga Árabe de marzo de 2005, en la que se apoyaba la
elección de un parlamento y un presidente de transición como un
paso para recuperar la estabilidad, seguridad, unión e integridad de
Somalia.
• Envío de delegaciones a Somalia para el contacto y diálogo con las
diferentes partes.
PANEL II: 265
• Peticiones a los miembros de la Liga de ayuda económica para

apoyar la transición y reconstrucción del país, y de ayuda
humanitaria, especialmente para paliar las hambrunas que han
afectado a Somalia.
• La formación de comisiones de seguimiento de los acontecimientos
en Somalia. Una de las más destacadas fue la constituida en
septiembre de 1994 para el estudio de la situación tras la salida de
tropas de la ONU de Somalia.
Entre los motivos que explicarían la ausencia de una mayor

implicación de la Liga Árabe en el conflicto que afecta a uno de sus
países miembros cabe desatacar:
• Las deficiencias de los mecanismos e instrumentos de acción

conjunta de la Liga Árabe en materia de crisis y conflictos
interárabes;
• Estrechamente relacionado con lo anterior, su incapacidad de
desarrollar iniciativas regionales consensuadas, limitando su rol a la
participación y colaboración en las iniciativas y acciones
desarrolladas por otros países y organizaciones regionales e
internacionales (como la Unión Africana, la IGAD o las Naciones
Unidas). De hecho, se ha solicitado en diversas ocasiones la
participación de nuevos actores –como la Unión Europea–, en el
proceso de reconciliación nacional somalí. Este intento de evitar su
responsabilidad, reivindicando la colaboración de otros actores
regionales e internacionales es especialmente significativo si tenemos
en cuenta el rechazo de la Liga Árabe a cualquier tipo de injerencia
externa en los asuntos de los países árabes.
• La no aportación de las ayudas comprometidas durante las diferentes
cumbres, como fue el caso de las ayudas que se prometieron durante
la Cumbre de Beirut de 2002.
• La falta de acuerdo a la hora de determinar las cuestiones prioritarias
en materia de las crisis internas que afectan a los países miembros.
• El objetivo de evitar tensiones con otros actores regionales, sobre
todo con Etiopía. Un factor especialmente relevante para explicar la
posición egipcia, uno de los países más directamente afectados por
las repercusiones regionales de la crisis somalí.
• La falta de concienciación entre las sociedades árabes sobre la

situación en Somalia. La indiferencia hacia Somalia se extiende tanto
a nivel social, como cultural y académico. Aunque la falta de
conexión entre la Liga Árabe y la sociedad civil árabe ha sido una
característica intrínseca de la naturaleza política de la Organización
(Badri, 2012, 154-155), lo cierto es que no se puede desdeñar un
cierto protagonismo –limitado, controlado y, en la mayoría de las
ocasiones, interesado y consentido por los regímenes árabes
respectivos– de la opinión pública y de las organizaciones de la
sociedad civil árabes en algunas de las principales crisis del mundo
árabes, como es el conflicto árabe-israelí, sobre todo en su vertiente
palestino-israelí– la guerra y ocupación de Irak o, recientemente, la
llamada Primavera Árabe. En el caso de Somalia, sin embargo, tan
sólo se observa a nivel de la sociedad árabe un compromiso en
materia de ayuda humanitaria, patrocinado básicamente por la labor
de las organizaciones no gubernamentales como la Media Luna Roja
o la Unión de Médicos Árabes.
Desde su formación en 1945 la Liga Árabe ha sido incapaz de

hacer frente a la mayoría de los problemas que han afectado a sus Estados
miembros y a sus respectivas sociedades árabes. Esta incapacidad es, por
tanto una circunstancia compartida tanto por la crisis somalí como por las
principales crisis y conflictos que han afectado al Mundo Árabe
(González y Abu-Warda, 2013, 1478).
Por otra parte, al igual que sucede en otros escenarios de crisis

que afectan a la región, la crisis somalí ha tenido repercusiones sobre el
resto de países vecinos, árabes y africanos, afectando tanto a su
estabilidad y seguridad. Frente a la reacción de los segundos, la posición
árabe no ha estado a la altura de las exigencias, poniendo de manifiesto
una vez más la deficiencia del sistema árabe para dar respuesta a las crisis
y conflictos que afectan a sus miembros.
Aunque algunos países árabes han tenido una involucración

mayor, el grado de compromiso está muy lejos del nivel de implicación
que exige la gravedad de la situación; sobre todo, si se tiene en cuenta sus
consecuencias para la estabilidad y la seguridad de la región. A nivel
árabe, los Estados que han tenido un papel activo en Somalia han sido
Egipto, Yemen, Libia y Arabia Saudita; si bien con diferencias en la
intensidad y motivaciones de cada uno de ellos.
PANEL II: 267
La incapacidad mostrada desde el mundo árabe para proponer y

desarrollar iniciativas o mecanismos efectivos para hacer frente a las
sucesivas crisis que han afectado a Somalia desde hace dos décadas, es,
en último término, una consecuencia directa de la ausencia de una
estrategia árabe respecto a la seguridad regional. Esta falta de estrategia
se encuentra directamente vinculada con la circunstancia de que los
regímenes árabes han priorizado la seguridad nacional-estatal frente a la
seguridad nacional-regional árabe, a la hora de responder a la pregunta
básica de: ¿seguridad para quién? En este sentido, resulta imprescindible
vincular el análisis con dos cuestiones fundamentales: por un lado, el
modelo político del Estado moderno en el mundo árabe y la crisis de
legitimidad que le afecta desde su nacimiento y, por otro lado, la
configuración organizacional y política de la Liga Árabe.
Como subraya el profesor Bichara Khader, “el sistema árabe es,

casi por definición, un sistema penetrado, sometido a las interferencias
exteriores” (Khader, 1995, 89). Una de las primeras consecuencias de
este carácter del sistema árabe moderno ha sido la constante tensión entre
“la razón del Estado y la razón de la Nación (en tanto que totalidad
regional)” (Khader, 1995, 89). Tensión que quedó plasmada en la propia
configuración de la Liga Árabe.
La Organización de Estados Árabes se fundó en 1945 por los seis

únicos países árabes independientes en aquella época. Esta organización
representó un paso decisivo en el objetivo de la creación de la llamada
Umma Árabe, el sueño nacionalista de una nación árabe. Sin embargo, la
organización que se constituyó lo hizo con un perfil mucho menos
ambiciosos del que tenían los primeros proyectos que se plantearon. El
resultado fue la constitución de una organización conformada por
regímenes sin ninguna cesión de soberanía a favor de los organismos
comunes.
La toma de decisiones y la actuación de la Liga Árabe no se

pueden desvincular, por tanto, de la voluntad política de cada uno de sus
miembros –de cada una de las élites políticas árabes–. Esto, a su vez,
explica dos características básicas de la organización: 1) la carta
fundacional establece la prohibición de injerencia en los asuntos internos
de los países miembros, y 2) la debilidad, o incluso ausencia, de la
opinión pública árabe como actor con influencia en las decisiones y
actuaciones de la organización. La conexión de la Liga Árabe con la
sociedad civil árabe ha sido prácticamente inexistente (Badri AAid, 2012,

154-155).
7. TURQUÍA E IRÁN EN EL ESCENARIO SOMALÍ
La falta de una posición y acción árabe común hacia Somalia, ha

sido sustituida por otros países de la región, que, una vez más, han
encontrado en la inacción árabe una oportunidad para expandir su
influencia, en esta ocasión, en Somalia y en la región estratégica del
Cuerno de África. Especialmente destacables por la importancia y
alcance de sus implicaciones son los casos de Turquía e Irán.
Desde hace varios años Turquía ha conseguido extender su

influencia a los largo de Oriente Medio y África 2 . Si bien hay que
vincular este giro en política exterior turca con la llegada al poder del
Partido Justicia y Desarrollo, no se puede ignorar que esta expansión se
ha visto notablemente favorecida por la ausencia de una política árabe
visible y consensuada para hacer frente a las crisis que afectan al Mundo
Árabe y a los países vecinos, así como por el declive que vive la mayoría
de países árabes desde hace años y más aún desde el estallido de la
llamada “Primavera Árabe”.
Dentro de la política de fortalecimiento de relaciones con el

continente africano, en agosto de 2011, y un día después de la reunión
urgente de la Organización de Cooperación Islámica sobre la hambruna
en Somalia, el primer ministro turco, Recep Tayyip Erdogan, viajó a
Mogadiscio acompañado de su esposa y varios ministros de su Gobierno.
Erdogan se convertía en el primer líder no africano que aterrizaba en la
capital somalí en casi veinte años, y Turquía se convertía en el primer
país que, de manera unilateral, asumía el reto de dar respuesta a una de
las peores hambrunas que ha conocido el Cuerno de África en los últimos
sesenta años, más allá de la ofrecida por los tradicionales donantes –
básicamente sustentada en el envío de ayuda para el corto plazo y, sobre
todo, en promesas que no llegan a materializarse sobre el terreno–. El
mensaje turco fue claro y conciso: Somalia no puede sostenerse “con la
simple aportación de comida y medicinas” (Abdihakim, 2012b.), es
2
Durante el período 2009-2013, el número de representaciones diplomáticas
turcas en África se ha incrementado de 12 a 34 embajadas.
PANEL II: 269
necesario contribuir al desarrollo del país como medida preventiva más

eficaz para evitar los conflictos.
Entre los resultados del histórico y simbólico viaje del líder turco
destacaron, además de la donación de 250 millones de dólares en ayuda
humanitaria del pueblo turco, las numerosas iniciativas dirigidas a la
reconstrucción del país. En este sentido se procedió a la firma de
programas de cooperación en sectores como la salud, la educación,
infraestructuras e incluso para la formación de un Ejército nacional
somalí3 (Abdihakim, 2012b.). Asimismo, comenzó la apertura de oficinas
turcas de cooperación al desarrollo y el asentamiento de numerosas
ONGs en territorio somalí.4
En mayo de 2012 se celebró en Estambul, con la colaboración de

las Naciones Unidas, una nueva Conferencia Internacional sobre la crisis
somalí bajo el emblema “Preparando el futuro de Somalia: Objetivos para
el año 2015”, la segunda conferencia celebrada en Turquía sobre Somalia
y segunda conferencia internacional en menos de un año. La Conferencia
organizada por el Gobierno turco, a la que acudieron representantes de 54
países, contó con la participación activa de representantes del Gobierno
de Somalia, de sus regiones autónomas, de las diferentes tribus somalíes
–ancianos tribales–, la sociedad civil y de la diáspora somalí. El objetivo
de la conferencia fue, en palabras del ministro de Exteriores turco,
encontrar el terreno propicio para el entendimiento entre las diferentes
partes del conflicto, la atención sobre los problemas políticos del país y la
3
En 2010 los gobiernos turco y somalí firmaron un acuerdo para la formación y
entrenamiento del Ejército somalí. Aunque hasta 2012 no comenzó la
implementación oficial del mismo, desde entonces se han alcanzado nuevos
acuerdos, el último el pasado mes de febrero. En esta ocasión además de
formación militar, Turquía asumía la construcción de nuevas bases militares y la
reconstrucción de antiguos campamentos.
4
Según el Informe de Global Humanitarias Assistance de 2013, Turquía fue en
2012 el cuarto donante de ayuda humanitaria con 1.000 millones de dólares
(0,13% de su riqueza nacional). Durante el período comprendido entre 2007-
2011, la asistencia humanitaria turca se centró en un reducido número de países
(Paquistán, Somalia e Irak fueron receptores del 67% de la ayuda en ese
período). En 2011, Somalia fue, con 77,7 millones de dólares, el primer receptor
de la ayuda turca. (Global Humanitarian Assistance (GHA), 2013, 4, 19, 36,
37).
búsqueda de soluciones eficaces, como el conocimiento de las

necesidades somalíes en materia de seguridad, política y humanitaria.
Uno de los resultados de la Conferencia de Estambul fue el

refuerzo del creciente rol turco en Somalia. Por primera vez una
conferencia de esta envergadura era organizada por un mediador neutral
–al menos en el sentido de no poder ser acusado de ambiciones
neocolonialistas– pero sobre todo fue una muestra más de la diplomacia y
política activas que en los últimos años han venido siendo impulsas desde
Ankara para una reconstrucción a todos los niveles del país. Durante la
devastadora sequía que vivió Somalia durante 2011 y 2012, Turquía puso
en marcha todo un dispositivo de actuaciones a nivel diplomático,
económico y humanitario.
La actuación turca no ha estado limitada, por otra parte, al

territorio controlado por el Gobierno, sino que se ha extendido a otras
zonas del país con el objetivo de ganar la confianza del conjunto de la
población somalí y entablar contacto con algunos de los grupos
insurgentes, incluido Al-Shabab. A pesar de los esfuerzos de la
diplomacia turca por ganar credibilidad entre las diferentes facciones
somalíes y poder llegar a jugar un papel principal como mediador en el
conflicto político somalí (Abdihakim, 2012a.), en julio de 2013, Al-
Shabab se atribuyó la autoría del atentado contra la Embajada turca en
Mogadiscio5. La milicia acusa a Turquía de ser uno de los países que
apoyan al régimen “apóstata”, en referencia al Gobierno somalí,
impidiendo el establecimiento de la sharía en el país (BBC.com, 2013).
En febrero de este año, el portavoz de la milicia, Ali Dheere, lanzaba una
nueva amenaza a Turquía, poniendo en el punto de mira a los cooperantes
turcos en Somalia. Dheere acusaba a Ankara de trabajar al servicio de la
OTAN, refiriéndose a ella como el mayor enemigo del mundo musulmán
(Walta Info, 2014, Sabahi online, 2014).
Entre las claves que explican la aproximación actual de Ankara al

escenario somalí destacan: la oportunidad económica, el pragmatismo, y
la visión geoestratégica de su política exterior. Turquía está
aprovechando y jugando sus bazas en el Cuerno de África como en otras
5
En octubre de 2011, un atentado de Al Shabab causó la muerte de 70 somalíes,
la mayoría de ellos estudiantes y familiares que esperaban los resultados de un
programa de becas del Estado turco.
PANEL II: 271
regiones, como son: ser un país puente entre Occidente y Oriente, los
lazos históricos heredados del Imperio Otomano y ostentar la condición
de único país musulmán miembro de la OTAN (González y Abu-Warda,
2013, 1479).
La expansión turca en el Cuerno de África se encuentra, por otra

parte, compitiendo con la influencia de Irán en la región. Teherán lleva
varios años con una fuerte campaña diplomática hacia los países
africanos, buscando expandir su influencia y siendo Somalia uno de sus
principales objetivos por su situación geoestratégica. El ex presidente
Ahmadineyad tuvo muy presente este objetivo y en el año 2009 llegaron
a organizarse cerca de veinte viajes de altos responsables iraníes a países
africanos. Ese mismo año, Irán enviaba al Golfo de Adén, cerca de la
costa somalí, dos buques de guerra con el fin de proteger sus rutas
navales y garantizar la seguridad de sus buques mercantes y cisterna. La
principal ruta marítima iraní es la que cruza el Mar Arábigo y el Golfo de
Adén.
Pocos días después de la visita histórica de Erdogan a Somalia en

2011, aterrizaba en Mogadiscio el entonces ministro de exteriores iraní,
Ali Akbar Salehi, con el propósito de visitar también las zonas afectadas
por la hambruna y supervisar el reparto de ayudas iraníes.
Actualmente Turquía e Irán son los inversores principales en

materia no militar en Somalia y los dos donantes principales de ayuda
(Nomad Times, 2012). Ambos países tienen en Somalia un terreno más
por el que competir en influencia. Tanto Ankara como Teherán utilizan y
se disputan la autoridad moral –como naciones islámicas– para extender
su influencia en el país. No obstante, las estrategias de ambos países se
han visto igualmente afectadas por la complejidad del escenario somalí.
A pesar de los numerosos esfuerzos desplegados por Teherán, la

posición turca cuenta con importantes ventajas, como es el apoyo de los
países árabes –especialmente los miembros del Consejo de Cooperación
del Golfo– y de Estados Unidos. Desde Washington se considera que la
actuación de Turquía sirve para contener y neutralizar los argumentos
antiimperialistas de los que Irán está haciendo uso para agitar las
sensibilidades de la población somalí musulmana (Bozkurt, 2012). Por su
parte, los países árabes del Golfo, observan con preocupación la
posibilidad de que Irán intente expandir el chiísmo en países africanos,

mientras agita a su vez a las minorías chiítas en la península Arábiga.
CONCLUSIONES
La retroalimentación de las diversas crisis y problemas sistémicos

que afectan a Somalia hace que todo logro tenga una naturaleza frágil y
pueda revertir en cualquier momento. Dos décadas de conflicto,
gobiernos débiles, un Estado fallido, hambrunas como la de 2011 y 2012,
que causó la muerte a cerca de 260.000 personas, los millones de
desplazados y refugiados huyendo de la guerra y la hambruna, la piratería
o las intervenciones extranjeras, condicionan la precariedad de cualquier
avance en el escenario somalí, ya sea político, de seguridad o desarrollo.
El proceso de transición no estaba destinado a ser un proceso de

construcción de paz en Somalia, su objetivo principal estaba dirigido a
poner fin a la sucesión de gobiernos débiles que había caracterizado el
escenario político somalí desde hacía años. Por este motivo, y a pesar de
una mejora de la situación en diferentes partes del país, el camino hacia
una paz sostenible sigue estando lejos. El nuevo Gobierno deberá hacer
frente a gran parte de los viejos desafíos a los que hizo frente el Gobierno
provisional de transición, pero verá añadidos nuevos retos derivados de la
propia naturaleza y dinámica de la nueva etapa. En este sentido, tres
factores serán claves en el período de la post transición: el éxito o fracaso
en el proceso de construcción de instituciones estatales fuertes; la
reorganización de Al-Shabab. A pesar de los éxitos logrados frente a la
milicia en 2012, sería un error subestimar la capacidad desestabilizadora
de la organización, teniendo en cuenta la vulnerabilidad del actual
Gobierno; y, en tercer lugar, el compromiso e implicación de la ayuda
internacional para la consecución de la paz en el país (Atta-Asamoah y
Ramis, óp.cit).
Una vez más, el escenario somalí exige un compromiso serio e

implicación efectiva por parte de la UA y la Liga Árabe. La necesidad de
una estrategia de seguridad común a nivel regional es acuciante dadas las
consecuencias que conllevaría una nueva desestabilización del país para
las dos orillas del golfo de Adén. Un nuevo fracaso.
PANEL II: 273
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2012
OTAN/RUSIA, SALVANDO LA BRECHA DE SUS
INTERESES EN EL ESTE DE EUROPA
ARMANDO HERRERA ESTARRIAGA*
RESUMEN
Las relaciones entre Rusia y la OTAN han sufrido fuertes altibajos a lo

largo de su historia. Actualmente se encuentran en una situación
especialmente delicada y es por ello que los esfuerzos de ambas partes
han de enfocarse en lograr encontrar los mínimos común múltiplos sobre
los que desarrollar una verdadera política de seguridad que garantice la
estabilidad y el statu quo en el Este de Europa.
Para ello habrá que salvar la brecha de los intereses particulares que se
retroalimenta con las posturas inamovibles de los dos sujetos de derecho
internacional.
PALABRAS CLAVE: OTAN, Rusia, relación, seguridad, crisis.
*
Licenciado en Ciencias Políticas y de la Administración.
ABSTRACT
Relations between Russia and NATO have suffered ups and downs
throughout there history. Currently they are in a delicate situation and
that is the reason why the efforts of both parties must focus on finding
common minimum multiples on which to develop a true safety policy
that ensures stability and the statu quo in Eastern Europe.
Given this fact we must set aside private interests that feed the
entrenched positions of the two subjects of international law.
KEYWORDS: NATO, Russia, relation, security, crisis.

PANEL II: 279
INTRODUCCIÓN
Las relaciones entre Rusia y la OTAN siempre han sido complejas

y frágiles. A día de hoy aún lo son más teniendo en cuenta que de su
correcto desarrollo dependerá la estabilidad de diferentes regiones como
el Cáucaso, Asia Central y el Este de Europa. Ante este hecho hemos de
creer firmemente que las dos potencias militares están condenadas al
entendimiento, aunque el camino hacia el acercamiento es más áspero y
complejo de lo que en un principio podría parecer.
La animadversión existente entre estos dos actores internacionales

parte de su misma naturaleza. La OTAN nació en la coyuntura de la
Guerra Fría como un sistema de defensa colectiva, en la que los Estados
miembros acuerdan defender a cualquiera de sus aliados si son atacados
por una amenaza externa. Siendo el período histórico al que nos
referimos un contexto mundial bipolarizado, podemos argüir que nació
como un arma de defensa ante la posibilidad de ser atacada por el bando
contrario, en este caso sería la ya extinta URSS.
Por otro lado, la Rusia contemporánea es heredera de estas

relaciones y en la situación actual desarrolla una política exterior que
choca directamente con los intereses de Occidente en diferentes puntos.
El principal de estos es que la nueva Rusia, surgida de la crisis
económica, política y social de los años 90, trata de cambiar su posición
de observador de las relaciones internacionales para actuar en primera
línea como lo que en esencia es, una súper potencia. Para ello ha utilizado
la proliferación de las amenazas asimétricas en el entorno internacional
como la excusa necesaria para el rearme y de este modo conseguir un
entendimiento con Occidente en un plano de igualdad, eso sí, siempre
bajo la premisa de neutralizar dichas amenazas en fin de su propia
seguridad.
En la actualidad, la divergencia de intereses ha llevado a las

relaciones de estos dos sujetos a un estado prácticamente inexistente
como consecuencia de sus posturas contrarias en la crisis ucraniana,
propiciándose continuas acusaciones por parte de los dos bandos. Ante
este hecho hemos de cuestionarnos si realmente existen puntos de
encuentro entre estas dos potencias, dónde se encuentran y dónde

desemboca esta lucha constante por imponerse.
A lo largo de este trabajo trataremos de dar respuesta a estas

cuestiones, realizando una breve descripción y análisis de cómo han
evolucionado las relaciones entre estos dos entes para en última instancia
procurar realizar una predicción de su futuro, siempre desde la firme
creencia de que estas tenderán inevitablemente hacia un entendimiento
seguro y estable o, al menos, una situación de equilibrio comúnmente
aceptado que proporcione una estabilidad negociada.
1. IDENTIDAD, INTERESES Y PRINCIPALES PUNTOS DE DISCORDIA ENTRE

OTAN Y RUSIA
A la hora de entender la desafección existente entre estos dos

sujetos internacionales hemos de partir de una premisa clara que a su vez
es el mayor punto de desencuentro entre ellos. Se trata básicamente de la
inexistencia de interdependencia de sus políticas de seguridad, lo que
lleva a que ninguna de las partes considere indispensable cuestionarse la
postura contraria a la hora de tomar decisiones. Esto choca directamente
con la importancia que ambos bloques tienen para la seguridad y la
estabilidad tanto en el Este de Europa como en las regiones de Asia
Central.
Siguiendo esta línea de argumentación será conveniente para

entender esta cuestión de fondo analizar cada una de las posturas así
como su evolución por separado.
1.1. Rusia
Tras la desintegración de la Unión Soviética, las repúblicas que la

componían se declaran independientes, pero ninguna se atrevió a recoger
el testigo de la extinta URSS en el concierto internacional asumiendo
simultáneamente compromisos, obligaciones y privilegios. Después de un
breve período Rusia se autodefinió como Federación Rusa, asumiendo el
triste legado de la URSS, no solo en el plano diplomático frente a las
demás naciones y organismos supranacionales, sino en todos los campos,
heredando así enormes obligaciones de tipo económico que lastraron sus
primeros años de andadura en solitario.
PANEL II: 281
Como consecuencia, durante los años 90 y hasta la llegada de

Putin en el año 2000 los ciudadanos rusos no tenían garantizadas ni sus
necesidades más básicas, pese a la rápida privatización de las grandes
empresas que desarrolló Yeltsin en aras de conseguir una veloz mejora
económica. De la evolución que sufrió este país en los últimos 20 años
cabe destacar su gran desarrollo económico, tecnológico y social que se
plasma, de manera muy representativa, en su política exterior.
Durante los primeros años de gobierno de Putin hasta el año 2008,

su visión se centra en la superación de las consecuencias de la Guerra
Fría y del sistema bipolar, mientras que la postura actual es muy diversa,
ya que en ella se plasma una nueva concepción del sistema internacional
en que se hace referencia a múltiples polos de poder, en la que vuelve a
considerarse como un actor de peso en el escenario actual.
El propio presidente ruso, delineó este concepto en el discurso

que dio el 24 de febrero del 2012, donde hacía referencia a la visión
distorsionada que Occidente tiene de su país, asegurando que Rusia a día
de hoy no tiene en sus Fuerzas Armadas “chatarra oxidada” (Putin,
2012).
De esta forma, evidenciaba el descontento ruso con el orden de

seguridad mundial y regional surgido tras la Guerra Fría, y declaraba
abiertamente que Occidente plantea la cuestión de la defensa
internacional de esta forma “sí, estamos desarrollando nuestras
relaciones; sí, nuevas tecnologías están emergiendo; sí, hay nuevas
amenazas; y nadie nos puede detener si queremos neutralizar esas
amenazas para asegurar nuestra seguridad nacional” (Putin, 2012).
Ante este planteamiento occidental la respuesta rusa es clara “Que

lo hagan pero sin crear nuevas amenazas de carácter global, sin alterar el
balance de las fuerzas estratégicas. Desde nuestro punto de vista se trata
de socavar este balance y de monopolizar la invulnerabilidad” (Putin
2012)2.
2
Discurso de Vladimir Putin del 24 de febrero de 2012 frente a los representantes
de la Defensa, donde aborda la situación militar actual de Rusia en respuesta a
las constantes amenazas provenientes de la OTAN
1.2. OTAN
La Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) se crea

mediante el Tratado de Washington, de 1949 y en la actualidad cuenta
con 28 Estados miembros, de los que doce se incorporaron a la misma en
sucesivas ampliaciones tras la Guerra Fría, siendo su razón de ser:
“Resolver por medios pacíficos cualquier controversia internacional

en la que pudieran verse implicadas, de modo que la paz y la seguridad
internacionales, así cómo la justicia, no se pongan en peligro, y a
abstenerse en sus relaciones internacionales de recurrir a la amenaza o al
uso de la fuerza” (Tratado de Washington, artículo 1º).
La distancia con Rusia existe desde su nacimiento, aunque en los

últimos años el acercamiento entre las dos potencias militares ha sido
bueno, incluso salvando varios períodos de crisis (1997, en 2008 y en el
contexto actual).
La Alianza ha sufrido en las últimas décadas una profunda

catarsis, provocada paradójicamente por su victoria sobre sus
archienemigos, el extinto Pacto de Varsovia y la también extinta Unión
Soviética. Desaparecida su principal razón de ser, ha debido reinventarse
a sí misma, buscando nuevos cometidos y asumiendo una importante
transformación de su política debido a la necesidad de adaptarse a un
contexto de amenazas asimétricas tras la desaparición de la URSS. Esto
le llevó a expandirse hacia el este de Europa, lo que desencadenó la
desconfianza del Kremlin y el choque de intereses de los dos sujetos de
derecho internacional.
En cuanto a su concepto estratégico, actualmente se fundamenta

en tres aspectos:
• Defensa colectiva: los miembros de la OTAN serán asistidos en caso

de recibir un ataque en concordancia con el artículo 5 del Tratado de
Washington. La organización tiene la finalidad de defender a sus
miembros de cualquier amenaza o agresión externa, además de los
casos de emergencia para la seguridad tanto a los aliados de manera
individual o colectiva.
• Gestión de crisis: tiene un robusto y desarrollado conjunto de
instituciones de carácter tanto políticos como militar para reconducir
PANEL II: 283
las situaciones de crisis antes, durante y después de que estas se

produzcan. La OTAN realizará un acercamiento a estas herramientas
tanto militares como políticas que gestionarán las crisis que podrían
repercutir sobre la alianza antes de que se produzca una escalada
hacia el conflicto, así como garantizar y consolidar la estabilidad en
la región euroasiática.
• Cooperación para la seguridad: La acción de la Alianza está
condicionada por las políticas de seguridad que se desarrollan a lo
largo de sus fronteras. Es por ello que participará activamente en la
consecución de la estabilidad internacional a través de la búsqueda de
acciones conjuntas con sujetos de importancia para este contexto.
Además se cataloga como una organización abierta para todos
aquellos países que consideren estar en posesión de los estándares
democráticos que desde el seno del tratado se tratan de irradiar.
2. LA RELACIÓN ENTRE OTAN Y RUSIA
Cuando la URSS estaba dando sus últimos coletazos, tuvo que

hacer frente a varias cuestiones de suma importancia. La primera de éstas
era la cuestión de la reunificación de Alemania, donde los dirigentes
soviéticos tuvieron un papel relevante. La segunda situación compleja a
la que se enfrentaron fue la de convertir la Conferencia para la Seguridad
y Cooperación en Europa (CSCE) celebrada en París del 19 al 21 de
noviembre de 1990, en un centro para la coordinación del proceso de
decisión en cuestiones de seguridad en la región.
De hecho se convirtió en el único foro internacional donde se

contaba con presencia igualitaria al resto de Estados, gracias a la norma
del consenso, y a que tan solo 16 de los 35 países participantes en la
CSCE pertenecían a la OTAN.
Esto significó para Rusia una oportunidad de mantener el estatus

de gran potencia gracias a la capacidad de veto que ostentaba, ya que en
otros foros como la OTAN o la Comunidad Europea no existía la
posibilidad de desarrollar dichas acciones.
En este año, 1991, observamos un punto de inflexión en la

política de la OTAN, ya que no existía de forma tangible el enemigo para
el que se creó, pero lejos de desaparecer, siguió desarrollando un papel
clave en la región (OTAN, 1991), si bien el proceso atravesó un período

de gran incertidumbre sobre el futuro de este ente, pudiendo destacar que
la OTAN se convirtió en una organización con medios pero sin misiones,
se encontró en un vacío que debía rellenarse con nuevos objetivos para
garantizar su futuro. Para ello, el presidente Bush formuló varias
propuestas:
a) Dotar a la OTAN de capacidad para realizar acciones fuera de la

zona asignada en el protocolo inicial, lo que más tarde se
denominaría “misiones fuera del artículo 5”.
b) Vincular la defensa europea a la de EE UU, lo que años más tarde,

en 1996, al definir la Identidad de Defensa Europea, se denominó
“Fuerzas Separables pero no separadas”.
La OTAN entonces asumió nuevas tareas a desempeñar en estas

regiones entre las que podemos destacar la cooperación y el diálogo
político, que necesariamente desembocarían en la llamada defensa
colectiva. Esto supuso la primera fractura entre la nueva Rusia y
Occidente, ya que aquella quedó excluida del discurso de seguridad euro-
atlántica.
2.1. Durante la presidencia de Yeltsin (1992-2000)
El acercamiento de Occidente hacia los nuevos Estados que

pertenecieron al Pacto de Varsovia se fomentó a través del Consejo de
Cooperación del Atlántico Norte (NACC siglas en inglés) el 20 de
diciembre de 1991, en el que participaron 16 países miembros de la
Alianza y nueve naciones de Europa Central y Oriental.
Este consejo funcionó y sirvió como foro de diálogo a la vez que

promovía un acercamiento entre los países de Europa Occidental y
aquellos que estrenaban recientemente su independencia de la URSS.
Dicha situación internacional pronto provocará un giro en la

política de la OTAN, que se orientó a un acercamiento más tangible con
los países de este consejo. Para ello se introdujo una nueva figura en las
relaciones con otros Estados, la denominada Asociación para la Paz
(PFP, siglas en inglés) introducida durante la Cumbre celebrada en
Bruselas el 10 de enero de 1994. Esta nueva dimensión traería un nuevo
PANEL II: 285
concepto de bilateralidad entre los actores que permitiría desarrollar un

relación individualizada con la Alianza, escogiendo las prioridades de
cooperación.
Este proceso se produjo en un acercamiento claro hacia Rusia,

que participó en el programa de PFP desde el 22 de junio de 1994, eso sí,
con un estatus diferente al de las demás naciones del PFP.
Por otro lado, esta política será considerada como un punto de

inflexión para los dirigentes rusos, para los que esta expansión erosiona
la confianza depositada en la OTAN en los años 90, la cual ve en su
superioridad militar, la viabilidad para desarrollar su política estratégica y
de seguridad sin contar con los intereses de Rusia, claramente inferior en
este sentido.
Aun así, Rusia participó en las fuerzas de implementación en

Bosnia (IFOR siglas en inglés) tras los Acuerdos de Dayton de diciembre
de 1995 (acuerdo implementación, 1996); un par de años más tarde
firmará el Acta Fundacional de las relaciones mutuas, cooperación y
seguridad entre la OTAN y la Federación Rusa, el 27 de mayo de 1997,
que marcó el comienzo de una nuevas relaciones y dio pie a la creación
del Consejo Permanente OTAN-Rusia, mientras que antiguos satélites de
la URSS y miembros del extinto Pacto de Varsovia como República
Checa, Hungría y Polonia, eran invitados a adherirse a la organización
atlántica en julio de ese mismo año.
Esto supuso que se encendieran las alarmas de Moscú, pues

consideraban como preocupante el acercamiento de la OTAN a sus
fronteras, y del mismo modo veían cómo perdían paulatinamente su
hegemonía en estos territorios.
En cuanto al balance final de este período, podemos afirmar que

se saldó con un resultado positivo en las relaciones, pues el mandato
presidencial de Yeltsin finalizó con la interacción de tropas rusas en las
misiones de estabilización de IFOR (posteriormente reemplazado por
SFOR) en Bosnia-Herzegovina y Kosovo (con la misión KFOR, siglas en
inglés). Además, se supo gestionar de forma no traumática la primera
ampliación de la OTAN que llego el 12 de marzo de 1999.
2.2. Durante la presidencia de Putin (2000-2008)
La presidencia de Putin comenzó con dos escollos a salvar. El

primero fue la guerra de Kosovo, que provocó una tremenda
desconfianza entre las partes, y el segundo fue el recelo ruso por la
ampliación de la organización de defensa colectiva. Sin embargo, los
comienzos de esta nueva etapa fueron gestionados con gran armonía
entre las partes.
El culmen de esta etapa podemos fijarlo dentro de la sustitución

en el año 2002 del Consejo Conjunto permanente de 1090 por el nuevo
“Consejo OTAN- Rusia” (NRC, siglas en inglés) (Declaración de Roma
2002)3 que tenía como objetivo lograr un clima de entendimiento entre
las dos partes y a la vez buscar un clima de consenso, cooperación y
adopción de decisiones conjuntas, lo que amplió el espectro de la
seguridad en la región euroatlántica.
Sin embargo, las relaciones entre Rusia y la Alianza comenzaron

a hacer agua en los años sucesivos, al final del primer período de Putin a
cargo del Gobierno, debido a una serie de acontecimientos tales como:
• Retirada de las tropas rusas de SFOR en junio y de KFOR en julio de

2003, renunciando de ese modo a su influencia en los Balcanes
Occidentales (Putin, 2003)4.
• La entrada en la OTAN en marzo de 2004 de las tres repúblicas
bálticas, con las que Rusia mantenía diversos contenciosos, en el
marco de una gran ampliación hacia el Este de siete naciones.
• Sustitución de Igor Ivanov (ministro de Asuntos Exteriores que
calmó los ánimos al comienzo de este período) anterior embajador
3
Documento oficial de la Declaración de Roma, 28 de mayo de 2002.
4
Según un decreto firmado por el presidente de la Federación Rusa el día 5 de
mayo, asegurando que las tropas rusas abandonarían Kosovo siempre bajo las
directrices marcadas por su Ministerio de Defensa.
PANEL II: 287
ruso ante la ONU, y cuya postura era bastante menos conciliadora

con Occidente que las de su predecesor (Ruiz González, 2010)5
Posteriormente, y una vez que la OTAN había llevado su

ampliación hasta la mismísima frontera rusa en el Báltico nace un nuevo
foco de tensión cuando los Gobiernos de Ucrania y Georgia expresan su
voluntad de incorporarse a la vez a la Alianza tras las llamadas
“revoluciones de colores” lo que provocó el estado de alarma en Rusia.
Los intereses de Moscú en estas regiones eran claros, por un lado
encontramos la situación de Osetia del Sur y Abjasia que buscan
ansiadamente su secesión, y por otro lado hemos de destacar los lazos
históricos que los rusos tienen con estas regiones.
Se llegó entonces a un punto de inflexión donde Rusia veía con

recelo una posible nueva llegada de la OTAN a sus fronteras por el flanco
sur y así quedó plasmada en varias entrevistas publicadas en estos años,
donde se equiparaba esta posible ampliación con la situación existente
durante la Guerra Fría.
En este contexto surgieron posturas contrarias a la expansión de la

OTAN hacia el Este desde Occidente. Por un lado se cuestionaba la
oportunidad de estos ofrecimientos de adhesión y por otro lado hemos de
destacar la postura alemana que se desmarcó de la del resto de la Alianza,
ya que de mano de la canciller Merkel, se posicionó contrariamente a
estas incorporaciones. Posiblemente esta actitud se debió a la
dependencia del país germánico en materia energética de Rusia.
En último lugar hemos de destacar que la inestabilidad interna de

estas regiones también les inhabilitaba para incorporarse al tratado.
2.3. Durante la presidencia de Medvedev (2008-2012)
La nueva etapa rusa comenzó con el nombramiento de Medvedev

como nuevo presidente en mayo de 2008.
5
Moscú, 9 de marzo. El presidente ruso, Vladimir Putin, nombró al nuevo
Gobierno encabezado por el primer ministro Mijail Fradkov, cuando faltaban
cinco días para las elecciones generales del país.
En agosto de 2008, Rusia reacciona usando su músculo militar al

ataque de Georgia contra la provincia separatista prorrusa de Abjasia.6
Este conflicto supone un punto de inflexión en la actuación de Rusia
dentro de la comunidad internacional, por las consecuencias que se
produjeron.
Por una parte, Rusia enjuició su actuación militar, detectando

importantes fallos y errores, que de no ser por la desigualdad del
escenario del conflicto, hubieran llevado a un final muy diferente.
Por ello, inició un programa de profundas reformas estructurales

en su sistema de defensa, que incluyó la reorganización de su estructura
de mando, reduciendo los Distritos Militares de seis a los cuatro actuales,
renovación y potenciación de sus medios y capacidades C3 (command,
control & communications), mejora de la interoperatividad entre
ejércitos, cambio en el sistema de adiestramiento de las Fuerzas Armadas
e incluso la aprobación de un programa de renovación de material y
armamento7.
Especial atención merece el nuevo sistema de adiestramiento,

pues se introdujo de nuevo el concepto de snap exercise8, precisamente la
herramienta que utilizó recientemente en la crisis de Ucrania para amasar
una fuerza de 40.000 hombres en estado de combate en la frontera
ucraniana (Rasmussen, 2014) dejando además a la OTAN sin tiempo de
reacción 9 . Por otra parte, la acción de Rusia en Georgia supuso una
6
Comenzó el 7 de agosto de 2008. Los combates se iniciaron en Osetia del Sur,
con la Batalla de Tsjinval, extendiéndose posteriormente a oras regiones de
Georgia y al Mar Negro.
7
Rusia ha aumentado en un 50% el presupuesto para la compra de armamentos
desde 2008.
8
Ejercicio Snap Check 2013 fue un gran ejercicio militar de Rusia en el Distrito
Militar del Este. Es el mayor ejercicio militar que se celebra en Rusia y se
incluyen las unidades de todas las ramas: Marina, Ejército y Fuerza Aérea.
Algunos de 160.000 hombres; 130 aeronaves; 5.000 vehículos, incluyendo
1.000 tanques; y 70 buques de guerra de la Flota del Pacífico de Rusia; estuvo
involucrado en el ejercicio que se estableció desde el 13 hasta julio 20 de 2013.
Este ejercicio fue ordenado por el presidente ruso Vladimir Putin el 12 de julio
de 2013.
9
Los ejercicios se llevan a cabo de acuerdo con las órdenes del presidente
Vladimir Putin, quien es el comandante jefe supremo de las Fuerzas Armadas.
PANEL II: 289
ruptura total de toda relación y/o colaboración con la Alianza. Aun así, es
innegable que con esta acción, Rusia consiguió poner en evidencia su
papel como gran potencia militar en el contexto internacional.
A pesar de este punto de inflexión los esfuerzos de acercamiento

se siguieron produciendo:
• En las regiones de Ucrania, la victoria del presidente Yanukovich

supuso un nuevo acercamiento hacia Rusia con los acuerdos sobre la
base naval de Sebastopol y los precios del gas.
• La llegada de Obama en EE UU desde enero de 2009, y su puesta a
cero de las relaciones con Rusia. Este camino pasó por la suspensión
de la posible ampliación de la OTAN a Ucrania y Georgia, además de
destacar la entrada del Tratado de Lisboa de la UE.
Dentro de esta línea, resulta significativo que el primer discurso

público del actual secretario general de la OTAN, Anders Fogh
Rasmussen, se dedicara a analizar con detenimiento las relaciones entre
la OTAN y Rusia. En su conferencia “OTAN y Rusia: un nuevo
comienzo” de 18 de septiembre de 2009 en el Centro Carnegie
Endowment, Rasmussen afirmó que era posible “un nuevo comienzo”
para los dos y propuso que se reforzara la cooperación práctica en
aquellas áreas en las que se enfrentan a los mismos riesgos y amenazas a
la seguridad, que se rejuveneciese el Consejo OTAN-Rusia para que
pudiese ser usado como un foro de diálogo sobre todos los asuntos
relativos a la paz y la estabilidad en Europa y que se realizara una
revisión conjunta de los nuevos retos para la seguridad en el siglo XXI
que sirviese de base para la futura cooperación.
Para la primera propuesta, que se refiere al fortalecimiento de las

relaciones prácticas de cooperación y que puede abordarse a corto plazo
destacó como áreas de interés común: la lucha contra el terrorismo, la
proliferación de armas de destrucción masiva y la defensa contra misiles
entre otras.
En cuanto a la segunda propuesta, expresó su convencimiento de

que el consejo OTAN-Rusia debe volver a ser el foro donde se puedan
airear las diferencias de forma abierta y transparente y donde se puedan
discutir las preocupaciones de seguridad. Para la tercera propuesta
insistió en que debe realizarse una revisión de los retos y amenazas
comunes para contar con una base analítica acordada conjuntamente para
que se pueda abordar con éxito la cooperación práctica.
2.4. La vuelta de Putin, actualidad
El retorno de Putin a la cabeza del Gobierno ha supuesto una

reactivación del sentimiento nacional ruso, y la búsqueda de una posición
mucho más activa y dinámica de las relaciones internacionales. Es por
ello que cabe hacer una aproximación a este hecho desde el análisis de su
política exterior.
De esta, cabe destacar que sigue una línea de acción establecida

por el ministro de Asuntos Exteriores Evgueni Primakov ya en 1996,
basado en la definición de sus intereses y el modelo que se ha de
establecer para ello. Este hecho no muestra una falta de originalidad en la
base de su política exterior, sino más bien evidencia la caracterización de
un modelo bien asentado. Como baluarte de su acción se encuentra el
“asegurar, la protección de los individuos, la sociedad y el Estado”, que
refleja el progresivo refuerzo del poder gubernamental, con conceptos
como “democracia soberana” y la recuperación del control de los
recursos estratégicos como la energía, anteriormente en manos de unos
pocos oligarcas (Ruiz González, 2013).
Desde la perspectiva que Putin trata de ocupar en la escena

internacional, es de especial relevancia la voluntad de consecución de
objetivos como “garantizar la seguridad del país, protegiendo su
soberanía e integridad territorial, asegurando su puesto de privilegio en la
comunidad internacional como uno de los polos influyentes y
competitivos del mundo actual” (Política Exterior rusa, 2013).
De estos conceptos podemos extraer la importancia de su cultura

estratégica, así como su particular visión del mundo, que pretende hacer
valer sus intereses nacionales mientas se refleja la adaptación de su
política exterior a un entorno estratégico cambiante.
En cuanto a las principales diferencias que podemos encontrar

con respecto al período pasado de su presidencia, destacamos cómo en
los años 2000-2004 Rusia utilizó herramientas de poder blando en
relación con sus vecinos, llevando una política de cooperación con
Occidente en aquellas cuestiones de interés común, mientras que en su
PANEL II: 291
segunda presidencia dejó entrever su evolución hacia un papel más activo

y con utilización del poder duro, generando por ello discrepancias con los
aliados.
La trayectoria del Gobierno va pues por esta línea, reafirmándose

en el mantenimiento de su estatus y presencia, centrándose en consolidar
los avances logrados en los últimos años, no dudando en asumir el uso de
las Fuerzas Armadas.
3. EL FUTURO DE LAS RELACIONES TRAS LA CRISIS DE UCRANIA
La cuestión de Ucrania se revela como un tema de gran prioridad

en las relaciones de la OTAN y Rusia por su gran importancia
geoestratégica. Esta región se ha considerado siempre de suma relevancia
en los intereses internacionales y ningún Estado ha sabido gestionar con
mejor precisión esta realidad que Rusia, convirtiéndose de hecho en el
socio comercial más importante y, fomentando además su dependencia
económica del recientemente emancipado vecino del sur10.
Las relaciones entre Moscu y Kiev han sido estrechas y recíprocas

en cuanto a sus intereses, ya que Rusia concibe en este territorio la
entrada al mercado energético europeo (en torno al 80% del suministro de
gas que llega a Europa desde Rusia pasa por este territorio), Ucrania
adolece de una gran dependencia de Rusia en el plano energético, pero
Rusia tiene el mismo problema en cuanto a la industria militar: necesita
los motores, los componentes aeronáuticos, los astilleros y los
componentes de cohetes y misiles que le facilita la industria militar
ucraniana, heredada de la extinta Unión Soviética. Todo ello, unido a la
especial relación que siempre ha existido entre rusos y ucranianos, hace
que Rusia considere a Ucrania como una parte esencial en su concepción
de una Unión Euroasiática (se trata de su política exterior de fomentar un
acercamiento a los países periféricos mediante la creación de
Organizaciones Internacionales para mantener su influencia). Claro
ejemplo de este hecho es el contrato de arrendamiento con Ucrania
firmado hasta 2042 (acuerdo de Kiev) para mantener su único puerto
10
Entre los países de la CEI el principal socio comercial de Rusia es Ucrania. El
volumen del comercio entre los dos Estados en enero-julio de 2013 fue de 20,74
mil millones de dólares.
militar en el Mar Negro, en la península de Crimea y que tiene población

de descendencia rusa mayoritariamente (este territorio fue un regalo de
Nikita Kruschev, Secretario General de la Unión Soviética en 1954).
De este modo destacamos que los vínculos han sido

tradicionalmente estrechos entre Moscú y los presidentes ucranianos, que
han seguido siempre las reglas marcadas por el Kremlin con la finalidad
de evitar confrontaciones.
3.1. La situación de Ucrania
Ucrania, el país más grande de Europa, está históricamente ligado

a Rusia. Obtuvo su independencia en 1991, aprovechando la debilidad de
la URSS. Desde este momento el gigante euroasiático ha tratado de
influir activamente en este territorio de 46 millones de habitantes,
atrayendo los intereses particulares de los políticos en primer lugar y
manipulando las políticas energéticas a través del suministro de gas como
medio alternativo.
En la actualidad, el país se encuentra dividido aunque no a

partes iguales entre prorrusos y prooccidentales (Servicio de
Estadísticas del Estado de Ucrania, 2010). La decisión del presidente
ucraniano Yanukovich en noviembre de 2013 de rechazar un acuerdo
de asociación con la Unión Europea11 (Reuters, 2014) y aceptar uno
con Rusia (Bonet, 2013) fue entendida por la parte prooccidental de la
población ucraniana como una reorientación de Ucrania hacia los
intereses de Moscú y provocó manifestaciones masivas en Kiev y
Ucrania occidental.
La brutal represión de estas manifestaciones (con resultado de

casi un centenar de muertos) por las fuerzas policiales gubernamentales
fue respondida por los manifestantes con la toma y ocupación de la Rada
(Parlamento ucraniano), la residencia presidencial y otras sedes
administrativas del Gobierno ucraniano. Una vez asaltado el Parlamento,
se expulsó de él a diputados del Partido de las Regiones (partido
gubernamental) y se sometió a voto a continuación la destitución del
presidente Yanukovich, que hubo de escapar a Rusia. Se nombró un
11
Por valor de 689 millones de dólares para Ucrania
PANEL II: 293
presidente interino, Turchynov, y un primer ministro, Yatseniuk, y se

convocaron elecciones presidenciales para el 25 de mayo.
Este punto es el principal escollo en las diferentes visiones de la

crisis por parte de Rusia y la OTAN. Occidente se apresuró a reconocer
al nuevo gobierno de Kiev (cometiendo de nuevo viejos errores de antaño
en los Balcanes, como el reconocimiento precipitado de Croacia),
mientras que Rusia considera dicho Gobierno ilegítimo, dado que no
salió de las urnas, sino de un golpe de Estado.
Desde entonces, la actuación del Gobierno de Kiev ha sido

marcadamente prooccidental, preparando el terreno para una asociación
con la UE y una posible entrada en la OTAN, mientras adoptaba otras
decisiones de un marcado carácter antirruso, como la supresión del ruso
como lengua oficial. Todo esto ha provocado que Rusia vea peligrar dos
de sus objetivos estratégicos, la permanencia del near abroad dentro de
su zona de influencia y el mantenimiento de la OTAN lejos de la frontera
de Rusia.
La reacción de Rusia fue rápida. Convocó un ejercicio snap ( en

inglés) y aprovechó las fuerzas ya desplegadas en el aparato de seguridad
de los Juegos Olímpicos de Invierno de Sochi para acabar acumulando
hasta 40.000 hombres en la frontera rusoucraniana (Rasmussen, 2014),
mientras usaba las tropas de la Flota del Mar Negro estacionadas en
Crimea en virtud del ya citado Acuerdo de Kiev para asegurar que sus
intereses no sean anulados por los nuevos dirigentes ucranianos que
podrían perseguir direcciones políticas occidentales, además de
garantizar la defensa de la población (rusa) de Crimea, que ha apoyado a
Putin en su toma de posesión, abriendo posturas a favor de la anexión de
otras regiones y ciudades del Este y Sur de Ucrania como Járkov,
Donetsk, Odesa y Dnipropetrovsk, en su mayoría de origen ruso.
La crisis ha sido gestionada de manera impositiva y sectaria por

el Gobierno provisional que tomó el mando, ya que se han desarrollado
acciones coaccionadoras contra las minorías rusas, (como la eliminación
del ruso como segunda lengua oficial) lo cual ha estimulado la activación
de las fuerzas opositoras. Como consecuencia, el Gobierno actual no está
siendo capaz de mantener el control de estas regiones, en las que las
fuerzas prorrusas ocupan instituciones y declaran la independencia de las
regiones. Ahora más que nunca resultan palpables las diferencias sociales
en Ucrania, hecho que permite teorizar con la partición del territorio y

una nueva conformación de dos sujetos, un Estado occidental pobre y un
protectorado ruso oriental, ligeramente más rico12.
3.2. Repercusión sobre las relaciones de la Alianza y Rusia
La crisis ucraniana ha puesto en jaque las relaciones entre la

Alianza y Rusia, produciendo una fractura drástica entre estos actores
(Rasmussen, 2014). La defensa de sus intereses ha supuesto una escalada
de tensión donde la comunidad internacional pone su punto de mira por
la desestabilización del statu quo que puede propiciar. Desde esta
perspectiva, Rusia ha mostrado ya sus intenciones de mantener su
influencia incluso a través del uso de la fuerza. El poco desarrollo
tecnológico y de infraestructura del resto de puertos rusos en el Mar
Negro convierte esta región en un punto de vital importancia desde la
perspectiva de su política exterior, es por ello que a los ojos de su
Administración el Kremlin no tiene alternativas. Además se ha
convertido en una gran baza publicitaria para Moscú, quien con estas
acciones cumple un doble objetivo, por un lado condenar la expansión de
la UE y de la OTAN hacia la zona oriental y por otra parte, desarrolla una
postura firme en su zona de influencia y vecindad, poniendo en relieve
sus virtudes militares y las ambiciones regionales, no solo en Eurasia.
Desde esta perspectiva entendemos que Rusia sería capaz de

mantener esta postura, en el límite de un enfrentamiento directo, durante
el tiempo que sea necesario, con tal de garantizar sus pretensiones y de
frenar las adhesiones de los aliados.
En este sentido podemos destacar que Rusia es la que lleva la voz

cantante ya que la OTAN simplemente está reaccionando en base a las
acciones de Kremlin. La primera medida fue la de condenar sus acciones
y la de romper toda relación con Rusia, incluyendo la que se desarrollaba
a través del Consejo OTAN-Rusia. que dejó de funcionar tras condenar
las acciones militares desarrolladas por Rusia en Crimea el 5 de marzo.
12
Entre las once regiones más productivas de Ucrania (las que producen más de
50 mil millones de grivnas), solo hay una región occidental (Lviv), tres
centrales y el resto (siete) sudorientales.
PANEL II: 295
Esta situación afectó directamente a otras misiones que se

desarrollaban en conjunto, como la del desmantelamiento del arsenal
químico en Siria.
El presidente Obama ha avisado a Putin de que, si sigue adelante,

su acción tendrá costes. En este momento, la situación se ha convertido
en el mayor punto de fricción entre los países de la OTAN y Rusia desde
el final de la Guerra Fría. El Gobierno ucraniano ha puesto en alerta a sus
Fuerzas Armadas.
4. CONCLUSIONES
A pesar de lo que pueda parecer en la actualidad, la OTAN y

Rusia están condenadas a entenderse, y me gustaría apoyar esta
argumentación haciendo mención al discurso de Schroeder (canciller
alemán) en la Conferencia de Seguridad de Múnich en 2005: “una de las
verdades fundamentales de la política europea es que la seguridad de
nuestro continente no puede lograrse sin Rusia, ni desde luego contra
ella”.
Ante estas afirmaciones son muchos lo que tienden a cuestionarse

cómo es posible, puesto que la realidad objetiva se presenta más bien
encaminada a una ruptura cada vez más tangible. La respuesta es sencilla:
básicamente se debe a que el camino hacia el entendimiento no esta
construido. No existen instituciones que regulen los intereses entre los
actores, pero sí que existe una clara necesidad de ése entendimiento y
unos pilares comunes cimentados sobre los intereses, la seguridad y la
defensa de amenazas asimétricas que por diversas razones afectan a los
dos bloques por igual, además de que, mientras estén enfrentados
ninguno de los dos bloques podrá garantizar la seguridad en el territorio.
A la hora de atender a un futuro común entre la OTAN y Rusia hemos de
asumir de antemano que Moscú no tiende a fusionarse a Occidente,
destacando que como varias veces apuntó su presidente, Rusia es un país
democrático, pero ese concepto (el concepto de democracia) no pertenece
a Occidente, por lo que optan por la posibilidad de definir por ellos
mismos su significado, no debiendo por fuerza adaptarse a nuestra idea.
En esta línea de argumentación, percibimos a Rusia como un polo de
poder aislado y desde la perspectiva occidental de seguridad y defensa,
sus intereses no pueden seguir siendo ignorados como en el pasado.
Para entender la realidad hemos de destacar que la brecha que

separa a Rusia y a la OTAN se encuentra en un proceso de
retroalimentación, sustentándose en una relación de “suma resta”
entendiendo así que únicamente tratan de ganar aliados a la vez que
intentan alejar al contrario recordando, aunque de lejos, la esencia de la
Guerra Fría. Las motivaciones que les llevan a actuar así han de
analizarse desde las dos perspectivas:
• - OTAN: En el seno de la Alianza, y sobre todo en los puestos con

más alto poder ejecutivo se detecta una fuerte oposición no sólo a
toda política de acercamiento a Rusia, sino a los objetivos que
persigue Rusia, los medios que emplea para su consecución, y hasta
el concepto mismo de Rusia como interlocutor/actor válido en la
escena internacional. Hemos de entender que en esencia este
organismo sigue los intereses de los Estados miembros y en esta línea
es EE UU el contribuyente mayoritario (en torno a un 25,2% de las
aportaciones totales de la OTAN en el año 2009) (Congressional
Budget Office, 2009). Desde su perspectiva, se entiende a Rusia
como una potencia no aliada (que no quiere decir enemiga) por lo que
sus esfuerzos se van a centrar en limitar y controlar a un Estado que
ha aumentado la capacidad miliar en los últimos años, que tiene un
fuerte sentimiento patriótico y que no olvidemos tiene derecho de
veto en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.
Como apunte característico del contexto internacional actual

hemos de destacar que la OTAN es un gigante que se mueve lento,
por lo que no es capaz de luchar contra muchas de las amenazas
asimétricas con las que los Estados modernos han de lidiar, ya que no
cuenta con gran capacidad de adaptación o reacción ante la
proliferación de nuevas amenazas (claro ejemplo es la falta de
respuesta ante los movimientos de Rusia tras el estallido de las
revueltas en Kiev). Esta organización, ha encontrado en la actitud de
Moscú el revivir de su naturaleza, es decir, la reactivación de su
esencia y las ganas de actuar en este plano. Tanto es así que las
operaciones de peace keeping, en las que la OTAN se había
especializado tras la desaparición de su enemigo (la URSS) han
pasado a un segundo plano según comentan algunos de los
integrantes militares de la OTAN, como por ejemplo misiones como
KFOR o las maniobras que se desarrollan en Polonia no se
consideran relevantes dentro de la organización.
PANEL II: 297
Ante esta nueva situación se percibe cierto aire de comodidad

en las bases militares occidentales ya que en caso de un
enfrentamiento con Rusia la organización de los aliados se
encontraría ampliamente capacitada para desarrollar este tipo de
acciones.
• Rusia: Desde la caída de la Unión Soviética, Rusia ha sufrido una

gran transformación económica, militar, social y política, hasta
constituirse como un Estado reformado. Desde esta perspectiva
hemos de destacar dos puntos importantes para Moscú que Occidente
parece empeñarse en obviar: por una parte, Rusia tiene la percepción
de que ha sido injustamente tratada por Occidente, sistemáticamente
ninguneada. Cada vez que ha habido un punto de fricción en que
Rusia jugara con las reglas de juego occidentales, Occidente ha
impuesto sus intereses desechando las posturas o propuestas rusas.
Sólo cuando Rusia ha empleado la fuerza ha conseguido de alguna
manera sus objetivos, como en Georgia en 2008 o en Transnistria en
los 90. Por otra parte, Moscú nunca renunció a su papel de actor de
gran peso internacional, ya que siempre se ha visto a sí misma como
una superpotencia y considera que al asumir el legado de la Unión
Soviética en la escena internacional, no sólo asume los problemas,
obligaciones y responsabilidades, sino que también debe asumir el
papel de peso pesado que jugaba la URSS en el concierto
internacional. De la mano de su actual presidente ha establecido las
bases para ser recibido en la comunidad internacional como un nuevo
polo en un mundo multipolar, en condiciones de igualdad con los
demás polos. Esta visión, sin embargo, choca directamente con los
intereses de EE UU, que pretende mantener el actual sistema
unipolar, al que Putin acusa de monopolizar la invulnerabilidad de los
Estados (Putin, 2012).
La postura de Rusia además se acompaña con argumentos de

peso, destacando entre ellos la gran desconfianza hacia la
organización de los aliados por varios motivos. El primero es
resultado de la política de expansión que desde la extinción de la
URSS desarrolla Occidente hasta limar el espacio de influencia ruso
y en segundo lugar hemos de destacar que Rusia se encuentra
tratando directamente con su verdugo en caso de enfrentamiento
directo.
Dentro de este contexto hemos de hacer referencia a la cuestión

del escudo antimisiles que lejos de aportar estabilidad a estas
relaciones produce un efecto contrario.
El acercamiento entre los aliados y Rusia puede existir por la

existencia de unos intereses comunes. En primer lugar encontramos
la cooperación para erradicar las amenazas asimétricas comunes,
provenientes del contexto internacional actual. En segundo lugar
destacamos la necesidad de llegar a un punto de acuerdo para
mantener el statu quo en la región del este de Europa, ya que mientras
estén enfrentados no podrá mantenerse cierto clima de estabilidad. En
tercer lugar, encontramos intereses económicos entre los dos bloques,
ya que gran parte del suministro de gas que llega a Europa proviene
de Rusia, lo que le da al Kremlin cierta ventaja a la hora de tomas
decisiones y de actuar de manera unilateral. Otro punto que podemos
destacar es la labor conjunta en materia de desarme que están
haciendo estas dos potencias militares, ya que llevan la voz cantante
sobre estas cuestiones y además gestionan conjuntamente estas
situaciones.
Sobre los puntos de cooperación futuros, podemos entender que

la posición que China tome en las relaciones internacionales será de
extrema importancia, pudiendo incluso llegar a suponer un impulso
para el acercamiento de la OTAN a Rusia, y viceversa. También
encontramos grandes puntos de cooperación en la zona central de
Asia que sin una fuerza conjunta corre el riesgo de desestabilizarse,
Oriente Próximo y el desarme de Siria, así como la búsqueda de una
solución pacífica y cooperativa en los llamados “conflictos
congelados” en territorio europeo, que de reactivarse crearan un
nuevo estado de crisis. Para ello sería importante que se buscasen
puntos de acuerdo con Rusia en la redefinición de la arquitectura de
seguridad europea en el marco del proceso Helsinki+40 de la OSCE,
en lugar de seguir expandiendo geográficamente y funcionalmente la
OTAN, ya que este hecho produce un distanciamiento cada vez
mayor entre las dos facciones.
En definitiva y por el gran número de puntos en común

existentes entre la OTAN y Rusia solo se requiere un cambio en la
actitud y concepto de estos dos organismos. Bastaría con comprender
el espacio que cada uno ocupa y que la consecución de un clima
PANEL II: 299
estable pasa por el entendimiento y no por el enfrentamiento, por lo

que hemos de tener la firme confianza en que esta relación
complicada terminará en noviazgo.
AGRADECIMIENTOS
Agradezco a los miembros del Allied Joint Force Command (JFC)

de Brunssum (NL) su implicación y la dedicación que me han aportado
para realizar esta comunicación, con especial referencia al general de
operaciones francés A.Roussel y al jefe del contingente español, coronel
Juan Cid, ambos cumpliendo misión actualmente en el HQ Joint Force
Command de Brunssum.
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entrando en vigor el 24 de agosto de 1949
CAMBIOS GEOPOLÍTICOS EN EL ESTE
EUROPEO: VIEJOS PROBLEMAS Y NUEVOS
CONFLICTOS
GEOPOLITICAL CHANGES IN EASTERN EUROPE:

OLD PROBLEMS AND NEW CONFLICTS
TEODOR IOAN HODOR*

AURORA BENCIC**
RESUMEN
Con la caída de la Unión Soviética en el Este europeo se abre el camino

hacia la democracia para algunos de los antiguos países soviéticos (o en
los que cayeron los regímenes comunistas) y al mismo tiempo - para
otros - hacia conflictos y problemas que se quedaron sin solución en los
últimos 23 años. En este trabajo nos proponemos hacer una descripción,
un análisis y una síntesis de la situación en el Este europeo, de las
evoluciones, de los últimos acontecimientos y de los nuevos movimientos
geopolíticos y también del rol y de la implicación de varios actores en
este terreno.
PALABRAS CLAVE: Geopolítica, conflicto, Europa del este, Rusia, energía
*
Assistantship Grundtvig Universidad Babes-Bolyai - Progestia
**
Assistantship Grundtvig Universidad Babes-Bolyai - Progestia
ABSTRACT
From the fall of the Soviet Union in Eastern Europe it opens the road
towards democracy for some of the old Soviet countries (or where the
communist regimes felt) while - for others - towards conflicts and
problems that were unresolved in the last 23 years. In this paper we
propose ourselves to make a description, an analysis and a synthesis of
the situation in the Eastern Europe, of the developments and of the last
events and of the new geopolitical movements and of the role and the
involvement of various stakeholders.
KEYWORDS: Geopolitics, conflict, Eastern Europe, Russia, energy

PANEL II: 303
1. INTRODUCCIÓN
Con la caída de la Unión Soviética en el Este europeo se abre el

camino hacia la democracia para algunos de los antiguos países
soviéticos (o en los que cayeron los regímenes comunistas) y al mismo
tiempo –para otros– hacia conflictos y problemas que se quedaron sin
solución en los últimos 23 años. Para los que se orientan hacia el Oeste
en los primeros años de independencia el camino está sin retorno, pero
para los que no tenían un rumbo claro, oscilando durante años entre el
Este y el Oeste, el camino está todavía bastante desconocido. En este
trabajo nos proponemos hacer una descripción, un análisis y una síntesis
de la situación en el Este europeo, de las evoluciones post soviéticas, de
los últimos acontecimientos y de los nuevos movimientos geopolíticos y
una comparación entre los diferentes conflictos que tuvieron o tienen
lugar en esta zona.
Las evoluciones en el área del Este europeo tienen características

propias en función de la influencia de la herencia histórica, tradicional, de
las relaciones con los vecinos, de la huella que dejan los regímenes
comunistas en cada uno de estos países. La cuestión de la transición y el
éxito o el fracaso de las reformas y de la adaptación a la economía de
mercado, la evolución económica y del bienestar de la población facilita
o frena el desarrollo democrático de los países.
2. EVOLUCIONES EN EL ESTE EUROPEO
En las ultimas dos décadas podemos encontrar en el este europeo

varios grupos de países que tienen evoluciones y orientaciones muy
diferentes: países que se orientan hacia la Unión Europea y que se
integran en el bloque comunitario, países que se acercan a Rusia y que
quieren mantener los vínculos y las relaciones heredadas de la época
Soviética y países que todavía están buscando una orientación y en las
que durante estos años han tenido varios movimientos y problemas de
política interna.
Después de algunos años en los cuales parecía que la nueva Rusia

postSoviética se orienta hacia el Occidente, esta empieza a buscar un
nuevo rol y un nuevo posicionamiento y empieza a desarrollar una
política nacionalista y pragmática intentando recuperar e incluso

aumentar la influencia, el papel y la importancia en su vecindad y llegar a
ejercer un liderazgo en la zona. Empieza un camino para la creación de
una superpotencia que tenga voz a nivel mundial. Y todo esto porque:
la desintegración de la Unión Soviética dejó a Rusia en la peor

situación geopolítica que ha enfrentado desde el siglo XVII. Las fronteras
occidentales de la Federación Rusa pasan actualmente por los sitios donde
pasaban las fronteras del Imperio Ruso antes de Pedro el Grande. Rusia a
quedado de nuevo apartada de Europa (Gorbaneff, 1996, 8).
Con la llegada al poder de Vladimir Putin (incluyendo el periodo

de Medvedev y este último mandato de Putin) las intenciones y las
actuaciones de Rusia están orientadas e intentan recuperar y ocupar un
lugar central en la escena internacional, entre las grandes potencias
mundiales.
La Federación Rusa ha regresado a la primera línea de la

geopolítica internacional. Las políticas de firmeza desarrolladas durante la
presidencia de Vladimir Putin (2000-2008), posibilitadas en gran parte por
la escalada de los precios de los recursos energéticos, han traído un cierto
orden social y económico en un país sumido en el caos durante la década
de los noventa, han devuelto parte del orgullo perdido a su nación, y han
tenido como consecuencia más importante que, en el plano internacional,
la influencia rusa se deje sentir de nuevo no sólo en la esfera de las
antiguas repúblicas Soviéticas, sino a una escala global. (Ruiz González,
2010, 4).
Viejos problemas y conflictos que se prolongan en el tiempo

pasan en el segundo plano y dejan el protagonismo para los que surgen
últimamente. Los “conflictos congelados” parecen olvidados y nuevos
“conflictos calientes” aparecen dejando a los primeros sin esperanza para
una solución (por lo menos a corto y medio plazo).
En Transdnistria, Nagorno-Karabaj y Georgia perviven una serie de

incompatibilidades, de causas últimas no resueltas, cuya «congelación»
dificulta el desarrollo de los pueblos y su avance por los ejes de la
prosperidad y la libertad por medios exclusivamente pacíficos, sin recurrir
al empleo de las armas o a la amenaza de hacerlo. (Bárcenas Medina y
López Jiménez, 2011, 21).
PANEL II: 305
La influencia rusa en su zona de interés y cercanía parece

aumentando desde Georgia, pasando por Moldavia hasta últimamente (o
no solo últimamente) Ucrania. Las intervenciones de la comunidad
internacional, de las grandes potencias y organismos internacionales
parecen carecer de fuerza y no tener el poder de influir en las actuaciones
(y actitudes) de los dirigentes rusos en estas áreas. Parece que no han
tenido en cuenta el hecho que “Rusia es una de las realidades políticas
más complejas del mundo, si no quizá la más peculiar”. (Bárcenas
Medina y López Jiménez, 2011, 22).
Con todo esto Rusia se posiciona como el actor principal en la

zona de Europa del Este, en los países que se quedan fuera del bloque
comunitario o de la Alianza Atlántica intentando liderar e influir en este
territorio con la ayuda de un nuevo poder: el de la energía.
3. LA ENERGÍA Y SU INFLUENCIA GEOPOLÍTICA
Las demostraciones de fuerza e interés en las relaciones con sus

vecinos van desde medidas suaves, económicas hasta el propio uso de la
fuerza militar, desde el apoyo más o menos abierto para los movimientos
separatistas hasta imponer por la fuerza líderes cercanos al Kremlin o
eliminado a los que no lo están. Entre los instrumentos más utilizados y
más eficientes está la cuestión energética:
El petróleo y el gas han tomado en gran medida el relevo a los

océanos cálidos en la estrategia rusa, y la presencia física en los estados
tampón no es tan necesaria, habiéndose trasformado en una influencia a
través de medios económicos y políticos más sutiles, con la misma
finalidad. Así, sin abandonar la importancia que tiene para Rusia el
Cáucaso por su vecindad con Turquía o Irán, imperios enemigos
ancestrales, esta región se reconfigura como prioritaria al haberse
convertido en una encrucijada de oleoductos y gaseoductos que permite
utilizar la energía como elemento de presión e influencia en Europa e
incluso hacia Asia. Sin embargo, y esto es fundamental, la caída de la
URSS ha propiciado que Rusia se haya visto obligada a retroceder en su
objetivo marítimo. La independencia de las repúblicas bálticas ha
supuesto el cierre –excepto por el controvertido enclave de Kaliningrado–
de su salida permanente al Báltico, puesto que las costas rusas a dicho mar
se hielan en invierno, lo que dificulta la navegación. (Bárcenas Medina y
López Jiménez, 2011, 24).
Después de la crisis entre Rusia y Ucrania sobre la cuestión de la

deuda del gas de 2009 con consecuencias también para los países de la
Unión Europea, la UE ha decidido buscar rutas alternativas para el
transporte del gas (así surge la idea de los dos gasoductos North Stream y
South Stream liderados por Rusia y del Nabucco), pero sin buscar la
posibilidad de otros proveedores de otras zonas. La decisión de encontrar
otros proveedores o buscar otras fuentes de energía se plantea con la
crisis y las consecuencias que trae la intervención de Rusia en Ucrania y
al mismo tiempo se quiere minimizar la dependencia de los hidrocarburos
y de la importación. La cuestión energética está presente también en la
Estrategia Europa 2020 y muestra la importancia de las energías
renovables en la economía europea (también desde punto de vista
medioambiental).
La política de la Federación Rusa en relación con sus vecinos ha

tenido en grandes líneas las mismas características durante las últimas
dos décadas, intentando mantener su influencia y aumentar su presencia
en la vida económica e incluso política de ellos. Así que actúa para
extender su influencia tanto en lo que se refiere al territorio como al mar:
La influencia de las grandes potencias en los territorios o mares que

les son próximos es una constante en la historia. Ejercida de forma natural
desde siempre, constituye la base de la geopolítica. La seguridad y la
prosperidad de un país se garantizan mediante la presencia o al menos la
influencia en los territorios y mares a través de los cuales discurre el
comercio o puede ser atacado militarmente (Bárcenas Medina y López
Jiménez, 2011, 23).
Los líderes de Moscú consideran todo el espacio geopolítico de la

antigua URSS como esfera de influencia y de intereses vitales de la
Federación Rusa e intentan implicarse en todos los asuntos de esta zona,
utilizando instrumentos políticos y/o militares en función de la situación
concreta de cada caso, aprovechando la herencia que le deja la caída de la
Unión Soviética:
La tendencia a la reintegración de la CEI bajo el liderazgo ruso está

basada en la realidad de su poder político, militar y económico. Rusia
sigue siendo la potencia militar predominante, el mayor mercado para los
otros países de la CEI, a la vez que el principal proveedor de energía,
materias primas, tecnología y servicios. La infraestructura de la mayoría
de los países de la CEI representa, sin exageración, una ramificación del
PANEL II: 307
sistema ruso. Eso es válido para la red de carreteras, ferrocarriles, líneas

eléctricas, telefónicas, óleo y gasoductos, etc. El peso militar y económico
de Rusia, el tamaño de su mercado y su control sobre los recursos
naturales garantiza su posición de liderazgo en la CEI. Esta posición se
está utilizando cada vez más para impedir a las repúblicas de la CEI tomar
un curso más independiente en sus relaciones políticas y económicas
internacionales. (Gorbaneff, 1996, 11).
4. TRANSNISTRIA – OTRO CONFLICTO OLVIDADO Y MOLDOVA
La situación en Transnistria, después del conflicto armado, se

complica con la firma de un acuerdo en Moscú, en el sentido de que se
pone fin al conflicto armado pero se ponen las bases para la prolongación
de la presencia de los militares rusos en el territorio transnistrio, se
preveía la creación de una línea de división en la orilla este entre las
fuerzas enfrentadas, que debía ser supervisada por observadores militares
rusos, moldavos y de Transnistria. Adicionalmente se estipulaba la
retirada gradual de todas las formaciones armadas, armamento, material y
maquinaria militar de Transnistria, el repliegue del 14º Ejército a
territorio ruso y el establecimiento de una comisión conjunta de
supervisión y control en Bender. (Bárcenas Medina y López Jiménez,
2011, 62-63). En 1994 se firmó un Acuerdo entre Moldova y Rusia para
la salida de las tropas rusas de Transnistria pero la Duma rusa no ha
ratificado todavía el Acuerdo.
Con respecto al papel de Rusia en este conflicto, “el 14º Ejército,

acantonado en la zona desde 1954, fue el protagonista principal”. (Ruiz
González, 2011, 6). “La posición de los oficiales al mando ha ido desde
la permisión y el acceso de las tropas transnistrias al arsenal ruso hasta el
apoyo directo y la implicación del Ejercito en el conflicto”. (Hodor y
Bencic, 2011, 80).
La Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa

(OSCE) ha sido uno de los primeros actores internacionales que se ha
implicado con esfuerzos para la gestión del conflicto, con los obstáculos
que le ponía Rusia, que tiene derecho de veto. Momentos importantes
para la evolución de la crisis de Transnistria han sido: la ampliación de la
UE, el conflicto de Kosovo y la Conferencia de Estambul. La prioridad
básica de la Misión de la OSCE que se establece en Moldova es ayudar a
resolver el conflicto. Este conflicto tiene sus raíces en 1992 y estalló
entre las autoridades de Transnistria y las autoridades centrales de

Moldova. Los violentos enfrentamientos han provocado cientos de
muertos y más de 100.000 refugiados. Un alto el fuego fue establecido en
julio de 1992 y las partes se han comprometido a negociar un acuerdo.
Otras actividades de la Misión incluyen el control de armamentos; las
cuestiones relacionadas con los derechos humanos y el fortalecimiento
del Estado de Derecho en Moldova; apoyo de los procesos electorales;
desarrollo de los medios de comunicación libres.
La Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa

expresa varias veces su preocupación por la situación de Transnistria y
considera que una solución puede encontrarse solo respetando la
soberanía y la integridad territorial de Moldova y su misión en Moldova
trabaja para conseguir este objetivo. La OSCE considera que el conflicto
“no puede ser descrito como conflicto étnico porque es un conflicto
puramente político e ideológico” (Hodor y Bencic, 2011, 81).
Una orientación geopolítica común de Moldova y Transnistria,

que podría dar esperanzas para solucionar el conflicto, no es posible.
Moldova establece como prioridad y dirección el Occidente, la Unión
Europea, en cambio, Transnistria tiene su orientación hacia el este, es pro
rusa. (Hodor, 2011, 629).
5. UCRANIA ENTRE OCCIDENTE Y RUSIA
La importancia de Ucrania para Rusia se entiende más al tener en

cuenta la necesidad y la importancia del mar Negro y del acceso al mar
Mediterráneo, de la presencia y de los acuerdos de Rusia con Ucrania
sobre las bases navales rusas en el mar Negro (en Crimea especialmente)
y teniendo en cuenta que “la disputa sobre Sebastopol es siempre un
punto caliente y constituye una autentica espada de Damocles sobre la
Flota del mar Negro y sobre toda la estrategia militar rusa”. (Bárcenas
Medina y López Jiménez, 2011, 24). Los datos en términos de extensión,
población y posición estratégica son concluyentes:
Ucrania es, por su extensión (más de 600.000 Km. cuadrados),

población (50 millones de habitantes) y posición geoestratégica, una pieza
vital para la estabilidad de la región y, en consecuencia, un vecino clave
en la nueva frontera de la UE ampliada. Su política exterior y de
seguridad estuvo marcada desde su independencia (1991) tanto por la
PANEL II: 309
dicotomía interna de su población prorusa en la parte oriental y

proeuropea en la parte occidental, como por factores externos, entre los
cuales Rusia juega un papel primordial. (Marcu, 2005, 95).
En este sentido es importante entender el papel que jugó y juega

Ucrania a lo largo de la historia y como se mira desde el punto de vista de
los líderes rusos. Así que para Rusia:
Ucrania es fundamental en un sentido histórico (el primer Estado

eslavo se creó en la Rus de Kiev en el siglo IX) y psicológico (la llaman
“Pequeña Rusia”), pero sobre todo político, económico y estratégico.
Zbigniew Brezinski afirmó que Rusia sin Ucrania no puede ser un imperio
europeo, lo que constituye su aspiración histórica. Perdiendo su influencia
política en Ucrania, Rusia perdería el control de la ruta comercial hacia
Occidente de sus productos e hidrocarburos (la UE es el mayor socio
económico de Rusia y a ella exporta el 40% de sus hidrocarburos. En
2012, el intercambio comercial entre Rusia y la UE fue por valor de
410.000 millones de dólares). Más importante aún, Ucrania es clave para
la seguridad nacional de Rusia. (Milosevich, 2014, 2).
La falta de reacción clara y rápida de las grandes potencias frente

a los movimientos bélicos de Rusia, permite a los líderes de Moscú actuar
en su vecindad como en su propio territorio, manteniendo el control sobre
algunas zonas o imponiéndolo sobre otras nuevas que no tienen la fuerza
necesaria para oponerse o para resistir. El último caso es el de Ucrania
que pierde Crimea sin ser capaz de resistir. Después de Crimea el Este de
Ucrania está en el punto de mira y las evoluciones en estas zonas no
dependen de Ucrania sino de las actuaciones de Rusia y de la
intervención y de la respuesta internacional que se dará a los
movimientos del líder ruso.
6. OCCIDENTE (OSCE, OTAN, UE) Y RUSIA
Sin embargo, a finales del decenio de 1990, como Rumanía ha

avanzado hacia la adhesión a la Unión Europea (UE), la frontera
Rumanía-Ucrania-Moldova había entrado en el centro de atención de la
UE. La persistencia de los conflictos en la región separatista moldava de
Transnistria que convirtió la zona en un territorio de actividades ilegales,
junto con el potencial de exportación de la inestabilidad política y de la
inmigración de los miembros de la Comunidad de Estados
Independientes (CEI) hacia los estados de la UE, constituyen factores que
obligan a la UE a participar más activamente en la región. (Hodor, 2011,

627).
La ampliación de la Unión Europea del año 2004 representa un

cambio geopolítico muy importante para el Este europeo con la
integración de los diez países en el bloque comunitario, que conlleva el
aumento en términos de territorio, población y número de países
miembros. Es más, para los nuevos miembros (de las últimas tres
adhesiones, incluyendo a Croacia) la pertenencia a la UE representa una
ruptura con el pasado, con las fantasmas del comunismo y de la
influencia rusa, el triunfo de la libertad y de la democracia.
La ampliación de la OTAN y de la UE hacia el Este ha

modificado el mapa geopolítico de Europa, ofreciendo un mayor
protagonismo hasta ahora para Occidente y perjudicando a Rusia en lo
que se refiere a sus intereses en la vecindad cercana. El interés creciente
para lo que pasa en la vecindad Este de la UE y la participación más
activa de los grandes jugadores en la escena internacional en la búsqueda
de soluciones para los conflictos (congelados o calientes) podría
contribuir a una solución pacífica de los mismos. La OTAN no está
implicada y no tiene un papel directo en la resolución del conflicto de
Transnistria. Moldova no es parte de la Alianza y la Alianza no es parte
de la formula 5 + 2 de negociación. Pero la OTAN hace un seguimiento
al desarrollo de la situación y espera que Rusia cumpla con las
obligaciones asumidas y respete la integridad territorial y la libertad de
sus vecinos. La pertenencia a la OTAN y a la UE, representa para los
países del este la garantía y la seguridad de la defensa frente a las
influencias, a las presiones o las amenazas de Rusia.
Con la agresión de Rusia en Ucrania, la OTAN entra de nuevo en

la escena internacional recuperando su papel de defender Occidente de
las agresiones llegadas desde el Este. Las actuaciones de la Alianza
pueden propulsarla y ofrecerle un papel muy importante en este caso. La
reafirmación del compromiso de la Alianza para defender a todos sus
miembros y la reorientación de las capacidades hacia el flanco Este
ofrece una seguridad para los países que tienen frontera con Rusia o con
las regiones en las que Rusia tiene fuerzas armadas.
En el marco de la Asociación Oriental, la Unión Europea intenta

estrechar las relaciones y asegurar una zona de estabilidad y prosperidad
PANEL II: 311
en su vecindad Este e intenta a través de los Acuerdos de Asociación

establecer una hoja de ruta para construir y fortalecer las instituciones,
establecer un área de libre comercio (un tema en el que últimamente se
está avanzando mucho), liberalización de visados (que ya se produce en
el caso de Moldova) y cooperación en varios campos (economía, energía,
medio ambiente, transporte, investigación, etc.). La UE y los países
socios de Europa Oriental comparten un interés vital común en garantizar
la paz y una mayor seguridad en la vecindad oriental de la Unión
Europea, como condición básica para el desarrollo, la prosperidad y la
estabilidad a largo plazo en la región.
La Cumbre de la Asociación Oriental de 2013 y los eventos de

antes, pero más los de después producen avances y efectos para el futuro
de las relaciones entre la UE y al menos tres de sus vecinos: Ucrania,
Moldova y Georgia. En Ucrania la situación parece que se complica
mucho y en Moldova se produce el mayor acercamiento a la Unión
Europea.
La Asamblea Parlamentaria Euronest en la Resolución de 2013

(2013/C 338/01) sobre los problemas de seguridad regional en los países
socios de Europa Oriental pide a la Federación Rusa que cumpla los
compromisos asumidos con motivo de su adhesión al Consejo de Europa
en 1996 y posteriormente en la Cumbre de la OSCE en Estambul en 1999
con respecto a la región de Transnistria, y recomienda que las fuerzas de
consolidación de paz que se encuentran en el territorio de la República de
Moldavia se sustituyan por una misión civil internacional cuya
legitimidad sea reconocida por todas las partes del conflicto de
Transnistria e insta a las autoridades rusas a abstenerse de adoptar
medidas políticas y diplomáticas que perturben el proceso de resolución y
dificulten acuerdos positivos orientados a resultados. También destaca la
intención actual del Parlamento Europeo de promover la definición de
una Estrategia Europea de Seguridad marítima y señala que esta
estrategia podría ser útil para la resolución de los conflictos prolongados,
siempre que incluya una ambiciosa agenda para el mar Negro.
Pero al mismo tiempo se dan casos paradójicos como la entrada

de la Federación Rusa en el Consejo de Europa. La Federación Rusa se
unió al Consejo de Europa en 1996.
El que Rusia no hubiera ratificado el protocolo de la Convención

Europea para la Protección de los Derechos Humanos sobre la abolición
de la pena de muerte, obligatorio para todos los Estados miembros, junto a
la pobre historia del país en el respeto a los derechos humanos, no fue
ningún obstáculo para que, una década después, Rusia consiguiera la
presidencia de esta organización que promueve la democracia y los
derechos humanos. (Brouwers, 2007, 8).
La Unión Europea adoptó la Estrategia Europea de Seguridad (en

2003), que trata también la dimensión exterior de la seguridad de la
Unión. La Estrategia subraya las posibles amenazas entre las que
encontramos las siguientes: terrorismo, proliferación de armas de
destrucción masiva, conflictos regionales, debilitamiento de los Estados y
delincuencia organizada. Muchas de ellas tienen que ver con la situación
de las zonas en conflicto (congelado o caliente) y de allí resulta la
necesidad de la implicación más activa de la Unión en la búsqueda de
soluciones duraderas para estabilizar y desarrollar estas zonas.
Pero los intereses y las evoluciones en estas zonas muestran la

complejidad y la multitud de intereses e influencias, la necesidad de
intervenir y apoyar evoluciones pactadas por varios actores, y la
importancia de un apoyo adaptado a las particularidades de cada país,
para conseguir un desarrollo democrático:
La UE es un actor muy importante en la vecindad, que aporta una

serie de valores e intereses que se cruzan con los de los demás. La
“proposición” europea a los países y regiones vecinas –su discurso, su
paquete político y sus términos de actuación se ve cada vez más
confrontada por otras ofertas de otros actores regionales y externos. La
influencia de la UE dependerá, en gran medida, de su capacidad para
diseñar un nuevo enfoque estratégico hacia los países y regiones vecinos,
así como para ponerlo en práctica de forma que responda a sus diferentes
intereses, demandas y aspiraciones. (Grevi, 2014, 16).
La oferta de la Unión Europea para sus vecinos debe adaptarse a

las nuevas realidades geopolíticas y económicas y abrir la puerta para los
que considera hasta ahora simplemente como vecinos (y que quieran
unirse al bloque comunitario) y en consecuencia:
La UE debería emplear una política mucho más amplia y

consolidada hacia el Este, así como expandir sus vínculos bilaterales con
cada uno de esos países y sus sociedades. Para ello, la Unión necesitará
PANEL II: 313
encontrar nuevas formas para encajar las políticas rusas e intensificar el

apoyo democrático y económico europeo a sus vecinos. Las nuevas
políticas de la UE deberían basarse en la idea de que los socios orientales
no son tanto vecinos como compañeros de habitación, que viven en la
misma casa europea. (Boonstra y Shapovalova, 2014,39).
El Consejo Europeo de 20 de marzo de 2014 subraya que la

Unión Europea está resuelta a apoyar la soberanía e integridad territorial
de Ucrania (uno de sus vecinos y miembros de la Asociación Oriental),
que no reconoce el referéndum ilegal de Crimea y afirma que este
representa una clara vulneración de la Constitución ucraniana, condena la
anexión ilegal de Crimea y Sebastopol a la Federación de Rusia y no la
reconoce. Al mismo tiempo la Unión Europea apoya al pueblo de
Ucrania y defiende el derecho de este a elegir su propio futuro, apoya sus
esfuerzos por estabilizar el país y acometer un proceso de reformas y
realizará esfuerzos adicionales junto con la comunidad internacional para
prestar asistencia a Ucrania.
El mismo método fue utilizado en Transnistria en 2006 cuando se

organizó un referéndum para la integración de Transnistria en la
Federación Rusa:
Las dos preguntas de la consulta que se hicieron a la población de

la región separatista, fueron: 1) ¿Sostiene usted el proceso de
independencia de Transnistria de la República Moldavia? Y 2) ¿Cree
usted que sería posible renunciar a la independencia y crear el marco
favorable para la integración en la República Moldavia? Sin embargo, el
referéndum no tuvo ningún valor jurídico. Los resultados registraron un
voto aplastante a favor de la continuidad del camino hacia la
independencia de esta república situada a la izquierda del Dniéster y de su
posterior ingreso en la Federación Rusa. Según la Oficina Electoral
Central de Tiraspol, más del 97% del electorado votó en contra de la
reunificación con la República Moldavia y sólo un 2,3% a favor de la
unión. (Marcu, 2011, 107).
Lo que se defiende tanto por Occidente como por Rusia, a saber,

el principio de inviolabilidad de las fronteras de un ·Estado soberano y el
derecho a la libre determinación de la población (o del pueblo), podría
tener un efecto negativo en la búsqueda de una solución a los conflictos
del área. Estos principios son y serán utilizados por los líderes de Moscú
según cada caso, según se plantea la situación y qué efectos pudieran
tener sobre sus propios intereses.
En el mismo documento el Consejo Europeo reitera el objetivo de

reforzar la asociación política y la integración económica con Georgia y
la República de Moldova y la intención de firmar, a más tardar en junio
de 2014, los Acuerdos de Asociación, incluidas las disposiciones para la
creación de zonas de libre comercio de alcance amplio y profundo. El día
de 3 de abril de 2014 se decidió que desde el 28 de abril de este año los
ciudadanos de Moldova ya no necesitan visados para entrar en la Unión
Europea.
La inestabilidad y la falta de control de partes de sus territorios,

mantienen a estos países en situaciones de permanente crisis, de
amenazas, de enfrentamientos, de cambios de gobierno y de orientación
etc. y al mismo tiempo les alejan de una integración en la Unión Europea
o en la OTAN (que no aceptan nuevos miembros con problemas de
seguridad y conflictos no resueltos). Pero en regiones que intentan
encontrar una identidad las tensiones representan una presencia
constante. Si a estos elementos sumamos la dependencia económica y/o
energética de Moscú, la posibilidad de encontrar una solución parece casi
imposible en el futuro cercano. La Unión Europea intenta crear una
relación más estrecha con los vecinos del Este después de casi 20 años de
la caída del muro de Berlín:
a mediados de 2009, recién creada la Unión para el Mediterráneo

con el Norte de África, la UE reconoció que debía implicarse más con sus
nuevos vecinos del Este, incluso si ello acarreaba a una mayor tensión con
Moscú. Habiendo dejado atrás la última ronda de ampliación, la UE inició
la llamada Asociación Oriental con seis países surgidos de la ex Unión
Soviética: Armenia, Azerbaijan, Bielorusia, Georgia, Moldavia y Ucrania.
La elección del término “asociación” fue objeto de cierto interés
público, y una UE a 27 ha tenido desde el principio un gran empeño en
subrayar que este enfoque viene motivado por algo más que un deseo
de encontrar una alternativa a la ampliación (“asociación” en vez de
“adhesión”). (Parkes y Viilup, 2012, 1-2).
En la zona de influencia, de interés y cercanía de la Federación

Rusa, el mundo parece ser unipolar, la influencia y la actuación de los
líderes rusos lo demuestra tanto en Georgia y Moldavia como en Ucrania.
La intervención de las grandes potencias, de los organismos y de las
instituciones internacionales son mínimas en términos de efectos, de
resultados y de impacto. Uno de los factores comunes que aparecen en
PANEL II: 315
los conflictos en el Este europeo (y no sólo) está claramente la política

exterior y la geoestrategia de Rusia:
Transdnistria, su mera existencia, su «rusificación» y

desgajamiento de Moldavia se enmarcan dentro del objetivo de proteger
Rusia –y Ucrania desde la margen oriental del Dniester, y al mismo
tiempo, rusificar el acceso de una zona altamente industrializada al mar
Negro. Georgia constituyó durante mucho tiempo una «marca» en ese
intento por mantener una distancia prudente de enemigos seculares como
turcos e iraníes al otro lado del Cáucaso. Los casos de Armenia y
Azerbaiyán, y su conflicto sobre Nagorno-Karabaj presenta los mismos
tintes de lucha en la frontera. (Bárcenas Medina y López Jiménez, 2011,
25).
La presencia de los cosacos en casi todos los conflictos es común

y se conoce la intervención del presidente ucraniano Leonid Kravchuk,
después de que el presidente moldavo Mircea Snegur le pidió parar las
entradas de cosacos del Don a través del territorio ucraniano en
Transnistria. También en la actual crisis de Ucrania los cosacos están
presentes (en Crimea y en Este).
Con la situación de Crimea y de todo el Este de Ucrania, se habla

del comienzo de una nueva Guerra Fría, de un intento de Rusia de
extender su influencia hacia el Oeste, de restablecer las fronteras
estratégicas de Rusia al menos hasta el antiguo límite soviético, así que
“los dirigentes rusos a lo largo de la historia –incluso en el periodo
soviético y después– han intentado crear y mantener una zona de
seguridad tanto en la tierra como en los mares y un control y un
acercamiento en estas zonas” (Bárcenas Medina y López Jiménez, 2011,
23-24). Por población, territorio, posición geográfica, historia y potencial
económico, “Ucrania constituye un Estado clave del Este de Europa,
dentro del grupo de países ex comunistas que todavía no han podido ser
integrados en el entramado institucional del que el continente se ha ido
dotando desde el final de la Guerra Fría”. (Ruíz González, 2014, 19).
Desde la guerra ruso-georgiana y aún más con lo que pasa en

Ucrania (Crimea y todo el Este del país) se debe tener en cuenta y tomar
las medidas necesarias para contar “con fuerzas capaces de combatir, en
entorno conjunto, en todo el espectro de operaciones desde guerra
irregular hasta guerra convencional, pasando por el espacio y el
ciberespacio, y todo ello probablemente de forma simultánea”. (Bárcenas

Medina y López Jiménez, 2011, 98).
La gran paradoja es que los líderes rusos utilizan como argumento

en la actuación exterior algo que no utilizan y no aceptan en la política
interior: la democracia, el derecho de libre decisión, el referéndum etc.
Pero lo hacen bajo la amenaza de las armas, bajo la presión de grupos
armados, organizados y omnipresentes.
La desintegración de la Unión Soviética y la disminución

geopolítica de Rusia provoca sentimientos de inseguridad e indefensión.
Esos sentimientos hacen que Moscú no parezca estar dispuesta a tolerar
nuevas pérdidas de su espacio vital, y que busque recuperar lo perdido
(Gorbaneff, 1996, 15).
Las evoluciones en Ucrania ponen de nuevo el tema de

Transnistria sobre la mesa de los líderes de Occidente, y aparece de
nuevo el tema de cooperación en la resolución de los conflictos
congelados en el área de la antigua Unión Soviética. Con respecto a los
eventos de Ucrania y la importancia de Transnistria,
www.globalsecurity.org señala que a principios de 2014 había cierta
preocupación acerca de una posible incursión de Rusia a través de
Ucrania para ocupar Transnistria. Ucrania informó de que hasta un millar
de saboteadores de la Dirección Principal de Inteligencia (GRU) del
Ministerio de Defensa de Rusia habían sido desplegados en la no
reconocida Transnistria, que, presumiblemente, se había encargado de
desestabilizar el sur de Ucrania, la región de Odesa en particular.
También serán implicados en el desarrollo de un escenario de captura de
los edificios administrativos por hombres armados vestidos de civil para
provocar una respuesta violenta de las autoridades de Ucrania, lo que
provocaría un conflicto fronterizo y la imposición del estado de
excepción o la ley marcial. Esto rompería la celebración de elecciones
presidenciales anticipadas en Ucrania, que es uno de los principales
objetivos de Putin. Los expertos militares también señalaron la
vulnerabilidad para la defensa del sur de Ucrania, que se encuentra entre
la república no reconocida de Transnistria y la Crimea ya anexionada.
Los problemas en la vecindad oriental afectan de manera muy

directa a la Unión Europea. La anexión de Crimea a Rusia muestra como
el uso de un instrumento democrático (el referéndum) para dar más peso
a esta anexión se hace de manera abusiva y carece de sustancia dado que
PANEL II: 317
se desarrolla (como en otros casos de implicación de las fuerzas rusas,

como en Transnistria por ejemplo) bajo la presión de un Ejército, de las
armas y de las amenazas y sus resultados no pueden ser utilizados como
argumento para legalizar esta anexión y no serán reconocidos por la
comunidad internacional (como ya se anunció por parte de varios países,
organismos e instituciones).
Las evoluciones en las últimas dos décadas en Transnistria

complican el desarrollo de las discusiones y de las negociaciones, y aún
más con la anexión de Crimea, pero las autoridades moldavas subrayan
que el reconocimiento de Transnistria como una entidad político-
territorial separada no es aceptable y que la solución debe ser para una
Transnistria dentro del territorio moldavo. Los líderes de Moscú intentan
llevar una política de intervención y mantenimiento de su influencia en
regiones como Osetia del Sur, Abjasia, Transnistria y otras, apoyando sus
reivindicaciones, implicándose económica y políticamente y apoyando a
los líderes de estas regiones pero sin reconocerlas como Estados
independientes, aunque sus líderes sean recibidos en el Kremlin como
verdaderos jefes de Estado. De esta manera “mediante la ayuda
económica y militar a los gobiernos locales y concediendo pasaportes
rusos a los habitantes de estas regiones consiguen hacerse con el control
de ellas y reducir la influencia y eliminar el control de los países a los que
pertenecen en realidad estas regiones”. (Bárcenas Medina y López
Jiménez, 2011, 75).
Para Rusia el mantenimiento de sus tropas en territorios de los

vecinos tiene un gran valor de control e influencia, estratégico,
económico, político y militar, pero tiene que colaborar con los vecinos,
tanto en el mar Negro (donde todavía tiene tropas en territorios de otros
países), como en tierra, por lo tanto:
..la seguridad de la zona depende mucho de la cooperación entre los

países que tienen salida al mar Negro –Ucrania, Rumanía, Bulgaria,
Turquía, Georgia y Rusia–. Cuanta mejor sintonía exista entre ellos, mejor.
Para Rusia, el mar Negro es clave en la exportación de su gas a Europa y
en su defensa. Rusia tiene tres bases navales en las costas del mar Negro:
una propia, Novorosiysk, y otras dos en territorio ucraniano, Sebastopol y
Odesa (por lo menos hasta 2042, según el acuerdo alcanzado con Ucrania
a cambio de aprovisionamiento de gas). (Milosevich, 2014, 4).
La colaboración es muy complicada teniendo en cuenta que

existen o han existido varios conflictos entre estos países y en especial
con Rusia, por lo tanto Rusia intenta aumentar su influencia y su control
por su propia cuenta en su favor.
Las tensiones existentes en la región, como por ejemplo entre

Ucrania y Rumanía relacionadas con la construcción del canal Bastroe
(en la zona de la Delta del Danubio), el litigio de la Isla de los Serpientes,
los problemas de los derechos de las minorías rumanas en Ucrania se han
ido solucionando y la colaboración entre los dos países vecinos está
mejorando.
Según la Estrategia Europea de Seguridad la creciente

convergencia de los intereses europeos y el fortalecimiento de la
solidaridad dentro de la UE convierten a la Unión Europea
en un actor más creíble y eficaz. La Unión Europea tiene que estar

dispuesta a asumir su responsabilidad en el mantenimiento de la seguridad
mundial y la construcción de un mundo mejor. La seguridad es una
condición para el desarrollo, el conflicto no sólo destruye las
infraestructuras, incluidas las sociales, sino que también fomenta la
delincuencia, disuade a los inversores e imposibilita la actividad
económica normal. Varios países y regiones han quedado atrapados en un
ciclo de conflicto, inseguridad y pobreza.
A partir de la guerra con Georgia:
Rusia aprendió las lecciones militares del conflicto y en febrero de

2010 –a menos de dos años de su finalización– ha publicado su nueva
doctrina estratégica. La que puede considerarse como la «doctrina Monroe
rusa» recupera la posibilidad de intervenir en el exterior en defensa de los
intereses de los ciudadanos rusos (componente étnico), y considera tres
áreas geográficas de exclusiva influencia rusa, el «extranjero próximo»:
Bielorrusia, Armenia y Asia Central (componente geopolítico). En el
campo del armamento, Rusia ha iniciado en 2010 un programa para
dotarse de capacidades anfibias, que le proporcionarán la posibilidad de
proyectar sus fuerzas desde el mar, como tuvo que hacer en Georgia y
como no descarta hacer en el futuro. (Bárcenas Medina y López Jiménez,
2011, 101).
Rusia intenta mantener dos puntos muy importantes en términos

geopolíticos y estratégicos: Kaliningrado en la zona del mar Báltico y
PANEL II: 319
Transnistria en la zona del mar Negro. Pero ahora el gran peso de la

intervención rusa en esta zona lo tiene Crimea. Rusia está preocupada por
la orientación de los Estados de la parte suroeste de la antigua zona
Soviética, que podrían llegar o han llegado a ser Estados con bases
OTAN.
La posición de Rusia, su presencia militar en Transnistria,

Ucrania y Georgia muestra la importancia geoestratégica de la región y la
respuesta de Rusia en el conflicto con Georgia de 2008 proporciona la
información necesaria para entender la importancia de la presencia y de
la influencia de Rusia en las zonas de su interés. Para Moldova,
Transnistria representa un factor geopolítico de gran importancia para su
estabilidad y para su desarrollo. La política exterior rusa en relación con
sus vecinos (con su vecindad cercana) y en particular con Moldova
(Transnistria), Ucrania (Crimea y el Este del país) y Georgia (Osetia del
Sur) es claramente intervencionista. Además “la presencia rusa en
Transnistria a lo largo de dos decenios ofrece la oportunidad de ejercer
una gran presión no solo sobre Moldova sino también sobre la parte sur
de Ucrania”. (Bencic y Hodor, 2011, 412-413).
Las fuerzas rusas en Georgia se impusieron por su superioridad

numérica y ofrecieron una demostración de la actuación rusa en
territorios de su interés. Al mismo tiempo intentaron desarrollar
actividades para erosionar la acción del presidente Saakashvili con la
implicación de las tropa de mantenimiento de la paz estacionadas en
Osetia (aquí se da el mismo caso que en Transnistria). Se utilizaron las
mismas para hacer propaganda sobre las actuaciones de las mismas y de
las fuerzas georgianas en Osetia del Sur incluso sobre temas de derechos
humanos (Bárcenas Medina y López Jiménez, 2011, 95-96).
La intervención de las autoridades nacionales en cada país,

apoyadas (a nivel declarativo o no solo) por parte de los dirigentes rusos,
en las llamadas revoluciones de colores que tuvieron lugar en varios
países de la zona en momentos clave (coincidiendo con las elecciones)
tienen que ver con las evoluciones internas en estos países, con sus
posibles reorientaciones hacia Occidente y las medidas que se tomaron
fueron para mantener la orientación prorrusa.
Después de los eventos del 11 de septiembre de 2001 las nuevas

relaciones entre Rusia y Estados Unidos parecen entrar en un periodo de
acercamiento y de colaboración en temas de resolución de conflictos, de

mantenimiento de la paz, de lucha contra el terrorismo, pero sin tener
efectos sobre los conflictos congelados de la zona. Los conflictos siguen
sin resolverse porque Rusia no tiene ningún interés en solucionarlos, para
tener motivos para su presencia militar en la región. En los últimos años
y después de la decisión de Estados Unidos de instalar misiles defensores
y bases en Rumanía la situación se complica porque Rusia argumenta que
no es correcto y que tiene el derecho de mantener sus tropas en
Transnistria. Con los últimos acontecimientos en Ucrania y la anexión de
Crimea la situación se complica todavía más.
La dependencia energética de algunos países de la Unión Europea

de las exportaciones rusas podría complicar la relación y la actitud de la
Unión frente a Rusia. Los acontecimientos de Ucrania y la aplicación de
sanciones por parte de Occidente pueden cambiar las relaciones políticas
y económicas afectando a los flujos comerciales. La actuación de Rusia
también se podría radicalizar si el conflicto se agrava y la utilización del
gigante energético Gazprom será utilizado todavía más como factor e
instrumento de presión en su actuación y su política exterior.
La confrontación geoenergética entre Rusia y la Unión Europea

ha llegado a un estado crítico en diciembre de 2013, tras la conclusión de
la Comisión Europea de que los acuerdos bilaterales para la construcción
de gasoductos South Stream entre Rusia, por un lado, y Bulgaria, Serbia,
Hungría, Grecia, Eslovenia, Croacia y Austria, por otra parte, no respetan
la normativa de la Unión Europea en relación con el mercado único de la
energía y que deben ser renegociados.
La falta de soluciones y la prolongación de los problemas y de los

conflictos (no solo bélicos) han llevado a los países a situaciones de
inestabilidad, de crisis económicas, sociales y políticas.
7. CONCLUSIONES
Para entender la situación de los países del Este europeo se tienen

que tener en cuenta tres niveles: el nivel local, el nacional y el
internacional. El nivel local tiene mayor o menor importancia en función
de las características de cada país y la intervención de Rusia en estos
PANEL II: 321
países usa como argumento la situación a nivel local, en especial la

situación de las minorías rusas en cada una de estas regiones.
En todos los casos el principal motivo y la justificación de la

implicación y la intervención de Rusia es en opinión de los líderes rusos
la defensa de la población rusa en estos territorios. Las políticas a nivel
nacional y la orientación de los líderes de estos países son otros motivos
para la intervención pero que no se plantea de manera clara por los
líderes rusos.
La utilización de movimientos separatistas, la implicación del

ejército ruso, la organización de referéndums en estos territorios
independentistas o secesionistas son un instrumento utilizado en la
mayoría de los casos de estos conflictos.
La implicación militar directa o través de los cosacos que son una

presencia constante en los conflictos es utilizada como el último
instrumento, después de los instrumentos económico-energéticos y del
fomento de los problemas internas en varios países.
La escasa implicación internacional o la implicación de actores

que no tienen un gran peso y que no representan una amenaza para los
líderes rusos permiten la prolongación en el tiempo de los conflictos.
En el este europeo el tema de la energía complica aún más la

situación y la posibilidad de resolución de los conflictos en la zona, y se
utiliza como instrumento de negociación y de presión geopolítica.
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http://www.osce.org/ro/moldova
TÚNEZ, LOS JÓVENES DE LA REVOLUCIÓN,
¿UNA OPORTUNIDAD PERDIDA?
TUNISIA, THE YOUTH OF THE REVOLUTION:

A LOST OPPORTUNITY?
FRANCISCO LÁUZARA*
RESUMEN
En el tercer aniversario de la llamada “revolución de los jazmines” y

recién aprobada la nueva constitución para el país, la juventud de una
democracia incipiente está en un momento crucial para reivindicar un
papel clave en un nuevo marco legal de convivencia. Las dificultades
para tener una presencia importante en el espacio sociopolítico empujan a
los jóvenes a desentenderse de las formas clásicas de participación
política en las estructuras de los partidos y sindicatos –salvo
excepciones– y a dirigir sus preferencias hacia el activismo asociativo y
en las redes, nuevos baluartes de las reivindicaciones juveniles de todo el
espectro ideológico. El protagonismo directo en el proceso de revueltas
se ha visto transformado en un protagonismo indirecto en el proceso
político posterior a través de las corrientes de opinión y demandas que
presionan a los poderes (político, judicial y mediático) para una
evolución en el sentido de sus propuestas.
PALABRAS CLAVE: Jóvenes, Túnez, revueltas, primavera árabe, revolución,

transición, política.
*
Investigador del IUGM
ABSTRACT
In the third year after de so-called ‘jasmine revolution’ and with the
recent approval of the new constitution, the young people are having a
crucial moment in this new-born democracy to reclaim a key role in the
new framework for living together. Difficulties in having an important
presence in the socio-political sphere push young people to abandon the
classical ways of political participation within the structures of parties
and unions –with some exceptions– and to focus their preferences
towards the associative activism and the web, new bulwark of the youth
reclaims of any ideology. The direct prominence they had in the process
of the uprisings is been transformed into an indirect importance in the
subsequent political process through groundswells of opinions and
demands to lobby the power (the branches of government and the fourth
Estate) to force an evolution according to their proposals.
KEYWORDS: Youth, Tunisia, uprisings, Arab spring, revolution, transition,

politics.
PANEL II: 327
La actitud de los jóvenes tunecinos, en buena medida artífices e

iniciadores de la serie de revueltas que condujo a la salida de Ben Alí del
poder, se ha mantenido beligerante con la evolución del proceso de
transición. Desde todos los ámbitos del espectro ideológico la decepción
y crítica se ha mantenido en unos niveles muy altos debido quizás a las
excesivas expectativas puestas encima de la mesa desde la caída del
gobierno autoritario. La abundancia de expresiones del tipo: “son todos
iguales”, “no tienen nada que hacer por nosotros” o “nada cambiará” es
lo más habitual en las conversaciones. Mostrando así un grado de
decepción y crítica muy elevado, quizás por las excesivas expectativas de
la población en el corto plazo para con el proceso de democratización.
Aunque para Khadija Sellami, joven miembro del partido Nidaa Tounès
“hay que decir que visto el estado actual del país no podemos negarles la
razón [de su descontento] aunque creo que es necesario que hagan más el
esfuerzo de entrar en los partidos y de intentar cambiar desde dentro”1
(Láuzara, 2014).
Pero es difícil pedir paciencia a una juventud castigada. La tasa de

paro de los jóvenes preparados, los diplomados, supuso casi el 44% en
las mujeres y el 24% en los hombres en el 2º trimestre de 2011. Mientras
la tasa de paro nacional a finales de 2010 era de un 13% la tasa de paro
juvenil alcanzaba el 26,7% (INS, 2014). Además, a medida que aumenta
la formación de los demandantes de empleo aumenta la tasa de paro.
Esta situación del empleo se produce en un contexto general en la

región de transición demográfica (si bien, en Túnez este proceso
prácticamente se ha completado, llegando a un número de hijos por mujer
similar a la de varios países europeos), con una media de edad de 29 años
y una mediana de 25,4 años (lo que cobra sentido si lo comparamos con
España donde la edad mediana es de 40,2 años, igual a la mediana
europea) (INS, 2014). Y que se traduce en un alto porcentaje de jóvenes
en la pirámide poblacional (el 70% menor de 30 años) con unas tasas de
desempleo exorbitantes y, lo que es peor, crecientes debido a un sistema
que no crea los suficientes puestos de trabajo (Láuzara, 2012, 17).
1
Entrevista personal realizada en noviembre de 2013, en Túnez.
Cada año, 2,5 millones de jóvenes se incorporan a la población en

edad de trabajar en los ocho países árabes mediterráneos, lo que implica
que, aun manteniendo las bajísimas tasas de actividad actuales (de un 49%,
las más bajas del mundo), habría que crear 1,5 millones de puestos de
trabajo anuales para que no aumente el número de desempleados (Martín,
2011, 75)
Objetivo que queda lejano del menos de un millón de empleos

creados anualmente con el ritmo de crecimiento actual (Martín, 2011,
75).
Con ello no se pretende identificar estos factores demográficos

como condiciones necesarias y suficientes para explicar las revueltas,
sino como factores presentes en ellas y que han contribuido a su eclosión.
En los casos de Egipto y, en especial, de Túnez el desajuste entre grandes
volúmenes de jóvenes formados con un alto nivel educativo y la escasez
de oportunidades laborales y económicas satisfactorias, a lo que se suman
las posibilidades de comunicación en red gracias al desarrollo de las
tecnologías de la información y la comunicación (Reher & Requena,
2011, 31), ha supuesto el caldo de cultivo perfecto para el aumento de la
tensión social más allá de los estragos causados por la represión política y
que, como sabemos, ha desembocado en un proceso de transición tras la
caída de los autócratas Ben Alí y Mubarak (Láuzara, 2012, 18).
Así, las expectativas al albur del cambio de régimen se

dispararon, pero las posibilidades de participar de ese cambio en la
conformación de un nuevo escenario más inclusivo se han visto limitadas
sobremanera para los jóvenes.
LA ESFERA SOCIOPOLÍTICA
La tan criticada ausencia de caras sin arrugas en la escena política

permanece, pero existen iniciativas que están cambiando el panorama.
Los partidos están desarrollando agrupaciones de jóvenes y sus voces
empiezan a tener una presencia en los mismos, canalizando algunas de
sus demandas hacia la cúpula (Láuzara, 2014). Un ejemplo es el
encuentro que organizó el partido Nidaa Tounès en noviembre pasado
para escuchar las sugerencias de sus jóvenes afiliados para la elaboración
del programa socioeconómico (Directinfo, 2013).
PANEL II: 329
En el campo islamista, ya a finales de 2011, Ennahdha lanzó su

rama estudiantil “Juventud de Ennahdha en las universidades” cuyo
presidente es Zied Boumekhla (Trabelsi, 2011). Asimismo, es necesario
reseñar que desde el derrocamiento de Zine el Abidine Ben Alí se
produjo la inscripción de numerosos partidos nuevos como formación y
en cuanto a sus componentes –repletos de jóvenes–, muy pequeños y que
no cosecharon demasiado éxito en las elecciones.
Si bien, los cuadros dirigentes son siempre y en todo caso

personas de una cierta edad o, de mucha edad, como es el caso de Beji
Caïd Essebsi (87 años) del partido Nidaa Tounes o de Rachid
Ghannouchi (72 años) del movimiento islamista Ennahdha. Ambos
ancianos y jefes de filas de las fuerzas políticas principales en el país
(Láuzara, 2014). A los que habría que sumar al actual presidente de la
República, Moncef Marzouki, de 69 años o el caso del líder del sindicato
mayoritario y hegemónico, la UGTT (Union Générale Tunisienne du
Travail), Hassine Abbassi, secretario general con 67 años –una edad a la
que quizás se debería haber jubilado ya–. En el plano político la
gerontocracia es evidente. La gran mayoría de políticos de prestigio
actuales provienen de la época de Habib Bourguiba, ya que son
considerados no contaminados por la cleptocracia instalada en el régimen
de Ben Alí. De hecho, como candidatos para primer ministro del
Gobierno tecnocrático actual (que ha cumplido en mayo de 2014 los 100
días) se barajaron nombres como los de Ahmed Mestiri, de 88 años, o
Mohammed Ennaceur, de 79 años, aunque finalmente el elegido fuera
Mehdi Jomâa, de “sólo” 52 años.
La juventud se manifiesta en cuadros subalternos muy

minoritarios. Quizás la única excepción en la cúpula de poder actual es la
ministra de Turismo, Amel Karboul de 41 años (¿la podemos llamar
joven?), estrella mediática del Ejecutivo tecnócrata provisional. Muy
activa en las redes sociales y en los medios de comunicación se ha
convertido en el contrapunto al panorama general.
Esta situación podría evolucionar en el Ejecutivo resultante de los

comicios que se preparan para finales de este año, aunque la falta de
jóvenes en primera plana hasta el momento parece aventurar una
continuación de su práctica ausencia del ágora política más visible.
Los jóvenes están también presentes en los sindicatos de

estudiantes universitarios, que han jugado un importante papel en el
mantenimiento de las protestas a lo largo de estos tres años. En este
sentido, el sindicato laico UGET (Unión General de Estudiantes
Tunecinos), relacionado de manera preferente con la UGTT (Unión
General Tunecina del Trabajo), y el islamista UGTE (Unión General
Tunecina de Estudiantes), ligado al movimiento Ennahdha, tienen una
fuerte presencia en los campus (Láuzara, 2014). De manera mucho más
significativa el primero de ellos, que en las últimas elecciones sindicales
universitarias –celebradas en 2012– se alzó con una victoria indiscutida
al acaparar 250 de los 284 representantes sindicales de todos los centros
de estudios superiores del país (Tunisialive, 2012).
Ambas formaciones han llegado, incluso, a protagonizar

enfrentamientos entre sí en los campus, lo que denota entre otras cosas su
intensa actividad.
Asimismo, es importante señalar el papel jugado por los comités

locales de la UGTT, que no por su dirección central, en el apoyo a las
protestas de los primeros días de las revueltas contra Ben Alí, que
acompañaron la espontaneidad de las manifestaciones de indignación y
demanda de cambio. Unas manifestaciones masivas protagonizadas por la
juventud, no movilizadas por las estructuras asociativas –éstas
acompañaron al movimiento–. “La sociedad civil corrió detrás, no se
situó al frente”, señala el sindicalista Ridha Tlili.
Sin embargo, estos tres años de transición han visto la eclosión,

desarrollo y evolución de una conciencia ciudadana plasmada
esencialmente en el auge de las organizaciones no gubernamentales
(ONGs) y asociaciones de todo tipo.
Un ejemplo de este activismo es el de Youssef Tlili, nieto de

Ahmed Tlili, histórico dirigente político y sindical tunecino. Procedente
de una familia implicada desde la independencia en el sindicalismo,
representaba a la UGET en el comité de apoyo a las protestas durante la
revolución2. En su opinión, el compromiso de los jóvenes del país ha sido
relativo por la escasa politización, el elevado populismo y la incapacidad
2
PANEL II: 331
para reivindicarse. Un compromiso que, en cambio, parece no faltar en lo

que respecta a las organizaciones sociales, donde son la inmensa mayoría
(Láuzara, 2014). Para el politólogo Hatem Mrad “los jóvenes participan
mucho más en las asociaciones que en los partidos políticos o los
sindicatos”3 pues se sienten más representados por estas entidades, como
también refleja la encuesta del PNUD sobre los jóvenes tunecinos en el
proceso de transición (PNUD, 2014). La presencia social de este
colectivo es creciente en todos los ámbitos y se va haciendo cada vez más
significativa e influyente.
Pero por el momento, donde existe una hegemonía juvenil –aparte

de en el ámbito asociativo– es en las redes sociales. Según Moez ben
Messaoud, profesor jefe del departamento de comunicación del IPSI
(Instituto de Prensa y Ciencias de la Información, en sus siglas en
francés), son los mismos jóvenes los que estuvieron en las redes y luego
en las plazas durante la revolución. Y los mismos que siguen copando
internet en la actualidad. Los cuatro millones de personas que tienen
Facebook en Túnez –la red social más extendida– acompañaron y
alimentaron las protestas4. Para Mrad, “los jóvenes descubrieron que con
la red se podía hacer oposición […] contribuyeron a calentar el ambiente
con sus críticas y sus denuncias”5 que se tradujo a continuación en su
participación directa en la calle (Láuzara, 2014).
Así, la imbricación entre el activismo y las redes sociales es clave

en la comprensión del fenómeno tunecino. La protesta de los jóvenes
tunecinos corrió paralela en las redes y en las calles, en un proceso de
retroalimentación importante para mantener la tensión y el clima
revolucionario. En este sentido, internet, los teléfonos móviles y algunas
radios y televisiones acompañaron de hito en hito cada uno de los pasos
que condujeron a la caída de Ben Alí y con ello contribuyeron a la fuerza
y seguimiento de las movilizaciones. Ambos espacios, el virtual y el real
copados en gran medida por esa gran masa joven.
3
Ídem.
4
5
Ídem.
LA IMPORTANCIA DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN
Los medios de comunicación han tenido un papel importante en

las revueltas de 2011 pero su rol en el cambio de sistema viene de atrás.
No debemos, además, restringir el análisis a la red internet o la telefonía
móvil y a su utilidad como herramientas de comunicación para organizar
las protestas, de difícil control para los regímenes autoritarios. La
influencia para el cambio del paradigma cultural predominante entre la
juventud árabe ha sido un proceso de décadas, que ha generado lo que
Yves Gonzalez-Quijano ha llamado subcultura globalizada, para
referirse al distanciamiento cultural entre generaciones que se produjo
desde finales del siglo XX en los países árabes (Gonzalez-Quijano,
2011). Según el mismo, “los iconos de los jóvenes son ahora el producto
de una especie de híbrido local donde los cánones del mainstream de la
cultura pop globalizada se adaptan a los estándares locales” (Gonzalez-
Quijano, 2011). Recogiendo la idea de la glocalización (Robertson, 1995,
25–45), lo global se adapta a las características de lo local para elaborar
un contenido más efectivo en los diferentes entornos culturales, a los que
en cualquier caso transmite una serie de valores comunes, propios del
pensamiento único de la cultura hegemónica.
Así, la revolución de las comunicaciones (con la televisión por

satélite, internet y la telefonía móvil) fue un precedente necesario y
facilitador de las revueltas también por la influencia cultural que fue
calando en un sustrato importante de la sociedad. En la década de los 90
el desarrollo de los canales por satélite transformaría el panorama
audiovisual en los países árabes. El ejemplo más citado es el de la cadena
de noticias Al Yazira (fundada en 1996), pero no es el único. Canales
internacionales generalistas o de entretenimiento, además de
informativos, en árabe, se fundaron por docenas en esta época hasta
llegar a los más de 500 actuales (Gonzalez-Quijano, 2011).
En cuanto a las comunicaciones móviles se han expandido hasta

cubrir la práctica totalidad de la población. A modo de ejemplo, las cifras
de Túnez y Egipto hablan por sí solas. Existen en Egipto para una
población de 82 millones de personas, 70 millones de celulares, mientras
en Túnez el número de teléfonos móviles supera al de habitantes (11
millones de móviles para una población de 10,5 millones). En cuanto al
número de usuarios de Internet alcanzaba ya los 20 millones en Egipto y
PANEL II: 333
los 3,5 millones en el país magrebí justo antes del estallido de las
revueltas (World Factbook CIA, 2010) (Láuzara, 2012, 19–21).
ACTIVISMO EN RED
Siendo así que se puede hablar de un activismo ligado a la red. La

sociedad civil sin el yugo que suponía la represión de un régimen policial
ha eclosionado y los jóvenes son los principales artífices, pero
observamos que está habiendo problemas con determinados activistas
considerados incómodos por el establishment, ya que ciertas inercias
policiales, judiciales y políticas continúan desde la dictadura. En las
últimas semanas una importante campaña se ha fijado en la figura de
Azyz Amami, activista y bloguero de los primeros días, activo en el
movimiento de protesta de la cuenca minera de Gafsa en 2008 y con una
campaña de denuncia por los juicios contra jóvenes activistas acusados
de incendiar puestos de policía durante las revueltas. El mismo, junto con
el fotógrafo Sabri Mlouka, fue detenido y acusado por la policía y la
judicatura de posesión y consumo de cannabis, que puede ser penado con
entre uno y cinco años de cárcel y una multa de 1.000 a 3.000 dinares (de
450 a 1.350 euros). La pervivencia de una legislación penal durísima
frente al consumo de sustancias estupefacientes –la ley 92-52 de 18 de
mayo de 1952 relativa a los estupefacientes, conocida como “ley 52”– se
vino utilizando en el pasado como carta blanca para detener
indiscriminadamente a numerosos opositores y la práctica continúa. La
protesta social con importantes campañas en internet (se creó incluso una
campaña en twitter #FreeAziz para su liberación) y en las calles han
hecho visible una de las inercias que se conservan del Estado policial de
Ben Alí. La interpretación rigorista de dicho artículo llega a que “un poco
más de un tercio de los detenidos lo son en relación a las drogas, una gran
mayoría de ellos por consumo y /o posesión de cannabis [subrayado del
autor]” (Heurtaux, 2014). En este caso concreto se consiguió la liberación
de los dos activistas, proceso a través del cual se han constatado algunas
derivas indeseables de la transición. Una muestra, ésta, de protesta tanto
en el espacio virtual como en la plaza pública, aunque no siempre sea el
caso.
Los jóvenes tunecinos han llevado a cabo también numerosas

campañas exclusivamente en las redes. Como ejemplo, hacia el fin del
proceso de negociaciones entre las diferentes fuerzas políticas y sociales
conocida como el “diálogo nacional”, muchos colgaron sus currícula
vitae en las redes sociales –especialmente en Facebook con el lema “elige

a un joven”, aunque también en blogs y otras páginas–. Esta acción tenía
por objetivo llamar la atención sobre su falta de presencia en las distintas
listas propuestas para el nuevo gabinete tecnocrático que habría de guiar
el país hasta las elecciones, tras la renuncia del Ejecutivo liderado por
Ennahdha, en coalición con los partidos laicos CPR (Congrès pour la
République) y Ettakatol; y al tiempo que se aprobaba el nuevo texto
constitucional. Los participantes en la campaña llegaban incluso a
ofrecerse gratis, lo que muestra el grado de compromiso y ganas de hacer
de una juventud arrinconada, y se mostraban dispuestos a trabajar en
cualquier nivel de la administración, desde la local (en los
ayuntamientos) a la central (en el Gobierno).
Asimismo, cabe recordar que hay incontables páginas ligadas a

asociaciones y ONGs dedicadas a numerosos temas, desde la defensa del
medio ambiente, a la protección del patrimonio y la cultura, la vigilancia
sobre los derechos de las mujeres, de las minorías, la monitorización de
los debates parlamentarios, el seguimiento de la normativa y regulación
de la libertad de opinión y expresión, y muchas demandas y cuestiones de
ámbito local. En muchas de ellas los jóvenes son mayoría.
La televisión, por el contrario, se muestra como terreno vedado

casi por completo, donde la diversidad del país apenas se contempla. La
profesora de periodismo Hamida el Bour advierte que en los debates y
tertulias televisivas hay siempre los mismos partidos, las mismas figuras,
ninguna mujer, ningún joven y casi ausencia de gente de las regiones6
(Láuzara, 2014).
Aunque esta baja presencia en la pequeña pantalla ha hecho

derivar los esfuerzos hacia otros medios de masas como la radio, con una
amplia participación tanto en las estaciones de radio nacionales como en
las locales y regionales. Además, del otro lado de los micrófonos,
grabadoras y libretas, por razones simplemente sociodemográficas el
mundo del periodismo tunecino está copado por profesionales jóvenes
tanto en los formatos escritos, como audiovisuales o la red. Sea en los
medios tradicionales que existían previamente a la caída de Ben Alí,
como en los creados a partir de la misma.
6
PANEL II: 335
LA EMIGRACIÓN
A pesar de los avances en algunos ámbitos como los señalados en

párrafos anteriores, la desigual presencia y poder de los jóvenes en la
sociedad de la transición genera sentimientos encontrados y en muchos
casos una desafección por la limitación y la falta de oportunidades. Ante
este panorama, muchos jóvenes se plantean trasladarse fuera del país, es
decir, emigrar, hacia Europa principalmente, en particular hacia Francia,
obviando las dificultades actuales en ese país ya que la gravedad de la
crisis económica local supera los mensajes desalentadores de la
coyuntura actual europea.
Así, ante los datos que ofrece el panorama socioeconómico

regional se comprende que el sueño de la emigración esté muy extendido
entre buena parte de los jóvenes del norte de África. Pero no sólo la
emigración es vista como una solución a la espiral de pobreza y ausencia
de expectativas. Las esperanzas de toda la sociedad en el cambio de
régimen estaban, al menos, tan dirigidas al fin de la represión de los
sistemas autoritarios como a la reforma económica que permita una
mejora de las condiciones de vida y más oportunidades para la juventud
(Láuzara, 2012, 19). En este sentido, “las revueltas de 2011 suponen
también una constatación del fracaso de 50 años de políticas económicas
para dar con un modelo de desarrollo que conjugue crecimiento, empleo,
cohesión social y territorial e inserción internacional” (Martín, 2011, 74).
No en vano, estas premisas: equidad, justicia social, trabajo de calidad,
salud y educación, son las bases que reivindican partidos islamistas como
el tunecino Ennahdha. De ahí parte de su éxito electoral en las elecciones
a la Asamblea Nacional Constituyente.
Así, la mala situación económica de los regímenes, continuada

durante años de fuerte crecimiento económico mundial contribuyó en
gran parte a la generación de la ola de malestar que desembocó en el
estallido de las revueltas (Láuzara, 2012, p. 19). El mayor riesgo al que se
enfrentan los nuevos Gobiernos es que lejos de mejorar, las previsiones y
los datos económicos ya disponibles reflejan una desaceleración del
crecimiento, una caída de ingresos y de la actividad económica y una
rebaja de la solvencia internacional durante el año 2011 (Ghilès, 2012) y
más allá. El reto es darle la vuelta a la situación para así apuntalar las
bases de las democracias nacientes y evitar en parte la fuga de capital
humano que supone la emigración.
Yéndonos a las cifras y de acuerdo con los datos de FRONTEX

(2012, 4) el 20% de los inmigrantes que cruzaron las fronteras de la UE y
llegaron fundamentalmente a la isla italiana de Lampedusa y a Malta
durante los primeros meses de las revueltas de 2011 fueron tunecinos –
seguidos de los afganos (un 16%) y los paquistaníes (11%)– con la
intención de dirigirse a Francia, en esencia por razones económicas. Así,
la salida de la mayoría de los tunecinos no fue para huir de la
desestabilización sino, aprovechando la oportunidad que esa misma
circunstancia propiciaba debido a la falta de control efectivo en las
fronteras (Ferreira, 2014a, p. 9).
Debería remarcarse que este alto incremento de las detecciones

irregulares [de tunecinos] en la ruta central mediterránea fue debida en su
mayoría a la ventana de oportunidad creada por la inestabilidad regional
[…] De este modo, con el estallido de los conflictos hubo una relajación
en los controles fronterizos dejando una oportunidad a cientos para
abandonar el país y a otros para usar este canal migratorio. (Ferreira,
2014a, p. 9)7.
¿APATÍA POLÍTICA?
El baile de cifras entre encuestas suele ser una constante, sin

embargo en el caso que nos ocupa, a pesar del amplio margen de
diferencia la tendencia que se muestra es similar. Entre un 17% de los
jóvenes (según el Ministerio de la Juventud y el Deporte) y un 32,9%
(según la encuesta del PNUD) estarían muy o bastante interesados en la
política. Lo que deja a los que no le conceden ninguno o poco interés a la
política en el 59,2% de los consultados, al menos (PNUD, 2014, 27–28).
Esta circunstancia se traduciría para el citado ministerio en la baja

participación juvenil en los pasados comicios, que cifra –según sus
encuestas– en el 27%, aunque este porcentaje es discutido por los datos
del PNUD, que atribuye al colectivo una participación del 55%, similar a
la de los jóvenes que piensan votar en las próximas elecciones (PNUD,
7
En el original: [I]t should be noted that this high increase of irregular detections
in the Central Mediterranean route was mostly due to a window of opportunity
created by the regional instability […] Thus, with the outbreak of the conflicts
there was a relaxation in border controls leaving an opportunity for hundreds to
leave the country and others to use this migratory channel. (Ferreira, 2014, 9).
PANEL II: 337
2014, 30). Siendo el segundo porcentaje más congruente con la visión

mayoritaria de los jóvenes, que consideran el voto como principal forma
de acción para permitir el cambio en la sociedad (64,1%), seguido con
menos importancia del militantismo en el seno de ONGs (37,1%) o
partidos políticos (21,3%) (PNUD, 2014, 22–23).
Así, el compromiso dentro de organizaciones estaría mucho

menos extendido que la participación en los procesos electorales desde la
caída de Ben Alí. Lo que explica que el 58% declare no tener ninguna
actividad asociativa, el 25,9% se dicen simpatizantes de alguna
asociación, el 10% simples miembros activos puntualmente, y sólo el 6%
miembros activos (PNUD, 2014, 29). Porcentajes que son aún más bajos
en cuanto a militancia política directa en los partidos, donde dos de cada
tres jóvenes no manifiestan ninguna adhesión política y sólo el 4,1% son
afiliados y militantes activos (PNUD, 2014, 30).
Si bien, se puede constatar que las visiones e intenciones distan de

los hechos pues ante la pregunta ¿cómo piensa que los jóvenes deben
implicarse en la vida pública? El 59,9% respondió que “implicándose en
las organizaciones de la sociedad civil, incluidas las organizaciones
juveniles” (más frecuente entre las mujeres y en medio urbano), el 47,7%
consideró que “implicándose en la vida del barrio o de la ciudad”, el
44,3% “militando preferentemente en el seno de partidos políticos” y sólo
el 38,5% “implicándose en los sindicatos” (PNUD, 2014, 27). Siendo así
que la consideración de lo que deben hacer “los jóvenes” no se traslada a
la realidad y por tanto las recomendaciones al colectivo no se interpretan
como una necesidad de compromiso individual por parte de los
encuestados.
Esta apatía a la hora de implicarse en la vida sociopolítica es

explicada por Najwa Karmi, miembro del partido Al-Jumhuri (el Partido
Republicano) como consecuencia de la falta de experiencia,
conocimientos y competencias necesarias para la participación política
(Daly, 2013), a lo que Youssef Tlili añade la incapacidad para afirmarse:
“Es necesario luchar para imponerse y los jóvenes no son muy
combativos” 8 . Teniendo en cuenta que “los partidos no son muy
8
acogedores para los jóvenes. La clase política está cerrada en sí misma,

es muy autárquica y, generalmente, tiene miedo a lo nuevo”9.
Para Ghada Daly la juventud tunecina está aún buscando “vías

alternativas que permitirían influenciar el cambio” (Daly, 2013), siendo
el sector asociativo, como hemos visto el mejor considerado –aunque
relativamente– dentro del ambiente de apatía mayoritario. De hecho, las
cifras de la encuesta del PNUD desmentirían que esta búsqueda de vías
alternativas de acción en la vida pública se estuviera produciendo al
menos de manera masiva en la práctica actual.
Pero esta falta de implicación generalizada no quiere decir que no

exista un tejido asociativo y político juvenil pujante y creciente, al menos
potencialmente, si se superan algunos de los obstáculos y barreras que los
jóvenes señalan en el estudio. La primera y principal, el desconocimiento
del proceso político de la transición, siendo que sólo el 12% tienen una
idea clara del contenido de la Constitución recién aprobada y cerca del
57% afirman no tener ni idea del mismo (PNUD, 2014, 11). Cuestión que
viene derivada del desapego experimentado durante su discusión y
aprobación. Para Souha Bouazizi, miembro del Consejo de Jóvenes de
Sidi Bouzid:
La ruptura con la vía política se produjo cuando la Asamblea

Nacional Constituyente (ANC) fue elegida el 23 de octubre de 2011 y
cuando nos dimos cuenta de que la mayoría de sus miembros eran muy
mayores. Eso marcó el día en que la esperanza de una implicación de la
juventud en la política tunecina murió (Daly, 2013)10.
Sin ser tan específica al marcar el momento de la ruptura, la

periodista Ghada Daly sostiene que la apatía de cara a la participación
política se debe a que “los jóvenes están largamente excluidos de la
escena política nacional” (Daly, 2013), pues sus demandas de más
oportunidades en lo laboral y la esfera social, y una mayor justicia social
9
Ídem.
10
En el original : « la rupture avec la vie politique s’est produite lorsque
l’Assemblée nationale constituante (NCA) a été élue le 23 octobre 2011 et que
nous avons réalisé que la majorité de ses membres étaient âgés. Ceci a marqué
le jour où l’espoir d’une implication de la jeunesse dans la politique tunisienne
est mort. » (Daly, 2013)
PANEL II: 339
no se han tenido en cuenta. Quizás la necesidad de observar cambios

tangibles, de cierta inmediatez y de medidas efectivas que indiquen al
menos un inicio de evolución de cambio de la dinámica anterior no se ha
producido en estos tres años de transición y este hecho ha hecho mella en
la percepción del proceso. Tiene gran importancia en este sentido que aún
en el momento de realización de la encuesta una mayoría absoluta de los
jóvenes (el 61%) considera que la corrupción en Túnez es un fenómeno
generalizado y sistémico (PNUD, 2014, 20), y como consecuencia directa
“la justicia social y la igualdad de oportunidades son puestas en duda”
(PNUD, 2014, 27) (sólo el 14,3% cree que los jóvenes tienen las mismas
oportunidades de éxito social que sus mayores). Y en este apartado, las
demandas de un trabajo digno son las mayoritarias y han generado la
mayor frustración. Las expectativas de mejoras laborales no se han
satisfecho y ésta era la demanda principal entre las políticas públicas que
los jóvenes ciudadanos reclamaban (PNUD, 2014, 27). Así, Slim Omri,
joven de 24 años de Sidi Bouzid señala que “la ausencia de la juventud
de la escena política está ligada al hecho de que los partidos elegidos no
han mantenido sus promesas de un futuro mejor para todos” (Daly,
2013).
Por lo que el protagonismo lógico –en una sociedad donde el

tramo de edad más numeroso se da entre los 18 y 35 años– que tuvieron
durante las manifestaciones, se ha diluido en una apatía hacia la arena
política y una incipiente deriva hacia el mundo asociativo por parte de
una minoría comprometida que además suele participar también de
movimientos políticos, sin vincularse necesariamente a los partidos. Así,
se da “más compromiso ciudadano y menos interés por la política de los
políticos” (PNUD, 2014, 27). A pesar de estas cifras que marcan una
desafección fuerte hacia las actividades en el ágora pública, se puede
observar una importancia relativamente mayor y una confianza más
acusada en las organizaciones de la sociedad civil que en los partidos
políticos y sindicatos.
No son pocos, en cualquier caso, los que consideran que el papel

de los jóvenes en el marco del proceso de transición fue cumplido y
completado durante las revueltas tras las que el dictador Zine el-Abidine
Ben Alí abandonó el poder. A su juicio, a continuación deberían dejar
paso a los políticos profesionales y a la élite del país.
Como consecuencia existe un sentimiento bastante extendido de

que los jóvenes han sido traicionados, poco o nada incluidos en la vida
política y, una coyuntura en la que se dicen: “ya no vamos a participar, se
nos ha excluido”11.
No obstante, este paso atrás de los jóvenes en la escena política no

se ha dado en todos los casos. La mencionada Khadija Sellami, está junto
con un nutrido grupo de jóvenes profesionales en la política activa en el
partido Nidaa Tounès y defiende su participación: “los jóvenes están
mucho más politizados de lo que la gente piensa [pero] creo que el
problema real es una falta de organización” que debe ir acompañada de
metas claras, “no es en absoluto la ambición de llegar a ser un cuadro
político, es realmente para salvaguardar un modelo de sociedad” 12
(Láuzara, 2014).
Es opinión generalizada, en cualquier caso, que el protagonismo

de los jóvenes han de reivindicarlo ellos mismos y que nadie va a
facilitarles la labor. Para Youssef Tlili, “los partidos no son acogedores
para los jóvenes, la clase política está cerrada en sí misma, es muy
autárquica y generalmente tiene miedo de lo nuevo” 13 . Pero, aun
contando con las dificultades, según Hatem Mrad: “no es culpa de los
viejos o de los gerontócratas o de los partidos políticos. Los partidos
están abiertos a los jóvenes. Pueden siempre participar, organizarse”14 y
desde ahí llegar a imponerse. En las próximas elecciones y en los equipos
que los partidos ganadores monten en sus gabinetes se verá el verdadero
peso e impulso de los jóvenes (Láuzara, 2014).
GERONTOCRACIA DE TRANSICIÓN
La casta política local que impide en buena medida un ascenso

más importante de sangre nueva al primer plano, es reflejo de otros
espacios como el económico, por supuesto, pero también del sindical, en
el cual la poderosa UGTT sigue manteniendo una dirección muy
veterana, como ya se señaló con anterioridad.
11
Entrevista a Youssef Tlili en noviembre de 2013 en Túnez.
12
13
Ídem.
14
Ídem.
PANEL II: 341
A pesar de los avances sociales conseguidos a lo largo de su

historia, la tunecina continúa siendo una sociedad fuertemente jerárquica,
donde una cierta edad sigue siendo un requisito social para la actividad
en el espacio público con cierta garantía de solvencia. Sellami asegura
que en la política tunecina “incluso si la gente reclama jóvenes, el pueblo
no va a confiar en esos jóvenes”15. Este hecho puede observarse además
en las limitaciones que plantea la propia Constitución recién aprobada el
pasado 26 de enero a la hora de la elección de determinados cargos
políticos y los requisitos de edad que se presentan en la misma (23 años
mínimo para ser elegible como diputado –según el artículo 53 de la Carta
Magna– y 35 años como presidente del país –tal y como reza en el
artículo 74–) (Láuzara, 2014).
Estas circunstancias, en cualquier caso, parece que van cambiando

en la medida en que la presencia pública de cargos de responsabilidad
más jóvenes se va afianzando, como es el caso de la actual ministra de
Turismo.
La posibilidad de una cuota de jóvenes en escaños reservados en

el parlamento, discutida en el proceso de aprobación de la nueva ley
electoral ha terminado por abrirse paso aunque en condiciones menos
ambiciosas de lo planteado inicialmente. Dicha ley electoral, aprobada el
pasado 1 de mayo (Jeune Afrique, 2014), incluye una cuota reducida de
jóvenes que consistirá exclusivamente en la presencia de un menor de 35
años entre los cuatro primeros de la lista electoral –frente a la propuesta
inicial de incluir un joven menor de 30 años entre los tres primeros–, a lo
que se añaden las listas paritarias, ya empleadas en las elecciones a la
Asamblea Nacional Constituyente (Ben Hamadi, 2014). En cualquier
caso, y a pesar de la rebaja sobre el planteamiento inicial, algunas voces
manifiestan sus dudas por el riesgo de nepotismo y clientelismo que
puede conllevar esta medida, mientras otros ven un espacio de visibilidad
a partir del que poder reivindicarse y reclamar un mayor protagonismo.
Esta norma asegura, en cualquier caso, la presencia juvenil en los

primeros puestos de las listas de todos los partidos del espectro político,
donde hasta ahora sólo en algunas formaciones ocupaban puestos de
cierta relevancia.
15
CONCLUSIONES
La juventud está jugando un rol en la escena sociopolítica

tunecina aunque no sin problemas y cortapisas, que hacen del
movimiento asociativo el espacio predilecto de compromiso social
aunque aún con mucho camino por recorrer. Los partidos y sindicatos
están en proceso de adaptación para acoger en su seno las energías y
aspiraciones de los jóvenes. Estas circunstancias tendrán que evolucionar
para facilitar la implicación y asunción del papel clave de la juventud en
la transición, que les necesita para legitimar, a través de su voto, el
proceso de cara al futuro. Sin embargo, muchos jóvenes no están ni
siquiera inscritos como votantes, lo que directamente los mantiene al
margen del proceso político, ante lo que el profesor Mrad se pregunta:
“¿cómo es posible que los jóvenes no se inscribieran en las listas de
votantes cuando son ellos mismos los que contribuyeron a esta
revolución?” 16 (Láuzara, 2014). En este aspecto, la involución del
proceso de transición que ha supuesto el golpe de Estado egipcio puede
producir un efecto llamada a las urnas del país magrebí, especialmente de
la juventud para los próximos comicios que se esperan para finales de
este año 2014. En este sentido debería apreciarse ese incremento del
interés y el compromiso con la deriva política del país en el aumento de
las inscripciones para las listas de votantes mencionadas. Esta
circunstancia sería clave para cargar de legitimidad la política de
acuerdos y equilibrios de una transición que hasta ahora ha dejado a los
jóvenes fuera del reparto del poder y de un lugar en la formación del
nuevo sistema, ya que no han participado demasiado en la negociación.
La necesidad de construir un espacio donde se sientan

identificados e implicados contribuirá a la propia continuidad de un
sistema en el que las aspiraciones ciudadanas se puedan vehicular. Si se
deja de lado a los principales actores del presente y del mañana en una
sociedad joven se habrá perdido la oportunidad de construir un país
viable y, sobre todo, estable.
16
PANEL II: 343
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Túnez.
LA PENÍNSULA DEL SINAÍ, UN FOCO CRECIENTE
DE INESTABILIDAD
FCO. ANTONIO OLIVARES NARVÁEZ∗
RESUMEN
En los últimos tres años, los derrocamientos de Hosni Mubarak y Morsi

en Egipto han ocultado la inestabilidad que se vive en la península del
Sinaí. El incremento de los tráficos ilícitos y el terrorismo yihadista, junto
con la convulsa situación de la región, suscitan un nuevo escenario de
confrontación donde hay otros intereses en juego, tanto de España y la
Unión Europea, como del resto de potencias regionales y mundiales.
PALABRAS CLAVE: Seguridad, Sinaí, Egipto, yihad, Hamas
ABSTRACT
In the past three years, the overthrows of Hosni Mubarak and Morsi in
Egypt have masked the instability that exists in the Sinai Peninsula. The
increase in illegal trafficking and jihadist terrorism with the turmoil in the
region raise a new stage of confrontation where there are other interests
∗
Comandante del Ejército de Tierra.
at stake, both from Spain and the European Union, and the rest of
regional and global powers.
KEYWORDS: Security, Sinai, Egypt, jihad, Hamas

PANEL II: 347
1. INTRODUCCIÓN
Analizar la situación en el Sinaí, territorio que conecta

físicamente África y Oriente Medio, es también profundizar en un
territorio crucial para la seguridad y defensa de nuestro país. En este
ejercicio de responsabilidad, adentrarse en dar una visión de lo que
acontecerá en un futuro en esta pieza tan singular del puzle mundial,
implica hacerlo con una visión global del panorama geoestratégico
cambiante en la zona y provocado por la globalización de la sociedad
árabe.
Por otro lado, y tras realizar esta constatación, parece obligado

realizar este estudio de seguridad de la forma más novedosa posible, y
que no sólo actualice cada uno de los aspectos tratados, sino que se hagan
aportaciones, tanto en la forma de mirar, como en la reubicación de la
península en un mundo interrelacionado y en constante cambio.
En la espiral de violencia e inseguridad que vive la región,

eclipsada por las Primaveras Árabes, aparecen las verdaderas causas,
tanto profundas como coyunturales y detonantes, que subyacen en este
escenario y que son origen del conflicto. Su análisis permitirá enfocar
cómo diseñar una estrategia para solucionar el conflicto, el cual tiene
también una serie de actores regionales e internacionales, preocupados
por lo que aquí suceda, e interesados en influir en el devenir de los
futuros acontecimientos para servir a sus intereses.
Asimismo, nadie puede permanecer indiferente a las continuas y

rápidas transiciones que vive Egipto en su conjunto, ni tan siquiera
España. Por ello, este estudio considerará cómo afectan una serie de
amenazas que vienen recogidas en la Estrategia de Seguridad Nacional
2013. La inmigración descontrolada, el terrorismo y el crimen
organizado, provenientes de los países del Magreb y del África
Occidental y Subsahariana, junto con la vulnerabilidad marítima y
energética a la que se está sometido por los intereses que se tienen en
nuestros vecinos del Sur, son contempladas desde un punto de vista
generalista, para entender como hoy en día lo que suceda en el Sinaí
afectará a la sociedad española en mayor o menor medida.
En definitiva, las aportaciones que se hagan de los actores, causas

y posibles escenarios serán necesarios para entender el conflicto y
ofrecer una prospectiva y conclusiones a este territorio, clave para el
norte de África y Oriente Medio, y en definitiva, para Europa y España.
2. CONSIDERACIONES
2.1. La situación de Egipto y el Sinaí
La península del Sinaí siempre estuvo sujeta a los dictados de la

seguridad entre israelíes y egipcios, más si cabe con los acuerdos de
Camp David en 1979. Pero el hecho de que en 2007 Israel intensificara el
bloqueo sobre la Franja de Gaza, y que el Sinaí haya sido la única puerta
árabe para los habitantes palestinos de la Franja, produjo un efecto de
apoyo por parte de los habitantes de la península argumentando razones
que se podrían considerar patrióticas, religiosas o económicas.
Esta situación provocó un tráfico ilícito de todo tipo de productos

a través de túneles excavados desde el lado egipcio hacia la Franja,
aflorando un contrabando y tráfico de armas y donde numerosos
funcionarios de seguridad egipcios se hicieron partícipes, implicando a la
vez, de un modo u otro con esta actuación, al régimen de Hosni Mubarak,
que nunca prestó una especial atención por la zona y la población
beduina que allí residía.
Pero no sólo los grupos de crimen organizado fueron tomando

posiciones con esta situación. El rebrote terrorista volvió a tomar fuerza
nuevamente desde 2006, coincidiendo esta época con la liberación de
más de 900 terroristas de la Gama’a al-Islamiya, seguida después por la
de muchos de los también terroristas de Yihad Islámica. Todo ello
animado por un Mubarak que aplicaba las medidas de gracia que se
estaban dando en otros países árabes del entorno, como Argelia,
Marruecos o Arabia Saudí.
Durante los años siguientes se produjo una convivencia, más o

menos pacífica, entre las fuerzas de seguridad egipcias y miembros de los
grupos de crimen organizado y yihadistas. Pero las revueltas árabes de
enero de 2011 terminaron poniendo fin a esta coalescencia, ya que
propiciaron una disminución de las fuerzas de seguridad egipcias en el
PANEL II: 349
Sinaí, cuya retirada agravó el caos existente y convirtieron a la zona en

un santuario para los grupos yihadistas.
El posteriormente elegido presidente Morsi intentó hacer frente a

esta amenaza con lo que podría denominarse un enfoque integral: una
mezcla entre un envío nuevamente de más fuerzas de seguridad y
acciones de negociación o mediación con tribus locales, facciones
políticas y grupos yihadistas, las cuales se fueron sucediendo en el
tiempo sin mucho éxito.
Además, Morsi también trató de mejorar las condiciones

económicas de la zona, pero los militares recelaron sobre esta
aproximación indirecta, considerando que la solución más adecuada para
resolver este problema de seguridad era la vía militar. Este hecho pudo
constatarse nada más tener lugar el golpe militar en julio de 2013, cuando
se enviaron más tropas de refuerzo y comenzó una campaña militar con
el apoyo de EE UU y el beneplácito israelí.
Si bien actualmente el esfuerzo de las operaciones está dirigido

hacia los terroristas o militantes yihadistas que amenazan la seguridad del
Sinaí, hay detrás un desarme encubierto de los residentes1, como uno de
los objetivos buscados desde siempre por el Ejército egipcio.
2.2. Los habitantes del Sinaí y su relación con los tráficos ilícitos
Si se observa la evolución de la población en el Sinaí, se puede

constatar que desde 1960 (South Sinai Environmental Action Plan, n.d.,
2) la región ha pasado de ser habitada por 50.000 personas a 554.000
(Central Agency for Public Mobilization and Statistics, 2012), con un
aumento de 60.000 personas en el último período de estudio de seis años.
Los habitantes del Sinaí no suponen más que el uno por ciento de
la población de Egipto, pero la gran extensión del territorio que ocupan y
los intereses económicos que allí existen, constituyen una preocupación
mayúscula para las autoridades gubernamentales del país.
1
La posesión de armas es parte de la cultura beduina y patrimonio de su
naturaleza tribal, el rechazo a esta campaña militar por parte de la población
beduina generará un mayor sentimiento de agravio.
Figura 1: Mapa de situación de la península del Sinaí.
Fuente: Economist.
Sin embargo, esta preocupación contrasta con el sentimiento de

agravio que percibe la población beduina, que siente un injusto
tratamiento económico de las autoridades y unos abusos de los derechos
humanos, implantados por el estado de seguridad en la zona. Además, la
división territorial de su población queda patente entre aquéllos que viven
en el centro y norte, cuya desesperación social nunca se ha intentado
calmar con planes económicos o de desarrollo, y la población del sur, la
cual tiene unos importantes ingresos del turismo, gracias a las
infraestructuras allí creadas, pero que actualmente y después de las
revueltas árabes, han visto reducidos los mismos por la falta de visitantes.
Esta situación de penuria económica ha ido transformando las

actividades de la población, especialmente en el centro y norte del Sinaí.
Los tráficos ilícitos de drogas y la trata de personas han ido creciendo,
junto con el contrabando de armas, sobre todo después de la caída del
régimen de Gadafi en Libia.
PANEL II: 351
Estos tráficos ilícitos de drogas, armas y personas se han

convertido en una de las principales actividades económicas de las tribus
beduinas que viven en el Sinaí, y se han formado lazos inevitables entre
el norte del Sinaí y la Franja de Gaza en base a esta nueva economía.
Esto ha dado lugar a que algunos elementos palestinos del extremismo
islámico se trasladen al Sinaí, que es vista como un área de operaciones
para cualquier ofensiva contra Israel (Zibell, 2012).
En este contexto, los beduinos que siempre fueron verdaderos

expertos en fronteras porosas y en la lógica de un desierto sin lógica,
protagonizan constantes conflictos con los policías egipcios. Si no es por
el tráfico de personas, armas o drogas, es por las aspiraciones de
independencia de algunas de las tribus, o por sus vínculos con gente de su
propio clan en Gaza o en Israel.
Por último, no se puede olvidar la mezcolanza de beduinos con

los muchos residentes palestinos que provienen en su gran mayoría de la
Franja de Gaza, y que han optado por la pobreza egipcia antes que por la
desolación y el aislamiento del territorio palestino, constituyendo el
porqué de un aumento repentino de población en la región.
Figura 2: Mapa de situación de la Franja de Gaza
Fuente: PBS.
2.3. El incremento terrorista, sus vínculos y Ansar Bayt al-Maqdis
Las revueltas árabes en los últimos tres años han ocultado la

inestabilidad provocada por terroristas en la zona, que ha sido
considerada por muchos analistas como hechos aislados o colaterales de
la convulsa situación que se vive en la región. Sin embargo, la violencia
ha dejado en la zona más de 400 muertos desde julio de 2013 y, cada vez
más, los militantes yihadistas utilizan tácticas y técnicas de insurgencia
contra el ejército egipcio, extendiéndose fuera del Sinaí sus actos
terroristas.
Por tanto, hoy en día se puede hablar de una amenaza yihadista

emergente y cada vez más consolidada en la península, un nuevo
escenario de confrontación donde se mueven con facilidad los grupos
yihadistas y de crimen organizado, que se ven reforzados con la llegada
de nuevo personal y material de otros escenarios de la región.
Bajo esta amenaza, el derribo de un helicóptero egipcio (Marcus,

2014) en enero de 2014 ha puesto de manifiesto la capacidad de estos
grupos terroristas sobre el terreno y las amenazas a las que se tendrán que
enfrentar las fuerzas de seguridad egipcias, más aún cuando comience la
campaña de primavera-verano y se incremente el tráfico de droga en la
península, después de la recolección de la amapola en los países
productores.
Esta relación entre grupos de crimen organizado y terroristas no

es nueva. En este sentido, la llamada “narco-yihad” vincula el tráfico de
droga con los grupos yihadistas mediante la colaboración para la
protección en el transporte de la mercancía, facilitando que la droga
llegue a su destino. Las pérdidas en el negocio de la droga se producen
por el número de incautaciones no por el coste del transporte.
En este vínculo, la asociación con terroristas e insurgentes bien

equipados permite a los narcotraficantes reducir significativamente las
pérdidas debidas a las incautaciones efectuadas en las rutas, y aumentar
la financiación de los terroristas. Una progresiva implicación de las
organizaciones terroristas e insurgentes en el narcotráfico aumenta su
potencial desestabilizador dentro y fuera del África subsahariana
(Instituto Español de Estudios Estrategicos [IEEE], 2013, 3), siendo
Egipto la puerta entre Oriente y África.
PANEL II: 353
Asimismo, muchos de los componentes de los Hermanos

Musulmanes perseguidos por el régimen de Al-Sisi podrían engrosar las
filas de estos grupos terroristas, acrecentando la inestabilidad en la zona.
El restablecimiento y la consolidación de un régimen militar, visto por
muchos en el Sinaí como despótico, ilegítimo y colaborador con Israel,
proporcionará también un pretexto útil para aumentar la escalada de
violencia.
Actualmente, la principal organización terrorista que actúa en

Egipto es Ansar Bayt al-Maqdis. A ella se deben todos los atentados
cometidos tanto en las principales ciudades egipcias como en la península
del Sinaí. Su capacidad de actuación en todo el país y la aparición de
excombatientes yihadistas (algunos de ellos suicidas) provenientes del
conflicto en Siria, empiezan a preocupar seriamente a Occidente, que
mira este territorio como un nuevo foco de conflicto.
El Gobierno británico calificó a Ansar Bayt al-Maqdis (ABM)

como un grupo terrorista definiéndolo de la siguiente manera: “ABM is
an Al Qa’ida inspired militant Islamist group based in the northern Sinai
region of Egypt. The group is said to recruit within Egypt and abroad and
aims to create an Egyptian state ruled by Sharia law” (Gobierno de Reino
Unido, 2014, 5).
Pero, ¿pertenece este grupo a Al-Qaeda? (Farid, 2014). Hay

funcionarios egipcios que sostienen que es una franquicia terrorista de la
misma, y motivos no parecen faltarles. Sin embargo, expertos
internacionales parecen quitarles la razón.
La versión egipcia sostiene que los componentes de Ansar Bayt

al-Maqdis son palestinos de Hamas y miembros de los Hermanos
Musulmanes, que muchos de ellos podrían haber sido formados por
agentes de Al-Qaeda en el Sinaí y que su coordinación se habría llevado
en el pasado por Morsi y el jefe de Al-Qaeda, el egipcio Ayman al-
Zawahiri. Además, otra prueba sería el rechazo del grupo a una solicitud
de fusión con el Estado Islámico de Irak y Levante que combate en Siria
y que se escindió de la franquicia de Al-Qaeda, Frente al Nusra, dejando
de pertenecer a la misma.
Sin embargo, estos argumentos son fácilmente rebatidos, ya que

Ansar Bayt al-Maqdis no es palestina en absoluto y, aunque tiene
personal procedente de los Hermanos Musulmanes, se trata de antiguos

miembros que abandonaron la Hermandad por no estar comprometida
suficientemente con la yihad ofensiva.
Por el momento, los militantes yihadistas controlan una tercera

parte de los pueblos de la región y se van acercando al delta del Nilo y a
las principales ciudades egipcias. El Ejército sólo controla las carreteras
principales y es incapaz de entrar en muchos pueblos, donde los
yihadistas se manejan con éxito, jugando al ratón y al gato con uno de los
Ejércitos más poderosos del mundo árabe.
Figura 3 y 4: Tabla y gráfico de bajas en la península del Sinaí.
NÚMERO DE BAJAS DESDE JULIO DE 2013

MILITARES POLICIAS YIHADISTAS CIVILES
JULIO 7 17 23 14
AGOSTO 11 31 19 7
SEPTIEMBRE 9 3 46 1
OCTUBRE 10 6 6 2
NOVIEMBRE 12 4 19 0
DICIEMBRE 2 14 14 2
ENERO 10 1 42 0
FEBRERO 0 0 90 5
MARZO 1 1 23 0
ABRIL 0 1 13 0
TOTAL 62 78 295 31
(Elaboración propia)
PANEL II: 355
Fuente: Wikipedia (Sinai_insurgency)
2.4. Observadores y Fuerza Internacional (MFO) ¿qué son?
La MFO es una organización internacional independiente con

responsabilidades de mantenimiento de la paz en el Sinaí. Los orígenes
de esta fuerza datan del acuerdo de paz entre Israel y Egipto de 1979,
aunque no fue hasta 1981 cuando se establece y se define su misión como
una fuerza alternativa fuera de las Naciones Unidas, ya que no fue
posible aprobarla en el Consejo de Seguridad.
La misión de la MFO es supervisar la implementación de las

disposiciones acordadas entre Israel y Egipto en el Tratado de Paz de
1979 e impedir cualquier violación de las mismas. Para ello, se
encuentran desplegadas fuerzas de trece países 2 , con un total de 1660
militares (MFO, 2013) y donde el contingente estadounidense es
mayoritario.
2
Australia, Canadá, Colombia, República Checa, Islas Fidji, Francia, Hungría,
Italia, Holanda, Nueva Zelanda, Noruega, EE UU y Uruguay
Figura 5: Mapa situación de la península del Sinaí por zonas según el Tratado de
Paz de 1979.
Fuente: CFR.
El área sujeta al Tratado está dividida en cuatro zonas militares.

La zona A, al oeste del canal de Suez, bajo control egipcio y con más de
20.000 efectivos militares egipcios allí estacionados; la zona B, que se
extiende en la parte central de la península, en la que están desplegados
cuatro batallones de militares egipcios en apoyo de sus propias fuerzas
de seguridad; la zona C, al oeste de la frontera con Gaza e Israel, donde
se despliega la MFO y también fuerzas de seguridad egipcias; y la zona
D, una estrecha franja donde están desplegados cuatro batallones israelíes
supervisando la frontera con Gaza.
Esta fuerza militar, que no es muy grande en número, ha sufrido

el ataque a sus miembros y bases por parte del creciente activismo de los
grupos yihadistas en el Sinaí. EE UU mira con preocupación lo que allí
ocurre, pues la mayor parte de este contingente militar es norteamericano.
PANEL II: 357
2.5. La Franja de Gaza y Hamas. Un agravamiento a la economía de

la zona.
Las fuerzas egipcias consideran a Hamas responsable de la

creciente espiral de violencia que vive el Sinaí, siendo éste uno de los
argumentos para cerrar los túneles y pasos fronterizos como medida para
combatir el terrorismo que amenaza a Egipto y la seguridad de la zona.
El desalojo y destrucción de viviendas en una zona búfer de 500

metros a lo largo de la frontera, junto con el cierre del paso de Rafah y la
destrucción de los túneles, han agravado la crisis económica en el Sinaí y,
por ende, el aumento de las restricciones a los habitantes de la Franja de
Gaza. Con estas acciones los estrechos vínculos que tenían los Hermanos
Musulmanes y Hamas han sido cortados de raíz por el nuevo Gobierno
egipcio salido del derrocamiento de Morsi, acusando al grupo palestino
de incitar a la violencia en Egipto en los días posteriores al golpe de julio
de 2013. Además, la presión a Hamas dentro de Egipto ha continuado, al
ser considerados colaboradores de los Hermanos Musulmanes 3 . La
paralización de sus actividades y la confiscación de sus bienes por un
tribunal egipcio (BBC, 2014) han ahondado aun más la crisis existente
entre Egipto y Hamas. En consecuencia, aunque Hamas se apresuró a
desmentir la incitación a la violencia y ha llamado a la apertura del paso
de Rafah, la situación de ahogo de la población en la Franja de Gaza
estrechó el cerco sobre sus gobernantes para propiciar un cambio político.
A finales de abril de 2014, coincidencia o no, Hamas y Fatah

anunciaron un acuerdo de reconciliación entre los gobiernos de Gaza y
Ramala, incluyendo la formación de un Gobierno de tecnócratas antes de
julio, y la convocatoria de elecciones para enero de 2015. En este
acuerdo, el Gobierno egipcio autorizó el retorno de un líder de Hamas4
para realizar las conversaciones que permitirán al movimiento sumarse al
Comité Ejecutivo de la Organización para la Liberación de Palestina
(OLP).
Esto suscita un futuro acuerdo regional en una línea de

moderación árabe en la zona y que podría pasar por un Gobierno de
3
Los Hermanos Musulmanes fueron declarados en diciembre de 2013
organización terrorista. (Ayestarán, 2013).
4
Musa Abu Marzak, número dos de la oficina política del movimiento Hamas.
unidad nacional y, así, devolver a la Autoridad Palestina el control de

todo el territorio que dominaba Hamas. Sin embargo, esto ha conllevado
el estancamiento del proceso de las negociaciones de paz palestino-
israelíes.
Tras el anuncio de reconciliación, viene lo más difícil: su

aplicación. Los pequeños detalles pueden ser, una vez más, grandes
obstáculos, como la identidad del jefe de Gobierno (en el pasado, Haniya
vetó a Salam Fayad), la inclusión de Hamas y la Yihad Islámica en la
OLP o el control de sus organismos de seguridad en Cisjordania y Gaza.
Mientras no se defina la futura postura egipcia ante el nuevo

acuerdo, el cerco al tráfico ilícito en la Franja de Gaza continuará
produciendo un corte en la financiación de los grupos terroristas que
operan en el Sinaí, buscando éstos nuevas alternativas de financiación,
como ya se está produciendo, con el aumento de secuestros de personas,
sudaneses o eritreos, y el posterior pago del rescate por sus familiares.
2.6. El reforzamiento israelí de seguridad y la preocupación de los

EE UU
Israel vive con preocupación lo que acontece en la península del

Sinaí. La presencia de grupos yihadistas que lanzan múltiples ataques son
una constante amenaza, especialmente para la región israelí de Eliat,
además de facilitar el contrabando de armas hacia la Franja de Gaza.
Estos acontecimientos han llevado al Gobierno israelí a reforzar

sus propias unidades a lo largo de la frontera, y a la construcción de una
valla fronteriza con Egipto para impedir la infiltración al interior de
Israel. Además, el envío de drones al Sinaí para planificar o realizar
ataques contra grupos terroristas, con la aprobación del nuevo Gobierno
egipcio, ha servido para aumentar la seguridad hebrea.
En este contexto de inestabilidad, la llegada de armas procedentes

de Libia (incluidas armas antiaéreas de origen ruso), sumado a un
escenario de descontrol propiciado por las revueltas árabes, la guerra en
Siria y su posible extensión al volátil escenario libanés, han provocado la
preocupación del Gobierno israelí, y todo ello con el telón de fondo de un
creciente activismo de Arabia Saudí y Catar, que alimentan a los rebeldes
sirios y a los yihadistas en el norte de Malí.
PANEL II: 359
Bajo estas circunstancias, la ruptura del proceso de paz con los

palestinos supone una nueva amenaza y escenario de confrontación. Las
acciones con cohetes por radicales palestinos y la réplica israelí
aumentarán en la zona, agravando la situación humanitaria de la
población palestina y la conflictividad en la región.
Por otro lado, EE UU entienden que el Sinaí es un factor clave en

la guerra árabe o la paz con Israel. Lo que aquí suceda tendrá repercusión
en Oriente Medio y no pueden poner en peligro su mayor logro
diplomático: los Acuerdos de Camp David entre israelíes y egipcios.
Si bien la Administración Obama cortó la ayuda militar a Egipto

como consecuencia del golpe militar, ha continuado proveyendo
asistencia militar mediante informes de inteligencia, que incluyen
conversaciones telefónicas y comunicaciones por radio entre los
sospechosos de terrorismo, o compartiendo fotos tomadas por aviones no
tripulados y satélites.
Esta ayuda, junto con la política de Al-Sisi de mano dura contra el

terrorismo, ha propiciado que EE UU ponga un fuerte énfasis en la
necesaria coordinación con Israel para hacer más efectiva la campaña de
seguridad en el Sinaí.
Por último, tampoco puede olvidarse que el contingente

mayoritario de la MFO pertenece a EE UU, y la seguridad de sus
militares allí desplazados es prioridad para la Administración americana.
3. CAUSAS DEL CONFLICTO
Para entender qué ocurre en el Sinaí y cómo afrontar una

estrategia de resolución del conflicto es necesario comprender las causas
del mismo. Desde un punto de vista polemológico, existen tres tipos de
causas: las causas superficiales o detonantes, que sirven de iniciador o
excusa para el comienzo de un conflicto; las causas coyunturales, que
propician las causas profundas; y las causas estructurales o profundas,
sobre las que se debe actuar para que desaparezca el conflicto.
3.1. Causas superficiales o detonantes
Dentro de las causas superficiales del conflicto se destaca en

primer lugar la caída de Gadafi y los posteriores acontecimientos
acaecidos en Libia desde 2011. Este hecho ha originado un contrabando
de todo tipo de armas que han abastecido toda la franja del Sahel,
llegando incluso hasta Siria.
Además, el golpe de Estado protagonizado por el general Al-Sisi,

ha traído la ilegalización de los Hermanos Musulmanes junto con un
cambio de política en la zona, provocando una intervención militar más
enérgica en el Sinaí y siendo el detonante para un incremento de las
acciones terroristas, así como la presencia de más radicales pro Morsi que
se pasan al bando yihadista.
La guerra civil que vive Siria, junto con la posibilidad de

expansión del conflicto al Líbano, han provocado también un creciente
número de refugiados sirios que se desplazan por el Sinaí como zona de
paso hacia los países del norte de África. Entre éstos se camuflan
excombatientes sirios que se integran posteriormente en los grupos
yihadistas que allí operan.
Por último, el cierre de la frontera con la Franja de Gaza, junto

con la destrucción de los túneles de contrabando, han terminado por
ahogar la maltrecha economía de la zona y a la población que vivía de
esto. Además, como una medida para debilitar al Gobierno egipcio, los
grupos yihadistas continúan reiterando sus ataques contra el gaseoducto
(All Africa, 2014) que pasa por la península.
3.2. Causas coyunturales
Dentro del aspecto económico, el Sinaí dispone de abundantes

recursos naturales, especialmente petróleo y gas, que son de interés para
Egipto por su necesaria explotación. Asimismo, cuenta con explotaciones
turísticas de interés en el sur que sirven de estímulo económico para los
habitantes de la región.
En este sentido, no ha existido preocupación de las autoridades

egipcias por distribuir proporcionalmente la riqueza nacional entre la
población, lo que ha sumido a la zona en una situación de subdesarrollo.
PANEL II: 361
Además, un clima con escasas lluvias sirve de potenciador a la falta de

desarrollo de la agricultura, y por ende, de la industria de este sector.
En clave de seguridad, se debe señalar la presencia de diversos

grupos terroristas que controlan la economía de la zona. La debilidad de
las estructuras del Sinaí fue aprovechada por los grupos criminales
extranjeros que se refugiaron en el norte y centro de la región, donde hoy
en día se calcula que hay unos 5.000 terroristas (Avraham, 2013).
Desde el punto de vista político, la inestabilidad y la falta de

eficacia de los diferentes gobiernos egipcios han agravado el conflicto.
La falta de autoridad e implicación de los dirigentes en el Sinaí ha
supuesto una brecha entre la zona norte y la sur.
La corrupción y la pasividad han sido una constante en la vida

política y en las actuaciones de las fuerzas de seguridad en la zona, no
llegando a consolidarse en ningún momento la acción de gobierno, y
estableciendo siempre instituciones débiles y desacreditadas. Asimismo,
hay que sumar la inoperancia para la gestión y control de sus frágiles
fronteras, la incapacidad de promover el desarrollo sostenible, la escasa
participación de la sociedad beduina en la política y la falta de protección
de los derechos humanos.
A esta inestabilidad política del país le acompaña el desequilibrio

sociocultural, ya que existe en el Sinaí una elevada tasa de población bajo
el umbral de la pobreza y con una baja tasa de alfabetización.
Por último, otro factor coyuntural del conflicto son las fuerzas de
seguridad egipcias, como instrumento del Estado para garantizar el orden
constitucional y la integridad territorial. Se trata de una institución que en
numerosas ocasiones ha sido acusada de actuar al margen de los derechos
humanos y con una brutalidad excesiva, motivando las quejas de la
población beduina.
En este sentido, la extensión de la zona a controlar y la guerra

asimétrica emprendida por los grupos terroristas suponen un factor
desestabilizador y una limitación para motivar al personal perteneciente a
las fuerzas de seguridad, que hacen frente a la situación de inseguridad
que se vive en toda la región.
3.3. Causas profundas (estructurales)
Dentro de la esfera sociocultural, la presencia de distintos grupos

étnicos en la región (beduinos, colonos egipcios y palestinos de Gaza)
que no mantienen relaciones tensas entre ellos, pero que sí viven
sentimientos de agravio, son aprovechados por los grupos yihadistas para
sumar nuevos adeptos a su causa, o en el peor de los casos, frenar
cualquier posible foco de oposición.
Entre estos diversos grupos étnicos, y también como causa

profunda y sociocultural del conflicto, se debe mencionar la situación del
pueblo beduino, el cual ha sufrido la represión egipcia y la ocupación de
Israel desde el año 1967 hasta 1982. Este hecho no es indiferente para la
población egipcia y las fuerzas de seguridad, que desconfían por el trato
mantenido entre beduinos e israelíes en el pasado. Además, son una
minoría en comparación con los más de 85 millones de personas que
habitan Egipto.
Asimismo, en un contexto económico, las pocas inversiones en la

zona, junto con la explotación de petróleo y gas, han supuesto el
descontento de una población que tiene una sensación de abandono cada
vez mayor. No hay que olvidar la baja consideración política y social que
tienen los beduinos en la sociedad egipcia.
Bajo estas circunstancias, la tradicional cultura nómada de los

beduinos y su comercio a lo largo de toda la franja de desierto del norte
de África, llegando hasta el Sinaí para pasar a Oriente Medio, se ven
atacados por las fuerzas de seguridad ante la extensión de los tráficos
ilícitos que se cometen, donde las armas y la droga son mercancías en
auge. Entre estas actividades delictivas que tienen lugar en la región, el
crimen organizado encuentra su entorno ideal, siendo el medio de vida de
muchos habitantes del Sinaí.
En definitiva, el contrabando de armas, el tráfico de drogas o los

secuestros son un medio para conseguir grandes sumas de dinero, que
contribuyen a consolidar la presencia de los grupos terroristas en una
zona donde el Estado carece de autoridad.
PANEL II: 363
4. ESCENARIOS Y PROSPECTIVA
4.1. Futuros escenarios del Sinaí
Los futuros escenarios en la región pasan por tres consideraciones

de importancia:
• La situación interna en Egipto, en la medida que el gobierno de Al-

Sisi pueda alcanzar un estado de estabilidad en el país y recupere la
economía y la confianza nacional, tan debilitada con las revueltas
árabes.
• El grado de éxito de las medidas que se adopten en la zona, no sólo
militares sino también políticas, económicas y sociales, buscando la
solución a las causas profundas que subyacen en el conflicto.
• La cesión egipcia a las presiones externas, desde EE UU a Israel,
pasando por los regímenes árabes moderados, y cómo el nuevo
régimen gestionará las mismas y las posibles soluciones que lleve a
cabo, siendo clave para dirimir la conflictividad en el Sinaí.
4.1.1. Solución de seguridad
La campaña de seguridad que vive el Sinaí, con un Ejército

decidido a aplastar a los grupos terroristas y los tráficos ilícitos, puede no
tener demasiado éxito sí no son acompañadas por políticas de estímulo
económico de la población.
Las experiencias de campañas militares contra insurgentes no

tienen éxito con sólo una línea de operaciones concerniente a seguridad,
y si no se logran éxitos rápidos, terminará por agotar a cualquier Ejército
o fuerza que la ejecute.
4.1.2. Inestabilidad prolongada
Aunque la campaña militar tenga éxitos rápidos, destruyendo los

santuarios yihadistas y sus depósitos de armas y se mantengan cerrados
los túneles en la Franja de Gaza, impidiendo cualquier otra actividad
ilícita, con el tiempo, si no hay una mejora económica en la zona,
comenzará nuevamente una inestabilidad prolongada, con ataques al

Ejército israelí, a la MFO y a las fuerzas de seguridad egipcias.
Cada facción, gobierno, agrupación política o brazo armado de la

región elegirá su culpable de acuerdo a su agenda, intereses y/o
necesidades.
De este modo, la península del Sinaí entraría en una situación de

inestabilidad prolongada marcada por enfrentamientos esporádicos aquí y
allá, con la posibilidad de operaciones militares o ataques con cohetes
dirigidos a Israel, y un continuo flujo de tráficos ilícitos que financiarán
las actividades de los grupos terroristas.
4.1.3. Cambio de tendencia
Si el Gobierno egipcio afronta la campaña militar con estímulos

económicos para la zona y una negociación con las tribus locales, se
podría lograr un efecto positivo. Como si de una lucha contrainsurgente
se tratase, la lucha por la población, en este caso la beduina, parece clave
para recobrar el statu quo en la región.
El mensaje de garantías sobre la seguridad en el Sinaí ofrecido

por Al-Sisi parece que contempla la posibilidad de una respuesta integral
al problema en la zona, pero deja dudas sobre si, con la situación actual
que vive Egipto, no es este un mensaje hacia Occidente de lucha contra el
terrorismo y paliar con ello las causas coyunturales, que no las profundas,
de lo que acontece en la península.
Declaraciones de Al-Sisi:
Las Fuerzas Armadas no permitirán que las amenazas contra el

Sinaí y sus hijos que están dispuestos a sacrificar sus vidas a fin de que el
territorio siga siendo parte de Egipto, y no los abandonará” […]
“Sacrificar sus vidas por el Sinaí es una causa noble, pero eso no va a
cambiar la realidad dolorosa y aterradora de la península del Sinaí, que
debe empezar por dar a la gente del Sinaí los derechos sobre su tierra y la
tierra de sus antepasados. (Aurora, 2013)
Sin embargo, la cuestión de los grupos yihadistas seguirá siendo

una espina clavada para todas las partes, por lo que se necesitará una
coordinación a tres bandas para derrotarlos (Egipto, EE UU e Israel), y
PANEL II: 365
donde se deberán aplicar tanto medidas de soft power como de hard

power5.
4.2. Futuros escenarios de actitud frente a Hamas
Lo que pase en la Franja de Gaza será clave para la economía de

la zona y la población beduina del Sinaí. Es por ello que se plantean dos
escenarios, descartando de facto una intervención militar egipcia en
Gaza, debido al deseo internacional de encontrar una solución al conflicto
palestino-israelí y a la experiencia del fallido intento militar israelí de
imponerse a Hamas.
Asimismo, los acontecimientos de reunificación de Hamas y

Fatah bajo la Autoridad Palestina tendrán su repercusión en la Franja de
Gaza y por tanto, en reactivar la economía de la zona. La colaboración de
Egipto para que uno de los principales negociadores de Hamas pudiera
desplazarse a Gaza, supone un respaldo del interés de Al-Sisi para
propiciar un acuerdo. En gran medida, el interés político del actual
régimen en Egipto por querer apagar a Hamas como organización que
apoyó a los Hermanos Musulmanes puede ser impopular entre la
población egipcia, siendo Al-Sisi consciente de que castigar
colectivamente a Gaza puede incrementar las revueltas y el descontento
en el país.
El régimen de Al-Sisi no tratará nunca con Hamas, así que este

acuerdo supone que el presidente egipcio pueda negociar mejor una
apertura del bloqueo con la Autoridad Nacional Palestina. Además, esta
situación del bloqueo egipcio, junto con una posición cómoda de Fatah
en las negociaciones con Israel, habrían forzado a Hamas a dar un paso
hacia adelante para encontrar un acuerdo, bloqueando de esta forma las
conversaciones con israelíes, y encontrando el beneplácito egipcio para
abrir el paso de Rafah en un futuro cercano.
5
“El soft power es la capacidad de obtener lo que se quiere seduciendo y
persuadiendo a los demás para que adopten nuestros objetivos. Se diferencia del
hard power, que es la capacidad de utilizar las zanahorias y los garrotes de la
potencia económica y militar para que los demás se plieguen a nuestra voluntad.
Ambos son importantes en la guerra contra el terrorismo, pero la atracción es
mucho más barata que la coacción y un activo que necesita ser alimentado”
(Nye, 2003).
4.2.1. Permanencia del bloqueo efectivo
Actualmente este escenario supone ya no sólo debilitar a Hamas,

que ha encontrado un acuerdo con Fatah, sino debilitar a la Autoridad
Palestina, la cual se hará con el control de la Franja en un futuro cercano.
El bloqueo egipcio llevado a cabo pudiera haber sido una de las

causas que han propiciado la reconciliación palestina. Hamas sigue
siendo fuerte y ha sido capaz de controlar la situación, buscando aliados
antes de caer por su propio pueblo como consecuencia de la precaria
situación humanitaria que están atravesando.
Egipto tendrá que determinar una nueva postura, toda vez que
observe pruebas fiables de que Fatah y Hamas son un único actor bajo la
Autoridad Palestina, que no sólo aliviaría así la crisis humanitaria de la
Franja, sino que también conseguiría acallar las voces críticas en el país
con respecto a este asunto.
4.2.2. Aliviar el bloqueo
La presión internacional y de la opinión pública egipcia sobre la

situación generada en la Franja de Gaza, donde la población sufre todo
tipo de crisis humanitarias, económicas, ambientales y de salud, puede
influir en las posteriores decisiones del Gobierno egipcio.
En una campaña de transición posterior a la militar, y en una

búsqueda de la recuperación económica de la zona, se podría volver a
pasar por alto la construcción de túneles y el movimiento de bienes de
primera necesidad a la Franja de Gaza, o incluso, llegando más lejos, a
una reapertura del paso de Rafah que devolviera la situación de
normalidad a la región, pero siempre con el beneplácito israelí y el
acuerdo con la Autoridad Palestina.
5. EVALUACIÓN DE LA SEGURIDAD SEGÚN DE LAS AMENAZAS
Desde el punto de vista de España, la Estrategia de Seguridad

Nacional (ESN) de 2013 hace especial hincapié en el Mediterráneo (ESN,
2013, 14), contemplando en su capítulo tres qué riesgos y amenazas son
considerados prioritarios para España.
PANEL II: 367
Del análisis pormenorizado de lo que sucede en la región se

destacan cuatro amenazas o riesgos potenciales para nuestro país. En este
estudio se tratarán los referentes al terrorismo, al crimen organizado, a los
flujos migratorios irregulares y a la vulnerabilidad del espacio marítimo,
con la salvedad en este último de la introducción de la vulnerabilidad
energética para España, por estar ambas relacionadas.
5.1. Terrorismo
La franja del Sahel se puede considerar la “autopista” que sirve de

paso a las principales amenazas que se describen en la ESN 2013: crimen
organizado, terrorismo y flujos migratorios tienen su lugar en esta zona,
que se encuentra en el centro del triángulo formado por las tres
organizaciones terroristas más importantes de África: Al-Qaeda en el
Magreb Islámico (AQMI), Boko Haram en Nigeria y Al-Shabaab en
Somalia.
La creciente influencia de Ansar Bayt al-Maqdis en Egipto

supone ampliar la figura del triángulo, anteriormente mencionado a una
forma cuadrangular. Esto significaría un nuevo punto de apoyo a los
movimientos del terrorismo yihadista y una nueva zona donde
desestabilizar a un gobierno, en este caso árabe.
Figura 6: Grupos islamistas y sus áreas de influencia en África.
Fuente: Elaboración propia.

Cualquier foco de terrorismo es contrario a los intereses

occidentales dadas las pérdidas económicas que ocasiona y la pérdida de
vidas humanas que conlleva. La península del Sinaí ha comenzado a
generar apoyos de organizaciones terroristas como Al-Qaeda 6 ; el
llamamiento a un combate de yihadistas frente a las tropas egipcias puede
suponer la apertura de un nuevo frente, el cual no interesa que se
produzca a Europa en su conjunto, pues de esta manera se acercan un
poco más la desestabilización y las crisis humanitarias del continente
africano a los países europeos de la ribera mediterránea como España.
5.2. Crimen organizado
Egipto, y en especial la península del Sinaí, contiene rutas de

tráficos ilícitos desde África hacia Asia y viceversa. Las drogas y armas
son las fuentes de financiación para los grupos yihadistas que operan en
todo el Sahel y son un motivo de preocupación para España.
Figura 7: Mapa de rutas de tráficos ilegales en el Norte de África.
Fuente: UNDOC
6
En el último vídeo grabado por Al-Zawahiri, actual líder de Al-Qaeda, realiza
unas declaraciones donde hace especial mención a la lucha armada por parte de
los Hermanos Musulmanes en Egipto, al secuestro de occidentales y a la unión
de todos los grupos yihadistas para luchar contra el régimen sirio (en clara
alusión a la milicia escindida de Al-Qaeda del Estado Islámico de Irak y
Levante). (El Mundo, 2014b)
PANEL II: 369
El Sinaí es una de las diferentes puertas de entrada al continente

africano de los tráficos ilícitos. Los grupos yihadistas que allí operan,
apoyan la narco yihad y aprovechan el comercio y el movimiento rápido
de dinero, mediante las nuevas tecnologías de la informática y de las
telecomunicaciones, para financiarse, expandir su narrativa, captar
adeptos y aumentar su poder.
Por tanto, la estrategia egipcia para debilitar a los grupos

yihadistas del Sinaí deberá pasar por un corte en la financiación que
llevan a cabo mediante los tráficos ilícitos. Esta política egipcia debería
ser apoyada económicamente por Europa, minimizando de esta forma el
impacto posterior que produce el crimen organizado en los países de la
Unión.
5.3. Flujos migratorios
Si la amenaza terrorista es evidente, los riesgos que suponen la

inmigración ilegal y el tráfico de seres humanos están en aumento,
terminando muchas de las rutas que provienen de los países africanos y
asiáticos en España y, últimamente, en Italia.7
Figura 8: Mapa de rutas de flujos migratorios.
Fuente: iMap.
7
Se cree que hay entre 300.000 y 600.000 inmigrantes esperando en Libia su
oportunidad para cruzar el mar Mediterráneo. (Signo, 2014)
La península del Sinaí es la puerta de entrada y salida de

inmigrantes del continente africano. El flujo bidireccional de inmigrantes
es aprovechado por muchos combatientes sirios (Orla, 2013) para
moverse desde sus países de origen hasta la zona de conflicto y regresar.
Por lo tanto, el Sinaí es ruta de paso de los flujos migratorios que
circundan el mar Mediterráneo y que buscan Europa como destino final.
La preocupación con respecto a la seguridad de los países

europeos en lo que respecta a materia de inmigración es mayúscula, más
si cabe desde la situación de desgobierno que se vive en Libia y que ha
acrecentado el flujo de inmigrantes sobre Italia y, por ende, sobre Europa.
En este sentido, España también sufre la presión migratoria sobre

sus fronteras territoriales de Ceuta y Melilla. Es por ello que las políticas
de cooperación en materia de inmigración con Egipto, por ser el país que
ocupa este estudio, serán necesarias por parte de la Unión Europea para
hacer frente a una de las grandes amenazas transnacionales del siglo XXI.
5.4. Vulnerabilidad marítima y energética
El Canal de Suez merece una especial atención; el cierre de este

espacio marítimo supondría una crisis energética para España de primera
magnitud en lo referente al abastecimiento y encarecimiento del precio de
los hidrocarburos, tanto de crudo como de gas, procedente de los países
productores del Golfo Pérsico8. El escenario de inestabilidad política que
se vivió al comienzo de las revueltas egipcias, y que se tradujo en un
aumento de los precios del petróleo, puede ser un referente, más si cabe
en una hipotética extensión de la conflictividad en el Sinaí.
El Ejército egipcio es el mayor garante del tránsito por el Canal y

el funcionamiento del oleoducto SUMED, el cual completa las rutas de
petróleo hacia Europa. SUMEDED. Es una empresa donde el Gobierno
egipcio posee el 50% y tiene el control de la gestión, y donde participan
también Arabia Saudí, los Emiratos y Kuwait. Su extensión de 320
kilómetros de longitud, lo hacen una alternativa al propio Canal de Suez.
8
España importa del Golfo Pérsico aproximadamente un 22.7 por ciento de
petróleo y un 10.9 por ciento de gas. Datos obtenidos de CORES (2013, 14-18).
PANEL II: 371
Figura 9: Mapa de infraestructuras claves de petróleo y gas en Egipto.
Fuente: U.S. Energy Information Administration.
Por tanto, esta gran infraestructura podría ser objeto de ataques

terroristas, aunque para ello necesitarían tener la capacidad suficiente,
algo que no es totalmente descartable dados los ataques que se ya se han
producido en el gaseoducto y los ataques terroristas en El Cairo (Nabil,
2014). Si ello ocurriera, la presión y la acción occidental se harían más
efectivas, ya que un problema de suministro en el oleoducto tendría
consecuencias claras en Europa (Olier, 2013).
En definitiva, al igual que se están produciendo numerosos

ataques sobre las conducciones de gas en la propia península, los grupos
yihadistas conocen que el mayor daño al Gobierno egipcio vendría por la
desestabilización de la principal fuente de ingresos al país. Las acciones
que Ansar Bayt al-Maqdis está empezando a realizar en todo el territorio
egipcio pueden extenderse hacia el oleoducto SUMED, pues desde el
punto de vista de la seguridad, es difícil mantener la vigilancia en toda la
extensión del mismo.
6. EVALUACIÓN DE LA SEGURIDAD DESDE LA GEOPOLÍTICA
En el año 2003, Robert Kagan levantó la polémica entre EE UU y

Europa cuando en su obra, Poder y debilidad. Europa y Estados Unidos
en el nuevo orden mundial, explicaba cómo los países europeos preferían

las soluciones diplomáticas y la negociación en foros multilaterales,
frente al punto de vista americano de una política de fuerza, habiendo
evolucionado Europa hasta su estado presente bajo el manto de la
seguridad estadounidense (Kagan, 2003, 110).
Es decir, Europa quería hacerse la ilusión de vivir en un mundo

kantiano, donde era posible la paz perpetua, basada en acuerdos
racionales; mientras, Estados Unidos, estaba condenado a vivir en un
mundo hobessiano, lleno de amenazas y violencia. En definitiva, quizás,
la confianza en el derecho internacional y en la negociación pacífica era
una consecuencia de que Estados Unidos se hubiera hecho cargo de la
seguridad en Europa durante décadas.
Pero esta situación parece que se ha revertido hoy en día.

Mientras el tradicional aliado americano ha cambiado su centro de
gravedad y busca el nuevo equilibrio mundial en la región indo-pacífica,
los países europeos deben coger las riendas de su propia seguridad, y
España no debe quedarse atrás.
El incremento de inestabilidad en el entorno cercano de la

península Ibérica, unido a una disminución del paraguas colectivo de
seguridad, se ha convertido en un factor a tener en cuenta para redefinir
las líneas estratégicas de defensa de los intereses de España.
En este contexto es necesario saber qué papel juega cada potencia,

mundial o regional, en esta parte del mundo, ya que el apoyo o enemistad
con los diversos actores geopolíticos presentes de una forma u otra en la
región marcarán la futura agenda egipcia.
6.1. Estados Unidos y su giro hacia Asia-Pacífico
Estados Unidos continúa apoyando a Egipto en su particular

intervención en el Sinaí, pese a recortar la ayuda militar al Gobierno de
Al-Sisi. Además, el giro hacia Asia-Pacífico de EE UU, obedecido para
contrarrestar el desafío chino por la hegemonía mundial, y el
mantenimiento de unas capacidades militares remanentes en Europa para
la lucha contra el terrorismo en África, han propiciado la asunción de
mayores cotas de responsabilidad por parte de sus socios europeos en las
PANEL II: 373
intervenciones en el continente africano, como así se está demostrando

con la estrategia francesa en Malí y República Centroafricana.
¿Es esto una casualidad? El sentimiento de la población

norteamericana de cansancio por los esfuerzos en vidas humanas, tras
más de doce años de guerras en Irak y Afganistán, puede ser uno más de
los principales indicadores para que EE UU se hubiera inhibido de una
mayor participación militar en Libia, o en la intervención en Siria.
En este sentido, quizás Estados Unidos está enseñando a Europa

que todos los países occidentales viven en un mundo hobessiano (aquel
lleno de amenazas y violencia); las teorías de Kagan, tan criticadas en un
momento por las autoridades europeas, puede que ahora se hagan
realidad.
En Egipto, EE UU sigue perdiendo influencia debido a la

ocupación del hueco dejado en la venta de material militar por Rusia y,
principalmente, por el descontento del Gobierno egipcio, ya que Estados
Unidos apoyó el derrocamiento de Yanukovich en Ucrania, elegido en las
urnas, y criticó en su momento y denegó su apoyo a Al-Sisi cuando hizo
lo propio con Morsi en julio de 2013.
Asimismo, ni Washington ni Israel tienen problemas con la

transferencia de material militar para ser usado en la campaña contra el
terrorismo en el Sinaí. Sin embargo, el acceso a determinados sistemas de
defensa aérea por parte de Egipto deja una puerta abierta a la duda de sí
estas plataformas degradarían la ventaja militar cualitativa israelí.
En este sentido, el apoyo de Arabia Saudí a Egipto en la compra

de este material es una señal inequívoca del descontento saudí con EE
UU en su permisividad con la actividad nuclear iraní.
Aunque se cree que la dependencia egipcia del armamento

americano y sus componentes seguirá en un futuro, el apoyo ruso a
Egipto augura una reducción gradual de la capacidad de la
Administración americana para controlar la calidad y cantidad de armas
que recibirá El Cairo y para seguir manteniendo la ventaja cualitativa de
Israel en la región.
6.2. Rusia y su cada vez mayor presencia
La primera salida de Al-Sisi al extranjero fue a Rusia (All Africa,

2014b), donde se entrevistó con el presidente Putin en febrero de 2014.
Este hecho parece corroborar como Rusia ha ocupado el espacio que ha
dejado EE UU en la región, no sólo por la escala de sus buques militares
en puertos egipcios, sino también por la venta de material militar en
sustitución de la ayuda militar que recibían de Estados Unidos.
Rusia, poco a poco, ha ido extendiendo su influencia en el

Mediterráneo, desde Argelia a Egipto, pasando por Libia y Túnez, con
constantes visitas diplomáticas, venta de material militar y declaraciones
de apoyo a los gobiernos de estos países, viniendo a reafirmar la
estrategia de Putin por volver al panorama mundial como un actor
destacado, después de la influencia perdida con la desmembración de la
Unión Soviética.
En este sentido, Rusia manifestó en su Concepto de Política

Exterior que:
Rusia ampliará su interacción multifacética con los Estados

africanos de manera bilateral y un enfoque en la mejora del diálogo sobre
políticas y la promoción de beneficio mutuo, el comercio y la cooperación
económica, para facilitar la solución y la prevención de los conflictos
regionales y situaciones de crisis en África. Una parte importante de esta
línea es el desarrollo de alianzas con la Unión Africana y las
organizaciones sub-regionales. (Arkhangelskaya y Shubin, 2012, 22).
Por tanto, Egipto aparece como el primer socio de Rusia en la

región y punto de apoyo para extender la influencia rusa en el continente
africano.
6.3. La Unión Europea venida a menos
La Unión Europea comprueba en Egipto la misma inoperancia y

peso que lleva teniendo en la crisis en Siria. Esto se aplica tanto a la
Unión en su conjunto, como a los Estados miembros. Sea individual o
colectivamente, hasta ahora los países europeos han sido incapaces de
ejercer la suficiente presión para que, aunque sólo sea temporalmente, los
líderes militares egipcios descarten sus planes de borrar a los Hermanos
Musulmanes del mapa político.
PANEL II: 375
Puede que la Unión Europea pueda ser reemplazada como socio

capitalista (por ejemplo, por Arabia Saudí), pero como guía hacia un
régimen político moderno, no es posible que otro ocupe su lugar (Brösler,
2013). Egipto necesita de la Unión Europea ya que gran parte del sector
turístico depende de Europa y sus ciudadanos. Las recomendaciones en
un sentido o en otro de los países europeos a sus conciudadanos para
visitar Egipto, no dejan indiferente a la Administración egipcia, que
observa como su principal socio comercial se encuentra debilitado por la
crisis económica y es, cada vez más, poco creíble políticamente.
Los intereses de cada uno de los 28 Estados miembros se

muestran diferentes en cómo afrontar con una estrategia común lo que
sucede alrededor de la frontera europea; no afecta cada escenario de la
misma manera a unos y otros. Los países del Este, preocupados por la
crisis ucraniana y los del Sur por la inmigración y el terrorismo, son
ejemplos claros de la dificultad por encontrar una posición común para
ser respaldada económica y militarmente por todos, subrayando la
debilidad política de Europa una vez más.
La Unión Europea debe aprovechar sus fortalezas, y entre ellas, la

proximidad a Egipto, ya que las amenazas del hoy provenientes de esta
región, pueden convertirse en verdaderos quebraderos de cabeza del
mañana.
6.4. China y su particular neocolonialismo
China está presente en todo el continente africano. Su necesidad

por las materias primas a importar hace que Pekín mantenga una
“cooperación inteligente” con los países africanos, denominado
“desarrollo mancomunado”. Éste consiste en la realización de obras,
transferencia de tecnologías y productos manufacturados. Igualmente,
abastece con personal cualificado y mano de obra para trabajar en
programas de ayuda a la construcción, obteniendo como contrapartida
recursos naturales como el petróleo, la madera y los minerales.
Esta forma de intercambio, que podemos calificar como

“neocolonialismo”, está aportando a China gran parte de sus materias
primas que, por supuesto, llegan principalmente en barco. Asimismo, la
principal fuente de ingresos de Egipto, el turismo, ha caído en los tres
últimos años hasta unos niveles desconocidos. Esta particular crisis que
vive el país, es aprovechada por ciertas potencias emergentes, entre ellas

China, para invertir (All Africa, 2014c).
La entrada de China en el escenario egipcio significa un nuevo

actor con intereses en la zona. Al igual que sucede en Siria, donde China
importa un 30% del petróleo sirio y no apoya resoluciones de
intervención en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Egipto
podría convertirse en un nuevo socio comercial chino en un futuro no
muy lejano. Este hecho significará complicar más el tablero de juego en
la región.
6.5. Israel y Palestina, entre negociaciones
La paralización de las negociaciones entre palestinos e israelíes, la

colaboración entre Egipto e Israel en el Sinaí y el futuro papel entre
Egipto y la Autoridad Palestina, marcarán la nueva hoja de ruta en la
región.
En este complicado escenario, EE UU buscará que se retomen las

negociaciones, mientras, es posible que la violencia se incremente.
Hamas ha sabido jugar bien para no perder. Si ha sabido sobreponerse a
los continuos ataques de Israel, ahora, ha conseguido gestionar la presión
egipcia ejercida mediante el bloqueo en la Franja de Gaza.
Intereses contrapuestos de unos y de otros determinarán la

posición de Egipto en el futuro. Todo apunta al mantenimiento de un
acercamiento a Israel para la obtención de apoyos en su particular guerra
contra el terrorismo en el Sinaí, y a unas conversaciones con la Autoridad
Palestina para abrir el paso de Rafah, volviendo, de esta manera, a activar
la economía tanto de la Franja de Gaza como de las tribus beduinas del
Sinaí.
6.6. Los países árabes, otro lugar para su particular ‘Guerra Fría’
Catar y Turquía fueron dos países que apoyaron y respaldaron

política y económicamente al derrocado Morsi. Esto ha provocado,
después del derrocamiento y en la primera oportunidad que ha tenido
Egipto, un distanciamiento con estos dos países árabes mediante la
expulsión y llamada a consultas de sus diplomáticos (Iriarte, 2013;
Europapress, 2014).
PANEL II: 377
En este escenario de crisis, Arabia Saudí, junto con Omán,

Kuwait y Emiratos Árabes Unidos, están colaborando, no sólo enviando
generosas ayudas económicas a Egipto, sino también declarando a los
Hermanos Musulmanes organización terrorista y practicando detenciones
en estos países. Este hecho es una prueba más de la voluntad saudí para
contrarrestar la influencia catarí y turca que hubo anteriormente en el
Egipto de Morsi, subrayando así el pulso político que libran estas
potencias energéticas y regionales por establecer sus propias áreas de
influencia en Oriente Próximo, tras el nuevo mapa surgido de las
Primaveras Árabes.
La declaración de los Hermanos Musulmanes como organización

terrorista en otros países árabes ha supuesto también un nuevo respaldo al
actual Gobierno egipcio. La situación en Egipto y las posturas sobre la
guerra civil siria, son unos de los puntos de desacuerdo que se viven entre
los seis miembros del Consejo de Cooperación para los Estados Árabes
del Golfo (CCEAG). En este foro, las acciones del resto de países del
CCEAG, a excepción de Bahréin, para contrarrestar la influencia catarí, y
por ende, la iraní, pueden continuar escalando posiciones en la particular
“guerra fría” que se vive en la región.
6.7. Mirando hacia el Sur, Etiopía
El incremento de la tensión entre las autoridades de Egipto y de

Etiopía a raíz del desvío de las aguas del Nilo Azul, en territorio etíope,
en el contexto de la construcción de la Gran Presa del Renacimiento que
pretende convertir a Addis Abeba en el primer exportador de electricidad
de toda África, está generando un nuevo foco de conflicto en la región.
Este afluente del Nilo provee un 60% de su cauce. Las amenazas

para la agricultura y el ganado preocupan al Gobierno egipcio, ya que
esta construcción etíope reduciría en alrededor de un 25% el cauce del
Nilo (Witte, 2013) y también la producción de energía hidroeléctrica en
el país.
Figura 10: Situación de la Gran Presa del Renacimiento.
La presa en construcción supone un desafío a los acuerdos

coloniales que dejaban el agua del Nilo originalmente en manos egipcias
y, posteriormente, también sudanesas. Un tratado de 1929 diseñado por
los británicos garantizaba derechos históricos sobre el río a Egipto, que
además disponía, en virtud de dicho acuerdo, del 87% del caudal y el
derecho de veto sobre cualquier proyecto relacionado con el río. Otro
acuerdo, diseñado en 1959, dividía las aguas del Nilo con Sudán si bien
la mayor parte de los recursos quedaban en manos egipcias, ignorando
por completo los derechos de otras ocho naciones por las que transcurren
sus aguas.
En 2010, sin embargo, cinco países de la cuenca del Nilo

(Ruanda, Tanzania, Uganda, Kenia y Burundi) suscribieron el Tratado de
PANEL II: 379
Entebbe que terminaba con el monopolio egipcio-sudanés sobre las aguas

del histórico río y que sería ratificado posteriormente en 2013 por el
parlamento etíope con el objetivo de usarlo a su favor. Sin embargo, se
acusa a Addis Abeba de haber ignorado los protocolos de cooperación de
los países de la Cuenca del Nilo que pretenden regular los derechos sobre
las aguas, diseñando la construcción de la presa de forma unilateral.
(Prieto, 2013).
En definitiva, Etiopía está aprovechando las turbulencias políticas

y sociales que sacuden a Egipto para promover políticas hasta ahora
aplazadas por temor a la reacción de la nación árabe. La debilidad de la
diplomacia egipcia pudiera provocar la intervención de la cúpula militar
que podría decidir “que es mejor morir en batalla que morir de sed”
(Witte, 2013). Sin embargo, mientras no se cierre la espiral de violencia
en el Sinaí y la situación económica mejore en el país, se considera muy
ambicioso abrir nuevos frentes de conflicto.
CONCLUSIONES
En clave política, en tres años, Egipto ha sido testigo del

derrocamiento de dos presidentes y ha pasado por tres referendos
constitucionales. Además, en los próximos meses es probable que sus
ciudadanos presencien el segundo parlamento y la quinta autoridad
presidencial en cuatro años (Hellyer, 2014).
La sociedad desea estabilidad, que vuelva el turismo y que mejore

la situación económica. La cúpula militar ha dado su respaldo y apoyo
expreso al mariscal Al-Sisi. Si éste fracasa en satisfacer las expectativas
populares, probablemente gran parte de la indignación recaerá sobre el
Ejército, dado que Al-Sisi era su candidato. Para evitar esto, deberá
contar durante su primer mandato con un gran apoyo financiero que
retrase o desactive una posible nueva reacción violenta.
En clave de seguridad, la estratégica ubicación de la península del

Sinaí ha hecho objetivo prioritario su control por parte de los grupos
terroristas y de crimen organizado, obligando a actuar ante esta amenaza
mediante un enfoque integral: combatiendo al terrorismo y los tráficos
ilícitos por un lado, y cambiando los desequilibrios políticos, económicos
y sociales preexistentes por otro.
Las causas o intereses que se ciernen sobre el Sinaí, y que se unen

al creciente yihadismo, son todas ellas causas coyunturales o
superficiales que potenciarán el conflicto junto al cambio de Gobierno en
Egipto y la solución militar de Al-Sisi, la situación de la Franja de Gaza y
las negociaciones palestino-israelíes o el incremento del tráfico de
personas, armas y droga que son fuente de financiación para grupos
terroristas y criminales.
Sin embargo, son las causas profundas de maltrato y

desconsideración a la población beduina las que serán utilizadas por parte
de los militantes yihadistas para lograr sus fines propios y ganar adeptos,
y donde se debe actuar con rapidez para lograr la resolución del conflicto.
En definitiva, el Gobierno de Egipto, junto con el resto de actores

en la zona, tienen un reto difícil por delante; la clave será hacer frente a
las causas del sentimiento de agravio que vive la población beduina, no
sólo por la vía militar sino también mediante la implementación de
medidas de estímulo, tanto económicas como sociales, que permitan que
este conflicto no continúe su escalada y se enquiste en un futuro cercano.
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MYANMAR: EVOLUCIÓN DE UNA CRISIS
FRONTERIZA
ANTONIO PONCE AGUILAR∗
RESUMEN
La intención de este trabajo es realizar un análisis de la situación

geopolítica de Myanmar en una de sus zonas más conflictivas: Su
frontera oriental. Para ello, comenzaremos haciendo una reseña histórica
de la evolución del país, centrándonos con especial interés en los
episodios con mayor trascendencia para la actual identidad nacional que
lo caracteriza.
Myanmar es un estado polifacético, lleno de una diversidad geográfica,

cultural y lingüística, así como política. Este pluralismo ha sido
desgraciadamente el causante de un desgarrador conflicto interno
arrastrado incluso desde antes de la independencia. La guerra contra
grupos de la insurgencia lleva en activo más de 60 años.
El objetivo final es intentar comprender la línea estratégica que ha

seguido este país en los últimos años y cómo ha conseguido hacerse un
hueco en la comunidad internacional a la vez que superaba sus propios
problemas de seguridad interna.
PALABRAS CLAVE: Myanmar, Conflicto, Frontera, Narcotráfico, Grupos

Rebeldes.
∗
Licenciado en Historia.
ABSTRACT
The purpose of this essay is to carry out a study on the geopolitical state
of Myanmar at one of its most conflicted area; the Eastern border. In
order to do so, we’ll begin reviewing the historical evolution of the
country centering our interest in the most transcendental episodes for the
present national identity that define it.
Myanmar is a multifaceted state, full of geographic, cultural and

linguistic diversity as well as political variety. Unfortunately, this
pluralism has been the cause of a harrowing conflict within the country,
which began even before independence. The war against insurgent forces
have been active more than 60 years.
The final purpose of this study is to try and understand the strategic
guidelines followed by Myanmar in the last years and how it has
managed to create a space for itself in the international community while
it gets over its own internal security problems.
KEYWORDS: Myanmar, Conflict, Border, Drug, Rebel Armies.

PANEL II: 389
Figura 1. Myanmar y su administración territorial actual. (UN, 2012).

1. DE LA DESCOLONIZACIÓN A LA GUERRA CIVIL
1.1. La esperanza de independencia: La Segunda Guerra Mundial
La entrada en la Segunda Guerra Mundial de Birmania marcó un

antes y un después en el país. Muchos intelectuales apostaron por
mantenerse neutrales ante el conflicto, como lo haría gran parte del
movimiento Thakin 1 , mientras que otros mantenían que era una
oportunidad única para lograr una efectiva independencia.
Aung San, uno de los principales líderes de la época, fundaba en

agosto de 1939, junto con algunos thakins, el Partido Comunista de
Birmania. Esta figura política fundó también el llamado Bama htwet yat
gaing o “Bloque de la libertad”, una amalgama de partidos políticos y
movimientos unidos para iniciar un futuro levantamiento nacional. Aung
San se vería obligado a exiliarse a China debido a su actividad
anticolonialista. Allí entraría en contacto con las tropas japonesas, las
cuales le ofrecerían ayuda militar y entrenamiento para realizar una
operación conjunta.
Japón estaba lanzando una campaña de devastación sobre las

colonias occidentales a la vez que veía construirse su sueño imperialista
en Asia. Birmania era una de las piezas clave de este puzle y no dudaron
en usar la influencia de Aung San en su favor. Cuando en diciembre de
1941 las tropas japonesas entraban en Bangkok, Aung San había
regresado a Birmania y había hecho nacer el Ejército Independiente
Birmano (Smith, 1991, 60).
En 1942, se inició la invasión del país por las fuerzas japonesas,

respaldadas por las tropas de Aung San. De este modo se produjo la
curiosa situación de un Ejército tan anticomunista como era el japonés,
respaldando el surgimiento de un Gobierno de esta clara tendencia 2 .
1
Su partido era formalmente conocido como Dobama Asiayone Movement. Era
una combinación de algunos elementos de ideología budista tradicional pero
con ideas políticas modernizadoras. Nacieron en 1930, en el foco de los
levantamientos de la población birmana contra las autoridades coloniales.
2
Ba Maw sería declarado jefe de Estado, si bien Aung San fue nombrado
ministro de Guerra y el líder comunista Thakin Than Tun ministro de Tierra y
PANEL II: 391
Hubo grandes evidencias de que Japón tenía intereses imperialistas sobre

la zona y que aquella alianza fue fomentada puramente por la
conveniencia estratégica. Esas tentativas causaron malestar en el país
ocupado. El viraje de la guerra a favor de los Aliados haría que Japón
renegara de sus ambiciones en Birmania, viéndose demasiado saturado de
enemigos.
Pese a esto, muchos líderes birmanos habían quedado gravemente

descontentos con sus aliados japoneses (Smith, 1991, 65). Decididos a
luchar por su verdadera independencia y a remover del poder a la élite
fascista que había colocado Japón en el gobierno de Birmania, Aung San
y otros líderes comienzan un diálogo con los Aliados y forman la
Organización Antifascista3. Se inician incluso diálogos con los británicos
a la vez que se inicia el alzamiento contra los remanentes japoneses en el
país.
El 27 de marzo de 1945, las tropas rebeldes pasaban a conocerse

como las Fuerzas Patrióticas Birmanas, y a estar unidas oficialmente
dentro de los Aliados. En cuestión de dos meses, casi todas las tropas
japonesas habían sido expulsadas del país.
Las negociaciones con los británicos comenzaron sobre el

desarme de las tropas birmanas, cumpliéndose en su mayoría y
añadiéndose una parte al Ejército oficial birmano tras la conferencia de
Sri Lanka en septiembre de 1945. Aung San, temeroso de que Gran
Bretaña aprovechara para recuperar su preciada colonia, había formado
una fuerza paramilitar conocida como la Organización de Voluntarios del
Pueblo o Pyithu yébaw tat.
Tras la rendición final de Japón, el gobernador británico, sir

Reginald Dorman-Smith regresó al país, haciéndose realidad el temor de
Aung San y los políticos más escépticos. La oposición de estos contra el
Gobierno consiguió la expulsión del gobernador, que fue reemplazado
por sir Hubert Rance. Éste, que a su llegada se enfrentó a una huelga de
Agricultura. Muchos otros líderes socialistas obtuvieron también puestos en el

Gobierno provisional.
3
Thien Pe, Tin Shwe fueron otros líderes del movimiento, también comunistas,
que se pusieron en contacto con el antiguo Gobierno colonial entonces exiliado
en Simla, India.
la policía de Rangún que rápidamente se extendió a los funcionarios

públicos, decidió intentar tranquilizar la situación entrevistándose con
Aung San y ofreciéndole un puesto en el Consejo Ejecutivo del
Gobernador.
Estas medidas trajeron más credibilidad al Gobierno, mientras

comenzaban las negociaciones para la independencia efectiva del país. El
27 de Enero de 1947, se firmaba el Tratado Aung-Attlee en Londres, por
el cual Birmania conseguía la independencia de una vez por todas.
1.2. Las luchas internas
Aung San, presidente político de la Liga Antifascista por la

Libertad de los Pueblos, ya mostró fuertes divergencias con el Partido
Comunista Birmano (PCB) durante las negociaciones con el Ejecutivo
británico, hasta el punto de que el PCB se llegó a escindir de éste.
La llegada de la tan esperada independencia no fue bien vista por

todos, creando disensiones sobre la forma de Estado que se quería.
La independencia de Birmania representaba una gigantesca

problemática ante el amplio espectro de intereses que tenía que hacer
frente. Las minorías étnicas, ancladas en sus propias aspiraciones de
independencia, habían combatido desde un principio del lado de los
británicos. Muchos de ellos se sintieron traicionados tras el pacto
británico-birmano al ver sus aspiraciones delegadas al nuevo Gobierno
central de Birmania. Pese a esto, Aung San consiguió en cierto modo
llegar a un acuerdo con varios de ellos en la Conferencia de Panglong el
12 de febrero de 1947. Este día sería considerado como el “Día de la
Unión”. En esta importante conferencia, que aglutinó a casi todos los
grandes líderes políticos birmanos de la época y los representantes
étnicos, tuvo una gigantesca repercusión en el futuro del país. La Unión
de Birmania había nacido.
Pese a la intención de Aung San y al colosal esfuerzo que el

espíritu de Panglong representó, la misma conferencia dejó numerosas
brechas sin cerrar. El pueblo Karen y Karenni no tuvo representación en
el evento, aunque enviaron algunos observadores políticos. Los Mon y
los Rakhine tuvieron una marginación similar, ya que todos estos grupos
quedaron atrapados en la división regional de Birmania Ministerial, la
PANEL II: 393
zona central. Por otra parte, los pueblos Pa-O, los Palaung y los Wa
quedaron dentro de los Estados Shan, rechazándose su reclamación de
autonomía.
La convocación para una Asamblea Constituyente sufrió

consecuentemente un severo boicot por parte de estos grupos. En mayo
de 1947, el monje U Seinda iniciaba de hecho una rebelión oponiéndose a
la legalidad de la futura constitución. Los Karen mostraron su rechazo
paralizando las votaciones a las elecciones en su territorio, pese a tener
unos pocos asientos reservados para ellos en el parlamento. Dentro de los
Mon, algunos grupos decidieron colaborar con el nuevo Gobierno,
mientras que otros siguieron el ejemplo de los Karen boicoteando las
elecciones en algunas zonas.
Las posibilidades de reiniciar las negociaciones con estos grupos

y aliviar las tensiones étnicas del país desaparecían cuando Aung San,
principal organizador de la Conferencia de Panglong y mediador de las
distintas fuerzas del país, fue asesinado junto a varios miembros de su
gabinete el 19 de julio de 1947. Su muerte, perpetrada por sus rivales
políticos4 que intentaban diezmar el carisma y el control de su partido,
victorioso en las elecciones, puso fin a la época más optimista de la
independencia de Birmania.
1.3. Los primeros años de una independencia sangrienta
La responsabilidad de conducir la política del nuevo país cayó en

manos de Thakin Un, un líder socialista que formó un nuevo gabinete tras
la muerte de su predecesor. Thakin tuvo que hacer frente a la insurgencia
de los Comunistas de la Bandera Roja y los Comunistas de la Bandera
Blanca.5
4
Se cree que principalmente el asesinato estuvo dirigido por U Saw, ex primer
ministro de Birmania, durante la época colonial y dirigente del partido
conservador. (Smith, 1991,180).
5
Los Comunistas de la Bandera Roja habían mostrado su rechazo ya en 1946
contra Aung San y su partido, acusando de revisionistas al resto del PCB que
decidió seguir colaborando. No obstante, las negociaciones de Aung San con
Gran Bretaña acabaron causando la posterior escisión del PCB, en lo que sería
los Comunistas de la Bandera Blanca.
Birmania, como ya hemos explicado, no sólo se encontraba ante

un conflicto político. La etnia Karen formó la Unión Nacional Karen, un
grupo político cuyo brazo armado, el Ejército Nacional de Liberación
Karen causaría tremendos problemas en la frontera tailandesa-birmana y
desestabilizaría una gran parte del país. En otras zonas, las reclamaciones
étnicas se mezclaron con reclamaciones religiosas, como se vio con la
formación de los Muyahidines, las tropas representantes de los
arakeneses musulmanes.
El país se veía totalmente colapsado por el surgimiento de

decenas de grupos rebeldes que desafiaban el mandato del recién electo
Gobierno. Por si fuera poco, la victoria comunista china en 1949,
desplazó a las zonas norteñas de Birmania a un gran número de las
fuerzas del Kuomintag (KMT). Los restos del Ejército nacionalista chino,
bajo el liderazgo del General Li Mi, aprovecharon el vacío de poder para
establecer una base desde la que lanzar incursiones al nuevo régimen
comunista.
El orgullo del Estado birmano los había llevado a renegar de su

inclusión dentro de la Commonwealth británica. La drástica
independencia económica también había trastocado las finanzas del país,
el cual apenas había disfrutado de un periodo de reconstrucción tras la
Segunda Guerra Mundial.
Ahogado económicamente y asediado políticamente, Birmania

decidió aceptar el envío de ayuda extranjera para la reconstrucción de la
nación, aunque dichas inyecciones a su estropeada estructura se
detuvieron ante el continuo envío de apoyo a las fuerzas nacionalistas
chinas de la frontera.
Hasta 1958, la autoridad del Gobierno se limitó a las zonas

centrales y algunos Estados del Este y el Norte. El continuo gasto militar
para mantener a raya a los grupos rebeldes impidió otras políticas del
Gobierno, obcecado en la unidad nacional.
El desgaste político acabó haciendo que en 1958 el principal

partido político, La Liga Antifascista por la Libertad de los pueblos,
heredero de la diplomática de Aung San, se quebrase en dos grupos
políticos.
PANEL II: 395
Para este momento, Birmania parecía haber quedado condenado a

convertirse permanentemente en un Estado fallido. La única razón de la
supervivencia nacional fueron las victorias militares que se empezaron a
lograr frente algunos grupos insurgentes, dirigidas por una jerarquía
militar con cada vez más poder y capacidad frente a la incompetencia de
los políticos.
Las discusiones que trajeron la división del partido mayoritario,

sumado a la fiebre que surgió dentro del Parlamento sobre las
acusaciones de colaboracionismo con los comunistas insurgentes sólo
pudieron estabilizarse gracias a la autoridad del general Ne Win. No
obstante, este periodo, que coincidió con unas tranquilas elecciones
generales en 1960, no duró mucho. Los políticos que apostaban por el
federalismo causaron el recelo de los militares, que abogaban por un
centralismo firme.
Ante la presión de los grupos de insurgencia y la inestabilidad

interna, Ne Win decidió finalmente consolidarse en el poder mediante un
golpe de Estado el 2 de marzo de 1962.
2. EL NACIMIENTO DE UN ESTADO MILITAR
Siguiendo el típico procedimiento de los golpes de Estado, Ne

Win se apresuró a ilegalizar los partidos políticos y aplastar las
manifestaciones que se alzaron como protesta 6 . Estructuró el nuevo
Gobierno alrededor de personas de su confianza, casi todos militares, y
comenzó un sistema de partido único en lo que sería un modelo propio de
socialismo.
El partido fue llamado el Partido Birmano del Programa

Socialista, y siguiendo la línea soviética y cepalina de la época comenzó
centrándose en el desarrollo industrial del país. La economía del país no
6
Sao Mye Thaik fue fusilado al inicio de la revolución, así como Thibaw
Sawbwa Sao Kya Seng desapareció tras ser arrestado en un control militar. La
manifestación pacífica del 7 de Julio de 1962 en la Universidad de Rangún
acabó con 100 estudiantes muertos y el edificio del Sindicato de Estudiantes fue
demolido. Cientos de personas fueron arrestadas acusadas de pertenecer a la
insurgencia.
mostró grandes síntomas de mejora pese a los esfuerzos del nuevo

sistema. Birmania comenzó una época de dura represión y persecuciones
políticas que se extendería durante casi toda la duración del régimen.
La oposición sólo se mantuvo representada en algunas

manifestaciones esporádicas, casi siempre reprimidas con una fuerte
violencia. Se formó un gobierno en el exilio dirigido por U Nu, en 1969,
emplazado en Bangkok. Se podría decir que durante esta época la
verdadera oposición cayó en los grupos rebeldes, algunos de los cuales
aumentaron su presión. El mismo Ejército de los Estados Shan, inició su
actividad militar como consecuencia directa del golpe de Estado, que
había congelado toda negociación posible de la independencia de esos
territorios.
Birmania destacó también por comenzar su aislamiento

internacional. Ne Win, basándose en sus aspiraciones autárquicas, intentó
mantener una independencia absoluta, con las duras consecuencias
económicas que supuso y con una marginación política en el panorama
exterior que tendría un alto precio para la modernización del país. La
xenofobia gubernamental, principalmente sobre chinos e indios, creó el
éxodo de un sector de la población dedicado al comercio. El número de
estos marginados, que perdieron la ciudadanía y sufrieron más vivamente
las expropiaciones, alcanzaron los 400.000 (Serra, 2006, 32). Además, el
racismo anti chino, que provocó cientos de muertos durante
manifestaciones en Rangún, hicieron que la República Popular de China
apoyara masivamente al rebelde Partido Comunista de Burma desde
1967, tomando el control del Noreste del país (Estado Shan). Para 1970,
un tercio del país estaba en manos rebeldes.
La corrupción aumentó como consecuencia del partido de

régimen único, y una década después la inestabilidad del país se veía
reflejada en la fuerte inflación y la escasez de alimentos. Una vez más, el
régimen se mantenía exclusivamente mediante el uso del Ejército para
suprimir la avalancha de manifestaciones y huelgas.
En 1981 Ne Win se retiraba del cargo de la presidencia, aunque

permanecía en el poder como líder del Partido. Precisamente en esta
época, se vivió una relajación del régimen, que eliminó parte de las
restricciones a la ayuda externa y a la inversión extranjera. La lenta
apertura de la por entonces República Socialista de Birmania no fue
PANEL II: 397
suficiente para calmar los ánimos revolucionarios de la población. En

1988, tras otra masacre de estudiantes de manos del Ejército durante una
manifestación, se inició el Alzamiento 88887. Este alzamiento nacional se
extendió rápidamente por todo el país, representando el descontento
general y la búsqueda de una vía democrática.
Ne Win dimitiría de su cargo debido a las protestas, acabando

toda una etapa dentro de la historia política de Birmania. No obstante, la
aristocracia militar pronto movería ficha, dando un golpe de Estado para
reafirmarse en el poder. El nuevo Estado de Ley y Consejo de
Restauración del Orden (SLORC) colocó al general Saw Maung como
cabeza del país.
2.1. Del SLORC al SPDC: La nueva estrategia democrática
Los militares intentaron repeler las manifestaciones con violencia

una vez más, pero los miles de muertos no parecían apaciguar las
exigencias aperturistas.
El SLORC, cambiando de estrategia, inició una serie de cambios

que intentaron dar una imagen de modernización. Se hizo una declaración
de alto el fuego unilateral en todo el país en 1989 y se convocaron
elecciones en 1990. Siguiendo esta misma política, Birmania pasó a
llamarse Myanmar, alejándose de las connotaciones étnicas que traía su
antiguo nombre. Por primera vez parecía que se abría un proceso hacia la
paz y la democracia que pudiera solucionar el conflicto del país de una
vez por todas.
Tres grandes bloques se presentaron a las elecciones: el Partido de

la Unidad Nacional, que representaba a un sector del Ejército, la Liga
Nacional Democrática (NLD), que representaba a la oposición y los
grupos étnicos no burmeses, como la Liga Nacional para la Democracia
Shan.
7
Llamado así por ser el 8 de agosto de 1988. La numerología tiene un papel
importantísimo dentro de la vida cotidiana y también de la política birmana,
siendo el ocho el número de la oposición.
Durante esos meses, el panorama internacional cambió

drásticamente. El derrumbamiento de la URSS tuvo sus consecuencias en
la nueva Myanmar. El Partido Comunista Birmano que tanta presión
había causado en el Noreste, se disolvía envuelto en luchas entre los Wa y
los Kokang. Esto, sumado al fin de los disturbios tras la convocatoria de
las elecciones, permitió al SLORC reorganizarse.
Ya la campaña electoral vivió los primeros inconvenientes cuando

varios líderes de la oposición fueron detenidos. No obstante, las
elecciones de mayo de 1990 se acabaron realizando. La Liga Nacional
por la Democracia obtuvo una victoria aplastante frente a la derrota del
Partido de Unidad Nacional (heredero del Partido Birmano del Programa
Socialista), con un 80% de los escaños (Serra, 2006, 37).
Los militares, se negaron a entregar la soberanía al partido

democrático. Una gigantesca campaña de represión se desató sobre la
oposición, con ochenta parlamentarios detenidos y doce en el exilio.8
El SLORC se proclamó como un Gobierno militar simplemente

“provisional”. La ley marcial puso fin una vez más al sueño democrático.
Rompiendo el precedente, la comunidad internacional se decidió a

intervenir con sanciones económicas al país. El fin de la Guerra Fría
estaba haciendo a las potencias occidentales centrarse en nuevos
intereses. A la vez, el Sudeste Asiático mejoraba económicamente y la
ASEAN daba grandes pasos de desarrollo. Sus vecinos asiáticos
prosperaban como potencias, principalmente India y también Tailandia.
La junta militar supo reaccionar rápidamente, sustituyendo a Saw Maung
por el general Than Shwe.
De manera inteligente, la dictadura de Myanmar entendió el

cambio del panorama internacional que se estaba viviendo y la situación
geoestratégica que representaba su país. Con cuidado, desarrollaron una
táctica político-militar que les haría preservarse en el poder hasta la
actualidad.
8
U Tin U y Aung San Suu Kyi, hija del héroe nacional Aung San, y ganadora del
premio Nobel de la Paz en 1991, fueron algunos de los líderes del NLD
arrestados.
PANEL II: 399
El SLORC comenzó un colosal proyecto bélico. El Tatmadaw,

como se conocen a las fuerzas gubernamentales, pasó de tener un
presupuesto de 20 millones de dólares en 1988 a los 120 millones en
1993 (Serra, 2006, 38). Su número de efectivos, unos 186.000 soldados,
alcanzaría los 400.000 diez años después. En poco tiempo, Myanmar
desarrolló un Ejército capaz no sólo de combatir a las guerrillas, sino
incluso con la fuerza defensiva para enfrentarse a una posible invasión
militar.
Esta medida evitó cualquier posible planteamiento de invasión por

parte de sus vecinos y consiguió convertirse en una potencia militar
regional clave del Sudeste Asiático.
Con este gigantesco aparato bélico a sus espaldas, la guerra contra

la insurgencia se intensificó, obteniendo claras victorias.
La estrategia política fue mucho más sutil que la militar. En 1997

el SLORC pasó a llamarse Consejo de Estado para la Paz y el Desarrollo
(SPDC). Con los primeros éxitos contra los grupos rebeldes, que lograron
la eliminación de muchos de ellos, el SPDC realizó un interesante juego
doble. El cambio de nombre vino parejo a una fachada de apertura
democrática que los militares usarían convenientemente en el futuro.
Ante la nueva fuerza militar del Tatmadaw, muchas guerrillas

aceptaron pactar un alto el fuego con el SPDC. El hecho de que los
rebeldes pudieran conservar sus armas e incluso que el Gobierno central
les reconociera ciertos derechos económicos y territoriales fue
interpretado por algunos expertos como una “compra de la paz” (Serra,
2006, 39). Realmente, esta relación permitió acercarse a los grupos
rebeldes y establecer vínculos con ellos, que en más de una ocasión
evolucionaron en una alianza para hacer frente a otros insurgentes. Al
convertirse en un socio económico, muchas de las fuerzas rebeldes
empezaron a tener más diferencias y conflictos con otros vecinos
insurgentes o disensiones dentro del propio bando.
Durante décadas, las incursiones permanentes del Gobierno

birmano habían unido a distintas guerrillas interétnicas en un frente
común. Ahora, el SPDC estaba aprovechando esa heterogeneidad en su
favor, dividiendo a la oposición con concesiones que causaban choques
de intereses dentro de los grupos armados rebeldes. El Tatmadaw empezó
a trazar una serie de alianzas temporales para fragmentar a las guerrillas,

logrando incluso que algunos de estos ejércitos acabaran luchando de su
parte.
Con esta técnica, el Gobierno se garantizaba mediante treguas la

seguridad en la mayoría del país, mientras centraba todos sus esfuerzos
bélicos en un área geográfica más limitada y contra un objetivo concreto.
Aislados, los grupos rebeldes se vieron más débiles que nunca.
Para fragmentar también a la oposición birmana y aminorar las

presiones del exterior, el SPDC parecía retomar intenciones democráticas
entre el 2000 y el 2001. Algunos líderes políticos como Aung San Suu
Kyi, fueron liberados, buscándose el diálogo con mediación de las
Naciones Unidas. Algunos militares fueron detenidos y otros forzados a
dimitir.
El proyecto democrático jamás llegó a cuajar. El 30 de mayo de

2003, ocurrió la Matanza de Depayin, donde el convoy electoral de Aung
San fue asaltado por miles de personas, matando a buena parte de su
equipo. La líder fue arrestada de nuevo junto a otros miembros del NLD.
Tras la masacre, llegaría la presión internacional mediante

sanciones económicas por parte de Occidente. Una vez más, el SPDC
volvería a usar el mismo juego para reducir la presión de la comunidad
internacional, mostrando esa misma fachada de apertura cuidadosamente
calculada. Aparece así la Hoja de Ruta hacia la Democracia, una
iniciativa del Gobierno que intentaba revivir la antigua Convención
Nacional. El proceso no llegó muy lejos. El mismo general Khin Nyunt
que había impulsado la Hoja de Ruta fue arrestado. Subía al poder el
teniente general Soe Win, principal sospechoso de organizar la masacre
de Depayin. Junto con el general Than Shwe como presidente de la Junta
y jefe de Estado y el general Maung Aye como vicepresidente, triunfaba
el sector más reaccionario y duro del SPDC.
El SPDC había alcanzado una clara hegemonía interna con su

éxito militar, y los continuos lavados de cara y las promesas de una
democracia que nunca llegaba le permitía mantener una mínima fachada
de modernización de cara a su política exterior. En 1997, Myanmar ya
había logrado entrar en la ASEAN, y rápidamente países como Tailandia
PANEL II: 401
empezaron a cambiar el enfoque que habían tenido años atrás con su

vecino, dándose un acercamiento más amistoso.
La doble táctica de Myanmar le reportó grandes beneficios en los

años siguientes. La Junta Militar prosiguió con una política agresiva
contra las minorías y la oposición, jugando con la falsa carta democrática
puntualmente cuando quería algún éxito concreto en asuntos exteriores.
En 2006, la capital se trasladaba a Naipyidó a unos 320

kilómetros al norte de Rangún. Probablemente para alejar a la
administración y al poder de las manifestaciones de la antigua capital.
Efectivamente, en 2007, el SPDC retiró sus subvenciones de los

combustibles. La subida de precios correspondiente, que llegó a crecer un
66% en el caso de la gasolina y cinco veces más de lo que era en el del
gas natural (“Human Rights Concerns” n.d). Diversas manifestaciones
cubrieron las calles de Rangún. La represión fue brutal. Las imágenes del
Tatmadaw disolviendo violentamente los disturbios dio la vuelta al
mundo. Decenas de monjes budistas que protagonizaron las protestas
fueron tiroteados o arrestados. Incluso un corresponsal japonés resultó
muerto mientras fotografiaba el evento. (BBC, 2007)
Ante la oleada de críticas por su mala imagen, la Junta Militar

volvió a hacer uso de su juego, prometiendo la creación de una
constitución dentro de su Hoja de Ruta para la Democracia. En febrero de
2008 se anunciaba un referéndum. Como era de ver, la nueva
constitución garantizaba un cuarto de las sillas del parlamento y el
Ministerio de Interior para ellos. También se las arreglaron para que Aung
San Suu Kyi, la principal líder de la oposición que contaba con un gran
apoyo popular, no se pudiera presentar a las elecciones debido a su
matrimonio con un extranjero.
La baza democrática le permitió recibir más ayudas ante el

desastre que el ciclón Nargis dejó en mayo. La oposición no tardó en
darse cuenta del fraude que supuso el referéndum.
En 2010 llegaron las elecciones. El Partido de la Unión,

Solidaridad y Desarrollo, (USDP), representante de los militares, ganó
con amplia mayoría. Las denuncias de fraude electoral y votaciones
forzosas no faltaron (BCN, 2010). El 30 de marzo de 2010, la Junta

Militar se disolvía.
Entre el 2011 y el 2012 una acelerada sucesión de reformas

aperturistas llegaba al país. Miles de prisioneros políticos eran liberados.
En 2012 unas elecciones permitieron a Aung San obtener una victoria con
el NLD. El optimismo volvió al país.
Pese a ello, Myanmar sigue siendo un Estado opaco con continuas

sacudidas de autoritarismo. Las elecciones no fueron para un sistema
democrático, sino de poder compartido con la autoridad militar. Además,
el aparente fraude que se ejerció siguió dando fuerza al USDP.
Los militares siguen manejando con firmeza las líneas políticas

principales del país. La guerra contra la insurgencia permanece
fuertemente activa. Aún hay decenas de prisioneros políticos, y la
capacidad de la oposición y los partidos políticos para tomar verdaderas
decisiones es reducida o casi nula. Las promesas de libertad de prensa se
han visto truncadas con la detención de varios periodistas críticos con el
gobierno del USDP. (Freedom House, 2013).
Una vez más, los supuestos avances democráticos se cumplían

según un estudiado plan de la jerarquía militar. Entre el 2012 y el 2014,
Myanmar recibió las visitas de varios líderes internacionales 9 , ha
conseguido estrechar sus relaciones con las potencias vecinas y este
mismo año logró la ambicionada silla presidencial de la ASEAN.
La verdadera pregunta es si estos avances democráticos

conseguirán consolidarse en el tiempo o si ha sido todo una carrera contra
reloj por parte de los militares para conseguir una situación tan ventajosa
en cuanto a política exterior. Desde luego, parecen haber logrado
asentarse sólidamente en el panorama internacional, acallando cada vez
más las denuncias por violaciones de derechos humanos de los vecinos
con los que han fortalecido relaciones. Los éxitos en la política interior
han sido similares, llegando incluso la oposición a pactar con los
militares con esperanza de lograr cierto poder político real y dejando
9
La secretaria de Estado de EE UU Hilary Clinton en diciembre de 2011, fue el
más emblemático de todos.
PANEL II: 403
atrás su postura de enfrentamiento al Gobierno. Líderes como Aung San

han acabado cuestionados y perdiendo prestigio entre sus seguidores, al
ver cómo tras años de luchas se ha decidido a seguir esta línea de
colaboración con los militares.
A día de hoy, la estrategia iniciada en los noventa por la jerarquía

militar ha tenido bastante éxito. Thein Sein, un destacado miembro del
SPDC y exmilitar, fue nombrado presidente de Myanmar en 2011. La
vicepresidencia la ocupan figuras como Ton Aung Myint Oo y
actualmente Nyan Tun, ambos aristócratas con una intensa carrera militar.
Los ministerios clave son igualmente ocupados por exmilitares, como
Wunna Maung Lwin en el de Asuntos Exteriores, Aung Kyi en el de
Información, Wai Lwin en el Defensa o el Teniente General Ko Ko, quien
es aún el Jefe de Operaciones Especiales de una sección del Tatmadaw.
La permanente militarización de la vida política es una de las evidencias
que demuestran el escaso desarrollo democrático del país. Además, han
conseguido evitar cualquier injerencia extranjera. Y por último, las
fuerzas insurgentes, que antes desempeñaron un papel esencial en las
negociaciones y fueron el talón de aquiles del régimen, parecen flaquear
al borde de la aniquilación.
Efectivamente, el régimen ha sabido vender la moneda de la

democracia para conseguir sus objetivos. Una moneda de valor
cuestionable, aceptada por países que ansiaban un aliado en el corazón
del Sudeste Asiático. Una moneda con la que se compró a los grupos
rebeldes, quienes ahora, divididos y debilitados, parecen enfrentarse en
una cruzada final a las abrumadoras tropas del Tatmadaw.
3. LOS PRINCIPALES GRUPOS REBELDES DE LA FRONTERA ORIENTAL
3.1. El UNK
En 1988, mientras se producían una serie de manifestaciones

democráticas que no tardarían en ser reprimidas por los militares, uno de
los líderes Karen afirmó que “Nosotros [las minorías] debemos primero
sobrevivir como un pueblo, después podemos hablar de democracia”
(Steinberg, 2001,181).
El pueblo Karen es una etnia de lengua sino-tibetana asentada

sobre todo en el sur y sureste de Myanmar. Se estima que son entre tres y
siete millones de personas (Thawnghmung, 2008, 3), la mayoría
establecidas en las zonas antes citadas, aunque cerca de 500.000 personas
se estipula que viven en Tailandia, la mayoría contenidos en campos de
refugiados a lo largo de la frontera. Se trata de la tercera etnia más grande
del país, tratándose de un siete por ciento de la población.
Este grupo a su vez se subdivide en 20 grupos, de los cuales los

más grandes son los Sgaw, de mayoría cristiana, y los Pwo, de mayoría
budista, constituyendo el ochenta por ciento de la etnia. Los Sgaw deben
su posición religiosa a la cercanía que mantuvieron con los británicos
durante el periodo colonial, y a su vez se ha convertido en uno de los
motivos de su lucha contra el Gobierno y argumento de la independencia.
En febrero de 1947, nace la Unión Nacional Karen, un partido

político dispuesto a defender los intereses de una minoría con esperanzas
de lograr la independencia que tanto se le había prometido durante la
Segunda Guerra Mundial.
La tensión que ya existía entre los Karen y la mayoría birmana

degeneró en un conflicto armado a finales de 1948 y principios de 1949.
Para entonces, existía un cierto revanchismo contra la minoría por la
posición ventajosa que habían disfrutado durante el colonialismo. A su
vez, el grupo mantenía aspiraciones de autonomía y control en algunas
zonas donde había un alto porcentaje de población birmana también. El
conflicto social se convirtió en una quiebra política y una dura lucha
armada cuando grupos milicianos conocidos como los Sitwundan
comenzaron a lanzar incursiones a las comunidades Karen, algo que ya se
había vivido durante la Segunda Guerra Mundial con las atrocidades
cometidas por el Ejército Nacional Birmano (Thawnghmung, 2008, 6).
El estallido de la Revolución Armada de Karen en 1949 tenía de

antemano la estructura necesaria para lograr la autonomía efectiva de
gran parte de sus territorios. Ya en 1945 había nacido la Organización
Central de Karen, aglomerando cientos de agrupaciones a menor escala
PANEL II: 405
que consolidaban una red de control y de representación de las distintas

comunidades del país.10
Otro de las claves del inicio de las agresiones mutuas, y que jugó
en favor de los Karen al inicio de la revolución, fue su negativa a entregar
las armas tras la Segunda Guerra Mundial. Los Karen habían constituido
un ejército de militares veteranos que en nada tenía que envidiar respecto
a armamento a las tropas del Gobierno birmano.
Los principales éxitos militares se lograron al inicio del conflicto

armado, cuando en abril de 1949 habían conseguido capturar Insein, a tan
sólo 15 kilómetros de Rangún. Para entonces, el Gobierno se veía
desbordado por la masa de insurgentes que se alzaban contra ellos y en
sus primeras negociaciones el UNK mantuvo sus exigencias incluso
sobre ciertos territorios del valle del Irrawaddy 11 , donde algunas
comunidades Karen también vivían.
Desgraciadamente, ese optimismo les impidió cerrar un trato en

un momento en que la guerra se declinaba para ellos. Tras tres meses de
batallas, Isein caía ante las tropas gubernamentales, siguiéndola los
enclaves de Bassein, Mandalay, Maymyo, Meiktila y Thazie. El UNK era
expulsado a la otra orilla del río Salween y cerraba el centro por el sur
haciéndoles retroceder desde el Delta a las colinas del norte de Bassein.
Desde este momento, el UNK dejaba a un lado la guerra abierta,
recurriendo a estrategias de guerrillas con más o menos éxito.
Algunos de los Karen que permanecían en territorio

gubernamental promovieron la lucha por la vía política, creando tres
partidos políticos: La Unión de la Liga Karen, la Organización de los
Karen Unidos y el Congreso Karen.
Pese a las derrotas militares, la amenaza que representaban para el

Gobierno y la presión de los partidos lograron que en el 1951 el gobierno
de la Liga Antifascista por la Libertad de los Pueblos creara el Estado
Karen, una especie de autonomía territorial que al menos en el nombre
10
Ver figura 2.
11
El distrito de Isein y de Hanthawaddy, junto a la llamada División de Irrawady,
eran las reclamaciones del KNU.
reconocía las demandas de la minoría. El golpe de Estado de Ne Win en

1962 suprimiría todos los partidos políticos y con ellos una de las piezas
clave de los Karen para mantener su voz escuchada en Rangún.
La situación de los Karen empeoró notablemente. Se convirtieron

en víctimas fáciles de la opresión del nuevo régimen, sufriendo
numerosas expropiaciones de tierras, ataques y amenazas, tanto por parte
de los militares como de la población birmana. Una gran masa de
desplazados se iría movilizando a la frontera tailandesa, iniciando una
terrible crisis de refugiados que dura hasta hoy día (Thawnghmung, 2008,
20).
El UNK siguió funcionando pese a las continuas campañas

militares birmanas, teniendo entre los años setenta y principios de los
noventa un auténtico gobierno que se extendía desde la provincia de
Toungoo hasta Tavoy, muy al sur del país, cubriendo unos 800 kilómetros
de frontera (Thawnghmung, 2008, 25).
Subdividiéndose en distritos y brigadas (lo que enmarca las

connotaciones militares del movimiento), el UNK administraba justicia,
se encargaba de cobrar impuestos a los agricultores y a su vez de
protegerlos de posibles incursiones de las tropas birmanas. También
desplegó un programa de educación en la zona, estableciendo colegios e
institutos, así como edificaron hospitales y clínicas de sanidad
(Thawnghmung, 2008, 26). Los líderes del UNK no sólo buscaban
mantener viva la historia de su pueblo y hacer frente a la birmanización,
sino que intentaban ante todo mejorar las precarias condiciones de vida
de un Estado que por sus condiciones geográficas y por la controvertida
política de Rangún se encontraba en unas dramáticas condiciones de
subdesarrollo.
Por supuesto, el sistema del impuesto revolucionario suscitó

problemas entre una población ya de por sí paupérrima. Pese a ello, una
gran mayoría de agricultores Karen preferían pagar esta clase de tributos
que verse presionados por los abusos de los militares birmanos
(Thawnghmung, 2008, 39). Piscifactorías, plantaciones de caucho y la
extracción de minerales son otros de los negocios que más fondos aportan
al UNK.
PANEL II: 407
Otra gran parte de los ingresos de la organización provienen del

contrabando en la frontera, cobrando tasas a todo el tráfico del mercado
negro entre los dos países por circular bajo su supervisión.
A diferencia de otros numerosos grupos armados de Myanmar, el

UNK mantiene una política contraria al tráfico y elaboración de drogas
en su territorio, al menos de manera abierta y como recurso frecuente
(Thawnghmung, 2008, 27).
Las técnicas de reclutamiento del UNK también han aportado

duras críticas por parte de Human Rights Watch. En sus principios, cada
familia Karen que vivía en territorio rebelde debía aportar un hijo para
unirse en el brazo armado del movimiento. Los miembros en servicio no
recibían paga alguna, pero se les proveía de alimentos y uniforme, así
como las posibilidades de ascender en una sociedad ya de por sí bastante
marginada (Thawnghmung, 2008, 27-28). El número de combatientes
llegó a alcanzar los 10.000 hombres en servicio regular junto con las
milicias locales a principio de los años ochenta (Smith, 1991, 394). Hoy
en día, el alistamiento parece ser puramente voluntario, en parte debido a
la falta de recursos para mantener una fuerza armada como la de antes.
El UNK, al igual que otros grupos armados, empezaría a ceder

territorios a las fuerzas gubernamentales paralelamente al crecimiento
económico del poder y al esfuerzo de las campañas militares de
reconquista, pero uno de los peores episodios para el movimiento fue la
enorme escisión interna que sufrieron en 1995. El Ejército Budista
Democrático Karen nació de la frustración que tenía la sección budista
del movimiento, cansados de denunciar la corrupción y el abuso de sus
líderes, de mayoría cristiana, así como de discriminación religiosa que
imponían (Thawnghmung, 2008, 30). Desde los inicios del movimiento,
la dirección de la organización había sido bien monopolizada por una
élite cristiana Karen, muchos de los cuales habían gozado de una buena
educación occidental. Con el paso del tiempo, las disputas religiosas
habían encendido algunas mechas dentro de la organización, siempre
atajadas por la mano dura de una dirección que no estaba dispuesta a
ceder el monopolio que habían logrado.
La separación contrajo unas consecuencias nefastas, cayendo el

cuartel general del UNK ante las tropas gubernamentales y dejándolos en
una pésima situación estratégica. Para finales de los noventa, la gran
mayoría de la insurgencia se había visto desplazada al otro lado de la

frontera.
Para 2005, el Comité de Refugiados Karen declaraba que había

134.043 personas Karen viviendo en campos de refugiados en la frontera
de Tailandia y otros 179.800 habían sido desplazados internamente en el
país, perdiendo sus tierras y sus hogares. (Thawnghmung, 2008, 21)
El control que el UNK ha mantenido sobre estos campos ha sido

siempre evidente. Ellos mismos se encargan en buena parte de la
administración de estos campos, ayudando al reparto de alimentos y
medicinas. Mediante esta colaboración con las ONGs en buena parte han
conseguido perpetuar la idea de que el UNK sigue cuidando de su gente y
es realmente el único que vela por los intereses de este pueblo. No
obstante, también se han visto abusos y discriminaciones dentro de los
campos de refugiados en el reparto de raciones o cuidados médicos al no
mostrar un perfil político, étnico o religioso que cuadrase con el
movimiento (Thawnghmung, 2008, 22). Por otro lado, la ayuda
internacional no suele tener más remedio que cooperar con estos grupos,
ya que si no podrían convertirse en un obstáculo difícil de superar.
Estos enclaves han acabado convirtiéndose en la base del UNK.

Los Karen que se encuentran bajo territorio gubernamental (una mayoría,
más aun hoy en día), pese a que muestran simpatía con el movimiento, no
lo apoyan ni tan siquiera económicamente. Con el paso del tiempo y el
tan prolongado aislamiento al que se ha sometido a la insurgencia, se ha
distanciado el vínculo entre los que vivían en territorio rebelde y los que
no, aumentando la alienación de estos dos grupos de una misma etnia.
La influencia del UNK tiene hoy en día verdadera fuerza sólo en

los campos de refugiados, donde las escasas posibilidades de futuro y
mejora social hacen arraigar con fuerza las ideas revolucionarias del
movimiento, a diferencia de los algo más acomodados Karen de las zonas
gubernamentales.
Por otro lado, los programas de educación que la Junta Militar

desplegó en el Estado de Karen dio sus frutos, llegando a prohibir en
algunas escuelas la enseñanza de la lengua Karen y dando una visión
muy tergiversada de la historia, y en algunas ocasiones, hasta eliminando
el propio acceso a la educación (KHRG, 2008, 20). Las nuevas
PANEL II: 409
generaciones nacidas en Myanmar han demostrado en numerosas

entrevistas no ser capaces de responder bien a la historia de su propio
pueblo y al origen del conflicto que los envuelve y tampoco conocer la
verdadera ideología del UNK y sus demandas (Thawnghmung, 2008, 37-
38).
Pese a todo esto, hoy en día sigue manteniéndose el sentimiento

general entre los Karen, incluso los que viven en Myanmar, de que la
derrota del UNK sería una derrota para todos los intereses de la etnia.
Como un Karen cristiano de Toungoo explicó, resumiendo la

filosofía del movimiento: “Al final del día, nosotros los Karen tendemos
a mantenernos unidos los unos con los otros, sin importan cuan corruptos
sean nuestros líderes o cuan mal dirigida esté la revolución.”
(Thawnghmung, 2008, 40)
Figura 2. Situación de los Estados Karen. (KHRG, 2005).

3.2. El Ejército de los Estados Unidos Wa
Este grupo rebelde tiene su fuerte en los Wa12, otra minoría de

Myanmar de los Estados Shan, asentada en una región del norte,
colindante con la frontera china, y otra más al sur, en la frontera con
Tailandia. Controlan una extensión de cerca de 17.000 kilómetros
cuadrados. Pese a estar el grueso del movimiento formado por miembros
de esta etnia, en su origen también estuvo vinculado a algunos
remanentes del Ejército nacionalista chino que se asentó en esa zona a
finales de la década de los cuarenta. A su vez, el Partido Comunista
Birmano, en sus tiempos de insurgencia y lucha contra la Junta Militar, se
estableció en esos territorios, aglutinando muchas guerrillas locales y
tribales a las que les dio una infraestructura.
Con la disolución del PCB en 1989, nace de sus cenizas el

Ejército de los Estados Unidos Wa. A diferencia de otras insurgencias
como el UNK, este grupo rebelde se ha mantenido fuerte y próspero, en
gran parte por el continuo apoyo que recibe a través de la frontera,
principalmente de los chinos yunaneses y por los tratos de contrabando
que mantienen en la frontera con ellos (James, 2006, 83-86). Esta
relación, que incluye también en parte el respaldo del Gobierno chino,
viene dado en parte la antigua relación que existió entre el Partido
Comunista Birmano y el Gobierno de China, el cual suministró armas y
equipamiento durante años a la insurgencia.13
El Ejército Wa se dice que puede llegar a contar con unos 20.000

efectivos (Johnson, 2009), y dadas sus reclamaciones de independencia
dentro de los mismos Estados Shan, ha llegado a tener choques con el
Ejército del Estado Shan del Sur.
3.3. Del Ejército Mong Tai al Ejército del Estado Shan Sur
Distintos grupos armados, algunos de los cuales hasta se habían

estado enfrentando entre sí y habían mantenido una colaboración con el
Gobierno, se unen en 1985, dando lugar al Ejército Mong Tai.
12
Alrededor de 1,2 millones de personas forman el grupo étnico.
13
Ver figura 3.
PANEL II: 411
Probablemente, la figura más importante de esta organización fue Khun

Sa, también conocido como Chang Chi-fu.
Hijo de padre chino y madre Shan, Khun Sa fue entrenado en su

juventud por el Kuomintang, las tropas que estaban allí apostadas del
Ejército nacionalista chino, pero ya en 1963 él formó una propia milicia
local que de hecho luchó a cambio de dinero y avituallamiento con el
general Ne Win contra otros rebeldes Shan.
Cuando su grupo guerrillero empezó a crecer, rompió su vínculo

con el Gobierno birmano e inició una campaña de expansión territorial a
lo largo de las colinas de los Estados Shan y Wa, con el principal objetivo
de agrandar la próspera producción de opio que tanto beneficio aportaba
al movimiento. Aunque fue capturado en 1969 en Rangún por el
Gobierno, sus contactos permitieron su liberación en 1973, retomando
sus operaciones. En 1976, su grupo toma el nombre del Ejército Shan
Unido, tomando una faceta nacionalista e independentista.
Su influencia en los años ochenta lo situó como un imponente

señor de la guerra al cargo de una alianza de guerrillas que se habían
convertido en las principales figuras de venta de drogas del Triángulo
Dorado.14 Tailandia tuvo que organizar diversas ofensivas para conseguir
mermar su poder en la frontera y hacer retroceder al Ejército Mong Tai,
ya que las tropas rebeldes habían conseguido controlar varios enclaves
del país vecino para impulsar aún más el tráfico ilegal de estupefacientes.
Estados Unidos ejercería una campaña de presión contra Khun Sa,

llegando incluso a poner 2 millones de dólares a cambio de la cabeza de
este señor de la droga (The Economist, 2007). La presión de Estados
Unidos motivó en parte su rendición al Gobierno en enero de 1996.
Aunque una gran parte de sus tropas lo acompañaron en la rendición, un
grupo se escindió y formó el Ejército del Estado Shan Sur.15
La mayoría de sus enclaves se encuentran en las zonas de Chiang

Mai y Mae Hong Son, como siempre, a lo largo de la frontera. Al ser una
escisión del grupo principal, trazaron rápidamente alianzas con otros
14
Ver capítulo 5.
15
Ver figura 3.
grupos menores en lo que fue llamado el Congreso del Estado Shan, y

que incluyó a otras etnias del territorio. La Unión Democrática Lahu, la
Organización para la Liberación Nacional Pa-O, el Consejo de
Restauración del Estado Shan (el brazo político del Ejército Shan), el
Comité de Coordinación Tai y la Organización Nacional Wa fundaron
esta coalición en 2008 (Shan Herald, 2008).
Figura 3. Estados Shan del Sur. (Thailand Burma Council Consortium, 2008).
PANEL II: 413
4. LOS ACTORES EXTERIORES
4.1. China
China pasa a ser el claro aliado de Myanmar desde el boicot

occidental de 1988. Fue también inicialmente su único crédito
internacional y el suministrador de armamento al Tatmadaw (Serra, 2006,
82-83). El país vecino fue recompensado con algunos derechos de
explotación, sobre todo en teca, minería, petróleo y gas. En 2011 la
Empresa de Inversión Energética de China empezó a construir una central
hidroeléctrica en Myitsone, al norte del Irrawaddy. El proyecto tendría un
coste de cerca de 36.000 millones de dólares (Aibing, 2011).
Además, China pudo establecer una base naval en Kyaukpyu y un

centro de reconocimiento e inteligencia electrónica en las Islas Coco,
consiguiendo un cuadro estratégico de control sobre la bahía de Bengala.
Tras esto, no es de extrañar que la India intensificara su vínculo
diplomático y económico con Myanmar, intentando alejar una influencia
china que le atemoriza.
4.2. Tailandia y la ASEAN
Tailandia desde siempre ha mantenido un papel de apoyo a los

grupos insurgentes de la frontera. M. Thawnghmung comenta como los
servicios de inteligencia tailandeses cooperaban con las guerrillas Karen
e incluso permitían el tratamiento de los rebeldes en hospitales
tailandeses de la frontera. El país vecino jugó un papel esencial en el
suministro de armas y avituallamiento a los distintos grupos,
principalmente el UNK, y la vinculación de los mandos ejecutivos Karen
con algunos oficiales tailandeses fueron estrechos hasta la década de los
noventa. Durante los sesenta, Ne Win y otros altos militares birmanos
llegaron a temer una invasión tailandesa.
En parte esta clase de ayuda y flexibilidad en la frontera hicieron

prosperar el mercado negro y el tráfico de estupefacientes. Las
autoridades tailandesas de la frontera hacían simplemente la vista gorda o
incluso se lucraban con el gigantesco flujo de dinero de dicho mercado.
No obstante, la entrada de Myanmar en la ASEAN marca un antes y un
después. Si en algunas ocasiones había llegado a haber durante los
combates entre los insurgentes auténticos problemas fronterizos entre
Tailandia y Myanmar, con episodios de intercambio de fuego (James,

2006, 115), la nueva vinculación políticoeconómica no podía permitir
dicha clase de enfrentamientos.
El nuevo planteamiento del primer ministro tailandés Shinawatra

en 2003, fue establecer una política de buen vecino con Myanmar,
poniendo en buena parte fin al apoyo de estos grupos insurgentes, ya
bastante reducido desde 1997. En 2003, se acogió en Tailandia la
Conferencia de Bangkok.16
También la propia ASEAN ha realizado diversas inyecciones de

ayuda económica en las zonas de la frontera, con intenciones de hacer
prosperar a las poblaciones de esta zona y mejorar sus condiciones de
vida.
En 2014, las relaciones diplomáticas con sus vecinos de la

ASEAN se muestran firmes cuando consigue ascender a la presidencia.
Si bien aún le queda mucho trabajo por delante en cuanto a

economía para igualarse a Tailandia, Myanmar mira con ojos curiosos
cómo su vecino empieza a tambalearse en medio de una crisis que podría
rozar la guerra civil. Aunque el debilitamiento de Tailandia podría
empeorar la situación fronteriza y reavivar a los grupos opositores,
Myanmar tendría una interesante oportunidad para jugar
diplomáticamente y ocupar el papel político de su vecino.
4.3. Occidente
A diferencia de las potencias asiáticas, las potencias democráticas

de occidente han mantenido una dura actitud con Myanmar, sobre todo
durante los ochenta y el fracaso de las elecciones de 1990.
Debido a la falta de intereses en la provincia, Estados Unidos y

Europa no tuvo reparos en poner sanciones económicas basándose en las
denuncias de las ONGs sobre las continuas violaciones de los derechos
humanos.
16
Proceso de negociaciones del Gobierno de Myanmar con las guerrillas y la
oposición iniciado en 2003. Acabó en un fracaso.
PANEL II: 415
El impacto de estas medidas no se vieron solamente en una

manera bilateral, también grandes organizaciones como el Banco Asiático
de Desarrollo, el Fondo Monetario Internacional o incluso el Banco
Mundial redujeron sus ayudas.
En 2003, Laos o Camboya, países con indicadores muy cercanos a

los de Myanmar, llegaron a recibir diecinueve veces más ayuda per cápita
a través de la Ayuda Oficial al Desarrollo (Serra, 2006, 85).
La Organización Internacional del Trabajo llegó a amenazar a

Myanmar con expulsarla de la organización si no hacía un mayor
esfuerzo en la lucha contra el trabajo forzado y la explotación infantil,
trauma que golpea sobre todo las zonas fronterizas.
Pese a todo esto, en la última década se ve un mayor acercamiento

de las potencias occidentales a Myanmar, y sobre todo en los últimos tres
años. Ciertas empresas consiguieron hacerse un hueco en el país, como
PespiCo, LeviStrauss, Adidas o Total/Fina. ONG's como Amnistía
Internacional, Human Rights Watch o Free Burma mantuvieron una
fuerte crítica al régimen y a la actitud de estas empresas, destacando la
labor de Burma Campaing UK contra la francesa Total/Fina, principal
fuente de divisas del SPDC durante el 2004 y que pareció aprovecharse
de los trabajos forzados que el régimen imponía a sus ciudadanos.
5. EL TRÁFICO DE OPIO
Lo que es conocido como el Triángulo Dorado, es una de las

mayores zonas de producción de estupefacientes del mundo, y sin duda la
más importante del Sudeste Asiático. Myanmar, Laos y Tailandia, en un
área que se extiende cerca de 950.000 kilómetros cuadrados, y
especialmente en las zonas de las colinas y las montañas de la gigantesca
frontera, la producción de opio había sido ya tradición entre muchas de
las tribus autóctonas antes de la llegada de los occidentales.
Con la instalación del Imperio Británico, esta costumbre se

impulsó hasta convertirse en la principal empresa económica de estos
territorios, cuyo tráfico se expandía por todo el Sudeste Asiático y llegaba
hasta Europa.
La gran mayoría de los grupos insurgentes de la frontera acabaron

convirtiendo el cultivo de opio en su principal fuente de ingresos, sobre
todo para agrupaciones como el Ejército Wa (James, 2006, 76-86) o el
Ejército Budista Democrático Karen (Thawnghmung, 2008, 34). Hoy en
día el Triángulo Dorado ocupa el segundo lugar en la producción de
heroína del mundo, por detrás de Afganistán.
Hasta 1965, el cultivo y el consumo de opio no eran ilegal en

Birmania, ya que por lo general se usaba tan sólo en las zonas fronterizas
y como se ha explicado, mantenía un rasgo de tradición (James, 2006,
101). Pero cuando en los sesenta el tráfico empezó a incrementarse
exponencialmente a la vez que el poder de las guerrillas, el Gobierno de
Ne Win decidió tomar cartas en el asunto.
Para principios de los noventa, la producción de opio y de heroína

había alcanzado tal magnitud que un estudio de la DEA llegó a asegurar
que la heroína más demandada en los mercados norteamericanos
provenía de estas zonas, debido a una calidad extraordinaria y a la
gigantesca cantidad de exportación (The Economist, 2007).
Pese a que ha supuesto el enriquecimiento de las élites de estos

grupos militares, el verdadero beneficio de este negocio suele
establecerse con los mediadores de Tailandia, ya que los agricultores de
Myanmar suelen obtener una renta muy baja por el cultivo de las
amapolas del opio. Esta producción, además, suele estar estrictamente
controlada por las guerrillas y sometida a varios impuestos. En 2004,
según la investigadora Helen James en una de sus visitas a la zona,
aseguró que los agricultores tan sólo obtenían una renta de 214 dólares al
año, realmente insignificante al compararse con los beneficios de
distribución de Tailandia.17
Distintos grupos de crimen organizado instalados en Tailandia y la

frontera con China, son los encargados de distribuir la heroína a escalada
mundial. La gran cantidad de desplazados y refugiados políticos de la
frontera y las dificultades de estos grupos sociales para acceder a mejores
condiciones de vida han motivado en gran parte el auge de esta clase de
negocios (Linter, 1999, 306).
17
Ver figura 4.
PANEL II: 417
La lucha contra esta gigantesca industria de heroína ha sido

bastante difícil, especialmente al no haber ninguna autoridad
gubernamental capaz de hacer frente a estos grupos de la frontera. El
lavado de dinero, además, se realiza de una manera muy eficaz, a través
de algunos bancos de Hong Kong que han obstaculizado en varias
ocasiones las investigaciones, y los bancos de Rangún. Además, muchas
empresas prósperas de Myanmar se han visto relacionadas con el dinero
proveniente de la heroína, como lo ha sido la Corporación de Petróleo y
Gas de Myanmar, como uno de los principales canales de lavado.
El mismo Khun Sa aseguraba la directa vinculación con el

Gobierno, el cual mantiene una dualidad respecto al problema. Si bien el
tráfico subvenciona a los grupos insurgentes, parece ser que una buena
parte del ejército de cargos de la Junta Militar ha obtenido suculentos
beneficios con las operaciones de lavado de dinero (Bernstein, Kean,
1996).
Estos razonamientos encajan con la rendición de Khun Sa, quien

no sólo no fue detenido por las autoridades pese a la petición de
extraditarlo a Estados Unidos, sino que además, recibió un título
honorífico por parte del Gobierno y vivió una plácida vida hasta su
muerte entre Rangún y sus múltiples propiedades de Myanmar.
No obstante, y sobre todo tras la introducción de Myanmar en la

ASEAN, el Gobierno ha tomado distintas medidas para intentar
remplazar el cultivo de opio de la frontera. En 1992, nace el Ministerio de
Desarrollo de la Frontera y las Razas Nacionales, y se inicia sobre todo a
finales de los noventa y principios del 2000 un programa de sustitución
de cultivos para intentar motivar a los agricultores a dejar estas prácticas
ilícitas (James, 2006, 61-64).
Aunque parece ser que se consiguió una cierta disminución de la

producción entre 1998 y 2006, la excesiva corrupción del Gobierno, la
pobreza y la crisis étnica obstaculizan un desarrollo real de la zona fuera
de la venta de drogas. Para 2007, varios organismos internacionales como
Human Rights Watch y Naciones Unidas aseguraban un renacimiento del
mercado de drogas y producción de amapolas en la frontera de Myanmar
y más aún, de refinerías de metanfetamina, una nueva droga ahora en

auge18.
Figura 4. Principales plantaciones de opio en el Estado Shan, 2002-2003 (Shan

Herald Agency for News).
18
Ver figura 5.
PANEL II: 419
Figura 5. Principales refinerías de metanfetamina y heroína en el Estado Shan.

(Shan Herald Agency for News, 2008).
6. CONCLUSIONES: EL TRIPLE ÉXITO
Iniciado el 2014, Myanmar parece levantarse como un Estado

fuerte en el centro del Sudeste Asiático. La doble vía que han usado
desde los noventa ha reportado numerosos beneficios a las élites militares
que parecen mantenerse firmes en el poder sin que la oposición o los
grupos rebeldes puedan hacerles frente.
Uno por uno, han sabido aislar y neutralizar los distintos

problemas que arrastra Birmania desde la independencia, con un estilo
puramente maquiavélico. La excesiva militarización, que devoró el PIB
del país, ha evitado cualquier intromisión extranjera y colocado a la
insurgencia en la cuerda floja. De esta manera consiguieron dar el aspecto
de un Estado firme que solidificó alianzas en el panorama exterior. Esas
alianzas han acabado materializándose en inversiones extranjeras dentro
del país y la inclusión en la ASEAN, que ahora preside, con vistas a un
mayor desarrollo económico.
Desgraciadamente, estos triunfos han asentado el poder de la

Junta Militar que permanece en la sombra. La constitución otorga a la
oposición tan sólo la posibilidad de un escaso poder compartido, y las
alternativas parecen escasas.
A modo de conclusión, podríamos decir que los militares han

conseguido un éxito triple. Político, en cuanto a forjar un Gobierno
estable y bajo su control. Económico, en cuanto a obtener la presidencia
de la ASEAN y el aumento de inversión extranjera. Militar, en cuanto a
los éxitos bélicos contra los rebeldes.
Desde finales de los noventa, muchos grupos armados han

empezado a vivir un auténtico ocaso territorial y militar, lo que han
intentado paliar formando una coalición conjunta para defender sus
intereses frente al gobierno (Aldama, 2013). Muchos de ellos, como los
Karen o incluso los Shan, en parte han dejado a un lado sus aspiraciones
independentistas para hablar del funcionamiento de un posible Estado
federal que les dejara una cierta autonomía.
Aunque la llegada de una verdadera democracia parece muy

lejana, los grupos insurgentes han empezado a exigir tan sólo una
PANEL II: 421
revisión de la constitución (Aldama, 2014), intentando abolir su

situación marginal de la política central y mejorando su reconocimiento.
En una entrevista realizada a un antiguo coronel de ochenta años

con una larga trayectoria militar en el UNK, el veterano ponía sus
esperanzas en el inicio de un lento proceso democrático que pudiera traer
de una vez por todas con el trágico conflicto que había marcado toda su
vida. Sus expectativas, por lo general, residían en la líder de la oposición
Aung San Su Kyi, la cual hoy por hoy se ha convertido en un auténtico
símbolo por la libertad del país. No obstante, en una de las frases con las
que termina la entrevista, el viejo Karen dio a conocer su optimismo
sobre la llegada final de ese día de concordia:
Recientemente hablé por teléfono con mi mujer, que hace años

emigró a EE.UU., y me volvió a recriminar que luche por mi pueblo y no
por mi familia. Le contesté que, como líder, tengo una responsabilidad. Y
que hice una promesa al entrar en el Ejército de Liberación de la Nación
Karen. Creo que la cumpliré, que moriré luchando antes de ver la paz en
Birmania. (Aldama, 2014)
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EL CONFLICTIVO NORESTE INDIO
CARLOS SETAS VÍLCHEZ*
RESUMEN
La región del noreste de India permanece en estado de conflicto desde

prácticamente los años cincuenta. Este artículo analiza la situación de la
región con una perspectiva histórica, con el ánimo de proporcionar una
aproximación a una región del mundo y a un conflicto muy poco
conocido en nuestro país. Con esta intención, se aporta el contexto
histórico y geográfico imprescindible para comprender la región y se
estudian los siete estados que componen la misma, al igual que sus
respectivos movimientos insurgentes. Se estudia de manera breve las
respuestas que los gobiernos indios han dado a la situación de
inseguridad en el Noreste, así como el contexto internacional más amplio
que afecta a la región.
PALABRAS CLAVE: India, Noreste, Assam, insurgencia, tribus
*
Doctor en Seguridad Internacional
ABSTRACT
India’s Northeast region has been in a state of turmoil since the 50’s. This
paper analyses the situation in that region from a historical perspective,
with the aim to provide a glimpse of an area of the world little known in
our country. With this intention, the paper offers a historical and
geographical context, essential to understand the region, as well as an
analysis of the seven states that conform the Northeast and its
insurgencies. Briefly, the paper studies the Government’s responses to
the region’s security situation and the wider international context
affecting the area.
KEYWORDS: India, Northeast, Assam, insurgency, tribes

PANEL II: 425
1. INTRODUCCIÓN
La región del noreste de India, conocida en este país comúnmente

como the Northeast, comprende siete estados o divisiones administrativas
de la Unión India: Assam, Meghalaya, Arunachal Pradesh, Nagaland,
Manipur, Tripura y Mizoram. A excepción de Arunachal, todos ellos han
venido sufriendo insurgencias de origen e intensidad diversos desde la
independencia del país en 1947.
Prácticamente todas las motivaciones clásicas de una insurgencia

se pueden encontrar en la región: nacionalismo, movimientos
revolucionarios de corte maoísta, enfrentamientos de carácter inter étnico
e, incluso, fundamentalismo religioso. Decenas de organizaciones
insurgentes han operado en uno u otro momento en la región.
Hoy en día, la mayoría de estas insurgencias han derivado al papel

de mafias dedicadas a la extorsión, dejando un tanto de lado en la
práctica, si no en la teoría, sus objetivos revolucionarios. En ese papel
han constituido, y constituyen, un serio freno al desarrollo de la región.
La disputada frontera con China, que reclama como territorios

propios la mayor parte de Arunachal Pradesh, hace de la región un núcleo
de importancia vital para las políticas de defensa indias. La región del
noreste, además, ha cobrado una especial relevancia para India en las
últimas décadas como corredor de entrada en el Asia Sudoriental en línea
con la política exterior de Nueva Delhi de “mirar hacia el Este”.
A lo largo de este artículo se van a estudiar las diversas

insurgencias que aparecieron en el noreste de India desde la década de los
cincuenta hasta la actualidad, esbozando con ello un panorama general de
la situación. Se estudiarán brevemente las políticas llevadas a cabo por
Nueva Delhi para atajar el problema y se prestará especial atención a la
problemática regional que, si bien no está en general en el origen de la
insurgencia, sí ha contribuido decisivamente a su continuación.
2. CONTEXTO HISTÓRICO
La historia del reino de Assam o Assom se remonta a la llegada

de los ahoms al valle del Brahmaputra a comienzos del siglo XIII, y se
prolonga de forma continuada hasta el XIX. Entre 1824 y 1826, la
Compañía Británica de las Indias Orientales libraría una guerra en esta
región contra Burma (o Birmania 1 ) bajo cuya influencia había caído
Assam. A raíz de la victoria británica y mediante el tratado de Yandaboo
de 1826, la Compañía anexionaba Assam a sus amplias posesiones
territoriales en India.
Tripura y Manipur, dos pequeños reinos con una larga historia a

sus espaldas, fueron también anexionados por los británicos en las
décadas siguientes. Las numerosas cadenas montañosas (hills según su
denominación en India) que rodean el valle del Brahmaputra fueron
añadiéndose poco a poco a las posesiones de la Compañía de Indias
primero y de la corona británica después, produciéndose la última
incorporación (la región de Angami Oriental en las colinas Naga) en
1904.
La administración de Assam quedó inicialmente en manos de un

agente británico, dependiente de la presidencia de Bengala, cuyo centro
administrativo se encontraba en Calcuta. En 1874 se creó el distrito de
Sylhet, que incluía Assam y Bengala Oriental y cuya capital se estableció
en Shilong. Tan solo en 1912 Assam, junto con todas las colinas
circundantes, se convirtió en una entidad administrativa propia dentro del
imperio británico de India.
1
A lo largo de este artículo se va a emplear el término Birmania, para referirse a
este país. En diferentes periodos históricos, a los que se hace referencia en el
texto, se ha llamado Burma y Myanmar. Mientras que en castellano el nombre
Birmania fue empleado en sustitución de Burma, actualmente se acepta
Myanmar.
PANEL II: 427
Mapa 1: Los siete estados del Noreste de India
Fuente: Center for Development and Peace Studies (CDPS)
Las áreas de colinas, habitadas por numerosas tribus, a menudo

enfrentadas entre sí y con los habitantes de las planicies, fueron dejadas
en su mayor parte en manos del gobierno local tradicional, con las
oportunas operaciones militares de castigo por parte británica en
respuesta a incursiones de las tribus en las tierras bajas. La efectiva
ocupación de estos territorios finalizó en 1904, aunque poco se hizo por
parte del imperio de cara al desarrollo de estas regiones.
La única labor de desarrollo llevada a cabo en las colinas que

rodean el valle del Brahmaputra estuvo en manos de misioneros
occidentales, quienes, desde mediados del siglo XIX extendieron el
cristianismo entre muchas de las tribus locales.
La independencia de los territorios británicos en el subcontinente

llevaría a la partición de los mismos y a la creación de dos Estados: India
y Pakistán. Precisamente, la creación de Pakistán Oriental a partir de
Bengala Oriental dejaría a los territorios del noreste conectados con el
resto de India por una estrecha franja de territorio entre Bután, Nepal y
Pakistán Oriental. Además, las nuevas fronteras privaban a esta región de
su tradicional salida al mar, en Chitagong, y de su principal núcleo
comercial, Calcuta.
La rápida descolonización británica llevó a la inclusión de

pueblos y territorios en la Unión India a pesar de tener escasa
vinculación, tanto histórica como cultural, con el subcontinente, lo cual
sentaría las bases para algunas de las insurgencias que aparecerían poco
después.
La tormentosa relación de los sucesores del imperio, India y

Pakistán, las tensiones que surgirían en los años cincuenta con la China
de Mao, la incapacidad de sucesivos Gobiernos birmanos de controlar su
territorio y las oscilantes políticas de Bangladesh, Estado sucesor de
Pakistán Oriental tras una cruenta guerra civil en 1971, facilitarían la
prolongación de los movimientos insurgentes en la región durante
décadas.
3. PARAÍSO DE LA INSURGENCIA
Los siete estados que comprenden el noreste indio, conocidos

también como las siete hermanas, ocupan una extensión de alrededor de
260.000 km2, aproximadamente la mitad que España, pero que representa
menos del 8 % de India. Su población ronda los 45 millones de
habitantes, menos del 4 % del total del país2. Tanto la geografía física de
2
Datos correspondientes al censo de 2011, Center for Development and Peace
Studies.
PANEL II: 429
la región como la composición étnica de su población han contribuido a

convertirla en terreno abonado para la insurgencia.
El Noreste se encuentra dominado por el poderoso río

Brahmaputra, de cuyos 2.880 km 918 discurren por territorio indio, y que
se encuentra salpicado de grandes islas a lo largo de su recorrido. Con
una profundidad media de 124 metros y una anchura que puede llegar a
los 10 km, el Brahmaputra provoca inundaciones de forma anual entre
junio y octubre que afectan a buena parte de Assam. Su cauce es
navegable desde Gwahati, pero la pérdida de su salida al mar a través de
Bangladesh ha reducido su utilidad como vía de comunicación para el
noreste.
El valle del Brahmaputra está rodeado de tierras de cultivo y de

grandes extensiones de densa jungla, que son sustituidas en las áreas de
colinas por grandes plantaciones té, cuya producción supone más de la
mitad del total del té producido en India. Las infraestructuras de la
región, afectadas tanto por décadas de dejadez por parte del Gobierno
central, como por las inundaciones anuales, son muy limitadas.
Sin embargo, la mayor parte del Noreste, un 70%, está constituido

por terreno montañoso, muy abrupto y cubierto por jungla tropical. Las
alturas varían desde los 7.756 metros del Namcha Barwa en las colinas
Mishni al noreste de Arunachal, pasando por los 3.000 metros de media
en las diferentes cadenas montañosas en la frontera con Birmania, hasta
los escasos 100 metros sobre el nivel del mar del valle de Brahmaputra.
Las carreteras en las áreas montañosas son particularmente

deficientes y sufren frecuentes cortes debidos a desprendimientos durante
las lluvias monzónicas, de las que el Noreste indio recibe una
considerable aportación, siendo Cherrapunjee en Meghalaya el lugar con
mayores precipitaciones del mundo.
En cuanto a fronteras políticas, el Noreste comparte alrededor de

4.200 km. de fronteras con Myanmar, China, Bután y Bangladesh,
mientras que su conexión con el resto de India se hace a través del
llamado “cuello de pollo” (chicken’s neck) o corredor de Siliguri, con una
anchura de apenas 20 km en su punto más estrecho. Las extensísimas
fronteras del Noreste, con excepción de la norte con China, son altamente
permeables.
La composición étnica es extremadamente variada, con 209 tribus

reconocidas por el Estado indio y 420 idiomas y dialectos. Además, la
actividad colonial y acontecimientos posteriores contribuyeron a
diversificar todavía más la demografía de la región.
Desde el último cuarto del siglo XIX, los británicos importaron

mano de obra de Bihar, Orissa y el sur de India para trabajar en las
plantaciones de té. Aproximadamente 5 millones de habitantes de Assam
tienen esta procedencia y continúan siendo mayoría en el cultivo y
recolección del té. El aumento en la demanda de alimentos producido por
el influjo de inmigrantes llevó a los británicos a propiciar la inmigración
de población procedente de Bengala Oriental, en su mayoría
musulmanes, que pondría nuevas extensiones de tierra en cultivo en
Assam. Igualmente, la ampliación de la administración imperial en la
región atrajo a bengalíes hindúes para ocupar los cargos funcionariales.
Por último, las tropas británicas en la región, compuestas en gran parte
por gurkhas nepalíes, se asentaron en Assam, y hoy en día constituyen
otra considerable minoría (Nalaamveetil, 2007, 17-19).
Inmediatamente después de la independencia se produjo una

llegada de bengalíes hindúes provenientes de Pakistán Oriental, que se
hizo masiva durante la guerra de independencia de Bangladesh en 1971.
A partir de mediados de los años ochenta, la llegada de inmigrantes
bangladeshís en busca de tierras de cultivo y mejores oportunidades fue
continua, con un pico desde 2001 debido a los renovados conflictos
religiosos en esta nación.
Por último, el Noreste indio, mayoritariamente hindú en Assam,

Manipur o Tripura, cuenta con poblaciones mayoritariamente cristianas
en Nagaland, Meghalaya o Mizoram. El budismo está ampliamente
presente en la región, así como el islam, cuya influencia es creciente
debida a la continua afluencia de inmigrantes procedentes de Bangladesh.
Estas grandes religiones comparten espacio con creencias de tipo
animista y toda clase de ritos tribales, especialmente presentes en
Arunachal.
Todo lo anterior, combinado con cierta desafección por parte de la

población y cierta dejadez por parte del Gobierno central de India, hace
del Noreste indio una región propicia a la aparición y desarrollo de
insurgencias de carácter guerrillero.
PANEL II: 431
4. NAGALAND
Los pueblos naga, que dependiendo de las estimaciones

comprenden entre 30 y 77 tribus3 (Glancey, 2011,70), jamás conocieron
forma alguna de organización política común hasta la llegada de los
británicos. Conocidos por cortar las cabezas de sus enemigos y
llevárselas como trofeos, las diversas tribus naga ni siquiera hablaban un
dialecto común que, como en el caso de otras tribus de la región, fue
creado a finales del siglo XIX por misioneros baptistas occidentales, con
el fin de propagar el cristianismo y la Biblia entre la población local.
Sin embargo, para 1947 los nagas habían desarrollado cierta

conciencia nacional que les diferenciaba de la población de las llanuras.
A ello contribuyó en gran medida la llegada del cristianismo o la
participación de los naga en conflictos como las dos guerras mundiales
junto al Ejército británico4, lo que permitió a muchos naga adquirir cierto
conocimiento del mundo más allá de sus colinas e interactuar con
miembros de otras tribus.
En 1945 se creó el Naga National Council (NNC), liderado por

Angami Zapu Phizo, con el objetivo de salvaguardar los intereses de los
naga cuando se produjese la inminente independencia del subcontinente.
A la llegada de esta, el NNC no aceptó la inclusión del entonces distrito
de las colinas naga, parte del estado de Assam, en la Unión India.
3
Si bien en el estado indio de Nagaland solo están presentes 16 de ellas.
4
En 1916 y 1917, 4.000 nagas fueron reclutados para el Cuerpo de Trabajo en
Francia, donde realizaban labores de construcción de trincheras y fortificaciones
así como de mantenimiento de líneas de comunicación. Durante la Segunda
Guerra Mundial, la propia Kohima, principal ciudad de las colinas naga, se
convirtió en frente de batalla y marcó el límite del avance de las tropas
japonesas. Los naga se distinguieron particularmente en los combates junto a los
soldados británicos.
Mapa 2: Nagaland
Fuente: CDPS
La respuesta de las nuevas autoridades indias fue el

encarcelamiento de los líderes del NNC quienes, a su salida de la cárcel
en 1951, decidieron promover la creación de un Estado naga soberano e
independiente de India. Al año siguiente, boicotearon las elecciones
generales y lanzaron un violento movimiento secesionista.
En 1956, Phizo creó un Gobierno paralelo, el Naga Federal

Government (NFG), así como el Naga Federal Army (NFA),
incrementando con ello la presión secesionista y provocando una
contundente respuesta por parte del Gobierno indio. A mediados de 1956,
cerca de 100.000 soldados del Ejército y fuerzas paramilitares indias se
PANEL II: 433
desplegaron en las colinas naga, desatando una durísima campaña de

represión. El propio Phizo fue forzado a huir, primero a Pakistán Oriental
y después a Londres, desde donde apoyaría la causa naga en foros
internacionales hasta su muerte en 1990.
En 1963, en un intento por parte de Nueva Delhi de rebajar la

tensión en la región, las colinas naga se convirtieron en el estado de
Nagaland dentro de la Unión India. Sin embargo, sucesivos altos el fuego
durante la década de los sesenta y comienzos de los setenta fueron rotos
una y otra vez.
A partir de 1962, y hasta su expulsión con la independencia de

Bangladesh en 1971, las guerrillas del NNC hicieron de Pakistán Oriental
su santuario, donde además recibieron entrenamiento del Ejército
pakistaní. Igualmente, en 1967 el primer contingente de guerrilleros naga
llegaría a China, tras una larga marcha a través del norte de Birmania.
Allí, el Gobierno comunista de Mao se prestó a proporcionar armamento,
financiación y entrenamiento a los naga.
Entretanto, surgieron serias disensiones dentro del movimiento

naga. Algunas de ellas provocadas por los servicios de inteligencia indios
y otras, las más graves, producto de rencillas entre las tribu angami y
sema.
Los problemas internos del NNC y una renovada ofensiva del

Ejército indio en 1973 forzaron a los naga a la mesa de negociaciones una
vez más en 1975. Como resultado se firmó el acuerdo de Shillong en
1975, por el cual el “Gobierno Federal Naga” aceptaba la Constitución
india.
Sin embargo, la facción más radical del movimiento secesionista,

encabezada por Thuingaleng Muiva (quien había liderado la primera
expedición a China), Isak Chisi Swu y el naga birmano S.S. Khaplang,
rechazaron el acuerdo y formaron su propia organización, el National
Socialist Council of Nagaland (NSCN) en Birmania en 1980. Con el
tiempo, el NSCN se convertiría en la facción más radical del movimiento
secesionista naga.
Los primeros años de la nueva organización estuvieron dedicados

a sangrientas purgas internas y a la creación de una base en las áreas
fronterizas con Nagaland en Birmania. En 1988 se produjo una nueva

división violenta siguiendo líneas tribales en el NSCN, lo que daría lugar
a dos facciones enfrentadas desde entonces: el NSCN-Isak-Muivah
liderado por Thuingaleng Muivah, un tangkhul e Isak Chisi Swu, un
sema, y el NSCN-K, liderado por S.S. Khaplang y Khole Konyak de las
tribus hemie y konyak respectivamente.
La ideología y los objetivos de ambas facciones, NSCN-IM y

NSCN-K, son similares, y mezclan una patina de ideología maoísta con
un nacionalismo con tintes religiosos cuyo fin último es la consecución
de un gran Nagaland o Nagalim “para Cristo”. En este Nagalim ambas
organizaciones incluyen territorios con población naga en Assam,
Manipur, Arunachal y, en el caso de la facción de Khaplang, en
Birmania.
A partir de 1990 y hasta finales de la década de los 90 se produjo

una intensificación del conflicto en Nagaland, en parte gracias a la
recuperación de los santuarios del NSCN-IM en Bangladesh y del
NSCN-K en Birmania.
El NSCN-IM no se ha limitado en exclusiva a su causa

secesionista, sino que a lo largo de los años su asistencia ha sido esencial
para la subsistencia de otros muchos grupos militantes del Noreste. Ha
entrenado a individuos de prácticamente todos los grupos insurgentes de
la región, además de proporcionarles armamento y santuarios. La facción
de Muivah (quien a sus 80 años sigue al frente de la organización) es
considerada como la madre de todas las insurgencias del Noreste.
El grupo de Muivah entró en un alto el fuego con Nueva Delhi en

1997, el cual se ha prorrogado periódicamente hasta la actualidad. El
NSCN-K, por su parte, hizo lo propio en 2001, manteniendo igualmente
el alto el fuego hasta hoy. A lo largo de la década y media de tregua se
han producido conversaciones regulares con los Gobiernos de Delhi, pero
sin llegar a ningún acuerdo por el momento.
Entre tanto, dos nuevas escisiones se han producido en las filas de

los militantes nagas. En 2007, Azheto Chopey rompió con la facción de
Muivah y creó el NSCN-Unification, aliándose poco después con el
grupo de Khaplang y dando lugar a duros enfrentamientos entre estos
grupos y el NSCN-IM. Por otra parte, en 2011 Khole Konyak y Kitovi
PANEL II: 435
Zhimoni abandonaron el NSCN-K, denunciando el carácter dictatorial del

liderazgo de Khaplang, y formaron el NSCN-Khole-Kitovi. Los intentos
del nuevo NSCN-KK por reconciliarse con la facción de Muivah no han
fructificado, mientras que se han producido enfrentamientos con el grupo
de Khaplang.
Gráfico 1: Víctimas relacionadas con la insurgencia en Nagaland
Fuente: elaboración propia a partir de datos del South Asian Terrorism Portal
(SATP)
Como se puede apreciar en el gráfico 1, las bajas entre las fuerzas

de seguridad se han reducido continuamente desde 1997, siendo
prácticamente cero desde 2001. Sin embargo, se han producido picos en
la mortalidad de los militantes. Estos picos coinciden con
enfrentamientos entre diferentes facciones.
La insurgencia hoy en día, tanto en Nagaland como en buena

parte del Noreste, se ha convertido en una especie de mafia preocupada
fundamentalmente por su propia perpetuación. Desde los tiempos del
Gobierno paralelo del NNC, los diversos grupos han establecido
auténticos sistemas de impuestos que recaudan fondos entre la población,
así como de cualquier actividad económica que se desarrolle en su zona.
Durante bastante tiempo incluso el gobierno local ha pagado estos
impuestos a las guerrillas. Se trata de un sistema de extorsión a gran

escala, que se ha demostrado muy lucrativo.
Además, las diferentes facciones del NSCN se han visto envueltas

en el tráfico de armas y estupefacientes desde China y Birmania. El
propio NSCN-IM ha suministrado armamentos a numerosas facciones
guerrilleras del Noreste.
El control de estos recursos económicos, así como diferencias

personales e inter tribales, se encuentra detrás del surgimiento de nuevas
facciones y del enfrentamiento entre las mismas. Estas actividades han
puesto freno a cualquier intento de desarrollo en la región, así como a la
llegada de la más mínima inversión privada, tanto india como
internacional.
5. MANIPUR
El reino de Manipur se integró en la Unión India en 1949 y

obtuvo el estatuto de Estado dentro de la Unión en 1972. Una primera
insurgencia de corte marxista y opuesta a la unión con India tuvo una
breve duración, y desapareció con la muerte de su líder. Hijam Irabot, en
1951.
En 1964 surgió el United National Liberation Front (UNLF) y su

rama militar, el Manipur People’s Army (MPA), dirigidos por Arambam
Samarendra Singh, y cuyo programa de carácter marxista pretendía
establecer un Manipur socialista independiente así como “liberar la
región de Indo-Burma de la ocupación colonial india” (Lintner, 2012,
147). El UNLF está formado principalmente por meiteis, que forman el
50 % de la población de Manipur y la mayoría en el valle de Imphal,
capital y principal ámbito de actuación de esta organización.
PANEL II: 437
Mapa 3: Manipur
Fuente: CDPS
En 1968, una primera ruptura en las filas del UNLF dio lugar al
Revolutionary Government of Manipur (RGM), que se estableció en
Pakistán Oriental, donde se iniciaron los contactos y el apoyo por parte
de los servicios de inteligencia pakistaníes. Sin embargo, como en el caso
de los naga, la independencia de Bangladesh y la llegada de tropas indias
en 1971 supusieron un duro golpe para esta organización y la pérdida de
sus santuarios en la región.
Desde entonces han sido muchas las organizaciones guerrilleras

de corte comunista, principalmente maoísta, que han surgido en el valle
de Imphal, entre ellas el People’s Revolutionary Party
of Kangleipak (PREPAK) fundado en 1977, el People’s Liberation Army
(PLA), creado en 1978 con apoyo de China y como rama armada del
Revolutionary People’s Front (RPF), o el Kangleipak Communist Party
(KCP) en 1980. Todas ellas en demanda de un Manipur independiente.
A finales de los años setenta y comienzos de los ochenta, estas

organizaciones, entre las que el PLA se demostró especialmente
sanguinario, desataron un reino de terror en el valle.
Los cinco distritos montañosos que rodean el valle de Imphal

están habitados por otras tribus, como los naga, kuki, hmars, vaiphei o
paite. Todas y cada una han dado pie a sus propias organizaciones
guerrilleras. Desde Nagaland, el NSCN-IM y el NSCN-K extendieron su
ámbito de operaciones a los distritos del norte de Manipur, que reclaman
como una parte de Nagalin o el Gran Nagaland. Sus luchas internas
llegaron también a esta región, con enfrentamientos entre ambos grupos
por el control del territorio.
En respuesta a la actividad de los naga, desde finales de los

ochenta varios grupos militantes se formaron entre los kuki, que con el
tiempo derivaron a un gran número de organizaciones que reclaman un
Estado kuki separado (Kukiland) dentro de la Unión India (Ahanthem,
2014, 4). Hoy en día existen 18 organizaciones guerrilleras de los kuki, si
bien la mayoría se encuentran inactivas o han entrado en un acuerdo de
suspensión de operaciones con el Gobierno.
Los grupos militantes han continuado surgiendo, escindiéndose y

desapareciendo hasta la actualidad, siendo el más reciente de ellos el
Zeliangrong United Front (ZUF) aparecido en 2011 (Khangchian, 2013).
Existe incluso un People’s United Liberation Front (PULF) de carácter
islamista y que dice defender los intereses de los pangals o manipuris
musulmanes. Hay, igualmente, 12 facciones distintas del Kangleipak
Communist Party en el valle de Imphal.
Manipur es uno de los Estados del Noreste más duramente

afectados por la insurgencia, con más de 30 organizaciones, 12 de ellas
activas, incluidos unas 19 facciones de los kuki, varias de los naga, y las
ya mencionadas del KCP. Las actividades de Nueva Delhi, que
mantienen una fuerte presencia militar en la región, no han sido capaces
de poner freno a la insurgencia que, como en el caso de Nagaland, se
PANEL II: 439
enfrenta entre sí y con el Estado por el control de los canales de

narcotráfico y tráfico de armas procedentes de Birmania.
Además, y al igual que en Nagaland, las redes de extorsión han

alcanzado a todos los niveles de la población, desde colegios a oficinas
gubernamentales, pasando incluso por lugares de culto. Las dos únicas
carreteras que conectan Manipur con Assam y el resto de India son
frecuentemente cortadas por guerrillas naga que exigen peajes a quien
circule por ellas.
En el plano internacional, muchas de las organizaciones

guerrilleras manipuris encontraron refugio en las áreas fronterizas de
Bangladesh y Birmania, así como en Tibet en los años setenta y ochenta
(Sinha, 2007, 215). En Birmania fueron bien acogidos por el Kachin
Independence Army (KIA), grupo local enfrentado al Gobierno de
Rangún, y que también extendió su hospitalidad a los naga y al United
Liberation Front of Assam (ULFA), y permitió el establecimiento de
vínculos entre organizaciones de todo el Noreste.
Gráfico 2: Víctimas relacionadas con la insurgencia en Manipur
Fuente: elaboración propia a partir de datos del SATP
Como se aprecia en el gráfico 2, la escala de la insurgencia en

Manipur supera a la de Nagaland en cuanto a víctimas. Asimismo,
aunque los incidentes violentos se han reducido en los últimos años desde
sus niveles máximos entre 2006 y 2009, las organizaciones guerrilleras
siguen campando a sus anchas en el Estado. En 2013 se produjeron
asesinatos de trabajadores de fuera de Manipur (Khangchian, 2013) y se
prohibió la venta de periódicos por parte de una nueva facción en Imphal
(Laithangbam, 2013).
En resumen, en Manipur se dan conjuntamente insurgencias de

muy diversa motivación. Revolucionarios maoístas como el PLA,
nacionalismos étnicos excluyentes como en el caso del PREPAK, los
kukis, los naga, e incluso guerrillas islamistas como el PULF.
6. ASSAM
La principal organización guerrillero-terrorista de Assam, el

United Liberation Front of Asom (ULFA) se formó en 1979. El ULFA
promulgaba el socialismo científico, el nacionalismo asamés y la auto
determinación en busca de un Swadish Asom o Assam independiente
(Goswani, 2013).
El surgimiento del ULFA se enmarca en el movimiento anti

inmigración y la agitación y enfrentamientos comunales en Assam
encabezados por la All Assam Students Union (AASU) entre 1979 y
1985.
Desde 1947, la llegada continuada de inmigrantes procedentes de

Pakistán Oriental y más tarde Bangladesh, creó ansiedad entre la
población de Assam, que veía como se producía un rápido cambio
demográfico y una ocupación de tierras por parte de los inmigrantes
bengalíes.
No existen datos acerca de la inmigración ilegal, pero se asume

que entre 6 y 7 millones de los aproximadamente 32 millones de
habitantes de Assam son inmigrantes ilegales bengalíes.
El problema, más que la inmigración en sí, fue el empleo hecho

de la misma por la clase política local. En las elecciones de 1978 se
descubrieron los nombres de 45.000 inmigrantes ilegales en el censo
electoral. En las siguientes elecciones de 1983 el fraude fue masivo, y
PANEL II: 441
desencadenó protestas populares y enfrentamientos comunales que se

saldaron con miles de muertos y la intervención del Estado central.
Sin embargo, la agitación anti inmigración llegó a su fin con el

acuerdo firmado entre Nueva Delhi y la AASU en 1985, según el cual se
estipulaba que todo bangladeshí establecido en Assam con posterioridad
al 25 de marzo de 1971 (fecha de inicio de la guerra civil de la que
surgiría Bangladesh) no tenía derechos de ciudadanía y debía
considerarse un inmigrante ilegal.
Mapa 4: Assam
Fuente: CDPS
Las actividades guerrilleras del ULFA escalaron en los años

siguientes. La organización estableció santuarios en Birmania, donde
entró en contacto con el Kachin Independence Army y el NSCN-IM,
además de en Bangladesh. Su relación con el KIA y el NSCN-IM
permitió al ULFA acceso a mercados de armamento y proporcionó una
inestimable ayuda a la hora de endurecer el carácter de la organización.
El estado de inseguridad que el ULFA logró crear en buena parte

de Assam forzó una contundente intervención por parte de Nueva Delhi,
que suspendió el gobierno local dejando el estado en manos del
gobernador, y lanzó tres operaciones militares, Bajranj, Rhino I y Rhino
II, entre 1990 y 1992 (Singh, 2001, 168-179).
Las ofensivas, llevadas a cabo por tropas regulares del Ejército

indio y paramilitares de la Border Security Force (BSF) y la Central
Reserve Police Force (CRPF), fueron un éxito, y forzaron a los restos del
ULFA a refugiarse en Bangladesh y Bután.
El ULFA continúa activo bajo el liderazgo de Paresh Baruah, si

bien a lo largo de los años ha sufrido un serio desgaste. En 2003, una
operación del Ejército Real Butanés expulsó a las guerrillas del ULFA y
otras organizaciones que se encontraban refugiadas en su territorio. En
2007, enfrentamientos con el NSCN-IM llevaron a la prohibición por
parte del grupo de Muivah del paso de elementos del ULFA hacia
Birmania a través de territorio naga. En 2009, una operación a gran
escala contra las guerrillas del Noreste por parte del Gobierno de la
Awami League en Bangladesh detuvo a buena parte del liderazgo de la
organización, que fue posteriormente entregado a India.
Como consecuencia de todos estos descalabros se han producido

numerosas escisiones en el grupo, con rendiciones de facciones
completas a las autoridades indias. No obstante, los grupúsculos más
radicalizados aún conservan la capacidad de llevar a cabo actos
terroristas y de extorsión en Assam.
La otra gran insurgencia en Assam surgió entre los bodo, la mayor

tribu de las llanuras del valle del Brahmaputra, presente en el oeste y
norte del Estado. Tres grupos principales han surgido a lo largo de los
años: la Bodo Security Force en 1986, renombrada National Democratic
Front of Bodoland (NDFB) en 1994, la Bodo Volunteer Force (BVF) en
1993, y los Bodo Liberation Tigers (BLT) en 1996.
Los grupos guerrilleros bodo buscan la autodeterminación de

Bodoland, o los territorios de Assam con presencia de bodos. Sus
demandas van desde la creación de un distrito propio en Assam hasta el
establecimiento de un Estado bodo dentro de la Unión India. En 2003,
negociaciones con el Gobierno indio llevaron a la creación del Bodo
PANEL II: 443
Territorial Council, dando respuesta a las demandas de los bodos de una

estructura administrativa propia. Sin embargo, a raíz del mismo se
produjeron duros enfrentamientos entre las propias organizaciones
guerrilleras.
Gráfico 3: Víctimas relacionadas con la insurgencia en Assam
En 2008 se produjeron serios episodios de limpieza étnica contra

la población musulmana por parte de los bodos, que causaron 50 muertos
y el desplazamiento de más de 100.000 personas huyendo de la violencia.
En 2012 volvieron a producirse sangrientos enfrentamientos con la
población musulmana.
Actualmente las guerrillas bodo están divididas en varias

facciones y, algunas de ellas, inmersas en conversaciones de paz con el
Estado.
Además de las insurgencias del ULFA y los bodos, otras

insurgencias se han producido en Assam desde mediados de la década de
los noventa por parte de las tribus karbi y dimasa, de diversas facciones
adivasis5 y de organizaciones islamistas.
Los karbi y los dimasa reclaman autonomía para sus regiones, ya

sea en forma de distritos dentro de Assam o de Estados dentro de la
Unión. En el caso de los adivasis, su principal reivindicación es su
inclusión en la categoría de scheduled castes, que conlleva el
reconocimiento de su situación desfavorecida por parte del Estado indio,
así como la reserva de plazas en puestos de la administración y educación
pública y otra serie de ventajas consideradas como discriminación
positiva. Los grupos islamistas han surgido en buena medida como una
respuesta radical a la amenaza de otras organizaciones locales como los
bodos.
En vista del receso de la insurgencia que sugiere el gráfico 3,

quizás lo más preocupante de cara al futuro de Assam sea la infiltración
detectada en los últimos años por parte del Communist Party of India-
Maoist (CPI-M). El CPI-M es el nombre oficial del movimiento
insurgente maoísta conocido popularmente como naxalita. El movimiento
naxalita es posiblemente una de las mayores amenazas a la seguridad
interna de India y se extiende por varios Estados del este del país
(Hussain, 2014, 7-10).
Actualmente existen 38 organizaciones insurgentes identificadas

en Assam, de las cuales siete permanecen activas estando la mayor parte
del resto inactivas o en procesos de negociación con el Gobierno.
7. MIZORAM
El Estado de Mizoram es hoy en día una especie de isla de

tranquilidad dentro del conflictivo Noreste. Sin embargo, fue de los
primeros Estados en sufrir una insurgencia independentista.
Aproximadamente cada 50 años se produce en Mizoram la

floración de sus densos bosques de bambú. Este fenómeno provoca a su
vez la aparición de millones de ratas atraídas por las flores, que devoran
5
El término adivasi es una denominación genérica que incluye numerosas tribus
y grupos étnicos que podrían denominarse como los aborígenes de India.
PANEL II: 445
todo lo que encuentran a su paso. Las consecuencias históricas de esta

plaga, conocida como mautam, han sido hambrunas entre la población. El
último mautam, bajo el Gobierno británico, fue manejado con habilidad
por las autoridades coloniales, que movilizaron recursos para paliar los
padecimientos de la población.
En 1959, cuando el mautam acudió puntualmente a su cita, las

autoridades indias no habían previsto medida alguna, desoyendo las
advertencias de los mizo. Como consecuencia, Mizoram sufrió una
hambruna devastadora por espacio de dos años. La dejadez de Nueva
Delhi demostró a los mizo el desinterés del Gobierno central por su
región y provocó el surgimiento, pocos años después, de una guerrilla
independentista.
La organización mizo de apoyo y solidaridad local durante la

hambruna, el Mizo Famine Front, se convirtió en el Mizo National Front
(MNF), al mando de Laldenga, y lanzó sus primeros ataques contra las
fuerzas de seguridad en 1966.
Mapa 5: Mizoram
Fuente: CDPS
La insurgencia se prolongaría por espacio de 20 años, y atrajo una

considerable presencia militar en el Estado. El conflicto se solucionó
finalmente mediante la negociación, firmándose en 1986 los Acuerdos
Mizo, por los que cesaba la insurgencia y se integraba a sus miembros en
las instituciones del Estado. Laldenga fue elegido primer ministro de
Mizoram entre 1986 y 1988.
Aunque la insurgencia imperante en los Estados vecinos se ha

extendido en algunas ocasiones a Mizoram, por lo general, la violencia ha
estado ausente durante la mayor parte de los últimos 25 años. La relativa
fuerza y eficiencia de las instituciones de Mizoram, en relación con las
del resto de Estados del Noreste, tiene buena parte de la responsabilidad
por este largo periodo de paz (Sajjad, 2009, 224-229).
8. TRIPURA
El antiguo reino de Tripura, dominado tradicionalmente por 19

tribus, ha visto su población tribal original reducida a una minoría desde
1947 debido, fundamentalmente, a sucesivas oleadas de inmigrantes
procedentes de Pakistán Oriental o Bangladesh. La población indígena,
mayoritariamente budista o cristiana, representa hoy menos del 20 % del
total, estando el Estado dominado por bengalíes hindúes.
El hartazgo de la población indígena por esta afluencia masiva de

inmigrantes se manifestó en 1980 con la formación de la Tripura
Volunteer Force, más tarde Tripura National Volunteers Force (TNVF),
al mando de Bijoy Kumar Hrangkhawal. Sus objetivos se centraban en la
población hindú de origen inmigrante, y evitaban enfrentarse
directamente con las fuerzas de seguridad. Sin embargo, el TNVF entró
rápidamente en conversaciones con el Gobierno, y llegó a un acuerdo de
alto el fuego en 1988.
PANEL II: 447
Mapa 6: Tripura
Fuente: CDPS
Al TNVF le sucederían nuevas organizaciones guerrilleras,

principalmente el National Liberation Front of Tripura (NLFT) en 1989,
el All Tripura Tigers Force (ATTF) en 1990 y el Borok National Council
of Tripura (BNCT) en 1997, así como los numerosos grupos y facciones
disidentes que han surgido a lo largo de los años.
El objetivo oficial de todos ellos es “limpiar” Tripura de toda la

población de origen bengalí. En la práctica parece que los tres grupos aún
activos mencionados más arriba se dedican fundamentalmente a
mantener redes de extorsión para beneficio de sus miembros (Hazarika,
1994, 125). Todos ellos han sufrido descalabros de distinta consideración
tras la llegada al poder de la Awami League en Bangladesh, que le ha
privado de sus santuarios en las Chitagong Hills, fronterizas con Tripura.
Gráfico 4: Víctimas relacionadas con la insurgencia en Tripura
Como indica el gráfico 4, la violencia ha estado en declive en

Tripura desde 2004-2005, en buena parte debido a diferentes procesos de
negociación abiertos con los tres grupos militantes todavía activos. El
gran número de víctimas civiles producido a finales de los noventa
evidencia los objetivos de limpieza étnica perseguidos por las
organizaciones tribales. Además de los tres grupos activos, existen otros
22 grupos insurgentes inactivos.
9. MEGHALAYA
Meghalaya se convirtió en un Estado separado de Assam en 1972,

tras una campaña pacífica impulsada por la All Party Hills Leaders
Conference. Los intentos por parte del Gobierno de Assam de hacer del
asamés la lengua oficial del Estado consiguieron unificar a los distintos
partidos de las tribus de la región en una plataforma común. La
consecución del estatus de Estado fue relativamente fácil y rápida,
reflejando la nueva disposición de Nueva Delhi a mantener a los pueblos
del Noreste satisfechos, con la intención de prevenir nuevas insurgencias
como la naga (Baruah, 1999, 110).
PANEL II: 449
La manifiesta corrupción y falta de eficacia del Gobierno del

nuevo Estado llevaron a la creación de desigualdades y a la falta de
oportunidades que desembocaron en el surgimiento de un sentimiento
contra los habitantes no tribales, concentrados principalmente en la
capital Shillong.
La insurgencia, por tanto, surgió como un movimiento en contra

de la dominación de los dkhars o inmigrantes. En 1992 se formaron dos
grupos guerrilleros: el Hynniewtrep National Liberation Council
(HNLC), representando las tribus khasi y jaintia, y el Achik Matgrik
Liberation Army (AMLA), representando a los garo. El AMLA pasaría
más tarde a denominarse Achik National Volunteer Council (ANVC).
El HNLC pretende convertir Meghalaya en un Estado para los

khasi, liberándolos de la “dominación garo”, mientras que el ANVC
busca el establecimiento de una Achikland o territorio propio para los
garo a partir de los distritos del oeste del Estado.
Mapa 7: Meghalaya
Fuente: CDPS
En total existen seis grupos insurgentes activos hoy en día en

Meghalaya, con otros dos inactivos o en procesos de alto el fuego. La
cercanía y porosidad de la frontera con Bangladesh permite a estas
organizaciones refugiarse en el país vecino.
Si bien el nivel de violencia no es muy alto en el Estado, la

influencia de estos grupos es considerable. Desde 1992 se producen
regularmente altercados comunales contra la población de origen nepalí y
bengalí en Shillong, a menudo a instancias de estas organizaciones.
Además, cada año los grupos insurgentes hacen llamamientos al boicot
de las celebraciones por el día nacional de India, el 15 de agosto. Estas
convocatorias son seguidas por buena parte de la población.6
Un motivo para la perduración de las organizaciones guerrilleras

podía estar en las propias campañas de desmovilización y rehabilitación
lanzadas por el Gobierno indio. Según estas, los militantes que decidan
abandonar las armas reciben préstamos a fondo perdido por parte del
Estado y facilidades a la hora de encontrar un trabajo (a menudo
conduciendo un taxi o un rickshaw en Shillong).
En un Estado con escasas oportunidades laborales, muchos

jóvenes se unen a las guerrillas durante unos meses para después rendirse
y acogerse a los beneficios dispensados por la política de rehabilitación
(Mukhim, 2007, 10-11).
10. ARUNACHAL PRADESH
Arunachal, con sus decenas de tribus viviendo en muchos casos

inmersos en tradiciones que se remontan probablemente a la edad de
piedra, no ha dado pie a insurgencias locales. Sin embargo, los grupos
naga del NSCN-IM y NSCN-K se han establecido en sus distritos
orientales de Tirap y Changlang, ocupados en parte por tribus naga,
6
Esto pudo ser comprobado en primera persona por el autor en agosto de 2010 en
la capital de Meghalaya, Shillong. Ese día, festivo en toda India, los negocios de
la ciudad aparecían cerrados y las calles desiertas. Las motivaciones para seguir
el boicot parecían ser una mezcla de apoyo al mismo (en el caso de la población
tribal) y de miedo a posibles represalias (en el caso de población de origen
exógeno).
PANEL II: 451
llevando con ellos sus luchas intestinas y extendiendo sus redes de

extorsión desde los años noventa.
Mapa 8: Arunachal Pradesh
Fuente: CDPS
Igualmente, el ULFA, especialmente tras ser expulsado de Bután

y prohibírsele su paso a Birmania a través de Nagaland por parte del
NSCN-IM, se ha establecido en el distrito de Lohit de Arunachal.
Los incidentes de violencia en el Estado, si bien escasos, se han

producido en casi todos los casos por enfrentamientos entre las facciones
naga o estas y el ULFA.
Lo disperso de la población, las grandes diferencias entre la

misma, que han impedido el surgimiento de ningún tipo de movimiento
identitario (Taylor, 2007, 313-314), lo abrupto del terreno y la fuerte
presencia militar india en las áreas fronterizas con China no hacen del
Estado un lugar propicio para la aparición de insurgencias.
Sin embargo, las áreas orientales fronterizas con Birmania se han

convertido en zona de paso para otros grupos insurgentes del noreste,
mezclados por lo general con el tráfico de armas y de drogas
provenientes del otro lado de la frontera.
11. POLÍTICAS INDIAS EN EL NORESTE
India ha tratado de enfrentarse al problema de la insurgencia en el

Noreste siguiendo cuatro estrategias de manera más o menos simultánea.
La primera y más obvia ha sido el empleo de la fuerza. En este

sentido, la escasa capacidad de las fuerzas policiales locales y, a menudo,
su connivencia con las insurgencias, ya sea por lazos tribales, similar
ideología o simple miedo, las ha relegado al papel de meros
observadores. Ha sido necesario el despliegue del Ejército en la región,
apoyado por las fuerzas paramilitares del Gobierno federal: los Assam
Rifles, la Border Security Force (BSF) y la Central Police Reserve Force
(CPRF).
Sin embargo, las operaciones militares y la presencia de tropas en

la región no han sido capaces por sí mismas de acabar con la insurgencia.
Algunas intervenciones concretas han proporcionado avances temporales,
como la operación Rhino contra el ULFA en Assam, pero la facilidad de
cruzar fronteras y encontrar refugios donde recuperarse y
reaprovisionarse han hecho que esta solución no sea efectiva en el medio
plazo.
Además, la actitud de las tropas indias ha sido en algunas

ocasiones brutal, recibiendo la condena de organizaciones de derechos
humanos tanto indias como internacionales y alienando a la población
local, que alberga poca simpatía por el Estado indio. Las actividades de
las fuerzas indias están amparadas por la Armed Forces (Special Powers)
Act de 1958, cuyas seis cláusulas garantizan una práctica impunidad a las
fuerzas de seguridad en las regiones en conflicto donde se aplica.
La segunda aproximación, que no ha acabado definitivamente con

las insurgencias, pero que ha servido para debilitarlas, ha sido la
actividad de los servicios de inteligencia indios, particularmente el
Research & Analysis Wing o RAW creado en 1968. Su principal papel ha
sido sembrar la discordia en el seno de las organizaciones insurgentes,
infiltrando agentes que a la vez mantienen a las fuerzas de seguridad
indias bien informadas.
La tercera estrategia de India ha sido tratar de impulsar el

desarrollo de la región mediante la inversión de grandes paquetes
PANEL II: 453
económicos procedentes del Estado central. Desafortunadamente, la gran

cantidad de dinero invertido en la región no ha dado los frutos deseados.
Por una parte, la propia inseguridad de la zona así como las redes
de extorsión al servicio de las diferentes guerrillas, han hecho de este
lugar un destino poco atractivo para la inversión. Igualmente, los
proyectos públicos financiados desde Delhi han sido distribuidos por las
administraciones locales, demasiado a menudo dirigidas o atemorizadas
por los insurgentes, que son quienes deciden en muchos casos a quien
deben ser adjudicados dichos proyectos.
Por otra parte, la extendidísima corrupción de las clases políticas

en el Noreste, simple reflejo de la realidad en el resto de India, hace que
cualquier intento de impulsar el desarrollo se vea lastrado por el
nepotismo, el fraude a gran escala y la pura ineficiencia de las
instituciones.
Asimismo, consideraciones de seguridad por parte de Delhi, han

llevado a que algunos proyectos de desarrollo no se hayan llevado a cabo
en la región, lo que ha enfadado considerablemente a la población local
que se siente discriminada. Un caso que sirve como ejemplo es una
proyectada refinería en Assam, que se construyó finalmente en el Estado
de Bihar. El cambio de ubicación se achacó a cuestiones de seguridad,
tanto por la insurgencia local como por la proximidad de la frontera
china. Sin embargo, el petróleo refinado en Bihar proviene de Assam,
donde se produce cerca de la mitad de la escasa generación petrolífera
india y por donde circula el oleoducto que lo transporta.
La poco clara política exterior india ha supuesto también un lastre

para el desarrollo de la región. La cercanía con China y su larga frontera
con Pakistán Oriental, así como su estrecha conexión con el resto del
país, hicieron la región indefendible militarmente en los años sesenta y
setenta desde el punto de vista de la política de seguridad india. Esto
conllevó una falta de inversiones y de proyectos de desarrollo en un área
que se consideraba que podía perderse en caso de guerra.
Durante la guerra con China de 1962, las tropas chinas ocuparon

buena parte de Arunachal Pradesh y decidieron retirarse tras llegar a las
puertas de Assam y después del descalabro del Ejército indio. Un
discurso radiofónico del entonces líder indio Jawaharlal Nerhu hizo
mucho daño a la imagen de Nueva Delhi entre la población del Noreste.

En dicho discurso, Nerhu decía tener su corazón junto con los de la gente
del Noreste, pero daba a entender que la región era abandonada a su
suerte ante la imposibilidad de defenderla.
Desde los años noventa, una nueva política exterior india,

centrada en “mirar al Este”, busca abrir camino en el Sudeste Asiático a
las exportaciones y la influencia diplomática india (Myint-U, 2011, 236-
247). Como parte de esa política se pretende conectar el Noreste de india
con Birmania y el resto del Sudeste de Asia, lo que conllevaría un
considerable desarrollo de la región. Sin embargo, hasta el momento se
han producido escasos avances en ese sentido.
La última estrategia, y la más exitosa, de las autoridades indias

para desactivar las insurgencias ha sido la negociación. Se han abierto
largos procesos de paz con casi todos los grupos insurgentes dispuestos a
escuchar. India ha ofrecido, por lo general, términos generosos de cara a
la rehabilitación de militantes así como la introducción de los líderes de
las organizaciones en la política regional.
Esta estrategia ha reducido efectivamente la violencia en algunas

regiones, pero ha demostrado tener una cara oscura. Miembros retirados
de muchas organizaciones guerrilleras han llegado a puestos importantes
de la administración regional. No en todos los casos han demostrado
lealtad hacia India. Ha sido frecuente que estos cargos hayan favorecido a
sus compañeros de armas, convirtiendo en ocasiones las instituciones en
una especie de rama de la propia insurgencia.
El caso más flagrante es el del Gobierno del Asom Gama Parishad

(AGP), rama política de la All Assam Students Union (AASU), que
alcanzó el poder en Assam tras las elecciones de 1985. La estrecha
vinculación del AASU con el ULFA llevó a un estado de práctica
impunidad para la organización insurgente durante la década de los
ochenta.
Otra consecuencia maliciosa de esta política ha sido la

perpetuación de nuevos grupos insurgentes cuyo único interés es sentarse
en la mesa de negociación con el Gobierno para obtener concesiones y
beneficios.
PANEL II: 455
Los procesos de negociación se han alargado considerablemente

en el tiempo, posiblemente con la intención de desgastar a la insurgencia,
que permanece supuestamente inactiva y confinada en centros
determinados durante el proceso.
12. EL CONTEXTO REGIONAL INTERNACIONAL
Como se ha visto hasta el momento, todos y cada uno de los

grupos guerrilleros del Noreste indio surgieron de manera local y
autónoma. No hubo mano extranjera en su origen. Sin embargo, muchos
de ellos han encontrado apoyo, ya sea activo en forma de entrenamiento,
armamento o financiación, o pasivo en forma se santuarios donde
refugiarse de las fuerzas indias, en cuatro países del entorno:
Pakistán/Bangladesh, Birmania, China y Bután.
Estos apoyos deben enmarcarse en la política regional, que va

mucho más allá del propio Noreste y que, en relación con la insurgencia,
ha supuesto un auténtico juego de espías semejante al mantenido durante
buena parte del siglo XIX por los imperios ruso y británico en Asia
Central. En este juego, los servicios de inteligencia indios han participado
tan entusiastamente como sus homólogos en la región.
Para encontrar el origen de una parte de este “Gran Juego”, hay

que remontarse hasta los tiempos del imperio británico y el acuerdo
fronterizo con Tíbet en 1914, que dio lugar a la línea McMahon, que
constituye la frontera entre China e India a ambos lados de los Himalaya.
A comienzos del siglo XX China pasaba por momentos de gran

debilidad que, como resultado, habían dejado zonas periféricas de su
imperio en una situación de práctica autonomía, como en el caso de
Tíbet. El acuerdo de Shimla, que dio lugar a la línea McMahon, fue
firmado por el representante tibetano, mientras que el delegado chino
puso sus iniciales en el mismo, solo para ser repudiado inmediatamente
por las autoridades imperiales en Pekín (Lamb, 1991, 42). Hasta la
actualidad, la línea McMahon no es reconocida por China, que reclama
como territorio propio la mayor parte de Arunachal Pradesh.
Cuando India obtuvo su independencia en 1947, heredó las

fronteras establecidas por el imperio británico, que serían contestadas
poco después por el nuevo Gobierno comunista de Pekín a partir de 1949.

La reocupación del Tíbet por las tropas chinas en 1951 puso nuevamente
en contacto directo ambas naciones.
Mapa 9: Noreste de India, contexto regional
Fuente: http://www.indiandefencereview.com/
A pesar de una política de abierta amistad con respecto a China,

incluido el reconocimiento de Tíbet como territorio chino por parte de
Nueva Delhi, India colaboró activamente con la CIA durante los años
cincuenta en el entrenamiento de guerrillas tibetanas en su territorio.
Estas, tras un entrenamiento inicial en EE.UU., pasaban por un campo del
Ejército indio en Dehra Dun antes de ser enviadas a Mastung en Nepal,
desde donde se infiltraban en Tíbet para atacar a las tropas del Ejército
PANEL II: 457
chino. La acogida dada por el Gobierno indio al Dalai Lama en 1959, que
continúa hasta hoy, oscureció las relaciones con la China de Mao.
En 1962, la creciente hostilidad entre ambas naciones desembocó

en una corta guerra, librada fundamentalmente en Arunachal Pradesh, en
la que las fuerzas indias fueron barridas por el Ejército chino. Poco
después, como ya se ha visto, comenzaría el apoyo chino a los
insurgentes del Noreste indio.
Desde 1967, con la llegada de los primeros nagas a la provincia

china de Yunnan, Pekín apoyó con armamento y entrenamiento al menos
al NSCN-IM, al ULFA, el PLA y otros grupos manipuris de corte
maoísta desde Yunnan, Tíbet y Pakistán Oriental.
La muerte de Mao en 1976 llevaría a un giro en la política

exterior china y al abandono de su apoyo abierto a numerosas causas
revolucionarias. En 1980 cesó el apoyo de Pekín a los grupos insurgentes
del Noreste. Sin embargo, estas organizaciones siguen beneficiándose del
tráfico de armas de origen chino y que llegan a sus manos a través tanto
de Yunnan y el norte de Birmania, como del puerto bangladeshí de
Chitagong procedentes de Hong Kong (Goswani, 2014). En vista de que
el armamento es obviamente de manufactura china y proviene de la
compañía estatal NORINCO, es difícil de creer que el Gobierno chino no
esté al tanto de la situación.
La pujanza china en el ámbito internacional desde los años

noventa ha llevado a una carrera de influencias entre China e India,
centrada particularmente en el área del Océano Índico y en la que Nueva
Delhi parece haber partido con retraso. Pekín ha extendido su influencia
tanto diplomática como económica a todos los vecinos de India,
Birmania, Bangladesh, Sri Lanka, Nepal y Pakistán, para gran
preocupación de las autoridades indias.
El caso de Pakistán tiene su origen en la conflictiva partición del

subcontinente, que dejo a las dos naciones resultantes enfrentadas por el
territorio de Cachemira. Desde 1947, Pakistán e India han librado cuatro

guerras7, sin llegar a ningún resultado decisivo.
El ala oriental de Pakistán, fronteriza con el Noreste indio, se

convirtió en área segura para las organizaciones insurgentes desde
comienzos de los sesenta, que contaron con el apoyo del servicio de
inteligencia pakistaní, Inter Services Intelligence (ISI).
Con el empeoramiento de la situación interna en Pakistán

Oriental, que desembocaría en una guerra civil abierta, Nueva Delhi
brindó su apoyo a los rebeldes bengalíes enfrentados con Islamabad. El
RAW y el Ejército indio establecieron campos de entrenamiento para las
guerrillas bengalíes en Meghalaya, Tripura y Assam. En 1971, meses de
enfrentamientos en Pakistán Oriental culminaron con la intervención
directa del Ejército indio y la independencia de Bangladesh.
A pesar del apoyo indio a la independencia de Bangladesh, las

relaciones entre ambos países se enturbiarían rápidamente. Sheikh
Mujibur Rehman, el primer presidente de Bangladesh y líder de la
Awami League, quien mantenía buenas relaciones con India, fue
asesinado en 1975 por un golpe militar, tan solo seis meses después de
haberse autoproclamado presidente de por vida.
El nuevo régimen, encabezado por el general Ziaur Rahman,

estableció una política nacionalista poco amistosa con India, apoyándose
en el islam como elemento diferenciador. Rahman moriría a su vez en
1981, en el vigesimoprimer intento de golpe de Estado contra su régimen,
solo para ser sustituido por otro general, Hussain Muhammad Ershad. En
1990, Ershad fue apartado del poder por las protestas populares, dando
paso al primer Gobierno democráticamente elegido. Éste estuvo en
manos hasta 1996 del Bangladesh Nationalist Party (BNP), liderado por
Khaleda Zia, viuda del fallecido general Ziaur Rahman (Lewis, 2011, 76-
93).
A lo largo de todo ese periodo, 1975-1996, y como consecuencia

del empeoramiento de relaciones, India brindó su apoyo a movimientos
insurgentes en Bangladesh, fundamentalmente la organización Shanti
7
1948, 1965, 1971 y 1999.
PANEL II: 459
Bahini, que pretendía la independencia de las colinas de Chitagong (Van

Schedel, 2009, 211-213). En respuesta, en 1978 Bangladesh renovó su
apoyo a las insurgencias del Noreste indio. Tanto el propio servicio de
inteligencia de Bangladesh, el Directorate General of Forces Intelligence
(DGFI), como el ISI pakistaní asistieron a las múltiples guerrillas indias.
Desde 1990, el Gobierno de Bangladesh ha alternado entre los dos

principales partidos, el BNP de Khaleda Zia (1990-1996 y 2001-2006) y
la Awami League, liderada por la hija de Mujibur Rahman, Sheikh
Hasina, (1996-2001, 2008-2013, 2013-). La posición con respecto a India
también ha oscilado entre la antipatía demostrada por el BNP y la
cercanía de la Awami League. Desde 2008, el Gobierno de Sheikh
Hasina ha tomado duras medidas contra las organizaciones insurgentes
indias en su territorio, lo que les ha privado, quizás definitivamente, de
este santuario.
Birmania ha estado al borde de la guerra civil desde su

independencia de Gran Bretaña. Grupos tribales como los Karen o los
Wa, así como la insurgencia del Partido Comunista Birmano, se hicieron
con el control de extensos territorios en las áreas fronterizas con China y
Tailandia. En la frontera con India, el principal grupo en armas contra
Rangún es el Kachin Independence Army (KIA).
El KIA, en control de la frontera india hacia mediados de los

sesenta, permitió el establecimiento de bases de la insurgencia india en su
territorio, además de facilitarles el acceso a China.
Las relaciones de los Gobiernos militares birmanos e India nunca

han sido buenas. Sin embargo, la presencia de militantes indios en
territorio birmano se debía más a la incapacidad de Rangún de controlar
su territorio que a un apoyo activo a las insurgencias del Noreste.
Los intentos de mejorar relaciones con Rangún por parte de Pekín

en los años ochenta terminaron con el apoyo chino al KIA. A finales de la
década, India retomó ese apoyo, suministrando armas a los kachin a
través del RAW y asegurándose una influencia que permitiera cerrar los
santuarios de los grupos nagas y el ULFA en Birmania por medio del
KIA.
India también proporcionó apoyo a los rebeldes karen y a los de la

región birmana de Arakan, facilitándoles el empleo de islas deshabitadas
en el archipiélago de las Andamán8. Con ello, India se garantizaba un
suministro de inteligencia acerca de las actividades de los grupos
insurgentes indios en territorio birmano. También la monitorización de
las actividades chinas en la zona, cuya presencia militar había aumentado
a comienzos de los noventa con el establecimiento de una estación de
radar en las birmanas islas Coco, próximas a las Andamán (Lintner,
2012, 267-268).
La ayuda india a los grupos insurgentes birmanos cesó a finales

de los noventa, con el cambio de política exterior de Nueva Delhi, que
ahora pretendía aproximarse a Rangún y contrarrestar la influencia china.
En cualquier caso, el KIA, debilitado por sucesivas ofensivas del Ejército
birmano, reforzado con un importante aporte de material bélico chino
desde 1988, ha mantenido sus promesas a India y ha cesado totalmente su
apoyo a los insurgentes indios (Bhaumik, 2009, 176).
Sin embargo, las regiones fuera del control del Estado birmano,
especialmente el área fronteriza con China bajo gobierno de facto del
United Wa State Army, se han convertido en focos de producción de
estupefacientes, principalmente opio y metanfetaminas, además de
armamentos, que son exportadas a través del Noreste indio y han
conferido un nuevo carácter a la insurgencia en esta región.
Bután, pequeño Estado enclaustrado entre dos gigantes y que

depende económica y estratégicamente de India, también ha servido de
manera involuntaria como santuario para las guerrillas indias. A
mediados de los noventa, se establecieron en Bután el ULFA, el National
Democratic Front of Bodoland (NDFB) y la Kamtapur Liberation
Organization (KLO), otra organización insurgente que opera en el Estado
indio de Bengala Occidental.
Sin embargo, Bután tomó medidas activas para limpiar su

territorio y, en 2003, su Ejército lanzó la operación “Despejado” contra
las guerrillas. En un mes de combates, Bután eliminó efectivamente la
8
La Islas Andamán forman parte de la Unión India, aunque se encuentran a unos
1.000 km de India y a 190 km de la costa de Birmania y a 150 km de Sumatra
en Indonesia.
PANEL II: 461
presencia de insurgentes indios en su territorio. El ejemplo de Bután llevó

a las autoridades indias a adoptar una aproximación regional al problema,
pidiendo a Bangladesh y Birmania que llevasen a cabo operaciones
similares en sus territorios (Dutta, 2010, 8-9).
13. CONCLUSIÓN
Las décadas de insurgencias en el Noreste indio parecen estar

aproximándose, si no a su fin, sí a una situación de violencia de mucha
menor intensidad. Sin embargo, si la violencia no es tan obvia como
anteriormente, muchas organizaciones mantienen una importante
presencia en la sombra, mediante redes de extorsión que las han
convertido en auténticas mafias criminales.
El Estado indio ha sido incapaz de atraerse a la población del

Noreste que, si bien no apoya necesariamente las insurgencias, comparte
un desapego con respecto a India y una falta de confianza en las
autoridades de Nueva Delhi.
El desarrollo económico de la región sigue viéndose truncado por

el sumidero de corrupción en donde acaba buena parte de los fondos
destinados a la zona desde el Gobierno central, así como por la práctica
total ausencia de inversión extranjera, reacia a enfrentarse a la situación
de inestabilidad reinante en el Noreste. Incluso la producción de té,
principal exportación de la región, se ha visto afectada por las guerrillas
en las últimas décadas.
La dependencia de la mayoría de organizaciones guerrilleras de

santuarios en los países vecinos hace que sea muy difícil poner un punto
y final a la insurgencia, a menos que se cuente con la colaboración activa
de estos países. Bután ha demostrado estar a la altura de las necesidades
indias. Bangladesh ha expulsado a las guerrillas de su territorio; sin
embargo, sus vaivenes en política con respecto a India en función del
partido en el Gobierno no garantizan que no vuelva a convertirse en
santuario para las mismas. En el caso de Birmania, el Gobierno de
Rangún sigue sin mostrar voluntad de arriesgar sus tropas para beneficiar
a los intereses indios.
Momentáneamente, la situación en el Noreste, lejos de ser

pacífica, es más tranquila que hace una década. Lo que no puede
asegurarse es que esta situación de relativa calma vaya a prolongarse
indefinidamente.
Libros
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LA CRISIS UCRANIANA EN EL MARCO DE LAS
LIMITACIONES DE LA UNIÓN EUROPEA CON
LOS ESTADOS QUE COMPONEN LA EASTERN
PARTNERSHIP
THE UKRAINIAN CRISIS WITHIN THE LIMITATIONS OF

EUROPEAN UNION WITH STATES WHICH SET UP THE
EASTERN PARTNERSHIP
MIGUEL YAGÜES PALAZÓN*
RESUMEN
A diferencia de otras regiones europeas, la Europa oriental quedó al

margen de la tradicional política de ampliación debido a que la UE
decidió implementar una política menos ambiciosa: la Eastern
Partnership. El hecho de haber llevado a cabo una política con menor
proyección ha ocasionado que el nivel de influencia de la UE en la región
oriental haya decrecido por una serie de factores internos y exógenos. A
lo largo de este trabajo, se analizará ese conjunto de factores que han
contribuido a alejar a la UE de la Europa oriental, teniendo como ejemplo
más vivo, el rechazo ucraniano a la firma del Acuerdo de Asociación en
la Cumbre de Vilnius de noviembre de 2013.
PALABRAS CLAVE: Unión Europea; Europa oriental; Rivalidad regional;

Política de Vecindad; Relaciones UE-Rusia.
*
Estudiante del Máster Oficial: “Los Retos de la Paz, la Seguridad y la Defensa”.
Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado. Máster en “Historia de las
Relaciones Internacionales y Política Exterior”; Universidad Estatal de Belarús,
Minsk.
ABSTRACT
Unlike other European regions, the Eastern Europe remained outside of

the traditional enlargement policy because the EU decided to implement
a less ambitious policy: the Eastern Partnership. The fact that it had
carried out a policy with minor repercussion has caused that the
influence’s level of the EU in the Eastern region has decreased due to a
number of internal and external factors. Throughout this paper, it will be
analyzed this factors’ set which have contributed to alienate the EU from
Eastern Europe, having as clearer example, the Ukrainian rejection to
sign of the Association Agreement at the Summit in Vilnius of November
2013.
KEYWORDS: European Union; Eastern Europe; Regional rivalry;

Neighbourhood Policy; UE-Russia relations.
PANEL II: 467
1. INTRODUCCIÓN A LA EASTERN PARTNERSHIP
En diciembre de 2003, la UE publicaba la Estrategia Europea de

Seguridad (EES). La EES (2003, 8) determinaba que la seguridad y la
promoción de los valores de la UE debían defenderse mediante tres
objetivos estratégicos, a saber: a) hacer frente a las amenazas; b) un orden
internacional basado en un multilateralismo eficaz; y c) crear seguridad
en los países vecinos. Con este último aspecto la EES quería dejar claro
que la UE no pretendía crear nuevas líneas divisorias en el continente
como las que existieron hasta la caída del telón de acero. Para ello, la UE
debía estrechar la cooperación económica y política con las antiguas ex
repúblicas occidentales soviéticas con el fin de compartir beneficios y
construir lazos para solucionar los problemas políticos. Asimismo se
aspiraba a atender con mayor atención los problemas que acaecían en la
región transcaucásica. Sobre esta región, la EES aventuraba a predecir
que en un futuro se convertiría en territorio fronterizo.
Un año antes, en diciembre de 2002, el entonces presidente de la

Comisión Europea, Romano Prodi (2002) alentaba por la construcción de
“un anillo de amigos” que rodease a la UE desde Marruecos hasta Rusia;
todo ello mediante una serie de políticas de proximidad que debieran ser
atractivas, motivadoras y dinámicas. Además, Prodi proponía la
introducción para los Estados vecinos de una especie de “Criterios de
Copenhague de proximidad”. Y sobre todo, según Prodi, se debía de
aclarar que una política de proximidad no tendría como punto de
arranque la promesa de la integración ni se excluiría de manera tajante
una eventual adhesión. Para alcanzar tal grado de compromiso el
presidente de la Comisión proponía la fórmula “compartir todo lo de la
Unión, excepto las instituciones” (sharing everything but institutions). El
objetivo por tanto, consistía en extender a las regiones vecinas un
conjunto de principios, valores y normas que definiesen la esencia de la
UE para que poco a poco fueran calando sobre sus nuevos socios.
Además se emprendería la materialización de una política integral que
abarcara ámbitos tales como el libre mercado, la convergencia legislativa,
la cooperación en temas de seguridad como la delincuencia, el
terrorismo, la inmigración ilegal, los desafíos medioambientales o la
resolución de conflictos regionales. Por último, la idea de “compartir
todo menos las instituciones” no excluiría la posibilidad de desarrollar
estructuras nuevas con los Estados vecinos en una fase posterior.
Estos dos precedentes dieron pie a la Política Europea de

Vecindad (ENP, en inglés), desarrollada en 2004 con el fin de evitar la
eclosión de líneas divisorias entre la UE y sus Estados vecinos e impulsar
el fortalecimiento de la prosperidad, la estabilidad y la seguridad
mediante la democracia, el Estado de derecho y el respeto a los derechos
humanos por medio de acuerdos bilaterales denominados Actions Plans
(AP), extensibles de 3 a 5 años. La ENP ha estado compuesta de 16
Estados, que va desde Marruecos a Siria atravesando la ribera
mediterránea, y desde Azerbaiyán a la República de Belarús por el Este.
Todos los Estados han suscrito AP a excepción de Belarús, Siria y Libia.
La ENP, por tanto, se distingue del proceso de ampliación, si bien no
prejuzga que los vecinos europeos puedan en fases ulteriores profundizar
sus relaciones con la UE. Esta medida diferencia a los Estados europeos
de los Estados norteafricanos o de Oriente Próximo, debido a que el
artículo 49 TUE establece que cualquier Estado del continente europeo
que respete los valores que se mencionan en el artículo 2 TUE estará en
disposición de solicitar su ingreso en la UE. Huelga decir que la ENP no
le es aplicada ni a Rusia debido a que las relaciones bilaterales se
desarrollan bajo una “asociación estratégica” (strategic partnership), ni a
Turquía, Islandia y otros Estados de los Balcanes occidentales a los que
se le aplica el estatuto de Estado candidato. La UE además, ha venido
publicando anualmente los progresos que han ido realizando los Estados
vecinos.
Años más tarde, en 2009 y en un contexto de profunda crisis

económica, la UE, a propuesta conjunta de Polonia y Suecia pusieron en
marcha la Asociación Oriental (Eastern Partnership, EaP). La propuesta
se realizó no sólo para impulsar lo que hasta la fecha había sido una
“ineficaz política de vecindad” sino también para actuar como contrapeso
a la Unión para el Mediterráneo, presentada por Francia en noviembre de
2008 con el fin de que países como Marruecos o Egipto se acercasen a la
UE (Lungescu, 2009).
La EaP ha pretendido complementar a la ENP mediante la

profundización de las relaciones bilaterales entre la UE y los seis Estados
de su vecindad oriental: Belarús, Ucrania, Moldavia, Georgia, Armenia y
Azerbaiyán. La EaP es concebida como una política común cuyo objetivo
estriba en atraer a todos los Estados orientales a la UE mediante: a) la
aceleración de la asociación política; b) la profundización de la
integración económica entre la Unión Europea y los países vecinos del
PANEL II: 469
Este; y c) la creación de disposiciones que agilicen la movilidad

transfronteriza de los ciudadanos. Todo ello bajo una asignación
presupuestaria de 600 millones de euros.
La inauguración oficial de la EaP se realizó durante la Cumbre de

Praga en diciembre de 2009, bajo un contexto de fuertes tensiones con
Rusia a causa de los eventos acaecidos en meses anteriores,
especialmente tras la invasión de Georgia en agosto de 2008 y la “guerra
del gas” con Ucrania en enero de 2009, así como por las expulsiones de
diplomáticos y espías entre Moscú y los países occidentales. Algunos
analistas (Traynor, 2009) señalaban que la actitud hostil rusa había
posibilitado la cumbre. Sin embargo, en su presentación, la Cumbre de
Praga se vio envuelta en divisiones entre los Estados miembros debido a
la invitación que se había prestado al presidente de la República de
Belarús, Aleksandr Lukashenko. Desde entonces, la EaP ha estado sujeta
a tres controversias.
La primera controversia obedece precisamente a la República de

Belarús. Por una parte, Belarús no forma parte de la ENP1; y por otra, el
régimen bielorruso es conocido por su falta de compromiso con el
pluralismo político, la libertad de prensa o la defensa de derechos
humanos. La segunda controversia subyace en el amplio marco que
constituye la EaP en tanto que agrupa en la misma asociación a seis
Estados muy diferentes entre sí. En efecto, la EaP da cabida tanto a
Belarús, país que está sometido por la UE a un embargo de armas y que
ha sido denunciado por la OSCE por fraude electoral en las últimas
elecciones presidenciales de diciembre de 2010, con otros Estados que
ansían la adhesión en las organizaciones occidentales, principalmente la
UE y la OTAN, como han demostrado Ucrania, Georgia y en menor
medida la República de Moldavia. La tercera controversia surge a raíz de
las críticas que la EaP ha recibido desde Rusia. En efecto, Rusia ha
venido criticando la EaP desde el mismo momento de su constitución por
diferentes motivos. Uno de ellos, se debió a la maniobra que la UE hizo
por atraer a la República de Belarús, país con el que Rusia mantiene una
1
Belarús está incluida en la ENP, pero debido a su situación política, no se ha
implementado ningún Action plan.
fuerte alianza2, y que considera de su dominio. Por otra parte, Rusia ha

criticado duramente a la EaP por entender que la UE pretende establecer
una “esfera de influencia” sobre los territorios que Rusia considera de su
“vecindad inmediata” (near abroad).
Llegados a este punto, queda preguntarse si la EaP desde el año

de su inauguración en 2009 hasta 2014, ha posibilitado que la Unión
Europea haya podido afianzar su laverage sobre los Estados de Europa
oriental y el Cáucaso meridional. Si bien, su presencia se ha visto
incrementada en los últimos años como se verá en el apartado segundo,
este factor no es lo suficientemente consistente para impedir que la
respuesta sea negativa. Ello se debe a una serie de factores que han
reducido los niveles europeos de influencia sobre su vecindad oriental y
que serán analizados en los apartados siguientes y que son: 1) la
debilidad institucional y la tendencia al incremento de regímenes de corte
cuasi-autoritario en la región; 2) la aparición de un mundo multipolar,
que ha acarreado un aumento en el número de rivales que compiten junto
a la UE sobre la región oriental; 3) el limitado compromiso que la UE ha
puesto en la EaP en comparación con otras regiones; 4) la rivalidad con
Rusia; y 5) las divisiones internas de los Estados miembros. En el
penúltimo apartado se hará un estudio de caso, siéndose escogida Ucrania
a propósito de las tensiones surgidas tras la Cumbre de Vilnius en
noviembre de 2013.
2. LA PRESENCIA DE LA UE EN EUROPA ORIENTAL
Durante la última década, el comercio internacional de bienes de

la UE con los seis Estados de la EaP aumentó de manera significativa, si
bien en el año 2009, se produjo un acusado descenso. De 2002 a 2012, las
exportaciones de la UE a sus socios orientales crecieron en 27,6 mil
millones de euros, mientras que las importaciones ascendieron a 24,9 mil
millones de euros. A lo largo de la década, la UE tuvo superávit
comercial exceptuando el año 2011 (Eurostat, 2013). La EaP
representaba en 2012 el 2% del comercio internacional europeo, siendo
Ucrania (51,8%) y Azerbaiyán (22,6%) los principales socios
2
Rusia y Belarús son miembros de la Comunidad de Estados Independientes, la
Organización del Tratado de la Seguridad Colectiva, la Comunidad Económica
Euroasiática, y la Unión Aduanera entre Belarús, Rusia y Kazajstán.
PANEL II: 471
comerciales. La intensidad de este comercio ha conducido a que la UE se

haya convertido en el primer socio comercial de los seis Estados de la
EaP, a excepción de la República de Belarús. Además, con la firma de los
Acuerdos de Asociación se espera que se intensifiquen las relaciones
entre Georgia, Moldavia y Ucrania.
Además, en tanto elemento clave de la EaP, la UE ha participado

más activamente en la resolución de conflictos regionales con su
vecindad oriental, si bien, como señala Ariella Huff (2011, 5-6), las
misiones desplegadas por la UE se han caracterizado por emprenderse
mediante una política incoherente y ad hoc, lo que ha imposibilitado
adoptar una visión estratégica amplia para la implementación en la zona.
No obstante, el clima relativamente positivo hasta la crisis ucraniana,
entre la UE y Rusia había ofrecido a Europa una oportunidad para
acometer con mayor eficacia los programas relativos a la resolución de
conflictos con sus vecinos orientales en Transnistria, Nagorno-Karabaj y
las dos provincias separatistas de Georgia, Osetia del Sur y Abjasia.
Por otra parte, la creación del Servicio Europeo de Acción

Exterior (EEAS, en sus siglas en inglés) a raíz del Tratado de Lisboa de
2009 ha propiciado la apertura de delegaciones comunitarias en cada
Estado de la EaP.
Nicu Popescu y Andrew Wilson (2011, 2) declaran que a pesar

del escepticismo de algunos Estados miembros que no querían
comprometer más recursos con los vecinos orientales o tensar las
relaciones con Rusia, las políticas incentivadoras de la UE tuvieron éxito.
Sin embargo, revelan estos autores que a pesar del avance de la UE en su
política de vecindad, ésta no ha podido frenar las tendencias negativas
que se han venido produciendo en la región, y es que como escribía
Joseph Nye (1990, 155): “la prueba del poder yace no en los recursos
sino en la capacidad de cambiar el comportamiento de los Estados”.
En este contexto, la UE ha carecido de suficiente influencia en

Europa oriental para fortalecer muchos de los principios y valores que
establece en las cláusulas de condicionalidad como son la
democratización o el Estado de Derecho, y que tuvieron una fase
esperanzadora durante la primera mitad de la década pasada bajo el
fenómeno conocido como “revoluciones de colores”. Por otra parte, en la
cuestión de los conflictos abiertos [y olvidados], el principal competidor
europeo en la región oriental, Rusia, se ha venido erigiendo como el

principal mediador en la resolución de los mismos, principalmente, en los
relativos a Transnistria y Nagorno-Karabaj. En cuanto a Transnistria,
Moscú propuso a Moldavia mantener la integridad territorial, siempre y
cuando Chisináu se comprometiese a adoptar un estatus de neutralidad
internacional, rechazando con ello cualquier aspiración a integrarse en la
Alianza Atlántica. Respecto a Karabaj, relata Alexei Vlasov (RIA, 2011)
que por cuestiones de prestigio internacional y estabilidad en su vecindad
meridional, Rusia ha emprendido una política muy dinámica, mientras
que por parte de la UE no ha existido una respuesta común sino que ha
sido Francia de manera unilateral quien mayor interés ha prestado a la
región en sintonía con su activismo durante la Guerra de los cinco días
entre Rusia y Georgia en agosto de 2008, momento en el que París
ostentaba la Presidencia de la Unión Europea. En suma, la presencia
comunitaria en la EaP no se ha convertido automáticamente en
influencia. De hecho, como señalan los antes mencionados Popescu y
Wilson (2011, 2), la capacidad de la UE para influir en los
acontecimientos políticos de la región, se ha visto estancada en el mejor
de los casos.
Este déficit de poder se ha manifestado en que casi todos los

Estados de la EaP han emprendido trayectorias políticas opuestas a las
que la UE promueve. En las dos últimas elecciones presidenciales azeríes
de 2008 y 2013, el presidente en el cargo, Ilham Aliyev ganó con el casi
89% y el 84,5% respectivamente. Las dos elecciones se singularizaron
por el fraude, con claras reminiscencias soviéticas, y salpicadas por la
censura mediática y la ausencia de competitividad electoral, llevando a
que la BBC antes de las elecciones de 2013 declarase a Aliyev el
“presidente pre-determinado” (Najafli, 2013). Armenia se vio envuelta en
protestas multitudinarias tras la celebración de las dos últimas elecciones
presidenciales. Las protestas de 2008 obligaron al presidente, Robert
Kocharyan, a sacar los tanques a la calle y declarar el estado de
emergencia. En 2013, uno de los candidatos opositores sufrió un intento
de asesinato. Además de las agitaciones internas, Azerbaiyán y Armenia
están envueltas en una creciente tensión en torno al enclave de Nagorno-
Karabaj que podría desembocar en conflicto armado (Council on Foreign
Relations, 2014). En los últimos años, Georgia no sólo padeció una
guerra y la ocupación del veinte por ciento de su territorio, sino que
además, se vio envuelta en grandes manifestaciones en 2007, 2009 y
2011 contra las medidas de corte autoritario emprendidas por el entonces
PANEL II: 473
presidente Mikhail Saakashvili, a la par que experimentaba un motín

militar. Tras las esperanzadoras elecciones ucranianas de 2005 celebradas
al abrigo de la Revolución Naranja, Kiev dilapidó su poder por culpa de
las luchas intestinas y una profunda crisis económica, que desembocó en
la victoria de Viktor Yanukovich en las elecciones de 2010. Bajo la
nueva presidencia, Ucrania firmó con Rusia un acuerdo que extendía la
presencia de la Flota Rusa en Sebastopol hasta 2042 así como el aumento
de la autocracia y la cleptocracia. Belarús ha seguido alejada de la Unión
Europea después de las fraudulentas y violentas elecciones presidenciales
de diciembre de 2010. Por último, Moldavia, el país más pobre de
Europa, continúa padeciendo el lastre del conflicto no resuelto de
Transnistria, a la par que ha tenido que atravesar tres años de
estancamiento político con origen en las revueltas de 2009, hasta que en
febrero de 2012 fuera elegido Nicolae Timofti presidente de la República.
Por otra parte, aunque la UE ha desplegado tres misiones en su

vecindad oriental desde el año 2004, dichas misiones (EUJUST Themis,
EUBAM Moldova-Ukraine y EUMM Georgia) fueron desarrolladas a
partir de los acontecimientos acaecidos en la región y no por
compromisos proactivos programados como parte de una política más
amplia de la UE sobre la región (Huff, 2011, 17). Además, su número es
reducido en comparación tanto con el de Rusia como con el de las otras
operaciones que lleva a cabo en otros continentes. Así, mientras que la
UE tiene desplegados a un personal de 220 miembros en la frontera
moldavo-ucraniana y 340 en suelo georgiano, Rusia tiene a 700 soldados
en Moldavia, y una fuerza de mantenimiento de paz en Georgia
compuesta de 2.380 miembros. Asimismo, Rusia en 2012 dobló su
número de efectivos en Armenia hasta los 5.000 ante las crecientes
tensiones que se están produciendo en el Cáucaso meridional. Por su
parte, la UE ha desplegado en Malí un contingente de 550 miembros, lo
que representa casi el doble de las fuerzas operativas en el continente
europeo.
A la falta de influencia sobre la región, se ha unido una nueva

situación en la que, como afirman Popescu y Wilson (2011, 3), los
vecinos del Este han comenzado a ver las políticas de la UE de manera
distinta y lo que antes era considerado como zanahorias, ahora son
interpretadas como palos. El caso más ejemplificador ha resultado ser el
de las negociaciones de libre comercio. Y es que algunos Estados
orientales han comenzado a ver esta política como una opción asimétrica
en tanto que perjudicaría a su competitividad a la par que no existe

ninguna cláusula que implique que las negociaciones conduzcan a una
futura adhesión a la UE.
3. DEBILIDAD INSTITUCIONAL E INCREMENTO DEL AUTORITARISMO
La irrupción de las Revoluciones de colores parecieron marcar

una nueva etapa en los repúblicas ex soviéticas. Por medio de las
protestas populares, las poblaciones demandaban sistemas de gobierno
más transparentes y menos corruptos. Tanto las exitosas revoluciones en
Georgia en 2003 y en Ucrania en 2004, e incluso las fallidas como la
protestas bielorrusas de 2006, hicieron presagiar la consolidación de
países institucionalmente fuertes y alejados del régimen híbrido ruso. Sin
embargo, pasada una década desde entonces, la situación se ha tornado
radicalmente opuesta. Freedom House en su informe relativo a 2013,
enunciaba que de los 17 territorios que componen la región de Eurasia
(12 repúblicas ex soviéticas más cinco territorios “rebeldes”) ninguno
podía ser considerado como territorio plenamente libre. De hecho,
Belarús y Azerbaiyán son catalogados como no libres. Aun así, unos
pocos países como Georgia, Moldavia y Ucrania han luchado por
democratizar sus instituciones, pero se han encontrado con una fuerte
resistencia desde Rusia y elementos antidemocráticos dentro de sus
fronteras. Este escenario contrasta abruptamente con el europeo, donde
los regímenes plenamente libres alcanzan el 86%.
Datos tan sombríos se aprecian de manera correlacionada con la

información que aporta Transparency International relativos al grado de
corrupción, revelándose a Ucrania como el país más corrupto de toda
Europa. El índice presentado por Reporteros sin Fronteras, tampoco
ofrece resultados positivos, donde a excepción de Moldavia, el resto de
países EaP no se encuentran entre los cien primeros puestos del mundo
en libertad de prensa.
En definitiva, la tendencia general entre los Estados de la EaP en

los últimos años ha sido la consolidación del autoritarismo y el
debilitamiento institucional en detrimento de los derechos políticos y las
libertades civiles. El resultado ha sido la configuración de regímenes
poco reformadores, corruptos y con unas élites oligárquicas que han
extraído los beneficios de los recursos naturales y las políticas
PANEL II: 475
privatizadoras que a la postre han mermado el bienestar de la población.

Este anquilosamiento reformador ha ocasionado que diez de los Estados
que forman parte de Europa oriental, según el Democracy Index 2012
hayan empeorado su puntuación en dicho año. Así, exceptuando a
Moldavia que se constituye como una democracia defectuosa, el resto de
Estados de la EaP han sido catalogados como Estados híbridos o Estados
autoritarios.
Como resultado de esta deriva autoritaria en Europa oriental, la

UE probablemente verá reducida drásticamente su nivel de influencia
sobre sus vecinos. En efecto, el decaimiento de la democracia, la
endogámica corrupción o la falta de protección de los derechos humanos,
que ha tenido como consecuencia entre otros que Ucrania se haya
convertido en el cuarto país de Europa que más recursos ha interpuesto
ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (ECHR, 2012), generan
un marco en el que la Unión Europea tendrá acusadas dificultades para
implementar y promover sus intereses y valores.
La UE se encuentra ante un escenario que no se le había

presentado hasta entonces en tanto que sus “dos antiguas fronteras”, la
Europa danubiana y báltica y los Balcanes occidentales, desde un
incipiente momento se mostraron altamente proclives a importar y
adoptar el llamado acervo comunitario para encarrilar sus respectivas
transiciones con la vista puesta en una futura adhesión. Es más, los
Criterios de Copenhague sirvieron como requisito previo para que las
antiguas ex repúblicas yugoslavas fueran reconocidas como Estados
independientes por la UE. Sin embargo, con la Europa oriental el
escenario es muy distinto. Aunque hubo acercamientos entre la UE y
algunos Estados de la EaP, especialmente en Ucrania y Georgia, ni las
experiencias de Yushenko ni de Saakashvili, llegaron a buen puerto. Con
Ucrania, después de la victoria en las elecciones de Yanukovich, el
distanciamiento con Europa ha sido más patente. Aun así, el caso más
radical se encuentra en las relaciones con Belarús, país este, considerado
como la “última dictadura de Europa”, y que entre otras maniobras
políticas, decidió clausurar la oficina de la OSCE en Minsk después de
notificarse las prácticas de fraude electoral durante las últimas elecciones,
o la embajada sueca por las críticas vertidas en materia de derechos
humanos en el país. En definitiva, ante una vecindad escorada hacia
regímenes de corte cuasi-autoritario o autoritario, la exportación de las
normas y valores comunitarios dirigidos a fortalecer las instituciones
políticas y económicas, a abrir las sociedades, y a reportarle a la UE un

mayor grado de influencia, resultan difíciles de penetrar debido a las
dinámicas políticas que vienen caracterizando a estos Estados en los
últimos tiempos. Una vez asentada la contra-ola democrática en la
vecindad oriental que derribó a las Revoluciones de Colores, ésta puede
provocar que la consolidación de Estados autoritarios acentúe el aumento
de obstáculos para encontrar soluciones a las disputas regionales.
4. AFIANZAMIENTO DE UN MUNDO MULTIPOLAR
Que las relaciones internacionales han experimentado un

significativo cambio en los últimos años es una realidad, como han
puesto de relieve diferentes autores3. En efecto, el mundo ha pasado de
un marco caracterizado por el “decisionismo occidental” al
“consensualismo multipolar”, donde el conflicto sirio se ha erigido como
el paradigma de dicho cambio.
El viraje de los centros de poder hacia Oriente no ha sido ajeno a

la región de Europa oriental. En efecto, mientras que en la década de
1990, la Unión Europea ejercía un “monopolio de influencia sobre sus
antiguas fronteras”, entrado el siglo XXI, la UE debe competir en su
vecindad con una serie de actores que han incidido vigorosamente en la
escena internacional, y donde sin duda alguna destaca Rusia, pero
también otras potencias globales y regionales como China, Turquía o los
países del Golfo. En efecto, desde que los Estados emergentes han
tomado protagonismo en la escena internacional, las vías que han
empleado para incrementar su influencia no se han reducido al poder
duro, sino también han ido encaminadas a adoptar perfiles de poder
blando. Este fenómeno ha hecho que la revista Foreign Policy (Traub,
2013) declare que desde los Estados emergentes se haya puesto en
marcha una nueva tendencia a la que denominan “fondo de rescate de los
autócratas”. Mientras que varios Estados del Consejo de Cooperación del
Golfo prestaron a Egipto 12.000 millones de dólares después del
derrocamiento de los Hermanos Musulmanes en el verano de 2013, Rusia
concedió a Ucrania un fondo de rescate de 15.000 millones de dólares
después de que Yanukovich rechazara adherirse al Acuerdo de
3
Para profundizar en el tema relativo a los cambios que ha experimentado el
orden mundial, véase: Esther Barbé (2012).
PANEL II: 477
Asociación con la UE. Ante estas ingentes cantidades de dinero, a la UE

en un momento de crisis económica como el actual le ha resultado
altamente difícil competir; más aún cuando los programas asistenciales
promovidos por la UE llevan aparejados una serie de condiciones para el
Estado receptor. A partir de estos fondos de rescate, en definitiva, los
Estados emergentes y autoritarios han perseguido dos objetivos: por una
parte, han buscado la promoción de sus intereses económicos y
geopolíticos, y por otra, han pretendido minar las fuerzas democráticas de
sus Estados fronterizos con el fin de mantener un vecindario libre de
regímenes democráticos que pudieran expandirse por la región. Con la
subvención rusa, Kiev no solamente se ve beneficiada por el
abaratamiento del precio del gas, sino que además le permite rechazar un
paquete asistencial del Fondo Monetario Internacional valorado en 4.000
millones de dólares. El resultado de estos préstamos ocasionan que las
élites de los Estados de la EaP prefieran buscar alianzas que les hagan
llegar dinero instantáneo y sin condiciones.
Este tipo de estrategias financieras también la ha desarrollado

Belarús. No obstante, para no quedar atrapada bajo la órbita rusa, ha
extendido su red de prestamistas, y es aquí donde China se ha convertido
en uno de los socios financieros más importantes de Minsk. Al igual que
Ucrania, el préstamo concedido por China, no sólo le ha permitido a
Minsk recibir 6.000 millones de dólares, sino que también ha podido
esquivar atenerse a las condiciones que impondría el FMI; condiciones
que mayormente van dirigidas a privatizar el sector económico de los
Estados prestatarios y que chocaría con una de las economías más
estatalizadas de Europa. Por su parte, con la alianza económica, China
aspira a utilizar el territorio bielorruso como plataforma logística donde
poder agilizar sus exportaciones hacia la Unión Europea. Por otro lado
China y otros países de Oriente Medio han venido negociando con
Ucrania para hacerse con el control de ingentes hectáreas dedicadas al
cultivo de grano. La argumentación china se sustenta en la seguridad
alimentaria.
En cuanto a Azerbaiyán, éste ha incrementado sus relaciones

comerciales con Turquía tanto en base a sus lazos históricos y culturales,
como al robusto crecimiento económico que ha experimentado Turquía
en los últimos años. A raíz de los acuerdos comerciales con Turquía,
Bakú ha determinado que el grueso de sus oleoductos no transitarán por
Georgia para llegar al mar Caspio, sino que tendrán al territorio turco
como el principal campo de tránsito. Con esta estrecha alianza, Turquía

se asegura el abastecimiento energético y ante todo, no queda sujeta a la
dependencia del suministro ruso a diferencia de la UE, que ha sufrido los
efectos colaterales de las llamadas “guerras del gas” entre Rusia y
Ucrania en 2006 y 2009.
Por otra parte, mientras que Europa contempla como su vecindad

oriental se está plagando de competidores extraoccidentales que rivalizan
por atraer hacia sí a las élites nacionales, su principal aliado en la región,
Estados Unidos, ha venido progresivamente reduciendo su interés en el
continente europeo. En efecto, el “pivote hacia Asia” emprendido por la
administración Obama ha enfocado sus preocupaciones y prioridades
estratégicas en países tales como Irán, Afganistán y sobre todo China.
Como señalaba Ignacio Ramonet (2013, 1-2), resultó sintomático que tras
vencer en la reelección de 2012, Obama decidiera hacer sus tres primeras
visitas oficiales a Myanmar, Camboya y Tailandia, Estados miembros de
la ASEAN y que en mayor o menor medida tienen litigios relativos a los
límites marítimos con Pekín. Además, la reducción de influencia de
Estados Unidos en la región se mostró de manera palpable durante la
Guerra de Georgia, cuando Washington no pudo llevar acciones de
asistencia militar sino instar a un alto el fuego debido a que necesitaba a
los rusos como aliado en Oriente Medio, sobre todo, para frenar el
programa nuclear iraní. No obstante, tras la crisis de Crimea, Estados
Unidos ha advertido que aumentará su presencia en la región.
En definitiva, la etapa en que la UE ejercía un campo

gravitacional de atracción sobre su vecindad ha tocado a su fin, y un
nuevo marco se ha abierto con rivales cuyas cosmovisiones políticas son
diametralmente opuestas a las de la UE, y que repercutirán en última
instancia en el devenir político de los Estados de la EaP.
5. LIMITADO COMPROMISO DE LA UE EN LA EAP
Las olas de ampliación de la UE han tenido por característica

común que durante una fase previa, los Estados que solicitaban su
entrada, adquirían el estatus de Estado candidato para en ulteriores
estadios de negociación llegar a ser miembro de la UE de pleno derecho.
El periodo de duración de las candidaturas ha sido dispar, y como
ejemplo, cabe destacar el caso turco, el cual, se retrotrae al año 1987. La
PANEL II: 479
concesión de “Estado candidato” ha servido de útil herramienta para

acelerar la homologación y convergencia del acervo comunitario. Sin
embargo, con la puesta en práctica de la EaP, la UE empleó un
instrumento sustitutivo en vez de la tradicional política de ampliación. En
efecto, a diferencia de otras regiones, como los Balcanes occidentales
donde la política de ampliación se ha desplegado por todo el territorio y
en la actualidad cuenta con varios Estados candidatos a la adhesión, los
países de la EaP cuentan con una política menos comprometida y
ambiciosa. La EaP, en definitiva, ha provocado que los Estados del Este
tengan una equiparación más similar a los Estados del mediterráneo sur
que a los balcánicos.
En 2010, Polonia y Suecia, los cofundadores de la EaP se

mostraron favorables de que las seis repúblicas ex soviéticas se unieran
en bloque a la UE en un plazo de diez años, si bien, desde Bruselas se
instó a no hacer referencia a los seis Estados sobre perspectivas de
ampliación. Las relaciones, según Bruselas, se deberían de desarrollar
mediante la fórmula “todo menos la ampliación”; fórmula que tenía
claras reminiscencias de la propuesta de Romano Prodi. En lugar de la
ampliación, la UE abogaba por la adopción del acervo comunitario,
acuerdos de libre comercio y exención de visados, y una mayor
colaboración en temas tales como migración, policía y ejército. Así las
cosas, la sustitución de la política de ampliación aplicada a otras regiones
del continente a lo largo de los años, por una asociación de vecindad que
denota un grado menor de compromiso, ha contribuido a que la UE haya
visto reducida su influencia en la región.
La razón de ser de este déficit de compromiso, argumentan

Popescu y Wilson (2011, 5-6) estriba en que la vecindad oriental no ha
sido una prioridad para la UE por dos motivos. En primer lugar, debido a
que la UE ha estado más centrada en sus reformas institucionales
surgidas a raíz de la crisis económica de 2008. En efecto, desde que
estallara la crisis de la eurozona años atrás, las preocupaciones y
prioridades de la UE han tenido por principal fin solventar los problemas
atribuidos a la crisis de deuda soberana y a hacer frente al mantenimiento
bancario y la moneda única. Asuntos de gran magnitud como la crisis
griega han dejado en un segundo plano a la política exterior. En segundo
lugar, dentro de las prioridades estratégicas de la política exterior, los
países que componen la EaP han quedado relegados por parte de muchos
Estados europeos que han centrado su atención sobre otras regiones del
mundo como Afganistán, Irak, China o la ribera mediterránea4. Por otro

lado, la UE no supo o no quiso aprovechar la oportunidad que se le
brindaba alrededor de las Revoluciones de colores, cuando en un
contexto de fervor europeísta, la UE llevó a cabo una política de poco
alcance sobre la región. Finalmente, el estallido de las revueltas árabes en
2010 ha tenido como resultado que la vecindad meridional haya ocupado
un mayor grado de atención y compromiso que la vecindad oriental, dado
que los intereses que están en juego para la UE en el escenario
mediterráneo son de gran envergadura como son el suministro energético,
la estabilidad regional, la contención del yihadismo o el control de los
flujos migratorios. La gran relevancia que representa la Guerra civil siria
en el momento actual ha obligado a la UE a centrar la mayor parte de su
atención sobre Oriente Medio. Ante el presente contexto transitorio y de
gran incertidumbre que se expande por numerosos países MENA (Middle
East and Northern Africa), el contrapeso que pueden realizar los países
de la EaP es nulo, y ello se debe a que a excepción de Ucrania que
dispone de un robusto mercado con mano de obra cualificada, el resto de
Estados cuentan con economías insignificantes.
Las consecuencias de esta falta de compromiso europeo han

contribuido a acrecentar la falta de influencia ocasionando que: 1) dado
que la EaP no garantiza un punto de inicio para futuras negociaciones de
adhesión, los Estados vecinos no se encuentren con los suficientes
incentivos para poner en funcionamiento el acervo comunitario; y 2) que
el principal rival en la región, Rusia, tenga una mayor capacidad para
interactuar y acrecentar su influencia sobre los Estados de la EaP bien
mediante poder duro, como en su día llevó a cabo en Georgia o en la
resolución del conflicto de Nagorno-Karabaj, o mediante poder blando
concediendo préstamos o abaratando el precio de las fuentes de energía.
6. RIVALIDAD CON RUSIA
Desde el desmembramiento de la URSS, Rusia ha buscado la

forma de mantener la influencia sobre sus Estados vecinos. Una
declaración clarividente de las pretensiones rusas sobre su tradicional
esfera de influencia la formuló Vladimir Putin en 2005, aduciendo que el
4
Un claro ejemplo lo representa la Estrategia de Seguridad Española de 2011,
donde la vecindad oriental quedó omitida.
PANEL II: 481
“colapso de la Unión Soviética fue la mayor catástrofe geopolítica del

siglo XX”. Para mantener su control sobre la región, Moscú no ha
dudado en socavar la autonomía de las repúblicas ex soviéticas. Por
ejemplo, durante la llamada “guerra del gas” de enero de 2009, Rusia
motivó sus acciones bajo un doble pretexto. Por una parte, la restricción
del suministro se debió al apoyo que el gobierno ucraniano había
prestado a Georgia durante la guerra del verano anterior (Aragonés,
2009). Por otra parte, Rusia pretendía crear una nefasta imagen de
Ucrania hacia el exterior que le imposibilitara el ingreso en la OTAN y
en la UE (Poch, 2009).
Rusia, como está demostrando en el conflicto sirio, ha vuelto a

configurarse como un actor de primer orden en el tablero internacional.
Episodios como los sucedidos en los Acuerdos de Rambouillet de 1999,
han quedado atrás. Rusia entiende que una potencia mundial precisa de
una órbita de influencia en su vecindad sin fisuras.
No obstante, no todas las medidas que Rusia ha tomado para

influir en la región oriental se han llevado a cabo mediante recursos
coercitivos, sino que también ha empleado una política de incentivos;
incentivos que a diferencia de la condicionalidad de la UE, se proyectan
de manera concreta y sencilla. Tales incentivos se traducen en mercados
de trabajo abiertos, desplazamientos sin visados o energía barata.
Además, Rusia les ofrece la posibilidad de adherirse fácilmente a
organizaciones multilaterales con el fin de conseguir una mayor
proyección internacional. En efecto, esta agilidad en las negociaciones
con Rusia choca con el laberinto burocrático que impone Bruselas: la
ENP o la EaP no dejan de ser acuerdos translúcidos que fatigan a los
Estados destinatarios. Como consecuencia, los beneficios tangibles que
ha ofrecido Rusia en comparación con el atractivo abstracto de la UE,
han incidido sobre la opinión publica de los Estados de la EaP, haciendo
que las encuestas reflejasen en 2008 una mayor inclinación hacia Rusia
que hacia la Unión Europea en toda la vecindad en su conjunto a
excepción de Moldavia y Georgia (Popescu y Wilson, 2009, 28).
Aunque la UE es el principal socio comercial de todos los Estados

de la EaP a excepción de Belarús, Rusia ha utilizado su poder económico
con el propósito dirigido a ganar influencia política mediante la inversión
en áreas estratégicas de fundamental relevancia como son las
infraestructuras o la energía. Entre otros ejemplos, compañías rusas
financiadas por el Gobierno ruso construirán la primera central nuclear

bielorrusa cercana a la frontera lituana. En Ucrania, Gazprom que
proporciona alrededor de un cuarto del gas consumido en Europa, posee
la mitad de las acciones de la compañía Rosukrenergo, empresa
encargada de vender gas a la principal suministradora ucraniana Naftogaz
y de distribuirlo a Hungría, Eslovaquia y Rumanía. En 2006, Gazprom
firmó un acuerdo con Armenia mediante el cual, la compañía rusa se
hacía cargo de la gestión del oleoducto que une Armenia con Irán así
como de una central eléctrica. Este acuerdo otorgaba a Rusia el pleno
control de la seguridad energética del país caucásico.
En cuanto a las medidas de poder duro que Moscú ha emprendido

en la región, Rusia ha continuado manteniendo su presencia militar en
todos los Estados de su vecindario desde la desintegración de la URSS en
1991. Las tropas rusas se han ido colocando con frecuencia alrededor de
las zonas devastadas por los conflictos secesionistas, permitiéndoles
posicionarse como “fuerzas de paz”. La consecuencia del acantonamiento
de fuerzas armadas rusas sobre los Estados de la EaP limita la soberanía
de sus vecinos en una doble vertiente. De manera directa, niega a los
Estados el control total sobre su territorio; de manera indirecta, incide y
limita las estrategias de política exterior. Como ejemplo, los Estados con
bases militares rusas muy difícilmente podrán acercar posiciones con la
Alianza Atlántica para una eventual adhesión.
El grado de aceptación de la presencia de tropas rusas varía entre

los Estados orientales. Los dos Estados que más aprueban las bases
militares en sus territorios son Belarús y Armenia. Belarús se sirve del
Ejército ruso ante un eventual ataque proveniente de Occidente, a la vez
que ha prestado su territorio para la instalación de una estación de radar
de alerta temprana. Armenia depende de las tropas rusas como factor
disuasorio ante un posible ataque azerbaiyano motivado por la disputa de
Nagorno-Karabaj. En Moldavia, Rusia ha continuado manteniendo su
presencia militar como una fuerza de “mantenimiento de paz”; todo ello,
haciendo caso omiso de los llamamientos por parte de la OTAN en los
que insta a Moscú a respetar los compromisos que fueron adoptados
durante la Cumbre de la OSCE en Estambul en 1999 y a retirar su
presencia militar de la región de Transnistria en el plazo de tiempo más
cercano. En dicho Acuerdo de Estambul, Rusia se comprometía a retirar
sus tropas a más tardar en 2003. No obstante, el caso más claro de
empleo del poder duro fue durante la Guerra de Georgia de 2008, cuando
PANEL II: 483
Rusia respondió a la agresión que Tiflis acometió contra las provincias

secesionistas de Osetia del Sur y Abjasia, y que se saldó con una rápida
victoria rusa y la pérdida del control absoluto sobre los dos territorios por
parte de Georgia.
7. DIVISIÓN INTERNA ENTRE LOS ESTADOS MIEMBROS
Si se hace un análisis comparativo entre las dos cumbres que

lanzaron las dos asociaciones de vecindad europea, la de París de 2008 y
la de Praga de 2009, destaca un factor muy significativo. En la Cumbre
de París, a excepción de las delegaciones belga y checa que enviaron a
sus ministros de asuntos exteriores, el resto de Estados europeos fueron
representados por sus presidentes y primeros ministros. Por el contrario,
la Cumbre de Praga no contó con el mismo número de altas
personalidades políticas. A excepción de Alemania, que sí fue
representada por Angela Merkel, ni Francia, Italia, Reino Unido o España
enviaron a sus máximos dirigentes. España, por ejemplo, envió al
ministro de Asuntos Exteriores, Miguel Ángel Moratinos. Así, desde un
principio, mientras que la Unión para el Mediterráneo contó con un fuerte
respaldo durante su presentación por parte de los Estados miembros, no
sucedió lo mismo con la EaP. Por otra parte, en el documento
fundacional de la EaP, la UE decidió rebajar el término con el que
dirigirse a los seis Estados vecinos, empleándose la fórmula partner
countries, en detrimento de European countries. Con dicha terminología
se infiere que la UE quería evitar conceder cualquier atisbo de esperanza
hacia una futura adhesión de los Estados de la EaP.
Con el transcurrir de los años, las respuestas dadas por los Estados
miembros a las crisis que han surgido en su vecindad oriental han variado
de unos países a otros. Esta falta de voz única ha repercutido en la
influencia que ha desempeñado la UE sobre la región. Dicha carencia de
respuesta común obedece al hecho de que los Estados europeos hayan
primado sus intereses nacionales sobre el consenso comunitario. Los dos
mayores ejemplos de discrepancias entre los Estados miembros surgieron
a raíz de la guerra de Georgia de 2008 y la crisis del gas ucraniano de
2009.
En cuanto a la guerra de Georgia, durante una reunión de

ministros de Exteriores de la UE, se pudo reflejar ostensiblemente la
fractura divisoria entre los Estados miembros a la hora de dar respuesta al

conflicto. Por un lado, Reino Unido, Polonia y los Estados Bálticos
exigían sanciones para Rusia por el “uso desproporcionado” de la fuerza
contra Georgia. Por el contrario, Alemania abogaba por aparcar el debate
hasta que el cese de las hostilidades se hiciera efectivo. Finalmente, en el
único punto en que todos los Estados se mostraron de acuerdo fue en la
expedición de una misión de observadores a Georgia (Forés, 2008).
En relación a la crisis del gas, la UE no supo aprovechar la

ocasión para salir reforzada como actor mediador en las crisis vecinales.
Aunque la presión de la UE, al igual que con la crisis georgiana, se
redujo al envío de observadores a Ucrania, sus reacciones fueron tibias.
Por otra parte, la crisis entre Rusia y Ucrania dio pie a maniobras
políticas por parte de algunos Estados europeos dirigidas a paliar sus
propias crisis energéticas internas y que a la postre causaron
preocupación en otros Estados socios como fue el caso de algunos
Estados danubianos que se plantearon poner en funcionamiento antiguos
complejos energéticos que había sido clausurados como condición a su
ingreso en la UE. Así, Eslovaquia y Bulgaria amenazaron con poner en
marcha sendas antiguas centrales nucleares con el fin de evitar que la red
eléctrica nacional se sobrecargara, con el riesgo que ello conllevaba
(Navarro, 2009).
La razón central que subyace sobre las disparidades entre los

Estados miembros obedece a las relaciones UE-Rusia. Estas relaciones
han abarcado un abanico de posiciones muy extensas que han ido desde
la instalación del escudo antimisiles de la OTAN por parte de la
República Checa y Polonia, hasta el mantenimiento del statu quo por
Alemania. Esta situación lleva a visualizar que mientras Polonia o los
países bálticos interpretan a Rusia como un actor que amenaza a su
propia supervivencia como naciones, Alemania ve a Rusia como un mero
suministrador de gas. Las diferencias entre los antiguos países socialistas
y los países atlánticos es muy abultada, lo que en consecuencia dificulta
tomar medidas que vayan más allá del mínimo común denominador. Por
el contario, este escenario, no se produce con los países que forman la
vecindad mediterránea debido a que en aquella región, la UE no se ve en
la obligación de competir con ninguna potencia mundial que tenga
intereses directos sobre la región o la considere su vecindad inmediata.
PANEL II: 485
No obstante, no todas las divisiones surgidas en torno a la

vecindad oriental han estado motivadas por las relaciones con Rusia.
También se han producido cuando en Estados de la EaP sus crisis
internas han requerido la intervención de la UE. Un ejemplo, se encuentra
en la crisis post electoral que se produjo en Moldavia en abril de 2009,
cuando, algunos Estados como Países Bajos o Rumanía instaron a la UE
a emprender una política de mano dura y amenazar a Voronin, presidente
moldavo, con la congelación de las relaciones, mientras otros como
Alemania o Polonia, abogaron por un enfoque menos agresivo,
prometiendo ayuda a Moldavia y un nuevo impulso al problema en
Transnistria a cambio de medidas sobre libertad de prensa y
hostigamiento a los grupos opositores. Igualmente, las divisiones
internas, aparecieron en la propia Cumbre de Praga de 2009 a propósito
de la invitación de Aleksandr Lukashenko. Países Bajos y Suecia se
opusieron rotundamente, mientras Alemania, Polonia e Italia apoyaron la
asistencia del presidente bielorruso.
8. UN ESTUDIO DE CASO: UCRANIA
En noviembre de 2013 las ambiciones orientales de la UE

fracasaron cuando Ucrania se negó a firmar un Acuerdo de Asociación
que pretendía ser el punto culminante de la Cumbre de Vilnius. Los
motivos que obedecieron a la renuncia según los expertos estribaban en
las presiones provenientes de Rusia, a la incertidumbre económica
ucraniana, al futuro político de Yanukovich, y a la falta de voluntad e
inflexibilidad de la UE en sus demandas. Demandas que entre otras
condiciones imponían la liberación de Yulia Tymoshenko. Ante este
escenario, Yanukovich se alejó de la firma del Acuerdo cuando percibió
que la UE no reconocía la magnitud de las dificultades financieras con las
que se enfrentaría Ucrania al acercarse a Bruselas, dirigidas a compensar
el comercio que perdería con Rusia y a amortiguar el daño que
provocaría a la economía interna las reformas que la UE exigía.
Igualmente Ucrania veía pocas perspectivas de conseguir una buena
oferta dado que la UE ya estaba luchando en ayudar a los Estados
miembros endeudados. A todo ello se unió un factor muy importante: el
Acuerdo en ningún momento ofrecía una posibilidad firme de una futura
adhesión a la UE (Piper, 2013).
El viraje ucraniano hacia el Este se materializó en una reunión

con Rusia el 17 de diciembre, la cual fue interpretada como una victoria
de Putin. Con la reunión entre los líderes de ambos países, Moscú

consiguió atar financieramente a Kiev y mantener una alianza política
regional sustentada en regímenes cuasi-autoritarios. En la reunión
celebrada, también Yanukovich salió fortalecido dado que el acuerdo con
Rusia le permitía sostener la deuda ucraniana hasta las elecciones
presidenciales de 2015. Yanukovich ante todo quería una Ucrania
financieramente estable para afianzar un sistema autoritario y cleptómano
en alianza con la oligarquía (Aslund, 2013). Precisamente, la oligarquía,
que ejerce una enorme influencia política, mostró una actitud
ambivalente hacia un acercamiento a la UE. Por una parte, el libre
comercio con la UE implicaría la entrada de bienes europeos que
socavaría la competitividad ucraniana a la par que aumentaría el
combustible ruso. Pero por otra parte, eran conscientes de la certeza
jurídica que ofrece la UE, y dicho marco legal les evitaría sufrir
injerencias estatales o verse en situaciones parecidas a las que
experimentó en Rusia Mijail Jodorkovsky; es decir, lo que querrían con
la alianza con la UE era “protección” ante Rusia y el Estado ucraniano
(Robinson y Polityuk, 2013).
De esta situación, a la postre, la parte más perjudicada del rechazo

ucraniano resultó la propia ciudadanía ucraniana, la cual vio el Acuerdo
de Asociación como un primer paso al acceso a los mercados, a las
oportunidades de trabajo, al reforzamiento de la democracia y al Estado
de Derecho. La oposición entendió que el acercamiento a Moscú
conllevaba una profunda dependencia de Rusia a la vez que Yanukovich
podría introducir una ruta autoritaria en sintonía con los regímenes ruso y
bielorruso.
Jean Techau (2013) afirma que el Acuerdo entre la UE y Ucrania

no fue posible debido a que Moscú interpretó la firma como una
“cuestión existencial”, y es que Rusia ha estado visualizando los
acercamientos que la UE ha llevado a cabo en Europa oriental en
términos geopolíticos. Esta visión geopolítica difiere de la europea, dado
que la UE organizó la Cumbre de Vilnius y los acuerdos de asociación
con sus vecinos desde una “perspectiva técnica”. La falta de diálogo
ocasionó que Rusia atisbara los compromisos como un tipo de
competencia de suma cero. La actitud agresiva de Rusia, por otra parte,
tiene su origen en un miedo imaginado e infundado. Rusia sabe que su
frontera occidental no está amenazada. Al contrario, resulta la más
segura. Las verdaderas amenazas se encuentran ubicadas a lo largo de sus
PANEL II: 487
fronteras meridionales, especialmente, las establecidas en el Cáucaso. Sin

embargo, Rusia ha tenido tradicionalmente una obsesión con Occidente,
que se retrotrae a varios siglos atrás. Obsesión causada por un latente
complejo de inferioridad y que siente a Occidente como un actor que
pretende rodearla y llegar hasta el mismo corazón del país como
anteriormente intentaron hacer Napoleón o Hitler. Esa misma visión
geopolítica se traduce en la enorme diferencia que existe entre la UE y la
Unión Euroasiática, la cual está estructurada de modo que funcione bajo
un esquema de dominación rusa y no como una organización basada en la
negociación y el consenso.
Mientras tanto, manifestaciones masivas se extendieron por las

calles de Kiev desde el 22 de noviembre hasta que provocaron el
derrocamiento de Yanukovich el 22 de febrero. Como indica Stephen
Sestanovich (2013), el gobierno ucraniano calculó con desatino la
maniobra de dar ilusiones y esperanzas a gran parte de la población
ucraniana, para en el último momento echarse a los brazos de Rusia, país
este que tiene por fin la creación de un nuevo orden en Eurasia de tipo
neo imperial. Con el paso de las semanas, las protestas se fueron
recrudeciendo, desembocando en decenas de muertes en Kiev, la huida
del presidente y la apertura de una crisis internacional en Crimea y el este
del país. El rechazo a la firma asociativa con la UE hizo saltar las
distintas sensibilidades que existen en Ucrania. En cualquier caso,
Ucrania refleja de manera fidedigna los déficits que la UE ha mostrado
hacia su vecindad oriental: falta de compromiso y atención, la adopción
de un perfil bajo en las tensiones con Rusia incluido durante el momento
más álgido de la crisis de Crimea, o la falta de exteriorizar con mayor
energía los atractivos a largo plazo que representa la UE en comparación
a los incentivos cortoplacistas ofertados desde Moscú.
9. CONCLUSIONES
Escribía Hannah Arendt (2007, 112-113) en su obra Reflexiones

sobre la Revolución en Hungría sobre las diferencias que existen entre
los “imperialismos occidentales” y el “imperialismo ruso”. Mientras que
los primeros se configuraron en torno a imperios de ultramar creados a
partir de expediciones comerciales, el segundo interpretaba el
imperialismo como sinónimo de “pan-movimiento”. El imperialismo ruso
no ha aspirado a la conquista de tierras en otros continentes, sino que su
política exterior se ha dirigido a fortalecer un “imperialismo continental-
telúrico” conformándose a partir de un sistema de Estados satélites que

estuvieran unidos todos ellos bajo la comunión de una misma raza, la
eslava. Esta visión de la política exterior por parte de Rusia entronca con
la “perspectiva geopolítica”, vista en el apartado anterior, que Moscú
adoptó para presionar a Ucrania para que rechazara el Acuerdo de
Asociación en noviembre de 2013 con la UE.
Señala Sylvie Kauffmann (2013) que durante la fase negociadora

previa a la Cumbre de Vilnius, Bruselas pecó de ingenuidad en tanto que
los europeos subestimaron la determinación del presidente Vladimir
Putin para mantener a Ucrania dentro de la esfera de influencia rusa, más
teniendo presente los profundos vínculos históricos y culturales que unen
a Moscú y Kiev.
Sin embargo, como afirma Techau (2013), la experiencia de

Vilnius ha servido de lección a la UE, pues a partir de ahora, la
interpretación que haga de la EaP será distinta. La UE probablemente no
vuelva a tratar a su vecindad oriental en base a tecnicismos ni a ganancias
relativas. La estrategia adoptada por Rusia obliga a la UE a competir en
la región bajo un prisma geopolítico. Como cambio de esta nueva
estrategia, el comisario de Ampliación, Stefan Fuele ha sugerido que
después del viraje de Yanukovich, Bruselas debería haber ofrecido a
Ucrania en algún momento de la negociación la posibilidad de adherirse
en un futuro a la UE (Piper, 2013). Igualmente, para competir
geopolíticamente, Europa precisa diseñar una estrategia unificada hacia
su vecindad oriental; estrategia que por el contrario sí tiene Rusia. Como
se ha visto en los apartados anteriores, y como bien se escenificó durante
la crisis de Crimea, la estrategia europea ha sido poco compacta y muy
difusa. No obstante, al menos, se ha dado un primer paso tras la firma del
Acuerdo de Asociación con el gobierno interino ucraniano el 21 de marzo
de 2014.
En lo que coinciden varios autores es que la UE debe de

revitalizar su poder de atracción sobre los Estados de la EaP, mostrando
las ventajas que suponen las sociedades abiertas y los modelos políticos
democráticos y liberales en contraposición a los regímenes autoritarios y
corruptos. A la par, la UE debe insistir a los Estados de la EaP en los
beneficios económicos y el desarrollo sociopolítico que a largo plazo ha
supuesto la adhesión al club comunitario de los antiguos Estados del
Pacto de Varsovia. Mientras que en 1991, Ucrania y Polonia contaban
PANEL II: 489
con un PIB similar, en la actualidad la economía polaca casi triplica a la

ucraniana5.
Al igual que propusiera Stefan Fuele de abrir un resquicio a la

ampliación hacia la vecindad oriental, de la que me muestro totalmente
partidario, los Estados europeos deberían de hacer frente de manera
colectiva a Rusia, dejando de lado las prioridades comerciales que
muchos Estados europeos tienen con Moscú. El coste de acrecentar las
tensiones con Rusia por una serie de Estados “autoritarios y con
economías insignificantes” puede resultar poco alentador, pero la otra
opción es que la UE adopte una “visión pragmática” que al igual que
sucediera con su vecindad meridional, durante un tiempo le reporte
beneficios en cuestiones relativas al abastecimiento de hidrocarburos y
estabilidad regional, pero todo ello sacrificando el bienestar de las
poblaciones vecinas y permitiendo el sometimiento de los ciudadanos del
Este a regímenes no-democráticos. En este sentido, la experiencia
meridional debería de servir como una importante lección. Al igual que la
UE hizo en años anteriores con las regiones mediterránea, danubiana,
báltica y balcánica de aglutinarlas bajo las políticas de ampliación, y que
a la postre sirvieron para introducirlas en el club comunitario, los Estados
orientales que ansían la adhesión deberían ser privilegiados del mismo
modo.
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PANEL III:
AMÉRICA LATINA UNA DE LAS REGIONES MÁS

VIOLENTAS DEL MUNDO: CAUSAS Y
CONSECUENCIAS
Coordinadoras:
SONIA ALDA MEJÍAS
Investigadora principal IUGM
SILVIA ÁNGEL SANTANO
Investigadora IUGM
SUSANA DE SOUSA FERREIRA
Investigadora IUGM
HACIA UNA POLÍTICA PÚBLICA CHILENA
INTEGRAL DE GESTIÓN FRONTERIZA CONTRA
EL NARCOTRÁFICO: PLAN VIGÍA FRONTERA Y
PLAN FRONTERA NORTE
ANDRÉS DE CASTRO GARCÍA*
RESUMEN
Chile comparte una amplia frontera con sus tres países limítrofesy esla
zona andina la parte que resulta más compleja en cuanto a su gestión. La
agresividad geográfica del territorio, sin embargo, no ha sido obstáculo
para quienes se lucran con el negocio del narcotráfico, puesto que el
incentivo económico en esta región es muy alto. Para lidiar con este
fenómeno, Chile ha desarrollado políticas fronterizas, como el Plan Vigía
y el Plan Frontera Norte que han incluído a diversas instituciones y
tecnologías, pero que sin embargo no han sido suficientes para combatir
la complejidad del fenómeno, ya sea por lo gradual de la implementación
y por los problemas de probidad con la gestión de los recursos, que a la
larga vislumbran problemas, pues más que se políticas integrales de
solución a largo plazo, fueron políticas de Gobierno.
PALABRAS CLAVE: Políticas Públicas, Fronteras, Narcotráfico, Plan Vigía,

Plan Frontera Norte.
*
Profesor Asociado e Investigador de la Academia Nacional de Estudios
Políticos y Estratégicos (ANEPE-Chile). Doctorando en Seguridad
Internacional en el Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado (IUGM).
ABSTRACT
Chile shares a long border with its three neighbours where the Andes are
the most complex area to manage. The geographical factor of that land is
not a burdain for those that are dedicated to drug trafficking since the
economic incentive is very high in the region. To deal with this issue,
Chile has developed border policies such as “Plan Vigía” and “Plan
Frontera Norte” that have included institutions and technologies but have
not been enough to fight the complex phenomena both for the gradual
implementation and the questioning on the financial issue that guide us to
think that they were just Government Policies and not State Policies.
KEYWORDS: Policy, Borders, Drug Trafficking, Plan Vigía, Plan Frontera

Norte.
PANEL III: 499
AMÉRICA LATINA UNA DE LAS REGIONES MÁS VIOLENTAS DEL MUNDO:
CAUSAS Y CONSECUENCIAS
1. INTRODUCCIÓN
A partir del proceso de globalización, los Estados comenzaron a

enfrentar nuevos desafíos sobre la seguridad de sus fronteras en la
medida que nuevos fenómenos ilícitos permearon sus territorios y su
institucionalidad haciéndolos más vulnerables. Uno de los aspectos que
más atención ha recibido en este proceso ha sido el narcotráfico ya que ha
logrado encontrar diversos mecanismos para lograr su ilícito objetivo.
El aporte de algunos teóricos del ámbito de la Seguridad

Internacional y las Relaciones Internacionales nos demuestra cómo, tras
la caída del Muro de Berlín y el final de la Guerra Fría se genera un
punto de inflexión que tiene como consecuencia que del Realismo
Clásico como concepción de la seguridad, basado en la primacía del
elemento militar, el interés nacional y el Estado surja también una
corriente de pensamiento que opte por la necesidad de ampliar el
concepto de seguridad con el objetivo de dar respuesta a las nuevas
evidencias empíricas que sugieren la irrupción con fuerza de nuevas
amenazas o amenazas no tradicionales(Buzan, Waever, & de Wilde,
1998) que pueden poner en riesgo la seguridad de los Estados lo cual
surgió al amparo de la llamada Escuela de Copenhague que contó con las
aportaciones de varios autores entre los que destacan Buzan, Waever y de
Wilde (1998).
En ese contexto se crearon y desarrollaron varios conceptos entre

los que figuran la securitización y la desecuritización cuya motivación
fue la de contribuir a generar un marco que pudiera contribuir a explicar
los nuevos fenómenos que comenzaban a hacerse patentes: en primer
lugar las agendas económicas y medioambientales en los años 70 y 80 y
el crimen organizado en los 90 (Buzan, Waever, & de Wilde, 1998) y que
motivaron la conceptualización de los complejos ampliados de seguridad.
Conviven hoy ambas visiones que tratan de explicar las nuevas

situaciones a las que se enfrenta el mundo: en primer lugar los
tradicionalistas, aquellos autores que, como Colin S. Gray, John Chipman
o Arturo Sotomayor creen que los cambios que ha tenido la realidad
estudiada no han tenido aún la consistencia en el tiempo y en el espacio
como para determinar un cambio de tendencia y, por lo tanto, un cambio
del marco que nos permita entender la realidad internacional no es

necesario. A este argumento se le suma el hecho de que una ampliación
del concepto puede desvirtuar los estudios de seguridad al incluirse temas
que no pertenecen a esta esfera llegando a suponer un riesgo de
coherencia. Así mismo podría comprometerse al Estado en una mayor
cantidad de asuntos ya que al ampliar el sentido del concepto “seguridad”
también está elevándola a la categoría de bien universal.
Esa última afirmación es contestada por la Escuela de Copenhage

a través de la propuesta de desecuritización (Waever, 1995) seguida por
el establecimiento de dos aproximaciones complementarias por Barry
Buzan:
Complejos homogéneos: Visión por la cual se asume la clásica

idea de que los complejos de seguridad se mantienen en sectores
específicos entre los que destaca el Estado con lo que incluiría el modelo
clásico.
Complejos heterogéneos: Supone una apertura acerca de los

sectores que se ven involucrados en los complejos de seguridad
ampliando su espectro e incorporando otros actores tiene la ventaja de
permitir el análisis de una mayor cantidad de actores de distintos
sectores.
Dadas las características de esta investigación, nos vamos a

enfocar en el marco dela seguridad ampliada resultante de observar los
complejos heterogéneos de seguridad en una visión ampliada de ésta. Es
por eso que es necesario definir el concepto de seguridad internacional
que conjuga con la realidad de esta investigación, el cual posee
características propias y está sujeto a una discusión doctrinal que
involucra una gran cantidad de valores y concepciones de cómo es y de
cómo ha de ser el escenario en el que conviven los distintos actores.
Así, si bien dentro de la subdisciplina de Seguridad Internacional

existen una serie de postulados que representan valores y concepciones
de cómo es y de cómo ha de ser el mundo en que vivimos, es la seguridad
desde un punto de vista ampliada, con sus múltiples marcos analíticos, la
que nos permite acercarnos al fenómeno en estudio de manera más
precisa.
PANEL III: 501
Los complejos de seguridad regional particularmente nos ayudan

a comprender la necesidad de mantener políticas de seguridad colectivas
y cómo la cooperación internacional permite alcanzar mayores niveles de
seguridad. La securitización y desecuritización ayudan a explicar el uso o
no uso de las Fuerzas Armadas (FAS) en misiones no tradicionales y
acercarnos al debate de si están realmente preparadas o no. En específico,
nos permite analizar la problemática de las fronteras porosas y el desafío
que representa al Estado las nuevas amenazas transnacionales, y nos da
luces de cómo abordarlas.
Teniendo en cuenta lo anterior se desarrolló el concepto de grey

area phenomena (GAP) que trata de explicar aquellos fenómenos que no
son ni negros ni blancos por lo que no representan en exclusividad ni los
asuntos militares ni los puramente civiles (entiéndase policiales) sino el
fruto del entrelazamiento de ambos como consecuencia de la nuevas
amenazas de seguridad y de la ampliación del propio concepto
haciéndose necesario, por tanto, apostar por la coordinacion interagencial
y la cooperación internacional (Buchanan, 1996).
Así mismo, el transcurrir del tiempo ha hecho patente como se

han reducido los conflictos entre actores estatales a la vez que ha existido
un claro aumento de las amenezas de seguridad que escapan a a los
esquemas de la guerra convencional (Grundy-Warr, 1998) haciendo por
tanto necesario un riguroso monitoreamiento de esos fenómenos
desarrollando la teoría de los fenómenos de areas grises como amenaza a
la estabilidad soberana de los estados tanto en su vertiente violenta
(grupos terroristas, narcotraficantes…) como en las no violentas
(degradación medioambiental, hambrunas y enfermedades) (Chalk,
1998).
Enfocándonos en el desarrollo de las primeras, y en especial del

narcotráfico, observamos cómo existen cuatro características que según
Chalk pueden facilitar su crecimiento: dolarización del planeta,
Globalización, el resurgimiento de las identidades ancestrales y la
proliferación del tráfico de armas (Chalk, 1998).
En plena conexión con lo anterior, la doctrina se ha esforzado en

proponer medidas que puedan contribuir a luchar contra las amenazas
incluídas en los GAP como la cooperación transnacional en el sentido del
carácter multidimensional y transnacional de esas amenazas (Hiltner,
2008) fruto de la Globalización y de la cada vez mayor interconexión

entre los territorios lo cual ha llevado a un autor a plantear que la única
solución a los problemas a los que nos enfrentamos pasa por la
generación de políticas públicas globales que puedan relegar a un
segundo plano a los Estados-nación y su capacidad de respuesta
(Reinicke, 1997).
Son de hecho las políticas públicas el mecanismo que muchos

autores han determinado como el más eficiente a la hora de enfrentar
ciertas amenazas a la seguridad (Torres Rojas & de la Puente Lafoy,
2001).
En el ámbito específico del narcotráfico, la preocupación ha

surgido desde hace más de cien años se firmara en La Haya la
Convención Internacional del Opio, evidenciando que la lucha contra el
tráfico de drogas adquirió una dimensión internacional que ponía de
manifiesto el interés de la Comunidad de Naciones en este asunto
particular y que se vio concretizado en la creación de la Oficina de
Naciones Unidas para la Prevención de la Droga y el Delito (UNODC)
como organismo especializado en la lucha contra el narcotráfico en el año
2002 lo que evidencia la gran importancia a la lucha contra este problema
en el siglo XXI en el contexto de un mundo cada vez más interconectado.
En cuanto al foco regional, América Latina se presenta como uno

de los continentes más afectados por este fenómeno y es objeto de la
atención internacional en el sentido de que en esa región se produce la
totalidad del clorhidrato de cocaína y del sulfato de cocaína a nivel
mundial (UNODC, 2013), lo cual contribuye negativamente a la
seguridad de los países de esta región que cuenta con un 8,5% de la
población mundial y sin embargo concentra el 27% de los homicidios
dolosos a nivel global (Alda, 2011) junto con una larga serie de ilícitos
que pueden poner en peligro su desarrollo económico, social y político.
La condición de país de paso de la droga que mantiene Chile,

entre los mayores productores de cocaína mundial como son Bolivia y
Perú, a los países consumidores, le hace dar a las políticas públicas en la
materia una importancia vital, así como lo que la Unión Europea
manifestó en su estrategia país (European Commission, 2010) en cuanto a
que el mayor de los incentivos para la existencia de narcotráfico en Chile
radica en la dificultad de monitoreamiento de sus extensas fronteras, pero
PANEL III: 503
que sin embargo no se han conformado en políticas de Estado, sino que

han sido analizadas desde el punto de vista de los gobiernos de turno. La
gestión fronteriza contra el narcotráfico, particularmente en Chile, ha sido
una prioridad para el Gobierno de Chile desde la primera administración
de la Presidenta Michelle Bachelet en la que se diseñó e implementó el
Plan Vigía. Posteriormente, el Gobierno de Sebastián Piñera diseñó el
Plan Frontera Norte el cual se analiza en este trabajo y que tras varios
escándalos mediáticos fue retirado en el periodo inmediatamente anterior
al interregnum entre el Gobierno del Presidente Sebastián Piñera y la
actual presidenta Michelle Bachelet.
2. DEL PLAN VIGÍA AL PLAN FRONTERA NORTE, INTEGRACIÓN Y

GRADUALIDAD DE LAS POLÍTICAS
Dadas las características geográficas de Chile, la adecuada gestión

fronteriza contra el narcotráfico ha sido sujeto de interés desde que este
fenómeno empezara a globalizarse ya extenderse por la Macro Región
Sur Andina.
En un principio, los esfuerzos se concentraron en tratar de

reprimir el tráfico de drogas en el interior del territorio y posteriormente
se incrementó el control fronterizo aunque no se disponía de una política
pública específica que trascendiera a la mera aplicación de los
mecanismos jurídico-penales existentes hasta que, en el año 2004 y bajo
la administración del entonces Presidente Ricardo Lagos Escobar se
comenzó a diseñar una política pública con la intención de dotar a
Carabineros de Chile de los medios adecuados para permitir que el país
se enfrentara a esta importante amenaza.
Tras las elecciones chilenas, dos años más tarde, el 11 de marzo

de 2006 asumió como Presidenta de Chile Michelle Bachelet Jeria y fruto
de su administración se implantó una política pública conocida como
Plan Vigía Frontera que consistía en la activación de dispositivos
terrestres y aéreos que contribuyeran a complementar tecnológicamente
la red de Unidades y Destacamentos Fronterizos de Carabineros de Chile
en las tres regiones más septentrionales: Arica y Parinacota, Tarapacá y
Antofagasta(Fuenzalida López, 2011).
Los objetivos marcados en el Plan Vigía consisten en los seis

puntos que componen el planeamiento específico de esta política pública,
cuatro tendentes a disminuir lo ya existente y dos a aumentarlo tal y
como puede apreciarse en el siguiente cuadro:
Cuadro I: Objetivos del Plan Vigía
Elaboración propia con fuentes: (Fuenzalida López, 2011)
En él se observa cómo el Plan Vigía se esfuerza por aumentar el

nivel de incautaciones de sustancias estupefacientes con el objetivo de
tratar de impedir que esas sustancias entren en el mercado nacional.
En segundo lugar se busca un aumento de las detenciones en lo

previsto en la ley 20.000, promulgada el 2 de febrero del año 2005y que
sanciona el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas,
sustituyendo a su predecesora, la ley 19.366.
En tercer lugar tiene como intención aumentar el control

fronterizo entre la Región de Arica y Parinacota (XV) e incluye la de
Tarapacá (I), Antofagasta (II) y Atacama (III) para evitar todos los
ilícitos relacionados con el contrabando, fenómeno que excede al
narcotráfico en la frontera común con Bolivia y Perú evidenciado
también en el importante flujo de coches robados.
PANEL III: 505
Por último, se fijó el objetivo de aumentar el control sobre la

salida de los precursores químicos empleados por los narcotraficantes
para la elaboración de drogas, en particular del clorhidrato de cocaína y el
sulfato de cocaína (pasta base). La exportación irregular de precursores
sigue siendo uno de los grandes problemas a la hora de enfrentarse de
manera adecuada a esta problemática (EMCDDA, 2013) y genera
dificultades de control ya que en muchos casos se trataba de sustancias
químicas legales en algunos países de la región.
En cuanto a la reducción de fenómenos existentes, destacan dos:

la disminución de los estupefacientes que entran en el territorio a la vez
que tratar de reducir los incentivos para que Chile siga siendo un país de
tránsito en el tráfico mundial de estupefacientes.
Con los objetivos expuestos se implementó el plan y se hicieron

importantes inversiones como la adquisición de una aeronave Beechcraft
King Air B200GT la cual tuvo un coste de 7 millones de dólares (USD) y
permite el patrullaje diario y nocturno a la vez que cuenta con cámaras
infrarrojas que tienen la capacidad de enviar la información a las
dotaciones en tierra, entre otras capacidades técnicas (EMOL, 2011).
Uno de los grandes problemas surgió con el seguimiento y la

evaluación de la eficacia de la política propuesta lo cual se debía, sobre
todo, a la ausencia de datos contratados y contrastables que pudieran
determinar cuáles eran los éxitos y las principales debilidades del plan
propuesto.
De las estadísticas de las que se disponen, provenientes del

Departamento de Drogas O.S.7. de Carabineros de Chile y publicadas en
la Revista Política y Estrategia de la Academia Nacional de Estudios
Políticos y Estratégicos (ANEPE) se desprende que se ha tomado como
referencia la zona norte pero no se especifica qué regiones ni si son las
pertenecientes al llamado Norte Grande (XV, I, II) o Norte Chico (III y
IV) en el cual no se implementó esta política pública.
A continuación aparecen explicitadas las estadísticas existentes

entre los años 2006 y 2009 entre los cuales tuvo lugar la presidencia de
Michelle Bachelet así como el año 2010 en que asumió la presidencia el
Presidente Piñera. En ellas se contemplan tanto las incautaciones de
clorhidrato de cocaína como de sulfato de cocaína (pasta base de cocaína)

que como indica su propio nombre informal, sirve de base para la
elaboración del clorhidrato al ser un paso intermedio. Su consumo genera
aún más daños para la salud que la cocaína y tiene un mayor efecto
adictivo fruto, entre otros factores, de que los efectos son mucho más
breves e intensos que las del clorhidrato de cocaína.
Gráfica I: Incautaciones del Plan Vigía
Elaboración propia. Fuente: (Fuenzalida López, 2011)
En la gráfica anterior destacan varios elementos, en primer lugar

que las incautaciones de cocaína (en azul) son sensiblemente inferiores a
aquellas de pasta base (en rojo) lo cual es reflejo de la disponibilidad de
ambas sustancias en el país y de que la pasta base es un producto
intermedio en la elaboración de clorhidrato de cocaína por lo que el
también el precio del primero es más bajo que el del segundo.
En segundo lugar destaca negativamente las bajas cifras de

decomiso que, una vez implementado el plan y cuatro años después
representan 707,63 kilogramos de clorhidrato de cocaína y 2065
kilogramos de pasta base de cocaína lo cual representa un bajo porcentaje
de los niveles de drogas procedentes de la coca presentes en el país.
PANEL III: 507
Muy conectado con este último punto se encuentra la discusión

policial que se genera en Chile en torno al porcentaje de drogas que se
incautan y el de aquellas que siguen su ilegítimo curso en el país. Es de
todo punto imposible establecer un porcentaje de un dato total que no se
conoce ya que de tenerse conocimiento, sería deber de las Fuerzas del
Orden y Seguridad Pública el de incautar las sustancias y detener a las
personas involucradas
También resulta de interés para esta investigación la observación

del número de infractores e intervinientes de la gráfica que figura a
continuación:
Gráfica II: Infractores e intervenciones del Plan Vigía
Elaboración propia. Fuente: (Fuenzalida López, 2011)
En ella observamos un crecimiento sostenido de ambas categorías

aunque no se expresa cuáles son las infracciones (en azul) ni qué
resultado tuvieron las intervenciones (en rojo).
En en el asunto específico del control del narcotráfico existe un

cuestionable uso de la estadística a la hora de tratar de reflejar la
verdadera situación del país en cuanto a tráfico de drogas se refiere, lo
cual puede expresarse en varias categorías, en primer lugar la
deformación resultante de exigirle a los funcionarios un resultado más
cuantitativo que cualitativo con la intención de contribuir de manera

perniciosa la competición entre los distintos departamentos y cuerpos.
En segundo lugar a la hora de que las estadísticas están abultadas

por ilícitos contra la ley 20.000 que carecen de representatividad y cuya
represión tiene poca o nula incidencia en cuanto a la represión del
fenómeno del narcotráfico.
Sirva como ejemplo las estadísticas resultantes de las detenciones

por consumo o porte de sustancias estupefacientes en lugares públicos o
privados con previo concierto, contenidos en el artículo 50 de la
mencionada legislación específica:
Artículo 50.- Los que consumieren alguna de las drogas o

sustancias estupefacientes o sicotrópicas de que hace mención el artículo
1º, en lugares públicos o abiertos al público, tales como calles, caminos,
plazas, teatros, cines, hoteles, cafés, restaurantes, bares, estadios, centros
de baile o de música; o en establecimientos educacionales o de
capacitación, serán sancionados con alguna de las siguientes penas (…)
Ley 20.000.
En cuanto al número de intervenciones, centrarse en un aspecto

tan cuantitativo y sin ningún tipo de respaldo cualitativo pone en riesgo la
correcta evaluación de los procedimientos y proyecciones reflejadas en la
política pública bajo el principio de que casi todas las evaluaciones en
gestión son en cuanto a la cantidad y no a la calidad y más especialmente
en los países en vías de desarrollo que suelen caracterizarse por tener una
institucionalidad más débil lo cual conlleva un gran número de retos a la
hora de realizar una correcta evaluación de las políticas públicas (OCDE,
2001).
Con la llegada al Gobierno de Sebastián Piñera en el año 2010 se

mantuvo el Plan Vigía y un año y medio más tarde, en octubre de 2011,
se presentó el Plan Frontera Norte con la finalidad de reforzar la
coordinacion multisectorial para fortalecer la gestión fronteriza contra el
narcotráfico en las regiones de Arica y Parinacota, Tarapacá y
Antofagasta con un presupuesto total de 35 mil millones de pesos
chilenos (CLP) con el objeto de ser implementada entre los años 2011 y
2014.
PANEL III: 509
Una de las mayores preguntas que surgen frente a este asunto

particular es por qué no se integraron los dos planes con la intención de
potenciar el uno al otro. Existen dos respuestas plausibles, la primera
resulta de la complejidad burocrática que se hubiera generado si el Plan
Frontera Norte hubiera absorbido al Plan Vigía en lo referente a contratos
públicos e instrucciones de funcionamiento.
En segundo lugar, y, tal y como se analizará con más profundidad

en el siguiente subcapítulo, el PFN tuvo una excesiva importancia
comunicacional y se trató de crear una política pública ex novo
independiente a la ya existente que permitiera más y mejores estrategias
comunicativas.
3. EL PLAN FRONTERA NORTE: A CABALLO ENTRE EL DOMINIO

MEDIÁTICO Y LA INADECUADA GESTIÓN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS.
El Gobierno del Presidente Piñera (2010-2014) estuvo marcado

desde el inicio por su gran capacidad de control mediático lo cual se hizo
evidente tras el derrumbe de la Mina San José en Copiapó, al norte de
Chile y posterior rescate de los 33 mineros afectados que evidenció un
gran dominio mediático que apelaba a las emociones en una campaña
comunicacional que tenía como objetivo tanto el público interno como el
de fomentar la imagen de Chile en el extranjero (Véliz Montero, 2011).
La puesta en escena del Plan Frontera Norte en 2011 fue también

un ejemplo de la citada capacidad de la Administración Piñera para atraer
la atención de los medios aunque fueron varios los errores que se
cometieron en el diseño e implementación del Plan Frontera Norte.
En primer lugar carecía de una base teórica necesaria para

efectuar un adecuado diseño dado que su objetivo apuntaba más a saciar
una necesidad de la agenda política de forma inmediata que a elaborar un
plan de estudio de su implementación. Además existía una falta de
conocimiento sobre las necesidades propias del territorio en el Norte
Grande chileno y de los procesos que llevan a cabo las instituciones
encargadas de la gestión fronteriza. Ambos puntos se demuestran en que
no existe un documento escrito que avale el Plan y que la única
información de la que disponía el Ministerio del Interior y Seguridad
Pública fue una presentación power point en la que se especificaban
algunos detalles sobre la situación en cuanto a narcotráfico y la gestión

fronteriza y se proponían algunas soluciones.
En segundo lugar y en plena conexión con lo anterior, el plan

carecía de los recursos económicos necesarios habiéndose destinado una
partida de 35 mil millones de pesos chilenos 1 (CLP) para el periodo
comprendido entre el año 2011 y el 2014 de manera que no se cubrían
las necesidades básicas de adquisición de manterial. Este extremo se
complicó aún más dado que el proceso de compra estuvo sujeto a
acusaciones de sobreprecios y acabó en los Tribunales de Justicia de la
República de Chile.
En el proceso de evaluación de la política pública se evidencia

una divergencia entre los datos utilizados y la utilidad de éstos. Una de
las fuentes utilizadas fue la Encuesta Nacional Urbana de Seguridad
Ciudadana (ENUSC) (Chadwick, 2013). La ENUSC mide índices de
victimización y percepción pública del mismo fenómeno que no
contribuyen a comprender el fenómeno del narcotráfico.
Este hecho puede percibirse en la propia redacción de una de las

preguntas de las ENUSC que plantea:
“¿Cuál de los siguientes problemas de actualidad nacional tiene

mayor importancia para Vd.? ¿En primer lugar? ¿En segundo lugar?”
En el año 2012, en la región de Arica y Parinacota (la región más

septentrional del país) se registró para el tráfico de drogas un resultado de
12,9% hecha la media entre el 12,6% que lo menciona en primer lugar y
el 13,2% que lo menciona en segundo lugar.
Otra de las preguntas que se mencionan en las evaluaciones que

se realizan al Plan Frontera Norte es la siguiente:
“De las siguientes situaciones, ¿Cuál le afecta directamente a Vd.

en mayor medida? ¿Y en segundo lugar?”
1
Poco más de 45 millones de euros (EUR)
PANEL III: 511
En el mismo año y la misma región mencionada anteriormente, el

4,6% de la población encuestada respondió la categoría de tráfico de
drogas hecha la media entre los que la consideran como la situación que
más les afecta (3,6%) y aquellos que la consideran como la segunda
(5,7%)
Del análisis de las respuestas de ambas preguntas en la Región de

Arica y Parinacota, disponibles en la Encuesta Nacional Urbana de
Seguridad Ciudadana (ENUSC) se aprecian varias realidades, en primer
lugar la total desconexión entre lo que los chilenos perciben como el
mayor problema de actualidad nacional y aquello que les afecta
directamente lo cual transcurre desde el inicial 12,9% y desciende hasta
el 4,6%.
En segundo lugar llama la atención que solamente el 3,6% perciba

el narcotráfico como el problema que más le afecta directamente porque
con ello evidencia la desinformación de los encuestados en tanto a que
obvian los problemas asociados que genera el narcotráfico y entre los que
destacan el debilitamiento de unas instituciones cuya fortaleza está en
constante cuestionamiento.
En tercer lugar, el mero hecho de utilizar la opinión ciudadana

reflejada en una encuesta como mecanismo de evaluación de una política
pública hace que ésta pierda riesgo y fiabilidad metodológica en tanto en
que los ciudadanos no son fuentes fiables de información en este asunto
particular.
La evaluación de datos duros por parte de la Subsecretaría del

Interior se basó en la cantidad de incautaciones y en el número de
detenidos aunque no existe ningún documento de acceso público en el
que pueda verse una evaluación del PFN y todo lo que existe es
información periodística de entrevistas de autoridades políticas en las que
se hace una brevísima evaluación del Plan con motivaciones más
comunciacionales que de evaluación científica de políticas públicas.
En este sentido y según datos del Subsecretario Rodrigo Ubilla,

entre 2010 y 2012 se pasó de incautar de 7,8 a casi 15 toneladas
aumentando el número de incautaciones un 90% las cuales equivaldrían a
un total de 100 millones de dosis correspondientes a 165 mil millones de

pesos2 (Ubilla, 2013).
En cuanto a los detenidos, que es el otro índice de referencia para

evaluar la política pública, se pasó de 10.100 detenidos por la ley 20.000
en el año 2010 a 26.800 aumentando en un 168% la cantidad de
detenidos (Ubilla, 2013) lo cual no puede ser tomado como referencia si
no se tienen en cuenta los factores cualitativos o cuantitativos específicos
que nos ayuden a determinar las causas de la detención para comprender
en cuanto afectan al narcotráfico y no al consumo o porte de sustancias o
al microtráfico que no son objeto programado del Plan por tratarse de
ilícitos cuyo impacto en la sociedad es sensiblemente menor en
comparación al narcotráfico a gran escala, el cual vulnera de manera más
contunente los bienes jurídicos que se trata de proteger a través de esta
política pública.
Ambos factores se relacionan con el establecimiento de

prioridades de la Administración Piñera, centrada en la opinión pública
nacional e internacional yal hecho de que la audiencia objetivo no tuviera
interés en tener acceso a datos científicos que permitieran evaluar la
eficacia y eficiencia del Plan Frontera Norte. La opinión pública puede
ser un elemento importante de rendición de cuentas a la hora de evaluar
las políticas públicas, como también lo puede ser la Academia, sin
embargo, no debe ser el más relevante en un escenario en el que se
busque coherencia y eficacia.
Otro de los extremos que ha generado mucha discusión es el

referente a la necesidad de extender esta política pública hacia Atacama
(III región) lo cual fue una de las debilidades originales del PFN y que
incluso se había contemplado en la precursora, Plan Vigía, que
comprendía la lógica del fenómeno del narcotráfico a nivel internacional,
y las condiciones actuales en el territorio con características geográficas
muy complejas y dificultades de monitoreamiento y gestión que lleva a
que haya largas distancias que no se encuentren cubiertas y que desde
Laguna Verde hasta Antofagasta, distantes 400 kilómetros, no existan
retenes de Carabineros de Chile. Durante la implementación del Plan, se
pensó en extender su ámbito de acción a la III región aunque los
2
216 millones de euros (EUR)
PANEL III: 513
cuestionados beneficios de la citada política pública hicieron que

finalmente se detuvieran los citados planes de ampliación.
Sin duda otro de los extremos que puso el foco de atención en el

Plan Frontera Norte fueron los escándalos concernientes al mal uso de
fondos públicos en la adquisición de material, en lo que se llamó “caso
sobreprecios” y que tuvo un impacto mediático muy relevante en medios
de comunicación de prensa escrita y televisión con lo que se evidenció la
problemática derivada de estar demasiado expuestos a la opinión pública
en un país que aún no cuenta con unos medios de comunicación a la
altura de las expectativas y necesidades de Chile(Jimenez Yañez &
Muñoz Cerda, 2009).
Esos escándalos forzaron la dimisión del Jefe de la División de

Estudios de la Subsecretaría del Interior, dependiente del Ministerio del
Interior y Seguridad Pública lo cual se hizo en un marco mediático que
era reflejo del exceso de exposición que se había decidido tener desde el
anuncio del Plan Frontera Norte.
En ese sentido, la Contraloría General de la República cuya

misión, recogida en el artículo 1 de la ley 10.336 es la siguiente:
Artículo 1°. La Contraloría General de la República, independiente

de todos los Ministerios, autoridades y oficinas del Estado, tendrá por
objeto fiscalizar el debido ingreso e inversión de los fondos del Fisco, de
las Municipalidades, de la Beneficencia Pública y de los otros Servicios
que determinen las leyes; verificar el examen y juzgamiento de las
cuentas que deben rendir las personas o entidades que tengan a su cargo
fondos o bienes de esas instituciones y de los demás Servicios o entidades
sometidos por ley a su fiscalización, y la inspección de las oficinas
correspondientes; llevar la contabilidad general de la Nación;
pronunciarse sobre la constitucionalidad y legalidad de los decretos
supremos y de las resoluciones de los Jefes de Servicios, que deben
tramitarse por la Contraloría General; vigilar el cumplimiento de las
disposiciones del Estatuto Administrativo y desempeñar, finalmente,
todas las otras funciones que le encomiende esta ley y los demás
preceptos vigentes o que se dicten en el futuro, que le den intervención.
La Contraloría estará obligada a ejercer en forma preferente las
atribuciones señaladas en el inciso anterior, en los casos de denuncias
hechas o investigaciones solicitadas en virtud de un acuerdo de la Cámara
de Diputados.
En el sentido del mencionado artículo y el resto de los que

componen el Texto Refundido de la ley de Organización de la
Contraloría General de la República (Ley 10.366), las leyes especiales y
la Constitución Política del Estado, la Contraloría realizó una inspección
administrativa cuyo fruto fue incluido en el informe de la Comisión
Especial Investigadora Acerca de la Implementación del Denominado
“Plan Frontera Norte”.
La citada Comisión se rige por lo establecido en el Reglamento de

la Cámara de Diputados en cuyo artículo 229 se regulan las Comisiones
Especiales y se establece el procedimiento par adesignar los Diputados
que deban integrar las Comisiones Mixtas de Diputados y Senadores y las
Bicamerales y publicó un informe en el que se hace una detallada
revisión de los hechos más relevantes para el procedimiento (Comisión
especial evaluadora de la implemenetación del Plan Frontera Norte,
2013).
Desde el Senado de la República de Chile se destacó en diciembre

de 2013 la necesidad de revisar esta política pública con la intención de
evaluar si se estaban cumpliendo los objetivos propuestos (Senado de
Chile, 2013).
Siguiendo esta misma línea argumental, también en diciembre de

2013 la entonces candidata a La Moneda Michelle Bachelet se
comprometió a revisar el PFN en una visita a Arica donde manifestó que:
Lo que tendremos que evaluar es si los planes que hoy día se han
llevado adelante están teniendo los resultados, que el sentido fundamental
era terminar con las redes de narcotráfico, y, por lo tanto, una de las tareas
que habrá que mirar al cabo de un tiempo es si este objetivo se ha
cumplido (El Dinamo, 2013)
Esa afirmación de la Presidenta evidencia la necesidad de conocer

los datos concretos correspondientes a la importancia del número de
redes de narcotráfico que existen, cuantas han sido desmanteladas y qué
importancia cuantitativa y cualitativa tenían en el escenario nacional e
internacional lo cual constituye una manera de evaluar el PFN de forma
en la que se conozcan los verdaderos impactos y frutos de gestión.
En esa afirmación cuestiona tácitamente los mecanismos de

evaluación del Plan Frontera Norte emanados de la administración Piñera
PANEL III: 515
que se basaron en cantidad de incautaciones, detenciones por la ley de

drogas (Ley 20.000) y percepción ciudadana frente a la incidencia del
narcotráfico para Chile y para el caso del encuestado.
Por el contrario y avalando el argumento de que el PFN fue un

mecanismo mediático y muy ligado a la imagen personalista de
presidente Piñera y en especial del ministro Hinzpeter cuya imagen
aparece en los medios en todos los momentos del diseño(Interior, 2011) e
implementación del plan (Interior, Ministro Hinzpeter encabezó entrega
de implementos para el Plan Frontera Norte, 2011) aunque un mes
despúes del escándalo del “caso sobreprecios” en octubre de 2012 deja el
Ministerio del Interior y Seguridad Pública para asumir la
responsabilidad de Ministro de Defensa Nacional, desempeñándose en
ese puesto hasta marzo de 2014.
A partir del comienzo del escándalo, la figura encargada de

responder a la crisis mediática fue el Subsecretario del Interior Rodrigo
Ubilla que se encargó de depurar las responsabilidades políticas entre sus
subordinados lo que motivó la dimisión del Jefe de la División de
Estudios antes mencionada.
En febrero de 2014, a menos de un mes de que se produjera el

cambio el Gobierno, Sebastián Piñera pidió a Bachelet que mantuviera el
Planpara que pudieran seguir monitoreándose las fronteras para lo que
explicó cuáles eran las capacidades tecnológicas del PFN (Bio bio, 2014).
Con fecha de abril de 2014 el Plan Frontera Norte se encuentra en

una etapa de hibernación o letargo a la espera de la toma de una decisión
que pueda conducir a su definitiva extinción, su mantenimiento o su
ampliación. Esa inacción se ve motivada por dos razones, en primer lugar
haber sido una política pública demasiado ligada al gobierno de Piñera y
en especial del ex ministro Hinzpeter, cara del proyecto.
Y en segundo lugar por una razón mediática que emana del

exceso de exposición y que será pormenorizadamente analizada por el
actual Gobierno, en clave comunicativa ya que existe el riesgo de que se
perciba comunicacionalmente que asumen los costos políticos del fracaso
del Plan y también de los posibles errores que puedan llegar a
materializarse, fruto de fallos en el diseño o implementación inicial.
4. CONCLUSIONES
Tras la caída del muro de Berlín, los teóricos de la Escuela de

Copenhague consideraron necesaria la ampliación del concepto de
seguridad para así poder analizar los fenómenos que se hacían patentes
como una nueva amenaza a la seguridad. El narcotráfico se encuentra,
por tanto, entre uno de los mayores riesgos a los que se enfrentan
actualmente los Estados.
Las características geográficas de Chile evidencian la necesidad

de combatir el narcotráfico adecuando la gestión de las fronteras que
resultan vulnerables por varios motivos entre los que figuran lo agreste
del territorio y la inexistencia de núcleos poblacionales relevantes en
algunas zonas fronterizas así como la baja densidad de funcionarios
policiales a lo largo de extensas áreas.
El primer intento de Chile para monitorear sus fronteras contra el

narcotráfico surge durante el Gobierno del Presidente Ricardo Lagos
Escobar y se implementa durante el de su sucesora, Michelle Bachelet
Jeria a través del Plan Vigía en el que se diseñaron seis objetivos
principales:
1. Aumento del nivel de incautaciones de sustancias estupefacientes.

2. Aumento de las detenciones.
3. Incremento del control fronterizo entre la Región de Arica y
Parinacota (XV) e incluyendo la de Tarapacá (I), Antofagasta (II) y
Atacama (III)
4. Aumento del control sobre la salida de los precursores químicos
empleados por los narcotraficantes.
5. Reducción de los estupefacientes que entran en el territorio.
6. Tratar de impedir que Chile siga siendo un país de tránsito en el
tráfico mundial de estupefacientes.
En el necesario proceso de evaluación del mencionado Plan,

existieron problemas metodológicos ligados a la ausencia de fuentes
estadísticas fiables que pudieran permitir un estudio exhaustivo y
posterior revisión de los diversos aspectos contemplados en la política
pública.
PANEL III: 517
Con la llegada al Gobierno de Sebastián Piñera se mantuvo el

Plan Vigía, y un año y medio más tarde se dio a conocer su nuevo
proyecto de gestión fronteriza, el Plan Frontera Norte, el cual estuvo
intrínsecamente ligado a su Ministro del Interior, Rodrigo Hinzpeter y un
mes más tarde de aparición mediática del “caso sobreprecios” en octubre
de 2012, el ministro Hizpeter pasa a ocupar la cartera de Defensa
Nacional en noviembre. El alto componente mediático del PFN fue el
más destacable, por tanto, antes, durante y después de su implementación
lo cual generó un gran costo político.
En definitiva, Chile ha fracasado en su intento de gestionar

adecuadamente sus fronteras contra el narcotráfico por falta de un
adecuado diseño, implementación y evaluación de una política de Estado
que cuente con un sistema jurídico coherente, medios tecnológicos
adecuados y la necesidad de conocer la opinión de las instituciones
responsables de la gestión.
Es necesario un sistema coherente y viable para lo cual es

obligatorio analizar la situación concreta a la que se enfrenta Chile en
cuestión de gestión fronteriza contra el narcotráfico para proponer un
diseño adecuado en esta materia que contribuya a paliar el problema de
seguridad al que nos referimos anteriormente a la vez que establecer
mecanismos de evaluación que le permitan tanto a las diversas
instituciones gubernamentales como a la comunidad académica tener la
posibilidad de realizar un seguimiento tendente al aseguramiento de la
idoneidad de los mecanismos propuestos en el aspecto específico de
gestión fronteriza contra el narcotráfico.
El segundo Gobierno de la Presidenta Bachelet tiene una

oportunidad histórica para concentrar los esfuerzos de todas las
instituciones intervinientes en la gestión fronteriza contra el narcotráfico
reforzando especialmente la formación de los agentes fronterizos, la
cooperación internacional y la coordinación interagencial a la vez que
resolviendo de manera permanente la problemática respecto de la
adquisición de material de control fronterizo.
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LA VIOLENCIA EN EL POSCONFLICTO: EL
SALVADOR Y GUATEMALA. REFLEXIONES PARA
EL CASO COLOMBIANO*
CAMILO ANDRÉS DEVIA GARZON**
JUAN CARLOS GARCÍA PERILLA***
DINA ALEJANDRA ORTEGA AVELLANEDA****
RESUMEN
Centroamérica se constituye actualmente como una de las regiones más

violentas del mundo. El Salvador y Guatemala son ejemplos específicos
de esta dinámica de violencia que se analiza desde las cifras de
homicidios, la disponibilidad de armas y la conformación y
fortalecimiento de las pandillas juveniles. Estas dinámicas de la violencia
en El Salvador y Guatemala responden a las características de la
violencia en el posconflicto, en donde los acuerdos terminaron con el
conflicto armado pero no solucionaron las problemáticas sociales
estructurales que impactan especialmente a la población juvenil. Estos
referentes son elementos clave para construir directrices para el
posconflicto en Colombia.
*
Este trabajo es producto del proyecto INV-EES-1559 “Comportamiento de las
estructuras criminales de soporte en escenarios de posconflicto en Centro
América y África” adscrito a la Facultad de Relaciones Internacionales,
Estrategia y Seguridad, financiado por la Universidad Militar Nueva Granada,
Bogotá-Colombia vigencia 2014.
**
Profesional en Relaciones Internacionales y Estudios Políticos, Maestría en
Asuntos Internacionales, Universidad Externado de Colombia. Docente
investigador, Faries – Universidad Militar Nueva Granada.
***
Politólogo Pontificia Universidad Javeriana. Maestría en Seguridad y Defensa
Escuela Superior de Guerra. Director Centro de Investigaciones Faries-
Universidad Militar Nueva Granada.
****
Profesional en Relaciones Internacionales y Estudios Políticos, Estudiante de
Maestría en Asuntos Internacionales, Universidad Externado de Colombia.
Joven Investigadora, Faries – Universidad Militar Nueva Granada.
PALABRAS CLAVE: Violencia, posconflicto, El Salvador, Guatemala,

Centroamérica
ABSTRACT
Central America is currently considered one of the most violent regions

in the world. El Salvador and Guatemala are specific examples of this
dynamic of violence that is analyzed from the numbers of homicides, the
availability of weapons and the establishment and strengthening of youth
gangs. These dynamics of violence in El Salvador and Guatemala meet
the characteristics of violence in post-conflict, where the agreements
ended the armed conflict but did not solve the structural social issues that
particularly impact the youth population. These references are key
elements to build guidelines for post-conflict in Colombia.
KEYWORDS: Violence, post-conflict, El Salvador, Guatemala, Central

America.
PANEL III: 523
1. INTRODUCCIÓN
Los procesos de paz de El Salvador y Guatemala de los 90 fueron

la salida a prolongados e intensos conflictos armados que azotaron la
región centroamericana. Los distintos actores consideraron este momento
como el punto de partida para el establecimiento de un proyecto estatal
que superará las causas del conflicto y que llevara a la población a una
convivencia sana en el posconflicto. Sin embargo, este escenario de
posconflicto lejos de convertirse en un periodo de paz ha llevado a estos
dos Estados a unos niveles de violencia que los ubica entre los más altos
índices de homicidios del mundo en la actualidad.
Esta violencia es determinada por las características de la

“violencia posconflicto” un desafío crucial que deben encarar las
sociedades que terminan los periodos de conflicto en el contexto de unos
Estados aún en reconstrucción en donde es difícil el acceso a niveles
dignos de vida, a las oportunidades económicas y a la participación
social.
Este documento pretende mostrar las características de la

violencia que se presenta actualmente en los casos de El Salvador y
Guatemala y que está determinada por el legado del conflicto armado que
ambos Estado atravesaron. Para tal fin, en primer lugar se realizará la
descripción comparada de los conflictos y los procesos de finalización de
los mismos para El Salvador y Guatemala. El segundo apartado
dimensionará las características de la violencia y su evolución en los
últimos años. Finalmente, se analizarán algunas de las iniciativas que se
han construido con el fin de reducir la violencia para los casos de estudio,
especialmente en lo relativo a la población joven. El análisis de este tipo
de procesos y sus consecuencias se constituye en insumos de vital
importancia para el planteamiento de las condiciones del posconflicto en
Colombia teniendo en cuenta las lecciones aprendidas de los casos
centroamericanos.
1.1. Conflictos y procesos de paz en El Salvador y Guatemala
A lo largo de la historia en los países centroamericanos se pueden

observar tres tipos de conflictos. En primer lugar están los conflictos
geopolíticos caracterizados por la presencia de una o más de las

superpotencias y/o de potencias regionales. En segundo lugar están los
conflictos entre Estados nación y en tercer lugar los conflictos al interior
de las naciones (Benitez, 1995).
Así mismo, la resolución de los conflictos en Centroamérica se ha

efectuado tradicionalmente por vías militares. Esto ha hecho que la
región sea una de los principales focos de tensión en el continente
americano. En este sentido, países como El Salvador y Guatemala
enmarcados en la tercera tipificación mencionada anteriormente
(conflicto en el interior de las naciones) en su momento vivieron un
conflicto armado hasta la consecución de la paz por medio de diferentes
acuerdos.
1.2. El Salvador
El Salvador vivió un conflicto desde 1980, en el que se

enfrentaban el ejército gubernamental, la Fuerza Armada de El Salvador,
(FAES), en contra de las fuerzas insurgentes del Frente Farabundo Martí
para la Liberación Nacional (FMLN). La guerra civil vivida en esta época
tuvo un origen político que poco a poco adquirió un carácter bélico
afectando al país por más de doce años.
El conflicto interno vivido en este país, fue producto de la

desigualdad social y económica, que se producía por la concentración de
la propiedad de la tierra, así como por la falta de espacios democráticos y
la represión que los grupos de poder ejercieron a través de sucesivos
gobiernos militares, que se iniciaron con la dictadura de doce años del
General Maximiliano Hernández Martínez, quien cayó por la huelga de
brazos caídos en 1944.
Las dictaduras continuaron y concluyeron con el golpe de Estado

que le dieron al General Carlos Humberto Romero, en octubre de
1979.Entre 1970 y 1980 se sentaron las bases de una confrontación
prolongada y sangrienta, que alcanzaría su plena expresión entre 1980 y
1992. En ésta primera década, se empezaron a dar los primeros secuestros
de empresarios, masacres, asesinatos y desaparecimientos forzosos
ejecutados en el campo y la ciudad. Fue un periodo caracterizado por la
expresión del terrorismo mediante diferentes grupos armados entre estos
los llamados “Escuadrones de la Muerte” que operaron bajo el amparo de
PANEL III: 525
las propias instituciones del Estado y que contaron con el apoyo y

financiamiento de poderosos grupos económicos y políticos.
El asesinato del Arzobispo de San Salvador, Monseñor Oscar

Arnulfo Romero y Galdámez en marzo de 1980, atribuido a grupos de
extrema derecha y la intensificación del terrorismo de Estado precipitaron
el estallido de la guerra civil.
En enero de 1981, la guerrilla ejecuta una acción militar de

grandes dimensiones, llamada “Ofensiva final”, con la que pretendían
tomarse el poder con el apoyo de la población. Sin embargo, al no recibir
el apoyo del pueblo, la ofensiva fracasó y se declaró un estado de sitio y
se aplicó la llamada ley marcial, que restringió las libertades ciudadanas
(Herrera, 1998).
Para principios del decenio de los 80, al inicio del conflicto

armado, las tasas anuales de muertos se habrían incrementado llegando
hasta 55.3/100,000 en 1982, para luego disminuir levemente hacia
mediados de la década (González, 1997).
Grafico 1. Tasas brutas de muerte por homicidio (1969 – 1996)
Fuente: (González, 1997)
El conflicto armado nunca fue declarado oficialmente. Sin

embargo cada una de las partes actuaba en beneficio propio. El gobierno
por su parte, movilizó al ejército y a la policía a fin de combatir a la
insurgencia. En este sentido la fuerza armada enfrentaba el reto de

transformarse de un ejército convencional y represivo a una máquina de
guerra irregular, así mismo se establecieron los Batallones de Infantería
de Reacción Inmediata (BIRI) y hubo apoyo por parte del gobierno
estadounidense en armamento. Por su parte los diferentes grupos de
militares y policías al margen de la ley, con apoyo de empresarios y
terratenientes, crearon los llamados “Escuadrones de la Muerte” que se
dedicaban a aterrorizar las zonas rurales y paupérrimas, de donde el
FMLN obtenía su mayor apoyo.
Fuente: (Zinecker, 2012)
El 27 de julio de 1989, la ONU interviene a través del Consejo de

Seguridad, mediante la Resolución 637 en la que expresa el apoyo a los
esfuerzos del Secretario General a fin de continuar con su misión en la
búsqueda de la paz en Centroamérica. Pese a ello, para noviembre de
1989 el FMLN lanza su mayor ofensiva militar conocida como “Al tope
y punto”. Con este ataque, el enfrentamiento llegó a la capital y a las
principales ciudades durante varias semanas.
PANEL III: 527
Mientras el conflicto continuaba, paralelamente se desarrollaron

varios intentos aunque fallidos por encontrar una salida negociada al
conflicto. En este periodo se registran los Encuentros de dialogo de la
Palma (Departamento de Chalatenango), Ayagualo (Departamento de la
Libertad) y La Nunciatura Apostólica (San Salvador).
La presión de la sociedad salvadoreña por la necesidad de la paz,

debilitaba rápidamente los recursos materiales, humanos y morales que
sostenían el enfrentamiento de las partes en conflicto. Es así, como para
el 4 de abril de 1990 con el Acuerdo de Ginebra en el marco del mandato
conferido por el consejo de seguridad de la ONU, se reiniciaron las
negociaciones. Esta, fue una negociación de dimensión internacional que
buscaba un cuádruple propósito, dar fin al conflicto armado por la vía
política, lograr la democratización del país, el respeto de los derechos
humanos y la reunificación de la sociedad (Ribera, 1994, pág. 97).
El Acuerdo de Ginebra, fue complementado por diferentes

acuerdos. El Acuerdo de Caracas (21 de mayo de 1990) sobre una agenda
general y un calendario de negociación; el Acuerdo de San José (26 de
julio de 1990) sobre derechos humanos; la decisión del Secretario
General de la ONU de establecer antes de la cesación del fuego el
componente de verificación de derechos humanos de ONUSAL (marzo
de 1991); el Acuerdo de México (27 de abril de 1991) sobre reformas
constitucionales relativas a las Fuerzas Armadas, el sistema judicial, los
derechos humanos y el sistema electoral; y el Acuerdo de Nueva York
(25 de septiembre de 1991) que establecía una negociación comprimida
para otros temas económicos, sociales, de seguridad pública y
reinserción de combatientes.
Finalmente, el 16 de enero de 1992 se firma El histórico Acuerdo

de Paz que puso fin a la guerra civil en El Salvador; fue firmado en el
Castillo de Chapultepec, en la Ciudad de México. Este Acuerdo contiene
nueve capítulos relacionados con la Fuerza Armada, la creación de una
Policía Nacional Civil, el Sistema Judicial, el Sistema Electoral, el tema
Económico y Social, la Participación Política del FMLN y el Cese del
Enfrentamiento Armado con la verificación de las Naciones Unidas, y el
Calendario de Ejecución.
Este acuerdo marcó la transición de la guerra en el país

salvadoreño mediante la consolidación y transformación de las diferentes
instituciones y las reformas de carácter social político y cultural.

Finalmente la función de verificación de las Naciones Unidas cesó el 20
de diciembre del año 2002.
1.3. Guatemala
Los orígenes del enfrentamiento guatemalteco siempre han estado

divididos en dos partes: el nivel estatal con su política contrainsurgente
de seguridad nacional, y las guerrillas con su guerra popular
revolucionaria (Comisión para el Esclarecimiento Histórico,
1999).Guatemala, vivió durante 36 años (1960-1996) un conflicto en el
que se enfrentaban un gobierno militarista de tipo autoritario y una serie
de organizaciones que promulgaban la necesidad de un cambio en la
manera que se gobernaba al país (Fisas, 2010).
Guatemala se encuentra dividida en 22 departamentos

administrativos, es un país especialmente rural con el 65% de la
población total y en donde cerca del 10% de los guatemaltecos posee la
mitad de todo el ingreso (Comisión para el Esclarecimiento Histórico,
1999). Al finalizar la segunda guerra mundial en Guatemala culmina el
régimen autoritario existente hasta ese momento y se da lugar a espacios
más amplios de participación ciudadana, sin embargo ya se presentaban
inconformidades por las condiciones en que se estaban desarrollando los
guatemaltecos, causadas por:
• Una estructura agraria y exclusión económica. En 1980 la CEPAL

promedio que un 28.9% de la población no eran pobres, esto en el
sector urbano, mientras que en el rural el 51.5% se encontraban en la
pobreza absoluta.
• El Racismo, la subordinación y la exclusión indígena que venía desde
la invasión Española como manifestación ideológica de
subordinación a la población colonizada lo que generaba una división
social y geográfica.
• La dictadura y el autoritarismo mediante la concentración del poder
en uno o pocos miembros de la sociedad ejercida principalmente por
militares.
En este contexto, para 1944 surge la revolución en Guatemala, la

cual inicia con manifestaciones pacíficas llevadas a cabo por sectores
PANEL III: 529
urbanos como profesionales universitarios, comerciantes, militares

jóvenes y trabajadores que logran el derrocamiento de Jorge Ubico como
último liberal autoritario en el poder. En su lugar quedó Federico Ponce
recordado por los 100 días de represión, y que también fue derrocado por
el movimiento revolucionario el “20 de octubre de 1944”(Comite de
Unidad Campesina, 2007).
Con la revolución, se abrió campo a grupos profesionales e

intelectuales que demostraban una postura democrática. Así mismo, se
abrió paso a una reforma agraria que se materializó en la repartición del
terreno rural que estaba principalmente en manos de la oligarquía. Con
esta reforma, se buscaba cambiar la posesión de la tierra para aumentar la
agricultura campesina y extender el mercado interno. Sin embargo, todas
estas medidas implementadas causaron el descontento de los
terratenientes que acusaban al gobierno de tomar medidas comunistas. A
esta inconformidad se sumó la iglesia católica y el gobierno de los
Estados Unidos, debido a los intereses de las grandes compañías
norteamericanas en el país guatemalteco.
Es así, como para 1954 ya se presentaba una dinámica

contrarrevolucionaria con un contenido ideológico comunista, que
contaba con el apoyo de grupos que ejercían poder y de la Iglesia
católica. En este mismo año, se da la invasión norteamericana contra el
comunismo que se estaba dando en Guatemala. Esta invasión, implicó
que las medidas populares establecidas por la revolución fueran echadas
hacia atrás y desde este momento comenzó un periodo de represión en
contra de las organizaciones comunitarias, la limitación a la libertad de
expresión, a la participación política y la violación masiva de los
derechos humanos.
Después de seis años de la caída de la revolución los campesinos

guatemaltecos empezaron a sufrir nuevamente, el hambre, la miseria, la
explotación y la discriminación. Toda la represión se concentró en los
indígenas, maestros y líderes agraristas revolucionarios que
profundizaban cada vez más la resistencia y que abrieron paso al
surgimiento de las primeras guerrillas para 1960.
Para los años 60 los miembros jóvenes del Partido Guatemalteco

del Trabajo (PGT), y la Juventud Patriótica del Trabajo (JPT), lograron
viajar a Cuba a recibir entrenamiento militar al igual que funcionarios del
Movimiento Revolucionario 13 de Noviembre (MR-13). La revolución

cubana logro tener gran influencia en los primeros esfuerzos de la lucha
guerrillera en Guatemala. En 1962 se dio una reunión que tenía como
objetivo derrocar al gobierno por medio de una lucha armada. De ahí
nacieron las Fuerzas Armadas Rebeldes, producto de la unión del PGT,
MR-13, El Movimiento del 20 de octubre y el Movimiento del 12 de
abril.
La constitución de las FAR recibió apoyo logístico, financiero y

político por parte del PGT, mientras el MR-13 se encargó de las
actividades militares. La creación del Frente de Unidad Revolucionaria
(FUR) a nivel político se hizo necesaria puesto que éste inicialmente sería
la organización política y la FAR sería la organización armada.
Para las FAR, era el Imperialismo norteamericano, que había

causado clases reaccionarias y la casta militar. Establecían como los
objetivos estratégicos la toma del poder político de la clase obrera
conjunta con los campesinos y otros sectores revolucionarios. El alcance
de estos objetivos se daría por medio de la lucha armada, puesto que ésta
era el único camino ante la intolerancia del Estado (Comisión para el
Esclarecimiento Histórico, 1999).
En este contexto, los objetivos más importantes que perseguían

las FAR estaban relacionados con la reforma agraria, y el respeto de los
derechos humanos, especialmente de los pueblos indígenas. Para 1966 se
inició el proceso de derrota del movimiento revolucionario guatemalteco,
sin embargo para inicios de los años 70 el conjunto del movimiento
revolucionario y democrático logra recuperarse y retomar la iniciativa
(Gutierrez, 1981). Organizaciones como la ORPA (Organización del
Pueblo en Armas) y el EGP (Ejército Guerrillero de los Pobres) también
se sumaron a la guerra popular que se estaba desarrollando.
A finales de los 70 y comienzos de los 80 se realizaron programas

de matanza selectiva (en la ciudad) y colectiva (en el área rural) por
medio de programas conocidos como “Tierra Arrasada” y “Frijoles y
Fúsiles” dando como resultado el genocidio y etnocidio, desaparición
forzosa, desplazamiento interno y externo. Con las masacres, las
operaciones de tierra arrasada, el secuestro y ejecución de autoridades,
líderes mayas y guías espirituales se buscaba desestructurar los valores
culturales que aseguraban la cohesión y la acción colectiva de las
PANEL III: 531
comunidades. (Associació d´ Amistat amb el poble de Guatemala, 2003,

pág. 5). Hasta el final del conflicto guatemalteco, la Comisión para el
Esclarecimiento Histórico (CEH) registró un total de 42.275 víctimas,
23.671 de ellas ejecuciones arbitrarias y 6.159 desapariciones forzadas.
De las víctimas identificadas, el 83% eran mayas y el 17% eran ladinos”
(Associació dÁmistat amb el poble de Guatemala, 2003).
Fuente: CEH, (1999)

A partir de los años 70 la modalidad era que cada ministro de la

defensa se convertía en el siguiente presidente de la república. Sin
embargo para 1982 esto cambio cuando algunos oficiales dieron un golpe
de Estado colocaron en el poder a Efraín Ríos Montt. Este mandatario,
dio continuidad a las políticas extremas de contrainsurgencia que ya
venían.
En este contexto, y debido a la presión internacional ante las

extremas violaciones a los Derechos Humanos, se le dio golpe de Estado
al general Montt. Este acontecimiento, representó la transición de una
prolongada dictadura a la democracia formal y el poder civil asumiendo
la presidencia el abogado demócrata Vinicio Cerezo Arévalo del partido
Democracia Cristiana en 1986 (ODHAG, 2007).
La Doctrina de Seguridad Nacional había sido el único plan de

Estado con el que se contaba, pero a partir de este momento, con la nueva
Constitución Política de la República de Guatemala y tras la presión de la
comunidad internacional que le pedía al gobierno sentarse a buscar una
salida negociada al conflicto se generó un espacio para que el gobierno y
el ejército se sentaran a negociar con las organizaciones guerrilleras que
encabezaban la resistencia más fuerte.
En ese contexto en 1983, en la isla de Contadora (Panamá) se

reunieron los cancilleres de las repúblicas de Colombia, México, Panamá
y Venezuela (Grupo de Contadora) y acordaron llevar a cabo
conversaciones con los países en conflicto para promover soluciones
pacíficas por vías políticas.
En 1986 y 1987 se dieron los Acuerdos de Esquipulas I y II, con

el lema de “paz por democracia”. Como producto de estos encuentros se
crea en Guatemala la Comisión de Reconciliación Nacional, que en los
años siguientes jugaría un papel destacado en el logro de la paz. En este
sentido, se lograron varios acercamientos entre el gobierno y la guerrilla.
El proceso de paz se planeó en dos etapas por un lado, encuentros

bilaterales entre distintos sectores de la sociedad civil y la Unidad
Revolucionaria Nacional Guatemalteca –URNG-; y por otro lado, una
serie de encuentros directos entre los representantes del Gobierno de la
República y los de la URNG. En todo este proceso, la Comisión Nacional
PANEL III: 533
de Reconciliación –CNR- era quien tenía a cargo la conciliación y

mediación (ODHAG, 2007).
Para las etapas de negociación se creó la Comisión de la Paz

(COPAZ), la cual era la representación del gobierno para negociar con la
URNG. En este marco se fueron firmando poco a poco los Acuerdos de
Paz en distintos países como México, España, Noruega y Suecia, hasta
llegar a la suscripción del Acuerdo de Paz Firme y Duradera, el 29 de
diciembre de 1996 en el Palacio Nacional de la Cultura de la ciudad de
Guatemala en un acto solemne e importante no solo para la historia de
Guatemala sino para la de Centroamérica.
Tabla 1. Acuerdos de paz en Guatemala

NOMBRE DEL ACUERDO CIUDAD Y AÑO
Acuerdo Global sobre Derechos Humanos MéxicoD.F. 29 de marzo de
1994
Acuerdo para el Reasentamiento de las Oslo, Noruega. 17 de junio
Comunidades Desarraigadas por el Conflicto Armado. de1994
Acuerdo sobre el Establecimiento de la Comisión para el Oslo, Noruega. 23 de junio

Esclarecimiento Histórico de las Violaciones a los de1994
Derechos Humanos y los Hechos de Violencia que han
Causado Sufrimientos a la Población Guatemalteca
Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos México, D.F., 31de marzo de
Indígenas 1995
Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y México,D.F., 6 de mayo de
Situación Agraria 1996
Acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y función de México, D.F., 19 de septiembre
Ejército en una sociedad democrática. de 1996.
Acuerdo sobre el definitivo cese al fuego. Noruega, 4 de diciembre de
1996.
Acuerdo sobre reformas constitucionales y régimen Estocolmo, Suecia, 7 de
electoral. diciembre de 1996
Acuerdo sobre bases para la incorporación de la Unidad Madrid, España, 12 de
Revolucionaria Nacional Guatemalteca a la legalidad. diciembre de 1996.
Acuerdo sobre el cronograma para la implementación, Guatemala, 29 de diciembre de
cumplimiento y verificación de los acuerdos de paz. 1996.
Acuerdo de Paz firme y duradera. Guatemala, 29 de diciembre de
1996.
Fuente: Elaboración propia a partir del documento “Los Acuerdos de Paz en

Guatemala” (Torres, 2007)
Finalmente es de resaltar que en el primer acuerdo firmado en

1994 (Acuerdo Global sobre Derechos Humanos) se creó la Misión de
Verificación de las Naciones Unidas en Guatemala (MINUGUA) con el
objetivo de verificar el cumplimiento de todos los acuerdos firmados. A
lo largo de su gestión, se abrieron oficinas en diferentes ciudades y con la
Firma de la Paz Firme y Duradera, se inició una nueva etapa para la
misión.
En la etapa de terminación del conflicto armado, el objetivo de la

MINUGUA se centró en verificar el cumplimiento de la desmovilización
y la reincorporación de la población combatiente. Entre los años 2000-
2004 se renovó el mandato de la misión y finalmente, la misión fue
clausurada el 16 de noviembre de 2004.
2. LA VIOLENCIA EN EL POSCONFLICTO Y SU IMPACTO EN GUATEMALA Y

EL SALVADOR
2.1 Caracterización de la violencia en el posconflicto
Los estudios realizados sobre procesos de posconflicto han

documentado los riesgos más importantes que se presentan para las
sociedades que están en estas situaciones y que amenazan la frágil paz en
construcción. Collier, Hoeffler y Söderbom (2006) argumentan que las
sociedades en posconflicto tienen dos desafíos principales: la
recuperación económica y la reducción del riesgo de recaer en la
violencia. Estas dos variables, que aunque se deben conseguir con
instrumentos diferentes, tienen una relación inseparable ya que la
recuperación económica reduce el riesgo de recaída en conflicto, y la
reducción de recaída en conflicto acelera la recuperación económica.
Para estos autores el aumento de la violencia es un lugar común

durante los procesos de paz, demuestran que en cerca del 50% de los
casos los Estados recaen en guerra, y se determina en gran parte por la
forma en las que se crean las nuevas instituciones y la forma en que
fueron negociadas las condiciones de la paz. La ausencia de instituciones
PANEL III: 535
económicas y políticas inclusivas, así como la falta de incentivos

económicos y la resistencia al cambio por parte de las élites son
elementos que deben ser tenidos en cuenta en la transición al
posconflicto, en especial en países en vía de desarrollo (Acemoglu &
Robinson, 2012).
Además de estos factores políticos y económicos, la

reconstrucción social es determinante para que el posconflicto pueda ser
un tránsito y no un retorno. El periodo de la guerra destruye el tejido
social y el capital humano, por lo cual se validan formas de interrelación
medidas por la violencia. La reducida capacidad y credibilidad del Estado
en construcción es escenario para la corrupción que dificulta todo el
proceso de reconstrucción social y permite la búsqueda de otros actores
de reconocimiento social por parte de la población. Esta violencia en el
posconflicto trae tras de sí la imposibilidad de canalización y
representación de los actores sociales y políticos, dando pie a la
criminalidad dentro de las condiciones de polarización social
En esta misma línea, documentos oficiales como los informes de

Geneva Declaration analizan cómo en los escenarios de posconflicto son
mayores las amenazas directas e indirectas contra la población civil que
incluso durante el conflicto armado. Esto se debe a que de un lado las
redes asociadas con la economía de la guerra permanecen intactas
después de la terminación del conflicto, adquieren características de
autonomía y buscan la reservación del negocio, y aprovechan las
dificultades estatales para generar procesos de reintegración efectiva de
los combatientes a los que no se les brindan las oportunidades de
reinserción social o que simplemente encuentran en las organización
criminales la forma de conseguir más y más fácil los recursos
económicos.
La violencia se traslada paulatinamente a las ciudades, haciendo

que la nueva violencia adquiera características urbanas, causado por el
proceso de migraciones masivas de los espacios rurales hacia las zonas
periféricas de las ciudades y en donde la débil institucionalidad no puede
garantizar la inclusión y los servicios básicos a esta nueva población
(Kurtenbach & Wulf, 2012). Una población con pocas oportunidades que
encuentra en estas organizaciones acceso al dinero y oportunidades de
reconocimiento social que impactan especialmente a la población joven
que ha vivido inmersa en la violencia y que la acepta como forma de
resolución de situaciones y de generación de espacios de participación. Si

la población joven no percibe posibilidades de acceder a una buena
condición de vida, probablemente terminará por unirse a organizaciones
criminales con fácil acceso al dinero.
Muggah (2005) refuerza esta posición demostrando que el periodo

de postconflicto no es tan seguro como se cree. “La violencia armada,
particularmente la cometida por ex soldados y las milicias informales,
puede alcanzar proporciones epidémicas”. El crecimiento del crimen
organizado urbano después del conflicto es muy común.Las armas usadas
durante la guerra quedan a disposición del tráfico ilegal lo que es
determinante para reforzar la criminalidad. El crimen y la violencia social
generalmente van en aumento después de los acuerdos de paz, incluso en
términos más altos que los de antes. Esta situación debe ser muy tenida
en cuenta debido a que en muchos caos este efecto va más allá de las
fronteras, se contagia a los vecinos incluso en Estados pacíficos. Bandas
criminales y grupos milicianos crean coaliciones, incluso en el exterior,
para el tráfico de drogas, contrabando y venta de armas.
Tabla 2. Tipos de violencia e indicadores
TIPO DE VIOLENCIA INDICADORES

Asesinatos, bombas, secuestros, torturas,
Violencia política
genocidio, desplazamiento, motines
Aplicación violenta de la ley, limpieza

Violencia estatal
social, tortura
Robo armado, extorción, secuestros,

Violencia económica y criminal
control de mercados
Justicia informal Linchamiento, acción popular
Enfrentamientos por la tierra, asesinatos
Disputas posguerra por venganza, limpieza étnica a pequeña
escala
Fuente: (Geneva Declaration, 2008)
La diversificación de las formas de violencia hace poco posible el

consenso social y establece la represión y la violencia misma como eje de
las relaciones sociales. El margen de maniobra debe ser más amplio para
incluir las distintas dinámicas de la violencia que afectan ahora a la
población y en donde la respuesta estatal debe ser urgente.
PANEL III: 537
2.2 Violencia posconflicto en Centroamérica
Centroamérica está compuesta por tres sociedades posconflicto

(Guatemala, El Salvador y Nicaragua), una sociedad pos dictadura
(Honduras), una sociedad pos invasión (Panamá) y una democracia
desmilitarizada (Costa Rica). En estas distintas sociedades aparecen
factores comunes que empiezan a ser preocupantes, por cuanto son
característicos de la violencia que afecta a cada Estado en la región
(Wielandt, 2005, pág. 15).
El principal impacto de este tipo de procesos de violencia armada

con los que se experimentó en Centroamérica es la destrucción de la
institucionalidad del Estado. La dificultad que tienen las nacientes
organizaciones de gobierno para encausar el creciente descontento social
por las precarias condiciones económicas y para lograr un adecuado
proceso de reintegración tanto de las guerrillas, los movimientos
paramilitares e incluso de los miembros de los ejércitos, crea el escenario
para el aumento de un nuevo tipo de violencia asociado ahora con el
crimen.
La consecución de los procesos de paz y el fin del conflicto

armado no significó para los Estados Centroamericanos la terminación de
los conflictos sociales. Como lo argumenta Wielandt (2005) los Estados
no logran convertirse en adecuados instrumentos de articulación social, ni
asumir el monopolio real de la fuerza. Por esta razón la violencia es
asumida por amplios sectores como la forma de resolución de los
problemas y como mecanismo para la creación de identidades.
La violencia posconflicto, como desmantelamiento del militarismo

burocrático centralizado centroamericano, trae tras de sí la imposibilidad
de canalización y representación de los actores sociales y políticos, dando
pie a la criminalidad, diversamente organizada, dentro de las condiciones
de polarización social. La diversificación de las formas de violencia hace
poco posible, entonces, el consenso social y establece la represión y la
violencia misma como eje de las relaciones sociales (Wielandt, 2005, pág.
17).
Tras décadas de “militarización social”, de herencias del

caudillismo y de violencia, las formas de representación no están
sólidamente establecidas por el orden democrático. Todo lo anterior
sumado a un importante factor: la disponibilidad de armas de fuego
excedentes del conflicto o facilitadas por las distintas organizaciones

criminales que también aprovechan la debilidad estatal para escapar de su
control.
Esta situación impacta especialmente a la población juvenil que

ha nacido y se ha educado en este contexto del conflicto. La dificultad
para acceder a la educación y a la consecución de empleos crea que los
jóvenes se personifiquen en el sentido de la marginación social. Y es aquí
donde aparece el fenómeno de las pandillas que ofrecen una forma de
integración a un grupo como espacios de participación de los que tan
difícilmente forman parte, además permiten encontrar una identidad
dentro del grupo y el reconocimiento consiguiente, todo sumado a una
forma de acceso “fácil” a recursos económicos que de otra forma no
podrían aspirar.
Las pandillas conformadas bajo este contexto encuentran una fácil

afiliación a las estructuras criminales trasnacionales, generando un
movimiento que permea las fronteras nacionales y que aprovecha la
ausencia estatal para ocupar los espacios sin atención.
Tabla 3: Homicidios y tasa de homicidios por continentes (2012)

América África Asia Europa Oceanía
Homicidios 157.000 135.000 120.000 22.000 1.100
Tasa 16,3 12,5 3 3 2,9
Fuente: UNODC (2014)
América en su conjunto es el continente que presenta mayor

cantidad de homicidios de los cinco continentes con una tasa de 16,3
homicidios por cada cien mil habitantes, que supera los registros de
África y, muy ampliamente, la tasa de homicidios de Asia, Europa y
Oceanía. Y en ese marco Centroamérica se constituye como la segunda
subregión con mayores índices de homicidios del mundo, únicamente
superado por la región del sur de África.
PANEL III: 539
Grafico 2. Tasas de homicidios por subregiones
Fuente: UNODC (2014)
Esta violencia en Centroamérica, específicamente en los casos de

estudio, responde plenamente a las características expuestas como
producto del posconflicto. El primero de estos elementos se puede
analizar desde el número de homicidios y las correspondientes tasas de
homicidios que se presentan tanto en Guatemala como en El Salvador. En
el Global Study on Homicide 2013, recientemente publicado por
UNODC los dos casos de estudio están entre los primeros puestos de
homicidios y tasas de homicidios.
Tabla 4 y 5. Homicidios totales y tasa de homicidios 20 primeros Estados (2013)
Fuente: Elaboración propia basada en los datos de UNODC (2014)
Como se puede apreciar en las tablas, Guatemala aparece en el

puesto 18 con 6,025 homicidios mientras que El Salvador no aparece
entre los 20 primero puestos (puesto 32 con 2,594). Sin embargo, la
magnitud de la problemática se evidencia cuando lo que se analiza es el
índice por cada cien mil habitantes. En este apartado los seis Estados con
mayor índice pertenecen al continente americano, cinco de ellos ubicados
en Centroamérica. El Salvador y Guatemala son cuarto y quinto en
cuanto al índice de homicidios global, con un registro parejo 41,2 y 39,9
respectivamente.
PANEL III: 541
Grafico 3. Evolución de la tasa de homicidios en Estados Centroamericanos

seleccionados 2000 - 2012
Fuente: elaboración propia con base en los datos de UNODC (2014)
Esta evolución permite determinar cómo la tasa de homicidios

para El Salvador y Guatemala presenta una tendencia en general estable,
que lleva a concluir que estas dinámicas de los homicidios no son hechos
aislados sino que están presentes en las relaciones sociales que se
describieron como producto de los procesos de posconflicto. Claramente
estas cifras no son comparables con las registradas en los 90 durante el
conflicto armado, pero si establecen las reales condiciones y la mutación
de la violencia.
Tabla 6. Mecanismos de los homicidios por región (2013)
Fuente: Elaboración propia basada en los datos de UNODC (2014)
Otra de las características que permite determinar las “herencias”

del conflicto armado se evidencian al observar los mecanismos con los
cuales se cometieron dichos homicidios. En América Latina el 66% de
los homicidios del último año fueron perpetrados por medio de armas de
fuego. Esta cifra muy por encima de los otros continentes muestra el
aspecto mencionado de la disponibilidad de armas por parte de las
organizaciones criminales y los grupos de delincuencia común, teniendo
en cuenta las estimaciones que hace el Banco Mundial en Guatemala y El
Salvador presentan el mayor índice de armas en manos de civiles, 15,8 y
7 armas por cada 100 habitantes respectivamente.
Tabla 7. Armas de fuego en manos de civiles (2010)

Registradas Calculadas x100 hab
Costa Rica 43.241 115.000 2,8
El Salvador 198.000 450.000 7
Guatemala 147.581 1.950.000 15,8
Honduras 133.185 450.000 6,2
Panamá 96.600 525.600 5,4
Fuente: Banco Mundial (2011)

PANEL III: 543
Todos estos elementos contextualizan las proporciones de la

violencia en el posconflicto centroamericano específicamente explican
las características de El Salvador y Guatemala. Sin embargo, es necesario
tener en cuenta que parte de esta violencia responde a dinámicas
criminales o si es causada por otras razones.
Tabla 8. Tasa de robo por cada 100 mil habitantes Estados seleccionados de
América Latina (2011)
Argentina 973,3
México 688
Brasil 572,7
Uruguay 456,5
Chile 397,6
Honduras 276,3
Perú 217
Venezuela 211
El Salvador 88,3
Bolivia 86,3
Nicaragua 71,5
Guatemala 67
Panamá 62
Paraguay 18,2
Fuente: PNUD (2013)
La revisión de la tasa de robo en América Latina no corresponde

para los casos de El Salvador y Guatemala con las altas tasas de
homicidios que se analizaron anteriormente. Esto podría demostrar que
los homicidios responden a violencia con características de tipo social.
Las cifras de UNODC (2014) demuestran que en América Latina más del
30% de los homicidios responde a actividades del crimen organizado. Y
es claro que en El Salvador y Guatemala una parte significativa es

causada por la magnitud del fenómeno de las Maras.
Tabla 9. Calculo de afiliación a las maras por país

Estado Núm
Honduras 36.000
Guatemala 14.000
El Salvador 10.500
Nicaragua 4.500
Costa Rica 2.660
Panamá 1.385
Belice 100
Total 69.145
Fuente: Banco Mundial (2011)
Entre Guatemala y El Salvador se estima que aproximadamente

24.500 personas pertenecen a alguna de las estructuras de las
denominadas Maras, correspondiente al 35% del total, cifra que se hace
muy significativa en relación a la población de los Estados.
3. INICIATIVAS PARA CONTRARRESTAR LA VIOLENCIA POSCONFLICTO EN

EL SALVADOR Y GUATEMALA
Una política para reducir los índices de violencia en un país en

posconflicto debe enfocarse hacia una estrategia preventiva frente a las
secuelas del conflicto, orientándose hacia la construcción de la paz. Para
que esto se materialice deben existir unos cambios significativos en las
instituciones socioeconómicas, una reconstrucción y reconciliación de la
sociedad, un control de armas, una transición política que transforme los
grupos armados en partidos políticos, y políticas de desarrollo que
mitiguen la pobreza y la desigualdad.
Los fines de la construcción de la paz deben estar realizados por

la reconstrucción y la reconciliación adaptadas hacia cambios de
conductas y percepciones, es decir, inclinadas a una nueva estructura
social e institucional que prevenga conflictos futuros, al igual que la
PANEL III: 545
implementación de estrategias de identificación de los actores y la

coordinación de actividades en varios sectores dentro de un determinado
tiempo según las prioridades (Wielandt, 2005).
La implementación de la prevención debe enfrentar la debilidad

de una sociedad fragmentada y fuertemente armada. La construcción de
una nueva estructura política puede depender de las aproximaciones
graduales para mejorar las relaciones sociales, a través del desarrollo de
las relaciones orgánicas. En este sentido, se requieren agendas de
desarrollo social y económico de largo plazo para alcanzar sociedades
reconciliadas y reconstituidas. Estas agendas deben tener entre sus
prioridades las necesidades especialmente de la juventud que permitan
generar condiciones de desarrollo y de participación como ciudadanos
activos dentro de sus comunidades.
Un elemento clave que debe tener en cuenta las instituciones

públicas y privadas en un país en posconflicto, para que tenga resultados
positivos una política de juventud, es disminuir la disponibilidad de
armas y de actores armados, dificultando la obtención de armas por parte
de los jóvenes o su reclutamiento en grupos delincuenciales, que
frecuentemente surgen en escenarios de posconflictos, buscando la no
perpetuación de la cultura de la violencia en los jóvenes. En esta tarea es
indispensable la cooperación de la comunidad internacional para la
prevención y control del tráfico de armas, y la recuperación de arsenales
ocultos (Wielandt, 2005).
Una política de juventud necesita de la formación de gobiernos

abiertos a diferentes intereses sobre un mínimo consenso social. Con un
plan de gobierno que se oriente sobre los valores universales como los
derechos humanos. Tal resultado nace de la legitimidad de las decisiones,
las cuales deben ser compartidas y establecidas en conjunto entre las
partes. Su implementación debe generar una dinámica de costumbre
democrática. Es decir, los jóvenes deben ser involucrados en la
formulación de su política, a través de diversos mecanismos
participativos.
Igualmente las políticas de desarrollo deben ser consideradas en

un marco integral de un proceso de paz, teniendo como uno de sus
beneficiarios a la población joven, cuyos fines fundamentales son mitigar
la pobreza y la desigualdad a través de las políticas de integración social,
de tal modo que amortigüen los efectos negativos de las tensiones

sociales y políticas heredadas del conflicto.
Por lo cual un país en posconflicto debe iniciar un proceso de

recuperación económica que potencie las actividades que permitan
devolver la capacidad productiva y la generación de capital. Esto requiere
financiación externa, orientada principalmente a inversiones en recursos
humanos y a la integración económica de las comunidades para
contribuir a la remoción de las causas sociales y económicas de la
violencia, sobre todo en comunidades donde un alto número de la
población es desplazada y por ende, la escasez de la fuerza laboral
calificada dificulta la generación y manejo de las actividades productivas
(Wielandt, 2005).
Es importante determinar las prioridades económicas en función

de la implementación de la paz. Así, la reducción del gasto militar y el
incremento en salud y educación es un aspecto crucial a considerar. En
suma, la rehabilitación económica debe dirigirse a un desarrollo
integrado socialmente, sobre todo para aquéllos que fueron desplazados,
refugiados y migrantes del posconflicto, y en nuestro caso los jóvenes
excluidos y marginados.
Así mismo los jóvenes y las políticas dirigidos a ellos deben

integrar el componente de reconciliación y rehabilitación social,
primordiales en la reconstrucción de las sociedades posconflicto. Esto
lleva a la construcción de las comunidades, lo que está relacionado con la
maximización de los recursos sociales y culturales a través de la
participación a favor de reconstruir las relaciones de largo plazo. En
consecuencia, es importante la reconstrucción moral de la sociedad a
través del incremento de los espacios de interacción social. Las divisiones
estructurales profundas deben ser superadas a través de una identidad
social consensuada, significativa y sustentada en los valores, en donde se
involucren a los jóvenes.
Con respecto a las estrategias contra la violencia posconflicto, las

autoridades civiles, militares y policiales deben llevar a cabo acciones
preventivas que no afecten la reconciliación, la convivencia y la
rehabilitación social. Por lo tanto la intervención sobre las pandillas
juveniles o las bandas criminales, no se debe orientar a estigmatizar a los
jóvenes (Wielandt, 2005).
PANEL III: 547
Lamentablemente varios de los elementos que debería tener una

política de jóvenes en un país en posconflicto, son inexistentes o poco
desarrollados en los programas de juventud de El Salvador y Guatemala.
Así mismo existe un fenómeno que entorpece la implementación efectiva
de cualquier política o programa dirigido a los jóvenes (en especial los de
prevención de la violencia), en estos países como lo es la falta de
confianza en el Estado, problemática que se genera cuando los
ciudadanos han estado sujetos a una opresión estatal violenta,
provocando que la credibilidad en él como institución sea baja, más
cuando se le percibe débil y corrupto a raíz de un postconflicto (Winton,
2011).
Al observar los ciudadanos la inoperancia del Estado, ante la

ausencia de eficacia policial y judicial, aparece una nueva problemática,
el surgimiento de los grupos de vigilancia civil en las comunidades que
aplican la justicia por propia mano, siendo los jóvenes como grupo social,
los que más sufren el castigo arbitrario de estos grupos, ya que en la
imaginación popular los jóvenes son criminalizados y por tanto son
blancos legítimos en la lucha contra la delincuencia y la violencia.
Esta deshumanización de la población joven se relaciona con la

construcción de discursos sobre violencia. La presencia amenazante de
pandillas, tanto en el sentido imaginario como real, influye
profundamente el discurso de los medios de comunicación y las políticas
públicas, lo cual pone en riesgo la misma legitimidad y funcionamiento
del Estado y provoca acciones extremas por parte de los gobiernos.
La represión violenta es permitida, sustentada en un proceso de

estigmatización y deshumanización extrema de los pandilleros, que
permite la aprobación colectiva de violencia contra estos jóvenes. Bajo
tales condiciones se hace posible concebir una situación en la cual un
asesinato no es considerado un crimen en los marcos normativos tanto
legales como socioculturales.
Las políticas de mano dura en Centroamérica, relacionadas con la

histeria nacional, tuvieron el efecto secundario no deseado de alinear a
las pandillas con el crimen organizado en mayor grado que en el pasado,
sobre todo en el narcomenudeo y el transporte de migrantes
indocumentados. El hecho de que últimamente muchas pandillas se
hayan diversificado significa que han dejado de ser un asunto local del
barrio, convirtiéndose en una obsesión regional en años recientes

(Winton, 2011).
Las políticas represivas agravaron aún más la reducción de la

capacidad estatal de gobernar efectivamente, al ocultar otras formas de
violencia. Además, se ha constatado que aunque los índices de violencia
son altos, es un mito que los crímenes con violencia se hayan elevado
desproporcionadamente en la década pasada debido al crecimiento de las
pandillas, y tampoco es cierto que los jóvenes sean los únicos
responsables del alto índice de asesinatos. De hecho, los miembros de las
pandillas tienen más probabilidades de ser asesinados que de ser asesinos.
En efecto, se ha documentado que toda reducción de violencia pandilleril
ha sido contrarrestada por un incremento en la muerte de miembros de
pandillas a manos de la policía y grupos extremistas de vigilancia civil.
El Estado frente a la amenaza de violencia organizada, se vio en la

obligación de recurrir a la ayuda militar en un intento por aumentar la
seguridad. Si bien los gobiernos ven con frecuencia la violencia como un
reto a su autoridad, la presencia militar en las calles ha sido una
herramienta políticamente útil para demostrar mano fuerte contra el
crimen. Sin embargo, tales políticas complican aún más el ejercicio
legítimo de violencia y control, aumentando el número de actores
implicados en estas prácticas y van en contra de normas democráticas
establecidas en los acuerdos de paz. La militarización entonces fue una
de las respuestas a los problemas sociales por parte de estos gobiernos
(Winton, 2011).
Es en este contexto de represión e imaginarios de Maras, que

estigmatizan a los jóvenes, surgen los programas y políticas de juventud
desde diversos enfoques y lineamientos. Estas estrategias
gubernamentales fueron tardías dentro de un proceso de posconflicto, y
se caracterizaron por ser represivas aplicando la denominada mano dura,
o preventivas donde se aborda el fenómeno desde una perspectiva
integral, las cuales desarrollaremos a continuación.
Pese a la compleja situación de la juventud en Salvador y

Guatemala , tuvo que transcurrir casi dos décadas después de los
acuerdos de paz para que estos países contaran con unos Documentos de
Política Pública de Juventud (Salvador - Política Nacional de Juventud
2011 – 2024 y Guatemala - Política de Juventud 2010 – 2015:
PANEL III: 549
Construyendo una Nación Pluricultural, Incluyente y Equitativa 1 ), los

cuales no se han aplicado e implementando efectivamente, al ser sus
formulaciones muy generales carentes de metas específicas y
cuantificables, sin responsables institucionales, ni presupuestos
claramente establecidos, sumados a la falta de continuidad por los
cambios de gobierno.
Dichos documentos de política pública contaron con un

importante apoyo técnico y financiero de la Unión Europea, siendo
formulados desde la lógica que mira a los jóvenes como actores
estratégicos del desarrollo y se construyeron a partir de la consulta a los
jóvenes, las instituciones públicas y diversas organizaciones de la
sociedad civil, pero en su elaboración carecieron de un análisis riguroso
de la viabilidad y los compromisos institucionales necesarios para su
implementación efectiva (OIJ, 2011).
En la elaboración de estos documentos en los países

centroamericanos mencionados se presentó semejanzas y diferencias
relevantes. Entre las similitudes se destacó el proceso previo de
consultas, las formulaciones técnicamente sustentables de enfoques
estratégicos, las propuestas concretas y operativas. Entre las diferencias,
se destaca la claridad estratégica y voluntad política del gobierno de El
Salvador, lo cual no existió en Guatemala lo que género la omisión de
varias propuestas.
Paralelo a estos Documentos se han venido desarrollando

programas destinados a la juventud, que no tienen mucha conexión con
las Políticas de Juventud y que no han tenido la participación efectiva de
los organismos gubernamentales de juventud, que cuentan con
asignaciones presupuestarias importantes y han logrado impactar
significativamente a los jóvenes (OIJ, 2011).
Existen entonces, unas políticas integrales de juventud visibles

con baja implementación y unos programas sectoriales (Educación, salud,
prevención de la violencia, recreación, deporte, entre otros.), dirigidos a
los jóvenes los cuales son los que realmente operan, caracterizándose
1
En el 2005 se aprobó en Guatemala la Política Nacional de Juventud 2005 –
2010 que no se llegó a implementar.
estos por dos tendencias, los que tienen como enfoque la definición de la
juventud como una población o grupo en riesgo y los que tienen un
enfoque integrado donde los jóvenes se perciben como sujetos de derecho
y/o actores estratégicos del desarrollo.
Estas dos tendencias se evidencian por ejemplo, en los programas

de prevención de la violencia en población joven, implementados en El
Salvador y Guatemala, donde estudios especializados (UNESCO, GTZ y
UCA) han mostrado las bondades de los enfoques integrados, frente a los
esquemas desarrollados por los organismos de seguridad que operan
desde la lógica de la mano dura frente a fenómenos como los maras. De
ahí que una recomendación permanente a los gobiernos de turno sean
brindar continuidad, mayores recursos y continuidad a programas
caracterizados por posturas enfocadas en atención integral a los jóvenes,
que tengan en cuenta su heterogeneidad desde las perspectivas de género,
de territorialidad, generacional y étnica (OIJ, 2011).
El enfoque de riesgo es el más tradicional y se sustenta en la

precaria situación estructural en la cual crecen los jóvenes. Éste procuró
mostrar las limitaciones de los proyectos más tradicionales, que
funcionaban con base en enfoques que tomaban a los jóvenes como un
sector al que había que preparar para su inserción en el mundo adulto en
un proceso de integración natural y al alcance de todos los jóvenes, lo
cual era sólo aplicable a los jóvenes de estratos medios y altos, y no a los
más excluidos y desfavorecidos.
La deserción escolar, el desempleo y subempleo juvenil, entre

otros factores avalaban este enfoque, sin embargo a pesar del avance
frente a la perspectiva tradicional, el enfoque de riesgo nunca hace
referencia a los derechos y condición de ciudadanos de los jóvenes. Esto
llevó a que muchos de estos programas se quedaran en iniciativas
tendientes a contribuir al acceso a ciertos servicios, con criterios
paternalistas, asistencialistas y clientelistas, que no solucionaban la
problemática socio económica de ésta población
Paralelo al limitado enfoque de riesgo, y como consecuencia de la

aprobación de la Convención Internacional de los Derechos del Niño en
1990 surge y se desarrolla una nueva perspectiva, que caracteriza a la
juventud como sujetos de derecho, es decir que los jóvenes son
ciudadanos con derechos que la sociedad y el Estado deben respaldar y
PANEL III: 551
garantizar, por lo cual el acceso a los diversos servicios no debe ser visto
como un favor del Estado hacia los jóvenes, sino como un derecho cuya
vigencia se debe asegurar (OIJ, 2011).
En la última década este enfoque se ha enriquecido, gracias a la

promoción de la participación de los jóvenes en la sociedad, buscando
que contribuyan al mejoramiento de las comunidades a las cuales
pertenecen, evolucionando de sujetos pasivos a ciudadanos estratégicos
para el desarrollo, sin desconocer que siguen siendo un grupo de riesgo y
sujetos de derechos.
Desde esta perspectiva, las políticas públicas dirigidas a la

juventud deben articular programas relacionados con el mejoramiento de
las condiciones de vida de los jóvenes, simultáneamente con otras
centradas en el fomento de la participación activa y protagónica de los
jóvenes en las diversas esferas de la sociedad, primordialmente en la
construcción e implementación de políticas públicas. Es decir, que no
basta con lo primero, suponiendo que se logran avances sustantivos en
términos de mejoramiento de calidad de vida. Por último, este enfoque
pretende aportar a la superación de una contradicción, entre los discursos
favorables a la participación juvenil, atravesados por el temor a los
eventuales desbordes de los jóvenes, lo cual sólo puede ocurrir ante la
ausencia de canales institucionalizados y reconocidos de participación
juvenil.
Los enfoques descritos han definido las estrategias de prevención

de la violencia implementadas en El Salvador y Guatemala, que buscan
dar solución a los desafíos que plantea la intervención, cada vez mayor,
de los jóvenes en diversos delitos, así como su involucramiento como
víctimas o victimarios en diversas manifestaciones de violencia.
Por lo general los organismos de defensa de los derechos

humanos internacionales y nacionales insisten en destacar los importantes
efectos de la violencia sobre los jóvenes en su rol de víctimas, como la
alta tasa de homicidios y las ejecuciones extrajudiciales contra ellos,
mientras los gobernantes y la opinión pública destacan su papel de
victimarios, por su participación en la comisión de diversos delitos, y su
presencia en las maras y pandillas de estos dos países.
Este panorama de violencia es sobredimensionado por los medios

de comunicación, generando una percepción negativa de inseguridad
pública en los ciudadanos, alejada de la realidad, lo cual ha sido
definitivo en la definición de estrategias de seguridad a implementar.
Por un lado se ponen en práctica desde un enfoque de riesgo,

lineamientos de seguridad ciudadana donde se prioriza la protección de
bienes y de personas y actúa en consecuencia, el de salud pública que
actúa sobre la identificación de factores de riesgo y factores protectores,
tratando de restringir los primeros e incrementar los segundos, y el
económico, el cual centra sus análisis en los costos de la violencia,
tratando de identificar los incentivos y desincentivos a utilizar para
disminuir los niveles de violencia. Mientras desde el enfoque integral se
promociona los lineamientos de prevención y de derechos humanos.
Cada uno de los lineamientos descritos, los cuales definen las

estrategias de seguridad a seguir, tienen por lo general unos actores que
los promueven, por ejemplo seguridad ciudadana tiene gran aceptación
en las Fuerzas Militares, Ministerio de Defensa e Interior, mientras que
salud pública predomina en los Ministerios de Salud, Educación y
Cultura, el enfoque económico en los Ministerios de Finanzas y el de
prevención y derechos humanos en la sociedad civil y ONG nacionales e
internacionales, aunque cada vez tiene mayor acogida en los otros actores
por sus resultados positivos.
De las diversas estrategias implementadas, la experiencia en estos

países centroamericanos ha mostrado que las que se basan en un enfoque
integral con un lineamiento preventivo (Educación, inserción laboral y
social, escuelas abiertas, fomento de la participación ciudadana,
implementación cultura de paz, medidas alternativas a la privación de
libertad jóvenes infractores) han logrado mejores resultados y mayor
impacto que las estrategias basadas en un enfoque de riesgo, las cuales se
ejecutan bajo parámetros de mano dura o represión, que no han logrado
los resultados esperados y sólo han provocado el empeoramiento del
problema que pretendían resolver (OIJ, 2011).
Desde un enfoque de riesgo las estrategias más reconocidas, las

cuales surgieron entre los años 2002 y 2003, fueron el Plan Mano Dura y
Súper Mano Dura (Tres programas: Puño de hierro, mano amiga y mano
extendida) en El Salvador y el Plan Escoba en Guatemala. Estos
PANEL III: 553
programas declararon la guerra a las pandillas e introdujeron una

dinámica en la que la aplicación de la fuerza por parte del Estado era el
principal eje de enfrentamiento del problema (Carranza & Cruz, 2006).
Esto dio como resultado que las pandillas se replantearan su propio
funcionamiento, se reorganizaran en estructuras más verticales, más
rígidas y más violentas, y que comenzaran a reconocer liderazgos que
permitieran comunicaciones formales con otros grupos de pandillas y de
crimen organizado (Rodriguez, 2007).
Por otra parte en El Salvador las leyes de mano dura exacerbaron

la violación a los derechos humanos y sirvieron como justificación de los
abusos del poder político y militar, generando desconfianza y pérdida de
legitimidad de los salvadoreños, sumado a que la política de súper mano
dura demostró no ser un enfoque efectivo para proporcionar seguridad
nacional a los ciudadanos de El Salvador. Parte del fracaso de esta
estrategia se explica, al igual que en el caso de Guatemala, en que los
organismos de seguridad de estos países nunca respetaron el estado de
derecho ni la supervisión civil, sumado a la gran impunidad y corrupción
de los gobiernos (Writenet, 2008).
Entre las acciones desarrolladas dentro de los lineamientos

preventivos se destacan las escuelas abiertas, donde se utilizan los
establecimientos educativos los fines de semana, los días festivos y los
períodos vacacionales, para desarrollar los jóvenes actividades lúdicas,
recreativas, culturales y deportivas, y el fomento e implementación de
culturas de paz en la juventud, promoviendo la formación en valores y la
resolución no violenta de conflictos primordialmente.
El Programa Projóvenes de El Salvador, apoyado por la Unión

Europea, es un ejemplo de un programa innovador dirigido a los jóvenes
desde un enfoque integral preventivo, el cual ha sido implementado en
dos fases, la primera en el área metropolitana de San Salvador desde
junio de 2003 a junio de 2008 y la segunda en 14 municipios con altos
índices de violencia, siendo ejecutada esta fase desde agosto del 2011 a
diciembre del 2013.
Tiene como objetivos promover la cohesión social, mitigar los

factores de riesgo de la violencia y delincuencia juvenil; y consolidar
capacidades para la rehabilitación y prevención social de la violencia.
Uno de los ejes es la focalización, entendida como la concentración del

accionar de prevención y rehabilitación en un espacio definido.
Consta de 7 componentes:
a) Fortalecimiento Institucional: Orientado hacia la consolidación de

las capacidades de instituciones nacionales y regionales
involucradas en la prevención social de la violencia y la
rehabilitación.
b) Desarrollo Municipal: Es un Programa de fortalecimiento a las
municipalidades en materia de prevención social de la violencia.
c) Desarrollo Comunitario: Favorece la integración de grupos de
riesgo en la vida comunitaria, mediante el fortalecimiento de las
organizaciones locales, tales como: Juntas directivas y comités
vecinales
d) Formación Laboral: Tiene la finalidad de incrementar las
oportunidades económicas de las y los jóvenes y sus familias.
e) Recuperación de espacios públicos: Este componente está referido
al mejoramiento y creación de espacios de encuentro y convivencia,
además de promover el saneamiento ambiental.
f) Comunicación y visibilidad: Consiste en la producción y
promoción de mensajes, material educativo y promocional sobre
prevención de la violencia, promoción de valores y paz social.
g) Asistencia Técnica: Todo este proceso va acompañado de asistencia
técnica.
Los resultados esperados eran el fortalecimiento de las

instituciones públicas con jurisdicción en la prevención de la violencia y
rehabilitación de personas en conflicto con la ley; apoyo a la integración
de grupos de riesgo en la vida de la comunidad; ampliación de las
oportunidades económicas para jóvenes y sus familias; y recuperación de
los entornos físicos y ambientales de las comunidades en las que opera el
proyecto.
El Programa Escuelas Abiertas de Guatemala es otra iniciativa

innovadora en Centroamérica, inspirado en la experiencia brasileña. En
sectores con altos niveles de violencia se genera un espacio para que la
PANEL III: 555
juventud, niñez y adolescencia (Entre los 10 a los 24 años) de las

comunidades beneficiadas usen constructivamente su tiempo libre los
fines de semana, en un proceso de educación integral que incluye el
desarrollo artístico, deportivo y cultural, así como el fortalecimiento de
las relaciones con su comunidad.
Se desarrolla en 3 fases: Promueve el interés de la juventud en el

programa; vincula a la familia y a diversas redes sociales; y articula
programas formales de educación asociados al empleo. Los criterios de
selección son tres: Escuelas con áreas recreativas; ubicadas en zonas de
violencia; y con pocas alternativas para la recreación y el
entretenimiento.
Los logros alcanzados con el Programa Escuelas Abiertas: Una

participación promedio de 180.000 jóvenes los fines de semana;
capacitación en inglés, computación o manualidades; y las Escuelas se
transformaron en Centros de Actividad para las comunidades (OIJ, 2011).
4. CONCLUSIÓN
Los conflictos armados que se presentaron en El Salvador y

Guatemala fueron producto del descontento que había en la sociedad a
causa de los grandes niveles de desigualdad que vivieron en su época. La
ausencia de espacios verdaderamente democráticos que les permitiera
expresarse, el autoritarismo que los diferentes gobiernos militares
ejercieron sobre la sociedad civil, la exclusión, la fragmentación y la falta
de legitimidad de los gobiernos llevaron al surgimiento de grupos al
margen de la ley que buscaban imponer un cambio político a través de las
armas.
Todas estas problemáticas sobreviven en la actualidad. El fin del

conflicto no terminó con estas causas estructurales del conflicto, por lo
tanto la violencia mutó hacia nuevas características. La experiencia
centroamericana demuestra la necesidad de redefiniciones profundas en
cuanto a la capacidad institucional del Estado y en cuanto a la generación
de identidades positivas dentro de la población. El desafío principal no es
conseguir la firma de la paz sino la redefinición del Estado como tal y su
reconstrucción bajo nuevos principios y valores que permitan la
recuperación de la economía, la inclusión principalmente de los jóvenes

como la población más vulnerable y la disminución de la desigualdad.
Como se evidencia la tarea es de amplias proporciones. Aunque la

situación centroamericana presenta divergencias claras con el proceso
colombiano si existen lecciones a tener en cuenta. La necesidad de
estrategias integrales que ofrezcan oportunidades de inclusión a la
población, la necesidad de reducir la desigualdad con mejor repartición
de los beneficios del crecimiento económico mejorando los esquemas de
salud y educación. El adecuado manejo de los excedentes de armas y
municiones de los conflictos y la lucha frontal y determinada contra el
crimen organizado son elementos clave para asegurar un proceso de
posconflicto real y que atienda a las causas estructurales del conflicto.
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FUERZAS ARMADAS Y COMBATE AL
NARCOTRÁFICO EN MÉXICO: LAS DIFUSAS
FRONTERAS ENTRE LA SEGURIDAD NACIONAL
Y LA SEGURIDAD PÚBLICA
ARMED FORCES AND FIGHT AGAINST DRUG

TRAFFICKING IN MEXICO: THE BLURREDBOUNDARIES
BETWEEN NATIONAL SECURITY AND PUBLIC SECURITY
YADIRA GÁLVEZ SALVADOR*
RESUMEN
Este documento analiza cómo la progresiva participación de las Fuerzas

Armadas en el combate al narcotráfico en México ha desdibujado las
fronteras entre la seguridad nacional y la seguridad pública. La
presencia de las instituciones armadas en el terreno de la seguridad
pública es cada vez más recurrente debido a la incapacidad de las policías
e instituciones civiles de garantizarla.Asimismo, se discuten las
implicaciones en materia de relaciones civiles-militares.
PALABRAS CLAVE: México, Fuerzas Armadas, Seguridad Nacional,

Seguridad Pública, Relaciones Civiles-Militares.
*
Profesora en el Centro de Estudios Internacionales de la Facultad de Ciencias
Políticas y Sociales de la UNAM e investigadora
ABSTRACT
This paper examines how the progressive involvement of themilitary in

combating drug trafficking in Mexico, has blurred the boundaries
between national security and public security. The participation of the
armed forces in the field of public securityhas been increased, due to the
inability of the police and civil institutions to guarantee it.Implications on
civil military relations are also discussed.
KEYWORDS: Mexico, Armed Forces, National Security, Public Security,

Civil-Military Relations.
PANEL III: 561
1. INTRODUCCIÓN
La utilización de las Fuerzas Armadas para combatir al

narcotráfico tiene una larga historia en México, cuyos antecedentes
pueden situarse desde la década de 1930. Sin embargo, la participación
de los militares en estas tareas se ha transformado de actividades
marginales y restringidas en tiempo y espacio (como la erradicación de
cultivos e interdicción de narcóticos en apoyo a las autoridades civiles
encargadas del tema) a tomar un papel central en la estrategia de combate
a las organizaciones criminales.
Desde la declaración de la llamada “guerra contra el narcotráfico”

de la administración del ex Presidente Felipe Calderón, hasta nuestros
días con la Presidencia de Enrique Peña Nieto, las instituciones armadas
participan en un abanico de tareas que han difuminado las fronteras entre
seguridad nacional y seguridad pública. Por un lado, las instituciones
armadas han sido responsables de importantes capturas o “abatimientos”
(muertes) de los principales líderes de las organizaciones criminales,
como por ejemplo, la muerte de Beltrán Leyva en 2009 o la reciente
captura de Joaquín Guzmán Loera, líder del cártel de Sinaloa. Por otra
parte, resultado de la crisis de inseguridad han sido desplegados para
cubrir las demandas ciudadanas de seguridad pública lo que incluye
patrullajes y presencia permanente. El argumento que justifica esta
intervención es que los militares colaboran con autoridades civiles y
policiales en la conservación del orden interno y cumplen con sus tareas
constitucionales de resguardar la seguridad interior de la nación.
Esta comunicación tiene como objetivo analizar cómo la creciente

participación de las Fuerzas Armadas en el combate al narcotráfico en
México ha desdibujado las fronteras entre la seguridad nacional y la
seguridad pública. No sólo por que las tareas de las instituciones armadas
se han ampliado, sino porque su presencia en el terreno de la seguridad
pública es cada vez más recurrente debido a la incapacidad de las policías
e instituciones civiles de garantizarla. De facto, y no necesariamente de
jure, las Fuerzas Armadas han ido sustituyendo a las fuerzas civiles y
policiales en las diversas tareas inherentes a la seguridad pública, pese al
discurso oficial de querer, en algún momento, restablecer la frontera, ya
inexistente,con la seguridad nacional.
Para cumplir con este objetivo el ensayo se divide en tres

apartados. En primer lugar se abordarán los impactos del narcotráfico en
la seguridad pública y la seguridad nacional tanto desde una perspectiva
teórica como a partir del desarrollo histórico en el caso de México. En el
segundo apartado se hará un recuento de la participación de las Fuerzas
Armadas en acciones contra el narcotráfico y su progresiva ampliación
hacia actividades de seguridad pública al punto de prácticamente sustituir
a autoridades civiles en algunas zonas del país. Finalmente, se discutirán
las consecuencias que esta situación tiene en términos de relaciones
civiles-militares.
2. EL NARCOTRÁFICO EN LA AGENDA DE SEGURIDAD PÚBLICA Y DE

SEGURIDAD NACIONAL DE MÉXICO
La delincuencia organizada transnacional1 se ha erigido como una de las

principales amenazas a la seguridad nacional e internacional. Lo anterior está
directamente relacionado con el impulso que adquirió en el marco del
proceso de globalización: transnacionalización de sus operaciones utilizando
al máximo las ventajas del desarrollo de las tecnologías de la información,
de la apertura de las fronteras y de los medios de transporte; grandes
ganancias económicas y capacidad de estos grupos de configurarse en
verdaderas “corporaciones multinacionales”.
El narcotráfico, entendido como las acciones que incluyen el

cultivo, fabricación, distribución, venta y control de mercados de drogas
ilícitas, se destaca por:
1
La definición de delincuencia organizada transnacional engloba un número
importante de actividades que convergen bajo un mismo principio: la
producción, conservación, traslado y comercialización de ciertos bienes y
servicios con características ilegales. De acuerdo con la Convención de la
Organización de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada
Transnacional conocida como Convención de Palermo, se entenderá como
grupo delictivo organizado a: “un grupo estructurado de tres o más personas
que exista durante cierto tiempo y que actúe concertadamente con el propósito
de cometer uno o más delitos graves o delitos tipificados con miras a obtener,
directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden
material.” La Organización de las Naciones Unidas reconoce seis principales
actividades en donde opera el crimen organizado: piratería, tráfico de drogas,
armas, personas y migrantes, y el lavado de dinero.
PANEL III: 563
a) Las ganancias económicas que genera, calculadas en alrededor de

320,000 millones de dólares al año lo que la convierte en la
actividad más rentable de la delincuencia organizada (Oficina de
Naciones Unidas contra la Droga y el Delito [UNODC], 2012).
b) Su influencia económica y social, en virtud de que llega a
convertirse en una forma de vida que permite a ciertos grupos
sociales desarrollar una actividad productiva y su ascenso en la
escala económica y social (Astorga, 1995, pp. 35-37).
c) La corrupción y el desarrollo de “funciones públicas”, lo que
incluye la oportunidad de generar un sistema ilegal alterno al
Estado, que guarda su propia lógica (Serrano, 2005).
d) El empleo de la violencia contra individuos y grupos para
garantizar su influencia en gobiernos y sociedades; y
e) La cooptación de instituciones y gobiernos en aras de preservar el
negocio y garantizar las ganancias del mismo.
Se trata además de un fenómeno que amenaza la seguridad en sus

distintos niveles:
• Humana, por sus afectaciones en términos de salud pública y el

bienestar, muertes violentas y percepción de inseguridad.
• Pública, ya que atenta contra el Estado de Derecho, así como contra
la cohesión y la convivencia social.
• Nacional, en la medida en que tiene la capacidad de minar los
componentes del Estado, atentar contra la soberanía y contra los
componentes sociales, económicos, políticos y militares que
configuran el poder nacional.
• Internacional, al afectar normas e instituciones internacionales,
colaborar con grupos terroristas o guerrilleros, traficar armas que
alimentan conflictos o aprovechar los vacíos de poder en ciertos
Estados para su operación (Picarelli, 2008, p.454).
Asimismo, su carácter transnacional lo coloca en la agenda inter-

doméstica de los Estados, ya que ningún país puede hacer frente de forma
aislada a este fenómeno, por lo que la cooperación internacional
complementa los esfuerzos nacionales y, por tanto, adquiere gran
relevancia. Cabe señalar que la dinámica actual del tráfico, tipo y
consumo de drogas ha desdibujado las fronteras tradicionales entre los

países que eran considerados de producción, tránsito o consumo
(UNODC, 2013).
Siguiendo la propuesta de Buzan, definimos la seguridad nacional

en términos amplios como “la habilidad de los Estados y las sociedades
de mantener su identidad independiente y su integridad funcional”
(Buzan, 1991, p. 22). En este sentido, se identifican una serie de esferas
(militar, económica, política, societal y medioambiental) también
denominadas “seguridades parciales” cuya integración conforma la
seguridad nacional. Desde esta perspectiva, la seguridad pública
(orientada a permitir que la población pueda llevar a cabo el ejercicio de
sus deberes y derechos en sociedad) juega un papel fundamental (García,
2011, p. 107).
Al igual que sucede con otras amenazas, los impactos del

narcotráfico en la seguridad se relacionan directamente con las
capacidades que los Estados tengan de hacer frente a esta amenaza
(policías, Estado de Derecho, procuración de justicia); pero también con
la capacidad de esta amenaza de “poner en entredicho” o afectar ciertas
dimensiones de la existencia de ese Estado a través del control territorial,
la corrupción, su infiltración en las instituciones, la confrontación abierta
con las autoridades o bien la violencia extrema y sus afectaciones en
materia de convivencia social.
Así, para algunos países como los miembros de la Unión Europea,

Uruguay, Chile y Costa Rica, el narcotráfico es considerado un problema
de seguridad pública; en tanto que para otros, como México, Colombia y
los países del Triángulo del Norte Centroamericano (Honduras, El
Salvador y Guatemala) se ha convertido en un asunto de seguridad
nacional. La importancia del enfoque radica en las respuestas que el
Estado despliega frente a esta amenaza. Así, por ejemplo, bajo el enfoque
de la seguridad nacional se ha tendido a privilegiar los instrumentos
coercitivos, tal es el uso de las Fuerzas Armadas. En tanto que desde una
perspectiva de seguridad pública, la respuesta priorizaría “la
construcción de instituciones judiciales y de procuración de justicia
profesionales y efectivas con el fin de confrontar los múltiples problemas
de crimen, violencia y corrupción” (Bailey y Chabat, 2003, p. 16).
PANEL III: 565
Se ha señalado reiteradamente que en el caso de países con crisis

de inseguridad tan severas, como es el caso de México, la única forma de
avanzar favorablemente en el combate al narcotráfico es acompañar los
esfuerzos coercitivos (que significa recuperar el orden y la presencia del
Estado) con una política integral que ataque las causas más profundas del
fenómeno, incluida la exclusión social, por lo que las políticas de
prevención (tanto del consumo de drogas como de la delincuencia a
través de fortalecer el tejido social y el Estado de Derecho) y el apoyo a
la rehabilitación de los adictos, también juegan un papel relevante.
Durante prácticamente todo el siglo XX México se mantuvo como

un país productor de narcóticos (fundamentalmente mariguana y
heroína); de tránsito de la cocaína colombiana hacia Estados Unidos y
con bajos niveles de consumo de estupefacientes. Diversos estudios han
analizado el desarrollo del narcotráfico en México, así como la
“convivencia” de las organizaciones criminales con los regímenes
priístas. Para los efectos de esta investigación, retomaremos a Astorga
quien plantea que el narcotráfico estuvo relacionado y subordinado al
poder político, lo que significó en los hechos el control de los niveles de
violencia (en virtud de su subordinación) y su exclusión formal de la
política (Astorga, 2005; 1995).
Los resultados son bien conocidos: debilitamiento del Estado de

Derecho en el marco de un modelo de “regulación” en el que estas
actividades se expandieron al amparo de autoridades corruptas, lo que
incluía limitación de la violencia y no participación de los
narcotraficantes en política (Serrano, 2007) y el desarrollo de un sistema
económico y de valores paralelo al Estado en el que el narcotráfico jugó
el papel de “servidor público” al ofrecer trabajos, proveer de servicios y
beneficios a algunas comunidades (Astorga, 2005; 1995).
La posición geográfica del país, compartiendo frontera con el

principal consumidor de narcóticos a nivel mundial, ha determinado en
buena medida tanto el desarrollo de las organizaciones delictivas como
las respuestas de las autoridades mexicanas ante esta amenaza. Siguiendo
la tendencia internacional impulsada por Estados Unidos2, los gobiernos
2
Los orígenes del paradigma prohibicionista frente al narcotráfico se encuentran
en la Convención Internacional del Opio (1912), la Ley Harrison
estadounidense (1914) y la Convención para Limitar la Distribución de
de México adoptaron oficialmente el enfoque punitivo del combate al

narcotráfico, ratificaron las diversas convenciones internacionales en la
materia y llevaron adelante actividades de erradicación de cultivos, ante
el incremento de los cultivos de la década de 1950 y en respuesta a las
presiones de Washington. El Plan Canador de 1966 y la Operación
Cóndor de 1977 3 fueron operaciones emblemáticas en las que
participaron las Fuerzas Armadas en apoyo a las autoridades civiles.
Durante las décadas de 1980 y 1990 convergieron una serie de

factores que determinaron el devenir de las organizaciones criminales
Narcóticos (1931). El enfoque, influenciado directamente por Estados Unidos,

desligó la oferta de la demanda y se atribuyó el problema completamente a la
producción de narcóticos, provenientes principalmente de países no
industrializados. Esta visión se fortaleció desde Estados Unidos con la “Guerra
contra las Drogas” lanzada en 1973 por el Presidente Richard Nixon; que
posteriormente fue acompañada por la Directiva de Seguridad Nacional 221
Narcotics and National Security de abril de 1986; la implementación del
conocido “proceso de certificación antinarcóticos” a través de la Antidrug Abuse
Act de 1988 (que emendó la Ley de Asistencia Exterior de 1961); la Defense
Authorization Act de 1989 que definió el papel activo del sector militar en las
campañas antinarcóticos, con su correlato en materia de política exterior con la
Foreing Assistance Appropiations Act del mismo año (Astorga, 1995:27). Bajo
la administración de Clinton, el prohibicionismo se mantuvo, ahora bajo el
paraguas más amplio del crimen organizado transnacional que fue identificado
como amenaza a la seguridad nacional a través de la Directiva Presidencial 42
(Presidential Decision Directive) en octubre de 1995. En el caso de la política
hacia América Latina se pusieron en marcha una serie de programas como la
Iniciativa Regional Andina y el Plan Colombia. Si bien durante las
administraciones de George W. Bush la Guerra Global Contra el Terrorismo, se
convirtió en la prioridad de seguridad para Estados Unidos, en materia de
narcotráfico destaca la Directiva Presidencial de Seguridad Nacional 25,
orientada al trabajo de las agencias del gobierno estadunidense para atacar las
vulnerabilidades de las organizaciones del tráfico de drogas y la Iniciativa
Mérida con México, que implicó el reconocimiento de la responsabilidad
compartida en la materia.
3
El Plan Canador (Canabis-Adormidera) tuvo como objetivo la erradicación de
cultivos de mariguana y amapola en la confluencia de Chihuahua, Sinaloa y
Durango. Una década más tarde, se llevó adelante la llamada Operación Cóndor
en la que militares, junto con policías estatales y judiciales federales,
desplegaron su fuerza en algunas comunidades del estado de Chihuahua que
prácticamente fueron sitiadas.
PANEL III: 567
mexicanas y su transformación en una verdadera amenaza para la

seguridad nacional:
• Se presentaron los primeros signos de agotamiento del régimen

político post-revolucionario en relación con su capacidad de
enfrentar/controlar a los grupos; al tiempo que se iniciaron las
primeras fracturas de los pactos entre los grandes capos y las
autoridades (Astorga, 2005).
• Con el secuestro y asesinato de Enrique Camarena (agente de la
DEA) y ante el incremento del consumo de drogas en Estados
Unidos, aumentaron las presiones sobre el gobierno de México para
implementar medidas más duras contra el narcotráfico. La captura de
líderes como Miguel Ángel Caro Quintero y Félix Gallardo se dieron
en este contexto, pero ello no significó el desmantelamiento de sus
organizaciones.
• Resultado de la Operación South Florida (1982) y del bloqueo de la
ruta del Caribe para trasladar la cocaína colombiana a Estados
Unidos, México se convirtió en el principal país de tránsito. La
desarticulación de los cárteles de Medellín y Cali; así como los éxitos
del Plan Colombia, posibilitaron la expansión y consolidación de las
operaciones de los grupos mexicanos. En la actualidad, el 80% de la
cocaína destinada al mercado estadounidense transita por el corredor
Centroamérica-México.
A partir de 1982 los distintos gobiernos mexicanos han

identificado al narcotráfico como un problema de seguridad nacional.
Durante las administraciones de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) y
Ernesto Zedillo (1994-2000) se llevaron adelante una serie de iniciativas
orientadas a desarrollar nuevas instituciones de seguridad que
respondieran a este desafío. Entre éstas, destaca el establecimiento del
Centro Nacional de Planeación y Control de Drogas, en el gobierno de
Salinas, y el denominado “nuevo diseño institucional en seguridad
pública” puesto en marcha durante la administración de Zedillo que
incluyó la creación del Sistema Nacional de Seguridad Pública (1994); la
Policía Federal Preventiva (1999) y la Secretaría de Seguridad Pública
Federal (2000).
Sin embargo, “la transformación de los sistemas de seguridad

pública, justicia, defensa e inteligencia, no fueron contemplados como
parte de la reforma del Estado […] lo que generó inconsistencias”

(Benítez, 2009, p. 175). Cuando se dio la alternancia en el poder en el
año 2000, terminó de resquebrajarse el viejo sistema de componendas
entre el poder político y los grupos del narcotráfico. Para el año 2003 la
confrontación entre las organizaciones criminales se hizo evidente, con la
lucha por las rutas y los territorios, su expansión hacia otros delitos, el
surgimiento del mercado interno de drogas y el ascenso de los
denominados “narcotraficantes de cuarta generación” caracterizados por
su violencia extrema (Pequeño, 2013).
Cuando Felipe Calderón llegó al poder en diciembre de 2006 la

crisis de inseguridad provocada por el crimen organizado era más que
evidente: el narcotráfico controlaba algunos territorios del país; los
cárteles estaban en confrontación abierta por las rutas generando niveles
de violencia sin precedentes; el flujo de drogas hacia Estados Unidos a
través del país permanecía estable y las organizaciones criminales
superaban a las policías (municipal, estatal y federal) en cuanto a
capacidad de organización, fuego y violencia.
Con la declaración de “guerra contra el narcotráfico” del

Presidente Calderón, el narcotráfico se securitizó 4 al ser identificado
como amenaza existencial para el Estado, legitimando así medidas
extraordinarias y urgentes, como lo es el uso de las Fuerzas Armadas en
tareas de seguridad pública. A partir de la identificación de un enemigo,
la securitización da pie a la lógica tradicional de la seguridad: la lógica de
la guerra a partir de la razón de Estado (Buzan y Hansen, 2009, p. 214;
Waever,1995).
Al desafiar la presencia del Estado, generar una “autoridad

paralela” y atentar contra las instituciones, el narcotráfico se ubica como
amenaza a la seguridad nacional, definida por México como:
las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la

integridad , estabilidad y permanencia del Estado mexicano que
4
Desarrollada por Ole Waever, a partir del constructivismo y la teoría del lenguaje,
la securitización se refiere al “proceso discursivo mediante el cual se construye
un entendimiento inter-subjetivo dentro de una comunidad política para tratar
algo como una amenaza existencial para un objeto de referencia valioso y así
permitir un llamado a medidas urgentes y excepcionales” (Waever,1995).
PANEL III: 569
conlleven a:
I. La protección de la nación mexicana frente a las

amenazas y riesgos que enfrente nuestro país;
II. La preservación de la soberanía e independencia
nacionales y la defensa del territorio;
III. El mantenimiento del orden constitucional y el
fortalecimiento de las instituciones democráticas de
gobierno;
IV. El mantenimiento de la unidad de las partes
integrantes de la Federación señaladas en el artículo
43 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos;
V. La defensa legítima del Estado Mexicano respecto
de otros Estados o sujetos de derecho internacional,
y
VI. La preservación de la democracia, fundada en el
desarrollo económico, social y político del país y sus
habitantes.5
Como puede observarse la concepción de seguridad nacional de

México pone énfasis en la seguridad interior como una dimensión
fundamental de la misma, claramente amenazada por el narcotráfico. De
esta manera:
[…] la situación demandaba una respuesta proporcional e

incremental del Estado […] una muestra de contundencia capaz de
contener, someter y disuadir a los grupos de delincuentes organizados o
no. Este primer paso es lo que genera la inclusión de la inseguridad
pública en la agenda de seguridad interior, tarea principal de las Fuerzas
Armadas (Oliva, 2014).
Así, se dispuso el empleo de las instituciones armadas en una

multiplicidad de tareas bajo la lógica de proteger la seguridad interior.
Estas tareas han incluido su participación en operativos conjuntos, la
detención o el abatimiento de los líderes del narcotráfico; y el despliegue
permanente de unidades del Ejército y Marina para realizar patrullajes,
entre otras actividades.
5
Ley de Seguridad Nacional, publicada en el Diario Oficial de la Federación,
México, D.F., 31 de enero de 2005.
En materia de política exterior la puesta en marcha de la Iniciativa

Mérida (IM) como el programa de cooperación bilateral más ambicioso
hasta el momento marcó la pauta de las relaciones con Estados Unidos.
Aunque incluyó dentro de sus prioridades programas de fortalecimiento
del Estado de Derecho, en una primera etapa la IM privilegió la
intercepción de narcóticos y la captura de líderes, áreas donde las Fuerzas
Armadas jugaron un papel primordial (Chanona, 2013; 2009).
Sin embargo, esta estrategia centrada fundamentalmente en el uso

de la fuerza mostró sus límites en términos de la desarticulación de los
grupos criminales, la recuperación de la presencia del Estado en los
territorios controlados por éstos y, especialmente en términos de la
reducción de la violencia y la percepción de inseguridad.
Durante el sexenio, la violencia creció de manera exponencial. El

número de homicidios se incrementó de 8,867 en 2007 a 27,199 en el
2011(UNODC, 2014).Se calcula que entre 2006 y 2012 murieron 70,000
personas en el país, lo que incluye a miembros de los grupos
delincuenciales, pero también militares, policías y población civil. La
“ampliación” de las actividades de los grupos delictivos significó mayor
agresión contra la población civil: extorsiones (cobros por “derecho de
piso”), secuestros, ejecuciones y atentados en lugares públicos (como el
incidente del Casino Royal en Monterrey) se hicieron comunes en los
estados de la República con mayor presencia del crimen organizado.
México empezó a ser considerado dentro de la lista de los países más
violentos a nivel mundial y como un país altamente peligroso para el
ejercicio de la labor periodística.
Términos como “Estado fallido”, “narco-terrorismo”, “narco-

insurgencia” y “colombianización” comenzaron a ser utilizados para
referirse al fenómeno que enfrentaba México, con los altos niveles de
inseguridad y la penetración de la delincuencia organizada en los
diversos ámbitos de la vida nacional. En el marco del discurso de
“guerra contra el narcotráfico” el gobierno señaló que la mayoría de los
muertos correspondían a los enfrentamientos entre los grupos de la
delincuencia o bien a “daños colaterales” lo que generó grandes críticas
por parte de las organizaciones de la sociedad civil defensoras de los
Derechos Humanos.
PANEL III: 571
El año 2010 marcó un cambio en la estrategia frente al

narcotráfico. Por un lado, el Presidente Calderón sustituyó del discurso
oficial la palabra “guerra” por la de “lucha contra la delincuencia”, por
otro se insistió en el carácter integral de la estrategia. En el marco de la
IM se incluyó el denominado “cuarto pilar” relativo a la “construcción de
comunidades resilientes”, con lo que se pusieron en marcha programas
locales en Tijuana, Ciudad Juárez y Monterrey. No obstante, la
percepción de los ciudadanos sobre el ascenso de la inseguridad
permaneció. El tema fue uno de los asuntos centrales en las campañas
electorales del 2012.
El gobierno del Presidente Enrique Peña Nieto (2012-2018) tomó

la decisión de des-securitizar la agenda política mexicana. La retórica
presidencial se ha centrado en el tema del desarrollo, la competitividad,
las reformas estructurales y el papel de México en el mundo (impulsando
por ejemplo nociones como el Mexican Moment). Al mismo tiempo se
decidió centralizar las operaciones bajo la Secretaría de Gobernación con
la finalidad de mejorar la coordinación interagencial y se ha impulsado
una estrategia que pone énfasis en la seguridad ciudadana y el combate al
crimen con el objetivo de reducir la violencia.
Ello no ha implicado el retiro de las Fuerzas Armadas a los

cuarteles, éstas siguen formando parte integral de la estrategia enfocada
ahora a dar mejores resultados en términos de coordinación
interinstitucional. La crisis de Michoacán con la violencia contra la
sociedad, la expansión de las denominadas “policías comunitarias” o
“autodefensas” y la detención del Secretario de Gobierno de la entidad
por presuntos vínculos con uno de los principales grupos delictivos (Los
Caballeros Templarios) demuestra que la delincuencia organizada es la
principal amenaza para la seguridad nacional del país.
3. LAPARTICIPACIÓN DE LAS FUERZAS ARMADAS MEXICANAS EN EL

COMBATE AL NARCOTRÁFICO
Al igual que sucede en otros países latinoamericanos,

históricamente las Fuerzas Armadas han cubierto tareas de desarrollo
nacional propias de otras instituciones del Estado (como servicios de
salud, alfabetización o reforestación). A ello hay que agregar sus
actividades en materia de seguridad interna (combate al narcotráfico,
actividades contra las guerrillas y grupos radicales); así como el apoyo a

la población en casos de desastres naturales. En suma, las misiones
internas han determinado la organización y el despliegue de las Fuerzas
Armadas mexicanas (Benítez, 2008, 50).
Otra de las particularidades mexicanas radica en la existencia de

dos ministerios de las Fuerzas Armadas: la Secretaría de la Defensa
Nacional (SEDENA) que agrupa al Ejército y la Fuerza Aérea y la
Secretaría de Marina (SEMAR) correspondiente a la Armada. Las
diferencias entre ambas instituciones son evidentes en términos de
número de integrantes, presupuesto, actividades y doctrinas.
En teoría, desde la década de 1970 se ha planteado que el empleo

militar es en “apoyo” a las autoridades y con carácter “transitorio” en
tanto que se crean (o se recomponen) las instituciones para hacerle frente
a esa amenaza. En la práctica, lo que se observa es una mayor
participación de los militares en la lucha contra el narcotráfico y en la
contención de la violencia lo que ha implicado ampliar sus actividades
hacia la seguridad pública, sustituyendo a las autoridades civiles.
A partir de la década de 1990, el narcotráfico, el combate a la

delincuencia y la contrainsurgencia se convirtieron en las tres misiones
internas fundamentales de las Fuerzas Armadas, ello se tradujo en una
adecuación de las estructuras del Ejército y una mayor participación tanto
en términos operativos como en el diseño de políticas antinarcóticos. Se
crearon los Grupos Aeromóviles de Fuerzas Especiales (GAFES) y para
1992 se estableció el Instituto Nacional para el Combate a las Drogas, al
que se incorporaron representantes de las Fuerzas Armadas. Durante el
gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000) se aprobó la Ley General que
Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad
Pública que instituyó el Consejo Nacional de Seguridad Pública con la
participación de las Fuerzas Armadas.
El gobierno recurrió de manera creciente al uso del Ejército para

apoyar operativos de captura de líderes de organizaciones criminales,
como fue el arresto de Héctor “el Güero” Palma en 1995, al tiempo que
en 1997 los militares empezaron a realizar funciones de apoyo a la
seguridad en la Ciudad de México y a participar en puestos de mando en
la policía de la ciudad (Chabat, 2010, p. 27). “Para mediados de 1999, 28
de las 32 entidades del país habían nombrado en puestos judiciales y
PANEL III: 573
policiales a mandos medios del Ejército” (Alvarado y Davis, 2001, p.

130).
Esta tendencia se fortaleció durante el gobierno de Vicente Fox

(2000-2006). Así, lejos de abrir paso a la reformulación de las relaciones
civiles-militares que respondieran al contexto democratizador, la
alternancia en el poder profundizó el uso de la fuerza militar para tareas
de la seguridad pública y dejó intocados los temas de la conducción y el
control democrático de las Fuerzas Armadas. Durante esa administración
destaca el nombramiento del General Rafael Macedo de la Concha como
Procurador General de la República, lo que facilitó la coordinación entre
la Procuraduría General de la República (PGR) y el Ejército, por lo que
se privilegiaron los operativos en los que participaban ambas
instituciones (Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos en México, 2003, p. 44; Presidencia de la
República, 2003).
En este gobierno se incrementó la participación de los mandos del

Ejército, Fuerza Aérea y la Armada de México en la política de seguridad
pública a través de los grupos de coordinación interinstitucional de cada
estado de la República. Asimismo, a través de la denominada “Directiva
Azteca XXI” los grupos de élite de la SEDENA se reagruparon en un
Cuerpo de Fuerzas Especiales que además de encabezar la lucha
antidrogas estaban encargadas de recabar información de inteligencia
relacionada con otros delitos. Cabe asimismo señalar que, ante los
reclamos sociales por los niveles de inseguridad, en junio de 2005 se
lanzó el operativo “México Seguro” en cuyo marco se enviaron agentes
federales y elementos del Ejército y la Marina a los estados de
Tamaulipas (Matamoros, Nuevo Laredo 6 y Reynosa), Baja California
(Tijuana y Mexicali) y Sinaloa (Culiacán, Novolato y Mazatlán)
(Presidencia de la República, 2005).
Como se señaló líneas arriba, bajo la Presidencia de Felipe

Calderón el narcotráfico se securitizó al ser identificado como una
amenaza a la permanencia del Estado mexicano, generando un discurso a
partir de la lógica de la “guerra”. Entre 2006 y 2012 la utilización de
6
La primera de estas operaciones fue la de Nuevo Laredo, Tamaulipas, donde el
Ejército tomó control de la ciudad y arraigó a los policías del municipio.
elementos militares en tareas de seguridad se incrementó en 68%

(Acosta, 2011).De acuerdo con la información oficial, el promedio
mensual de los soldados (SEDENA), que participaban en operaciones de
combate al narcotráfico en 2012 ascendió a 49,000 y a 7,405 en el caso
de la SEMAR (Presidencia de la República, 2012: 46).
En consecuencia, la participación de los miliares en tareas

antinarcóticos se ha ampliado considerablemente, tanto en el número de
elementos utilizados, como en el tipo de tareas desempeñadas. Respecto
al primer punto, de acuerdo con información de la propia SEDENA:
[…]de 1966 a 1985, en las operaciones Cánador, Cóndor y Marte

participaron 3 mil en promedio en cada una; de 1986 a 1994 se empleó un
promedio de 26 mil elementos; de 1994 a 2000, fueron 28 mil en
promedio; de 2000 a 2006, 30 mil elementos en promedio; del 1de
diciembre de 2006 al 22 de abril de 2008 se emplearon 36 mil 665
elementos en todo el territorio nacional (Castillo, 2010).
En cuanto a las actividades, por un lado podemos identificar

aquellas “en apoyo a las autoridades civiles como la erradicación de
cultivos e intercepción de narcóticos”, que incluyen operativos contra los
líderes de las organizaciones delictivas y desarrollo de actividades de
inteligencia; así como mayor cooperación internacional para el combate
al narcotráfico; todas ellas situadas en la esfera de la seguridad nacional.
Por otra parte, aparecen los Operativos Conjuntos

(interinstitucionales) que, bajo la lógica del resguardo de la seguridad
interior, han contribuido al desdibujamiento de las fronteras entre ésta y
la seguridad pública en virtud de las diversas tareas que se ponen en
marcha en el marco de estos Operativos que podemos situar en una
especie de “zona gris” entre la seguridad interior y la seguridad pública.
Finalmente, la incorporación de elementos militares a las policías

federales (ya sea como elementos de base para la formación de las nuevas
instituciones o al frente de éstas); sustituyendo en los hechos a las
policías municipales y participando como titulares de las Secretarías de
Seguridad Pública locales.
PANEL III: 575
3.1. Actividades de seguridad nacional
Al inicio de la administración de Felipe Calderón, la SEDENA

asumió la responsabilidad de ejecutar las “operaciones de erradicación de
enervantes”, por lo que se informó que la PGR haría la transferencia de
58 aeronaves, 72 vehículos y 10 Bases de Operaciones en seis estados de
la República. Por otro lado, en materia de intercepción, durante 2007, se
estableció una Fuerza de Tarea de Alto Impacto en los estados de Nuevo
León y Tamaulipas y una Fuerza de Tarea Conjunta (Ejército-Fuerza
Aérea-Armada) en el área de la península de Yucatán; en tanto que, por
su parte la SEMAR puso en marcha la denominada “Operación
Inflexible” (Presidencia de la República, 2007, p. 26-28).
Las operaciones de alto impacto están orientadas a la erradicación

e intercepción de narcóticos, SEDENA las define como:
[…] aquellas que se materializan mediante la concentración de

grandes efectivos, apoyados con medios aéreos, terrestres, anfibios y
tecnología, en áreas geográficas del país con altos índices delictivos,
explotando las fuentes de inteligencia y aplicando el principio de
concentración de fuerza para obtener mejores resultados (SEDENA ápud.
Presidencia de la República, 2007, p. 39).
De esta manera, aunque fundamentalmente tienen como finalidad

la erradicación e intercepción de narcóticos, las operaciones de alto
impacto constituyen en los hechos actividades de enfrentamiento como
de disuasión frente a los grupos de delincuencia organizada.
Como puede apreciarse en el Cuadro 1, estas operaciones pasaron

de 23 en 2006-2007 a 36 en el periodo entre septiembre de 2011 y junio
de 2012. Claro está que el mayor incremento tanto en número de
operaciones como de efectivos lo tiene la SEMAR que, a partir de la
llamada “Operación Inflexible” pasó de 1,358 en 2006 a 26,073 en 2012.
Por otra parte, es importante señalar que, con el gobierno de Peña

Nieto se habla de “Operaciones de Precisión” con la finalidad de hacer
énfasis en la importancia del mayor uso de inteligencia y de acciones más
eficientes que contribuyan a la reducción de la violencia. En este
contexto, el número de efectivos de la SEDENA dedicados a combatir el
crimen organizado y la violencia en el país se ha reducido a 32,000
elementos (Castillo, 2014).
Cuadro 1
Operaciones de Alto Impacto, Operaciones Navales y Número de Efectivos
Empleados
SEDENA-SEMAR (2006-2012)
Diciembre Septiembre Septiembre Septiembre Septiembre Septiembre
2006-Junio 2007- 2008-Junio 2009-Junio 2010-Junio 2011-junio
2007 Junio 2008 2009 2010 2011 2012
SEDENA: Sin datos SEDENA: SEDENA: SEDENA: SEDENA:

23 de alto 24 de alto 22 de 48 de alto 36 de alto
impacto y impacto y erradicación impacto impacto y
Operaciones 16 38 17 de 62
de regionales. regionales intercepción regionales
erradicación Total: 39 Total:62 Total: 39
e
intercepción
(Alto SEMAR: Sin datos SEMAR: SEMAR: SEMAR: SEMAR:
Impacto) “Operación 5,873 16,735 19, 556 26,073
Inflexible” operaciones operaciones operaciones operaciones
1,358 navales navales navales navales
operaciones
navales
“Operación
Caribe” en
Yucatán y
Quintana
Roo
Promedio SEDENA: Sin datos SEDENA: SEDENA: SEDENA: SEDENA:
Mensual de 45, 723 48,750 45,719 Sin dato 49,000
elementos
militares SEMAR: 2 SEMAR: SEMAR SEMAR: SEMAR:
649 7,934 8,056 8,763 7,405
(“Operación
Inflexible”)
Fuente: Elaboración propia con datos de los seis Informes de Gobierno de la
Presidencia de Felipe Calderón (Presidencia de la República, 2012, 2011, 2010,
2009, 2008, 2007).
Por otro lado, es bien sabido que la captura o el “abatimiento”

(muerte) de los principales líderes de las organizaciones criminales se
convirtió en un tema prioritario para el gobierno de Felipe Calderón.
Estrategia que, por cierto, fue ampliamente cuestionada al señalar que
debía irse más a fondo contra las organizaciones delictivas poniendo
especial énfasis temas como el lavado de dinero y el tráfico de armas.
De acuerdo con la información oficial, hasta agosto de 2012

habían sido capturados o fallecieron 22 de los 37 criminales más
buscados por la PGR. Para efectos de esta investigación, es importante
resaltar que los operativos encabezados por las instituciones militares
PANEL III: 577
tuvieron gran impacto mediático: la SEDENA fue responsable de la

captura de seis líderes de organizaciones criminales y la muerte de
Ignacio Coronel del Cártel del Sinaloa (2010);7 mientras que la SEMAR
capturó a cinco y abatió a Marcos Arturo Beltrán Leyva, “El Barbas”
(2009) y a Antonio Cárdenas Guillen “Tony Tormenta”, líder del Cártel
del Golfo (2010).8 La reciente detención de Joaquín Guzmán Loera, líder
del Cártel de Sinaloa, se suma a estas operaciones que han realizado las
Fuerzas Armadas.
Finalmente, cabe mencionar que la participación en el combate al

narcotráfico ha impulsado un importante proceso de reorganización y
transformación de las Fuerzas Armadas lo que incluye adquisiciones de
armas, entrenamiento y modernización (Guevara, 2011). En este sentido,
destacan sus labores de inteligencia (tanto con el Centro de Investigación
[CISEN] como con sus contrapartes extranjeras); así como una mayor
participación en actividades de cooperación internacional, entre las que
podemos señalar la Iniciativa Mérida, la participación de la SEMAR en el
Grupo de Trabajo de Protección Marítima Trilateral Estados Unidos-
Canadá-México en el marco de ASPAN; la participación en ejercicios
combinados y conferencias internacionales; así como en mecanismos de
seguridad y vigilancia en la frontera sur de México.
7
Alfredo Beltrán Leyva, alias “El Mochomo” (Cártel Beltrán Leyva); José
Gerardo Álvarez Vázquez, alias “El Indio”, (Cártel Beltrán Leyva); Pedro Díaz
Parada (Cártel del Itsmo) , Jesús Raúl Beltrán Uriarte, alias “El Tío”, (Cártel
Beltrán Leyva); Vicente Zambada Niebla, alias “Vicentillo”, (Cártel de
Sinaloa) Martin Carrasco Coronel, alias “El Águila” (Cártel de Sinaloa) y Erick
Valencia Salazar alias “El 85” (Cártel de Jalisco Nueva Generación); además de
la detención de 185 personas que participaban en distintas áreas de las
organizaciones. El único abatido fue Ignacio Coronel Villareal, alias “Nacho
Coronel” (Cartel de Sinaloa) en 2010 (Presidencia de la República, 2012, pp.
41-42).
8
Mauricio Guízar Cárdenas, "El Amarillo"; Raúl Lucio Hernández Lechuga, “El
Lucky”; Martín Omar Estrada Luna, “El Kilo”, Antonio Daniel Villegas
Vázquez, “El 20”; (todos ellos líderes de “Los Zetas); y Sergio Enrique
Villareal Barragán, “El Grande” (Cártel Beltrán Leyva) (Presidencia de la
República, 2012, p. 42).
3.2. De la seguridad interior a la seguridad pública
Desplegados en coordinación con otras agencias federales como

la Policía Federal y la Procuraduría General de la República, los
operativos conjuntos respondieron a la necesidad de restablecer la
seguridad (y la presencia del Estado) en las regiones seriamente afectadas
por la violencia de las organizaciones criminales. Cabe señalar que éstos
se han puesto en marcha a solicitud de los gobiernos estatales que están
rebasados en sus capacidades frente a la delincuencia organizada.
Teniendo como antecedente los operativos realizados bajo el

programa “México Seguro”, el 11 de diciembre de 2006 el Gobierno
Federal puso en marcha el Operativo Conjunto en Michoacán, y tras él
siete operativos conjuntos que se han ampliado a lo largo de los años
hasta llegar a cubrir 18 estados del país (ver Cuadro 2).
Éstos han sido objeto de diversas críticas derivadas

principalmente de: a) el incremento de la violencia y de los homicidios
en los lugares donde se desplegaron (Merino, 2011); b) los problemas de
coordinación entre las distintas agencias involucradas (desconfianza y
falta de comunicación); c) los enfrentamientos entre militares y policías
corruptos (Ai Camp, 2010, p. 304); y d) las implicaciones que tiene la
sustitución de las autoridades locales (municipales) por las fuerzas
federales de seguridad que, a la larga, genera mayor dependencia a éstas.
Michoacán es muestra clara de los límites de los operativos

conjuntos que pusieron énfasis en el uso de la fuerza para hacer frente a
la amenaza de la delincuencia organizada: siete años después, el 13 de
enero de 2014, se puso en marcha un nuevo acuerdo por la seguridad de
la entidad ante la clara crisis de inseguridad e ingobernabilidad.
Lo cierto es que el nivel de descomposición de las autoridades

locales en muchos municipios y estados de la República, amenaza la
seguridad interior del Estado, e hizo necesaria la intervención de las
fuerzas federales. Fue precisamente la corrupción y debilidad de muchas
corporaciones policiales locales lo que llevó a que los militares se
hicieran cargo de la conducción y operación total de las policías.
PANEL III: 579
Cuadro 2
Operativos Conjuntos
2006-2013
Diciembre 2006- 7 Operativos:
Junio 2007 1) Baja California, 2) Sinaloa, 3) Michoacán, 4) Guerrero,
5) Tamaulipas,6) Veracruz y 7) Quintana Roo.
16 Operativos:
2007—2009 1) Aguascalientes, 2) Baja California, 3) Campeche, 4)
Chiapas, 5) Chihuahua, 6) Coahuila, 7) Durango, 8)
Guerrero, 9) Michoacán, 10) Nuevo León, 11) Quintana
Roo, 12) San Luis Potosí, 13) Sinaloa, 14) Tabasco, 15)
Tamaulipas y 16) Veracruz.
Se mantienen los 16 Operativos haciendo énfasis en el
Septiembre 2009- cambio de orientación denominándolos Operativos
Junio 2010 Coordinados y orientando acciones a delitos con mayor
impacto social.
12 Operativos:
Septiembre 2010- 1) Aguascalientes, 2) Cancún, 3) Chiapas-Campeche-
Junio 2011 Tabasco; 4) Culiacán-Navolato [Sinaloa]; 5) Guerrero,
6)”La Laguna” [Saltillo-Torreón-San Pedro de las
Colonias, Coahuila y en Lerdo, Gómez-Palacio, Durango];
7) Michoacán, 8) San Luis Potosí “San Luis Seguro”; 9)
Tijuana, 10) Veracruz, 11) Operativo Coordinado
Chihuahua y12) Operativo CoordinadoNoreste en las
zonas comprendidas por los Operativos Coordinados
Monterrey y Tamaulipas.
13 Operativos:
Septiembre 2011- 1) Aguascalientes, 2) Cancún, 3) Chiapas-Campeche-
Junio 2012 Tabasco; 4) Chihuahua, 5) Culiacán-Navolato [Sinaloa];
6) Guerrero, 7)”La Laguna” [Saltillo-Torreón-San Pedro
de las Colonias, Coahuila y en Lerdo, Gómez-Palacio,
Durango]; 8) Michoacán, 9)”Noreste”, [Monterrey]; 10)
“San Luis Seguro” [San Luis Potosí]; 11)”Noreste”
[Tamaulipas]; 12) Tijuana, y 13) Veracruz.
2012- 2013 (febrero) 21 Operativos:

1) Michoacán; 2) Operación Coordinada Chihuahua; 3)
Culiacán-Navolato-Guamúchil; 4) Noreste [Nuevo León,
Tamaulipas, Coahuila y Veracruz]; 5) Laguna Segura
[Durango y Coahuila]; 5) Istmo, [Oaxaca, Veracruz y
Tabasco]; 6) Veracruz Seguro; 7) Aguascalientes-
Zacatecas; 8) Villahermosa;9) Morelos; 10) Acapulco
Seguro, 11) Hurundal [Guerrero] 12) Guerrero I,
[Guerrero]; 13) Dragón, [Estado de México]; 14) Valle de
Bravo [Estado de México]; 15) Valle de Toluca, [Estado
de México]; 16) Mixteca [Oaxaca]; 17) La Barca y 1
Bloqueo, [Jalisco]; 18) Frontera México-Bélice 1-2013

[Quintana Roo y Campeche];*19)Maravilla Tenejapa y
Tapachula Seguro, en Chiapas; 20) Triángulo de la Brecha
1-2013 [Guerrero, Michocán y Estado de México] y 21)
Sierra Madre III [Sinaloa y Durango].
*Operación catalogada como de Alto Impacto por la SEDENA.

Fuente: Elaboración propia con información de los seis Informes de Gobierno de la
Presidencia de Felipe Calderón(Presidencia de la República, 2012, 2011, 2010,
2009, 2008, 2007). Para 2013 la información se obtuvo de: Aranda, J. (2013).
Es claro que la fortaleza de las Fuerzas Armadas frente a otras

instituciones es tal, que los diferentes gobiernos se han apoyado en los
militares para tareas que incluyen las de seguridad pública. Siguiendo el
análisis de Moloeznik y Suárez de Garay, Ciudad Juárez es el paradigma
de este modelo: en el año 2009 se nombró como Secretario de Seguridad
Pública al General de División Retirado, Julián David Rivera Bretón,
mientras que la dirección de la Policía Municipal quedó bajo
responsabilidad del Coronel Alfonso García Melgar (Moloeznik y Suárez
de Garay, 2012, p. 122).
El ascenso de los militares como titulares de las Secretarías de

Seguridad Pública estatales es más que claro: en 2011 el 36% de los
directores de seguridad pública de los 50 municipios con más homicidios
en el país eran militares, destacando los casos de Acapulco, Chihuahua,
Ciudad Juárez, Culiacán y Tijuana (Acosta, 2011); en tanto que para
diciembre de 2012, 14 estados de la República que tenían al frente de la
Secretaría de Seguridad Pública a un militar (López, 2013).
En casos tan extremos como los de Tamaulipas, en 2009 la policía

aduanal de Nuevo Laredo fue sustituida por militares y durante 2011 se
desplegaron 2,790 militares para sustituir a los policías locales en 22 de
los 43 municipios del Estado, ya sea por deserción de los policías o por
desarme y acuartelamiento de la policía local (Castillo, 2011). En otros
estados como Monterrey, Veracruz, Guerrero y recientemente el Estado
de México, las Fuerzas Armadas están “reforzando” a las policías locales.
Todo ello impone también presiones a los militares, que durante estos
siete años han tenido que adecuar sus doctrinas y desarrollar nuevas
capacidades para cumplir con las tareas encomendadas.
PANEL III: 581
Para cerrar este apartado, no podemos dejar de mencionar el

papel de los militares en el desarrollo y operación de las agendas de
seguridad federales, que también tiene una larga tradición en el país. Así,
por ejemplo, 5,000 elementos militares constituyeron la base inicial de la
Policía Federal Preventiva en 1999 y los altos mandos de la Policía
Federal fueron ocupados también por militares (Alvarado, 2009). Ai
Camp ha documentado cómo durante la administración de Calderón se
incrementó la asignación de militares en servicio activo o jubilados en
puestos civiles, bajo el supuesto de que “el militar es menos susceptible a
la corrupción y tiene mayor capacidad para enfrentar el crimen
organizado”, por lo que las asignaciones aumentaron de 4, 504 en el
último año de la administración de Zedillo a 8,274 en 2008 (Ai Camp,
2010, p. 303)
En la actual administración del Presidente Peña Nieto, se anunció

la creación Gendarmería Nacional, con un primer grupo compuesto por
10,000 miembros de la SEDENA y la SEMAR. La propuesta fue
criticada por diversas organizaciones de la sociedad civil debido a la
extracción militar de sus integrantes y a que no hubo una definición clara
sobre el tipo de policía y las actividades que llevará a cabo en adelante.
Las limitaciones del diseño original, la incapacidad del gobierno de
comunicar adecuadamente el tipo de institución que pretendía crear y las
presiones de algunas organizaciones sociales derivaron en la
readecuación del proyecto para terminar siendo una unidad de la Policía
Federal. Con ello, se renunció a la posibilidad de configurar la
Gendarmería como una fuerza de seguridad intermedia, especializada en
la lucha contra la delincuencia organizada. (Alda, 2013)
4. IMPLICACIONES EN LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA: LAS

RELACIONES CIVILES-MILITARES
Durante el siglo XX las Fuerzas Armadas de México tuvieron un

desarrollo distinto a la de la mayoría de sus contrapartes
latinoamericanas. Derivado del llamado “pacto civil-militar” post-
revolucionario el país estuvo exento de golpes de Estado durante el siglo
XX y las Fuerzas Armadas, subordinadas al poder del Presidente pero con
amplios márgenes de autonomía, gozan de gran prestigio entre la clase
política y la población en general. Esta situación explica el que los temas
relacionados con la reforma del sector de defensa y el control civil de los
asuntos militares no han sido prioridad dentro de la agenda política

mexicana.
La creciente participación de las Fuerzas Armadas en tareas de

combate a la delincuencia organizada y de seguridad pública imponen
nuevos retos para el control civil democrático de los asuntos militares. Lo
anterior es particularmente importante para resolver el clásico dilema de
las Fuerzas Armadas con relación al poder político y los ciudadanos, ya
que “así como los militares deben proteger al Estado de sus enemigos,
también deben conducir sus propios asuntos de modo que no destruyan a
la sociedad que buscan proteger” (Feaver, 1997, p. 69). Este dilema está
presente hoy día en México ante la necesidad de utilizar la fuerza militar
para combatir el crimen organizado y, al mismo tiempo, garantizar la
vigencia de las libertades y los derechos fundamentales de los ciudadanos
y el control civil de las instituciones armadas.
La afirmación de la supremacía civil sobre los militares implica la

aceptación de esferas de competencia que son definidas por las
autoridades representativas civiles y que, en la práctica, entrañan una
reducción de la esfera de acción autónoma de los militares (Agüero,
1999, p. 91).El control civil debe contar con una serie de mecanismos
institucionales que permitan dar seguimiento a las actividades militares y
la rendición de cuentas de su ejecución y resultados.
Al igual que sucede en otros países de América Latina, el debate

en México se centra en las consecuencias que la militarización de la
seguridad pública tiene en términos de gobernabilidad democrática, pero
también en las implicaciones de la policializaciónde los militares para las
instituciones armadas. En el primer caso, se afirma que, entre otros
aspectos, militarizar la seguridad pública y “endurecer” las políticas de
lucha contra la delincuencia socava las iniciativas en materia de
seguridad como las reformas policial y judicial y fortalece al poder
militar frente al poder de los ciudadanos, que además pueden ser objeto
de violaciones a los derechos humanos (Dammert y Álvarez, 2008;
Dammert y Bailey, 2005).
Del otro lado, se señala que los casos públicos de corrupción, las
violaciones a los derechos humanos durante los operativos, la larga
permanencia de las tropas en sierras y selvas y la transferencia de
oficiales especializados y tropas selectas a los cuerpos de seguridad van
PANEL III: 583
en sentido contrario del proceso de profesionalización militar ya que daña

el espíritu de cuerpo y afecta la cohesión interna, exponiendo a la
institución armada (Piñeyro, 2010; 2004). Respecto al tema de la
corrupción e involucramiento con la delincuencia organizada basta
recordar el emblemático caso del General Gutiérrez Rebollo.9
El sustento legal del uso de los militares para el combate al

narcotráfico se encuentra en la fracción VI del artículo 89 de la
Constitución Mexicana que faculta al Presidente de la República a
disponer de las Fuerzas Armadas para la seguridad interior y la defensa
exterior de la Federación. Asimismo, la misión de garantizar la seguridad
interior se establece en la fracción II del artículo 1 de la Ley Orgánica del
Ejército y la Fuerza Aérea y en el artículo 1 de la Ley Orgánica de la
Armada de México.
La incorporación de los militares a las tareas de seguridad pública

en el marco de la lucha contra el narcotráfico ha sido objeto de diversas
controversias jurídicas. Sin embargo, su participación ha sido avalada por
la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN). En 1996, a través de
las Tesis de Pleno XXV/96, XXVII/96, XXVIII/96, XXIX/96 y XXX/96,
se estableció que las tres fuerzas “pueden participar en acciones civiles a
favor de la seguridad pública, en auxilio de las autoridades civiles”,
siempre que “su participación responda a una solicitud fundada y
motivada de la autoridad política; por ejemplo un gobernador o
presidente municipal” y que durante la intervención, “se encuentren
subordinadas a la autoridad política” (Astorga, 2007).
De esta manera, es legal el despliegue de los operativos y las

tareas que los militares realizan para proteger la seguridad interior y
9
En 1997 el General Jesús Gutiérrez Rebollo, entonces comisionado del Instituto
Nacional para el Combate a las Drogas fue detenido por vínculos con Amado
Carrillo Fuentes “el Señor de los Cielos”, fundador del cártel de Juárez. De
acuerdo a los informes periodísticos, entre ese año y 2003 más de 100 militares
de distintos rangos fueron consignados a la justicia militar y penal por vínculos
con el narcotráfico. El 6 de octubre de 2011 la Cámara de Diputados aprobó una
reforma del Código de Justicia Militar que establece que aquellos militares que
se incorporen a las filas del crimen organizado cometerán el delito de traición a
las Fuerzas Armadas, por lo que se impondrán penas de 30 a 60 años de prisión
y baja a los militares que participen en organizaciones delictivas (Reyez, 2003).
apoyar a las autoridades en temas de seguridad pública. Sin embargo, las

Tesis de la Corte claramente señalan que esta participación es en apoyo y
no es sustitución de las autoridades civiles (como ha pasado en casos en
los que los militares toman el control de las policías municipales, por
ejemplo).
El problema de fondo es que en México no se cuenta con un

marco jurídico que regule las actividades de las Fuerzas Armadas en
materia de seguridad interior y que a su vez defina sus actividades en
seguridad pública. Situación que vulnera tanto a los civiles como a las
instituciones armadas, que han solicitado en diversas ocasiones que se
legisle en la materia.
La Iniciativa de Reforma de la Ley de Seguridad Nacional fue

presentada por el Presidente Calderón en 2009 y generó todo tipo de
controversias y protestas de organizaciones sociales defensoras de los
Derechos Humanos. Ello, debido a que contemplaba la posibilidad de que
los militares pudieran poner a disposición del Ministerio Público a
personas, bienes y objetos que representen desafíos o amenazas. Las
posiciones de los partidos políticos se tensaron al extremo y, luego de su
tensa aprobación en la Cámara de Senadores, la minuta fue enviada a la
Cámara de Diputados donde no ha sido aprobada.
El Secretario de Defensa, General Salvador Cienfuegos, ha

insistido en la importancia de contar con un marco jurídico que regule la
actuación de las Fuerzas Armadas en seguridad interior. Esto continúa
estando entre los pendientes de la clase política mexicana que tendría que
ser capaz de negociar y aprobar una legislación que, al tiempo que
garantice las libertades y derechos fundamentales de los ciudadanos,
provea del marco necesario de operación para los militares, estableciendo
tiempos, operaciones e instrumentos que permitan mantener el control
civil y la supervisión sobre esas actividades. El reto, es evitar caer en la
tentación de los extremos: ampliar indiscriminadamente las actividades
de los militares y darles formalmente mayores márgenes de autonomía; o
pretender limitar al extremo su uso en un país donde claramente seguirán
siendo usadas en un futuro cercano.
En cuanto a las relaciones entre militares y sociedad civil es

importante señalar que las Fuerzas Armadas se sitúan dentro de las
instituciones que mayor confianza generan. De esta manera, en agosto de
PANEL III: 585
2012, 37% de los mexicanos identificaban al Ejército como una

institución que genera “mucha confianza”, seguida de las Universidades
(36%), la Iglesia (36%), el Instituto Federal Electoral (20%) y la
Suprema Corte de Justicia (19%). Los datos revelan también que los
operativos contra el crimen organizado fueron perdiendo aprobación
durante el transcurso del sexenio (al pasar de 83% en 2007 a 58% en
2012). Sin embargo, la aprobación sobre la participación del Ejército en
estos operativos alcanzaba 81% en 2012, lo que significaba únicamente
dos puntos porcentuales menos que el 83% de apoyo en 2007 (Consulta
Mitofsky, 2012, ápud Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública,
Cámara de Diputados [CESOP], 2013).
Fuente: Consulta Mitofsky,2012, ápud CESOP, 2013.

Fuente: Consulta Mitofsky, 2012, ápud CESOP, 2013.
En cuanto a la subordinación militar, una absoluta mayoría

considera que el Ejército “siempre ha sido leal” a los gobiernos civiles
(51%) o “la mayoría de las veces” (39%); al tiempo que 39% se cree que
los Generales que dirigen la institución armada han mostrado “total
obediencia” a los gobiernos civiles y un 36% “bastante obediencia”
(Excelsior, 2013 ápud CESOP, 2013).
4.1. Prerrogativas: definición de políticas públicas, toma de

decisiones y presupuesto
En México se asume que el control civil está garantizado en

virtud de que los militares respetan la cadena de mando y cumplen
cabalmente las instrucciones presidenciales. Cabe señalar que el único
mecanismo de conducción política de la Defensa es el poder que
constitucionalmente tiene el Presidente de la República como
Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas.
Al mismo tiempo, las Fuerzas Armadas forman parte activa de la

toma de decisiones, en el diseño de la estrategia y gozan de amplia
autonomía en términos de organización, ejercicio presupuestal y la
PANEL III: 587
definición de sus programas de estudio. Estas prerrogativas 10 se

mantienen, más allá de la lucha contra la delincuencia organizada, por
que están relacionadas con la manera en que tradicionalmente se han
llevado las relaciones entre el poder político y el poder militar en México.
En tanto que ambas Secretarías estén encabezadas por un militar

en activo, éstos continuarán participando en dichos mecanismos y, en
consecuencia teniendo incidencia en la formulación de las políticas de
seguridad y defensa. Se sobreentiende que un área tan sensible como la
defensa nacional debe estar guiada por los militares en virtud de su
compromiso con la nación, al tiempo que es muy común la idea de que el
posible (y remoto) nombramiento de un civil al frente de las carteras
militares podría politizar la toma de decisiones y dañar al sector.
De la misma forma, ante las propias necesidades de las

operaciones que están realizando en materia de seguridad interior y
seguridad pública, se puede señalar que hay mayores márgenes de
autonomía de los militares en términos de la definición y puesta en
marcha de las mismas. No obstante, atendiendo la propuesta de Bland
(1999) sobre las responsabilidades compartidas entre civiles y militares,
es importante señalar que los asuntos concernientes a la estrategia y
organización militar, así como a la doctrina y empleo de la fuerza,
forman parte de las competencias de las Fuerzas Armadas, pero que
tienen que ser supervisadas y controladas por los poderes civiles.
De esta forma, en su calidad de titulares de la SEDENA y la

SEMAR, participan en el Consejo de Seguridad Nacional, el Consejo
Nacional de Seguridad Pública y en el Sistema Nacional de Protección
Civil. Asimismo, participan en el Grupo de Coordinación
10
Alfred Stepan (1998) define prerrogativas militares como “aquellas áreas donde,
desafiando o no, los militares como institución asumen que tienen derechos
adquiridos o privilegios, formales o informales para ejercer control efectivo
sobre su propio gobierno, para jugar un rol en áreas extra-militares del aparato
estatal, o incluso estructurar relaciones entre el Estado y la sociedad política y
civil.” Éstas pueden ser de intensidad baja (porque de jure o de facto hay un
control efectivo y éste se ejerce a través de procesos e instituciones
determinados), moderada (en el caso de que a las fuerzas armadas se les hayan
negado de jure, pero el gobierno -activa o pasivamente- no cumple con la
restricción) o alta (se mantienen).
Interinstitucional para la Prevención y Control del Tráfico de Armas de

Fuego, Municiones y Explosivos (GC-Armas).
En términos del presupuesto, cierto es que su manejo permanece

como prerrogativa en términos de autonomía. En 2012 el presupuesto de
defensa fue del 0.52% del PIB, lo que equivale a 2.83% del presupuesto
del Estado. Al respecto, hay que considerar que México se ubica dentro
de los países que menor cantidad de recursos le destina a sus Fuerzas
Armadas y que prácticamente el 80% del mismo se asigna al costo de
personal (Donadio y Tibiletti, 2012, 214-215).
Siguiendo el análisis de Guevara, entre 2006 y 2012 el

presupuesto se incrementó en términos reales, aumentos que se dirigieron
fundamentalmente a salarios y prestaciones de la tropa y los suboficiales
(un promedio de 38% en el caso de SEDENA y un 10% para SEMAR),
con la finalidad de mejorar las condiciones de vida de sus elementos y
reducir los niveles de deserción. Por lo que los militares mexicanos hacen
un gran esfuerzo para llevar adelante todas las funciones que se les han
asignado e impulsar su proceso de modernización en este marco de
limitación de recursos (Guevara, 2012, 112).
4.2. Derechos Humanos
La “guerra contra el narcotráfico” en México ha traído aparejado

el incremento de las violaciones a los Derechos Humanos de los
ciudadanos, como la tortura, las detenciones ilegales, las ejecuciones
extrajudiciales y las desapariciones forzadas de personas. Éstas son
cometidas tanto por las bandas criminales, como por los encargados de
velar por la seguridad de los ciudadanos ya sea civiles o militares.
Conforme a los datos de la SEDENA, entre el 1 de diciembre de

2006 y el 29 de noviembre de 2011 la Comisión Nacional de Derechos
Humanos (CNDH)recibió 5,962 quejas por violaciones a derechos
humanos cometidas por personal militar, 92 de las cuales derivaron en
recomendaciones (SEDENA, 2011). Las cifras acumuladas a 2012
alcanzaron 7,350 denuncias (Brooks, 2013), Por su parte, la SEMAR
acumuló 1,511 quejas que derivaron en 22 recomendaciones de la CNDH
(Goche, 2013). En lo que va de la administración de Enrique Peña Nieto
se han presentado 1,050 quejas contra el Ejército (SEDENA, 2014).
PANEL III: 589
Cabe mencionar que, entre 2007 y 2010 el Ejército y la Marina

realizaron en promedio más de 1 millón 600 mil servicios por año, lo que
significa que “en el 0.08% de estas actividades alguien estimó haber sido
víctima de violación de derechos humanos por parte de los militares” (El
Universal, 2011). Los datos revelan que las violaciones a los derechos
humanos no son prácticas generalizadas, no obstante éstas ocurren y se
incrementaron a lo largo del sexenio anterior.
Durante el sexenio de Felipe Calderón, el debate se centró en el

fuero militar que permitía que los casos de violaciones de derechos
humanos fueran juzgados por tribunales militares y no civiles. El tema es
fundamental en términos de acceso a la justicia para las víctimas, así
como para restringir las prerrogativas militares en este ámbito (Ai Camp,
2005, p. 264).
Los avances fueron paulatinos11 y el cambio más significativo se

dio hasta el 24 de abril de 2014, cuando el Senado de la República aprobó
diversas modificaciones al Código de Justicia Militar para acotar el fuero
de guerra y llevar a juicio civil a los responsables de violaciones a
derechos humanos de civiles. Si bien, es importante anotar que en 2006 el
caso “Castaños” 12 había dejado claro que era posible juzgar a los
militares en tribunales civiles.
11
El avance más significativo se dio en julio de 2011, cuando la SCJN estableció
una restricción al fuero de guerra en casos de violaciones a los derechos
humanos, en cumplimiento de la sentencia del caso Radilla. A raíz de esta
decisión el 9 de diciembre de 2011 el Presidente instruyó a la SEDENA y a la
SEMAR que, en el marco de la ley, declinasen los juicios militares por
violaciones a los derechos humanos en contra de integrantes de las Fuerzas
Armadas para que sean civiles quienes los juzguen.
12
El 11 de julio de 2006 un grupo de soldados insultaron, amenazaron, golpearon
y abusaron sexualmente de 14 mujeres que trabajaban en los clubes nocturnos, y
golpearon a siete policías en Castaños, Coahuila. Debido al gran interés que el
caso despertó en la opinión pública, a la decisión de la Procuraduría local de
actuar y a que de ninguna manera podía decirse que los militares estaban en
ejercicio de sus funciones, este caso fue resuelto de forma ejemplar: las
autoridades militares investigaron y sancionaron las faltas contra la disciplina
militar, mientras que las autoridades locales se hicieron cargo del juicio y
castigo de los delitos perpetrados por los soldados contra los civiles,
imponiendo penas a tres soldados (Human Rights Watch, 2011).
Ante los cuestionamientos sobre las violaciones a los derechos

humanos, las instituciones armadas respondieron con un proceso de
apertura gradual y controlada; al tiempo que defendieron el fuero de
guerra haciendo hincapié en su importancia en cuanto a la disciplina y
espíritu de cuerpo.
En el caso de la SEDENA:
• Se han aceptado la mayoría de las recomendaciones de la CNDH y

puso en marcha un sistema de información sobre el tema.
• Se creó el Programa de Derechos Humanos SDN 2008-2012 en cuyo
marco se instituyó la Dirección General de Derechos Humanos.
• Los Derechos Humanos fueron incorporados a la educación militar.
• Se publicó el Manual de Derechos Humanos para el Ejército y
Fuerza Aérea Mexicanos.
• Se creó la Unidad de Vinculación Ciudadana en junio de 2010 con
personal civil y militar.
• Se realizaron foros de discusión entre representantes de la sociedad
civil y personal militar.
• En 2011 firmó un acuerdo de colaboración con la CNDH que incluye
capacitación en materia de Derechos Humanos (Dirección General
de Derechos Humanos-SEDENA, 2011; SEDENA, 208; Aranda
2010).
Por su parte SEMAR:
• Estableció una Dirección de Derechos Humanos en 2008.

• Publicó el Manual de Derechos Humanos para el Personal de la
Armada de México (2008)
• Publicó la Directiva 003/09 que regula el uso de la fuerza por parte
del personal naval que participa en tareas de seguridad y la Directiva
001/10 relativa al respeto a los derechos humanos y el Estado de
Derecho en las labores contra el crimen organizado.
• Al igual que la SEDENA, en 2011 firmó un Convenio de
Colaboración con la CNDH (SEMAR, 2014; 2008; Poiré 2011).
La respuesta de las Fuerzas Armadas ante el tema de los derechos

humanos debe entenderse en el contexto de su mayor exposición frente a
la opinión pública y a los señalamientos que estaban dañando su imagen.
Por ello, estas actividades se inscriben bajo la lógica de mantener el
reconocimiento de la sociedad como instituciones confiables, controlar
PANEL III: 591
las adecuaciones institucionales y establecer los niveles de transparencia

(información).
5. CONCLUSIONES
El caso mexicano es aleccionador respecto a la utilización de las

Fuerzas Armadas en el combate a la delincuencia organizada. Desde hace
dos décadas las autoridades mexicanas han afirmado que la intervención
de los militares en estas tareas es un asunto “transitorio” en lo que se
capacitan y reestructuran los cuerpos policiacos. Sin embargo, la realidad
es la contraria: los civiles han fallado en su tarea de fortalecer las
estructuras encargadas de la seguridad pública y en llevar adelante una
reforma de gran calado en el sistema de procuración de justicia.
Mucho se ha debatido sobre la pertinencia de la decisión del

Presidente Calderón de utilizar a las instituciones armadas para enfrentar
la delincuencia organizada, lo cierto es que la situación del país en ese
momento requería del uso de todas las capacidades del Estado para
hacerles frente. El problema de fondo es que se apostó al uso de los
militares sin acompañarlos ni con una estrategia integral que en el
mediano y largo plazo permitiera fortalecer las capacidades civiles, con la
finalidad de que una vez restablecida la presencia física del Estado, se
posibilitara el regreso a los cuarteles.
México es un ejemplo claro de cómo las instituciones castrenses

adquieren cada vez más relevancia en términos de seguridad interior y
seguridad pública, ante la incapacidad de los cuerpos civiles para hacer
frente a estas amenazas. De esta manera, el uso de los militares en
seguridad pública fue un proceso gradual que respondió a la necesidad
del Estado de cubrir los vacíos de las instituciones policiales.
Las Fuerzas Armadas continúan siendo la institución que inspira

más confianza y respeto, por ello la población civil está de acuerdo en
que continúe su participación en el combate al crimen organizado. No
son percibidas como un riesgo para la gobernabilidad democrática por la
mayoría de la población que, por el contrario, las considera como una de
las instituciones más confiables del país. Además, es un hecho que los
militares mexicanos no han transformado sus misiones internas en poder
político 13 , aunque si mantienen sus prerrogativas y márgenes de

autonomía.
El tema de la protección y garantía de los Derechos Humanos está

presente en la agenda de las relaciones civiles-militares. En un estado
democrático, el debate entre seguridad y protección de los Derechos
Humanos debería estar superado. No existe contradicción alguna entre el
resguardo y protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos
y la obligación del Estado de proveer seguridad. Por ello, las instituciones
armadas deberán continuar con sus esfuerzos para reducir al máximo
este tipo de incidentes. La limitación del fuero puede ser un paso
importante en términos de acceso a la justicia y reparación del daño para
quienes hayan sido víctimas de estos abusos, sin embargo dada la
impunidad que caracteriza a la justicia civil (que alcanza el 98% de los
delitos), será necesario insistir en el fortalecimiento del aparato de
justicia en el país.
La aprobación de un marco legal que de que de certidumbre, tanto

a la ciudadanía como a las Fuerzas Armadas, sobre la participación de
éstas en el combate al crimen organizado continúa siendo una tarea
pendiente. El gobierno de Enrique Peña Nieto se ha dejado atrás del
discurso sobre la “guerra contra el narcotráfico” para arropar el de
“México en Paz”. La idea es impulsar el trabajo coordinado de las
autoridades federales que participan en el combate al narcotráfico y
priorizar operaciones de inteligencia.
A más de un año de iniciado su gobierno, la seguridad pública

sigue siendo la principal preocupación de los mexicanos y las Fuerzas
Armadas continúan formando piedra angular de la estrategia. Los
acontecimientos recientes en el Estado de Michoacán y el despliegue de
los operativos en el Estado de México dan cuenta de ello.
Si bien es cierto que los grupos delictivos no tienen un objetivo

político y operan a partir de la ganancia y la renta criminal, éstos se han
convertido en la mayor amenaza para la seguridad y la gobernabilidad del
país. Es claro que si las instituciones civiles, como las policías
13
El argumento de que los militares no convierten sus tareas de seguridad interna
en poder político fue desarrollado por David Pion-Berlin (2008).
PANEL III: 593
municipales y estatales, no son capaces de recomponerse para hacer

frente a esta amenaza, las fuerzas federales continuarán interviniendo
para resguardar la seguridad interna, realizando también actividades de
seguridad pública. Por ello, es fundamental ir más allá de los discursos
sobre la importancia del modelo integral de combate a la delincuencia.
Cabe mencionar que las Fuerzas Armadas han llevado adelante un

proceso de apertura gradual hacia la sociedad que incluye el
acercamiento a civiles especializados en estos temas, invitándolos a
impartir conferencias y a participar en debates. En cuanto a la sociedad
en general, se ha hecho un esfuerzo constante de comunicación y de
acercamiento que ha incluido magnas exposiciones como “La Gran
Fuerza de México” o la puesta en marcha de una moneda conmemorativa
en ocasión del centenario del establecimiento de estas instituciones.
El que militares, políticos y sociedad civil estén de acuerdo en

cuanto a las reglas del juego en un marco democrático es un punto de
partida importante. El reto en el país es restablecer las fronteras entre
seguridad interna y seguridad pública, teniendo como punto de referencia
la seguridad y el bienestar de los ciudadanos. La apuesta debe ser a favor
de mejorar todas las capacidades del Estado para hacer frente a la
amenaza de la delincuencia organizada, lo que también incluye apoyar el
proceso de modernización de las instituciones armadas.
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VIOLENCIA HOMICIDA EN LA REPÚBLICA
DOMINICANA: PERSPECTIVA DESDE EL
OBSERVATORIO DE SEGURIDAD CIUDADANA
(2011-2013)
MARIO J. GALLEGO COSME*
RESUMEN
La creación del Observatorio de Seguridad Ciudadana de la República

Dominicana (OSC-RD) se debe a la necesidad del país de contar con una
herramienta que caracterice y contabilice de manera fiable la violencia y
los asuntos de seguridad con una evidente utilidad de cara a la
formulación de políticas públicas. El análisis del período 2011-2013 se
basa en datos de gran fiabilidad obtenidos de los documentos públicos de
esta institución y con ellos se traza un perfil en torno al contexto y los
parámetros que intervienen en los homicidios. Las conclusiones de este
estudio matizan la popular creencia acerca de que la delinciencia es la
principal causa de homicidios del país caribeño.
PALABRAS CLAVE: Seguridad ciudadana, República Dominicana,

Homicidios, Violencia.
*
Doctorando en paz y seguridad internacional en el Instituto Universitario
General Gutiérrez Mellado.
ABSTRACT
The Observatory of Public Security of the Dominican Republic (OSC-

RD) was created to serve as a reliable tool to count and analyze trends on
violence and security issues. This long needed institution elaborates
briefs with the intention to be used by policy makers, and part of this
same data is used in this article to research about the context and
characteristics involved in the high number of homicides of this
Caribbean country in the 2011-2013 period. The conclusions reveal that,
contrary to popular belief, crime is not the major cause of homicides in
the Dominican Republic.
KEYWORDS: Public security, Dominican Republic, Homicides, Violence.

PANEL III: 603
1. INTRODUCCIÓN
La reciente creación del Observatorio de Seguridad Ciudadana de

la República Dominicana (OSC-RD desde ahora a lo largo del texto) ha
supuesto una revolución en materia de fiabilidad y transparencia de los
datos estadísticos relativos a la seguridad y la violencia del país. Aunque
esta institución se encuentra aún en proceso de consolidación, en su breve
historia ha cambiado el paradigma en la manera en el que tanto la
ciudadanía como los tomadores de decisiones y académicos del área
acceden a una información veraz y fidedigna en el campo de la seguridad
ciudadana, ya que lo habitual antes era la falta de consenso
interinstitucional a la hora de dar las cifras, lo cual siempre ha
contribuido a crear recelo y desconfianza en la calle. Todavía hay espacio
para mejorar pero no cabe duda de que el país caribeño precisaba de una
herramienta de este tipo, dado que desde hace al menos dos décadas la
inseguridad y la violencia son un tema de gran preocupación tanto en el
país como en la región y el resto América Latina.
En el presente texto se abordará primeramente el contexto de

creación del OSC-RD con especial énfasis en su estructura
organizacional y funcionamiento, pues esta permite comprender las
razones de su éxito en los cometidos que tiene asignados. Una vez hecho
este breve repaso, se pasará al análisis de los datos sobre homicidios
aportados por esta institución para los años 2011 al 2013, que son los que
la corta vida del observatorio lleva cuantificando. Pese a que para un
estudio más detallado sobre el tema sería preciso contar con períodos
temporales mayores, en el momento actual estos son los datos más
fidedignos que se pueden obtener y su calidad es aceptable como para
una primera aproximación de la cual extraer algunas conclusiones. En
este sentido, dichas conclusiones dan cuenta de aspectos conocidos pero
también otros que necesitaban cuantificarse para ser tomados en
consideración de cara a una toma de decisiones basada en hechos y no en
conjeturas. Se trata de tener conocimiento fundamentado de los lugares,
momentos, modos y circunstancias en los que se producen los homicidios
en la República Dominicana.
2. EL OBSERVATORIO DE SEGURIDAD CIUDADANA DE LA REPÚBLICA

DOMINICANA
La inseguridad ciudadana lleva ya años enquistada en las

sociedades de América Latina hasta el punto de que esta región se
percibe desde hace tiempo como la más violenta del mundo por
numerosos autores e informes internacionales. A la sazón ostenta el
primer puesto en homicidios a nivel planetario y estos han aumentado
acompañados de una cada vez mayor presencia de grupos criminales de
diversa tipología y rango de actuación con conexiones desde el nivel
local hasta el internacional organizado. Evidentemente, los factores que
inciden en dicha violencia son numerosos y tienen que ver con el
narcotráfico, el mencionado crimen organizado, las desigualdades
sociales, la falta de oportunidades o la propia ineficacia del Estado para
hacer frente a estas amenazas. Sin embargo, paradójicamente, este
empeoramiento en la seguridad, como es sabido, ha coincidido con una
mejora evidente de las cifras macroeconómicas (Lagos y Dammert 2012)
que muchos esperaban que fuera la solución a los problemas de seguridad
ciudadana. Así pues, los gobiernos de América Latina, en un intento por
dotarse de herramientas que permitan atajar esta creciente violencia han
creado los llamados Observatorios de Violencia o de Seguridad,
dependiendo de la terminología y del país. En este sentido, existe
bastante variedad en cuanto a las funciones de cada observatorio, pues los
hay que tienen muchas atribuciones asignadas (monitoreo de políticas
públicas de seguridad, análisis, recomendaciones,…), mientras otros se
limitan a ser meros informadores de lo que se observa.
Aunque algunas de estas instituciones llevan muchos años

funcionando ya, como sucede en el caso de los observatorios más
longevos, que son el de Buenos Aires, que tiene 15 años, el de Colombia
con 17 años y el de Brasil con 24 (Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo [PNUD], 2013, 43), la mayoría son de creación relativamente
reciente y tienen encomendadas misiones ajustadas a su estructura interna
y a su contexto nacional o municipal, con las que tratan de hacer frente a
sus problemas de inseguridad ciudadana. En el sentido en que muchas de
estas problemáticas son comunes a la mayoría de países de la región,
desde tiempos aún recientes se han venido llevando a cabo esfuerzos cada
vez mayores de coordinación supranacional por compartir metodologías,
buenas prácticas, información y datos. Son tres las iniciativas
internacionales principales que en estos momentos se encuentran activas
PANEL III: 605
en América Latina; el Observatorio Hemisférico de Seguridad de la

Organización de Estados Americanos (OEA desde ahora en el texto), que
se nutre de los datos de los observatorios nacionales miembros; el
Sistema Regional de Indicadores Estandarizados de Seguridad (SES), que
es un proyecto conjunto del Banco Interamericano de Desarrollo y el
Instituto de Investigación y Desarrollo en Prevención de la Violencia y
Promoción de la Convivencia Social (CISALVA) de la Universidad del
Valle en Colombia; y la asistencia técnica del Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD a lo largo del texto), que ha apoyado la
creación y funcionamiento de algunos observatorios nacionales y locales,
como sucedió y sucede en el caso de República Dominicana.
Este país caribeño cuenta con observatorio propio desde su

creación mediante el decreto 358 del 16 de julio del año 2012. En el
propio texto legal, el firmante, el entonces presidente Leonel Fernández
Reyna, justificaba su utilidad por el deterioro de la seguridad en América
Latina en los últimos 20 años y estimaba indispensable contar con un
“sistema de información confiable, oportuno y veraz, que permita
caracterizar y dar seguimiento a la situación de inseguridad, crimen y
violencia (Decreto 358-12 Párrafo 3)” del país. Pese a su corta edad y a
que aún precisa de recursos humanos y técnicos, el Observatorio de
Seguridad Ciudadana de la República Dominicana (OSC-RD en adelante)
ha podido ir posicionándose, tanto para el público en general como para
los académicos y tomadores de decisiones, como una institución
indispensable para la transparencia en los datos, cifras e información
relativa a la criminalidad y la violencia. Esto ha sido posible en buena
medida porque desde sus inicios se sostuvo sobre las bases de los
estándares internacionales antes mencionados del SES y por la
implicación que han tenido otras instituciones en su funcionamiento,
tanto dentro del país como exteriores, como es el caso del PNUD.
El OSC-RD tiene una estructura con una dimensión externa y otra

interna. La primera es la Unidad Técnica Operativa, cuya creación es
anterior a la del propio Observatorio, está coordinada desde el Ministerio
de Interior y Policía y se conforma por otras once instituciones que
nutren al Observatorio de los datos que debe consolidar y analizar: la
Procuraduría General de la República, la Policía Nacional, el Instituto
Nacional de Ciencias Forenses, la Autoridad Metropolitana del
Transporte, la Dirección Nacional de Control de Drogas, el Consejo
Nacional de Drogas, la Oficina Nacional de Estadística, el Ministerio de
la Mujer, el Ayuntamiento del Distrito Nacional y el Consejo Nacional

para la Niñez y la Adolescencia.
Por otro lado está la estructura interna del OSC-RD, llamada

formalmente Secretaría Técnica, que se encuentra ubicada en el
Ministerio de Interior y Policía, en la ciudad de Santo Domingo (Distrito
Nacional), y que en estos momentos está insertada como adjunta en el
departamento de estadística de este mismo ministerio, que es también el
coordinador del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, que es la
institución encargada de asesorar al Presidente en asuntos relativos a la
seguridad nacional (Decreto 358-12 Art. 3). Esto es así pese a que el
OSC-RD depende directamente del Presidente de la República, aunque
por coherencia organizativa resulta más favorable su localización en el
núcleo de la institución coordinadora del Consejo Nacional de Seguridad
Ciudadana y de la Unidad Técnica Operativa para así aprovechar las
sinergias apropiadas de cara al cumplimiento de sus atribuciones.
Esta estructura organizativa garantiza al Observatorio una

situación de centralidad indispensable para la transparencia y la fiabilidad
de los datos e informes que se elaboran, ya que el OSC-RD obtiene los
datos directamente de cada institución de la Unidad Técnica Operativa
mediante reuniones periódicas en las que además actúa de consolidador
de datos y homogeneizador de criterios y conceptos según los estándares
internacionales del SES. De esta manera, se puede afirmar que estamos
ante un Observatorio muy completo y de amplio espectro en el sentido de
que sus atribuciones no son meramente observatorias, sino que además
cumple con funciones de análisis de información y datos, de
recomendación al Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, de
supervisión de políticas públicas en materia de seguridad ciudadana, y de
difusión de la información al público general y académico.
3. HOMICIDIOS EN LA REPÚBLICA DOMINICANA
El OSC-RD trabaja con la definición de homicidio del SES, que

lo entiende como las “lesiones intencionales ocasionadas por una persona
a otra y que le causan la muerte (SES, 2011, 5)”. En esta definición se
excluyen los casos de lesiones mortales no intencionales, como pueden
ser las ocurridas por accidentes en vehículos. Por tanto, se entiende como
homicidio todo tipo de asesinatos (que son tipos específicos de
PANEL III: 607
homicidios que se dan en circunstancias particulares) y cualquier otro

tipo de evento en el que alguien resulte muerto por causas achacables
directamente a otra persona.
Cada uno de los datos homicidas que se registran se compilan con

los atributos que permiten entender el contexto en el que fueron
cometidos; fecha y hora del suceso; lugar; edad y sexo de la víctima;
arma utilizada; y circunstancia del hecho. Con estas variables se
procederá en las próximas páginas a caracterizar los eventos homicidas
en este país del Caribe para el período 2011-2013 tomando como base
que en el año 2010 ya se había registrado una tasa de homicidios en la
República Dominicana por encima de los 25 casos por cada 100.000
habitantes (United Nations Office on Drugs and Crime [UNODC], 2011,
23), lo cual, evidentemente representa una cifra muy elevada de este tipo
de muertes violentas si la comparamos con otras regiones del mundo. Sin
embargo, como se puede inferir de la gráfica 1, los homicidios
aumentaron notoriamente también en la región Caribe, y más aún en años
más recientes en Centroamérica, donde crecieron exponencialmente,
sobre todo desde 2005 y 2007, coincidiendo este período en un momento
en el que en el resto del continente las cifras se mantenían o incluso
decrecían.
Para el período 2011-2012, como se ha adelantado, se utilizarán

los Boletín Estadístico del Observatorio de Seguridad Ciudadana de la
República Dominicana como fuente del análisis. A pesar de que en estos
momentos únicamente se han editado dos boletines anuales (el de 2011 y
el de 2013), su estructura comparativa respecto a los años anteriores
permite extraer en algunos casos los datos del 2011 que se verán a
continuación.
Gráfica 1. Tendencia de las tasas de homicidios por regiones en América

(1995-2010). Fuente UNODC, 2011, 25.
3.1. Homicidios en la República Dominicana en 2011
Para dar cuenta de los datos públicos sobre homicidios del año
2011, necesariamente hay que recurrir al Boletín Estadístico del OSC-RD
del 2012, pues en él se comparan ambos períodos anuales, aunque para el
2011 no se encuentran compilados todos los datos. En cualquier caso,
según esta fuente, durante el año 2011 sucedieron un total de 2517
homicidios en todo el país, lo cual arroja una tasa de 25.1 casos por cada
100.000 habitantes, un promedio mensual de 209 muertes y
aproximadamente casi 7 homicidios diarios. Como se aprecia en la
gráfica 2, los meses con mayor número de incidentes de ese año fueron
PANEL III: 609
enero, mayo, octubre y diciembre, mientras que los que menos

homicidios registraron fueron junio, septiembre, noviembre y marzo.
Al igual que sucederá en los tres años analizados, a nivel

provincial la que mayor número de sucesos registra es Santo Domingo,
seguida del Distrito Nacional 1 , de Santiago y de San Cristóbal
(Observatorio de Seguridad Ciudadana de la República Dominicana
[OSC-RD], 2012, 3). Esto se explica en buena medida porque dichas
provincias son las que detentan las mayores aglomeraciones
poblacionales del país, sobre todo con grandes cantidades de personas
concentradas en torno a áreas urbanas y a zonas de altas densidades
poblacionales. En efecto, en estas cuatro provincias reside algo más de la
mitad de la población de los casi diez millones de habitantes que tiene
actualmente la República Dominicana. En este sentido también se
entiende un hecho que, aunque obvio, no debe dejar de destacarse: que
existe cierta tendencia en términos generales a que las provincias menos
pobladas registren menos incidentes homicidas.
Gráfica 2. Distribución anual de homicidios en República Dominicana (2011-

2012). Fuente: Boletín Estadístico del OSC-RD, 2012, 2.
1
El Distrito Nacional es una demarcación especial en el entramado
administrativo de la República Dominicana segregada de la provincia de Santo
Domingo y que coincide con la ciudad de Santo Domingo de Guzmán (o
simplemente Santo Domingo), que es la capital del país. Por tanto, no se debe
confundir la provincia de Santo Domingo, cuya capital es la ciudad de Santo
Domingo Este, con el Distrito Nacional, cuya capital es Santo Domingo de
Guzmán.
Gráfica 3. Distribución por rangos de edad de los homicidios en República

Dominicana (2011-2012). Fuente: Boletín Estadístico del OSC-RD, 2012, 5.
En cuanto a rangos de edad se refiere, como se desprende de la

gráfica 3, se percibe que para 2011 el rango etario con más mortalidad
homicida es el de los 18 a los 34 años, con el 59% de los casos, seguido
de la cohorte inmediatamente superior (de 35 a 51 años), con el 24% de
los casos. Esta tendencia, que también se repite en 2012, permanece igual
para 2013 (OSC-RD, 2013) y tiene que ver con aspectos tan variados
como los estilos de vida de la juventud o la propia pirámide de población
del país (CIA WORLDFACTBOOK, 2013), que también presenta una
estructura por edades similar.
El lugar del hecho homicida ofrece también un patrón que se

repite en los tres años revisados, pues como se puede ver en la gráfica 4,
casi el 61% de los casos sucedieron en la vía pública mientras que la
segunda categoría por número de incidentes, la de hechos ocurridos en
residencia, registra un 14% del total de casos. Esto permite ver que los
lugares que a priori exigirían cierta premeditación por parte del homicida
(residencia, lugar aislado, comercio o negocio, interior de vehículo)
suman menos casos que los que podrían entenderse generalmente como
escenarios más casuales. En este sentido es importante precisar que, en
efecto, durante 2011 hubo 822 casos achacables a la criminalidad (OSC-
RD, 2012, 9), lo que representa un 32.6% de los sucesos; sin embargo, no
PANEL III: 611
es posible establecer mediante los datos públicos a qué categorías

pertenecen los restantes 1695 registros (el 67.3%)2.
Gráfica 4. Homicidios por lugar del hecho en República Dominicana (2011-

En este sentido, de los 822 homicidios resultantes de la acción

criminal, la mayoría correspondió en 2011 a muertes producidas por las
Fuerzas de Seguridad del Estado (283 casos, un 34% del total), seguidas
de robos o atracos (258 casos, un 31% del total) y de intento de robo o
atraco (114 casos, un 14%) (OSC-RD, 2012, 9)
En cuanto al arma homicida hay que destacar el protagonismo que

tienen las armas de fuego en los homicidios de la República Dominicana,
ya que el 62.5% fue perpetrado con uso de este tipo de arma (OSC-RD,
2012, 8) durante el 2011. Esto responde a una problemática que no es
nueva en el país y que tiene mucho que ver con la excesiva facilidad de
acceso a las armas de fuego por parte de la población civil.
2
Según los estándares del SES, los homicidios por circunstancias pueden ser
achacables a la convivencia, a la delincuencia o a la acción de las Fuerzas de
Seguridad del Estado, si bien también se utiliza una cuarta categoría para
englobar todos aquellos casos en los que no se ha podido establecer la causa.
Por último hay que hacer mención a los eventos de feminicidio,

que se definen como homicidios perpetrados contra mujeres por razón de
su género 3 . Durante el 2011 hubo un total de 141 feminicidios en la
República Dominicana; lo que sale a razón de casi 12 por mes de media.
Igualmente destacable resulta el hecho de que el rango de edad más
afectado sea también en el caso de los feminicidios el de los 18 a los 35
años.
Para el análisis de este período anual se puede recurrir tanto al

Boletín Estadístico del Observatorio de Seguridad Ciudadana de la
República Dominicana del 2012 como al de 2013. Según cualquiera de
estas dos fuentes, hubo 2268 homicidios en el país durante 2012, lo que
representa una reducción respecto al año anterior de un 9.9%. Así, la
media mensual de homicidios queda situada en 189 muertes mensuales y
unas 6 diarias, cerrándose el año con una tasa de 22.4 eventos homicidas
registrados por cada 100.000 habitantes (OSC-RD, 2012, 2). La
distribución de estos homicidios a lo largo del año se puede comparar con
el 2011 en la gráfica 2 y con el 2013 en la gráfica 10, y en el primer caso
permite ver que, durante 2012 casi todos los meses la cifra descendió
respecto al año anterior, salvo en junio, septiembre y diciembre.
En cuanto a las provincias más afectadas y menos, durante 2012

la situación permanece exactamente igual que el año anterior, ostentando
los primeros puestos de la lista las más pobladas: Santo Domingo, el
Distrito Nacional, Santiago y San Cristóbal (OSC-RD, 2012, 3). Por otra
parte, también los rangos de edad presentan el mismo patrón, pues el
grupo comprendido entre los 18 y los 34 años de edad continúa siendo el
más afectado en todo el 2012, con el 55.6% de los casos, tal y como se
puede advertir en la gráfica 3, y a este grupo le sigue el de 35 a 51 años
de edad con el 23.6% de los casos.
3 Para que un feminicidio sea catalogado como tal, debe cumplir una o varias de
las condiciones contempladas en la Ley Orgánica para la Prevención, Atención,
Sanción y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres (Cap IV, Art 8, pp
16-17).
PANEL III: 613
Gráfica 5. Homicidios por día de la semana y rango horario en República

Dominicana (2012). Fuente: Boletín Estadístico del OSC-RD, 2012, 4.
Al igual que sucediera el año anterior, el lugar de ocurrencia

principal de los homicidios fue la vía pública, con un 57% de los casos,
como se puede revisar en la gráfica 4, donde la comparación interanual
no arroja cambios sustanciales de un año a otro y los lugares de
ocurrencia apenas varían; en segundo lugar estarían las residencias
seguidas de los lugares aislados. Del mismo modo el protagonismo de las
armas de fuego continúa invariable al alza e incluso ligeramente
ascendente, pues en 2012 estas siguen ostentando la primera posición en
cuanto a uso homicida, con un 64.3%; casi dos puntos porcentuales más
que en 2011 (OSC-RD, 2012, 8).
Por otro lado, el boletín del 2012 permite añadir más variables al
análisis de los homicidios al poder contar con otros dos aspectos que
resultan muy relevantes y que en el año 2011 no pudieron ser tomados en
consideración: el sexo de la víctima, la distribución de sucesos a lo largo
de la semana y la distribución durante el día. La primera de ellas es el
sexo de la víctima, que es sumamente ilustrativa, pues el 91.3% de las
víctimas mortales fueron hombres mientras que el restante 8.7% fueron
mujeres (OSC-RD, 2012, 6). Este dato permite poner en perspectiva los
feminicidios, pues de los 201 homicidios acaecidos en 2012 en los que
una mujer resultó ser víctima, el 58% se catalogaría como tal. En cuanto
al día de la semana y las horas en las que ocurren los homicidios en el
país se puede recurrir a la gráfica 5, donde se ve una clara tendencia a
que los días de mayor incidencia fueran los fines de semana, sobre todo
el domingo y el sábado, aunque también los lunes, muy probablemente
como efecto de las horas de madrugada del domingo al lunes. En ese
sentido también resulta notoria la cantidad de sucesos homicidas que se
recogen de 18h a 23:59h, con casi un 40% de los casos, a los que sigue el
rango horario de seis horas inmediatamente anteriores con un 26% de los
casos del día.
En este sentido hay que destacar que la edición 2013 del Boletín
Estadístico del Observatorio de Seguridad Ciudadana de la República
Dominicana introduce mayor desagregación en los datos relativos a la
circunstancia del hecho homicida, lo cual permite profundizar un poco
más en los contextos en los cuales se producen generalmente los
homicidios del país. En función de la gráfica 6 resalta que los homicidios
de convivencia ostentaron la primera posición en 2012, con el 42% de los
casos achacables a esta causa, seguidos de los derivados de la
delincuencia con el 27.5% de los casos. Además, hay que destacar
también la gran cantidad de hechos en los cuales no se ha podido
establecer una causa (en torno al 20% del total) y el nada desdeñable
número de muertes como producto de las Fuerzas de Seguridad del
Estado, con el restante 11.5%.
Gráfica 6. Homicidios por circunstancia en República Dominicana (2012-

PANEL III: 615
A nivel desagregado resulta interesante comprobar que, tal y

como ilustra la gráfica 7, las riñas fueron la primera causa de muerte
homicida de la categoría englobada en convivencia durante el 2012, con
el 70% de los casos de los 951 de la propia categoría, seguido de la que
es producto de la violencia intrafamiliar, con el 26%% de los casos, y de
las muertes homicidas accidentales4, con una cifra cercana al 2.5%.
Gráfica 7. Homicidios por circunstancia de convivencia en República

Los homicidios producto de circunstancias delictivas se muestran

en la gráfica 8, donde se aprecia que, de los 624 homicidios de esta
categoría, los robos o atracos ocupan la primera posición durante el 2012
con casi el 68% de los casos, seguido de los intentos de robo o atraco,
que concentran el 20% de los registros clasificados como delito. A estas
cifras siguen los atribuibles al narcotráfico (5%), a la acción de sicarios,
(3.3%) a violaciones sexuales (1.7%) y a miembros de las Fuerzas de
Seguridad del Estado muertos en acto de servicio (1.2%).
4
Es preciso recordar que no todos los homicidios son asesinatos.
Gráfica 8. Homicidios por circunstancia delictiva en República Dominicana

(2012-2013). Fuente: Boletín Estadístico del OSC-RD, 2013, 7.
En último lugar, la gráfica 9 muestra los homicidios causados por

la acción directa de las Fuerzas de Seguridad del Estado. De los 236
casos registrados, el 96% corresponde a la acción e la Policía Nacional, el
3% a la Dirección Nacional de Control de Drogas (DNCD) y algo más
del 1% al ejército.
PANEL III: 617
Gráfica 9. Homicidios por circunstancias achacables a las Fuerzas de Seguridad

del Estado en República Dominicana (2012-2013). Fuente: Boletín Estadístico
del OSC-RD, 2013, 7.
La fuente de datos a los que recurrir en este caso es el Boletín

Estadístico del Observatorio de Seguridad Ciudadana de la República
Dominicana de 2013, en el cual se precisa que el número de homicidios
del año de análisis fue de 1978 casos registrados5. Esta cifra para 2013
supone una disminución del 13% de los homicidios respecto al año
anterior; con aproximadamente unos 165 homicidios al mes y algo más
de 5 homicidios al día en todo el país. Al final del año la tasa se sitúa en
20.2 homicidios por cada 100.000 habitantes (OSC-RD, 2013, 5). Como
se observa en la gráfica 10, donde se comparan las distribuciones anuales
de homicidios para el 2012 y 2013, este último año se mantuvo once
5
Hay que advertir que en este apartado se dará cuenta de los datos preliminares
con los que el OSC-RD trabajaba hasta el cierre de la edición y sobre los que se
realizaron las gráficas, pues en una posterior fase de consolidación y revisión de
datos se recibieron cuatro víctimas de homicidios más (OSC-RD 2013 p10).
meses por debajo de las cifras del período anterior, destacando enero y
diciembre como los meses con más letalidad.

En cuanto al factor temporal de los homicidios, la gráfica 11

permite comprobar que, al igual que sucediera durante el año 2012,
durante 2013 también el fin de semana y las horas de menos luz del día
continúan registrando el mayor número de incidentes homicidas pese a
las ligeras variaciones porcentuales interanuales. En efecto, en sábado y
domingo ocurrieron el 41% de los homicidios de la semana, al igual que
este mismo porcentaje de homicidios es el que registra por sí sola la
franja que va desde las 18:00 hasta las 23:59.
PANEL III: 619

De igual manera, la distribución por rangos de edad que permite

comparar el gráfico 12 para los años 2012 y 2013. La similitud entre
ambos períodos es manifiesta, mayormente destacándose ligeras
reducciones en el número de fallecidos de las edades más afectadas,
aunque este mismo rango etario, el que va de los 20 a los 34 años de
edad, acumula el 49% de los casos (OSC-RD, 2013, 6), y dentro de este,
destaca el de los 20 a los 24. No obstante, es importante mencionar que
en un importante número de casos resultó imposible determinar la edad
de la víctima y por tanto no pudieron contabilizarse en ninguna cohorte
de edades concreta.
Gráfica 12. Distribución por rangos de edad de los homicidios en República

En relación al sexo de la víctima no se destacan cambios

importantes en 2013 si se compara con el anterior período anual, ya que
de los 1978 casos, 160 corresponden a mujeres y los restantes 1818 a
hombres, lo que resulta en un 8% y un 92% respectivamente (OSC-RD,
2013, 6). Además, al hilo de la ligera disminución de siete décimas
porcentuales en los que la víctima resultó ser mujer de un año a otro, hay
que destacar que durante 2013 se redujeron los feminicidios en un 27%,
pues se contabilizaron como tal 85 de las muertes a mujeres, lo cual
supone un 53% de los casos totales (OSC-RD, 2013, 11). Igualmente
destacable es el hecho de que el grupo de edad más vulnerable en este
sentido se repite respecto al resto de las víctimas de homicidio, ya que
poco más de la mitad de los casos de feminicidio corresponden a mujeres
de entre 20 y 34 años.
Sobre el tipo de arma utilizado en los homicidios tampoco hay

cambios destacables en 2013 respecto al 2012. El 63% de los 1978
homicidios de 2013 fueron realizados con arma de fuego (OSC-RD,
2013, 6), si bien es cierto que hubo cierta merma en su uso de un año a
otro. De cualquier manera, sin cambios en las posiciones, las siguientes
serían las armas blancas con un 25% de los casos, las armas contundentes
con un 10% de los casos. El restante 2% corresponde a otro tipo de
armas, como pueden ser herramientas de perforación o las propias manos
del homicida.
Por otro lado, el análisis de las circunstancias tampoco arroja

cambios en el orden de las categorías, tal y como se veía en la gráfica 6.
Así, pese a la reducción numérica de casos en 2013 respecto al año
anterior en todas las categorías excepto la etiquetada como
“desconocido”, los homicidios por convivencia siguen ostentando la
primera posición con el 40.3% de los casos, seguidos de los que son
producto de la delincuencia, que aglutinan el 27.2% de los hechos
registrados. A estos siguen los desconocidos, que son aquellos en los
cuales no se ha podido establecer la circunstancia, con un nada
desdeñable 24% y por último los actribuibles a las Fuerzas de Seguridad
del Estado el restante 8.5%.
Los homicidios por circunstancias de convivencia se redujeron en

2013 un 16% respecto a 2012 (OSC-RD, 2013, 7) pero las riñas persisten
como la principal categoría, ya que con 585 eventos homicidas que
representan el 73% de los casos del grupo y el 30% del total de casos de
PANEL III: 621
entre todas las circunstancias (OSC-RD, 2013, 7). Como se puede volver
a revisar en la gráfica 7, el resto de posiciones permanece en 2013 en el
mismo lugar que durante 2012.
Las categorías englobadas en las circunstancias por causas

delictivas sobre las que versa la gráfica 8 tampoco muestran cambios de
posiciones reseñables entre el 2012 y el 2013, aunque los casos
achacables al narcotráfico aumentaron a casi el doble y los intentos de
robo o atraco lo hicieron en un 20%. De cualquier manera, se puede
comentar que los robos o atracos, pese a la reducción interanual del 31%
continúan en primera posición del grupo con el 54% de los casos y que el
25% de este tipo de hecho fue perpetrado para despojar a la víctima de su
arma de fuego (OSC-RD, 2013, 7).
En el caso de las circunstancias producto de la actuación de las

Fuerzas de Seguridad del Estado, como se aprecia en la gráfica 9, la
Policía Nacional lógicamente ostenta el primer puesto con el 96% de los
homicidios de este tipo de circunstancia durante el año 2013 y tras una
reducción de casos registrados de un 28% (OSC-RD, 2013, 7). Otro
aspecto reseñable al respecto es un caso ocasionado por un agente de la
Autoridad Metropolitana del Transporte (AMET), que es un hecho que
resulta bastante inusual.
Para finalizar el repaso al año 2013 resta por comentar el factor

localizacional tanto al respecto de las provincias del país como al lugar
del hecho homicida. Así, a nivel provincial, durante el 2013, el esquema
continuó siendo el mismo, con una mayor cantidad de homicidios en la
provincia de Santo Domingo, que permanece en cabeza pese a la notoria
disminución de incidentes letales respecto al año anterior, seguida del
Distrito Nacional, Santiago y San Cristóbal. De igual manera, las
provincias menos pobladas presentan las cifras más bajas de homicidios
(OSC-RD, 2013, 8). No obstante, si analizamos la ocurrencia de
homicidios a nivel provincial en relación a su población se observa que la
mayor tasa la ostenta La Altagracia con 25.8 homicidios por cada
100.000 habitantes, seguida del Distrito Nacional con 25.0, Duarte con
24.3 y Santo Domingo con 23.4 (OSC-RD, 2013, 9). En este sentido
resulta interesante comprobar la importante reducción acaecida en la
provincia de Santiago, pues en 2012 tenía una tasa de 19.3 mientras que
el 2013 cerró el año con 16.9. Hay que recordar que en ese mismo año, la
tasa nacional fue de 20.2 homicidios por cada 100.000 habitantes.
Gráfica 13. Homicidios por lugar del hecho en República Dominicana (2012-
Por último, la gráfica 13 permite comprobar que la vía pública

fue el principal escenario homicida en el país tanto en 2012 como en
2013 con un 64.5% de eventos, seguidos de las residencias y los
comercios o negocios, ambos con un porcentaje similar cercano al 12%
cada uno. De hecho, un vistazo a la gráfica 4 permite recordar que este
esquema permanece intacto en los tres años de estudio, aunque en este
último 2013 los hechos acaecidos en residencias disminuyeron un 23%
en comparación con el año anterior y los sucedidos en comercios o
negocios apenas variaron pese a que en términos generales en todos los
lugares listados las cifras disminuyeron.
4. CONCLUSIONES
Con la información comparada por años disponible gracias al

Boletín Estadístico del Observatorio de Seguridad Ciudadana de la
República Dominicana se puede establecer un perfil bastante preciso de
las características de los homicidios en este país caribeño. En primer
lugar hay que destacar que año tras año tanto la cantidad de eventos como
la tasa ha ido reduciéndose paulatinamente (un 13% en 2012 respecto al
PANEL III: 623
año anterior) pese a que las provincias de mayor población, en términos

generales, continúan sufriendo la mayoría de los casos. Además, la gran
mayoría de los homicidios se comete con armas de fuego, en la vía
pública y las víctimas más frecuentes son los jóvenes de 20 a 34 años.
En cuanto a las circunstancias, la convivencia, con el 40% de

casos en 2013, persiste en todo el período analizado como la principal.
Dentro de esta categoría se engloba la llamada violencia intrafamiliar,
que causó 187 víctimas mortales en 2013 (un 23% de los casos del grupo)
tras una notoria reducción del 24% respecto a 2012. En este sentido se
debe mencionar que en el mismo 2013, el 92% de los fallecidos por causa
homicida fueron varones, y por tanto el restante 8% corresponde a
mujeres, si bien aproximadamente la mitad de los casos son feminicidios
a pesar de la reducción que estos tuvieron del 27% de un año a otro.
Gráfica 14. Homicidios por principales circunstancias desagregadas en

República Dominicana (2012-2013) y porcentajes para el 2013. Elaboración
propia.
En este respecto la gráfica 14 resulta muy ilustrativa, pues

permite observar de modo desagregado cada una de las categorías
principales de circunstancia homicida. Así, es interesante destacar que, de
modo comparativo entre 2012 y 2013, en todas las características excepto
en las etiquetas de “desconocido”, “narcotráfico” y “en servicio”, en el
último año se produjo un descenso en el número de casos. Sin embargo,
los aumentos en las categorías antes señaladas son relevantes por lo que
implican; en primer lugar porque aumentos en los casos relacionados con

el narcotráfico y con miembros de las Fuerzas de Seguridad del Estado
son siempre indicadores a tener en cuenta; en segundo lugar porque el
hecho de que haya demasiadas víctimas en las que no se puede establecer
la causa tiene repercusiones negativas en este tipo de análisis y porque
tampoco es buena señal por el mero hecho de que ocurra, ya que podría
deberse a fallos en la recepción de los datos o a falta de medios entre
otras negligencias.
No obstante, obviando en parte ese 23.9% de la categoría de

hechos desconocidos en su circunstancia, que a la sazón es la segunda
categoría en porcentaje, podemos extraer algunas apreciaciones. La más
evidente es que la primera causa de homicidios resulta ser la riña o la
rencilla tanto en 2012 como en 2013 (con casi un tercio del total de casos
este último año). En cierto modo esto rompe algunas preconcepciones
que atribuyen mayor peso a los hechos delictivos que a cualquier otro.
Evidentemente las causas derivadas del delito tienen un peso importante
en el número de homicidios del país y desde el presente artículo no se
pretende restarles importancia pero es necesario poner en perspectiva que
en 2013 hubo más homicidios por riña o rencilla (585, un 29.6%) que en
toda la categoría de delincuencia junta (todas las causas desagregadas
suman 539 registros, un 27.5%). Por tanto, no resulta exagerado afirmar
que la convivencia —o más bien la falta de convivencia pacífica— causa
más muertes que la delincuencia en República Dominicana.
Lamentablemente en este país caribeño son frecuentes las historias sobre
acaloradas discusiones acerca de hechos cotidianos, por causa del tránsito
o por motivos sentimentales que terminan con un trágico desenlace. La
preeminencia de la vía pública como escenario da buena cuenta de este
hecho, ya que, en realidad, la mayoría de estos homicidios no fueron el
resultado de una gran elaboración ni premeditación por parte del
homicida.
Al respecto de este tipo concreto de homicidios es vital ser

consciente de que esta situación no requiere medidas policiales, sino más
bien un enfoque interdisciplinar abordando el problema desde varios
frentes bajo una óptica cultural y actuando sobre todo por medio de la
educación cívico-ética. Asimismo, es bastante probable que medidas de
este tipo, de amplio espectro en cuanto al destinatario y gran duración
temporal, sean igualmente útiles para atajar al menos parte de los
homicidios de las demás categorías también, ya que resulta plausible
PANEL III: 625
imaginar que si la sociedad se rige bajo un paradigma de mayor respeto

por la vida, sudederán menos homicidios independientemente de la
circunstancia.
Aunque se podría especular acerca de las causas originarias de

este hecho, entre los que se podrían argumentar un sinnúmero de razones
culturales, lo cierto es que existe un aspecto que necesariamente hay que
tomar en cuenta por encima de cualquier otro. Se trata de la excesiva
facilidad de acceso a las armas de fuego, que, como se ha mencionado,
son las principales armas utilizadas en los homicidios del país. De hecho,
se estima ya en 2006 había unas 157.000 armas de fuego en la calle, que
eran más del doble de las que sumaban en conjunto todas las Fuerzas de
Seguridad del Estado (González, 2006). Desde esa fecha e incluso con
anterioridad se han hecho intentos por atajar esta situación sin mucho
éxito, ya que a día de hoy esta cifra se ha vuelto a duplicar en menos de
siete años, pues en el 2012 el número de armas de fuego registradas en
manos de civiles había ascendido a 333.436 (Méndez, 2012) para una
población que en ese mismo año casi rozaba los 10 millones de
habitantes. En cualquier caso, hay que tener presente que por llamativo
que resulte el dato, la realidad es aún peor, pues estas cifras únicamente
toman en consideración las armas legales registradas por el Ministerio de
Interior y Policía y es de sobra conocido el hecho de que el número de
armas ilegales en el país también es considerable.
En cualquier caso, es motivo de optimismo que existan esfuerzos

para cuantificar y registrar la realidad social del país para así tener bases
sólidas de cara a la formulación de políticas públicas adecuadas. Es en
este marco en el que el Observatorio de Seguridad Ciudadana de la
República Dominicana tiene la oportunidad de consolidarse como una
herramienta de amplio espectro, no únicamente dedicada a la
observación, sino también a la consolidación de los datos, al análisis de la
información, a la formulación de propuestas y al seguimiento de las
iniciativas del poder ejecutivo en materia de seguridad ciudadana. La
propia estructura ya repasada del OSC-RD cuenta con la flexibilidad y
con las sinergias que le permiten abordar este cometido, y como muestra
de este hecho se debe hacer mención a la mera existencia de los boletines
estadísticos periódicos sobre la situación de violencia y delincuencia del
país, que, por su fiabilidad y transparencia ya son la más fiable referencia
con la que ahora mismo cuenta la República Dominicana en este campo.
Bibliografía
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principal de América Latina, Corporación Latinobarómetro.
http://www.latinobarometro.org/documentos/LATBD_La_seguridad_ciud
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analysis/statistics/Homicide/Global_study_on_homicide_2011_embargoe
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de 2014).
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8 meses”, Listíndiario.com.do,
http://www.listindiario.com.do/la-republica/2012/2/14/221825/Se-
expiden-permisos-para-181381-armas-en-8-meses (Consultado el 22 de
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República Dominicana 2012,
http://mip.gob.do/BoletinesdelObservatorio/tabid/411/Default.aspx
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Boletín estadístico del Observatorio de Seguridad Ciudadana de la
República Dominicana 2013,
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PANEL III: 627
Sistema Regional de Indicadores Estandarizados de Convivencia y Seguridad

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Seguridad Ciudadana,
http://www.seguridadyregion.com/images/descargas/Fichas_Tecnicas/me
tadatos_dic2011_es.pdf
Fuentes normativas y jurisprudenciales

Decreto No. 358-12 Que se crea el Observatorio de Seguridad Ciudadana de la
República Dominicana.
Decreto No. 120-13 Que modifica el 358-12 estableciendo la Unidad Técnica
Operativa del Observatorio.
Ley Orgánica para la Prevención, Atención, Sanción y Erradicación de la
Violencia contra las Mujeres.
http://countryoffice.unfpa.org/filemanager/files/dominicanrepublic/proye
cto_ley_vcm_sometido_al_senado_de_la_republica_dominicana.pdf
LA “SECURITIZACIÓN” EN LAS ESTRATEGIAS
DE DESARROLLO: EL PLAN VRAEM Y LAS
COMUNIDADES INDÍGENAS COMO ACTORES DE
CONSTRUCCIÓN DE PAZ EN PERÚ
THE “SECURITIZATION” IN DEVELOPMENT STRATEGIES:

THE PLAN VRAEM AND INDIGENOUS COMMUNITIES AS
PEACE BUILDING ACTORS IN PERU
LUIS GARCÍA VILLAMERIEL*
RESUMEN
Tras diez años de la publicación del Informe Final de la Comisión de la

Verdad y Reconciliación, en el Perú, el Río Ene vuelve a ser foco de
atención de los poderes públicos por el resurgimiento del terrorismo.
Surge bajo la misma etiqueta, pero con un nuevo formato auspiciado por
las firmas de narcotráfico que financian y mantienen la estructura militar
de Sendero Luminoso, y dónde nuevamente, las comunidades indígenas
vuelven a convertirse en protagonistas por su doble papel de víctimas, y
actores de construcción de paz, pero sin olvidar que las fórmulas de
autodefensa –rondas indígenas– pueden suponer un elemento
desestabilizador.
PALABRAS CLAVE: Securitización, Sendero Luminoso, Plan VRAEM,

indígenas, asháninkas, Perú, valle del río Ene.
*
Profesor del Master de la Gestión de la Cooperación Internacional y de las
ONGDs de la Universidad de Santiago de Compostela. Es doctorando en
Seguridad Internacional por la UNED, cursado en el IUGM.
ABSTRACT
After ten years of the publication of the Final Report of the Commission
of Truth and Reconciliation in Peru, Ene River is again the focus of
attention of public authorities by the resurgence of terrorism. Arises
under the same label, but with a new format sponsored by drug
trafficking that finance and maintain the military structure of the Sendero
Luminoso, and where again, indigenous communities turn to become
protagonists in their dual role as victims and peacebuilding actors, but
without to forget that the formulas of self-defense- indigenous rounds can
be a destabilizing element.
KEYWORDS: Securitization, Sendero Luminoso, VRAEM Plan, indigenous

Ashaninka, Peru, Ene River Valley.
PANEL III: 631
1. INTRODUCCIÓN
El terrorismo y el narcotráfico ocupan un espacio privilegiado en

todas las agendas de seguridad. Es doctrina compartida el que la
conjunción de ambos fenómenos afecta directamente a la seguridad
internacional con independencia del lugar donde se desarrollen. La
securitización del desarrollo es un fenómeno observado desde los inicios
de las década del 2000 tras los atentados terroristas del 11S en Estados
Unidos, que afecta a las estrategias y políticas de cooperación
internacional, y sobre todo a las políticas de desarrollo social y
económico de los países emergentes (Sanahuja, 2004, 2005). El caso de
Perú, es un ejemplo magnífico de cómo la seguridad toma un especial
protagonismo en las políticas públicas sociales, y cómo estas políticas
comprometen el desarrollo si no se atienden aspectos fundamentales,
tales como la inclusión de la ciudadanía con respeto a las realidades
diferenciales culturales y étnicas.
Después de diez años de la publicación del Informe Final de la

Comisión de la Verdad y Reconciliación (IFCVR) en Perú, los Programas
de Reparaciones han puesto de manifiesto que persisten importantes
obstáculos en la relación entre el Estado y los ciudadanos más
vulnerables. En los años de la violencia política entre 1980 y 2000, los
campesinos y las poblaciones indígenas, fueron los colectivos
especialmente castigados por los efectos de la violencia, tanto por parte
del Estado, como por parte de los grupos subversivos. A fecha de hoy, y a
pesar de los importantes esfuerzos por parte del Estado, la violencia
persiste en la región denominada VRAEM (Valles de los Ríos Apurimac,
Ene y Mantaro), y si bien el formato ha mutado, los costes en términos de
vidas humanas, así como de desestructuración social vinculada a la
violencia, siguen siendo muy altos.
En la etiología del conflicto, estaban presentes las terribles

desigualdades existentes entre los campesinos y la población urbana, y
entre los nativos y el resto de la población. Hoy, las relaciones entre las
comunidades indígenas y el Estado han evolucionado, y se encuentran en
constante proceso de construcción, y si bien han existido importantes
avances en materia de acceso a derechos, todavía en difícil encontrar
indígenas que puedan mostrar un verdadero ejercicio de la ciudadanía.
El conflicto interno que vivió Perú entre los años 1980 y 2000
dejó más de 69.000 muertos o desaparecidos, y cerca de medio millón de
desplazados, la mayoría por acciones del grupo terrorista Sendero
Luminoso, pero también a manos de la Fuerza Pública, y actores
paraestatales, que luchaban contra la subversión. La cifra fue entregada
por la CVR (Comisionados CVR, 2003) que entregó, al presidente
Alejandro Toledo, su informe final tras 22 meses de investigación, de
manos del presidente de la comisión, Salomón Lerner Febres, en Lima el
28 de agosto de 2003.
El Informe, encomienda a los poderes públicos a que tomen las

medidas necesarias que conduzcan al Perú a la reconstrucción de los
vínculos sociales, en las zonas más castigadas por la violencia, una
verdadera reconciliación, entre las partes enfrentadas, y entre las partes
afectadas, y trabajar para paliar las causas de fondo del conflicto (pobreza
y desigualdad económico–social) y así lograr un verdadero y duradero
estado de paz.
En la actualidad, el denominado VRAEM, Valle de los Ríos

Apurimac, Ene y Mantaro se ha convertido en un importante foco de
atención para los poderes públicos. El asentamiento de importantes
firmas de narcotráfico y la vinculación con las columnas guerrilleras,
restos de Sendero Luminoso, son una importante amenaza para la
seguridad (Monteagudo, 2013). Precisamente, ha sido el tradicional
distanciamiento del Estado centralizado de los territorios indígenas, lo
que ha permitido la fuerte implantación del narcotráfico, apoyado por
Sendero Luminoso.
El Estado, ha puesto en marcha sucesivos planes especiales en la

región (hoy Plan VRAEM), para la lucha contra el narcoterrorismo,
desde un enfoque multisectorial e integral de seguridad y desarrollo, con
presencia del Estado allí donde nunca ha llegado. La redacción del Plan
reconoce que, el crecimiento sostenido del país, no llega por igual a todos
los ciudadanos, y por tanto, hay que lograr elevar las condiciones
socioeconómicas de los habitantes de los valles.
Ahora bien, la visión etnocentrista estructural del país y de la

sociedad limeña expulsa al indígena de los beneficios del crecimiento
económico, cuando el Estado no llega a sus territorios. Sin embargo, las
comunidades nativas, a través de sus formas de organización ancestral, o
PANEL III: 633
bien a través de las centrales indígenas, se convierten en un actor

imprescindible en la implementación del Plan VRAEM. Uno, en términos
de seguridad, a través de las “rondas” o grupos de autodefensa, que
actúan casi como fuerzas auxiliares de las Fuerza Pública. Y dos, como
actores necesarios para cualquier proyecto de desarrollo que les afecte.
Cómo se incorporará al Plan de desarrollo, a la población

indígena, y a las organizaciones que la representan, es un reto en
términos de construcción de paz. La comunicación pretende revisar y
analizar los obstáculos que tradicionalmente han apartado a las
comunidades nativas del Estado, y cuáles son las propuestas a futuro.
Los planes de desarrollo planteados desde las estructuras centrales

del Estado, tradicionalmente adolecen de un cierto distanciamiento de la
ciudadanía. Más, si esta ciudadanía pertenece a colectivos étnicamente
minoritarios y tradicionalmente excluidos de la participación e incluso
del reconocimiento por parte del Estado. La Amazonía ha sido, y es, la
gran olvidada, vista por el Estado como la gran reserva de materias
primas, habitada por ese ser a civilizar y territorio a colonizar. Esta
visión ha supuesto un distanciamiento crónico entre las comunidades
indígenas y el resto del Perú, que ven a éste con desconfianza y recelo.
Las organizaciones indígenas reclaman al Estado protección, o en su
defecto, su derecho a la defensa contra quienes en los años 80 y 90,
causaron una de las mayores matanzas que los mayores recuerdan, y que
bajo ningún concepto están dispuestos de permitir de nuevo (Espinoza,
2012).
Se propondrá la tesis de que, la incorporación de las poblaciones

indígenas al pleno ejercicio de la ciudadanía facilitará la construcción de
paz que pretende el Plan VRAEM. Y por extensión, la lucha contra las
desigualdades, la lucha contra la pobreza, y la extrema pobreza, y la
incorporación de los colectivos más vulnerables y tradicionalmente
excluidos como sujetos políticos, se convertirán en la mejor vacuna
contra la violencia en toda América Latina. Esa América Latina en auge,
emergente, de crecimiento económico sostenido, pero con el mayor
índice de violencia intraestado del mundo.
2. SECURITIZACIÓN Y AGENDAS DE DESARROLLO
La Estrategia de Seguridad Española (2011) recoge el terrorismo

y las bandas de crimen organizado, entre el que se encuentra el
narcotráfico, como una de las principales amenazas de la seguridad
nacional e internacional. La Directiva de Defensa Nacional 1/2012,
menciona específicamente los riesgos derivados de un mundo cada vez
más interconectado, en el que grupos terroristas y de delincuencia
organizada pueden dañar gravemente la paz social, la seguridad
ciudadana, la estabilidad política y la prosperidad general. Establece
también que el continente iberoamericano es un área de paz entre
Estados, pero bajo la amenaza del narcotráfico y terrorismo, por lo que
no se debe desaprovechar ninguna oportunidad para mostrar la
solidaridad y apoyo a los países iberoamericanos que sufran esas
amenazas.
Igualmente El Consejo Europeo extraordinario del 21 de

septiembre de 2001 definió el terrorismo como uno de los principales
retos mundiales, y consideró la lucha contra el terrorismo como uno de
los objetivos principales de la UE. También la OTAN ha incorporado en
sus conceptos y doctrinas la lucha contra el terrorismo vinculado al
narcotráfico.
Así pues, estos dos elementos se constituyen en retos para la

seguridad y la defensa de occidente con independencia de donde se
ubiquen geográficamente. La lucha contra el narcotráfico y el terrorismo
ya no solo se escribe en términos militares y policiales, sino que se
incorpora una visión de cooperación al desarrollo, para el desarrollo
económico, político y social, sin olvidar el desarrollo humano.
Los cambios producidos tras el fin de la guerra fría supusieron el

aumento de conciencia de la necesidad de profundizar en estudios sobre
la paz, que se manifiesta en el auge de “peace researcher” (Grasa, 2010) y
de ahí, la concepción de modelos explicativos y propuestas de agendas de
paz a nivel mundial. Los más importantes, el reforzamiento del concepto
de “síndrome de conflictividad” (Hewitt, Wilkenfeld, & Gurr, 2010) que
incide en la necesidad de la existencia de Estados fuertes que eliminen la
inestabilidad y los enfrentamientos, y sobre todo, garanticen la protección
humana. Cabe destacar también el modelo o teoría del conflicto, y el
PANEL III: 635
concepto de paz positiva de Galtung (Calderón, 2009) y su modelo de

respuesta -3R (Galtung, 1998), que genera en múltiples propuestas de
desarrollo de agendas de paz.
A partir de estas reflexiones, se ha abordado la materialización de

medidas concretas que apuntan en esta dirección. Medidas vinculadas a
determinar que la vulneración o falta de derechos, y/o amenazas a la
seguridad suponen una fuente de conflictividad, o lo que es igual,
reconocer la vinculación entre seguridad, desarrollo y prevención de
conflictos y la paz internacional (resol. 1366 de 2001 del CS de Naciones
unidas), y también reflejado en la propia política de seguridad y defensa
de la Unión Europea (IEEE, 2010). A raíz del trabajo realizado por el
PNUD, se produce el desarrollo de una agenda global de seguridad
humana, con siete componentes o valores a proteger1 así como toda una
serie de iniciativas para la puesta en marcha de esta agenda.
Seguridad ↔ desarrollo político e institucional ↔ desarrollo económico y social
En la esfera militar y de seguridad, el Estado debe desarrollar las

tareas básicas para proporcionar seguridad, que incluye el
desmantelamiento de unidades de fuerza irregulares – milicias, guerrillas,
grupos,…- para establecer un único aparato legítimo de fuerza. Con igual
fuerza hay que abordar la creación de cuerpos de seguridad internos –
policiales – diferenciados de las fuerzas armadas, dejando para estas
fuerzas internas el control del cumplimiento de la ley, la vigilancia
administrativa y la policía2, y para el ejército la acción exterior y de
defensa (Kellerhals, 2010).
Con igual incidencia hay que trabajar las medidas políticas y crear
los espacios de participación ciudadana. Sin entrar en la pertinencia o no
de sistemas políticos legítimos – democráticos liberales, u otras formas
existentes en el mundo – lo que sí está claro es que, si hubo conflicto, al
menos hubieron dos bandos y por lo tanto se hace imperiosa la necesidad
1
Seguridad económica, seguridad alimentaria, seguridad sanitaria, seguridad
medioambiental, seguridad personal, seguridad comunitaria, y seguridad
política.
2
Policía en la acepción semántica de “acción de la administración”.
de integrar la participación de todos los agentes sociales y políticos en la

construcción del Estado.
Y con la misma importancia, la consideración sobre las medidas

económicas y sociales, sobre todo las relacionadas con la creación de
empleo, con especial incidencia entre los que fueron combatientes, y el
desarrollo de programas destinados a restablecer las políticas sociales
básicas del Estado en materia de educación, sanidad, protección social,
etc., siempre bajo el criterio de los que se viene denominando “buen
gobierno” orientado al interés general, sin sectarismos y alejando la
corrupción y el nepotismo de la esfera política (Cáritas Española, &
Alonso, 2005).
Tras la publicación del IFCVR (Comisionados CVR, 2003), y la

puesta en marcha de los programas de reparaciones, los sucesivos
gobiernos del Perú, han incorporado la seguridad como elemento
fundamental del desarrollo del país, alineado con iniciativas
programáticas de desarrollo económico y social, como pueda ser el Plan
VRAEM.
3. LOS VALLES DE LOS RÍOS APURIMAC, ENE Y MANTARO (EL VRAEM)
Los valles de los ríos Apurimac, Ene y Mantaro constituyen la

confluencia geográfica de los tres ríos, afluentes del Amazonas y que
suponen la ceja de selva o conjunción entre la caída de la Cordillera
Andina hacia la selva Amazónica al sur del Perú. Su orografía y sus
características geográficas y de suelo lo convierten en un territorio
especialmente atractivo para el cultivo de coca, y para que grupos
guerrilleros como Sendero Luminoso se muevan con soltura ante la
dificultad de movimiento de un ejército regular. Esta región se convierte
así en zona estratégica ya que los valles constituyen la salida natural de
las zonas de cultivo de coca hacia el mar, y por lo tanto, su control en
fundamental para la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo.
3.1. Contexto en el marco de la lucha contra el terrorismo desde los

años 80
Sendero Luminoso inicia en la década de 1980 una lucha armada

cuyo objetivo era subvertir el orden político vigente. Los ataques estaban
PANEL III: 637
dirigidos contra las instituciones públicas del país, y contra todo

representante del Estado. Las acciones de Sendero Luminoso fueron
catalogadas como terrorismo, lo que llevó al presidente Belaunde a
establecer el crimen de terrorismo en la legislación del país. Las erráticas
respuestas del Estado ante el envite de Sendero, fruto del
desconocimiento del “enemigo” que tenían enfrente, mostraron escasos
resultados respecto a las políticas de combate contra el terrorismo. La
puesta en marcha de medidas contrasubversivas radicales supusieron una
deriva violatoria de los derechos humanos de una población civil que
quedó atrapada en medio de la disputa política (Calmet, 2012).
En este contexto, la lejanía de Lima, también supuso una dejación

de la vigilancia del hacer de las fuerzas del orden, que en sus atribuciones
de uso de la violencia para la defensa del Estado, y al estar
conscientemente descontrolados por el poder central, comenzaron a
cometer abusos contra la población, y se constataron graves violaciones
de los derechos humanos, en términos de ejecuciones sumarias, torturas,
saqueo, incendios, y desplazamientos forzosos de la población.
Paradójicamente, los principales picos de violencia en este sentido, se
dieron en periodos democráticos surgidos en elecciones libres, donde
podían concurrir partidos políticos de toda clase, incluido el Partido
Comunista, autoexcluido de toda participación en la vida política y
pública del Estado.
Mapa. Distribución departamental de muertos y desaparecidos durante el

periodo de violencia.
Fuente: CVR 2003
El Estado se vio desbordado y no pudo contener la ofensiva

subversiva armada, que rápidamente se expandió por el interior del país.
Esta situación llevó a que los gobernantes regionales y locales aceptaran
la militarización del conflicto y abandonaran sus fueros y prerrogativas
PANEL III: 639
para dejar en manos de las Fuerzas Armadas (FF AA) la conducción del
conflicto. Esta situación condujo a que las autoridades locales elaboraran
una visión militar del conflicto y se optara por una deriva puramente
militar, buscando la confrontación directa con los grupos subversivos,
una vez sumado, el surgente Movimiento Revolucionario Túpac Amaru
(MRTA). A este hecho, hay que sumar el racismo estructural existente en
el Perú de los 80, que, tal y como recoge el Informe Final de la CVR,
convirtió a los indígenas en el principal destinatario de las distintas
formas de violencia, tanto por parte de Sendero Luminoso, como por
parte de las FF AA. La confrontación militar, no hizo más que agravar la
evolución del conflicto, algo que Sendero Luminoso buscaba con ahínco.
La gravedad de la situación supuso la inevitable declaración de los
estados de excepción, y la imposición de la ley marcial, y los gobiernos
lo hicieron sin salvaguardar las más elementales medidas de protección,
para evitar atropellos por parte de las FF AA. Aún peor, a la desatención
de las denuncias de violaciones de derechos, se sumó la garantía de
impunidad que, a los perpetradores de violaciones, se dio por parte del
poder civil.
El Presidente Alán García (1985-1990) en un inicio continuó la

política de su antecesor, presentando un giro a lo largo de su mandato al
rediseñar la postura del Estado con la creación del GEIN (Grupo Especial
de Inteligencia), vinculada directamente a la policía para hacer frente al
terrorismo. Este giro indica el cambio hacia una política menos violenta,
sistemática y organizada en la lucha contra la subversión, desde un
enfoque más policial y dando un peso específico importante a la
inteligencia e información (Calmet & Salazar, 2013a).
Fujimori (1990-2000) vuelve a introducir una estrategia de

seguridad nacional y de combate frente al terrorismo primando la
confrontación directa y sistematizando la violencia. La creación del SIN
(Servicio de Inteligencia Nacional) legitima y reglamenta la nueva
política que aúna los sistemas de inteligencia con las operaciones
militares al uso integrando la Fuerza Pública (Fuerzas Armadas y Policía
Nacional del Perú). Esta política dio sus frutos con la captura del líder
senderista Abimail Guzmán y su cúpula político-militar. La
neutralización de la cabeza de Sendero no supuso el abandono de las
tácticas antisubversivas. Fujimori continuó con las tácticas sistemáticas
antiterroristas y por tanto la violencia, derivando en un régimen cada vez
más autoritario donde el papel de las Fuerzas Armadas fue ganando en
importancia en la vida política, y desde la política se fue dotando de

impunidad a sus miembros. En este contexto, Fujimori pudo decretar
nuevas leyes y políticas de seguridad pública que limitaban los derechos
políticos y civiles de la ciudadanía.
Al final, el 37,26% de los muertos y desaparecidos fueron

atribuidos a agentes del Estado, comités de autodefensa (CAD), y
paramilitares, y de éstos, las FF AA, son responsables del 28,73% de
muertos y desaparecidos, situación y cifra inasumible para una sociedad
democrática moderna (Comisionados CVR, 2003). Los campesinos e
indígenas se convirtieron en las principales víctimas.
Con un Sendero Luminoso muy debilitado y tras la salida de

Fujimori, el Perú trata de retornar a la senda de la paz. El Presidente
interino Paniagua, crea la Comisión de la Verdad y Reconciliación que
busca la reconciliación nacional mediante el ejercicio del esclarecimiento
de la verdad, la impartición de la justicia, y la reparación a las víctimas
(Comisionados CVR, 2003). El Comisionado para la Paz y
Reconciliación, trata de promover la cultura de paz, fortalecer el estado
de derecho y el orden interno y abrir canales de diálogo entre el Estado y
la sociedad, a través del desarrollo de políticas públicas eficaces de alivio
a la pobreza y el desarrollo local y específicamente en la zona del VRAE
(Valle del Rio Apurimac y Ene) (Calmet & Salazar, 2013a).
El presidente Toledo (2001-2006) tiene que hacer frente a la

subsistencia de actividades subversivas en dicha región. Toledo promulgó
el DS 092-2003-PCM, que encomienda a los gobiernos regionales, de
nueva creación en el 2002 el desarrollo de la estrategia de pacificación
mediante programas de desarrollo. Estos entes recién creados se
mostraron inexpertos e ineficientes en la práctica de este tipo de
actividades. Además, la misma ley3 encomienda al Consejo Nacional de
Descentralización la dirección del Plan de Paz y Desarrollo (recogido en
el desarrollo del DS-092-2003-PCM), lo que supone poner en manos de
un ente central los que se supone es un plan descentralizado.
El segundo mandato de García (2006-2011) se ve obligado a

repensar la intervención en el VRAEM, ante el poco éxito de las Fuerzas
3
Los Decretos Supremos tienen rango de ley.
PANEL III: 641
Armadas para neutralizar las actividades narcoterroristas, y frente a los

constantes ataques de Sendero Luminoso. La nueva estrategia trata de
reforzar el marco anterior con la participación de los nuevos entes
descentralizados, gobiernos regionales y alcaldías, que junto al resto de
autoridades nacionales intervendrán en un futuro plan transversal
multisectorial de desarrollo social del VRAE.
El actual gobierno del presidente Humala (2011-actualidad)

intenta profundizar con nuevas políticas de seguridad pública, que
recogen lo mejor de las anteriores líneas de trabajo, y que inciden en el
desarrollo económico y social. El producto, sigue siendo un plan de
seguridad pública, pero que lleva una vestimenta de plan de desarrollo
importante, sin abandonar el esfuerzo militar y policial asociado. El
anuncio del nuevo plan para el VRAE incluye nuevos distritos del Valle
del Mantaro. Así, la sigla de estas regiones se transforma en VRAEM
(Valle del Rio Apurimac, Ene y Mantaro). El nuevo plan VRAEM
(Gobierno Perú, 2012) se presentó asociado a un mandato del Presidente
a las Fuerzas Armadas de replantear los lineamientos de la lucha
antiterrorista, lo que se puede interpretar como un reconocimiento de que
las anteriores líneas no consiguieron establecer políticas eficaces de
combate contra la subversión.
Durante este corto periodo del gobierno de Humala, las

operaciones de la Fuerza Pública – FF AA y PNP – han mostrado
mayores grados de efectividad, en la captura del líder de SL, el camarada
Artemio en febrero de 2012 y las muertes de Alipio y Gabriel Quispe
Palomino, en agosto de 2013. Estos éxitos militares-policiales se pueden
interpretar como el fruto de nuevas estrategias de inteligencia e
infiltración, contrarias a las de confrontación utilizadas hasta la fecha y
que habían traído consigo estrepitosos fracasos acompañados de bajas
civiles y violaciones de derechos humanos.
3.2. El narcotráfico y el resurgir de Sendero Luminoso en el Río Ene.
La población del VRAEM es una población altamente expuesta a

la exclusión por su situación de riesgo, así sea por presentar altos índices
de pobreza, o por las escasas capacidades productivas en la región. La
población rural del VRAEM, no llega a 250.000 habitantes (INEI, 2009),
de los cuales el 65% de la población en pobre (en términos de IDH4), el

26,6% es extremadamente pobre, y a pesar de la riqueza de la tierra, y las
excelentes potencialidades en cultivo de cacao y otros productos, la coca
ostenta el 50% de la economía de la región. La plantación de coca se ha
convertido en la alternativa preferida de los habitantes del río, frente a
otras formas de vida tradicionales como han sido el cultivo de cacao, o la
caza y la pesca. El coqueteo con las firmas de tráfico ilícito de coca
supone un medio de vida por la alta disponibilidad de recursos
económicos que se generan alrededor del narcotráfico.
A su vez, la presencia de columnas de Sendero Luminoso no ha

dejado de ser un problema desde hace más de 30 años, siendo el Río Ene
un punto estratégico a partir de la década del 2000. En la zona del
VRAEM se producen cerca de 200 toneladas de cocaína al año; es decir,
que la región ha dejado de ser un mero productor de hoja de coca para
elaborar directamente el clorhidrato de cocaína (UNODC, 2010). Sendero
Luminoso cuenta con la presencia de 550 combatientes, que se dividen en
10 columnas de combate, en estrecha alianza con el narcotráfico, y con
un perfecto conocimiento de la zona y el conflicto (Calmet & Salazar,
2013a).
Así pues, enrolarse en Sendero Luminoso, directamente en sus

columnas o en alguna de sus actividades auxiliares, se convierte en una
opción válida de vida ante la falta de otras expectativas más interesantes.
Perú, en 2011, ha superado a Bolivia y a Colombia como

principal productor de cocaína. Esta situación ha sido la que ha llevado al
gobierno a replantearse la estrategia de combate en la región. En 2012, se
destinaron 118 millones de dólares para el combate contra el terrorismo
(Gobierno Perú, 2012). Se logró la erradicación histórica de 14.171
hectáreas de cultivos ilegales de coca y el retorno de decenas de familias
a cultivos tradicionales, con el abandono de la coca.
Por un lado, tenemos el incremento de los cultivos de hoja de

coca, el cual, si bien se reinició el año 1999, se hizo patente en términos
estadísticos desde el año 2000. Así, se ha pasado de 38.700 hectáreas de
4
IDH: Índice de Desarrollo Humano, publicado por Naciones Unidas
anualmente.
PANEL III: 643
ese año a 59.900 hectáreas el 2009, un crecimiento de 55,78%

(«Estadísticas Observatorio de Drogas - Perú», 2014).
Pero donde este crecimiento muestra su verdadera dimensión en

el incremento de la producción por tonelada métrica. En la región se ha
pasado de 43.000 toneladas de hoja de coca en el año 2000 a 128.000
toneladas en el año 2009. Este apunte refleja que lo que más se ha
incrementado no es la extensión las plantaciones si no la capacidad
productiva por hectárea. Los datos revelan también que se ha pasado de
una producción tradicional a otro modelo de explotación moderno, con
un ratio de productividad de 3,21 TM/ha («Estadísticas Observatorio de
Drogas - Perú», 2014).
Es bien conocido que la alianza entre el narcotráfico y Sendero

Luminoso se encuentra presente desde la misma fundación de la
organización terrorista (Gagnon, Hoffer, & Hoffer, 2000), pero esta
alianza estratégica ha cobrado especial relevancia a partir de que Perú se
convirtiera en el principal productor de cocaína en 2011. Esta alianza ha
resultado vital para conseguir recursos, económicos, municiones, armas,
pero desde un plano más político, ha supuesto el reconocimiento público
de la subversión (Calmet & Salazar, 2013b), lo que supone un cierto
éxito para Sendero Luminoso.
Cuadro 1. Producción Potencial de clorhidrato de cocaína en la Región Andina
Toneladas métricas (TM)

Años
Bolivia Perú Colombia (2) Colombia (3)
1997 200 325 350
1998 150 240 435
1999 70 175 680
2000 43 141 695
2001 60 150 617
2002 60 160 580
2003 79 230 550
2004 98 270 640 680
2005 80 260 640 680
2006 94 280 610 660
2007 104 290 600 630
2008 113 302 430 450
2009 nd Nd 390 410
Fuente:
Sistema nacional de monitoreo apoyado por ONUDD. Elaboración OPD - DEVIDA
(1) n.d. No Determinado. Debido a que los factores de conversión se encuentra en

revisión
(2) Serie inicial, se emplea un factor de conversión 1 a 0.9 y un nivel de pureza de

0.81.
(3) Serie ajustada, se emplea un factor de conversión 1 a 1 y un nivel de pureza de

0.86
*** En 2011, Perú superó Colombia como máximo productor de Clorhidrato de

Cocaína a nivel mundial (UNODC Report. 2012)
PANEL III: 645
Cuadro 2
3.3. La línea militar del Plan VRAEM
Con la aprobación del DS 074-2012-PCM, por el cual se crea la

Comisión Multisectorial para la Pacificación y Desarrollo Económico
Social en los Valles Apurimac, Ene y Mantaro (CODEVRAEM), como
órgano promotor de las políticas públicas que desarrollen planes y
estrategias de intervención integral, y como órgano coordinador y
articulador de la actuación de los distintos actores de la región, se
reconoce la necesidad de dar un giro estratégico al enfoque del problema
del VRAEM.
El DS 077-2012-PCM da luz al “Programa de Intervención

Multisectorial del Gobierno Central en los Valles de los Ríos Apurimac,
Ene y Mantaro (VRAEM) 2013 – 2016”, conocido como Plan VRAEM.
El Plan VRAEM es un programa transversal que afecta a todos

los agentes de políticos y de desarrollo, ministeriales, de los gobiernos
regionales y distritales (municipales). El Plan tiene un doble enfoque, tal
y como reza su propio texto “tiene como objetivo general lograr un
entorno de seguridad, legalidad y paz social que mejore la calidad de

vida y la inclusión social de los habitantes del VRAEM a partir, de
mejorar la rentabilidad de las actividades productivas lícitas de la
zona”: 1. Como un gran programa estatal de desarrollo. 2. Como un plan
de seguridad.
La definición del objetivo del plan deja claro que el concepto de

desarrollo se concibe únicamente en términos de mejora de medios de
vida, y desde un plano de garantías de seguridad. Sin embargo, la propia
Secretaría Técnica reconoce el rol fundamental que otros sectores de
desarrollo suponen, tales como la educación, las infraestructuras y el
apoyo a la gobernabilidad (CODEVRAEM, 2014). Los programas
estrella se focalizan en la sustitución de cultivos de coca por cultivos de
cacao, la dotación de telecomunicaciones – líneas fijas, líneas móviles, y
banda ancha – e infraestructuras. Las memorias de la Secretaría Técnica
del CODEVRAEM reflejaron una inversión de más de 200 millones de
soles para estos rubros en 2012, y 275 millones de soles para el 2013.
No obstante, mientras las memorias del plan dedican el 90% de

sus páginas a hablar de los programas de desarrollo, en sus distintas
vertientes, el presupuesto asignado a mejorar las capacidades de las FF
AA y PNP sigue siendo la mayor parte de la aplicación del Plan. Para el
año 2014, se asignan 3.164 millones de soles para programas de
Seguridad Ciudadana, que sumados a otros rubros vinculados, tal como
salarios de policías, etc., alcanzarán la cifra de 6.953 millones de soles.
Un crecimiento respecto al año anterior de 27%, según Ley de
Presupuesto General de la República - Ley N° 30114 - Ley de
Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2014.
De este presupuesto se tiene previsto ejecutar 25 proyectos de

inversión pública en el VRAEM orientados a mejorar la seguridad
ciudadana y la lucha contra el narcotráfico, por valor de 146 millones de
soles. Serán 20 comisarías, para nueve regiones, y 5 proyectos de
inversión en infraestructuras policiales y militares.
También se contempla adquirir dos mil nuevos vehículos

policiales (205 millones de soles) para comisarías del interior e igual
número de camionetas y de motocicletas para reforzar el control de
carreteras (225 millones). Se prevé también la adquisición de tres nuevos
helicópteros para luchar contra el narcotráfico, que se unirán a la compra
PANEL III: 647
de 24 helicópteros rusos ya en marcha (Ministerio de Defensa, 2014).

Desde el Ministerio de Defensa, no se deja de hacer comparaciones con
la estrategia de combate colombiana, y el dato de que Colombia pasó de
tener 20 helicópteros en 1998 a 255 helicópteros a fines del año 2008
(Haddick, 2010). También está prevista la compra de un satélite
submétrico que el Perú adquirirá próximamente, que permitirá capturar
imágenes precisas en el Vraem (MINDEF, 2014)
Así pues, además del acorralamiento al terrorismo, esta doble

estrategia de desarrollo económico y social, junto con la acción militar y
policial espera reducir la presencia de Sendero Luminoso y erradicar 26
mil hectáreas de cultivos de hoja de coca ilegal para 2014, según el
ministerio de Defensa.
3.4. Controversias sobre la estrategia de seguridad
El mejor reflejo de la existencia de importantes controversias

acerca de la estrategia de seguridad en el VRAEM es la negativa expresa
del Ministerio de Defensa a hacer un balance de las bajas habidas en los
últimos años (MINDEF/SG, 2013), aludiendo clasificación de seguridad
reservada. Así que, a razón de tres o cuatro muertos por semana
publicados por los principales medios del país, así como todos los caídos
que no son noticia, pero que se conocen por los habitantes de los ríos (Pío
Peña, 2013) superan con creces el centenar de miembros de la Fuerza
Pública que han muerto ante enfrentamientos con Sendero Luminoso en
los últimos años.
Por otro lado, desde el Comando Conjunto de las Fuerzas

Armadas, se plantea subir la intensidad de respuesta ante las incursiones
de avionetas desde Bolivia y Brasil. En 2013 fueron 92 las pistas de
aterrizaje destruidas, pero la velocidad de reemplazo por parte de las
firmas traficantes supera la capacidad de desguace de la Fuerza Pública:
por cada pista que destruye el ejército o policía, se construyen dos nuevas
más al norte del río Ene (Buendía, 2014). Además, muchas de estas
pistas, debieron ser dinamitadas, dos y tres veces. El Comando conjunto
propone retomar la práctica del derribo en vuelo, abandonada en el 2001,
por lo que está en manos del área jurídica analizar la viabilidad de este
plan (Romo, 2013). Otra muestra de que la Fuerza Pública siempre va
detrás del ritmo que le marca el narcotráfico.
El siguiente punto de controversia es la activación de las “rondas

indígenas”. Las rondas nunca fueron abandonadas desde su creación hace
30 años. Constituidas como Comités de Autodefensa, están reconocidas
en el ordenamiento jurídico peruano como proveedoras de seguridad
ciudadana rural desde noviembre de 1986, con la Ley Nº 24571, que las
reconocía como organizaciones “que contribuyen al desarrollo y a la paz
social, cooperando con las autoridades en la eliminación de cualquier
delito” (Defensoría del Pueblo, 2006). La existencia y el actuar de las
rondas supusieron un encendido debate a la hora de determinar
responsabilidades de violaciones graves de derechos humanos en la
década de los 80 y 90. Los Comités de Autodefensa, o rondas campesinas
contrasubversivas, se movieron entre la delgada “línea divisoria entre
perpetrador y víctima, entre héroe y villano…” (Comisionados CVR,
2003). La CVR reconoce el papel fundamental que tuvieron los CAD en
la derrota final de Sendero Luminoso, pero no puede dejar pasar aspectos
tales como su subordinación a las FF AA, su terquedad a la hora de
abandonar las armas, y los atropellos que cometieron al amparo de la
protección del Estado, convirtiéndose así, en una constante preocupación
para todos.
La institucionalización de los CAD, y el rearme decretado por el

gobierno de Fujimori en 1982, militarizado sin tener ninguna
consideración social, política y económica choca frente al problema de la
subsistencia de los campesinos condicionados por los ciclos de las
cosechas, y mediatizados por las disputas comunales tradicionales entre
vecinos, que rápidamente se traduce en actuaciones violentas entre
comunidades campesinas, cuando se ven armadas y legitimadas para usar
la violencia. La “licencia para matar” desemboca en una administración
arbitraria de la violencia, amparada e incentivada por el Estado y las FF
AA, en su estrategia militar contra Sendero Luminoso.
Las comunidades nativas disponían de embriones de CAD antes

del periodo de la violencia con una organización arcaica y encastrada en
las tradiciones ancestrales de los guerreros “Ovayeris”. El
recrudecimiento de la violencia, y la legitimación por parte de Fujimori
solo sirvió para asentar la organización de autodefensa preexistente. Los
CAD indígenas no existieron al margen de los abusos señalados y
también se registraron episodios violentos gratuitos aislados, pero la
tradicional hermandad del indígena frente al Estado evidenció un
funcionamiento de los CAD más eficiente.
PANEL III: 649
El Ministerio de Defensa ultima un borrador de decreto que

establecerá el Servicio Militar Voluntario. Este servicio básicamente
supone un intento de asimilar las rondas indígenas y campesinas a las
Fuerzas Armadas. De esta forma, se constituirán pelotones no
acuartelados al mando de un sargento, comunicados e integrados en la
estructura orgánica y funcional del ejército. Los conscriptos recibirán
capacitación y formación militar, y se les dotará de material bélico y de
comunicaciones. De esta manera, se pretende aprovechar la ventaja que
da el despliegue de las rondas en el territorio, junto con el conocimiento y
proximidad del terreno y de las gentes de las comunidades, y en la
medida de lo posible, evitar los desmanes del pasado que puedan
desembocar en males mayores.
4. RESPUESTA DE LAS COMUNIDADES INDÍGENAS DEL RÍO ENE A LOS

PLANES ESTATALES
El pueblo Asháninka, ha sido uno de los colectivos a los que el

Perú central ha dado la espalda sistemáticamente. La colonia, la época de
caucheros, ya en la república, la especial violencia cebada contra los
indígenas por parte de todos los actores armados en el conflicto de los 80,
reflejan ese racismo estructural, en ocasiones calificado como etnocida, o
culturicida (López Flórez, 2012). El conflicto no hizo más que aflorar
esta realidad, y obligó a las poblaciones indígenas amazónicas a
reorganizarse en comunidades, formas no propias de su cultura, y desde
las organizaciones indígenas, elevar su voz ante el resto del Perú. De esta
manera, la etnia y las culturas nativas toman un especial protagonismo en
el discurso público de la aplicación de los programas públicos de
desarrollo, y la divergente visión que se tiene de ellos por parte de los
pueblos indígenas.
Los asháninkas representan el 22% de la población indígena

amazónica, y con sus casi 60.000 miembros, es el pueblo indígena más
numeroso de la Amazonía peruana (INEI, 2009). 15.000 de ellos habitan
en las selvas del río Ene. A pesar de las políticas y la legislación atentas a
la diversidad impulsadas con más o menos fervor por los últimos
gobiernos democráticos en el Perú, los derechos para los asháninkas del
Ene siguen siendo en muchos casos un raro privilegio o sólo un deseo.
Especialmente, la atención de salud (con un médico para 80 km de río y
50 comunidades) y la de educación (1 docente para cada 38 niños), están
muy lejos de los promedio nacionales (IDH - Naciones Unidas, 2011)
Los gobiernos locales de los distritos que conforman la cuenca

han sido impulsados y son dirigidos por población andina migrante, que
ha visto al asháninka como el habitante peligroso e incivilizado del
bosque, arrastrando así, y perpetuando, un imaginario nacional
excluyente. Esta configuración del espacio político en el que se mueve el
pueblo asháninka desde hace relativamente poco tiempo, convierte el día
a día de sus reclamos en auténticas operaciones de visibilidad. La
organización CARE, elegida y legitimada por las comunidades, es la que
propone las estrategias para fortalecer los derechos individuales y
colectivos que respaldan a los asháninkas, tanto en la legislación
internacional como en la del Perú (Convenio 169 OIT, Ley de Consulta
Previa) y sensibiliza en paralelo a las comunidades sobre la
responsabilidad que también compete a sus miembros como ciudadanos.
Es un doble proceso de reivindicación de derechos y asunción de
deberes.
Del año 1991 al 2004 el río Ene fue uno de los escenarios más
sangrientos de la guerra de Sendero Luminoso con el Estado. Ofensiva
terrorista que dejo el saldo de 6.000 muertos asháninkas, comunidades
arrasadas y miles de desplazados, como reporta el Informe Final de la
CVR “El caso asháninka”. Esta etapa de terror y masacres, ha dejado en
las comunidades desestabilización y extrema fragilidad interna. Como un
“pasado que no pasa” 5 , los años de vida en esclavitud en los
campamentos de Sendero y el miedo a las matanzas, continúan marcando
en gran parte la actualidad de la vida en las comunidades (CARE, 2012)
y aún más, cuando las últimas columnas del movimiento maoísta y
terrorista se siguen moviendo por la parte alta de la cuenca (Gobierno
Perú, 2012).
La visón del indígena amazónico como el otro exótico, ha

promovido impulsos bienintencionados, concretados en proyectos
desenfocados que, sólo han dejado confusión, un discurso ficticio sobre
los habitante del bosque y cierto derroche de fondos en acciones
periféricas que interesaban más a estudiosos de los asháninkas que a los
propios asháninkas (AIDESEP, 2011). No siendo una problemática de la
intensidad de las anteriores, es importante resaltarla, porque aparece en
contextos de programas de desarrollo donde la voz de las madres y
5
Expresión que fue adoptada por la campaña de comunicación desarrollada en
Lima en los años 2012 – 2013.
PANEL III: 651
padres del río Ene han sido demasiadas veces sustituidas por la de
portavoces fascinados con un indígena amazónico bastante alejado del
real.
La consecuencia de esta visión y esta doctrina de actuación

respecto a la población indígena, es que la aplicación de los programas
estatales, con independencia de sus asignaciones económicas, con sus
impactos objetivos, se perciben por parte de la población indígena como
“otro ente extraño más” y si bien, nominalmente se reconoce la necesidad
de los programas, desde la visión indígena existen dudas de que su
aplicación responda a cubrir sus necesidades básicas, y no estén dirigidos
a facilitar los grandes planes de desarrollo del Estado, que en poco
benefician al ashaninka (APRODEH-ICTJ, 2009).
Existe mucho recelo por parte de las organizaciones indígenas

(CARE, ARPI, AIDESEP) hacia las intenciones del Estado, más desde
que Alán García publicara en prensa, siendo aún presidente de la
república, un artículo incendiario donde plasmaba su visión colonizadora
y extractiva (García, 2007), y que se convirtió prácticamente en un
manifiesto de su política hacia la selva.
Los líderes indígenas denuncian la enorme distancia que separa al

Estado de las poblaciones nativas (Espinoza, 2012). Para la población
indígena, no existe mucha diferencia entre la época de los caucheros, la
violencia de Sendero Luminoso, y las agresiones que hoy perciben por
parte del Estado peruano bajo el formato de hidroeléctricas, proyectos
extractivos de hidrocarburos, o colonización desmedida de las tierras
ancestrales.
Paralelamente, hoy existe la creciente amenaza del

narcoterrorismo en manos de Sendero Luminoso, que resucita viejos
fantasmas en el imaginario indígena, motivo de preocupación, no solo de
las comunidades nativas, sino también por parte del Estado (UNODC,
2010). La población indígena ha reactivado los Comités de Autodefensa
(Mayo, 2010) convencidos de que el Estado les dará la espalda una vez
más (Organizaciones Indígenas SC, 2012) y que deberán ser ellos
mismos, a través de sus Ovayeris, los guerreros del Ejército ancestral
Amazónico, los que ejerciten esa defensa.
El desarrollo temporal de las intervenciones militares guarda

cierto paralelismo con la historia de los 90. Ataques a las columnas de
sendero desde las bases militares de Ayacuho y Apurimac,
desmantelamiento de 50 aeródromos en Puerto Bermúdez, en el año
2013, generan una pinza que empujan al narcotráfico, y con él a Sendero
Luminoso hacia en el Ene. Y las comunidades ashánincas de la cabecera
del Ene, ya lo han empezado a notar (Buendía, 2014).
Los forasteros en Satipo, que o bien están vinculados a los

narconegocios, o bien están vinculados con quienes luchan contra los
narconegocios no dejan de apuntar que Santa Cruz, en Bolivia se han
abierto decenas de academias de pilotos para manejar las avionetas que
cruzan el Ene (Sancho, 2014). Los líderes indígenas, no viven aislados de
la civilización y observan como en la capital Satipo, es vox populis, el
apoyo financiero que reciben alcaldes y candidatos a alcaldes por parte
del narcotráfico. No se conoce cuál puede ser el grado de infiltración en
el resto de instituciones públicas, incluso las armadas. Por lo tanto, el
descreimiento hacia la hipotética ayuda por parte del Estado, y la
confianza únicamente en las estructuras tradicionales indígenas, toman
fuerza frente a las amenazas crecientes en el río Ene.
Existe una crisis de confianza por parte de las comunidades

indígenas hacia la Fuerza Pública. Al no existir esta confianza necesaria,
las rondas se han comenzado a armar a cuenta de la madera que pueden
vender, y estas armas son compradas directamente a los militares, en
Bocanapate y en Chiriteni (Buendía, 2014). Los líderes indígenas están
convencidos de que pueden ser muy buenos aliados de la Fuerza Pública,
como ya lo fueron en la derrota de Sendero en los años 90, y las
comunidades son muy conscientes de la expansión de la coca es una
amenaza sobre el territorio. La coca requiere tierra virgen y sol, por lo
que se requiere talar extensiones de bosque, y es por eso que el ashaninka
no puede consentir esa expansión.
Por otro lado, se es también muy consciente de que es muy difícil

luchar contra el mensaje de “si siembras coca tienes carreteras, colegios,
postas de salud, y dinero”. Mientras que desde el Estado solo se pide la
indígena que se porte bien, que no se meta en asuntos de coca, pero ni
llegan las inversiones, ni llega el Estado.
PANEL III: 653
A todo esto, hay que sumar otro efecto pernicioso. Los indígenas
cuentan a su vez con la desconfianza por parte de la Infantería de Marina,
y el Ejército, principales fuerzas asentadas en el Ene. Existe el
convencimiento de que desde la Fuerza Pública se piensa que el
ashaninka es aliado de Sendero Luminoso, sobre todo, debido a que en la
época del conflicto, hubo indígenas y comunidades que apoyaron en un
inicio a Sendero. Todo ello, se convierte en un perfecto círculo pernicioso
de desconfianzas que poco ayudan al mutuo apoyo, que sí es reconocido
como necesario en Lima, pero que la oficialidad “a pie de cañón” no lo
tiene tan claro (Sancho, 2014).
El Plan VRAEM se presenta como una iniciativa del Gobierno

para “…derrotar la pobreza, la desigualdad, el narcotráfico y el
terrorismo en dicha zona.” (Gobierno Perú, 2012). El Plan arrastra un
presupuesto que solo en el año 2012 supuso 2.800 millones de nuevos
soles. Como plan de desarrollo se esperaba inversión social y comunitaria
en aquellos espacios sectoriales más sensibles, como la educación, la
salud y el desarrollo económico, fortaleciendo la presencia el Estado. La
realidad es que las inversiones se han centrado en dotar a la Fuerza
Pública, compuesta por la Policía Nacional del Perú, Ejército del Perú, e
Infantería de Marina, de más medios, y más sofisticados, y la realización
de importantes obras de infraestructuras, más relacionados con el
desarrollo del negocio de la construcción en creciente pujanza en el Perú.
La percepción Asháninka (Organizaciones Indígenas SC, 2012) es que el
Plan VRAEM, al igual que los Programas de Reparaciones no va con
ellos, y por tanto, lo mismo da uno que otro, cuando la realidad es que el
sentido del PIR es la reparación, y el Plan VRAEM es el desarrollo y el
asentamiento de la presencia del Estado en la zona.
5. CONCLUSIONES
Desde una óptica académica y formal, el Plan VRAEM se

presenta como un instrumento del Estado para alcanzar la seguridad tan
necesaria en la región VRAEM. Guarda la doctrina establecida por los
principales organismos de desarrollo, PNUD, OCDE, y las agendas de
seguridad más significativas en el panorama internacional. Perú hace una
apuesta decidida por conseguir la pacificación de un territorio envuelto
en un complicado conflicto aunando instrumentos militares y policiales
con el desarrollo económico social de la población.
No obstante, y a pesar de que se ha observado cómo esta doctrina

se ha ido imponiendo a lo largo de la última década, la evidencia es que
el crecimiento en cifras del narcotráfico, y la incipiente presencia de
Sendero Luminoso en la región, apunta a que no se están consiguiendo
los objetivos señalados. Sí se puede constatar que los esfuerzos por parte
del Estado en precisamente, llevar el Estado allí donde nunca ha llegado,
son esfuerzos reales y sinceros. Basta ver la asignación presupuestaria
año tras año, así como la batería de instrumentos normativos y jurídicos
para darse cuenta del esfuerzo. Obviamente, no se puede arreglar en una
década siglos de exclusión y olvido.
Por otra parte, la literalidad del plan, así como la aplicación del
presupuesto para el desarrollo del VRAEM está muy lateralizado a la
vertiente militar y policial (Monteagudo, 2013), dejando el enfoque
multisectorial en un segundo plano. La lectura que se hace, a tenor de los
datos que se conocen, es que el desarrollo económico y social es un
precio que hay que pagar para lograr la seguridad, y no un fin en sí
mismo. Es decir, los esfuerzos de desarrollo se conciben en términos de
acciones necesarias para lograr la seguridad, y no como elementos
necesarios para el desarrollo humano, que traerían inherentemente
consigo la seguridad y el bien estar.
También se ha podido observar que, gran parte del avance del

narcotráfico, y con él la presencia de Sendero Luminoso, es debido a la
falta de oportunidades en la región. Experiencias cercanas, como el caso
colombiano, apuntan a que por muchos medios militares que se pongan
encima de la mesa, si no se trabaja en la dirección del desarrollo
económico y social, no será posible acabar con el narcotráfico, y con la
violencia (Lair & Sánchez, 2004).
Respecto al papel de las comunidades indígenas, el Estado debiera

tomar buena nota de la historia reciente. De cómo gracias a la acción
armada de los guerreros asháninkas, conjunta con las fuerzas del Estado,
Sendero tuvo que replegarse y desaparecer del río Ene (Gagnon et al.,
2000). Hay que romper el círculo pernicioso de la desconfianza mutua.
Las comunidades necesitan a la Fuerza Pública, y la Fuerza Pública
necesita de los asháninkas y del resto de la población. El Estado debe
poner todo su afán en evitar que se reproduzcan los errores de los años
90, cuando las FF AA actuaban sin control, y desde el estado de
PANEL III: 655
excepción, lejos de ser una solución al conflicto se convirtieron en un

problema más para la población.
El acceso de la población indígena a los programas sociales del

Estado ha sido y es muy problemática debido a los obstáculos que
suponen la propia estructura organizativa del Perú. Las políticas sociales
no han dispuesto de un enfoque diferencial que atendiera a la diversidad
cultural. Los procedimientos de acceso a los programas eran los
apropiados para cualquiera, menos para aquellos que están muy alejados
de los usos y costumbres occidentales; burocracia imposible, normas
inaplicables, registros, formularios, negociaciones, incompetencia de
funcionarios, desconocimiento de leyes, reglamentos, tasas, sobornos, y
un largo etcétera. Demasiado para un poblador nativo de una comunidad
del alto Ene, que treinta años atrás ni siquiera existía para el Estado.
Y sin embargo, el conflicto ha visibilizado esta realidad de ser

transparente para el resto de peruanos. Las organizaciones indígenas, que
surgen como centrales de emergencia 6 , encuentran a través de la
asociación un vehículo de comunicación y de diálogo con el Estado. A
partir del fortalecimiento de las organizaciones indígenas, el asháninka
del río Ene se siente peruano, y el Estado llega a las comunidades;
tímidamente, pero llega. El reconocimiento a las comunidades como
víctimas colectivas en la época de la violencia política de los 80 y 90, y el
reconocimiento por parte de la CVR del especial ensañamiento con los
asháninkas por parte de los actores armados, el reconocimiento individual
de las víctimas que las convierte en sujetos de determinados derechos, ha
servido para que el indígena sea tratado como ciudadano y como
peruano, y éste se haya sentido como tal.
Hacia un futuro y respecto al impacto diferencial de las medidas

en las poblaciones nativas, si bien no es objeto de este texto entrar en
complejos análisis de la cosmovisión indígena, se hace irremediable tener
que mencionar la importancia de la tradición oral y el formato de relación
social en torno a la conversación, la opinión, el intercambio de
información, y la consulta, individual y colectiva, como parte
irrenunciable de cualquier ejercicio de comprensión sobre las visiones
6
Las denominadas centrales indígenas, como por ejemplo CARE, la Central
Asháninka del Río Ene, surgen de organizaciones de autodefensa en el
momento del conflicto; CEA: Central de Emergencia Ashaninka
asháninkas (López Flórez, 2012). Existen dos elementos esenciales que

deben estar presentes a la hora de valorar el impacto de los proyectos
sociales: la legitimidad, y la pertinencia.
Respecto a la legitimidad, el Convenio 169 de la OIT, sobre

pueblos indígenas, reconoce las aspiraciones de esos pueblos a asumir el
control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo
económico y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y
religiones, dentro del marco de los Estados en que viven. Esta
herramienta del Derecho Internacional se ha convertido en la mejor arma
para la defensa de los derechos colectivos de los pueblos indígenas, y no
es casualidad que en lo referente a las consultas, el artículo 6.1.a de dicho
convenio rece:
“…Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los

gobiernos deberán:
a ) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos

apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas,
cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas
susceptibles de afectarles directamente…”
En el espíritu del convenio, se prevé la importancia de la consulta

en toda acción que implique participación indígena (Gálvez Ruiz, 2009) y
aunque a primera vista parezca desconectado del tema que nos ocupa,
revista gran importancia el ejercicio de la realización de investigaciones
basadas en la consulta comunitaria de manera oral y bajo el formato
tradicional de las comunidades nativas.
La Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u

originarios (Ley 29785-2011), reconocido en el convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT) y su posterior desarrollo
reglamentario, recoge el derecho de los pueblos originarios a ser
consultados en aquellos aspectos legislativos o administrativos que
afecten a su autodesarrollo, su cultura, costumbres y forma de vida. Son
muchas las voces que apuntan a que, al no haber contado con la opinión
de los interesados, los beneficiarios de los programas del VRAEM, estas
actividades han perdido todo su potencial valor (Espinoza, 2012).
Tratándose de población asháninca, cualquier medida que no haya sido
consensuada en los foros de representación, no necesariamente
organizaciones indígenas, también las formas ancestrales de
PANEL III: 657
organización, no será aceptada en su plenitud y se rechazará (Pío Peña,

2013).
Respecto a su pertinencia, corresponde a los beneficiarios de los

programas definir y decidir, qué proyectos son los adecuados para cada
caso, habida cuenta de la distancia cultural y de apreciación de todo lo
que nos rodea entre los pueblos indígenas y la visión estatalizadora del
gobierno central. Afortunadamente, cada vez más, desde el propio Estado
central se asume que sin que exista esta visión integradora e intercultural
no es posible lograr una verdadera pacificación, algo impensable hace
pocos años (APRODEH, 2007).
Otro aspecto a concluir, es que bajo la percepción indígena, los

programas estatales (Programas de Reparación, proyectos en torno al
Plan VRAEM) pueden haber servido para la construcción de nuevos
lazos de unión entre la sociedad asháninca y el Estado del Perú. El Estado
se ha encontrado siempre muy lejos de las poblaciones indígenas, y la
implementación de este tipo de programas puede servir para la
incorporación de una nueva ciudadanía excluida. En otras regiones del
país, y sobre todo en las regiones andinas, el sentido de pertenencia, y la
presencia del Estado siempre se ha dejado sentir, y de ahí que la
constatación del ejercicio de ciudadanía de hecho, y no solo de derecho,
por parte de las poblaciones amazónicas sea un hito de suma importancia
para lograr la armonía social y la paz.
La propuesta principal se resume en que, a tenor de los datos

existentes, para poder alcanzar los objetivos de seguridad que el Plan
VRAEM establece, y que el Perú necesita, no es suficiente con reconocer
a las comunidades indígenas como simples sujetos perceptores de
políticas sociales. Se trata de permitir que las comunidades indígenas
actúen como agentes de desarrollo, como constructores de políticas
públicas, a través de sus formas de organización y funcionamiento que
están ajustadas a las normas del Estado. El reto que supone la presencia
de Sendero Luminoso y el narcotráfico no parece que se vaya a solventar
únicamente con medidas militares y policiales de fuerza, y si bien el Plan
VRAEM está bien intencionado, haría bien el gobierno peruano en tomar
nota de la historia reciente y convertirlo también en un plan bien
enfocado. Un enfoque que recoja la esencia del “Kametsa Asaike” o
agenda del Buen Vivir, que permita a los pueblos indígenas determinar su
autodesarrollo, y sobre todo, que permita acceder a medios de vida

alternativos y suficientes, lejos del narcotráfico.
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MÉXICO: INFLUENCIA DEL NARCOTRÁFICO EN
EL ESTADO COMO FENÓMENO POLÍTICO-
SOCIAL
JOSUÉ CASTRO PUGA∗

GLORIA GIL TALAVERO∗∗
GABRIEL GIL TALAVERO∗∗∗
RESUMEN
El presente trabajo aborda el problema de la influencia del narcotráfico

en el Estado mexicano como un fenómeno político y social. Se divide en
dos partes: la primera es una contextualización del cambio de tendencia
en el papel jugado por los cárteles mexicanos en el contexto internacional
del narcotráfico y las repercusiones que esto tuvo sobre su actuación al
interior del país. La segunda parte aborda un análisis de la crisis de
seguridad del Estado, analizando los factores políticos y sociales
predisponentes de la misma, y el fenómeno de la feudalización y
canalización del Estado por parte de los grupos del crimen organizado.
Finalmente, se propone una línea de acción a seguir ante esta crisis de
seguridad que azota a la nación mexicana.
PALABRAS CLAVE: Narcotráfico, México, cárteles mexicanos, seguridad,

factores políticos y sociales.
∗
Máster en Formación del Profesorado de Educación Secundaria Obligatoria.
∗∗
Máster en Formación del Profesorado de Educación Secundaria Obligatoria.
∗∗∗
Máster Universitario en Profesorado por la Universidad de Salamanca.
ABSTRACT
The present essay deals with the problem of the influence of drug
trafficking in the Mexican State as a political and social phenomenon. It
is divided into two parts. The first of them is a contextualization of the
change in tendency in the role played by the Mexican cartels, the
international context of drug trafficking and the repercussions that this
has had on its action in the country. The second is an analysis of the
State´s security crisis, considering the underlying political and social
factors of it, and the phenomenon of the feudalisation and penetration of
the State by groups of organised crime. Finally, a line of action is
proposed to be followed when faced with this security crisis that is
devastating the Mexican Nation.
KEYWORDS: Drug trafficking, Mexico, Mexican cartels, security, political

and social factors.
PANEL III: 663
1. PREÁMBULO
El tráfico de sustancias ilegales emerge de forma genérica y

paralela a toda prohibición de producción, venta y consumo, realizada a
nivel gubernamental, de aquellos compuestos que, por su especial
peligrosidad para la salud poblacional, se declaran como sustancias
prohibidas dentro del territorio nacional, siempre y cuando exista
demanda de los mismos por parte de algún sector de la población.
Ejemplos poco convencionales de tráfico de sustancias ilegales se

pueden encontrar en los Estados Unidos de América, por los años veinte
del siglo pasado, con la prohibición del consumo de alcohol como
consecuencia de la denominada “Ley Seca”, años en los que proliferaron
grupos y redes dedicados al contrabando de bebidas alcohólicas. La
ilegalidad del tráfico de narcóticos, tal y como hoy lo conocemos, es un
fenómeno que tiene lugar en EE.UU. a partir de la primera mitad del
siglo xx, más concretamente desde la entrada en vigor de las distintas
leyes que irán restringiendo el consumo y venta de narcóticos. En este
sentido, la Ley Harrison de Impuestos sobre Narcóticos de 1914 fue una
de las primeras leyes dentro de los Estados Unidos de América para la
prohibición del consumo de éstos sin precepto médico. “La crisis de la
violencia del narcotráfico que actualmente afecta a México tiene sus
raíces en la presencia de una economía ilícita, a su vez producto de las
políticas prohibicionistas impulsadas por Estados Unidos desde las
primeras décadas del siglo xx”. (Vega y Blanca, 2010, 78)
A través de la coyuntura descrita, y ya desde el inicio, el

narcotráfico en los Estados Unidos de América estará íntimamente
conectado, por su demanda, con las actividades de producción,
distribución y venta desde su país vecino, México, que adquiere un lugar
destacado por su ubicación geográfica al lado del primer país consumidor
de narcóticos del mundo; México constituirá la puerta principal del
mercado de drogas de los Estados Unidos de América que, como
ejemplo, para el año 2007 contaba con un 90 por ciento del total de las
sustancias ilegales introducidas en el primer país consumidor. (Datos del
Departamento de Justicia de los EE.UU., Consolidated Counterdrug
Database (CCDB)).
Sin embargo, el papel que ocupará México dentro de todo este

entramado, así como la forma de operar internamente en el territorio
nacional, evolucionará de forma muy drástica hasta el presente. En este
sentido pueden destacarse dos periodos muy diferenciados en la
organización del narcotráfico: de 1960 a 1990 y de 1990 a 2014.
Hasta 1990 México se caracterizaba, dentro del narcotráfico,

como país de paso o tránsito hasta el mercado estadounidense. Antes de
esta década, México, a nivel organizacional, no poseía un entramado de
crimen organizado autónomo, sino que las redes de narcotraficantes que
operaban en el país eran una extensión, desde 1977, de los cárteles
colombianos que con mano de obra nacional a través de la organización
establecida por Miguel Ángel Félix Gallardo y Pablo Escobar,
distribuyeron territorialmente desde la producción y flujo hasta la venta
de las sustancias en el mercado americano, pasando inevitablemente por
la introducción de los narcóticos a través de las fronteras entre México y
los Estados Unidos.
Estas organizaciones criminales, de origen colombiano, tuvieron

una capacidad operativa de ámbito internacional y dominaron desde los
años sesenta a los noventa la producción y distribución de sustancias
ilícitas, de efecto psicotrópico, en todo el continente americano. Por su
importancia deben nombrarse al menos las siguientes organizaciones:
• Cártel de Medellín.
• Cártel de Cali.
• Cártel del Norte del Valle.
• Cártel de la Costa.
Es, sobre todo, a partir de los años noventa que se produjo el

debilitamiento de los cárteles antes mencionados, debido a la lucha que el
gobierno de Colombia desató contra estos grupos criminales. De esta
manera debe destacarse, como vaticinio del entonces cercano ocaso del
narcotráfico colombiano, la captura de Carlos Lehder, miembro del cártel
de Medellín, en 1987. A su caída siguieron las de Pablo Escobar, Jorge
Luis Ochoa y Gonzalo Rodríguez Gacha.
Será en 1999, durante el gobierno de los presidentes Andrés

Pastrana Arango y Bill Clinton, cuando se dé continuidad a nivel
PANEL III: 665
internacional a la lucha contra el narcotráfico por parte del gobierno

colombiano y estadounidense mediante el denominado Plan Colombia
(Plan para la Paz, la Prosperidad y el Fortalecimiento del Estado o Plan
Colombia para la paz), integrado a su vez por el programa Andean
Counterdrug Initiative (ACI) o Iniciativa Andina Contra las Drogas.
El Plan Colombia tiene como objetivos principales tanto el

control de las zonas de flujo de narcóticos con destino a los Estados
Unidos de América, como la erradicación de la inseguridad derivada del
narcotráfico en Colombia y su consecuente desarrollo económico. Cuenta
además con el soporte del Foreign Military Financing (FMF) o
“Financiación para Fuerzas Militares Extranjeras” del Department of
Defense’s Central Counternarcotics Account o Cuenta Central
Antinarcóticos del Departamento de Defensa de los Estados Unidos, para
el fomento de la seguridad dentro del territorio colombiano y la completa
eliminación de los grupos criminales organizados, comúnmente
conocidos como cárteles.
Estando malherida la estructura organizativa de los cárteles

colombianos, se crearon las condiciones propicias para un cambio de
tendencia dentro del escenario internacional del tráfico de drogas. Como
consecuencia de la independencia sobrevenida a las organizaciones
mexicanas con respecto a sus progenitores colombianos, ahora en
declive, éstas se mostraron por primera vez libres para operar por sus
propios medios y, no sólo eso, sino para relevarlos paulatinamente en las
funciones directivas y de control a nivel internacional, ocupando una
posición hegemónica en todos los horizontes dentro del “relevo
generacional”.
Este cambio de panorama dentro del narcotráfico tuvo

importantes y dramáticas consecuencias para el territorio y población
mexicanos como se podrá apreciar a continuación.
2. CONTEXTUALIZACIÓN DEL CAMBIO DE TENDENCIA
2.1. Paso de zonas regionales de conflicto a todo el país
Hasta 1977 el narcotráfico operante en México había tenido como

principal objeto la producción y venta de marihuana y heroína a través de
pequeños grupos organizados de carácter regional. Sin embargo será a

partir de ese año cuando el narcotráfico en México, a raíz de los diálogos
establecidos entre Miguel Ángel Félix Gallardo y Pablo Escobar, tenga
como labor principal el flujo de cocaína colombiana, introducida desde el
sur del país con destino a la frontera con los Estados Unidos de América.
Para la explotación y flujo del narcotráfico en México, Félix

Gallardo determina un reparto de plazas de tipo horizontal con el
establecimiento, en paralelo, de organizaciones y capos adscritos al
mismo territorio tal y como se detalla a continuación:
• Tecate: Joaquín Guzmán Loera, “El Chapo”.

• Ciudad Juárez y Nuevo Laredo: Rafael Aguilar Guajardo.
• San Luis Río Colorado: Luis Héctor Palma, “El Guero”.
• Nogales y Hermosillo: Emilio Quintero Payán.
• Tijuana: Jesús Labra Avilés, “Don Chuy”.
• Sinaloa: Ismael Zambada, “El Mayo” y Baltazar Díaz Vera, “El
Balta”.
• Mexicali: Rafael Chao, agente de la Dirección Federal de Seguridad.
De esta manera, a partir de los años setenta, ya quedan

delimitadas las principales zonas de influencia del narcotráfico en
México como sigue a continuación:
• Ciudad Juárez, ubicada frente a El Paso, Texas. Constituye una de las

principales rutas para la introducción de narcóticos a los Estados
Unidos de América.
• El Estado de Tamaulipas, que hace frontera con Texas y cuenta con
una extensa costa en el Golfo de México.
• Monterrey y Reinosa, dos puntos clave, debido a que Monterrey se
destaca como una de las ciudades más industrializadas del país y
ambos emplazamientos constituyen la frontera este con Estados
Unidos de América.
PANEL III: 667
• Tijuana, ubicada cerca de San Diego, cuenta con especial relevancia

ya que integra uno de los corredores de narcóticos con entrada a
California.
• Acapulco y Cuernavaca, que destacan por ser dos zonas clave para el
tránsito de la cocaína proveniente de Sudamérica y que tiene como
destino los Estados Unidos.
• Michoacán cuanta con una doble importancia dentro del negocio del
narcotráfico ya que además de ser base operativa del tráfico de
estupefacientes también destaca como centro de producción, con
plantaciones de marihuana. En los últimos años ha contado con
laboratorios donde se elabora el derivado de la metanfetamina
conocida como Ice.
• El “Triángulo Dorado” desde los inicios del narcotráfico se
constituyó como una zona de gran importancia para la producción de
heroína, opio y morfina debido a ser una zona muy montañosa,
despoblada y de difícil acceso. Este punto estratégico para la
obtención de narcóticos se encuentra en la confluencia de los estados
norteños de Sinaloa, Durango y Chihuahua.
Como puede observarse, las zonas de influjo del narcotráfico, con

anterioridad a los años noventa, estaban bien delimitadas y distaban de
encontrarse bajo el control total por parte del narcotráfico, salvo las áreas
catalogadas como de producción (el “Triángulo Dorado” y Michoacán).
En las zonas descritas anteriormente como de influencia, existía un único
cártel operativo que más allá de la injerencia que el mismo ejercía con
respecto al Ejecutivo local para obtener su libre capacidad operativa,
realizaba sus actividades de narcotráfico con una incidencia mínima con
respecto a la población adscrita a la región.
A partir de los años noventa, más concretamente, con la detención

de Miguel Ángel Félix Gallardo en Guadalajara en 1989 y con el
debilitamiento de los cárteles colombianos, se produjo un cambio de
tendencia generalizado tanto a nivel operativo como organizativo de los
cárteles existentes en México. Si bien con anterioridad a la década de los
noventa las organizaciones mexicanas habían operado en el territorio
como un tejido empresarial de tipo horizontal, donde no existía
competencia entre las distintas organizaciones criminales, sino un reparto
y control del flujo de estupefacientes de carácter regional que en último
término dominaban los cárteles colombianos, tras la caída de Miguel
Ángel Félix Gallardo desaparece el nexo de unión de las organizaciones

mexicanas y colombianas, lo que unido al debilitamiento de los cárteles
de Medellín y de Cali, propició la desintegración de la estructura
horizontal no competitiva al no existir una jefatura de mando común en el
entramado criminal mexicano. Lo anterior se tradujo en un conflicto
generalizado y sin cuartel entre los distintos cárteles mexicanos por el
control de la totalidad de rutas y del tráfico de narcóticos a lo largo del
territorio nacional.
A continuación se mencionan, los cárteles rivales que a partir de

entonces se han disputaron de forma violenta y generalizada el mercado
de narcóticos, y sus dirigentes:
• Cártel de Sinaloa, con “El Chapo” Guzmán a su cabeza.

• Cártel del Golfo, con Juan García Ábrego y Osiel Cárdenas, que
tomó la batuta tras el arresto del primero.
• Cártel de Tijuana, dirigido por los Arellano Félix.
• Cártel de Juárez, con Amado Carrillo como líder.
A esta lista hay que añadir aquellas organizaciones de segunda y

tercera generación, resultantes de la escisión y divisiones internas de los
cárteles anteriormente señalados: los cárteles de los Zetas y La Familia
Michoacana (que a su vez engendraría al cártel de los Caballeros
Templarios), como antiguos integrantes del cártel del Golfo; el cártel de
los Beltrán Leyva, también conocido como del Pacífico Sur, surgido del
cártel de Sinaloa; y el cártel de Jalisco Nueva Generación o Mata Zetas,
derivado también del cártel de Sinaloa, al igual que el cártel del Milenio
(también conocido como el cártel de los Valencia).
Existen al día de hoy en torno a 27 rutas de carácter interno para

el tráfico de narcóticos. Dentro de éstas, los flujos de cocaína que tiene
por entrada Cancún, proceden principalmente de países como Colombia,
Venezuela y Brasil. Tras la llegada de esta sustancia se suceden como
destinos Tabasco y Oaxaca y desde estos puntos logísticos se produce un
reparto vía marítima a Veracruz, Tampico, Reynosa y Tamaulipas, que
fungen como localizaciones de entrada para el mercado de los Estados
Unidos. Hay que destacar también que Tampico constituye un destino de
narcóticos desde Ciudad de México. También desde Tampico se produce
una nueva distribución hasta Reynosa, McAllen, Nuevo Laredo y Laredo.
PANEL III: 669
Los narcóticos que tienen entrada por Chiapas tienen como

destino principal Acapulco y Veracruz. Desde este último punto, al igual
que sucedía con las sustancia introducidas por Cancún, se da un posterior
reparto hasta Tampico. La ruta desde Acapulco también es una de las
rutas directas con origen en Colombia, con destino a Michoacán a través
de la ruta del Pacífico Centro-Sur. Desde ahí, a través de trayecto
marítimo, se completa hasta llegar a los puntos constituidos por Puerto
Vallarta, Jalisco, Mazatlán y Culiacán, en Sinaloa; desde estos puntos se
establece una ruta ulterior que, a través de la zona de Culiacán, se
extiende hasta Badiraguato, para ramificarse a Ciudad Juárez, Douglas,
Nogales, Mexicali y Tijuana, en los estados de Chihuahua, Sonora y Baja
California. Otra ruta terrestre, también desde Acapulco, tiene como
destino Jalisco, Zacatecas, Durango y Sinaloa. Según la Strategic
Forecasting Inc., los narcóticos introducidos por esta última tienen
presencia en 230 ciudades de los Estados Unidos, en un total de 19
estados.
Además de la marihuana producida en el “Triángulo Dorado” y

Michoacán, cuya ruta principal es la del Pacífico Norte, la procedente del
norte de Veracruz se dirige hasta la frontera con los Estados Unidos a
través de Nuevo Laredo. Es preciso resaltar la existencia de otras siete
rutas de transporte de efedrina y marihuana que van de Durango a
Sinaloa y la ruta que desde Tamaulipas lleva este tipo de narcóticos hacia
Laredo, Del Río y otras poblaciones en Texas.
Mediante señalar estas rutas queda sobradamente demostrado que,

desde los años noventa hasta la actualidad, el tráfico de narcóticos ha
adquirido un carácter global en todo el territorio mexicano. El conflicto
dejó de perfilarse como regional para adquirir la condición de nacional. A
esta característica hay que añadir que, si bien durante la décadas de los
setenta y ochenta el reparto de las zonas de injerencia para el narcotráfico
era de tipo horizontal, la rivalidad y la guerra de los cárteles por el
control de las distintas plazas actualmente ha generado un conflicto de
carácter multidimensional, donde la población sufre lo peor de las
consecuencias. En este sentido tenemos debe destacarse la evolución
desde un narcotráfico con relativo desinterés frente a la población, hasta
otro mucho más interesado en influir a nivel social debido, sobre todo, a
los siguientes factores:
Al estar inmersos los cárteles en la lucha por las distintas plazas,

el control social se muestra como un factor vital dentro del
mantenimiento de las mismas, ya que será el tejido social el que nutra de
operarios a las diferentes organizaciones.
Por otra parte, la influencia que logren en la población a través del

miedo, rechazo o simpatía que generen, les asegura la libre operatividad y
facilita el nivel de los trabajos a desempeñar en determinado territorio.
Asimismo, incentiva la negativa por parte de la población a colaborar con
otros cárteles, ante el miedo a sufrir represalias.
También ha de mencionarse que la influencia sobre el estrato

social permite al cártel la interacción con el Ejecutivo local, misma que
aumenta su capacidad de maniobra. Esta influencia vuelve posible
incluso ocupar estratos locales de gobierno.
2.2. Paso del narcotráfico mexicano de intermediario a productor y

centro de operaciones
Como ya se ha destacado, el ascenso de los cárteles mexicanos

como organizaciones criminales líderes del narcotráfico a nivel mundial,
tras el debilitamiento de los cárteles colombianos, tuvo como
consecuencia no sólo la extensión del tráfico de narcóticos a todo el
Estado mexicano, sino también un cambio de facultades dentro de las
mismas organizaciones. Los cárteles mexicanos anteriores a los años
noventa tenían como características propias las siguientes:
• Fueron creados por Miguel Ángel Félix Gallardo para controlar un

territorio pre-establecido y bien delimitado geográficamente.
• Fuera de la producción de efedrina y marihuana, su labor principal
consistía en la introducción masiva de cocaína, procedente
principalmente de Colombia, Perú y Bolivia, en el mercado
estadounidense.
• La cocaína con la que comerciaban era propiedad de los cárteles
colombianos y la retribución por realizar la labor de “mula” consistía
en una comisión de entre el 25 por ciento y 30 por ciento del valor
total al mayoreo que alcanzaba esta sustancia en suelo americano.
• Tenían derecho a cobrar cuotas por el tráfico de drogas ajeno a su
organización, pero circunscrito a su territorio.
PANEL III: 671
De las características anteriores se infiere un reparto ordenado, de

carácter horizontal, sobre las labores de distribución y venta de la cocaína
colombiana. La propiedad del producto vendido es ajena a los cárteles
mexicanos y estas organizaciones se muestran como intermediarios o
agentes de distribución y ventas, de los verdaderos artífices del tráfico
internacional de drogas, los cárteles colombianos.
La situación da un vuelco a partir del año 1989 con la detención

de Miguel Ángel Félix Gallardo en Guadalajara. Esta captura fue
sucedida la muerte o detención de personajes de primer orden para el
narcotráfico colombiano como Carlos Lehder, Pablo Escobar, Jorge Luis
Ochoa y Gonzalo Rodríguez Gacha, con lo que se produjo un
debilitamiento muy significativo del mismo como artífice del tráfico
internacional de estupefacientes.
Libres los cárteles mexicanos para actuar con directrices propias,

a partir de los años noventa se produce un cambio de roles dentro de estas
organizaciones. Desaparece la sujeción al territorio, lo que determina el
inicio de una guerra total entre los distintos Cárteles Mexicanos para el
control de las principales plazas, dentro y fuera del territorio nacional.
En segundo lugar, hay que señalar el cambio en la dirección

internacional del tráfico de drogas. Tras el declive de las asociaciones
colombinas, surge un vacío de poder que será ocupado paulatinamente
por los cárteles mexicanos. En este sentido resalta el asentamiento de
bases logísticas para el tráfico de drogas en Bogotá y Cali, con testaferros
colombianos, pero pertenecientes al Cartel de Sinaloa, cuyo jefe es el
mexicano Joaquín Guzmán Loera, alias “El Chapo Guzmán”. Se hizo
público el International Narcotics Control Strategy Report 2011, del
Departamento de Estado estadunidense, alertando sobre la existencia de
nexos entre los cárteles mexicanos y las mafias italiana, japonesa y
peruana para trasegar decenas de toneladas de drogas en América Latina,
Europa y Asia y acceder a mercados que antes controlaban los
colombianos, como España y Portugal; en septiembre de 2010 se produce
la detención de 11 personas ligadas al cártel de los Hermanos Beltrán
Leyva en Colombia, exhibiéndose, nuevamente la relación entre los
grupos guerrilleros en este país sudamericano (las FARC), con los grupos
criminales mexicanos.
Cárteles como el de Sinaloa, la Familia Michoacana o los Zetas

controlan en la actualidad a nivel internacional la producción,
distribución y ventas del tráfico de narcóticos, imponiendo de esta forma
al resto de organizaciones criminales foráneas, las labores de producción
y distribución y la de socio comercial en la venta de estupefacientes en el
mercado de destino.
2.3. Aparición del narcoterrorismo
El Departamento de Defensa de los Estados Unidos de América

define el narcoterrorismo como aquellas acciones de terrorismo dirigidas
a promover los objetivos de los traficantes de droga. Esta es sin duda la
acepción más acertada ya que numerosos autores definen el
narcoterrorismo siguiendo la idea de una alianza entre grupos terroristas,
narcotraficantes y traficantes de armas. Para este segundo concepto, el
factor fundamental a la hora de hablar de narcoterrorismo, radica en la
condición ideológica endémica en los grupos que lo utilizan, que son
terroristas, combinada con el tráfico de drogas como medio de
financiación de los mismos, o como medio para lograr la dotación de
armamento.
Esta última noción de narcoterrorismo es, por su carácter

excluyente, técnicamente inaceptable debido a que el término referido
abarca dos conceptos distintos pero relacionados, el de “narco” a manera
de apócope con respecto al término narcotraficante y el de “terrorismo”,
definidos respectivamente según la RAE, como el “que trafica con
estupefacientes” y como la “sucesión de actos de violencia ejecutados
para infundir terror”. Siendo esto así, el narcoterrorismo se compone de
todos aquellos actos de violencia ejecutados para infundir terror y
dirigidos a promover las actividades del narcotráfico.
Uno de los primeros actos de narcoterrorismo, tal y como aquí se

ha definido, vino de la mano de Pablo Escobar cuando, a través de
algunos integrantes del cártel de Medellín, el 6 de diciembre de 1989 se
empleó un camión bomba para atentar contra la sede del DAS en el
centro de Bogotá. La explosión mató a 70 personas y causó heridas a
varios centenares. El atentado estaba dirigido contra el coronel Miguel
Maza Márquez.
PANEL III: 673
Con respecto a la aparición de actos de narcoterrorismo en

México se hablará más adelante. Antes de ello es necesario hacer algunas
puntualizaciones.
Según Morales (2011), que sigue a su vez a varios analistas

mexicanos, habría habido durante décadas del siglo pasado una suerte de
sistema de entendimiento entre el poder político y los grupos del
narcotráfico, que se regiría por las siguientes directrices: el producto
estaría destinado a la exportación; los narcotraficantes no le disputarían
posiciones políticas a la clase política establecida; y las decisiones del
Gobierno Federal como mediador serían acatadas sin discusión. Si bien lo
anterior es complicado de probar, y no se está afirmando aquí como tal, sí
existen pruebas del contubernio que se estableció entre los
narcotraficantes y prominentes funcionarios estatales desde los años
setenta.
Con la vulneración de los acuerdos establecidos entre los cárteles,

la ruptura consecuente entre algunos de los más importantes, y el inicio
de la guerra estatal contra el narcotráfico (que inauguró una nueva era en
cuanto a la actitud gubernamental hacia estos grupos criminales), destapó
la caja de pandora.
Los grupos narcotraficantes desde que surgieron han sido por

naturaleza violentos. Sus luchas por el control territorial de las “plazas”,
es decir de ciudades, pueblos y zonas de influencia, se han visto
caracterizadas evidentemente por las acciones armadas y las ejecuciones.
Pero la verdadera escalada de la violencia generalizada vino como
consecuencia en primer término de la guerra declarada entre grandes
bandos convertidos en enemigos a muerte (como el cártel del Golfo y los
Zetas, y estos últimos con la Familia Michoacana). En segundo lugar, por
la ofensiva gubernamental contra los cárteles, puesto que en muchos
casos los escenarios de las confrontaciones de las fuerzas del estado con
los criminales han sido las mismas zonas en que la población habita. En
tercer lugar, por los ataques de los narcotraficantes a civiles que se han
negado a ceder a sus exigencias de extorsión, o que simplemente no han
sido capaces de cumplir con las mismas (es decir, por una suerte de
venganza o castigo de los criminales hacia particulares concretos). Sin
embargo, lo atentados terroristas como una medida específicamente
diseñada para tener a la población en un permanente estado de temor,
constituyen una nueva dimensión de la violencia ejercida por el crimen

organizado en México.
El narcoterrorismo es utilizado como una operación para

desestabilizar la labor gubernamental. Así, los criminales aumentan su
poder de acción dado que la población cede en mayor medida a sus
exigencias, motivada por el miedo. Con ello, los cárteles aumentan su
capacidad de volver rentable el negocio de la extorsión y desincentivan a
los funcionarios de gobierno respecto a asumir la responsabilidad
personal de las ofensivas gubernamentales y a un tiempo, a los
ciudadanos que tienen conocimiento de sus actividades criminales. Es
decir, si la reputación de violencia acompaña a los grupos del crimen
organizado, las acciones terroristas multiplican los alcances de la misma.
El narcoterrorismo tiene también como objetivo presionar a las

autoridades para tomar decisiones consistentes en hacer o dejar de hacer,
e incidir en la opinión pública, demostrando con hechos la incapacidad
del gobierno para proteger a la población. Los cárteles castigan al
gobierno mediante el repudio que se genera entre la población, que se
siente indefensa. Propician incluso surgimiento de exigencias populares
dirigidas al gobierno para que cambie la estrategia de la lucha contra los
cárteles (inclusive pactando con ellos).
En resumen, estas acciones perpetradas por los narcotraficantes,

tienen como funciones principales las siguientes: subversión al Estado;
generar control social que facilite sus labores operativas e impida la
colaboración con otros cárteles rivales; y mensajes de advertencia a sus
enemigos.
Algunos actos de narcoterrorismo, dirigidos por miembros de

cárteles mexicanos, fueron el acaecido el día 22 de junio de 2004, con el
asesinato, delante de sus propios hijos, del periodista e investigador
Francisco Ortiz Franco, acto que se atribuyó al cártel de Tijuana; el
atentado que el 15 de septiembre de 2008 mató a 8 personas y produjo
más de cien heridos en la ciudad mexicana de Morelia; y la masacre
ocurrida el 25 de agosto de 2011 en Monterrey, cuando un incendio
provocado en el casino Royale provocó la muerte de 52 personas.
PANEL III: 675
3. CRISIS DE SEGURIDAD DEL ESTADO
3.1. Factores políticos y sociales predisponentes de la crisis
En 2006, 44,7 millones de mexicanos, es decir el 42,6 por ciento

de la población del país, tenía un ingreso mensual de aproximadamente
1.625 pesos, lo que los situaba dentro del margen de la pobreza
patrimonial, de acuerdo con el estudio correspondiente elaborado por la
institución mexicana denominada Consejo Nacional de Evaluación de la
Política de Desarrollo Social. Dicho estudio se basó en la Encuesta
Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2006, misma que estuvo a
cargo del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. 21,7
millones de personas se ubicaban dentro de la pobreza de capacidades.
Hasta 14,4 millones de mexicanos quedaban bajo el umbral de la pobreza
alimentaria, y sus ingresos eran insuficientes para acceder a la canasta
básica de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe.
El X Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del

Delito y Tratamiento del Delincuente que se llevó a cabo en el año 2000,
concluyó que efectivamente se observan más delitos cuando la condición
de pobreza se encuentra presente. Por otra parte, Corman y Mocan
(2000), por mencionar sólo alguno de los estudios que relacionan estos
fenómenos, argumentan la relación entre el aumento de las tasas de
crímenes y la tasa de pobreza. La comprensión de la relación entre ambas
variables es aún un conocimiento que se está construyendo, sin embargo,
es evidente que tal relación existe.
En el país hay una gran cantidad de jóvenes que no se dedica a

ninguna actividad productiva ni tampoco estudia. En el segundo trimestre
del 2011, había 6.8 millones de jóvenes entre los 15 y 17 años, de los
cuales el 28.3 por ciento había dejado definitivamente de asistir a la
escuela. Los jóvenes han sido cooptados en grandes cantidades por el
crimen organizado en los últimos años como ha sido dejado en evidencia
con los saldos de la guerra que se ha librado entre los cárteles y el
Gobierno mexicano, y la lucha sin cuartel que aquellos han sostenido
entre sí. Muchos de los implicados en las acciones violentas del
narcotráfico son incluso menores de edad.
Este proceso mediante el cual los cárteles han expandido redes en

la sociedad ha desembocado finalmente en una expansión hacia el Estado
mismo. Resulta entonces necesario hacer referencia a la precariedad del
Estado para poder entender el fenómeno del narcotráfico en el México
actual.
Términos de capital importancia como democracia,

gobernabilidad, legitimidad y buen gobierno son en las ciencias sociales
conceptos polisémicos, y establecer juicios sobre un sistema político
entraña dificultades que tienen que ver también con la multiplicidad de
visiones existentes. Sin embargo, para explicar la influencia de los grupos
del crimen organizado en las instituciones del Estado mexicano, es
necesario partir de la comprensión acerca de la debilidad del mismo.
El Estado mexicano reviste algunas acusadas características

premodernas y su democracia está lejos de estar consolidada y es
deficitaria en varios aspectos relacionados con la calidad democrática. Es
un sistema que difícilmente construye las mayorías necesarias para llevar
a cabo proyectos concertados de reformas estructurales y de gobierno y
cuyas instituciones políticas gozan de baja aceptación y pobres niveles de
confianza entre los mexicanos. Estos no son fenómenos aislados sin
relación con el tema que se trata en este texto, puesto que la debilidad y
mal diseño institucionales, sumados a los altos niveles de corrupción, a la
pobreza que aqueja a grandes sectores de la población, las deficiencias
del sistema educativo, la poca profesionalización de la administración
pública y por supuesto la pobre calidad de las fuerzas encargadas de
llevar a cabo la función policial, constituyen un caldo de cultivo para la
feudalización de instituciones estatales por parte del crimen organizado,
así como para la deficiente capacidad del Estado en cuanto a brindar
seguridad a la ciudadanía en el contexto de la guerra contra el
narcotráfico que vive México.
Giovanni Sartori (1957), puso de manifiesto cómo el término

“democracia” implica referencias ideales y reales. El teórico de la
democracia Robert Dahl (1971) explicó cómo la democracia es una
construcción conceptual que no se actualiza en el mundo fáctico, es decir,
que ningún Estado real es completamente democrático, sino que más bien
se acerca o aleja en un continuum del tipo ideal que es la democracia
como tal, dependiendo de en qué medida cumpla con los criterios que
dicha idea exige. Por lo tanto, es conceptualmente apropiado hablar de
PANEL III: 677
poliarquías, como formas de gobierno estatales en las cuales el poder es

detentado por múltiples personas, es decir, los estados “democráticos”
que existen en la realidad.
Partiendo de esta idea de que un sistema político puede ser más o

menos democrático, es pertinente considerar las aportaciones de autores
como Leonardo Morlino, que hablan acerca de la “calidad de la
democracia”. La calidad democrática no implica únicamente que se
respete el voto, que exista una pluralidad intereses de partidos políticos
que agreguen sociales, distintas fuentes de información política que no
sean controladas por el gobierno y demás aspectos relacionados con las
cuestiones electorales. Una democracia “mínima” o procedimental hace
referencia a un sistema en donde las elecciones son razonablemente
limpias, y los cargos de elección pública son ocupados por aquellos que
efectivamente han sido elegidos por los votantes. Es decir, tiene que ver
únicamente con la elección del subsistema de gobierno. Al respecto de
las democracias procedimentales, puede leerse a Diamond (1999).
Una democracia de calidad implica transparencia y rendición de

cuentas reales, que sean garantizados mediante mecanismos
efectivamente operativos. De este modo, los gobernantes no simplemente
enuncian su catálogo de actividades realizadas, manipulando además la
información, sino que efectivamente se les hace un seguimiento y se está
en posibilidad de castigar o premiar su desempeño, y más aún, de
procesarlos cuando cometan ilícitos; implica también la existencia de una
clase política profesional y capaz de construir acuerdos, así como
también una profesionalización de la burocracia de la administración
pública; la puesta en práctica de políticas con un alto grado de eficacia y
eficiencia; y en suma, un diseño institucional tendiente a garantizar el
ejercicio del buen gobierno y el respeto a los derechos humanos.
De acuerdo con Almond y Powell (2008; 2004) puede afirmarse

que las implicaciones de las dos dimensiones de la modernización de un
sistema político consisten en lo siguiente:
La diferenciación estructural implica una mayor división del

trabajo político en un sistema político moderno en comparación con uno
premoderno. A mayor número de estructuras que de manera autónoma y
especializada desempeñen funciones propias de un sistema político, más
moderno será éste.
Por su parte, la secularización cultural es el proceso por el cual

las actividades políticas y la percepción social que hay sobre éstas se
torna más racional y menos sujeta a principios y valores extrapolíticos en
un sistema político moderno que en uno premoderno. De la obra Almond
y Powell pueden obtenerse los siguientes criterios analíticos para juzgar
qué tan moderno es un sistema:
• A mayor modernización, menor protagonismo de grupos políticos

que rebasan los marcos institucionalmente establecidos.
• A mayor modernización, menor personalización de la política. La
personalización limitada es normal; la ilimitada deriva en mayor
concentración del poder en la cúspide del sistema.
• A mayor modernización, mayor influencia de órganos de
intermediación.
• A mayor modernización mayor peso de la normatividad para limitar o
vigilar a la autoridad. Las reglas no escritas pierden peso y dan paso a
la formalización de formas de hacer y de actuar.
• A menor modernización, mayor tendencia al “reformismo
institucional” como mecanismo de legitimación.
• A mayor modernización mayor participación de la oposición en los
medios y menor el papel de la cooptación de la disidencia como
mecanismo de control. En sistemas políticos premodernos la
participación no es propiciada, es despolitizada, controlada. Son más
los mecanismos de control que los espacios de libertad.
• A mayor modernización la legitimidad descansa más en fines
inmediatos y relativos a los distintos sectores de la comunidad
política, que en fines de largo plazo, abstractos o ambiguos.
En México, con respecto a cada uno de los criterios mencionados,

se puede encontrar evidencia que permite señalar claramente rasgos
premodernos. El presente trabajo no es el lugar para hacer una
exhaustiva reflexión al respecto, por lo que solamente se mencionarán
algunos puntos.
En el país, “el gobierno, los políticos profesionales y los partidos

siguen atados a la tara presidencialista, sin imaginar como legítimo,
necesario y legal, el gobierno de coalición” (Becerra, 2010, 27). El acento
PANEL III: 679
en las negociaciones políticas se pone en los intereses particulares o de

grupo de las “camarillas” políticas y ciertos actores en lo individual. El
mexicano es un presidencialismo que no construye mayorías, a diferencia
de algunos casos como el brasileño. La personalización de la política es
evidente y proliferan los liderazgos fuertemente centrados en elementos
carismáticos y clientelares.
En el pasado [autoritario] las condiciones de dominio político del

partido del Presidente crearon la ilusión de que el Poder Ejecutivo era
omnipotente frente al Poder Legislativo. La nueva correlación de fuerzas
dejó claro que el poder del gobierno provenía más de esas condiciones de
dominio que de las disposiciones constitucionales. De hecho, esta nueva
situación mostró más bien la debilidad del Ejecutivo frente al Legislativo
cuando vino el momento de negociar las iniciativas de ley. (Prud’home,
2010, 139).
La llegada de la democracia electoral a finales del siglo pasado,

cuando el Partido Revolucionario Institucional, que había detentado el
poder durante siete décadas, perdió la mayoría en el Legislativo, mostró
la debilidad estructural de la institución presidencial. La posibilidad de
llegar a acuerdos en el contexto de los gobiernos divididos depende más
de la persona en concreto que llegue al puesto, de su habilidad y capital
políticos, que de factores que emanen del diseño institucional.
La tendencia al reformismo como forma de legitimación está

claramente presente en México, donde un presidente tras otro trata de
fincar su gobierno en un paquete de reformas estructurales, que sin
embargo, debido a la falta de incentivos en el sistema para que la
oposición coopere y formar gobiernos de coalición, resultan en productos
cuestionables a varios niveles.
Por otra parte, es necesario señalar que la debilidad institucional a

la que se hace referencia es la debilidad para construir acuerdos en
términos de una agenda legislativa, sin embargo, el poder que tiene el
Ejecutivo a todos los niveles para tomar decisiones en materia de
políticas públicas, y para incidir sobre la propia estructura de la
administración pública, es desproporcionado.
A diferencia de las naciones con sistema parlamentario, México

posee un sistema presidencialista y federal, donde la función ejecutiva del
Estado está depositada en el presidente de la República, en los
gobernadores (titulares del poder ejecutivo local de los estados), y en los

ayuntamientos, que por norma general actúan únicamente de manera
formal como cuerpos colegiados de gobierno en los municipios, pues el
presidente municipal es quien detenta el poder a todas luces, al grado de
que en México raramente se hace referencia a la acción de gobierno del
ayuntamiento, sino que se habla directamente de las decisiones y políticas
del presidente municipal en cuestión.
La relación entre los distintos niveles de gobierno es en muchas

ocasiones complicada y tensa. Los gobiernos locales, por un lado
adolecen de incapacidad para brindar los servicios de manera adecuada a
la ciudadanía, y por otro, se constituyen en una suerte de feudos donde
los gobernantes tienen una cantidad enorme de poder que ejercen
discrecionalmente. Las administraciones no son cuerpos colegiados de
los cuales formen parte los gobernadores, sino que ellos son los patrones
de los miembros de su gabinete, de forma que ponen y quitan a miembros
de la administración de forma completamente libre. En la administración
pública en general se sigue el mismo esquema, donde los titulares de las
dependencias ejercen un importante poder personal, opacado únicamente
por sus propios superiores jerárquicos que imponen en muchas ocasiones
su criterio respecto a qué personas deben ocupar los puestos.
Se carece de un verdadero esquema profesional de carrera, la

administración es reinventada con cada nuevo gobierno (lo que también
sucede a nivel federal). De esta forma, por un lado no hay continuidad en
cuestión de políticas públicas, y por otro, cuando entra un gobierno
emanado de un partido distinto al anterior, una enorme cantidad de
burócratas son cesados y sustituidos por individuos del grupo político
ganador.
La democracia mexicana dista mucho de estar consolidada, y la

desconfianza en el gobierno se convierte en un elemento que la erosiona
aún más. La guerra contra el narcotráfico que se emprendió al inicio del
sexenio del presidente Calderón, tiene importantes implicaciones para el
incipiente Estado democrático mexicano.
De acuerdo a los informes de Latinobarómetro, el apoyo a la

democracia en México era manifestado por un 54 por ciento de la
población en 2006, y por un 48 por ciento en 2007. La satisfacción con la
PANEL III: 681
democracia bajó en diez puntos porcentuales en el mismo periodo, de 41

por ciento a 31 por ciento.
Cuando a los mexicanos se pregunta si a cambio de tener mejores

condiciones económicas estarían dispuestos a sacrificar algunas
libertades, “más del 22 por ciento de los entrevistados estuvo de acuerdo
en prescindir de la libertad de creencias religiosas, casi el 26 por ciento
estuvo anuente a sacrificar la libertad de expresión y casi el 28 por ciento
estuvo de acuerdo en carecer de la libertad de voto” (Provencio, 2012,
95). Lo anterior constituye el ejemplo más elocuente de la mentalidad
mexicana con respecto a los valores democráticos y el estado de Derecho.
No es, ni mucho menos, una adhesión irrestricta a sus principios.
Desde 2007, los estados y municipios se han convertido en los

principales ejecutores del gasto, pues de forma conjunta ejercen el 57 por
ciento del presupuesto público. Anteriormente, la Federación, en un
excesivo centralismo, ejercía cantidades del presupuesto por encima del
70 por ciento. Sin embargo, los cambios no han resultado en mejoras
cualitativas, puesto que en la actualidad hay menos control sobre los
recursos, es decir, los municipios en México se han convertido en el
agujero negro de la opacidad. En incontables de ellos se ejerce el gasto
público de manera discrecional, irracional, donde la dilapidación y la
corrupción están a la orden del día.
Pardinas y Granados (2010) aseguran que ni el proceso de la

democratización en el país ni el incremento de las transferencias
federales a los municipios ha redundado a nivel municipal en mayor
transparencia. De hecho, la falta de claridad en el manejo de los recursos
a nivel de los municipios es tal, que “en este contexto […] resulta casi
imposible cualquier intento de mejorar la eficiencia del ejercicio
presupuestal de los ayuntamientos.” (Pardinas y Granados, 2010,1)
En cuanto a las obligaciones de transparencia,
Dada la ausencia de una armonización presupuestal tanto en

municipios como en estados, es imposible confirmar la veracidad de la
información reportada por estados y ayuntamientos. A nivel estatal, los
gobiernos de las entidades le reportan al INEGI un gasto en burocracia del
22 por ciento del gasto total. Sin embargo, estimaciones realizadas por el
IMCO demuestran que la cifra real es cercana al 68 por ciento. (Pardinas
y Granados, 2010, 6)
Toda esta precariedad institucional del sistema como tal se suma a

la corrupción endémica y hace de los entes estatales presa fácil para la
infiltración y cooptación del narcotráfico. Una clase política y una
burocracia de mala calidad, donde las reglas no escritas juegan el papel
principal, deficiencias sustantivas en materia de rendición de cuentas y
transparencia, opacidad y discrecionalidad en el uso de los recursos,
corrupción e impunidad en el ejercicio de gobierno y en el manejo de
dinero durante las campañas políticas (que en muchos casos hacen
acreedor únicamente de multas al partido o coalición ganadora sin que se
anule la elección) facilitan a los grupos criminales cooptar a funcionarios,
financiar a candidatos, ser beneficiarios del desvío de recursos, infiltrar a
miembros de su grupo en las estructuras de gobierno, etcétera.
El mexicano ha sido un Estado ineficiente e ineficaz, como

muestran los deficientes servicios públicos, los rezagos económicos y
sociales, el descontento con la democracia y los pésimos niveles de
confianza que los mexicanos tienen en las instituciones del Estado.
Buscaglia (2013) considera que tanto el presidente Calderón como

los anteriores mandatarios no dieron la importancia al cómo la
disfuncionalidad estatal dio pie al fortalecimiento de un contexto que es
utilizado por la delincuencia organizada para expandir sus actividades y
penetrar al propio Estado.
La misma debilidad institucional del sistema mostró como un

punto importante para el desencadenamiento de la guerra del Gobierno
contra el narcotráfico. La necesidad de obtener legitimidad fue un factor
importante que debe ser analizado en el contexto de la subida al poder del
presidente Felipe Calderón en 2006. Las elecciones presidenciales de ese
año fueron las más cerradas en la historia mexicana. La participación fue
cercana a los 40 millones de votos, el segundo lugar en la votación,
Andrés Manuel López Obrador, obtuvo el 35,31 por ciento de los votos,
mientras que Calderón ganó con un 35,89 por ciento. En otras palabras,
con una diferencia del 0,58 por ciento de los votos, obtuvo la Presidencia
en unas elecciones en las cuales su rival había sido durante mucho tiempo
el amplio favorito. El candidato derrotado de las izquierdas acusó al
vencedor de haber orquestado un fraude en su contra, organizó la
movilización de miles para protagonizar una protesta que duró varios
meses, y polarizó a la sociedad mexicana.
PANEL III: 683
La guerra contra el narcotráfico, más allá de las convicciones

personales de Calderón (que al parecer jugaron un papel importante no
solo en el inicio de su cruzada, sino en el empecinamiento que mostró
durante todo su periodo en mantener la estrategia de enfrentamiento
directo) se constituyó en una forma de legitimación de un gobierno
emanado de unas elecciones extremadamente cerradas, en medio de un
contexto donde muchos desconfiaban del resultado. De ninguna manera
se dice aquí que en efecto existiera un fraude electoral, sino se pone
únicamente de manifiesto la circunstancia y su probable influencia con
respecto al desencadenamiento de la ofensiva estatal.
3.2. Penetración en instituciones estatales y feudalización
Los cárteles buscan como algunos de sus objetivos estratégicos:

impunidad, supremacía sobre los demás grupos delictivos, y ampliar el
espectro de sus actividades operativas.
Los cárteles del narcotráfico no solamente producen, trasladan y

venden las drogas, sino que han ampliado el espectro de sus actividades:
secuestro, extorsión tanto a las empresas de todos los niveles, a
particulares mediante el cobro del llamado “derecho de piso”, a los
demás grupos criminales obteniendo participaciones de las actividades
delictivas de los mismos e incluso a funcionarios estatales, mediante el
cobro de cuotas fijas y extraordinarias, trata de personas, operación de
redes de prostitución y robo de bienes.
Para llevar a cabo sus operaciones, los cárteles requieren que el

Estado evite atacarlos, o cuando menos de que modere la intensidad de la
persecución en su contra. Por otra parte, la existencia de organizaciones
criminales que actúan como su competencia, con las cuales en muchos
casos existen rivalidades declaradas e irreconciliables, convierte a las
instituciones del Estado en aliados deseables para los cárteles dentro de
sus zonas de influencia. Esta alianza jamás podrá existir de modo formal,
pero sí de modo material, una vez que los cárteles logren extender sus
redes de influencia a nodos clave de las redes institucionales de gobierno.
La canalización de las instituciones estatales por los cárteles se

lleva a cabo mediante una estrategia multidimensional. El experto en
seguridad Edgardo Buscaglia, entrevistado por el diario mexicano La
Jornada, el 26 de junio de 2008, dijo que las instituciones
gubernamentales sufren la infiltración de la delincuencia organizada

mediante relaciones personales, sobornos y extorsiones.
Cuando no existe una relación personal de contubernio con los

personajes que gozan de posiciones estratégicas, los cárteles se acercan a
ellos, les ofrecen beneficios por su cooperación, y en caso de encontrarlos
reacios, los amenazan en sus bienes, patrimonio y familia. En muchos
casos, posiblemente se den ambas acciones a un mismo tiempo,
presentando a los funcionarios una situación dicotómica: cooperación con
beneficios, o sufrir la venganza del cártel. Los cárteles además como
estrategia de penetración financian a determinados personajes, de modo
que llevan a cabo una “feudalización” cuando el personaje al que
financian, apoyan o tienen cooptado accede a un puesto clave de poder.
Entre un 50 y 60 por ciento de los municipios de acuerdo a las

estimaciones de Buscaglia, han sido capturados o feudalizados por el
narcotráfico. Asegura que “los altos niveles de corrupción y delincuencia
organizada sólo pueden ser sostenibles cuando los estados no gozan de
niveles aceptables de gobernabilidad, entonces se dan alianzas tácitas o
explícitas entre actores políticos y empresas privadas con organizaciones
criminales” (La Jornada, 26 de junio de 2008). Una estimación como la
anterior es extremadamente difícil de probar, sin embargo, la forma de
operar de los narcotraficantes en este sentido queda de manifiesto.
El capo Joaquín “el Chapo” Guzmán Loera el 9 de julio de 1993

fue apresado por parte del ejército guatemalteco y encarcelado ya en
suelo mexicano en la prisión de máxima seguridad de La Palma en
Almoloya de Juárez. El 22 de noviembre de 1995 fue trasladado a la
prisión conocida como Puente Grande, en Jalisco, también de máxima
seguridad. El 19 de enero de 2001, Guzmán Loera se fugó de este centro
penitenciario, con la complicidad de 71 personas, entre las que se
contaban 15 empleados del sistema penitenciario. El escape de uno de los
más importantes jefes del narcotráfico en México, de una de las prisiones
más seguras del país, es una muestra acabada de la capacidad adquirida
del crimen organizado para cooptar a elementos clave de las fuerzas
estatales.
En mayo de 2008, un comando del cártel de los Zetas liberó a seis

presuntos miembros del mismo que se encontraban recluidos en la prisión
conocida como Duport Ostión en el municipio de Coatzacoalcos,
PANEL III: 685
Veracruz. En mayo de 2009, un comando del narcotráfico liberó a 53

internos de una cárcel de Cienaguillas, Zacatecas. El 25 de marzo de
2010, al menos 40 reos se fugaron en condiciones no del todo
esclarecidas del Centro de Ejecución de Sanciones del municipio de
Matamoros, Tamaulipas. El 5 de abril de 2010, diez camionetas
ingresaron sin encontrar resistencia a la prisión de Reynosa, Tamaulipas
y liberaron a 13 reos. En la misma cárcel, el 10 de septiembre de ese año
85 prisioneros escaparon. 44 custodios de la misma fueron investigados
por los hechos. En el mismo estado de Tamaulipas, escaparon de un
centro penitenciario de Nuevo Laredo 141 prisioneros en diciembre de
2010. Estos hechos cuestionan gravemente la capacidad del sistema
penitenciario mexicano, y muestran el grado en el que los
narcotraficantes pueden contravenir el orden estatal.
La impartición de justicia en materia penal ha sido fuertemente

cuestionada. Amnistía Internacional asegura que México en un país que
tiene un déficit importante en tal materia. En el Informe Injusticia e
impunidad: deficiencias en el sistema de justicia penal mexicano, dicha
organización denuncia las profundas fallas de los sistemas de justicia y
jurisdiccional en general. El informe destaca el uso del sistema de
justicia como instrumento de represión política en múltiples casos. Este
es el sistema que procesa a los narcotraficantes capturados por las fuerzas
estatales, cuya eficacia ha sido puesta en entredicho en varias ocasiones.
Por supuesto la penetración del narcotráfico en las instituciones del
estado no deja a un lado al poder judicial y como ya ha sido mostrado
aquí, al sistema carcelario.
La cooptación del narcotráfico se extiende también a las fuerzas

de seguridad: las policías locales, la policía federal y las mismas fuerzas
armadas. Ejemplos de militares y funcionarios policiales que han
cumplido heroicamente con su deber hay muchos y preciso es
reconocerlos. Sin embargo las policías locales han sido penetradas por el
narcotráfico de forma alarmante, y este fenómeno también se ha dado en
algunos casos en la Policía Federal e incluso en el Ejército mexicano, si
bien es cierto que en menor medida que en las corporaciones locales.
El general de división Jesús Gutiérrez Rebollo fue acusado de

sostener vínculos con el cártel de Juárez y sentenciado en 1997 a más de
treinta años de prisión por la comisión de distintos delitos. Los generales
Francisco Quirós Hermosillo y Mario Arturo Acosta Chaparro en el año
2000 fueron arrestados, acusados de vínculos con el cártel de Juárez y

sentenciados a penas privativas de la libertad. El general brigadier Acosta
ganó un juicio de amparo que implicó la recuperación de su libertad en
2007 por falta de pruebas que lo vincularan con el narcotráfico, y se
retiró con honores en abril de 2008. Por lo tanto no puede afirmarse que
efectivamente Acosta, quien también en su momento fuera acusado de
delitos de lesa humanidad durante la llamada “Guerra sucia” en la década
de los setentas y ochentas, hubiera estado en contubernio con los
criminales. Fue asesinado en un atentado perpetrado el 20 de abril de
2012. Por su parte, el general Quirós permaneció encarcelado debido a
que se consideró había pruebas suficientes sobre su participación en
ilícitos. Estos son únicamente algunos ejemplos para ilustrar las
dinámicas aquí analizadas.
4. CONCLUSIONES
La actual guerra contra el narcotráfico ha sido una guerra fallida.

A pesar de que numerosos líderes de los cárteles mexicanos han sido
capturados o abatidos, la estructura de los mismos no ha sido
desarticulada. Esto se debe a que ante los golpes recibidos, se ha dado un
relevo en sus liderazgos, manteniéndose gran parte de la estructura
intacta, o de estar el grupo verdaderamente maltrecho, se han generado
escisiones a partir de ellos, resultando en la creación de nuevos cárteles.
La ofensiva del Estado se ha dado en el contexto de una precariedad
estructural del mismo, entendiendo esta precariedad en términos de lo
que aquí se ha dicho: corrupción endémica, deficiente diseño
institucional, cultura democrática no consolidada, mala calidad de los
cuerpos burocráticos, de impartición de justicia y de seguridad estatales.
A raíz de esta guerra los narcotraficantes, que han llevado a cabo

una intensa labor de feudalización y canalización de instituciones
estatales, es probable que no se conformen en el futuro con operar como
productores, transportadores y vendedores de droga, sino que busquen
obtener el mayor partido posible una infiltración permanente y progresiva
del Estado.
Los niveles de violencia derivados de un combate como el que se

da actualmente y de las tácticas del terror operadas por los
narcotraficantes, serán a la larga insostenibles para el Estado, debido al
PANEL III: 687
impacto resentido por la población, que finalmente terminará

considerando insoportables los mismos e inevitablemente cuestionará al
Estado con una fuerza cada vez mayor. Un cambio de fondo en la
estrategia se tornará inevitable, y las posibilidades materiales de operarlo
se verán condicionadas por las circunstancias del momento.
México ha recibido fondos, apoyo y capacitación de los Estados

Unidos y existe una clara cooperación entre ambos para abordar el
problema del narcotráfico mexicano, que se ha constituido en un
problema de seguridad nacional. Sin embargo, esto se da en el marco de
una situación desigual y desventajosa para el Estado mexicano, por el
papel que ha tenido y que mantendrá en el futuro previsible en la relación
bilateral. México debe pagar los costos materiales y humanos de una
guerra contra los proveedores del consumidor primordial de la droga
manejada por los cárteles, que es Estados Unidos.
Por la historia y mentalidad mexicana y por motivos relacionados

con la soberanía del país, es inviable el permitir directamente a los
Estados Unidos intervenir directamente en México como una forma de
asistencia en contra del narcotráfico. El Plan Mérida, que materializó la
cooperación entre ambos países, ha buscado principalmente la
modernización de la tecnología y equipo manejada por las fuerzas de
seguridad mexicanas.
Las alternativas que se han propuesto para tratar de solventar la

crisis de seguridad declaran la necesidad de cambiar de un enfoque de
combate directo, militarista, punitivo y prohibicionista, a enfoques
preventivos, de reformismo institucional, culturalistas, de generación de
un modelo de seguridad que involucre a la sociedad y de ataque
financiero al narcotráfico.
Si bien todos los anteriores son aspectos que deben abordarse

desde una estratega multidimensional que busque dar solución a la crisis
generada por la expansión y acciones de los cárteles y por los costos de la
guerra estatal contra ellos, aquí se presenta otra propuesta, que debe de
articularse de manera racional con los enfoques alternativos
mencionados.
Si bien en México se busca llevar a cabo reformas tendientes al

mejoramiento de los cuerpos policiacos, la generación de “nuevas”
estructuras a partir de los elementos con que ya se cuenta trae consigo

múltiples complicaciones, dada la calidad de los mismos. Debe crearse
una serie de cuerpos institucionales especializados en atacar las
estructuras del crimen organizado. Este cuerpo debe de ser independiente
de las actuales estructuras y contar con una alta profesionalización en la
materia. Ésta auténtica independencia es un prerrequisito para su éxito.
De la cooperación de los Estados Unidos y Colombia pueden

extraerse muchos aprendizajes y herramientas útiles para el caso
mexicano, sin embargo, es necesario que México solicite a los
organismos internacionales el apoyo y no directa y únicamente a los
Estados Unidos. La creación del entramado institucional dedicado en
exclusiva a la atención del problema de seguridad nacional que
constituyen los cárteles, debe basarse en el asesoría inicial de un cuerpo
de expertos internacionales en la materia, que al estar desvinculados
directamente con la estructura institucional mexicana, puedan construir
los nuevos cuerpos con un auténtico control de calidad externo, imparcial
y honesto. Lo anterior, como es evidente, debe buscarse de forma que la
soberanía nacional no se vea comprometida, como sucedería en el caso
del ingreso y operación de cuerpos policiacos y militares extranjeros en
su territorio. Se trata de la creación de cuerpos institucionales mexicanos,
a partir del liderazgo y asesoría de cuerpos colegiados internacionales e
imparciales. Este liderazgo debe contar con poder decisorio, inicialmente,
respecto a los procesos de formación de este entramado institucional.
Lo anterior no constituye una negación de la importancia de las

policías locales o la Policía Federal, ni una afirmación que busque
denigrar la denodada labor que muchos de sus miembros así como de
elementos de las fuerzas armadas han llevado a cabo. Es necesario
comprender que ante la complejidad y dimensiones del problema de
seguridad nacional, resulta imperativa la creación de cuerpos específicos,
no contaminados por las fallas del sistema. Entre las atribuciones de uno
de estos cuerpos independientes debe estar la de investigar
específicamente las redes de infiltración del narcotráfico en las
instituciones estatales.
El riesgo de que México no logre contener la acción de los grupos

criminales y detener la oleada de violencia que aqueja a sus ciudadanos
es el de constituirse en un Estado parcialmente fallido. El manejo de las
cifras de muertes y desapariciones relacionadas con esta guerra es
PANEL III: 689
confuso, sin embargo, es posible estimar que ha habido cuando menos

ochenta mil muertes desde 2006 en el país. Los números hablan por sí
solos.
El narcotráfico mexicano opera en un contexto de

transnacionalización de actividades criminales, por lo que es pertinente
que el apoyo sea de corte internacional, no únicamente en materia de
creación y capacitación de nuevas estructuras, sino que al tratarse de un
problema con tendencia globalizante, específicamente el apoyo
financiero y material al Estado mexicano en la materia sea asumido como
una responsabilidad internacional. México, de asumirlos, deberá
enfrentar el reto de armonizar las exigencias de los nuevos paradigmas.
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EXPLORANDO EL IMPACTO DE LA VIOLENCIA
EN LA CONFIANZA Y EN EL APOYO A LA
DEMOCRACIA EN LATINOAMÉRICA
EXPLORING THE IMPACT OF VIOLENCE IN

CONFIDENCE AND SUPPORT FOR DEMOCRACY IN LATIN
AMERICA
AUREA ESTHER GRIJALVA ETERNOD*

ESTHER FERNÁNDEZ MOLINA**
RESUMEN
En el presente trabajo se analiza, por un lado, la relación entre la

victimización y la violencia, y por el otro, la relación entre la confianza
en la policía, la confianza interpersonal y el apoyo alademocracia. Los
resultados del análisis de datos provenientes del Barómetro de las
Américas2012y del Latinobarómetro 2010muestran una relación inversa
entre estas variables y, por lo tanto, la posibilidad de que la violencia y la
victimización puedan tener una importancia cultural en la explicación de
los bajos niveles de confianza en la sociedad latinoamericana.
PALABRAS CLAVE: Violencia, victimización, confianza interpersonal,

confianza en la policía, apoyo al sistema de gobierno.
*
Doctora por la Universidad de Castilla La Mancha y Especialista en Derecho
Penal por la Universidad Nacional Autónoma de México. Colaboradora en el
Centro de Investigación en Criminología de la Universidad de Castilla La
Mancha
**
Doctora por la Universidad de Castilla La Mancha. Profesora Contratada Doctor
Derecho Penal en la Universidad de Castilla La Mancha. Contacto: Centro de
Investigación en Criminología.
ABSTRACT
In this paper the relationship between victimization and violence, on the

one hand, and trust in the police, interpersonal trust and support for
democracy, on the other, is analysed. The results of the analysis of data
from the Americas Barometer and the Latin Barometer show an inverse
relationship between these variables and, therefore, the possibility that
violence and victimization may have a cultural significance in explaining
the low levels of confidence in Latin American society.
KEYWORDS: Violence, victimization, interpersonal trust, confidence in the

police, support for democracy.
PANEL III: 693
1. INTRODUCCIÓN
En la literatura especializada, la confianza se ha identificado

como un elemento imprescindible para una sociedad y uno de los
soportes esenciales de la democracia (Aguilera, 2012; Uslaner,
2000;Fukuyama, 1995; Putnam, Leonardi y Nanetti, 1993;Beetham,
1991), tanto es así que se ha llegado a ubicar en el centro de los
problemas que existen en la relación con las instituciones políticas,
religiosas y sociales, e incluso como un factor relacionado con las crisis
financieras (Jackson, et al., 2011b).
Dada la gran importancia que la confianza tiene en una sociedad,

no es de extrañar que exista un interés creciente por las ciencias sociales
en analizar este fenómeno, y que en las últimas décadas se hayan
realizado una gran cantidad de estudios que tienen como objeto de
estudio la confianza ya sea en sí misma o como causa y consecuencia de
otros fenómenos sociales.
El análisis de la confianza es sumamente complejo dada su

naturaleza multidimensional y los muy diversos escenarios en los que
puede estudiarse. Por ello, es necesario aclarar que este trabajo se
centrará en examinar de manera empírica, en la región latinoamericana,
el impacto de la violencia y la victimización en tres escenarios
fundamentales para la vida social: la confianza en las instituciones de
control, en concreto en la policía, la confianza interpersonal y el apoyo al
sistema de gobierno.
En primer lugar, se realizará una breve revisión del estado de la

cuestión en relación con estos tres aspectos en la región latinoamericana,
para posteriormente pasar propiamente al estudio empírico y a la
discusión de los resultados obtenidos.
1.1. Confianza en la policía
América Latina es una de las regiones en donde la ciudadanía

cuenta con los niveles más bajos de confianza en sus instituciones en
general. Lo anterior puede afirmarse en comparación con lo que se
reporta en otros contextos como el europeo o el anglosajón; pero
también, en relación con la confianza hacia las instituciones reportada en

regiones que no cuentan con una democracia tan consolidada o incluso
que cursan por procesos transicionales hacia ella.
Al respecto, Bratton, et al. (2005), empleando datos del

Barómetro Global, han constatado que en comparación con las regiones
de Europa del Este, África y Asia Oriental, Latinoamérica cuenta con la
mayor proporción de ciudadanos que cuentan con nada y poca confianza
hacia sus instituciones y con la menor proporción de ciudadanos que
reportan algo y mucha confianza en las instituciones (ver figura 1).
Figura 1. Ciudadanos con confianza y sin confianza por continente1.
1
La comparación se realizó con datos del Barómetro Global. En la misma se
utilizó el promedio de la confianza reportada hacia cinco instituciones. Los
datos corresponden a Europa del Este 2004/2005: 11 países, Asia Oriental 2001-
2003: 8 países; África 2002-2003: 16 países y América Latina 2003: 17 países.
PANEL III: 695
Fuente: Bratton, et al., 2005.
Al igual que en las demás ciencias sociales, desde la Criminología

también ha surgido, en los últimos años, un gran interés por abordar el
tema de la confianza y, en consecuencia, existe un amplio cuerpo de
investigaciones en las que se ha pretendido analizar más profundamente
la confianza como objeto de estudio. Sin embargo, en este caso el interés
se ha centrado principalmente en la opinión que los ciudadanos tienen
sobre las instituciones de control social formal que configuran el sistema
de justicia penal; en parte por la importancia que ha adquirido la opinión
ciudadana como método de evaluación de los sistemas de justicia en su
conjunto (Toharia y García de la Cruz, 2005), pero también porque se ha
puesto en evidencia, a través de diversos estudios empíricos, que la buena
relación entre ciudadanos e instituciones es un elemento indispensable
para que, por un lado, se pueda obtener un mejor funcionamiento del
sistema de justicia y, por otro lado, para lograr políticas criminales más
efectivas (Jackson, et al. 2011a; Dougherty, Lindquist y Bradbury, 2006).
Desde esta perspectiva, y especialmente bajo los modelos

normativos, se ha determinado que la confianza es trascendental no sólo
para fomentar la cooperación ciudadana con el sistema de justicia, por
ejemplo, realizando denuncias o fungiendo como testigos en los
procedimientos penales, sino también para favorecer una mayor
obediencia y cumplimiento de la ley por parte de los ciudadanos. Lo
anterior, en contraste con los modelos instrumentales en los que se
considera que la satisfacción ciudadana con el sistema de justicia se
relaciona fundamentalmente con la habilidad de éste sistema para
controlar la criminalidad y proteger a la ciudadanía en situaciones de
riesgo, y que la obediencia y el cumplimiento de la ley deriva sobre todo
de la amenaza y la coacción prevista en las leyes penales (Tyler, 2000,
2006 y 2011; Bratton, et al., 2005, Vázquez y Fernández, 2013).
Asimismo, a través delos grandes avances en el estudio y el

desarrollo de indicadores sociales de la confianza, se ha ido evidenciando
que este constructo está íntimamente ligado con otra evaluación
ciudadana indispensable para el sistema de justicia: la legitimidad. Se ha
visto que a pesar de ser un fenómeno distinto de la confianza y de que
pueden ser diferenciados a nivel empírico (Jackson, et al., 2012; Jackson,
et al., 2011b), la confianza y la legitimidad son fenómenos que se
encuentran íntimamente relacionados cuando los ciudadanos evalúan las
instituciones relacionadas con la justicia (Jackson, et al., 2011b).
Al igual que la confianza, la legitimidad es un requisito para el

buen funcionamiento del sistema de justicia, pues sólo cuando los
ciudadanos consideran que las instituciones son legítimas, reconocen la
autoridad del sistema para: determinar la ley, gobernar a través del uso de
la fuerza coercitiva, sancionar a los que actúan de manera ilegal y exigir
cooperación y obediencia a los ciudadanos. Sin embargo, mientras la
confianza deriva sobre todo de la relación entre ciudadanos e
instituciones, la legitimidad es un aspecto más abstracto de
reconocimiento del poder, el cual es más difícil de conseguir,
especialmente en aquellas instituciones en las que el consenso de la
mayoría no proporciona la legitimidad como es el caso de las
instituciones relacionadas con el sistema de justicia (Ferrajoli, 2010).
En general, los estudios efectuados al respecto han dejado ver que

cuando un sistema de justicia cuenta con credibilidad, confianza y
legitimidad por parte de la ciudadanía, se facilita una forma de gobernar
PANEL III: 697
más acorde con la idea de policing by consent, en contraste con la idea de

policing by force (Bernuz, 2014), pues en ese contexto los ciudadanos
tienden a realizar comportamientos normativos y pro sociales y también a
prestar su cooperación y obediencia tanto a las normas como a las
autoridades.
Por otro lado, si se hace una revisión de la literatura relacionada

con la confianza en las instituciones, se verá que la mayoría de estudios
se ha ceñido a analizar la confianza ciudadana en la institución policial.
Esto quizás se deba al papel trascendental que tiene esta institución para
una de las funciones principales de un Estado, el proporcionar seguridad
a los ciudadanos. La policía no sólo es la institución más visible del
sistema de justicia, sino que en ocasiones es el primer y único contacto
que tienen los ciudadanos con este sistema y además representa la
protección que los ciudadanos esperan tener a cambio del poder que
otorgan al gobierno; en consecuencia, cuando disminuye la confianza en
esta institución, posiblemente se generan peores consecuencias para un
Estado que cuando se trata de otras instituciones (Jackson, et al., 2011b;
Fondevila, 2008; Goldsmith, 2003).
En América Latina, puede decirse que la confianza en la policía

por lo general es bastante baja en comparación con lo reportado en otras
regiones. Si se observa la figura 2, se verá que al comparar entre diversos
países la confianza en la policía reportada en la Ronda 6 de la Encuesta
Mundial de Valores 2010-2014, aquellos países que pertenecen a
América Latina en su mayoría cuentan con puntuaciones negativas de la
confianza en la policía, a excepción de Chile y Uruguay que cuentan con
puntuaciones positivas, aunque en realidad solo Chile sobrepasa el valor
medio de esta variable.
Figura 2. Confianza en la policía. Fuente: elaboración propia a partir de datos

de la Ronda 6 de la Encuesta Mundial de Valores 2010-2014.
PANEL III: 699
1.2. Confianza interpersonal
La confianza entre los miembros de la comunidad es otro aspecto

muy relevante en una sociedad. En este sentido, por ejemplo, se ha
considerado que la confianza es uno de los elementos que junto con las
normas, las redes sociales, etc., constituyen el capital social de una
comunidad (Putnam, Leonardi y Nanetti, 1993; Lederman, Loayza y
Menéndez, 2002); pero además, la confianza cobra aún más relevancia en
la región latinoamericana en donde las redes familiares, las redes de
amigos y las relaciones comunitarias tienen un especial significado para
la cohesión social (Díaz y Meller, 2012).
Son diversas las variables que se relacionan con la disminución de

la confianza interpersonal de los ciudadanos en una sociedad. Dentro de
ellas, la violencia y los altos niveles de criminalidad pueden constituir
uno de los principales factores que deterioran la confianza y por ende la
cohesión social en los miembros de una comunidad (De León y
Velásquez, 2012).
En el caso de la región latinoamericana, a pesar de la importancia

que puede tenerla confianza interpersonal para la cohesión social, ésta
posiblemente es aún más baja que la confianza en la policía, en
comparación con lo que sucede en otras regiones. De la observación de la
figura 3, se desprende que en relación con la confianza interpersonal, los
países latinoamericanos analizados en la Ronda 6 de la Encuesta Mundial
de Valores, se encuentran todos por debajo del valor medio de esta
variable.
Figura 3. Confianza interpersonal. Fuente: elaboración propia a partir de datos

1.3. Apoyo a la democracia
Finalmente, en relación con el apoyo al sistema de gobierno, hay

que decir que la confianza en las instituciones es un fenómeno altamente
relacionado con el apoyo alademocracia (Bohnet y Baytelman, 2007;
Roberts, 2007; Goldsmith, 2005; Seligson, 2002). En el caso de América
PANEL III: 701
Latina, tanto la desconfianza ciudadana en las instituciones como en el

gobierno, son factores que, sin lugar a dudas, perjudican el desarrollo y la
estabilidad de los países de la región.
En relación con lo anterior, habría que señalar, en primer lugar,

que la confianza también se relaciona con la legitimidad de un sistema de
gobierno, pues es necesaria para la existencia de gobernanza y la
implementación de políticas que no siempre son populares (Bratton, et
al., 2005), con lo cual, sin confianza difícilmente existe legitimidad. En
segundo lugar, la confianza se ha vinculado con aspectos estructurales de
una sociedad como puede ser una mayor corrupción, la nula existencia de
un estado de derecho donde se cumpla la ley y con el crecimiento
económico de una región (Bratton, et al., 2005); pero además, existe
evidencia de la influencia que ejerce la confianza en la reducción de la
incidencia de crímenes violentos (Lederman, Loayza y Menéndez, 2002,
509) y en la reducción de la preocupación sobre el crimen (Chanley,
Rahn y Rudolph, 2000), aspectos, todos ellos, relacionados con el control
social y la estabilidad de una sociedad.
Por todo lo anterior, podría esperarse que en Latinoamérica los

niveles de apoyo al sistema de gobierno sean muy bajos, puesto que,
como ya se ha visto, en esta región existe baja confianza en las
instituciones y, además, existen altos niveles de corrupción que podrían
relacionarse con bajos niveles de apoyo a la democracia. Sin embargo, a
diferencia de lo que sucede con la confianza en la policía y la confianza
interpersonal, el apoyo a la democracia parece ser el menos afectado de
estos tres constructos.
En realidad, al observar la figura 4, se puede ver que en relación

con esta variable, las diferencias entre los países no son tan notorias
como en los dos casos anteriores, por lo que parece que hay más
homogeneidad al respecto en las diversas regiones. Como se observa en
la figura 4, de los 7 países latinoamericanos analizados, 4 de ellos se
encontraron por encima del valor medio (Chile, Uruguay, Perú y
Ecuador) y 3 por debajo de él (México, Colombia y Trinidad y Tobago),
aunque no se encontraban en los extremos.
Figura 4. Apoyo a la democracia. Fuente: elaboración propia a partir de datos

PANEL III: 703
2. OBJETIVOS DEL ESTUDIO
Como se ha venido diciendo, la confianza tiene un papel muy

importante en una sociedad y, como consecuencia de ello, en el
contexto europeo y anglosajón por ejemplo, se ha trabajado
arduamente no solo en aspectos relacionados con la medición de este
constructo 2 , sino también en conocer las variables que en dichas
realidades se relacionan con una mayor confianza en la población
tanto a nivel personal, como en las instituciones y el gobierno.
En cambio, en Latinoamérica los avances en la medición de la

confianza son lentos y además se conoce muy poco sobre las variables
que se relacionan con la confianza teniendo en cuenta las particularidades
del contexto. Por ello, la intención con el presente trabajo es dar un
avance en relación con este último punto y realizar un análisis empírico
para conocer si aspectos que son particulares de América Latina, se
relacionan con los niveles de (des)confianza en la población.
Puesto que la región latinoamericana se ha caracterizado por

contar con altos niveles de victimización y de violencia (Dammert, 2007;
Díaz y Meller, 2012), el objetivo de este trabajo es analizar si
específicamente aspectos como la victimización, la percepción de riesgo
de victimización con violencia o la victimización con violencia se
relacionan negativamente con tres indicadores de confianza en una
sociedad: la confianza interpersonal, la confianza en la policía y el apoyo
a la democracia en esta región.
3. DATOS
Para analizar la relación entre violencia y victimización, por un

lado, y la confianza en la policía, la confianza interpersonal y el apoyo al
sistema de gobierno, por el otro, se utilizaron dos fuentes de datos
2
Al respecto, por ejemplo, existe un proyecto denominado EURO-JUSTIS
creado específicamente para generar indicadores de confianza en la justicia
penal y también se ha incluido un módulo específico de confianza en la justicia
dentro de la Encuesta Social Europea.
secundarios: el Barómetro de las Américas 2012 que forma parte del

Proyecto Latinoamericano de Opinión Pública (LAPOP) y el Latino
barómetro 2010. Ambas encuestas han sido aplicadas en la región
latinoamericana a muestras representativas de la población adulta de los
diversos países.
4. RESULTADOS
4.1. Barómetro de las Américas
La primera encuesta analizada en este trabajo es el denominado

Barómetro de las Américas que forma parte del Proyecto
Latinoamericano de Opinión Pública (LAPOP) y que es realizada
bianualmente por la Universidad de Vandelbilt. Este estudio se encarga
de examinar los valores y los comportamientos relacionados con la
democracia en América Latina. El estudio del año 2012 incluye los datos
de las encuestas realizadas en 26 países con un total de 41.632
entrevistas, representativas a nivel nacional y regional de los adultos en
edad de votar de los países incluidos. Las muestras en cada país fueron
desarrolladas utilizando un diseño probabilístico y de varias etapas y
fueron estratificadas por regiones, tamaños de los municipios y por zona
urbana y rural de cada municipio.
En el presente análisis se han considerado sólo los datos de 18

países 3 que corresponden a 27 mil entrevistas y se utilizaron como
variables dependientes: la confianza interpersonal, la confianza en la
policía y el apoyo al sistema de gobierno y como variables
independientes: la victimización previa, la victimización con violencia y
la victimización de un familiar (ver apéndice para conocer las preguntas
específicas utilizadas).
A pesar de que no existían problemas de multicolinealidad entre

las variables independientes, no se cumplía con la condición de odds
proporcionales en ninguna de las tres variables dependientes, con lo cual
no fue posible realizar una regresión ordinal adecuada dada la naturaleza
3
Los países incluidos en el análisis fueron Belice, Guyana, Jamaica, Haití,
República Dominicana, Brasil, Uruguay, Paraguay, Perú, Ecuador, Colombia,
Panamá, Costa Rica, Nicaragua, Honduras, El Salvador, Guatemala y México.
PANEL III: 705
de las variables dependientes. Por ello, además de examinar las tablas de

contingencia en las que se contenía el cruce entre las variables
dependientes e independientes, se aplicó, en primer lugar, la prueba de
chi cuadrado de Pearson (χ2) para conocer si existía asociación
estadísticamente significativa entre las variables, y en segundo lugar, se
aplicó la prueba de U de Mann Whitney con la intención de contrastar si
existían diferencias de medianas entre grupos en relación con las
variables dependientes, esto último después de inspeccionar visualmente
que los grupos contaban con distribuciones similares en los tres casos.
Los resultados obtenidos con estos análisis se encuentran

plasmados en la tabla 1 para el caso de la confianza en la policía, en la
tabla 2 para la confianza interpersonal y en la tabla 3 para el apoyo al
sistema de gobierno.
Como se observa en la tabla 1, cuando se consideró a la confianza

en la policía como variable dependiente, ésta se encontró asociada con la
variable victimización previa. En las categorías que indicaban baja
confianza en la policía se concentraba un mayor porcentaje de
encuestados que referían haber sufrido una victimización en los últimos
12 meses, mientras que en las categorías que indicaban mucha confianza
en la policía, los porcentajes de encuestados que no habían sufrido
victimización eran mayores y además, esta asociación era
estadísticamente significativa de acuerdo a la prueba de chi cuadrado (χ2).
Asimismo, de acuerdo a la prueba de U de Mann Whitney existían
diferencias estadísticamente significativas en la mediana de confianza en
la policía, entre los que habían sufrido victimización y los que no habían
sufrido victimización.
En cambio, al analizar si había una relación entre confianza en la

policía y victimización previa con/sin violencia, la prueba de chi
cuadrado (χ2) no indicaba una asociación estadísticamente significativa,
ello a pesar de que en la inspección visual podía apreciarse que existía un
mayor porcentaje de personas que habían sufrido victimización con
violencia con baja confianza en la policía y, por el contrario, un mayor
porcentaje de personas que no habían sufrido victimización violenta con
alta confianza en la policía. Sin embargo, al aplicar la prueba de U de
Mann Whitney en la que sí se tiene en cuenta la naturaleza ordinal de las
variables, sí se encontraron diferencias entre ambos grupos, victimizados
con violencia y victimizados sin violencia, en relación con la confianza

en la policía.
Tabla 1. Confianza en la policía

Victimización Victimización Violencia Violencia
(si) (no) (sí) (no)
1 Nada 22,0% 14,7% 23,0% 20,9%
2 13,7% 10,6% 14,6% 12,9%
3 16,4% 14,6% 16,1% 16,8%
4 17,0% 18,7% 16,5% 17,7%
5 15,1% 18,5% 14,5% 16,0%
6 8,8% 12,0% 8,7% 8,8%
7 Mucho 6,9% 10,9% 6,6% 7,0%
TOTAL 100% 100% 100% 100%
χ2 297,369*** 7,651
U 47.067.515*** 2.820.228*
*** Significativo al 0,001.

** Significativo al 0,01.
* Significativo al 0,05.
En relación con la confianza interpersonal, también se apreció una

asociación estadísticamente significativa tanto con la variable
victimización previa como con la variable victimización con/sin violencia
de acuerdo a la prueba de chi cuadrado(χ2). De igual forma, la prueba de
U de Mann Whitney indicó que existían diferencias en relación con la
confianza interpersonal en los dos grupos comparados, victimizados y no
victimizados, y victimizados con violencia y victimizados sin violencia.
Si se observan los porcentajes de la tabla 2, se verá que en las

categorías algo y muy confiable hay más porcentajes de personas que no
han sido victimizadas y que en las categorías poco y nada confiable hay
más porcentaje de personas que sufrieron victimización. De igual forma,
se observa una mayor proporción de sujetos que no fueron victimizados
con violencia en las categorías que indican mayor confianza interpersonal
y una mayor proporción de sujetos que sufrieron victimización con
violencia en las categorías que se relacionan con baja confianza
interpersonal.
PANEL III: 707
Tabla 2. Confianza interpersonal

Muy
17,6% 25,1% 16,7% 18,2%
confiable
Algo
40,3% 44,0% 38,8% 42,0%
confiable
Poco
28,8% 22,8% 30,4% 27,1%
confiable
Nada
13,4% 8,1% 14,1% 12,7%
confiable
TOTAL 100% 100% 100% 100%
χ2 274,989*** 10,185*
U 62.167.343*** 2.986.303**

Finalmente, al considerar como variable dependiente el apoyo a la

democracia, no se encontró que existiera asociación estadísticamente
significativa, mediante la prueba de chi cuadrado de Pearson (χ2), con la
variable independiente victimización previa, y tampoco se evidenciaron
diferencias de medianas de acuerdo a la prueba de U de Mann Whitney
entre los victimizados y los no victimizados en relación con el apoyo a la
democracia. Sin embargo, al analizar si la victimización había sido con
violencia o sin violencia, se encontró tanto una asociación
estadísticamente significativa entre las variables dependiente e
independiente, como diferencias de medianas entre los que habían sufrido
la victimización con violencia y los que habían sido víctimas sin
violencia.
En este último caso, si se observa la tabla 3 se puede ver que los

que fueron victimizados con violencia tienen un mayor porcentaje de
bajos niveles de apoyo a la democracia que los que no sufrieron violencia
y, al contrario, los que sufrieron victimización sin violencia tienen mayor
porcentaje de alto apoyo a la democracia que los que sí fueron
victimizados con violencia.
Tabla 3. Apoyo a la democracia

1 Nada 5,1% 5,2% 5,3% 5,0%
2 4,2% 3,9% 4,7% 3,8%
3 8,5% 8,7% 9,7% 7,2%
4 14,7% 14,4% 15,7% 13,7%
5 18,0% 17,5% 18,9% 17,0%
6 16,3% 16,2% 15,8% 17,1%
7 Mucho 33,2% 34,1% 30,0% 36,3%
TOTAL 100% 100% 100% 100%
χ2 2,919 30,790***
U 50.968.634 2.503.660***
4.2.Latinobarómetro
El segundo análisis se realizó empleando los datos del

Latinobarómetro del año 2012 que es un estudio de opinión pública que
aplica anualmente aproximadamente 20.000 entrevistas en 19 países y es
representativo de más de 600 millones de habitantes. En el año 2010 se
aplicaron 20.204 entrevistas cara a cara en 18 países (excluyendo a
España) con muestras representativas del 100 por ciento de la población
nacional de cada país, con un margen de error de aproximadamente el 3
por ciento por país.
En este caso, para el análisis se consideraron como variables

dependientes: la confianza interpersonal, la confianza en la policía y el
apoyo al sistema de gobierno y como variables independientes: la
victimización previa y la percepción de riesgo de victimización de un
delito violento (ver apéndice para consultar las preguntas específicas).
Puesto que con estos datos tampoco se cumplía con la condición

de odds proporcionales con ninguna de las tres variables dependientes
para poder realizar una regresión ordinal, se aplicó nuevamente la prueba
de chi cuadrado de Pearson (χ2) para conocer si existía asociación entre
las variables y también la prueba de U de Mann Whitney para examinar
PANEL III: 709
si existían diferencias en la variable dependiente entre victimizados y no

victimizados y entre los que cuentan con preocupación por ser víctimas
de la violencia y los que cuentan con baja preocupación por ello.
Los resultados obtenidos en los análisis se encuentran plasmados

en la tabla 4 en relación con la confianza en la policía, en la tabla 5 en
relación con la confianza interpersonal y en la tabla 6 en relación con el
apoyo al sistema de gobierno.
Tal y como puede desprenderse de la tabla 4, cuando se consideró

la confianza en la policía como variable dependiente, se encontró
asociación estadísticamente significativa, de acuerdo a la prueba de chi
cuadrado de Pearson (χ2), tanto con la victimización previa como con la
preocupación de ser víctima de un delito con violencia. De igual forma,
la prueba de U de Mann Whitney mostró que existían diferencias en
relación con la variable dependiente entre victimizados y no victimizados
y entre los que contaban con preocupación por ser víctimas de un delito
violento y los que no.
En general, como puede observarse en la tabla 4 los que habían

sufrido victimización contaban con menos confianza en la policía que los
que no habían sido victimizados, y los que contaban con preocupación
por ser víctimas de un delito con violencia también contaban con menos
confianza en la policía que los que no contaban con esta preocupación.
Tabla 4. Confianza en la policía

Preocupaci Preocupaci
Victimizaci Victimizaci
ón violencia ón violencia
ón (si) ón (no)
(sí) (no)
Muy de
6,2% 7,7% 6,4% 10,0%
acuerdo
De acuerdo 24,5% 28,8% 27,7% 29,2%
En
35,8% 36,7% 37,0% 35,6%
desacuerdo
Muy en
33,5% 26,7% 28,9% 25,2%
desacuerdo
TOTAL 100% 100% 100% 100%
χ2 67,732*** 98,951***
U 26.954.117*** 39.001.684***
En segundo lugar, al considerar la confianza interpersonal como

la variable dependiente, los resultados, plasmados en la tabla 5,
mostraron que, de acuerdo al estadístico exacto de Fisher (utilizado en
este caso en lugar del chi cuadrado de Pearson ya que ambas variables
eran dicotómicas), no existía una asociación estadísticamente
significativa entre victimización previa y confianza interpersonal y la
prueba de U de Mann Whitney confirmó que no existían diferencias en
cuanto a la confianza interpersonal entre victimizados y no victimizados.
Sin embargo, cuando se analizó la asociación entre la confianza

interpersonal y la preocupación por ser víctimas de un delito violento, el
estadístico exacto de Fisher sí mostró la existencia de una asociación
estadísticamente significativa entre las variables dependiente e
independiente, y además, la prueba de U de Mann Whitney confirmó que
existían diferencias en la confianza interpersonal entre los que cuentan
con preocupación por ser víctimas de la violencia y los que no.
En relación con este último punto, en la tabla 5 se puede observar

que de los que sí cuentan con confianza interpersonal, existe un mayor
porcentaje de los que no tienen preocupación por ser víctimas de un
delito violento, mientras que, por otro lado, en los que no cuentan con
confianza interpersonal, hay un mayor porcentaje de los que reportaron
PANEL III: 711
preocupación por ser víctimas de un delito violento que de los que no

reportaron dicha preocupación.
Tabla 5. Confianza interpersonal

ón (si) ón (no)
(sí) (no)
Sí 20,2% 20,5% 19,5% 23,0%
No 79,8% 79,5% 80,5% 77,0%
TOTAL 100% 100% 100% 100%
Fisher (sig.) ,710 <,001
U 24.495.120 39.977.169***
Finalmente, en la tabla 6 se muestra la tabla de contingencia que

contiene, por un lado, el cruce de las variables apoyo a la democracia y
victimización previa, y por el otro, el cruce de las variables apoyo a la
democracia y preocupación por ser víctima de un delito violento. Como
puede observarse en la tabla, se encontró una asociación estadísticamente
significativa, de acuerdo a la prueba de chi cuadrado de Pearson (χ2), del
apoyo a la democracia tanto con la victimización previa como con la
preocupación por ser víctima de un delito. Asimismo, la prueba U de
Mann Whitney mostró que existían diferencias estadísticamente
significativas en el apoyo a la democracia, entre los victimizados y los no
victimizados, y los que refirieron preocupación por ser víctima de un
delito violento y los que no.
Tal y como se desprende de la tabla 6, los que sufrieron

victimización en general contaban con un mayor apoyo al sistema de
gobierno que los que no habían sufrido victimización. Sin embargo, en
relación con la preocupación por ser víctimas de un delito violento el
resultado no fue el esperado, puesto que una mayor proporción de los que
reportaron contar con preocupación por ser víctimas de un delito,
manifestaron un mayor acuerdo con la democracia como sistema de
gobierno en comparación con los que tenían bajos niveles de
preocupación.
Tabla 6. Apoyo a la democracia

ón (si) ón (no)
(sí) (no)
Muy de
28,9% 29,7% 30,5% 27,5%
acuerdo
De acuerdo 49,8% 53,3% 51,5% 54,9%
En
17,2% 14,2% 14,9% 14,3%
desacuerdo
Muy en
4,2% 2,8% 3,1% 3,2%
desacuerdo
TOTAL 100% 100% 100% 100%
χ2 36,091*** 22,407***
U 23.888.014*** 39.057.729,500**
5. DISCUSIÓN Y CONCLUSIONES
El análisis realizado en los dos estudios, el Barómetro de las

Américas 2012 y el Latinobarómetro 2010, parecen dejar claro que la
victimización y la violencia se relacionan negativamente con la confianza
en las sociedades latinoamericanas, concretamente con una menor
confianza en la policía, una menor confianza interpersonal y un menor
apoyo ciudadano a la democracia como sistema de gobierno. Estos
resultados se encontraron en ambos estudios a pesar de que las preguntas
eran significativamente diferentes y las muestras utilizadas también, con
lo cual se confirman aún más los resultados obtenidos.
Existen grandes limitaciones en el alcance de los resultados

presentados en este trabajo y de ellas pueden señalarse tres como las más
importantes. La primera es que no se tuvieron en cuenta en los análisis
algunas variables que pueden ser relevantes e influir en las variables
analizadas, como por ejemplo el género o la edad en la victimización y
percepción del riesgo de victimización, o la percepción de justicia
procedimental y la corrupción en la confianza en la policía y en la
confianza interpersonal. La segunda es que la violencia tiene muchos
escenarios y, por ende, puede ser analizada desde muy diversas
PANEL III: 713
perspectivas que no quedan agotadas en este trabajo; de hecho, es posible

que la violencia más grave y con peores consecuencias sea la que deviene
del propio Estado pues además va acompañada de una franca impunidad
(Pérez Zavala, 2008). Finalmente, la confianza en sus tres variantes:
confianza interpersonal, confianza en la policía y apoyo a la democracia
fueron medidas en ambos estudios con un solo ítem cada una, con lo cual
es posible que la medición de estos constructos sea pobre y no se puedan
apreciar los efectos de la victimización y la violencia en todas sus
dimensiones, además de no permitir realizar análisis más complejos entre
las variables.
Sin embargo, a pesar de todas las posibles limitaciones, la

intención inicial del estudio era dar un primer paso en el conocimiento de
la confianza en la región latinoamericana y analizar su posible relación
con aspectos propios de este contexto como los altos niveles de
victimización y violencia. Al respecto, consideramos que la asociación
entre estas variables ha quedado clara y que se pueden extraer algunas
conclusiones interesantes.
5.1. Victimización, violencia y confianza en la policía
Tanto en los datos del Barómetro de las Américas como en los de

Latinobarómetro los resultados mostraron, en primer lugar, que la
victimización previa se encuentra asociada estadísticamente con una
menor confianza en la policía. Pero además, la confianza en la policía
disminuía aún más cuando la victimización había sido con violencia. A
pesar de que, en este último caso, no se encontró una asociación
estadísticamente significativa entre estas dos variables, al aplicar la
prueba de U de Mann Whitney los datos mostraban diferencias entre
victimizados con violencia y victimizados sin violencia.
De igual forma, los datos del Latinobarómetro mostraron que la

confianza en la policía no solo se ve afectada con la victimización real,
violenta o no, sino que el hecho de contar con preocupación por la
posibilidad de ser víctima de un delito violento también se encuentra
asociada estadísticamente con una menor confianza en la policía.
Con estos datos parece claro que la victimización previa y la

violencia se asocian a una menor confianza en la policía, no solo cuando
es real, sino también cuando es percibida; desafortunadamente los
análisis realizados no permiten establecer la dirección causal en la que se

presenta la asociación entre estas variables, si bien este dato ya ha podido
ser constatado en el contexto mexicano (Grijalva, 2013). Asimismo, este
resultado debe profundizarse aún más, pues, por un lado, el análisis se
realizó con un solo ítem de confianza en la policía, por lo que podría ser
interesante analizar con indicadores más profundos el impacto en la
confianza en la policía, pues como ha quedado establecido en la literatura
especializada, la confianza en la policía es una cuestión compleja y es
posiblemente mejor comprendida con indicadores multidimensionales.
En este sentido, por ejemplo, sería interesante evaluar en futuros

estudios el efecto de la violencia y la victimización en la percepción de
eficiencia policial, en la percepción de compromiso con la comunidad y
en la percepción de justicia procedimental que pueden ser algunas de las
dimensiones de la confianza en la policía (Jackson, et al., 2013;
Fernández y Grijalva, 2012) y así conocer cuál de estas dimensiones de la
confianza en la policía es la que se relaciona más con la victimización
previa y la violencia.
5.2. Victimización, violencia y confianza interpersonal
La victimización y la violencia también se encontraron

relacionados con la disminución de la confianza interpersonal en la
región latinoamericana. Con lo cual estas variables se vislumbran como
elementos que contribuyen a la ruptura del tejido social y en
consecuencia a la ausencia de capital social y de cohesión social, la cual,
como ya se decía tiene una especial importancia en las sociedades
latinoamericanas. Pero además al no existir un tejido social fuerte, es
muy posible que el control informal del delito y de las conductas
antisociales también se vea reducido, con lo cual se genera aún más
violencia generándose así un círculo vicioso. Si bien se ha planteado a la
comunidad como una vía para combatir los diversos escenarios de
violencia, impunidad, ingobernabilidad y ausencia de legitimidad (Pérez
Zavala, 2008), esta alternativa es impensable cuando no existe confianza
entre los miembros de una sociedad.
En cuanto a la relación entre confianza interpersonal y

victimización previa los resultados obtenidos fueron contradictorios, en
los datos del Barómetro de las Américas los análisis no mostraron
relación significativa entre las variables, mientras que en los datos del
PANEL III: 715
Latinobarómetro sí se encontró esta asociación. De cualquier forma, en el

Barómetro de las Américas se evidenció asociación cuando la
victimización había sido con violencia y en el Latinobarómetro además
se encontró que existía una asociación negativa entre la confianza
interpersonal y la preocupación por la posibilidad de ser víctima de un
delito violento. Al igual que con la confianza en la policía, los análisis no
permiten establecer la dirección en la que se presenta la asociación entre
estas variables.
Puesto que la confianza interpersonal tiene especial relevancia en

la región latinoamericana, sería interesante que en futuros estudios se
analizara el impacto de la violencia y la victimización en aspectos más
amplios relacionados con la confianza interpersonal como el capital
social y la eficacia colectiva.
5.3. Victimización, violencia y apoyo a la democracia
Los análisis realizados también dejaron ver la existencia de una

relación entre victimización y violencia y el apoyo a la democracia. A
pesar de que los resultados obtenidos mostraron que la victimización no
se encontraba asociada estadísticamente con el apoyo a la democracia en
los datos del Barómetro de las Américas, sí se encontró una asociación
estadística entre estas variables en los datos del Latinobarómetro; además
en el Barómetro se observó que cuando la victimización había sido
realizada con violencia si existía esta asociación con el apoyo al sistema
de gobierno.
Sin embargo, el punto que proporcionó más dudas fue la relación

entre preocupación por ser víctima de un delito violento y apoyo al
sistema de gobierno analizada en los datos del Latinobarómetro. Al
respecto los resultados de las personas que contaban con mayor
preocupación por ser víctimas de un delito violento también referían, en
proporción, mayor apoyo al sistema de gobierno en comparación con los
que no contaban con esa preocupación. Estos resultados no eran los
esperados, sin embargo, pueden tener sentido si se tiene en cuenta que las
víctimas de violencia pueden tener esperanzas de que un sistema
democrático sea más adecuado para lidiar con el problema de la violencia
que soluciones autoritarias o antidemocráticas. Sin embargo, será
necesario profundizar en relación con este resultado en futuros estudios,
pues existe también evidencia de que cuando en una sociedad existen
altos niveles de desconfianza, los ciudadanos suelen expresar una

preferencia por soluciones más punitivas, es decir, se presenta una
preferencia por medidas populistas de carácter punitivo para responder
frente a las conductas delictivas y antisociales.
PANEL III: 717
APÉNDICE
En este apéndice se describen las frases originales y la

codificación de las variables dependientes e independientes utilizadas en
los análisis estadísticos mostrados en las tablas 1 a 6. El número que se
muestra corresponde al número de pregunta en el cuestionario original. Si
la codificación original no se modificó para el análisis, se señala que se
usó la original; en caso contrario, se indican las modificaciones
realizadas.
Barómetro de las Américas
Confianza en la policía
B18. ¿Hasta qué punto tiene usted confianza en la Policía Nacional?
Codificación: se usó la original.
Confianza interpersonal
IT1. Hablando de la gente de por aquí, diría que la gente de su comunidad
es…
Apoyo a la democracia
ING4. Puede que la democracia tenga problemas pero es mejor que
cualquier otra forma de gobierno. ¿Hasta que punto está de acuerdo o en
desacuerdo con esta frase?
Victimización previa
VIC1EXT. ¿Ha sido usted víctima de algún acto de delincuencia en los
últimos 12 meses?
Codificación: se cambió quedando 0= No y 1= Sí.
Victimización con/sin violencia

VIC2. ¿Qué tipo de acto de delincuencia sufrió?
Codificación: se cambió quedando 0= sin violencia y 1= con violencia.
En la categoría sin violencia se incluyeron los delitos: robo sin arma, sin
agresión o amenaza; daño a la propiedad; robo de la casa mientras no había
nadie. En la categoría con violencia se incluyeron los delitos: robo sin arma,
con agresión o amenaza física; robo con arma; agresión física sin robo;
violación o asalto sexual, secuestro y extorsión.
Latinobarómetro
Confianza en la policía
P18STC. ¿Cuánta confianza tiene usted en la policía?
Confianza interpersonal
P55ST. ¿Diría usted que se puede confiar en la mayoría de las personas o
que uno nunca es lo suficientemente cuidadoso en el trato con los demás?
Codificación: se cambió quedando 0: uno nunca es lo suficientemente
cuidadoso en el trato con los demás, 1= se puede confiar en la mayoría de las
personas.
Apoyo a la democracia
P14STA. La democracia puede tener problemas pero es el mejor sistema
de gobierno. ¿Hasta que punto está de acuerdo o en desacuerdo con esta
frase?
Victimización previa
P70ST. ¿Ha sido usted o algún pariente víctima de algún acto de
delincuencia en los últimos 12 meses?
Codificación: se cambió quedando 0= No y 1= Sí.
En la categoría Sí se incluyeron solo la victimización personal y se
excluyó la victimización de un pariente.
Preocupación por la posibilidad de ser víctima de un delito violento

P72ST. ¿Cuán frecuentemente se preocupa usted de que pueda llegar a
ser víctima de un delito con violencia?
Codificación: Se cambió quedando 0= nunca y ocasionalmente y 1=
algunas veces y todo o casi todo el tiempo.
PANEL III: 719
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FUERZAS POLICIALES Y FUERZAS DE
SEGURIDAD FRENTE A LA CRIMINALIDAD
AMATEUR Y ORGANIZADA – EL ROL DE LAS
FUERZAS ARMADAS
JUAN ESTANISLAO LÓPEZ CHORNE*
RESUMEN
La participación de las FF AA en asuntos relativos a la seguridad interior

o, más precisamente, el retorno de las FF AA a cumplir misiones de
policiamiento, constituye un remanido tópico de discusión desde la
restauración democrática de 1983. Durante buena parte de la década de
los ´90s esta argumentación se fundaba en las denominadas “nuevas
amenazas”. Actualmente la razón parece ser un presunto desborde de las
fuerzas policiales nacionales y provinciales frente a lo que se interpreta
como un crecimiento de diversas formas de criminalidad – compleja y no
compleja – y a un agudecimiento de diferentes modalidades de violencia.
El presente artículo postulará que tales planteos resultan infundados,
tanto respecto a la evolución y características de la fenomenología
delictual actual, como respecto a las capacidades profesionales e
institucionales que han adquirido y aplican las fuerzas de seguridad y las
FF AA; como también con relación a la indiscutible circunstancia de que
las FF AA, de hecho, colaboran diariamente con el Sistema de Seguridad
en los términos previstos por la Ley de Seguridad Interior de 1992.
PALABRAS CLAVE: Seguridad, defensa, policía, militar, narcotráfico, delito,

violencia, gobierno, políticas.
*
Licenciado en Economía (UTDT); Magíster en Relaciones Internacionales
(FLACSO), DEA en Seguridad Internacional del Instituto Universitario General
Gutiérrez Mellado (IUGM), donde actualmente está realizando su tesis doctoral.
ABSTRACT
The participation of the Armed Forces on public security affairs or, more
precisely, the return of the Armed Forces to fulfilling policing missions,
constitutes a repeated topic of discussion since the return of democracy in
1983. During good part of the '90s this reasoning was founded in the so
called “new threats”. Nowadays the reason seems to be the supposed
incapability of the national and provincial security forces to what it is
interpreted as a growth of diverse forms of criminality - complex and not
complex - and to a rise of different modalities of violence. The present
article will postulate that such conclusion turns out to be groundless, with
regard to the evolution and characteristics of the current crime
phenomenology, but also with regard to the professional and institutional
capabilities that security forces and the Armed Forces have acquired and
apply daily. Also with respect to the indisputable circumstance of which
the Armed Forces, in fact, collaborate every day with the Security System
in the terms specifically foreseen by the Law of Homeland Security of
1992.
KEYWORDS: Security, defense, police, military, drug trafficking, crime,

violence, government, policies.
PANEL III: 723
1. INTRODUCCIÓN
Toda vez que mediáticamente se ilustra una presunta situación de

desborde en materia de seguridad, ya sea por algún incidente luctuoso
relativo fundamentalmente a la criminalidad amateur o algún episodio
relacionado con el crimen organizado – particularmente con la
narcocriminalidad – suenan voces que recuerdan que, apartemente, hay
decenas de miles de militares ociosos, aguardando “hacer algo”.
Sin embargo se trata de un planteo falaz impregnado de

imprecisiones, inexactitudes y lugares comunes. En primer lugar, al hacer
ese tipo de afirmaciones se parte de diagnósticos infundados,
distorsionados y exagerados respecto a las diferentes problemáticas
criminales. En segundo término, suponen que las fuerzas de seguridad en
su composición humana y material actual no estarían en condiciones de
enfrentar los desafíos que plantea la multidimensional problemática de
seguridad. Paralelamente presuponen que las FF AA no tienen ya
misiones específicas asignadas, encontrándose en una hipotética situación
de ociosidad operacional, desconociendo o confundiendo que las FF AA
actualmente asisten en una multiplicidad de tareas al Sistema de
Seguridad. Por último, estas apreciaciones parecen no realizar
consideración crítica alguna respecto a la capacitación profesional y
técnica adquirida por fuerzas policiales y fuerzas militares,
desconociendo así las singulares aptitudes y capacidades laborales que
adquieren y ejecutan unos y otros.
El siguiente trabajo pretende echar algo de luz sobre las

particulares características de los sistemas de seguridad y de defensa de la
República Argentina en sus aspectos normativos, jurisdiccionales,
doctrinarios, profesionales y operacionales. El propósito ulterior de este
ejercicio permitirá fundamentar las siguientes proposiciones: no es
correcto afirmar que las Fuerzas Policiales y de Seguridad (FF PP y SS)
se encuentren desbordadas e incapaces de enfrentar la multiplicidad de
desafíos que involucra la problemática actual de criminalidad y violencia;
no es correcto alegar que las FF AA estén actualmente habilitadas,
calificadas y capacitadas para llevar adelante un ejercicio de poder de
policía (law enforcement) que permita asistir a la Justicia en la obtención
y preservación de evidencia y aumentar el pie de fuerza en las calles para
enfrentar las diversas formas de criminalidad y violencia; no es correcto

afirmar que, pese a carecer de poder de policía, el Sistema de Defensa no
pueda asistir al de seguridad en la prosecución de sus objetivos.
Argentina cuenta actualmente con 24 fuerzas policiales de

carácter provincial 1 , dos fuerzas policiales de carácter federal y dos
fuerzas de seguridad también federales, siendo una de ellas de carácter
militarizado. De tal manera que, en líneas generales, el país cuenta con un
dispositivo institucional cualitativa y cuantitativamente diverso y
apropiado para enfrentar los problemas criminales que lo aquejan.
Tampoco pretende este breve trabajo ser un documento obcecado o
negacionista. Se pretende afirmar que la prevalencia de niveles de
criminalidad cuantitativa y cualitativamente altos desde una perspectiva
histórica no responde justamente a un déficit de personal y material
provistos por el Estado. Por el contrario, si éstos problemas no son
atendidos y conjurados de manera adecuada, o los resultados no son los
esperados, no se trata tanto de una carencia de efectivos, medios
materiales y poder de fuego; sino más bien de dificultades que surgen de
la manera en que las administraciones políticas del sector han
desatendido su rol de conducción y definición de prioridades, delegando
en las propias fuerzas policiales estrategias, líneas de acción y planes
operativos que deberían ser provistos por las autoridades legítimamente
constituidas. Nos encontramos así con dirigentes (provinciales y
federales) que ante su incapacidad política y profesional de conducción,
delegan en las propias cúpulas policiales – muchas de ellas sospechadas
de connivencia con el delito organizado – definiciones que requieren
niveles de coordinación, sinergia e integralidad imposibles de ser
provistos por estamentos sistémicos inferiores, dando por resultado una
ineficaz performance en la lucha contra el delito o, peor aún,
retroalimentando y motorizando desde las instituciones de seguridad
pública diversas formas de criminalidad.
Indagar acerca de las falencias de conducción de las

administraciones nacionales y provinciales, la relación entre delito
amateur y delito organizado, el vínculo de éste último con las fuerzas de
seguridad y ulteriormente con la política, ha sido un tópico largamente
tratado que excede los propósitos y espacios previstos para este
1
Veintitrés policías provinciales y una Policía Metropolitana para la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires.
PANEL III: 725
documento. Este trabajo pondrá el foco en exhibir que el diseño

normativo, la disposición de diferentes tipos de fuerzas – policiales y de
seguridad; militarizadas y no militarizadas – y la composición humana y
material actual, resultan adecuados para atender la problemática criminal,
no siendo necesario bajo ningún concepto la participación de las FF AA
en labores típicamente policiales.
2. EL MARCO JURÍDICO ARGENTINO
Los sistemas de seguridad y defensa de la República Argentina se

encuentran regulados por un conjunto de leyes que les son comunes.
Estas normas establecen responsabilidades generales, ámbitos
jurisdiccionales, deberes y prohibiciones. En primer lugar es preciso
señalar que en el marco de un orden republicano y federal como el que
consagra la Constitución argentina, la seguridad no es un aspecto
delegado al Gobierno Nacional por las provincias que conforman la
República. Caso contrario sucede – como suele ocurrir en la inmensa
mayoría de los países – con la Defensa Nacional, responsabilidad
privativa e indelegable del gobierno central. Hecha esta aclaración resulta
conveniente, en las pocas líneas que permite este trabajo, comentar los
principales instrumentos jurídicos que regulan estos sectores.
A) Ley 23.554 de Defensa Nacional (1988)
La Ley de Defensa Nacional fue sancionada en 1988. Sin

embargo aspectos importantísimos de su contenido quedaron sin regular
hasta su efectiva reglamentación en 2006 (Decreto N°727 de 2006). En
resumidas cuentas esta Ley derogaba la anterior norma superior de
organización de la Defensa, sancionada durante la dictadura militar del
Presidente y Gral. Onganía. En efecto, la Ley N°16970 de 1966 había
englobado bajo el concepto totalizador de “seguridad nacional” todas las
amenazas, fueran internas o externas, en el marco de lo que se conocería
como Doctrina de la Defensa Nacional (DSN). La Ley de 1988 y su
posterior reglamentación de 2006 consolidaron el rol del Presidente de la
Nación como Comandante en Jefe de las FF AA, tanto en tiempo de paz
como de guerra. Otro aspecto destacable es que – en atención a los
gravísimos errores estratégicos y tácticos de la Guerra de Malvinas2 –

dotaba de preeminencia y superioridad por cargo al Estado Mayor
Conjunto por sobre los Estados Mayores Generales de cada una de las
tres fuerzas. De manera tal que las operaciones quedaban a cargo de un
nivel estratégico operacional que seguía la siguiente cadena de mando:
Presidente - Ministro de Defensa – Estado Mayor Conjunto – Estados
Mayores Generales de las FF AA. En tanto las FF AA empezaron a tener
la responsabilidad de administrar recursos. Como establece la norma
“alistan, adiestran y sostienen” medios y personal que ponen a
disposición del nivel estratégico operacional. La Ley de Defensa dejó
palpablemente claro que la función primaria de las FF AA es la de
conjurar y repeler una agresión, militar, estatal, externa. Cualquier
otro hecho o circunstancia que afecte la libertad, seguridad y propiedad
de los ciudadanos sería responsabilidad del Sistema de Seguridad.
B) Ley 24.059 de Seguridad Interior (1992)
Esta norma determina la responsabilidad exclusiva de las FF PP y

SS en el resguardo de la “seguridad interior”, definiendo este concepto en
su Art.2° como “la situación de hecho basada en el derecho en el cual se
encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los
habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las
instituciones del sistema republicano, representativo y federal”.
Asimismo, al no ser la seguridad una responsabilidad delegada al
Gobierno Nacional, se trata de una Ley-Convenio a la que
progresivamente se fueron adhiriendo las 23 provincias del país. Por lo
tanto, hoy día, esta norma compromete a cuatro fuerzas de carácter
federal y a 24 policías provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires. Otro aspecto relevante de esta norma es que establece con claridad
los niveles de articulación que puede haber entre los sistemas de defensa
y de seguridad. En este sentido prevalecen tres criterios: i) Las FF AA
podrán garantizar la seguridad dentro de los predios que sean de su
jurisdicción, de lo contrario se estaría negando el derecho legítimo de
defensa; ii) De manera ordinaria el Sistema de Defensa puede asistir al de
2
Estos desatinos fueron patentemente descritos en el informe de la Comisión de
análisis y evaluación de las responsabilidades políticas y estratégico militares
en el conflicto del Atlántico Sur, creada por Decreto Secreto de la última Junta
Militar (diciembre de 1982). Más conocido como “Informe Rattenbach”, este
documento fue recientemente desclasificado mediante el Decreto N 200/2012.
PANEL III: 727
seguridad empleando servicios de “arsenales, intendencia, sanidad,

veterinaria, construcciones, transporte y los elementos de ingeniería y
comunicaciones”; iii) En aquellas situaciones de gravedad tal que el
Sistema de Seguridad no pueda restablecer el orden, previa autorización
del Presidente y declaración del estado de sitio, podrán ser utilizados
elementos de combate de las FF AA.
C) Ley 25.520 de Inteligencia Nacional (2001)
Sancionada en el año 2001 se trata de la primera Ley pública en

estipular parámetros para todos los niveles de inteligencia. En este
sentido, y acorde a los lineamientos establecidos en las leyes de Defensa
y de Seguridad Interior, se estableció con claridad el ordenamiento del
esfuerzo nacional de inteligencia. Para este propósito se definió con
claridad qué tipo de actividades no eran pasibles de ser objeto de ser
observadas bajo este prisma (políticas, sindicales, religiosas, etc.).
Asimismo estipuló una clara diferenciación de las labores de inteligencia
relativas a la Defensa Nacional y aquellas relacionadas con la
problemática criminal. De manera tal que se establecería una Dirección
Nacional de Inteligencia Estratégica Militar (DNIEM) y una Dirección
Nacional de Inteligencia Criminal (DNIC), cada una con responsabilidad
sobre los asuntos de defensa y seguridad interior respectivamente.
Como puede apreciarse, Argentina cuenta con un diseño jurídico

que en un nivel macro establece con claridad qué misiones y
responsabilidades competen a fuerzas armadas y de seguridad, y cuál el
ámbito jurisdiccional de las operaciones que pueden realizar cada una de
ellas y en qué circunstancias, áreas y formatos puede establecerse la
cooperación entre uno y otro sector. Asimismo, esta ingeniería jurídica
involucró una miríada de normas de rango inferior que permitieran
materializar el espíritu convenido en las mismas. De manera progresiva
esto involucró, entre varios aspectos, los siguientes:
• Retorno a la órbita civil de responsabilidades ajenas a la defensa

que se encontraban bajo competencia de las FF AA: Particular
importancia respecto a los propósitos de este trabajo encarna la
transferencia a la órbita civil de fuerzas policiales y de seguridad. La
Gendarmería Nacional (GNA) pasaría su dependencia funcional del
Ejército al Ministerio de Defensa en 1984 (Decreto N°3399/84) y
luego de éste al Ministerio del Interior en 1996 (Decreto N°660/96);
la Prefectura Naval Argentina (PNA) pasaría desde la Armada a la

órbita del Ministerio de Defensa y luego al de Interior en los mismos
momentos que en el caso anterior; la Policía Aeronáutica Nacional
(PAN), dependiente de la Fuerza Aérea, cesaría de existir, siendo
reemplazada por la Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA) en el
año 2006. En el ínterin una miríada de actividades siguieron el mismo
derrotero: fábricas de material e insumos bélicos; los servicios de
hidrografía naval, cartografía y meteorología; la investigación y el
desarrollo para la defensa; etc.
• Clarificación de las misiones primaria y secundarias de las FF
AA: A través del Decreto N°1691/06 se reafirmó la “permanente e
indelegable misión principal” de “conjurar y repeler toda agresión
externa perpetrada por Fuerzas Armadas de otro Estado”. Asimismo,
se establecieron las siguientes misiones subsidiarias: i) Participación
de las FF AA en misiones de paz de las Naciones Unidas; ii)
Participación de las FF AA en operaciones de seguridad interior
previstas por la Ley de Seguridad Interior; iii) Participación de las
FF AA en operaciones de apoyo a la comunidad nacional y la de
países amigos; iv) Participación de las FF AA en la construcción de
un sistema de defensa subregional.
3. MISIONES, COMPOSICIÓN Y DESPLIEGUE LAS FUERZAS POLICIALES Y

DE SEGURIDAD
Es importante destacar que un ordenamiento jurídico como el

descripto en el apartado anterior, contrasta, respecto al sistema de
seguridad interior, con una estructura normativa de nivel micro vetusta,
desactualizada e inorgánica. En efecto, a excepción de la Policía de
Seguridad Aeroportuaria (PSA) cuya reciente creación en el año 2006 la
dotó de un diseño burocrático y operacional próximo al estado del arte a
nivel internacional, para el resto de las tres fuerzas que aglutinan el 96%
del total del personal, la situación resulta diametralmente opuesta. Las
leyes orgánicas que regulan el funcionamiento de estas tres instituciones
datan de 1958 para la PFA, 1969 para la PNA y 1971 para la GNA,
habiendo sido sancionadas todas ellas bajo el signo de diferentes
gobiernos militares de facto. Por lo tanto hoy días conviven leyes
orgánicas diferenciadas para cada una de las fuerzas, sancionadas
asincrónicamente a lo largo de casi medio siglo. Este ordenamiento,
además de representar un claro contraste respecto al espíritu de la
PANEL III: 729
legislación general sancionada con un amplio apoyo pluripartidario a

partir de la restauración democrática de 1983, plantea serios
inconvenientes que se perciben en el plano operativo. Por lo descripto,
más allá de la referencia a un sector del Estado que se realiza a lo largo
de este trabajo, hablar de un “sistema” de seguridad constituye
prácticamente una entelequia si es que uno interpreta sistema como algo
más que una aglomeración de partes. No sorprende que la cultura
profesional de cada una de las FF PP y SS no haya reconocido su
particular naturaleza sistémica, de modo que cada componente
históricamente se haya desenvuelto de manera autónoma y hasta
competitiva con las demás. Por ello, más allá de las responsabilidades
específicas que competen a cada una de las cuatro fuerzas, históricamente
ha prevalecido la duplicidad de esfuerzos, la ausencia de economías de
escala, la falta de coordinación en desafíos colectivos, obstaculizándose
así márgenes de sinergia y cooperación inter-agencial que hubieren dado
un resultado colectivo superior al de la suma lineal de las partes. Como
sugiere el propio Ministerio de Seguridad de Argentina “el
delegacionimo político en materia de seguridad acarreó entonces la
preponderancia de visiones institucionales corporativas y la habilitación
de comportamientos atomizados. La ausencia de criterios centrales
fomentó, en definitiva, prácticas fragmentadas de planeamiento y
operación en cada fuerza que atentaron contra la eficiencia de conjunto
del dispositivo estatal de seguridad”3.
Bajo esta singular organización sistémica, a continuación se

describe sucintamente la principal responsabilidad de cada fuerza y su
composición humana y presupuestaria.
i) Policía Federal Argentina (PFA)
Se trata de una institución civil que actúa como policía judicial y

de seguridad bajo responsabilidad de las autoridades nacionales. Como
auxiliar judicial asiste a la Justicia Federal en todos aquellos delitos que
son competencia de ese fuero o aquellos ocurridos en espacios de
jurisdicción de la Nación. Por lo tanto, acorde a estas competencias, la
PFA tiene un despliegue territorial a lo largo de toda la República. Sin
3
Ministerio de Seguridad; Modelo Argentino de Seguridad Democrática (2011-
2012); 2012; p.20.
embargo presenta una concentración mayor de recursos (infraestructura,

personal y medios materiales) en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
(CABA), fundamentalmente por dos razones: i) En primer lugar porque
se da la peculiaridad de que en ese espacio cumple también funciones de
policía de seguridad4; ii) En segundo término porque es en esta ciudad
donde se ubica la Capital del país y donde residen los tres poderes que
conforman la organización política republicana de la Argentina.
ii) Gendarmería Nacional Argentina (GNA)
Como fuerza federal de seguridad constituye un auxiliar de la

Justicia Federal cuando ésta lo precise y disponga. Sin embargo su
responsabilidad primaria es custodiar y resguardar la seguridad y respeto
de las normas en los espacios fronterizos, las autopistas, rutas y caminos
de jurisdicción nacional y en infraestructura crítica (centrales nucleares,
puentes, represas hidroeléctricas, etc.). Dispone asimismo de seis
“destacamentos móviles” autosuficientes de aproximadamente 500
efectivos, diseñados para atender imprevistos que pudieran surgir en
cualquier lugar del país (catástrofes, amotinamientos de fuerzas
provinciales, desbordes sociales que excedan las capacidades de las
fuerzas locales, etc.). Asimismo, se trata de una fuerza intermedia
militarizada y su participación, ante un conflicto bélico, está prevista en
la Ley de Defensa y en su propia Ley orgánica. De hecho, componentes
de esta fuerza tuvieron una destacada participación en el conflicto de
Malvinas. Quizás más elocuente respecto a un punto que resulta
sustancial a los propósitos de este trabajo lo encontramos en la propia
página web institucional de la GNA: “Una Fuerza de Seguridad, de
naturaleza Militar con características de Fuerza Intermedia, que cumple
su misión y sus funciones en el marco de la Seguridad Interior, Defensa
Nacional y apoyo a la Política Exterior. Por fuerza intermedia
entendemos una organización con estado militar con capacidades para
disuadir y responder amenazas, crisis, contingencias e incidentes en los
ámbitos de la Seguridad Interior y de la Defensa Nacional, generando
4
Responsabilidad que comparte con la recientemente creada Policía
Metropolitana, dependiente ésta del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
PANEL III: 731
aptitudes para su empeño en operaciones de Apoyo a la Política Exterior

de la Nación”5.
iii) Prefectura Naval Argentina (PNA)
Representa una fuerza en la seguridad con responsabilidades

sobre los espacios marítimos, fluviales y lacustres (todos de jurisdicción
nacional), como asimismo en los ámbitos portuarios y costeros. Tiene
también la responsabilidad de resguardar los espacios fronterizos
acuáticos y la preservación del patrimonio nacional en esos lugares
(ictícola, hidrocarburífero, etc.). Al igual que en los casos anteriores,
actúa como auxiliar de la Justicia Federal en caso de ser requerido,
independientemente de sus especificidades y aptitudes operacionales.
iv) Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA)
Se trata de una fuerza policial civil con responsabilidades y

capacidades específicas en el ámbito aeroportuario. De modo que dentro
de ese tipo de espacio cumple funciones de policía de seguridad y
prevención, como también de investigación de todo tipo de delitos. Como
fuera descripto en los casos anteriores, ante requerimiento de la Justicia,
puede actuar por fuera de los que tradicionalmente constituye su principal
ámbito operacional.
La descripción de las cuatro fuerzas federales de seguridad ha

hecho hincapié en capacidades especializadas que dan su razón de ser e
identidad a cada una de ellas. Sin embargo en todos los casos se ha
resaltado su rol como auxiliar de la Justicia allí donde ésta lo disponga.
La enunciación de este punto lejos de representar una suerte de
tecnicismo que había que atender en este escrito, constituye una habitual
práctica de los magistrados. Es de estilo – y sentido común – que
cualquier presunto delito que involucre a integrantes de una fuerza sea
investigado por otra, pero también ocurre que hay jueces que para un
mismo delito, narcotráfico por caso, prefieren actuar con una fuerza y no
con otra. También la práctica y experiencia ha producido especialidades
allende de las responsabilidades específicas formalmente estipuladas por
5
http://www.gendarmeria.gov.ar/otros/institucional.html
las normas. Un caso emblemático lo simboliza la PSA respecto a la

búsqueda y detención de sospechosos de crímenes de lesa humanidad.
A continuación se describe la composición y evolución del

personal y presupuesto de cada una de las cuatro fuerzas.
PANEL III: 733
Cuadro I. Evolución Personal de las FF PP y SS 2002-2012
Fuente: Modelo Argentino de Seguridad Democrática; Ministerio de Seguridad,

2013, p.35.
Cuadro II. Presupuesto del Sistema de Seguridad 2002-2012
Fuente: Modelo Argentino de Seguridad Democrática; Ministerio de Seguridad,

2013, p.34.
PANEL III: 735
La comparación respecto al Sistema de Defensa resulta ineludible

y ha sido, por cierto, bien distinta a la descripta en el de seguridad. En el
sector Defensa, el diseño normativo general fue prolongado y
desagregado por una miríada de normas que, atendiendo el espíritu
general de esas leyes, procuraron promover en este sector la
especialización, la cooperación y la acción conjunta. Muy diferente
también ha sido la evolución presupuestaria y de personal, inversa a la
que puede apreciarse en el Sistema de Seguridad, siendo hoy Argentina
uno de los países de la región que menos gasta en Defensa
(aproximadamente un 0,9% de su PBI). Otro aspecto sustancial que
explica el achicamiento en el componente de recursos humanos surge a
partir de la sanción de la Ley N°24429 (1995) que eliminara el servicio
militar obligatorio. En los siguientes cuadros se aprecia la exponencial
reducción en el componente más bajo de la pirámide de personal
(denominada genéricamente como “soldados”).
Cuadro III. Evolución del Personal de las FF AA.

EJÉRCITO Año Año Año Año Año Año
1985 1990 1995 2000 2005 2010
Oficiales 6283 6081 5399 5095 5433 5747
Suboficiales 26332 23483 21941 20061 21729 20674
Soldados 61589 29060 15848 14081 15956 17418
Total 94204 58624 43188 39237 43118 43839
ARMADA Año Año Año Año Año Año

1985 1990 1995 2000 2005 2010
Oficiales 2884 2836 2593 2225 2410 2470
Suboficiales 13416 12892 17067 15467 15645 16059
Soldados 7387 11855 904 1007 713 1248
Total 23687 27583 20564 18699 18768 19777
FAA Año Año Año Año Año Año

1985 1990 1995 2000 2005 2010
Oficiales 2331 2671 2403 2221 2364 2456
Suboficiales 9036 9139 9254 9381 9609 10108
Soldados 7000 5091 878 1430 1574 1550
Total 18367 16901 12535 13032 13547 14114
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Libro Blanco de la Defensa 2010,
Ministerio de Defensa, p.136-139
PANEL III: 737
Cuadro IV. Evolución presupuestaria del Sistema de Defensa (1989-2009)
Fuente: Ministerio de Defensa de Argentina, Libro Blanco 2010; 2011; p.104.
El análisis normativo de los sectores de seguridad y de defensa y

los datos provistos en los cuadros anteriores nos permiten sacar
interesantes conclusiones respecto a la evolución de ambos sectores en
los últimos 10-15 años. En primer lugar, el diseño normativo macro que
ha sido descrito, no se desagregó en normas de inferior jerarquía que
dieran materialidad al mandato de esos instrumentos jurídicos superiores
de igual manera en ambos sectores. Mientras la conducción política del
Sistema de Defensa impulsó una miríada de normas que promovieron la
conjuntez del Instrumento Militar y la integralidad del propio Sistema6,

en Seguridad recién se prestó atención a este asunto crítico con la
creación del Ministerio de Seguridad en diciembre de 2010 (Dto.
N°1993/2010), no habiéndose aun materializado reformas sustanciales en
el plano sistémico-estructural. En segundo término puede apreciarse que
en la última década la cantidad de efectivos del Sistema Nacional de
Seguridad aumentó de manera sustancial, casi duplicándose en algunas
fuerzas; caso contrario ocurre en las FF AA que en los últimos veinte
años vieron reducir su componente humano de manera exponencial. No
resulta un dato menor que durante el último lustro, por primera vez en la
historia argentina, el Sistema Nacional de Seguridad – es decir,
excluyendo a las policías provinciales – dispuso de más efectivos que las
FF AA. Lo mismo ha ocurrido a partir de ejercicio 2011 con el
presupuesto de uno y otro sector. Algo que resulta particularmente
llamativo si se tiene en consideración lo costoso que representa adquirir y
sostener sistemas de armas.
4. COOPERACIÓN Y COMPLEMENTACIÓN DE LOS SISTEMAS DE DEFENSA

Y SEGURIDAD
Hemos apreciado en el segundo apartado de este trabajo en qué

aspectos y bajo qué circunstancias el plexo jurídico argentino establece
los términos y alcances de la coordinación y complementación entre los
sistemas de defensa y de seguridad. Es preciso señalar que la única
circunstancia que requiere un grado de excepcionalidad para la
participación de las FF AA en asuntos de seguridad interior es aquélla en
la que presuponiendo una situación de desborde y crisis institucional,
éstas adquieren lisa y llanamente poder de policía. Dicho escenario
requiere además la previa declaración del “estado de sitio” por parte del
Parlamento. Cabe señalar a este respecto que, a lo largo de poco más de
30 años de restauración democrática, este recurso no fue aplicado nunca a
pesar de haber sucedido en este lapso cuatro levantamientos militares
(1987, dos en 1988, 1990), la ocupación de un regimiento por parte de un
grupo armado irregular (1989) y una serie de crisis económico-
financieras que devinieron en variados episodios de explosión social.
6 Para más precisiones sobre estas transformaciones se sugiere ver el resumen

provisto en el Libro Blanco de la Defensa 2010, pp. 189-201.
PANEL III: 739
Tal como establecen las normas reseñadas, el Sistema de Defensa

no tiene mayores impedimentos para asistir a la comunidad en una
diversidad de áreas ajenas a la defensa y, específicamente, al Sistema de
Seguridad en los términos previstos por los artículos 31° y 32° de la Ley
N° 24059 de Seguridad Interior. Tan es así que en lo que refiere a la
lucha contra el crimen organizado y particularmente con relación al
narcotráfico, ambos sistemas participan conjuntamente de un amplio
operativo en la frontera norte del país. Es a través de las fronteras de
dicha área geográfica desde donde se canaliza el trasiego de narcóticos
tanto para consumo interno, como para su posterior comercialización en
terceros mercados. Desde Paraguay ingresa marihuana que mayormente
es consumida en el mercado interno y en menores volúmenes “re-
exportada” a Chile y Uruguay. El clorhidrato de cocaína o la pasta base
de cocaína ingresa mayormente a través de la frontera con Bolivia.
Aparentemente una parte menor de dichos cargamentos es
comercializada en las zonas urbanas – particularmente en el área
metropolitana de Buenos Aires – por organizaciones de tipo familiar y
limitadas capacidades financieras y logísticas. Por el contrario, una parte
considerable del comercio ilegal de esa sustancia es redirigido a
mercados de alto consumo – particularmente Europa – interviniendo en
este segmento del negocio verdaderas organizaciones criminales
complejas7.
Topográfica y operacionalmente la lucha contra el narcotráfico en

la frontera norte involucra el desafío de controlar más de 2400kms de
límites terrestres y fluviales con los dos países reseñados. Si bien una
parte de este contrabando se canaliza a través de vuelos ilegales operados
por aeronaves pequeñas con capacidad para volar a baja altura para luego
aterrizar en informales pistas rurales o directamente arrojar su carga en
lugares pre-determinados, la mayor parte del mismo entra ilegalmente
por vía terrestre y fluvial desde una infinidad de puntos a lo largo de esa
frontera. Frente a este complejo panorama, en 2011 se dispuso la
combinación de los operativos “Fortín II” y “Escudo Norte” por parte de
los ministerios de defensa y de seguridad respectivamente. Popularmente
7 Ver Primer Estudio de Diagnóstico sobre Narcotráfico en la Provincia de Salta;

Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y Lucha
contra el Narcotráfico (SEDRONAR) / Gobierno de la Provincia de Salta; 2011.
Ver también Vazquez, Juan Cruz; La Sombra del Narcotráfico. Una amenaza
global; Buenos Aires; Editorial Capital Intelectual, 2011.
asociados bajo la denominación de “Escudo Norte”, esta iniciativa ha

involucrado un sustancial despliegue de personal y medios por parte de
las FF AA y de las FF PP y SS y el desarrollo de aceitados mecanismos
de articulación entre ambos sectores.
El operativo “Escudo Norte”, lanzado mediante el Decreto

N°1091/11, estableció precisas instrucciones respecto al mayor empeño
operacional que sería afectado a las provincias del noreste y el noroeste
para “incrementar la vigilancia y el control del espacio terrestre, fluvial y
aéreo de jurisdicción nacional” (Art.1°): seis mil efectivos de GNA y
PNA, seis helicópteros, tres aeronaves de ala fija, entre otros recursos del
Sistema de Seguridad (Anexo del Decreto N°1091/11). Asimismo, en su
artículo 5°, dispuso la explícita participación y colaboración del sistema
de defensa en el operativo: “Instrúyese al Ministerio de Defensa para que,
en el ámbito de su competencia, adopte todas las medidas
administrativas, operativas y logísticas necesarias para intensificar las
tareas de vigilancia y control de los espacios de jurisdicción nacional por
parte de las Fuerzas Armadas”. Esta colaboración de las FF AA se
materializó a través de la Resolución 590/11 por la cual el Ministro de
Defensa dispuso la movilización de una significativa cantidad de
efectivos para operar una veintena de radares “RASIT” del Ejército
especialmente aptos para la detección de vuelos a baja altura; y para la
operación y sostenimiento logístico de decenas de medios aéreos a ser
utilizados para identificar y eventualmente “disuadir” aeronaves en
condición de vuelo irregular8 (TAIs, o tránsito aéreo irregular en la jerga
aeronáutica). Este esfuerzo se sumó al que tradicionalmente venía
realizando las Fuerza Aérea en esa zona por medio de la cotidiana
operación de radares primarios. 9 A su vez, este mismo Operativo fue
reforzado en el presente año con la movilización de aproximadamente
8 Actualmente Argentina no cuenta con una Ley de “derribos” y difícilmente

pueda contar alguna vez con una. Muchos juristas consideran que derribar un
avión que no atiende las instrucciones de las autoridades – si no representa un
riesgo inmediato a la vida del personal policial o de terceros – representa lisa y
llanamente una ejecución.
9 Se trata de radares 3D o militares que no requieren la identificación activa de
una aeronave a través de un transpondedor. Por ello constituyen una
herramienta fundamental para detectar vuelos que no querrán ser detectados por
los tradicionales radares civiles, justamente por estar usualmente afectados a
actividades de contrabando.
PANEL III: 741
4500 efectivos de las FF AA hacia la zona norte10, quienes además de

realizar las tradicionales tareas de operación de medios afectados a la
identificación de vuelos irregulares, colaborarían con las fuerzas de
seguridad patrullando la vastísima área comprendida en este operativo.
En todos los casos la responsabilidad de las FF AA es la de vigilancia y
control, finalizando su labor en el correspondiente y expreso aviso a las
fuerzas de seguridad para que éstas eventualmente lleven adelante sus
labores de policía judicial y, en caso de ser necesario, la aplicación de la
violencia.
Los operativos “Escudo Norte” y “Fortín II” no constituyen el

único caso de colaboración de los sistemas de seguridad y de defensa. Sin
embargo, frente al volumen de recursos presupuestarios, materiales y
humanos afectados por ambos sectores, representan no solamente la
instancia más importante de coordinación inter-agencial, sino también un
caso paradigmático de cómo pueden cooperar activamente las FF AA en
seguridad interior – particularmente frente a delitos complejos – sin estar
necesariamente involucrados elementos de combate. Como ejemplos o
instancias adicionales se puede añadir, entre otras cosas, que las FF AA
tradicionalmente prestan espacios y locaciones de su jurisdicción para el
alojamiento, instrucción y adiestramiento de personal de las fuerzas de
seguridad. Por caso, durante 2011 y 2012, miles de gendarmes
movilizados desde todo el país hacia el Gran Buenos Aires para participar
del operativo “Centinela” se alojaron en instalaciones del Ejército (Área
Militar de Campo de Mayo) y la Fuerza Aérea (bases de Morón y
Moreno). Asimismo, habitualmente miembros de las fuerzas policiales y
de seguridad se adiestran en unidades de las FF AA, como es el caso del
Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz
(CAECOPAZ) o en otras instalaciones donde se realizan capacitaciones y
prácticas diversas.
No pretende este ensayo mostrar al caso argentino como una

suerte “referente” o benchmark en políticas públicas, sino simplemente
presentarlo como un caso alternativo o una alteridad respecto a la
experiencia de otros países de América Latina. Muchos de los cuales se
encuentran actualmente rediscutiendo los efectos del involucramiento de
sus FF AA en la lucha contra la narco-criminalidad u otro tipo de
10 http://www.telam.com.ar/notas/201308/30874-movilizar-4500-hombres-para-
reforzar-la-frontera-norte-y-noreste-del-pais.html
fenómenos delictivos. En este sentido se puede tomar por caso el ejemplo

de México, país que se encuentra en proceso de diseño y desarrollo de
una fuerza de gendarmería que eventualmente pueda sustituir a personal
de las FF AA que haya sido movilizado hacia alguno de los estados de
este país. Por otro lado, tampoco Argentina ha explotado plenamente la
potencial cooperación y sinergia que pueden generar colectivamente los
sectores de defensa y seguridad. Un ejemplo elocuente lo constituye la
custodia del patrimonio ictícola y la protección del medio ambiente en la
inmensa Zona Económica Exclusiva del país (más de un millón de km2).
La continua depredación de múltiples especies marinas – algunas de ellas
en peligro de extinción – y el consecuente perjuicio económico y
medioambiental para el país bien podría mitigarse si, frente a la escasez
relativa de recursos materiales por parte de la PNA, la Armada pudiese
tener un rol más activo frente a este tipo de delitos. Precisamente más de
un referente político ha sugerido dar poder de policía a la Armada.
Inclusive, en 2001, el entonces Ministro de Defensa, Horacio Jaunarena,
propuso lisa y llanamente la fusión de la Armada y la PNA en base a una
presunta duplicidad de funciones y despilfarro de recursos que
representaba sostener estructuras diferenciadas para estas dos
organizaciones11. Si bien uno de los objetivos de este trabajo es el de
dejar patentemente claro las profundas diferencias que existen entre los
organismos de defensa y seguridad, no deja de llamar a la reflexión que
el Estado moviliza los millones de dólares que cuesta adquirir o construir
un buque militar – y su sostén logístico – para que luego en sus tareas
habituales de custodia de la soberanía nacional poco pueda hacer si
tropieza con un buque pesquero ilegal depredando el Mar Argentino. No
obstante, otros países que se han topado con este dilema lo han sabido
atender de manera práctica. Sin ir más lejos numerosos buques de la
Armada de EE UU cuentan con pequeños destacamentos de la Guardia
Costera que, en caso de presentarse algún asunto relativo a seguridad
interior (pesca ilegal, tráfico de drogas o personas, etc.), toman
circunstancialmente el comando del barco y llevan adelante, el tiempo
que sea necesario, las actuaciones criminales correspondientes. Una vez
terminadas estas diligencias, los “LEDETS” de la Guardia Costera (law
enforcement dettachments, según sus siglas en inglés) pasan nuevamente
a ser expectantes pasajeros en un buque de la Armada norteamericana.
11 http://www.pagina12.com.ar/2001/01-08/01-08-19/pag11.htm
PANEL III: 743
Cuadro V. El Operativo “Escudo Norte”
Fuente: Ministerio de Seguridad de Argentina; Modelo Argentino de Seguridad

Democrática; 2013.
5. CONCLUSIÓN
En función de la normativa sancionada a partir de la restauración

democrática de 1983 – cuyo expreso propósito era desarticular la DSN –
las FF AA recibieron la específica y concreta misión de prepararse casi
exclusivamente para la guerra. En consecuencia, los subsistemas de
planeamiento, doctrina, formación, presupuesto, etc. fueron
progresivamente articulándose con estos nuevos lineamientos políticos.
Ante el marco histórico, jurídico y político expuesto, en Argentina

el militar es percibido esencialmente como un guerrero. Un profesional
entrenado para repeler la agresión de una fuerza armada extranjera y,
para tal fin, formado y adiestrado para un uso extremo de la violencia, ya
que lamentablemente ésta es una característica constitutiva de la guerra.
El policía es, por el contrario, un funcionario civil capacitado para
auxiliar a la Justicia y, preferentemente, prevenir un variopinto de
situaciones conflictivas propias de la interacción social cotidiana, siendo
sólo una pequeña parte de ellas delitos propiamente dichos. Así, en su
labor cotidiana, interviene en un sinfín de circunstancias diversas, desde
accidentes viales o disputas familiares y vecinales, hasta la asistencia a
personas en situación de calle, ebrios o con algún tipo de psicopatología.
Paralelamente asiste a jueces y fiscales en la obtención y preservación de
evidencia, pudiendo actuar autónomamente en situaciones delictuales
sólo ante la flagrancia de un crimen. En esta faceta técnico-profesional
debe contar con un acabado conocimiento del Código Procesal Penal y
del mismo Código Penal, corriendo el riesgo en esta faena de que un
eventual error suyo constituya una falla que invalide un procedimiento,
afectando adicionalmente su legajo profesional y consecuentemente su
carrera. Además, el funcionario policial tiene la expresa instrucción y el
adiestramiento para utilizar la violencia como un último recurso,
aplicando principios de razonabilidad y gradualidad. ¿Qué relación tienen
estas tareas y actividades con las que ejecuta cotidianamente un militar?
Ninguna, ¿qué competencias y/o aptitudes técnico-profesionales ha
adquirido un soldado para eventualmente suplir o, ante situaciones
coyunturales de necesidad, aumentar la labor policial? Ninguna. Suponer
que un miliar puede espontáneamente asumir capacidades y
responsabilidades inherentes a la profesión policial implica desconocer
cabalmente la naturaleza intrínsecamente singular de cada una de estas
profesiones.
PANEL III: 745
Bajo ningún concepto pretende este trabajo convertirse en una

receta general para todas la naciones. En materia de políticas públicas no
existe un traje a medida y mucho menos en materia de seguridad
ciudadana. Lo que no quiere decir que no sea útil hacer ejercicios de
política comparada de los cuales sacar elementos útiles para atender una
determinada problemática. Es más que claro que en América Latina las
características y magnitudes de los problemas de seguridad varían de
región en región, de país en país, y cada caso tiene una propia
singularidad. Como lo son también los diseños jurídicos e institucionales
de cada Estado. Como negar que si en Argentina operara una
organización como “los zetas”, por poner solo un caso, las capacidades
logísticas y materiales de las FF PP y SS tal vez se verían desbordadas.
Sin embargo, incluso en un escenario tan extremo, Argentina cuenta
desde hace décadas con una fuerza de seguridad militarizada como la
GNA que, como hemos visto, dispone de más de treinta mil efectivos.
Análogamente, el trabajo ha pretendido dejar en claro que la

imposibilidad jurídica y la insuficiencia técnica de las FF AA para
realizar tareas de policiamiento, de ningún modo implica que éstas no
puedan colaborar con el esfuerzo nacional de seguridad. De hecho, como
ha sido documentado, diariamente lo hacen y el operativo “Escudo
Norte//Fortín II” es un elocuente ejemplo de ello. Volviendo a la frase del
inicio de este trabajo, si “algo hay que hacer con los militares”, porque se
presupone que el Sistema de Defensa está sobre-dimensionado ante la
probabilidad, riesgo y magnitud de las amenazas tradicionales, la
respuesta no debería ser asignarles tareas para las que no están
capacitados. En todo caso resultaría válido discutir seriamente – si
presuntamente el Estado está gastando ineficientemente recursos en este
sector – de qué forma éste puede ser transformado para atender los
nuevos desafíos y realidades. Y considerar a tal fin un redespliegue en
menor cantidad de unidades y un diseño de fuerzas militarmente
polivalente y con alta capacidad de movilidad táctica.
En materia de seguridad ciudadana si se parte de lugares comunes

y se aplican fórmulas demagógicas y efectistas, los resultados suelen ser
socialmente muy costosos.
Bibliografía
Ministerio de Defensa (2010), Libro Blanco de la Defensa 2010, Buenos Aires.
Ministerio de Seguridad (2012), Modelo Argentino de Seguridad Democrática,
Buenos Aires.
Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y Lucha
contra el Narcotráfico (SEDRONAR) / Gobierno de la Provincia de Salta
(2011), Primer Estudio de Diagnóstico sobre Narcotráfico en la Provincia
de Salta, Buenos Aires
Vazquez, J. (2011), La Sombra del Narcotráfico. Una amenaza global. Buenos
Aires: Editorial Capital Intelectual.
Artículos periodísticos
Página 12 (2001, 1° de agosto) “Un nuevo avance militar para realizar tareas de
seguridad interior prohibidas por la Ley”,
http://www.pagina12.com.ar/2001/01-08/01-08-19/pag11.htm
TELAM (2013, 31 de agosto) “Movilizan 4500 hombres para reforzar las
frontera norte y noreste del país”
http://www.telam.com.ar/notas/201308/30874-movilizar-4500-hombres-
para-reforzar-la-frontera-norte-y-noreste-del-pais.html

Gendarmería Nacional Argentina,
http://www.gendarmeria.gov.ar/otros/institucional.html
Fuentes Normativas
Ley 23.554/1988, de 13 de abril, de Defensa Nacional.
Ley 24.059/1992, de 6 de enero, de Seguridad Interior.
Ley 25.520/2001, de 6 de diciembre, de Inteligencia Nacional.
Decreto N°3399/84, de traspaso de GNA y PNA de la órbita del Ejército y la
Armada respectivamente al Ministerio de Defensa.
Decreto N°660/96, de traspaso de la GNA y la PNA de la órbita del Ministerio
de Defensa al Ministerio del Interior.
Decreto N°1691/06, de misión principal y subsidiarias de las FF AA.
Decreto N°1091/11, de lanzamiento del operativo “Escudo Norte”.
Resolución Ministro de Defensa 590/11, de lanzamiento del operativo “Fortín
II”.
ESTUDIO DE CASO CRISIS VENEZUELA:
OPERACIONES PSICOLÓGICAS DE LA
OPOSICIÓN VENEZOLANA EN EL CIBERESPACIO
VENEZUELA CRISIS CASE STUDY: PSYCHOLOGICAL

OPERATIONS BY THE VENEZUELAN OPPOSITION IN
CYBERSPACE
EVA MOYA LOSADA *

JESÚS M. DE MIGUEL CALVO**
RESUMEN
La intervención de las Redes Sociales como canal de comunicación e

influencia quedó patente en los distintos conflictos del Mundo Árabe.
Desde entonces se ha popularizado el estudio de las estrategias de
diseminación y el impacto de los mensajes a través del Social Media. Se
presenta el análisis del vídeo “Soldado ahora es tu turno”, subido en
Youtube y acompañado del hashtag en Twitter #venezuelamueretucallas.
Se realizó un análisis de discurso multimedia y su impacto. Tras el
análisis de la campaña comprendemos que el objetivo de construir una
nueva realidad sobre la crisis en Venezuela fue alcanzado con éxito.
PALABRAS CLAVE: Venezuela, Operaciones psicológicas, Guerra

Psicológica, Redes Sociales, Influencia
*
s21sec, Instituto de Ciencias Forenses y de la Seguridad.
**
Universidad Autónoma de Madrid, Instituto de Ciencias Forenses y de la
Seguridad.
ABSTRACT
Social networks as a channel of communication and influence was

evident in Arab world during the “Arab Spring”. Actually, caused the
popularization of the study of dissemination strategies and the impact of
the messages in Social Media. In this case study we present a video
analysis of the video “Soldado, ahora es tu turno” uploaded on YouTube
in march. For dissemination campaign was also used the hashtag on
Twitter #venezuelamueretucallas. The study takes the analysis of speech
and the impact it had on the Social Media. Following the results, we
conclude that the goal of building a new reality on the crisis in Venezuela
was successfully achieved.
KEYWORDS: Venezuela, PSYOPS, PSYWAR, Social Network, Influence

PANEL III: 749
INTRODUCCIÓN
La intervención de las Redes Sociales como canal de

comunicación e influencia quedó patente en los distintos conflictos del
Mundo Árabe. Desde entonces se ha popularizado el estudio de las
estrategias de diseminación y el impacto de los mensajes a través del
Social Media. Algo que una minoría de la comunidad científica venía
investigando en diversos campos y, concretamente, en el ámbito de la
propaganda política.En América Latina el uso de estos medios por parte
de gobiernos y oposición se ha vuelto tan común que las acciones en la
calle y en las redes sociales se desarrollan en paralelo. De hecho, es
habitual encontrar noticias sobre grandes figuras de la política
latinoamericana que contestan a los ciudadanos directamente a través de
Facebook, como la presidenta de Argentina Cristina Fernández de
Kirchner o como, en su día, el presidente de Venezuela, ya fallecido,
Hugo Chávez. Venezuela ha protagonizado, desde el ascenso al poder de
Hugo Chávez, un escenario de contienda caracterizado por el uso de un
armamento peculiar: mensajes con intencionalidad directa, controlados
en su totalidad por el emisor, con intención de favorecer sus intereses y/o
perjudicar a la parte contraria.
Una de las campañas que más éxito ha tenido en las redes sociales
está en relación con la crisis de Venezuela y se titula “Soldado, ahora es
tu turno”. Campaña diseñada para influir sobre las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado animándoles a rechazar las órdenes y el mando de
Nicolás Maduro y fomentando la subversión entre sus filas con la
intención de que apoyen a la oposición. La campaña ha utilizado distintos
canales en las Redes Sociales, alcanzado durante unas horas el
TrendTopic en Twitter en Venezuela y consiguiendo que el vídeo semilla
de la campaña fuera visto por casi 400 mil personas en 3 días. A pesar de
los esfuerzos por parte del gobierno de paralizar la “viralización” de
dicha campaña, no lo está consiguiendo.
En esta comunicación pretendemos desentrañar los principios

psicosociales que sostienen la estrategia de construcción social de la
realidad realizada en esta campaña y dirigida a los miembros de las
fuerzas armadas. Se presenta un análisis de las fases del proceso del
diseño de la campaña de propaganda, bajo la dinámica de los procesos de
las operaciones psicológicas y la óptica de la comunicación en Internet.

Como explican Usseglio y Goldstein (2001) “El uso de redes permite a
los especialistas de PSYOPs funcionar sin limitaciones físicas y
operacionales. El tamaño de un folleto, o la anchura de banda, el alcance,
y la duración de una emisión de radio o televisión no serán factores
limitantes en la cantidad de información de PSYOPs transmitida al
enemigo. Por medio del uso de las redes de computación, los
especialistas de PSYOPs estarán mejor capacitados para hacer llegar sus
productos con la información deseada de apoyo, aumentando el efecto de
las operaciones sicológicas”.
Un estudio de caso como el que se presenta ayudará a extrapolar

posibles acciones futuras en este país o en otros y, en especial, cuando las
fuerzas armadas son el objetivo de las campañas.Para el estudio del caso,
consideramos diferentes procesos inherentes a la construcción de la
realidad social agrupados en tres categorías: a) aquellos ligados a la
actividad humana que conduce a la institucionalización y legitimación del
orden social b) los vinculados a la comunicación y la conveniente
socialización de la población y c) los procesos de influencia social que
propician cambios de pensamientos, actitudes y conductas de las
personas, específicamente vinculados a la propaganda.
1. INSTITUCIONALIZACIÓN Y LEGITIMACIÓN DEL ORDEN SOCIAL
La realidad social, el orden social y/o el sistema moral que rige la

conducta de las personas es una realidad producida por la actividad
humana (Berger y Luckman, 1968). La realidad social se construye sobre
la interacción, sobre acciones compartidas, hechos consumados que
resultan eficaces para reducir la incertidumbre y guiar las conductas de
las personas. De hecho, la institucionalización (i.e., las reglas del juego
que rigen la convivencia de las personas) se genera a partir de una serie
de pautas de acción que se convierten en típicas y reducen la
incertidumbre del ser humano. Estas pautas proporcionan rutinas a las
conductas y aportan modelos de actuación que vuelve “típicos” tanto a la
acción como a quien la ejecuta. Los individuos llegan a “tipificarse” al
identificarse con las acciones objetivadas y requeridas en los diferentes
roles sociales definidos y disponibles en la sociedad. Por lo tanto, la
institucionalización funciona como el mecanismo fundamental de control
social.
PANEL III: 751
La tipificación y habituación de las acciones a las que hacemos

referencia se sitúan en los orígenes de la institucionalización. Berger y
Luckmann se manifiestan del siguiente modo a este respecto: “La
institucionalización aparece cada vez que se da una tipificación recíproca
de acciones habitualizadas por tipos de actores. Dicho de otra forma, toda
tipificación de esa clase es una institución. Lo que hay que destacar es la
reciprocidad de las tipificaciones institucionales y la “tipificalidad” no
sólo de las acciones sino también de los actores en las instituciones: las
tipificaciones de las acciones habitualizadas que constituyen las
instituciones, siempre se comparten, son accesibles a todos los
integrantes de un determinado grupo social, y la institución misma
tipifica tanto a los actores individuales como a las acciones individuales”
(Berger y Luckmann, 1968, pág. 76).
Para comprender el origen de la institucionalización resulta

necesario aclarar los conceptos de tipificación y habituación, y, para
comprender su desarrollo y, consecuencias, los de historicismo, control,
roles sociales y reificación.
La tipificación responde a la experiencia compartida que tengo

con los otros sobre la realidad social. En la interacción social se da una
situación de relación entre sujetos en la cual la subjetividad del otro me
es accesible mediante unos síntomas. Estos síntomas permiten aplicar
esquemas tipificados en cuyos términos los otros son aprehendidos y
“tratados” en encuentros “cara a cara”. “La estructura social es la suma
total de estas tipificaciones y de las pautas recurrentes de interacción
establecidas por intermedio de ellas. En ese carácter, la estructura social
es un elemento esencial de la realidad de la vida cotidiana” (Berger y
Luckmann, 1968, pág. 52).La habituación, hace referencia al hecho de
que “todo acto que se repite con frecuencia, crea una pauta que luego
puede reproducirse con economía de esfuerzos y que ‘ipso facto’ es
aprehendida como pauta por el que la ejecuta” (Berger y Luckmann,
1968, pág 74). Las pautas de comportamiento o los hábitos dirigen el
rumbo y la actitud del ser humano carente de una organización
firmemente estructurada de sus propios instintos, que bien podrían
calificarse de subdesarrollados. Los hábitos restringen las posibles pautas
de comportamiento a unas pocas dirigiendo la conducta. Esta guía de
conducta alivia la acumulación de tensiones resultantes de los impulsos
no dirigidos y proporciona un trasfondo estable en el cual la actividad
humana sólo requiere tomar un número mínimo de decisiones en ciertas

circunstancias.
Historicismo en cuanto estas acciones se construyen a lo largo de

una historia, de la cual son producto. Control en cuanto las instituciones
por el mero hecho de existir, controlan el comportamiento humano al
establecer pautas definidas de antemano que lo canalizan en una
dirección determinada, en oposición a las muchas otras que podrían darse
teóricamente. “Decir que un sector de actividad humana se ha
institucionalizado ya es decir que ha sido sometido al control
social”(Berger y Luckmann, 1968, pág. 77). “Cuanto más se
institucionaliza el comportamiento, más previsible y, por ende, más
controlado se vuelve”(Berger y Luckmann, 1968, pág. 85). La institución
puede manifestarse únicamente en la experiencia real a través de “roles
sociales” desempeñados. Por esta razón, Berger y Luckmann
complementan su exposición sobre el proceso de institucionalización con
el proceso de objetivación de una parte de la totalidad del yo (o del
individuo) al ejecutar fórmulas de actuación típicas desde la posición de
actor legitimado institucionalmente para ello. Para estos autores
“podemos comenzar con propiedad a hablar de “roles”, cuando esta clase
de tipificaciones aparece en el contexto de un cúmulo de conocimiento
objetivado, común a una colectividad de actores. Los “roles son tipos de
actores en dicho contexto”(Berger y Luckmann, 1968, pág. 97). Por
último, resulta de especial interés el análisis que realizan del fenómeno
de la reificación, de cómo los individuos aprehenden un orden
institucional o cualquier sector de él como una facticidad no humana. “La
reificación es la aprehensión de fenómenos humanos como si fueran
cosas, vale decir, en términos no humanos, o posiblemente supra
humanos. Se puede expresar de otra manera diciendo que la reificación es
la aprehensión de los productos de la actividad humana como si fueran
algo distinto de los productos humanos, como hechos de la naturaleza,
como resultado de leyes cósmicas, o manifestaciones de la voluntad
divina. La reificación implica que el hombre es capaz de olvidar que él
mismo ha creado el mundo humano, y, además, que la dialéctica entre el
hombre, productor, y sus productos pasa inadvertida para la conciencia.
El mundo reificado es, por definición, un mundo deshumanizado, que el
hombre experimenta como facticidad extraña, como un opus alienun
sobre el cual no ejerce un control mejor que el del opus propium de su
propia actividad productiva” (Berger y Luckmann, 1968, págs. 116-117).
PANEL III: 753
Por su parte, la legitimación surge y opera integrando los

significados objetivados que resulten dispares, dudosos o contradictorios
en el proceso previo de institucionalización. Igualmente, cuando la
institución es histórica (ha perdido su carácter “auto-evidente” al no
poder mantenerse por los propios recursos y habituaciones de sus
integrantes) emerge la legitimación con el fin de transmitir a las nuevas
generaciones las objetivaciones del orden institucional. En ambos casos,
y en sus palabras “la función de la legitimación consiste en lograr que las
objetivaciones de “primer orden” ya institucionalizas lleguen a ser
objetivamente disponibles y subjetivamente plausibles” (Berger y
Luckmann, 1968, pág. 121). Que la tradición institucional se debe volver
inteligible, concurrentemente conlleva generar explicaciones y
justificaciones. “Este proceso de explicar y justificar constituye la
legitimación” (Berger y Luckmann, 1968, Pág. 122). La legitimación
atribuye validez cognitiva al conocimiento que tienen las personas sobre
el mundo y los justifica adjuntándoles dignidad normativa a sus
imperativos prácticos. Berger y Luckmann distinguen analíticamente
cuatro niveles de legitimación que pueden superponerse en la práctica:
1. El primero de ellos es preteórico y aparece en el momento que se

transmite un sistema de objetivaciones lingüísticas. A él
corresponden las afirmaciones tradicionales relativamente sencillas
del tipo “así se hacen las cosas” y constituye el fundamento de la
institución evidente por sí misma que no requiere de mayor
explicación ni justificación.
2. El segundo nivel contiene proposiciones teóricas en forma rutinaria
que adquieren formato de esquema de actuación práctica sobre
acciones concretas. Incluye proverbios, máximas morales,
sentencias, leyendas y cuentos populares.
3. El tercer nivel contiene teorías explicativas que legitiman sectores
específicos de la institución. En virtud de su complejidad y
diferenciación este cuerpo de conocimiento suele delegarse a
personal especializado para que desarrolle estas teorías y las
transmita con procedimientos normalizados de iniciación. Ahora
bien, el desarrollo de estas teorías legitimadoras puede conducir a
la elaboración de teorías autónomas que generen sus propios
procesos institucionales.
4. El cuarto nivel, los universos simbólicos, “son cuerpos de tradición
teórica que integran zonas de significado diferentes y abarcan el
orden institucional en una totalidad simbólica” (Berger y

Luckmann, 1968, pág. 124). Si el tercer nivel de legitimación
ofrecía teorías explicativas de cierto sector institucional, este cuarto
nivel ofrece el cuerpo de tradición teórica que actúa como marco de
referencia general donde se integran los diferentes sectores del
orden social en un todo coherente.
En este cuarto nivel, estamos hablando de: a) marcos de

referencia general que integran el conocimiento de la realidad (i.e., qué es
y que no es real, cierto o moralmente aceptable); b) que abarcan la
totalidad de los sectores del orden institucional y, c) al ser simbólicos,
escapan a la experiencia de la vida cotidiana. Tal grado de abstracción y
generalización teórica que abarca todos los componentes del orden
institucional debe poseer, y posee de hecho, capacidad para explicar y
justificar, esto es legitimar, tanto la biografía individual como el orden
institucional. El “modus operandi” propio de los procesos subyacentes
de legitimación de los universos simbólicos, es similar en estos dos
niveles, nos referimos al individual y al institucional. Es similar y se
significa por su carácter gnómico u ordenador. A nivel individual el
universo simbólico aporta el orden para la aprehensión subjetiva de la
experiencia biográfica. Las experiencias que se corresponden con otras
esferas de la realidad se integran en este universo de significados. Así,
este carácter gnómico consigue la integración de las realidades
marginales y ofrece el más alto nivel de integración a los significados
discrepantes dentro de la vida cotidiana de la sociedad. Del mismo modo
ordena las diferentes fases de la biografía y corrige la identidad subjetiva
del individuo al tiempo que legitima los roles del individuo al integrarlos
en un marco de referencia genérico. Como orden institucional ordena la
historia y ubica todos los acontecimientos colectivos, al tiempo que
proporciona una amplia integración de todos los procesos institucionales
aislados. Asienta el orden que controla el posible caos y, por lo tanto,
protege a la institución de un grado de varianza y cambio que pudiere
causar temor ante la falta de integración en la obra construida
socialmente.
Los universos simbólicos, por lo tanto, presentan una clara

inclinación conservadora con la finalidad de preservar las instituciones y
el orden social. Como mecanismos conceptuales y teóricos que son,
mitología, teología, filosofía y ciencia, han constituido los fundamentales
mecanismos de mantenimiento de los universos simbólicos y, por lo
PANEL III: 755
tanto, de las instituciones. No obstante, la función mantenedora de las

instituciones no ha sido monopolio de estos mecanismos conceptuales, y
a la par, existen otros mecanismos de origen puramente social para
conseguir tal fin. La división del trabajo y la segmentación del
conocimiento -en función de la cual se delega a un grupo de expertos el
poder de legitimizar cierto sector de la realidad- ejercen una notable
influencia en la perpetuación de las instituciones y derivan, en definitiva,
en el mecanismo social más importante para mantener la institución o,
dicho de otra manera, preservar la realidad: el poder. El poder de
construir la realidad legitimando verdades que se institucionalizan y, por
supuesto, de preservarlas.
2. COMUNICACIÓN Y CONVENIENTE SOCIALIZACIÓN
La realidad social se construye a través de los intercambios y

acciones recíprocas que las personas identifican como mejores para guiar
sus conductas. Estas acciones mediante procesos de tipificación y
habituación construyen un marco normativo que reduce su incertidumbre;
de tal forma, que sus comportamientos resulten adaptativos y repercutan
en su bienestar. Cabe recordar que el orden social es la fuente primordial
de certidumbre para la especie humana (Berger y Luckmann, 1966;
North, 1990).
Ahora bien, el componente histórico y conservador de las

instituciones, como objetivación de los marcos normativos, deja poco
margen a la reconstrucción del orden social. Es más, las instituciones
legitimadas tienden a reproducirse y lo hacen mediante la socialización
de los miembros del grupo. En este punto, no sólo los actos humanos
moralmente aceptados, como hechos objetivos de la realidad socialmente
construida, son la fuente de integración. La percepción de los hechos
imaginados, tiene tanta o más potencia que los hechos mismos en la
integración de la biografía individual en el orden institucional. Sin ir más
lejos, la psicología social incluye en alguna de sus definiciones esta
distinción (e.g., la psicología social es la disciplina científica que intenta
explicar la forma en que los pensamientos, sentimientos y
comportamientos de los individuos son influidos por la presencia real,
imaginada o implicada de otros, Allport, 1985). Por otro lado, esta
apreciación fue objeto de una de las premisas de la sociología que ha
tenido mayor influencia, hablamos del teorema de Thomas (i.e., si las
personas definen las situaciones como reales son reales en sus
consecuencias), que diera lugar tanto a la formulación de Merton (1980)

de las profecías de autocumplimiento y las de autonegación (i.e.: aunque
las personas no definan las situaciones como reales, éstas siguen, sin
embargo, siendo reales en sus consecuencias; Torres y Lamo de
Espinosa, 2002) como al llamado efecto Pigmalión (i.e., las expectativas
que se tienen sobre las personas tienen un efecto en la conducta de esas
personas, Rosenthal y Jacobson, 1968). Estas últimas consideraciones
llevan necesariamente a completar el modelo de construcción social de la
realidad de Berger y Luckmann con las aportaciones del denominado
constructivismo radical (Luhmann, 1997). En este sentido, “la realidad
social es creada única y exclusivamente por aquella unidad primordial en
la que consisten los sistemas sociales: la comunicación. En terminología,
en algunos casos un tanto paradójica de propio Luhmann: ni las personas,
ni la consciencia, sólo la comunicación se comunica –creando de este
modo la sociedad-” (Luchmann, 2008, p. 13). En nuestro caso, sin llegar
a asumir que la comunicación sea el único proceso que determina la
construcción de la realidad social, por las razones expuestas se entiende
necesario integrar el elemento comunicativo en el análisis del caso de
estudio que presentamos, Aún más, cuando la comunicación es el
elemento diferencial de la persuasión y la propaganda como sistemas de
influencia social.
3. INFLUENCIA SOCIAL Y PROPAGANDA
En términos generales, la influencia social hace referencia a

cualquier cambio en la persona (fisiológico, de pensamiento, de actitudes,
emocional o de acción) como resultado de la presencia real, implícita o
imaginada de los otros. En cierta forma, la influencia se deriva del
ejercicio del poder, entendiendo el poder como la capacidad o potencial
de influir en los demás mientras que la influencia se entiende como la
producción efectiva de los cambios en la conducta, es decir, el ejercicio
efectivo del poder (Michener y Suchner, 1972). Reservamos el término
persuasión para referirnos a cualquier cambio, intencionalmente buscado,
que ocurre en las actitudes de las personas como consecuencia de su
exposición a una propuesta persuasiva (Pettyy Cacioppo, 1986). Cabe
aclarar que tales propuestas persuasivas se vinculan con el proceso de
comunicación. Es decir, la persuasión se refiere al cambio de actitud a
través de la comunicación. De esta forma, “el concepto de influencia o
influencia social, como también se denomina, sería de mayor alcance
conceptual que el de persuasión, reflejando diversos contextos de cambio
PANEL III: 757
y paradigmas experimentales, dentro de los cuales también se encontraría

el de la persuasión tal y como se ha definido. Así, el concepto de
influencia englobaría, además de los procesos persuasivos, los fenómenos
que caen bajo la etiqueta de influencia interpersonal (por ejemplo,
tácticas del compromiso, la reciprocidad, y similares; véase Cialdini y
Trost, 1998), influencia grupal (normalización, conformidad,
desindividuación, pensamiento grupal) y un amplio conjunto de
fenómenos relacionados, Otra diferencia entre influencia y persuasión
radicaría en los objetivos de cambio que ambas proponen. En los estudios
que caen bajo la denominación de persuasión, se estudia estrictamente el
cambio de actitudes dentro de un paradigma muy concreto, en el cual una
fuente dirige un mensaje a una audiencia con la intención de formar,
reforzar o cambiar sus actitudes. Por el contrario, los objetivos de cambio
buscados en los denominados fenómenos de influencia, abarcan
variaciones en las percepciones, opiniones, actitudes y conductas de las
personas, en una variedad de situaciones mucho más amplia que en
persuasión.” (Briñol, Horcajo, Valle y De Miguel, 2007, p. 492).
Por su parte, la propaganda también posee connotaciones

distintivas de otros tipos de influencia social e intentos persuasivos. En
este sentido, la propaganda se puede entender “como el mensaje con
intencionalidad política, totalmente controlado por el emisor en sus fases
de producción y difusión, cuyo objetivo es la producción deliberada de
las ideas e intereses del comunicador, con el propósito de producir en el
público seleccionado ciertas respuestas cognitivas, afectivas y/o
comportamentales acordes” (García Beaudoux, D’Adamo y Slavinsky,
2013, p. 97). Respecto a su relación con la persuasión cabe señalar sus
elementos distintivos, Por una parte, “el concepto propaganda se
relaciona con la influencia producida a través de los ‘mass media’. Por el
contrario, la persuasión, aunque puede ejercerse a través de los medios de
comunicación, ocurre también en contextos interpersonales, grupales y
organizacionales”. Por otra, “el ejercicio de la propaganda remite a la
existencia de una fuente comunicativa que tiene el control total de la
información, cuyo flujo es siempre de carácter unidireccional, y que
normalmente recurre a la repetición de mensajes muy sencillos. Sin
embargo, y aunque la persuasión puede tener en ocasiones el mismo
carácter direccional que la propaganda, en la mayor parte de las
situaciones, las personas pueden preguntar u ofrecer opiniones diferentes
a las del persuasor. La última diferencia descansa en la diferente
connotación que ambos términos ofrecen”. (Briñol, Horcajo, Valle y De

Miguel, 2007, pp. 492-493).
La manipulación de los diversos elementos del proceso de

comunicación mediante estratégias y técnicas de influencia social en los
mensajes propagandísticos quedan en muchas ocasiones enmascarados.
Por ello, el análisis de casos como el que es objeto de este trabajo, como
se mencionó, ayudará a extrapolar posibles acciones futuras en este país o
en otros y, en especial, cuando las fuerzas armadas son el objetivo de las
campañas.
Método
En primer lugar se seleccionó la fuente documental objeto de

estudio. Considerando las razones expuestas en la introducción al trabajo
y los indicadores iniciales que indicaban una posible campaña de
“propaganda viral”, se decidió analizar el vídeo “Soldadoahora es tu
turno”. El estudio del caso se realizó mediante un análisis de discurso
multimedia y su impacto. Por un lado se realizó un análisis del proceso
de comunicación y la detección de técnicas de influencia, especialmente
en la influencia mediante propaganda (Johnson-Cartee, y Coperland,
2004; Jowett y O`Donnell, 2012).). Es análisis se estructuró en función
de tres partes claramente diferenciadas. Por otro, se procedió al análisis
de impacto en YouTube y Twitter.
El vídeo “Soldadoahora es tu turno”, se puede encontrar en la Red

Social de vídeos, YouTube, propietaria de Google. Fue lanzado el 5 de
marzo de 2014 acompañado del hashtag en Twitter
#venezuelamueretucallas con la intención de crear una campaña viral de
propaganda en Internet dirigida exclusivamente a las fuerzas y cuerpos de
seguridad del estado de Venezuela. El vídeo persigue incitar a la
subversión contra el gobierno de Maduro utilizando como vehículo de
protesta el uso de la fuerza por parte de las fuerzas y cuerpos de
seguridad del estado en las manifestaciones que han estado presentes en
la primavera de 2014 con motivo de la brecha abierta en una parte de la
sociedad venezolana que no tolera el gobierno del actual presidente al
que acusa de haberlos llevado a una crisis nunca vista en su país.
Para entrar a analizar cada elemento del vídeo por separado,

consideramos importante explicar la estructura global del mismo, pues es
PANEL III: 759
llevada prácticamente como un guión de cine inspirado en los míticos

consejos del Vogler (2002) y su libro “El viaje del escritor”:
Cada acto se asemeja a cada uno de los movimientos que integran

una sinfonía, que consta de su propio inicio, un desarrollo y un desenlace,
así como un climax que se produce justo antes de la finalización del acto.
Vogler muestra cómo se debe llevar al protagonista a través de las

distintas fases que harán que el espectador conecte rápidamente con él y
desee acompañarle hasta el final del camino. En este caso, como público
objetivo, el vídeo busca convertir en protagonistas a los soldados
venezolanos a través de una comunicación elaborada pero directa, en la
que se deja poco espacio a la abstracción. Como stakeholders, aprovecha
para mover las conciencias de aquellos que puedan tener entre sus
familiares o amigos soldados, para que ellos mismos sean quienes les
animen a la subversión. Para conseguirlo, los creadores desarrollan la
siguiente estructura que funcionará como un vehículo de emociones
diversas con la intención final de motivar a la acción. La estructura del
vídeo “Soldado ahora es tu turno” consta de 3 partes muy bien definidas
y enlazadas entre sí, estas partes guían el análisis del proceso de
comunicación objeto del presente trabajo.
Resultados y discusión
1. ANÁLISIS DEL PROCESO DE COMUNICACIÓN
1.1. Parte 1-Despertando la ira (00:00 a 01:46)
El vídeo comienza con una serie de fotografíasy fragmentos de

vídeos reales ydramáticos en los que se muestra al ejército venezolano
luchando contra los ciudadanos en las distintas manifestaciones en la
calle que han tenido lugar.
Las imágenes y vídeos de este montaje pretenden despertar la

emoción de la ira ante la actuación de las fuerzas y cuerpos de seguridad
mostrando a hombres y mujeres de todas las edades con heridas cruentas
e impactantes frente a soldados impasibles que empuñan firmemente sus
armas.
Fotograma vídeo “Soldado ahora es tu turno”
Nada es puesto al azar en este discurso gráfico donde vemos

personas mayores, hombres protegiendo a bebés mientras escapan,
mujeres arrastradas por el suelo violentamente, etc. En definitiva, una
muestra representativa de cualquier ciudadano más allá de ideologías o
tácticas propias de una ideología política u otra.
Sin duda, uno de los principales retos de los inspiradores de la

campaña en YouTube es conseguir impactar lo más rápidamente posible
entre los más de 100 vídeos al minuto que se subieron en marzo de 2014
a la Red Social. Para conseguirlo, en estos casi dos minutos de vídeo, el
espectador es expuesto de forma subliminal a sensaciones de indignación,
sorpresa, enfado e ira que pretenden capturar toda su atención para que
siga interesado en ver el vídeo hasta el final, donde se expresa la
argumentación final que motiva a la acción.
En estos dos minutos de la primera parte se presentan rápidamente

a los protagonistas implicados en el guion:
• Las fuerzas y cuerpos de seguridad del estado, que son mostradas de

la forma más diabólica posible.
• El pueblo venezolano, que aparece indefenso, con las manos vacías y
sin capacidad para defenderse.
PANEL III: 761
• El presidente Maduro, al que le acompaña el calificativo de “traidor”

y siervo de Cuba, a la que acusan de una “invasión silenciosa”
dirigida a dominar las decisiones políticas del presidente venezolano
según los intereses de los cubanos.
Así pues, la línea argumental inicial del vídeobusca remover la

conciencia de los soldados para demostrarles que no están luchando por
defender a su país y a sus ciudadanos, sino que están en manos de un
presidente que los está utilizando para sus propios objetivos.
Como es de esperar, varias de las imágenes van acompañadas de

distintos lemas o llamamientos expresados claramente y siguiendo las
normas básicas de la disciplina de la Programación Neurolingüística
(Hall y Belnap, 2004) para que sean comprensibles y fácilmente
recordados. Estos lemas construyen un discurso, casi poético, que
pasamos a exponer y analizar a continuación:
Colectivos, Miedo, Impunidad,

Incluso aquellos que juraron defendernos,
Asesinando inocentes,
A un pueblo desarmado,
Indefenso,
En lucha desigual,
Un traidor,
Una invasión silenciosa,
Ruindad y humillación,
Ante un ejército venezolano dormido,
En un primer análisis de la comunicación observamos que el

núcleo central del mensaje alude a la lucha y la injusticia: “juraron
defendernos”, “[están] asesinando”, “pueblo desarmado”, “lucha
desigual”, “invasión silenciosa”. Se cierra el discurso con el lema que se
desea potenciar para que el espectador lo recuerde por encima del resto
de la argumentación: “ejército venezolano dormido”.
PANEL III: 763
En un siguiente análisis, esta vez sobre el significado, podemos

concluir que no sólo se pretende hacer una crítica a la situación de
violencia que se vive en las calles, sino que en esta primera parte del
guion, el discurso genera también un sentimiento de culpa dirigido a
quienes prometieron servir y proteger a la ciudadanía. Destruye por tanto,
una de las principales razones e ideales de la existencia y necesidad de las
fuerzas y cuerpos de seguridad del estado acusándoles de “dormidos”.
Por último, no debemos olvidar la importancia sensorial de una

banda sonora bien elegida. Aprovechando los recursos gratuitos que hay
en internet, los creadores del guión utilizan el conocido canal de
YouTube, “TrailerMusicWorld” 1 , para seleccionar cuidadosamente
aquellas melodías que ayuden a vehicular el mensaje fijando el
significado a emociones específicas, tal y como cita Damasio (2006, pp.
10-11):
Sólo sugiero que determinados aspectos del proceso de la emoción

y del sentimiento son indispensables para la racionalidad. En el mejor de
los casos, los sentimientos nos encaminan en la dirección adecuada, nos
1
https://www.youtube.com/user/park0urfreak1/featured
llevan al lugar apropiado en un espacio de toma de decisiones donde

podemos dar un buen uso a los instrumentos de la lógica.
Esta primera parte va acompañada de una música muy viva, que

inspira lucha, guerra y terror, recordando viejas marchas como “La
cabalgata de las Valquirias” de Wagner, la marcha principal de la
película “El último Mohicano”. La misión de esta banda sonora es
capturar por completo la atención del espectador, además de dotarla del
máximo realismo posible. Para conseguirlo, se entremezcla la música con
los disparos de los soldados y los gritos de dolor y rabia de los
ciudadanos consiguiendo alterar el sistema nervioso de quien está
escuchando.
En resumen, esta primera parte busca la finalidad de ofrecer

razones y argumentos que precisen y critiquen una situación de injusticia
o agravio contra la población. Específicamente, una situación de
injusticia armonizada desde las instituciones estatales, concretamente el
ejército. En este sentido, se trata de deslegitimar la actual estructura y
función del ejército al resultar inexplicable e injustificable sus actos.
Recordemos que la legitimación se puede entender como el proceso de
explicar y justificar las instituciones (Berger y Luckmann, 1968). Por
otro lado, este proceso de deslegitimación tiene un impacto directo en los
pensamientos y emociones de la población al activar sentimientos de
frustración e indignación moral. De tal forma, que tal impacto influye
directamente en la conducta alimentando las acciones violentas [ver
teoría de la frustración-agresión, Dollard, Doob, Miller, Mowrer, y Sears
(1939) y la revisión de este modelo por Berkowitz (1989)]. También
influyen incrementando la identificación e implicación individual con el
grupo emisor mediante mecanismos de categorización social [ver teoría
de la identidad social, Tajfel (1984)].
1.2. Parte 2: Despertando la conciencia (01:47 a 04:53)
Una vez conseguida la atención del espectador, llega el momento

del discurso de denuncia de lo que está sucediendo. Como el objetivo es
mover las conciencias de las fuerzas armadas y alentarlas a la subversión
es un militar, el General retirado Ángel Omar Vivas Perdomo, quien
realiza el emotivo discurso con fusil en mano y sosteniendo la bandera de
Venezuela buscando dejar claro su patriotismo.
PANEL III: 765
Antes del discurso se utiliza una entradilla en fondo negro que

facilita el tránsito entre ambas partes y que resume toda la parte 2. Es
interesante resaltar que no se dice su nombre ni su cargo como militar,
sino que se le iguala a todos los soldados con la intención de convertirle
en un héroe “anónimo” que va a hablar como podría hablar cualquier otro
soldado, sea del rango que sea. Ante la defensa de “la patria” no hay
rangos. Todos los venezolanos son llamados a la acción:
Pero un hombre,
Un soldado de honor,
se levantó.
Tras esta sencilla, pero clara y contundente entradilla que de

nuevo sigue los recursos de la programación neurolingüística con la
intención de ayudar a recordar el mensaje, el General retirado comienza
su discurso emotivo y lleno de rabia:
Que esta dictadura que ha vivido la orden,

es traidora a la patria,
ha entregado Venezuela a un poder extranjero,
ha entregado mi patria al estado terrorista y narcotraficante cubano,

propiedad de los sanguinarios ancianos castro,
enemigos de Venezuela y de todos los venezolanos,
que los ha atacado por más de 50 años,
que en la década de los años 60 estuvo aquí mismo,
en nuestro propio territorio derramando la sangre de nuestro pueblo,
y que ahora mismo, junto a esbirros de la dictadura
está derramando la sangre de nuestra gente en las calles de Venezuela,
la gente que protesta por la libertad,
la gente que ejerce su legítimo derecho a la defensa, a protestar por su
libertad.
Están matando a nuestros estudiantes, a nuestros hijos.
Eso no lo acepto.
Considerando que esta dictadura, además de traidora a la patria, es genocida,
porque junto con los cubanos está asesinando gente en las calles de
Venezuela.
Ayer mismo, cuando el procónsul cubano emitió la orden de meterme preso,
por recomendar a civiles desarmados como hacer con un alambre para
defenderse,
de bandas criminales, tropas, tanques, fusiles,
ayer mismo mandó a las ordas criminales que acabaran con Venezuela,
porque eso lo dijo y está registrado.
¡No me entrego! Porque si me entregara, si lo hiciere,
sería rendirme ante Fidel Castro y sus malditos cubanos.
No sé cuánto tiempo de vida me dé Dios,
pero si Dios me da vida y salud,
dedicaré el resto de mi vida a que aquellos que han traicionado y que han
cometido tantas acciones terribles en Venezuela, ¡lo paguen! ¡Lo paguen
hasta las últimas consecuencias!
PANEL III: 767
Hasta debajo de las piedras, en cualquier lugar del mundo buscaremos a

estos malditos traidores, que han cometido con esta patria tan bella esta
¡terrible traición!
Entregársela, a su peor enemigo, el estado terrorista, narcotraficante cubado
de Fidel Castro, que durante 10 años derramó la sangre de Venezuela dentro
del territorio venezolano y que ahora está aquí, derramando también junto a
esta dictadura traidora y genocida la sangre de nuestros estudiantes.
Tras un análisis semántico del peso de cada palabra utilizando una nube de
tag podemos observar qué mensaje quiere remarcar el General:
Gráfica 1.
Nube de tags del discurso del General retirado Ángel Omar Vivas Perdomo en el
vídeo “Soldado ahora es tu turno”.
La palabra más utilizada es “Venezuela” mencionada 7 veces en

el discurso con la intención de hacer un llamado a la “patria”, al país que
defienden los soldados venezolanos.
Con 4 menciones cada una, le siguen los sustantivos “sangre”,

“gente” y “dictadura”. Una vez llamado al “espíritu de la nación”, Vivas
Perdomo busca recordar la situación tan cruenta a la que se están

enfrentando todos los ciudadanos venezolanos quienes están
“derramando su sangre por la libertad frente a la dictadura”. De nuevo,
un discurso orientado a despertar profundas emociones de rabia e ira para
movilizar hacia la lucha contra el “enemigo”.
Con 3 menciones cada una, aparecen remarcadas las palabras

“vida”, “traidora”, “patria”, “derramando” y “Castro”. En este tercer
nivel de análisis comprobamos que se identifica rápidamente al que se
considera el verdadero enemigo: Cuba y el gobierno de Fidel Castro. En
el discurso se trae a la memoria en varias ocasiones las incursiones e
injerencias cubanas sucedidas en los años 60, como el incidente de la
playa de Machurucuto de 1967.El propio General describe en una entrada
de su blog de mayo de 2012 llamada “Invasiones cubanas” el expediente
entregado a la OEA sobre el inicio de dichas injerencias que en 1967
acabarán en el conocido incidente de la playa de Machurucuto:
Las evidencias de que el estado marxista-leninista cubano actual es

enemigo mortal de Venezuela están por doquier, una de las compilaciones
más importantes está en la Organización De Los Estados Americanos
(OEA). Venezuela en 1961 presentó ante ese organismo hemisférico gran
cantidad de pruebas contra el estado cubano, no solamente relacionadas
con los continuos desembarcos de toneladas de armas por varios puntos
de sus costas, sino: el desembarco de tropas cubanas con misiones de
combate encomendadas por Fidel Castro en su territorio, el entrenamiento
de venezolanos para ejecutar acciones terroristas en su propio país, y la
lista de hostilidades de todo tipo de Cuba contra Venezuela debidamente
fundamentadas. La OEA recibió el grueso expediente, desarrollo una
investigación y el 31 de Enero de 1962 el estado cubano fue expulsado del
sistema interamericano por agredir militarmente a nuestra Patria, y todos
los miembros de la OEA, a excepción de México, rompieron relaciones
diplomáticas y comerciales con Cuba.
De hecho, y aunque con dos menciones cada una también

aparecen “cubanos” y “cubano” que junto a las tres menciones de
“Castro” bien podrían generar un peso de 5 menciones en el discurso,
situándose como principal clave en el discurso de Vivas Perdomo, junto a
nombre propio de país “Venezuela”.
Su intención es evidente. Pretende despertar la conciencia de los

soldados venezolanos para que defiendan al pueblo de los considerados
invasores. Una línea argumental que ya vimos iniciada en la primera
PANEL III: 769
parte con la expresión “invasión silenciosa”2. De esta manera dota a los

soldados que deseen sublevarse de una razón legitimada para pasar a la
acción, pues es “lo correcto”. Revelarse contra el actual gobierno del
presidente Maduro, es revelarse contra la invasión de los cubanos y es
proteger el territorio nacional, misión principal de las fuerzas armadas.
Aunque el discurso muestra prácticamente todos los minutos de

esta parte la figura del General, se apoyan algunas frases de su
argumentación con diferentes imágenes reales en línea con la primera
parte del vídeo para demostrar el sentido de sus palabras:
Fotograma vídeo “Soldado ahora es tu turno”.

Tweet de Diosdado Cabello, actual presidente de la Asamblea Nacional de
Venezuela.
2
Resulta necesario precisar que esta “invasión silenciosa” puede estar haciendo
referencia a la llamada cubanización de Venezuela. Esto es el despliegue de
asesores y profesionales cubanos en sectores estratégicos del país como salud,
educación, agricultura, electricidad, inteligencia y seguridad. (e.g.,
http://www.eluniversal.com/opinion/131106/la-cubanizacion-de-venezuela)
Entre medias, incluso se acude al recurso de mostrar propaganda

más tradicional como el siguiente panfleto donde se compara el estado
cubano con un estado sanguinario:
PANEL III: 771
Propaganda recogida en Twitter acompañada del mensaje “Venezuela, no te rindas”.
Para finalizar, en esta segunda parte se incluye una banda sonora

de esperanza, pues se trata de transmitir la idea a la ciudadanía y a los
soldados de que no están solos, que “su” General está con ellos. Para
conseguirlo recurren a la canción nº15 del disco de FlorianBlur “Dreams
once again” llamada “White angel” (Ángel Blanco) y que conecta con la
evocación a Dios tanto en el discurso como en una de las imágenes que lo
apoyan en la que se muestra una horda de ángeles dirigidos por Jesús de
Nazaret:
El recurso a lo divino busca legitimar la rebeldía contra el

“gobierno de los hombres corruptos” frente al pueblo acompañado y
defendido por la divinidad. Cabe destacar que el General se llama de
nombre propio Ángel. La intención subliminal es que se le perciba como
ese “ángel de Dios que viene a liberar a los venezolanos”. Con esta
melodía, esta imagen y el recurso de lo divino, el General se convierte en
la figura del héroe por excelencia. Un héroe al que seguir y apoyar.
Recordemos su expresión:
No sé cuánto tiempo de vida me dé Dios, pero si Dios me da vida y

salud, dedicaré el resto de mi vida a que aquellos que han traicionado y
que han cometido tantas acciones terribles en Venezuela, ¡lo paguen! ¡Lo
paguen hasta las últimas consecuencias!
Concluyendo, la segunda parte del video desarrollo una idea que

ya resultaba explícita en la primera: la identificación del enemigo. No
hay injusticia sin autor, un enemigo al que se le reifica excluyéndole de
las categorías humanos y demonizándolo. Por ello, no es de extrañar que
se encuentren razones y argumentos que presenten con absoluta claridad
quién es el enemigo institucional y, como contrapartida, el recordatorio
de la función legitima del ejército como protector de la patria de los
enemigos extranjeros. La deslegitimación, en este caso, pasa del terreno
institucional a las acciones concretas de quienes desempeñan un rol.
PANEL III: 773
Recordemos que Berger y Luckmann (1968) complementan su

exposición sobre el proceso de institucionalización con el proceso de
objetivación de una parte de la totalidad del yo (o del individuo) al
ejecutar fórmulas de actuación típicas desde la posición de actor
legitimado institucionalmente para ello. Es decir, el rol del soldado
(receptor del mensaje), en función de las actuaciones que está ejecutando,
es ilegítimo. Es ilegítimo al actuar en contra de la población, de la patria
y a favor de intereses extranjeros. Ahora bien, la deslegitimación del rol
del soldado, sobre las acciones gráficamente representadas en la primera
parte, queda patente en este momento al compararlas con el modelo
alternativo representado por el General retirado Ángel Omar Vivas
Perdomo. Modelo que incita al cambio y la acción sobre las bases
fundamentales de la institución militar: la seguridad exterior. En todo
caso, cabe desentrañar las derivadas de la identificación del enemigo,
entre otras: a) la frustración e indignación moral se trasforma en
sentimientos de odio y deseos de venganza dirigidos. Dirigidos hacia el
enemigo identificado, que no será el actor directo de los actos (el soldado
“dormido”) sino el enemigo exterior que en este momento tiene el
control, b) la inhibición de posibles reacciones de empatía hacia el
enemigo “deshumanizado”, c) la justificación de conductas violentas bajo
la idea de la defensa legítima y d) la creencia de actuar “violentamente”
en función de conductas moralmente aceptables ejecutadas en virtud de la
justicia. [Para un análisis detallado de la condición de enemigo, ver
Blanco (2008)]
1. 3 Parte 3: Movilizando a la acción (04:54 a 07:03)
Al igual que la parte 2, la parte 3 del guion de este vídeo

comienza con un discurso apoyado en una frase clara y concisa muy
inspirada en las normas de la programación neurolingüística:
Y estamos esperando por ti,

Soldado hermano.
Junto al lema de esta parte, se introduce una pequeña novedad. Si

bien hasta ahora el Hashtag de Twitter era #VenezuelaMuereTuCallas,
ahora evoluciona para denominarse #SoldadoAhoraesTuTurno. Este
cambio refleja la evolución de la línea argumental del vídeo de ser
meramente descriptivo sobre lo que está sucediendo
(#VenezuelaMuereTuCallas) a finalizar llamando a los soldados a la

acción (#SoldadoAhoraesTuTurno).
Una vez atravesado el puente entre la parte 2 y la 3 comienza el

discurso final de motivación a la acción realizado por una “voz en off”
femenina, calmada y joven con la intención de no provocar una sensación
de “mando” o intento de “control” sobre el soldado que esté escuchando.
Con esta voz de mujer se pretende dirigir el discurso como una invitación
amigable de una ciudadana cualquiera que busca la ayuda de las tropas
que juraron protegerla, tal y como inicia la argumentación que
exponemos a continuación para poder analizarla posteriormente:
Soldado Venezolano, a ti que juraste defender a ese pueblo al que hoy te

piden reprimir,
A ti, que debajo de ese uniforme guardas tu alma de venezolano, y que lloras
por dentro cada vez que ves a uno de tus hermanos caer.
A ti que te encuentras con el dilema entre escuchar una orden superior o
escuchar a tu corazón y cumplir tu juramento.
A ti, que cuando te alistaste soñabas con ser el orgullo de tu familia y de tu
país y que hoy sufres la vergüenza en que han convertido a las fuerzas
armadas. Un grupo que vendió su honor.
Sabemos que hoy te sientes solo y desorientado. Indignado de recibir
órdenes provenientes de una fuerza extranjera. Confundido cuando te piden
que dispares en contra de tus hermanos.
Alguien que no ha podido mostrar su partida de nacimiento venezolana.
Soldado venezolano, a ti te estamos hablando hoy, no estás solo, tu pueblo te
necesita.
¡Tu pueblo, cuenta contigo! ¡Y tú, cuentas con tu pueblo!
Venezuela muere y tú callas. Soldado, es tú turno.
Una de las técnicas de influencia que podemos identificar

rápidamente al analizar el discurso es el uso del recurso de la empatía.
Con ella se pretende demostrar que no se está en contra de las fuerzas
armadas, que se comprende perfectamente la difícil situación que están
atravesando y el dilema de abordar una u otra decisión. Como ciudadano
consciente y maduro, se lanza el mensaje de “sé cuánto estás sufriendo y
quiero ayudarte”. Al utilizar la empatía, se sitúa simbólicamente a la
PANEL III: 775
ciudadanía al lado de las fuerzas y cuerpos, no en contra. Se cierra así

una brecha de odio mutuo que pudiera llegar a abrirse originada en la
violencia en las calles con la intención de inspirar a “caminar juntos”.
Para conseguirlo, de nuevo se recurre a fotografías e imágenes

diversas y simbólicas que apoyan el discurso. Por ejemplo, en la siguiente
imagen vemos como una ciudadana entrega flores al ejército, recordando
las protestas hippies de los años 60 en EE UU contra la Guerra de
Vietnam. Unas protestas que finalmente fueron escuchadas y que
llevaron consigo el fin de la guerra. Flores entregadas, que estos soldados
(hombre y mujer) se permiten recibir bajo la atenta mirada de varios
fotógrafos y periodistas.
Y de las flores, también pasamos a imágenes entrañables e

inocentes como la que mostramos a continuación donde un soldado habla
cariñosamente con un pequeño. Muy lejos quedan ya aquellas imágenes
de la primera parte donde se mostraba sangre, sufrimiento y dolor:
Con la intención de seguir utilizando el recurso de la empatía para

acercar los grados de conexión entre las fuerzas armadas y la ciudadanía
venezolana, a la vez que alejan ese mismo grado de conexión con el
presidente Maduro, mencionan la dudosa nacionalidad del presidente. Al
ponerla en duda, incitan a la inferencia de que es muy probable de que el
Sr. Maduro no actúe por amor a su pueblo, sino siguiendo sus propios
intereses y muy posiblemente los intereses de la “fuerza extranjera”
(Cuba). Para conseguirlo pretenden mostrar la evidencia:
PANEL III: 777
Como hemos comentado al inicio de este análisis, el discurso

finaliza con el primer lema “Venezuela Muere, Tú Callas” seguido del
último lema que pretende llamar a la acción “Soldado, Ahora es Tú
Turno”. Tras estas últimas palabras el discurso queda abierto, inspirado
por la siguiente pregunta “¿Qué es lo que vas a hacer?”.
Para rematar los últimos minutos del vídeo, y por si todavía queda
alguna duda, se incluye un fragmento del discurso de una ciudadana en
primera línea de fuego con la intención de demostrar que este vídeo no es
un vídeo político, sino exclusivamente originado por la movilización
ciudadana descontenta con el actual gobierno de Nicolás Maduro.
Lucho para vivir en un país donde el día de mañana ni siquiera el

cuerpo policial tenga miedo a salir, [...] Luchen por eso. Mira tú eres
mujer como yo, y estás llorando porque estás sintiendo lo que yo estoy
sintiendo. Tienes los ojos aguados, mírame, mírame a los ojos, por favor.
Siente lo que yo estoy sintiendo. Y tú también, porque sé que estabas
llorando, mírate los ojos cómo los tienes. Lucha por nosotros, lucha por ti
y por tu familia. Qué quieres, que Venezuela caiga de rodillas [...] ¿Hace
falta eso? ¿Hace falta que más gente muera para que todos podamos salir
adelante?
De nuevo la empatía, de nuevo el sentir como emoción que ayuda

a despejar las dudas y moviliza a la acción “correcta”.
Como no podía ser menos, el discurso finaliza con la bandera

venezolana levantada con las manos vacías en señal de protesta. Un gesto
simbólico muy utilizado como recurso por parte de la ciudadanía en todas
partes del mundo.
PANEL III: 779
La banda sonora comentada en la parte dos, “White Angel”

finaliza tras los créditos en donde aparecen los nombres y nicks de
aquellos que han colaborado en la producción y difusión del vídeo. En
ellos, cabe destacar la presencia de “Anonymous_dark” como apoyo a la
infraestructura informática y a la difusión controlada del vídeo. Lo que
demuestra que en algún momento, la campaña de influencia también
podría convertirse en una campaña de hacktivismo contra los principales
puntos de contacto venezolanos en la Red.
Por último, como cierre, un mensaje de gratitud para solidarizarse

con todos aquellos ciudadanos y fuerzas y cuerpos de seguridad del
estado que sí están entregando su vida por cambiar la situación del país o
que están dispuestos a hacerlo a partir de ahora porque “hoy se suman a
la lucha”...
Fotograma final vídeo “Soldado ahora es tu turno”.
En definitiva, previamente, se ha deslegitimado el modelo actual,

aportando razones y argumentos que invalidan el actual estado de la
situación, institución y roles. Se ha presentado una alternativa, un modelo
legítimo de cómo deber ser las cosas. Es hora de arengar al receptor del
mensaje en la aceptación del modelo propuesto [ver adaptación del
modelo de cambio propuesto por Lewin, Schein (1990)] y hacerlo
principalmente con el recurso de la empatía, la simpatía o la similitud
(Cialdini, 2001).
2. ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA CAMPAÑA
Además de analizar el vídeo es importante también entrar a

comprobar cuál ha sido el impacto de la campaña en las Redes Sociales
en las que se desarrolló, especialmente en Twitter donde se hizo historia
en la Red Social con una convocatoria hasta ahora nunca vista y
denominada “Tuitazo Mundial”.
Al utilizar la Red Social Twitter como plataforma de viralización

es evidente que los creadores de la campaña deseaban generar debate en
torno al discurso creado con la intención de que se propagara con fuerza
y se convirtiera en Trend Topic o tópico de tendencia lo que significaría
un éxito total. Conseguir que un vídeo se convierta en viral no es nada
PANEL III: 781
sencillo y así lo explican los propios investigadores de Twitter en su

artículo How videos go viral onTwitter - Threestories en el que se
muestran los distintos comportamientos virales de tres vídeos que dieron
la vuelta al mundo.Para el caso que nos ocupa pudimos comprobar que el
vídeo sí se convirtió en Trend Topic no sólo en Venezuela, sino que lo
consiguió a nivel mundial.
Twittero enviando a la red la evidencia de que el hashtag se había convertido en TT
Incluso tuvo un pequeño impacto en España durante 30 segundos

apareciendo en la lista de TT españoles en la posición nº 31.
Esta campaña fue iniciada el 4 de marzo, antes de la publicación

del vídeo de “Soldado, ahora es tu turno” con la intención de que
estallara el 5 en la Red Social. Para conseguir encender el ambiente,
también iba acompañada de un vídeo donde se alentaba a todos los
tuiteros del mundo a conseguir convertir el hashtag en TrendTopic.
Para entender un poco mejor el impacto que ha tenido a nivel

mundial, hemos recogido la muestra gráfica de la evolución de la
viralización dentro de la red. Podemos comprender rápidamente que la
campana de alcance es muy elevada y con una curva muy pronunciada,
que prácticamente se convierte en una recta, lo que significa que la
agresividad de la viralización fue realmente poderosa, especialmente el 5
de marzo, momento en el cual alcanza su total plenitud y se convierte en
TT mundial llegando a los 28.015 tweet que usaron este hashtag durante
ese día.
Gráfica extraída de Real-time analizando el hashtag #VenezuelaMuereTuCallas
Hasta el 8 de marzo, momento en el que prácticamente

desaparece, descubrimos que fueron 80.707 personas en todo el mundo
las que decidieron apoyar el hashtag creando 180,452 mensajes y
consiguiendo impactar sobre 127,943,092 perfiles de Twitter.
PANEL III: 783
En un intento de analizar también el índice de popularidad que

logró alcanzar frente a otros contenidos que pudieran estar viralizándose
en el mundo, observamos que llegó a conseguir una influencia del 73.4%
mundial el 5 de marzo de 2014. Lo que significa que capturó ¾ partes de
la atención de toda la Red de Twitter durante ese día.
Gráfica extraída de Hashtagify.me analizando #venezuelamueretucallas en los dos últimos

meses desde el 22 de abril de 2014
Al igual que en la gráfica anterior donde analizábamos la

curvatura de la campana, en este análisis podemos comprobar también
cómo la recta de popularidad hacia el 73.4% tiene una inclinación
prácticamente de 70º respecto al eje de la Y, lo que vuelve a
demostrarnos que el impacto viral fue realmente agresivo.
Aprovechando la agresividad de la viralización de este hashtag,

los creadores del vídeo “Soldado, ahora es tu turno” obtuvieron una
ventaja realmente significativa frente a otros contenidos que pudieran
estar difundiéndose ese mismo día. Al convertirse en TT, utilizaron el
hasthag como catapulta para potenciar la visualización del vídeo. Y

prueba de ello es que los tres primeros días, del 5 al 8 de marzo alcanzó
más de 400 mil visionados. Tal fue el impacto, que los propietarios lo
borraron y crearon un canal específico para el vídeo poniendo el contador
de nuevo a 0 el 8 de marzo. A día de hoy, 22 de abril de 2014 ha vuelto a
superar los 400 mil visionados con un total de 429.455.
Si observamos el canal creado por Lavinia Milano, perfil de

difusión de esta campaña, podemos reconocer también el vídeo lanzado
para activar el hashtag #venezuelamueretucallas y preparar así unas horas
antes el terreno para penetrar en las mentes de los venezolanos con
“Soldado, ahora es tu turno”.
Canal creado por el perfil Lavinia Milano tras el éxito de las campañas “Tuitazo
(Activate)” y “Soldado, ahora es tu turno”.
En conclusión, tras el análisis de la campaña comprendemos que

el objetivo de construir una nueva realidad sobre la crisis en Venezuela
fue un alcanzado con éxito tanto en el manejo de los tiempos en las
Redes Sociales como en los discursos del vídeo que era el propósito de
esta comunicación.
PANEL III: 785
Allport, G. W. (1985). The historical background of social psychology. En G.

Lindzey& E. Aronson (Eds.), The handbook of social psychology. New
York: McGraw Hill.
Autor desconocido (s.f.) Soldado ahora es tu turno, documental recuperado el
12 de marzo de 2014 en http://www.youtube.com/watch?v=ej0bhSFLjSk
Berger, P.K. y Luckmann, T. (1966). The social construction of reality: A
treatise in the sociology of knowledge. New York: Doubleday and
Company. (Trad. cast. de S. Zuleta: La construcción social de la realidad.
Buenos Aires: Amorrortu, 1968).
Berkowitz, L. (1989): Frustration-aggression hypothesis: Examination and
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ANTES Y DESPUÉS DE LOS TITULARES.
ESTRATEGIA DE MILITARIZACIÓN Y TÁCTICA
DE DECAPITACIÓN EN LA “GUERRA CONTRA EL
NARCOTRÁFICO” EN MÉXICO
JESÚS PÉREZ CABALLERO*
RESUMEN
El siguiente texto analiza los interrogantes de la estrategia de

militarización en la lucha contra el narcotráfico en México y uno de sus
rasgos, la táctica de decapitación de organizaciones de narcotraficantes o
persecución preferente de sus líderes.Para ello, se repasa el contexto de
algunas de las detenciones más importantes que han afectado a cuatro
organizacionesrelevantes en los sexenios 2006-2012 y 2012-2018. Se
concluye la necesidad de implementar políticas distintas según qué tipo
de organización se enfrente; el contraste entre las labores de inteligencia,
policiales y judiciales; y la primacía de los hechos consumados.
PALABRAS CLAVE: México, organización de narcotraficantes, táctica de

decapitación, guerra contra el narcotráfico.
*
Doctorando en Seguridad Internacional en el Instituto Universitario General
Gutiérrez Mellado.
ABSTRACT
The following text discusses the problems of militarization strategy in the

fight against drug trafficking in Mexico and one of its special features,
the tactic of hunting its leading figures down. It explains the context of
some of the most significant arrests which affected four of the most
relevant organizations in both the 2006-2012 and 2012-2018 presidential
terms.It is concluded the existence of various types of drug trafficking
organizations, which require different policies; the different values of the
intelligence analysis, law enforcement and court cases; and the primacy
of facts on the fight against drug trafficking in Mexico.
KEYWORDS: Mexico, drug traffic organization, tactic of hunting, war on

drugs.
PANEL III: 789
1. INTRODUCCIÓN
La caída del líder de una organización criminal acapara con

frecuencia titulares en los medios de comunicación y tiene un impacto
positivo en la ciudadanía. La imagen del criminal muerto o capturado es
percibida como un éxito del gobierno, que obtiene réditos políticos. Sin
embargo, un discurso que prime ese simbolismono sólo tolera los fallos
operativos que pueden rodear su captura o muerte, sino que diluye los
motivos por los que el sujeto alcanzó tanto poder y obvia la continuidad
de las organizaciones criminales con independencia de estas pérdidas. El
título de este texto incide en que la clave para entender la naturaleza de
las organizaciones de narcotraficantes mexicanas (ONM), el rol de
algunos de sus líderes y cómo afectará su muerte o ingreso en prisión está
en el antes y después de tales titulares. El antes se refiere a qué
características tiene la organización a la que estaba vinculado. El
después, a las consecuencias que, a partir de esas características, conlleva
que uno de sus principales dirigentes sea apartado del organigrama.
Este texto comienza con una descripción de los problemas con los
que se encuentra la estrategia de militarización en la lucha contra el
narcotráfico y que pueden impedir la consecución de su objetivo: realizar
labores policiales con instrumentos militares y respeto a la
legalidad.Posteriormente, se reflexiona sobre las ONM como objeto de
estudio y se explica qué supone para ellas la táctica de decapitación o
priorización en la búsqueda de sus principales líderes.Seguidamente, se
seleccionacuatro de lasmás relevantes en las presidencias de Felipe
Calderón (Partido Acción Nacional, PAN, 2006-2012) y Enrique Peña
Nieto (Partido Revolucionario Institucional, PRI, 2012-2018) 1 , para
1
Las organizaciones de Tijuana, Juárez, Beltrán Leyva y Jalisco Nueva
Generación no son abordadas, sin que ello minusvalore la importancia de
estudiar la salida de escena de algunos de sus líderes en los dos sexenios
seleccionados, para mejorar la comprensión de las dinámicas de la violencia en
el país. De hecho, las dos últimas podrían ser objeto de otro estudio, dada la
complejidad que supone calibrar las consecuencias de la muerte o detención de
individuos como Alfredo y Marcos Arturo Beltrán Leyva, por un lado, e Ignacio
“Nacho” Coronel y Erick Valencia Salazar, por otro. Por su parte, el cártel del
Golfo no es analizado de manera autónoma, sino como antecedente para
explicar el surgimiento de Los Zetas.
caracterizarlas, principalmente desde la perspectiva de su origen,

estructura y fines. Tras ello, se repasa el contexto de algunas de las
detenciones más importantes quehan sufridoy qué han implicado para su
evolución. Se finaliza con unas conclusiones derivadas del análisis
previo.
2. PROBLEMÁTICA DE LA ESTRATEGIA DE MILITARIZACIÓN DE LA LUCHA

CONTRA EL NARCOTRÁFICO EN MÉXICO
La táctica de decapitación de los cárteles se contextualiza en una

estrategia de militarización de la lucha contra el narcotráfico. En lo que
respecta al período analizado (2006-2014), que engloba un mandato
panista completo y uno priísta parcial, las fuerzas federales y, en
concreto, del Ejército y la Marina, han realizado habitualmente funciones
policiales (Presidencia de la República [PDR], 2013, 46-49; PDR, 2010,
30-31), algo asumido históricamente en la lucha de México contra el
narcotráfico (Benítez, 2008, 5; Astorga, 1996, 63 y 119-126).En la
actualidad, la problemática de esa estrategia se resume en tresaspectos,
derivados de condicionantes políticos, institucionales y jurídicos, que
dotan de complejidad al contexto en el que operan los cárteles analizados:
• Fragmentación del Estado. A diferencia del siglo pasado, cuando el

PRI ejercía un control casi pleno de las instituciones y de los poderes
fácticos, e incluso en ámbitos como el narcotráfico(Astorga y Shirk,
2010, 34; Pimentel, 2000, 37-39), el escenario político institucional
mexicano del siglo XXI se caracteriza por una multiplicidad de polos
de poder.Entre éstos, los federales siguen siendo los principales, pero
se dificulta la implementación deestrategias sobre el terreno, incluida
la militar. Institucionalmente, se perciben limitaciones en los órganos
de gestión política, con una autonomía de los poderes estatal y
municipal respecto al federal, fruto de la transición democrática y la
reformulación de la federación, pero estoha tenido efectos negativos
en la aplicación de las leyes a nivel local,un ámbito más proclive a
ser cooptado por el narcotráfico(Benítez, 2008, 13-14). También
existe una “limitación horizontal” relacionada con las fuerzas de
seguridad (Lessing, 2012, 7 y 105). Hay una variedad de
institucionesencargadas de un mismo asuntoy que presentan déficits
en su coordinación (Urrusti, 2012, 338, 362-364), lo que conlleva
conflictos potenciales por las funcionespropias de cada cuerpo (entre
PANEL III: 791
policías y militares); competencia entre las que parten de un tronco

común (entre Ejército y Marina); yexposición distinta a la
delincuencia (entre policías municipales, estatales y federal, por un
lado, y las fuerzas militares, por otro).
• Condicionantes políticos y contextuales. A esas limitaciones
institucionales, de contenido estructural, se agregan las coyunturales
o políticas, debido a que México es una democracia pluralista en la
que los partidos PRI, PAN y Partido de la Revolución Democrática
(PRD), gobiernan mayoritariamente a diferentes niveles, por lo que
deben interactuar entre sí, con los consiguientes recelos. Descontando
los grados de autonomía que puedan darse dentro de los propios
partidos, es habitual que surjan problemas si un gobierno municipal
es de un signo político y una entidad federativa de otro. A su vez, el
gobierno federal puede lanzar una estrategia en una zona donde la
mayoría de gobiernos estatales son del color político del partido rival.
A esto se añaden las particularidades contextuales de cada Estado.
Por ejemplo, no es lo mismo el desafío del narcotráfico en un Estado
fronterizodel noreste como Tamaulipas, con un conflicto entre las
organizaciones del Golfo y Los Zetas, y un gobierno estatal del PRI
sin ninguna alternancia durante ocho décadas, que la situación del
narcotráfico en Ciudad Juárez (Chihuahua), con diferentes capas de
violencia en las que se insertan grupos de narcotraficantes,
pandilleros y delincuentes comunes, respaldados por individuos
vinculados a órganos de seguridad municipal, estatal o federal. Ni los
problemas de gobernabilidad que afronta Michoacán, con una
combinación de autodefensas y organización de narcotraficantes sui
generis como Los Caballeros Templarios son los mismos que los de
Guerrero, con autodefensas en las que el factor de autonomía
indígena tiene un peso clave, inmersas en un panorama del
narcotráfico complejo derivado de la atomización de una
organización como la de los Beltrán Leyva. Eso a pesar de que tanto
la entidad federativa michoacana como la guerrerense se encuentren
en el Pacífico sur y son fronterizas entre sí.
• Confusión sobre las labores de los militares. En México, como en
otros países de la región, es frecuente que se amplíen las labores de
las fuerzas militares. No sólo se trata de realizar tareas clásicas, como
el control de zonas para la destrucción de plantíos de drogas ilegales,
o coyunturales, como el patrullajede infraestructuras claves
(carreteras, puertos,etc), sino de participar en el enfrentamiento
directo con individuos presuntamente vinculados a organizaciones

criminales. A pesar del apoyo de la población a las instituciones
federales militares, con una nota de 8.3 sobre 10 para la Marina y un
8 para el Ejército, en contraste con el 6.6. con que se valora a la
Policía Federal, y con cotas de aprobación popular, por ejemplo, del
79% para las acciones de los marinos contra el narcotráfico (Campos,
2014, 2-7), la laborpolicial de los militares plantea interrogantes
jurídico políticos, principalmente por su discutida habilitación
constitucional (Borjón, 2011, 33-40), si bien la Suprema Corte de
Justicia de la Naciónha dictado a favor de esta ampliación 2 . Esto
compensa la situación de unapolicía con graves problemas
institucionales, coyunturales e históricos (Centro de Colaboración
Cívica [CCC], 2012, 6-11 y 16; López Portillo, 1-3) que, entre otros
déficits, muestra la incapacidad de los cuerpos estatales y
municipales para afrontar las crisis cíclicas de la criminalidad ligada
al narcotráfico. En la práctica, la omisión de las fuerzas más apegadas
a los ámbitos locales supone la actuación de los poderes federalesin
vacuo (Escalante, 2011), por lo que el Ejército y la Marina se
conviertenen el acompañantenatural al recurrir para obtener
resultados a corto plazo, a pesar deque ni su peso institucional ni su
formación son adecuados para ello, sugiriéndose, erróneamente,que
un combate de fuerzas militares contra actores no estatales sin
capacidad insurgente es un escenario bélico (Lessing, 2012, 3 y 20-
24, Astorga, 2007,78).
• Impunidad y Derecho Penal del Enemigo. La consecuencia jurídica
de ese entorno es la construcción endeble de casos penales. Según
estimaciones propias a partir dedatos de la Procuraduría General de la
República, del 1 de diciembre del 2006 al 30 de junio de 2012 y sin
contar la “cifra negra” de delitos no denunciados, hubo 1215
sentenciados de las 143.953 personas detenidas por presunta
vinculación a la delincuencia organizada, lo que da como resultado
un 0.84% de condenas (Procuraduría General de la República [PGR],
2012, 89 y 280; PGR, 2011b, 79 y 276; PGR, 2010, 83 y 274; PGR,
2
Suprema Corte de Justicia de la Nación [SCJN], Número de Registro 192080,
Jurisprudencia P./J. 38/2000, 9ª época, Pleno, Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, XI, abril de 2000, p. 549, rubro: Ejército, armada y
fuerza aérea. Su participación en auxilio de las autoridades civiles es
constitucional (interpretación del artículo 129 de la Constitución).
PANEL III: 793
2009, 72 y 246; PGR, 2008, 55 y 202; PGR, 2007, 45 y

153).Presuntamente, porque se trata de un círculo vicioso en el que
las autoridades insinúan que un individuo inserto en determinado
contexto está vinculado a una organización criminal, sin que haya
sentencia que lo acredite. A la delincuencia organizada, porque no se
refiere sólo a delitos de pertenencia a una organización criminal, sino
a una serie de crímenes en una especie de marco sociológico de la
criminalidad organizada, comoacopio, portación y posesión de armas
de fuegoy cartuchos de uso exclusivo del Ejército, delincuencia
organizada, delitos contra la salud, homicidio o privación ilegal de
libertad. Algunos casos que han finalizado con la liberación de los
detenidos, por falta de pruebas o por corrupción de los organismos
judiciales, han sido tan relevantes como el “Michoacanazo”, que
afectó el 26 de mayo de 2009 a una treintena de cargos altos y medios
de la administración de Michoacán (Padgett, 2014; Grayson, 2010,
66-71; United States Departament of State [USDS], 2011, 1-2). La
paradoja es que, en ese contexto de impunidad, se persevera en un
Derecho Penal de doble rasero (García, 2011, 63-64), propio de la
doctrina del Derecho Penal del Enemigo (Jakobs, 2003,19-56),
flexible para obtener resultados inmediatos, pero que creanun entorno
idóneo para la violación de los derechos humanos (Comisión
Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos A.C.
[CMDPDH],2013,7-8). Además, esto impide poner las bases para una
canalización jurídica del conflicto, que habilitaría un discurso
consensuado entre la población sobre qué supone la lucha contra el
narcotráfico, al margen del etiquetamiento propagandístico en elque
cualquier individuo vinculado al narcotráfico, signifique lo que
signifique eso, es un “enemigo”.
3. PRESUPUESTOS PARA EL ESTUDIO DE LA TÁCTICA DE

DECAPITACIÓNDE LAS ORGANIZACIONES DE NARCOTRAFICANTES
MEXICANAS
3.1. La cuestión del objeto de estudio
Cualquiercaracterización de las ONM debe partir dela

dificultaden el estudio de la materia. Así, hay un problema común a todas
las organizacionescriminales, a las que sólo se suele acceder por fuentes
oficiales, muchas veces interesadas en presentar esos grupos como más
poderosos de los que son, como sucede en el caso del narcotráfico
(Astorga, 2007, 31). A este problema conceptual general se añade la

problemática particular del estudio en México, que se encuentra con
dificultades en la cuantificación de los delitos de sujetos presuntamente
vinculados a la delincuencia organizada (Heine, Rodríguez Ferreira y
Shirk, 2014, 11-20; Ríos, 2012a, 4). Esto ha coadyuvadoa una cierta
“dimensión imaginaria del crimen organizado” (Escalante, 2012), en
referencia a la falta de datos sobre las causas de la violencia y la
exageración en el uso de términos como “cártel” (Astorga, 1996, 130-
131), si bien en este texto se utiliza sin su carácter económico, como
categoría habitual derivada de un plus en cuanto a capacidad de una
organización que el simple matiz de “narcotraficante” no capta.
En todo caso, el análisis propuesto establece el origen, la

estructura y los fines de cada una de las ONM y resalta su capacidad de
resistencia a la presión de los poderes públicos. Si su “ultraestabilidad” es
alta, se traducirá en una “capacidad de permanencia” o autoconservación
(Zúñiga, 2009, 127-133). Ésta dependerá, principalmente, de
su”resiliencia” en tanto redes ilícitas (Salcedo-Albarán y Garay, 2012,
12-13 y 23-24) que, en último término, permite establecer si una
organización puede resistir a la captura de sus líderes y, de lograrlo,
cómo evoluciona.
3.2. Apuntes sobre la táctica de decapitación
Las “operaciones antiliderazgo” son habituales no sólo contra

grupos criminales, sino también contra organizaciones insurgentes o
terroristas (Ortiz, 2004). La importancia de los líderes en las ONM se
observa, por ejemplo, en el capital social que acaparan (por ejemplo,
vínculos personales en redes familiares, relaciones a largo plazo con
proveedores y clientes, etc) y que dificulta su sustitución (Ríos, 2012b,
6). Organizaciones, como la del Golfo entre 1998 y 2003, bajo Osiel
Cárdenas Guillén, añaden a ese capital relacional la configuración de un
liderazgo especialmente personalista (Resa, 2003, 4). Sin embargo, está
por demostrar que toda captura de un líder de una organización de
narcotraficantes implique una posterior ola de violencia (Hope, 2011) y
falta por analizar con una metodología rigurosa el papel de las
detenciones de los mandos intermedios (Osorio, 2012, 107). Hay casos en
los que no se daría el incremento de la violencia tras una pérdida clave,
como, por ejemplo, demostraría la falta de relación entre el abatimiento
del represenante de la organización de Sinaloa en Jalisco, Ignacio
PANEL III: 795
“Nacho” Coronel, el 29 de julio de 2010 en el municipio jalisciense de

Zapopan,y el aumento de los homicidios relacionados con el narcotráfico
en ese Estado (Poiré y Martínez, 2011). Sin embargo, a ellos se oponen
otros claros ejemplos para la zona, como la captura de Alfredo Beltrán
Leyva, “El Mochomo”, en junio de 2008 por el Ejército, que
precisamente fue la causa del secuestroy asesinato de un hijo de Coronel,
promovido en venganza por esta acción, y que fue considerado el motivo
del incremento de la violencia en Jalisco (Valle-Jones, 2012).
De hecho, parte de la doctrina identifica que una política de

arrestos, por intensiva y no selectiva, habría sido uno de los factores que
provocaron un aumento de la violencia en el sexenio de Calderón
(Guerrero Gutiérrez 2011a; 2011b, 65-67). Esta posición demandaría una
“condicionalidad de la represión”, en tanto, “grado con el que un cártel
encara una represión adicional o diferencial”,de la misma manera que
cada delito debe ser penado con “proporcionalidad” (Lessing, 2012, 26-
27). En cambio, para otra perspectiva “ataca[r]a las principales
organizaciones de traficantes de manera secuencial en lugar de
consecutiva, […][sería lo que] creadebilidades asimétricas, [y]
contribuye, en el corto plazo, a la formación de picos en el incremento de
la violencia” (Williams, 2010, 28). Esta dificultad para emitir un juicio
general sobre la materia se relaciona con los otros ámbitos mencionados
en los que se usa la táctica de decapitación, como los asesinatos
selectivos de líderes de organizaciones terroristas (Jordán, 2010),con el
agravante de la mayor descentralización de las organizaciones criminales
y el menor papel de factores cohesivos como la ideología o el
adoctrinamiento, que además pueden provocar que la pérdida de líderes
no implique la desmovilización de los miembros, sino una búsqueda de
financiación por medios más violentos, al ser los únicos al alcance tras el
debilitamiento organizativo (Jones, 2012). Es necesario, pues, observar
las particularidades de cada organización para emitir una opinión más
adecuada sobre esta táctica.
4. ESTUDIO DE CUATRO ORGANIZACIONES DE NARCOTRAFICANTES

MEXICANAS
El análisis de cada una de las organizaciones sigue el mismo

patrón. En primer lugar, se las caracterizapor su origen, estructura y fines.
En segundo lugar, se elige un estudio de caso. En él se detalla quién ha
sido detenido o asesinado, la fecha y lugar de los hechos, por qué órgano
de seguridad y qué ha supuesto esa acción para la organización a la que

estaba vinculado.
4.1. Cártel de Sinaloa (CDS)
4.1.1. Características
Esta organizaciónes la de mayor continuidad histórica, lo que

provoca que posea rasgos transexenales (Astorga, 2007, 120 y 139-140),
es decir, independientemente del gobierno federal su capacidad de
resistencia a las políticas públicas es alta. Tiene su origen en los años
sesenta del siglo pasado y las características de lo que actualmente se
conoce como CDS se relacionan con la producción y tráfico de drogas en
el Estado de Sinaloa y, en general, en el noroeste del país. Se trata de una
red local y con múltiples vínculos familiares, históricamente sólida, con
capacidad corruptora al más alto nivel (Valdés, 2013, 117, 132, 179-180;
Resa, 2001, 11; Astorga, 1996, 163-164), aunque la intensidad de su
protección por los poderes públicoses variable (De Mauleón, 2010). Uno
de los puntos álgidos de su vinculación con las institucionesfue la
protección otorgada a la red de Guadalajara, un conjunto de
narcotraficantes sinaloenses liderados por Félix Gallardo, que hicieron de
la ciudad tapatía su centro de operaciones en los setenta por motivos
logísticos, con la tutela de la extinta Dirección Federal de Seguridad
(Valdés, 2013, 175 y 179-180; Astorga y Shirk, 2010, 35: Aguayo, 2001,
216 y 222).
El CDS es una de lasONM con más recursos. Es la única del país

que trafica todo tipo de drogas por aire, tierra, y mar; por ejemplo, tienen
presencia en todas las rutas de entrada de marihuana al país por mar
(Guerrero-Gutiérrez,2011b, 32).Este peso da como resultado unos rasgos
transnacionales traducidos en elcontroldel 45% del tráfico de drogas en
México e individuos ligados a la organización han sido detectados en 50
países (Beittel, 2013, 11-12).
4.1.2 La detención de Joaquín Guzmán Loera (“El Chapo”)
Antes de su detención en febrero de 2014, “El Chapo” Guzmán

era considerado uno de los líderes del CDG junto a Ismael Zambada
García, “El Mayo”, y Juan José Esparragoza Moreno, “El Azul”(United
States Department of the Treasury [USDT], 2014) Tras su huída de
PANEL III: 797
prisión más de una década antes,alcanzaba rasgos casi míticos entre la

opinión pública, como símbolo de la presunta protección de los poderes
públicos a la organización a la que pertenecía, unido a las irregularidades
de su fugaen la primera administración federal panista (Fernández
Menéndez, 2014a).
La fase final de su búsqueda se dividió en dos partes. Entre el 12

y el 17 de febrero de 2014 se detuvo a trece de sus colaboradores en
Culiacán (Sinaloa) y alrededores, en un operativo conjunto de la PGR y
la Marina. Con ello se logró conocer los lugares en los que “El Chapo” se
movía en la capital sinaloense y se detectaron varias casas de seguridad,
pero el fugitivo logró escapar al municipio de Mazatlán, donde se le
ubicó el 21 de febrero. El operativo se trasladó a esa ciudad y, tras
realizar labores de inteligencia, miembros de la Marina lo detuvieron al
día siguiente en uno de sus departamentos (PGR, 2014a; Excelsior,
2014).
Los rasgos transexenales detectados en el CDS suponen que la

pérdida de una figura como la de Guzmán Loera puede no afectar al
conglomerado de relaciones interpersonales, estructuras superpuestas
entre diferentes organizacionesy vínculos de narcotraficantes con
autoridades, que van más allá de su persona. Es decir,el CDS no depende
deninguna figura para seguir explotando su abundancia de redes locales,
regionales y transnacionales. Las analogías económicas, más que las
bélicas, ayudan a entender la naturaleza de esta organización. Puede
sostenerse que “El Chapo” habíaperdido la imagen de marca en el CDS,
es decir, su figura concentraba demasiados focos (Resa, 2014a; 2014b;
2014c). La extracción de conclusiones penales de esa pérdida es el
resultado de una serie de variables, propias del CDS, como pueden ser los
cambios en las dinámicas de las relaciones entre los narcotraficantes; e
internacionales, por el peso de EE UU en el señalamiento de figuras que
deben ser detenidas a cambio de apoyos para políticas internas
mexicanas. Ambos factores se relacionan con la vuelta del PRI al
gobierno federal, con una capacidad demostrada para reactivar
estructuras de poder acumuladas durante el siglo pasado y que, tras la
transición del 2000, no se desmantelaron, sino que se replegaron. Estos
canales, quepodrían operaren las instituciones oficialeso en paralelo a
éstas, permiten la consecución de resultados aparentemente inexplicables,
como la detención de líderes que hasta hacía poco se percibían como
intocables.
En todo caso, en una organización en la que priman las redes

interpersonales horizontales sobre lajerarquía, y la subcontratación y la
colaboración con grupos locales en la zona donde pretenden
extendersesobre la coacción (Sánchez Valdés, 2014, 1-3; Martínez-
Amador y Dudley, 2014), no hay lugar para liderazgos personalistas o
carismáticos, en el sentido weberiano, que se diluyen en acuerdos
dispersos o, como mucho, colegiados.
4.2. Los Zetas (LZ)
4.2.1. Antecedentes
La comprensión de las características de LZ pasa por su

vinculación a Osiel Cárdenas Guillén, desde su liderazgo en el Cártel del
Golfo (CDG) en 1998 hasta su captura en 2003. El CDG es la otra gran
organización histórica del narcotráfico en México. Mientras el CDS
contaba conpresencia continuada en una zona tradicional de producción y
tráfico de drogas, el CDG fue promovido a finales de los ochentaen el
Estado de Tamaulipas por autoridades que aprovecharon una
infraestructura previa de contrabando y otros negocios ilícitos (Valdés,
2013, 246-247). Las novedades que esta organización ha aportado al
narcotráfico, a parte de no estar relacionado con una familia y aparecer en
una zona sin vínculostan profundos con el tráfico de drogas como los
tiene Sinaloa, es el peso del liderazgo de Cárdenas Guillén y su capacidad
de innovación (Reyez, 2009). Ésta se tradujo en la cooptación de ex
militares para su guardia privada, origen de LZ, el nivel de su
enfrentamiento con instituciones públicas y su querencia por operaciones
mediáticas, lo que le caracterizó como “empresario de la ilegalidad, […]
guerrero y […] populista” (Astorga, 2007, 154). La cooptación de un
grupo de profesionales del uso de la fuerza modificó los presupuestos de
la criminalidad organizada en el país. Precisamente, su proceso de
autonomía paulatino fue influido por la detención de Cárdenas Guillénen
2003 (Resa, 2003, 3) y, sobre todo, por su extradición a EE UU en 2007,
si bien en esa fecha la PGR aún identifica a LZ como sicarios (PGR,
2007, 59), no como grupo independiente. Así, “[l]os Zetas, aunque no
declararon la guerra a los miembros que quedaban del cártel del Golfo,
dejaron de respetar a sus antiguos contratistas y la tensión estallaba
regularmente […]” (Osorno, 2010). La ruptura definitiva se produce en
2010, cuando una alianza de narcotraficantes tamaulipecos reactiva las
PANEL III: 799
siglas del CDG, aliados con sujetos vinculados al CDS y a La Familia

Michoacana (Osorno, 2011), para intentar recuperar espacios.
Lo anterior ofrece un marco desde el que comprender la

diferencia cualitativa que han supuesto LZ. En el narcotráfico mexicano
ya se habían dado separaciones recientes de sicarios que decidían actuar
por su cuenta. Por ejemplo, los gatilleros agrupados con el nombre deLos
Negros y Los Pelones y dirigidos por Édgar Valdez Villarreal, se
insertaron en el CDSpor su vinculación a los hermanos Beltrán Leyva,
por lo que cuandoéstos rompieron conaquél en 2008, pasaron a combatir
al grupo de “El Chapo”, y a ser independientes por disensiones con los
Beltrán Leyva en 2010 (Castillo, 2010). La diferencia respecto a LZ
estriba en que los ex guardaespaldas de Cárdenas Guillén siempre
mantuvieron una autonomía organizativa derivada de su especialización
en el uso de la violencia y, con ello,una “perspectiva militar” (Dudley,
2011, 2).LZ compensaron lo reciente de su surgimiento con una mística
de cuerpo (Sullivan y Logan, 2010). Ésta deriva de sus orígenes de ex
militares y se transmitió a otras fuerzas de seguridad y civiles (Dudley y
Ríos, 2013; Cook, 2007,7), por lo quepaulatinamente se estableció una
distinción entre Zetas y “organización de Los Zetas”, para resaltar el paso
del núcleo originario (unos treinta) a una organización más autónoma y
que difiere del grupo de elite sicario (Logan, 2009).
LZ no poseen una región geográfica o vínculo familiar que les dé

nombre(International Crisis Group [ICG], 2013a, 11-13 y 48), pero sí se
relacionan con el Estado de Tamaulipas y se aprovechan de la base
territorial del CDG, que había desarrollado una “red de transporte y
protección que cruzaba todo el país”, al primar el transporte terrestre de
cocaína desde Guatemala y proteger las rutas que ligaban el territorio
tamaulipeco con puertos alejados, lo que a su vezsupuso un aparato
organizativo y, por ende, de coercióne imposición territorial (Valdés,
2013, 251-252; Osorno, 2010), además del conocimiento de quiénes
habían trabajado previamente para el CDG, lo que facilitó su localización
y posterior cooptación, extorsión o eliminación.A parte de las actividades
relacionadas con el negocio del narcotráfico (Guerrero-Gutiérrez,2011b,
33),LZ se dedican a otras propias de su especialización en el uso de la
violencia, tanto por sus pros, como la habilidad para realizar actividades
predatorias como por sus contras, como la falta de “capital relacional” o
contactos en el mercado de las drogas, al menos en sus orígenes (Valdés,

2013, 260-261;Resa, 2003, 3-5).
4.2.3. La muerte de Heriberto Lazcano (“El Lazca”) y la detención de

Miguel Ángel Treviño Morales (“El Z-40”)
LZ se aprovechó de parte de las estructuras y modus operandi del

CDG, pero también repitió algunas de sus debilidades, como el peso de
los liderazgos y la dependencia de delitos violentos, que obligan a
quienes optan por tener un rol en ese mercado de la violencia a cumplir
los servicios que ofrecen, lo que pone a la organización en el foco
principal de las autoridades. Estos presupuestos sirven para entender las
circunstancias de las detenciones de dos de sus líderes.
“El Lazca” fue abatido el 7 de octubre de 2012, en el municpio de

Progreso (Cohauila). Aparentemente, fue detectado por casualidad.
Alguien avisó a la Marina de que unos sujetos que veían un partido de
béisbol portaban armas a la vista. Las fuerzas de seguridad fueron a
arrestarlos y “El Lazca”, al intentar defenderse, cayó muerto. El cadáver
fue robado de la funeraria donde se encontraba (Padgett, 2012; Alemán,
2012). Entre los interrogantes de la operación, el factor casual podríaser
matizado por el hecho de que un día antes se detuvo a Salvador Martínez
Escobedo, “La Ardilla”, uno de los zetas más prominente y cercano a “El
Lazca” (Gómora, 2012). Además, persisten dudas sobre si efectivamente
el sujeto abatido era Lazcano. La versión oficial contextualiza la
operación en el bajo perfil adoptado por los narcotraficantes, que intentan
confundirse entre la población para pasar desapercibidos, como
supuestamente sucedió en el caso de “El Lazca”, y enmarca el robo del
cadáver en el desconocimiento de las autoridades de que se tratara del
líder de LZ (Méndez y Aranda, 2012). Por su parte, la detención de “El
Z-40” se produjo el 15 de julio de 2013, en un camino a casi treinta
kilómetros al suroeste de Nuevo Laredo (Tamaulipas), en un operativo
planificado por la Marina, sin denuncia ciudadana previay, en general,
conforme a los niveles de dilegencia que se esperan en estas operaciones
(Álvarez, 2013; Secretaría de Gobernación [SEGOB], 2013).
Así, tras las acciones del Estado mexicano a finales del sexenio de
Calderón y principios del de Peña Nieto, la organización de LZ se
encontraba dividida en dos facciones, encabezadas por cada uno de los
detenidos (Hope, 2012a; Carrasco y Cedillo, 2012). Tras una política de
PANEL III: 801
captura metódica de individuos del cártel, unas células ya de por sí

relativamente autónomaspueden dar lugar a un modelo de LZ aún más
descentralizado, con grupos que actúan sin cohesión ni control jerárquico,
ni tan siquiera directrices, cercanos al bandidaje, es decir, con presencia
territorial discontinuaen la queexplotan la marca zeta como sinónimo de
violencia (Hope, 2013; Gutiérrez, 2013; Hope, 2012b; Resa, 2004, 5-6).
Un ejemplo de esos cambiospodrían ser la aparición de comandos

regionales especializados en delitos como el secuestro o el robo de
vehículos que aprovechan el know how de LZ o el surgimiento de
organizaciones distintas, más relacionadas con los patrones clásicos de
redes familiares y sociales. Por ejemplo, en torno a los Treviño Morales,
con el liderazgo de Omar Treviño Morales, uno de los once hermanos de
“El Z-40”, lo que repetiría la evolución de organizaciones que han
pasadoa definirse por sus vínculos familiares (Osorno, 2013).
4.3. La Familia Michoacana (LFM)
LFMnace a partir delugartenientes de la organización del Milenio,

regida por la familia de los Valencia, que decidieron oponerse a sus
patronos alrededor del 2000 con la ayuda interesada delCDG/LZ (Valdés,
2013, 262-265; Secretaría de Seguridad Pública [SSP], 2011; Finnegan,
2010; Grayson, 2010, 13-16). La alianza fue relativamente estable hasta
la progresiva separación de LZy el CDG (Cook, 2007, 8).En la ruptura de
LFM con sus promotores influyó el deseo de autonomía de la
organización y de algunos poderes fácticos michoacanos, tanto para
acabar con el modelo de LZ de extorsión como para sustituirlos en su
dominio según un modelo de grupo vigilante que velara por los intereses
de las comunidades (Valdés, 2013, 267; Maldonado, 2012, 15, 17 y 23;
SSP, 2011).
Según los datos disponibles, LFM, como grupoindependiente

desde 2006(Astorga, 2012, 233 y 237; Suverza, 2006), conservó de LZ la
diversificación de ingresos (no sólo tráfico de drogas, sino también
actividades predatorias como el acotamiento territorial para la extorsión)
y el uso habitual de operaciones de información y contrainformación
(SSP, 2011; Grayson, 2010, 48-61). Como novedad, aportaron una
inspiración ideológica mezcla de autoayuday evangelismo, aglutinada en
torno a su líder carismático Nazario Moreno González, “El Chayo” o “El

Más Loco” (Grillo, 2012, 311-317; Maldonado 2012, 33-34; Finnegan,
2010; Grayson, 2010, 38-40), un individuo ligado al CDG por su pasado
en Tamaulipas (Veledíaz, 2014a), y que coadyuvó a dotar a la
organización de un discurso de justicia social (Valdés, 2013, 269).
4.3.2. La falsa muerte de “El Chayo” y la detención deJosé de Jesús

Méndez (“El Chango”)
El gobierno de Calderón consideró que “El Chayo” falleció en un

enfrentamiento el 8 de diciembre de 2010 en Apatzingán (Michoacán), en
una operación de gran despliegue de medios entre los que se encontraban
800 policías federales (USDS, 2012, 1-3). Aunque no se recuperó su
cadáver, el ejecutivo se refería a ese deceso sin plantear interrogantes
(PGR, 2011a), lo que fue recogido incluso por gobiernos aliados tan
relevantes como el de EE UU (United States Embassy in Mexico
[USEM], 1-2). Sin embargo, posteriormente se demostró que Nazario
Moreno simplemente se había replegado como líder del grupo (Becerra,
2014). Estanarrativa resultó errónea e implicó fallos de inteligencia sobre
la situación de LFM y la relación de ésta con Los Caballeros Templarios.
Así, lacaptura por la policía federal de “El Chango”, un individuo que
ejemplificaba el peso que había tenido el CDG en la organización y
considerado como sucesor de “El Chayo” (Padgett, 2014; Grayson, 2010,
58), en la casa de uno de sus escoltas en Cosío (Aguascalientes), el 21 de
junio de 2011, fue presentadacomo el desmantelamiento, equivocado, de
LFM. Méndez habría perdido influencia en la organización,
prácticamente absorbida por los templarios, y era perseguido por éstos y
por sus ex aliados del CDG (Quiroz, 2011). Así, LFM quedó como un
grupo con perfil bajo, pero que continuó funcionando.
La cuestión clave, aún por resolver,es si Los Caballeros

Templarios supusieron un cambio de nombre y liderazgo dentro de las
mismas estructuras de LFM o la consolidación de una subestructura
nacida en el seno de ésta (Garay y Salcedo-Albarán, 2012, 226-227).
Según los últimos datos, y a raíz de la aparición de algunos individuos
vinculados a grupos criminales en el seno de las autodefensas
michoacanas (grupos de civiles armados contra los templarios y surgidos
en febrero de 2013), parece que ni LFM, ni los grupos ligados a Méndez
(Althaus, 2014), ni siquiera otras organizaciones de la zona como pueden
ser los restos del cártel del Milenio o de LZ, dejaron de operar, sino que
PANEL III: 803
se desdibujaron en la población y mantuvieron sus espacios de poder y

sus nexos con poderes regionales, a la espera de un momento idóneo para
recuperar su dominio. Éste pudo haberse dado cuando estalló la crisis de
las autodefensas michoacanas, en lasque algunos individuos con vínculos
con ONM se empotraron para aprovecharse del ataque contra los
templarios.
4.4. Los Caballeros Templarios (LCT)
LCT comparte con LFM características organizativas e

ideológicas. Organizativamente, la implantación territorial en Michoacán
(Maldonado, 2012, 30) y el rasgo de autodefensa o intención de proteger
a la entidad federativa del resto de grupos criminalesen tanto “lógica de
generación de legitimidad organizacional” (Ernst, 2013).
Ideológicamente,el barniz sectarioligado a un discurso con el referente
mitificado de los templarios, para la construcción de un “parentesco
ficticio” o unidad de grupo autoconsiderado como único
pararepresentardeterminados valores (Guerrero-Gutiérrez, 2011b, 36;
Robb, 2011; Corcoran, 2011).Esta cobertura ideológica les da cierta
cohesión, similar a la bases social de unaprotoinsurgencia, ya que no se
limitarían a actuar con ánimo de lucro, sino que con su discurso buscaría
ganarse a la población y actuar como poderes paralelos a los públicos, si
bien no existen datos que avalen un objetivo de toma de poder, si no la
exigencia de una aplicación selectiva de las leyes. La continuidad entre
LFM y los templarios se demuestratambién en la identidad de algunos de
sus líderes (Grayson, 2010, 105-111; USDT, 2010), con el
mantenimiento de dos de los principales nodos de LFM, Dionisio Loya
Plancarte, “El Tío”, y Servando Gómez, “La Tuta”, como cabezas
visibles de templarios (Garay y Salcedo-Albarán, 2011, 14 y 22). El
primero como hub o agente de una red que “concentra la mayor cantidad
de relaciones sociales directas” y el segundo como puente estructural o
“agente que más interviene y arbitra información entre sub-redes y
módulos de la red” (Padgett, 2014; Salcedo-Albarán y Garay, 2012, 8 y

22)3.
La solidez de las estructurasacumuladas por LFM en 2001-2009,

se plasmó en una serie de redes en Michoacán de apoyo a esa
organización por parte de autoridades públicas (policías municipales,
funcionarios de las ramas ejecutiva y judicial, sobre todo a escala local)
para que pudieran transitar droga por la entidad federativa (Garay y
Salcedo-Albarán, 2011, 3, 5, 22-23, 29, 32 y 34-35), que ha resultado casi
intacta para el aprovechamiento de LCT. Estas redes, más que la base
para un control territorial en el sentido clásico, funcionan como una
protección selectiva frente a la actuación de las autoridades. Si bien no
hubo confirmación judicial de lo anterior, los últimos datos avalan la
continuidad de la operatividad de esas redes delictivas con apoyo político
(PGR, 2014b).
Según lo descrito, dos pueden ser las diferencias claves entre LCT
y LFM:
• Origen y alianzas. LFM estuvo relacionada en sus inicios con grupos

de autodefensa y con la organización de los Valencia, se fortaleció a
partir de sus nexos con el CDG y LZ, consolidó su autonomía en
oposición a esas organizaciones y despuésse relacionó con el CDS,
por ejemplo, en apoyo de este grupo y el CDG contra LZ, y
probablemente por estar en buenas relaciones con un actor clave en
su trasiego de droga a EE UU. Más que un baile de etiquetas al que
alude la pertenencia a una organización de narcotraficantes, priman
las relaciones sobre el terreno y éstas no desaparecieron aunque las
autoridades dieran por desmantelada LFM tras el repliegue de “El
Chayo” y el encarcelamiento de “El Chango”. Pude plantearse, como
hipótesis, que la relación de LFM con LZ es de enfrentamiento,
mientras que con la organización del Milenio puede ser ambigua. En
cambio, en algún momento se produjo un conflicto entre LFM y LCT
que aún perdura. Por su parte, los templarios tendrían una relación
3
No obstante, es precisorecordar que no es lo mismo la presencia mediática de un
líder templario como “La Tuta”, que puede explicarse para alentar la base social
de la organización criminal y quizás también para descargar la presión sobre
otros miembros de LCT, que la de “El Chapo”, que parece sobrevenida y ajena
a las dinámicas de la organización a la que se vincula.
PANEL III: 805
ambigua con individuos en la órbita del CDS y del CDG, mientras

que estarían en conflicto con LZ y la continuidad de los Valencia, el
grupo denominado como Cártel Jalisco Nueva Generación (CJNG).
• Relación con Michoacán. Tanto LFM como LCT se definen por
intentar representar a ese Estado, hacer valer una serie de derechos
sobre la población y rechazar la intromisión de otras organizaciones
criminales y de los poderes públicos, pero si LFM pudo haber crecido
a partir de determinado consenso o tolerancia entre las instituciones y
los poderes fácticos michoacanos, LCT ha sofisticado sus rasgos
predatorios, y polarizado la situación michoacana, obteniendo sólo el
apoyo de una parte de los poderes en esa entidad federativa. De ahí
que una de las claves del surgimiento de las autodefensas
michoacanas sea el apoyo de poderes políticos, sociales y
económicos de la región contra los templarios.
4.4.2. La muerte de “El Chayo” y la caída de los principales operadores de

LCT
Tras el surgimiento de autodefensas en el Michoacán,

continuando, con un matiz propio, un fenómeno extendido en el vecino
Guerrero (Comisión Nacional de Derechos Humanos [CNDH], 2013, 12
y 14-15; ICG, 2013b, 1-2) el gobierno federal ha realizado una política
que une el envío de tropas federales con el apoyo a las autodefensas
civiles, a las que se les dota de un marco legal antiguo4, recuperado para
normalizar un proceso de facto. El análisis del origen y características de
las citadas autodefensas sería objeto de otro texto. Lo reseñable es que la
estrategia federal ha supuesto, de momento, la caída en los primeros
meses de 2014 de algunos de los principales miembros de LCT, como “El
Tío”, en Morelia, capital michoacana, detenido por policías ministeriales
y miembros del Ejército, o Enrique Plancarte Solís, “El Kike”, en Colón
(Querétaro), muerto en un operativo de fuerzas federales (Veledíaz,
2014b; Figueroa y García, 2014). Sin embargo, la acción más destacada
ha sido la muerte de “El Chayo” el 9 de marzo, en un operativo de la
Marina y el Ejército en Tumbiscatío, Michoacán (SEGOB, 2014). “La
Tuta” queda como líder más visible y parece que su captura está próxima.
4
Instructivo para la organización, funcionamiento y empleo de los cuerpos de
defensa rurales, aprobado el 21 de marzo y entrado en vigor el 31 de marzo de
1964.
El ataque del gobierno contra LCT se ha enfocado en Michoacán

y ha logrado debilitar “su estructura financiera, sus negocios paralelos y
sus centros de operación y aprovisionamiento de drogas o precursores”
(Fernández Menéndez, 2014b). Para ello se ha requerido militarizar la
entidad federativa, desplazar a los poderes estatales y municipales, y
legalizar a civiles que habían tomado las armas para hacer justicia por su
cuenta. Sea por tolerancia previa o posterior de las autoridades, ha sido
precisamente la explicitación por parte de civiles armados de los
problemas que suponían LCT lo que ha obligado al gobiero federal a
dejar de contemporizar con esa cuestión, aunque al coste de llevar un
paso más la estrategia de militarización en la lucha contra el narcotráfico
en México.
5. CONCLUSIONES
El narcotráfico en México es un fenómeno complejo y susceptible

de ser moldeado según quien presente sus rasgos. Como tal, su imagen
siempre será imbricada, y la investigación académica debe hacer de
contrapeso a las tesis provenientes de foros políticos, de seguridad y
mediáticos. Por ello, este estudio remarca lo aconsejable de preguntarse
si los líderes que son presentados como tales no son sólo la punta del
iceberg y concluye que lo más apropiado es la medicióndel rol del sujeto
no por el número de veces que es citado en los medios de comunicación o
en los boletines de las fuerzas de seguridad, sino por criterios como, entre
otros, el número de contactos de los sujetos en el sector legal, la
capacidad de contratar a proveedores de rutas o violencia o su papel en la
construcción de la organización. Desde esos presupuestos, las siguientes
conclusiones se derivan del análisis de las características de la estrategia
de militarización de la lucha contra el narcotráfico y la táctica de
decapitación de las ONM, en relación con los rasgos de cada una de
éstas:
• Diversos tipos de organizaciones obligan a políticas distintas.

Esquemáticamente, las ONM suelen poseer una base común a todos
los grupos criminales con un mínimo grado de sofisticación,
consistente en los aparatos directivo, logístico, coactivo, de
información, financiero y de protección política (Valdés, 2013, 239).
Al margen de eso, no hay un modelo de ONM. A partir de las que
han ganado mayor cobertura mediática por sus particularidades,
PANEL III: 807
puede existir un modelo Sinaloa, con una base regional relacionada

históricamente con la producción y el tráfico de drogas, con una
manera de operar que prima lo local y las relaciones horizontales,
pero con capacidad de adaptarse a circunstancias como la escalada de
violencia por la irrupción de grupos distintos, como LZ. Una variante
de ese modelo sería el CDG, que intentó aprovechar una zona
históricamente vinculada a tráficos ilícitos como Tamaulipas, pero
que en su crecimiento debió afrontar, con innovaciones propias, retos
como su dependencia del trasiego terrestre de cocaína. A su vez, un
modelo Zetas se caracterizaría por organizaciones con una promoción
de cuadros intermedios y dirigentes, que promueven una mística de
cuerpo, y que compensan el rezago de no acceder a rutas del
narcotráfico, contactos y protección política con una diversificación
de sus actividades delictivas y el papel de la violencia para extraer
rentas en territorios acotados. Una variante de este modelo serían
LFM y LCT, con las particularidades de cada uno. Por lo tanto, se
trata de un panorama fragmentado, sin que haya una gran
organización dominante, ni a nivel público(al no existir ninguna que
sea tolerada por el gobierno federal) ni por la presencia de una que
funja deprimus inter pares por sus propias capacidades. Este es uno
de los factores que impiden hablar de unidad en la mayoría de los
crímenes relacionados con el narcotráfico durante los sexenios
analizados, lo que debería prevenir a las instituciones de lanzar
campañas que, per se, no distingan entre objetivos, como puede ser la
perpetuación del uso de medios militares para combatir el
narcotráfico.
• Contraste entre el valor de las labores de inteligencia, policiales y
judiciales. Las citadas detenciones revelan, en general, un buen
trabajo de inteligencia. Se conoce quiénes son los líderes, cómo
actúan la mayoría de organizaciones o sus áreas de actuación.
También se percibe un aprovechamiento de las luchas en el seno de
las organizaciones y de éstas contra sus rivales. Sin embargo, el
trabajo policiales bascular. A escala estatal y municipal, la policía es
como un gato de Schrödinger, es decir, está a la vez viva y muerta,
según los vaivenes políticos o el foco que se ponga en determinada
organización o territorio. Estos déficits, que empiezan a observarse
cuando son los militares quienes deben realizar la tarea policial,
condicionan la construcción de casos judiciales y entroncan con
problemas más generales, como el de la impunidad.
• Primacía de los hechos consumados. Vicente Fox, ex presidente del

gobierno federal (2000-2006, PAN), afirmó con sorna: “si quieres
más gente [en referencia a su sucesor, Calderón] pues cámbiales el
uniforme, si ya están preparados cámbiales del verde [de militar] al
azul de policías, entonces ya tienes todos los policías que quieres”
(Cárdenas, 2014). Este embate puede sonar demagógico, pero da una
de las claves del problema: agregar más tropas militares para
completar la carencia de medios policiales es una solución
cuantitativa y cortoplacista. La respuesta cualitativa de depurar y
reformar las instituciones policiales, iniciada en la administración
calderoniana y continuada por Peña Nieto, toma más tiempo y
requiere compromisos transexenales. Sin embargo, la tendencia a
aplicar parámetros contrainsurgentes a organizaciones, como las de
narcotraficantes, que no son insurgencias, simplemente porque ello es
lo que se ha hecho históricamente, continúa. Esto, unido a la excesiva
dependencia de situaciones azarosas como las delaciones por la
intención de acabar con rivales o de figuras oscuras como la de los
testigos protegidos usados partidistamente, revelan que las
autoridades aún se guían por el impacto simbólico del titular. Si se
mira en perspectiva, uno puede preguntarse cuántas generaciones de
narcotraficantesse llevan decapitadas en México. Es decir, la
estrategia de militarización sí funciona, pero corre el peligro de
repetirse, porque instaura unos marcos y una medición de objetivos
equivocada. La táctica de decapitación también logra éxitos, ya que
ningún cártel puede soportar el empuje sostenido de las fuerzas
militares. Sin embargo, los conflictos ligados al narcotráfico se
enmarcan en los problemas de fondo relacionados con la transición
democrática mexicana, dondela guerra no está en el campo de
batalla, sino en los momentos antes y después de los titulares.
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PANEL III: 819
Fuentes normativas
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defensa rurales, aprobado el 21 de marzo y entrado en vigor el 31 de
marzo de 1964.
Fuentes jurisprudenciales
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Federación y su Gaceta, XI, abril de 2000, p. 549, rubro: Ejército, armada
y fuerza aérea. Su participación en auxilio de las autoridades civiles es
constitucional (interpretación del artículo 129 de la Constitución).
VIOLENCIA EN CENTROAMÉRICA:
REFLEXIONES SOBRE CAUSAS Y
CONSECUENCIAS
VIOLENCE IN CENTRAL AMERICA:

ON CAUSES AND CONSEQUENCES
PEDRO TRUJILLO ÁLVAREZ*
RESUMEN
Sobre las causas y consecuencias de la violencia hay suficiente literatura

compendiada en análisis y reflexiones académicas. Tres aspectos
merecen resaltarse, y son los pilares que pretenden sustentar este trabajo.
El primero, es la razón por la que especialmente en Centroamérica se
centra una sustancial parte de la violencia del mundo. El segundo, estriba
en que la cuantificación existente sobre violencia y consecuencias
asociadas es muy dispar y difícil de interpretar precisamente por la falta
de coincidencia o correlación de datos, lo que complica establecer
parámetros de reflexión que pudieran sustentar políticas públicas
eficaces. Por último, un tercer apartado se refiere a cómo muchos autores
han presentado determinadas actividades: narcotráfico, crimen
organizado, posesión y uso de armas ilegales, etc., como causas de las
altas cotas de violencia.
En este trabajo se parte de la hipótesis de que las causas son reducidas y

limitadas a la falta de justicia y, el resto, consecuencias derivadas.
Centrar el problema permitiría promover políticas para hacer frente a las
auténticas necesidades evitando confrontar efectos secundarios que no
corrigen la causa en su génesis.
*
Director del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la
Universidad Francisco Marroquín (Guatemala).
PALABRAS CLAVE: Justicia, Violencia, Centroamérica, Estado Derecho,

Políticas públicas
ABSTRACT
Much has been said on the causes and consequences of violence in

multiple academic analysis and reflections. This work will highlight three
important aspects that are the pillars that support this work. The first is
the reason why in Central America a substantial portion of the world's
violence is generated. The second is that the existing measurement of
violence and its side effects is uneven and difficult to interpret due to the
lack of coincidence and correlation of data, making it hard to establish
parameters of reflection that could support effective public policies.
Finally, a third section refers to the reasons why many authors have
presented certain activities: Drug trafficking, organized crime, illegal
possession and use of weapons, etc., as causes of the high levels of
violence.
This paper starts with the assumption that the causes of violence are
reduced and limited to the lack of justice and that the rest of hypothesis
are indeed derived consequences of the latter. To focus the problem in
one issue would allow the promotion of policies that could address real
needs avoiding efforts that do not solve the problem at its genesis.
KEYWORDS: Justice, Violence, Central America, Rule of Law, Public Policy

PANEL III: 823
1. INTRODUCCIÓN
En ciertos países, altas tasas de criminalidad y actuaciones

gubernamentales con un descaro imposible de sospechar hace una
década, hacen de algunas zonas de su territorio espacios donde reina la
impunidad y se impone el crimen organizado o la delincuencia más cruel
y activa, algo que podría disminuir (o desaparecer) si se prestase atención
a ciertos consejos ya antiguos: “… los hombres no ponen su afecto, por
lo general, más que allá donde hay fuerza” (Tocqueville, 2005,111).
El uso estatal de la fuerza ha sido un tema muy debatido e incluso

cuestionado históricamente. Ciertos gobiernos la han empleado de
manera equivocada (o abusiva), concepto que entiende el propósito del
uso de la fuerza para violentar los derechos de los ciudadanos o ponerlo
al servicio exclusivo y preeminente de grupos de interés. Muchos autores
se han acercado al estudio del problema rechazando de plano esta forma
de intervencionismo, alejada opuestamente del concepto que
pretendemos expresar como visión ética que se corresponde más con la
afirmación de Robert Higg:
Cuando yo era joven y más ignorante de lo que soy ahora, creía que
el gobierno (entendido convencionalmente como el monopolio del
legítimo uso de la fuerza coercitiva en un determinado territorio) realiza
una función esencial, la de proteger a los individuos de las agresiones de
otros, ya sean estos compatriotas o extranjeros y que esta función no
puede ser ejercida por ninguna otra institución de manera exitosa
(2004:101).
Esa historia de discusión hace que hablar del poder coercitivo del
Estado sea, en determinadas regiones, un tema polémico e incluso
difícilmente tratable. El largo historial de intervencionismo militar,
presente en las sociedades centroamericanas -hasta la década de los
noventa no accedieron a democracias más o menos efectivas- impide o
limita significativamente ahondar en la temática y hablar abiertamente
del uso de la fuerza como medio del Estado para cumplir el fin de
proporcionar el necesario grado de seguridad y de justicia a sus
ciudadanos.
En la región centroamericana, los altos índices de violencia han

fomentado un preocupante clima que permea toda la sociedad. La
ciudadanía percibe la violencia y la inseguridad a través de los estímulos
que tanto la prensa escrita como la radio y la televisión transmiten en sus
noticias y programas, además de la diaria vivencia.
Se perciben y constatan hechos relacionados con la criminalidad y

la violencia que impactan en la vida cotidiana, en el deterioro de espacios
públicos (plazas, parques, avenidas, etc.), en la calidad de vida que
disfrutan los habitantes y en la dificultad para atraer inversiones,
visitantes y turismo, entre otros muchos. Sin embargo, no hay
necesariamente una relación directa entre el número de hechos delictivos
y la percepción de inseguridad que tiene el ciudadano. En algunos países
se pueden observar dos espacios diferentes. Uno, el próximo, donde la
inseguridad no es mayormente percibida y otros problemas, como el
desempleo, ocupan el primer puesto en las preocupaciones de los
ciudadanos. Otro, el lejano-la situación en el país- que es muy
negativamente sentida y la preocupación sobre la inseguridad se traslada
al primer lugar.
Hay un sentimiento de inseguridad al transitar por las calles, al

utilizar el transporte público, en los parques u otros espacios urbanos e
incluso temor de circular por ciertas vías, calles o zonas. En resumen, se
ve fuertemente afectada la vida social y las formas de comunicación y
relación entre las personas, algo señalado en diferentes estudios.
El sentirse expuesto a una alta probabilidad de ser víctima de un

hecho ilícito que puede implicar violencia física genera en la población
una sensación de temor que no le permite desarrollar sus actividades
diarias con tranquilidad. Esta situación genera tensión nerviosa que tiene
efectos sobre la salud mental y física de la población (PNUD, 2007, 13).
Los medios de comunicación juegan un papel importante en

reducir, elevar o ajustar la distancia entre ambas percepciones en la
medida que reduzcan el sensacionalismo, las imágenes impactantes o con
otras acciones. No se sugiere una determinada “manipulación mediática”,
pero si una evaluación del desempeño profesional e incluso una reflexión
PANEL III: 825
en situaciones especiales en las que ciertos efectos inciden de forma

“particular” en la sensación de la población.1
Es fácil pronosticar que un individuo que se siente inseguro

modificará su comportamiento y buscará recobrar la sensación de
seguridad que siente arrebatada. Esta predisposición a la violencia, como
elemento de defensa o protección, viene a sustentar la tesis de Ortega y
Gasset de que la “guerra no es un instinto, sino una invención” o aquella
otra de que “violence is learned behavior”2, lo que nos llevaría, como
conclusión, a entender el clima de violencia como producto de la propia
violencia, además, seguramente, de otros factores. Noelle-Neumann nos
dice al respecto: “Las personas observan la conducta ajena, aprenden que
existe esta o aquella conducta posible y, cuando se presenta la ocasión, la
ponen en práctica ellos mismos” (1991, 62).
Hay otros factores que inciden en esa sensación: la forma de

aplicar justicia, el número de detenidos, los puestos a disposición judicial,
la cantidad de enjuiciados y condenados, el funcionamiento del sistema
penitenciario y, en general, la actuación eficaz y transparente de los
cuerpos de seguridad y del sistema judicial. Es decir, se cuestiona
sustancialmente la credibilidad de que el Estado pueda solucionar ciertos
problemas percibidos como graves (Gráfico 1, ver Anexo A).
¿Cómo sobrevivir en una sociedad con índices de criminalidad

superiores a los que se consideran epidémicos? La respuesta no es única
ni está clara. Sin embargo, puede estar influida por lo siguiente:
1. El incremento de la violencia es marginal. Es decir, se produce en

colectivos asociados al narcotráfico, crimen organizado, maras y
otros grupos de alto riesgo. El ciudadano que está alejado de esos
círculos no percibe el incremento de la violencia porque se
produce en el entorno de aquellos grupos y los hechos no
1
Referentes que pueden servir para ilustrar lo que se afirma, sería el tratamiento
informativo dado a los conflictos en Irak o Afganistán por medios
norteamericanos o el tratamiento tras los ataques contra las torres gemelas en
New York.
2
Declaración, en 1999, de The National Funding Collaborative on Violence
Prevention. Citada en Pinker, 2002: 308
permean la sensación de los ciudadanos en sus barrios,

condominios y esfera próxima.
2. La seguridad privada de la que disponen los diferentes complejos
habitacionales, edificios, etc., incide en la percepción de que en
ese espacio cercano se está relativamente bien y la sensación de
correr un determinado riesgo es más reducida. Ello se asocia al
significativo incremento del número de compañías privadas de
seguridad que han proliferado en los últimos años en la región.3
3. Algunos gobiernos proyectaron una determinada sensación
relacionada con la seguridad (manipulando encuestas o
ejecutando políticas públicas erradas), que fue trasladada a la
opinión pública y percibida por el ciudadano como mejoras,
aunque no fueran tales.
A pesar de la complejidad del tema, este trabajo pretende

reflexionar sobre algunos aspectos relacionados con la violencia que
permitan desvelar ciertas causas y consecuencias y faciliten la
comprensión de un problema regional que suscita el debate y la
preocupación de la mayoría de los ciudadanos.
2. CAUSAS
Sobre las causas de la violencia en Centroamérica (en América

Latina, en general) hay bastante literatura y razones esgrimidas por
diferentes autores. Algunos, consideran el narcotráfico como un factor
preeminente de la violencia; otros, hablan de los conflictos armados
internos y las secuelas que pudieron dejar en distintos grupos sociales y
también hay quienes atribuyen la responsabilidad al uso de armas de
fuego, entre otras muchas razones: maras, crimen organizado, etc.
Los motivos señalados indicen porcentualmente en la violencia en

general, pero ninguno pareciera ser resolutivo. No hubo, por ejemplo,
conflicto armado en Honduras, país de la región que observa los más
3
En: http://es.insightcrime.org/analisis/las-empresas-privadas-de-seguridad-son-
una-necesidad-desafortunada-en-centroamerica
En: http://www.latinamerica.undp.org/content/dam/rblac/img/IDH/IDH-AL%20
Resumen%20Ejecutivo.pdf (p. 10)
PANEL III: 827
altos índices de homicidios. La posesión de armas puede ser una razón en

Guatemala, donde la tenencia y portación es un derecho constitucional,
pero no otros países y, así sucesivamente se podrían ir desarmando
diferentes razones justificadoras.
Hay, sin embargo, dos causas comunes en todos los países que se
reproducen recurrentemente: la ausencia de justicia (falta de Estado de
Derecho) y la corrupción que permea ciertas instituciones (políticas y
judiciales sustancialmente). El resto de razones enumeradas, coadyuvan
en distinto grado a las altas cifras que se observan, por lo que -para este
trabajo- se parte de la hipótesis de que hay dos causas principales
generadoras de violencia en Centroamérica: la falta de Estado de Derecho
y la corrupción. El resto de razones, son consecuencias de aquellas dos. 4
Esta hipótesis se considera de especial transcendencia puesto que

las políticas públicas deben de conducirse hacia las causas que generan el
problema. Cuando estas no han sido identificadas, se producen
actuaciones tendientes a resolver problemas que no son el origen de la
violencia. La lucha contra el crimen organizado o el narcotráfico, el
embate a las maras o a la violencia doméstica o incluso enfrentar la
pobreza y la desigualdad, parten, necesariamente, de contar con un
Estado de Derecho y desterrar la corrupción.
Hasta la fecha, es posible que el poco éxito de muchas de las

medidas implementadas sea consecuencia de no haber actuado sobre el
origen indicado. Así, por ejemplo, no contar en muchos países con
funcionarios civiles de carrera, multiplica el favoritismo en la
designación de cargos y promueve la corrupción y el clientelismo. Sin
ello, cualquier actuación en otra área puede resultar ineficiente. Quizá
una política que corrigiera esa falta de administración pública profesional
incidiría sustancialmente en actuaciones relacionadas con el crimen
organizado, el lavado de dinero, la compra de funcionarios, etc., o en
otros aspectos como la reducción de la pobreza.
El número de delitos y víctimas es muy alto en Centroamérica y

particularmente destacado en la zona fronteriza entre Honduras y
4
Un estudio detallado al respecto en: TRUJILLO, P. (2012). Gobernanza y
eficiencia de los gobiernos centroamericanos (1996-2010). IV Jornadas de
Seguridad. Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado. Madrid.
Guatemala. Aunque de forma general se observa un pequeño descenso

anual, las cifras son extremadamente elevadas y conviene hacer un
detallado análisis en busca de la respuesta (Gráficos 2 y 3).
Es interesante observar en una gráfica cómo ha evolucionado el

índice de gobernanza5 en los distintos países centroamericanos a partir de
1996. En ella se puede apreciar si la variación ha sido positiva o negativa,
hacer una primera comparación de los datos y llegar a un inicial
diagnóstico regional.
La presencia de aspectos comunes que, de una u otra forma son

destacados positiva o negativamente en toda la región, y otros que, por el
contrario, son específicos de algunos países, identifican un espacio de
actuación política conjunta para explorar las ventajas y corregir las
deficiencias observadas.
Desde 1996, los índices han sufrido modificaciones a la baja o

tiene similar valor. La evolución del nivel de gobernanza permite afirmar
que estamos en peores condiciones que hace tres lustros (Gráfico 4). Esta
primera e importante aproximación, evidencia la falta de consolidación
de los gobiernos democráticos centroamericanos y la reducida eficacia de
los mismos, algo que otras publicaciones han puesto de manifiesto de
forma diferente.6 Pero no sólo no han mejorado, sino que siguen muy por
debajo (excepción de Costa Rica y Panamá) del nivel cero (0)7 y a pesar
de que cada año los distintos gobiernos centroamericanos han
incrementado sus gastos, la percepción de los ciudadanos es que los
resultados siguen siendo los mismos o incluso peores.
¿Por qué habiéndose realizado un importante esfuerzo por

aumentar los gastos del gobierno (lo que ha supuesto ampliar la carga
impositiva o producir endeudamiento), no se han conseguido resultados
proporcionales en cuanto al incremento del nivel de gobernanza? Una
respuesta apunta necesariamente hacia la ineficiente gestión de los
recursos, posiblemente porque los destinados a cumplir ofrecimientos y
5
Banco Mundial.
6
Al respecto el informe Latinobarómetro recoge estadísticas y gráficas que, en
algunas áreas, reflejan idénticos resultados.
7
El estudio del Banco Mundial otorga una calificación entre dos (2.5) negativo y
dos (2.5) positivo.
PANEL III: 829
promesas políticas no generaron los resultados esperados ni satisficieron

las expectativas ciudadanas, lo cual deriva en que se continúe sintiendo
un escaso efecto en términos de gobernanza.
¿Qué ha ocurrido con la mayor cantidad de recursos económicos

disponibles para un determinado año respecto al anterior? 8 Se puede
suponer que parte fue absorbida por el incremento anual de los precios,
pero el resto requiere un análisis en función de situaciones coyunturales
propias de cada país. En algunos, los gobiernos dilapidaron fortunas.
Otros montos pasaron a formar parte del pago de la deuda externa,
contraída por gobiernos anteriores, lo que puede llegar a hipotecar a un
determinado país por décadas o a engrosar presupuestos de ministerios o
secretarías sin que los efectos terminen siendo directamente percibidos
por los ciudadanos. Ni hay eficacia ni eficiencia en la gestión pública.
En relación con el gasto de fondos públicos sin que se observe ese

incremente esperado de percepción de gobernanza, se pueden apuntar las
siguientes razones:
1. Que una significativa parte del incremento de gastos de gobierno

haya engrosado rubros como pagos de personal (aumento de
planilla o contratos de asesores), mantenimiento o suministro de
materiales de los diferentes ministerios y departamentos
gubernamentales. De ser así, la ciudadanía no ha percibido que la
mejora en las condiciones del personal que labora en la
administración pública o las que se pudieran haber realizado, por
ejemplo, en la infraestructura de determinados edificios, haya
redundado en un mejor servicio.
2. El despilfarro e incluso la desaparición de sumas importantes ha
generado grandes escándalos en muchos de los países9. En estos
casos, el incremento solo ha servido para los fines, incluso
delictivos, de quienes propiciaron los desvíos.
3. Los gobiernos tienen mayor deuda, quizá contraída en periodos
anteriores. Parte del presupuesto tiene que derivarse para hacer
8
A tal efecto datos disponibles en Banco Mundial.
9
Aristóteles (2004-218): Aristóteles tiene en su cabeza el recuerdo de la
pregunta de Trasímaco a Sócrates: ¿cómo conseguir un gobernante que no
gobierne en provecho propio? (véase República 338d-343d).
frente al pago de la misma y, entonces, el dinero destinado a este

apartado tampoco tiene una repercusión directa en la población,
incidiendo negativamente en el índice de gobernanza.
4. Una ineficiente gestión gubernamental, a pesar de contar con los
recursos necesarios. Ello permite sugerir la necesidad de generar
un debate, en el que se desestime la propuesta de aumentar el
gasto público o subir la carga impositiva, mientras no se genere
una más eficiente forma de gestión. De lo contrario, la falta de
transparencia solamente producirá un control más deficiente del
gasto público. La exigencia de rendición de cuentas o auditoria
social es un vector que debe desarrollarse por la ciudadanía,
partidos políticos y otras organizaciones civiles, para alcanzar el
necesario grado de trasparencia en la administración pública.
5. Una mezcla de diversos factores entre los que se pueden destacar
los anteriormente indicados y la ineficiencia en materia de
justicia y seguridad.
Las actuaciones de los distintos gobiernos no solo tienen una

incidencia directa en los bajos índices expuestos (Gráfico 5), sino que se
sustentan en la insuficiente (cuando no escasísima) institucionalidad,
entendida como la consolidación de las instituciones del Estado al
servicio del ciudadano y no de poderes políticos del momento o de
cualesquiera otros, normalmente liderados por grupos de interés. Los
partidos políticos se han preocupado más de “ellos mismos” y de su
subsistencia que de sostener principios, sentar bases y generar políticas
consensuadas de largo plazo. La resultante de otra forma de actuar no
dependería tanto del partido que ocupase el poder cuanto de reglas claras
-Estado de Derecho-. Hasta ahora, el partido político vencedor en los
distintos procesos electorales es el encargado, de alguna forma, de
establecer “las reglas de juego”, siendo esta forma de actuar la razón
principal de la falta de éxito que señalan las gráficas anteriores en las que
se puede percibir que cada cuatro años se comienza de nuevo. Es
necesario, por consiguiente, promover la institucionalidad, como una
buena vía para consolidar una mejor gobernanza.
La fortaleza del Estado no significa que deba ser más grande. Se

trata de que las instituciones desempeñen eficaz y eficientemente los
cometidos que se les asignen, especialmente en los aspectos relacionados
con la seguridad y la justicia, razón principal de aquél.
PANEL III: 831
De las seis variables que conforman el índice de gobernanza 10

¿cuál o cuales pueden incidir más en estos reducidos valores? Las
gráficas de cada país con los valores disociados de cada variable
proporcionan una visión más específica y puntual de las causas por las
que se mantiene (incluso se reduce) la percepción de gobernanza. De
manera sistemática dos variables presentan los valores más bajos (Gráfico
6): la corrupción y la ausencia o “escasez” del necesario Estado de
Derecho.
Dicho directamente: está perfectamente diagnosticado el

problema en relación con la ingobernabilidad o la falta de gobernanza.
Mientras no se consolide (o construya) el Estado de Derecho y se reduzca
los niveles de corrupción, los valores medios totales continuarán sin
alcanzar cotas “suficientes”.
También aparecen valores mejor puntuados que representan

variables mejor percibidas por la ciudadanía. El concepto voz y rendición
de cuentas y la calidad regulatoria, ocupan los primeros lugares. La
conclusión resumida sería: hay suficientes normas, pero es preciso
acatarlas y exigir su cumplimiento.11
10
1. Voice and accountability (VA), the extent to which a country’s citizens are
able to participate in selecting their government, as well as freedom of
expression, freedom of association, and free media
2. Political stability and absence of violence (PE), perceptions of the likelihood
that the government will be destabilized or overthrown by unconstitutional or
violent means, including political violence and terrorism.
3. Government effectiveness (GE), the quality of public services, the quality of
the civil service and the degree of its independence from political pressures, the
quality of policy formulation and implementation, and the credibility of the
government’s commitment to such policies.
4. Regulatory quality (RQ), the ability of the government to formulate and
implement sound policies and regulations that permit and promote private sector
development.
5. Rule of law (RL), the extent to which agents have confidence in and abide by
the rules of society, and in particular the quality of contract enforcement, the
police, and the courts, as well as the likelihood of crime and violence
11
En general, el Indice de Percepción de la Corrupción (2013) guarda una
correlación directa con el de gobernanza. Hay determinadas coincidencias con
lo mostrado en la gráfica de la gobernanza. Los países centroamericanos con
mayor índice de percepción de corrupción son Guatemala (123), Nicaragua
Una última observación se refiere a la poca confianza que se tiene

en el sistema de justicia 12 y como lleva al ciudadano a no denunciar
muchos hechos o a tomar justicia por mano propia ante la sensación de
que realizar la correspondiente denuncia “no sirve para nada” (Gráfico 7).
Se refuerza la idea de la ausencia de Estado de Derecho y del uso de otras
formas de actuar paralelas a la ley para dirimir conflictos.
3. CONSECUENCIAS
En coherencia con lo antes indicado, se abordan a continuación

algunas de las consecuencias de la falta de justicia, origen principal de la
violencia. La lógica expositiva consiste en visualizarlas como derivadas
de la ausencia del necesario Estado de Derecho 13 y, por lo tanto,
consecuencia de esas carencias indicas, cualquiera que sea la asociación
que se haga con otras cuestiones.
El narcotráfico, el crimen organizado, la delincuencia común, el

uso de armas para comisión de delitos y homicidios, etc., son producto de
(127) y Honduras (140). El Salvador (83), Panamá (102) y Costa Rica (49)
ocupan los mejores lugares, aunque todos los países han retrocedido respecto de
años anteriores.
El Rule of Law Index (2014) presenta similares conclusiones de los países que
se estudian.
Por su parte el Global Peace Index (2013), remarca los bajos puestos de
Guatemala (109), Honduras (123) y el Salvador (112), con diferencia respecto
de Costa Rica (40), Panamá (56) y Nicaragua (66).
12
En:
http://www.latinamerica.undp.org/content/dam/rblac/img/IDH/IDH-
AL%20Resumen%20Ejecutivo.pdf (p. 10)
13
En el Estado de Derecho no hay interferencia, al menos que modifique o pueda
modificar sustancialmente el libre ejercicio de la voluntad del individuo,
porque simplemente destruye el principio anterior. Las leyes, iguales, deben
cumplirse. La configuración de un sistema judicial que cumpla y haga cumplir
las normas es sustancial en un modelo de democracia ampliada con valores. La
esencia de la ley no es su enunciado, su promulgación o su difusión sino el
fondo, el cumplimiento y la observancia de la misma. La corrupción, el
abandono de funciones, incluso el miedo o la costumbre, han hecho que una
sustancial parte del ordenamiento jurídico de ciertos países (entre ellos los
centroamericanos) se omita, se incumpla.Junta internacional de fiscalización de
estupefacientes (2103-55)
PANEL III: 833
la ausencia del necesario Estado de Derecho y no causas per sede

violencia. La importancia de esta diferenciación estriba en que las
políticas públicas deben dirigirse a las raíces del problema y no a los
efectos, razón por la que se insiste en esta idea.
No es menos cierto que el entramado que representa la unión de la

política, la aplicación de la justicia y otras actividades de las diferentes
administraciones públicas con sectores delincuenciales, termina por
difuminar el escenario o crear confusión al establecerse una compleja red
de colaboración e interdependencia difícil de seguir.
3.1. Drogas
El narcotráfico, aunque relativamente nuevo en la forma, se

encuentra en cierta medida asociado con determinados sucesos de la
década de los años veinte14del siglo pasado, producto de la supresión en
Estados Unidos de la venta de alcohol, lo que generó un espacio de
“inseguridad” discutible15 pero sujeto al combate contra actividades que
conllévenla necesaria cooperación internacional 16 , especialmente en
materia de seguridad.
El impacto del consumo de drogas ilícitas unido a la discusión

sobre la producción, tráfico y otras formas delictivas (crimen organizado,
terrorismo etc.), no es nuevo. De hecho, es un tema de debate recurrente
que genera opiniones diversas y se analiza desde perspectivas muy
diferentes: política, económica, jurídica, social, de salud, moral, etc.
Ciertos Estados (México y Colombia), dedican importantes

recursos a enfrentar el problema del narcotráfico y cuentan, incluso, con
apoyo de países como los Estados Unidos a través de programas
14
Al respecto se sugiere JOHNSON, P. (2000). Tiempos modernos. La historia
del siglo XX desde 1917 hasta nuestros días. (E. Vergara, Ed.) Buenos Aires.
Especialmente el capítulo 6: La última Arcadia
15
BENEGAS LYNCH, A. (2006). La Tragedia de la drogadicción: Una
propuesta. Argentina: Editorial Lumiére.Propone la no criminalización del
consumo, producción y comercialización de la droga.
16
Tratado en YOUNGER, C., & ROSIN, E. (2005). Drugs and Democracy in
Latin America. The impact of U.S. Policy. Lynne Rienner Publishers.
Boulder&London.
especiales de cooperación. Otros, contrariamente, no disponen de medios

suficientes para enfrentar distintas amenazas o tienen sus estructuras
policiales, militares y de justicia permeadas por grupos criminales que
hacen imposible aplicar las leyes vigentes o emprender acciones
concretas de forma efectiva, fomentando además la corrupción. Son
Estados que no pueden cumplir con el cometido de luchar contra las
drogas y que carecen de presencia institucional en muchas zonas del
territorio nacional. Esa ausencia estatal es casi un denominador común en
los países de la región y hace manifiestamente ineficiente la lucha contra
el crimen, posibilitando el ejercicio de una especie de “violencia privada”
en aquellos lugares por parte de ciertos grupos.
Es por ello que se viene produciendo un incremento sustancial de

la violencia que si bien no es únicamente atribuible al narcotráfico no es
menos cierto que hay incidencia de aquel. La venta de menudeo, el
control territorial, la lucha por extender la zona de influencia y la
depredación o robo (tumbe) de cargamentos llevados a cabo por ciertos
grupos (ej.: los Zetas), son algunos de los fenómenos que han incidido en
el aumento de los indicadores de violencia, aunque no es posible
establecer en muchos casos una relación directa y ni siquiera precisar la
actividad concreta que incide sobre ese índice delincuencial. Un ejemplo
de lo anterior se relata en el informe “Guatemala: Narcotráfico y
violencia” (2011):
De los 5.960 asesinatos cometidos en el país en 2010, 41 por ciento

ocurrieron en el departamento de Guatemala, la región más urbanizada del
país, donde los mayores responsables son las pandillas y la delincuencia
común. Pero la geografía de los asesinatos fuera de la capital indica que
los narcotraficantes, cuyas actividades incluyen también la trata de
personas, la extorsión y el secuestro, están detrás de la
violencia”(International Crisis Group, 2011, p. 7).
El mismo informe continúa:
En un estudio de 2010 sobre la delincuencia en Centroamérica, el

Banco Mundial concluyó que la causa principal de la violencia en la
región era el narcotráfico, incluso más que otros factores como la
prevalencia de pandillas juveniles, la disponibilidad de armas de fuego y
el legado de conflictos anteriores” (International Crisis Group, 2011, p. 7).
PANEL III: 835
Sin embargo, a las conclusiones que llegan otros estudios

(Espach, Melendez, Haering, & Castillo, 2011), es que el vacío
institucional que existe en la periferia y la presencia de organizaciones
dedicadas al crimen organizado contribuyen en un cierto porcentaje,
realmente desconocido, a los datos de violencia existentes en el país.17
La búsqueda de soluciones, amplias y flexibles, que realmente

confronten el problema del consumo de drogas, está repleta de intereses
de todo tipo. El Informe Mundial sobre las Drogas 2013 (IMD)18 llega a
la conclusión de que incluso la legalización no es lo mejor para resolver
el problema, puesto que:
While intensified competition in trafficking in cocaine has led to

growing levels of violence in Central America, the problem will not be
resolved if drugs are legalized. Organized crime is highly adaptive. It will
simply move to other businesses that are equally profitable and violent”.19
Los níveles de consumo de drogas en el mundo varían según los

países o las regiones: “In the case of Latin America, in contrast, most of
the increase appears to be linked to “spill-over” effects, as cocaine is
widely available and relatively cheap owing to the proximity to
producing countries. 20 Sin embargo, pareciera que se incrementa el de
marihuana (cannabis) y se observa también un aumento de otras drogas
(tranquilizantes, sedantes, inhalantes, etc.), fundamentalmente drogas de
diseño: “There is also an indication of increased manufacturing activity
in Central America and an increase in the influence of Mexican drug
trafficking organizations in the synthetic drugs market within the
región”.21
El narcotráfico por su parte, suele estar (directa o indirectamente)

asociado a otros delitos comunes o de alto impacto. Grupos del crimen
organizado o cercanos al terrorismo, están implicados (o lo han estado)
17
Aunque este informe se refiere concretamente a Guatemala (tres zonas
fronterizas) la conclusión puede ser extrapolable a otros lugares.
18
UNODC. En:
http://www.unodc.org/unodc/secured/wdr/wdr2013/World_Drug_Report_2013.
pdf
19
Ibidem, iii
20
Ibidem, x
21
Ibidem, xi
con redes de narcotraficantes. Una parte no evaluada de la delincuencia

común, tal y como estiman y evidencian ciertos informes, lo es
precisamente por delitos asociados o conectado a la narcoactividad:
robos, asesinatos, lesiones, etc. Al respecto el Global Study on Homicide
(2011) indica: “In the Americas, more than 25 per cent of homicides are
related to organized crime and the activities of criminal gangs, while the
same is only true of some 5 per cent of homicides in the Asian and
European countries for which data are available”22, aunque no disocia la
información por países, por delitos o por grupos delincuenciales,
impidiendo un análisis más preciso.
Todo lo expuesto ha ido incrementándose en la medida en que

determinados países centroamericanos se han hecho más consumidores
que lugares de paso. Es decir, se ha experimentado en algunas zonas el
tránsito a lugar de producción, almacenamiento, distribución y consumo,
con la incidencia delictiva en general y la consecuente complejidad.
A menudo, las personas que están bajo los efectos de las drogas
cometen delitos para costear su adicción, y el delito forma parte de la
violencia entre los grupos delictivos organizados que se dedican al tráfico
de drogas; esto es especialmente patente en Centroamérica (iv).
La región de Centroamérica y el Caribe sigue viéndose afectada por

el narcotráfico y los altos niveles de violencia relacionada con las drogas.
La región sigue siendo una importante ruta de tránsito de la cocaína
destinada a américa del norte y Europa. La fabricación ilícita de
metanfetamina a gran escala es motivo de grave preocupación. (43)23
En América Latina, el tipo de droga y el consumo varían según el

país. En el Sur hay niveles de consumo de cocaína similares al de los
Estados Unidos, lo que no ocurre en Centroamérica y El Caribe, cuya
cifra se reduce prácticamente a la mitad. Algo similar ocurre con el
cannabis, las drogas de diseño y otras.24 En todo caso, es preciso tener
presente el consumo de cocaína en la región:
22
Global studies on homicide (Pp. 10-11).
23
Informe 2013. Junta internacional de fiscalización de estupefacientes (ONU).
24
UNODC Op. Cit. 13
PANEL III: 837
In the case of cocaine, this may apply in particular to Latin America

and, to a lesser extent, West and Central Africa. The latest UNODC
estimates indicate that, as at 2011, Latin America, the Caribbean and
Africa collectively account for 6.2 million users (or 36 per cent of the
global total).25
Otros informes también lo corroboran:
364. En los últimos años, las tendencias y rasgos habituales del uso
indebido de cannabis en la región de Centroamérica y el Caribe han
permanecido relativamente estables. Se ha calculado que la tasa de
prevalencia media anual del consumo de cannabis es del 2,6% en
Centroamérica y del 2,8% en el Caribe.
365. En lo que respecta al consumo de opioides y éxtasis en

Centroamérica, la UNODC ha calculado que la tasa de prevalencia anual
es del 0,2% y del 0,1%, respectivamente, muy por debajo del promedio
mundial.
366. La tasa de prevalencia media del consumo de cocaína en

Centroamérica y el Caribe, que se ha estimado en el 0,6% y el 0,7%,
respectivamente, sigue siendo más elevada que la media mundial.26
La complejidad de las variables contempladas dificulta precisar el

problema del narcotráfico. Cada país es distinto y dentro del hemisferio
hay zonas diferentes. Se constata claramente que la situación es difícil y
compleja, y se complica en la medida en que hay varios países que son
productores de drogas: Colombia, México, Estado plurinacional de
Bolivia y Perú, y en el resto, se acrecienta el consumo y/o son zonas en
las que se han establecido permanentemente grupos del crimen
organizado para utilizar el territorio como plataforma logística: lugar de
tránsito, almacenamiento o producción de drogas.
Estudios más recientes, como los del Centro Meir Amit (2012,
30), indican que “diversos informes de expertos estadounidenses y
mexicanos de los últimos años se centran en los riesgos que la asociación
delictiva de Jezbolá con los carteles mexicanos del narcotráfico crea para
25
Ibidem 39
26
Informe 2013. Junta internacional de fiscalización de estupefacientes (ONU).
Op. Cit. 55
Estados Unidos”27. Una parte de las ganancias que produce el tráfico de

drogas en la región 28 , parece destinarse a soportar o promover
determinados movimientos terroristas.
Es decir, el problema existe, está enlazado con otras actividades

criminales, no hay una respuesta efectiva por parte de los Estados, se
carecen de capacidades de inteligencia, policiales y militares e,
independientemente, de continuar con la penalización del consumo
(producción y distribución) o acometer la legalización (despenalización)
más o menos amplia, la cuestión constituye un tema de atención
prioritaria.
Al inicio de su legislatura (enero, 2012) el Presidente de la

República de Guatemala, Otto Pérez Molina, invitó a los líderes
regionales a generar un espacio de diálogo con el fin de discutir posibles
vías para legalizar (despenalizar) 29 las drogas y enfrentar la difícil
situación que sufre Guatemala y otros países latinoamericanos. La
propuesta tuvo repercusión internacional cuando el diario británico The
Guardian publicó un artículo titulado “Guatemala´s President: My
country bears the scars from the war on drugs” el 19 de enero de 2013.30
Aquel ofrecimiento generó un interesante debate, promovió reuniones de
algunos presidentes centroamericanos, tuvo proyección internacional y
fue llevado a la VI Cumbre de la OEA en Cartagena de Indias (Colombia,
abril de 2012).
El correspondiente comunicado de los Jefes de Estado y de

Gobierno31 recogió la preocupación, lo que constata la importancia de la
temática. En dicho documento se reflexiona en relación con el “limitado
impacto sobre el problema mundial de las drogas” y la necesidad de
buscar medidas efectivas; la meta fijada para 2019 en lo que se refiere a
27
También en: SCHVINDLERMAN, J. (2011). p. 19.
28
Un interesante y detallado estudio respecto de México en MORENO GÓMEZ,
E. (2012). Staging the War on Drugs: Media and Organised Crime in Mexico
(WP). Real Instituto Elcano. Working paper 8/2012.
29
Aunque los términos no signifiquen lo mismo, al inicio (y aún persiste) hubo
una confusión sobre la concreción de la propuesta en relación con los mismos.
30
En:
http://www.guardian.co.uk/world/2013/jan/19/otto-molina-war-drugs-guatemala
31
En: http://www.summit-americas.org/SIRG/2012/041412/reunion_drugs_es.pdf
PANEL III: 839
la “eliminación o reducción de manera considerable de los cultivos

ilícitos” y otros aspectos en orden a afrontar con mayores garantías de
éxito la lucha contra las drogas.
Algo más de un año después de aquel encuentro (junio 2013) se

celebró en La Antigua (Guatemala), la primera reunión a nivel ministerial
del Grupo de Revisión e Implementación de Cumbres (GRIC). En ella se
hizo público el informe “El problema de las drogas en las Américas”,32en
cuya introducción evidencia cómo se ha incrementado el debate. Justifica
al inicio, aunque en el cuerpo del documento no lo deja claramente
asociado, el “incremento de los niveles de violencia asociados al
narcotráfico”, como el principal factor a considerar.
El informe refleja el interés regional por abordar el problema

desde ángulos muy diversos, con el concurso de políticos, pero también
de académicos, grupos de la sociedad civil y organizaciones interesadas o
con incidencia pública. Es un primer acercamiento a la discusión que se
abordará seguramente con mucho mayor énfasis desde ahora, pero
también de soluciones consensuadas, donde la colaboración y el
intercambio de información esté presente, ahondando en la dinámica que
la propia OEA había mantenido en años anteriores.
Aquella inicial propuesta del mandatario guatemalteco, con el

paso del tiempo y debido a la presión internacional y a la no aceptación
plena que la misma tuvo por parte de los socios latinoamericanos, ha sido
desplazada pero no ha dejado de perder importancia como una necesidad
que, inevitablemente, debe ser encarada desde distintos puntos de vista y
por diferentes organismos de la sociedad civil.33
Actualmente las Naciones Unidas han retomado la discusión en

torno a la despenalización total o parcial de la producción, distribución y
consumo de drogas ilegales.
32
En:
http://www.oas.org/documents/spa/press/Introduccion_e_Informe_Analitico.pdf
33
Verónica Calderón. El Pais (España). ¿De qué legalización hablamos? En:
http://internacional.elpais.com/internacional/2012/04/15/actualidad/1334510863
_741787.html
3.2. Maras
Con origen en los Estados Unidos, las maras se han convertido en

un referente de la violencia en Centroamérica.
Las maras34es un fenómeno relativamente reciente en la región y

en algunas partes del mundo, objeto de estudio en los albores del siglo
XXI. El diccionario de la Real Academia Española (DRAE) le da un
tratamiento “benevolente” en su definición: “pandilla de muchachos”. Sin
embargo, son grupos (de diferente tamaño) que operan y controlan un
determinado territorio, en donde conectan sus acciones con el menudeo
del narcotráfico, apoyo al crimen organizado, extorsiones, asesinatos a
sueldo y otros delitos asociados con la delincuencia común. Las luchas
entre facciones opuestas suelen darse por el control territorial para
rentabilizar posteriormente los hechos delictivos cometidos en la zona.
La complejidad de las distintas organizaciones, la poca

previsibilidad de sus actuaciones, la “lógica” de su intervención y otros
parámetros, hacen muy difícil determinar la procedencia y forma de
pensar de los mareros (lógica de actuación), lo que dificulta
sustancialmente la adopción de políticas públicas eficaces para enfrentar
esa amenaza.
No obstante las maras han sido incluidas en muchos informes

como grupos generadores y responsables de parte de la delincuencia. En
este sentido Ribando indica:
Gangs may be involved in criminal activities ranging from graffiti,

vandalism, petty theft, robbery, and assaults to more serious criminal
activities, such as drug trafficking, drug smuggling, money laundering,
alien smuggling, extortion, home invasion, murder, and other violent
felonies. (2013-2)
34
Al respecto: RODGERS D., MUGGAH R y STEVENSON C. (2009). Gangs of
Central America: Causes, Costs, and Intervention. EN:
http://www.smallarmssurvey.org/fileadmin/docs/B-Occasional-papers/SAS-
OP23-Gangs-Central-America.pdf
Un detallado estudio también en: Maras y Pandillas en Centroamérica
PANEL III: 841
Tampoco es muy conocido, aunque cada vez se cuenta con más

información al respecto, el número de integrantes de las diferentes maras
regionales, oscilando los números entre márgenes muy amplios y
paulatinamente crecientes cada año. Al respecto se recogen los siguientes
datos:
Existen más de 900 maras que operan en Centroamérica hoy en día,

con un estimado de 70.000 miembros. Mientras que las maras sin duda
contribuyen a la violencia en El Salvador, Guatemala y Honduras, hay
indicios que indican que son responsables solamente de una parte mínima
de la violencia (diversas fuentes sugieren que quizás el 15 por ciento de
los homicidios se relacionan con las maras).35
Que son reforzados en el informe de la ONU (Junta internacional

de fiscalización de estupefacientes), donde igualmente se indica: “Se
calcula que en Centroamérica hay más de 900 pandillas en activo,
conocidas como “maras”, integradas por más de 70.000 miembros. En
El Salvador, Guatemala y Honduras, el 15% de los homicidios están
relacionados con esas pandillas” (2013-52).
Y se pueden contrastar con estos otros ofrecidos por Ribando:
Estimates of the overall number of gang members in Central

America vary widely, with a top State Department official recently
estimating that there may be 85,000 MS-13 and 18th Street gang members
in the northern triangle countries (El Salvador, Guatemala, and
Honduras).The U.N. Office on Drugs and Crime (UNODC) recently
estimated total MS-13 and M-18 membership in Guatemala, El Salvador,
and Honduras at a more modest 54,000. According to UNODC, in 2012
there are roughly 20,000 gang members in El Salvador, 12,000 in
Honduras, and 22,000 in Guatemala. El Salvador has the highest
concentration of gang members, with some 323 mareros (gang members)
for every 100,000 citizens, double the level of Guatemala and Honduras.
In comparison, in 2007, UNODC cited country membership totals of
10,500 in El Salvador, 36,000 in Honduras, and 14,000 in Guatemala.
(2013-3).
Se caracterizan por un lenguaje corporal muy particular (tatuajes

y signos) y una organización piramidal y fuertemente jerarquizada,
35
Crimen y violencia en Centro América (p. ii)
además del ejercicio de la violencia cruel e “inesperada”. Otra

característica a tener presente es la juventud de sus integrantes y la baja
edad de iniciación (en ocasiones con menos de 10 años).
De todos los países de la región, El Salvador adoptó una política

de negociación con las maras cuyo resultado ha sido la reducción de los
niveles de violencia, fundamentalmente de homicidios.
Según las cifras publicadas por el Instituto de Medicina

Legal (IML) de El Salvador hubo un total de 2.492 asesinatos en el país
en 2013, un promedio de 6,83 asesinatos al día. Esto representa una caída
del 4 por ciento en 2012, cuando IML registró un total de 2.594 asesinatos,
y una tasa de homicidios promedio diaria de 7,1136.
La misma fuente aporta, en otro informe, los aspectos positivos y

negativos de la tregua. Entre los primeros destaca la ya citada reducción
del número de homicidios, el incremento de confianza entre actores clave
y el enfoque “suave” que se percibe de este tipo de acuerdos. De los
negativos, cita la peligrosidad de tomar como caudal político la
criminalidad y la violencia, el traslado de la actividad criminal a otras
actividades y la reducción de la confianza en el gobierno37.
Informes del gobierno y de algunos medios, estiman que esa

tregua fracasó porque existe fragmentación en las maras salvadoreñas,
tratando de alcanzar beneficios y cuestionan que el pacto solo sirvió para
dar privilegios a los líderes pandilleros, pero continúan los asesinatos y
las extorsiones “Salvadoreños creen que tregua entre maras fracasó”38.
Quizá por todo lo anterior, el modelo no ha sido adoptado e importado a
otros países. En el caso de Honduras, a pesar de ser el país con mayor
36
InSigthCrime. En:
http://es.insightcrime.org/noticias-del-dia/asesinatos-en-el-salvador-cayeron-
ligeramente-en-2013-pero-estan-aumentando-de-nuevo
37
En:
http://es.insightcrime.org/tregua-pandillas-el-salvador/los-aspectos-positivos-y-
negativos-de-la-tregua-entre-pandillas-en-el-salvador
38
En: http://www.laprensa.hn/honduras/apertura/394269-98/salvadorenos-creen-
que-tregua-entre-maras-fracaso
PANEL III: 843
índice de homicidios de Centroamérica, no existe por el momento la

voluntad de dar un paso en esa dirección.39
3.3. Conflictos armados internos
Parte de la violencia en determinados países es achacada a

resabios de conflictos armados internos.Esta teoría puede sustentarse
sobre distintas acciones atribuidas a grupos de desmovilizados (guerrillas
y ejército) que abandonaron las armas y se dedicaron a la promoción de
violencia social (protestas), amedrentamientos de ciudadanos, secuestros
y asesinatos por encargo, etc. Algo de ello puede justificarse, sin
embargo en países altamente violentos (Honduras) no hay antecedentes
de este tipo de conflictos y otros como Nicaragua, donde la guerrilla llegó
al poder, es uno de los más seguros de la región.
Merece especial atención un estudio realizado por Centro de

Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN) 40 sobre “Magnitud y
Costo de la Violencia en Guatemala”. En el mismo se afirma que: “Una
de las hipótesis que se maneja actualmente acerca de la violencia en
Guatemala, según la cual ésta hunde sus raíces en el pasado y en
particular en el conflicto armado interno, no parece corroborarse con la
información disponible, por lo menos a nivel regional” (p. 116).
Por lo anterior, pareciera que no hay que prestar demasiada

atención a esa razón justificativa de la violencia. No es posible
sustentarla con casos, y es difícilmente enlazable con cifras de
criminalidad.
3.4. Posesión de armas
La posesión de armas es causa frecuentemente esgrimida y

relacionada con la violencia. En todos los países hay un importante
número de víctimas consecuencia del uso de armas de fuego (Guatemala
el mayor) (Gráfico 8).
39
Más información en:
http://www.eltiempo.com/mundo/latinoamerica/ARTICULO-WEB-
NEW_NOTA_INTERIOR-12865469.html
40
En: http://centroamericajoven.org/sites/default/files/85-23.pdf
Sin embargo, no hay correspondencia entre el número de armas

legalmente registradas y la cantidad de homicidios (Panamá el más alto),
relación que ofrece otro panorama y lectura diferentes.41
La primera correlación (porcentaje de homicidios cometidos con

arma de fuego) es ilustrativa, pero si se presta atención a la segunda
(relación entre armas de fuego legales y homicidios), se observará que los
países que cuentan con más armas no son los que presentan mayores
índices de homicidios en los que aquellas se usan. En ocasiones países
con muy pocas armas tienen un mayor porcentaje de uso para cometer
crímenes (ej.: Panamá). Hay, por tanto, otros factores incidentes, además
de la simple posesión o existencia del arma.
En algunos lugares, la portación de armas está permitida por la

constitución, lo que requiere un debate social previo para modificar, de
ser preciso, la legislación existente al respecto. En otros, el problema,
desde la perspectiva legal, está resuelto puesto que no existe autorización
para llevarlas. Sin embargo, no hay instituciones policiales/judiciales
efectivas para impedir tal portación o bien la corrupción y la falta de un
Estado de Derecho impiden (o dificultan) la actuación adecuada. El costo
de oportunidad del crimen es muy bajo ante la ausencia de una
intervención inmediata y de una investigación eficaz. Un escaso número
de casos denunciados42 llega a juicio y menos terminan en condena.
El tráfico de armas en la región, unido a las carencias indicadas,

posibilita el trasiego de las mismas y facilita hacerse con una. Sin
embargo, a la luz del gráfico de importaciones de armas, es necesario
reconocer que se trata, en el fondo, de una relación comercial mantenida
con empresas de los Estados Unidos, primer proveedor oficial de armas a
la región. Por tanto, en este sector confluye el debate sobre la inseguridad
y el interés económico-comercial de grupos empresariales
norteamericanos. Al conjunto hay que agregarla falta de voluntad política
41
En Costa Rica haya 148,000 (2006) armas legales; 149,719 (2006) en El
Salvador; 235,514 (2006) en Guatemala; en Honduras 151,003 (2006); 65,436
(2006) en Panamá y 90,113 (2006) en Nicaragua. En: Informe Regional de
Desarrollo Humano 2013-2014 (pág. 31)
42
En 2010 en Costa Rica la tasa de denuncia a la policía fue de 23,1%. En el
Salvador en 2009, de 9,8%. En: Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-
2014 (pág. 36)
PANEL III: 845
y de capacidad de los Estados por establecer un registro eficaz del

propietario del arma (Gráfico 9).
Las exportaciones 43 -a diferencia de las importaciones- no son

significativas, lo que indica que la mayor parte de las armas se quedan
(en teoría) en los países centroamericanos bien legales y con la respectiva
licencia o de manera ilegal. Otras, en cantidades desconocidas, son
exportadas por vías no siempre contabilizadas. Un problema similar, o
incluso más grave, es el de las municiones que presumible se venden a
los poseedores de un arma, en ocasiones en cantidades muy superiores a
la capacidad de disparo de las mismas o del uso promedio por un tirador
medio. El problema del tráfico de municiones, es un agregado más a esta
discusión.
3.5. Criminalidad común
La mayor parte de delitos contabilizados en los distintos países

centroamericanos, no obedecen a ninguna de las razones antes
esgrimidas. La mayoría de denuncias son producto de acciones
relacionadas con la criminalidad común: robos de vehículos, de casas,
asaltos, atracos, etc.
Ello pone de manifiesto que básicamente el problema de

inseguridad no puede (no debe) se atribuible a la posesión de armas, al
tráfico o consumo de drogas o a las maras, por poner algunos ejemplos,
sino precisamente a la necesidad de contar con capacidades de
investigación, detención, procesamiento y encarcelación de los
delincuentes. Aspectos específicos del Estado de Derecho cuya ausencia
se viene identificando como causa primigenia de la violencia regional.
Es de tener en cuenta que los delitos comunes no suelen

denunciarse en su totalidad, incluso lo son en bajo porcentaje. La razón
43
Según la misma fuente de las importaciones (SIECA), las exportaciones durante
2013 ascendieron a US$ 248,827 y fueron mayoritariamente a América del
Norte (US$ 145,759) y a Centroamérica (US$ 101,666). Del total del valor las
exportaciones 50% corresponde a Guatemala.
Respecto de la importaciones (2013): 32% del total (US$ 15,814,955)
corresponde a Guatemala, 17% a El Salvador, 17% a Costa Rica, 24% a
Honduras y 10 % a Nicaragua. Panamá no está reflejado en este cómputo.
esgrimida por muchos de los encuestados es el alto costo de oportunidad

(desplazamientos, tiempo, etc.), la poca eficiencia de los investigadores,
los escasos resultados que se obtienen la desconfianza en determinadas
instituciones. A pesar de ello y de cifrarse en un porcentaje en torno al
60% las denuncias que de los mismos se hacen, multiplican por cinco o
seis el número de asesinatos, pudiendo llegar a una media de cien o más
delitos diarios denunciados en algunos países. La mayor parte quedan en
la impunidad. En el caso de Guatemala la misma oscila entre le 95%
(producto de estudios diversos) y el 75%, versión oficial del Ministerio
Público. Algunos organismos del Estado desechan casos que consideran
“poco importantes”, difíciles de resolver o de escasa trascendencia (robo
de celulares), lo que incide en mejorar las estadísticas oficiales
relacionadas con la eficacia institucional.
En cualquier caso, la principal amenaza sentida en la mayoría de

países latinoamericanos respecto de la seguridad es, precisamente, la
delincuencia común y no ninguna de las otras razones analizadas.44
3.6. Costos económicos
Una importante consecuencia de la violencia son los altos costos

sociales y económicos45 (Gráfico 10).
En la sociedad se genera una sensación de miedo que hace que

gran parte de la población adopte hábitos particulares. La negativa al uso
del (escaso) transporte público, el empleo del vehículo particular con
vidrios polarizados, la percepción de que es necesario portar armas, la
disminución de salidas nocturnas, la necesidad de que exista
aparcamiento seguro en el lugar a donde se desplaza, la protección física
en condominios, apartamentos, colegios, fabricas, etc., el control de
entradas y salidas de los mismos, y otros. Todo ello repercute en las
relaciones humanas y en la percepción del “otro”46.
44
Datos al respecto en: Informe Regional Desarrollo Humano 2013-2014 (pág.76.
Figura 4.1)
45
Véase Crimen y violencia en Centroamérica (2011)
46
Al respecto conferencia del autor. En:
http://newmedia.ufm.edu/gsm/index.php?title=Trujillopercepcion
PANEL III: 847
Por otra parte, el costo económico de la inseguridad (y de la

violencia) representa un importante rubro en las finanzas nacionales. La
mayor parte de los negocios requieren de seguridad física, control de
acceso y cámaras de vigilancia, además de escoltas de transportes y
seguimiento de vehículos en ruta. Esa infraestructura afecta la
competitividad por el incremento significativo de los costos de los bienes
y servicios que producen las empresas (Gráfico 11).
Centroamérica es la región del mundo en la que un porcentaje

mayor de empresas deben asumir costos relacionados con la seguridad
(62,1%). Sin embargo, cada país es diferente y así se puede contraponer
el 36,3% de las empresas panameñas, con el 87% de las salvadoreñas.
Agregar como comentario que, aunque Honduras es el país con mayor
número de asesinatos, no es el lugar donde más empresas tienen gastos
por inseguridad, lo que puede ser un contrasentido a primera vista que
evidencia una nueva ausencia de correlación entre las distintas variables
que se están analizando.
Esos gastos repercuten sustancialmente en la competitividad y en

el precio final de los bienes y servicios producidos, además de reducir la
atracción de capitales y las inversiones.
Los gastos cuantificados, producto de los pagos que llevan a cabo

las empresas, se cifran según algunos informes, en importantes
cantidades que rondan los US$ 550 millones anuales entre dos países:
Guatemala y El Salvador; y montos cercanos a los US$ 300 millones
entre los otros cuatro (Gráfico 12).
Es decir, entre 0,6% y 2%del producto interno bruto (GDP)-según

el país- se gasta en seguridad y, consecuentemente, esas cantidades pasan
a incrementar los precios de los productos e inciden en la competitividad
(Gráfico 13).
Cualquier empresa que desee invertir en la región debe de tener

en cuenta esas cantidades que normalmente disuaden a quienes pretenden
También: TRUJILLO P. (2010). Impacto de la percepción y de la realidad de la

violencia. Estudio de un caso: Guatemala. Centro de Estudios Hemisféricos de
Defensa. Conferencia subregional en Mesoamérica. Julio 20-23, 2010. El
Salvador.
emprender en Centroamérica, reduciendo la atracción de capitales. De no

prestarse atención a ello serán únicamente “capitales golondrina” -
buscadores de alta rentabilidad y generalmente con elevados costos- los
que se decidan a invertir en estos países.
Además de lo anterior, los Estados tienen otros importantes gastos

producto de la inseguridad. Los hospitales son, presumiblemente, quienes
más dinero deben de gastar para la atención a heridos o fallecidos
producto de la violencia, aunque hay otros sectores que también sienten
esa situación.
El costo final, es la sumatoria de los gastos generados por

inseguridad más lo que dejan de ingresar producto de aquella. Los
montos totales, producto de la violencia y la inseguridad, están por
encima del 4% del GDP en los países donde menos inciden y alcanzan un
17% en Honduras que cuenta con el mayor porcentaje de criminalidad
(Gráfico 14).
3.7. Otros aspectos
La desigualdad y la pobreza también han sido argumentos

utilizados por algunos analistas e informes en relación con el mayor o
menor grado de violencia en cada país. La tesis esgrimida es que una
mayor desigualdad se corresponde con un mayor índice de violencia y/o
propensión a ella.
En relación con el índice de Gini (medidor de la desigualdad) no

ha sido posible encontrar informes uniformes que presenten valores
estandarizados por años. Se encuentran valores distintos para el mismo
país y año o no se dispone de datos para un determinando periodo de
tiempo.
En el caso de Honduras (alto índice de desigualdad) hay una

correlación (alto índice de violencia), pero no ocurre lo mismo con el
Salvador que tiene un menor índice o con Panamá o Costa Rica que
presentan indicadores de desigualdad mayores, aunque índices de
criminalidad menores (Gráfico 15).
PANEL III: 849
La desigualdad no parece ser un incitador de violencia, si bien se

debe admitir que puede, en algún momento y situación, coadyuvar con el
fenómeno, siempre que coincidan otras variables.
4. CONCLUSIONES
De lo expuesto se puede correlacionar que la ausencia de justicia

(Estado de Derecho) y la proliferación de la corrupción, crean
condiciones propicias para que se desarrollen otros fenómenos. Por ello
que la hipótesis de que estos dos aspectos son las causas de la violencia y
la inseguridad regional parece constatarse.
Falta la voluntad política para acometer el desafío que significa

luchar contra grupos de poder/presión que prefieren Estados débiles para
continuar utilizándolos y generando impunidad. Resueltos los problemas
de eficacia judicial y control de la corrupción es muy posible que, por
añadidura, el resto de problemas presentados y esgrimidos como “causas”
dejen de existir o reduzcan sustancialmente su protagonismo.
Según estadísticas, 47 una parte sustancial de ciudadanos

latinoamericanos (en torno al 33%) tendría un arma para protección
personal en su domicilio; otro similar aprueba o entendería la limpieza
social; el doble (66%) consentiría o entendería la toma de justicia por
mano propia frente a agravios o amenazas y, finalmente, porcentajes
superiores al 75% (el mayor de todos es Costa Rica) están de acuerdo
(muy de acuerdo o algo de acuerdo) en que se implementen políticas de
mano dura, lo que indica una sentida “necesidad” de justicia y reacción
del Estado frente a la violencia y la inseguridad.
Se puede concluir, a modo de resumen, lo siguiente:
a.- La obtención de malos resultados durante años -relacionados con

la gobernanza y la seguridad- obedece a un cierto autismo
gubernamental frente a situaciones que este análisis evidencia.
Aspectos como la falta de institucionalidad, la falta de un Estado
de Derecho consolidado o siquiera incipiente, la penetración de las
47
Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014 (págs. 147-182).
instituciones del Estado por la corrupción y el debilitamiento de

las democracias, son aspectos esenciales a mejorar.
b.- En contraste con otros países (europeos principalmente) se puede
observar como habiendo en aquellos más consumo y tráfico de
drogas e incluso mafias establecidas, la violencia es menor, lo que
indica que el bajo costo de oportunidad (falta de justicia eficiente)
es un estímulo para delinquir.
c.- Es criticable, y requiere de un serio análisis, la inamovilidad de los
resultados sobre gobernanza desde 1996. O no existe una voluntad
de acometer los retos necesarios o, por el contrario, los gobiernos
no terminan (lo más probable) de generar políticas de Estado que
permitan afrontar esas carencias, en el medio plazo. Existe un
importante costo producto de la mala gobernanza48.
d.- Hay que reflexionar sobre la necesidad de emprender reformas
constitucionales de fondo. Muchos marcos legales son resultado de
épocas pasadas o de procesos y negociaciones posconflicto que
requieren revisión. Los modelos vigentes están agotados e incluso,
en muchos países, a punto de colapsar. Un cambio podría
significar el punto de inflexión necesario para mejorar. Hay que
promover la discusión sobre el modelo de Estado y su efectividad.
El futuro pasa por reestructurar el Estado, rediseñar y fortalecer
ciertas instituciones, y eliminar aquellas que han significado más
una rémora que un beneficio.
e.- Las cifras indicadas en los diferentes gráficos, limitan o
imposibilitan la atracción de inversiones productivas,
especialmente las extranjeras, que pudieran incidir en la mejora de
los indicadores económicos y de desarrollo.
f.- La legalización de la producción, distribución y consumo de
drogas puede ser una solución a discutir e incluso implementar.
g.- Es necesario conformar una democracia efectiva49, posiblemente a
través de la aceptación de los postulados hayekianos de la
demarquía como sistema de gobierno limitado y no el de
48
Ver Thomas, F. (2005) y el informe STRENGTHENING EUROPE’S
CONTRIBUTION TO WORLD GOVERNANCE. En:
http://ec.europa.eu/governance/areas/group11/report_en.pdfwww.ufm.edu
49
Aristóteles (2004-265).
PANEL III: 851
democracia tradicional, donde “el poder bruto es de las mayorías”

o incluso de la minorías 50 . Anotamos, en esta misma línea de
reflexión, el comentario de Rougier (2001-35): “La democracia
puede definirse como un gobierno de leyes”, a diferencia del
concepto de un gobierno de hombres.
50
Hayek, F.A. (1977). Capítulo sobre la confusión del lenguaje en el pensamiento
político.
ANEXO A: GRÁFICOS
Gráfico 1
¿Puede el Estado solucionar los problemas?
(Aquí: “todo el problema” y “gran parte del problema”)
Países Delincuencia Narcotráfico Pobreza Corrupción
Costa Rica 64 62 58 60
Nicaragua 48 36 37 35
El Salvador 53 48 35 37
Honduras 40 37 22 23
Panamá 69 62 48 49
Guatemala 27 22 17 17
Fuente: Latinobarómetro 2011
Gráfico 2
Tasa de homicidos por 100 mil habitantes
Fuentes: Global study on homicide 2013. Datos 2013 diversos medios
Gráfico 3
Cantidad anual de homicidios
PANEL III: 853
Fuentes: Global study on homicide 2013. Datos 2013 diversos medios
Gráfico 4
Evolución de la gobernanza en Centroamérica 1996-2012
Fuente: World Bank
Gráfico 5
Estado de Derecho
Fuente: World Bank
Gráfico 6
Media anual acumulada de cada variable
Fuente: World Bank
Gráfico 7
Confianza en el sistema justicia
PANEL III: 855
Fuente: World development report 2011
Gráfico 8
Porcentaje homicidios (rojo) y robos (azul) por arma de fuego 2010
Relación armas de fuego legales y homicidios (verde)
140
120
100
84 82 73
79 68
80
60 51
50,4
40 40,7
31,8
34,7 29,3 30,7
20
0
Guatemala Honduras Panamá El Salvador Costa Rica Nicaragua
Fuente: Base de datos de UNODC)

Gráfico 9
Principales importaciones de armas en Centroamérica (US $)
Fuente: SIECA
Gráfico 10
Algunos costos de la inseguridad en Centroamérica (2010)
Fuente: Enterprise surveys

PANEL III: 857
Gráfico 11
Porcentaje de empresas que pagan seguridad en el mundo
Fuente: Enterprise surveys
Gráfico 12
Gastos por inseguridad 2011
Fuente: World Bank

Gráfico 13
Gastos por inseguridad 2011
Fuente: World Bank
Gráfico 14
Costo de la violencia
US$ millones PER CAPITA

PAIS % GDP RANKING
(PPP) US$ (PPP)
Honduras 6,900 890 17% 8
El Salvador 6,550 1,050 14% 12
Guatemala 6,730 455 8% 32
Nicaragua 1,095 185 5% 72
Panamá 4,790 1,340 8% 37
Costa Rica 2,675 565 4% 84
Fuente: Global peace index 2013

PANEL III: 859
Gráfico 15
Índice de Gini
Estadísticas de Informe Desarrollo

PAIS World Bank
Centroamérica 2013 Humano 2013
Índice Año Índice Año Índice Año
Honduras 57 2009 55.2 2011 57.0

El Salvador 48 2009 44.1 2011 48.3
Guatemala 56 2006 59 2006 55.9
2000-2010
Nicaragua 40 2005 37 2009 40.5
Panamá 52 2010 53.1 2011 51.9
Costa Rica 51 2009 51.5 2011 50.7
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TRÁFICO DE ÓRGANOS: UN ANÁLISIS
PROSPECTIVO DE SU EVOLUCIÓN EN BRASIL
ORGAN TRAFFICKING: A PROSPECTIVE ANALYSIS OF

EVOLUTION IN BRAZIL
ALICIA VERDÚ GARCÍA*
RESUMEN
En la actualidad, el tráfico de órganos es la tercera fuente de ganancias

para el crimen organizado después del tráfico ilícito de drogas y armas.
Sin embargo, poco se conoce de esta silenciosa modalidad delictiva,
siendo la gran olvidada en estudios vinculados con el crimen organizado
o la trata de personas.
Esta Comunicación examina esta amenaza internacional, analizando los

principales conceptos legales y criminógenos. Para vislumbrar la
evolución de este fenómeno se realiza un análisis prospectivo focalizado
en Pernambuco, Brasil, examinando las posibles estrategias para la
contención efectiva del tráfico de órganos.
PALABRAS CLAVE: Tráfico de órganos, crimen organizado, inteligencia

criminal, prospectiva, Brasil.
*
Criminóloga, analista de Inteligencia. Especialista en perfiles psicológicos,
seguridad y trata de personas con especial énfasis en la extracción ilegal de
órganos. Directora de Análisis en Veríntel.
ABSTRACT
Nowadays, organ trafficking is the third source of profits for organized

crime, behind illicit drug trafficking and weapons. However, not much is
known about this silent criminal modality, being the biggest forgotten in
linked researches with organized crime or human trafficking.
This Communication examines this international threat, analyzing the

main legal and criminogenic concepts. To glimpse the evolution of this
phenomenon a prospective analysis is made focusing in Pemambuco,
Brazil, examining possible strategies for an effective containment of
organ trafficking.
KEYWORDS: Organ trafficking, organized crime, criminal Intelligence,

prospective, Brazil.
PANEL III: 865
“Pobre América revendida en los mercados de la sangre”
PABLO NERUDA
1. INTRODUCCIÓN
A lo largo de la historia se ha utilizado el cuerpo humano como

medio de explotación. El trabajo forzado, la explotación sexual y la
incesante proliferación de la explotación del cuerpo a través de la venta
de órganos son algunas de las formas de trata de personas más rentables.
Este comercio ilícito se ha convertido en la tercera fuente de ganancias
para el crimen organizado después de las drogas y las armas, lo que
genera miles de millones cada año. Un número cada vez mayor de redes
criminales en todo el mundo están mostrando una creciente sofisticación
en el traslado de grandes grupos de donantes, así como aumentando sus
vínculos trasnacionales para dar cobertura a los sujetos receptores.
En la actualidad, las redes criminales operantes en América Latina

se encuentran en un proceso de plena expansión, diversificando los
sectores en los que operan y cubriendo todas las modalidades delictivas
que encuentran a su paso, desde el tráfico de personas, narcotráfico,
prostitución, etc. Recientemente las autoridades de países como México o
Brasil han detectado un mayor interés de las redes de tráfico de órganos
por Latino América, iniciándose en estos momentos las primeras
investigaciones sobre las posibles colaboraciones entre miembros de
redes de tráfico de órganos internacionales y redes de narcotráfico
locales.
Por tanto, el objetivo de la presente comunicación es, en primer

lugar, examinar de forma breve los conceptos básicos de la modalidad
delincuencial del tráfico de órganos tanto desde el punto de vista legal
como criminológico. En segundo término, analizar mediante técnicas
prospectivas, la posible evolución de este fenómeno delincuencial en la
zona, teniendo en cuenta los cambios económicos y sociales venideros.
Cada país latinoamericano tiene su propia idiosincrasia, por ello no es
posible realizar un análisis general sobre la zona. Para esta fase inicial de
estudio se ha seleccionado a Brasil y en concreto al Estado de
Pernambuco ya que es uno de los Estados de donde procedían los
donantes de órganos involucrados en la red internacional de tráfico de

órganos vinculado al caso “Netcare1“.
2. APROXIMACIÓN AL TRÁFICO DE ÓRGANOS
2.1. Marco legal
En Diciembre del año 2000 se incorpora al panorama

internacional la principal herramienta legislativa de la que disponemos
hoy día: el llamado Protocolo de Palermo. Sin embargo, es preciso al
menos citar otros instrumentos que, directa o indirectamente han influido
en la legislación que hoy conocemos.
• Acuerdo Internacional sobre Represión de la Trata de Blancas. (1904)

• Convección sobre la Esclavitud. (1926)
• Convenio 29 relativo al Trabajo Forzoso u Obligatorio. (1932)
• Declaración Universal de los Derechos Humanos. (1948)
• Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
(1948)
• Convención para la Supresión de la Trata de Personas. (1949)
• Convención sobre la Eliminación de la Discriminación contra la
Mujer. (1979)
• Convención sobre los Derechos del Niño. (1989)
Abundante es la legislación que podemos encontrar en materia de

trata de personas. Sin embargo, cuando nos referimos específicamente a
la extracción ilegal de órganos, los instrumentos de los que disponemos
son recientes y exiguos.
1
Netcare es el nombre de la cadena de hospitales privados líder en Reino Unido.
Su sede en Durban, Sudáfrica estuvo implicada en una red internacional de
tráfico de órganos. Se estudiará en esta comunicación una pieza del caso
Netcare, en concreto la sección “El estado contra Ziegler”.
PANEL III: 867
La primera iniciativa internacional específica sobre tráfico de

órganos se registra en 1991 de la mano de la Asamblea Mundial de la
Salud. Esta asamblea aprueba los Principios Rectores sobre Trasplantes
de Órganos Humanos, promoviendo la donación voluntaria, la no
comercialización y primando las donaciones procedentes de cadáveres
sobre las procedentes de donantes vivos. Posteriormente en 2004, en esta
misma Asamblea se redacta la resolución WHA57/18, titulada
“Trasplante de órganos y tejidos humanos”. Esta resolución insta a los
Estados a la necesaria adopción de medidas de protección sobre los
colectivos más vulnerables que pueden ser víctimas del “turismo de
órganos”. Por otro lado, en el ámbito Europeo, en el año 1997 el Consejo
de Europa consciente de la rápida evolución de la Medicina aplicada a los
trasplantes incluye en su “Convenio para la Protección de los Derechos
Humanos y la Dignidad del Ser Humano con respecto a las Aplicaciones
de la Biología y la Medicina” tres artículos relativos al tráfico de órganos
que suponen una de las grandes aportaciones del sector médico para la
identificación efectiva de este delito.
Art.19. Referencia al consentimiento, el cual debe ser expreso y

otorgado por escrito o ante una autoridad.
Art 20. Necesidad de una especial protección de las personas

incapacitadas ante la donación.
Art 21. Prohibición del lucro derivado de la venta de cualquier parte

del cuerpo humano.
Otro hito a resaltar tiene lugar en octubre del año 2000 cuando la
Asociación Médica Mundial condena la compra y venta de órganos
humanos para la realización de trasplantes, y exhorta a los gobiernos de
todos los países a adoptar medidas eficaces para prevenir la utilización
comercial de órganos humanos.
Esta movilización que aumenta de calado, culmina con el

asentamiento de la cuestión en las agendas políticas internacionales y
concluye con la inclusión de la palabra “extracción de órganos” dentro de

las modalidades delictivas del Protocolo de Palermo2.
En Diciembre del año 2000, en la ciudad de Palermo un total de

117 países firman el Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la
trata de personas, especialmente Mujeres y Niños, complementando así la
Convención de Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada. El
mencionado protocolo da vida a un nuevo concepto de Trata íntimamente
relacionado con nuevas realidades vinculadas al tráfico de órganos y a la
expansión de bandas trasnacionales que facilitan el crecimiento de este
mercado. Este instrumento es, en estos momentos, el referente jurídico
del delito de trata de personas, en el que se basan la mayor parte de las
legislaciones internas de los países.
En concreto, la definición de la trata de personas se ubica en el

apartado a) del artículo 3º del Protocolo:
(…) La captación, el transporte, el traslado, la acogida o la

recepción de personas, recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza u
otras formas de coacción, al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de poder
o de una situación de vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos
o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga
autoridad sobre otra, con fines de explotación. Esa explotación incluirá,
como mínimo, la explotación de la prostitución ajena u otras formas de
explotación sexual, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las
prácticas análogas a la esclavitud, la servidumbre o la extracción de
órganos.
Por tanto, para considerar a un sujeto culpable del delito de trata

de personas se necesita la combinación de estos tres elementos:
(UNODC, 2010: 6)
• Acto: captación, transporte, traslado, acogida o recepción de una

persona.
• Medio: uso u amenaza de uso de la fuerza, coacción, rapto, fraude,
engaño, abuso de poder, abuso de una situación de vulnerabilidad,
concesión o recepción de beneficios.
2
La trata de personas hasta el año 2000 solo incluía referencias a fines de
explotación sexual de mujeres y niños y al trabajo forzoso.
PANEL III: 869
• Finalidad: explotación en todas sus vertientes: explotación de la

prostitución ajena, explotación sexual, explotación laboral, esclavitud
o situaciones análogas y extracción de órganos.
2.2. Acotación terminológica3
De la acción de traficar con órganos pueden derivarse variaciones

delincuenciales con características distintas, dependiendo de la magnitud
de los actos realizados y su alcance:
• Extracción ilícita de órganos: Sustracción de un órgano humano sin

aplicar los procedimientos médicos legalmente establecidos y sin que
medie, en la mayoría de los casos, consentimiento de la víctima. No
todas las extracciones ilícitas de órganos derivan en tráfico de
órganos.
• Tráfico ilícito de órganos: El tráfico de órganos es la obtención,
transporte, transferencia, encubrimiento o recepción de personas
vivas o fallecidas o sus órganos mediante una amenaza, uso de la
fuerza u otras formas de coacción, secuestro, fraude, engaño o abuso
de poder o de posición vulnerable, o la entrega o recepción de pagos
o beneficios por parte de un tercero para obtener el traspaso de
control sobre el donante potencial, dirigido a la explotación mediante
la extracción de órganos para trasplante.
• Viaje para trasplantes: El viaje para trasplantes es el traslado de
órganos, donantes, receptores o profesionales del trasplante fuera de
las fronteras jurisdiccionales, dirigido a realizar un trasplante.
• Turismo de trasplantes: El viaje para trasplantes se convierte en
turismo de trasplantes si implica el tráfico de órganos o la
comercialización de trasplantes, o si los recursos (órganos,
profesionales y centros de trasplantes) dedicados a suministrar
trasplantes a pacientes de otro país debilitan la capacidad del país de
ofrecer servicios de trasplantes a su propia población.
Independientemente de las diferencias que se utilizan para

distinguir estos términos y que tienen, en la mayoría de los casos,
3
Conceptos basados en la convención de Estambul 2008 para el turismo de
trasplantes y tráfico de órganos.
únicamente repercusiones legales, se utiliza como genérico el término de

tráfico de órganos, por recoger la esencia de esta modalidad delictiva.
2.3. Características intrínsecas al tráfico de órganos
El trasplante de órganos es una actividad compleja y delicada que

requiere de unas características y procedimientos idóneos para su
realización. Algunas de esas necesidades específicas son (Verdú, 2014):
• Rapidez: Una vez que la sangre deja de fluir al órgano a causa de la

ruptura de las arterias o la muerte, el órgano empieza a deteriorarse
rápidamente por falta de oxígeno, con lo cual el proceso de trasplante
deberá tener lugar en un período de tiempo muy breve. Los
trasplantes de órganos con períodos isquémicos superiores a doce
horas conllevan un riesgo aumentado de disfunción y por encima de
treinta horas es contradictorio la realización del trasplante. Como
consecuencia el tráfico de órganos suele llevar inherente la trata de
personas, es decir, el traslado y la retención de la víctima hasta que
sea oportuna la extracción.
• Infraestructuras y medios: La necesidad de una base de operaciones
óptima para llevar a cabo los trasplantes elimina la opción del asalto
para el “robo de órganos4“ como medio adecuado para el tráfico de
órganos. En condiciones normales un trasplante legal en un hospital
occidental necesitaría un mínimo de factores para su correcta
ejecución:
- Un equipo técnico de especialistas cualificados, con habilidades y
competencias demostradas en sus respectivos campos
profesionales.
- Material quirúrgico en estado óptimo
- Necesidad de un preoperatorio, transoperatorio y postoperatorio
asistido por enfermeros experimentados.
- Área y materiales estériles.
4
Es importante esta apreciación ya que los mitos y leyendas sobre el asalto o
secuestro para extraer los órganos de una persona están muy extendidos,
perjudicando el conocimiento real existente sobre esta modalidad delictiva.
PANEL III: 871
- Seguimiento de los datos clínicos necesarios para aumentar las

posibilidades de éxito.
• Abastecimiento de “materia prima”: Los receptores, como cualquier
otro cliente, requieren de un servicio rápido y eficaz, y para ello es
necesario contar con una base de datos extensa para poder aumentar
las probabilidades de compatibilidad y no generar una lista de espera
paralela. Por ello, el sitio elegido para realizar el trasplante debe estar
bien comunicado, tanto con los países abastecedores como con los
países más influyentes de donde proceden los receptores, permitiendo
así un correcto flujo del mercado. En consecuencia, zonas cercanas a
puertos o aeropuertos internacionales tendrán un mayor atractivo para
estas redes.
2.4. Fenomenología específica
Más de una década después de la aprobación del ya mencionado

Protocolo de Palermo y tras la adaptación de un gran número de
legislaciones internas de los Estados la aplicación efectiva del protocolo
sigue siendo muy limitada. El informe global de 2009 sobre la Trata de
personas indica que solo dos de cada cinco países que han ratificado el
protocolo registran condenas por delitos de Trata. Cuando nos referimos
a tráfico de órganos las estadísticas pronostican un problema mayor, no
solo registran uno de los menores índices de denuncia y persecución sino
que, en determinados colectivos, aún se sigue negando su existencia.
La denuncia e investigación de las redes internacionales de tráfico

de órganos es determinante para el avance de los estudios vinculados a
este tipo de Trata. Uno de los casos judicializados más importantes de los
últimos años, por su trascendencia y el carácter internacional de los
involucrados, es el ya mencionado caso “Netcare”. Este caso ha tenido
muchas piezas judiciales independientes, a continuación presentamos los
datos más relevantes de una de las secciones denominada “El Estado
contra Ziegler”.
PANEL III: 873
Como podemos observar en el fragmento presentado una de las

zonas de origen de los donantes es Brasil, en este caso concreto una parte
importante del Estado de Pernambuco. No se trata de un hecho aislado,
Latinoamérica históricamente, por la situación de máxima pobreza de
algunas de sus regiones, ha tenido un papel principalmente “donante”
dentro de las redes de tráfico de órganos, existiendo redes internacionales
desarticuladas donde los donantes provenían de las zonas más deprimidas
de Brasil, México o Perú. Esta situación de riesgo local hace que sea
Brasil el país seleccionado para iniciar el análisis prospectivo.
3. ANÁLISIS PROSPECTIVO DE LA EVOLUCIÓN DEL TRÁFICO DE ÓRGANOS

EN EL ESTADO DE PERNAMBUCO, BRASIL
3.1. Contextualización
Mientras el viejo continente se ve envuelto en una de las peores

crisis de las últimas décadas, nuevos mercados se abren en
Latinoamérica. Estamos ante una región rica en recursos naturales
posicionándose como la nueva estrella de la economía mundial. De entre
todos los países, uno de los mercados más incipientes es el de Brasil, el
cual ha sido elegido como punto de partida5 en nuestro análisis.
5
Es necesario señalar que para aplicar este estudio a otro Estado o país, incluso
fronterizo al estudiado, sería necesario realizar diversas modificaciones para su
adaptación tanto a la situación actual del país, a sus necesidades específicas
como a las características propias del terreno. Esto puede suponer diversos
cambios que pueden consistir desde una modificación de las variables
seleccionadas hasta la selección de otras herramientas prospectivas más
adecuadas.
Las previsiones económicas 6 indican que el producto interior

bruto (PIB) de Sao Paulo o Ciudad de México superarán en 2025 a
ciudades como París u Osaka. Aunque el presente análisis no es de
carácter económico el despegue de estos países hará cambiar su
configuración interna, su desarrollo económico y social y lo más
importante, cambiará la idiosincrasia de la población. Estos factores son
extremadamente relevantes a la hora de realizar estudios de carácter
delincuencial en los que los factores sociales, comportamentales y de
seguridad están íntimamente ligados.
Es preciso adelantarnos al impacto que estos cambios económicos

y socioculturales pueden provocar en poblaciones afectadas de antemano
por el tráfico de órganos. Para ello nos vamos a apoyar en técnicas de
análisis prospectivo que van a facilitar las labores de identificación de las
variables decisivas o “llave” sobre las que focalizar e implementar
medidas concretas para obtener mayores resultados en las políticas
públicas o criminales dirigidas a la lucha contra el tráfico de órganos.
3.2. Análisis de hipótesis en competencia
La primera herramienta empleada es el análisis de hipótesis en

competencia, ACH7. Esta metodología de análisis creada en los años 70
por Dick Heuer, veterano de la CIA, está diseñada para la investigación
de problemas complejos, en concreto para el análisis de inteligencia. Para
realizar este análisis hemos formulado cinco hipótesis que reflejan los
cinco posibles escenarios a los que podría evolucionar el fenómeno de
tráfico de órganos detectado en la actualidad. Estas hipótesis son:
• H1: Eliminación completa del tráfico de órganos.

• H2: Reducción del tráfico de órganos.
• H3: El tráfico de órganos se mantiene estable.
6
Estudio realizado por la consultora económica internacional
pricewaterhousecoopers – México. Este estudio se ha basado a su vez en las
estimaciones de población y crecimiento de Naciones Unidas, de OCDE
(Organización para la cooperación y el crecimiento económico) y Gobiernos
locales.
7
Las siglas ACH derivan de Analysis of Competing Hypotheses
PANEL III: 875
• H4: Aumento del tráfico de órganos.

• H5: Cambio de paradigma, Brasil pasa de ser país vendedor de
órganos a país comprador.
Posteriormente se han seleccionado dieciséis evidencias en

función de su preeminencia y vinculación con la modalidad delictiva del
tráfico de órganos. Las evidencias han sido ponderadas atendiendo a la
relevancia de la fuente y la credibilidad de la misma, atribuyéndoles
valores de alto, medio y bajo. A continuación se detallan las evidencias
seleccionadas, exponiendo algunos datos relevantes para su análisis:
• E1: Presencia del crimen organizado en la zona. Brasil está

realizando en los últimos años grandes esfuerzos en seguridad
pública sin embargo, su problema con el narcotráfico internacional
sumado a los conflictos pandilleros locales supone un factor
importante de riesgo.
• E2: Aumento de la población que vende órganos on-line. Esta
técnica específica de venta parece estar asentándose entre la cultura
de la población latina empobrecida, la cual ve en ello una salida
viable y rápida a sus problemas económicos. Si esta percepción por
parte de la población continúa erradicar la conducta será complejo.
• E3: Aumento del poder adquisitivo, Brasil como parte del BRIC8
• E4: Aumento desigualdad social, aumento población adinerada.
El desarrollo económico de Brasil puede generar diversos escenarios.
Un desarrollo equilibrado del país potenciaría una clase media que
reduciría las desigualdades sociales, pero un desarrollo precipitado
generaría mayores desigualdades obteniendo una mayor
estratificación entre ricos y pobres. Según OCDE9 Brasil tiene uno de
los más altos niveles de desigualdad en el mundo, y le llevará al
menos veinte años, al ritmo actual, alcanzar los niveles de Estados
Unidos. Evidencias E4 y E5 responden a la variable desigualdad en
sus dos vertientes polarizadas.
8
En economía internacional, se emplea la sigla BRIC para referirse
conjuntamente a Brasil, Rusia, India, China previsiblemente las cuatro
economías dominantes hacia el año 2050.
9
OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.
• E5: Aumento desigualdad social, aumento población

empobrecida.
• E6: Corrupción media. El papel que juega la corrupción en este tipo
de delito es fundamental, siendo un caldo de cultivo apropiado y
necesario para su proliferación. En países donde la corrupción se
manifiesta en un grado medio/alto la posibilidad de que germine esta
tipología es muy alta, por lo tanto debemos considerar la corrupción
dentro de los Estados como un factor determinante de riesgo.
• E7: Presencia de donación gratificada. La donación gratificada es
frecuente en la cultura brasileña. Se realiza por sujetos que trabajan
en viviendas adineradas, sirvientas, cocineros, chóferes, etc. a cambio
de una compensación económica y la promesa de un trabajo estable
donan sus órganos a sus jefes.
• E8: Presencia de narcotráfico en la zona. Las redes criminales
ubicadas en la zona pueden cooperar10 de forma estable o puntual con
las redes de tráfico de órganos, propiciando contactos o facilitando
los puntos clave de corrupción.
• E9: Precedente de neutralización de grupo organizado de tráfico
de órganos en Brasil por la policía federal. Este precedente es un
factor positivo, el hecho de que la policía federal desarticulara
aparentemente la trama de venta de órganos a Durban, Sudáfrica
supone un factor de experiencia en esta modalidad y la certeza de su
existencia.
• E10: Evidencias de células islámicas para financiación terrorista.
En la zona de la triple frontera existe un conglomerado criminal a
tener en cuenta, entre otros, han sido detectadas células islámicas.
Aunque en la actualidad su principal sustento es el tráfico de drogas y
de armas, no hay que descartar su implicación futura y el riesgo que
supone su mera existencia.
• E11: Sustitutorio 1: aumento de la efectividad de órganos
animales para trasplantes. La disminución de la demanda de
órganos humanos es una de las principales esperanzas para la lucha
10
La cooperación entre narcotráfico y tráfico de órganos está siendo investigada
en estos momentos por las autoridades locales, de confirmarse la existencia de
sinergias entre ambas modalidades delictivas sería un factor de riesgo
importante.
PANEL III: 877
contra el tráfico de órganos. Tanto los avances en compatibilidad de

órganos animales como los progresos en la creación de órganos
artificiales abren puertas para generación de órganos aptos para
trasplantes no derivados de donación humana. Las evidencias número
once y doce deben ser tenidas en cuenta de cara a un análisis de
futuro.
• E12: Sustitutorio 2: avances en la creación de órganos artificiales.
El avance en la creación de estos órganos sería un gran golpe contra
el tráfico de órganos, neutralizándose así la demanda de órganos
humanos a través del tráfico ilícito.
• E13: Aumento de la esperanza de vida. El aumento de la esperanza
de vida en un país es consecuencia, entre otros factores, de la
prosperidad de la zona. Aunque socialmente es un factor positivo,
para el tráfico de órganos es un indicador de riesgo, ya que a mayor
número de sujetos de edad avanzada mayor es la necesidad en el país
de órganos para trasplantes. Si el aumento de la esperanza de vida no
conlleva la concienciación de la población hacia la donación altruista
este factor supondrá un riesgo añadido para este fenómeno
delincuencial.
• E14: Sistema de presunción del consentimiento. La presunción del
consentimiento es un sistema de donación implantado en muchos
países. En él se considera que, ante el silencio en vida del ciudadano,
la ley presume a su muerto su condición de donante. Si el fallecido no
ha declarado expresamente en vida su voluntad de no ser donante, por
ejemplo en un registro de no donantes o ante notario, entonces los
órganos pueden ser extraídos para ser trasplantados, sin perjuicio de
la oposición de los parientes. Al igual que otros países
latinoamericanos Brasil está implantando este sistema como medio
para promover la donación entre la población.
• E15: Ausencia de control total en el territorio. Brasil es uno de los
países más extensos a nivel mundial y esta característica dificulta su
gobernabilidad en todo el territorio nacional, facilitando la inclusión
y asentamiento de grupos de crimen organizado de diversa índole.
• E16: Iniciativas para mejorar el acceso al sistema sanitario. En
los últimos años Brasil intenta asegurar la cobertura sanitaria
universal, sin embargo aún le queda mucho camino por recorrer. Este
factor es influyente ya que poblaciones que no tienen acceso a
asistencia sanitaria básica carecen de información médica y son más

proclives a caer en las redes de tráfico de órganos.
Una vez identificadas las variables e hipótesis hemos procedido a

su análisis enfrentándose cada variable con las hipótesis antes
mencionadas, atribuyéndoles un código11, variando este en función del
nivel en que la variable verifica o refuta la hipótesis. De esta forma
obtenemos finalmente un valor negativo12 para cada una de las hipótesis
planteadas, siendo la hipótesis plausible la aproxime en mayor grado su
valor a cero.
Basándonos en los datos anteriormente expuestos 13 , podemos

vislumbrar cual es la hipótesis más sostenible para los próximos años. No
es una predicción de futuro sino la identificación de la tendencia más
probable atendiendo a los datos de los que disponemos en estos
momentos.
El escenario más consistente y probable con un valor negativo de

3.62, es el de la hipótesis tercera donde nos indica que los valores del
tráfico de órganos se mantendrían estables en los próximos años. Este es
un dato importante puesto que la problemática en la zona es significativa
y debe ser tenido en cuenta de cara a la implementación de futuras
políticas criminales locales así como de las políticas públicas socio-
sanitarias.
En segundo lugar con un valor negativo de 7.32 tenemos la cuarta

hipótesis planteada y la más negativa de las diseñadas, el aumento del
tráfico de órganos. Este aspecto debe tener un peso importante en el
análisis puesto que nos indica que, aunque efectivamente la tendencia es
a la estabilidad, un fallo en las diligencias debidas en la lucha contra el
11
Los valores otorgados corresponden a la siguiente leyenda: CC: Muy
consistente; C: Consistente; NA: Sin relación; N: Neutral; I: Inconsistente; II:
Muy inconsistente.
12
Este valor negativo lo pueden encontrar en la tabla 1 dos filas debajo de los
códigos H:1; H:2; H:3; H:4; H:5.
13
Software ACH 2.0.5. generador de las tablas y gráficas recogidas en este
capítulo. Este software cuantifica los valores otorgados a cada variable y aporta
un valor general para cada hipótesis. Este valor será siempre negativo y más
probable cuanto más se acerque al valor cero.
PANEL III: 879
tráfico de órganos o algún cambio no contemplado, inclinaría la balanza

con más probabilidad hacia el aumento que hacia la disminución del
tráfico ilícito.
Tabla 1: ACH
Por otro lado, es significativa la escasa diferencia entre la cuarta y

la quinta hipótesis, distando entre ambas menos de un punto, obteniendo
un valor negativo de 8.24. Esta hipótesis es el escenario del cambio de
paradigma donde Brasil por su idiosincrasia y su futura evolución pasaría
de ser un país principalmente vendedor de órganos a un país comprador.
Este aspecto puede ser un factor precipitador ya que si tenemos en el
mismo país el donante y el receptor la posibilidad de que broten nuevos
mecanismos de tráfico intraestatal aumenta significativamente. En estos
momentos surgen los primeros vestigios de tráfico endogámico en la
zona, siendo este punto un factor crítico de cara a las políticas
gubernamentales.
Tanto o más consideración deben tener los resultados obtenidos

por las hipótesis positivas planteadas, tanto la reducción como la
eliminación del fenómeno delincuencial presentan valores altísimos, 21.5
y 22.5 negativos respectivamente, dejando de manifiesto que esta
problemática no se resolverá por si sola con el paso del tiempo y que en
el caso de pretender una reducción efectiva del fenómeno debemos

incidir de forma rápida y eficaz en ella.
3.3. Análisis estructural de variables
En esta ocasión partimos de la base de la futura estabilidad del

fenómeno del tráfico de órganos, además las evidencias suscitan un
crecimiento antes que un detrimento del fenómeno, por tanto es preciso
conocer que variables son las que influyen de manera determinante en
esta modalidad delictiva para poder iniciar una contención efectiva del
fenómeno y encontrar así las piezas clave para establecer políticas
públicas eficaces. Este análisis estructural 14 comporta una fuerte
subjetividad, por tanto es oportuno indicar que su resultado no es la
realidad, sino un medio para verla.
El principal objetivo de este análisis es identificar aquellas

variables que tengan un mayor rango de dependencia15 y de influencia en
el fenómeno. Realizamos, por tanto, en primer lugar un inventario de
todas las variables y/o factores, internos o externos, que caracterizan al
sistema.
Las variables más relevantes para el análisis son:
1. Nivel de Pobreza (Niv Pobrez)

2. Tasa de endeudamiento población (Tasa deuda)
14
La herramienta de análisis MICMAC (matriz de impactos cruzados
multiplicación aplicada a una Clasificación) utiliza el análisis estructural de
variables, fue puesta a punto en el C.E.A. (French atomic energy commission)
entre 1972 y 1974 por M. Godet en colaboración con J.C. Duperrin. Este
análisis estructural ha sido realizado con los datos extraídos por el investigador,
sin embargo, es aconsejable de cara a una implementación de políticas públicas
reales, realizar una segunda fase en el que se puedan ampliar el número de
variables, hasta un máximo de ochenta, y volver a realizar este análisis pero esta
vez con la información aportada por un grupo de trabajo compuesto por actores
y expertos, a ser posible incluyendo expertos locales, con experiencia
demostrada en el fenómeno y complementarlo con la revisión de "consejeros"
externos.
15
Una variable tendrá un mayor rango de dependencia en función de cómo le
afecte a su estabilidad la alteración del resto de variables.
PANEL III: 881
3. Desigualdad social (Desig soci)

4. Solidez Democrática (Soli democ)
5. Nivel de Corrupción (Niv Corrup)
6. Control policial (Cont Polic)
7. Colaboración transnacional (Colb trans)
8. Tasa de donación (Tas donaci)
9. Educación sanitaria/ concienciacion social (Concie soc)
10. Larga lista de espera (List esper)
11. Legislación clara (legisl cla)
12. Percepción impunidad (perc impun)
13. Sentencias judiciales ejemplares (sent judic)
14. Crimen organizado (crim organ)
15. Control sobre el territorio (contr terr)
16. Control legal clínicas de trasplantes (Cont clini)
17. Sensibilización sector médico y profesional (Sensi médi)
Estas variables permiten diseñar una matriz denominada Matriz

de Influencias Directas, la cual describe las relaciones de influencias
directas entre las variables que definen el sistema. Por cada pareja de
variables, se plantea la siguiente cuestión: ¿existe una relación de
influencia directa entre la variable x y la variable y? Si la respuesta es
negativa su valor será cero, en caso contrario, se indica el nivel 16 de
impacto de esta relación de influencia directa.
16
Los impactos se han puntuado atendiendo a la siguiente leyenda: 1.- Débil, 2.-
Medio, 3.- Fuerte, P.-Potencial.
Tabla 2. Matriz de influencias directas.
1 :
2 :
3 :
4 :
5 :
6 :
7 :
8 :
9 :
10
11
12
13
14
15
16
17
N iv P o b r e z
Ta s a d e u d a
D e s ig s o c i
S o li d e m o c
N iv C o r r u p
C o n t P o lic
C o lb tr a n s
Ta s d o n a c i
C o n c ie s o c
: L is t e s p e r
: le g is l c la
: p e r c im p u n
: s e n t ju d ic
: c r im o r g a n
: c o n tr te r r
: C o n t c lin i
: Sens i médi
1 : Nivel de Pobreza 0 3 3 2 3 0 0 2 2 0 0 0 0 2 0 0 0
2 : Tasa de endeudamiento población. 3 0 2 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0
3 : Desigualdad social 3 3 0 2 2 1 0 0 2 0 0 0 0 2 0 0 0
4 : Solidez Democrática P P P 0 2 3 2 2 1 0 2 3 3 2 3 3 2
5 : Nivel de Corrupción P 0 2 3 0 3 3 0 0 2 0 3 0 3 2 2 0
6 : Control policial 0 0 0 2 3 0 3 0 1 0 0 3 1 3 3 3 0
7 : Colaboración transnacional 0 0 0 P 3 2 0 0 1 0 1 3 2 3 2 0 0
8 : Tasa de donación 0 0 0 1 0 0 0 0 2 3 0 0 0 0 0 1 0
9 : Educación sanitaria/ concienciacion social 0 0 0 0 P 0 0 3 0 3 0 0 0 0 0 0 P
© LIP S O R - E P IT A - M IC M A C
10 : Larga lista de espera 0 0 2 1 3 0 0 3 2 0 0 0 0 0 0 1 0
11 : Legislación clara 0 0 0 3 2 0 0 2 3 1 0 3 P 2 0 3 3
12 : Percepción impunidad 0 0 0 P 3 2 0 P 0 0 0 0 0 3 0 P 3
13 : Sentencias judiciales ejemplares 0 0 0 3 3 3 3 0 3 0 3 3 0 3 0 3 1
14 : Crimen organizado 0 0 2 3 3 3 P 0 0 0 0 3 0 0 3 P 0
15 : Control sobre el territorio 0 0 0 3 3 3 P 0 0 0 0 3 0 3 0 P 0
16 : Control legal clínicas de trasplantes. 0 0 0 P 3 3 0 0 2 2 0 2 0 0 0 0 3
17 : Sensibilización sector médico y profesional 0 0 0 0 2 0 0 3 3 0 0 0 0 0 0 P 0
El software utilizado genera, en consecuencia de los datos

introducidos en la matriz de influencias directas, tablas que se muestran a
continuación. En la siguiente ilustración encontramos el plano de
influencias e impactos o dependencias directas, correspondiendo el eje de
abscisas al factor dependencia y el eje de ordenadas al factor influencia.
PANEL III: 883
Plano 1: Influencias y dependencias directas
De este análisis estructural de variables se desprende que las

“variables llave”, es decir, las variables más críticas por tener capacidad
de perturbar el funcionamiento normal del sistema debido a su motricidad
e influencia, son las ubicadas en el cuadrante número dos 17 : solidez
17
En esta tabla se muestran: (de derecha a izquierda y de arriba abajo).
Cuadrante 1: Variables de influencia o motrices. Son muy influyentes, permiten
la inercia del sistema, pero a su vez también son algo dependientes con lo cual
influir en ellas, en ocasiones, es complicado
Cuadrante 2: Variables relé o llave: Cualquier modificación sobre ellas tiene
consecuencias en el resto de variables. Son las llamadas variables llave.
Cuadrante 3: Variables dependientes o de resultado, son especialmente sensibles
al sistema.
Cuadrante 4: Variables autónomas o excluidas, poco dependientes y poco
influentes.
democrática, corrupción y control policial del país. La futura

implementación de políticas criminales deberá recoger medidas para
reforzar estas variables. Asimismo, también son consideradas variables
importantes en el sistema las variables motrices ubicadas en el cuadrante
primero: sentencias judiciales y legislación clara, aunque es más
complejo incidir en ellas debido a su componente dependiente. Las
medidas implementadas sobre estas variables han de ser fuertemente
evaluadas ya que generan cambios importantes en el sistema tanto a favor
como en contra de la proliferación del tráfico de órganos.
A continuación podemos observar el gráfico de influencias

directas reales entre variables y el gráfico de influencias directas
potenciales. Estas gráficas muestran la correlación entre variables, siendo
en esta ocasión todas ellas categorizadas con nivel rojo, denotando la alta
correlación entre ellas y la dependencia general del sistema.
Centro: Variables reguladoras u objetivo.

PANEL III: 885
Es relevante analizar los cambios y movimientos entre las

relaciones de las variables de la primera gráfica a la segunda. A modo de
ejemplo hemos señalado la evolución de la variable “solidez
democracia”, una variable que en un primer instante está aislada, con una
dependencia exclusiva a la variable “control policial” pero que, en la
segunda gráfica de influencias directas potenciales, pasa a influir
directamente en la “tasa de deuda” y el “control clínico”. Como hemos
indicado anteriormente, estas relaciones entre variables, tanto directas
como potenciales, deben ser valoradas previamente a la configuración de
políticas públicas.
Gráfico 3: Influencias indirectas potenciales
Por último, en el gráfico precedente se establece con mayor

detalle el entramado de relaciones entre las variables del sistema que se
analiza. Además, cabe destacar de nuevo dos variables con un nivel de
influencia superior al resto: solidez democrática y nivel de corrupción,
indicados en rojo. Esta red puede servir como base a posteriores estudios
acerca de elementos relacionados con el tráfico de órganos, siempre con
el objetivo de influir en el sistema.
PANEL III: 887
4. RESULTADOS Y MEDIDAS APLICABLES
En base al análisis prospectivo realizado sobre la modalidad de

tráfico de órganos en el Estado de Pernambuco, Brasil se presentan a
continuación las principales conclusiones así como una serie de medidas
para iniciar la contención del fenómeno.
4. 1. Detección de variables de riesgo
El tráfico de órganos es considerado como la operación criminal

más rentable después del tráfico de armas y de drogas. Su inserción
dentro de los Estados es silenciosa y en ocasiones solo es detectado
cuando el entramado criminal es muy intenso y ya ha causado
importantes daños en la población local. Por ello, los esfuerzos dirigidos
a la detección temprana de esta modalidad delictiva deben de ser firmes y
constantes.
Es habitual considerar el comercio de órganos desde una

perspectiva oscura, una mezcla entre tabú y vergüenza que debe de ser
dejada de lado para solventar eficazmente este problema. El decisor
público y la sociedad deben entender este fenómeno como un negocio de
compra-venta estándar donde debe primar la necesidad de proteger la
“materia prima”, la cual está siendo explotada.
Existen unas variables de riesgo que aumentan la probabilidad de

ser objetivo de este tipo de grupos criminales y en el Estado de
Pernambuco podemos observar algunas de ellas:
1. Sólidos precedentes: La importante ruta detectada Pernambuco-

Durban18 hace elevar la alarma referente al tráfico de órganos en
la zona. Las rutas son muy difíciles de desarticular en su totalidad
debido a la multitud de actores intervinientes. Este hecho hace
que se considere la posibilidad que la ruta con origen en
Pernambuco esté debilitada en lugar de completamente
neutralizada.
2. Comunicación Internacional: El aeropuerto internacional de
Recife da la cobertura logística óptima para conectar Pernambuco
18
Véase apartado 2.4.
tanto a nivel nacional como internacional, además posee la

conexión portuaria más grande de Brasil. Todo ello permitiría el
movimiento masivo de personas hacia países dónde las
operaciones sean más factibles. No hay que olvidar.
3. Exposición de un alto porcentaje de la población: Aunque este
Estado ha realizado grandes avances económicos en las últimas
décadas, la desigualdad social creciente es un caldo de cultivo
importante para el tráfico de órganos. Los altos niveles de
pobreza vinculados a la población rural y los moradores de
favelas en las ciudades junto con el posible asentamiento de
bandas de crimen organizado vinculadas con el narcotráfico en la
zona, exponen seriamente a su población.
4.2. Cambios legislativos venideros
Brasil dispone en la actualidad de referencias legales a la

prohibición del comercio de órganos en su Constitución, además, es país
firmante del Protocolo de Palermo. Los mecanismos legales ya
disponibles en el país deben de ser analizados minuciosamente ya que en
ocasiones, con la dotación presupuestaria oportuna y las
implementaciones pertinentes son suficientes para obtener resultados
positivos.
No obstante, si persiste la decisión de realizar una reforma legal,

es importante que esta se aborde desde una perspectiva firme. La
incorporación de medidas legales nuevas o reglamentos que amplíen las
existentes sin un consecuente impacto social aumentaría la sensación de
impunidad y el tráfico de órganos podría verse reforzado. De realizarse,
la reforma debería ir orientada tanto a incorporar el tráfico de órganos
como modalidad autónoma en el código penal nacional, como a reforzar
la regulación ya existente para la lucha del crimen organizado a nivel
genérico.
Desde el punto de vista médico, es muy positiva la instauración

del modelo español de trasplantes que tanto Brasil como otros países han
llevado a cabo. Sin embargo, pese a las reformas, Brasil sigue teniendo
una tasa de donación que no supera los diez donantes por millón de
población. Sería oportuno retomar la iniciativa gubernamental que se
impulso en 1997 para apoyar la presunción del consentimiento vinculado
a la donación. En estos momentos existe una corriente predominante en
PANEL III: 889
Latinoamérica a favor de esta iniciativa y con una correcta ejecución es

posible que la percepción de la población varíe y la tasa de donación
aumente. Para garantizar la aceptación de esta medida es preciso realizar
una campaña de sensibilización previa y estudiar medidas de consulta
popular como podría ser un referéndum.
Además, tratándose de una modalidad delictiva transnacional, es

oportuno seguir la línea ya adoptada de acuerdos bilaterales con los
países fronterizos a Brasil. La creación de una base de datos conjunta en
materia de trata de personas, incluyendo una sección específica para el
tráfico de órganos, facilitaría la función policial y evitaría la duplicidad
en las investigaciones.
4.3. Futuras alteraciones en el tráfico de órganos
El análisis realizado nos indica que la probabilidad de que el

tráfico de órganos se reduzca con las medidas hasta ahora adoptadas es
remota. La tendencia detectada nos muestra un posible aumento del
tráfico de órganos en la zona si no se adoptan las prevenciones oportunas.
Las medidas más efectivas serán las que ataquen directamente a la
corrupción, el control policial y la solidez democrática.
Otro escenario relevante es la probable evolución de Brasil que

pasaría de configurarse como un país principalmente donante a un país
comprador o, la eventualidad de un sistema híbrido en el que coexistieran
las dos modalidades dentro del territorio, situación aún más peligrosa.
Estos supuestos estarían influenciados, entre otros factores, por un
aumento del desequilibrio social estatal.
4.4. Medidas y procedimientos a implementar
A modo de conclusión final, resaltamos algunas medidas 19

concretas que podrían tener un efecto positivo en la lucha contra el
tráfico de órganos:
19
Se establecen ocho medidas vinculadas con las principales “variables llave”
identificadas en el análisis. En caso de sopesar la implementación de estas
1. Incorporación del tráfico de órganos como modalidad autónoma

en el código penal nacional.
2. Dotación de medidas al sistema de presunción del consentimiento.
3. Creación de una base de datos conjunta de trata de personas.
4. Medidas de control policial. Creación de una unidad en la Policía
Federal específica para la lucha del tráfico de órganos. Puesto que
el Estado de Pernambuco ya ha sido objetivo previo del tráfico de
órganos sería aconsejable poder vincular a los miembros que
hicieron efectivas las detenciones y generar con ellos una unidad
especializada para la lucha contra el tráfico de órganos.
5. Campaña de concienciación de donación dirigida a la población
general.
6. Campaña de información específica sobre los riesgos del tráfico
de órganos en la población rural.
7. Mejora del sistema sanitario público con especial hincapié en las
zonas deprimidas y/o rurales.
8. Análisis exhaustivo de los principales focos de corrupción.
Unidad contra la corrupción dependiente del Gobierno.
9. Aumento del número de efectivos de la Policía Federal para una
mejora del control sobre el territorio, aeropuertos y fronteras.
Como la implementación de todas y cada una de estas medidas no

sería viable, al menos de forma inmediata, hemos confeccionado distintos
bloques de medidas que atacan a los diversos frentes que este problema
suscita. Por tanto, las medidas a adoptar responden tanto a soluciones
legales, sociales, médicas o vinculadas con la seguridad. Estos bloques
podrían constituir las distintas fases de un proyecto de grandes
dimensiones para la lucha contra el tráfico de órganos.
• Bloque A: De rápida implementación (de uno a tres años) y bajo

coste, haciendo hincapié en las campañas de concienciación e
intentando impulsar la presunción del consentimiento. Incorpora las
medidas segunda, quinta y sexta.
medidas, debería realizarse un estudio en profundidad de las implicaciones

directas e indirectas que estas medidas generarían.
PANEL III: 891
• Bloque B: Conlleva un periodo de instauración medio (de tres a

cinco años) basado en una reforma de la legislación nacional
acompañado de fuertes medidas de concienciación. Incorpora las
medidas primera, tercera, quinta y sexta.
• Bloque C: Reformas de carácter profundo y con un periodo de
implementación de cinco a diez años. Esta solución incluiría la
constitución de unidades anticorrupción y unidades específicas para
la persecución del tráfico de órganos, el aumento de los efectivos
policiales disponibles, así como, una mejora de la educación y
sanidad pública. Incorpora las medidas tercera, cuarta, sexta, séptima
y octava.
5. CONCLUSIÓN
Es necesario dejar a un lado los tabúes, las sospechas, las

leyendas y la percepción de inverosimilitud con la que se percibe este
fenómeno. Reivindicar la peligrosidad del tráfico de órganos que, en
ocasiones es observada por la sociedad como un hecho lejano, puntual e
incompatible con la esfera de protección en la que vivimos, es el primer
paso de un largo camino a recorrer.
Aunque el tráfico de órganos es un fenómeno global no afecta de

igual manera a todas las regiones. La idiosincrasia tanto de Oriente
próximo como de Latinoamérica hace que estas regiones sean, en la
actualidad, los puntos calientes del tráfico de órganos, aunque éste es un
fenómeno muy inestable y puede variar en cualquier momento afectando
a áreas todavía en calma que presentan factores potenciales de riesgo.
Hemos centrado nuestro estudio en Latinoamérica, la problemática en
esta región y en concreto en países como México, Costa Rica o Brasil
hacen que en estos momentos se centre en ellos un foco de interés para
estas redes criminales.
La inseguridad que suscita este fenómeno criminal es muy grave,

afectando a la población en distintas vertientes, desde el pánico por el
desconocimiento del tráfico de órganos temiendo ser víctima del robo de
órganos hasta el descenso en las donaciones altruistas de órganos
colapsando los ya maltrechos sistemas de donación.
Lamentablemente la lucha contra el tráfico de órganos no ha

empezado en la mayoría de los países, como hemos podido ver, son
muchos los frentes abiertos y las medidas a implementar para iniciar
la lucha contra este fenómeno. Es necesario, en estos momentos,
voluntad y valentía política para hacer frente a un mercado negro que
atenta contra los principios más esenciales del hombre.
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PANEL IV:
LA EFICACIA DEL MULTILATERALISMO EN LAS

RELACIONES INTERNACIONALES
Coordinadores:
LUIS CAAMAÑO ARAMBURU
Secretario Gral. Adjunto IUGM
BEATRIZ GUTIÉRREZ LÓPEZ
Investigadora IUGM
FRONTERAS: DIVISIONES FÍSICAS,
GEOGRÁFICAS, LEGALES Y POLÍTICAS DEL
SIGLO XXI
SILVIA BRASA SEARA∗
RESUMEN
Las fronteras son mucho más que una división administrativa. La

globalización cuyo principal valor pretende ser la libertad de espacios y
movimiento para las personas solo parece carecer de fronteras en lo que
a intercambios comerciales se refiere. Trámites burocráticos insalvables,
muros, alambradas, vigilancia armada perduran en las fronteras del siglo
XXIpara controlar quién entra y quién sale de los países y en ellas
permanece la realpolitik de los Estados-Nación que se pretenden
abolidos.
PALABRAS CLAVE: Fronteras, territorios, muros, vallas, geopolítica.
ABSTRACT
The boundaries are much more than an administrative division.

Globalization whose main value intended as spaces and freedom of
movement for people just seems to lack boundaries as far as trade is
concerned. Insurmountable red tape, walls, fences, armed guards remain
∗
Experta en solución de conflictos y mantenimiento de la paz internacional en la
sociedad contemporánea, IUGM-UNED
at the frontier of twenty-first century to control who enters and who

leaves the country and they contain the realpolitik of nation-states that are
to be abolished.
KEYWORDS: Borders, territories, walls, fences, geopolitics.

PANEL IV: 899
INTERNACIONALES
INTRODUCCIÓN
A lo largo de la historia la cartografía política no ha dejado de

variar. El dibujo de los mapas ha seguido las líneas físicas de las
divisiones naturales, las cartográficas surgidas de meridianos y paralelos,
las culturales que llevaban a los asentamientos de las poblaciones en un
territorio determinado, por más que muchos pueblos nunca se creyeran
dueños de la tierra que ocupaban pero, sobre todo las bélicas en busca de
ampliar sus recursos o su población. La división de los mares y océanos
que ocupan dos tercios de la superficie terrestre no ha quedado
concretada hasta que en 1982, la ONU en Montego Bay no definió las
reglas de distribución de las aguas territoriales, que tardó mucho en ser
ratificado por las naciones más poderosas y que sigue siendo motivo de
controversia.
El análisis de la forma y creación de esos espacios fronterizos y lo

que en ellos ocurre constituye un ejercicio difícil ya que es en estos
lugares donde más se difuminan o manifiestan las realidades que las
relaciones entre los pueblos quieren mostrar y las que quedan ocultas tras
los “muros”.
Las reglas del juego internacionales han ido evolucionando a la

par que la sociedad aunque no siempre a la misma velocidad, ni
atendiendo adecuadamente a las necesidades que van emergiendo. En
algunas cuestiones se da la paradoja de que dicha evolución resuelve
determinados aspectos fuente de conflicto en épocas pasadas pero, deja
tantas lagunas que estos se enmarañan aún más. La interrelación social
cada vez con redes más tupidas en todos los aspectos imaginables,
difumina la realidad de diferencias que separan a las personas por
motivos que antaño y en el presente, en algunas áreas del planeta dieron
lugar incluso a guerras. Se valida así la inquietud de la necesidad actual
de los límites territoriales físicos y lo que suponen estos para el desarrollo
normal de las sociedades actuales. Las fronteras son mucho más que una
división administrativa. La globalización cuyo principal valor pretende
ser la libertad de espacios y movimiento para las personas, sólo parece
carecer de fronteras en lo que a intercambios comerciales se refiere. En el
siglo XX, Jean Monet y Mohandas K. Gandhi dedicaron sus vidas a la
creación de formas que no respetaban las fronteras nacionales (Gardner,
1998:359). Monet estaba interesado principalmente por las formas

internacionales de gobierno; Gandhi, por las relaciones directas entre los
seres humanos de todo el mundo. Ambos consiguieron muchos de los
avances que en materia de convivencia pacifica entre Estados disfrutamos
en la actualidad pero en muchos casos sus aspiraciones aún parecen
condenadas a la utopía.
En este trabajo se realiza un análisis de las peculiaridades

divisorias estatales en los cinco continentes, así como un estudio
divulgativo de lo que la delimitación de espacios conlleva para los
habitantes de los distintos territorios de un todo planeta que desde los
inicios de la civilización ha estado marcado por las luchas de ocupación
de dichos espacios. Son tantos y tan variados los problemas de vecindad
entre los Estados actuales que no todos tendrán cabida pero se muestran
muchos de los que hoy siguen sin resolverse.
1. EUROPA
Los Acuerdos Schengen y el Tratado de Maastricht supusieron un

hito histórico en cuanto a la libre circulación de los ciudadanos miembros
de la Unión Europea y otros países del continente, sin embargo la
permeabilidad de la ausencia de aduanas interiores y las vallas de las
fronteras del sur de Europa abren el debate entre la necesidad de
solidaridad con las personas que arriesgan su vida en busca de porvenir y
las medidas de seguridad necesarias para proteger a los foráneos.
Intramuros europeos muchos se plantean desvincularse de Schengen para
levantar la valla burocrática que les proteja de la vulnerabilidad de las del
sur.
En la Europa continental, el libre paso fronterizo fruto del ingente

esfuerzo de unificación europea, se ha normalizado y agilizado hasta el
punto de poder atravesar de oeste a este, desde el Océano Atlántico hasta
Ucrania, las fronteras de ocho países sin encontrar una aduana y sin
cambiar de moneda. Esta aparente armonía y unificación territorial, ya
que incluso en países que no forman parte de la Eurozona, de la Unión
Europea o del Espacio Schengen la libertad de movilidad es amplia y está
reflejada geográficamente de manera simbólica en el lago Constanza.
PANEL IV: 901
INTERNACIONALES
El lago Constanza de 536 kilómetros cuadrados baña los

territorios de tres países: Alemania, Austria y Suiza. El Río Rin entra en
el lago por el Sur en Austria y sale por el oeste marcando la frontera entre
Alemania, Suiza y Francia y es la vía fluvial más utilizada de la Unión
Europea con un tramo navegable de 883 km. entre Basilea y el Mar del
Norte. El Emperador Augusto convirtió al Rin en el siglo I d.c. en el
símbolo de uno de los primeros pactos de no agresión fronterizos que
supondría que la división entre el mundo civilizado y el mundo de los
bárbaros no sería motivo de disputa. El correr de los siglos hizo de esta
división natural un lugar simbólico en cuanto a la movilidad de las
delimitaciones intraestatales.
En la actualidad el Rin es parte de la división administrativa entre

Francia y Alemania y está sujeto a derecho internacional en lo que a
reparto se refiere sin que exista controversia de ningún tipo. Sin embargo,
el lago Constanza carece de divisiones fronterizas más allá de la
pertenencia de los pueblos y ciudades que lo bordean a cada uno de los
países de los que forman parte sin que haya ningún conflicto por ello.
Es significativo el hecho de que los únicos países de Europa que

presentan problemas territoriales son los antiguos imperios coloniales:
Francia, Reino Unido y España. Portugal que tuvo varias posesiones
fuera de sus actuales fronteras, no solo permitió la independencia de
todos sus antiguos territorios sino que además mantiene excelentes
relaciones con esos Estados ahora independientes. El único país que
además de controversias territoriales tiene problemas fronterizos es
España.
Las fronteras interiores quedaron aparentemente resueltas con los

Acuerdos Schengen. A partir de su entrada en vigor comenzaron a
desaparecer los controles aduaneros y la limitación de movimientos de
los Schengenlanders. Sin embargo, las fronteras exteriores continuaron
vigentes y han ido actualizando su regulación y protección demasiado
despacio, lo que ha dado lugar a que la falta de efectividad burocrática se
haya traducido en un aumento de los límites físicos que de poco o nada
parecen servir.
1.1. España. La excepción que confirma todas las reglas
España es el único país europeo y Schengen que mantiene

fronteras físicas, para delimitar las ciudades autónomas Ceuta y Melilla
con Marruecos. El sistema de varias líneas de vallado con distintos tipos
de medidas disuasorias constituye en la actualidad el principal problema
fronterizo del Estado español ya que Europa, tratándose de una de sus
fronteras exteriores, poco o nada hace para solucionar el problema de
asaltos masivos de inmigrantes a la valla. Y es que la principal fuente de
disputa en lo que a fronteras se refiere es la inmigración. A pesar de que
desde Schengen se han puesto en marcha varias instituciones judiciales y
policiales de cooperación y que el acuerdo prevé un protocolo de
actuación para aquellos extranjeros no Schengen que entren
irregularmente en Europa, la ineficacia ha sido protagonista a lo largo de
estas casi dos décadas. Es una realidad que aumentar la altura de una
valla o el número de ellas a cruzar, así como cualquier sistema técnico de
vigilancia, no es efectivo en un perímetro tan amplio ya que como
desgraciadamente se ha visto, muchas personas procedentes del
continente africano o de los países en conflicto de Oriente Medio tratan
de llegar a Europa por mar u otros medios. Las vallas de los límites
exteriores separan la tierra prometida para los inmigrantes ilegales,
mientras que la cooperación interfronteriza del espacio Schengen, sigue
viéndose comprometida por acuerdos bilaterales como los que tiene
España con sus tres países vecinos que limitan hasta extremos
inverosímiles la protección en lo que a otras circunstancias ilícitas se
refieren, además del paso de “sin papeles”, como son las persecuciones y
vigilancia en caliente. Todavía existe en Europa la paradoja de que
algunos países crean más necesario proteger las fronteras tanto interiores
como exteriores de la inmigración, que reforzar los medios de seguridad
y defensa contra la delincuencia, el terrorismo u otras amenazas que no
supongan un compromiso económico para los Estados como es el caso de
la acogida de inmigrantes. Las vallas les impiden entrar y de algún modo
encierran a quienes quieren salir pero, no protegen los límites. La Unión
Europea no parece especialmente preocupada por resolver un problema
que no es exclusivo de España, y Marruecos tampoco ayuda en exceso.
El debate gira casi exclusivamente respecto al aumento de medidas
disuasorias de carácter agresivo para que seres humanos no crucen ni por
tierra ni por mar, en la masificación de los centros de acogida para
inmigrantes y en la manera de efectuar las devoluciones a sus países de
origen del modo más rápido posible. Se habla poco o nada de la
PANEL IV: 903
INTERNACIONALES
necesidad de establecer acuerdos con estos países o de promover la

cooperación policial en materia de protección contra la trata de seres
humanos y cuando se menciona es casi es exclusivamente para hablar de
lo bien entrenados que están los que consiguen cruzar demonizando a los
supervivientes. Según Naciones Unidas, España es el tercer país del
mundo a donde han llegado más inmigrantes -seis millones de personas-
entre 1990 y 2013. Muchos lo intentan por mar pero hasta la tragedia de
Lampedusa en Italia donde 194 personas dejaron su vida en el
Mediterráneo, se había convertido en algo tan habitual, que no es más
que otra noticia con la que rellenar los noticiarios. Solo en 2006 casi
40.000 personas llegaron a las costas españolas en los llamados
“cayucos” o barcas hinchables procedentes de África, escapando tanto
del hambre como de las guerras que asolan sus países. Se calcula que en
los últimos diez años el número de personas que han muerto en el océano
Atlántico o el mar Mediterráneo ronde las 15.000. Muertos sin nombre
que el mar devuelve en ocasiones a la costa y que España, Europa,
esconde en nichos con lápidas en las que solo pondrá la fecha de su
aparición y la inscripción “Inmigrante nº: X”. La salvaguarda de las
fronteras es imprescindible si se trata de proteger a quienes viven a
ambos lados de ellas de quienes pretenden acabar con las vidas también
de quienes viven a ambos lados. En Europa la seguridad de estas
fronteras exteriores sirve como excusa para ignorar que como región
defensora de los derechos humanos y paradigma de la convivencia
pacífica, no se está haciendo nada en cuanto a la “responsabilidad de
proteger” de Naciones Unidas que no establece lugar de procedencia en
cuanto a quienes son merecedores de dicha protección. El problema
fronterizo Europeo es más de carácter humanitario que de seguridad y
defensa pero, solo se centra en solucionar este último.
Sin abandonar España, existe un caso de frontera histórica

conflictiva aunque las principales controversias se producen en el mar.
Por el Tratado de Utrecht de 1715 en su artículo X, el reino de España
cedía a perpetuidad a la Corona Británica “la ciudad y castillos de
Gibraltar, juntamente con su puerto, defensas y fortalezas”. Una de las
dos míticas columnas de Hércules que decoran el escudo del Estado
Español sería entregada a Gran Bretaña como parte de los tratados de paz
que pusieron fin a la Guerra de Sucesión Española de principios del siglo
XVIII. Actualmente Gibraltar figura en la lista de territorios dependientes
o no autónomos de Naciones Unidas que han de ser objeto de un proceso
descolonizador. Lo que no debería ser causa de duda es el espacio
marítimo de soberanía española que no se interrumpe en la costa que

bordea al Peñón de Gibraltar. No obstante es la principal causa de
controversia. Es sorprendente también que tratándose de dos países
miembros de la UE son la única frontera interior que todavía está vigilada
y a la que se accede tras atravesar la correspondiente barrera. Si bien hay
que decir que Reino Unido no forma parte del espacio Schengen pero,
mantiene importantes acuerdos bilaterales especialmente en cuanto a la
lucha contra la delincuencia y el tráfico de estupefacientes. Gibraltar
además goza de un estatus especial que no tiene ningún otro territorio de
la UE. Hasta los últimos problemas de agresión en el mar por parte del
gobierno gibraltareño a naves españolas, no se había puesto sobre la mesa
la importante circulación de contrabando de mercancías ilícitas que se
produce en Gibraltar aprovechando ese estatus especial.
1.2. Dentro de Schengen pero, con condiciones
Suiza voto en febrero de 2013 en referéndum restablecer los

controles fronterizos selectivos, lo que le supondría salir del marco
Schengen ya que estas medidas están dirigidas a vetar la entrada de
ciudadanos europeos, que dicho sea provienen de los países mas pobres.
Otros países han amenazado con seguir esta estela consiguiendo que se
modificara el Acuerdo para poder cerrar las fronteras en caso de
previsión de entrada masiva de inmigrantes. Es significativo que no se
pusiera de manifiesto con tanta fuerza la modificación de medidas
legislativas por más que sean excepcionales, cuando la amenaza de
grupos terroristas que estaban actuando en las principales ciudades
europeas podían circular libremente, establecerse y vivir en cualquier
parte de un Estado impunemente si no estaban fichados en alguna de las
bases de datos que la policía de Europa comparte. No ha sido hasta el 24
de junio de 2011 que el Consejo Europeo acordó que los Estados de la
UE que forman parte de Schengen podrían cerrar sus fronteras por
circunstancias excepcionales como un éxodo migratorio masivo, un
evento con necesidad de especial protección o un ataque o amenaza
terrorista, durante un tiempo muy limitado, después de que varios países
como Francia, Italia, Dinamarca o Suecia ya hubieran decidido
unilateralmente restablecer los controles fronterizos.
No se puede obviar el hecho de que los controles aeroportuarios

son más efectivos que cualquier control aduanero terrestre fronterizo
teniendo los primeros más medidas técnicas y menos barreras de carácter
PANEL IV: 905
INTERNACIONALES
agresivo, a pesar de que dichos controles también estén vigilados por

personal tanto de fuerzas y cuerpos de seguridad como por personal civil
aeroportuario y compañías aéreas que cruzan datos mutuamente.
1.3. Rusia. El límite más oriental de Europa
Tras la desaparición de la Unión Soviética, los nuevos Estados

independientes de la Europa Oriental están delimitados por los distintos
accidentes geográficos que como antaño distinguen idiomas, culturas o
religiones y físicamente los separan montones de tierra o pilotes de
hormigón totalmente inofensivos. Los problemas de convivencia se han
quedado en muchos casos en el interior de las líneas divisorias marcadas
sin tener en cuenta las fracturas reales de cada país como es el caso de los
países del cáucaso. En los países que se adhirieron a la UE tras el fin de
la URSS, los problemas de vecindad al oeste no existen pero, al este, les
siguen atando acuerdos bilaterales con la actual Rusia. La franja de
Estados del este de Europa que hasta hace poco más de veinte años
pertenecían a la URSS o la antigua Yugoslavia son los únicos que
mantienen problemas territoriales. Los problemas limítrofes se hacen
especialmente patentes en Kaliningrado, una región que situada entre
Polonia y Lituania que sigue estando bajo soberanía rusa. El visado de
paso a Rusia para los habitantes de esta región restringe la estancia en
Lituania a 24 horas y en más de una ocasión se han visto amenazados con
un incremento tanto en las condiciones para obtenerlo como para
dificultar el paso por el este de cualquier otro modo atravesando un país
europeo.
Rusia, el país más grande del mundo con nueve zonas horarias y
frontera con catorce Estados, culturalmente esta tan alejado de Europa
como de Asia lo que le hace susceptible de perpetuos problemas de
vecindad aunque como se ha mencionado los de más difícil manejo son
los que tiene con sus antiguas ex repúblicas. Ucrania, la perla de la
URSS, también quiere acercarse a Europa pero el país está dividido y
Rusia no asume ni su independencia para decidir, ni la posible adhesión a
la Unión Europea que le privaría del control de uno de los países con más
recursos dentro del territorio continental.
Los límites de Rusia al sur, Kazajistán, China, Mongolia y Corea

del Norte son “amigos” gracias a fuertes acuerdos comerciales,
energéticos y de cooperación en materia de seguridad y defensa y no
existen grandes preocupaciones respecto a temas de inmigración ya que

son zonas desérticas o de climas muy extremos aquellas donde están sus
fronteras con estos países que además no presentan problemas de
beligerancia.
El muro más fuerte de protección exterior de Rusia es sin ningún

género de dudas el burocrático y el político. Es realmente complicado
conseguir un visado de entrada al país incluso para hacer turismo pero
además, los occidentales son susceptibles de no ser especialmente bien
acogidos si no acatan la forma de ser del país cuya desconfianza hacia el
extranjero le hacen muy difícil en el trato.
1.4. El muro que no deja ver Europa a Turquía
Europa ha derribado con más o menos éxito los límites hacia el

oeste y el sur pero, hacia el este la controversia sobre Turquía sigue
patente desde que en 1987 fuera aceptada su candidatura oficial para
ingresar en la UE. La UE teme el peso que Turquía tendría en el
Parlamento Europeo ya que sería el país con mayor número de habitantes
y por consiguiente al que le correspondería mayor número de
parlamentarios. Los turcos, de religión musulmana en su mayoría al igual
que sus países vecinos, aportarían las fronteras exteriores más
problemáticas de todo el territorio europeo al este en el caso de entrar en
la UE. Las diferencias entre el país y Europa se ponen de manifiesto de
modo físico en la isla de Chipre. La tercera parte del territorio al norte del
país insular pertenece a Turquía. La parte chipriota de la isla pertenece a
la UE pero no pudo acogerse al Acuerdo Schengen por no reunir las
características necesarias de seguridad para formar parte del mismo, al
igual que Bulgaria y Rumanía. En gran medida esto se debió a la Línea
Verde, que divide la capital Nicosia en dos partes y es otra de las pocas
fronteras físicas exteriores europea que permanece activa en cuanto a
problemas violentos se refiere y puede ser denominada sin duda como
frontera caliente1. Cuando en 1963 se produjeron fuertes enfrentamientos
entre las comunidades turcochipriota y grecochipriota en la isla, el
General Young, al frente de las tropas británicas encargadas de vigilar el
alto el fuego marcó una línea verde sobre el mapa que separaba los lados
1
Se denominan“fronteras calientes” a aquellas zonas limítrofes entre dos Estados
o territorios con fuerte presencia militar en las que se producen acciones
violentas o ilícitas de modo continuado.
PANEL IV: 907
INTERNACIONALES
en confrontación en Nicosia. Naciones Unidas tuvo que tomar cartas en

el asunto, aprobándose en Consejo de Seguridad la Resolución 186
instando a las partes a restablecer la paz y enviando la misión UNFICYP
(Fuerza de Naciones Unidas para el Mantenimiento de la Paz en Chipre
por sus siglas en inglés) por un periodo de tres meses. En 1974 cuando
Turquía invadió la isla, la Línea Verde o línea de cesación de alto el
fuego según la denominación de Naciones Unidas, comenzó a
fortificarse. La UNFICYP adquirió nuevas funciones y es en la actualidad
una de las misiones activas de más duración de Naciones Unidas.
La doble alambrada se extiende 180 kilómetros desde Kokkina en

el noroeste hasta Famagusta en el sureste de la isla y tiene una anchura
que varía de los tres metros a los siete kilómetros, que durante años no
solo fue la tierra de nadie por donde patrullaba la misión de la ONU sino
que también dejó aisladas zonas de cultivo e interrumpió los suministros
de agua y electricidad.
Se ha derribado algunas partes de la división construida con toda

clase de materiales para permitir el paso de visitas a ambos lados pero,
siguen habiendo zonas minadas y alta presencia militar. En la actualidad
no parece existir una solución aunque cada vez se ve más próximo el
acuerdo. Solo Turquía reconoce la República Turca del Norte de Chipre
pero, dar su brazo a torcer hacia un gobierno de unidad y promover el
acercamiento entre ambas comunidades podría ser un paso de gigante
hacia una posible entrada en la UE.
2. ASIA
La frontera fortificada más conocida del mundo y la más antigua

que permanece en pie, si bien hoy permanece inactiva y es uno de los
lugares más visitados del planeta, es la Gran Muralla China que se
comenzó a construir en el siglo V a.C. Casi 9.000 kilómetros de muro se
extienden desde Corea en el río Yalu hasta el desierto del Gobi
delineando la frontera sur de Mongolia. Durante la dinastía Ming más de
un millón de guerreros se encargaban de la defensa de los ataques de los
mongoles. En la actualidad Mongolia no tiene ningún problema
fronterizo con China que ha cambiado de enemigos.
2.1. China, Pakistán e India: los límites que sustituyen a la Gran

Muralla
Las montañas Pamir marcan el límite entre Tayikistán -el tercer

país más pobre de Asia- y China. En 2011 se daba por finalizado el
conflicto de más de un siglo por la posesión de esta zona fronteriza con la
cesión por parte de Tayikistán de 1.000 kilómetros cuadrados de su
territorio. Poco después el gobierno chino valló el nuevo límite para
impedir la entrada de los tayikos.
Los mares que bañan las costas chinas al este están plagados de
pequeñas islas muchas de ellas deshabitadas que son reclamadas por
China y Japón para hacer uso de sus aguas territoriales. Las fronteras que
no se pueden construir físicamente en el mar intentan hacerlas visibles los
Estados en confrontación tanto por medio del derecho, como con una
fuerte presencia de naves militares que patrullan constantemente las
aguas para impedir el acceso de los pesqueros de ambas partes.
No obstante el punto más problemático de toda Asia central en lo

que a fronteras se refiere está en la región de Cachemira.
Pakistán y la India se disputan esta región que limita al este con

China. Diversas guerras entre los tres países no han resuelto el conflicto.
Pakistán tiene especial interés en los recursos hídricos de la región, que
de ser retenidos estrangularían la economía agraria pakistaní. La
enemistad belicista entre la India y Pakistán que comparten mas de 2.900
kilómetros de frontera, ha desembocado en la construcción de un límite
físico compuesto de alambradas, muros y zonas minadas fuertemente
iluminadas. Una línea anaranjada de más de 2.000 kilómetros dividiendo
India y Pakistán puede verse claramente desde el espacio cuando es de
noche en esa parte del planeta. La observación espacial de la Gran
Muralla es una de las leyendas urbanas más extendidas, la de India y
Pakistán es real y divide a dos países con potencial nuclear aunque se
preste escasa atención a sus controversias y problemas fronterizos y
territoriales.
La India fortificada al oeste con Pakistán también ha sellado su

frontera con Bangladés al este con vallas de alambre que recorrerán parte
de los 3.286 kilómetros que conforman la división con el fin de impedir
la inmigración, el contrabando y el paso de terroristas.
PANEL IV: 909
INTERNACIONALES
2.2. Corea: La frontera inexpugnable del paralelo 38
Sin lugar a dudas, una de las zonas fronterizas más complejas del
planeta se sitúa en una parte del paralelo 38 que a lo largo de 265
kilómetros separan Corea del Norte de Corea del Sur. Según el geógrafo
Michael Foucher la calificación para este tipo de divisiones es la de
“megafrontera”. Este adjetivo lo justifica un muro de 240 kilómetros de
largo con dos o tres verjas con rollos de púas y una zona desmilitarizada
(DMZ, demilitarized zone por sus siglas en inglés) de cuatro kilómetros
de ancho protegida por más de un millón de soldados a ambos lados.
Es una de las pocas fronteras del planeta que como el Muro de

Berlín no solo divide familias sino que además encierra una parte de un
mismo pueblo al que se ha condenado a la miseria. Al igual que ocurrió
en Alemania, los acuerdos de Yalta crearon artificialmente dos países en
1945.Limitando por el norte con China y Rusia se encuentra la República
Popular Democrática de Corea, al sur del paralelo 38 la República de
Corea. Al igual que ocurría en la Alemania divida el apelativo de
“democrática” es el que distingue a la parte del país regido por un
dictador y en el que se inculca el pensamiento único apelando a un
comunismo mal entendido. Desde las alturas, la ausencia de luz en la
mitad norte de la península coreana distingue perfectamente a dos países
y da una idea de la realidad de lo que ocurre en el inaccesible norte.
2.3. Los países pequeños también se fortifican
La pequeña separación de 75 kilómetros entre Tailandia y Malasia

también ha sido recientemente vallada para impedir supuestamente la
entrada de terroristas al país malayo. Nos son los únicos países asiáticos
que no siendo las grandes potencias impiden con construcciones de todo
tipo el paso de un territorio a otro.
3. ORIENTE MEDIO
3.1. Siempre Israel
La antigua Persia es el punto más caliente del globo en lo que a

conflictos se refiere, muchos de ellos por problemas de división
territorial. El más emblemático es sin lugar a dudas el de Israel que
presenta problemas con todos los países vecinos y en su interior. Israel

como Estado artificial que se fundó para resarcir los daños causados a los
judíos tras la II Guerra Mundial y como punto estratégico de primer
orden, para tener bajo control a los países petrolíferos no aliados de
occidente es el paradigma de todos los problemas de fronteras del mundo.
De hormigón, de alambre, de campos minados, con una tecnología de
vigilancia de última generación, los límites de Israel sirven tanto para
dividir, como para proteger y para encerrar. La frontera entre Israel y
Palestina es una de las que cuenta con mayores medidas de seguridad del
mundo.
Durante las negociaciones de paz de la Guerra Árabe-Israelí de

1948 también se utilizó un lápiz de color verde para delimitar los
territorios de Israel de los que formaban parte del antiguo mandato
británico en Palestina. El texto de la Convención firmada entre Egipto e
Israel aclaraba que la línea de delimitación “no debe ser considerada de
ningún modo como una frontera política o territorial; está marcada sin
perjuicio de los derechos, reivindicaciones y posturas de ambas partes en
el momento del armisticio en cuanto se refiere al arreglo definitivo de la
cuestión palestina”. Más de sesenta y cinco años después no solo
permanece esta frontera en los aspectos que el armisticio decía que no
fuera considerada sino que se ha materializado en 2002 en una barrera de
vallas y alambradas en más de un 90% de su recorrido y un muro de
hormigón en el 10% restante. Los medios con los que cuenta para
impedir la entrada desde el lado palestino son impresionantes y junto con
la barrera que separa las dos Coreas las más militarizada del mundo. El
complejo de la barrera esta formada por los componentes principales
siguientes: una valla con sensores electrónicos diseñados para alertar a
las fuerzas militares israelíes de los intentos de infiltración; una zanja (de
hasta 4 metros de profundidad); una carretera asfaltada de dos carriles
para patrullas; una pista de rastreo (un camino de arena allanada para
detectar huellas) que discurre en paralelo a la valla; seis rollos de alambre
de espino apilados marcando el perímetro del complejo. Todo el montaje
tiene un ancho de entre 50 y 70 metros como media, aunque puede llegar
a medir hasta 100 metros en algunos lugares. Un elemento
complementario previsto son las “barreras de profundidad”, que son
barreras secundarias que se bifurcan de la barrera principal hacia el este.
Hay dos barreras de profundidad que forman parte del trazado previsto en
el centro de Cisjordania. El número de puertas abiertas a los palestinos
con los permisos apropiados es de 45 (de un total de 84).
PANEL IV: 911
INTERNACIONALES
Familias enteras han sido divididas por la barrera que impide el

paso de los palestinos a los centros especializados de salud de Jerusalén y
pueblos de la zona de Bir Nabala en los que la población es de más de
15.000 personas han quedado completamente rodeados por la barrera.
Israel la defiende como modo de protección de los ataques

terroristas palestinos y no se ha ceñido al trazado de la Línea Verde
alegando que era una demarcación política que no sirve a las necesidades
de seguridad de los israelíes. Desde Naciones Unidas se ha instado en
varias ocasiones a Israel a desmantelar la barrera sin éxito que no solo
divide dos territorios sino que además aísla a grandes poblaciones.
De la misma Guerra de Independencia en la que se trazó la Línea

Verde surgiría treinta años más tarde la Línea Azul que marca el límite
norte de Israel con Líbano. La Resolución 425 de Naciones Unidas pedía
el cese a Israel de las acciones militares en el país vecino estableciéndose
además el envío de la UNFIL (Fuerza Interina de Naciones Unidas en
Líbano por sus siglas en ingles) para garantizar la protección de la
frontera. La línea divisoria que en algunas partes se hace visible por
alambradas, muros, carreteras y los cascos azules de naciones Unidas esta
minada y la población de la zona tiene que dar grandes rodeos para
acceder a algunos de los pueblos más próximos a la Línea Azul que
atraviesa alguno de ellos dividiéndolo en dos.
3.2. Las monarquías árabes también se fortifican
La frontera entre la mayoría de los países de Oriente Medio es una

construcción física que materializa las líneas en los mapas políticos.
Sorprende especialmente el contraste entre la frontera de Omán y la de
Yemen con Arabia Saudí. Las monarquías de la península arábiga tienen
fuertes lazos políticos y comerciales y no presentan ningún conflicto de
vecindad en sus fronteras. Sin embargo Yemen, con un gobierno
presidencialista bicameral al estilo de Estados Unidos muy inestable está
separado de Arabia Saudí por una frontera fortificada construida con una
red de sacos de arena y tuberías rellenas de hormigón con equipos de
detección electrónica a lo largo de una zona desértica para impedir el
paso ilegal, es decir, la inmigración. La línea de división no ha tenido en
cuenta la existencia de varias tribus que habitaban en los territorios ahora
divididos. La frontera noreste limítrofe con Iraq, también ha sido dividida
físicamente por un muro de 900 km. que impida que las tensiones en el
país vecino puedan traspasar la frontera. Las buenas relaciones de Arabia

Saudí con el resto de países limítrofes no implican que estén estudiando
la construcción de un muro con seguridad de alta tecnología para
delimitar todo su perímetro fronterizo.
La protección de los países del golfo pérsico es tanto burocrática

como física y obtener un visado para acceder a ellos no es fácil. Los
conflictos de Oriente Medio son fundamentalmente religiosos y cualquier
derivación de ese problema que implique violencia: terrorismo,
contrabando, desplazamientos ilegales de personas tienen como base y
factor común las diferencias religiosas. Quienes pretendan entrar
legalmente a Arabia Saudí para obtener un visado deben declarar su
religión y les será denegado si son judíos. Cualquier ciudadano israelí
judío o no o ciudadanos que no sean de Israel pero conste en sus
pasaportes que han estado en el país o tengan un sello en los pasos
fronterizos de Egipto y Jordania con Israel no podrán acceder a Arabia
Saudí a menos que se haga un nuevo pasaporte.
4. AMÉRICA
Antes de poder acceder al “país de las oportunidades” es

imprescindible atravesar una de las fronteras mejor protegidas del
planeta, la que divide Estados Unidos con México o más bien la que
separa Estados Unidos del sur del continente americano.
4.1. El muro más grande, el de la mayor potencia mundial.
Las medidas de seguridad de Estados Unidos a la hora de entrar al

país tras los ataques del 11 de septiembre de 2001 a las Torres Gemelas
se multiplicaron en todos los modos de acceso al país desde cualquier
parte del mundo en todos los aspectos, tanto a la hora de conceder
visados y aun con ellos en regla, en el momento de cruzar una aduana.
Sin embargo el mayor problema fronterizo de Estados Unidos es

la separación con México. Parece que la barrera física ha existido desde
siempre pero en realidad comenzó a construirse hace 20 años.
La llegada de Barack Obama a la Casa Blanca se anunciaba como

la posibilidad de que se flexibilizaran los tramites de entrada desde el sur
PANEL IV: 913
INTERNACIONALES
del continente americano a través de México pero, el muro que ya

contaba con 3.200 kilómetros de largo en 2009, no hizo más que crecer.
El Congreso estadounidense de mayoría republicana aprobaba levantar
1.100 kilómetros más de valla y doblar el número de 21.000 agentes de la
patrulla fronteriza. Para Estados Unidos esta división va aparejada sin
ningún paliativo a la contención de la inmigración desde México y los
países de Centroamérica y se calcula que desde que en 1994 que se inició
la “Operación Guardián” para fortalecer la vigilancia pueden haber
muerto mas de 6.000 inmigrantes indocumentados. Su altura promedio es
de entre 4 y 5 metros y se trabaja en un muro virtual con todo tipo de
dispositivos tecnológicos. Esta “macrofrontera” que aunque también
defiende al norte del contrabando y las actividades delictivas típicas
interfronterizas, no delimita dos territorios con sociedades enfrentadas
como ocurre en otros casos sino que impermeabiliza a Estados Unidos de
la entrada al país de personas en busca de un futuro laboral como ocurre
con las fronteras del sur de Europa. Conseguir la entrada de modo legal
para estas personas resulta prácticamente imposible y no intentar cruzar
ilegalmente en muchos casos implica la condena a la miseria y la muerte.
4.2. La mitad sur del continente americano
Aunque en el sur del continente tras la independencia de los

Estados de sus antiguos colonizadores persisten problemas vecinales en
las fronteras en algunos puntos de Sudamérica. El caso más grave y
duradero fueron las diferencias entre Ecuador y Perú. En 1998 se firmó el
Acuerdo de Brasilia que daba fin a una controversia territorial que se
remontaba a un siglo y medio antes por la que se produjeron varias
guerras a lo largo de 150 años permaneciendo los límites entre los dos
países minados y sin delimitación clara. Actualmente las relaciones entre
ambos países se han normalizado conscientes de los graves problemas
económicos que supuso mantener esa frontera cerrada durante tantos
años.
Sin duda uno de los casos más curiosos en cuanto a la división

fronteriza es el que se da en el límite entre Nicaragua y Costa Rica
divididos por el Río San Juan. La soberanía del río la ostenta Nicaragua
en exclusiva y es el único río con márgenes compartidos por dos países
de soberanía única. Aunque no es causa de grandes problemas si se ha
cuestionado en ocasiones las repercusiones que tienen en el cauce fluvial
las actividades que tienen lugar en ambos márgenes así como la disputa
por la explotación de una posible nueva vía que atravesara el continente

por el río como alternativa al Canal de Panamá. Esto forma parte de un
futuro improbable.
5. ÁFRICA
Las características líneas rectas que delimitan los Estados

africanos fueron trazadas sobre mapas con escuadra y cartabón por los
antiguos imperios coloniales, principalmente por británicos y franceses.
Las líneas rectas ficticias con las que Mercator dividió la tierra para hacer
posible la localización de un punto en cualquier parte del planeta en
absoluto tenía como fin servir de guía para repartirse el territorio de un
continente.
5.1. Sahara Occidental: el Muro de la Vergüenza
Tras la descolonización de 1960 se fueron conformando Estados

independientes a partir de esas antiguas divisiones que en la actualidad
alcanzan el número de 53 si se considera a la República Árabe Saharaui
Democrática que alberga el llamado “Muro de la Vergüenza”. Es el
segundo mas largo del mundo y terminó de construirse en 1987 por
Marruecos para defenderse del Frente Polisario, grupo que pide la
autodeterminación del Sahara Occidental desde que España en 1976 se
desentendió del territorio que estaba bajo su soberanía. El muro mide
2.720 kilómetros, más del doble de la distancia que existe entre
Pontevedra y Gerona, las dos capitales de provincia más alejadas entre sí
de la Península Ibérica (1.267 km.). Construido con paredes de piedra y
arena, alambradas, zanjas y campos minados tiene una altura de entre dos
y tres metros. Los ciudadanos de esta parte del planeta son un caso
extraño de apátrida porque si bien pertenecen a un territorio, este no está
reconocido por todos los Estados y en la actualidad por tanto, la
República Árabe Saharaui Democrática es una nación sin Estado. Ni
Naciones Unidas ni ningún Estado del mundo reconoce la soberanía de
Marruecos sobre el Sahara Occidental y muchos de los habitantes que
sobrevivieron a los bombardeos con fósforo blanco con que los asedió
Marruecos en 1976 para confinarlos en la zona ocupada, aún portan los
pasaportes y documentos de identidad españoles que en 1974 Naciones
Unidas impuso a España que les fueran expedidos. El Muro de la
Vergüenza es la barrera que trata de no dejar ver la incapacidad
PANEL IV: 915
INTERNACIONALES
diplomática no solo de los tres países implicados: España, Marruecos y

Mauritania para dar carta de naturaleza a unos ciudadanos y que estos
tengan los derechos y deberes de uno de los tres países o del propio si les
dejan establecerse como tal sino también de toda la Comunidad
Internacional que no se ha implicado realmente en buscar una solución a
este problema.
De estos 53 estados africanos los únicos que no presentas

problemas en sus límites son Túnez y Botsuana aunque este último país
construyó en la primera década de este siglo una valla de concertina que
se extendía unos 500 kilómetros a lo largo de su frontera con Zimbabue
con el fin de impedir la propagación de la fiebre aftosa en el ganado. Los
demás están abocados al conflicto por divisiones territoriales que no han
tenido en cuenta que separaban tribus o pueblos que históricamente
estuvieron unidos o que condenaban a vivir en un mismo espacio a
quienes han estado en permanente conflicto desde tiempos inmemoriales.
Sin embargo, el continente negro, por encima de los problemas étnicos,
religiosos o políticos luchan por los recursos que o bien son escasos o son
muy abundantes con lo que los pretenden ya no solo países que
comparten tierras sino aquellos otros países que no siendo africanos, los
explotan y se han adueñado de ellas.
5.2. África Central: la riqueza que mata a los más pobres
El centro de África es la zona donde se concentran los mayores

problemas y también la más rica en recursos. El intento de puesta en
marcha de la construcción de varias centrales eléctricas con líneas que
atraviesen Nigeria, Benín, Togo, Ghana y Costa de Marfil, así como la
controversia respecto de la soberanía de la península de Bakassi entre
Nigeria y Camerún, donde hay importantes yacimientos petrolíferos son
las algunas de ellas.
En el continente negro es donde más misiones de monitorización

fronteriza tiene Naciones Unidas actualmente en activo. En Sudan y
Sudan del Sur la UNAMID y la UNMISS respectivamente. En Sudan las
principales causas de conflicto son las raciales entre negros y árabes en la
región de Darfur y se ha extendido a Chad, su vecino al oeste donde
también ha sido necesaria la presencia de cascos azules para evitar
masacres interétnicas y dar acogida a los millones de desplazados de
Sudan.
La República de Sudan del Sur, el Estado mas recientemente

reconocido del mundo está habitado por etnias de religión principalmente
cristiana y animista y ha estado sufriendo el asedio de los norsudaneses
de mayoría árabe y musulmana durante décadas. Su principal fuente de
ingresos así como otra de las causas de los problemas con su vecino del
norte es la explotación del petróleo aunque en la actualidad reparten los
beneficios a partes iguales. Esto no ha sido suficiente para que se calmen
las tensiones en el país y a finales de 2013 la UNMISS tenía que
reforzarse con 5.500 cascos azules que unidos a los 12.500 que trataban
de mantener la paz en el país se veían sobrepasados por el
desplazamiento masivo de personas que huyen de las limpiezas étnicas.
No solo en su frontera norte Sudan del Sur tiene problemas, su

límite al suroeste con la República Democrática del Congo también es
conflictivo. Cuando Ruanda y Uganda al este del Congo invadieron el
país en 1998 más de cuatro millones de congoleños fueron asesinados. En
2003 Naciones Unidas consiguió que se firmara un acuerdo de paz que
diera un nuevo presidente democrático al Congo pero, el país necesitaba
reactivar su economía tras la guerra. Las ansiadas minas de oro, coltán y
los yacimientos petrolíferos del país no parecieron en principio
suficientes para atraer la inversión extranjera hasta que China ofreció
explotar los recursos dándoles un 30% de las ganancias a los congoleños.
La República Democrática del Congo con las mayores reservas de coltán
del planeta, imprescindible para todos los componentes electrónicos que
se fabrican en la actualidad ha visto así como las multinacionales
establecidas en Ruanda y Uganda fomentan una guerra entre los tres
Estados como afirma Naciones Unidas tras realizar una investigación de
los motivos de los recrudecimientos de los conflictos entre las tribus
mayoritarias –tutsis y hutus- cuya única pretensión es hacerse con el
poder para tener acceso a las migajas económicas que las grandes
empresas dan a los respectivos gobiernos. Casi todos los yacimientos de
diamantes, oro y coltán se concentran además en los límites del país que
por un lado hacen más fácil que se produzcan los enfrentamientos
armados y se concentre en estas zonas el tráfico ilícito de armas y por
otro impiden la huida de los civiles que se desplazan por zonas interiores
asentándose en condiciones infrahumanas a las que ni Naciones Unidas,
ni las principales organizaciones humanitarias tienen acceso.
Muchos analistas aventuran que las líneas fronterizas que van a

variar más a lo largo de las próximas décadas serán las africanas y
PANEL IV: 917
INTERNACIONALES
aunque es muy difícil prever si esto ocurrirá, lo que sí está claro es que
existe una necesidad de reorganización territorial en África que si bien no
resolverá todos los conflictos interétnicos del continente, que junto al
hambre y las enfermedades infecciosas son la primera causa de
mortandad, con toda seguridad lo paliaran. Parece claro que la
confrontación entre los pueblos no es tanto una cuestión de diversidad
cultural aunque si pueda influir mucho el factor religioso pero, a
diferencia de lo que ocurre en Oriente Medio, la riqueza de los recursos
impera por encima de las creencias y quienes las explotan no entienden
de fronteras como no lo hicieron sus antecesores en siglos pasados
cuando marcaron las líneas de reparto de las tierras africanas.
CONCLUSIONES
Como se ha visto por el creciente apogeo actual de los grupos

políticos ultranacionalistas en toda Europa, el auge de la vuelta a las
fronteras físicas es más una cuestión política y económica que de
seguridad. La radicalización del voto hacia quienes propugnan la
limitación de entrada de personas al país en función de su procedencia,
incluso europea, se ha debido fundamentalmente a la propagación en la
conciencia ciudadana de que los extranjeros vienen a quitar el trabajo a
los foráneos o a “gorronear” las ayudas estatales que estos pagan con sus
impuestos. Países como Francia, alegan la inadaptación de otras etnias o
culturas a las costumbres propias para expulsarles aunque estas personas
hayan nacido incluso en el país y estén integradas en el sistema. Las
barreras europeas son anecdóticamente físicas en la vallas del sur y
mortalmente marítimas en el Mediterráneo y el Atlántico pero sobre todo
son educacionales, culturales y derivadas hacia sentimientos xenófobos
promovidos desde algunos Estados que no han sabido o no han querido
acercar posturas realmente en la Unión Europea para dar un sentido real a
cualquier tipo de barrera continental por más que sobre el papel presumen
de haberlas derribado.
En África, con una geografía salvaje y muy hostil en las zonas de

selva o desérticas y una climatología extrema, las fronteras no son
construcciones sino seres humanos o más bien la ausencia de ellos. Los
asesinatos masivos en poblados que puedan ser susceptibles de suponer
un problema para la explotación de los recursos, el uso de niños soldado
para defender esta misma causa y decenas de violaciones de derechos
humanos de toda índole, ejercen de medida disuasoria más que eficaz

para tratar de acceder a estos países.
Estados Unidos ha erigido el muro más grande del mundo en su

frontera con México y no solo consigue el propósito de que no dejar
entrar, sino que además es la muestra de la inmensa diferencia que existe
al otro lado. De cara al resto, el país más multicultural del planeta pone
mil trabas para poder acceder a él de manera permanente hasta que no se
considera que quien lo hace va a suponer algún beneficio para quienes
están dentro. Aunque ello es perfectamente lícito demoniza al resto del
globo y fomenta la crítica del despotismo con que Estados Unidos ejerce
sus derechos para atravesar en sentido contrarios sus fronteras con
cualquier fin.
Existen más de 250.000 km. de fronteras en el mundo actual

separando territorios en muchos casos tienen una vecindad pacífica, en
otros perduran disputas por territorios fruto de antiguos tratados que no
recogen la realidad actual y otras marcan la diferencia entre dos formas
de vida totalmente antagónicas.
Las construcciones de fronteras amuralladas y todos los medios

que sirven para protegerlas parecen graduar el mal al que se enfrentan los
de un lado respecto de los del otro cuando en la mayoría de los casos se
utilizan más bien para guardar a buen recaudo el acceso a unos recursos
cada vez más escasos y sobre todo a su explotación y comercialización
para asegurar la bonanza del “lado bueno”.
El Tratado de la Haya de 1907 contempla la posibilidad de

construcción de un obstáculo físico por razones de seguridad pero el caso
israelí que desoyendo las decisiones de la Corte Internacional de Justicia
delimita su territorio por donde cree conveniente alegando la necesidad
de protección es un claro ejemplo de violación del Derecho Internacional
que no por criticado deja de quedar impune.
El Muro de Berlín parecía haber servido a la sociedad

contemporánea para demostrar cuánto daño puede hacer una división
física que en este caso servía para no dejar salir y no para no permitir la
entrada.
PANEL IV: 919
INTERNACIONALES
Según el artículo 13 de la Declaración Universal de los Derechos

Humanos de 1948: “Toda persona tiene derecho a salir libremente de
cualquier país, inclusive del propio” pero a día de hoy este artículo sigue
siendo ignorado por muchos países que materializan en la construcción
de vallas y muros su desprecio de este derecho. Los muros que se
levantan para proteger también sirven para aislar y esto constituye un
hándicap importante en cuanto a la defensa de la convivencia pacífica.
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Internacionales
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UN, Security Council, Res. 211/1965, 20 Sept.
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UN, Security Council, Res. 430/1978, 16 June.
ALGUNAS IDEAS SOBRE EL DEVENIR DEL
MULTILATERALISMO TOMANDO LA
DIALÉCTICA ENTRE UNIVERSALISMO Y
PARTICULARISMO COMO TELÓN DE FONDO
IVÁN BRAVO BORIC∗
RESUMEN
El multilateralismo refleja los fines universalistas perseguidos por

Naciones Unidas. Dichos fines no son aceptados con facilidad. Esto
ocurre porque los Estados siguen aferrados a sus intereses particulares en
detrimento de los intereses propios de la comunidad internacional. Como
factor subyacente, ideas en favor del universalismo e ideas en favor de la
prevalencia de las diferentes culturas generan discusiones en las que la
cuestión de la lealtad y la cuestión de los valores universales aparecen
continuamente. Teniendo como telón de fondo la discusión entre
universalistas y particularistas, me propongo analizar algunas posiciones
teóricas sobre estas ideas, poniéndolas en relación con el
multilateralismo.
PALABRAS CLAVE: Multilateralismo, Universalismo, particularismo, lealtad,

valores universales.
∗
Doctor en Derecho Internacional, Universidad Autónoma de Madrid.
ABSTRACT
The multilateralism shows the universalist objectives of the United

Nations. These are not accepted easily. This problem happens because
the States keeps his interests over the interests of the international
community. As anunderlying factor, ideas which support universalism
and ideas which support the prevalence of the different cultures generate
discussions where the matter of the loyalty and the matter of universal
values appear continuously. With the dialectic universalism/particularism
behind, I’m going to analyze some Universalist and particularistic
theoretical positions about these ideas in relationship with the
multilateralism.
KEYWORDS: Multilateralism, universalism, particularism, loyalty, universal

values.
PANEL IV: 923
INTERNACIONALES
La construcción del vigente modelo de relaciones internacionales,

a partir de las bases dibujadas por los firmantes de la Carta de San
Francisco, se ha cimentado, en gran medida, en el desarrollo del
multilateralismo. El compromiso con el multilateralismo, recalca
Sanahuja, constituye uno de los principios mejor asentados dentro del
orden internacional contemporáneo (Sanahuja, 2013, 28).Ciertamente,
desde su punto de arranque, un pacto social entre Estados, debido a su
carácter incluyente y gracias a su condición igualitaria (Defarges, 2004,
4), el multilateralismo constituye una expresión de universalidad. Y,
como tal, choca con las resistencias que ponen aquellas culturas que
defienden una perspectiva restrictiva y atomista de la sociedad
internacional.
Dentro de las dinámicas de poder que rigen las actuales relaciones

internacionales, el multilateralismo se ve encauzado por distintos
intereses: mientras más actores convergen en la aceptación de los
intereses en juego, más acabado parece el tipo de multilateralismo puesto
en marcha; mientras menos son los actores implicados, más lejos parece
quedar el esquema multilateralista de Naciones Unidas. La poca
implicación que muestran los Estados se debe el pertinaz apego estatal al
realismo político. Pero también hay otros factores que impiden la
existencia de un único discurso sobre el multilateralismo. La
permanencia de grandes desigualdades materiales entre los Estados y la
innegable impronta occidental del sistema internacional (Defarges, 2004,
1) son factores cuya impronta difícilmente puede ser cuestionada. Esto da
pie a varias narrativas distintas sobre el multilateralismo, que sirven de
distintas formas a diferentes actores. Sanahuana, distingue entre un
multilateralismo hegemónico, practicado por Estados Unidos y
respaldado por sus aliados, un multilateralismo normativo, característico
de la Unión Europea, un multilateralismo defensivo, practicado por los
países en desarrollo que se oponen a la conservación de los esquemas
Norte-Sur, y un multilateralismo reactivo, puesto en práctica por las
potencias emergentes que no hallan un lugar cómodo en el orden
establecido (Sanahuana, 2013, 38 y ss.). Se esté o no de acuerdo con esta
clasificación, no puede negarse que refleja muy bien la existencia de
distintas ópticas sobre lo que el multilateralismo significa. Todas ellas
ponen en liza posturas particularistas claramente diferenciadas y, por
ende, carecen de un valor único en tanto universalismos. Y es que, lejos

de ser aceptado en su llamamiento a lo universal, el multilateralismo debe
cabalgar sobre el choque estructural que enfrenta a los que creen que las
relaciones internacionales necesitan ser encauzadas hacia fines
universalistas y los que piensan que el peso de las características
particulares de las sociedades es y debe ser determinante en la
configuración de la sociedad internacional. Esta tensión genera un
continuo chorro de ideas, de argumentos que intentan defender
posiciones en cuyos extremos se aposenta un universalismo tan definitivo
como utópico, centrado en la kantiana apuesta por un gobierno mundial,
y un particularismo tan acerbo que llega a negar la propia existencia de
un orden mundial que no dimane de sus propias premisas. En medio de la
discusión se despliegan ideas que, incluso, pueden llegar a ser
convergentes. En este trabajo me interesa centrarme en dos de ellas, la
lealtad y los valores universales. Ambas nos sitúan en plena vorágine de
la discusión entre universalistas y particularistas y nos colocan justo ante
algunas de las justificaciones más sólidas y recurrentes que utilizan
quienes se dedican a defender o rechazar el multilateralismo. Por
supuesto, no voy a llevar a cabo un análisis exhaustivo, algo que no se
correspondería con los objetivos de este trabajo, sino que voy a convertir
estas ideas en el centro de un debate que me parece básico para el devenir
del multilateralismo: la convergencia de las posturas universalistas y
particularistas hacia un multilateralismo aceptable, efectivo y posible.
El modelo de sociedad internacional vigente se sustenta en dos

mandamientos principales: el Estado es el esquema constitucional válido,
los Estados son independientes e iguales entre sí. Evidentemente, este
credo binario refleja un mensajeuniversalista; mensaje que, aunque las
más de las veces sólo ha podido ser encarnado de una manera formal, de
todas formas ha servido para dar vida y viabilidad al sistema
internacional bajo pautas de homogeneidad y homogeneización. Sin
embargo, los Estados nacieron de movimientos particularistas, como
respuesta al tipo de universalismo que imperaba hasta 1648 (Paz de
Westfalia); y, desde entonces, han servido, cada uno, a las identidades
particulares que han ido encontrando su talla en la estructura estatal.
Apoyados en la soberanía, los Estados, actores internacionales
principales, se afirman sobre la existencia de dos esferas de poder,
funciones y legitimidad separadas y conexionadas a la vez. La relación
entre estas esferas, la capacidad de una para influir o determinar aspectos
de la otra, constituye un elemento imprescindible del tablero soberanista,
PANEL IV: 925
INTERNACIONALES
en cuyos espacios y con cuyas reglas debe jugarse el juego del

multilateralismo. La separación o conexión entre la soberanía interna y la
externa acerca o aleja la posibilidad de encauzar a la sociedad
internacional hacia un mayor multilateralismo. Y esta conexión depende,
en gran medida, de la tensión entre el discurso de lo universal, que
impulsa el multilateralismo, y las múltiples respuestas culturales y
políticas que el multilateralismo encuentra, cercanas, a su vez, a la
fragmentación del derecho y a la cantonalización del sistema
internacional.
Definidos los actores, las ideas son esenciales1. Pero, ¿qué ideas
deben ser consideradas en este debate? Acabo de señalar que la noción de
lealtad y la noción de valores universales me parecen importantes. Me
parecen importantes porque son ideas de gran relevancia en un discurso
liberal sobre el multilateralismo. ¿Y por qué debe asumirse un discurso
liberal? Por supuesto, hay otras formas de entender los que el término
multilateralismo significa. Pero la perspectiva liberal me parece muy
importante. Dejando cualquier conato de discusión sobre los fundamentos
ideológicos de mi elección a un lado, puedo defender mi elección
diciendo que la impronta liberal inunda el sistema político y jurídico
internacional con tanta fuerza como para hacer del liberalismo la
ideología indispensable (embeddedliberalism). Cabe recordar que el
modelo de Naciones Unidas, los principios que rigen el derecho
internacional y las propias instituciones y normas avocadas al
multilateralismo tienen su origen o están moduladas por principios
liberales. De hecho, las características del multilateralismo reflejan el
carácter dominante del legado liberal: el multilateralismo, dice Defarges,
parte de un pacto social interestatal y debe ser incluyente, igualitario y
democrático (2004, 4). Por eso, estas son, me parece, las referencias
necesarias de una concepción plausible de multilateralismo en las
presentes coordenadas históricas. Sabiéndolo, el debate puede formularse
a partir de ideas sacadas del contexto interno de los Estados liberales,
pero que, a la vez, puedan universalizarse, como la idea primordial de
tolerancia, los derechos humanos o la democracia, que deben servir para
revivificar el pactismo a nivel internacional, equilibrando los
requerimientos universalistas sin cuya vigencia no es posible concebir la
1
Como afirmaSanahuja, los factores ideacionales tienen una gran importancia en
el estudio de las relaciones internacionales (Sanahuja, 2013, 34)
evolución de la sociedad internacional y su derecho, con la fragmentación

cultural, política y jurídica que hoy caracteriza al mundo.
La expresión de estas y otras ideas acaba chocando con la

irresuelta cuestión de la lealtad, vista como algo fundamental en un
sistema de Estados soberanos que representan apegos culturales
primordiales. Y también colisiona con la cuestión de los valores, que
siempre ha estado presente en el discurso liberal y que históricamente ha
dado sentido a la construcción del modelo de Naciones Unidas. Ambas
ideas son muy importantes para el devenir del multilateralismo, ya que,
detrás de consideraciones prudenciales, diferencias materiales,
hegemonías y rechazos diversos, es la adscripción de los Estados a un
tipo de lealtad concreto y su aceptación o rechazo de los valores
universales lo que, creo entender, define, en última instancia, las
posiciones que los Estados suelen adoptar ante el multilateralismo. El
multilateralismo requiere compromisos, y éstos deben encontrar su
fundamento en una legitimidad determinada, que los Estados, como entes
independientes, conforman desde sus propios sistemas de lealtades. Pero
el sistema internacional también exige lealtades, aglutinadas, en su
núcleo esencial, alrededor de la idea de valores universales o que puedan
ser universalizados. Y esto es posible porque la sociedad internacional ya
es universal.
La sociedad internacional comenzó su proceso de

universalización a finales de la Edad Media, momento en el que el
Derecho internacional adquirió sus primeras notas universales gracias al
trabajo de los neoescolásticos españoles (Carrillo Salcedo, 1991, 19-20;
Ago, 1977, 27). Estos autores sustituyeron la noción de Imperium Mundi,
forjada por y para el orbe cristiano, por la de Societas Gentium, en la que
ya aparecía labrada la idea de la unidad elemental de todo el género
humano (Carrillo Salcedo, 1991, 19-20). A diferencia de los atisbos de
universalidad conseguidos manu militari por los antiguos imperios, la
concepción teológica de comunidad universal fue decantada desde un
conjunto de principios compartidos por gran parte de los pueblos de
Europa (Truyol y Serra, 1993, 20). Por eso, la ruptura religiosa provocada
por la Reforma puso en entredicho muchas de las creencias en las que el
universalismo se había asentado. La llegada de la Ilustración, por su
parte, permitió que el impulso universalista adquiriera nuevos bríos; eso
sí, lo hizo bajo principios diferentes a los antiguos axiomas religiosos.
Sin embargo, fuera del entorno occidental, dicho ideal se extendió
PANEL IV: 927
INTERNACIONALES
siguiendo el viejo ejemplo de los imperios, como una imposición. Esta

circunstancia hará que en muchas naciones perdure un repudio a lo
occidental, que, en buena medida, sigue justificando parte de los rechazos
particularistas al multilateralismo. El universalismo asimétrico practicado
por los colonizadores fue implantado, primero, mediante la difusión de
las costumbres y creencias europeas, más tarde arraigó gracias a la
creación de numerosas colonias, espacios que actuaron como cajas de
resonancia de las distintas culturas de la Europa occidental; finalmente,
aquél orden derivó en la instauración de dominios, protectorados y
mandatos, formas de dominación específicas cuyo sesgo paternalista
apenas consiguió atemperar la intención patrimonial que siempre animó a
sus promotores. Sólo cuando, una vez terminada la Segunda Guerra
Mundial, se produjo el derrumbe final del sistema colonial, fue posible
establecer un orden auténticamente universal (Merle, 1991, 482; Arenal,
2001, 31). Entonces, los principios de igualdad, cooperación, libre
determinación y no discriminación pasaron a ser los valores de un nuevo
universalismo, mucho menos asimétrico que los anteriores; y, así, por fin
pudieron unirse el significado del universalismo con una noción
sustantiva de multilateralismo. Nacido del amplio consensoque dio paso
al sistema de Naciones Unidas, este universalismo de carácter menos
hegemónico, tuvo, no obstante, sus inmediatos detractores. Por un lado,
fue contestado por una parte de las naciones que fueron accediendo a la
independencia, países que, imitando la visión de sus antiguos
dominadores y valiéndose de la debilidad relativa de éstos, buscaron dar
al término una connotación instrumental. Por otro, la Guerra Fría
revivificó muchas de las trazas que habían caracterizado al universalismo
histórico, imponiendo una dinámica de choque que fragmentó el mundo
en, al menos, tres universalismos distintos. Cuando, tras producirse el
derrumbe del comunismo, ambos procesos decayeron el ideal
universalista de Naciones Unidas pudo encontrar nuevos espacios. No
obstante, el auge de la globalización y los rebrotes nacionalistas
volvieron a impedir, casi de inmediato, su mejor cristalización. Y así,
bajo un desencanto de final de siglo, las miras de lo universal quedaron
acordeladas por dos de las notas del universalismo histórico: reapareció
el universalismo económico, amenazando, de la mano de los Estados más
poderosos y de sus grandes empresas, con revivir lo logrado por las
potencias imperialistas de antaño; y también volvió a asomar la nota
humanista, basada en el respeto a determinadas reglas y valores que
encuentran su mejor sentido en lo universal.
Los dos universalismos generan multilateralidades encontradas y

convergentes.De todas formas, la universalidad alcanzada significa dos
cosas: que ya no hay elementos extraños al sistema y que la relación entre
los factores y actores del mismo está marcada por la interdependencia
(Rodríguez Carrión, 2006, 47). Y, por supuesto, significa algo muy
distinto de lo que el particularismo quiere denotar. Frente a la realidad de
una sociedad internacional universal, sostenida hoy en esas dos caras del
universalismo histórico, los particularistas siguen dando validez a la
fragmentación. La distinción teórica es clara: dice Vallespín que mientras
el universalismo entiende que las unidades políticas poseen una
naturaleza contingente, la idea de sociedad internacional es muy
importante, la comunidad cultural-moral y la comunidad política son algo
distinto y las fórmulas democráticas sirven para producir una identidad
política mutable y libre, el particularismo aboga a favor de que todo
Estado se alce como nación, confunde la comunidad cultural-moral y la
comunidad política y no cree que la identidad política esencial pueda ser
objeto de negociación (1998, 34-35). Lo primero implica un grado cierto
de objetividad política, traducible en una homogeneización de las
instituciones y los sistemas; de objetividad moral, centrada en la defensa
de un núcleo de usos y costumbres irreductiblemente universal; y
también de objetividad legal, basado en un esquema normativo
discernible por todos los operadores internacionales y capaz de implicar a
todos los sujetos. Entendido de esta manera, el discurso del universalismo
encaja casi como un guante en lo que el multilateralismo significa. Frente
a él, de manera reactiva, el particularismo ejerce una gran presión
fragmentadora sobre las instituciones y las normas internacionales. Y lo
hace, en gran medida, encuadrado en lo que históricamente ha
representado el nacionalismo.
Como ideología movilizadora, el nacionalismo ha gozado de una

gran fuerza, tanta como para haber generado o precipitado muchos de los
cambios que han sacudido a la sociedad internacional durante el último
siglo y medio2. Desmembrando la Antigua Yugoslavia, detrás del auge de
2
En cambio, traducido en un pensamiento particularista coherente, el
nacionalismo siempre se ha mostrado débil. En opinión de Gellner, el
nacionalismo se caracteriza por ser pobre, contradictorio, distorsionar la
realidad y no tener tras de sí ningún pensamiento propio relevante (1988, 159 y
ss.). En su práctica anidan, al menos, dos contradicciones esenciales. La primera
se genera a partir de su afirmación central, la reivindicación de la coincidencia
PANEL IV: 929
INTERNACIONALES
los movimientos contrarios a la Unión Europea o impulsando la secesión

de Crimea, el nacionalismo representa, hoy por hoy, el único desafío
ideológico posible para el liberalismo dominante. Y ello gracias a que
mantiene su enorme capacidad de convocatoria. El nacionalismo, cabe
recordar, se caracteriza por colocar el vínculo nacional encima de
cualquier otra alianza, afirmando la coincidencia entre la identidad de una
nación y el Estado que le da corporeidad política y jurídica (Ignatieff,
2002, 68). Pero el nacionalismo no llama a todos. Las premisas
nacionalistas son a priori excluyentes.Sólo es posible ser nacionalista,
señala Pfaff, en relación con una identidad concreta (1994, 12). La
autoafirmación se convierte, de esta manera, en una evidente expresión
de narcisismo (Pfaff, 1994, 75). Y es entonces cuando el narcisismo pasa
a ser la medida del discurso moral, político y jurídico de la sociedad que
cae en él. ¿Por qué el hecho de nacer en un lugar tiene que atar al
individuo a determinadas lealtades? ¿Por qué el nacionalismo debe
estructurar una sociedad al extremo de llegar a enfrentarla formalmente
con otras? Ambas preguntas, lanzadas de forma provocativa y no poco
retórica por Pfaff (1994, 14), sirven, me parece, para dejar bien claro el
problema básico que el nacionalismo plantea ante las bases materiales e
ideológicas de las relaciones multilaterales: las propuestas centrales del
discurso nacionalista, vinculadas a la identificación de la comunidad
cultural con el Estado y a la idea según la cual la identidad nacional no es
contingente, se reflejan en una visión dura de la soberanía, que casa
mejor con posiciones unilaterales o bilaterales que con la construcción de
redes multilaterales abiertas y participadas. Es cierto que todos los
entre identidad y Estado, que choca con lo que ha sido, en realidad, la

conformación histórica de la identidad nacional, construida por el Estado y no al
revés; la segunda incoherencia que sacude al nacionalismo está en su pretensión
de hacer del Estado el vector central de la nacionalidad, intención que ha
quedado desmentida en todas las ocasiones en las que un Estado ha sometido a
sus nacionalidades minoritarias.Habermas subraya ambas contradicciones: la
forma en la que se manifiesta la identidad nacional, arguye el pensador alemán,
hace necesario que cada nación que desee ser independiente se constituya en
Estado; pero, continúa Habermas, siendo el Estado homogéneo una mera
ficción, en realidad es el propio Estado nacional el que genera los movimientos
autonomistas mediante los cuales las minorías nacionales luchan por sus
derechos; y es también, señala Habermas, el propio Estado el que, al someter a
las minorías sujetas a su administración, niega el abanicode identidades que
caracteriza al ser humano como animal social, contradiciendo las premisas de
autodeterminación a las que él mismo apela (1989, 91).
Estados se valen de su soberanía, de una posición autónoma respecto a

los procesos multilaterales, para maximizar resultados. Este es un
principio realista que, en mayor o menor medida, todos los Estados
escogen en algún momento. La ausencia de roles claros en la esfera
internacional y el carácter contradictorio de las normas de derecho
internacional facilitan la elección de esta opción en favor de las
consecuencias (Krasner, 2001, 16). Pero los Estados también intentan
afirmar su idiosincrasia. La lógica de la pertenencia, el actuar de acuerdo
con un rol predeterminado (Krasner, 2001, 16), no es algo que
desaparezca de la lista de actuaciones estatales más allá de lo que pueda
aconsejar, circunstancialmente, el cálculo de conveniencias. De hecho,
las sociedades particularistas siempre han intentado mantener una
separación fuerte con el exterior, destinada a conseguir el grado de
autonomía que les asegure un rol internacional que sea acorde con sus
parámetros internos. En el plano de las ideas, el multilateralismo tiene
que lidiar con diversas justificaciones a este proceder.
Muchas de las ideas en juego traen a colación la cuestión de la

lealtad, tema recurrente para los pensadores comunitaristas, quienes
sostienen, en mayor o menor grado, que la lealtad de los individuos debe
entregarse a la comunidad. Frente a esto, los autores adscritos al
universalismo enarbolan la defensa de los valores universales, situando
los apegos a la lealtad primordial, también en distinto grado, en la
cercanía de tales valores. Sobre estas posiciones, en un frágil
desequilibrio, el multilateralismo levanta una parte importante de sus
bases normativas. Por ello, no me parece repetitivo esbozar algunos
puntos, muy conocidos dentro de la discusión entre universalistas y
comunitaristas, subrayando, eso sí, su incidencia normativa sobre el
multilateralismo.
Blas Guerrero, en su acepción política del nacionalismo, identifica

un patriotismo limitado por la observancia rigurosa de los derechos y
libertades fundamentales, que, bajo una cosmovisión liberal y demócrata,
acepta la existencia de varias lealtades nacionales (2008, 49). Esta es, me
parece, una buena síntesis de la mejor versión que la confluencia entre
liberales y particularistas puede alcanzar 3 . A partir de ella, al menos,
3
La expresión identitaria más abierta, elcomunitarismo liberal, tiene sitio para el
universalismo liberal, un espacio en el que, lejos de existir una incompatibilidad
absoluta entre ambos, cabe la complementariedad. Esta confluencia se debe, en
PANEL IV: 931
INTERNACIONALES
resulta difícil rechazar, per se, una mínima compatibilidad entre

particularismo y universalismo. Pero las posiciones particularistas no
reflejan lo dicho de manera general. Negando la compatibilidad descrita,
se sitúan, en especial, ciertas corrientes comunitaristas no liberales 4 .
Algunos de sus seguidores arguyen, incluso, que el Estado hafracasado,
llegando a cuestionar la viabilidad futura del ente estatal en tanto soporte
inclusivo de los grupos humanos5. Esta visión, poseedora de un corte casi
premoderno6 encierra, como a nadie puede escapar, un enorme peligro
para cualquier clase de multilateralismo, ya que, fortalecida tras la ola de
descomposición que está afectando a muchos Estados débiles, fomenta la
deconstrucción del sistema internacional. Pero el multilateralismo es
puesto en peligro incluso por las posiciones particularistas que intentan
armonizar, a través de la idea de lealtad, los reclamos nacionalistas y las
premisas liberales. Y es que hasta los autores comunitaristas preocupados
realmente por la libertad entienden que los rasgos identitarios
tradicionales deben ser los que determinen la construcción de la política y
permitan la configuración de una sociedad internacional justa 7 . La
pertenencia activa, el patriotismo y la autonomía estatal son los
mecanismos que más veces aparecen citados entre los autores que
propugnan tal realización8. Himmelfarb opina que el individuo posee una
identidad que le viene dada, conformada por atributos esenciales como
son los lazos de parentesco, la raza, la religión, la historia o la propia
comunidad (1999, 96; también McConnell, 1999). El hombre debe
gran medida, al predominio de una común pertenencia al mundo occidental y a

la separación que existe entre las opcionesque buscan interpretar la modernidad
y aquellas otras visiones que permanecen más cerca del mundo premoderno
(Kymlicka, 2003, 226).
4
Cabe recordar que el comunitarismo nace en Estados Unidos como una
contestación al liberalismo, para oponerse al proyecto ilustrado que representa
el universalismo (Giusti, 1996, 102).
5
Véase, como ejemplo señero, Mac Intyre, (1987). Un interesante trabajo en
español sobre la perspectiva de MacIntyre es el de Lorenzo Izquierdo (2007).
6
Giusti llega a afirmar que MacIntyre es un autor contrario a la Ilustración (1996,
118).
7
Este asidero comunitarista es sólido: el Estado o, mejor dicho, la sociedad que
el Estado representa, sigue concitando una enorme lealtad, una lealtad
fundamental que, históricamente, ha sido observada en Occidente por encima de
cualquier otra, incluso por delante de la onerosa lealtad que siempre ha exigido
la religión
8
Una ordenación distinta se presenta enDworkin (2003).
lealtad, arguye Putnam, a lo mejor de las tradiciones heredadas (1999,

119-120). Raz subraya la idea según la cual el hombre sólo puede
desarrollar su libertad dentro de una cultura determinada (2001, 192).
Kymlicka, por su parte, enfatiza que la pertenencia del individuo a una
comunidad concreta, lejos de menoscabar su autonomía, le permite
reforzarla cuando la convivencia política es construida de acuerdo con las
características esenciales de cada comunidad (2003, 228-229). En este
contexto, la libertad política puede aparecer unida a lo identitario incluso
en la fundamentación de la democracia: Charles Taylor apunta que las
sociedades necesitan que sus ciudadanos se sientan identificados con
ellas, señalando que aun lo precisan más las sociedades democráticas,
que sólo pueden funcionar, dice este autor, si la mayoría de sus miembros
llega a creer que existe un empresa en común tan importante como para
que todos estén dispuestos a participar en todo aquello que permita
conservar la propia democracia (Taylor, 1999, 145-146). Estospensadores
no rechazan las lealtadesuniversalistas o cosmopolitas, pero les resultan
insuficientes, porque, en definitiva, consideran que la identidad no puede
ser objeto de transacción.Otorgar lealtad al cosmopolitismo, escribe
Himmelfarb, significaría trascender todas las realidades que constituyen
la identidad cultural (1999, 96). Marcando la última frontera que los
comunitaristas exigen no se traspase, Razarguye que, en tanto que la
pertenencia a una cultura resulta vital para la realización individual, el
multiculturalismo debe construirse desde el respeto a cada cultura (2001,
193). Esto permite afirmar, como hacen Charles Taylor (1999, 147) y
McConnell (1999, 99), quesólo a partir de la solidaridad primigenia con
los vínculos patrios es posible abrirse a las solidaridades universales; o
también, como arguye Rorty, que la lealtad a la comunidad debe quedar
ligada a una moralidad concreta y no a valores universales de dignidad
(1996) ¿Lealtades puestas en círculos concéntricos o lealtades
condicionadas? ¿Hay alguna diferencia? Me parece que no, ya que al
final la dicotomía entre universalismo y particularismo termina
concretándose en un choque entre inclusividad y exclusivismo.Por
supuesto, De Lucas tiene razón cuando recuerda que el nexo entre
identidad y exclusión no es algo necesario (2003, 41 y ss.). Pero el
comunitarismo sin autodefinición no tiene sentido. Y la autodefinición,
como expresión última de todas las identidades políticamente relevantes
(véase Castells, 2000, 9), comporta un riesgo ideológico innegable9. El
9
Como ha escrito John Gray, el ideal de un modo de gobierno en el que se
manifiesten los valores de una única comunidad es peligroso porque arranca de
PANEL IV: 933
INTERNACIONALES
peligro se percibe con toda claridad en la idea que lo resume de una

manera más adecuada: la heterogeneidad cultural y valorativa propia de
nuestro tiempo, intrínsecamente ligada a las premisas básicas de la
democracialiberal y a su desarrollo histórico como forma de gobierno,
constituye un desafío para la homogeneidad social, vista por los
comunitaristas como un bien en sí mismo, por lo que debe ser
rechazada 10 . Es la inversión de los valores en la que caen todos los
comunitaristas que no son algo más. Así, pueden dibujar un modelo en el
que, ciertamente, cabe la libertad política, pero en el que incluso la
democracia y los derechos terminan girando alrededor de los rasgos
identitarios fundamentales11. Laseparación entre lo interno y lo externo se
mantiene en todo caso, justificándose en la prevalencia del primer
ámbito, con las consecuencias que esto tiene para la integridad del
derecho internacional y las posibilidades del multilateralismo.
A partir de la difusión de ideas particularistas como las esbozadas

se construyen visiones del mundo que, en mayor o menor medida,
marcan agendas y comportamientos. Sin ir más lejos, esto ocurrió con la
famosa tesis de Huntington, autor que, como es sabido, relacionó las
potencialidades aglutinante y desintegradora del nacionalismo con la
construcción de grandes entes civilizatorios cuyas idiosincrasias
enfrentadas impulsarían las dinámicas de cohesión, desintegración y
conflicto que iban a marcar el mundo de la posguerra fría (1997, 21 y ss.,
147 y ss.). Este fue, desde luego, unesquema muy atractivo por su
simplicidad inicial, pero, precisamente por ello, resulta muy difícil de
aceptar como propuesta explicativa global12. Los neorrealistas y aquellos
la suposición de que las identidades plurales son patológicas y las identidades

unívocas son lo normal (Gray 2001, 141).
10
Las diversas concepciones de comunidad, subraya Dworkin, han sido
construidas, en todo caso, contra la tolerancia liberal. Ronald Dworkin (2003,
231-232).
11
Al poner su énfasis en la comunidad, apunta Papacchini, los comunitaristas
desplazan los derechos a un segundo plano (1996, 235
12
Formando en la nutrida comunidad de quienes critican la tesis del
estadounidense, cabe citar, entre otros, a Remiro Brotons, quien cuestiona los
componentes unilateralistas y propagandísticos que ve en la tesis del
estadounidense (2001, 73 y ss.); a Kaldor, quien critica el apego de Huntington
por la geopolítica tradicional (2001, 184); y a Ignatieff, autor que opina que
Huntington no explica bien las causas que provocan la división entre las
diferentes esferas culturales e incurre, además, en el error de otorgar demasiada
que idealizan el excepcionalismo estadounidense -Huntington cargaba

con ambos pecados a sus espaldas- nutren esta corriente, dentro de la cual
cualquier multilateralismo apegado a los fines de Naciones Unidas se ve
desplazado por la dialéctica amigo-enemigo, derivando, en el mejor de
los casos, hacia un quid pro quo generalizado e inestable. Y no poca
importancia ha tenido también la noción de panacionalismo, propuesta
que alude, según A. D. Smith, a la unificación de varios Estados que
comparten características culturales en una única comunidad política y
cultural (1997, 155). Esta segunda propuestaresulta, desde el punto de
vista empírico, bastante menos discutible que la forzada tesis de
Huntington, ya que describe un proceso que se ha repetido no pocas
veces a lo largo de la Historia y que es dable observar, por ejemplo, en
los brotes de paneslavismo o en la cercanía que muestran entre sí, a modo
de bloque, los países pertenecientes al ámbito anglosajón. En su cara
benigna, estos lazos apuestan por las relaciones bilaterales o se decantan
por desarrollar un multilateralismo cerrado, tejido por los Estados
culturalmente afines. En su lado oscuro, en cambio, se ven todos los
males del exclusivismo, incluso posturas negacionistas sobre la
multilateralidad.
Frente a las ideas particularistas y las prácticas que éstas

fecundan, centradas en direccionar la lealtad hacia lo particular, el
discurso universalista tiene sus mejores referencias en los valores
compartidos.
Para el universalismo los valores deben ser compartidos: la idea

de universalidad requiere de una fundamentación moral que sólo puede
ser atendida mediante una ética que, llámese transnacional, global o
intercultural, esté dotada de cobertura universal. Esto despierta el
inmediato cuestionamiento de los particularistas. Mas, el universalismo
liberal no intenta abogar en favor de la imposición global de una única
cultura, definida ésta como legítima o superior (véase De Lucas, 1999,
276), sino que, fiel a sus raíces, asume elmulticulturalismo, portando un
mensaje que no depende de fuentes culturales o axiológicas exclusivistas
o predeterminadas. Este fue, al menos, el tipo de universalismo que se
importancia a las diferencias religiosas (2002, 55, 79-80). En relación con el

mundo islámico, las carencias de su modelo han sido bien señaladas por Fuller y
Lesser (1995). Con respecto a la civilización confusionista, Tsang aporta una
interesante confrontación (1998).
PANEL IV: 935
INTERNACIONALES
reivindicó en la Cumbre del Milenio del año 200013. En mi opinión, sus

elementos políticos y morales son los que dan mejor plausibilidad a la
idea de un multilateralismo teleológico en el presente contexto
internacional. Pero surge un problema inmediato: ¿cómo dar expresión al
multiculturalismo dentro del discurso universalista en un mundo en el
que la fragmentación cultural es también fragmentación moral, política y
jurídica? Vallespín opina que pueden ponerse sobre la mesa dos
respuestas distintas a los problemas identitarios de ámbito internacional:
una tiene que ver con elchoque de civilizaciones y la otra con la
formación de una alianza entre éstas (2005, 6).Vallespín observa que esta
segunda respuesta, sostén de una alianza entre los diferentes modos de
vida y sistemas de valores culturales que pueblan el orbe, está aún por
definir (2005, 7). Vallespín acota el problema de su construcción en base
a tres cuestiones: la identificación de los actores, la posibilidad de
resolver conflictos identitarios y la determinación de los principios en
torno a los cuales habría de organizarse el acuerdo (2005, 8-9). Para dar
concreción a una alianza, cree Vallespín, sería necesario encontrar un
interés global que fuera más allá de los intereses particulares de las
distintas culturaso civilizaciones (2005, 7). Según Vallespín, la
democracia sería el valor universal, en la medida en queacoge un
conjunto de valores que son inherentemente importantes en la vida
humana, genera incentivos para que losciudadanos sean escuchados y los
gobernantes se vean obligados a rendir cuentas y,además, alienta la
formación de ciertos valores y actitudes que permiten a los ciudadanos
aprender unos de otros, haciendo posible, así, completa Vallespín, que la
sociedad pueda definir sus necesidades y prioridades (2005, 10). Este
“constructivismo democrático”, como él lo define, apuesta por algo que
todavía no se ha conseguido: la globalización de la democracia, opción
preferible, según Vallespín, porque la priorización de las instituciones y
prácticas democráticas posee la concreción que no tiene el recurso a una
ética global, medio que, piensa Vallespín, parece más difuso (2005, 10).
Pero, desenfocando un poco la palabra democracia, se entiende bien la
alusión de este autor a una ética de mínimos. Cualquier tipo de
multilateralismo, se base o no en la constitución de una alianza de
civilizaciones, debe partir, si acaso quiere trascender lo formal y lo
inmediato, de la conjugación, aunque sea instrumental, de unos axiomas
mínimos. En una sociedad multicultural, una ética de esta índole resulta
13
Informe del Milenio, Informe del Secretario General de Naciones Unidas en
http:// www.un.org/es/comun/docs/?symbolA/AC.198/2000/10.
imprescindible como ética vehicular, y en ella se encuentra, creo, la

mejor posibilidad de revivificar el universalismo y apuntalar el
multilateralismo. Pero, claro está, incluso una ética minimalista se define
a partir de un máximo. Adela Cortina opina que las sociedades pluralistas
y multiculturales deben suscribir tanto esta conjugación ética como las
notas maximalistas que se desprenden de los proyectos completos de vida
feliz a los que cada sociedad está adscrita (1998, 28). Para los
particularistas, como se vio, es difícil compatibilizar ambas cosas. Para el
universalismo, en cambio, la conjugación de ambas éticas supone una vía
para existir. La dialéctica entre universalismo y particularismo tiene aquí
su punto nodal en la tolerancia, algo que las sociedades democráticas han
tardado bastante tiempo en conseguir y que todavía está desarrollándose
en la esfera internacional. Los juicios éticos, dice Appiah con razón,
están íntimamente ligados a las creencias metafísicas, religiosas y las
percepciones que se tienen sobre el orden natural de las cosas, creencias
sobre las que, enfatiza Appiah, resulta muy difícil llegar a un acuerdo
(2004, 213). Pero desafiando esta realidad, apunta Appiah, se encuentra
el carácter universal que posee la capacidad de entender una lógica
normativa que permita construir el mundo frente al que reacciona nuestra
imaginación (2004, 216). Las lealtades se enfrentan y la universalidad de
los valores se cuestiona, pero ninguna cultura asume que no comprende
el mundo. Al contrario, cada cultura se cree intérprete del mundo. Y
todas arrancan de aquella capacidad de comprensión común a todos. Pero
las culturas ya están hechas y no se puede partir de cero; no caben
respuestas que hagan abstracción de las condiciones históricas de la
sociedad internacional ni de la idiosincrasia de los distintos pueblos14.
¿Qué hay que tomar en cuenta entonces? Si, como señala Adela Cortina,
cada cultura tiene rasgos deseables e indeseables, quizá la mejor manera
de construir una ética de mínimos pase por utilizar una herramienta
discursiva (1998, 213-215). El debate sobre lo bueno y lo malo (o lo
correcto o incorrecto o lo adecuado o inadecuado) debería empezar,
desde luego, por una discusión sobre lo que nos parece bueno o malo en
14
A partir de su particular percepción de la idea de pacto social, Rawls dibujó un
esquema normativo internacional al que denominó Law of peoples, un conjunto
de principios destinados a fundamentar el derecho internacional basado en la
elección racional de ciertos postulados de justicia a partir de una posición inicial
igual, desde la que los Estados, que ignoran que lugar ocuparán en el orden
internacional, deben escoger unas reglas que no privilegien a ninguno (Rawls,
1998, 47-48, 55-58).
PANEL IV: 937
INTERNACIONALES
el discurso, no excluyendo nada más que aquellos rasgos culturales que

pongan en peligro la construcción de un diálogo en pie de igualdad
(Cortina, 1998, 215). En relación con esto, imposible no citar aquí a
Habermas. El autor alemán dibuja la dialéctica
universalismo/particularismo empezando por decir que existe una tensión
en la conciencia nacional, animada por las orientaciones universalistas
del Estado de derecho y la democracia, por un lado, y por el
particularismo de la nación que se delimita a sí misma ante el mundo
exterior, por otro (1989, 90). Arguye Habermas que en el Estado
constitucional democrático la afirmaciónde lo nacional puede no ser
dominante y, gracias a ello, es posible que el reclamo universalista
representado por la democracia y los derechos humanos pueda imponerse
(1989, 92). Así, el patriotismo constitucional puede imperar en este
plano; patriotismo que, disociado de la historia nacional concreta, de sus
reclamos, tiene su sostén en la arquitectura de un Estado constitucional
democrático (1989, 94). Esto, subraya el pensador germano, abre las
puertas a un universalismo moral, entendido éste como la relativización
de la propia forma de existencia en favor de las pretensiones legítimas
planteadas por las demás formas de vida, el reconocimiento de derechos
iguales a losotros y la ampliación de la tolerancia (1989, 117). Con estas
premisas, el patriotismo constitucional habermasiano parece cuadrar el
círculo: la lealtad nacional permite que determinados valores se
universalicen a través de un proceso igualitario. Pero el propio Habermas
admite que su patriotismo constitucional sólo es posible en relación con
aquellas naciones que están en vías de convertirse en sociedades
posnacionales, y reconoce, además, que el contexto influye mucho, lo
suficiente como para que la universalidad tenga que ser asumida desde la
historia y la cultura particulares (1989, 118). Siguiendo esta línea,
Habermas señala que Estados Unidos es el único poder capaz de
conseguir un verdadero universalismo (2008, 16, 35-36). Esto, me
parece, devuelve el hilo argumental a los problemas del universalismo
histórico y a los que plantea el multilateralismo hegemónico. En este
sentido, Habermas se hace cargo del problema que supone el convertir un
modelo contextual en un esquema de tipo universal. Estados Unidos,
arguye Habermas, se encuentra con dificultades cognitivas insolubles,
puesto que no puede estar seguro de que su ponderación de los bienes y
sus particulares consideraciones normativas distingan adecuadamente
entre los intereses propios y aquellos intereses universalizables que

podrían llegar a ser compartidos por las demás naciones (2008, 36-37).
Es el problema de confundir multilateralismo y hegemonía 15 . La
hegemonía, desde luego, no casa con la lógica discursiva defendida por el
filósofo alemán (Habermas, 1998,363 y ss., 379 y ss.)16. Pero, ¿acaso lo
hacen otras llamadas a lo universal u otras narrativas sobre el
multilateralismo? Y es que toda llamada a lo universal, provenga del
excepcionalismo estadounidense o se decante a partir de cualquier otra
fuente, se queda huérfana sin el apoyo de un diálogo auténtico y
convenientemente construido. Sin una trama de esta índole, no puede
darse la conjunción entre universalismo y particularismo que permitiría,
en el contexto de una sociedad internacional culturalmente múltiple y
políticamente dispersa, la existencia de un universalismo moral mínimo
(Cortina, 1998, 214-215). Por supuesto, normas e instituciones
multilaterales existen y se desarrollan sin contar con nada parecido a un
universalismo así. Las relaciones económicas, desde luego, parecen no
necesitarlo. Pero la paz mundial sí (Defarges, 2004, 5). Puede que, como
apunta Defarges, en el primer ámbito sea suficiente con conseguir la
vigencia de un multilateralismo “blando”, bastando con que se
privilegien los comportamientos de las partes implicadas (2004, 3). Mas,
creo que para encauzar la estabilidad mundial a largo plazo se requiere de
un multilateralismo “duro”, que esté basado, como también recalca
Defarges, en reglas más extrictas (2004, 3). Y éstas, creo, sólo podrán
obtener su legitimidad si enraízan en un universalismo moral mínimo
basado en la tolerancia y elaborado a partir del diálogo. Esto no garantiza
que las diferentes narrativas del multilateralismo se transformen en una
sola, pero si asegura, al menos, que, a través de una confluencia mínima
de contenidos, pueda enraizar una legitimidad universalista más acabada
y clara, capaz de justificar, de una forma más acabada y clara, un único
discurso sobre el multilateralismo.
La tolerancia, el respeto a los derechos humanos y una mejor

implantación de la democracia son cosas especialmente valiosas a la hora
de contar con criterios racionales y razonables para conseguir el consenso
intercultural necesario para construir el mejor multilateralismo. Pero,
15
Véase la definición del multilateralismo hegemónico estadounidense hecha por
Sanahuja (2013, 12)
16
De todas formas, creo, el constructo discursivo habermasiano no podría
comulgar con ninguna clase de hegemonía.
PANEL IV: 939
INTERNACIONALES
como el mínimo axiológico no puede construirse desde los propios

valores discutidos, ya que las diferencias históricas y culturales se
traducen en desacuerdos normativos sustantivos que hacen que la
tolerancia, los derechos humanos y la democracia, entre otros principios,
no signifiquen lo mismo en un Estadoposmoderno que en uno
premoderno17, la cuestión de la lealtad siempre deberá ser resuelta. Los
particularismos seguirán pidiendo lealtad a lo nacional. Por ello, el
universalismotambién tiene que reclamar lealtades propias. Y lo hace.
Utilizando argumentoscercanos a la moralidad kantiana, Nussbaum
entiende que, a través de la extensión de las obligaciones morales desde
lo más cercano a lo que está más lejos, las lealtades nacionales deben ser
trascendidas en favor de la asunción de obligaciones cosmopolitas (1999,
22 y ss.). Tras negar que la exigencia de una lealtad fundamental pueda
traducirse como exigencia de una lealtad exclusiva, AmartyaSen arguye
que la común humanidad que todos compartimos posee una relevancia
moral sustantiva y, por ende, opina, la lealtad fundamental delindividuo
debe ser para con la humanidad completa (1999, 136-138). Esta lealtad,
concluye el pensador indio, no tiene por qué excluir a otras lealtades
(1999, 139). La noción de que las lealtades más cercanas no son
necesariamente las más relevantes y la idea de que las distintas lealtades
pueden ser compatibles son muy importantes: forman parte de un ethos
inclusivo que los países del norte y del sur, los Estados premodernos,
modernos y posmodernos podrían llegar a aceptar18. ¿Podrán hacerlo a
través del recurso a valores compartidos? Los actores estatales, es cierto,
seguirán estando mediatizados por sus apegos culturales y continuarán
intentando acrecentar la influencia internacional de sus respectivas
culturas. El relativismo moral permanecerá19. Pero, precisamente debido
a su carácter particularista, los frutos morales y jurídicos de las diferentes
culturas no podrán convertirse en una regla general. Por otra parte, el
liberalismo continuará impregnando el sistema, con lo que cualquier
compromiso, cualquier nueva ordenación de lealtades que se pretenda,
deberá aceptar algunos de los valores liberales más importantes o, al
17
Tomo la distinción entre Estados premodernos, modernos y posmodernos
realizada por Cooper (2005).
18
Los Estados premodernos siempre plantearán dificultades. El multilateralismo,
dice Defarges, sólo puede funcionar con Estados previsibles, que acepten y
apliquen las reglas de buena fe (2013, 4).
19
Sobre la idea de relativismo moral, véase el interesante trabajo de Wong (1995)
y el capítulo 11 de la obra de referencia escrita por Brandt (1982).
menos, deberá aceptar la ley básica del liberalismo, aquella que dice que
todos los hombres poseen la misma dignidad 20 . De esta manera, la
cuestión de los valores también seguirá formando parte del problema del
multilateralismo.
CONCLUSIONES
Desde que Kant propusiera un universalismo de meta final (1996),

la Historia ha dado unas cuantas y vueltas y, desde luego, no ha
terminado con la instauración del multilateralismo (Defarges, 2013).
Precisamente, mediante su opúsculo, Kant cuestionó las diferencias
existentes entre los principios que gobiernan la política interna de los
Estados y los principios que guían su comportamiento en la escena
internacional (1996). Es este, en gran medida, el problema que he
intentado esbozar aquí. Las posibilidades del multilateralismo caminan
azarosamente por el delgado hilo que separa lo interno de lo
internacional. En términos normativos, esta separación encaja en la
dialéctica entre universalismo y particularismo que hoy gobierna grandes
zonas de las relaciones internacionales. Frente al universalismo de lo
multilateral, los Estados intentan conservar su autonomía, aferrándose a
criterios particularistas. Lo hacen utilizando su peso geopolítico y su
idiosincrasia, pero se amparan en ideas que legitimen sus conductas. Las
ideas son muy importantes. Y es que tomar en serio el multilateralismo
implica hablar seriamente acerca de las ideas que lo justifican o autorizan
moralmente su rechazo; sobre todo, porque la mera expresión política de
estas ideas o una configuración jurídica secundaria derivada de las
mismas, un multilateralismo “blando”, no ha servido para dibujar de
manera solvente un paisaje distinto para el devenir del multilateralismo
en este comienzo de siglo. De hecho, el camino se ha estrechado.
Precisamente por ello, me parece que hay que volver al centro normativo
del debate, en el cual las ideas de lealtad y valores universales aparecen
de forma recurrente. Esto tiene que ver con la construcción de un espacio
transnacional y con la inserción de derechos en él; metas que el
multilateralismo, pese al reflujo de los últimos años, tiene cubiertas. Pero
el debate tiene que ver, sobre todo, con la conjugación real del interés
20
Como apunta Appiah, el liberalismo proclama con insistencia fundamental que
todas las personas son portadoras de la misma dignidad y, por ende, poseen el
mismo derecho a que se las respete (2004, 21)
PANEL IV: 941
INTERNACIONALES
universal de la humanidad y los distintos intereses nacionales puestos en

liza. El primero se consolida y éstos se mantienen firmes. Por eso se
requiere contar con valores compartidos, asimilados en común en un
sentido más profundo que el que impulsó la base axiológica del derecho
internacional histórico. En pos de ello, se elevan las voces universalistas,
pero las voces particularistas también deben ser escuchadas. El debate
entre universalistas y particularistas no tiene porque ser planteado en
términos de confrontación (véase, por ejemplo, Wallrenstein, 1996, 141).
Como se ha visto,los puntos de partida del universalismo y el
particularismo no dejan de ser distintos respecto a la lealtad del hombre a
lo social: mientras el primero apuesta por una lealtad fundamental al
grupo, el segundo lo hace por el individuo genérico. Ambas lealtades son
moralmente valiosas, mas la segunda lo es siempre, atada de manera
perenne a la noción de dignidad humana. Aunque el primer tipo de
lealtad llegue a contemplar esta dignidad, irrenunciable también para los
particularismos dotados de bagaje democrático, puede, al subordinarla o
equipararla a los principios identitarios, caer en la contradicción de anular
su intangibilidad. La lealtad al individuo implica trascender las fronteras
estatales. Esto casa con el sentido teleológico del multilateralismo de
Naciones Unidas, directamente relacionado con la aceptación de valores
universales. El problema es que no existe un acuerdo de mínimos que
sirva como discurso universal básico capaz de involucrar a todos los
actores relevantes. Y sin él, tenemos que conformarnos con lo que
tenemos: un multilateralismo amarrado al juego soberanista, a la
separación entre la esfera interna y externa y al uso realista de las
prerrogativas estatales. Para romper esta dinámica histórica hay que
poner, otra vez, la razón delante de la Historia. Y, mientras tanto, hay que
mantener, al menos, abierto el debate, en términos liberales, claro está.
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ENTRE LA PUGNA Y LA INTERDEPENDENCIA:
UNA GENEALOGÍA DEL PODER MUNDIAL EN EL
PERIODO DE TRANSICIÓN A LA
MULTIPOLARIDAD
ÁLVARO CREMADES GUISADO∗
RESUMEN
La distribución del poder mundial generada tras la desaparición de la

lógica bipolar imperante durante la Guerra Fría ha sufrido una profunda
transformación. Las relaciones de interdependencia existentes a escala
global han configurado un sistema internacional complejo y cambiante,
en el que varias potencias emergentes salvaguardan más activamente sus
intereses y reclaman un mayor peso en la arquitectura de gobernanza
mundial frente a unas potencias tradicionales en aparente declive. En
dicho contexto, la incertidumbre vinculada al desarrollo de estos nuevos
actores y su impacto en el sistema internacional representan variables
imprescindibles de cara a la descripción e interpretación del actual status
quo.
PALABRAS CLAVE: Interdependencia, multipolaridad, gobernanza global,

potencias emergentes, BRICS.
∗
Licenciado en Ciencias Políticas y de la Administración por la Universidad
Complutense de Madrid.
ABSTRACT
The world’s power distribution generated after the end of the bipolar
logic prevailing during the Cold War has suffered a deep transformation.
The current global interdependence relationships has created a complex
and ever-changing international system, in which several emerging
powers defends more actively their interests and claim for a bigger
influence in architecture of global governance opposed to traditional
powers in apparent decline. In this context, the uncertainly linked to the
development of these new actors and their impact on international system
are essential variables for the description and interpretation of the current
international status quo.
KEYWORDS: Interdependence, multipolarity, global governance, emerging

powers, BRICS.
PANEL IV: 947
INTERNACIONALES
Se trata del espíritu comercial que no puede coexistir con la guerra

y que, antes o después, se apodera de todos los pueblos. Como el poder
del dinero es, en realidad, el más fiel de todos los poderes (medios)
subordinados al poder del Estado, los Estados se ven obligados a fomentar
la paz (por supuesto, no por impulsos de la moralidad) y a evitar la guerra
con negociaciones, siempre que hay amenaza en cualquier parte del
mundo, igual que si estuviesen en una alianza estable.
IMMANUEL KANT
Durante el tiempo en que los hombres viven sin un poder común

que los atemorice a todos, se hallan en la condición o estado que se
denomina guerra; una guerra tal que es la de todos contra todos. Porque la
guerra no consiste solamente en batallar, en el acto de luchar, sino que se
da durante el lapso de tiempo en que la voluntad de luchar se manifiesta
de modo suficiente.
THOMAS HOBBES
1. INTRODUCCIÓN
El fin de la Guerra Fría significó, a su vez, el término de la

política de bloques como paradigma dominante en el campo de las
relaciones internacionales por casi medio siglo. La lógica
fundamentalmente binaria que durante la mayor parte del siglo XX se
había articulado como causa y consecuencia de toda interactuación entre
estados en base a un juego de suma cero correspondiente a los intereses
antagónicos de los Estados Unidos y de la Unión Soviética se
desplomaba dando paso a un inédito escenario en el que el país
norteamericano era percibido, según la secretaria de Estado durante la
Administración Clinton Madeleine Albright, como “nación
indispensable”. La que antaño había fundamentado su participación en
los asuntos mundiales sobre la consideración de que los Estados Unidos
se articulaban como una isla continental, derivando en una concepción
eminentemente nacional de su política exterior y en un aislamiento
relativo respecto al resto del mundo, se convertía tras la desaparición de
su rival en “la primera y única potencia realmente global”
(Bzrezinski,1998), asumiendo un liderazgo aparentemente palmario e
incuestionable a escala mundial por parte de la comunidad internacional.
En 1999, Huntington alertaba que pese a que los EE UU habían

adquirido el estatus de “superpotencia solitaria” tras el fin de la guerra
fría, la estructura global de poder vigente distaba de caracterizarse como
unipolar. De forma un tanto profética, Huntington señalaba que el mundo
se debatía entonces entre la supremacía estadounidense y la existencia de
otras potencias principales que asumen importantes cotas de poder a
escala regional, pero que en ningún caso suponen peligro para el
hegemón mundial, dando lugar a una nueva distribución del poder
mundial profundamente diferenciada tanto de la bipolaridad como de la
unipolaridad: “La política contemporánea internacional no se adecua a
ninguno de estos modelos. Es en realidad un extraño híbrido, con un
sistema unimultipolar, con una superpotencia y varias potencias
principales” (Hungtinton, la superpotencia solitaria). Ello requería una
profunda transformación en la gestión estadounidense de su propia
supremacía, abandonando el abuso del unilateralismo y buscando la
cooperación con algunas de las potencias principales con vistas a la
resolución de los más fundamentales asuntos globales, siempre que los
intereses norteamericanos resultasen satisfechos. Se trataba, por tanto, de
identificar los intereses del conjunto de la comunidad internacional con
los intereses propios, lo cual requería un amplio uso del poder blando
estadounidense. Según las propias palabras de Huntington:
La resolución de ciertas cuestiones internacionales clave requiere de

la acción de una sola superpotencia pero siempre en alguna combinación con
otros estados principales; la única superpotencia puede, sin embargo, vetar
acciones en asuntos internacionales clave mediante la combinación con otros
Estados. (Hungtinton, la superpotencia solitaria)
Pero en contra de cierto triunfalismo inicial, el advenimiento del

“Fin de la Historia” anunciado por Fukuyama como producto de la
expansión de la democracia liberal a escala universal se tornó una
creencia ilusa. La evolución del nuevo escenario estratégico y la
aparición de nuevos riesgos y amenazas llevaron a una necesaria
reconsideración de las líneas maestras de la política exterior
estadounidense en detrimento las concepciones propias del orden
mundial bipolar, haciendo especial énfasis en sus capacidades y medios
militares. Este periodo, conocido como “pausa estratégica”, se
caracterizaría por la ausencia de nuevas rivalidades o amenazas de gran
magnitud en términos convencionales, siendo aprovechada por la
Administración Clinton para el desarrollo de una creciente sofisticación
de la arquitectura de seguridad y defensa del país.
PANEL IV: 949
INTERNACIONALES
Sin embargo, el inicio de la “post-post Guerra Fría” puso de

manifiesto lo complejo del ejercicio de la supremacía estadounidense
ante un escenario en el que coexistían un número creciente de actores
internacional que salvaguardaban de forma cada vez mas activa sus
propios intereses. Ello dificultaba en grado sumo la gestión multilateral
de la gobernanza mundial que había caracterizado la post Guerra fría,
llevando a los EE UU a reconsiderar el modo por el cual había ejercido
su propia supremacía hasta el momento. Robert Jervis denominaba
entonces a los EE UU como “hegemón revisionista” aludiendo a su
pretensión de “establecer nuevas reglas e instituciones que puedan dar
cobertura legal y legitimidad a una actuación esencialmente unilateral
(…) y supongan menos condicionamientos a su libertad de acción”
(Sanahuja, 2012). Este rechazo a los procedimientos y foros
multilaterales anteriormente utilizados en pos de “coaliciones de
dispuestos” revelaría una realidad difícilmente cuestionable: la perdida de
capacidad de generar consensos entre la Comunidad Internacional para la
realización de sus propios intereses nacionales ante la aparición de varios
estados dispuestos a salvaguardar y ampliar de forma cada vez mas activa
su influencia a escala regional y global en un sistema internacional
caracterizado por su interdependencia.
2. UNA LECTURA REALISTA DEL PARADIGMA DE LA INTERDEPENDENCIA
“Vivimos en una era de interdependencia” (Keohane, Nye, 1977).

Con tales palabras comienza “Poder mundial e interdependencia: la
política mundial en transición”, estudio realizado por los padres
fundadores del institucionalismo neoliberal Robert Keohane y Joseph
Nye acerca de algunas de las nuevas dinámicas que con creciente
intensidad habían venido rigiendo el funcionamiento de una sociedad
internacional aún sumida en la lógica propia de la Guerra Fría. En
contraposición al realismo político dominante tras la Segunda Guerra
Mundial, pero también contra las tesis “modernistas” que planteaban la
desaparición del estado-nación como actor de relevancia en el ámbito
global, los autores desarrollan en la citada obra un modelo superador de
ambas, afirmando que ni unos ni otros “disponen de una adecuada
estructura para la comprensión de la política de la interdependencia
global” (Keohane, Nye, 1977). Se trata, en consecuencia, de una
propuesta fundamentada en la interdependencia como concepto analítico
que alude a la dependencia mutua entre países o actores no estatales y a
los efectos recíprocos de cierta magnitud derivados de dicha relación. El
resultado de esta interdependencia no habrá de ser, según los autores,

óptima para ambas partes, sino que dicho balance deberá realizarse en
base a una ponderación de los beneficios derivados de dicha relación
frente a los inevitables costos que esta conlleva, fundamentalmente en
términos de autonomía de los actores implicados.
Es evidente que las interacciones entre actores internacionales no

son en absoluto un fenómeno reciente. Ya sea de forma cruenta o
pacífica, las relaciones existentes entre diferentes sociedades a lo largo de
la historia de las sociedades humanas, a través del comercio, la
diplomacia o la guerra, han dibujado el mundo tal y como hoy lo
conocemos. No obstante, la interdependencia contemporánea representa
un salto cualitativo sin precedentes en dichas relaciones, que no solo se
han profundizado, sino que implican de forma integral a un heterogéneo
conjunto de actores internacionales de diferente índole cuyo desarrollo se
encuentra necesariamente entrelazado con el de otros. Con el fin de
analizar este tipo de relaciones, de una profunda complejidad y un
necesario carácter multidimensional, Keohane y Nye proponen un
modelo ideal denominado “interdependencia compleja” como retrato de
la realidad política mundial. Los autores señalan un total de tres
características principales de este modelo:
• Múltiples canales de conexión entre sociedades. Este rasgo abarca

tanto las tradicionales relaciones interestatales como las
transnacionales - entre actores no estatales - y transgubernamentales
- entre burocracias - , que paulatinamente se profundizan e implican a
un número creciente de actores.
• Ausencia de jerarquía en los temas a tratar. Los aspectos
estrictamente militares dejan de ser la cuestión determinante en la
agenda mundial ante la inclusión de una variedad de materias de
distinta índole – económica, social, medioambiental etcétera, similar
a la “agenda ampliada” propuesta por Barry Buzan -, al mismo
tiempo que las fronteras entre política interna y exterior parece
difuminarse.
• Desuso de la fuerza militar. Aunque los autores reconocen que “la
fuerza militar siempre es un componente central del poder nacional”
(Keohane, Nye, 1977) que se torna determinante para salvaguardar la
supervivencia del Estado, se considera un instrumento de eficacia
relativa usable solo ante escenarios excepcionales de aguda
PANEL IV: 951
INTERNACIONALES
conflictividad, debido a que, ello significa por lo general la

finalización abrupta de la dependencia recíproca: “el empleo de la
fuerza en un campo contra un Estado independiente con el que se
mantiene una variedad de relaciones significa romper relaciones
mutuamente provechosas en otros campos” (Keohane, Nye, 1977).
Llegados a este punto, es pertinente señalar que las relaciones de

dependencia mutua entre actores, a pesar de ser recíprocas, no suponen
en ningún caso una igualdad de condiciones por parte de los actores
implicados. De hecho, los autores reconocen que “son las asimetrías en la
dependencia los factores que más probablemente han de proporcionar
fuentes de influencia a los actores en sus manejos con los demás”
(Keohane, Nye, 1977). Estas relaciones, a menudo soterradas o al menos
no explícitas, suponen en consecuencia una fuente de creciente poder que
condiciona en gran medida la arquitectura de un orden internacional cuyo
grado de interdependencia ha aumentado considerablemente. En ese
sentido, la posición ocupada en el entorno de dichas relaciones
asimétricas determina de facto profundos “cleavages” en el status quo
mundial que por su naturaleza cambiante y su concatenación con otras
interdependencias redefine continuamente dicha arquitectura. Con el fin
de identificar los patrones de poder fundamentados en la
interdependencia, Keohane y Nye distinguen en toda relación asimétrica
dos dimensiones diferenciadas:
• La sensibilidad, que hace referencia a la magnitud del impacto que

experimenta un actor internacional determinado ante una
contingencia que le es externa de forma previa a un cambio en sus
políticas o en caso de que estas permanezcan invariables.
• La vulnerabilidad, que implica la capacidad del actor para afrontar
esa misma contingencia mediante una modificación de sus políticas
en base a las alternativas existentes y a los costes derivados de cada
una de ellas.
• El carácter asimétrico de las relaciones de interdependencia y sus
grados de sensibilidad y vulnerabilidad se expresan en varias
dimensiones interrelacionadas a su vez, y que guardan grandes
implicaciones desde una perspectiva integral. Varios son los ámbitos
donde estas relaciones de dependencia recíproca se expresan de
forma clara: destaca en primer lugar el ámbito de la economía, en el
que la extensa internacionalización de los capitales ha desfigurado el
carácter nacional de los mercados y los ha interrelacionado

estrechamente no solo como consecuencia del fortalecimiento de las
relaciones comerciales entre unos y otros estados, sino también y de
forma mas relevante, a través de la emisión y recepción de Inversión
Extranjera Directa (IED) y el establecimiento de acuerdos bilaterales
y multilaterales que facilitan dichos flujos; son reseñables también las
relaciones de interdependencia establecidas en el ámbito de la
seguridad energética entre países exportadores e importadores y las
grandes compañías del sector, como consecuencia de las
implicaciones estratégicas de dicho mercado y por las reglas
particulares que rigen su funcionamiento; igualmente se puede
señalar el ámbito medioambiental, en el que la gestión compartida de
los recursos naturales y la responsabilidad común ante determinadas
contingencias ecológicas pasa a ser imprescindible; por último, como
resultado de estas y otras dimensiones se configura una creciente
interdependencia política entre Estados que facilita la toma de
decisiones conjunta en materias estratégicas comunes como las ya
mencionadas, ya sea a través de la ratificación de tratados y otros
mecanismos de integración y cooperación política.
Partiendo de estas premisas, puede afirmarse que una

interpretación realista del paradigma de la interdependencia brinda un
marco teórico tanto coherente como contrastable empíricamente y un
enfoque comprehensivo para el estudio de las relaciones internacionales,
así como permite definir una base contextual científica al
comportamiento de los actores en general y de los estados en particular
en una sociedad internacional contemporánea de creciente complejidad.
Ante tal panorama, que requiere de un gran esfuerzo para el conjunto de
las Ciencias Sociales, se torna fundamental desentrañar la lógica
subyacente tras la forma en la que hoy los estados interaccionan y
proyectan su influencia mas allá de sus fronteras, todo ello mediante una
aproximación holística que transcienda los estrechos márgenes de
enfoques que, de forma selectiva, solo atienden a determinadas variables
como las determinantes para la interpretación y desarrollo del actual
status quo internacional.
No cabe duda que tanto la pugna derivada de las correlaciones

establecidas como resultado de la distribución de poder mundial entre
estados, así como la profunda interdependencia trazada entre estos
durante las últimas décadas, deben de ser considerados como las
PANEL IV: 953
INTERNACIONALES
principales líneas maestras de evolución del actual orden internacional.

No obstante, lejos de resultar un análisis maniqueo de fenómenos
excluyentes entre si, hoy ambas dinámicas se presentan indisolublemente
unidas: las formas contemporáneas de competencia y la rivalidad que se
desatan hoy entre estados solo pueden ser comprendidas en base a la
interdependencia existente entre ellos, y viceversa. Esta premisa se
sustenta en la naturaleza necesariamente asimétrica de las relaciones de
interdependencia – provocada por los diferentes grados de sensibilidad y
vulnerabilidad que muestran los actores implicados, tal y como hemos
apuntado -que conllevan habitualmente una pugna implícita entre las
partes con el objeto de garantizar una resolución beneficiosa de dicha
relación en base a sus intereses particulares, y que, ponderando el coste
intrínseco que han de asumir para la manutención de esta y el beneficio
que les reporta, pueden llegar a entender como necesario la disminución
paulatina del grado de interdependencia, o incluso su desaparición
abrupta. En consecuencia, la concepción de una sociedad internacional
contemporánea construida sobre las bases de la interdependencia no
exime en absoluto la posibilidad de intensa pugna entre estados,
adoptando normalmente y en la actual coyuntura la forma de conflictos
económicos que, pese a no manifestarse de forma explícitamente cruenta
pueden infringir un enorme daño a los contendientes, sin que esto
signifique la desaparición del uso de la fuerza armada y del
enfrentamiento violento en cualquiera de sus vertientes – guerras
convencionales, asimétricas etcétera . Ello implica que las relaciones de
interdependencia no son en absoluto estáticas, sino inequívocamente
dinámicas y sujetas a constante revisión por parte de los actores
implicados. Tal y como llegan a reconocer los propios Keohane y Nye:
“No estamos sugiriendo que los conflictos internacionales desaparecen
cuando prevalece la interdependencia. Por el contrario, los conflictos
pueden adquirir nuevas formas e incluso pueden incrementarse”.
(Keohane, Nye, 1977).
Una vez presentadas brevemente algunas claves fundamentales

del paradigma de la interdependencia y de algunos de sus conceptos
vinculados, es preciso comprobar empíricamente cuán útil puede ser este
modelo teórico para la descripción e interpretación del actual status quo
internacional y de los conflictos derivados del carácter asimétrico de las
relaciones interestatales.
3. POTENCIAS EMERGENTES EN UN MUNDO INTERDEPENDIENTE: ¿HACIA

UNA NUEVA GEOECONOMÍA DEL PODER?
Las que a finales de la década de los noventa Huntington

consideraba potencias principales a escala regional, han irrumpido con
fuerza inusitada en el escenario internacional durante la última década.
Tal es así, que su creciente peso económico y político de estas potencias
emergentes ha provocado una innegable transformación en la arquitectura
del poder mundial de la “post-post Guerra Fría”.
No obstante, es pertinente señalar que lo que hoy entendemos

bajo el concepto de potencias emergentes hace referencia a una realidad
difusa y a menudo contradictoria que abarca países de un desarrollo
profundamente desigual. Desde diferentes ámbitos se han lanzado
propuestas de cara a su clasificación partiendo de criterios económicos,
demográficos, políticos o sociales: los EAGLEs - siglas en inglés de
“Economías Emergentes y Líderes del Crecimiento” – acrónimo ideado
por BBVA Research y que abarca a los países cuyo crecimiento
económico en los próximos diez años se espera que sea superior a los
principales países desarrollados del G-7; los CIVETS - Colombia,
Indonesia, Vietnam, Egipto, Turquía y Sudáfrica – creado por Robert
Ward, director de The Economist Intelligence Unit; los MINT – México,
Indonesia, Nigeria y Turquía -, agrupación propuesta por analistas del
Grupo Goldman Sachs, al igual que los N-11 – los próximos once, en
inglés, que incluyen a Bangladesh, Corea del Sur, Egipto, Filipinas,
Indonesia, Irán, México, Nigeria, Pakistán, Turquía y Vietnam –;
contando cada una de estas propuestas con sus respectivos subgrupos y
modificaciones. Salta a la vista que se trata de conglomerados
hondamente heterogéneos formados por algunos países cuyas optimistas
perspectivas de crecimiento económico parecen haberse visto menguadas
o truncadas en el corto plazo, y que a menudo son producto no tanto de la
rigurosidad y del análisis si no de los intereses corporativos que subyacen
tras maniobras de marketing financiero por parte de las entidades que las
promueven.
Sin embargo, parece existir una de estas tentativas de englobar

bajo unas pocas letras la realidad de las economías emergentes que si ha
adquirido un cierto grado de aceptación académica, mediática y política.
Se trata del acrónimo BRIC, que abarcaba a destacadas potencias
regionales como Brasil, Rusia, India, China – a las que se añadiría
PANEL IV: 955
INTERNACIONALES
posteriormente Suráfrica por iniciativa china – y que fue ideada por Jim
O’Neill, economista británico y entonces jefe de investigación de
economía global de Goldman Sachs y también creador de los MINT. Ya
en 2001, O’Neill estimaba que “pasados los próximos diez años, el peso
de los BRICs y especialmente de China en el PIB mundial crecerá,
plantea cuestiones importantes sobre el impacto económico global de la
política fiscal y monetaria de los países BRIC” (O’Neill, 2001) y sugería
una transformación de los mas relevantes foros globales de toma de
decisiones con vista a la inclusión de dichas potencias emergentes,
transformando el G7 en un G9 que contaría con la presencia de China y
al menos otro de los países BRICs. Incidiendo en el mismo sentido,
estudios posteriores de Goldman Sachs situaban que “si las cosas van
bien, en menos de 40 años, las economías BRICs juntas podrían ser
mayores que el G6 en términos de dólares estadounidenses” (Wilson,
Purushothaman, 2003). A pesar de la magnitud de tales estimaciones, el
eje BRIC no alcanzarían a ser mas que una entelequia hasta el año 2009
cuando, tras una ronda de encuentros de diferente índole, sería convocada
la primera de las cinco cumbres celebradas hasta la fecha, definidas como
“una plataforma para el dialogo y la cooperación entre los países que
representan el 43% de la población mundial para la promoción de la paz,
la seguridad y el desarrollo en un mundo multipolar cada vez mas
globalizado, interdependiente y complejo.” (IV Cumbre BRICS, 2012)
No obstante, una evaluación sosegada de los contenidos y

acuerdos de dichas cumbres evidencian que los logros alcanzados en la
articulación del eje BRIC no son más que relativos. Si bien estos eventos
han facilitado determinados posicionamientos comunes - principalmente
referidos a las instituciones de gobernanza global como el Fondo
Monetario Internacional y a su necesaria remodelación con vistas a
favorecer la participación de las potencias emergentes, pero también
frente a episodios como la intervención en Libia, el conflicto sirio o la
imposición de sanciones económicas contra Irán – así como el
reforzamiento de la colaboración bilateral y multilateral en diversas
materias – seguridad energética, cooperación tecnológica, relaciones
comerciales y así un largo etcétera -, no es menos cierto que los mas
relevantes avances están aún por ser plasmados en el plano de los hechos.
A este respecto cabe destacar dos de los principales y mas recientes
puntos de debate: en primer lugar, la creación de un Acuerdo de Reservas
de Contingencia dotado de 100.000 millones de euros dirigido a paliar la
vulnerabilidad de sus divisas a efectos externos como las políticas
monetarias de los países desarrollados; y en segundo lugar, la

constitución de un Nuevo Banco de Desarrollo impulsado y financiado
por los cinco estados con el objetivo de ofrecer una alternativa a las
instituciones financieras ya establecidas, como el Banco Mundial y el
Fondo Monetario Internacional. A tal efecto, y tras el acuerdo previo
adoptado en la IV Cumbre por parte de cada uno de los Jefes de Estado
de evaluar dicha iniciativa con sus respectivos Ministros de Finanzas, así
como de constituir un grupo de trabajo conjunto que estudiaría su
factibilidad y reportaría sus conclusiones a la V Cumbre, se adoptaría
finalmente el acuerdo de crear esta nueva institución bancaria:
Los países en desarrollo se enfrentan al reto de desarrollar

infraestructuras debido a la falta de financiación a largo plazo y de
Inversión Extranjera Directa, especialmente en cuanto a stock de capital.
(…) La cooperación de los BRICS hacia un uso mas productivo de los
recursos financieros globales puede ser una contribución positiva para
solucionar dicho problema. Siguiendo el informe de nuestros Ministros de
Finanzas, estamos satisfechos de que el establecimiento de un Nuevo
Banco de Desarrollo es factible y viable. (V Cumbre BRICS, 2013)
Pese al optimismo inicial, y tras ya un año de dicha declaración,

parecen evidenciarse cierto estancamiento en su ejecución. Además de
algunos cambios referidos al capital total con el que el Nuevo Banco de
Desarrollo iniciaría su andadura – que ha pasado de 50.000 millones de
dólares a un montante de 100.000 millones – y al tiempo en el que los
países BRICS deberían realizar dichas contribuciones – que del año 2015
se ha extendido hasta el 2019 aproximadamente – se han manifestado
ciertas divergencias que están retrasando la puesta en marcha de esta
nueva institución financiera, que van desde la localización que tomaría su
sede hasta la participación que cada estado deberá asumir, pasando por
cuestiones administrativas sobre la gestión de los fondos. Acerca las
contribuciones, mientras que la Federación Rusa apuesta decididamente
por una aportación igualitaria a su capital total, es decir, 20 millones de
dólares por cada parte, otros países apuestan por cuantificar las
respectivas aportaciones en base a la magnitud de sus respectivas
economías. Huelga decir que no se trata de una cuestión baladí, pues en
caso de que se llegara a aceptar este último modelo, China asumiría un
liderazgo difícilmente discutible en la estructura como principal
contribuidor, evidenciando el carácter también asimétrico de las
relaciones de interdependencia entre los países del eje BRICS.
PANEL IV: 957
INTERNACIONALES
Y es que, pese a lo que pudiera parecer, la creciente

interdependencia de los países BRICS no hace de este eje un bloque
monolítico y tampoco impide que experimenten episodios de rivalidad y
competencia, especialmente entre cuando cuyas zonas de influencia se
superponen. Es el caso de la India y China, que además de mantener un
contencioso territorial sin resolver y posiciones divergentes en torno a
Pakistán, mantienen una pugna en clave regional que se expresa de forma
creciente en el Océano Índico. Para hacer del “ascenso pacífico” un
modelo sostenible en el tiempo, China depende intensamente de las rutas
marítimas trazadas en sus aguas: como importador, recibe por esta vía
gran parte de las materias primas y de recursos energéticos provenientes
principalmente de África y el Golfo Pérsico que han permitido el
excepcional crecimiento de su economía; como exportador, los productos
manufacturados chinos recorren esas mismas rutas con destino a Europa
o África. Se agrega la problemática añadida de la existencia de varios
“chokepoints” que concentran gran parte del tráfico petrolero mundial: el
Estrecho de Ormuz – por el cual en 2011 transitaron 17 millones de
barriles al día, de los cuales el 85% se dirige a los mercados asiáticos-; y
el Estrecho de Malaca – nexo entre el Océano Índico y el Océano
Pacífico que recorre 15’2 millones de barriles al día, facilitando el 80%
de las importaciones petroleras de China -. El alto grado de relevancia
estratégica de estas aguas no ha pasado inadvertido para las autoridades
chinas, que conscientes de la vulnerabilidad que supone la extrema
dependencia frente a estas rutas han promovido la creación de una red de
bases logísticas desde el Golfo Pérsico al Mar del Sur de China –
denominada por el Pentágono “El collar de perlas” -. Ello ha motivado
ciertos recelos por parte de la India, país que durante los últimos años ha
fortalecido y sofisticado su fuerza naval con una clara proyección al
Océano Índico y que cuenta con una ventajosa asociación estratégica con
los EE UU, incluyendo maniobras navales conjuntas.
El “ascenso pacífico” chino no solo ha levantado suspicacias entre

los gobernantes hindúes. La necesidad de contar con una creciente
cantidad de “comodities” de todo tipo y de garantizar el acceso a los
principales corredores de transporte estratégicos – tanto marítimos como
terrestres – ha llevado a China a trascender su marco de influencia
tradicional pese a que ello suponga desatar una disputa soterrada con
algunos de sus socios mas cercanos. Tal es el caso de Asia Central,
región de un mas que notable interés geoeconómico, que ya en el siglo
XIX y bajo dominio del imperio ruso concentraba la mayor parte de la
producción mundial de petróleo. Sin embargo, en la actualidad su

relevancia no viene dada tanto por la producción de crudo – que hoy
apenas supera el 1% de la producción global – sino por sus reservas de
gas y por su ubicación geográfica entre Rusia, China y Europa, que hace
de Asia Central un corredor de energía y mercancías de una gran
potencialidad en el que han puesto su atención los dirigentes chinos, pues
supone una valiosa oportunidad para paliar su excesiva dependencia de
las rutas marítimas del Océano Índico a través de lo que ha venido a
denominarse “cinturón económico de la Ruta de la Seda”. Con ese fin,
China ha fortalecido sustancialmente sus relaciones bilaterales con varios
países centroasiáticos aprovechando los 2.800 kilómetros de frontera que
comparten con la provincia china de Xinjiang mediante acuerdos sobre
construcción de infraestructuras, comercio e inversiones, extracción de
petróleo y gas natural, etcétera. La creciente influencia china supone una
contrariedad no expresada oficialmente para los intereses rusos en la
región, que pasan por la integración de varios estados de la zona en el
proyecto de Unión Euroasiática, una entidad interestatal que busca
establecer una zona económica común para la libre circulación de
mercancías, servicios, capital y mano de obra entre los países miembros.
Como se decía anteriormente, la principal ventaja cualitativa con

la que cuentan los países BRICS y frente a otras economías emergentes
es que estos primeros han dado pasos significativos en su
institucionalización como eje a escala mundial. Si bien la sostenibilidad
de sus modelos de desarrollo está sometida en el largo plazo a la
evolución de diversas vulnerabilidades de alta motricidad –monetarias,
energéticas etcétera – que pueden resultar en una desaceleración de su
crecimiento económico aprovechado por otras potencias regionales
emergentes – como es el caso de Nigeria, que ha desbancado
recientemente a Suráfrica como mayor economía de África - , es
innegable que durante la última década, han adquirido un peso
determinante para la evolución de la economía mundial.
Los países BRICS (Brasil, Federación Rusa, India, China y

Suráfrica) continuaron siendo las principales fuentes de IED entre los
países inversores emergentes. Los flujos provenientes de estas cinco
economías crecieron de $ 7 mil millones en 2000 hasta $ 145 mil
millones en 2012, representando el 10 por ciento del total mundial. Sus
empresas transnacionales se están convirtiendo cada vez más activas,
incluso en África. En las filas de los principales inversores, China pasó
PANEL IV: 959
INTERNACIONALES
del sexto al tercer mayor inversor en 2012, después de Estados Unidos

y Japón. (UNCTAD, World Investment Report, 2013)
De forma simultánea, los países desarrollados han visto truncado

el progresivo restablecimiento de su IED tras el descenso provocado por
la crisis económica internacional debido al perfil pasivo que han
adoptado sus Empresas Transnacionales y a sus políticas de desinversión
y reestructuración de activos, que se ha saldado con un descenso en la
emisión de IED por parte de 22 de los 38 países desarrollados y una caída
del 5’1% en el año 2012 respecto a las corrientes mundiales de IED.
Las salidas de IED de las economías desarrolladas, que habían

tenido un papel decisivo en la recuperación de la IED en los años 2010-
2011, se redujeron en un 23%, situándose en 909.000 millones de dólares,
volumen similar al mínimo alcanzado en 2009. Tanto Europa como
América del Norte sufrieron grandes retrocesos en sus salidas, aunque el
Japón rompió la tendencia, manteniendo su posición como segundo país
inversor del mundo. (UNCTAD, World Investment Report, 2013)
Sin embargo, la casuística coyuntural no debe de ser motivo de

confusión a la hora de identificar las pautas del comportamiento de las
potencias desarrolladas y las economías emergentes, así como la lógica
que vertebran las relaciones entre ambos. Una interpretación superficial
de los acontecimientos o un sesgado enfoque selectivo puede llevar a
entender dichos vínculos de forma unidimensional, lineal y/o estática,
cuando estos se expresan mediante una mayor complejidad, volatilidad y
dinamismo. Del mismo modo que, tal y como se ha apuntado ya, el
vínculo entre los países del eje BRICS se caracteriza por un aumento
gradual de su interdependencia favorecido por su institucionalización,
pero también por una creciente disputa de escala fundamentalmente
regional derivada de sus propios intereses nacionales en ocasiones
contrapuestos, las relación de estos estados respecto a las potencias
tradicionales presentan una naturaleza eminentemente bidireccional y
cambiante, entre la pugna y la dependencia recíproca.
Un caso reseñable que permite constatar cuán variadas y críticas

son las relaciones de interdependencia en la actual coyuntura
internacional se refiere a la dependencia recíproca entre la Unión
Europea y Rusia en el ámbito de la seguridad energética. Como es
sabido, Rusia se ha configurado como principal exportador de gas natural
de algunos de los estados miembros de la Unión –principalmente
Alemania, Italia y Francia - debido a la escasa presencia de recursos

energéticos propios en Europa y a la falta de una política audaz dirigida a
diversificar su cartera de suministro, tanto a escala nacional como
europea. En consecuencia, durante años el crecimiento económico de la
UE ha dependido intensamente de las importaciones rusas, relación que
no siempre ha sido armoniosa - como evidencian las interrupciones en el
abastecimiento de los años 2006 y 2009 -. Pero simultáneamente, Rusia
ha pasado a ser igualmente dependiente de las importaciones europeas de
gas natural para el sostenimiento de una de sus principales fortalezas
económicas – la exportación de hidrocarburos -, pues su transporte por
vía terrestre solo puede realizarse a través de una vasta red de
gaseoductos que, a su vez, hace entrar en escena a terceros países cuyo
territorio transitan las ramificaciones de dicha red, viéndose beneficiados
por acuerdos ventajosos en los precios del gas ruso y los peajes a su paso
hacia los importadores europeos. Se teje de esta forma una compleja red
de relaciones de interdependencia a varios niveles y con diferentes grados
de sensibilidad y vulnerabilidad alterados hoy por el estallido de la crisis
ucraniana, que parece modificar progresivamente el mapa energético
europeo tal y como lo hemos conocido hasta el momento tanto en lo
referido a la interconexión de las redes energéticas entre los países
europeos como en la diversificación de sus vías de suministro.
En el mismo sentido, el caso probablemente mas representativo y

de un abanico mas amplio de implicaciones es el de las relaciones sino-
estadounidenses. Tanto es así, que algunos autores sostienen que “durante
la mayor parte de la pasada década, el orden económico mundial ha
estado dominado por una única constelación geoeconómica que hemos
llamado Chimerica” (Ferguson y Schularick, 2009), como producto de la
complementariedad entre las economías china – de orientación
eminentemente exportadora- y estadounidense – fundamentada en el
sobreconsumo –. Igualmente, las Empresas Transnacionales
estadounidenses se veían beneficiados por el colosal mercado chino y por
su barata mano de obra, al mismo tiempo que China adquiría por esta vía
importante transferencias tecnológicas vitales para su propio desarrollo.
Sobre esta relación de beneficio mutuo se habría articulado un
matrimonio financiero entre ambas potencias, cuyo resultado habría sido
una vorágine deficitaria en la balanza comercial estadounidense
solventada a través de la recurrente emisión de deuda pública que las
autoridades chinas habrían ido asumiendo gustosamente, acumulando en
el Banco del Pueblo de China y en la Agencia Estatal de Divisas títulos
PANEL IV: 961
INTERNACIONALES
de valor denominados en dólares con los objetivos de promover la

competitividad de sus cada vez mayores exportaciones y de contar con
reservas que amortiguasen los riesgos derivados de su progresiva
integración económica y financiera a escala global. Las cifras hablan por
si solas: mientras que a comienzos del año 2000 China solo poseía 59’4
miles de millones de dólares de un total de 1252’1 – cerca de un 4’5% del
total de los valores del tesoro en el extranjero -, para el año 2010 esta
participación ascendería a 889 miles de millones de un montante de
3702’2 – aproximadamente un 24% -. Esta relación, de carácter
aparentemente simbiótica, llevó a algunos autores a proponer una
gobernanza mundial gestionado por el liderazgo estratégico compartido
de los Estados Unidos y China bajo la estructura informal de un G-2.
La propuesta del G-2 nunca tuvo la intención de suplantar a

cualquiera de los comités de dirección económica internacionales
existentes, de los cuales el G-20 ha alcanzado la preeminencia, por no
hablar de larga lista de organizaciones multilaterales como el Fondo
Monetario Internacional o la Organización Mundial del Comercio. Por el
contrario, su propósito principal es complementar las instituciones
existentes y hacer que funcionen mejor mediante la promoción de un
acuerdo previo entre los dos países cuya cooperación se ha convertido en
una condición indispensable para avanzar en prácticamente cualquier
tema económico internacional. (Bergsten, 2009)
No obstante, la crisis económica internacional truncaría dichas

perspectivas. Los mismos creadores del concepto de “Chimérica”
anunciaron que dicha relación simbiótica estaba condenada a
transformarse o a desaparecer como producto de la crisis económica
internacional desatada en el año 2007 en los EE UU.
Sea como fuere, las evidencias muestran que China será el factor
determinante en la evolución futura del eje BRICS, pues las debilidades
estructurales del resto de países miembros dificultan enormemente sus
posibilidades para presentarse como una alternativa al liderazgo chino.
Además, y en relación a lo anterior, la rivalidad por el liderazgo

regional en Asia-Pacífico es y será determinante para el ejercicio de la
supremacía mundial, al haberse convertido en una plataforma de carácter
estratégico. Ello es resultado de su creciente peso geoeconómico,
protagonizado por China, pero acompañado por toda una constelación de
potencias tanto emergentes como tradicionales:
Asia-Pacífico alberga en la actualidad cerca del 60% de la

población mundial, cuenta con tres de las cinco principales economías del
mundo, con dos de los tres mayores emisores de inversión directa
extranjera (IDE), con cuatro de los 10 primeros importadores, con dos de
los cinco presupuestos militares más altos y con seis de los 20 miembros
del G-20. (Esteban, 2014)
A pesar de lo breve y limitado de la descripción realizada hasta el

momento acerca de algunas de las principales tendencias de
interdependencia globales, sirva para ilustrar cuán compleja se torna la
geopolítica de los países emergentes, así como el carácter
multidimensional y contradictorio de las relaciones que establecen entre
ellos y frente a las potencias tradicionales.
4. A MODO DE CONCLUSIÓN
Llegados a este punto, es pertinente preguntarse por las

implicaciones que está tónica de interdependencia a escala global guarda
respecto a la estructura que adopta la actual distribución del poder
mundial. Son muchas las propuestas que enfrentan el reto de definir el
actual momento que viven las Relaciones Internacionales en torno a
conceptos tales como multipolaridad o apolaridad en contraposición a la
bipolaridad y a la unipolaridad dominantes en el siglo XX. Huelga decir
que se trata de un interrogante de fuertes implicaciones, ya no solo por un
ejercicio de rigurosidad conceptual de orientación meramente académica,
sino por que un diagnóstico en uno u otro sentido serviría como
fundamento para políticas totalmente diferenciadas.
Partiendo de una aproximación holística para la definición de la

actual distribución del poder mundial, no puede considerarse del todo
certeros los modelos convencionales. Como se ha apuntado, el alto grado
de interdependencia del sistema internacional contemporáneo no solo se
presenta como un rasgo descriptor, sino como un vector de
transformación de gran relevancia que requiere de la atención precisa. No
es correcto, en consecuencia, adoptar un enfoque meramente selectivo
que atiende exclusivamente al eventual grado de tensión desatado entre
“potencias revisionistas” y las potencias tradicionales en el transcurso de
la redefinición que atraviesa la arquitectura de gobernanza global en
detrimento de tendencias aparentemente antagónicas – como es la
dependencia recíproca entre actores - que permiten vislumbrar las
PANEL IV: 963
INTERNACIONALES
diversas dimensiones sobre las que se configura el actual escenario

internacional. A fin de paliar esa posible arbitrariedad y facilitar una
comprensión integral y mas científica del actual momento histórico,
puede decirse en pos de un ejercicio de rigurosidad conceptual lo mas
pleno posible que la descripción del actual sistema internacional como
“interpolar” recoge de manera mas certera las tendencias explícitas e
implícitas que hoy se presentan como fuerza motriz de las Relaciones
Internacionales, a saber, la interdependencia y la pugna desarrollada en el
marco de esta primera, entendiéndolas siempre como producto de una
relación dialéctica y no como dinámicas necesariamente excluyentes
entre si.
Pero es aún posible avanzar en dicha definición. A diferencia de

las propuestas que giran en torno al concepto de multipolaridad, que
parten del equilibrio de los actores en la arquitectura de poder mundial,
una interpretación realista del paradigma de la interdependencia
introduce la asimetría como variable consustancial a las relaciones entre
actores internacionales, articulándose como un instrumento de poder
entre ellos. En lo referido a los objetivos del presente documento, la
asimetría no solo adopta dicha faceta, sino que responde también a la
necesidad de evaluar las diferentes capacidades entre actores en el
conjunto de los ámbitos que comprende. El carácter desigual del
desarrollo económico, político y social de los actores estatales, de su
desarrollo científico-técnico y de su fuerza militar convencional,
representa sin duda alguna uno de los elementos definitorios de la actual
coyuntura internacional, condicionando directamente el modo mediante
el que establecen sus propias relaciones de interdependencia. Es por ello
que, además de interpolar, puede decirse que el status quo internacional
es intrínsecamente asimétrico.
Sin embargo, es preciso advertir que dicha categorización tiene

una validez de alcance estrictamente temporal, pues todos los indicios
parecen apuntar a que el actual momento, caracterizado por existencia de
relaciones de interdependencia a escala global conjugada con la presente
redefinición del actual escenario internacional, no es sino una fase
transicional conducen a la configuración de grandes bloques
geoeconómicos y geopolíticos. La revisión por parte de las potencias
emergentes de las relaciones asimétricas de las cuales forman parte,
salvaguardando su propia autonomía como actores internacionales frente
a unos réditos resultantes de dicha interdependencia cada vez mas
exiguos, derivará, tal y como ya sucede, en la reivindicación cada vez

mas habitual de reforma de los principales foros de toma de decisiones a
nivel mundial. La elasticidad de la gobernanza mundial, su capacidad de
absorber las nuevas tendencias inherentes al desarrollo de un sistema
internacional todavía regido por reglas y procedimientos propios de una
arquitectura de poder ya inexistente, se presenta como una variable que
condicionará en grado sumo el futuro de las Relaciones Internacionales
hacia una serie de escenarios diversos que van desde el transito mas o
menos abrupto hacia un escenario de creciente multipolaridad hasta el
mantenimiento de las líneas fundamentales del actual status quo bajo una
reformulación de la supremacía asumida por los EE UU en compañía de
sus mas cercanos aliados estratégicos.
Pero mas allá de estas consideraciones, es conveniente cerrar el

presente escrito con algunas reflexiones acerca del alcance de las
Ciencias Sociales y del empleo, o bien naif o bien interesado, que en
ocasiones se realiza de estudios pretendidamente estimativos acerca del
futuro de las Relaciones Internacionales en sentido amplio. A este
respecto, no es raro encontrar análisis metodológicamente inconsistentes,
que parten de profundos sesgos deliberados o inconscientes, axiomas
lógicos falaces, prejuicios, apriorismos o clichés de toda índole, etcétera.
Una realidad tan cambiante y poliédrica como en la que nos
desenvolvemos no puede ser explicada mediante la reducción de esta a
una sola variable aislada de todas las demás, del mismo modo que la
extrapolación mecánica sin previa reflexión de tendencias y fenómenos
pasados o presentes a escenarios futuros constituye un comportamiento
tremendamente ingenuo. Es tal el número fuerzas que configura el mundo
tal y como lo conocemos, son de tal diversidad estas fuerzas y es tan
limitada nuestra facultad de observación y entendimiento, que existen
fenómenos que por definición son impredecibles: son los “cisnes negros”,
hechos de muy baja probabilidad, pero de un gran impacto en el devenir
de los acontecimientos. Combatir tal incertidumbre mediante conjeturas
presentadas como futuros inequívocos es un hecho por desgracia habitual
en determinadas disciplinas, y limita enormemente la capacidad analítica
y transformativa de unas Ciencias Sociales que hoy mas que nunca,
enfrentan el desafío de articularse como un instrumento realmente eficaz
y creíble ante un escenario de tal incertidumbre como el que enfrentamos.
La prospectiva no hace predicciones. De hecho, en prospectiva no

creemos que sea posible predecir el futuro y desconfiamos de quien dice
poder hacerlo. Bertrand de Jouvenel lo planteó claramente en un
PANEL IV: 965
INTERNACIONALES
silogismo: Si el futuro está predeterminado, ¿qué nos impide llegar a

conocerlo? Pero, si llegamos a conocer el futuro, ¿qué nos impedirá
cambiarlo? (Serra, 2008)
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MULTILATERALISMO Y MULTIPOLARIDAD EN
UNA SOCIEDAD INTERNACIONAL
GLOBALIZADA: LOS ACTORES EMERGENTES
(BRICS)
MULTILATERALISM AND MULTIPOLARITY IN A GLOBAL

INTERNATIONAL SOCIETY: EMERGING ACTORS (BRICS)
PALOMA GONZÁLEZ DEL MIÑO*

CONCEPCIÓN ANGUITA OLMEDO**
RESUMEN
La mayor importancia que ha adquirido el multilateralismo en las últimas

décadas, en función de los cambios acontecidos en la sociedad
Internacional, demanda una reflexión crítica, para analizar los distintos
campos de aplicación.
La Unión Europea, en el año 2003, defendió como principio rector de

actuación el multilateralismo, instrumento positivo con el que reorganizar
las relaciones internacionales entre los Estados a nivel global. Sin
embargo, no es el único actor que da vida a este instrumento. Nuevos
enfoques revisionistas priman un mayor posicionamiento de los países
emergentes (BRICS) como actores que han adquirido nuevas
potencialidades que desarrollan en un mundo globalizado, aunque no se
manifiesten en su plenitud en todas las subestructuras de la sociedad
internacional (político-estratégica, económica, científico-tecnológica y
cultural). En este sentido, cabe plantearse si el papel hegemónico de
Estados Unidos, atribuido por el enfoque realista, puede mantenerse a
*
Profesora titular de Relaciones Internacionales. Universidad Complutense de
Madrid.
**
Profesora de Relaciones Internacionales, Universidad Complutense de Madrid.
medio plazo o si será cuestionado por los actores emergentes.Frente a las

tesis positivistas que postulan que el multilateralismo es una vía para
posicionarse en el escenario internacional en condiciones favorables, se
sitúa la resistencia de otros actores clásicos a la pérdida de poder.
Partiendo de esta lógica, la investigaciónanaliza los patrones de
comportamiento de EE.UU., de la Unión Europea y de los países
emergentes.
PALABRAS CLAVE: Multilateralismo, hegemonía, poder, transformaciones,

BRICS.
ABSTRACT
In the last decade, the multilateralism attached importance, according to

the recent transformations in the international society which demand a
critical reflection to analyze the different fields of application.
The European Union, in 2003, defended as a principle guiding for

multilateralism action, a positivist instrument with which to reorganize
international relations between states at global level. However, it is not
the only actor who gives life to this instrument. New approaches prevail
more revisionist positioning of emerging countries ( BRICs ) as actors
who have acquired new potentials that develop in a globalized world,
though not manifest correctly in all substructures of international society
(political, strategic, economic, scientific- technological and cultural). In
this sense, the question is whether the hegemonic role of the United
States, attributed by the realistic approach, can be maintained in the
medium term or will be challenged by emerging players. Against the
thesis that postulate that multilateralism is a way to position itself on the
international stage under optimum conditions, the resistance of other
classics to the loss of role actors are situated. Based on this logic, the
research analyzes the patterns of behavior of actors (US-EU-BRICs)
based on their international relevance.
KEYWORDS: Multilateralism, hegemony, BRICs, power, transformations.

PANEL IV: 971
INTERNACIONALES
1. INTRODUCCIÓN
La interdependencia es una de las características clave de la actual

sociedad internacional globalizada, donde se diluye la interacción entre el
plano interno o doméstico del Estado y el plano internacional. Pese a que
el Estado ha logrado el nivel más avanzado de desarrollo como forma de
organización socio-política y a que sigue siendo un actor clave de la
sociedad internacional, se ve obligado a compartir su tradicional
hegemonía con otros actores internacionales que han ido ganando
mayorpoder y protagonismo (Barbé, 2010) y que contribuyen a modificar
las reglas de actuación vigentes.
El sistema internacionalwestfaliano de potencias da paso al

bipolarismo, en el periodo de guerra fría, que se ha mantenido estable
durante décadas. Sin embargo, con la caída de la Unión Soviética se
genera un debate académico sobre la estructura del actual sistema
internacional, oscilando entre teóricos que defienden tesis contrapuestas
de unipolaridad, multipolaridad o apolaridad.El presente análisis se
centra en evaluar qué diferencia el sistema internacional actual de otros
pretéritos,como el anterior, caracterizado por una concentración de poder
entre dos superpotencias desde la segunda guerra mundial hasta casi
finalizado el siglo XX. El segundo objetivo analítico evalúacómo afecta a
la redistribución del poder en la actual sociedad globalizada,el
posicionamiento de otros actores internacionales, entre los destacan los
países emergentes. En este sentido, lo que se pretende es analizar si sus
capacidades resultan acordes para desarrollar un papel más activo en la
estructura internacional de poder.
La globalización ha redistribuido el poder que había estado

concentrado durante siglos en occidente y en pocos actores por todo el
sistema internacional (Cockayne, 2010). En esta lógica, la hipótesis de
partida de este estudio establece que la evolución de la propia sociedad
internacional ha incorporado actores con poderes diferentes, por lo que es
cuestionable que tras la caída de la Unión Soviética, Estados Unidos
pueda mantenerse como actor hegemónico a medio plazo en un mundo en
el que otros actores emergentes gozan de poder e influencia en la agenda
global.
Como hipótesis complementaria, aunque los países emergentes

están desarrollando capacidades, éstas no son suficientes para
posicionarse en un nuevo directorio de potencias a nivel global. Ninguno
de los países emergentes cuenta con capacidades en todas las
subestructuras del sistema internacional -capacidad económica, político-
estratégica, científico-tecnológica y cultural-.
Partiendo de una breve narrativa histórica sobre la evolución del

sistema internacional, este estudiobusca identificar la correlación entre
las potencias clásicas del sistema internacional y los nuevos actores
emergentes (BRICS/TIMBIs 1 ). Es decir, las diferentes respuestas, en
función de las capacidades y de la voluntad, aunando un enfoque
multidisciplinar con base en las Relaciones Internacionales. En efecto, la
intención es estudiar la correlación entre la estructura del sistema
internacional y las variaciones en cuanto a epicentros de poder.
Los retos de la sociedad internacional son globales y escapan a

soluciones unilaterales. Estados Unidos, aun manteniendo su condición
de superpotencia, no puede afrontar hegemónicamente los decisivos retos
del actual sistema internacional, viéndose obligado a incorporarse a
nuevas dinámicas multilaterales. Sin embargo, la atomización del poder
en virtud de la incorporación de otros actores puede provocar el riesgo de
un mayor debilitamiento de la responsabilidad que tienen los actores para
mantener la paz, la seguridad y el orden del sistema internacional.
El multilateralismo se ha convertido en una respuesta positiva a

los retos actuales. Es decir, desde finales del siglo XX, se reactiva como
una herramienta idónea para gestionar los cambios estructurales del
sistema internacional, pese a las distintas interpretaciones que del mismo
1
Turquía, India, México, Brasil e Indonesia. Desde que se creara el término
BRICs para referirse a economías emergentes, se abre un debate en relación a si
se debe mantener estos miembros, si hay que incluir nuevos actores
internacionales o si se hay que rehacer el grupo. El profesor Jack Goldstone de
la Univesidad George Manson e investigador del Brookings Institution, en su
artículo Rise of theTIMBIs (2011), publicado en ForeignPolicy, mantiene la
tesis de que los BRICS deberían dar paso a los TIMBIs y propone la ausencia
de China y Rusia, al estar cambiando sus capacidades, principalmente los
patrones demográficos y el nivel de exportaciones, junto a un sistema político
todavía muy rígido, obstáculos que pueden trabar su progreso.
PANEL IV: 973
INTERNACIONALES
hacen los actores internacionales. Este instrumento favorece la

incorporación de actores como las potencias emergentes que de otra
forma sufrirían una mayor relegación de su puesta en valor en el sistema
internacional.
La aparición-desaparición de actores con poder global es una

cuestión clásica en la evolución de las relaciones internacionales. Igual de
evidente es, que Estados Unidos mantiene una hegemonía mundial como
que sufre una doble erosión: a las dificultades domésticas que tiene que
afrontar, se suma el mantenimiento de la Unión Europea, Japón y Rusia
como actores globalesen el escenario internacional y la “expansión
imperial”, en terminología de Paul Kennedy, de otros gigantes menores,
ya sean Brasil, India, China y Sudáfrica, es decir, los BRICS, que
coinciden en su vocación multilateralista y en sus problemas; aunque los
distintos modelos implementados por cada uno, demuestran que no hay
una única vía para el desarrollo.
Sin embargo, aunque los cuatro tratan de dar una imagen de

potencias globales, carecen de ciertas capacidades, para ser percibidos
como tales a nivel planetario, debido a su debilidad en algunas de las
subestructuras de la sociedad internacional. La importancia que para el
sistema internacional del siglo XXItienen estos países se sustenta en dos
motivos: la necesidad de alcanzar un orden mundial eficaz, además de
justo y equilibrado, y porque no se les puede eclipsar potencialidades
demostradas.
Brasil, décima potencia económica mundial, quinto país en

territorio y población, que pese al déficit de sus políticas de
redistribución nacional, dispone de recursos suficientes para convertirse
en potencia mundial. Tienevocación regional y es favorecedor de
instrumentos multilaterales. Aun así, resulta deficitaria en la
subestructura político-militar a nivel global.
India, un gigante demográfico, rivaliza con China en el plano

económico, combinando democracia y libre mercado en un país en vías
de desarrollo, con aspiraciones no sólo económicas, sino políticas,
mediante un poder más equilibrado que otros emergentes y que también
goza de un poder duro, arsenal nuclear y ejército, y un poder blando o
intangible, asentado en una cultura milenaria. Sin embargo, su vocación
es eminentemente regional.
China, autocrática, capitalista y potencia demográfica, se viene

afirmando en tres direcciones: receptor de inversiones extranjeras,
comprador de materias primas e inversor en el extranjero.
Económicamente juega a nivel global, aunque carece de voluntad para
superar el ámbito regional. El último país en incorporarse a los BRICS,
Sudáfrica, con una economía de las más desarrolladas del continente
africano, promueve la democratización, la paz y la seguridad, a la vez que
domina las relaciones comerciales en el continente. Sin embargo, esta
posición positiva económica oculta realidades incómodas de carácter
social que limitana este actor hegemónicamente en el plano político,
económico y social a nivel internacional, pese a sus grandes capacidades.
2. TRANSFORMACIONES DEL SISTEMA EN LA POST GUERRA FRÍA
Después de la II Guerra Mundial, se produce una variación

decisiva en cuanto al número de Estados que forman parte de la sociedad
internacional, producto de la descolonización. Estados Unidos y la Unión
Soviética incrementan sus capacidades, convirtiéndose en superpotencias.
La estructura del sistema internacional se orienta hacia una configuración
de poder bipolar, en donde el factor tecnológico, es decir, la
potencialidad nuclear, altera profundamente los esquemas de
socialización y competencia desarrollados por las unidades del sistema.
Este sistema bipolar imperfecto está controlado por las dos
superpotencias y a la vez condicionado por las presiones o iniciativas
estratégicas de otras grandes potencias. Con la desaparición de la Unión
Soviética, se producen dos fenómenos, la quiebra del sistema bipolar y
una mayor dispersión del poder al agotarse la rigidez propia del sistema
de bloques, aunque no pierde su naturaleza oligopólica, según la
terminología de Raymond Aron.
En paralelo, una vez desarticulado el sistema de bloques y

conscientes de sus propias capacidades, algunos actores del sistema
internacional aspiran a tener un mayor protagonismo en un sistema
internacional diferente del surgido tras la segunda guerra mundial. Para
estos actores, el multilateralismo proporciona un espacio de oportunidad
idóneo para desarrollar sus objetivos, a la vez que es una respuesta
apropiada para satisfacer los retos colectivos del siglo XXI, dado que per
se los Estados son insuficientes para afrontar los principales desafíos de
la agenda internacional.Por tanto, la multilateralidad se convierte en una
PANEL IV: 975
INTERNACIONALES
herramienta válida que contribuye a asentar el orden internacional

contemporáneo.
Otra característica relevante de este sistema internacional es la

globalización. En este sentido, se explican muchas de las
transformaciones que experimenta la propia sociedad internacional, para
reputar distintos rasgos característicos del orden internacional actual. Sin
embargo, la globalización no podría entenderse sin otros fenómenos
anteriores, pues coincidiendo con autores como Castells o García Segura,
cuatro son los procesos continuos en el tiempo y de diferente naturaleza y
efectos que afectan a la Sociedad Internacional: mundialización, creciente
interdependencia, humanización y globalización (Castells, 1997 y García
Segura, 1999).
Así mismo, se ha producido un cambio en la naturaleza y

distribución del poder. Si en la sociedad westfaliana se identificaba poder
y Estado, en la sociedad de la globalización, el poder es un fenómeno
multidimensional, mutante, expresado en términos económicos, pero
también, en términos culturales, tecnológicos y de información y, cada
vez menos, en términos militares. Además, se produce un cambio en la
base tradicional del poder, pues dejan de ser sustanciales los cuatro
elementos tradicionales que jurídicamente conforman el Estado, por
ejemplo, el territorio, debilita su condición de elemento esencial, para ser
sustituido por otros elementos no siempre tangibles, como redes
financieras o comerciales, comunicacionales… (Del Arenal, 2008, 31), o
como los factores democráticos, culturales y económicos.
Consecuencia directa del cambio en la distribución del poder, que

según Knorr reviste tres manifestaciones fundamentales poder militar,
poder económico y poder de penetración política(Knorr, 1975),es el
incremento de nuevos actores, que en tiempos anteriores no detentaban ni
el poder político ni el económico, y que en esta nueva sociedad
internacional emergen tratando de instaurar un nuevo orden internacional
inclusivo, a la vez que reclaman cambios institucionales y normativos,
junto a un sistema más equilibrado. Nos referimos, a las potencias
emergentes, cuya acepción más utilizada sigue siendo el acrónimo
BRICS (China, India, Rusia, Brasil y Sudáfrica), creado en 2001 por Jim
O’Neill de Goldman Sachs (O’Neill, 2003). Estos países concentran un
porcentaje importante de la población mundial, el 40%, y están
consolidando su posición económica, cuestionando la tradicional
hegemonía occidental de la sociedad anterior, desde un posicionamiento

más combativo del multilateralismo.
El principal reto con el que se encuentran los emergentes es

convertir su relevancia demográfica, su extensión territorial, su
potencialidad económica o tecnológica en poder político con capacidad
para influir en el sistema internacional, aunque en el espacio regional ya
son identificados como actores relevantes. A diferencia del pasado, estas
potencias emergentes han buscado fomentar los foros multilaterales que
ahora permiten una representación más equitativa.
Cabría preguntarse, si el multilateralismo cuenta con

competencias e instrumentos necesarios para afrontar los retos que
plantea la agenda internacional. Retos decisivos, retos planetarios
(terrorismo, narcotráfico, crimen organizado, migraciones, pobreza,
cambio climático, inseguridad ciudadana, proliferación nuclear,
degradación medioambiental, derechos humanos, revolución digital, etc.)
que ni tienen una respuesta unívoca, ni tampoco pueden ser solventados
con políticas hegemónicas.
3. EL MULTILATERALISMO COMO ENFOQUE TEÓRICO2.
En la sociedad internacional actual, en fase de transformación, el

peso que tiene el estado, como lo identifica la corriente realista, donde
prima una concepción estatalista, racional y micro de la política
internacional, en el que el poder ostenta un papel cardinal, en términos de
capacidades diplomáticas y militares, sólo ha sido parcialmente
reequilibrado por el revisionismo neorrealista, que introduce la variable
económica como elemento complementario del poder, “configurando así
una nueva taxonomía que diferencia entre el poder duro o auténtico,
poder internacional (hardpower) y el poder blando o influencia
(softpower), basado en instrumentos mediáticos y culturales que
2
Este epígrafe está basado en un artículo escrito por las mismas autoras para la
revista Janus.net. González Gómez del Miño, P. y Anguita Olmedo, C. (2013).
“Estado y multilateralismo, un enfoque teórico. Transformaciones en una sociedad
internacional globalizada”. JANUS.NET e-journal of International Relations, Vol. 4,
N.º 2, noviembre 2013-Abril 2014, observare.ual.pt/janus.net/pt_vol4_n2_art4.
PANEL IV: 977
INTERNACIONALES
complementan al anterior sin que puedan llegar a sustituirlo o

desplazarlo” (Calduch, 2012).
Tras la bipolaridad, las estructuras internacionales de poder se han

ido transformando para dar cabida a las actuaciones de las potencias
emergentes que reclaman su protagonismo desde foros multilaterales. El
sistema internacional, principalmente un sistema interestatal, despliega
relaciones de cooperación, conflicto o indiferencia como las califica
Knorr, y que derivan en múltiples relaciones de interdependencia entre
los Estados. Siguiendo esta línea argumental, es conveniente redefinir los
dos conceptos teóricos más desarrollados por el realismo, poder e interés
nacional, de modo más adecuado a la realidad internacional actual. No
cabe duda que los actores emergentes gozan de mayor poder e influencia
en función de sus capacidades, aunque por la estructura encorsetada del
sistema internacional y por las propias debilidades de los emergentes
todavía no son países élite.
La evolución del sistema internacional agudiza la atención

académica sobre el multilateralismo como instrumento de relación, a la
vez que se amplía la participación de los Estados en foros multilaterales,
en pos de objetivos o intereses comunes tras la ruptura del
encorsetamiento producido por la bipolaridad de la guerra fría. Al debate
académico contribuye John Gerard Ruggie, referente clásico aunque
controvertido, que se centra en la dimensión normativa de este concepto
al que define como “una forma institucional que coordina las relaciones
entre tres o más Estados en base a principios generalizados de conducta,
esto es, principios que especifican la conducta adecuada para cada tipo de
acción, sin tomar en consideración los intereses particulares de las partes
o las exigencias estratégicas que puedan darse en cada caso concreto”
(Ruggie, 1992, 14).
Este autor destaca del multilateralismo ciertos principios de

relación más que la capacidad de coordinar políticas nacionales entre
países. Por tanto, su concepción se diferencia “de la definición funcional
y cuantitativa del multilateralismo utilizada ampliamente, entre otros por
Robert Keohane, para quien el multilateralismo es la práctica de
coordinar políticas nacionales en grupos de tres o más Estados. A través
de mecanismos ad hoc o por medio de instituciones” (Barbé, 2010).
Caporaso diferencia, en un intento por contribuir al debate intelectual,
multilateralismo de multilateral. La distinción de este autor introduce un
debate conceptual interesante, por dos motivos: en primer lugar, porque

desde la década de los ochenta y a lo largo de los noventa estaban
presentes en el discurso político de los principales actores del sistema
internacional; en segundo lugar, porque muchos autores principalmente
del ámbito académico norteamericano, tratan de delimitar estos términos
y construir una definición aplicable a la ciencia política y a las relaciones
internacionales.
En este sentido, es pertinente definir ambos términos, en qué

consisten y si son útiles para afrontar los nuevos retos que se plantean en
el siglo XXI. “The terms multilateral and multilateralism suggest some
linguistic consideration. The noun comes in the form of an ism
suggesting a belief or ideology rather than a straightforward state of
affaire” (Caporaso, 1992: 601). The term “multilateral” can refer to an
organizing principle, an organization, or simply an activity. Any of the
above can be considered multilateral when involves cooperative activity
among many countries. “Multilateralism” as opposed to “multilateral”, is
a belief that activities ought to be organized in a universal (or at least a
many-sided) basis for a relevant Group, such as the Group of
democracies” (Caporaso, 1992: 603).
Ambos términos implican cooperación entre Estados. Sin

embargo, el multilateralismo hace referencia al conjunto de creencias y
valores sobre los que se debe asentar la política internacional, siendo ésta
una propuesta en la que coordinar las relaciones internacionales. Por el
contrario, multilateral es un principio organizacional, es decir, el
funcionamiento de una organización o simplemente una actividad.
Igualmente, esta concepción es defendida por un número significativo de
politólogos e internacionalistas, reflejada en los trabajos de Ruggie,
Martin, Keohane o Cox, quien afirma que “multilateralismappears in
oneaspect as thesubordinate concept. Multilateralism can only be
understood within the context in which it exists, and that context is the
historical structure of World order. But multilateralism is not just a
passive, dependent activity. It can appear in another aspect as an active
force shaping World order” (Cox, 1992: 161). Es decir, el
multilateralismo es un fenómeno dinámico de normas y organizaciones
que no permanecen inmutables y que introduce una intención clara de
modelar el orden mundial en un marco de entendimiento y cooperación
ente Estados.
PANEL IV: 979
INTERNACIONALES
La evolución del multilateralismo “debe ponerse en relación con

la transformación del conjunto de la sociedad internacional: de la
estructura de poder, de la naturaleza del Estado, de las relaciones entre
Estado y sociedad, de las ideas imperantes. El multilateralismo (o cada
tipo de multilateralismo), desde este punto de vista, no es ni más ni
menos que el producto de un determinado tipo de sociedad internacional”
(Costa, 2013, 11-12). La evolución de la estructura histórica, en
terminología de Cox, de la sociedad internacional produce tres tipos, “el
multilateralismo de la coexistencia, el de cooperación y el del
solidarismo. Cada uno de estos tipos de multilateralismo es expresión de
un tipo concreto de sociedad internacional, pero hasta ahora todos ellos
se han mostrado suficientemente resilientes y autónomos como para
sobrevivir (bien que mal) a las condiciones que los hicieron posibles, de
forma que cada una de las fases ha conocido la acumulación de una capa
sedimentaria de normas. Estas fases son constructos analíticos, tipos
ideales, pero pretenden (tentativamente) tener una correspondencia con la
realidad histórica” (Costa, 2013, 12).
El multilateralismo de la coexistencia, que representa el punto de

partida, responde a una la sociedad internacional que termina en el
periodo de entreguerras y se caracteriza por ser mundial, con marcado
carácter eurocéntrico en términos de poder, ya que Estados Unidos o
Japón se centran en cuestiones domésticas o regionales. Su objetivo es
“restringir y coordinar la acción de los Estados para permitir a cada uno
la mayor libertad para perseguir sus intereses nacionales con la mínima
interferencia o imposición de los demás” (Burley, 1993, 127). Este
multilateralismo de coexistencia prima evitar el enfrentamiento más que
la resolución de conflictos comunes, mostrando sus debilidades frente a
los retos de una sociedad en evolución.
En relación al segundo, el multilateralismo de cooperación, se

asienta en las nuevas relaciones surgidas entre los Estados tras la II
Guerra Mundial, partiendo de un presupuesto: la cooperación interestatal
como solución a los problemas internacionales, como recoge el
preámbulo de la Carta de Naciones Unidas. En este sentido, Burley
considera que el sistema de Naciones Unidas marca un punto de inflexión
entre las normas de la coexistencia y los esfuerzos cooperativos por
embrionarios que todavía sean en este periodo. A finales de los años
ochenta, al término de la guerra fría, comienza el tercer tipo de
multilateralismo (solidarismo), que viene marcado por el incremento de
las organizaciones internacionales junto a una “promoción cada vez más

asertiva de las normas liberales universalizadas por parte de instituciones
internacionales y una incipiente sociedad civil global” (Rüland, 2012,
257).
En esta misma línea de ideas, el multilateralismo comporta dos

variables, una dimensión política y otra económica. El multilateralismo
en la dimensión política, más general y macro, hace referencia a la
arquitectura institucional que nace de la cooperación entre Estados para
afrontar los retos comunes. En su dimensión económica, limitado al
ámbito sectorial de las políticas económicas-comerciales, atiende a la
coordinación de los actores que participan en la relación multilateral. En
estesentido, Cox se expresa en los siguientestérminos: “economic
multilateralism meant the estructure of World economy most conductive
to capital expansion on a World scale; and political multilateralism meant
the institutionalized arrangements made at that time and in those
conditions for interstate cooperation of common problems” (Cox, 1992,
162). Este planteamiento se puede completar con las aportaciones de
Ruggie, que afirma que el multilateralismo posee una dimensión
cuantitativa, referente al número de Estados, y una dimensión cualitativa,
en virtud de los valores que dichos Estados deben poseer, “in short, the
nominal definition of multilateralismmissesthequalitativedimension of
thephenomenonthatmakesitdistinct” (Ruggie, 1992, 566).
El multilateralismo es la consecuencia de una génesis compleja en

formación, que adopta diversas formas y que se encarna en estructuras
mundiales y regionales, técnicas y políticas. Igualmente, se puede
discernir entre un multilateralismo “duro” -fundado en reglas estrictas- y
otro “blando o moderado” –que privilegia la relación.
De las experiencias multilaterales, numerosas y heterogéneas, se

pueden extraer cuatro elementos clave:
• La construcción multilateral parte de un pacto social o acuerdo entre

los actores involucrados, en el que se otorga un orden de conducta en
base a unas reglas y procedimientos que pueden ser invocados por
todos y que sirven como modelo de relación.
• El pacto es igualitario. La naturaleza democrática del
multilateralismo se traduce en la igualdad de derechos y obligaciones
de los estados.
PANEL IV: 981
INTERNACIONALES
• El multilateralismo dispone de mecanismos para regular las

discrepancias surgidas entre actores, estableciendo un abanico de
instrumentos para superar o arreglar litigios (negociación, mediación
y arbitraje).
• El multilateralismo demanda que los polos de poder estén bajo
control.
En suma, el propósito altruista del multilateralismo consiste en

establecer reglas de comportamiento de satisfacción para los países; así
como desarrollar instituciones que favorezcan la cooperación
internacional (Moreau-Defarges, 2004).
4. ESTADOS UNIDOS-UNIÓN EUROPEA: POSICIONES DISIMILES ANTE EL

MULTILATERALISMO
El sistema internacional surgido después de la Segunda Guerra

Mundial supone un hito en el establecimiento de nuevas formas de
cooperación interestatal, junto a la aumento de instituciones que han
promovido la convergencia de “valores mundiales”, nunca antes
experimentados (democracia, gobernanza, derechos humanos, reducción
de la pobreza…). Sin embargo, en la práctica el sistema multilateral no
responde a dichos valores y se evidencia una resistencia por parte de los
Estados para actuar de manera multilateral, primando la defensa de sus
intereses securitarios. En relaciones internacionales, esta dicotomía
(unilateral-multilateral) se plantea como un debate entre ganancias
absolutas versus relativas (Mersheimer, 1995).
Diferentes visiones se aplican al multilateralismo por los actores

internacionales. Estados Unidos, superpotencia económica y militar, y
actor activo en la construcción y diseño de las instituciones
multilaterales, surgidas tras la Segunda Guerra Mundial, se ha visto
obligado a evolucionar en su política exterior. Con el fin del mundo
bipolar y la victoria militar en Irak (1991), intervención respaldada por
Naciones Unidas, entra en lo que Robert Kagan denomina elmomento
unipolar que “predispuso aún más a Estados Unidos a utilizar la fuerza
en el exterior y comportarse como un sheriff internacional, basándose en
unas capacidades militares sin parangón posible” (Sanahuja, 2008, 302),
reafirmando la posición neoconservadora del orden internacional.
Este hegemonrevisionista, en terminología de Jervis,

intenta”modificar unas instituciones multilaterales y unas reglas que,
paradójicamente, son, en gran medida, creación de Estados Unidos, y por
ello, le otorgan una mayor cuota de poder. En otras palabras, el
hegemonya no se encontraría cómodo en su propio <multilateralismo
hegemónico> de postguerra, y por ello pretendería establecer nuevas
reglas e instituciones que puedan dar cobertura legal y legitimidad a una
actuación esencialmente unilateral –la que ilustraría la conformación de
<coaliciones de los dispuestos> (coalitions of thewilling) en vez de actuar
a través de Naciones Unidas, la OTAN u otras organizaciones
internacionales- y supongan menos condicionamientos a su libertad de
acción” (Sanahuja, 2008, 304).
Por tanto, el multilateralismo es un instrumento, más que una

creencia, aplicable a cuestiones concretas de la agenda global,
independientemente de que las Administraciones republicanas o
demócratas utilicen esta práctica con mayor o menor profusión en
función de la coyuntura internacional, provocando un debilitamiento del
sistema multilateral, como ha puesto de manifiesto Fred Holliday: “la
victoria de George W. Bush en 2000, dio fin a década y media del
modelo de política exterior de Bill Clinton y de George Bush padre. Un
modelo compatible con el multilateralismo y con las normas
internacionales, incluso las referidas al uso de la fuerza, que ampararon la
primera guerra del Golfo, o las intervenciones en el Kurdistán, Somalia o
Haití. Esa política ya había sido rechazada por George W. Bush antes de
los atentados del 11-S en Nueva York y Washington. Tras esos atentados,
la política exterior de Estados Unidos ha oscilado entre un unilateralismo
descarnado, y los intentos de adaptar a sus intereses a las organizaciones
internacionales. La guerra de Irak, en particular, mostró que el interés de
Washington por las reglas de Naciones Unidas se limitaba a obtener su
respaldo y legitimidad, pero si podía obtenerlo, ello no impediría el
ataque. Para la administración Bush bastaba con mostrar un interés
simbólico por la voluntad de los aliados, y exaltar sin tapujos el interés
nacional de Estados Unidos y el sentimiento patriótico” (Mesa, 2006, 3).
Las diversas crisis que afronta la potencia estadounidense -crisis

de Irán, Irak, Afganistán, terrorismo…- que tiene repercusiones en el
ámbito doméstico, representan una oportunidad para remodelar las
instituciones internacionales en pro de una mayor eficacia acorde con los
desafíos del siglo XXI, remodelación que Estados Unidos en solitario no
PANEL IV: 983
INTERNACIONALES
puede afrontar pero que tampoco se puede solventar sin esta potencia.
Existe un mayor reconocimiento por parte de la actual Administración
demócrata estadounidense de que no puede asumir cargar “sobre sus
hombros los fardos del mundo en solitario. Y también se aprecian signos
de que otras potencias –especialmente China- están dispuestas a asumir
un mayor papel para respaldar instituciones internacionales estables y
eficaces” (Cockayne, 2010).
Las actuaciones de la potencia estadounidense, todavía con una

impronta neoimperial, se encuentran frenadas por sus propias
limitaciones políticas y económicas. Corregir lo que Paul
Kenneydenomina la desproporción imperialde Estados Unidos, sólo es
posible abandonando su inapetencia hacia el multilateralismo. En el
primer mandato del presidente Obama, se aprecia un giro respecto a la
política de su predecesor, en donde el multilateralismo se concebía como
un espacio natural para el mantenimiento del liderazgo. En efecto, con las
dos crisis actuales más determinantes –Siria y Ucrania- ha quedado
demostrado que el multilateralismo no sólo es un convencimiento, sino
una necesidad, pues no es momento de actuaciones unilaterales.
La pregunta relevante es si esta potencia alcanzará una mayor

concertación con las nuevas dinámicas del sistema internacional y será
capaz de superar su propio pasado en el terreno del multilateralismo. Si
no fuera así, según algunos autores, en un plazo medio dejará de ser la
potencia dominante mundial, lo que plantea otra pregunta ¿quién o
quiénes encarnarían ese papel?
Para la Unión Europea el multilateralismo ocupa un papel

relevante desde antes del fin de la guerra fría, pues “el compromiso de la
Unión Europea con la democracia, los derechos humanos, el desarrollo y
la lucha contra la pobreza, los procesos de paz y el multilateralismo
contribuyeron a conformar una poderosa imagen positiva de la Unión
como actor progresivo y civil (…). Se afianzaría su voluntad de ser un
actor global capaz de participar activamente en la conformación de los
principios, reglas e instituciones que conforman el sistema internacional
mediante su identidad singular como potencia civil y actor normativo
basado en valores; valores que además de constituir su identidad
internacional, también serían fuente de su poder blando, al ejercer
influencia a través de medios no coercitivos” (Sanahuja, 2013, 40).
El término multilateralismo eficaz, objetivo principal y marco

relacional con socios preferentes, surge en la Estrategia de Seguridad
Europea (2003) donde semanifiesta como herramienta útil para lograr la
gobernanza global mediante el Derecho Internacional, las reglas
compartidas y los principios consensuados entre iguales. Así mismo, el
Tratado de la Unión Europea (art. 21.2.h.) regula que la política exterior
ha de estar comprometida con “un sistema internacional basado en una
cooperación internacional más fuerte y la buena gobernanza global”. No
solamente estos textos reafirman la vocación de Bruselas de aplicar el
multilateralismo como eje central de su política exterior, aunque tampoco
se pueden diluir las divergencias en torno a esta noción en el seno
comunitario, existiendo dos claros posicionamientos: los multilateralistas
funcionales (que lo conciben como una herramienta más) y los
multilateralistas normativos (para los que significa un principio de
interacción).
Igualmente, existen disimilitudes respecto a su aplicación,

mientras que las “potencias comunitarias” utilizan el unilateralismo y el
minilateralismo como instrumentos de política exterior, los Estados
miembros más pequeños encuentran en el multilateralismo una forma de
defender sus propios intereses.
Puede resultar paradójico, por parte de la Unión Europea

promocionar un multilateralismo eficaz, cuando el avance experimentado
en su composición como un único actor (suma de 28), implica pérdida de
peso relativo en organizaciones multilaterales en las que cuenta con una
representación y poder que no es ya proporcional al que efectivamente
tiene en el sistema internacional. En efecto, cabe preguntarse en qué
medida el multilateralismo eficaz promueve, beneficia o perjudica sus
intereses, “y hasta qué punto no constituye de cara al futuro una de sus
opciones estratégicas promover la modificación del sistema multilateral
para su transformación progresiva en un sistema más adecuado de
gobernanza global, sobre la base de ceder poder institucional en el mismo
a favor de otros actores” (Montobio, 2013).
Así mismo, en el ámbito doméstico hay que resaltar las

dificultades que tienen la Unión Europea, para dotarse de capacidades y
voluntades necesarias para ejercitar el poder político y militar, porque
esto supone renunciar al poder de alguno de sus estados miembros. En el
escenario internacional, la Unión Europa mantiene una concepción
PANEL IV: 985
INTERNACIONALES
política y una forma de gestión de su protagonismo mundial diferente a la

estadounidense, por la indudable razón de que no es un estado.
5. EL ASCENSO DE LOS PAÍSES EMERGENTES: LOS BRICS (BRASIL,

RUSIA, INDIA, CHINA Y SUDÁFRICA).
Desde que en 2001 Jim O’Neill acuñara el pegadizo

acrónimoBRIC para referirse a los mercados emergentes de Brasil, Rusia,
India y China, es innegable que las economías de estos “gigantes
menores” han tenido un buen encaje en el sistema económico mundial,
madurando rápidamente, aunque hasta ahora no han materializado todas
sus potencialidades. Los BRIC tienen como elemento común ser los
únicos actores no pertenecientes a la OCDE que están entre las quince
mayores economías del mundo, ajustadas por poder adquisitivo. Además,
atendiendo al factor geo-demográfico disfrutan de una extensión
territorial de dimensiones cuasi continentales, ricas en recursos naturales
y una población conjunta que supone el 42% de la población mundial.
Sin embargo, estos cuatro países gozan de diferentes estructuras

económicas, pues Rusia y Brasil se caracterizan por la abundancia de
materias primas; India destaca en el sector servicios y China por los
productos manufacturados que exporta. En el plano político, también
existen notables diferencias. Mientras Brasil e India son democracias, no
es aplicable este concepto en plenitud a Rusia y China. Entonces, ¿cuál es
el denominador común entre estos países heterogéneos? No es la
proximidad geográfica que usualmente es un elemento clave de los
agrupamientos regionales. No tienen una cultura compartida. No tienen el
mismo perfil demográfico, productivo ni comercial. Por tanto, será una
combinación de los factores lo que les proporciona un potencial
económico, superando la media internacional, teniendo un peso
emergente en el sistema económico mundial. Igualmente, al gozar de
elementos comunes e intereses compartidos, mediante su unificación,
este cuarteto consigue tener una gran capacidad de proyección. Serán
pues, sus capacidades las que deriven en poder internacional.
La creciente utilización del término BRIC ha fomentado la

profusión de análisis académicos, convirtiéndose en un instrumento de
estudio de la realidad internacional. Como representantes de una mayor
ascendencia de las economías emergentes en el sistema internacional, las
cuatro naciones se están convirtiendo en los principales nuevos polos de

poder global. Igual de decisivo es la voluntad de formalizar este grupo
con encuentros progresivos al más alto nivel, para consolidar una agenda
propia internacional. Por la crisis económica de 2008, estos actores
perciben que sólo mediante el consenso y la coordinación puede
favorecerse la vía del crecimiento, avanzando en la cooperación que
conlleve a una mayor democratización de las relaciones internacionales.
En definitiva, sus capacidades económicas son válidas para aprehender
las transformaciones económicas internacionales y en las que este
cuarteto sedimenta mayor actuación como actor global.
En el año 2003, O’Neill enfatizó “el potencial de los cuatros

países para convertirse en <<una fuerza dominante en la generación del
crecimiento hacia el año 2050>>. De mantenerse la apertura de flujos
comerciales y financieros y consolidarse un entorno institucional
<<eficiente>> respaldado por políticas macroeconómicas estables (…)
proyectaba que el progreso de los BRIC marcaría de manera <<crítica>>
la evolución de la economía global. A lo largo de varias escalas de
medición, los BRICs aparecían como las entidades más grandes (y por
ello, relevantes) en la escena global” (Turzy, 2011, 92).
La incorporación de Sudáfrica a este grupo es cuestionada por

algunos especialistas por dos motivos; en primer lugar, en términos
económicos, es un país comparativamente menor y, en segundo lugar,
porque su crecimiento económico, en algunos periodos, ha sido bastante
más flojo que el del resto del grupo, entre otras causas por su incapacidad
de atraer la inversión extranjera, a pesar de su riqueza en recursos
naturales, controlados por empresas multinacionales. Aunque desde 1994
registra notables mejoras, siguen siendo patentes los deficitarios
indicadores en empleo, crecimiento e inversión. Para afrontar con éxito
una segunda transición será necesario superar la ecuación libertad
política-libertad económica, en una sociedad cuyos beneficiarios del
estado de bienestar son aproximadamente 14 millones de una población
total de 52 millones, marcada por una cultura de la violencia y por la
pandemia del SIDA, que si bien ha retrocedido en los últimos años,
todavía supone un reto.
¿Cuál es el impacto de los BRICS en el sistema internacional?

¿Son los BRICS un actor colectivo? ¿Qué capacidades y voluntad tienen
en el actual sistema internacional en transición?Los BRICS constituyen
PANEL IV: 987
INTERNACIONALES
un excelente caso de estudio para dar respuesta a estas preguntas, pues

aunque son países en ascenso no se puede determinar con exactitud
cuáles consolidarán su posición y cuáles no.
Existe una corriente de especialistas que ponen en duda la

relevancia y pertenencia a este grupo, al igual que el número de
miembros que lo integran. Mientras,unos autores aseveran que el único
país realmente emergente es China y reformulan el acrónimo del que
saldría Rusia, al considerarle tanto un país en declive como en ascenso,
denominando al conjunto BIC (Cooper, 2008). Otras corrientes analíticas
consideran que se debería incluir a México, adoptando el acrónimo de
BRICSAM (Agarwal, 2008 y Cooper, AF et alter, 2006). Por último, el
profesor de la Universidad George Mason, Jack Glodstone, aprecia un
tercer grupo, utilizando la nomenclatura, TIMBIpara referirse a Turquía,
India, México, Brasil e Indonesia (Goldstone, 2011). Independientemente
de cualquiera de estas clasificaciones, China tiene una catalogación
especial y es un actor central en el sistema internacional, pues no sólo
destaca por su proeza económica, sino por su relevancia es en cuanto a
seguridad y geopolítica.
El desempeño de estas potencias emergentes en el escenario

diplomático, rebasa el ámbito bilateral en importantes foros cooperativos,
como el G-20, donde el instrumento de la multilateralidad les ha
permitido articular una realidad, dejando atrás los inicios meramente
conceptuales. El G-20, uno de los foros del diferente sistema
internacional actual, engloba países de cada cuadrante del planeta, con
divergencias evidentes en función de los diversos intereses nacionales e,
incluso, regionales. Este ámbito multilateral, como es el G-20, ha
permitido aumentar el grado de coordinación entre estos actores
internacionales con la finalidad de aumentar su poder frente a otros
integrantes del grupo.
En suma, para los BRICS, su participación en foros multilaterales,

no sólo el G-20, proporciona dos aspectos relevantes; en primer lugar,
supone un nicho de oportunidad para situarse mediante políticas de
coordinación con un mayor poder de negociación frente a las naciones
desarrolladas, incorporándose a un directorio de potencias que evalúa
temas comunes de la agenda internacionaly, en segundo lugar, para
equilibrar el escenario regional e internacional mediante la generación de
ámbitos multilaterales. La reputación ganada en el ámbito económico por
parte de estos actores, hasta cierto punto, les legitima para buscar una
mayor representatividad de sus demandas, siendo este el nexo común que
les ha llevado “a aumentar la coordinación de posiciones hasta llegar a
erigirse simbólicamente en una suerte de comité ejecutivo de las naciones
emergentes” (Turzi, (2011).
6. CONCLUSIONES
La actual unipolaridad estadounidense se ve cuestionada por

potencias emergentes, China en particular, por la Unión Europea en
menor medida, pero también por los otros miembros de los BRICS, que
han aparecido con fortaleza e imponen su marca, reclamando mayores
cuotas de poder, acorde con su peso específico. Por tanto, en un sistema
internacional como el actual que diverge significativamente en cuestiones
económicas, geopolíticas, securitarias y organizativas, de los anteriores,
los nuevos retos del sistema, en las últimas dos décadas, han de ser
afrontados multilateralmente.
Los BRICS explican una nueva configuración del poder y el

desarrollo de una diferente polaridad, con la finalidad de situarse mejor
en el sistema internacional, proporcionando a cada uno de sus miembros
un instrumento apropiado para sus estrategias individuales, a la vez que
un objetivo estratégico común, reforzar el multilateralismo, pese a que
cada uno lo interpreta y aplica a su manera.
En esta lógica, los BRICS consideran que un sistema multipolares

beneficioso, apropiado y ad hoc para sus objetivos nacionales. La
posición de los BRIC en la estructura internacional tiene dos
consecuencias. Por un lado, buscan ampliar su legitimidad en función de
sus capacidades; y por otro, reflejan mejor la realidad del sistema en
virtud del peso de cada una de las unidades que lo forman.
A pesar de las diferencias, el grupo BRICS, aporta dos elementos

relevantes al sistema internacional, es decir, contribuye a la redistribución
del poder y al aumento de su representatividad en el mismo. En este
sentido, los BRICS no pretenden un cambio de sistema, sino una
transformación del sistema, buscando modificaciones dentro del actual
modelo sistémico, más que sustituirlo por uno nuevo. Prueba de ello es
que aceptan y no disputan las bases vigentes.
PANEL IV: 989
INTERNACIONALES
En los próximos años, los países BRICS desempeñarán un papel

fundamental en la agenda internacional: reforma de la ONU, nuevo
enfoque del comercio global, reglas más transparentes y cambios en las
instituciones financieras internacionales, superando la crisis económica y
aportando fórmulas para acabar con los desequilibrios. A pesar de que el
grupo nació como un concepto económico, su evolución ha demostrado
que se mantiene unido por sus intereses generales comunes, la defensa de
cuestiones como el multilateralismo y el deseo de impulsar la
democratización de las instituciones internacionales. Sin duda, el grupo
BRICS será en los próximos años un actor determinante para la
configuración del ordenamiento mundial multipolar.
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LA ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS Y LA
CORTE PENAL INTERNACIONAL: LA
RESPONSABILIDAD DE PROTEGER
ALEJANDRA HERNAMPÉREZ GONZÁLEZ∗
RESUMEN
En la actualidad, la unión entre las Naciones Unidas y la Corte Penal

Internacional va relacionada al sostenimiento de la justicia global, para
intentar paliar y sentenciar todos los casos de personas que han sido
responsables de los crímenes más atroces contra la humanidad. Pero esta
no es sólo su función. En los últimos tiempo o mejor dicho, desde la
Operación en Libia, se empieza a utilizar el concepto de Responsabilidad
de Proteger; en la que los dos Organismo Internacionales tienen su papel
fundamental. La ONU en su representación del Consejo de Seguridad y
la Corte Penal Internacional por sí misma.
PALABRAS CLAVE: Naciones Unidas, Corte Penal Internacional,

Responsabilidad de Proteger, Crímenes contra la humanidad,
multilateralismo.
ABSTRACT
Currently, the union between the United Nations and the International
Criminal Court is related to the sustainability of global justice, in an
attempt to alleviate and judge all cases of people who have been
responsible for the most heinous crimes against humanity.But this it is
∗
Estudiante de Derecho en la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid.
not its only function. In the last times, and specially, since NATO
operation in Libya, appears the concept of Responsibility to Protect,
where two international agencies have their role in: the UN, represented
in the Security Council and the International Criminal Court.
KEYWORDS: United Nations, International Criminal Court, Responsibility

To Protect, crimes against humanity, multilateralism.
PANEL IV: 995
INTERNACIONALES
1. INTRODUCCIÓN
La Organización de las Naciones Unidas tuvo un papel esencial

en el proceso de establecimiento de la Corte a pesar de ser la Corte Penal
Internacional (CPI) una institución judicial independiente.
La idea del establecimiento de una Corte Penal Internacional fue

presentada ante la 44º Asamblea General de la ONU en 1989 por
Trinidad y Tobago. Tras dos décadas de ese hecho, la Corte es hoy una
institución judicial en funcionamiento.
El Estatuto de Roma –firmado el 17 de julio de 1998-, reconoce

roles específicos para las ONU y para el Consejo de Seguridad. Además,
tanto la Asamblea General y el Consejo de Seguridad discuten de manera
regular temas relacionados con el mandato y las actividades de la Corte.
Es particularmente importante una cooperación efectiva entre la Corte y
las Naciones Unidas.
El Acuerdo de Relación, con fecha 4 de octubre de 2004, firmado

entre el Presidente de la Corte y el Secretario General de las Naciones
Unidas, en nombre de sus respectivas instituciones, afirma la
independencia de la Corte Penal Internacional y brinda un marco de
cooperación para ambas instituciones. El acuerdo de cooperación se
encuentra recogido en el artículo 17 de título “Cooperación entre el
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y la Corte”1
1
Artículo 17 Acuerdo Relación: “1. Cuando el Consejo de Seguridad, actuando
con arreglo al capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, decida remitir al
Fiscal, conforme a lo dispuesto en el párrafo b) del artículo 13 del Estatuto, una
situación en que parezca haberse cometido uno o varios de los crímenes a que se
refiere el artículo 5 del Estatuto, el Secretario General transmitirá
inmediatamente el texto de la decisión del Consejo de Seguridad al Fiscal, junto
con los documentos y otros antecedentes que sean pertinentes a la decisión del
Consejo. La Corte se compromete a mantener informado al Consejo de
Seguridad a este respecto, de conformidad con el Estatuto y con las Reglas de
Procedimiento y Prueba. Esta información se suministrará por conducto del
Secretario General. 2. Cuando el Consejo de Seguridad apruebe, con arreglo a
lo dispuesto en el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, una
2. RELACIÓN ENTRE LAS NACIONES UNIDAS Y LA CORTE PENAL

INTERNACIONAL.
Aunque la Organización de Naciones Unidas como la Corte Penal

Internacional, son Organizaciones Internacionales autónomas; el propio
Estatuto de la Corte prevé que estas dos Organizaciones “estará vinculada
con la de Naciones Unidas” mediante un Acuerdo (artículo 22 y párrafo
noveno del Preámbulo3)
Dicho Acuerdo fue elaborado por la Comisión Preparatoria de la

Corte Penal Internacional y aprobado por la Asamblea de Estados Partes
en el Estatuto y por la Asamblea General de las Naciones Unidas de
2004.
El establecimiento de un sistema de relación entre ambas

instituciones internacionales resulta imprescindible por múltiples razones,
y no simplemente por el hecho de que la Corte Penal Internacional sea el
resolución en que se pida a la Corte que, de conformidad con el artículo 16 del

Estatuto, no inicie o suspenda una investigación o un enjuiciamiento, la petición
será transmitida inmediatamente por el Secretario General al Presidente de la
Corte y al Fiscal. La Corte informará al Consejo de Seguridad por conducto del
Secretario General que ha recibido la mencionada petición y, si procede,
informará al Consejo de Seguridad por intermedio del Secretario General sobre
las medidas adoptadas por la Corte a este respecto, si las hubiere. 3. En los
casos en que el Consejo de Seguridad haya remitido a la Corte una cuestión y la
Corte encuentre, de conformidad con el párrafo 5 b) o el párrafo 7 del artículo
87 del Estatuto, que un Estado se niega a cooperar con la Corte, esta informará
o remitirá la cuestión al Consejo de Seguridad, según el caso, y el Secretario
transmitirá al Consejo de Seguridad, por conducto del Secretario General, la
decisión de la Corte, junto con la información pertinente en el asunto. El
Consejo de Seguridad, por conducto del Secretario General, informará a la
Corte, por conducto del Secretario, acerca de las medidas adoptadas en esas
circunstancias, si las hubiere.
2
Artículo 2 Estatuto de Roma “La Corte estará vinculada con las Naciones
Unidas por un acuerdo que deberá aprobar la Asamblea de los Estados Partes en
el presente Estatuto y concluir luego el Presidente de la Corte en nombre de
ésta”
3
Párrafo noveno del Preámbulo del Estatuto de Roma “Destacando, en este
contexto, que nada de lo dispuesto en el presente Estatuto deberá entenderse en
el sentido de que autorice a un Estado Parte a intervenir en una situación de
conflicto armado o en los asuntos internos de otro Estado”
PANEL IV: 997
INTERNACIONALES
resultado de un proceso normativo iniciado y auspiciado por la propia

Naciones Unidas.
• La competencia material de la Corte está directamente vinculada con

el logro de objetivos que se configuran como Propósitos y Principios
de la Carta, a los que explícitamente se refiere el Preámbulo del
Estatuto de la Corte Penal Internacional4
• El instrumento de creación de la Corte reconoce un estatuto jurídico
propio al Consejo de Seguridad en relación con el ejercicio de su
jurisdicción por la Corte. Dicho estatuto le otorga dos competencias
explícitas “el Consejo de Seguridad actuando, actuando con arreglo a
lo dispuesto en el Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas,
puede remitir al Fiscal una situación en que parezca haberse cometido
uno o varios de los crímenes de la competencia de la Corte” (artículo
13.b). Si ello se produjera, la Corte tendrá automáticamente
competencia para entender del asunto, con independencia de que el
Estado interesado –en cuyo territorio o cuyos nacionales cometieron
los hechos- haya ratificado el Estatuto. Frente a esta situación, se
reconoce igualmente al Consejo una potestad de contenido negativo
para la jurisdicción de la Corte. El ejercicio de esta potestad por parte
del Consejo de Seguridad está sometido únicamente a dos
condiciones:
- La decisión ha de ser adoptada mediante una resolución formal
aprobada conforme a lo previsto en el Capítulo VII de la Carta
- La suspensión deberá tener un término final que no puede exceder
de los doce meses, si bien, puede ser renovada en idénticas
condiciones
• El sistema de financiación de la Corte prevé la posible participación
en el mismo de las Naciones Unidas, previa la correspondiente
aprobación de la Asamblea General
4
Párrafo séptimo del Preámbulo del Estatuto de Roma “Recordando que es deber
de todo Estado ejercer su jurisdicción penal contra los responsables de crímenes
internacionales”
• El Estatuto atribuye al Secretario General de las Naciones Unidas la

función de depositario (artículo 125.2 5 ), lo que confiere una
importante competencia respecto al complejo sistema de enmienda y
revisión del Estatuto previsto en los artículos del 121 al 123.
El Acuerdo de Relación define un modelo de relación sui generis

que, para garantizar la mayor autonomía de la Corte Penal Internacional,
no somete al Estatuto de organismo especializado, a lo cual establece un
esquema de relación de gran intensidad que integra los elementos
clásicos de la cooperación administrativa junto a otros elementos
referidos a la cooperación y asistencia judicial entre la Corte Penal
Internacional y las Naciones Unidas, más novedosos y característicos de
la nueva Organización.
La relación entre la CPI y el Consejo de Seguridad es importante

y excepcional:
• a pesar de que la CPI es una institución judicial independiente, el

Estatuto de Roma reconoce un papel específico del Consejo de
Seguridad;
• el Consejo de Seguridad discute regularmente temas y cuestiones
relativas al mandato y a las actividades de la Corte.
• cooperación entre las Naciones Unidas y el Fiscal6
5
Artículo 125.5 “El presente Estatuto estará sujeto a la ratificación, aceptación o
aprobación de los Estados signatarios. Los instrumentos de ratificación,
aceptación o aprobación serán depositados en poder del Secretario General de
las Naciones Unidas”
6
Artículo 18 Acuerdo “1. Las Naciones Unidas, teniendo debidamente en cuenta
sus funciones y su competencia con arreglo a la Carta de las Naciones Unidas y
con sujeción a sus normas, se comprometen a cooperar con el Fiscal y a
concertar con éste los arreglos, o, si procede, los acuerdos que sean necesarios
para facilitar esa cooperación, especialmente cuando éste ejerza, con arreglo al
artículo 54 del Estatuto, sus funciones y atribuciones con respecto a las
investigaciones y procure obtener la cooperación de las Naciones Unidas de
conformidad con ese artículo. 2. Con sujeción a las normas del órgano de que se
trate, las Naciones Unidas se comprometen a cooperar en relación con las
solicitudes del Fiscal de que proporcione la información adicional que éste
desee obtener, de conformidad con el párrafo 2 del artículo 15 del Estatuto, de
órganos de las Naciones Unidas acerca de investigaciones que inicie de oficio
PANEL IV: 999
INTERNACIONALES
Desde las tensiones entre los miembros del Consejo de Seguridad

sobre la remisión de la situación en Siria, las solicitudes de inmunidad
ante la CPI por parte de los Estados Unidos para su personal en las
operaciones de mantenimiento de paz, las regulares referencias en contra
de la CPI por parte de Estados Unidos en las resoluciones, hasta la
remisión de la situación en Darfur, Sudán, al Fiscal de la CPI, el Consejo
de Seguridad ha sido un centro de discusiones sobre la CPI en los últimos
años.
Esta sección documenta las discusiones relacionadas con la CPI

en el Consejo de Seguridad. En algunos momentos los miembros del
Consejo de Seguridad han promovido esfuerzos para socavar el papel de
la Corte, mientras que en otras, los Gobiernos han sido los que han
promovido y mejorado la Corte.
Esta sección brinda información sobre temas y resoluciones

recientes del Consejo de Seguridad:
• El Conflicto en Siria: Desde las Naciones Unidas se estima que desde

el inicio del conflicto en Siria han muerto más de 10.000 personas.
Muchas naciones y grupos de la sociedad civil esperan que la
situación en Siria sea remitida por el Consejo de Seguridad a la
Fiscalía de la CPI. A pesar de las protestas mundiales contra el
conflicto en Siria, el tema de la intervención del Consejo de
Seguridad es motivo de debate entre los miembros permanentes del
en virtud de ese artículo. El Fiscal dirigirá esa solicitud de información al

Secretario General, quien la transmitirá al presidente u otro funcionario
apropiado del órgano de que se trate. 3. Las Naciones Unidas y el Fiscal podrán
convenir en que las Naciones Unidas proporcionen documentos o información
al Fiscal a título confidencial y únicamente a los efectos de obtener nuevas
pruebas y que esos documentos o esa información no serán revelados a otros
órganos de la Corte o a terceros en ninguna etapa del procedimiento, ni después
de él, sin el consentimiento de las Naciones Unidas. 4. El Fiscal y las Naciones
Unidas o sus programas, fondos u oficinas interesados, podrán concertar los
acuerdos que sean necesarios para facilitar su cooperación a los efectos de
cumplir lo dispuesto en el presente artículo y particularmente a los efectos de
asegurar la confidencialidad de la información, la protección de una persona,
incluido el personal de las Naciones Unidas en servicio o que haya dejado de
estarlo, y la seguridad o la debida realización de una operación o actividad de
las Naciones Unidas.
Consejo, con Rusia y China vetando las resoluciones del Consejo. Al

aprobar la Resolución 1970 con unanimidad el 26 de febrero de 2011,
el Consejo de Seguridad decidió remitir la crisis en Libia al fiscal de
la CPI, con la intención de denunciar el régimen represivo del ex
líder libio Muammar Gadafi.
• La situación en Costa de Marfil: El 27 de julio de 2011, el Consejo de
Seguridad de la ONU adoptó la Resolución 2000, reconociendo que
el fiscal de la Corte Penal Internacional solicitó autorización para
investigar acusaciones de crímenes de guerra y crímenes de lesa
humanidad cometidos después del 28 de noviembre de 2010 durante
las elecciones en Costa de Marfil. Aunque la Costa de Marfil no es
Estado parte del Estatuto de Roma (solo es signatario), Costa de
Marfil aceptó el ejercicio de jurisdicción de la CPI después de emitir
una declaración de aceptación el 18 de abril de 2003, de acuerdo con
el artículo 12, párrafo 3 del Estatuto de Roma.
• La situación en la República Democrática del Congo: La República
Democrática del Congo ratificó el Estatuto de Roma el 11 de abril de
2002. Como Estado Parte al Estatuto, la RDC ha aceptado la
jurisdicción de la Corte Penal Internacional y Thomas LubangaDyilo,
un ex comandante militar, fue la primera persona condenada por la
Corte.
• Resolución 1593 – Sudán (remisión de la situación de Darfur a la
Fiscalía de la CPI): El 31 de marzo de 2005, el Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas votó (11 países a favor y 4 abstenciones)
sobre si remitir la situación en Darfur, Sudán, al fiscal de la CPI. Esta
votación del Consejo de Seguridad marcó la primera vez que el
Consejo utilizó su poder para referir una situación a la CPI, dando
jurisdicción a la CPI sobre un Estado no parte.
• Resolución 1422/1487 – Mantenimiento de la Paz de las Naciones
Unidas): La Resolución del Consejo de Seguridad 1422 (aprobada
inicialmente en junio de 2002 y renovada bajo la Resolución 1487 en
junio de 2003) otorga inmunidad ante la CPI al personal de Estados
no parte involucrados en las misiones establecidas o autorizadas por
la ONU por un período renovable de doce meses. Los miembros de la
CCPI apoyaron las conclusiones de expertos legales provenientes de
muchos países, que adujeron que la Resolución 1422 del Consejo de
Seguridad es incompatible con el Estatuto de Roma, demuestra un
PANEL IV: 1001
INTERNACIONALES
uso impropio del Consejo de Seguridad, que se contradice con la

Carta de la ONU y el derecho internacional.
• Resolución 1497 – Liberia: La Resolución del Consejo de Seguridad
1487, adoptada el 1 de agosto de 2003, autorizó el despliegue crítico
de una fuerza multinacional en Liberia. Sin embargo, debido a la
insistencia de los Estados Unidos, la resolución incluyó un párrafo
que concedía la “jurisdicción exclusiva” a las tropas de los Estados
no parte de la CPI, abriendo una puerta para una inmunidad
permanente frente a la CPI para los crímenes de genocidio, de guerra
y de lesa humanidad que pudieran cometerse.
• Niños y Conflictos Armados: El Consejo de Seguridad lleva a cabo
un debate anual sobre niños en conflictos armados durante el cual
muchos Estados enfatizan la importancia de la CPI.
• La Resolución 1998 adoptada en 2011 menciona el papel de la CPI
para poner fin a la impunidad de los autores de crímenes contra niños
en situaciones de conflicto. La primera condena de la CPI (de
Thomas LugangaDyilo) fue obtenida por los cargos de reclutar y
alistar a niños soldados, consolidando el papel de la CPI para brindar
justicia los niños víctimas de conflictos armados.
• Civiles en Conflictos Armados: El Consejo de Seguridad lleva a cabo
debates bianuales sobre civiles en conflictos armados durante el cual
muchos Estados y funcionarios de la ONU reiteran el papel vital de la
CPI en la protección de civiles.
• Justicia y Estado de Derecho: En 2003, 2004 y 2006, el Consejo de
Seguridad sostuvo un debate anual durante el cual los gobiernos
discutieron estos temas y expresaron su apoyo a la CPI. El 24 de
septiembre de 2012, la ONU organizará una reunión de alto nivel
para fortalecer el compromiso de los Estados miembros con el Estado
de derecho; una de las iniciativas avanzadas por el Secretario General
está ganando más apoyo entre los Estados miembros de la CPI a
través de promesas para acceder al Estatuto de Roma.
• Mujeres, Paz y Seguridad: El Consejo de Seguridad lleva a cabo un
debate anual sobre mujeres, paz y seguridad durante el cual muchos
Estados mencionan el papel de la CPI en este tema. En 2010 el
Consejo de Seguridad de la ONU adoptó la Resolución 1960
expresando su preocupación por la violencia sexual contra mujeres y
niñas en conflictos armados y declarando que la CPI es un
mecanismo mediante el cual los autores de estos crímenes pueden ser

llevados a la justicia.
• Resolución 1502 – Protección del personal de la ONU: Poco después
del bombardeo de la oficina de la ONU en Bagdad en agosto de 2003,
el Consejo de Seguridad adoptó la Resolución 1502, frente a la
necesidad de proveer más protección para trabajadores humanitarios
y personal de la ONU. Sin embargo, la adopción de la Resolución fue
retrasada debido a la insistencia de los E.E.U.U. para que se omitiera
toda referencia del Estatuto de Roma y la Corte Penal Internacional.
Aunque la resolución final no menciona a la CPI de forma explícita,
incluye lenguaje que “hay prohibiciones existentes bajo el derecho
internacional contra los ataques dirigidos conscientemente e
intencionalmente contra el personal involucrado en asistencia
humanitaria o el mantenimiento de la paz, la cual incluye crímenes de
guerra en situaciones de conflicto armado,” y le pide a los Estados
que “pongan fin a la impunidad de esos crímenes.”
3. LA RESPONSABILIDAD DE PROTEGER
“… si la intervención humanitaria es, en realidad, un ataque

inaceptable a la soberanía, ¿cómo deberíamos responder a situaciones
como las de Rwanda y Srebrenica, y a las violaciones graves y
sistemáticas de los derechos humanos que transgreden todos los
principios de nuestra humanidad común”
Kofi Annan. Informe del Milenio, Asamblea General Naciones

Unidas 2000.
Artículo 1 de la Carta, los Propósitos de las Naciones Unidas son:
“1. Mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin:

tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la
paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la
paz; y lograr por medios pacíficos, y de conformidad con los principios
de la justicia y del derecho internacional, el ajuste o arreglo de
controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a
quebrantamientos de la paz”
PANEL IV: 1003
INTERNACIONALES
Al principio el concepto utilizado era el de “intervencionismo

humanitario” (Ruiz-Giménez, 2000, 185)7 que constaba de un conjunto
de actividades y actuaciones que diferentes agentes internacionales
(Estados, Organismos Internacionales, Organizaciones No
Gubernamentales) realizaban en el marco de los conflictos bélicos con el
propósito de aliviar el sufrimiento de la población civil, existiera o no
consentimiento de las autoridades del Estado intervenido o se utilizase o
no la fuerza militar. En estas actuaciones cabían operaciones del tipo:
• Ayuda humanitaria
• Operaciones de mantenimiento de la paz
• Intervención humanitaria
En las intervenciones humanitarias, operaciones con un carácter

militar o armado que eran llevadas a cabo por los Estados, coaliciones de
Estados y/o Organizaciones Multilaterales, sin el consentimiento del
Estado intervenido, con el propósito de prevenir o de poner fin a las
violaciones graves y masivas de los derechos humanos o de evitar el
sufrimiento o la muerte de la población de dicho Estado.
Sin embargo, existe una norma de iuscogens, la prohibición del

uso de la fuera que se encuentra regulada en el artículo 2.4 de la Carta de
Naciones Unidas8. Pero a este principio existen dos excepciones, estas
serían el uso de la fuerza en referencia a la legítima defensa amparada por
el artículo 51 de la Carta9; así como lo que afecta a la seguridad colectiva
del Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas. Pero aparte de la
7
Nota 100
8
“Los Miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se
abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad
territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra
forma incompatible con los Propósitos de Naciones Unidas”
9
“Ninguna disposición de esta Carta menoscabará el derecho inmanente de
legítima defensa individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un
Miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto que el Consejo de Seguridad haya
tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad
internacionales…”
prohibición del uso de la fuerza, hay que tener en cuenta el principio de

soberanía reconocido en la Paz de Westfaliade 164810
Durante principios de los años noventa se realizaron cuatro

intervenciones humanitarias, pero la que realmente sirvió como
precedente para el posterior concepto de responsabilidad de proteger fue
la resolución 688 del Consejo de Seguridad de 5 de abril de 1991 en
referencia a la cuestión del Kurdistán Iraquí, y las relacionadas con
Somalia de 1992 (resoluciones 733, 748, 751, 765, 794)
En estas resoluciones se habla por primera vez de violaciones

masivas contra los derechos humanos y de un grave riesgo para la paz y
la seguridad internacionales en la región. Por lo que estas resoluciones se
dictaron en consonancia con la redacción del artículo 39 de la Carta11.
Este cambio que se incluyó en las resoluciones antes mencionadas

es el precedente de lo que ahora conocemos como responsabilidad de
proteger.
3.1 La Responsabilidad de Proteger en la Comisión de Expertos
La Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los

Estados (a partir de ahora CIISE), se creó por el Gobierno de Canadá a la
pregunta realizada por Kofi Annan en el Informe del Milenio –citada en
la Introducción-. La primera reunión se llevó a cabo en Ottawa el 6 de
octubre de 2000 de forma transparente, inclusiva y global, como las
sucesivas que se llevaron a cabo.
La cuestión de la Comisión consistió en cambiar los términos del

debate político en el que se desarrollaba, dejar de usar el término
“derecho a intervenir” para que la comunidad internacional asumiera la
“responsabilidad de proteger a las poblaciones amenazadas”.
10
Firmado entre el 15 de mayo y el 24 de octubre de 1648. En Westfalia se
estableció el principio de la integridad territorial, el fundamento de la existencia
de los Estados tal y como lo conocemos en la actualidad.
11
“El Consejo de Seguridad determinará la existencia de toda amenaza a la paz,
quebrantamiento de la paz o acto de agresión y hará recomendaciones o decidirá
qué medidas serán tomadas de conformidad con los artículos 41 y 42 para
mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales”
PANEL IV: 1005
INTERNACIONALES
En el informe del CIISE se llegó a una serie de conclusiones sobre

unos principios básicos relacionados con el concepto de responsabilidad
de proteger, utilizando el término intervención no como “derecho de
intervenir” sino en términos de “responsabilidad de proteger”
El primero de ellos se refería al principio de soberanía de un

12
Estado , que no sólo conlleva una serie de responsabilidades, sino que
incumbe al propio Estado la responsabilidad de proteger a su población.
Las autoridades políticas nacionales son responsables ante sus
ciudadanos y ante la Comunidad Internacional a través de las Naciones
Unidas. Los agentes estatales han de rendir cuentas tanto de sus actos
como de sus omisiones.
La responsabilidad de proteger conceptualizada por el CIISE

abarca tres tipos de responsabilidades específicas, cada una de ellas con
su importancia, pero la que mayor grado de especialización debe de tener
es la primera de ellas.
• Responsabilidad de Prevenir: que es la que se dedicará a eliminar

todas las causas tanto de los conflictos internos como de las crisis
provocadas por el hombre que pongan en peligro a la población de
dicho Estado. Es la dimensión más importante, siempre han de
agotarse todas las opciones preventivas antes de contemplar la
posibilidad de intervenir. Por lo que es necesario, dedicar a la
prevención más recursos.
• Responsabilidad de reaccionar: la que responde a las situaciones en
que la necesidad de protección humana es imperiosa con las medidas
adecuadas a adoptar, que puede incluir todo tipo de medidas
coercitivas incluso, el empleo de la fuerza armada. La intervención
militar es admitida siempre como una medida excepcional y
extraordinaria, sometida siempre a unos requisitos muy estrictos. Esa
intervención militar siempre tiene que ser con fines de “protección
humana”.
12
Artículo 2.1 Carta Naciones Unidas “La Organización está basada en el
principio de la igualdad soberana de todos sus Miembros”.
• La responsabilidad de reconstruir: ofrecer la plena asistencia para la

recuperación, la reconstrucción, y la reconciliación, eliminando las
causas del daño que la intervención pretendía evitar.
Antes de emprenderse cualquier acción militar deberán haberse

agotado todas las meditas preventivas y también todas las medidas
coercitivas de carácter no militar. Las acciones militares, como he
comentado anteriormente sólo se llevarán a cabo para casos extremos en
las que es necesario que se exista o que vaya a existir un inminente daño
grave e irreparable, o lo que sería conocido como “causa justa”:
• Grandes pérdidas de vidas humanas, reales o previsibles, con o sin

intención genocida.
• “Depuración étnica” a gran escala, real o previsible, llevada a cabo
mediante asesinato, expulsión forzosa, terror o violación.
El Informe del CIISE realizó una lista de numerus clausus con las
situaciones en las que se podrían plantear el concepto de responsabilidad
de proteger tal y como ellos habían desarrollado. Estas situaciones eran:
• Genocidio
• Masacres
• Depuración étnica
• Crímenes de lesa humanidad
• Violaciones del Derecho Internacional Humanitario
• Inanición masiva o Guerra Civil
• Colapso de un Estado que expone a su población
• Catástrofe natural de grandes proporciones
Pero aparte de la necesidad de la causa justa para poder lanzar una

intervención militar a través de la Responsabilidad de Proteger, es
necesario cumplir con una serie de principios precautorios.
• Intención correcta, que debe ser evitar el sufrimiento humano.

PANEL IV: 1007
INTERNACIONALES
• Último recurso, sólo puede justificarse cuando se haya utilizado todas

las demás opciones no militares coercitivas para solucionar el
conflicto.
• Medios proporcionales, tanto la escala, duración e intensidad tiene
que ser la mínima necesaria para poder alcanzar el objetivo de
protección humana.
• Posibilidades razonables, la intervención militar no se justifica si no
se puede logar realmente la protección de la población civil o si se
prevé que sea más perjudicial que la inacción.
Antes que nada hay que tener en cuenta el artículo 24 de la Carta

de Naciones Unidas13. Según el Informe final del CIISE no existiría un
órgano mejor ni más adecuado que el Consejo de Seguridad de Naciones
Unidas para autorizar una intervención militar con fines de protección
humana. Lo único que pide este informe, es que el Consejo de Seguridad
mejore para que pueda ejercer sus funciones de manera más óptima que
hasta ahora.
Será necesario pedir siempre la autorización al Consejo de

Seguridad antes de emprender una intervención militar. Los partidarios
de dicha intervención deberán solicitar la autorización oficialmente o
bien lograr que el Consejo plantee la cuestión por propia iniciativa o que
el Secretario General la plantee de conformidad con el artículo 99 de la
Carta de Naciones Unidas14
13
1.”A fin de asegurar acción rápida y eficaz por parte de las Naciones Unidas,
sus Miembros confieren al Consejo de Seguridad la responsabilidad primordial
de mantener la paz y la seguridad internacionales, y reconocen que el Consejo
de Seguridad actúa a nombre de ellos al desempeñar las funciones que le
impone aquella responsabilidad”
14
“El Secretario General podrá llamar la Atención del Consejo de Seguridad hacia
cualquier asunto en que su opinión pueda poner en peligro el mantenimiento de
la paz y la seguridad internacionales”
3.2. La Responsabilidad de proteger en la ONU
Tanto del compromiso moral derivado del Informe elaborado de

la Comisión Internacional como del Informe del Grupo de Alto Nivel15;
se extrae la idea de que los Estados tienen el deber de proteger a sus
propios ciudadanos considerándolo como un atributo básico de su
soberanía. En el caso de que un Estado no fuera capaz de hacerlo, la
Comunidad Internacional deberá estar facultada para emplear toda
medida coercitiva, incluyendo, si fuera necesario, la fuerza armada, al
considerar que los crímenes contra la humanidad constituyen amenazas
para la paz y seguridad internacionales.
En el Documento Final de la Cumbre de 2005 enuncia la doctrina

entendida como obligación de los poderes públicos en virtud de la cual
“cada Estado es responsable de proteger a su población” (párrafo 138)
frente al genocidio, a los crímenes de guerra, depuración étnica y los
crímenes de lesa humanidad. En consecuencia, la comunidad
internacional debe “alentar y ayudar a los Estados a ejercer esa
responsabilidad” y colaborar con Naciones Unidas para que la
Organización dote de una capacidad de alerta temprana para detectar
estos crímenes”.
Pero reconoce que, “la Comunidad Internacional, por conducto de

Naciones Unidas tiene también la responsabilidad de utilizar los medios
diplomáticos, humanitarios y otros medios pacíficos apropiados para
ayudar a proteger a las poblaciones de esos crímenes. Pero si se
demuestra que los medios pacíficos son inadecuados y que las
autoridades nacionales no protegen manifiestamente a su población se
muestra dispuesta a actuar por conducto del Consejo de Seguridad, de
conformidad con la Carta, incluido el Capítulo VII, en cada caso
concreto, en colaboración con las organizaciones regionales pertinentes
cuando proceda” (párrafo 139)
El concepto de responsabilidad de proteger constituye una

aproximación global a situaciones de crisis que se basa en la premisa de
una respuesta efectiva requiere una intervención continua que debe
15
Informe del Grupo de Alto Nivel Del Secretario-General sobre las amenazas,
los desafíos y el cambio “Un mundo más seguro: la responsabilidad que
compartimos”
PANEL IV: 1009
INTERNACIONALES
comenzar con la adopción de medidas de prevención. Sólo si éstas

fallasen, será necesario reaccionar a la comisión de delitos atroces. La
elección de los mecanismos más apropiados para la reacción, incluyendo
la intervención armada, debe tener en cuenta la necesidad de cumplir con
posterioridad el compromiso de construir la paz duradera, y promover el
fortalecimiento del estado de derecho, la buena gobernabilidad y el
desarrollo sostenible.
La Cumbre de 2005 aceptó el concepto de responsabilidad de

proteger e incluso la posibilidad de intervenir militarmente en casos
extremos, exigiendo que la decisión de lanzar una intervención recaiga
sobre el Consejo de Seguridad16 en el marco del Capítulo VII de la Carta;
consolidando así, el vínculo entre responsabilidad de proteger y crímenes
internacionales17.
• Genocidio
• Crímenes de guerra
• Limpieza étnica
• Crímenes contra la humanidad
La responsabilidad específica de las consecuencias generales que

el Derecho Internacional atribuye a la violación del iuscogens y de las
normas erga omnes. La responsabilidad de proteger haría “explícito lo
que el Derecho Internacional ya requiere”
El concepto de responsabilidad de proteger se aplica bajo un

principio de complementariedad -aquellos Estados cuyas poblaciones se
encuentran en peligro tienen la responsabilidad principal de protegerles
frente a la instigación y a la comisión de los delitos. Cuando debido a su
falta de capacidad o control territorial, los Estados afectados no pueden
proporcionar dicha protección, terceros Estados, así como la Comunidad
Internacional, deben asistirlos-.
16
El Consejo de Seguridad es la única autoridad competente para autorizar una
intervención militar de conformidad con el Derecho Internacional vigente
17
Normas erga omnes, iuscogens
Cuando termina la guerra se hace esencial consolidar la paz

después del conflicto. Las Naciones Unidas con frecuencia han prestado
muy poca atención y dedicado muy pocos recursos a este problema
fundamental. Para consolidar la paz se requiere el despliegue de efectivos
de mantenimiento de la paz con el mandato adecuado y con suficiente
capacidad para disuadir a quienes quieran oponerse. Se necesitan también
formas para desmovilización y desarme incorporados en los presupuestos
para el mantenimiento de la paz y un nuevo fondo fiduciario para enjugar
déficit críticos en la rehabilitación y reinserción de combatientes y otras
tareas iniciales de reconstrucción y hay que prestar especial atención a la
formación de capacidad institucional del Estado, especialmente en el
campo del imperio de la ley. Desempeñar bien este cometido debería
constituir una función central de las Naciones Unidas18
El concepto de responsabilidad de proteger, puede considerarse

que representa el inicio de un proceso de negociación más técnico que
político (que es la vía que se ha llevado hasta ahora), que se irá
desarrollando y nos irá creando un marco normativo sobre esta cuestión.
Pero algo en lo que sí ha dado un paso muy importante es en

referencia al concepto de seguridad, que ha dejado de lado el concepto
negativo –ausencia de guerra, ligado en exclusiva a la seguridad del
Estado-; a un concepto positivo –ligado al valor de justicia y el respeto a
los derechos humanos.
Artículo 25 de la Carta “los Miembros de las Naciones Unidas

convienen aceptar y cumplir las decisiones del Consejo de Seguridad de
acuerdo con esta Carta”
Artículo 55 de la Carta “con el propósito de crear las condiciones

de estabilidad y bienestar necesarias para las relaciones pacíficas y
amistosas entre las naciones, basadas en el respeto al principio de
derechos y al de la libre determinación de los pueblos, la Organización
promoverá:
18
Informe del Grupo del Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio.
“Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos” Naciones
Unidas, 2004
PANEL IV: 1011
INTERNACIONALES
Niveles de vida más elevados, trabajo permanente para todos, y

condiciones de progreso y desarrollo económico y social;
La solución de problemas internacionales de carácter económico,

social y sanitario, y de otros problemas conexos; y la cooperación
internacional en el orden cultural y educativo; y,
El respeto universal a los derechos humanos y a las libertades

fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo,
idioma o religión, y la efectividad de tales derechos y libertades”
4. LA CORTE PENAL INTERNACIONAL COMO INSTRUMENTO DE LA

RESPONSABILIDAD DE PROTEGER
“El Estatuto de la Corte Penal Internacional es uno de los pilares

claves en la aplicación del concepto de responsabilidad de proteger”
Ban Ki Moon, Asamblea General de Naciones Unidas de 12 de

enero de 2009
La Corte Penal Internacional fue concebida bajo el fundamento de

un principio secundario, accesorio o complementario. La Corte no tendría
ninguna función que no fuera suplir las carencias de jurisdicción dejadas
por los tribunales estatales. Por lo que, su funcionamiento dependería de
una de las siguientes situaciones excepcionales: inexistencia o ineficacia
del sistema nacional de justicia penal naturalmente competente para
juzgar graves violaciones del Derecho Internacional Humanitario.
El Estatuto en su Parte III, artículos del 22 al 33, establece los

principios generales más importantes del derecho penal. Estos principios
por los que se rige la Corte son:
• El principio de legalidad de los delitos y de las penas (arts. 22 y 77)

• Non bis in idem (art. 20)
• Irretroactividad (art. 11.1)
• Imprescriptibilidad de los delitos (art. 29)
• Responsabilidad penal individual (art. 25)
• Igualdad ante la ley (art. 27)
• Exclusión de los delitos imprudentes (art.30)

• No son sujetos de jurisdicción de la Corte los menores de 18 años
(art. 26)
• Ineficacia de la obediencia debida (art. 33)
• Presunción de inocencia (art. 66)
Sólo serán competencia de la Corte los crímenes que se enumeran

en su artículo 5 19 , por lo que, es una lista “numerus clausus”. Los
crímenes por los que es competente son:
• Crimen de genocidio: se encuentra tipificado en el artículo 6 del

Estatuto. El texto es el mismo que se utilizó en la Convención para la
Sanción y Prevención del Delito de Genocidio (1948) “se entenderá
por “genocidio” cualquiera de los actos mencionados a
continuación, perpetrados con la intención de destruir total o
parcialmente a un grupo nacional, étnico, racial o religioso como
tal: matanza de miembros del grupo; lesión grave a la integridad
física o mental de los miembros del grupo; sometimiento intencional
del grupo a condiciones de existencia que hayan de acarrear su
destrucción física, total o parcial; medidas destinadas a impedir
nacimientos en el seno del grupo; traslado a la fuerza de niños del
grupo a otro grupo”. No obstante, no requiere de un ataque masivo o
un intento a gran escala que intente destruir a un grupo para definir el
crimen.
• Crímenes de lesa humanidad: artículo 7 del Estatuto de Roma. “Se
entenderá por “crimen de lesa humanidad” cualquiera de los actos
siguientes cuando se cometa como parte de un ataque generalizado o
sistemático contra una población civil y con conocimiento de dicho
ataque…” Se pueden perpetrar en tiempo de paz o en tiempo de
conflicto armado, sea internacional o no internacional, por actores
estatales o no estatales. El concepto e ataque más amplio o
sistemático, supone que no es un incidente aislado, sino que tiene una
19
“1. la competencia de la Corte se limitará a los crímenes más graves de
transcendencia para la comunidad internacional en su conjunto. La Corte tendrá
competencia, de conformidad con el presente Estatuto, respecto de los
siguientes crímenes: a) crimen de genocidio; b) crímenes de lesa humanidad; c)
crímenes de guerra; d) el crimen de agresión.”
PANEL IV: 1013
INTERNACIONALES
línea de conducta. Tales actos, deben acompañarse de la prueba de

que la persona encargada tenía conocimiento del ataque. Este
requisito de conocimiento, así como el requisito de un plan o política
y de acciones múltiples, deja claro que estos crímenes tienen un
umbral elevado y que la competencia de la Corte es por tanto
limitada.
• Crímenes de guerra: la competencia de la Corte respecto a estos
crímenes se encuentra regulado en el artículo 8 del Estatuto20. Este
artículo se encuentra dividido en tres párrafos, donde el primero se
afirma la jurisdicción de dichos delitos; en el segundo contiene la
lista de los delitos comprendidos en el crimen de guerra y por último,
es el resguardo del deber y del derecho de cada Estado de mantener,
restablecer o defender su orden público y su unidad e integridad
territorial. Los delitos comprendidos se pueden agrupar en las
siguientes categorías: crímenes contra el trato de plazas y bienes;
contra la focalización para el ataque de personas; para el ataque de
plazas y bienes y, en referencia a los métodos y los medios de la
guerra. En referencia a las prohibiciones relativas al conflicto armado
no internacional, se listan cuatro violaciones graves del artículo 321
20
“La Corte tendrá competencia respecto de los crímenes de guerra en particular
cuando se cometa como parte de un plan o política o como parte de la comisión
en gran escala de tales crímenes”
21
En caso de conflicto armado que no sea de índole internacional y que surja en el
territorio de una de las Altas Partes Contratantes cada una de las Partes en
conflicto tendrá la obligación de aplicar, como mínimo, las siguientes
disposiciones:
1) Las personas que no participen directamente en las hostilidades, incluidos los
miembros de las fuerzas armadas que hayan depuesto las armas y las personas
puestas fuera de combate por enfermedad, herida, detención o por cualquier otra
causa, serán, en todas las circunstancias, tratadas con humanidad, sin distinción
alguna de índole desfavorable basada en la raza, el color, la religión o la
creencia, el sexo, el nacimiento o la fortuna o cualquier otro criterio análogo.
A este respecto, se prohíben, en cualquier tiempo y lugar, por lo que atañe a las
personas arriba mencionadas:
a) los atentados contra la vida y la integridad corporal, especialmente el
homicidio en todas sus formas, las mutilaciones, los tratos crueles, la tortura y
los suplicios;
b) la toma de rehenes;
c) los atentados contra la dignidad personal, especialmente los tratos
humillantes y degradantes;
común del Convenio de Ginebra de 1949, cometidos contra personas

que no participen directamente en las hostilidades. Es también
Derecho de la Haya.
• Crimen de agresión: el artículo 5 de la Corte pone al crimen de
agresión entre los delitos de los que tiene competencia, pero lo
condiciona en el párrafo 2 22 . La inclusión de este delito provocó
mucha controversia en la Conferencia de Roma de 1998. Sin
embargo, con la revisión realizada en Kampala se llegó a la
tipificación utilizando la Resolución de la Asamblea General de
Naciones Unidas 3314 (XXIX) “la agresión es el uso de la fuerza
armada por un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o
la independencia política de otro Estado, o en cualquier otra forma
incompatible con la Carta de Naciones Unidas”, ya que ha sido la
definición que mayor consenso de la Comunidad Internacional ha
tenido. La aprobación se llevó a cabo mediante el artículo 121.523,
por lo que es necesaria la ratificación de la enmienda por cada Estado
Parte. En la resolución sexta de la Conferencia establece el tipo penal
del crimen de agresión en un artículo 8 bis; las condiciones del
ejercicio de su jurisdicción (art. 15. Bis); el mecanismo específico
d) las condenas dictadas y las ejecuciones sin previo juicio ante un tribunal
legítimamente constituido, con garantías judiciales reconocidas como
indispensables por los pueblos civilizados.
2) Los heridos y los enfermos serán recogidos y asistidos.
Un organismo humanitario imparcial, tal como el Comité Internacional de la
Cruz Roja, podrá ofrecer sus servicios a las Partes en conflicto.
Además, las Partes en conflicto harán lo posible por poner en vigor, mediante
acuerdos especiales, la totalidad o parte de las otras disposiciones del presente
Convenio.
La aplicación de las anteriores disposiciones no surtirá efectos sobre el estatuto
jurídico de las Partes en conflicto”
22
“La Corte ejercerá competencia respecto al crimen de agresión una vez que se
apruebe una disposición de conformidad con los artículos 121 y 123 en que se
defina el crimen y se enuncien las condiciones en las cuales lo hará. Esa
disposición será compatible con las disposiciones pertinentes de la Carta de
Naciones Unidas”
23
“las enmiendas de los artículos 5, 6, 7 y 8 del presente Estatuto entrarán en
vigor únicamente respecto de los Estados Partes que las hayan aceptado un año
después del depósito de sus instrumentos de ratificación o aceptación. La Corte
no ejercerá su competencia respecto de un crimen comprendido en la enmienda
cuando haya sido cometido por nacionales o en el territorio de un Estado Parte
que no haya aceptado la enmienda”
PANEL IV: 1015
INTERNACIONALES
para la revisión y su ejercicio efectivo; una relación de siete

entendimientos sobre la enmienda y; el principio de revisión
permanente (cada siete años).
Tras unas líneas sobre los aspectos esenciales del Estatuto de

Roma, ya nos centramos en la relación instrumental entre la Corte Penal
Internacional y la Responsabilidad de Proteger. El Estatuto de la Corte
Penal Internacional es uno de los instrumentos claves para poder aplicar
el concepto de responsabilidad de proteger. La Corte Penal Internacional
tiene el compromiso de terminar con la impunidad como medio para
promover:
• La prevención general positiva consistente en garantizar la aplicación

del derecho penal internacional y reforzar los bienes jurídicos
protegidos por el mismo
• La prevención general negativa resultante de transmitir a la clase
dirigente mundial el mensaje de que aquellos que incurran en delitos
atroces no quedarán impunes. Este tipo de prevención se produce a
través de la investigación del fiscal. Esta investigación puede
producir varios efectos positivos, como se ha visto en casos como en
Colombia ( con los enjuiciamientos, la ley de justicia y paz, las
investigaciones a políticos; en Afganistán (con la revisión por parte
de EE UU de las normas sobre bombardeos), en Iraq (en relación con
los maltratos a los prisioneros llevado a cabo por parte de sus
soldados, han sido investigado y enjuiciados por las autoridades
británicas). Pero también puede generar un efecto contrario, si las
expectativas que se crean luego no se cumplen; como puede llegar ser
el caso de Palestina –que ha pedido ser aceptada en la Corte Penal
Internacional y que se juzguen los crímenes de Israel-.
La intervención oportuna de la Corte Penal Internacional puede

tener lugar también en situaciones en las que se estén cometiendo ya
delitos atroces. En estos casos, la intervención irá dirigida a poner fin a la
comisión de dichos delitos. Pero el desistimiento de la comisión de
delitos futuros no excluirá la responsabilidad penal de los delitos ya
cometidos. Por lo que, todo incentivo para poner fin a la comisión de
delitos deberá ir siempre acompañado de:
• La asistencia a las autoridades nacionales para la investigación y

enjuiciamientos de dichos delitos (“complementariedad positiva”)
• Reparto con la Corte Penal Internacional, cuando haya falta de

capacidad para investigar y enjuiciar (“complementariedad
cooperativa”)
Este apoyo que realiza la Corte a los Estados afectados receptivos

para que fortalezcan sus sistemas nacionales de justicia y puedan llevar a
cabo sus propias actuaciones, constituye un elemento esencial de la
intervención oportuna de la Corte en cuanto a una responsabilidad
preventiva se refiere.
Por lo que a lo que se refiere al potencial que la Corte Penal

Internacional puede aportar al concepto de responsabilidad de proteger es
muy importante, ya que a través de su contribución puede fortalecer el
estado de derecho y la buena gobernabilidad en los estados afectados
receptivos.
La función preventiva de la Corte Penal Internacional es un medio

importante para el cumplimiento de la responsabilidad que le corresponde
a la comunidad internacional según el concepto de responsabilidad de
proteger. La contribución que puede hacer la Corte en relación a la
prevención de estos delitos atroces, puede ser incluso mayor que la que
realiza después de que estos crímenes ya se hayan cometido. También es
muy importante que se extienda el concepto en este trabajo estudiado, la
responsabilidad de proteger, a sus fases de planteamiento y preparación
de la ejecución para que también se pueda proveer de los recursos
necesarios para los planes de prevención.
Debería existir una mayor coordinación entre la Corte Penal

Internacional, las Naciones Unidas, otras Organizaciones Internacionales
y Estados interesados, que permitiese incrementar el efecto preventivo de
una intervención oportuna sobre los Estados afectados.
5. LA RESPONSABILIDAD DE PROTEGER EN LA PRÁCTICA: LIBIA.
En la intervención realizada en Libia en 2011 se utilizó el

concepto de responsabilidad de proteger como principio político
inspirador en la resolución para poder autorizar dicha operación militar.
PANEL IV: 1017
INTERNACIONALES
Para ello se dictaron dos resoluciones diferentes, la primera de ellas,

la resolución 1970, de 26 de febrero de 2011, establecía una serie de
puntos que deberían cumplirse. Estos puntos eran los siguientes:
• Utilización del Consejo de Seguridad del término de crímenes de lesa

humanidad
• Capítulo VII Carta Naciones Unidas, artículo 41, medidas que no
incluyen la fuerza
• Remisión a la Corte Penal Internacional (desde el 15 de febrero)
• Embargo de armas
• Prohibición de viajar
• Congelación de activos
• Criterios de designación
• Asistencia humanitaria
• Compromiso de examen
Pero al ver que la represión seguía siendo muy alta, seguía

habiendo purgas, la población civil seguía sufriendo ataques
indiscriminados… el Consejo de Seguridad aprobó la resolución 1973,
con 10 votos a favor y con cinco abstenciones (China, Rusia, Alemania,
Brasil e India), la primera resolución utilizando el concepto de
responsabilidad de proteger.
Ya que son las autoridades libias las que tenían la responsabilidad

de proteger a su población y no estaban cumpliendo con esa
responsabilidad.
El Consejo de Seguridad, instó a la Comunidad Internacional a

que tomaran las medidas necesarias para:
• Proteger a los civiles y zonas pobladas por los civiles que estén bajo
amenaza de ataque (párrafo 4)
• Garantizar el cumplimiento de la zona de exclusión aérea (párrafo 8)
• Prohibición de todos los vuelos en el espacio aéreo de Libia a “fin de

ayudar a proteger a los civiles” (párrafo 6)
En referencia al papel que realizó la Corte Penal Internacional en

el tema de Libia, se emitieron tres órdenes de arresto el 16 de mayo de
2011, cometidos entre las fechas de 15 de febrero y 28 del mismo mes de
2011 por presuntos crímenes de lesa humanidad (asesinatos y
persecución):
• Maummar Gadafi –cerrado tras su asesinato, 20 octubre 2011-.

• Saif Al-Islam Gadafi -19 noviembre 2011, arrestado por las
autoridades Libias-.
• Abdullah Al Senussi –Jefe de Inteligencia-.
Sin embargo, también hay que recalcar, que la Corte Penal

Internacional no ha abierto ningún caso en relación a los crímenes que
han sido cometido por los rebeldes libios durante el conflicto que, no
olvidemos, también se cometieron algún que otro atropello contra los
derechos humanos.
Aunque la finalidad inicial de la intervención fuera proteger a los

civiles, muy pronto derivó en una operación a apoyar a los rebeldes y a
derrocar a Gadafi, lo cual es más que discutible que quedase amparado
por la resolución que fue aprobada por el Consejo de Seguridad.
Por lo que se demuestra que realmente no se utilizó bien el

concepto de responsabilidad de proteger o, directamente, no se
cumplieron algunos de los requisitos que eran necesarios para poder
convocar dicho concepto. O directamente, ¿no se convocaría por
intereses nacionales por algún país de los 5 Permanentes?
¿Y qué es lo que hay ahora después de Libia? Hubo elecciones el

7 de julio de 2012, pero el país se encuentra desestructurado y
trivialmente desunido. Por lo que, deberá pasar bastante tiempo hasta que
pueda funcionar como un Estado con unas estructuras fuertes.
PANEL IV: 1019
INTERNACIONALES
6. CONCLUSIONES
El concepto de responsabilidad de proteger que nació de forma un

poco difusa, es un concepto que en un futuro marcará que la seguridad
humana estará por encima de la seguridad de los Estados.
La naturaleza de las amenazas, los niveles de riesgo a los que se

enfrenta el conjunto de la humanidad, la existencia de un mundo más
interdependiente, hacen imposible que un solo Estado, por poderoso que
sea, pueda hacer frente de forma aislada a estos desafíos. Incluso cuando
las crisis no traspasan las fronteras y no se alcanza la dimensión de
conflicto internacional, la comunidad internacional percibe el genocidio y
otros crímenes de lesa humanidad como una amenaza a la seguridad
global… que al tiempo provoca inestabilidad regional, refugiados,
aparición de grupos armados militarizados y la aparición de una guerra
convencional.
Pero a la vez, el debate que se abre sobre la responsabilidad de

proteger se encuentra impregnado de una enorme desconfianza que
sienten los países no occidentales a que puedan establecerse unas nuevas
fórmulas que permitan reeditarse viejas formas de injerencia en los
asuntos internos de los Estados. Por eso plantean la cuestión como un
conflicto entre los nuevos principios y una visión tradicional y estrecha
de la soberanía; el Derecho Internacional usado como parapeto frente a
los abusos de poder. Se puede decir, que estos países tienen sobradas
razones que alimentan su desconfianza.
Por lo que, sería necesario la aprobación de un código de

conducta que sea asumido y respetado por todo el conjunto de la
comunidad internacional para permitir establecer una regla común, sin
dobles raseros, que otorgaría legitimidad a estas operaciones.
También sería necesaria una definición precisa y rigurosa sobre

los objetivos que se persiguen con dicha acción. Objetivos de los que
deben excluirse aquellos de dimensión política –como puede ser
favorecer un cambio de régimen o derribar un gobierno-, para centrarse
en la dimensión específicamente humanitaria: evitar el sufrimiento de la
población civil.
¿La Corte Penal Internacional es uno de los varios mecanismos

existentes para dirimir la responsabilidad penal individual en referencia a
los delitos internacionales? ¿La Corte es capaz de desarrollar plenamente
su enorme potencial para el fortalecimiento del Estado de Derecho y la
buena gobernabilidad de los Estados afectados a través de su oportuna
intervención?
Simplemente hay que dotarla de los medios necesarios para que

pueda realizar su función, que es de un calibre muy importante. Ya que
como se ha ido desgranando a lo largo de todo el trabajo, la parte más
importante de la responsabilidad de proteger es la alerta temprana y la
responsabilidad de prevenir. Si dotamos los medios necesarios para poder
detectar y solucionar los conflictos en sus etapas tempranas, podremos
atajar el problema en su verdadera “dolencia”.
Si la coordinación entre las dos instituciones trabajase mejor y

más complementadas, sería mucho mejor para los casos que trata la Corte
Penal Internacional y, para el que Fiscal pudiese investigar sobre más
crímenes de gran importancia mundial que no son investigados por el
bloqueo que se produce en el Consejo de Seguridad.
Libros
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Díez Velasco, M. Las organizaciones internacionales. Tecnos. 2013
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PANEL IV: 1021
INTERNACIONALES
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Naciones Unidas, Consejo de Seguridad S/RES/ 746 (1992), 17 de marzo
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Naciones Unidas, Consejo de Seguridad S/RES/ 794 (1992), 3 de diciembre
Naciones Unidas, Asamblea General A/RES/58/318 (2003), 9 diciembre
Naciones Unidas, Asamblea General A/59/ 565 (2004), 2 diciembre
Naciones Unidas, Asamblea General A/RES/60/1 (2005), 24 octubre
Naciones Unidas, Consejo de Seguridad S/RES/ 1674 (2006), 28 de abril
Naciones Unidas, Consejo de Seguridad S/RES/1704 (2006), 25 agosto
Naciones Unidas, Consejo de Seguridad S/RES/1738 (2006), 23 diciembre
Naciones Unidas, Asamblea General A/63/677 (2009), 12 enero
Naciones Unidas, Consejo de Seguridad S/RES/ 1970 (2011), 26 febrero
Naciones Unidas, Consejo de Seguridad S/RES/ 1973 (2011), 17 marzo
Naciones Unidas, Consejo de Seguridad S/RES/ 1996 (2011), 8 julio
Naciones Unidas, Asamblea General y Consejo de Seguridad A/65/877-
S/2011/393 (2011), 28 de junio
Naciones Unidas, Consejo de Seguridad S/RES/2014 (2011), 21 octubre
EL MULTILATERALISMO ÁRABE: QATAR Y LOS
EMIRATOS UNIDOS COMO ACTORES EN LA
ESCENA INTERNACIONAL
ISABEL ALEXANDRA KNOERRICH*
RESUMEN
En este artículo se presenta el concepto del multilateralismo tradicional y

sus raíces europeas. Se constata que el concepto no es aplicable ni al
orden mundial actual ni a tendencias en regiones no occidentales. Se
presentan las políticas exteriores de los pequeños estados del Golfo,
Qatar y los Emiratos Árabes Unidos y se comprueba su compatibilidad
con nuevos conceptos en RRII.
PALABRAS CLAVE: Multilateralismo –nuevos conceptos - Estados del Golfo

- Qatar - Emiratos Árabes Unidos
ABSTRACT
This article presents the traditional concept of multilateralism together

with its European roots. It states that this concept does not fit with the
present world order nor with tendencies in non occidental regions. The
foreign policies of the small Gulf States Qatar and United Arab Emirates
*
DEA Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado (UNED)
are presented and their compatibility with new concepts of International

Relations is proved.
KEYWORDS: Multilateralism - new concepts - Gulf States – Qatar - United

Arab Emirates.
PANEL IV: 1025
INTERNACIONALES
“In an open world, no one can live in isolation, no one can act alone
in the name of all [...].Multilateralism is the key, for it ensures the
participation of all in the management of world affairs. [...].
Multilateralism is the modern approach for this alone allows
contemporary problems to be addressed as a whole in their complexity.”
(Jacques Chirac, 2003, discurso ante las Naciones Unidas referente a la
situación en Iraq)
1. EL MULTILATERALISMO TRADICIONAL – MARCO TEÓRICO
1.1. Definición y características
La noción del multilateralismo se opone al unilateralismo y al

bilateralismo. El unilateralismo denomina las acciones ejecutadas hacia
el exterior por un sólo estado, mientras que el bilateralismo denomina las
relaciones entre dos estados soberanos. Tanto el unilateralismo como el
bilateralismo tienen limitaciones yson procedimientos demasiado
costosos para la solución de problemas transnacionales y globales, como
cuestiones del medio ambiente, la producción y distribución de energía,
el comercio global, el establecimiento y la gestión de infraestructuras
internacionales en la telecomunicación o del tráfico aéreo.
El multilateralismo denota la cooperación de más de dos estados a

nivel internacional o regional para alcanzar ciertos objetivos en un cierto
ámbito. En los procesos de cooperación, los estados asociados tienen los
mismos derechos y los intereses de cada cual se toman en consideración.
Con frecuencia existen reglas o acuerdos que imponen ciertas
obligaciones a los asociados y que pueden llegar hasta a excluir
convenios bilaterales. En este sentido, Kahler define el multilateralismo
como “gobernanzainternacional de los numerosos” (“international
governance of the ‘many’”) que sirve a evitar soluciones únicamente
bilaterales. (Kahler, 1992, 681)
Según la definición de Robert Keohane, el multilateralismo es “la

práctica de la coordinación de las políticas nacionales por grupos de tres
o más estados mediante convenios a medida o mediante instrumentos
institucionales” (“the practice of co-ordinatingnational policies in groups
of threeor more states, through ad hoc arrangements or by means of

institutions”) (Keohane, 1990, 731). En el mismo artículo sugiere de
limitar la noción del multilateralismo a actores estatales (“I limit
multilateralism to arrangements involving states”) (Keohane, 1990, 732).
En una publicación anterior Keohane define los arreglos multilaterales
como instituciones que son “un juego de reglas persistentes que refrenan
actividades, determinan expectaciones y fijan roles” (“persistent sets of
rules that constrain activity, shap eexpectations and prescribe roles”)
(Keohane, 1988, 384).
Esta última definición ya contiene un aspecto normativo aunque

Langenhove (2010) considera que sólo Ruggie (1993, 11) introdujo el
concepto normativo junto a la noción institucional mencionando la
conducta. (“relations among three or more states on the basis of
generalised principles of conduct”).
En suma, el multilateralismo denota una práctica, una institución

(sin ser representada necesariamente en una organización) y una
conducta. Sólo es una normativa en la medida en que es un ideal a seguir
y a promover, es decir en un sentido kantiano de Weltfrieden (Immanuel
Kant: Zum ewigen Frieden, v. Höfe 2011).Varios autores (Ruggie 1993;
Caporaso 1992) critican el mundo académico de no haber investigado
suficientemente el multilateralismo en sus estudios e investigaciones de
RRII.
1.2. Raíces históricas del multilateralismo
Los orígenes del multilateralismo se remontan a la Paz de

Westfalia del año 1648 y al concepto del estado soberano (Langenhove,
2010). Era el primer congreso diplomático en la historia y dio un nuevo
orden a Europa después de la Guerra de los Treinta Años en Alemania y
la Guerra de los Ochenta Años entre España y los Países Bajos. La idea
crucial para hacer la paz era la integración territorial. Con ella nacieron el
concepto de la soberanía nacional y, en consecuencia, él del estado
nación. La existencia de los estados nacionales soberanos implicó la
necesidad de su cooperación para hacer la paz, lo que se refleja en la
conclusión de los Tratados multilaterales de Osnarbrück y Münster.
La diplomacia multilateral formal nació con el Congreso de Viena

del año 1814. Después de las guerras napoleónicas, que eran actos
PANEL IV: 1027
INTERNACIONALES
unilaterales por parte de Francia, las grandes potencias europeas Austria,

Prusia, el Imperio Ruso y el Reino de Gran Bretaña formaron la alianza
delConcierto de Europa con el objetivo de establecer un equilibrio de
poderes. Vale la pena mencionar que los dos términos son metáforas, una
categoría lingüística que se utiliza de vez en cuando para describir nuevas
situaciones y crear neologismos en las RRII. El Concierto no tenía reglas
ni instituciones, sino que funcionaba por conferencias y negociaciones.
Entre los factores que obraron en contra del equilibrio europeo figuran el
nacionalismo que se manifestó por la unificación de Alemania, el
Risorgimento en Italia y la inestabilidad de los territorios en Europa del
Sureste que formaban parte del Imperio otomano, pero igualmente la
competición industrial y colonialentre los poderes europeos. Estos
parámetros favorecieron acciones unilaterales y llevaron a la Primera
Guerra Mundial por la cual el Concierto colapsó definitivamente.
Según lo previsto por el Tratado de Versalles, varias naciones de

los cinco continentes formaron en 1920 la Liga de Naciones que debería
garantizar la paz en el mundo. En los años 1930, la organización no podía
impedir ni la ocupación japonesa en Asia del Este y del Sureste, ni el
auge de la agresión alemana. Como su predecesora, no disponíade
instrumentos institucionales para imposibilitar la Segunda Guerra
Mundial.
En 1945 se crearon las Naciones Unidas con estructuras

institucionales más eficaces. Es notable que las grandes potencias EE UU
y Unión Soviética jugasen un papel importante en su creación.
1.3. Desarrollos de posguerra: el multilateralismotradicional múltiple
La historia del multilateralismo es una historia de negociaciones,

conferencias, convenios, tratados, instituciones, organizaciones,
misiones, foros, alianzas y uniones de estados. Una alianza es temporal,
mientras que una unión de estados tiene carácter permanente. La uniones
de estados marcan una tendencia regionalista en las relaciones
multilaterales, lo que es sobre todo de la UE.
En 1948, la ONU estableció la primera misión de mantenimiento

de la paz, la United Nations Truce Supervision Organization (UNTSO)
que fue mandada a Medio Oriente. Las misiones de mantenimiento de la
paz serían en el futuro una de las manifestaciones más visibles del
multilateralismo. A base de la ONU o por lo menos con su apoyo se creó

una multitud de organizaciones multilaterales secundarias. La
conferencia de Bretton Woods celebrada en 1944 llevó a la formación del
Fondo Monetario Internacional (FMI, 1946, 188 miembros) y del Banco
Mundial. Muy conocida es la Organización Mundial de la Salud (OMS,
1948, 194 miembros). La Organización del Tratado del Atlántico Norte
(OTAN, 1949, 28 miembros) es una organización que lleva en su nombre
el tratado que era el fundamento de su creación y que se concluyó a base
de una alianza de estados occidentales. La organización de los estados
islámicos, Organización de la Cooperación Islámica (OIC, 1969, 56
miembros, varios observadores) llevaba mucho tiempo el término de
conferencia en su nombre.
En el marco del Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio (ingl.

GATT) concluido en 1947, se celebraron entre 1986 y 1994 varias
negociaciones multilaterales de comercio.Las múltiples conferencias, la
más conocida entre ellas es la Ronda de Uruguay, acabaron por la
creación de la Organización Mundial de Comercio (OMC / 1995 / 160
miembros, entre ellos la UE). Como en el caso de la ONU, las grandes
potencias estaban al origen del proceso de formación de la organización,
en este caso los EE UU juntos a la UE. Una cooperación multilateral que
vive de convenios y negociaciones, sin tener una institucionalización
visible hasta ahora, es el Protocolo de Kioto.Una nueva forma del
multilateralismolarepresentan los foros como el G7 / G8 (1976 / EE UU,
Gran Bretaña, Canadá, Japón, Francia, Alemania, Italia, (Rusia), UE
como observador) que se define como red transnacional informal y el
G20 (1999 / G8+5 más otros, representantes de la UE, del Banco Central
Europeo, del FMI, del Banco Mundial) que es una alianza informal
transnacional con actores supraestatales.
1.4. Efectos y beneficios del multilateralismo tradicional
El multilateralismo limita las acciones unilaterales y bilaterales

que no podían garantizar la paz en el pasado y que hoy en día no sirven
para solucionar problemas transnacionales. Un efecto normativo de la
institucionalización del multilateralismo es la creación de reglas
universales claras.
En el powerplay, el multilateralismo disminuye el poder de las

grandes potencias que tienen tendencia a actuar de manera unilateral.
PANEL IV: 1029
INTERNACIONALES
Además da una voz a estados pequeños que no suelen tener mucho poder
en las RRII. La estrategia liliputiense, igualmente una metáfora, describe
la asociación de una pequeña potencia a otros estados pequeños, por falta
de recursos propios, con el fin de controlar una gran potencia. La misma
opción tiene un estado pequeño, cuando tiene el objetivo de controlar a
otra potencia pequeña. Cuando una gran potencia desea controlar a otra,
la incorporación en una alianza multilateral es menos costosa que los
compromisos y las negociaciones causadas por una relación bilateral
(Cha, 2010, 165-166). Dadas estas configuraciones, las potencias
medianas como Canadá, Australia, Suiza y los países nórdicos han sido
defensores del multilateralismo.
1.5. Desafíos del multilateralismo tradicional
El multilateralismo se caracteriza por procedimientos más

complejos que el bilateralismo y, desde luego, el unilateralismo. El
desafío principal es la construcción de consenso o de compromisos
equilibrados.
La fórmula que dice que todos los estados participantes tienen

derechos iguales, sin considerar el tamaño de su territorio o la cifra de su
población, su poder militar o su potencial económico, no corresponde a la
realidad (van Langenhove 2010).
En las organizaciones multilaterales, la burocracia exorbitante

frena su funcionamiento efectivo. La ONU ha sido criticada intensamente
en este sentido. Se añade la cuestión de la representatividad: el nombre de
los estados representados en la Asamblea General impide debates
sensatos y equilibrados.
El multilateralismo fracasa sobre todo en cuestiones de seguridad

nacional. Es cuestión a qué extensión contribuyó al mantenimiento de la
paz durante la Guerra Fría. La época se caracterizó por un bipolarismo
pronunciado al cual el mundo entero era sujeto. No obstante, el
impedimento de la guerra era finalmente la obra de las grandes potencias
y el resultado de sus acciones bilaterales. (Underhill s.a.)
Las grandes potencias se pueden permitir actitudes unilaterales, lo

que era el caso de EE UU durante el gobierno de George W. Bush. El
presidente rechazó la ratificación de varios convenios multilaterales,
entre ellos el protocolo de Kioto. La administración de Bush estaba

convencida de asegurarse más influencia por acciones bilaterales e
incluso unilaterales. (Cha, 2010, 166-167). La invasión de Iraq era una
acción unilateral con la cual los EE UU eludieron normas e instituciones
multilaterales (Powell, 2003, 3).
Otro desafío para el multilateralismo son las

institucionalizaciones regionales como la UE y el Tratado de Libre
Comercio de América del Norte (TLCAN, ingl. NAFTA / 1992/ EE UU,
Canadá, Méjico) (Underhill s.a.). La división entre países desarrollados y
menos desarrollados, Norte y Sur, ponela eficacia del multilateralismo
igualmente en cuestión. (van Langenhove 2010).
Los estados individuales siguen siendo los actores principales. En

cambio, los problemas urgentes a tratar son globales y transnacionales, lo
que es el casodel cambio climático, de la producción de energía, del
terrorismo y de la proliferación de armas. Hay una discordancia entre el
nivel de los actores y élde los objetivos a alcanzar. (Weiss 2008; Thakur /
van Langenhove 2006).
2. MULTILATERALISMO REVISADO Y APROXIMACIONES NUEVAS.
El multilateralismo tradicional tenía su autojustificación quizá

hasta el fin de la Guerra Fría. Desde algún momento de la época posterior
a ella, el concepto tradicional del multilateralismo ya no sirve más (van
Langenhove 2010).
¿Desde qué momento? ¿Desde la globalización iniciada por las

negociaciones comerciales en torno a la OMC, desde 1995 quiere decir?
¿Desde la cacareada fecha de 9/11 de 2001? ¿Desde la Arabelión en
2011? Probablemente por el conjunto de todos estos acontecimientos y
por otros más.
Con el fin de la Guerra Fría que había creado un mundo bipolar,

algunos académicos postularon un mundo unipolar en el cual los EE UU
serían la única gran potencia. (Krauthammer 1990). Pero desde el año
2001 se notó un cambio hacia la multipolaridad que se debe sobre todo al
ascenso económico de otros actores, como los países BRIC (Brasil,
Rusia, India, China)(Zakaria 2008). Otra noción nueva es la
PANEL IV: 1031
INTERNACIONALES
interpolaridad (Grevi 2009) que se basa en la intensificación de las

interdependenciase interconexiones que se han producido entre los
actores.Keohane (2002, 325) elaboró el concepto de gobernanza de
globalización (governance of globalisation) tomando en cuenta las redes
transnacionales en vez de sólo considerar las relaciones interestatales.
Sustituye la idea de la gobernanza global (global governance) de los años
1990.
2.1. El multilateralismo regional
En realidad los EE UU siguen siendo una potencia de

predominancia global, particularmente gracias a su potencial militar.
Otros países como Brasil, Rusia, India y China son más bien polos
regionales. (van Langenhove 2010). Acharya (2009, 7) subraya los
papeles que juegan potencias hegemónicas para la organización y la
seguridad regionales. En este contexto introduce la noción de
regiopolaridad.
El multilateralismo regional se aplica sobre todo a Asia y

especialmente a la India que surge como nuevo actor regional. Naidu
(2007, 153-161) explica el multilateralismo regional igualmente por el
ascenso de ciertas potencias regionales. Menciona que ésta práctica está
todavía en un estado embrionariocon un futuro incierto. A la vezutiliza la
noción de geoeconomía en vez de geopolíticapara tomar en cuenta que la
economía juega un papel siempre más importante en las RRII. El
alineamiento de las grandes potencias EE UU y Rusia en Asia es un
factor adicional que favorece el multilateralismo regional. La región se
caracteriza por alianzas triangulares: Rusia – China – India / EE UU –
Japón – India y el ascenso de un triángulo puramente “indígena”: China –
Japón – India. En cambio, la Asociación de Naciones del Sureste Asiático
(ingl. ASEAN /1967 / Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur, Tailandia,
Brunéi, Vietnam, Laos, Myanmar, Camboya) tiene únicamente
importancia para el Sureste de Asia.
Mylonas / Yorulmazlar (2012) consideran que ciertas potencias

aspiran a conseguir una hegemonía sobre sus vecinos en vez de reclamar
un papel global (“regional powers that focus on their neighborhood
rather than claiming a global role”). Es ésta motivación que está al
origen del multilateralismo regional. Los autores critican que la
integración regional todavía juega un papel menos importante para el
multilateralismo – lo que no es verdad desde un punto de vista europeo y

lo que muestra que las RRII suelen evaluarse con frecuencia desde la
perspectiva del propio contexto nacional. Además se sugiere que el
término regional ya no se comprende por la geografía clásica. Rusia
actúa no solamente en Asia Central, sino también en el Lejano Oriente.
China tiene su zona de influencia en América Latina y en África por sus
enlaces económicos con estos continentes. La cooperación interregional
es una clave para el multilateralismo regional (“Cross-regional
cooperation is key to regional multilateralism”). Los autores dan los
ejemplos del diálogo transatlántico, la cooperación de los EE UU y de la
UE con ASEAN, la consolidación de las relaciones entre Rusia y China
através de la Organización de Cooperación de Shanghai (OCS / 1996 /
China, Rusia, Kazajistán, Kirguistán, Tayikistány, Uzbekistán) y el
establecimiento de la Unión Económica Eurasiática (2011 / Rusia,
Bielorrusia, Kazajistán / Kirguistán, Tayikistán, Georgia, Armenia y
Ucrania han considerado la adhesión) por parte de Rusia. Los autores
consideran el multilateralismo regional como unapráctica aptaa
solucionar problemas globales. Hay que objetar que ésta hipótesis todavía
tiene que verificarse o falsificarse por casos concretos.
2.2. Multilateralismo 2.0
Van Langenhove (2010) propone un nuevo concepto del

multilateralismo. Por analogía terminológica conel mundo digital utiliza
la metáfora multilateralismo 2.0, mientras que el multilateralismo
tradicional recibe la denominación 1.0. Su crítica principal se refiere al
hecho de que se limita a actores estatales.
El multilateralismo nuevo se caracteriza en primer lugar por la

diversificación de sus actores. Los estados y las instituciones estatales
entran en competencia con otros actores que pueden cuestionar el papel
de la soberanía. Por una parte, las instituciones supranacionales de
categoría de estados, como la UE, han entrado como actores autónomos
en la escena multilateral. Por otra parte, regiones subnacionales pueden
aparecer como actores internacionales, lo que es caso del estado federal
de Baviera con sus múltiples enlaces de cooperación que rige en toda
autonomía. Además, el escenario se abre a organizaciones no
gubernamentales y a la sociedad civil.
PANEL IV: 1033
INTERNACIONALES
La interrelación entre los actores está cambiando igualmente. En

el futuro habrá más bien redes en vez de organizaciones, lo que se
comprueba por la importancia que tienen actualmente los foros. Van
Langenhove se refiere a Stone (2008; 2004) y a Djelic / Quack (2003)
que constatan el ascenso de redes políticas transnacionales. Siguiendo
Klabbers (2005, 382) que define la ágora como ámbito público en el cual
se discuten e incluso se deciden asuntos institucionales, van Langenhove
postula una agora global que va sustituir las organizaciones. Habrá un
orden ad hoc con una red compleja de relaciones cuyos múltiples polos
están en movimiento continuo.
En tercer lugarvan Langenhove considera los ámbitos políticos

cuya interconexión y permeabilidad han crecido. El comercio, el medio
ambiente y la seguridad están relacionados a las finanzas. En
consecuencia, los actores ya no se agruparán por tipos, sino por zonas de
interés como por ejemplo el poder económico.
3. LOS ESTADOS DEL GOLFO EN LA ESCENA INTERNACIONAL
3.1. Las amenazas y los desafíos regionales
Las RRII del Golfo se explicarían parcialmente por la teoría de

percepción de riesgos (riskperceptiontheory) como la presenta Daase
(2007; 2002).
La percepción de amenaza de la región data del siglo XIX. A

comienzos del siglo, los habitantes del Golfo atacaban las naves de la
India británica que circulaban por el Golfo. Después de asaltar Sharjah y
Ras al-Khaima en 1820, los británicos se hicieron con el control de la
región. Impusieron a los jeques locales el Tratado General, un convenio
que protegía la navegación británica contra la piratería. Varios acuerdos
de treguas marítimas (MaritimeTruces)se concluyeron posteriormente y
mediante ellos se estableció elTrucialsystem. Por esta serie de tratados,
los jeques renunciaron a la guerra marítima y beneficiaron, en
contrapartida, de la protección británica. Inglaterra podía imponerse
como potencia protectora y los reinos de jeques se convirtieron en
estados protectorados que sólo en 1971 (Emiratos Unidos, Qatar,
Bahrain) consiguieron su independencia (Onley, 2009). Con la
independencia se formaron nuevos estados nación que han tenido
conflictos fronterizos entre ellos y con los vecinos Irán e Iraq. Hay que
notar que las fronteras van en contra de la cultura beduina y nómada.
Después de la retirada de Inglaterra, los EE UU ocuparon el lugar de la
potencia hegemónica en el Golfo.
Frente a la revolución islámica en Irán del año 1979 los estados

del Golfo crearon el Consejo de Cooperación del Golfo (CCG / 1981 /
Arabia Saudita, Omán, Emiratos Unidos, Qatar, Bahrain, Kuwait, oferta
de adhesión a Marruecos y a Jordania durante la Arabelión). La alianza se
formó por motivos de seguridad y por deseos de cooperación militar ante
el nuevo escenario de amenaza chiíta. Para no provocar a Irán, este
aspecto no debía destacar demasiado y, en consecuencia, el CCG se
presentó como organismo de cooperación económica. Sin embargo, la
integración económica de la región no ha hecho realmente progresos,
especialmente la unión monetaria queda en un estado embrionario con
una banda de fluctuación de las monedas. Como los estados miembros no
le concedieron al CCG ningún órgano decisorio, continúan realizando su
política exterior a niveles nacionales.
La cooperación con otras organizaciones multilaterales ha sido

ocasional. En fechas recientes destacan las relaciones con la ASEAN con
el fin de establecer un bloque comercial. El bloque de interés mutuo sirve
a asegurar el suministro de energía a los países asiáticos y él de
alimentación a los estados del Golfo. Arabia Saudita sigue siendo la gran
potencia de la Península y suele representar el CCG oficialmente, por
ejemplo en el foro G20. Aunque haciendo parte del CCG, los pequeños
estados del Golfo -Bahrain, Kuwait, EAU y Qatar - siempre han tenido
que equilibrar sus relaciones con los tres grandes vecinos Arabia Saudita,
Irán e Iraq. Este equilibrio colapsó en 1991 cuando Iraq asaltó a Kuwait
(Ulrichsen, 2012, 6-8).
La economía tradicional del Golfo dependía de la pesca y del

buceo de perlas. Esta última actividaddesapareció en los años treintacon
el cultivo de perlas practicado en Japón. En estos momentos, los estados
de Golfo podían salvarse de la pobreza por el descubrimiento de petróleo
que producía inmensas riquezas. Los ingresos del petróleo y del gas
aumentaron de manera considerable entre 2002 y 2008 por la subida de
preciosque experimentaron estos recursos. Son estos ingresoslos que han
facilitado el desarrollo económico e infraestructural considerable de la
región. Hay que subrayar que las condiciones sociales y culturales no han
PANEL IV: 1035
INTERNACIONALES
cambiado al mismo ritmo y, en los mejores de los casos, se realizan sólo

entre círculos de élites. La evolución de las condiciones
económicashallevado a cambios en las RRII de los estados del Golfo.
Sobre todo en la primera década del milenio algunos de ellos se
convirtieron en actores globales (Ulrichsen, 2012, 3).
Sin embargo, las cuestiones de seguridad siguen siendo una

constante de su política exterior (Kamrava, 2009, 1). En nuestros días, la
importancia estratégica del Golfo se debe a dos factores endógenos: (1)
las grandes reservas de petróleo y gas junto a la arteria vital del estrecho
de Ormuz y (2) el desarrollo de Doha y Dubai como centros financieros y
comerciales. Los riesgos que emanan de la política expansiva y
confrontativapor parte del Irán constituyen un factor más bien exógeno.
Lawson (2009, 7) identifica cuatros dilemas de seguridad que enfrentan
los estados del Golfo. (1) Cada estado individual tiene que decidirse entre
el establecimiento de programas de seguridad con el efecto de provocar
reacciones violentas por parte de sus vecinos o de utilizar los recursos
para otros ámbitos y quedar vulnerable a amenazas por parte de los países
en el alrededor. (2) Cada estado tiene que tratar a la vez con aliados y
adversarios. (3) Los estados tienen que decidirse entre el establecimiento
de ejércitos propios y la contratación de potencias exteriores que
garantizan su defensa. (4) Los estados tienen que decidirse entre la
colaboración estratégica con potencias exteriores o de preservar su región
de rivalidades y conflictos globales. En la práctica tanto Irán como los
estados del Golfo han invertido muchos recursos en el armamento, lo que
aumenta la desconfianza y la probabilidad de enfrentamientos armados en
el futuro. Por otra parte, la mayoría de los estados del Golfo contrataron
con los EE UU como potencia exterior para garantizar su defensa, lo que
se identificó después de la invasión de Kuwait. Por consecuencia, las
injerencias de los actores exteriores han crecido, como por ejemplo el
papel de EE UU en el sector educativo de Qatar.
El terrorismo islámico, el sectarismo suní-chií y la incertidumbre

producida por el armamento nuclear de Irán junto a su hegemonía
constituyen los desafíos actuales del Golfo. Frente a ésta situación, los
estados no disponen de mecanismos de cooperación militar, pero existe
una percepción compartida de amenaza. El intento de desarrollar una
reacción en común se hace más bien a niveles no oficiales. Según
Kostiner (2009, 8), la percepción tanto como la reacción se basa en tres
ejes. (1) La relación estratégica con los EE UU es ambivalente. Desde los
años ochenta los EE UU han garantizado la defensa, han sido el primer

proveedor de armas e instalaron sus bases militares, pero la estrategia
pro-estadounidense ha tenido límites: tanto la oposición islamista del
Golfo como el vecino Irán adoptan una actitud antiamericana. Además,
en 2003 los estados del Golfo se opusieron contra la intervención
americana en Iraq porque temían la expansióndel sectarismo suní-chií y,
posteriormente, se desconfían del gobierno chiita en Iraq. En
consecuencia, no se juntaron a la coalición anti-iraní y últimamente han
conciliado sus relaciones con el gran vecino persa. (2) Algunos estados,
sobre todo Qatar, utilizaron la diplomacia para la resolución de conflictos
que surgieron a nivel regional, por ejemplo en Líbano y en Somalia. (3)
La construcción de alianzas dentro del CCG se intensifica
ocasionalmente ante amenazas concretas y lleva a la utilización de
Peninsula Shield, una fuerza de defensa multinacional creada en 1984. La
Primavera Árabe causó enBahrainun levantamiento popular durable por
parte de la populación chiíta. En los primeros momentos críticos, El CCG
desplegó unidades de la fuerza Peninsula Shield en la isla. El clima de
rebelión se manifestó igualmente en el este de Arabia Saudita. En Omán
se aumentaron las tensiones y en Kuwait el primer ministro tuvo que
dimitir.
La Arabelión del año 2011 relevó las relaciones entre los estados
del Golfo y algunos actores no estatales de orientación político-religiosa.
Arabia Saudita tiene por su wahabismo afinidad ideológica con la
corriente salafista y ha apoyado grupos de ésta índole en la región
MENA. Qatar se ha alineado con la Hermandad Musulmana en Egipto y
en Túnez. El tema del extremismo islamista y el apoyo qatarí a la
Hermandad Islámica llevó a un ruptura entre Qatar y los Emiratos Unidos
en febrero 2014. Según declaraciones oficiales del mes de abril, el
conflicto entre los dos países se resolvió.
La Primavera Árabe motivó los estados del Golfo a intensificar su

presencia en la región MENA, sobre todo en el Maghreb. Este hecho
fuerza a los EE UU, a la UE, a la OTAN y a los actores estatales
occidentales de redefinir sus papeles futuros en el escenario árabe.
3.2. Qatar y los Emiratos Unidos – actores en la escena internacional
Arabia Saudita ha dominado la política del Golfo y las decisiones

del CCG desde los años 1980 hasta momentos recientes. Los pequeños
PANEL IV: 1037
INTERNACIONALES
estados del CCG, Bahrain, los Emiratos, Kuwait y Qatar solían actuar en
la sombra del vecino saudí todopoderoso. Pero podían salir de sus
reservas debido a ciertas dinámicas interiores. La Primavera Árabe del
año 2011 sirvió de catalizador en los procesos de autonomía de los
pequeños estados.
Entre los pequeños estados del Golfo destacan Qatar y los

Emiratos Unidos como actores en la escena multilateral, mientras que
Bahrain, Kuwait y Omán apenas han jugado un papel notable a nivel
internacional. Bahrain y Kuwait parecen contenerse debido a la necesidad
de gestionar permanentemente conflictos interiores y Omán, pobre en
recursos naturales, simplemente no ve la necesidad de adquirir un papel
internacional. En cambio, Qatar y los Emiratos empezaron a crear una
autoimagen y un autodiseñocomo líderes regionales de alcance
internacional.
Un instrumento importante de las relaciones públicas estatales son

las líneas aéreas Qatar Airways, Emirates (Dubai) y Etihad (Abu Dhabi)
que hoy figuran entre las más grandes compañías del mundo. Actúan
como conectores entre todas las partes del mundo haciendo escalas en el
Golfo. Las compañías realizan pedidos de grandes cantidades de aviones
modernos como el Airbus y sus aeropuertos están dotados de la
tecnología más reciente (Ulrichsen, 2012, 6).
Durante la primera década del milenio, los dos estados se

orientaron hacia las economías emergentes del Sur, sobre todo en Asia.
Por su dependencia de importaciones de alimentos, los dos países
invirtieron en tierras en Asia, África, América Latina y Australia
(Ulrichsen, 2012, 5-6)
En el momento de la Primavera Árabe los dos países destacaron

por su calma, estabilidad y prosperidad. Podían aprovecharse de esta
situación para reforzar el desarrollo de sus marcas estatales
(statebranding). Se presentan como estados en Medio Oriente capaces de
garantizar la estabilidad política y el liberalismo económico (Ulrichsen,
2012, 10). El branding está relacionado al concepto del poder blando
(softpower) definido por Nye (2004) como la capacidad de un país de
convencer a los demás utilizando el atractivo de su cultura, de sus ideas y
de sus decisiones políticas. Mientras que Qatar eligió la política exterior
como enfoque de sus acciones internacionales, los Emiratos se
concentraron más bien en el refuerzo de sus relaciones económicas

actuando como país donante para el Sur.
En los dos estados, las autoridades semi-estatales de inversión

juegan un papel importante para las RRII. La Qatar Investment Authority
(2005) junta a la Qatar Holding (2006) son actores principales de la
política exterior. La Mubadala de Abu Dhabi (2002), cuyo nombre indica
sus elementos de finanzas islámicas, complementa la Abu Dhabi
Investment Authority (1976). Estas agencias han adquirido
participaciones en marcas de alta gama y en empresas de tradición
occidentales como Harrod´s y Porsche. Las adquisiciones sistemáticas de
este tipo generan inseguridad en Europa porque su impacto económico y
político a largo plazo no se sabe juzgar. En 2008, los dos países
contribuyeron con un tercio al fondo de emergencia puesto a disposición
a los gobiernos europeos para evitar el colapso de sus instituciones
financieras. A partir de este momento, el Occidente empezó ver los países
del Golfo como sus donantes. Cuando Gordon Brown propuso
contribuciones más altas al FMI por parte de los estados del Golfo, tanto
los Emiratos como Arabia Saudita exigieren más peso en los votos en
contrapartida. Qatar propuso junto a China una redefinición del sistema
internacional hacia la multipolaridad (Ulrichsen, 2012, 3-4).
3.3. Qatar – estado lilliputense ambicioso con grandes visiones
Qatar ocupa el tercer lugar mundial en cuanto a sus reservas de

gas natural y podía situarse, a costa de Argelia, como primer productor y
exportador de gas natural licuado (LNG) y de gas a líquidos (GTL). El
pequeño estado es un actor clave en el mercado mundial energético y
suministra a muchos países una gran parte de sus importaciones de
energía. Por consecuencia tiene muchas partes interesadas (stakeholder)
en su seguridad (Wright, 2009, 16). Asus vecinos Emiratos Unidos y
Omán vende gas originario de su Campo Norte (North Field) en el marco
de un proyecto común dirigida por la empresa emiratense Dolphin. Qatar
consiguió transformar el Foro de Países Exportadores de Gas (Gas
Exporting Countries Forum) en una organización intergubernamental y
obtuvo su sede. Exporta una gran parte de su gas a China, Taiwán, Corea
del Sur y Japón con contratos a largo plazo.
Cuando el Sheik Khalifaibn Hamad al-Thani asumió el poder

(1995), redujo el poder a un círculo íntimo y personalizó las tomas de
PANEL IV: 1039
INTERNACIONALES
decisión. El círculo del poder dispone de mucha autonomía y puede

tomar las decisiones necesarias en vista del desarrollo económico y dela
diversificación de la política exterior. Desde los años 90, Qatar se ha
convertido en un actor autónomo en los foros internacionales. Calificar su
política exterior de paradoja (Wright, 2009, 16) no corresponde a la
realidad y testimonia de bastante incomprensión. Pero es verdad que
Qatar se ha distanciado de los otros países del Golfo por su política
exterior.Muchas veces ha adoptado actitudes que no están en congruencia
con las posiciones compartidas por el conjunto de los estados del Golfo,
lo que se muestra por su diplomacia hacia Irán e Israel (Wright, 2009,
16).
La emisora Al Jazeera (1996) es el factor de poder blando

(softpower) más importante de Qatar que además le ayudó en el proceso
de desarrollo de su marca (branding). El criterio crucial de su éxito no es
el derecho a la libre expresión (allowance of free speech) (Wright, 2009,
17), que además es muy discutible, sino la voz que dio al mundo árabe.
Con ocasión de la Primavera Árabe se comprobaron las sospechas de que
el gobierno qatarí utiliza la emisora para transportar sus propios
ideologías políticas al exterior. La cobertura parcial de los
acontecimientos en Túnez y en el Cairo favoreció a los actorespolítico-
religiosos: el partidoEnnhada en Túnez y la HermandadMusulmana en
Egipto.
Qatar considera los EE UU como su garantizador de seguridad

(hardsecurity).Las relaciones entre los dos países se formalizaron por la
conclusión de un acuerdo de cooperación en materia de defensadespués
de la operación Desert Storm (1991) en Kuwait. La consecuencia fuela
instalación de la base militar americana de Al Udeid que es el cuartel
general de avanzada (forward headquarters) del US Central Command
(CENTCOM). Con la protección militar de los EE UU, el pequeño país
podía desarrollar su política exterior diversificada bajo el lema “buenas
relaciones con todo el mundo”. Esta estrategia en RRII sirve a reforzar el
branding yes la consecuencia lógica del hecho de ser el suministrador
energético de todo el mundo. El artículo 7 de la constitución qatarí del
año 2003 dispone que la resolución pacífica de conflictos internacionales
esla raisond´être de su política exterior. Un instrumento importante es la
cartera siempre abierta gracias a sus ingresos procedentes del petróleo y
del gas (bribe).
Por tanto, el pequeño país se comprometió a la resolución de

conflictos de notoriedad y de perfil alto. Actuó como mediador en varios
enfrentamientos regionales: en Yemen, en Líbano, en Darfur y en Eritrea
/ Djibouti. Especialmente en el conflicto de Líbano tuvomucho éxito
consiguiendo la conclusión de un acuerdo entre las partes litigantes en
2008. Por otra parte, el hecho de no haber encontrado siempre soluciones
durante sus mediaciones muestra los límites del nuevo actor árabe.
Últimamente, Qatar se asoció a acciones multilaterales. Tenía un

papel importante en la intervención en Libia en 2011 al lado de la
coalición occidental y de la OTAN. Pero, en el momento en que se
trataba de dar soporte a la oposición democrática libia, Qatar apoyó sólo
a los grupos políticos de índole islamista. Este hecho motivóa los actores
occidentales a cuestionar las verdaderas intenciones y la orientación
política de la diplomacia del emir qatarí. Desde un punto de vista
occidental, Qatar se presentó como estado asociado no muy fiable. En
suma, el apoyo qataríen favor de la Hermandad Musulmana en Egipto y
de sus ramas en Túnez y Libia irritó tanto o a sus vecinos árabes como a
los actores occidentales.
La asignación del campeonato mundial de fútbol del año 2022 era

el apogeo de una política que visa a celebrar acontecimientos
internacionales en Doha. Causó una controversia sobre las condiciones de
trabajo a las cuales los obreros extranjeros están expuestos en Qatar. Esta
discusión se está intensificando y obra en contra del branding.
3.4. Emiratos Unidos – estado pequeño de brillo económico sin ruido
El éxito económico de los Emiratos se debe a factores internos,

entre ellos figura la creación de zonas de libre comercio. Estas áreas
atraen inversores internacionales por sus condiciones fiscales favorables
y garantizan un mínimo de transferencia de knowhowpara los Emiratos.
El estado federado realizó su statebranding como centro global en Medio
Oriente para el mundo de negocios. Esta política de diversificación
económica se conoce como Dubaimodel. Estas medidas iban
acompañadas por una política de apertura y de tolerancia cultural. La
economía local estaba afectada por la crisis de 2008, pero podía
recuperarse.
PANEL IV: 1041
INTERNACIONALES
Los Emiratos Dubai y Abu Dhabi consiguieron obtener un paisaje

rico de representaciones y sucursales de empresas e instituciones
globales. Dubaifundó la Media City (2001) que es una zona de libre
comercio y un parque de medios de comunicación y de tecnología. Abu
Dhabi apoyó financieramente a las oficinas regionales de CCN y de Sky
News Arabia (Ulrichsen, 2012, 11).Con ello, los Emiratos se aseguraron
una parte del mundo mediático sin recurrir a una propia emisora. Uno de
los grandes éxitos en RRII era el hecho de que Abu Dhabipodía obtener
la sede de la Agencia Internacional de las Energías Renovables
(International RenewableEnergy Agency) en 2009.
Los Emiratos exportan un 96% de su petróleo a países asiáticos

(Ulrichsen, 2012, 5). Tienen relaciones privilegiadas con Corea del Sur
con que formaron un consorcio para la construcción de cuatro centrales
nucleares en Abu Dhabi. Otros acuerdos de cooperación, en energía y en
antiterrorismo, se ratificaron entre los dos países. La conjunción de los
recursos energéticos del Golfo y de la alta tecnología de Corea puede ser
sinérgica y aportar ventajas a los dos actores.
En el marco de la PenisulaShield, los EAU desplegaron 500

policías en 2011 a Bahrainpara reprimir la Arabelión. En 2011 los
Emiratos se juntaron a la coalición internacional que controló la rebelión
en Libia y en su territorio se celebraron reuniones de los representantes
libios (Ulrichsen, 2012, 13).
Los Emiratos Unidos han perseguido una política basada en el

desarrollo económico y se han acercado al mundo occidental. El enfoque
principal de su política exterior es la prestación de ayuda al desarrollo
con el objetivo de apoyar los más desfavorecidos del mundo, sobre todo
los países musulmanes.
En la escena de las RRII puramente política los Emiratos tienen

más reservas que su vecino qatarí. Se comprometieron a respetar la Carta
de las Naciones Unidas y el principio de no injerencia. Los Emiratos no
se arriesgan a entrar en conflicto con los actores principales occidentales
y cuentan como asociado fiable. Últimamente el país se ha destacado por
su política de contención del extremismo y terrorismo islámicos tanto en
su territorio como en la región del Golfo. Este hecho da evidencia de que
los Emiratos están dispuestos a seguir líneas directrices occidentales.
Pero en los Emiratos existe una competición entre los dos centros
Abu Dhabi y Dubai, mientras que los otro cinco estados federales son
económicamente menos privilegiados. La apertura relativa que
caracterizó los Emiratos hasta poco está ahora en peligro por una nueva
intolerancia del estado. La disidencia aumentó con la Arabelión y se
dirige contra las desigualdades socioeconómicas. Últimamente se
arrestaron intelectuales (Ulrichsen, 2012,3 y 17). Todas estas tendencias
recientes producen una imagen negativa a nivel inernacional.
Instituciones importantes como la Fundación Konrad Adenauer, Gallup,
el National Democratic Institute y el Gulf Research Center quitaron
Dubai o Abu Dhabi (Ulrichsen, 2012, 17)
4. MULTILATERALISMO REVISADO Y ESTADOS DEL GOLFO
Ulrichsen (2012, 4) menciona que los cambios en las RRII

realizados por los pequeños estados del Golfo corresponden al concepto
de gobernanza de la globalización (governance of globalisation) de
Keohane (2002).
El multilateralismo tradicional radica en prácticas europeas como

hemos mostrado antes. En la época posterior a 1945, los EE UU eran una
de las potencias bipolares y al finalizar la Guerra Fría se
autoidentificaronen un primer momento como potencia unipolar. Por
consecuencia, la mayoría de la literatura académica y de los programas
de investigación se ha referido al Occidente, sea a Europa, sea a los EEU.
Debido a los ascensos económicos de China y de la India, el Lejano
Oriente ha destacado como objeto de estudiosen los últimos años. Fijando
la mirada en otros ámbitos culturales que el occidental, el concepto
tradicional del multilateralismo llegó a sus límites. Su eurocentrismo, su
occidentalismo se hicieron evidentes. En cumplimiento de la teoría de
path dependency (dependencia de la trayectoria), podemos introducir
aquí la idea de culture dependency (dependencia cultural) referente a las
ideas de RRII o de ideas políticas en general.
Cuando se trata del Mundo Árabe el paradigma del

multilateralismo tradicional parece aún más obsoleto y el mundo
académico está en demanda de nuevas interpretaciones. Ya no sirve para
explicar el ascenso de los pequeños estados del Golfo a los cuales la
estrategia liliputiense no hacía falta.Incluso el mismoconcepto del estado
PANEL IV: 1043
INTERNACIONALES
pequeño (small states theory) parece ser obsoleto, en el sentido de que

territorial size does not matter any more. Ulrichsen (2012, 9-10) indica
tres razones que en el Golfo llevaron a superar las restricciones de small
states. Dos de ellas son endógenas: una nueva generación de líderes
asumió el poder caracterizados por un estilo personalizado de gobierno,
un espíritu empresarial y porvisiones económicas de diversificación con
grandes proyectos. La tercera razón es exógena: las interconexiones
globales de estados se organizan en redes transnacionales que cambiaron
el concepto de poder y la relación entre tamaño y poder. En el nuevo
orden, el poder puede manifestarse por múltiples canales. Hay que añadir
la importancia creciente del poder blando (soft power) que se transmite
por el branding.
El concepto del multilateralismo 2.0 corresponde mucho mejor a

la realidad de los pequeños estados del Golfo que el concepto tradicional.
Las instituciones de inversión, que juegan un papel importante en la
internacionalización de estos países, tienen carácter estatal, pero no son
estados. Sus RRII se realizan típicamente en redes transnacionales que
pueden cambiar de polo de un momento a otro. El CCG tiene carácter de
foro o de ágora por su calco del majlis árabe tradicional. Otros foros de
este tipo se pueden constituir en cualquier momento. Las RRII de los
estados del Golfo inicialmente privilegiaron el Occidente, los EE UU y la
EU en concreto. Desde la crisis económica de 2008 hay una evolución
clara hacia Asia. Es decir que el peso económico global se está
transformando del Oeste al Este. El hecho de que las finanzas
predominan toda la acción multilateral de los liliputienses del Golfo
corresponde a la tendencia general del ascenso por poder económico
regional.
Mylonas / Yorulmazlar (2012) predicen que algunas partes del

Medio Oriente van a integrarse en Asia Central y otras a Europa. Ni lo
uno ni lo otro parece muy probable. Ni Turquía ni el Maghreb han podido
integrarse en la UE. Los problemas de Irán y de Afganistán no se van a
solucionar con una integración a Asia Central que se compone de estados
más o menos débiles.
Por otro lado, los mismos autores ven el Medio Oriente

necesitado de una integración regional. Hay que objetar que las
organizaciones correspondientes, el CCG, la Unión del Maghreb Árabe
(UMA / 1989 / Mauritania, Marruecos, Argelia, Túnez, Libia), la Liga
Árabe (1945 / 22 miembros, varios observadores) y la OCI no han sido

efectivas en este sentido. ¿Porqué no han sido efectivas? Parece que por
razones culturales. Los conflictos árabes y sus actores están en un
movimiento continuo, las alianzas cambian de un momento a otro según
los intereses. Además, el esquema habitual de resolución de conflictos es
la construcción de consenso. Exige grandes esfuerzos en comunicación y
los procesos comunicativos suelen durar mucho tiempo. El majlis es el
foro y la institución para los debates y las tomas de decisión. La palabra
significa originariamente el lugar donde sentarse. Una vez sentados, los
invitados tienen todo el tiempo del mundo para discutir sus asuntos. Sin
embargo, la organizaciones regionales e internacionales del mundo árabe
siguen modelos occidentales. ¿Cómo organizaciones que siguen
institucionalizaciones occidentales pueden ser aptas para este ámbito
cultural? Son tan obsoletas como el multilateralismo tradicional.
¿El Medio Oriente necesita una integración regional? Pues

¿porqué? ¿Por hacer como todo el mundo hace? ¿Por disponer de una
arquitectura de seguridad que satisface el resto del mundo? ¿Qué es el
Medio Oriente? ¿Una entidad monolítica? ¿Un imaginario colonial?
Turquía, Irán, Afganistán, el Golfo, el Mashreq, Israel, Egipto, el
Maghreb se tienen que integrar regionalmente? Parece ser una idea que
corresponde muy bien a la nueva hegemonía turca y probablemente viene
de ahí, pero es una idea muy lejana de la realidad. Ni una comunidad tan
homogénea como la de los estados del Golfo ha alcanzado una
integración regional, pero no obstante sus estados individuales han tenido
mucho éxito en la escena multilateral.
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EL MULTILATERALISMO COMO HERRAMIENTA
DE SUPERVIVENCIA EN UN AMBIENTE HOSTIL:
LECCIONES MAGISTRALES DESDE SUDÁN
MULTILATERALISM AS A SURVIVAL TOOL IN A HOSTILE

ENVIRONMENT: MASTERLY LESSONS FROM SUDAN
DARÍO LÓPEZ ESTÉVEZ∗
RESUMEN
Ante las recientes críticas al multilateralismo por su incapacidad para

resolver y prevenir conflictos y por ser considerada una herramienta
cooperativa de países débiles, el régimen sudanés de Al-Bashir emerge
como un ejemplo de uso brillante de las dinámicas multilaterales para
sobrevivir en un entorno hostil. Un ejemplo del éxito del multilateralismo
supeditado a los intereses del régimen gobernante que, desde su punto de
vista, ha resultado gozar de una eficacia incuestionable.
PALABRAS CLAVE: Sudán, multilateralismo, Al-Bashir, poder, relaciones

internacionales.
ABSTRACT
Against recent critics blaming multilateralism for its incapability to solve

and prevent conflicts as well as for being considered a cooperative tool of
weak countries, Al-Bashir’s Sudanese regime arises like an example of
∗
Master en Análisis de Inteligencia en la Universidad Rey Juan Carlos
bold use of the dynamics of multilateralism in order to survive in a

hostile environment. An example of the success of multilateralism
subordinated to the ruling regime’s interests, which has appeared to cast
an unquestionable effectiveness.
KEYWORDS: Sudan, multilateralism, Al-Bashir, power, international

relations.
PANEL IV: 1051
INTERNACIONALES
1. INTRODUCCIÓN AL MULTILATERALISMO CONTEMPORÁNEO
Según Robert Kagan, la definición tradicional de multilateralismo

“pivota sobre la idea de la gestión de problemas transnacionales por tres
o más partes que operan sobre la base de principios de conducta
generales acordados de manera común1“, mas tal definición presupone la
anteposición de tales normas conductuales a los intereses individuales de
los actores (Jokela, 2011). Ello requeriría la sumisión, o respeto, para
usar un eufemismo, de las grandes potencias a unas normas definidas de
mutuo acuerdo con actores políticos de menor peso en el panorama
internacional, acuerdo en el que primaría únicamente el interés común.
Esta concepción de las relaciones internacionales nacida a la par que las
entidades políticas, por muy efectiva que pudiera ser, no sólo va en
contra de cuanto propugnado ya por los griegos, según cuenta Tucídides
en sus Guerras del Peloponeso, sino que, por desgracia y naturalmente,
no suele suceder en la praxis.
El multilateralismo actúa como sistema alternativo al bipolarismo,

encarnado por la Guerra Fría, y al unilateralismo llevado hasta sus
últimas consecuencias, cuyo ejemplo más reciente lo encontramos en la
administración de George W. Bush. Es por ello que el multilateralismo ha
sido frecuentemente asociado a los débiles2, los países de talla media, por
ser el método más efectivo de defender sus intereses con los medios y
recursos a su disposición. El Movimiento de Países No Alineados es un
buen ejemplo de concertación de países “débiles y pobres” del hemisferio
sur contra las ansias de influencia de las potencias mundiales de su
tiempo; es decir, del uso del multilateralismo por parte de los países
medianos y pequeños. Se podría aludir asimismo a otras organizaciones
como la Unión Africana, una iniciativa exitosa para contrarrestar los
dañinos rescoldos del colonialismo en el continente y, por lo tanto, de
combate a los intereses de las potencias; la propuesta unión comercial
entre la Federación Rusa y los estados afines, o incluso el nacimiento de
la OPEP se debió a la necesidad de los estados productores de petróleo de
1
Multilateralism Matters: The theory and the Praxis of an Institutional Form.
ápud. Jokela, 2011.
2
Power and Weakness, ápud Jokela, 2011.
combatir los perjuicios ocasionados por la especulación desenfrenada de

las mayores petroleras mundiales.
Claro está que el carácter multilateral de ciertas organizaciones no

es más que una máscara que esconde el deus ex maquina del panorama
internacional. Las Naciones Unidas son un buen ejemplo de ello. Bajo la
apariencia de organización pluralista en la que la gran mayoría de las
entidades políticas mundiales están representadas, los pesos pesados del
Consejo de Seguridad han conseguido institucionalizar y, lo que es peor,
legalizar, el sistema más antiguo interacción entre estados y entes
políticos: la ley del más fuerte, materializada en el derecho a veto y en la
falta de medios de la organización misma de evitar quebrantamientos de
las leyes internacionales por parte de algunas de las potencias. La Unión
Europea también está siendo víctima del criticismo que sacude al
concepto de multilateralismo y de su enorme vulnerabilidad a convertirse
en la excusa de algunas potencias regionales para defender sus intereses a
toda costa en detrimento de sus socios, acusaciones dirigidas
insistentemente a Alemania. Esto ha fomentado un sentimiento de
frustración de muchos europeístas e impulsado movimientos
negacionistas que propugnan la salida de la Unión, habiendo adquirido
ésta la imagen de sistema fantoche al servicio de la banca y el gobierno
germánico.
Esta opinión es compartida por muchos críticos de las relaciones

internacionales, que afirman que “los actuales acuerdos multilaterales
reflejan los intereses y las normas de los estados occidentales más
fuertes, no siempre compatibles con los de los estados emergentes y en
vías de desarrollo” (Jokela, 2011). Mientras no sea favorable a los
intereses de los actores clave, el multilateralismo no tendrá efecto alguno.
Es por ello que muchos acuerdos bilaterales tienen un origen multilateral,
en la medida en que están motivados por las carencias del
multilateralismo en sí. Estas argucias no sólo permiten a los estados
sortear los puntos muertos a los que muchas veces llegan los enfoques
multilaterales, sobre todo cuando se tratan temas espinosos – baste citar
las recientes Conferencias de Ginebra sobre la crisis siria, otro escenario
con pintas de colaboración multilateral fantoche de una pugna entre
potencias -, sino que también les dota de herramientas de coacción que
podrían revelarse útiles una vez que la fase de desconexión del objetivo
haya terminado y se retome la acción multilateral.
PANEL IV: 1053
INTERNACIONALES
Queda claro por tanto que hay sendas sospechas de que el

multilateralismo no sólo sea la única arma de la que disponen los débiles
para combatir a los fuertes sin el uso de la fuerza, una herramienta que
salvaguarda su integridad al mismo tiempo que obtiene concesiones por
parte de los más poderosos. También es un instrumento de extrema
utilidad al servicio de las potencias, pues no hay mejor modo de obtener
el apoyo de alguien que promoviendo la auto-convicción de que participa
activamente en un sistema tintado de pluralista y democrático. La auto-
convicción sobre la propia utilidad en el grupo ha demostrado tener
durante mucho tiempo efectos cegadores que ni el mismo derecho a veto,
en el caso de las Naciones Unidas, ha conseguido quebrantar.
Por ende y por consiguiente, la necesidad de recurrir a las

longevas pero sabias teorías sobre el poder y la influencia que rigen las
relaciones internacionales desde tiempos de la Hélade se revela
obligatoria. Tal y como los atenienses confesaron a los sus enemigos los
melios:
Tal como suceden las cosas en el mundo, el derecho es un tema del

que tratan sólo los que son iguales entre sí por su poder, tocándole a los
débiles padecer los que deben padecer… Así creemos que sucede entre
los dioses y entre los hombre sabemos que, a causa de una ley necesaria
de su naturaleza, ejercen el poder cuando pueden. No hemos sido nosotros
los primeros en establecer esta ley ni los primeros en obedecerla, una vez
establecida. En vigor la hemos encontrado y en vigor la dejaremos
después de utilizarla. … Cualquier otro pueblo, de poseer el mismo poder
que el nuestro, haría lo mismo (Tucídides, 1986, 323)3.
Este encomiable reflejo de la realidad ha permanecido en vigor

hasta el siglo XXI. Frente a una opinión definida como “tradicional y
religiosa, que reza que las causas justas y razonables deben triunfar y
prevalecer” (Antonio Alegre, 1986), concepción realista de los atenienses
ha tenido siempre la última palabra cuando el multilateralismo no ha
dado resultado. La opinión religiosa constituye el germen del
multilateralismo como sistema alternativo y justo que aspira poner en
3
La versión traducida por Diego Gracián, publicada por Librería La Viuda de
Hernando, (Madrid, 1889). Recogida y publicada por Ediciones Orbis
(Barcelona, 1986), obra de la que se ha tomado la cita.
práctica una interpretación armoniosa del concierto de naciones, pero su

éxito depende de la aquiescencia de los poderosos.
El pluralismo, por tanto, es entendido en estas líneas como una

estrategia más al servicio de los débiles para aumentar su estatus e
influencia, así como de los poderosos para actuar con el beneplácito de
los débiles, que inexorablemente son mayoría. Si bien el adjetivo
“multilateral” sea definido por la máxima autoridad de nuestro idioma
como aquello “que concierne a tres o más estados o afecta a las
relaciones entre ellos”, (Real Academia Española [RAE], 2001) en un
mundo post-westfaliano donde la globalización y el fracaso del poder
estatal ha resultado en un surgimiento descontrolado de actores no
estatales que juegan un rol de primer orden en el escenario internacional,
el concepto de multilateralismo no puede estar limitado a los estados. Por
ende, preferirnos acogernos a la definición tradicional del
multilateralismo que prevé la cooperación entre diversas partes, que no
estados, acerca de problemas transnacionales (Ruggie, 1993).
Las dinámicas del poder, teorizadas y completadas con la Teoría

de Juegos de John von Neumann y OskarMorgenstern, y su interacción
con el multilateralismo del que se vale hoy la comunidad internacional
encuentran un escenario de aplicación óptimo en un país tan
aparentemente remoto como Sudán, un país “débil” que se ha coaligado
con los “fuertes” rusos y chinos en defensa del ataque constante de
Occidente al que se ve expuesto en razón de su supuesto carácter
totalitario y su supuesto apoyo al terrorismo.
2. RAZONES PARA EL MULTILATERALISMO EN SUDÁN
Sudán ha sido y sigue siendo uno de los grandes desconocidos del

continente africano. Su frágil proyección internacional y su conflictividad
interna lo han mantenido en la penumbra durante décadas, siendo tema de
actualidad únicamente debido a sucesos abominables como conflictos
armados, derramamientos de sangre, acusaciones de genocidio y demás
hechos lamentables, noticias que han empañado la honorabilidad de un
pueblo como el sudanés, con una historia milenaria de convivencia y
progreso cultural que se vio truncada a partir el período colonial
PANEL IV: 1055
INTERNACIONALES
(Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo [UNDP], 2012,

62)4.
Es precisamente éste, el período colonial y su herencia, el origen

de los problemas de los que ha adolecido este país (UNDP, 2012, 62)5.
La independencia del Imperio Británico en 1956 dio “la libertad” a un
territorio profundamente dividido. Prueba de ello es la guerra civil que se
desató el mismo año de la independencia y que se postergó hasta 2005,
año en el que se firmó el Tratado Global de Paz entre las autoridades
sudanesas y distintos grupos rebeldes. Grosso modo, el dominio
británico delineó las fronteras de un país con una cohesión étnica,
religiosa y lingüística nula. Si bien la construcción de entidades políticas
basadas en un idioma común habría sido prácticamente inviable, debido a
la multitud de lenguas habladas en dichas latitudes, la conformación de
estados basados en la una común matriz étnico-religiosa no era tarea tan
difícil, mas obviamente no fue el principio de convivencia y cohesión
social el que subyació a la delimitación de las fronteras coloniales. Esto
dio como fruto un país surcado por múltiples líneas de falla que han
sacudido a la nación sudanesa con demasiada frecuencia.
En primer lugar, la falla religiosa ha dividido el país de este a

oeste, diferenciando un norte musulmán de un sur cristiano y animista.
En julio de 2011, Sudán del Sur se constituyó como estado independiente
cuya frontera norte coincide con la línea divisoria entre ambos grupos
confesionales, si bien aún hoy siguen en pie las negociaciones para
delimitar la frontera exacta y decidir la soberanía de uno u otro estado
sobre ciertas regiones fronterizas.
En segundo lugar, la falla étnica divide el actual Sudán en tres

franjas verticales. Al oeste encontramos las etnias zagaua y fur, oriundas
de Darfur; en el centro y norte predomina la etnia árabe, el grupo más
numeroso del país; y en el este habitan los miembros de la etnia Beja.
4
“Las semillas de la guerra civil entre el norte y el sur fueron plantadas por la
política colonial británica.”
5
“La estructura institucional heredada (por el estado sudanés) era en gran medida
inadecuada para la promoción del desarrollo en todo el territorio […] Las
estructuras institucionales heredadas sirvieron para perpetuar las desigualdades
económicas del período colonial, […] La autoridad nacional sólo consiguió
ampliar las disparidades económicas entre las regiones del país”.
Además de estos grupos con clara ubicación geográfica, los nubios se

encuentran repartidos entre la ribera norte del Nilo, ciertas zonas de
Darfur, y las montañas de Nubia, al sur del país. La administración y el
poder político del país en tiempos coloniales fue concedida a los árabes
(Ylönen, 2005), por ser el grupo étnico mayoritario, sedentario, con
profundas y evidentes conexiones con Egipto, con quien el Reino Unido
compartía las riendas del protectorado sobre Sudán; y por su tradicional
supremacía militar en la región.
En tercer lugar, las divisiones lingüísticas coinciden en mayor o

menor medida con las etnias, si bien las lenguas oficiales son el inglés y
el árabe literario. En el oeste se habla fur, en el este el beja junto al tigre,
los nubios hablan diferentes lenguas que comparten una matriz común y
el árabe mismo se divide en árabe sudanés, árabe naydiy hiyazi, y el
árabe chadiano. La intensa arabización6 a la que se ha sometido a la
población ha comportado la adopción del árabe como segunda lengua por
parte de numerosas etnias, lo que ha generado recelos identitarios, en
caso de éxito, y una fuerte animadversión en caso contrario, como ha
ocurrido con los beja y las etnias darfureñas.
Dadas las anteriores premisas, era previsible que la convivencia y

la gestión eficaz del poder en Sudán se revelasen una tarea más que
ardua. Y así ha sido. La concesión del poder político a la etnia árabe,
como en cualquier otra situación similar, ha desembocado en un
sentimiento de marginación y exclusión política del resto de grupos
étnicos, que en Sudán pueblan la periferia. Prueba de ello es la
localización de los levantamientos antigubernamentales: Darfur, la región
del Mar Rojo, el actual Sudán del Sur y, a partir de la independencia de
este, las zonas fronterizas entre ambos Sudanes. Todos los
levantamientos populares en estas áreas han sido avivados por la
marginación de la que se acusa al poder central, lo cual refuerza la
posición de voces que indican al binomio excluyente “árabe / no árabe”
como la raíz de los problemas sociales y de seguridad en Sudán (Jok,
2007).
6
La arabización forzosa se ha llevado ha cabo en regiones como Darfur y
Kordofán del Sur, donde el gobierno ha favorecido la implantación en la
administración de árabes locales en detrimento de los demás grupos étnicos
(Ylönen, 2009).
PANEL IV: 1057
INTERNACIONALES
En realidad, expertos locales aseguran que este binomio

contrapuesto hace flaco favor a la capacidad de la antropología para dar
una explicación transcultural a la conflictividad social, aseverando que lo
que ocurre en Sudán es simplemente un juego de poder entre el régimen,
sostenido por unas lealísimas fuerzas armadas y unos servicios de
inteligencia tremendamente eficaces en la lucha contra la disidencia
interna, y los actores hostiles tanto dentro como fuera del país. Prueba de
la ausencia de una identificación indisoluble del régimen con la etnia
árabe es la extrema violencia con la que se reprimieron las protestas
populares en la capital y otras urbes de mayoría árabe por parte del
gobierno en otoño de 2013 y verano de 20127.
La historia política sudanesa ha estado protagonizada por golpes

de Estado de todo tipo. El último de ellos, en 1989, catapultó en el poder,
con la ayuda de los islamistas encabezados por Hassan At-Turabi, al
actual presidente de Sudán, Omar Al-Bashir. Desde ese momento, el
Partido del Congreso Nacional ha llevado las riendas del país, ocupando
la gran mayoría de los escaños en la Asamblea Nacional. Las pugnas por
el poder han sido la causa de las diferencias internas a la alianza
gubernamental que provocaron la ruptura entre Al-Bashir y At-Turabi en
1999, declarando aquél el estado de emergencia. Sólo a principios de este
año, el presidente sudanés ha anunciado la iniciativa de diálogo nacional
con ambiciones inclusivas de todos los actores políticos de la escena
sudanesa8.
Los conflictos internos, canalizados por un innegable

subdesarrollo de las periferias (Ylönen, 2009), han supuesto una seria
amenaza para la continuación del régimen al mando de la política y la
economía sudanesas, pero al mismo tiempo han sido los motivos
profundos de la acción multilateral de la comunidad internacional, en sus
7
Aunque los números de las víctimas divergen según la fuente, el gobierno había
reconocido la muerte de al menos 29 manifestantes en las protestas de
septiembre de 2013.
8
La iniciativa, lanzada a principios de este año por el mismo presidente tras la
visita de Jimmy Carter, pretende aunar a todos los actores políticos en un foro
pacífico con el fin de redactar la próxima Constitución del país, prevista para el
año que viene. Sin embargo, la adhesión de los grupos rebeldes está siendo
bastante difícil y el régimen permanece intransigente sobre la fecha de las
próximas elecciones, que pretende celebrar antes de la redacción de la
Constitución.
más variadas facetas, en Sudán. El éxito de esta acción ha dependido del

“poderoso”, en este caso el régimen de Omar Al-Bashir, más aún ahora
cuando el Sur se ha emancipado y la vitalidad política interna depende
del consentimiento y acuerdo del partido en el gobierno, propio de
regímenes presidencialistas.
3. UNILATERALISMO Y MULTILATERALISMO EN SUDÁN
El carácter principalmente interno de las aflicciones de Sudán,

junto a su escaso peso geopolítico más allá de las fronteras de sus vecinos
colindantes, han hecho que la comunidad internacional adopte casi
automáticamente un enfoque multilateral tanto en la ayuda económica
como en la gestión de conflictos y la gestión de crisis humanitarias. Las
Naciones Unidas (ONU) y la Unión Africana (UA) principalmente han
sido las organizaciones que han canalizado tales esfuerzos, con entidades
como la Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo en África
Oriental (IGAD) y la Liga Árabe como actores multilaterales con un
protagonismo secundario.
Sólo países con grandes intereses en juego en la nación, como

China, Sudán del Sur o Uganda, han optado por la movilización
unilateral, algo que no infringe las reglas tácitas de las relaciones
internacionales, según las cuales un gran esfuerzo por parte de una nación
debe ser ejercido en la expectativa de un retorno igual o mayor, y no
precisamente en términos económicos. La principal traba de Sudán es que
no puede garantizar tal retorno, por ser un país débil, salvo con países de
talla análoga que, por otra parte, pueden ofrecer poco más que Sudán. El
enorme endeudamiento exterior, el conflicto armado interno, el bajo nivel
de desarrollo, el alto gasto militar y la vulnerabilidad de su sistema
económico basado en las rentas de los hidrocarburos y el sector primario
se encuentran entre las razones de esta debilidad. Dicho esto, Sudán es un
ejemplo prototípico de actor obligado a hacer uso del multilateralismo
para la consecución de sus objetivos. Pero no sólo eso, el régimen de
Omar Al-Bashir ha demostrado ser muy hábil en el manejo de las
dinámicas del multilateralismo y el equilibrio de poder para su propio
beneficio, algo no muy diferente a lo que hacen las grandes potencias,
pero desde el listón superior de la jerarquía mundial.
PANEL IV: 1059
INTERNACIONALES
4. LAS RELACIONES DE SUDÁN CON EL MULTILATERALISMO
Conviene partir de una clara distinción entre las organizaciones

internacionales formales e informales. Mientras que las primeras son las
más visibles por estar institucionalizadas y actuar mediante normas de
conducta acordadas por sus miembros, quienes verdaderamente poseen el
poder de resolver problemáticas son las redes informales, es decir, las
alianzas y relaciones interestatales no institucionalizadas, cuyo fuelle son
los intereses comunes directos y que no se basan en norma de conducta
preestablecida alguna. Podríase decir, por tanto, que “las organizaciones
formales recogen, institucionalizan y aplican los resultados de la
actividad de las redes informales” (Jokali, 2011).
El régimen de Omar Al-Bashir lleva desde 1989 buscando el

reconocimiento internacional de su legitimidad, objetivo por el cual se ha
movido con habilidad entre ambas organizaciones, tanto las formales
como las informales, aceptando o haciendo uso del multilateralismo
poniendo como condición sine qua non el beneficio del régimen, por ser
éste la pieza más fuerte del damero y buscar, como cualquier otro en
paridad de poder, su propio interés. Por otro lado, el multilateralismo
también se ha presentado como una amenaza, un instrumento al servicio
de los estados adversos más poderosos, al que el régimen ha debido hacer
frente valiéndose de distintas estratagemas.
4.1. Sudán y el multilateralismo informal
4.1.1. Eje aliado
Irán, China y Rusia se han constituido como los principales

valedores de Sudán en la escena internacional, si bien se ha preferido
mantener las relaciones con el primero en la sombra por la sensibilidad
que despierta la potencia chií en el mundo árabe, entorno natural, junto
con el este de África, donde Sudán está destinado a jugar un notable
papel de actor de cierta relevancia.
Las relaciones de Sudán con China son relativamente recientes y

están dictadas por la economía. El coloso asiático importa el 60% de las
exportaciones de crudo sudanesas y posee derechos de explotación, a
través de sus petroleras, en la mayoría de los bloques petrolíferos del
país. En cambio de tal ventaja competitiva, China financia proyectos de

desarrollo en el país que van desde la construcción de vías de
comunicación al equipamiento de hospitales y escuelas, siendo su aliado
con más presencia directa en territorio sudanés.
El origen de la presencia china en Sudán se remonta a finales de

la década de los noventa, cuando ya se había comprobado que la nación
sudanesa poseía considerables reservas de crudo. Las prospecciones
iniciales fueron llevadas a cabo por la estadounidense Chevron, que se
vio obligada a abandonar el país debido a las ásperas diferencias entre
Estados Unidos y Sudán tras haber sido incluido éste en la lista de países
patrocinadores del terrorismo en 1993. El retiro de la petrolera fue
seguido por un embargo comercial de Estados Unidos en pie desde 1997,
si bien la potencia norteamericana ha seguido aprobando cuantiosas
partidas para programas humanitarios en Sudán. El régimen no tuvo otra
opción que facilitar la entrada de las petroleras chinas, que comenzaron la
exportación de crudo en 1999, multiplicando exponencialmente los
ingresos en las arcas del Estado y constituyendo, por tanto, una fuente de
financiación para el mantenimiento del aparato militar y de inteligencia
del régimen. Desde entonces, los lazos económicos entre ambas naciones
han reverberado sus efectos positivos en la cooperación al desarrollo y se
han dejado notar en la escena internacional, actuando China como
valedor de Sudán en las Naciones Unidas, en conjunción con Rusia, fieles
a la alianza tácita que componen en el Consejo de Seguridad.
Sudán actúa como un estado adherido a la red interestatal

informal, ya más que consolidada, entre Irán, Rusia y China, cuyas
buenas relaciones también están dictadas por la interdependencia
energética y económica, lo que explica la defensa de los intereses iraníes
por parte de rusos y chinos en la ONU. El régimen sudanés ha obtenido,
y sigue obteniendo, un apoyo vital de sus socios, si bien haya fingido no
mantener tan buenas relaciones, sobre todo con Irán, con el fin de ganarse
la confianza y el reconocimiento de los países de su entorno (Al-Nour,
2012)9. La alineación con estas potencias ha reportado a Sudán una serie
9
Justo después del golpe de Estado que encumbró a Omar Al-Bashir, Sudán
fingió la ruptura de relaciones diplomáticas con Irán al retirar su embajador en
Teherán con el objetivo de ganarse la confianza de los estados árabes, en
especial los del Golfo, esperando el reconocimiento de su legitimidad y el
apoyo a su gobierno (Al-Nour, 2012).
PANEL IV: 1061
INTERNACIONALES
beneficios que le han proporcionado una duradera bocanada de aire

fresco ante las sanciones económicas estadounidenses y los sangrantes
conflictos armados internos y externos:
• En el ámbito militar, el régimen ha recibido suministros militares de

los tres países. Las Fuerzas Armadas Sudanesas están equipadas en
su mayoría con material proveniente o desarrollado en sus países
aliados10. Ello no sólo le ha conferido una superioridad militar a las
Fuerzas Armadas sudanesas, sino que también ha garantizado al
régimen diversas vías de aprovisionamiento militar, claves para la
supervivencia del régimen y la lucha contra los grupos armados
rebeldes. Asimismo, la cooperación militar ha permitido, gracias a la
concesión de desarrollo de patentes extranjeras, el desenvolvimiento
de una industria armamentística nacional que ha consolidado y
mejorado su actividad hasta suponer uno de los mejores y más
competitivos sectores industriales del país (Jiménez Olmos, 2013).
• En el ámbito internacional, China y Rusia han sido grandes valedores
del régimen de Al-Bashir, defendiendo la salvaguardia del régimen
en organizaciones internacionales como las Naciones Unidas, donde
sólo han apoyado intervenciones humanitarias y despliegue de
misiones de paz y de otra índole con el objetivo de atajar conflictos
con nefastas repercusiones para el régimen, como es Darfur y Abyei.
Además, resulta interesante observar este frente multilateral en clave
anti-estadounidense, como un arma en manos de naciones ya no
débiles, sino más bien menos poderosas que Estados Unidos, para
hacer frente común a las ambiciones imperialistas de la potencia
norteamericana. De esta manera, el régimen sudanés se ha dotado de
un instrumento capaz de resistir a los embates provenientes del
Occidente filo-estadounidense bajo la forma de embargos, sentencias
judiciales y acusaciones sobre violación de derechos humanos, abuso
de fuerza, marginación y sectarismo, etc.
• La economía sudanesa, por débil que haya demostrado ser, ha
recibido los efectos positivos de unas Fuerzas Armadas bien
equipadas y por tanto capaces de garantizar la seguridad de las
10
Israel ha hecho públicas sus sospechas sobre planes iraníes para establecer una
base militar en Sudán, hipótesis que ha defendido con la presencia de navíos
militares iraníes en Port Sudán días después del ataque aéreo israelí en Yarmuk,
entre otros hechos.
infraestructuras energéticas, críticas para la supervivencia del

régimen, y de un gobierno estable a pesar de las convulsiones
internas y externas gracias al apoyo de rusos y chinos.
4.1.2. Frente(s) enemigo(s)
La acción multilateral de Estados Unidos a través de tres frentes

compuestos por Arabia Saudí y Emiratos Árabes Unidos por un lado,
Israel por otro, y Uganda en el continente africano. Las tradicionalmente
adversas relaciones entre estos estados y Sudán son usadas a modo de
herramienta multilateral al servicio del interés de la potencia
estadounidense con la aquiescencia y beneplácito de estados más débiles,
que sin duda obtienen provecho de su lealtad al gigante.
Estados Unidos mantiene desde 1997 un embargo comercial

férreo sobre Sudán que si bien ha promovido iniciativas aperturistas del
régimen sudanés, no ha comprometido de modo definitivo su estabilidad.
El embargo estadounidense vino a confirmar la enemistad jurada que se
había ido macerando desde la inclusión de Sudán en la lista de estados
patrocinadores del terrorismo en 1993, calificación que obliga a la
imposición de sanciones económicas. A partir de esta decisión, Estados
Unidos ha aprovechado su alianza con estados intransigentes hacia el
régimen sudanés para atacar e intentar aislar al país, esfuerzos que se han
visto fallidos hasta la fecha.
La cúpula leal al presidente Al-Bashir se ha valido de los

reiterados ataques de Estados Unidos y sus acólitos para intensificar la
cohesión con sus estados aliados, cuyos intereses entran en colisión
frontal con los estadounidenses. Cada uno de estos estados ofrece una
herramienta diferente pero igualmente útil:
• La enemistad ideológica de Arabia Saudí y los Emiratos Árabes

Unidos, promotores del salafismo, considerada la corriente más
purista del Islam. Ambos países se han opuesto al régimen de Al-
Bashir, por su patente afiliación a las corrientes islamistas de matriz
ijuaní11. La última baza jugada en contra de los islamistas ha sido la
11
“Ijuaní”, es la adaptación fonética al español del término árabe ”‫”اﺧﻮاﻧﻲ‬, adjetivo
que hace alusión a los Hermanos Musulmanes.
PANEL IV: 1063
INTERNACIONALES
declaración de los Hermanos Musulmanes como grupo terrorista, lo

que ha tenido como consecuencia un mayor acercamiento entre los
actores propensos a la adopción de este último tipo de islamismo,
como ha sucedido entre con Catar. Además, la cercanía política y
cooperativa entre Sudán y el coloso chií suscita terror en el Golfo, en
especial entre los saudíes (Al-Nour, 2012).
• Los intereses económicos contrarios de Uganda y Sudán. Este país
africano ha sido el promotor de un oleoducto alternativo al ya
existente que atraviesa Sudán 12 . El gobierno de este último ha
acusado a Uganda de estar interesada en desestabilizar las relaciones
de ambos Sudanes. Lo cierto es que la realización del proyecto
aportaría enormes beneficios a Uganda y Estados Unidos, pero su
complejidad lo ha hecho, por el momento, inviable. Sin embargo,
Uganda ha seguido aprovechando cualquier margen de maniobra para
poner en apuros al régimen de Al-Bashir, desde el despliegue
unilateral de tropas en Sudán del Sur hasta la celebración en su
territorio del Acuerdo del Nuevo Amanecer entre los miembros de la
oposición sudanesa13. En realidad, las acciones desestabilizadoras de
Uganda entre Sudán y Sudán del Sur han solido tener el efecto
contrario al esperado. En general, han acelerado el acuerdo entre las
partes, sobe todo ha provocado que el régimen sudanés se muestre
más dispuesto a dialogar de forma pacífica y efectiva. En juego de
suma cero, como es el transporte y exportación del crudo sursudanés,
el régimen de Al-Bashir tiene mucho que perder y ha sabido
mantener el timón.
• La animadversión entre Israel y Sudán gira alrededor del rechazo de
este último a reconocer al estado hebreo y del supuesto apoyo militar
que el gobierno sudanés presta a grupos armados como Hamás.
Estados Unidos e Israel han bombardeado reiteradas veces el
territorio sudanés argumentando destruir instalaciones
12
Sudán del Sur exporta su petróleo a través de tres oleoductos que surcan el
territorio de su vecino septentrional en dirección a Port Sudán, desde donde es
exportado. El estado sursudanés debe por tanto pagar por el transporte y
exportación de su crudo al gobierno del norte, lo que ha generado sendas
disputas entre ambas naciones.
13
Este polémico acuerdo fue firmado en Kampala entre la mayoría de actores
políticos de la oposición. Entre otros puntos, los firmantes se comprometían con
la democratización de Sudán y el derrocamiento del régimen de Al-Bashir.
armamentísticas, como el bombardeo de Yarmuk a finales de octubre

de 2012, que no dejan de ser violaciones del derecho internacional
que ha aprovechado el régimen para testar el apoyo de sus aliados a
través de declaraciones condenatorias14. Sin embargo, tales ataques
no han frenado la intensificación las relaciones entre Sudán e Irán en
diferentes ámbitos como el entrenamiento de miembros de las fuerzas
y cuerpos de seguridad sudanesas o el del contrabando de armas
dirigidas a Hamás, siendo Port Sudán un enclave estratégico de la
ruta que abastece a los grupos armados palestinos, que reciben los
suministros a través del Sinaí (Al-Nour, 2012).
4.1.3. Relaciones bilaterales suplidoras de los límites del multilateralismo.
Catar se ha visto recientemente afectado por un ataque frontal de

Arabia Saudí, Bahrein y Emiratos Árabes Unidos, que han intentado
aislarlo dentro del Consejo de Cooperación del Golfo. Ante la
imposibilidad de actuar en el ámbito multilateral del Consejo, el pequeño
emirato ha optado por reforzar sus relaciones bilaterales con otros países,
en especial modo aquellos con los que podría forjar una alianza percibida
como amenazadora para sus rivales en el Consejo, y en este sentido
Sudán ha resultado ser un estado ideal. Por su ideología contraria a la
salafí, por su potencial económico 15 y por los recelos que saudíes y
emiratíes guardan hacia el régimen sudanés, el nuevo impulso de las
relaciones entre ambos estados no es precisamente visto con buenos ojos
por los socios “jaliyíes”16.
4.1.4. El multilateralismo informal en la región.
La magnitud de los conflictos internos que afectan a Sudán por

una parte, y la transnacionalidad de los problemas regionales, como la
gestión de las aguas del Nilo, explican el enfoque multilateral que se ha
14
A este respecto pueden citarse las declaraciones condenatorias, por ejemplo, de
la IGAD el 10 de noviembre de 2012.
15
Catar ha concedido generosos préstamos bancarios a Sudán y ha obtenido, entre
otros muchos éxitos económicos, el derecho de gestión del patrimonio
arqueológico de Sudán en razón de una inversión sin precedentes para explotar
las riquezas históricas sudanesas.
16
“Jaliyí” es la adaptación fonética al español del término árabe “‫”ﺧﻠﻴﺠﻲ‬, adjetivo
usado para aludir a los países del Golfo Pérsico.
PANEL IV: 1065
INTERNACIONALES
visto obligado a adoptar el régimen del Al-Bashir para atajar los focos de
inestabilidad interna. Numerosos ejemplos vienen a colación,
especialmente intervenciones tripartitas entre las autoridades sudanesas,
las autoridades de otro estado, y grupos rebeldes. Así ha pasado con la
pacificación del frente del Este, a través del Acuerdo de Paz de 2006, en
la que participó Eritrea, y con el actual proceso de diálogo con los
rebeldes darfureños, en el que participa Chad. En el fondo, la causas de
este modelo tripartito de resolución de crisis están relacionadas con la
implicación del otro estado en la problemática misma.
En el caso de Eritrea, su papel clave en la resolución del

conflicto con el Frente del Este, resuelto a través del Acuerdo de Paz con
el Este en 2006, se debe a que fueron las autoridades de Asmara quienes
acogieron la sede del grupo rebelde y quienes apoyaban las acciones de
sabotaje que realizaban los miembros de la etnia beja rebelados. Hoy en
día, esta nación aún de reciente formación ha enderezado sus relaciones
con el vecino sudanés a través de una serie de visitas oficiales recíprocas
de sus dirigentes. Isaías Afurqi, presidente eritreo, y Omar Al-Bashir se
han reafirmado repetidas veces acerca de la superación de la enemistad
que hasta hace unos años los enfrentaba, vuelco de relaciones en el que
quizás haya influido el aumento de la presencia militar iraní en ambos
estados (An-Nour, 2012).
En el caso de Chad, su rol en la pacificación de Darfur es

fundamental dados los lazos étnicos que unen a los grupos rebeldes
darfuerños con las etnias predominantes en Chad. IdrisDéby, actual
presidente de la República del Chad, pertenece precisamente a la etnia
zagaua. Ha sido él quien ha emitido recientemente llamamientos a la paz
en Darfur e invitado a los grupos nativos a unirse a la iniciativa de
Diálogo Nacional lanzada por Al-Bashir. Todo ello en vista de la
conferencia en la localidad fronteriza de UmmYaras entre las autoridades
chadianas, las sudanesas y los grupos rebeldes y demás actores políticos
del país en un encuentro de “reconciliación nacional”. Por desgracia, el
encuentro multilateral no llevó a ninguna conclusión concreta más que la
necesidad de buscar una solución pacífica al conflicto que desde hace
más de una década flagela a la región17 . No obstante, la iniciativa ha
17
De hecho, la misma Unión Africana, en la 435ª reunión del Consejo de Paz y
Seguridad, ha reconocido la importancia del papel mediador de IdrisDéby en la
servido para demostrar la disponibilidad del régimen al diálogo y

confirmar la sorprendente tendencia aperturista y democrática que ha
seguido desde el pasado mes de enero.
El multilateralismo regional también ha sido empleado por el

régimen para aumentar su influencia en la región en el caso de la diatriba
que mantiene a Egipto alzado contra Etiopía por la construcción de la
bautizada como Presa del Gran Renacimiento Etíope. Ante el temor de
que comprometa su seguridad hídrica, Egipto se ha opuesto tajantemente
a tal proyecto18, aferrándose a un tratado de 1959 suscrito por Sudán y
Egipto, que restringía los derechos de explotación de las aguas del Nilo
exclusivamente a estos dos estados. Ante los embates del cambio
climático, otros estados de la cuenca nilótica como Uganda, Kenia y el
actual Sudán del Sur han percibido la necesidad de valerse de sus
recursos hídricos para la generación de energía, desarrollo y el consumo
humano. El cuestionamiento de los actuales derechos de explotación ha
hecho necesario el trato con las autoridades egipcias (Mansur, 2012).
Ante las últimas convulsiones políticas en Egipto, Etiopía ha dado rienda
suelta a sus pulsiones reivindicativas y ha comenzado la construcción de
la presa. Así, el régimen de Al-Bashir ha tenido en sus manos una
oportunidad de oro para posicionarse como mediador entre un aliado
declarado, como es Etiopía, y un estado que podría revelarse amenazador,
sobre todo después del golpe de estado protagonizado por la cúpula
militar egipcia y aplaudido por saudíes y emiratíes.
Sin duda, la actitud del régimen no podría ser otra, pues una vez
completada la presa recibirá grandes cantidades de energía limpia que
con toda seguridad ayudarán al desarrollo de la nación. Además, la presa
ayudará a regular el caudal del Nilo, cuyos desbordamientos han causado
periódicamente inundaciones desastrosas para la vulnerable actividad
agrícola y ganadera de Sudán.
pacificación de Darfur y sus esfuerzos por promover la inclusión de los grupos

de la oposición en la iniciativa de Diálogo Nacional lanzada por Al-Bashir.
18
Un acto manifiestamente multilateral ha sido la reciente firma de un acuerdo
entre Etiopía y las autoridades militares de otros 14 estados de la región para
proteger la polémica presa de un eventual ataque militar. El tratado ha sido
anunciado el 23 de abril de 2014, despertando la ira de Egipto, cuyos medios de
comunicación han invitado al gobierno a llevar a cabo un ataque aéreo contra el
megaproyecto.
PANEL IV: 1067
INTERNACIONALES
4.2. Sudán y el multilateralismo formal
Como ya se ha dicho, las organizaciones multilaterales formales

recogen y aplican los acuerdos a los que se llega con el multilateralismo
informal.
Las Naciones Unidas han sido depositarias del apoyo fiel que el
régimen sudanés recibe de potencias de alto rango como China y Rusia,
lo que le ha permitido limitar la intervención de la ONU a cuestiones
humanitarias y conflictos diplomáticos o armados susceptibles de
desestabilizar la región, como Darfur o la zona fronteriza con Sudán del
Sur. Las Naciones Unidas mantienen desplegadas dos misiones en el
actual Sudán:
1. LA UNAMID, la Misión de las Naciones Unidas y la Unión

Africana para Darfur, única misión híbrida de las ONU, fue
aprobada en 2007 y sustituyó la misión de mantenimiento de paz
de la Unión Africana, operativa desde el año anterior. La
UNAMID representa el despliegue de recursos humanos más
numeroso en la historia de la organización. En esta zona las
Naciones Unidas están desempeñando un rol fundamental en la
promoción del desarrollo agrícola y ganadero a través del UNEP,
el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, y la
UNDP, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
2. Las Naciones Unidas funcionan como un sistema subsidiario de
la falta de entendimiento entre partes enfrentadas. La misión en
Darfur ha cumplido más de una década, y los últimos conatos de
violencia parecen indicar que aún le queda recorrido. No obstante,
el freno al recrudecimiento de la violencia y la promoción al
desarrollo regional que ha comportado la presencia de la misión
híbrida ha permitido al régimen destinar fondos en otros
menesteres, así como concentrar su atención en otros problemas
más apremiantes como el conflicto que mantuvo durante más de
un año con el Sur acerca de las tarifas por el transporte y
exportación del crudo sursudanés. Si bien la ONU se ha revelado
eficaz en las funciones de su mandato en Darfur, la naturaleza
subsidiaria de la UNAMID ha sido captada a la perfección por la
cúpula gobernante, gracias a lo cual se ha permitido delegarle la

gestión del conflicto a las Naciones Unidas y emplearse en otras
cuestiones más provechosas para el régimen.
3. La UNIFSA, la Fuerza Provisional de Seguridad de las Naciones
Unidas para Abyei, va camino de convertirse en otra sistema
subsidiario del estado en una región tremendamente turbulenta,
enormemente sensible y estratégica tanto para Sudán del Sur
como su homónimo del norte por las cuantiosas reservas de
hidrocarburos que se ocultan en su subsuelo. En el interés del
régimen está mantener la misión provisional presente en el
territorio hasta que se resuelvan otras cuestiones de mayor
trascendencia. Prueba de ello es que aún no se ha celebrado la
consulta popular para decidir a quién pertenece la soberanía del
área y tampoco se ha establecido una administración autónoma,
tal y como se han comprometido las partes con el Panel de Alto
Nivel de la Unión Africana.
La Unión Africana está inmersa en una actividad incesante sobre

todo en la resolución de cuestiones pendientes entre Sudán y Sudán del
Sur. Se presenta como el instrumento en el continente con el que mejor
puede aplicarse el concepto de multilateralismo regional, entendido como
la variante más efectiva de este acercamiento a las relaciones
internacionales.
Su implicación en los asuntos problemáticos del país se canaliza

en mayor parte a través del Panel de Alto Nivel para Sudán (AUHIP, por
sus siglas en inglés) y todos los órganos que a él obedecen:
1. El Mecanismo de Investigación Ad Hoc (MIA, por sus siglas en

inglés), ha tenido como misión la de investigar la veracidad de las
acusaciones cruzadas de injerencia entre Sudán y Sudán del Sur,
conformado por el presidente de la Comisión Africana y el
presidente del IGAD.El MIA ha propuesto la Zona Fronteriza
Desmilitarizada Segura, para cuya aplicación la Comisión de la
Unión Africana ha constituido un Equipo Técnico para el
Programa de Fronteras, cuya operatividad ha sido facilitada por el
apoyo logístico de la UNISFA.
2. Un Comité de Alto Nivel formado por los vicepresidentes de
sudanés y sursudanés, y un Comité Conjunto de Implementación
PANEL IV: 1069
INTERNACIONALES
entre Sudán y Sudán del Sur compuesto por los respectivos

ministros de Asuntos Exteriores.
3. Un Mecanismo Conjunto de Seguridad Política estableció en abril
de 2013 un Comité Conjunto de Seguridad (JSC, por sus siglas en
inglés) liderado por los directores de los servicios de inteligencia
de ambos Sudanes. Este comité se ha reunido repetidas veces,
visitando incluso las zonas donde las fuerzas armadas de ambos
Sudanes han declarado haber sido atacadas por la contraparte.
4. Un Comité Tripartito para la Aproximación Conjunta a la
Comunidad Internacional, establecido en septiembre de 2012 con
el objetivo de tratar la repartición de la responsabilidad de la
deuda conjunta y conseguir facilidades de pago tales como quitas
o renegociaciones. El Comité, que también cuenta entre sus
objetivos atraer ayuda financiera internacional a Sudán y suavizar
las sanciones económicas, está compuesto por representantes de
ambas Repúblicas y miembros del AUHIP. Esta herramienta se
ha revelado una oportunidad áurea para librarse de la lacra de la
deuda, que lleva arrastrando ya varias décadas y no deja de
entorpecer el despegue económico del país 19 . El acuerdo fue
alcanzado en medio del conflicto que enfrentó a ambas repúblicas
durante quince meses durante los cuales la producción de crudo
sursudanés se mantuvo paralizada 20 , un nuevo ejemplo de la
supeditación del éxito del multilateralismo a los intereses de las
voces cantantes en pugna. Y de aceptación de la acción
multilateral para el provecho del régimen.
La Unión Africana, además, se ha posicionado del lado del

régimen sudanés en cuanto a la sentencia de la Corte Penal Internacional,
invitando a los países miembros a desoírla, elemento de apoyo al régimen
19
En los años setenta el país se endeudó de manera exponencial en razón de un
programa de desarrollo socialista fallido. A partir de entonces, los avatares
sociales y de seguridad han impedido el saldo de la deuda, que ha ido
acumulando intereses. Las últimas estimaciones calculan que el 40% de la
deuda contraída es deuda real directa. Como si fuera poco, debido al parón de
producción del crudo sursudanés, la deuda ha aumentado un 70% en los últimos
dos años.
20
Desde enero de 2012 a abril de 2013, el gobierno de Sudán del Sur decidió
paralizar la producción de crudo en respuesta a la negativa del gobierno sudanés
de renegociar las tarifas por el transporte y exportación del petróleo sursudanés.
que ha reforzado su legitimidad a los ojos de una buena parte de la

comunidad internacional. Tal rechazo ha sido seguido por el IGAD y el
Movimiento de Países No Alineados, hecho que ha cohesionado las
relaciones entre aquellos estados que acusan a la Corte Penal
Internacional de estar al servicio de los intereses de ciertos actores
occidentales influyentes.
La IGAD, la Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo en

África Oriental, está centrada actualmente en el desarrollo regional a
través de su iniciativa más relevante: la Iniciativa para la Sostenibilidad y
la Resiliencia de los Impactos de la Sequía. Además, actualmente se está
discutiendo la creación de un Fondo de Respuesta ante Desastres. Su
colaboración con la Unión Africana es muy estrecha, evidente en la
participación de su presidente en el Mecanismo de Investigación Ad Hoc
de la Unión Africana para Abyei.
La Liga Árabe, si bien padece profundas divisiones internas que

corresponden con las tradicionales fisuras que impiden la cohesión del
mundo árabe, no deja de ser el resultado de la voluntad de un grupo de
estados de acomunarse de acuerdo con una común matriz étnica.
Funciona como un foro abierto donde se discuten nuevas formas de
integración y se expresan con libertad declaraciones de intenciones. El
conflicto de Darfur ha estado omnipresente en las cumbres de la Liga
como uno de los pocos elementos sudaneses que consiguen la
unanimidad de sus miembros, que abogan por la unidad de Sudán y
desean reiteradamente la pacificación de la región. La realización de tales
deseos, sin embargo, depende de cada uno de los estados miembros,
estando la organización desprovista de los medios y las prerrogativas
necesarios para actuar con una relativa autonomía, como sí que hacen la
Unión Africana o las Naciones Unidas.
Sudán ha aprovechado las cumbres de la Liga para anunciar, en

enero de este año, su iniciativa para atraer inversiones dirigidas al
desarrollo del sector primario, que ocupa al 50% de la población activa y,
por ende, clave para la estabilidad social del país. El régimen se ha
mostrado muy interesado en promover esta iniciativa, que ha recibido el
apoyo convencido de Nabil Al-Arabí, secretario de la Liga. La propuesta
llega cuando Sudán es ya un destino consolidado de inversiones
destinadas a garantizar la seguridad alimentaria de estados con pocos
recursos agrícolas, como Arabia Saudí, Emiratos Árabes Unidos, Catar y
PANEL IV: 1071
INTERNACIONALES
Egipto, países que conforman el oligopsonio del fenómeno del “land-

grabbing” en Sudán. Los volúmenes de terrenos vendidos a las potencias
del Golfo Pérsico, aparentemente enemistadas con el régimen de Sudán,
no sólo desvelan una importante falla en el multilateralismo
estadounidense contrario al régimen de Al-Bashir, sino que también
descubren el doble juego de este último, aceptando entrar en una
dinámica “win-win” incluso con agentes hostiles con tal de sacar partido
a sus recursos naturales21.
La Unión Europea es uno de los principales socios comerciales

de Sudán y el principal acreedor de la deuda exterior contraída por el
Norte y el Sur. Su acción se concentra en la financiación de proyectos de
desarrollo a través de organizaciones internacionales regionales como la
IGAD o la Unión Africana. Sin embargo, las relaciones bilaterales entre
Sudán y los estados europeos son más vigorosas. Italia y España han
establecido recientemente foros económicos bilaterales para fomentar el
intercambio comercial entre ambas partes, lo que le ha permitido al
sistema sudanés crear una brecha en la situación de aislamiento a la que
las sanciones estadounidenses lo habrían condenado.
5. CONCLUSIÓN SOBRE EL BALANCE DEL MULTILATERALISMO EN SUDÁN
El multilateralismo, como ya muchos han demostrado, es el arma

de los estados de talla media o pequeña para luchar por sus intereses
frente a las grandes potencias. Por consiguiente, cualquier acción
multilateral que se emprenda deberá presentar unas expectativas de
provecho en el horizonte para todos sus miembros. Éste es el origen de la
apuesta por el multilateralismo como sistema alternativo al concierto
internacional dictado por las potencias. Sin embargo, la eficacia del
multilateralismo es un concepto relativo según el actor que se tome como
referencia.
21
A este respecto, el gobierno sudanés, por boca de Mustafá OzmánIsmaíl,
consejero del presidente, ha anunciado una nueva ley de inversiones que anulará
la actual, que impide a los extranjeros ser propietarios de tierras en Sudán. La
nueva ley concederá el derecho de posesión de la tierra a extranjeros según el
tiempo de explotación y el volumen de la operación. Se prevé que esté lista este
año.
En el caso de Sudán, el multilateralismo formal ha logrado un

éxito notable en la gestión de crisis humanitarias y el desarrollo de
sistemas económicos respetuosos con el tejido social de Darfur, pero ha
fracasado en prevenir las demasiado frecuentes crisis y conflictos que
azotan la estabilidad y la seguridad en Sudán. Sin embargo quizás sea
ésta característica la clave del juego entre el régimen de Sudán y las
organizaciones internacionales: su utilización como exclusivos medios de
resolver disputas una vez que la pugna bilateral no da más de sí o cuando
la crudeza del enfrentamiento expone al régimen a sanciones mayores.
Eso explicaría el modo y el tiempo de la intervención directa de las
Naciones Unidas en Sudán 22 . En este ámbito, la Unión Africana ha
demostrado ser más premurosa y eficaz, si bien ello no debe atribuirse a
la menor capacidad de esta, sino al carácter regional, y por tanto más
cercano, de aquella. A esta razón se añade otro motivo: el más acentuado
pluralismo de la Unión Africana, donde ningún estado tiene el privilegio
del veto, permite la participación activa de las partes interesadas23.
En cuanto al multilateralismo informal, ha logrado hacerse

espacio siempre y cuando el régimen de Al-Bashir ha tenido algo que
ganar. La cúpula gobernante ha sabido hacer uso de esta herramienta para
mantenerse en el poder y acrecentar su influencia y relevancia
internacional, formando frente común con China, Rusia e Irán contra los
continuos ataques de Estados Unidos, Occidente y demás naciones
aliadas. Si se observa desde esta perspectiva, el multilateralismo como
arma de acción exterior ha tenido un éxito fabuloso en el mantenimiento
del régimen sudanés. Por el contrario, si se lee desde la óptica netamente
occidental, en clave filo-estadounidense, el multilateralismo ha sufrido un
fiasco sin precedentes, pues no ha conseguido ni abatir a un sistema
antagónico, ni debilitar sus apoyos exteriores. Bien al revés, el excesivo y
supuestamente interesado uso de organizaciones multilaterales, como la
Corte Penal Internacional y el Consejo de Cooperación del Golfo, por
medio de sus acólitos saudíes y emiratíes, han resultado tener un efecto
rebote mucho más perjudicial que el problema en sí.
22
La Unión Africana desplegó tropas de mantenimiento de paz tres años después
del estallido de la violencia, y sólo en 2007 intervinieron las Naciones Unidas.
23
Gran parte de los órganos creados en el seno del AUHIP incluyen a
representantes del gobierno sudanés.
PANEL IV: 1073
INTERNACIONALES
En resumidas cuentas, la autoridad de Omar Al-Bashir ha sabido

hacer un uso magistral del multilateralismo para su propio beneficio sin
desviarse ni un ápice de las reglas consuetas del juego de poder,
imponiéndose en tiempos de fortaleza y adecuándose a las circunstancias
en épocas de flaqueo, logrando en todo momento mantener intacto el fin
último de su particular partida: su permanencia en el poder. Prueba de
ello es la resistencia de la que ha demostrado gozar a pesar de los
múltiples incendios que ha debido sofocar, muchos de ellos incitados por
potencias a las que otros gobiernos habrían sucumbido.
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EL MULTILATERALISMO Y EL CONCEPTO
AMPLIADO DE LIBERTAD
MULTILATERALISM AND THE CONCEPT OF EXTENDED

FREEDOM
MARÍA VANESA MONGE ANTOLÍN∗
RESUMEN
Naciones Unidas se erige como máximo responsable del sistema de

seguridad colectiva y centro indiscutible del multilateralismo en muy
diferentes órdenes. Los principios enunciados en la Carta de Naciones
Unidas son el conjunto de Normas recogidas en el Derecho Internacional
General que tienen como objetivo proteger los valores esenciales de los
Estados y los pueblos. Además, constituyen un fundamento indispensable
para garantizar un mundo más pacífico y justo. En este documento
revisaremos los principios de paz, justicia y democracia enumerados en la
Carta, así como la responsabilidad colectiva de los Estados en el
cumplimiento de los Normas, todo ello desde el marco de la ampliación
del concepto de libertad realizado en 2005, que inevitablemente amplia
los conceptos de seguridad colectiva, protección de los derechos y
dignidad de las personas y los pueblos.
PALABRAS CLAVE: Multilateralismo, seguridad colectiva, libertad, justicia,

paz, democracia.
∗
Doctoranda en Derecho y Ciencias Sociales UNED.
ABSTRACT
UN stands as head of the system of collective security and

multilateralism undisputed center of very different orders. The principles
contained in the UN Charter are the set of rules contained in the General
International Law their aim is clearly: protect the basic rights. Moreover,
they are essential to ensure a more peaceful and just world. In this paper
will review the principles of peace, justice and democracy listened in the
Charter and the collective responsibility of States in compliance with the
Standards, all from within the extension of the concept of freedom made
in 2005 in UN, which inevitably broad concepts of collective security,
protection of the rights and dignity of persons and peoples.
KEYWORDS: Multilateralism, collective security, freedom, justice, peace,

democracy.
PANEL IV: 1079
INTERNACIONALES
1. “EL PAPEL DEL MULTILATERALISMO Y EL CONCEPTO MÁS AMPLIO DE

LIBERTAD”
Ningún Estado puede ser completamente autónomo en el mundo

actual. Todos somos responsables del desarrollo y la seguridad de los
demás. Por ello son indispensables las estrategias colectivas, las
instituciones colectivas y la acción colectiva.
Kofi Annan-. “Un concepto más amplio de la libertad1“, 2005.
La cooperación política en el pasado siglo XX, tras la Primera y

Segunda Guerra Mundial se materializó con la creación de Naciones
Unidas. Así podemos diferenciar hasta el día de hoy tres etapas por la
cuales ha atravesado este organismo.
I. La guerra fría. Predominación del bipolarismo entre dos grandes

superpotencias Estados Unidos y la Unión Soviética. Esta época
estuvo marcada por la constante amenaza militar que ponía en
riesgo la paz y la seguridad mundial. En esta época predomina el
StateCentric Security 2 . En esta primera etapa, el enfrentamiento
entre las dos superpotencias polarizaba el escenario internacional y
la acción de Naciones Unidas era prácticamente escaso.
Llegados los mediados de los años ochenta, esta división se acentuó
y surgió de nuevo el debate sobre el concepto de seguridad,
ampliándose este a la limitación del empleo de la fuerza y
extendiendo este concepto a otros factores como la delincuencia
internacional, los problemas medioambientales, las cuestiones de
identidad social, los problemas económicos, etc., configurándose
1
ONU, Asamblea General, 2005, “Un concepto más amplio de la libertad:
desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos”. (Documento
A/59/2005).
2
Este concepto de seguridad se basa en la premisa en sobre el cuál es el Estado el
único protagonista de la seguridad, respaldado con su fuerza militar. Asimismo,
y tras la creación de Naciones Unidas, los Estados acordaron que el objetivo
principal de la institución sería la del mantenimiento de la paz y la seguridad
internaciones.
así un nuevo concepto de seguridad más amplio que perdura en

nuestros días.
II. A partir de los años 90 del siglo pasado, tras el fin de la guerra fría
se inicia esta segunda etapa en Naciones Unidas. La antigua URSS
se descompone y Rusia es la principal heredera de la Unión de
Repúblicas Socialistas Soviéticas, esto desencadenó una crisis larga
y desordenada que todavía hoy perdura en nuestros días 3 . La
bipolaridad desaparece con la descomposición de la URSS, y
Estados Unidos se declara como la única superpotencia, el poder de
EE UU política, económica y militarmente no tiene parangón. Esta
hegemonía se demostró con la Guerra del Golfo en 1991, los
bombardeos de Serbia y Kosovo en 1999 y la rápida ocupación de
Afganistán y la posterior derrota del gobierno talibán en 2001 son
algunos de los ejemplos. Entramos en el siglo XXIconfirmándose el
poderío de EE UU. El papel de Naciones Unidas podría definirse de
“voluntarioso” en los conflictos que surgieron durante los años 90,
pero cuenta en su haber con fracasos como los de Ruanda en 1994
o las masacres de Bosnia-Herzegovina4.
III. Y llegamos a la tercera etapa, inmersos ya dentro de un nuevo
paradigma, la globalización, que es en el que nos encontramos. Y
con la globalización la llegada de nuevos problemas, ya que los
avances en la informática y las telecomunicaciones han
revolucionado el mundo financiero, -actualmente en crisis-,
extendiendo esto a todos los aspectos de la economía y de la vida
de las personas. La globalización forma parte de la vida de este
siglo, e indiscutiblemente en la política y en la seguridad. El
surgimiento del terrorismo islamista radical, el tráfico encubierto de
Armas de Destrucción Masiva, la delincuencia internacional
organizada (narcotráfico, tráfico de seres humanos, blanqueo de
3
El 19 de marzo de 2014 Putin ha comunicado la inclusión de la República de
Crimea en Rusia.
4
El error cometido en Ruanda fue especialmente llamativo, ya que Naciones
Unidas rehusó a reforzar los cascos azules que tenía desplegados. Un año más
tarde en Bosnia, pese a que Naciones Unidas declaró “zona protegida” la ciudad
se cometieron masacres masivas. Pero éstos no fueron sólo los únicos fracasos,
le siguieron Somalia, Sierra Leona o Timor Oriental entre otros. Todo ello dio
lugar al Informe Brahimi que analizó en profundidad cómo mejorar la toma de
decisiones para que no se volvieran a cometer los mismos errores en las futuras
operaciones de paz.
PANEL IV: 1081
INTERNACIONALES
dinero, etc.), los recientes problemas medioambientales, que junto

con las pandemias, hambrunas mundiales requieren un tratamiento
global de los problemas.
En esta tercera etapa no hay polarización, ya que van
apareciendo en escena nuevas potencias emergentes, no solo en
lo que a la economía se refiere, sino también militarmente como
China, Japón, Rusia, Brasil, Indonesia, etc., que compiten en
poder con EE UU. Éste último salió “tocado” de la decisión
unilateral de invadir Irak en 2003 con las desastrosas
consecuencias que han seguido a esa decisión. La prolongación
de los conflictos en Afganistán en Irak se prolongan y la imagen
de supremacía de EE UU se desvanece, buscando posteriormente
la atención de Naciones Unidas y del multilateralismo para la
solución de los conflictos en las operaciones internacionales.
Por tanto nos encontramos en una etapa multipolar y globalizada,

donde la comunidad internacional afronta la reactivación de la
geopolítica de los grandes actores y nuevas potencias que emergen junto
con las ya existentes para afrontar el nuevo escenario internacional de
choque de intereses y enfrentamiento frontal de poderes. Como ya hemos
mencionado, en esta tercera etapa se amplia y revisa el concepto de
seguridad, redefino ahora a la protección de la persona y el papel que
juega Naciones Unidas en la preservación de la paz y la seguridad en el
fomento del desarrollo y la protección de los derechos humanos.
Esta revisión del concepto de seguridad conlleva a una visión más

integral del desarrollo que incluiría programas contra la extrema pobreza,
un nivel de educación y sanidad universalizadas, etc. Y un papel mucho
más activo de la comunidad internacional en la protección de los
derechos humanos si las autoridades fallan en sus respectivos pueblos,
como es el caso de los genocidios, crímenes de guerra, limpiezas étnicas
u otros crímenes contra la humanidad.
Quizás, el dilema que se tratará aquí es la elección del derecho a

la injerencia humanitaria o el respecto al principio de no injerencia que
marca el artículo 2.7 de la Carta de Naciones Unidas5.
De ahí que ahora en Naciones Unidas se hable de la seguridad

humana, dando un paso más a la protección de los derechos de las
personas si éstos son infringidos por sus gobernantes6.
Como podemos ver, cuando en un conflicto está involucrado un

miembro del Consejo de Seguridad, -en adelante CS-, las posibilidades
de acción de Naciones Unidas se ven claramente mermadas por el factor
condicionante del derecho de veto que poseen los miembros del mismo
Consejo.
Pero antes de seguir con este análisis debemos definir que es una
operación de paz y cuantos tipos de operaciones de paz existen según la
Carta de Naciones Unidas.Se conoce al mantenimiento de la paz o
peacekeeping como:
“Las medidas destinadas a lograr que las partes hostiles lleguen a

unacuerdo, fundamentalmente por medios pacíficos como los previstosen
el Capítulo VI de la Carta de Naciones Unidas”7.
Así, la consolidación de la paz o peacebuildingpretende

reconducir las crisis con:
5
Hay que recordar que de acuerdo con el Derecho Internacional vigente en
sentido estricto los asuntos internos de un Estado son responsabilidad exclusiva
de sus propios gobernantes.
6
Pero no debemos olvidar que Naciones Unidas será extremadamente prudente
cuando se trate de tomar una decisión sobre la intervención en un país para la
defensa de los derechos humanos si éste país no lo acepta, ponemos como
ejemplo el caso de Myanmar cuando no facilitó la participación exterior de la
petición de socorro de cientos de miles de damnificados por el tifón Nargis en
2008 pese a la pasividad manifiesta del gobierno del país. Casos parecidos se
han dado en Darfur, Birmania y Zimbabue que no prosperaron por el bloqueo de
Rusia y China respectivamente con base en el principio de soberanía.
7
ONU, Informe del Secretario General presentado de conformidad con la
Declaración aprobada el 31 de enero de 1992 en la reunión en la Cumbre del CS
(Documento S/24111). “Un Programa de Paz. Diplomacia preventiva,
establecimiento de la paz y mantenimiento de la paz”.
PANEL IV: 1083
INTERNACIONALES
“Actividades encaminadas a individualizar y apoyar las

estructurastendientes a consolidar la paz y crear una sensación de
confianza y bienestar en el pueblo”8.
Por último, la imposición de la paz consistiría:
“En las medidas adoptadas en virtud del Capítulo VII de la

Carta,incluido el uso de la fuerza armada, para mantener o restablecer
lapaz y la seguridad internacionales en situaciones en que el CS
hayadeterminado la existencia de una amenaza para la paz, un
quebrantamientode la paz o un acto de agresión”9.
2. EL PROPÓSITO DE NACIONES UNIDAS COMO CENTRO DEL

MULTILATERALISMO
Naciones Unidas constituye el pilar fundamental del sistema de

seguridad colectiva, cuya misión, tal y como aparece en su Carta
Constitutiva10 en sus artículos 1.1, 2 y 3 son los siguientes: Mantener la
paz y la seguridad internacionales, fomentar entre las naciones relaciones
de amistad basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y
al de la libre determinación de los pueblos, realizar la cooperación
internacional en la solución de problemas internacionales de carácter
económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo
del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de
todos sin discriminación por motivo de raza, sexo, idioma oreligión.
Estos principios han sido ratificados por todos sus Estados miembros, y
más recientemente, en el documento de la Cumbre Mundial de 200511.
8
Ibídem “Un Programa de Paz: diplomacia preventiva, establecimiento de la paz
y mantenimiento de la paz”. (Documento S/24111).
9
Conceptos definidos en la publicación de Naciones Unidas, Nueva York,
2008.United Nations Peacekeeping Operations: Principies and Guidelines, pp.
17-18, NacionesUnidas, Nueva York, 2008, disponible en:
http://pbpu.unlb.org/PBPS/Library/Capstone_Doctrine_ENG.pdf
10
Carta Constitutiva de Naciones Unidas. Disponible en formato electrónico aquí:
http://www.un.org/spanish/aboutun/charter.htm
11
Naciones Unidas, Asamblea General. Documento Final de la Cumbre Mundial
2005. A/RES/60/1. En este documento se expresa textualmente: “Reconocemos
que la paz y la seguridad, el desarrollo y los derechos humanos son los pilares
Asimismo, otro de los propósitos fundaciones de Naciones

Unidas, tal y como cita el artículo 1.4 de la Carta es el de “servir de
centro que armonice los esfuerzos de las naciones por alcanzar estos
propósitos comunes”, con lo que se posiciona como actor principal del
multilateralismo en la escala internacional.
Debemos inevitablemente hablar de La Declaración del

Milenio12, por la importancia de este documento, en el cuál, los líderes
mundiales manifestaron y proclamaron la responsabilidad conjunta entre
el desarrollo económico y social en el presente siglo XXI.
Este documento pretende revitalizar la Organización de Naciones

Unidas (ONU), permitiendo que sea más representativa, eficiente,
responsable y transparente y garante de la seguridad internacional en el
respeto universal de los derechos humanos.
Debemos destacar que si bien “el derecho al desarrollo” no

aparecía, ni aparece, en la Carta, éste debe interpretarse dentro de un
enfoque integrado de los objetivos de la organización en la cooperación
para el desarrollo, desarrollo sostenible, desarrollo medioambiental,
regional, humano, económico, social y cultural, inmerso en el marco del
servicio de la paz y la seguridad, y que queda incluido en el núcleo de las
funciones de Naciones Unidas, contenidos en el Capítulo IX de la Carta
“Cooperación internacional económica y social”. Hay que destacar
también que existen 16 organizaciones internacionales con personalidad
jurídica independiente que cooperan con Naciones Unidas, en base al
artículo 57 de la Carta. Así, el desempeño de las funciones le corresponde
al órgano principal normativo y representativo que es la Asamblea
General, y de él dependerá el Consejo Económico y Social (ECOSOC),
que dispondrá de las funciones enumeradas en el artículo 60 del Capítulo
X.
En la Declaración del Milenio, se establecieron los Objetivos del

Milenio (ODM), en la cual se marcaron metas e indicadores con plazos
definidos para combatir la pobreza, el hambre, el analfabetismo, las
del sistema de Naciones Unidas y los cimientos de la seguridad y el bienestar

colectivos”.
12
Naciones Unidas, Asamblea General, Resolución. 2000. Declaración del
Milenio (A/RES/55/2).
PANEL IV: 1085
INTERNACIONALES
enfermedades, la protección del medio ambiente y la discriminación

contra la mujer, así como otros muchos compromisos de derechos
humanos, buen gobierno y democracia13.
3. PAZ, JUSTICIA Y DEMOCRACIA. UN CONCEPTO MÁS AMPLIO DE

LIBERTAD
En este apartado analizaremos el Informe 14 el 21 de marzo de

2005 el que fue Secretario General de la ONU, Kofi Annan, se pronuncia
sobre “el concepto más amplio de libertad: seguridad, desarrollo y
derechos humanos para todos”.
Asimismo afirmó “El desarrollo, la seguridad y los derechos

humanos van de la mano, pues no sólo son indispensables sino que
también se fortalecen recíprocamente”; así también afirmaba que “no
tendremos desarrollo sin seguridad, no tendremos seguridad sin
desarrollo y no tendremos ninguna de las dos cosas si no se respetan los
derechos humanos. A menos que se promuevan todas esas causas,
ninguna de ellas podrá triunfar”.
Es inevitable vincular la seguridad, el desarrollo y los derechos

humanos. Consolidar la justicia y el imperio de la ley es fundamental
para garantizar la dignidad de la persona. Y bajo estas premisas se
elaboró el informe que analizaremos en esta sección. Son los principios
fundamentales de Naciones Unidas, son los vitales para el desarrollo de
la persona y que para que puedan desarrollarse plenamente necesitan su
interactuación de unos con otros.
En estas mismas premisas se manifestó la Cumbre Mundial de

2005, es evidente que la seguridad y los derechos humanos están
vinculados entre sí, se fortifican, se robustecen, y esto se ha plasmado en
la literatura de Naciones Unidas.
13
El Informe del 2013 sobre los Objetivos Desarrollo Milenio, elaborado por
Naciones Unidas está disponible en: http://www.un.org/es/millenniumgoals/
14
Naciones Unidas, Asamblea General, 2005 “Un concepto más amplio de la
libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos”, (Documento
A/59/2005).
Si analizamos el contenido de la Carta, en sus capítulos VIIy VIII,

se establece que las situaciones que puedan ser consideradas como “una
amenaza para la paz internacional” serán manejadas por el CS o previa
su autorización, por las organizaciones regionales interesadas. Esta
práctica aumentó tras el final de la Guerra Fría, como se plasma en la
obra “Sobre la práctica del Consejo de Seguridad en la posguerra
fría”15.
Es evidente la relación que se establece entre el Estado de

Derecho como garante de los derechos humanos y del desarrollo, esta
relación se manifestó en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos
de Viena en 1993 16 , que reproducía los términos proclamados por la
Asamblea General en la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo de
1986, en la cual se manifestaba que “el derecho al desarrollo es en sí
mismo un derecho universal inalienable y parte integrante de los
derechos humanos fundamentales”17.
La consolidación de las denominadas 3-D: Democracia, Derechos

Humanos y Desarrollo dentro del marco del Estado de Derecho ha sido
siempre el objetivo fundamental de Naciones Unidas. Hoy más que
nunca, siguen activos estos objetivos, sobre todo el del Fortalecimiento
del Estado de Derecho, con los sucesos acaecidos en los últimos meses en
Turquía, Ucrania, Siria o Libia. Es fundamental dotar a estar naciones de
instrumentos para que puedan hacer reformas judiciales, legislativas y
administrativas para evitar situaciones de conflicto o los denominados
Estados fallidos.
Siguiendo esta línea, la implantación de los Estados de Derecho,

junto con el correspondiente establecimiento de los derechos y libertades
que lo componen suponen el eje principal del desarrollo y elemento
fundamental para la paz.
15
Remiro, A.; Riquelme, R.; Díez Hochleitner, J.; Orihuela, E. y Pérez-Prat, L.
(2007) Derecho Internacional.Editorial: Tirant Lo Blanch, Valencia.
16
Naciones Unidas. Asamblea General. Conferencia Mundial de Derechos
Humanos. 1993. “Declaración y Programa de Acción de Viena”
(A/CONF.157/23).
17
Naciones Unidas. Asamblea General. Resolución. 1986 “Declaración sobre el
derecho al desarrollo” (A/RES/41/128).
PANEL IV: 1087
INTERNACIONALES
Por tanto, es inevitable citar en este punto, el “Un programa de

paz: diplomacia preventiva, establecimiento de la paz y mantenimiento
de la paz”18, de 1992, así como el “Programa de Desarrollo”19 de 1994,
que completa al anterior y el “Programa para la democratización” de
1996, que constituyen mandatos de Naciones Unidas, y que establecen la
relación entre la progresiva implantación de la democracia y su
interrelación con el derecho al desarrollo.
Mucho se ha hablado de este tema, y como ya sabemos es posible

que exista desarrollo sin democracia, pero la democracia es respetuosa
con los derechos humanos y es la base tanto del derecho al desarrollo
como del establecimiento de la paz20.
Por tanto, en este punto, debemos volver inevitablemente de

nuevo a la Carta, donde en su artículo 1.1, establece que su principal
propósito es “tomar medidas eficaces para prevenir y eliminar amenazas
a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la
paz; y lograr por medios pacíficos, y de conformidad con la Justicia y el
Derecho Internacional, el ajuste o arreglo de controversias y situaciones
internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz”.
Es evidente, que el establecimiento de la paz pasa por la instauración del
imperio de la ley y de la justicia, es decir, el Estado de derecho.
Volviendo al capítulo que abre este apartado, sobre la paz, la

justicia y la seguridad, el exsecretario general Kofi Annan (Riquelme,
2009, 25-89), recalcó en 2004 que “El Estado de Derecho y la justicia de
transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos” y
además insta a “Aunar nuestras fuerzas para fortalecer el apoyo de
Naciones Unidas al Estado de Derecho”, lo que viene a recalcar que la
paz, la justicia y la democracia no son objetivos mutuamente
excluyentes, sino todo lo contrario, se refuerzan uno al otro mutuamente,
y los entiende como esenciales para afianzar los derechos humanos y
18
Naciones Unidas. Cumbre del Consejo de Seguridad. 1992. “Un Programa de
Paz. Diplomacia preventiva, establecimiento de la paz y mantenimiento de la
paz”. (A/47/277-S/24111).
19
Naciones Unidas. Asamblea General. Informe del Secretario General. 1994
“Programa para el Desarrollo” (Documento A/48/935).
20
Naciones Unidas. Asamblea General. 1996. “Programa para la
Democratización” (Documento A/51/761).
resolver conflictos, fomentar el desarrollo económico y promover la

rendición de cuentas de los gobiernos y administraciones, en resumen, es
una manera pacífica de resolver los conflictos.
Así una manifestación clara, en los términos en los cuales nos

hemos referido, la encontramos en la Declaración del Presidente del CS
realizada al concluir la sesión del Consejo –celebrada el 22 de junio de
2000- sobre “el Fortalecimiento del Derecho Internacional: el impero de
la ley y el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales” (Riquelme
Cortado, 2009, 25-89). En este documento, el CS, resalta la importancia
imprescindible al fortalecimiento del derecho internacional y del Imperio
de la Ley como elementos fundamentales para la paz duradera.
Este proceso que se inició en los años noventa, ha significado un

creciente acercamiento de las cuestiones de seguridad, derechos humanos
y desarrollo, y han supuesto la aparición de un nuevo término, la
seguridad humana.
Citando al artículo 1.2 de la Carta, -y para concluir este apartado-

para conseguir unapaz universal21, es imprescindible que se planifique un
nuevo enfoque en Naciones Unidas, dónde el principal propósito sea el
mantenimiento de la paz, acorde con los dictados de la Carta. Este
objetivo se ha manifestado en diversas ocasiones, como por ejemplo en la
Declaración del Milenio (2000) y en la Cumbre Mundial (2005)22.
4. SEGURIDAD HUMANA ANTE LAS NUEVAS AMENAZAS COLECTIVAS
El concepto seguridad humana, al que nos hemos referido

anteriormente, fue citado en la Asamblea General de Naciones Unidas
(GAN), en su Informe de 2004: “Un mundo más seguro: la
21
Y sostenible, como la denomina Kofi Annan en su Informe de 2008,
fomentando la amistad entre las naciones, basadas en el respeto y el principio de
la igualdad de derechos, así como al de la libre determinación de los pueblos, se
han de tomar medidas para fortalecer esta paz universal.
22
PANEL IV: 1089
INTERNACIONALES
responsabilidad que compartimos 23 ”. En este documento se apelaba

lograr un nuevo consenso en materia de seguridad. Así, en su primer
artículo mostraba que se debía asumir la seguridad, el desarrollo
económico y la libertad humana como conceptos indivisibles e
imprescindibles para la vida humana. Para Naciones Unidas los sucesos
que vulneren o reduzcan las posibilidades de vida y que socave el Estado
de Derecho, constituye una amenaza a la paz y a la seguridad
internacional.
En este mismo informe, se identifican seis grupos de amenazas24

que preocupan a escala global, y que el informe presenta en este orden:
1. Las amenazas económicas y sociales, como la pobreza, las

enfermedadesinfecciosas y la degradación ambiental.
2. Los conflictos entre Estados.
3. Los conflictos internos, como la guerra civil, el genocidio y otras
atrocidades a gran escala.
4. Las armas nucleares, radiológicas, químicas y biológicas.
5. El terrorismo.
6. La delincuencia organizada transnacional.
Así, el GAN, recoge en este documento un concepto nuevo y más

amplio de seguridad humana colectiva, donde se recogen las nuevas
amenazas de seguridad expuestas anteriormente, así como de los
compromisos, estrategias y vías para que sean eficaces y eficientes a la
hora de proteger la seguridad humana, objetivo que no debemos olvidar
se recoge en la carta en el artículo 5325.
23
Naciones Unidas. Asamblea General. 2004. “Informe del GAN a la Asamblea
General. Seguimiento de los resultados de la Cumbre del Milenio” (Documento
A/59/565).
24
Naciones Unidas. Asamblea General. Resolución. 2004. “Seguimiento de los
resultados de la Cumbre del Milenio” (Documento A/59/565).
25
Como bien indica el preámbulo de la Carta, las Naciones Unidas nacieron para
“reafirmar la fe en los derechos fundamentales del hombre” y para “promover el
progreso económico y social y… elevar el nivel de vida dentro de un concepto
más amplio de la libertad”, por eso el GAN, hace referencia a estos principios
En este mismo informe, el GAN, se manifiesta a favor de un

sistema de seguridad colectiva y lo hace en base a tres pilares26:
1. Que las amenazas actuales no respetan fronteras nacionales, están

relacionadas entre sí y deben encararse en los planos mundial,
regional y nacional.
2. Que ningún Estado, por poderoso que sea, puede hacerse
invulnerable por sí solo a las amenazas actuales.
3. Que si bien el Estado es el principal protagonista de la lucha
contra todas las amenazas (lo que proyecta la soberanía como
responsabilidad) no se puede suponer que todo Estado podrá o
querrá cumplir con su deber de proteger a su propia población (lo
que alienta la responsabilidad colectiva de proteger).
5. LOS PRINCIPIOS UNIVERSALES
Es un conjunto de normas que salvaguardan y protegen la

supervivencia de los pueblos y por ende de los Estados. Estos principios
han sido recogidos, proclamados y manifestados por las Declaraciones
adoptadas por la Comunidad Internacional en su conjunto. La primera
vez que se manifestaron fue en la Declaración de Principios27, y tras 25
años de la susodicha declaración, la GAN conmemoró la Declaración de
Principios con motivo del cincuentenario de Naciones Unidas.
Posteriormente, a los cinco años de la Declaración del Milenio28, realizó
otra declaración promulgando los mismos principios y reconociendo su
fundadores, ya que la seguridad colectiva ya no sólo es entendida como una

forma de protección militar frente a posibles amenazas, sino también al
desarrollo económico y libertad humana.
26
27
Naciones Unidas. Asamblea General. 1995 “Declaración con motivo del
cincuentenario de las Naciones Unidas” (A/RES/50/6).
28
PANEL IV: 1091
INTERNACIONALES
universalidad, así, en la Cumbre Mundial de 2005 29 fueron de nuevo

reiterados.
De esta forma, todos los Estados reconocen la primacía del

Derecho Internacional y que además tiene como base los principios
enumerados en la Carta, que puede constituirse como pilar fundamental,
reconociéndose así el carácter de normas generales y de obligatorio
cumplimiento.
6. SOBERANÍA Y RESPONSABILIDAD
En el documento “un Mundo más Seguro30”, se exponía la idea de

que los estados no sólo se benefician de los privilegios de la soberanía,
como afirmaba la GAN, sino que además han de asumir sus
responsabilidades.
Dicha responsabilidad se basa en la obligación jurídica que tienen

los estados de proteger seguridad y la vida de sus ciudadanos, así como
garantizar, promover y respetar sus derechos y libertades fundamentales.
Asimismo, en el informe “un concepto más amplio de libertad31” y en la
Resolución 62/161 sobre “el derecho al desarrollo”, se enfatiza que existe
la necesidad de generar condiciones, nacionales e internacionales para la
realización de derecho al desarrollo y su compromiso de cooperar de cara
a que exista un entorno internacional que propicie el derecho al
desarrollo32.
Si analizamos la resolución relativa a la protección de los civiles

en conflictosarmados 33 , debemos citar en sus disposiciones finales del
29
Naciones Unidas. Asamblea General. 2002. “Cumbre mundial del desarrollo
sostenible”. (Documento A/57/532/Add.1).
30
31
libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos”, (Documento
A/59/2005).
32
33
Naciones Unidas. Asamblea General. Resolución. 2005. “La Cumbre Mundial”
Documento (A/RES/60/1).
documento la siguiente: “la responsabilidad de los Estados de cumplir sus

obligaciones pertinentes de poner fin a la impunidad y procesar a los
responsables de crímenes de guerra, genocidios, crímenes de la
humanidad y violaciones graves del Derecho Internacional Humano”,
asimismo reconoce “la necesidad que tiene los Estados que atraviesan un
conflicto armado o se están recuperando de él de crear sistemas e
instituciones judiciales nacionales independientes o restaurar los que ya
existían”.
7. EL SISTEMA DE SEGURIDAD COLECTIVA Y LA OBLIGACIÓN DE

PROTEGER
Actualmente ya no se pone en tela de juicio la soberanía de un

Estado y el principio de no intervención si se producen violaciones
sistemáticas de los derechos humanos básicos.
En el documento de marzo de 2005 “Un mundo más seguro34”, se

decía: “que los gobiernos deban rendir cuentas, ante sus ciudadanosy ante
los demás gobiernos, sobre el respeto a la dignidad de laspersonas, que
con demasiada frecuencia se limitan a proclamar”. Continúa
argumentando que:”Ningún principio jurídico, ni siquiera la soberanía,
puede servir de cobertura para proteger actos genocidas o atrocidades de
otra índole en violación de los derechos fundamentales de la población.
Sin embargo, si no pasamos a la acción nuestras promesas carecen de
sentido”.
Es decir que, la responsabilidad de proteger estará argumentada

cuando las autoridades nacionales no estén dispuestas a proteger a sus
ciudadanos, ya que de otro modo, la encargada de hacerlo será la
Comunidad Internacional, y si los medios, humanitarios o diplomáticos
fallan, por decisión del Consejo de Seguridad se pueden adoptar las
medidas recogidas en la Carta.
Estas medidas de responsabilidad se encuentran recogidos en la

Carta de tal modo que: “la comunidad internacional, por medio de
Naciones Unidas, tiene también la responsabilidadde utilizar los medios
34
PANEL IV: 1093
INTERNACIONALES
diplomáticos, humanitarios y otros medios pacíficosapropiados, de

conformidad con los Capítulos VIy VIIde la Carta, para ayudara proteger a
las poblaciones del genocidio, los crímenes de guerra, ladepuración
étnica y los crímenes de lesa humanidad”.
En este apartado es fundamental recordar el artículo 2.7 de la

misma Carta que advierte que el principio de no intervención en los
asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados
no se opone a la aplicación de las medidas coercitivas prescritas en el
Capítulo VII.
Desde que terminó la guerra fría, se han contado más de 300

resoluciones por parte del Consejo de Seguridad en relación con
conflictos internos de graves violaciones de derechos humanos. Estas
resoluciones eran clasificadas como amenazas a la paz, y en ellas se
adoptaban medidas de distinta naturaleza, desde diplomáticas,
económicas de bloqueo, etc.
La pregunta que debemos hacernos aquí es, esta nueva doctrina

internacional legitima de algún modo las intervenciones del uso de la
fuerza para proteger las violaciones masivas de los derechos humanos.
Como caso cercano, la crisis de la península de Crimea y su separación
de Ucrania.
8. EL DERECHO AL DESARROLLO
“El derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable en

virtud del cual todo ser humano y todos los pueblos están facultados para
participar en un desarrollo económico, social, cultural y político en el que
puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades
fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar de él35”.
Las diferencias que siempre han existido entre el Norte y el Sur

muestran el quebranto del Derecho Desarrollo. Este derecho es muy
35
Artículo primero de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, adoptada por
la Asamblea General de las Naciones Unidas el 4 de diciembre de 1986, con
146 votos a favor, uno en contra EE.UU. y ocho abstenciones.
reciente, ya que surge en los años setenta de la mano de los derechos de

la tercera generación o los derechos de la solidaridad36.
Las tres generaciones de derechos han dado lugar al progresivo

reconocimiento y ampliación de los derechos humanos, éstos tienen su
origen, como hemos estudiado, la Revolución Francesa y en su famosa
frase “liberté, égalité et fraternité” o “libertad, igualdad y fraternidad”.
Como apunta Gómez Isa “la libertad surgió en un primer

momento, y con ella el reconocimiento de los derechos civiles y políticos,
con la igualdad, sirvió como principio inspirador para el reconocimiento
progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales a finales del
siglo XIXy principios de este siglo. Finalmente, a partir de los años
setenta, la fraternidad en su acepción moderna, la solidaridad, dio paso a
la pugna por el intento de proclamar los derechos de la tercera
generación, proceso que sigue abierto en estos mismos momentos”
(Gómez Isa, 1999).
Pero uno de los principales problemas que tiene el reconocimiento

del derecho al desarrollo, es su posición jurídica en la esfera
internacional, ya que podría considerarse un derecho humano. El
problema que existe no es baladí, ya que ningún tratado internacional
habla del derecho al desarrollo expresamente, tan sólo lo hace las
Resoluciones de la Asamblea General y de la Comisión de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas, que veremos en este trabajo.
Y en este sentido nos encontramos con dos posiciones

ambivalentes, por un lado los que opinan que el derecho al desarrollo,
pese a no estar reconocido expresamente se puede reconocer de entre los
diferentes tratados internaciones, como la Carta de las Naciones Unidas y
los Pactos Internacionales de los Derechos Humanos aquí expuestos,
junto con toda las series de resoluciones y Declaraciones de la Asamblea
General de las Naciones Unidas.
36
Otros derechos de tercera generación son: el derecho a la paz, el derecho al
medio ambiente, el derecho a disfrutar del patrimonio común de la humanidad o
el derecho a la asistencia humanitaria. Estos derechos cierran el proceso de la
evolución de los derechos que se inició en la Revolución Francesa.
PANEL IV: 1095
INTERNACIONALES
Y, por el otro, existe una opinión más extendida como apunta

Gómez Isa entre la doctrina iusinternacionalista que afirma que el
derecho al desarrollo está en proceso de positivación y en vías de
adquisición de normativa internacional. Como afirma Juan Carlos Hitters,
el derecho al desarrollo sería un derecho “en vías de desarrollo”.
Pero además de estas dos posiciones, que como hemos visto son
antagónicas, existe también una tercera, en la cual, algunos autores no
aceptan la existencia del derecho humano al desarrollo, “puesto que no
cuenta con ninguna base ética ni jurídica, y para éstos supone un daño
grava para la teoría de los derechos humanos dado que contribuye a diluir
y a difuminar las anteriores generaciones de derechos humanos. El poner
el acento en los derechos humanos de la tercera generación supondría
dejar de lado los derechos civiles y políticos y los derechos económicos,
sociales y culturales” (Gómez Isa, 1999: 327-331)
Necesariamente debemos referirnos al contenido del derecho al

desarrollo, así como apunta Gómez Isa, se le considera un derecho-
síntesis, “un derecho que integra el conjunto de los derechos humanos”.
El objetivo de este derecho sería la promoción y aplicación del total de
los derechos humanos en las dos esferas, en la nacional y en la
internacional, así busca reforzar y profundizar en la interdependencia
indisoluble de todos los derechos humanos, “el derecho al desarrollo
viene a reconocer que no cabe un verdadero desarrollo sin la efectiva
implementación de todos los derechos humanos”.
Como veremos en este apartado, el contenido esencial del derecho

al desarrollo apunta hacia una vinculación más estrecha entre desarrollo y
las necesidades más básicas de los derechos humanos, dónde no sólo se
contemple un desarrollo económico, sino cultural o ecológico.
Esto implicaría que, a nivel social, el desarrollo constituiría una

mejora constante del bienestar y la calidad de vida para el pleno disfrute
de todos los derechos humanos para todos y especialmente para el
proceso de los más vulnerables y desfavorecidos, por ello, el Derecho al
Desarrollo es necesario en la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo,
aprobada por la Resolución de la Asamblea General de las Naciones
Unidas el 4 de diciembre de 1986, da la siguiente definición:”Un derecho
humano inalienable en la que todos los seres humanos y todos los
pueblos están facultados para participar en el desarrollo económico,
social, cultural y político, lo que permite la plena realización de todos los

derechos humanos y las libertades fundamentales, y beneficiarse de este
desarrollo”. El Derecho al Desarrollo implica el derecho a una vida
digna.
Vemos pues que los derechos humanos se van a convertir en un

pilar fundamental en todo el proceso del desarrollo, así lo indican los
artículos 5 y 6 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo a la cual
hacemos referencia. Quizás lo más llamativo de estos artículos es que cita
los obstáculos más importantes para que pueda desarrollarse este
derecho, veamos por tanto el 6.3 que dice “los Estados deben adoptar
medidas para eliminar los obstáculos al desarrollo resultantes de la
inobservancia de los derechos civiles y políticos, así como de los
derechos económicos, sociales y culturales”.
Esta Declaración centra sobre la persona humana el sujeto central

del desarrollo (artículo 2.1 de la presente Declaración), lo que nos quiere
indicar aquí que el objetivo finalista de este derecho tiene por objeto a
todos los hombres y mujeres, sin distinción y los implica en la
participación de este proceso.
Uno de los elementos fundamentales del derecho al desarrollo es

el deber de los Estados para cooperar en el desarrollo y establecer un
Nuevo Orden Económico Internacional más justo, en este punto debemos
citar el artículo 3.3 de la Declaración que afirma que “los Estados tienen
el deber de cooperar mutuamente para lograr el desarrollo y eliminar los
obstáculos al desarrollo. Los Estados deben realizar sus derechos y sus
deberes de modo que promuevan un nuevo orden económico
internacional basado en la igualdad soberana, la interdependencia, el
interés común y la cooperación entre todos los Estados, y que fomenten
la observancia y el disfrute de los derechos humanos”.
Toma especial relevancia para el derecho al desarrollo la

implicación por parte de los Estados en dicho derecho, así continúa en el
artículo 8.2 diciendo que “los Estados deben alentar la participación
popular en todas las esferas como factor importante para el desarrollo y
para la plena realización de todos los derechos humanos”.
PANEL IV: 1097
INTERNACIONALES
Por ello, en 1992 se celebró en Rio de Janeiro la Conferencia de

las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo; el derecho
al Desarrollo tomó una nueva dimensión: la sostenibilidad.
El desarrollo debe efectivamente asegurar no sólo las necesidades

y el bienestar de las generaciones actuales, sino también las de las
generaciones futuras, como así se plasmó en 2002 en la Cumbre Mundial
sobre el desarrollo sostenible de Johannesburgo.
La Carta de las Naciones Unidas es el tratado internacional

fundador de las Naciones Unidas: codifica los principios fundamentales
de las relaciones internacionales.
Si analizamos las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas

en relación con los objetivos de la Organización y las obligaciones de sus
Estado miembros en materia de cooperación internacional (Preámbulo, el
artículo 1, apartado 3, los artículos 55 y 56) tienen un contenido
normativo fuerte que se refiere a los contenidos y objetivos del derecho al
desarrollo. Por lo cual, podemos considerar que la Cooperación
Internacional es parte del contenido de esta ley, ya que es una condición
necesaria para lograr su aplicación y su realización37.
Podemos afirmar entonces que, la Declaración Universal de los

Derechos Humanos, como las resoluciones de la Asamblea General de las
Naciones Unidas se encuentra íntimamente ligadas al Derecho del
Desarrollo ya que es parte fundamental para la eficiencia de los derechos
humanos.
Por ello, el carácter vinculante de la Declaración Universal de los

Derechos Humanos como derecho consuetudinario38, que da es similar al
37
Extracto del libro “Le Droit International un instrument de lutte?” Editado por
la CADTM. En la Cumbre para la Tierra de 1992 la comunidad internacional
adoptó el Programa 21, un plan de acción global sin precedentes a favor del
desarrollo sostenible. Diez años después, la Cumbre de Johannesburgo presenta
una oportunidad magnífica para que los dirigentes de hoy en día adopten
medidas concretas e identifiquen objetivos cuantificables para una mejor
ejecución del Programa 21.
38
El Derecho consuetudinario es el conjunto de normas jurídicas establecidas por
la costumbre, que surge de la repetición de actos, de acuerdo con una lógica que
está implícita en los propios actos, por un cierto período de tiempo.
de un tratado internacional. Así el artículo 25, párrafo 1 de la

Declaración:
Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado para la

salud y el bienestar. Sea como a su familia, incluso alimentación, vestido,
la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios para y
el derecho a la seguridad en caso de desempleo, enfermedad, invalidez,
viudez, vejez u otros casos de pérdida de medios de subsistencia por
circunstancias independientes de su voluntad.
Y el artículo 28: “Toda persona tiene derecho a esa regla, un

orden social e internacional en el que los derechos y libertades
proclamados en esta Declaración se hagan plenamente efectivos”.
Así, los diferentes pactos analizados como, el Pacto Internacional

de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos de 1966, constituyen textos normativos
estrechamente relacionados con el Derecho al Desarrollo y contienen la
mayor parte de los mismos a la protección de los derechos humanos. No
debemos olvidar que son tratados vinculantes para todos los países que lo
firman.
9. CONSIDERACIONES FINALES. LIBERTAD, SOBERANÍA Y

RESPONSABILIDAD COLECTIVA
El principio de libertad, de soberanía, y de la responsabilidad de

proteger se sustenta sobre el principio de la responsabilidad, así como
afirmaba el GAN, “los estados han de asumir sus responsabilidades39”,
también hemos señalado que los Estados tienen la obligación jurídica de
proteger la vida y la seguridad de sus ciudadanos, así como promover y
garantizar sus derechos y libertades fundamentales.
39
PANEL IV: 1099
INTERNACIONALES
Por eso ha sido fundamental desgranar y analizar las nuevas

amenazas a las cuales se van a enfrentar los Estados40. Asimismo, en la
Cumbre Mundial de 2005 se proclamó:
Cada Estado es responsable de proteger a su población del

genocidio, los crímenes de guerra, la depuración étnica y los crímenesde
lesa humanidad. Esa responsabilidad conlleva la prevención dedichos
crímenes, incluida la incitación a su comisión, mediante laadopción de
medidas apropiadas y necesarias41.
Como hemos visto en la resolución del año 2006 del CS sobre la

protección de los civiles en conflictos armados, recalca “la
responsabilidadde los Estados de cumplir sus obligaciones pertinentesde
poner fin a la impunidad y procesar a los responsables de crímenes
deguerra, genocidio, crímenes de lesa humanidad y violaciones graves
delDerecho Internacional Humano”, a su vez reconoce “la necesidad que
tienen los Estados queatraviesan un conflicto armado o se están
recuperando de él de crear sistemase instituciones judiciales nacionales
independientes o restaurar losque ya existían”.
Y llegamos al concepto de Soberanía del Estado como

Responsabilidad, a la que antes hemos hecho referencia.
De estos nuevos principios nace un nuevo compromiso, el de

fortalecer a los Estados para garantizar los derechos de los ciudadanos,
por ello, en la Cumbre Mundial de 2005 se dijo:”La comunidad
internacional debe, según proceda, alentar y ayudara los Estados a ejercer
esa responsabilidad y ayudar a Naciones Unidasa establecer una
capacidad de alerta temprana”42.
En este punto debemos hacer referencia, de manera indispensable,

al Informe “un concepto más amplio de libertad43“, porque ya en este
40
Dichas amenazas fueron enumeradas en el Informe de la Cumbre Mundial,
celebrada porNaciones Unidas. Asamblea General. 2002. (Documento
A/57/532/Add.1) y que han sido citadas en el apartado 3 de este documento.
41
Ibídem. “Informe Cumbre Mundial”. 2005. (Documento A/RES/60/1).
42
Ibídem. “Informe Cumbre Mundial”. 2005. (Documento A/RES/60/1).
43
ONU, Asamblea General, 2005 “Un concepto más amplio de la libertad:
desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos”, (Documento
A/59/2005).
informe se apunta la necesidad de proteger la colectividad como parte del

Estado de Derecho.
De esta necesidad, de la importancia del apoyo de la comunidad

internacional para asumir estas necesidades de protección bajo la
supervisión de Naciones Unidas nació la Comisión de Consolidación de
la Paz 44 (CCP), como parte del mecanismo institucional que
proporcionaría el desarrollo y los instrumentos específicos para conseguir
dichos objetivos.
Así, en 2008, cuando el exsecretario de la ONU presentó en la

Memoria sobre la labor de la Organización 2008, manifiesta la relación
entre estos conceptos dentro del nuevo orden mundial de la siguiente
manera:
Respetar los derechos humanos, instaurar la justicia y el Estado

deDerecho, prevenir el genocidio y cumplir la responsabilidad de proteger,
y establecer la democracia y la buena gobernanza son
responsabilidadesfundamentales de todos los Estados miembros y delas
propias Naciones Unidas. Esos elementos definen lo que significaproducir
resultados para un mundo más justo45.
ACRÓNIMOS UTILIZADOS
CS: Consejo de Seguridad.

CCP: Comisión de Consolidación de la Paz.
DM: Declaración del Milenio.
ECOSOC: Consejo Económico y Social dependiente de Naciones Unidas.
GAN: Asamblea General de Naciones Unidas.
ODM: Objetivos del Milenio.
44
Naciones Unidas. Asamblea General. Resolución. 2005. “La Cumbre Mundial”
Documento (A/RES/60/1).
45
Naciones Unidas. Asamblea General. 2008. “Memoria sobre la labor de la
Organizaciónsometida a la Asamblea General durante el sexagésimo tercero
periodo de sesiones”. (Documento A/63/1).
PANEL IV: 1101
INTERNACIONALES
Bibliografía
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lutte?” Editado por el Comité por la Anulación de la Deuda en el tercer
mundo. Paris.Pags. 174.
Gomez Isa, F. 1999. “El derecho al desarrollo como derecho humano en el
ámbito jurídico internacional”, Universidad de Deusto, Bilbao.
Remiro, A.; Riquelme, R.; Díez Hochleitner, J.; Orihuela, E. y Pérez-Prat, L.:
“Derecho Internacional”, segunda edición, editorial Tirant Lo Blanch,
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la posguerra fría.
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Desafío de su Integración”. Monografías del CESEDEN. Ministerio de
Defensa. Nº. 109. Págs. 25-89.

Los documentos y resoluciones de Naciones Unidas pueden consultarse a través
de la dirección electrónica de la Organización, disponible en:
http://www.un.org/es/documents/ que cuenta con un amplio directorio.
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United Nations Peacekeeping Operations: Principies and Guidelines, pp.
17-18, NacionesUnidas, Nueva York, 2008, disponible en:
http://pbpu.unlb.org/PBPS/Library/Capstone_Doctrine_ENG.pdf
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Web de Naciones Unidas: http://www.un.org/es/documents/charter/
Naciones Unidas, “Informe sobre los Objetivos del Milenio”. 2013. Disponible
telemáticamente aquí: http://www.un.org/es/millenniumgoals/
Fuentes normativas y Fuentes jurisprudenciales

Naciones Unidas, Informe del Secretario General presentado de conformidad
con la Declaración aprobada el 31 de enero de 1992 en la reunión en la
Cumbre del CS (Documento S/24111). “Un Programa de Paz. Diplomacia
preventiva, establecimiento de la paz y mantenimiento de la paz”.
Naciones Unidas. Asamblea General. Conferencia Mundial de Derechos
Humanos. 1993. “Declaración y Programa de Acción de Viena”
(A/CONF.157/23).
Naciones Unidas. Asamblea General. Informe del Secretario General. 1994
“Programa para el Desarrollo” (Documento A/48/935).
Naciones Unidas. Asamblea General. 1995 “Declaración con motivo del

cincuentenario de las Naciones Unidas” (A/RES/50/6).
Naciones Unidas. Asamblea General. 1996. “Programa para la
Democratización” (Documento A/51/761).
Milenio (A/RES/55/2). Informe Cumbre Mundial. Documento Final
(A/RES/60/1).
Naciones Unidas. Asamblea General. 2002. “Cumbre mundial del desarrollo
sostenible”. (Documento A/57/532/Add.1).
Naciones Unidas. Asamblea General. 2004. “Informe del GAN a la Asamblea
General. Seguimiento de los resultados de la Cumbre del Milenio”
(Documento A/59/565).
libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos”,
(Documento A/59/2005).
Naciones Unidas, Asamblea General. Documento Final de la Cumbre Mundial
2005. A/RES/60/1. En este documento se expresa textualmente:
“Reconocemos que la paz y la seguridad, el desarrollo y los derechos
humanos son los pilares del sistema de Naciones Unidas y los cimientos
de la seguridad y el bienestar colectivos”.
Naciones Unidas. Asamblea General. 2008. “Memoria sobre la labor de la
Organizaciónsometida a la Asamblea General durante el sexagésimo
tercero periodo de sesiones”. (Documento A/63/1).
MULTILATERALISMO Y LEGITIMIDAD: EL
CUESTIONAMIENTO DEL CONSEJO DE
SEGURIDAD COMO AUTORIDAD EN MATERIA DE
PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONALES
MULTILATERALISM AND LEGITIMACY: THE

QUESTIONING OF THE SECURITY COUNCIL AS AN
AUTHORITY IN INTERNATIONAL PEACE AND SECURITY
MATILDE PÉREZ-HERRANZ∗
RESUMEN
El objetivo de esta comunicación es explorar la relación entre el

multilateralismo y la legitimidad en el ámbito del uso de la fuerza en las
relaciones internacionales contemporáneas. Para ello se estudiarán, en
primer lugar, el significado y las implicaciones de concebir el Consejo de
Seguridad (CS) como una institución multilateral que goza de autoridad.
En segundo lugar, se prestará atención a las críticas al CS en un conflicto
que constituyó un momento de radical cuestionamiento de su autoridad y
legitimidad: la guerra de Irak de 2003. Finalmente, se abordará la crisis
de legitimidad en la que está sumida la institución así como algunas de
las propuestas de mejora que se han planteado en los últimos años para
hacerle frente.
PALABRAS CLAVE: Consejo de Seguridad; legitimidad; uso de la fuerza;

autoridad multilateral; propuestas de reforma
∗
Profesora Visitante de Relaciones Internacionales, Universitat Pompeu Fabra.
ABSTRACT
The aim of this paper is to explore the relationship between

multilateralism and legitimacy in the field of use of force in international
relations. With this aim in mind this paper will address firstly, the
meaning and implications of conceiving the Security Council (SC) as a
multilateral institution with authority. Secondly, the paper will deal with
the criticisms of the SC in a conflict that constituted a radical questioning
of its authority and legitimacy: the Iraq war (2003). Finally, the paper
will focus on the crisis of legitimacy suffered by the SC, as well as some
of the suggested reforms that have arisen in recent years to cope.
KEYWORDS: Security Council; legitimacy; use of force; multilateral

authority; institutional reforms
PANEL IV: 1105
INTERNACIONALES
1. INTRODUCCIÓN
El pasado 22 de febrero el Consejo de Seguridad (en adelante,

CS) aprobó por unanimidad la resolución 2139 (2014) sobre la situación
en Siria en la que se planteaba la urgente necesidad de responder a la
grave crisis humanitaria y se instaba a las partes a parar sus ataques
contra la población civil y a levantar el asedio de las zonas pobladas.1 La
situación en el país no ha hecho más que empeorar desde marzo de 2011
generando más de 100.000 muertos, más de 600.000 heridos y más de
2.500.000 refugiados en Turquía, Líbano, Jordania, Irak y Egipto.2 Hasta
la aprobación de la resolución mencionada, el CS se había visto
bloqueado por el veto de Rusia y China contra un cambio de régimen por
la fuerza que atentaría radicalmente contra la soberanía siria. Frente a
esta postura, la Asamblea General de NNUU (en adelante, AG) ha
manifestado su preocupación y la necesidad de actuar para parar el
sufrimiento de la población civil. Ante esta alarmante situación: ¿Cómo
ha de actuar la comunidad internacional? ¿Dónde queda el compromiso
con la responsabilidad de proteger consagrada en el Documento Final de
la Cumbre Mundial de 2005?
Como es bien sabido, el CS es el órgano con más poder ejecutivo

a nivel internacional. Está integrado por quince miembros: cinco
permanentes (Estados Unidos, Francia, Federación Rusa, Reino Unido y
República Popular China) y diez no permanentes elegidos por la AG por
un periodo de dos años. El CS es un órgano eminentemente político y su
1
Vid.: Informe del Secretario General de las NNUU de seguimiento del
cumplimiento de la resolución 2139(2014): http://reliefweb.int/report/syrian-
arab-republic/report-secretary-general-implementation-security-council-
resolution-2139 [Fecha de consulta 25.04.14]
2
Los datos acerca de las víctimas del conflicto varían según las fuentes. Algunas
de las fuentes más utilizadas se recogen a continuación.Vid: United Nations
High Commissioner for Refugees, “Syria Regional refugee response”:
http://data.unhcr.org/syrianrefugees/regional.php [Fecha de consulta 25.04.14];
Syrian Observatory for Human Rights: http://syriahr.com/en/ [Fecha de consulta
25.04.14]; Syrian Revolution Martyr Database:
http://syrianshuhada.com/?lang=en& [Fecha de consulta 25.04.14]; BBC:
“Syria: the story of the conflict”: http://www.bbc.com/news/world-middle-east-
26116868 [Fecha de consulta 25.04.14]
creación respondió a la necesidad de asegurar la participación de las

grandes potencias en la institución tras la Segunda Guerra Mundial
(Luck, 2008, 67; Mahbubani, 2004, 253-254). 3 En la práctica, las
relaciones entre los miembros permanentes y los no permanentes
evidencian la existencia de una debilidad estructural: mientras los
permanentes tienen poder sin responsabilidad, los no permanentes tienen
responsabilidad sin poder. Esta debilidad quedó de manifiesto
especialmente tras el fin de la Guerra Fría con algunas reacciones ante
crisis internacionales que respondían más a intereses particulares que al
compromiso adquirido con la organización. Además, hay que tener en
cuenta que el hecho de que los cinco permanentes formen parte del
órgano desde su constitución les permite conocer mejor que otros
miembros temporales el funcionamiento interno del órgano, sus
procedimientos y políticas (Mahbubani, 2004, 259).
La práctica de la institución en las últimas dos décadas ha puesto

de manifiesto tensiones en su seno y ha generado críticas por sus dobles
estándares, su selectividad y lentitud en la toma de decisiones, su falta de
representatividad o la utilización política del veto. De ahí que se haya
extendido la percepción de que el CS está dominado por unos pocos
situados en una injusta situación de superioridad lo que desafía la
autoridad de la institución. El objetivo de esta comunicación es explorar
la relación entre multilateralismo y legitimidad en el ámbito del uso de la
fuerza. Para ello se estudiarán, en primer lugar, el significado y las
implicaciones de concebir el CS como una institución multilateral que
goza de autoridad, prestando especial atención al papel de la institución
como foro deliberativo. En segundo lugar, se analizará cómo se
vehicularon las críticas al CS en la guerra de Irak mediante el análisis de
una selección de debates fechados antes, durante y después de un
conflicto que constituyó un momento de radical cuestionamiento de su
3
Los fundadores de las NNUU pretendían crear un CS que fuera polivalente
frente a todo tipo de contingencias. De ahí que, para preservar el máximo de
flexibilidad, no existan muchas reglas predeterminadas, principios y guías para
la acción del CS. De hecho, en la Carta no hay una definición clara de la
naturaleza ni del propósito del órgano (Vid. Luck, E. C. (2008), “A Council for
All Seasons: The Creation of the Security Council and Its Relevance Today”, en
Lowe, V., Roberts, A., Welsh, J. y Zaum, D. (eds.), The United Nations Security
Council and War. The Evolution of Thought and Practice since 1945, Oxford:
Oxford University Press, p. 67).
PANEL IV: 1107
INTERNACIONALES
autoridad y legitimidad. Finalmente, se abordará la crisis de legitimidad

en la que está sumida la institución así como algunas de las propuestas de
mejora, tanto procedimentales como sustantivas, que se han planteado en
los últimos años para hacerle frente.
2. EL CONSEJO DE SEGURIDAD COMO AUTORIDAD LEGÍTIMA Y

MULTILATERAL EN MATERIA DE PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONALES
El concepto de autoridad resulta tan importante como complejo de

definir. Es preciso tener en cuenta que se trata de una construcción social,
es decir, que no existe ni puede comprenderse al margen de las relaciones
sociales que la constituyen (Barnett y Finnemore, 2004, 20). Según
apunta Richard B. Friedman: “la noción de autoridad pertenece a una red
de conceptos relacionados con las diversas formas en que algunos
individuos pueden conseguir que otros hagan lo que desean como son el
poder, la dominación, la coerción, la fuerza, la manipulación, la
persuasión, etc.” (Friedman, 1990, 59). Así, en su esencia se encuentran
la idea de la influencia entre quien ostenta la posición de autoridad y
quienes la aceptan y la idea de unidad social como objetivo.
La preocupación por la cuestión de la autoridad en la Teoría de las

Relaciones Internacionales es relativamente reciente. A la hora de
estudiar la autoridad a nivel internacional, la aplicación de las tesis
clásicas sobre la construcción de la autoridad del Estadono resulta
adecuada. El hecho de que a nivel internacional no exista una
centralización del poder materializada en una sociedad muy
burocratizada y legalista, que exista una mayor autonomía y que
convivan multitud de actores con sistemas de valores diferentes ha
resultado en una falta de desarrollo teórico de estas cuestiones en la
disciplina (Ruggie, 1998, 59; Coicaud, 2010, 67-68).
Para comprender la autoridad internacional es preciso alejarse de

la visión basada en las relaciones de subordinación a un poder
centralizado. Así, la autoridad pasaría a entenderse como “la voluntad y
capacidad de los Estados para someterse a las necesidades de los sistemas
cooperativos” (Ruggie, 1998, 61). Es decir, la autoridad internacional se
refleja mejor como una estructura de relaciones horizontales entre actores
que de supra y subordinación, ya que los procesos de institucionalización
de la autoridad se realizan a nivel individual y la jurisdicción no se
somete a un ente superior, sino que se ejerce de manera colectiva por los
Estados.
De manera general destacan dos aproximaciones al estudio de la

autoridad del CS. En primer lugar, la aproximación legalista, según la
que son las normas legales las que preceden a la autoridad y la confieren
a quienes la desempeñan (Lake, 2009, 333). De este modo, la autoridad le
vendría conferida al CS por los Estados miembros al firmar la Carta.
Ésta, a su vez, delimita los márgenes de la autoridad que tiene el órgano.
Este enfoque define la autoridad de una organización internacional en
términos legales y considera la autoridad como un “producto” que puede
ser intercambiado entre los actores. Así, esta autoridad podría ser
“alquilada” a otros actores mediante delegación (Hurd, 2008b, 27). De
esto se deduce que, según esta aproximación, los Estados tendrían la
última palabra en cuanto a quién está en posición de autoridad, ya que
podrían revocar la decisión por la que la otorgaron. En segundo lugar, la
aproximación sociológica se fija en las relaciones de autoridad que se
establecen entre actores internacionales y que se reconocen como
legítimas. Así, la autoridad es una relación social que existe cuando los
actores creen que las estructuras encarnan un poder legítimo y actúan de
manera que lo refuerzan. Estas relaciones pueden darse entre actores
diversos, ya sean Estados, instituciones o normas y reglas (Hurd, 2008b,
26). Hurd destaca como ejemplos de este tipo de autoridad más allá del
Estado la asunción del gobierno efectivo en situaciones de post-conflicto
por parte de las NNUU o el papel de grandes firmas que manejan
información clave como Standard &Poor's en tanto que autoridades
privadas en el mercado (Hurd, 2008b, 29).
Los factores que influyen en que el CS sea considerado una

autoridad legítima 4 por la comunidad pueden resumirse en cuatro
4
El concepto de legitimidad considerado en estas páginas es complejo y
multidimensional. Así, es necesario prestar atención a las tres dimensiones que
lo integran. En primer lugar, la dimensión legal, que establece el régimen
jurídico aplicable al uso de la fuerza. En segundo lugar, la dimensión normativa,
que atiende a los valores que se busca proteger con tal régimen jurídico. En
tercer lugar, la dimensión institucional, que incorpora al análisis la cuestión de
la autoridad que respalda la decisión de utilizar la fuerza materializada en la
autorización del Consejo de Seguridad de las NNUU (Vid. Beetham, D. (1991),
The Legitimation of Power, Londres: Macmillan; Clark, I. (2005), Legitimacy in
PANEL IV: 1109
INTERNACIONALES
(Delbrück, 2003, 43). Primero, el fin que busca proteger, en este caso, el
mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, que es considerado
como un propósito legítimo consistente con las normas y valores de la
comunidad internacional (Lowe et al, 2008, 31). Segundo, el
procedimiento que sigue para su actuación ha de estar de acuerdo con
principios aceptados como son el consenso, la participación, la
representatividad y la colaboración. Bruce Cronin e IanHurd han
apuntado que no se requiere que la toma de decisiones sea democrática
pero sí que se garantice la transparencia e inclusión durante el proceso de
deliberación (Cronin, 2008b, 8-9). En tercer lugar, la autoridad del CS se
verá reforzada siempre que los resultados de su actuación sean efectivos
y consistentes con las normas y expectativas de los miembros de la
comunidad internacional. De lo contrario, surgirá la desconfianza frente a
su acción marcada por la selectividad a la hora de actuar y la aplicación
de dobles estándares. Finalmente, siempre que el CS observe la
legitimidad de propósito, de procedimiento y de resultado su expertise o
posición como autoridad en la materia del mantenimiento de paz y
seguridad se verá fortalecida. Así, la calificación del CS como autoridad
implica que es una institución reconocida y aceptada por la comunidad
internacional como responsable de mantener la paz y la seguridad.
Junto a estos requerimientos para considerar al CS una autoridad

legítima, es preciso observar que estamos ante una institución
multilateral. El multilateralismo presenta dos vertientes: la cualitativa y la
cuantitativa. La vertiente cuantitativa se define como la acción
concertada de dos o más Estados. La vertiente cualitativa se refiere a la
acción concertada entre varios actores que han de actuar de acuerdo a
unas normas y principios compartidos. Precisamente el multilateralismo
contemporáneo implica la acción conjunta de conformidad con unos
principios compartidos y va más allá de las cuestiones de poder: para
actuar de manera multilateral los actores han de comprometerse con las
normas, que se aplican independientemente de las capacidades
materiales, los intereses o la conveniencia política. Dos efectos asociados
a la acción multilateral así entendida son el freno a los más poderosos,
que también han de respetar las “reglas del juego”, y la virtud de generar
una cierta sensación de equidad entre los participantes (Finnemore, 2005,
International Society, Oxford: Oxford University Press; Hurrell, A. (2005),

“Legitimacy and the use of force: can the circle be squared?”, Review of
International Studies, vol. 31, pp. 15-32).
195-196). En consecuencia, la consideración del CS como una institución

multilateral en el sentido cualitativo introduce en el análisis el
compromiso de sus miembros con las normas y valores compartidos,
conectando el multilateralismo con la legitimidad.
Una vez presentado qué significa considerar que el CS es una

autoridad legítima y multilateral, es preciso pasar del plano de la
formulación de las ideas a la realidad política. ¿Sería posible detectar
evidencias reales de la existencia de la autoridad del CS? En caso
afirmativo: ¿Qué aspectos tendríamos que tener en cuenta? IanHurd
propone tres pruebas o tests de autoridad partiendo de la premisa de que
si se estudia la autoridad es porque es importante y relevante para
comprender las relaciones internacionales y que, en consecuencia, es de
esperar que influya en el comportamiento de los actores. Hurd matiza
que, al estar tratando de creencias y valores subjetivos, y, por tanto,
difíciles si no imposibles de operacionalizar, la autoridad del CS no
puede ser sometida a tests empíricos, pero que sí es posible encontrar
rastros de su influencia. El primer test es el cumplimiento. La idea es que
la consideración del CS como una autoridad legítima influirá en que sus
decisiones serán cumplidas (Mahbubani, 2004, 262). El problema de este
enfoque es que resulta complicado establecer cuándo una decisión
responde a intereses particulares del Estado o bien a un compromiso
normativo con las normas vigentes en la comunidad. Es más, tanto las
consideraciones de tipo subjetivo como las relativas a la reputación, por
ejemplo, forman parte de las decisiones de tipo estratégico (Hurd, 2008b,
34). El segundo test es que los Estados sientan la necesidad de justificar
su actuación ante la institución. El que el esfuerzo de justificarse sea
sincero o responda a otros intereses no es relevante. De hecho, en los
casos en que el CS ha actuado, los miembros permanentes se han
esforzado por justificar las decisiones de acuerdo con la legalidad
internacional. Si la justificación responde a otros motivos, al menos debe
parecer encuadrada dentro de la legalidad (Cronin, 2008a, 59).
Finalmente, otra posible prueba de la autoridad del CS sería que los
actores incluyeran las decisiones del CS y sus potenciales efectos en sus
cálculos estratégicos. El matiz fundamental es que el CS no pueda ser
ignorado, es decir, que los actores no tengan la capacidad de elegir si lo
tienen en cuenta o no.
En línea con lo anterior, el siguiente epígrafe está dedicado a

analizar un caso clave en el estudio de la autoridad legítima y multilateral
PANEL IV: 1111
INTERNACIONALES
del CS: la guerra de Irak de 2003. Mediante el análisis de una serie de

debates5 fechados antes, durante y después de las operaciones militares
llevadas a cabo por la Coalición liderada por Estados Unidos y Reino
Unido, se propone desentrañar cómo argumentaron y se justificaron los
partidarios de utilizar la fuerza contra el régimen iraquí con el fin de
arrojar luz sobre la manera en que se cuestionó la autoridad legítima y
multilateral del CS.
3. LA GUERRA DE IRAK DE 2003 O EL CUESTIONAMIENTO DEL CONSEJO

DE SEGURIDAD COMO AUTORIDAD LEGÍTIMA Y MULTILATERAL
Una de las posibles maneras de detectar si el CS goza de

autoridad es que los Estados sientan la necesidad de justificarse ante la
institución. El estudio de la guerra de Irak de 2003 permite comprobar
cómo los líderes de la Coalición se esforzaron por presentar sus
actuaciones como una empresa multilateral y colectiva que el CS debía
llevar a cabo.
De las apelaciones al multilateralismo por parte de la

Administración Bush en el contexto de la guerra de Irak se sigue cómo
una acción multilateral concebida únicamente en el sentido cuantitativo y
destinada a hacer un uso de la fuerza claramente ilegal no sirvió para
otorgar legitimidad a la operación capitaneada por el hegemón. Ya desde
el primer debate, estos miembros del CS advirtieron del riesgo de
irrelevancia y de la falta de credibilidad que corría la institución si
continuaba permitiendo el comportamiento de Irak. Así, Colin Powell
declaró: “Este órgano corre el peligro de dejar de ser tenido en cuenta si
permite que Irak prosiga desafiando su voluntad al no responder de
manera eficaz e inmediata” (S/PV. 4701, 8). En este mismo debate, el
representante británico añadió aún más presión mediante el uso de una
poderosa analogía con la Sociedad de Naciones: “La organización
predecesora de las Naciones Unidas de antes de la guerra —la Sociedad
de las Naciones— tenía los mismos nobles ideales que las Naciones
Unidas. Sin embargo, la Sociedad fracasó por no pasar de las palabras a
los hechos. No supo apoyar la diplomacia con una amenaza creíble y,
5
S/PV. 4701, de 5 febrero de 2003, S/PV. 4714, de 7 marzo de 2003, S/PV.
4721, de 19 marzo de 2003, S/PV. 4726, de 26 marzo de 2003 y S/PV. 4791, de
22 de julio de 2003.
cuando procediera, con el uso de la fuerza, de modo que algunos males

menores quedaron descontrolados. Los tiranos se envalentonaron y a
continuación se desataron los males mayores.”; “Por la historia, y
también por nuestro futuro, tenemos el deber de no volver a cometer el
mismo error” (S/PV. 4701, 22).
Los partidarios de una respuesta armada incidieron en que los

miembros del CS tenían la responsabilidad de tomar decisiones difíciles y
abogaron por mantener la presión sobre el régimen iraquí, pues de lo
contrario se permitiría que continuara amenazando a la región y al
mundo. Las palabras del representante estadounidense son muy
ilustrativas a este respecto: “Los miembros del Consejo de Seguridad
tienen una gran responsabilidad: responsabilidad frente a la comunidad
de naciones de adoptar las decisiones difíciles sobre cuestiones
peliagudas como la que enfrentamos hoy. [...] Si no cumplimos con
nuestras responsabilidades, la credibilidad del Consejo y su capacidad de
encarar todos los desafíos decisivos a los que nos enfrentamos se verán
afectadas” (S/PV. 4714, 17).
Resaltando en todo momento su compromiso con las NNUU, los

líderes de la Coalición se presentaron como miembros de la comunidad
internacional verdaderamente implicados en la lucha contra las amenazas
a la seguridad internacional. Para destacar la seriedad de tal compromiso
tanto el representante estadounidense como el británico hicieron
referencia a las decenas de miles de soldados desplegados en la zona. En
palabras de Colin Powell: “Nadie quiere la guerra, pero está claro que los
avances limitados que hemos visto, los cambios de procedimiento que
hemos visto, y los ligeros cambios de fondo que hemos visto se deben a
la presencia de una gran fuerza militar; naciones que están dispuestas a
poner en peligro a sus jóvenes varones y mujeres con el fin de librar al
mundo de estas armas peligrosas” (S/PV. 4714, 18). Jack Straw, Ministro
de Asuntos Exteriores británico, se pronunció en la misma línea: “Para
decirlo con las palabras cuidadosamente escogidas por Hans Blix
(Director de la Comisión de las NNUU de Vigilancia, Verificación e
Inspección) la fuerte presión desde el exterior es—y seamos francos en
esto— la presencia de más de 200.000 jóvenes varones y mujeres de los
Estados Unidos y del Reino Unido, que están dispuestos a poner sus
vidas en peligro por el bien de este Organismo, las Naciones Unidas”(
S/PV. 4714, 28).
PANEL IV: 1113
INTERNACIONALES
En la sesión previa a la intervención armada, los líderes de la

Coalición se mantuvieron firmes en su postura. En su discurso
transmitieron la imperiosa necesidad de actuar de manera contundente y
llamaron a la acción armada colectiva instando a dejar de lado las
divisiones. Así lo manifestó el representante estadounidense: “Examinar
un programa de trabajo en este momento es, sencillamente, un ejercicio
ajeno a la realidad que afrontamos.[...] Dadas las circunstancias actuales,
no tenemos más opción que la de dejar de lado esta labor (las
inspecciones) por el momento” (S/PV. 4721, 14).
Esta actitud se mantuvo una vez iniciadas las hostilidades y los

líderes de la Coalición reiteraron que el CS no podía enfrentar sus
responsabilidades sin tomar decisiones difíciles. Es decir, trataron de
imponer su interpretación de las normas relativas al uso de la fuerza
estableciendo lo que una autoridad legítima consciente de las
circunstancias debía hacer. El representante británico apelaba así a la
responsabilidad del CS: “Espero sinceramente que el Consejo desempeñe
sus funciones con responsabilidad para asegurar un Irak que actúa bien y
que ya no representa una amenaza para la paz y la seguridad
internacionales, donde las personas puedan disfrutar de sus derechos
fundamentales sin temor a la opresión, y donde un gobierno
representativo satisfaga las necesidades del pueblo y gestione los recursos
naturales para beneficio exclusivo de todo el pueblo iraquí” (S/PV. 4726,
25). En una dirección similar, John Negroponte, Embajador de Estados
Unidos ante las NNUU, recordó el objetivo de la misión de la Coalición:
“Nuestras reflexiones se ciñen a varios principios. Primero,
demostraremos al pueblo iraquí y al mundo que los Estados Unidos y la
coalición aspiran a liberar, no a ocupar. […] Quinto, junto con otros
asociados, debemos iniciar el proceso de reconstrucción económica y
política y trabajar para ayudar al pueblo del Irak a encarrilar el país por la
vía de la prosperidad y la libertad” (S/PV. 4726, 27).
En la sesión de debate dedicada a la reconstrucción del país, en un

intento de legitimar su acción a posteriori, los líderes de la Coalición
destacaron cómo había mejorado la situación de los iraquíes y cómo se
habían comprometido a crear las condiciones necesarias para que en Irak
se restableciera la seguridad y florecieran la prosperidad y la democracia.
Estas intervenciones, además de destacar los resultados positivos de la
intervención, trataron de hacer partícipe a la comunidad internacional y al
CS en la reconstrucción conscientes de que un enfoque multilateral
contaría con mayor legitimidad (S/PV. 4791, 20). Estas alusiones a los
resultados pretendidamente positivos de la intervención en Irak fueron
duramente criticadas por los miembros del CS contrarios al uso de la
fuerza. En efecto, estos miembros del CS rechazaron asumir los costes y
la responsabilidad en la reconstrucción del país en los mismos términos
que los ocupantes. La cuestión era evitar que los líderes de la Coalición
consiguieran, mediante la utilización del criterio de la efectividad, la
llamada legalización ex post facto. Este tipo de aprobación consiste en la
legalización a partir de un momento concreto de las medidas coercitivas
tomadas por una organización regional o una fuerza multinacional en
contra de lo establecido en la Carta de las NNUU (Sicilianos, 2009,
203).6
Como se desprende del estudio de la argumentación de los líderes

de la Coalición, una vez comenzadas las operaciones militares y hasta su
fin declarado por el Presidente Bush el 1 de mayo de 2003, éstos alegaron
la efectividad del uso de la fuerza para conseguir resultados positivos
para los iraquíes, en particular, y para la seguridad internacional, en
general. Frente a este énfasis en las consecuencias de la acción armada,
los miembros del CS más críticos mostraron su oposición y sus
reticencias a que la participación de las NNUU en la reconstrucción
supusiera una legitimación a posteriori de la conducta ilegal de la
Coalición. Este rechazo quedó de manifiesto vehementemente en el
último debate estudiado y se acrecentó con la aprobación de la resolución
1511 (2003), de 16 de octubre de 2003, que autorizó a la fuerza
multinacional bajo mando unificado a tomar todas las medidas necesarias
6
La posibilidad de que exista este tipo de autorización a posteriori del uso de la
fuerza tiene serias consecuencias jurídicas y políticas. Así, como ha destacado
Sicilianos, esta posibilidad “abriría una brecha importante en la prohibición de
la amenaza y el uso de la fuerza del art. 2.4 de la Carta”(Sicilianos, 2009: 188).
Además, este tipo de autorización del uso de la fuerza pone en riesgo el sistema
de seguridad colectiva ya que la potencial generalización de su uso liberaría a
los Estados, actuando en coaliciones multinacionales o a través de
organizaciones regionales, de la obligación de no utilizar la fuerza. De este
modo, el CS bien se daría por sentado confiando en que autorizara el uso de la
fuerza a posteriori, bien se ignoraría pasando a ser irrelevante (Wood, 2006:
10). En cualquiera de estos dos casos, la autoridad del CS como institución
multilateral responsable del mantenimiento de la paz y seguridad
internacionales se vería seriamente dañada.
PANEL IV: 1115
INTERNACIONALES
para contribuir al mantenimiento de la estabilidad en Irak (S/RES/1511,

2003, párr. 13).
En conclusión, la argumentación de los líderes de la Coalición

muestra que, en lugar de contemplar el consentimiento del CS como un
elemento necesario para la legitimidad de la acción armada, su estrategia
consistía en hacer depender la legitimidad de las NNUU de tomar la
decisión adecuada, en este caso, intervenir. Si el CS no decidía
unánimemente en este sentido sería este órgano, y por extensión, las
NNUU los que quedarían desacreditados. Así, Irak se convirtió en el test
de legitimidad para las NNUU que pasó a tener que asumir la “carga de
la prueba.” Esta percepción del CS como un órgano irrelevante por no
actuar en la crisis de Irak no ha sido aceptada de manera unánime. Es
más, para algunos autores, la gestión del conflicto por el CS, lejos de
evidenciar su pérdida de relevancia, ha relanzado su autoridad. En efecto,
el comportamiento del CS contribuyó al mantenimiento de la paz y
seguridad porque, en primer lugar, su autoridad “forzó” a los líderes de la
Coalición a tener que justificarse. Si conseguir la legitimidad no fuera
importante, Estados Unidos y Reino Unido no habrían intentado
conseguir la autorización del CS alterando sus cálculos políticos. En
segundo lugar, es de destacar que muchos Estados, como Canadá y
Turquía, hicieron depender su reacción de la decisión del CS. Finalmente,
la negativa del CS a autorizar el uso de la fuerza contra Irak tuvo como
efecto el refuerzo de las normas que regulan el uso de la fuerza e
incrementó los costes políticos de la acción militar unilateral (Hurd,
2008a, 192-193).
Si bien problemas como la falta de credibilidad, sus potenciales

irrelevancia e ineficacia, la selectividad a la hora de actuar o sus déficits
deliberativo y de transparencia no son nuevos, la crisis internacional
desatada a propósito de la guerra de Irak sirvió para dar fe de la crisis de
legitimidad en la que estaba y continúa sumido el CS. Es precisamente a
esta cuestión así como a posibles propuestas de solución a la que está
dedicado el siguiente epígrafe.
4. CRISIS DE LEGITIMIDAD DEL CONSEJO DE SEGURIDAD Y PROPUESTAS

DE MEJORA
El fin de la Guerra Fría trajo consigo la revitalización de la

seguridad colectiva en el marco de las NNUU pero también el
cuestionamiento de la autoridad del CS. La erosión de su autoridad puede
explicarse por la existencia de tres condiciones (Glennon, 2003, 94-100).
La primera es la nueva configuración del poder surgida tras el fin del
sistema bipolar. Las grandes diferencias de poder entre el poder
hegemónico estadounidense y los demás Estados hacen difícil el
funcionamiento de un órgano colegiado creado en un contexto diferente.
La segunda condición está conformada por diferencias culturales acerca
de cuándo es apropiado utilizar la fuerza. Un ejemplo ilustrativo es el
hecho de que no exista una definición clara de lo que constituye el crimen
de agresión. Estas diferencias además separan a Estados Unidos de la
mayoría de Estados europeos, especialmente en el rol de las normas
internacionales relativas al uso de la fuerza. La tercera condición se
refiere a la necesidad de cumplir con tales normas. Con el desarrollo de
nuevas amenazas a la seguridad, la posición de Estados Unidos favorable
al uso de la fuerza preventivo y unilateral muestra cómo el uso de la
fuerza ha pasado a contemplarse no como un poder que emana de la
Carta sino de la propia soberanía del Estado.En este contexto
internacional ha cobrado fuerza la idea de que la autoridad legítima y
multilateral del CS está en peligro de crisis si la institución no se adapta a
los cambios geopolíticos, sistémicos y normativos (Hurd, 2008c, 199).
Como explica Christian Reus-Smit, una institución se considera

legítima cuando “existe una percepción generalizada de que sus preceptos
normativos son correctos, que son respetados y cumplidos por razones
que van más allá de razones relativas al propio interés” (Reus-Smit, 2007,
159). Así, cuando una institución pierde legitimidad es incapaz de
conseguir un comportamiento acorde con sus normas, lo que tiene un
efecto negativo sobre el poder de la institución. Este declive de
reconocimiento y apoyo por los miembros de la institución da lugar a una
crisis de legitimidad cuando la situación llega a un punto crítico en el que
ésta se ve forzada a adaptarse o perder poder (Reus-Smit, 2007, 167).
Así, la resolución de una crisis de legitimidad viene vinculada al éxito en
la reconstitución de las bases sociales cuyo apoyo constituye la fuente de
poder de la institución ya que, al fin y al cabo, son los miembros de las
NNUU los que han de reconocer que el CS tiene el derecho y la
PANEL IV: 1117
INTERNACIONALES
competencia para actuar en nombre de la comunidad internacional en lo

relativo a la paz y seguridad internacionales (Cronin y Hurd, 2008, 206).
Pero, ¿cómo reconstituir esas bases sociales? A continuaciónse

recogen una serie de propuestas de mejora para intentar atajar la crisis de
legitimidad del CS. En primer lugar, las procedimentales, que tratan de
solucionar problemas como el déficit deliberativo o su falta de
representatividad y transparencia. En segundo lugar, las sustanciales, que
van más allá del funcionamiento de la institución proponiendo cambios
como la elaboración de unos criterios claros de legitimidad del uso de la
fuerza, e incluso la defensa de alternativas al CS cuando éste resulta
bloqueado por elveto.
4.1. Propuestas de reforma procedimental
La manera de trabajar del CS ha evolucionado desde la opacidad e

informalidad características de principios de los noventa a la introducción
paulatina de ciertas posibilidades de participación de otros Estados y de
otros actores ajenos a la institución. Con el fin de incrementar la
transparencia y apertura del CS se abrieron diversos canales de
participación7. A pesar de ello, la realidad es que el CS adolece de un
importante déficit deliberativo. Para atajar este problema se han
propuesto una serie de reformas inspiradas en tres principios. Primero, el
CS ha de desarrollar procesos de consultas que incluyan a los afectados
directamente por sus decisiones tanto en la decisión como en la
implementación de las decisiones. Segundo, las decisiones han de estar
respaldadas por buenos argumentos expuestos y defendidos en público.
Además de ser un requisito imprescindible para que la institución sea
percibida como legítima, la argumentación pública permite que otros
actores puedan influir en la toma de decisiones presionando a los
miembros del CS. Tercero, la revisión independiente de las decisiones del
CS supondría introducir prácticas de exigencia de responsabilidad en un
órgano que no rinde cuentas ante un electorado (Johnstone, 2008b, 303-
7
Ejemplos ilustrativos son las reuniones con países que aportan tropas a las
operaciones de paz, el grupo de trabajo especializado a tal efecto, la posibilidad
de que los países miembros puedan participar en los debates público y ser
invitados a las sesiones privadas, el trabajo conjunto con otros programas y
agencias del sistema de NNUU o la creciente presenciade las ONGs (Vid.
Hulton, 2004, 242- 244; Cronin y Hurd, 2008, 213; Johnstone, 2008b, 301)
307). Estas reformas contribuirían a la credibilidad y la reputación del

CS, “un foro imperfecto pero moderadamente accesible para la
deliberación sobre las reglas internacionales” (Johnstone, 2008a, 102).
Las propuestas de mejora de la calidad deliberativa del CS han de

enfrentar las críticas que alertan de una potencial pérdida de efectividad
por parte de un órgano que, al fin y al cabo, es el poder ejecutivo de las
NNUU. Sin embargo, si la toma de decisiones gozara de una mayor
calidad deliberativa, las decisiones del CS ganarían en legitimidad y en
efectividad al integrar un intercambio de argumentos más amplio.
Asimismo, el propio órgano vería reforzada su autoridad ya que, a pesar
de lo politizadas que están las deliberaciones, también están imbuidas de
expectativas mutuas y de la concepción compartida de lo que cuenta
como un buen argumento en este foro (Johnstone, 2008a, 101).
Un segundo tipode reformas procedimentales se centra en la

membresía o presencia formal en el CS. El argumento que vincula la
legitimidad del CS a la necesaria adaptación de su composición al mundo
contemporáneo presenta tres variaciones fundamentales. Primero, la idea
de que para ser legítimo el CS ha de ser representativo, es decir,
representar la composición de la población de los Estados de la AG. La
segunda variación vincula la legitimidad del CS con el reflejo de la
diversidad presente en la AG. Finalmente, la legitimidad sería resultado
de conseguir la representación formal en el CS. Es decir, el hecho de que
un Estado esté representado en el CS tendría como consecuencia que
apoyara sus decisiones más que si no tuviera tal presencia (Hurd, 2008c,
205-206).
En comparación con los órganos ejecutivos de otras

organizaciones de ámbito universal, el número de miembros del CS es
excepcionalmente bajo (Blokker, 2005, 258). Desde mediados de los
noventa, la AG ha trabajado en el tema mediante el Grupo de Trabajo
sobre la Reforma del CS con el fin de dotar al CS de una representación
equitativa, más democrática, representativa de la diversidad geográfica y
acorde con las dimensiones actuales de la organización. En general, los
miembros de las NNUU coinciden en la necesidad de incrementar el
tamaño del CS. La mayoría de propuestas fijan el número de miembros
del CS en torno a 20-23 asientos o bien a 23-26 miembros manteniendo
la flexibilidad y eficiencia de la que goza el CS. Junto a estas propuestas
hay que añadir aquéllas que abogan por ampliar aún más el CS para
PANEL IV: 1119
INTERNACIONALES
reflejar un máximo de representación geográfica, especialmente de

América Latina y África e incluso de Europa Oriental, lo que contribuiría
a una mayor credibilidad y apoyo a la institución (Lund, 2010). No
obstante, también existe una minoría reticente a la expansión del CS,
formada por aquellos beneficiados por el statu quo o por quienes aspiran
a un futuro asiento permanente.
Si bien es cierto que no se ha alcanzado un acuerdo, la labor del

Grupo de Trabajo sí que ha contribuido a definir los términos principales
del debate (Cronin y Hurd, 2008, 208). En concreto, en 1997 el Grupo de
Trabajo presentó el Plan Razali que proponía una ampliación del número
de miembros de 15 a 24, con cinco nuevos miembros permanentes que
formaban una especie de categoría intermedia sin posibilidad de veto.
Aunque no tuviera éxito, la creación de tal categoría intermedia sí que
tuvo influencia en documentos posteriores. En 2004 se publicó el Informe
de Grupo de Alto Nivel Un mundo más seguro: la responsabilidad que
compartimos que sentó las bases para una futura reforma del CS. El
informe reconoce que tras el fin de la Guerra Fría, aunque el CS ha
demostrado estar más dispuesto a actuar, su respuesta, en ocasiones poco
sistemática y efectiva, ha resultado en una importante erosión de su
credibilidad (A/59/565, pár. 246). Los autores recalcan la necesidad de
que los permanentes, al tener una mayor responsabilidad y por ello
mayores atribuciones en la capacidad de decisión, se comprometan con la
institución y contribuyan según les corresponde. Según este informe, las
reformas deben contemplar una serie de principios. Primero, asegurar una
mayor participación en la toma de decisiones del CS para aquellos
Estados que más contribuyan financiera, militar o diplomáticamente.
Segundo, incrementar la representatividad del órgano, especialmente, de
los Estados en desarrollo. Tercero, las reformas no se harán a costa de la
eficacia y debe aspirarse a un órgano más democrático (A/59/565, pár.
73 y 249). Teniendo en cuenta estos principios, el informe propone dos
modelos de reforma institucional que dividen los puestos en el CS entre
cuatro grandes regiones: África, Asia Pacífico, Europa y América. 8
Según el modelo A, se crearían seis nuevos puestos permanentes y tres no
permanentes rotatorios por dos años. Según el modelo B, se crearía una
8
Los Estados que se han perfilado como principales aspirantes en las diferentes
regiones son Alemania en Europa; Egipto, Nigeria y Sudáfrica por el continente
africano; India, Indonesia y Japón para la región de Asia-Pacífico y Brasil y
México para el continente americano.
nueva categoría formada por ocho puestos temporales por cuatro años,
renovables, y un nuevo puesto no permanente con mandato de dos años,
no renovable (A/59/565, pár. 74-81 y 251-253).
En el tema de la expansión del CS subyace un posible dilema

entre sus dimensiones y su efectividad (Van Kesteren, 2005, 266). Así,
generalmente se argumenta que un incremento en el número de miembros
sería positivo porque redundaría en una mayor autoridad y capacidad de
movilización. La contrapartida sería la pérdida de flexibilidad y de
eficacia al tener que conseguir el acuerdo de más Estados miembros. Este
argumento ha sido resaltado de manera vehemente por aquellos
beneficiados por el statu quo (Sicilianos, 2009, 1313-1314). Esta
relación causa-efecto no es necesariamente acertada ya que el
crecimiento del tamaño del CS crezca no tiene por qué conllevar la
pérdida de eficacia si el CS se percibe como una autoridad legítima
(Blokker, 2005, 255).
Finalmente, un tercer tipo de cambios está relacionado con los

procesos de toma de decisiones. La reivindicación de una mayor
transparencia y apertura del CS ha sido una constante si bien ha quedado
silenciada por la preeminencia de la discusión en torno a la ampliación de
la membresía. Si bien estas reivindicaciones han tenido y continúan
teniendo gran importancia para la mejora de la legitimidad procedimental
de la institución, la cuestión central de la toma de decisiones en el CS
sigue siendo el llamado derecho de veto. El derecho de veto, que nació
para asegurar la acción conjunta de las potencias más poderosas, es una
de las principales causas de la crisis de legitimidad del CS, ya que es
percibido como un privilegio para una élite mundial que puede utilizarse
como arma de presión política para salvaguardar sus propios intereses.
Con el fin de acabar con esta práctica antidemocrática se han solicitado
revisiones del sistema de toma de decisiones del CS. Como ejemplos
interesantes destacan la petición de limitación del uso del veto a
decisiones relativas al mantenimiento de la paz y seguridad (Cap. VII de
la Carta), la efectividad del veto ligada a su ejercicio por al menos dos
miembros permanentes o la posibilidad de descartar su ejercicio si así lo
determina el conjunto del CS o de la AG (Fassbender, 2004, 351-352).
Los principales valedores del veto se encuentran entre los que ya

lo disfrutan y los que aspiran a hacerlo. En concreto, los miembros del
Grupo de los No Alineados y de la Unión Africana aunque, en su
PANEL IV: 1121
INTERNACIONALES
mayoría, han criticado el veto por antidemocrático e injusto se han

manifestado a favor de acceder al CS como miembros permanentes con
los mismos derechos que los demás. Muchos de los defensores del veto
han alegado que contar con él es una salvaguarda para no verse
embarcados en compromisos que el CS no puede afrontar. Otros han
añadido que si se aboliera el veto las grandes potencias podrían decidir
abandonar la organización o, al menos, se negarían a financiar
operaciones con las que no estuvieran de acuerdo. Los cinco permanentes
además se han mostrado reticentes a aceptar limitaciones en su ejercicio
por temor a que la AG interprete tales decisiones como la primera
concesión de una lista de futuros recortes. En cualquier caso, hay que
tener presente que cualquier cambio en la Carta tendría que contar con
una mayoría de dos tercios de la AG, incluyendo a los cinco
permanentes, lo que hace difícil contemplar esta opción como plausible
(Siles Lund, 2010).
En el Informe Un mundo más seguro: la responsabilidad que

compartimos se reconoció el anacronismo del veto y la imposibilidad de
suprimirlo. El documento contiene dos aportaciones interesantes. La
primera es la petición a los miembros permanentes de abstenerse de usar
el veto en casos de genocidio y grandes violaciones de derechos
humanos. Contra esta propuesta se ha alegado que las definiciones de lo
que es un genocidio o una grave violación de los derechos humanos o del
Derecho Humanitario están lejos de ser unívocas. La segunda es un
sistema mediante el cual los miembros del CS indicarían públicamente su
voto independientemente de la decisión que tomaran posteriormente. Se
entiende que la exposición pública a las críticas antes de votar redundaría
en un uso más responsable del veto (UN/59/565, pár. 216). Sin embargo,
el Documento Final de la Cumbre Mundial no incluyó propuestas
importantes que hubieran servido para profundizar en las normas del uso
de la fuerza como la petición de no utilización del veto.
4.2. Propuestas de reforma sustantiva
Como ha quedado expuesto, el cuestionamiento de la autoridad

del CS se ha centrado fundamentalmente en su estructura y en la toma de
decisiones. Si bien estas críticas tienen una base incontestable, la
solución a estos problemas de legitimidad procedimental resulta
altamente compleja ya que cualquier reforma necesitaría un alto grado de
apoyo que incluyera los votos de los principales beneficiados por el
sistema. De ahí que se hayan alzado voces reclamando abrir el debate con
el fin de encontrar soluciones más realistas a los desafíos a la autoridad
del CS.
El segundo gran grupo de reformas se centra en los cambios

relativos a la legitimidad sustantiva del CS. Ésta se produce cuando los
propósitos de la institución son percibidos como consistentes con las
normas y principios de la sociedad internacional (Cronin y Hurd, 2008,
207). Es importante recalcar que la interpretación de lo que constituye
una amenaza a la paz y seguridad se ha ampliado considerablemente tras
el fin de la lógica bipolar. De hecho, los desarrollos en el conjunto de las
situaciones calificadas por el CS como amenazas son la evidencia más
clara del cambio sustancial en la legitimidad sustantiva del trabajo del CS
desde su creación. Así, el dominio de la autoridad del CS es más amplio
de lo que se deduce de lo recogido en la Carta lo que mostraría que tales
acciones estaban en consonancia con los valores y principios aceptados
por la sociedad internacional. La cuestión es si estas nuevas amenazas
pueden enfrentarse con las normas existentes.
Precisamente, el Informe Un mundo más seguro: la

responsabilidad que compartimos propone cambios para incrementar la
eficacia y la credibilidad del CS. En primer lugar, destacan unos criterios
de legitimidad que el CS tendría que observar a la hora de autorizar el
uso de la fuerza. De acuerdo con el informe, el CS deberá valorar la
gravedad de la amenaza de daño a la seguridad del Estado o del ser
humano. En el caso de las amenazas internas al Estado, reales o
inminentes, el CS deberá considerar si se dan las circunstancias
definitorias del genocidio, la depuración étnica o infracciones graves del
Derecho Internacional humanitario. Además, la acción militar ha de tener
el propósito correcto, es decir, poner fin o evitar tales amenazas y ser el
último recurso. Igualmente, el uso de la fuerza ha de ser proporcional en
sus medios y sus consecuencias no pueden ser peores que la inacción
(UN/59/565, pár. 207). Por último, por lo que respecta al uso preventivo
de la fuerza, el SG dejó claro en su Informe Un concepto más amplio de
libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos que esta
competencia únicamente correspondería al CS (A/59/2005, pár. 124-
125). La idea es que el respeto de estos principios redundará en una
mayor autoridad, legitimidad y efectividad de la labor del CS respecto del
uso de la fuerza. En consecuencia, promover el respeto por las normas
PANEL IV: 1123
INTERNACIONALES
internacionales reforzaría su autoridad sin tener que acometer reformas

estructurales de futuro incierto (O'Connell, 2005, 48, 56).
Junto a estos criterios, la inacción del CS ante serias crisis

humanitarias ha dado lugar a planteamientos institucionales alternativos.
En esta comunicación se recogerán dos propuestas: el concierto de
democracias y los regímenes de pre-compromiso. En primer lugar, el
concierto de democracias o coalición de democracias se concibe como
un proyecto paralelo a la reforma de las NNUU. Su formulación en el
informe final del Princeton Project on National Security es
especialmente ilustrativa. Este proyecto, co-dirigido por John G.
Ikenberry y Anne M. Slaughter, está dedicado a elaborar una estrategia
de seguridad nacional estadounidense que promueva la libertad y el
imperio de la ley. Los autores reconocen que el sistema institucional
internacional no funciona y requiere una reforma radical. En el caso del
CS destacan la necesaria inclusión como miembros permanentes sin veto
de India, Japón, Brasil, Alemania y dos estados africanos; la no
utilización del veto en casos de respuesta directa ante situaciones de crisis
y la obligación de aceptar la responsabilidad de proteger (Ikenberry,
Slaughter et al., 2006, 7).
Estas reformas del CS se acompañan con una posible alternativa

al mismo en caso de necesidad. En efecto, el concierto de democracias se
concibe como una institución global cuyo propósito es reforzar la
cooperación en materia de seguridad así como dotar de un marco común
a las democracias liberales para encontrar respuestas a desafíos comunes.
La idea es que la coalición de democracias sirva para espolear la reforma
del CS. No lo sustituiría si éste se reforma pero, en caso contrario, podría
convertirse en un foro alternativo para la acción cuando el CS se
encuentre bloqueado por el veto (Ikenberry, Slaughter et al., 2006, 26).
Elaboraciones posteriores han destacado que la fortaleza de esta
propuesta reside en que las democracias liberales gozan de una gran
superioridad militar, económica, política y social que les permite que sus
acciones internacionales sean efectivas. Además, las democracias
comparten un compromiso con la solución pacífica de los problemas y el
respeto de la ley. Estas circunstancias las permiten liberarse de las
sospechas frente a la posición de los otros Estados, especialmente,
cuando son autocracias.
La segunda propuesta institucional, los regímenes de pre-

compromiso para la intervención, nace con la vocación de ser una
respuesta efectiva a la inacción del CS y superar los problemas que
plantea el concierto de democracias. Allen Buchanan y Robert O.
Keohane han manifestado sus dudas en torno a la legitimidad de éste en
primer lugar porque los requisitos exigidos a las democracias no
necesariamente aseguran que éstas tomen decisiones responsables. En
segundo lugar, porque los canales de exigencia de responsabilidad
democrática no están diseñados para su utilización por parte de no
ciudadanos. Finalmente, porque el hecho de que Estados tan poderosos
como China o Rusia queden fuera del concierto disminuiría
considerablemente la legitimidad de la institución. Asimismo, esta
circunstancia podría generar nuevas desconfianzas y resultar en un
intento de contrapesar la presencia internacional de la nueva institución
por parte de regímenes no democráticos (Buchanan y Keohane, 2011, 53-
55). En consecuencia, un concierto de democracias podría desafiar la
autoridad del CS como garante de la paz y seguridad internacionales.
Para superar estos problemas, Buchanan y Keohane proponen el

régimen de pre-compromiso para la intervención entendido como “un
contrato entre Estados democráticos por el que un Estado democrático
autorizaría la intervención en su propio territorio en respuesta a una
violencia que no sea capaz de controlar, ya sea por incapacidad o por
haber sido desalojado del poder por la fuerza” (Buchanan y Keohane,
2011, 55) Por tanto, y en consonancia con la responsabilidad de
proteger, el objetivo de este régimen no es fomentar o extender la
democratización sino mantenerla allí donde los propios ciudadanos han
optado por este régimen político, facilitando la intervención para
protegerla. Como se trata de proteger a los pueblos que se han dotado de
un sistema democrático, se entiende que las partes en el contrato son el
demos en peligro y el/los Estado/s que acude/n en su ayuda. Estos
contratos, revocables y con mecanismos de exigencia de
responsabilidades políticas, se registrarían en la Secretaría de las NNUU
bajo las provisiones de los art. 51 (legítima defensa) y 102 de la Carta de
las NNUU. Los regímenes de pre-compromiso se conciben como un
complemento a la labor del CS. Así, si éste no consigue autorizar la
intervención para responder a una grave crisis humanitaria, las partes
vinculadas por el régimen de pre-compromiso lo harían.
PANEL IV: 1125
INTERNACIONALES
Aunque esta segunda propuesta institucional parece alejarse de las

dificultades atribuidas a la anterior, también presenta ciertos problemas.
A pesar de estar diseñados para la respuesta a crisis humanitarias a gran
escala, los regímenes de pre-compromiso se circunscriben a las
atrocidades cometidas en Estados democráticos cuando no son
precisamente los escenarios más comunes de este tipo violaciones de
derechos humanos. Además, podrían darse situación de enfrentamiento
entre los regímenes y el CS ya que, al fin y al cabo, ¿quién decide si el
CS ha cometido un error no autorizando una intervención? Otra crítica va
dirigida a cuestionar la supuesta novedad de esta propuesta puesto que se
asemeja a las previsiones de la Carta en su capítulo VIII, relativo a los
acuerdos regionales en materia de paz y seguridad internacionales (Hehir,
2011).
Estos intentos de trascender la paralización del CS son iniciativas

merecedoras de atención, especialmente porque intentan proponer
soluciones a situaciones que se materializan en altos niveles de
sufrimiento humano. El concierto de democracias es una propuesta
típicamente liberal que, en línea con la tesis de la paz democrática, debe
hacer frente a las críticas dirigidas a la idea de que las democracias no se
hacen la guerra. Entre ellas, el concepto de democracia que se maneja o
los riesgos de actitudes imperialistas y moralizantes. Por su parte, los
regímenes de compromiso para la intervención, contratos
cuidadosamente diseñados para evitar la paralización de la acción
internacional por el veto, plantean interrogantes al basarse en relaciones
ad hoc entre Estados que se decidirían a actuar independientemente del
CS lo que podría tener como efecto su desautorización no sólo en casos
sangrantes en los que el ejercicio del veto bloquea su actuación sino
también de modo general.
5. CONSIDERACIONES FINALES
Las críticas a la inacción del CS parecen contar con un respaldo

prácticamente unánime. Un buen ejemplo de ello son las denuncias de su
inacción ante la situación que está sufriendo la población siria desde hace
tres años. El compromiso con la responsabilidad de proteger a las
poblaciones civiles frente a los abusos de sus propios gobernantes se
proclama solemnemente pero cuando se han de tomar medidas para
actuar surgen los obstáculos para su implementación.
No obstante, esta crisis de legitimidad en la que está inmerso el

CS no es nueva. El análisis de los debates del CS en la guerra de Irak de
2003 ha permitido fotografiar un instante especialmente ilustrativo del
cuestionamiento de esta institución. Así, un órgano político cuya
principal responsabilidad es el mantenimiento de la paz y seguridad
internacionales y cuya composición no refleja la estructura de poder
internacional actual se encuentra en una difícil situación para mantener su
autoridad legítima ante la comunidad internacional. De ahí que hayan
surgido iniciativas de reforma, tanto procedimental como sustantiva,
desde las NNUU y también desde instancias académicas. Incluso se han
propuesto alternativas institucionales al CS para cuando éste se encuentra
bloqueado por el veto, uno de los rasgos más criticados de la institución.
Como se ha visto, la espina dorsal de este cuestionamiento es su
ineficacia. Sin embargo es preciso tener presente que una opción
institucional que no se considere representativa y con cuyas normas y
valores los miembros de la comunidad internacional no puedan sentirse
identificados en su gran mayoría adolecería de problemas de legitimidad
similares.
Asimismo, y, a pesar de la debilidad estructural del CS vinculada

a la existencia de los cinco asientos permanentes, es importante destacar
que los miembros permanentes no se encuentran en una posición de total
libertad. El hecho de que las grandes potencias utilicen el CS como una
herramienta requiere aceptar previamente una serie de constreñimientos,
algo que, a la larga, lleva a limitar su acción al margen del CS (Krisch,
2008, 134). Estos límites al uso de la situación privilegiada de los cinco
miembros permanentes se revelan mucho mayores cuando se encuentran
divididos y se intentan resolver a través de acuerdos de compensación o
bien utilizando un lenguaje lo suficientemente vago como para satisfacer
a todos. Aun así, la acción a través del CS compensa a los cinco
permanentes, entre otras razones, porque les permite compartir los
riesgos y cargas de la operación con un mayor número de participantes;
porque consiguen apoyo doméstico para sus misiones internacionales y
porque actuar de esta manera cuenta con la legitimidad internacional que
les refuerza en su posición dominante y privilegiada (Krisch, 2008, 142-
152). Por tanto, la relación entre las grandes potencias y el CS es
ambivalente: mientras que el órgano es una herramienta a su disposición
también resulta un instrumento para constreñirlas.
PANEL IV: 1127
INTERNACIONALES
En cualquier caso, la preservación de la paz y seguridad

internacionales parece pasar por la figura del CS. Los intentos de
complementarlo corren el riesgo de desacreditarlo pero si sirvieran para
actuar frente a atrocidades que avergüenzan al mundo muchos
considerarían que están justificados. Quizás las alternativas
institucionales no sean la solución o quizás sí y se demuestre que el
modelo de seguridad colectiva de las NNUU está superado. O tal vez
todo este debate y la puesta en marcha de iniciativas paralelas al CS sea
una manera de espolear la reforma del CS. Una reforma largamente
reclamada y cuya demora sigue costando hoy en día muchas vidas.
Dejando de lado las clásicas apelaciones a la voluntad política, y las
denuncias de su vergonzante ausencia, alentar el debate académico al
respecto puede contribuir a discutir y construir una nueva realidad.
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CONSECUENCIAS PARA LA SEGURIDAD
EUROPEA DE LA RELATIVA PÉRDIDA DE PODER
GLOBAL DE ESTADOS UNIDOS
CONSEQUENCES FOR THE EUROPEAN SECURITY FROM

THE UNITED STATES RELATIVE LOSS OF GLOBAL
POWER
ANA BELÉN PERIANES BERMÚDEZ∗
RESUMEN
El paradigma internacional surgido tras la Segunda Guerra Mundial hizo

posible que Europa basara sus procesos de integración tanto política
como económica en la protección de Estados Unidos en el ámbito de la
seguridad y defensa.
Sin embargo, los errores tanto estratégicos, políticos como económicos

cometidos por la Administración estadounidense de George W. Bush
(2001-2008) llevaron a la Administración Obama (2009-2015) a
replegarse estratégicamente hacia Asia-Pacífico y con notables
repercusiones para Europa. El viejo continente deberá así impulsar una
verdadera unión política y de seguridad y defensa si desea mantener sus
niveles de estabilidad, de calidad de vida y de relevancia estratégica
global, sobre todo en el contexto de crisis económica que vive Occidente
y bajo la amenaza latente de los nuevos riesgos que emergen en la
sociedad internacional.
PALABRAS CLAVE: Política exterior estadounidense, seguridad europea,

Asia-Pacífico, nuevo orden global, multilateralismo.
∗
Doctoranda en Seguridad Internacional, IUGM.
ABSTRACT
The international paradigm arised after the Second World War made
possible that Europe supported the economic and political process under
the protection of the United States of America on the security and
defense matters. Nevertheless, the strategic, economic and political
mistakes committed by the George W. Bush Administration (2001-2008)
brought to the Obama Administration (2009-2015) to a strategic
withdrawal towards the Asia-Pacific region and their consequences will
affect to the European countries. The Old Continent must encourage a
reliable politic union on the security and defense subjects if the Member
States want to maintain their stability levels, their way of life and their
strategic global relevance, particularly in the current context of economic
crisis that live the western countries and under the new risks latent threat
that arise at the international society.
KEYWORDS: U.S. foreign policy, European security, Pacific-Asia, new

global order, multilateralism.
PANEL IV: 1133
INTERNACIONALES
1. INTRODUCCIÓN
El siglo XXI ha transformado vertiginosamente los pilares en los

que descansaba la seguridad y defensa europeas, surgidas a raíz del
paradigma que emergió tras la Segunda Guerra Mundial. Entonces,
Europa basó en gran medida su seguridad en la hiperpotencia
estadounidense, ya que ésta le proporcionó, a cambio de posibilidad su
presencia en el continente europeo, un paraguas militar, económico y
diplomático que le posibilitó enormemente su recuperación de la
contienda y evitar la influencia soviética durante la Guerra Fría. Así, su
seguridad ha dependido tradicionalmente de la potencia norteamericana
y, bajo su protección, ha desarrollado sus procesos de integración tanto
política como económica.
Sin embargo, la preeminencia indiscutible de Estados Unidos en

la arena política internacional desde finales de la Guerra Fría ha
comenzado a ser puesta en tela de juicio debido a la sucesión de errores
estratégicos, políticos y económicos de la Administración de George W.
Bush (2001-2008). Así, transcurridos veinte años desde la caída del muro
de Berlín, el sistema internacional se encuentra en proceso de
transformación inclinándose progresivamente hacia el policentrismo. A
pesar de que Estados Unidos continúa dominando la estructura de
seguridad internacional, la crisis financiera y económica que soporta
Occidente y la emergencia de diversos países como nuevos focos de
poder global están transformando con nuevos centros regionales de poder
el paradigma internacional que se configuró tras la Segunda Guerra
Mundial (Le Monde Diplomatique, 2011, 50).
La profunda situación de crisis económica y financiera que sufren

los países europeos ha impulsado el fin del eurocentrismo y el poder se
ha desplazado desde Europa hacia otras regiones como China, Brasil,
Rusia o India, situándonos en un segundo plano del panorama estratégico
mundial y profundizando las incertidumbres geoestratégicas. A este
respecto, cabría destacar que se prevé que durante los próximos diez años
el crecimiento económico mundial se concentre en la región de Asia-
Pacífico (Estados Unidos, Asia emergente y América Latina), que contará
con más de un 75% del incremento del PIB entre 2013 y 2023. Así pues,
el centro neurálgico de la economía global se trasladará desde la zona del
Atlántico hasta la zona del Pacífico (BBVA Research, 2014, 2).
La Administración norteamericana de Barack Obama (2009-2015)

ha anunciado su voluntad de reducir su presencia en el planeta,
centrándose en las regiones que afecten directamente a sus intereses más
estratégicos y relevantes. Además, habría que tener en cuenta a medio
plazo que Estados Unidos logrará probablemente en los años 2020-2030
su autosuficiencia energética debido a las técnicas no convencionales de
extracción de hidrocarburos, hecho que le llevará a ser aún más selectivo
a la hora de implicarse internacionalmente. De este modo, la seguridad
energética europea perderá el paraguas que le proporcionaba la presencia
de Estados Unidos en las principales regiones productoras de gas y
petróleo.
Las repercusiones del repliegue estratégico de Estados Unidos

afectarán notablemente a Europa. De este modo, debido a que ahora sus
objetivos estratégicos prioritarios se encuentran en la región Asia-
Pacífico y no en Europa y al incremento de poder global de las potencias
emergentes, el viejo continente deberá hacer frente a las consecuencias de
la paulatina reducción que han seguido desde hace años sus presupuestos
destinados a seguridad y defensa.
2. RIESGOS Y AMENAZAS PRESENTES PARA LA SEGURIDAD EUROPEA

Tal como afirma la Estrategia Europea de Seguridad de 2003 y el
informe presentado por Javier Solana en el año 2008, que actualizaba los
riesgos considerados en la primera, las amenazas en materia de seguridad
y defensa a las que se enfrenta la Unión Europea son reales, cercanas y
latentes. La cercanía de Estados fallidos y conflictos abiertos como el de
Ucrania, Crimea, el Cáucaso y Siria; la amenaza del crimen organizado;
el hecho de que buena parte de la energía importada por Europa proceda
de áreas conflictivas próximas y, no tanto, al viejo continente; el
terrorismo internacional y, el constante incremento de los riesgos que se
plantean en materia de ciberseguridad se constatan como una de las
mayores preocupaciones en materia de seguridad y defensa europea.
Además, la existencia de un conflicto abierto en Siria junto con el devenir
de las revueltas árabes confieren a la región euro-mediterránea una
preocupante inestabilidad debido a la inmediata vecindad de sus fronteras
con los países del sur de Europa.
PANEL IV: 1135
INTERNACIONALES
En este orden de ideas, cabría destacar que el Mediterráneo se

constata como una región de vital relevancia para la seguridad tanto
europea como para la del norte de África, ya que divide por un lado a una
Unión Europea desarrollada y próspera y por el otro a los países
norteafricanos, mayoritariamente autoritarios y subdesarrollados
(Stavridis y Fernández, 2009, 27).
La proximidad geográfica de las regiones euro-mediterráneas

atribuye un potencial proceso de regionalización a los retos y amenazas a
la seguridad, ya que los problemas de un lado pueden propagarse
fácilmente al otro.
Además, el desequilibrio económico y social existente entre

ambas orillas también adquiere consecuencias notables respecto a las
relaciones de seguridad euro-mediterráneas debido a los retos planteados
por la energía y la inmigración.
Algunos de los elementos principales de inestabilidad y tensión

que afectan a la región euro-mediterránea derivan de los tráficos ilícitos
existentes entre Europa Occidental y el norte de África. Entre los
mismos, predominan los tráficos de drogas, de armas, de personas,
tabaco, vehículos, de mercancías pirateadas y recursos naturales.
También se destaca la amenaza que supone la delincuencia

transnacional organizada en el sur de Italia (Cosa Nostra, N´Draguetta,
Camorra, Sacra Corona Unita), que se configura como un serio desafío al
Estado de Derecho y se conecta y coordina con redes en otras zonas,
hasta el punto de disponer de bases estables en el litoral español y francés
con la complicidad de las propias redes locales. Además, también
confluyen en Europa organizaciones criminales formadas por extranjeros
estrechamente vinculados a sus países de origen (chinos, albaneses,
búlgaros, rumanos) (Jaime-Jiménez y Castro Moral, 2010, 177).
Respecto al tráfico ilícito de drogas, cabría apuntar que se ha

constatado como una especialmente destacable fuente de financiación de
organizaciones terroristas y grupos armados, por lo que su impacto y
desafío contra la seguridad europea es notable.
Además del crimen organizado transnacional, la región del

Magreb presenta diversos retos en materia de seguridad, como la
presencia de Al Qaeda en el Magreb Islámico y cuyo ideario yihadista

supone una serie amenaza para la seguridad de los Estados europeos,
sobre todo para países como Francia y España. La incorporación del
islam radical procedente del orden internacional incorpora métodos
terroristas nuevos importados de Oriente Medio por magrebíes que
retornaron de países en conflicto como Afganistán, Irak o Siria o que
simplemente se fueron radicalizando a través de sitios Web (Ben Ami,
2008, 51-54). La amenaza del terrorismo yihadista es cada vez más
incontrolable por los Estados, ya que se trata de un riesgo asimétrico y
difuso. Así, el proyecto de los nuevos yihadistas es global y supera las
fronteras de la región.
La inestabilidad política, la delicada situación socioeconómica y

la endémica corrupción han convertido a la región del Magreb en una
zona franca para todo tipo de tráficos y actividades ilícitas, no
únicamente el de la droga, sino también de emigrantes, recursos naturales
y desechos tóxicos. Asimismo, la ineficiencia respecto al control y la
falta de cooperación entre los Estados magrebíes y sahelianos han
favorecido la actuación de AQMI como una red mafiosa y criminal más
que participa en una diversidad de tráficos y actividades ilícitas, en las
que ha hallado un gran origen para la financiación de sus actividades
desestabilizadoras y terroristas.
El negocio de los secuestros también se ha convertido para AQMI

en otra de las vías más relevantes para obtener ingresos económicos para
financiar sus actividades criminales y para promocionar su mensaje. Así,
el secuestro de turistas occidentales ha sido utilizado por AQMI para
amedrentar a Occidente, amenazando con actuar de la misma forma con
todos los infieles que se atrevan a pisar tierras del islam.
El Sahel se constituye como otra de las graves amenazas que

afectan a la seguridad europea y que se configura como una vasta y
volátil región natural en términos de estabilidad conectando África
Occidental con el cuerno de África, dos de las regiones más inestables
políticamente del continente. La franja del Sahel también conecta el
Magreb con el África Subsahariana y buena parte de sus problemas y
retos están estrechamente conectados con países como Libia, Argelia,
Mauritania y Marruecos (Echevarría, 2001, 213-214).
PANEL IV: 1137
INTERNACIONALES
En este sentido, el Sahel y la región del Mediterráneo se

interconectan por aspectos políticos, económicos, sociales, de seguridad y
medioambientales que afectan tanto a la franja saheliana como a los
países del norte de África. Además, muchos de los denominados nuevos
riesgos (como inmigración ilegal, tráfico de drogas y armas, blanqueo de
dinero) causan controversias entre las autoridades argelinas, marroquíes y
libias. En definitiva, varios de los principales socios árabes de los países
europeos en el Proceso de Barcelona han incrementado progresivamente
su dependencia de la evolución tanto política, económica como
estratégica de la volátil región del Sahel.
Además de por la criminalidad, el terrorismo internacional y la

aridez de sus territorios, el Sahel se caracteriza por la primacía de las
estructuras tribales sobre la de los propios Estados. La dificultad de éstos
últimos de controlar y ejecutar el monopolio de la violencia en el Sahel
ha permitido a AQMI su establecimiento en la región, así como otros
factores, como la política de alianzas familiares entre los Emires
yihadistas y los jefes de las tribus Tuareg. En este sentido, la diplomacia
matrimonial, que también se ha expandido a los jefes de las mafias
presentes en la región, ha favorecido la libre circulación de AQMI por el
Sahel, su protección y participación en las actividades ilícitas de la zona,
con los beneficios que ello conlleva (Alvarado, 2010)..
En definitiva, cabría apuntar que la estabilidad en el Magreb y el

control del Sahel se configura como objetivos claves de los Estados
europeos dentro del marco del Mediterráneo Occidental, ya que la
estabilidad interna de cada país se encuentra interconectada con la
estabilidad tanto global como regional. De este modo, la estabilidad de
cada uno de los países es fundamental para la estabilidad de la región.
Desde la perspectiva europea, la estabilidad en el Magreb no ha

venido siendo tradicionalmente percibida como un problema estratégico
o militar, sino como un problema económico y financiero. Así, las
Declaraciones de Barcelona, Malta y Stuttgart apuntan que en cuanto al
respeto por las libertades fundamentales y el Imperio de la Ley, se
constatan como elementos necesarios para la estabilidad y que la
democracia y los derechos humanos se configuran como elementos clave
para la consecución de la libertad.
Pero en los últimos años Europa ha comprendido la necesidad

de contar con instrumentos políticos para lograr la estabilidad en la
región euro-mediterránea, ya que hasta el momento sólo se había dado
preferencia a los aspectos económicos para alcanzar este objetivo.
La inestabilidad en el área del Magreb puede perjudicar la

estabilidad europea en los siguientes ámbitos:
• Económicamente: los tráficos económicos globales entre Europa y el

Magreb son limitados, a pesar de la antigüedad de los intercambios
debido a la proximidad geográfica e histórica entre ambos. La
inestabilidad en el Magreb podría producir efectos negativos en las
inversiones, en las relaciones comerciales y en la importación de
energía, especialmente en lo que concierne a los dos gaseoductos que
interconectan el Magreb con el sur de Europa, desde Argelia a
España e Italia y al relativo a Italia desde Libia.
• Socialmente: La constante y progresiva emigración de magrebíes
hacia Europa y, en particular la inmigración ilegal, puede incrementar
y provocar problemas sociales en países europeos, difíciles de
solucionar y que pueden llevar al surgimiento de grupos racistas y
xenófobos.
• Culturalmente: La inestabilidad en el Magreb favorece la aparición de
movimientos religiosos basados en el islamismo radical y en el
antioccidentalismo.
• En clave de seguridad: La inestabilidad en el Magreb puede impulsar
confrontaciones entre países de la región, suscitando la necesidad de
intervenciones europeas. Así mismo, la inestabilidad en esta región
podría suponer una amenaza para los intereses europeos.
• Políticamente: Todos estos rasgos podrían afectar no sólo a los
asuntos exteriores europeos, sino a sus políticas nacionales y además,
sus costes económicos y sociales podrían transformarse en
repercusiones políticas.
Uno de los principales hándicaps que se encuentran en la

actualidad en la búsqueda de soluciones políticas para luchar contra la
amenaza que supone el crimen organizado transnacional orientado al
tráfico de drogas es que no existe un consenso entre los miembros de la
comunidad internacional respecto a las pautas a adoptar por parte de los
PANEL IV: 1139
INTERNACIONALES
Estados y las organizaciones internacionales para luchar contra el

consumo y tráfico de drogas. Además, no se percibe unanimidad en
cuanto a si los instrumentos e instituciones internacionales vigentes
actualmente se constatan como la mejor vía para combatir esta nueva
amenaza a la seguridad internacional.
La lucha contra el crimen organizado transnacional y

particularmente el dedicado al tráfico de drogas requiere la cooperación
multilateral entre los Estados debido al carácter transnacional de la
amenaza, ya que la misma supera fronteras y jurisdicciones estatales,
pero reconociendo las particularidades y posibilidades de los Estados
para gestionar internamente dicha amenaza.
Se constata la necesidad de avanzar, si es preciso, en la creación

de nuevos instrumentos de gestión multilateral eficaces en cuanto a la
lucha contra esta nueva amenaza a la seguridad internacional y en la
correcta implementación de los mecanismos ya existentes, como los que
derivan del Tratado de Prüm y el Sistema Schengen.
Así, este enfoque debe abordar tanto medidas policiales, como

criminales, políticas, económicas, culturales y sociales que indican sobre
los factores de radicalización, difusión de ideologías y discursos que
actúan como legitimadoras del terrorismo.
Además, cabría destacar que las diversas organizaciones

criminales asentadas en Europa están sofisticando sus estructuras
mediante la inversión en negocios legales, con el objetivo de explotar su
capacidad corruptora y de infiltración en las sociedades, ya que su
propósito ya no se constata como el de controlar el territorio, sino el de
establecer espacios de influencia económicos que trasciendan la
dimensión geográfica. Se percibe que los grupos criminales más
relevantes tratan de evitar la atención pública y la ostentación.
En este sentido, las nuevas amenazas transnacionales a la

seguridad internacional precisan reconsiderar la noción de seguridad y la
adaptación de las estrategias para garantizarla, ya que estos nuevos
desafíos suscitan riesgos que resultan muy complicados de ser
gestionados de un modo eficaz mediante los mecanismos tradicionales de
resolución de conflictos empleados por los gobiernos y las
organizaciones internacionales (Sánchez Avilés, 2010, 1).
3. LA TRANSICIÓN ESTRATÉGICA DE ESTADOS UNIDOS Y SU VIRAJE

HACIA EL PARADIGMA NEORREALISTA
Tras la guerra global contra el terror emprendida por el presidente

George W. Bush durante sus dos mandatos (2001-2008) y la grave crisis
económica y financiera iniciada en Estados Unidos y sufrida por los
países occidentales en un contexto de redefinición de la estructura de
poder global (Colom, 2013, 2), la Administración de Barack Obama
(2009-2015) procedió a reformular su estrategia y política de seguridad y
defensa con el objetivo de mantener su hegemonía en el nuevo escenario
global surgido tras la relativa pérdida estadounidense de poder tanto
económico, como social y cultural.
En este orden de ideas, cabría destacar que el Consejo Nacional

de Inteligencia advirtió a finales de diciembre de 2012 diversas
tendencias globales para los próximos 30 años que conducirían al final de
la unipolaridad y de la preeminencia estadounidense a nivel global
(National Intelligence Council, 2012, 7).
La inevitable moderación presupuestaria, la eliminación de

créditos extraordinarios para sufragar los gastos derivados de los
conflictos afganos e iraquí y la necesidad de controlar y reformular los
gastos de defensa manteniendo su hegemonía militar llevó a la
Administración Obama a centrarse en la racionalización de sus
instrumentos de seguridad y defensa, abandonando las directrices
estratégicas que guiaban a las administraciones de George W. Bush
(2001-2008) de guerra global contra el terror y la construcción de Estados
(Colom, 2013, 7).
De este modo, Estados Unidos ha renunciado a los despliegues de

fuerzas masivos, a las grandes campañas militares y a las operaciones de
cambio de régimen y construcción nacional (National Intelligence
Council, 2012), tal como argumenta el presidente Obama en el
documento publicado por el departamento de Defensa estadounidense en
enero de 2012 bajo el título “Sustaining U.S. global lidership: Priorities
for 21st century defense” (Department of Defense of the United States of
America, 2012):
Our Nation is at a moment of transition. Thanks to the

extraordinary sacrifices of our men and women in uniform, we have
PANEL IV: 1141
INTERNACIONALES
responsibly ended the war in Iraq, put al-Qaída on the path to defeat-
including delivering justice to Osama bin Laden-and made significant
progress in Afghanistan, allowing us to begin the transition to Afghan
responsibility. At the same time, we must put our fiscal house in order
here at home and renew our long-term economic strength. To that end, the
Budget Control Act of 2011 mandates reductions in federal spending,
including defense spending.
As Commander in Chief, I am determined that we meet the

challenges of this moment responsibly and that we emerge ever stronger
in a manner that preserves American global leadership, maintains our
military superiority and keeps faith with our troops, military families and
veterans. I therefore directed this review to identify our strategic interests
and guide our defense policies and spending over the coming decade.
…Indeed, as we end today´s wars, we will focus on a broader range

of challenges and opportunities, including the security and prosperity of
the Asia Pacific…
En este sentido, la Administración Obama (2009-2015) ha

centrado sus líneas estratégicas de seguridad y defensa en el
mantenimiento de su equilibrio estratégico global fijando sus prioridades
sobre todo en la proliferación de armas de destrucción masiva, la
inestabilidad del mundo árabe y musulmán, la competición con las
potencias emergentes, el control por los recursos, la seguridad marítima,
aérea y del ciberespacio y la pugna por el control e influencia de la zona
Asia-Pacífico (Colom, 2013, 5-6).
Estados Unidos se ha reposicionado así estratégicamente en el

mundo con el objetivo de mantener su supremacía global en una
coyuntura de incertidumbre estratégica y transición hacia un mundo cada
vez más multipolar mediante la concentración de fuerzas avanzadas e
intereses en la región Asia-Pacífico en detrimento de su presencia militar
en otras regiones como la europea:
U.S. economic and security interests are inextricably linked to

developments in the arc extending from the Western Pacific and East Asia
into the Indian Ocean region and South Asia, creating a mix of evolving
challenges and opportunities. Accordingly, while de U.S. military will
continue to contribute to security globally, we will of necessity rebalance
toward the Asia-Pacific region. Our relationships with Asian allies and
key partners are critical to the future stability and growth of the region.
We will emphasize our existing alliances, which provide a vital

foundation for Asia-Pacific security. We will also expand our networks of
cooperation with emerging partners throughout the Asia-Pacific to ensure
collective capability and capacity for securing common interests…
(Department of Defense of the United States of America, 2012, 2).
Con ello, Estados Unidos se está replegando progresivamente

hacia Asia-Pacífico para contener la expansión china, priorizando hacia
la región su proyección global y su inteligencia prospectiva. Cabría
apuntar que la región Asia-Pacífico incorpora a países como China con
más de 1.300 millones de habitantes, India con más de 1.200 millones y
los países del ASEAN (Asociación de países del sudeste asiático) con
584. Además, otro dato relevante a tener en cuenta sería que el Pacífico
ha reemplazado al Mediterráneo como principal eje mundial en materia
de comercio y tráfico marítimo (Aznar, 2013, 3).
El incremento de los intereses estadounidenses en Asia-Pacifico

ha derivado en una mayor presencia y visibilidad de fuerzas militares en
la región. En este sentido, esto ha supuesto una modificación global del
patrón de distribución de las fuerzas, que pasarán de configurarse como
un 50-50 entre Europa-Oriente Medio y Asia a 40-60 (Aznar, 2013, 8).
Aunque Estados Unidos se configura una vez iniciado el año 2014

como la primera potencia mundial y se prevé que su estatus se prolongue
durante varias décadas, es posible que durante este siglo XXI pueda perder
esa situación de preeminencia global debido a la relevancia cada vez
mayor en materia económica y cultural de otras potencias emergentes
como China, Brasil, Rusia, etc., si bien es cierto que el poderío militar,
económico y tecnológico norteamericano aún dista en gran medida del de
éstos últimos países.
La progresiva pujanza en materia económica, tecnológica, de

mercados o gasto militar que han venido desarrollando desde el comienzo
de la década pasada países emergentes como China, India o Brasil ha
incidido notablemente en el reposicionamiento estratégico
estadounidense (Palacio de Oteyza, 2011, 221). En cambio, la economía
norteamericana ha venido acrecentando durante los últimos años su
deuda respecto a países emergentes como China y el dólar ha visto
debilitado su peso como moneda de reserva mundial. Además, el hecho
de que la crisis financiera y económica iniciada en 2008 en Estados
Unidos tuviera su origen en el mismo centro del sistema y no en países
PANEL IV: 1143
INTERNACIONALES
periféricos, ha agudizado el relativo debilitamiento estadounidense.

(Palacio de Oteyza, 2011, 221). Por ello, los países con economías
emergentes han sufrido en menor medida los efectos de la crisis
económica y financiera que los Estados Unidos y Europa.
En este orden de ideas, se estima que la economía china alcanzará

a la estadounidense hacia 2027 (Astorga, 2012, 6) y que la tasa de
crecimiento chino del 10% entre 1990 y 2005 permitió al país triplicar su
relevancia económica a nivel mundial. Mientras tanto, la contribución
relativa global de la economía estadounidense y la europea
permanecieron estables (Astorga, 2012, 6). A este respecto, cabría
destacar que se prevé que el crecimiento de las economías de los países
emergentes siga siendo elevado, mientras que no será así en los países
occidentales. Cabría destacar que en 2009 Brasil, Rusia, India y China
sumaron el 95,5 del PIB estadounidense y que ostentaban el 40% de las
reservas de oro mundiales (Palacio de Oteyza, 2011, 226).
De este modo, la estructura económica internacional cambiará

muy notoriamente y, para el año 2050, se prevé que en la región de Asia-
Pacífico se lleve a cabo el 50% de la producción mundial mientras que
Europa y Estados Unidos únicamente cuenten con el 15% de la
producción global respectivamente (Astorga, 2012, 6). En consecuencia,
el notorio incremento de poder económico en Asia-Pacífico permitirá a
los países de la región reducir la brecha de poder militar existente con la
hiperpotencia estadounidense.
4. LA SEGURIDAD EUROPEA RESPECTO A LA PÉRDIDA DE PODER GLOBAL

DE ESTADOS UNIDOS
La tradicional dependencia de Europa respecto a Estados Unidos

desde el fin de la Segunda Guerra Mundial en materia de seguridad y
defensa ha permitido al viejo continente realizar sus procesos de
integración económica y política bajo la protección estadounidense. Sin
embargo, la gravedad de la crisis económica y financiera iniciada en
2008 sufrida por Occidente ha derivado en la necesidad europea de hacer
avanzar su unión política y adquirir su plena responsabilidad en cuanto a
su propia seguridad y defensa y la de sus países vecinos se refiere.
Tal como se ha comentado en el transcurso de este análisis, la

crisis económica y financiera sufrida por Estados Unidos, así como su
relativa pérdida de poder global tanto económico, político, cultural o de
prestigio originada durante la primera Administración de George W.
Bush (2001-2004) derivó durante los inicios presidenciales de Obama (a
partir del año 2009) en una reorientación de las directrices
geoestratégicas de la hiperpotencia con el objetivo de reducir la gran
presencia estadounidense en todo el planeta.
De este modo, la administración norteamericana ha llevado a cabo

un giro estratégico hacia el pivote de poder de Asia-Pacífico debido al
interés tanto económico, militar, demográfico y político que suscita dicha
región en detrimento de Europa, que por primera vez en sitúa en un
segundo ámbito del escenario estratégico global (Berenguer, 2013, 4).
Con ello, Estados Unidos busca ser más selectivo y austero respecto a sus
intervenciones en el escenario internacional en lo que a la defensa de sus
intereses esenciales se refiere. En este sentido, la Quadrennial Defense
Review 2014 publicada en marzo del presente año por el Departamento
de Defensa estadounidense señala las principales ideas fuerza de su
nueva estrategia global:
The United States faces a rapidly changing security environment.

We are repositioning to focus on the strategic challenges and
opportunities that will define our future: new technologies, new centers of
power, and a world that is growing more volatile, more unpredictable, and
in some instances more threatening to the United States… (Department of
Defense of the United States of America, 2014, III).
The United States exercises global leadership in support of our

interests: U.S. security and that of our allies and partners; a strong
economy in an open economic system; respect for universal values; and
an international order that promotes peace, security, and opportunity
through cooperation. Protecting and advancing these interests, consistent
with the National Security Strategy, the 2014 QDR embodies the 21st
century defense priorities outlined in the 2012 Defense Strategic
Guidance. The priorities include rebalancing to the Asia-Pacific region to
preserve peace and stability in the region; maintaining a strong
commitment to security and stability in Europe and the Middle East;
sustaining a global approach to countering violent extremists and terrorist
threats, with an emphasis on the Middle East and Africa…(Department of
Defense of the United States of America, 2014, V).
PANEL IV: 1145
INTERNACIONALES
Todo lo anteriormente indicado constata la necesidad europea de

considerar y actualizar política y económicamente, con la asignación de
los correspondientes recursos, las bases sobre las que se fundamentan su
seguridad y defensa, más allá de las competencias y capacidades
nacionales (Berenguer, 2013, 6). Es preciso que Europa, habituada a la
tutela militar estadounidense, intensifique y fortalezca sus capacidades
autónomas de seguridad y defensa tanto a nivel nacional como en el
proyecto común (con instrumentos de capacidad defensiva, de disuasión
y proyección (Laborie, 2013, 2) que derive en una genuina unión en la
materia, contribuyendo al proceso de construcción política de la Unión
(Berenguer, 2013, 6).
Cuando se escriben estas líneas, en abril de 2014, la Unión

Europea continúa asentando su Defensa en la Alianza Atlántica, aunque
habría que matizar que de los 28 países miembros, 6 mantienen políticas
de neutralidad o de no alineación mientras que 22 forman parte de ambas
organizaciones (Ballesteros, 2014, 3). A este respecto, la Cláusula de
Asistencia Mutua del Tratado de Lisboa determina en cuanto a los
compromisos adquiridos en el ámbito de la OTAN que “Si un Estado
miembro es objeto de una agresión armada en su territorio, los demás
Estados miembros le deberán ayuda y asistencia, con todos los medios a
su alcance de conformidad el artículo 51 de la Carta de Naciones Unidas.
Ello se entiende sin perjuicio del carácter específico de la política de
seguridad y defensa de determinados Estados miembros”…”Los
compromisos y la cooperación en este ámbito seguirán ajustándose a los
compromisos adquiridos en el marco de la OTAN, que seguirá siendo
para los Estados miembros, que forman parte de la misma, el fundamento
de su defensa colectiva y el organismo de ejecución de ésta” (Ballesteros,
2014, 4).
En concordancia con lo ya explicado, la crisis financiera y

económica sufrida por los países occidentales ha derivado en un recorte
de los presupuestos de defensa de Europa y Estados Unidos de América.
La precisa adecuación que ha debido llevar a cabo la Administración de
Barack Obama para maximizar sus prioritarios objetivos en Asia-Pacífico
en materia de seguridad y defensa con unos menores recursos
económicos obliga a Europa a reformular su estrategia y gestión en la
materia del modo más óptimo posible.
A este respecto, la difícil coyuntura de crisis económica, la

relegación de Europa a un segundo nivel estratégico global por parte de
Estados Unidos de América y la insuficiente cultura de seguridad y
defensa de la ciudadanía europea dificulta la implementación y asunción
de mayores partidas presupuestarias, así como el incremento de las
responsabilidades en la gestión de crisis en sus áreas de seguridad.
Además, es preciso definir y fijar el impacto que la crisis

económica ha ocasionado en la arquitectura de seguridad europea
(Ballesteros, 2014, 3) .Sin embargo, el desafío que supone para la
estabilidad europea la existencia de riesgos y amenazas crecientes en
nuestras proximidades requiere de un notable esfuerzo por parte de los
países europeos de consolidar y avanzar en su proceso de integración de
Política Común de Seguridad y Defensa (Ballesteros, 2014, 4-5).
En este orden de ideas, cabría apuntar el bajo perfil que desarrolla

la Unión Europea en el ámbito de su Política Común de Seguridad y
Defensa en el tiempo que se lleva a cabo este estudio, en el segundo
trimestre de 2014. En este sentido, se constata como un hecho
significativo el hecho de que tan sólo unas 3.300 personas (de las que
únicamente 200 forman parte del Estado Mayor de la Unión Europea) de
las más de 40.000 que trabajan para las instituciones europeas, es decir,
un reducido porcentaje del total de los recursos humanos que desarrollan
su labor profesional en el ámbito de la Unión Europea están destinados a
la Política Exterior y de Seguridad Común (Ballesteros, 2014, 6).
Además, se destaca el reducido número de operaciones que

continúan vigentes (cuatro militares y doce civiles) en el segundo
trimestre de 2014 del total de las 28 misiones aprobadas por la Unión
Europea desde el año 2003, así como el número de efectivos desplegados
en cada misión (125 efectivos en la EUTM Somalia, 500 en la EUTM
Mali, 1.400 en EUNAVFOR Atalanta y 800 en EUFOR Althea), que
proyectan el esfuerzo europeo realizado al respecto (Ballesteros, 2014,
7).
Una sólida política común en materia de seguridad y defensa

europea ha de fundamentar su establecimiento en una actualizada e
integral Estrategia Europea de Seguridad que determine sus objetivos y
prioridades a largo plazo, estableciendo unas capacidades congruentes
respecto a las líneas de acción fijadas y que fije un sistema de toma de
PANEL IV: 1147
INTERNACIONALES
decisiones que posibilite a la Unión reaccionar con la oportuna rapidez y

eficiencia (Ballesteros, 2014, 9).
A este respecto, cabría mencionar que la Estrategia Europea de

Seguridad, aprobada en 2003 y revisada en 2008, precisa ser revisada y
renovada en profundidad debido al calado y relevancia de las alteraciones
geoestratégicas que han tenido lugar tanto a nivel europeo como global,
así como los avances que se han producido desde entonces en el ámbito
de la Política de Seguridad Europea y el afianzamiento del Concepto
Estratégico OTAN (Rubio, 2012, 6).
En efecto, la aprobación de la Estrategia Europea de Seguridad en

el año 2003 se configuró como un elemento fundamental respecto al
avance hacia una Política Común de Seguridad y Defensa europea1. El
documento plantea los riesgos a la seguridad mundial y las implicaciones
estratégicas de los últimos para Europa en el contexto del orden
internacional posterior al fin de la Guerra Fría, en el que la Unión ha de
combatir la amenaza que implica el terrorismo internacional, la
proliferación de armas de destrucción masiva, los conflictos regionales, la
descomposición de los Estados y la delincuencia organizada.
Para preservar su seguridad y fomentar los valores europeos, la

Estrategia fija tres objetivos estratégicos que pueden ser sintetizados de
un modo somero y generalista como sigue: a) encarar las amenazas, b)
proporcionar seguridad en los países vecinos y c) establecer un orden
internacional cimentado en un multilateralismo eficaz bajo las directrices
de las Naciones Unidas (Rubio, 2012, 8).
Y para alcanzar la consecución de dichos objetivos, el documento

plantea también sucintamente la necesidad de superar las restricciones
estratégicas que influyen en la voluntad política de la Unión Europea
afectando a sus capacidades en materia de seguridad mediante el
incremento del nivel de su acción exterior, la ampliación de la
1
Se puede consultar la Estrategia Europea de Seguridad de 2003 en:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/031208ESSIIES.pdf.
La revisión del documento de 2008 está disponible en:
http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/ES/reports/1
04637.pdf
(fuentes consultadas el 19 de abril de 2014).
disponibilidad de sus capacidades operativas y el incremento de la

coherencia de la política exterior europea (Rubio, 2012, 9). En este
sentido, el Consejo Europeo ha instado a la Alta Representante de la
Unión Europea para Asuntos de Política Exterior y Política de Seguridad
a que presente en 2015 un informe que recoja los desafíos que ha de
hacer frente la Unión a partir de los cambios estratégicos a nivel global
que han tenido lugar en los últimos años (Ballesteros, 2014, 9).
La adopción de una nueva estrategia europea de seguridad haría

preciso seguir las directrices establecidas en el artículo 11 del Tratado de
Lisboa2:
1. La competencia de la Unión en materia de política exterior y de

seguridad común abarcará todos los ámbitos de la política exterior y todas
las cuestiones relativas a la seguridad de la Unión, incluida la definición
progresiva de una política común de defensa que podrá conducir a una
defensa común.
La política exterior y de seguridad común se regirá por reglas y

procedimientos específicos. La definirán y aplicarán el Consejo Europeo y
el Consejo, que deberán pronunciarse por unanimidad salvo cuando los
Tratados dispongan otra cosa. Queda excluida la adopción de actos
legislativos. La política exterior y de seguridad común será ejecutada por
el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de
Seguridad y por los Estados miembros, de conformidad con los Tratados.
La función específica del Parlamento Europeo y de la Comisión en este
ámbito se define en los Tratados. El Tribunal de Justicia de la Unión
Europea no tendrá competencia respecto de estas disposiciones, con la
salvedad de su competencia para controlar el respeto del artículo 25 ter
del presente Tratado y para controlar la legalidad de determinadas
decisiones contempladas en el párrafo segundo del artículo 240 bis del
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
2. En el marco de los principios y de los objetivos de su acción

exterior, la Unión dirigirá, definirá y ejecutará una política exterior y de
seguridad común basada en el desarrollo de la solidaridad política mutua
de los Estados miembros, en la identificación de los asuntos que presenten
2
Tratado de Lisboa.
http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/ES/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2007.306.01.0001.01.SPA
(fuente consultada el 20 de abril de 2014).
PANEL IV: 1149
INTERNACIONALES
un interés general y en la consecución de una convergencia cada vez

mayor de la actuación de los Estados miembros.
Tal como se destaca en el precedente artículo, el Consejo Europeo

es el órgano encargado de determinar los intereses estratégicos de la
Unión Europea, de fijar sus objetivos, especificar las orientaciones
generales de la Política Exterior de Seguridad Común y la toma de
decisiones que resulten oportunas (Ballesteros, 2014, 9). A este respecto,
el establecimiento de las prioridades e intereses estratégicos, los riesgos y
amenazas comunes a los 28 países de la Unión suscita controversias
debido a sus diversas posiciones geopolíticas (Ballesteros, 2014, 9).
Sin embargo, mientras no se salven estos obstáculos, continuará

en vigor la Estrategia Europea de Seguridad de 2003, cuyas genéricas
especificaciones dificultan la convergencia y la adopción de decisiones
más coherentes y eficaces en materia de seguridad y defensa europeas, lo
que a su vez, deriva en una renacionalización de los países en los asuntos
de seguridad y el alejamiento de la efectiva unión política de los Estados
que conforman la Unión Europea. Además, el surgimiento de nuevos
focos de riesgo global como los retos en materia de seguridad energética,
el agravamiento de la inestabilidad en regiones como el Magreb,
Mashrek, Sahel o Europa Oriental, la necesidad de proteger el
ciberespacio y de reforzar la seguridad marítima, entre otros elementos,
apremian a que la Unión Europea de un paso adelante y avance en una
efectiva unión política de seguridad y defensa.
En este orden de ideas, cabe destacar que no fue hasta el 19 y 20

de diciembre de 2013 la fecha en que el Consejo Europeo tratara por
primera vez, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de
diciembre de 2009, los asuntos relacionados con el proceso de
integración de la Política Común de Seguridad y Defensa. A este
respecto, sus Conclusiones recogen las siguientes afirmaciones:
Por primera vez desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el

Consejo Europeo ha celebrado un debate temático sobre defensa. El
Consejo ha definido las acciones prioritarias para una cooperación más
intensa. A este debate ha precedido un encuentro con el Secretario
General de la OTAN, que ha presentado su evaluación de los desafíos
para la seguridad presentes y futuros y ha manifestado su satisfacción por
los esfuerzos en curso y los compromisos asumidos por la UE y sus
Estados miembros, que son compatibles con la OTAN y beneficiosos para

ésta (Consejo Europeo, 2013, 1).
La Unión Europea ha venido concentrando buena parte de sus

esfuerzos a la gestión de la crisis económica y a las controversias que se
han suscitado debido a los procesos de nacionalización experimentados
por los Estados europeos tras las políticas que han venido implementando
con el objetivo de proteger sus intereses nacionales (Consejo Europeo,
2013, 2).
El propósito de consagrar un papel destacado a la seguridad y

defensa europeas se materializó en el Consejo Europeo que tuvo lugar el
14 de diciembre de 2012 en Bruselas, a partir de la asunción de la
necesidad de maximizar la eficacia de la Política Común de Seguridad y
Defensa que permita hacer prevalecer a la Unión Europea como un actor
global destacado (Consejo Europeo, 2013, 3). Con este fin, la Alta
Representante de Política Exterior y Seguridad Común, Catherine
Ashton, presentó un informe al público el 15 de octubre del 2013 con el
objetivo de preparar los asuntos en materia de seguridad y defensa
europea de cara al Consejo Europeo a celebrar el 19-20 de diciembre del
mismo año. El referido documento expone los aspectos esenciales del
contexto geopolítico: su carácter volátil, el surgimiento de nuevos retos a
la seguridad y el menor interés estadounidense hacia Europa como actor
geoestratégico debido al desplazamiento de sus intereses hacia la región
Asia-Pacífico:
…Europe´s strategic environment today is marked by increased

regional and global volatility, emerging security challenges, the US
rebalancing towards the Asia-Pacific and the impact of the financial crisis.
The world as a whole faces increased volatility, complexity and

uncertainty. A multipolar and interconnected international system is
changing the nature of power. The distinction between internal and
external security is breaking down. Complex layers of governance and
new patterns of interdependence empower new players and give rise to
new challenges. As a result, state power is becoming more fragile. Among
the drivers for this are: changing demographics and population growth,
embedded inequalities, and new technologies…
…To address these challenges, the transatlantic relationship

remains essential. The renewed emphasis by the US on the Asia-Pacific
region is a logical consequence of geostrategic developments. It also
PANEL IV: 1151
INTERNACIONALES
means that Europe must assume greater responsibility for its own security
and that of its neighborhood. European citizens and the international
community will judge Europe first on how it performs in the
neighborhood…
Recent military operations have demonstrated that Europeans lack

some of the necessary capabilities, in particular in terms of strategic
enablers such as air-to-air refuelling, strategic airlift, intelligence and
surveillance. In addition, the financial crisis continues to squeeze defence
budgets while elsewhere defence spending is increasing. According to a
recent report by the Stockholm International Peace Research Institute,
global defence spending is shifting “from the West to the rest”. Europe
needs to develop the full range of its instruments, including its security
and defence posture, in the light of its interests and these geostrategic
developments…” (Ashton, 2013).
Por su parte, el Consejo Europeo de diciembre de 2013 abordó

aspectos significativos en materia de seguridad y defensa europea
aprobando una serie de acciones (Ballesteros, 2014, 11):
1. El incremento de la eficacia, visibilidad e impacto de la Política

Común de Seguridad y Defensa.
2. El Consejo Europeo exhorta a la necesidad de afrontar a partir de
un enfoque integral las sinergias entre los actores que actúan e
influyen en los ámbitos de la libertad, seguridad y justicia y la
Política Común de Seguridad y Defensa con el objetivo de
aumentar la eficacia de sus acciones.
3. El impulso del desarrollo de capacidades de defensa.
4. La Unión Europea, tras 21 años de recorrido de su Política
Exterior y de Seguridad Común, carece de un mínimo de fuerzas
que puedan ser desplegadas en un tiempo razonable cuando así
pueda ser requerido. En este sentido, cabría afirmar que aunque
cuenta con la existencia desde el año 2007 de los Grupos de
Combate, en la práctica nunca han podido ser utilizados debido a
que precisan perfeccionar sus posibilidades de uso.
5. Asimismo, también se apunta al desarrollo del concepto de la
creación de nuevas capacidades mediante el “Pooling and
Sharing” promovidas por la Agencia Europea de Defensa y
procurando, sobre todo, la consecución de sinergias con el
“Smart Defence” de la Alianza. De este modo, la coyuntura de
crisis económica hace precisa la asociación estratégica respecto al

referido objetivo de búsqueda de mejora de capacidades de
defensa.
6. El fortalecimiento de la industria europea de defensa.
7. Se requiere una industria y tecnología de defensa más
competitiva, innovadora, sostenible, integrada y que proporcione
igual de oportunidades y transparencia para todos los proveedores
europeos. En este sentido, es esencial impulsar las sinergias entre
la investigación nacional y la de la Unión Europea así como
promover las tecnologías de doble uso civil-militar.
5. REFLEXIONES FINALES
La Administración de Barack Obama (2009-2015) ha reaccionado

a la relativa pérdida global de poder estadounidense acaecida tras los dos
mandatos presidenciales de George W. Bush (2001-2008) con su guerra
global contra el terror y la grave crisis económica y financiera sufrida por
Occidente, reubicándose estratégicamente con el objetivo de mantener su
estatus de hiperpotencia en un escenario mundial con diversos y
significativos focos de poder emergentes.
A lo largo de 2014, se constata que la concurrencia de un mayor

número de amenazas globales junto con la nueva estrategia global de los
Estados Unidos de América y el proceso de renacionalización de la
política de los países europeos, obligan a Europa a plantearse una
verdadera unión política con plenas responsabilidades en materia de
seguridad y defensa que preserven su seguridad en este presente
emergente desorden mundial que se nos avecina.
En este sentido, cabría destacar que la actual crisis económica y

financiera está llevando a una mayor introspección nacional de los países
europeos. La renacionalización de las políticas en materia de seguridad y
defensa tendrá efectos negativos además de a corto plazo, al medio y al
largo, ya que Europa irá perdiendo, progresiva pero inexorablemente, su
relevancia relativa en el panorama multipolar que se presenta.
Así, la difícil situación económica y la débil situación del

proyecto común europeo dificultarán el rediseño de la estrategia de
PANEL IV: 1153
INTERNACIONALES
seguridad y defensa europea. Además, la opinión pública difícilmente

entenderá un incremento de las partidas presupuestarias dirigidas a este
cometido. Por ello, es preciso implementar políticas de mejora de la
gestión de instrumentos en materia de seguridad y defensa europea (como
capacidades de respuesta rápida y de alerta temprana) para sortear las
dificultades económicas por las que atraviesa la Unión.
La cercanía y vecindad de la Unión Europea a países y regiones

con un extremo nivel de inestabilidad tanto por su nivel de violencia, la
falta de control en sus fronteras o la cantidad de inmigración ilegal que
aportan (como el Magreb, Mashrek, Sahel, Mali, República
Centroafricana, Siria o Ucrania) hacen precisa una mayor integración
europea tanto política como de convergencia de intereses comunes en
materia de seguridad y defensa.
A este respecto, una de las amenazas más graves a las que ha de

hacer frente la Unión Europea con políticas eficaces a largo plazo es la
del Sahel, a la que debería estimar como su frontera avanzada de
seguridad. Esta región alberga profundos desafíos para la seguridad
europea como el crimen organizado transnacional, las rutas de ilícitos y
grupos yihadistas con una gran capacidad desestabilizadora y que se
constatan como una importante amenaza para los países europeos, sobre
todo, para España y Francia. En este sentido, la porosidad y volatilidad de
las fronteras de los Estados sahelianos, así como la falta de control de sus
fronteras por parte de los Gobiernos de estos países, facilita en gran
medida la propagación de la inestabilidad y las amenazas de unos Estados
a otros hasta el Magreb y, una vez allí, la cercanía de la frontera con
Europa (sobre todo con España) obliga a adoptar todas las medidas
posibles para evitar y reducir la creciente inestabilidad y garantizar la
seguridad del viejo continente.
En definitiva, la complejidad y potencial peligrosidad de las

amenazas y riesgos es latente y Europa deberá aunar voluntades políticas
e intereses, sobre todo tras su relegación al segundo nivel de prioridad
estratégica global por parte de Estados Unidos de América, si desea
mantener los niveles de seguridad con los que ha contado hasta el
momento y seguir constituyéndose como un actor relevante en el
escenario internacional (Ruiz, 2014, 22).
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Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, firmado en Lisboa el 13
de diciembre de 2007.
PANEL V:
SEGURIDAD DE LA INFORMACIÓN, PRIVACIDAD

Y ESPIONAJE
Coordinadora:
PILAR MARCÉN VALBUENA
Investigadora IUGM
LAS CAPACIDADES TECNOLÓGICAS DE LA
AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD
ESTADOUNIDENSE
PARA EL CONTROL DEL CIBERESPACIO
THE U.S. NATIONAL SECURITY AGENCY CAPABILITIES

FOR CONTROLLING CYBERSPACE
GUILLEM COLOM PIELLA ∗

ENRIQUE FOJÓN CHAMORRO *
ADOLFO HERNÁNDEZ LLORENTE *
RESUMEN
El trabajo tiene por objetivo analizar las capacidades tecnológicas de la

Agencia Nacional de Seguridad (NSA) estadounidense. Para ello, tras
explicar brevemente su evolución desde su creación, se presentarán los
distintos programas de vigilancia tecnológica que posee las NSA para
ejercer el control del ciberespacio y de la información que por allí
discurre.
PALABRAS CLAVE: Agencia Nacional de Seguridad, ciberespionaje, Estados

Unidos, PRISM, Internet
∗
Codirectores de THIBER, The cybersecurity think tank.
ABSTRACT
This article is aimed at analysing the technological capabilities of the

U.S. National Security Agency (NSA). To that end, after briefly
explaining its evolution since its creation, the article will present the
different programs of technological surveillance the NSA possess to gain
control of cyberspace and the information it flows.
KEYWORDS: National Security Agency, cyberspionage, United Status,

PRISM, Internet
PANEL V: 1161
SEGURIDAD DE LA INFORMACIÓN, PRIVACIDAD Y ESPIONAJE
1. ORÍGENES Y EVOLUCIÓN DE LA AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD
Hoy en día, el imparable avance tecnológico y, en especial la

popularización del acceso a Internet desde una amplia gama de
dispositivos (ordenadores de sobremesa, portátiles, smartphones o
tablets), ha permitido que muchos ciudadanos tengan acceso a un
volumen de información, comunicaciones y servicios que antes eran
inalcanzables. No obstante, estos mismos desarrollos también han
permitido que los gobiernos – tanto autoritarios como democráticos –
dispongan de unas capacidades de vigilancia masiva de sus ciudadanos
que hasta hace poco tiempo parecían surgidas de la ciencia ficción.
Aunque ya existían varios indicios del control ejercido por parte

de los gobiernos sobre sus ciudadanos y las posibilidades que brinda el
big data para obtener enormes volúmenes de inteligencia, fue en 2013
cuando estos temores se hicieron realidad. En efecto, fue a raíz del caso
Snowden, fundamentado éste en la filtración por parte del ex-contratista
de la NSA Edward Snowden de más de 20.000 documentos sensibles o
clasificados sustraídos de los servidores de la agencia, cuando la
controvertida Agencia Nacional de Seguridad (National Security Agency
– NSA) adquirió una gran notoriedad internacional. La opinión pública
mundial conocía que esta agencia dependiente del Pentágono
estadounidense había espiado de forma masiva y sistemática las
comunicaciones telefónicas y de Internet de los países europeos,
asiáticos, africanos y americanos.
Este escándalo puso de manifiesto el control que los gobiernos

pueden ejercer sobre Internet y los contenidos que en ella discurren
(Singer y Friedman, 2014; Clarke y Knake, 2010). No obstante, aunque
este escándalo reveló que Estados Unidos – y no China, como se tendía a
argumentar con el objeto de atemorizar a las potencias aliadas de
Washington – es el país que dispone de las cibercapacidades más
avanzadas del planeta, son muchas las naciones que están invirtiendo
vastos recursos con el fin de obtener capacidades cibernéticas que les
permitan controlar de manera eficaz y eficiente sus ciberespacios
específicos. Ejemplos representativos de ello pueden ser países como
China, Irán, Rusia o varios regímenes árabes y asiáticos, que utilizan el
ciberespacio como herramienta para controlar las actividades y

comunicaciones de sus ciudadanos.
La historia reciente de la NSA – o al menos la que se conoce

(Aid, 2009) – ha estado marcada por sonados escándalos, fracasos o
filtraciones, entre los que destacan la escucha de las comunicaciones de
personalidades contrarias a la Guerra de Vietnam o promotoras de los
derechos civiles en la década de 1960; los incidentes de los buques espía
USS Liberty en la costa israelí en la Guerra de los Seis Días (1967) y el
USS Pueblo en las costas norcoreanas poco antes de iniciarse la ofensiva
del Tet (1968); la imposibilidad de localizar a los responsables de los
atentados del 11-S, a pesar de que algunos residían de forma permanente
en Estados Unidos y la mayoría de ellos vivieron en Laurel, a pocos
kilómetros de la sede central de la agencia en Fort Meade (Maryland); la
imposibilidad de proporcionar a George W. Bush evidencias suficientes
sobre la existencia o desarrollo de armamento de destrucción masiva en
Irak; o la actual filtración realizada por Edward Snowden. Pero, ¿cómo
esta agencia de inteligencia criptológica ha llegado a convertirse en este
monstruo?
En este sentido, los orígenes de la NSA se remontan a los

primeros años de la Guerra Fría, cuando en 1952 el Presidente Harry S.
Truman creó una organización de inteligencia criptológica que, integrada
en el recién constituido Departamento de Defensa, sustituyera a la
efímera Agencia de Seguridad de las Fuerzas Armadas (1949-52) en
materia de monitorización, procesamiento y análisis de comunicaciones
telefónicas y electrónicas de terceros países y protección de las redes
propias y aliadas. Durante la Guerra Fría, esta agencia no sólo llegó a
tener casi 90.000 puestos de trabajo y controlar casi todas las
comunicaciones electrónicas procedentes del bloque oriental; sino que en
su seno se creó en la década de 1970 el controvertido programa
ECHELON de vigilancia tecnológica, supuestamente capaz de
monitorizar las comunicaciones telefónicas, fax y tráfico de datos de todo
el globo (Keefe, 2006).
Considerada como alto secreto, en sus comienzos la NSA

experimentó un crecimiento sin precedentes hasta superar los 90.000
efectivos a finales de la década de 1960. Sin embargo, esta consolidación
institucional no sólo incrementó la ineficiencia operativa que había
PANEL V: 1163
motivado su nacimiento; sino que además crearía un gigante burocrático

que lastraría su eficacia hasta el comienzo de la guerra contra el terror.
A mediados de los años setenta, la existencia de la NSA se hizo

pública por primera vez. Ello fue a raíz de la denominada Comisión
Rockefeller – impulsada por el legislativo estadounidense para investigar
las actividades ilícitas de la Agencia Central de Inteligencia (CIA) en
territorio nacional1 – y el posterior artículo publicado por el periódico
New York Times bajo el evocador título “La Agencia de Seguridad
Nacional acusada de espiar la mayoría de las comunicaciones privadas”
(Horrocic, 1975). Y es que durante las tres décadas – entre los años 1945
y 1975 – que estuvo vigente la Operación Shamrock, la inmensa mayoría
de los telegramas que entraban y salían de Estados Unidos eran
interceptados, copiados y posteriormente enviados a sus destinatarios
legítimos. Evidentemente, ello fue posible gracias a la participación de
las tres grandes compañías telegráficas de la época: ITT World
Communications, RCA y Western Union, que colaboraron activamente
con la agencia, proporcionándole acceso directo a todas las
comunicaciones (Keefe, 2006).
Este escándalo motivó la aprobación del Foreign Intelligence

Surveillance Act (FISA), una ley decretada en 1978 y todavía en vigor
que prohíbe expresamente espiar a ciudadanos estadounidenses dentro
del país. Bajo el amparo de esta norma la NSA operó durante las dos
siguientes décadas, realizando labores de inteligencia durante la
intervención soviética en Afganistán, la guerra del Líbano, la invasión de
Panamá, la primera Guerra del Golfo, el atentado contra el navío
estadounidense USS Cole en las costas yemeníes o sobre empresas
europeas. Paralelamente, a raíz del final de la Guerra Fría y coincidiendo
con la popularización de Internet y la consolidación de la era de la
información, la NSA procedió a adaptar sus capacidades de vigilancia
1
Esta comisión descubrió tanto los nexos de unión entre la CIA y la NSA como
el espionaje sistemático de ésta última – mediante el Proyecto Minaret – sobre
las comunicaciones de ciudadanos estadounidenses y extranjeros en suelo
americano, lo que obligó al director de la NSA a declarar ante el Congreso y
desvelar parte de las actividades de la agencia, entre las que se hallaba la
monitorización de las comunicaciones de activistas de los derechos civiles y
personalidades contrarias a la Guerra de Vietnam.
tecnológica a este nuevo escenario que acabaría consolidándose como la

edad de oro de la inteligencia electrónica y de comunicaciones.
Tres lustros después tuvo lugar un punto de inflexión en el

desarrollo de la NSA. Los atentados del 11 de Septiembre de 2001
pusieron de manifiesto las carencias del sistema nacional de inteligencia
estadounidense y motivaron una profunda transformación de la agencia.
Por un lado, a principios de 2002 el Presidente George W. Bush
autorizaba, de manera completamente secreta y bajo las presiones del
General Michael Hayden (director de la NSA entre los años 2000 y 2005)
y de su Vicepresidente Dick Cheney, a la NSA a monitorizar– así como a
almacenar y analizar – sin orden judicial previa, las llamadas telefónicas
y los correos electrónicos de aquellos ciudadanos estadounidenses o
extranjeros que fuesen sospechosos de tener algún nexo de unión con la
organización terrorista Al-Qaeda (Bamford, 2008; Keefe, 2006: 209-
231). Además, amparándose en la legislación antiterrorista aprobada por
la administración Bush y aprovechando los vastos desarrollos
tecnológicos en materia informática que se habían producido en los años
anteriores y la creciente interconexión de las sociedades, la agencia fue
un paso más allá en la monitorización de las comunicaciones electrónicas
globales con la puesta en marcha de numerosos programas de vigilancia
tecnológica capaces de monitorizar de forma exhaustiva el tráfico de
Internet, las cuentas de correo electrónico, los datos multimedia, las
comunicaciones telefónicas o la telefonía por Internet, siendo el más
famoso de ellos el controvertido PRISM capaz de monitorizar el
ciberespacio. Paradójicamente, este programa no sólo fue utilizado
durante la guerra contra el terror para apoyar la lucha contra Al Qaeda,
sino que también fue utilizado para recabar datos de enorme valor
político, estratégico y económico que han sido utilizados por Washington
para reforzar su poder en las relaciones internacionales (Bamford, 2008;
Greenwald, 2014).
Aunque la lista de ejemplos es muy larga, puede destacarse que

los servicios de inteligencia estadounidenses espiaron las llamadas
telefónicas y correos electrónicos de los representantes de los
países miembros del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
durante los días previos a la votación de la Resolución 1441 (2002) que
supuestamente debía autorizar la guerra de Irak. Además, tal y como ha
revelado el caso Snowden, las labores de espionaje acabaron
generalizándose a muchos otros países, organizaciones internacionales o
PANEL V: 1165
líderes políticos de todo el globo con independencia de si éstos eran

aliados o potenciales adversarios de Washington (Greenwald, 2014).
De hecho, a finales de 2005, dos periodistas estadounidenses ya

denunciaron la autorización del Presidente Bush en 2002 para que la
NSA eludiera el cumplimiento de la FISA (Risen y Lichblau, 2005).
Finalmente, a mediados del pasado año, el periódico británico The
Guardian publicaba parte de los más de 20.000 documentos sensibles o
clasificados sustraídos por el excontratista de la NSA Edward Snowden.
Este escándalo provocó que muchos aliados, socios y potenciales
adversarios de Estados Unidos solicitaran explicaciones a Washington: el
ciberespionaje había pasado a ocupar la atención informativa y muchos
gobiernos de la comunidad internacional que hasta ahora incluían al
ciberespacio y su seguridad y defensa en su agenda política alcanzaban a
comprender su importancia estratégica.
El pasado 17 de enero de 2014, asaltado por las críticas a su

programa de inteligencia de señales y por el malestar y la desconfianza
que provocó entre sus aliados el programa PRISM de ciberespionaje, el
Presidente Barack H. Obama compareció públicamente desde el
Departamento de Justicia para enumerar y explicar a sus compatriotas, y
al resto de la comunidad internacional, las medidas que su administración
adoptará para controlar las actividades de inteligencia de señales del
sistema nacional de inteligencia de los Estados Unidos2.
Aun defendiendo la legitimidad y legalidad de sus programas, el

presidente Obama se comprometió a ejecutar un conjunto de reformas en
los próximos meses; recogidas éstas en la Directiva Política Presidencial
(PDD-28) en materia de inteligencia de señales (Office of the President
of the United States, 2014), Obama anunció que dejará de espiar a los
líderes de países aliados y pondrá límites a los procesos de obtención de
información de los servicios de inteligencia del país haciéndolos
compatibles con los derechos civiles y la privacidad de los ciudadanos
estadounidenses y del resto del mundo. Finalmente, a finales del pasado
mes de marzo, el presidente Obama afirmó que la NSA dejaría de espiar
2
La transcripción del discurso puede hallarse en la siguiente dirección:
www.washingtonpost.com/politics/full-text-of-president-obamas-jan-17-speech-
on-nsa-reforms/2014/01/17/fa33590a-7f8c-11e3-9556-
4a4bf7bcbd84_story.html (consultado el 3 de abril de 2014).
las comunicaciones telefónicas de forma masiva, y que éstas sólo se

realizarían bajo autorización judicial (Savage, 2014). Sin embargo, este
conjunto de reformas que están produciéndose en el funcionamiento de la
NSA con el objetivo de reducir la opacidad de esta organización no
supondrán un menoscabo de las capacidades SIGINT del sistema de
inteligencia de los Estados Unidos. En cualquier caso, el posicionamiento
del presidente Obama ha sido contundente: Estados Unidos no dejará de
utilizar sus capacidades cibernéticas, de forma que la Administración no
planea interrumpir sus actividades de SIGINT.
2. LA NSA DURANTE LA GUERRA CONTRA EL TERROR
Los trágicos sucesos del 11 de Septiembre de 2001 acabaron con

la posguerra fría, alteraron las líneas maestras de la defensa
estadounidense y supusieron un golpe definitivo al statu quo de su
sistema de inteligencia, y en especial al modelo de la NSA. El entonces
director de la agencia, el general Michael Hayden, conocedor de su
ineficiencia operativa, recabó el apoyo de la administración republicana
para iniciar una profunda transformación tecnológica y operativa de la
NSA hasta convertirla en el único Leviatán de la red, capaz de controlar
todo el tráfico de Internet del planeta y utilizarlo para ejercer poder
(Bamford, 2006).
Por un lado, desde el comienzo de la guerra contra el terror hasta

la actual transición estratégica hacia la región Asia-Pacífico, la
comunidad de inteligencia estadounidense – y en especial la NSA – han
tenido que satisfacer una fuerte demanda de información susceptible de
emplearse para la seguridad y defensa del país. Para ello, la agencia ha
redefinido y optimizado los procesos que regulan sus relaciones con
universidades y empresas con el fin de implementar una gestión del
cambio ágil, flexible y acorde a sus necesidades operativas. El objetivo
de todo ello es reducir la burocracia interna y mejorar la eficacia de esta
agencia que, desde los tiempos del general Ralph Canine como primer
director de la NSA hasta la actualidad, ha demostrado una enorme rigidez
que ha condicionado su día a día y menoscabado muchas de sus
capacidades. No obstante, ello también ha aumentado la vulnerabilidad
de la agencia a las filtraciones debido a la multiplicación de
subcontrataciones que se ve obligada a realizar. Por otro lado, además de
la revolución tecnológica y operativa en el seno de la agencia, también
fue fundamental que el presidente Bush firmara la orden presidencial que
PANEL V: 1167
permitía a la NSA sortear la Ley de Vigilancia de la Inteligencia

Extranjera y así permitir el empleo de recursos federales en la
investigación sin orden judicial a ciudadanos estadounidenses dentro de
territorio nacional.
Para poder llevar a cabo esta ingente labor, la NSA – que desde
2009 comparte jefatura con el mando militar del ciberespacio (U.S. Cyber
Command – USCYBERCOM) que, dependiente del mando estratégico
estadounidense, se encarga de realizar operaciones en este nuevo dominio
– dispone de una amplia gama de herramientas tecnológicas de última
generación que le permiten mantener una superioridad permanente
respecto al resto de estados, tanto aliados como potenciales adversarios.
Para ello, en la actualidad la NSA cuenta con una plantilla cercana a los
40.000 empleados, un presupuesto reconocido de 10.800 millones de
dólares y cerca de quinientos programas – operativos o en fase de
desarrollo – destinados a la vigilancia y el espionaje tecnológicos
(Cilluffo y Clark, 2013; Bamford, 2008).
Además, la NSA ha ampliado sus instalaciones a lo largo y ancho

del país y en la actualidad dispone de cuatro grandes centros de escuchas
en Estados Unidos: Oahu (Hawai); Grovetown (Georgia); Sugar Grove
(West Virginia); y Yakima (Washington), que según algunas fuentes,
podría haberse cerrado a principios de 2013. Además, dispone de dos
grandes centros de procesamiento de datos: uno en Buckley (Colorado), y
otro recién inaugurado en Camp Williams (Utah), así como de un centro
criptológico en San Antonio (Texas). Todas estas instalaciones están
conectadas con la sede central en Fort Meade y constituyen lo que la
jerga especializada se denomina el “pulpo”, la NSA surveillance octopus.
3. EL CRECIMIENTO DEL GIGANTE PÚBLICO-PRIVADO
De manera similar al resto de las agencias que componen el

sistema nacional de inteligencia estadounidense, el desarrollo operativo y
orgánico de la NSA no puede comprenderse sin la colaboración de la
comunidad universitaria y las principales empresas de los sectores de
defensa, telecomunicaciones e Internet del país. Esta colaboración se
articula en distintas dimensiones: por un lado, los miembros más
destacados de la comunidad universitaria y los principales contratistas se
integran en el National Emerging Technology Panel de la NSA, un
comité encargado de asesorar a su director sobre todas las líneas de

acción de la agencia, desde las relativas a la investigación criptográfica,
ingeniería y tecnología, desarrollo y seguridad de la información, a la
idoneidad de los perfiles de empleados que deben ser contratados.
Además, la NSA dispone de un conjunto de programas para facilitar la
relación entre ésta y la industria, que ha permitido que el número de
empresas contratistas de la agencia haya aumentado desde las 160
existentes en 2001 a las más de 7.600 que hay en la actualidad, de las
cuales 2.000 tienen acreditación para desarrollar trabajos en programas
clasificados (Aid, 2009). Del mismo modo, la NSA ha fomentado la
creación de parques tecnológicos y empresariales alrededor de sus
principales instalaciones, destacando el National Business Park, situado
en los alrededores la sede central de la NSA, y donde tienen sus oficinas
centrales o sede más de 400 empresas (Greenwald, 2014). Por último, la
agencia dispone de un programa de captación de talentos en áreas como
las matemáticas, físicas o computación, operativo en la mayoría de las
universidades del país.
Además, las principales compañías de los sectores de defensa,

telecomunicaciones e Internet se agrupan en asociaciones con un alto
grado de influencia en las decisiones de las agencias y organismos de
inteligencia. Entre estas asociaciones destaca la Intelligence and National
Security Alliance cuyos miembros son adjudicatarios de la mayoría de los
contratos de las agencias del sistema nacional de inteligencia de los
Estados Unidos, así como de los fondos destinados al I+D+i en materia
de inteligencia (Fojón, Hernández y Colom, 2013).
4. EL ARTE DEL CIBERESPIONAJE
Gracias a la monitorización de las comunicaciones telefónicas y

del tráfico de Internet, la NSA actualmente genera el 80% de la
inteligencia que emplea el país para apoyar sus decisiones (Greenwald,
2014). Y para que ello sea posible, el papel de las empresas privadas –
proveedores de servicios de Internet, fabricantes de hardware o
desarrolladores de software – es crucial. Esta colaboración se realiza de
dos modos:
• La colaboración voluntaria es el método más extendido y el más

controvertido después de que las principales empresas del sector
PANEL V: 1169
como Microsoft, Apple, Google o Facebook y los mayores

proveedores de servicios telefónicos y de Internet estadounidense
como Verizon, AT&T, Comcast o AOL se vieran obligados a
reconocer su colaboración con la NSA. Ésta puede realizarse
mediante siete mecanismos que pueden producirse de forma
concurrente:
- Acceso directo de los analistas de la NSA al repositorio de datos de
los usuarios de los servicios de la empresa.
- Remisión de información a la NSA mediante mecanismos de
transferencia como el File Transfer Protocol (FTP).
- Redirección de tráfico de Internet sin cifrar desde la empresa a la
NSA.
- Compartición de las claves de cifrado de las comunicaciones y
datos controlados por la empresa a la NSA.
- Recogida del tráfico de Internet en los principales puntos de
intercambio de la red, permitiendo a la NSA buscar palabras clave
en tiempo real del contenido y los metadatos de los paquetes de
información.
- Cesión de espacio físico a la NSA, donde ésta despliega su propia
infraestructura de Tecnologías de la Información y
Comunicaciones (TIC) en la empresa para manejar el tráfico que
circula por sus redes TIC.
- Participación en los diseños de nuevos productos y servicios de la
empresa, incluyendo puertas traseras o debilidades en el diseño.
• La colaboración por orden judicial para cumplir con las provisiones
federales, utilizada sobre aquellas empresas que no colaboran de
manera voluntaria con la NSA, y cuyo no-cumplimiento puede
motivar la clausura de la compañía, tal y como ha sucedido este
mismo año con los proveedores de correo seguro Lavabit y Silent
Circle.
Además, la NSA dispone de determinadas capacidades operativas

que permiten acceder de manera subrepticia a la información sin
necesidad de obtener la colaboración voluntaria o por orden judicial de
las empresas. Para ello, la agencia se aprovecha de debilidades en la
infraestructura TIC o los servicios de determinadas compañías para
recabar la información necesaria.
5. LAS CAPACIDADES TECNOLÓGICAS DE LA AGENCIA NACIONAL DE

SEGURIDAD
Según refleja la Tabla 1, la NSA ha desarrollado múltiples

programas de espionaje para adaptar sus capacidades a la evolución
tecnológica y a los requerimientos estratégicos. Sin embargo, estas
labores de espionaje no sólo se han limitado a Al Qaeda, sus afiliados o a
los potenciales adversarios de Estados Unidos; sino que éstas se han
generalizado a otros países, organizaciones internacionales o líderes
políticos de todo el globo.
Tabla 1: Principales programas de espionaje de la NSA

ÁREA DE OPERADO-
INICIO FIN NOMBRE FINALIDAD
INFLUENCIA RES
Interceptación
1945 1975 Shamrock de mensajes EE.UU. NSA
telegráficos
Interceptación
de NSA +
1962 A Echelon Global
comunicaciones UK USA
electrónicas
Interceptación
de
comunicaciones
1967 1973 Minaret EE.UU. NSA
electrónicas de
ciudadanos bajo
sospecha
Recolección de
metadatos de
1978 I **Blarney EE.UU. NSA
llamadas
telefónicas
Recolección de
información
personal y NSA, CIA,
1982 A Main Core EE.UU.
financiera de FBI
ciudadanos bajo
sospecha
Interceptación
masiva de
Oriente
1990´s I Highlander comunicaciones NSA
Medio
vía satélite
INMARSAT
PANEL V: 1171
Interceptación
1990´s 1990´s Thinthread
masiva de datos EE.UU. NSA
de Internet
Recolección de
metadatos de
2000 I Mainway EE.UU. NSA
llamadas
telefónicas
Inclusión de
vulnerabilidades
en hardware y
2000 A Bullrun Global NSA
software de
determinados
objetivos
ATENTADOS TERRORISTAS DEL 11 DE SEPTIEMBRE DE 2001
Interceptación
Terrorist masiva de datos
NSA +
2001 A Surveillance de sospechosos Global
UK USA
Program de actividades
terroristas
Interceptación
2002 2007 Trailblazer masiva de datos EE.UU. NSA
de Internet
Recolección de
2002 I Pinwale correos Global NSA
electrónicos
Interceptación
masiva de datos
de sospechosos
2002 A Ragtime Global NSA
de actividades
terroristas en
Estados Unidos
Recolección de
metadatos de
llamadas
telefónicas,
2003 I FairView correos Global NSA
electrónicos y
actividad
Internet
ciudadanos
Interceptación
2003 I NIMD masiva de datos EE.UU. NSA
multimedia
Recolección de
Boundless metadatos de
2004 A Global NSA
Informant llamadas
telefónicas
Interceptación
2005 2007 Turbulence masiva de datos Global NSA
de Internet
Recolección de
información de
2007 A PRISM los principales EE.UU. NSA
proveedores de
servicios
Interceptación
NSA +
2007 A X-Keyscore masiva de datos Global
UK USA
de Internet
Espionaje de las
comunicaciones
2007 I Dropmire de embajadas y EE.UU. NSA
organizaciones
internacionales
Recolección de
metadatos de
llamadas
telefónicas,
Mastering de correos Todo el
2009 A UK USA
Internet electrónicos y mundo
actividad en
Internet
ciudadanos de
todo el mundo
Fuente: elaboración propia a partir de varias fuentes documentales
* Su conocimiento es público
** Programa agrupado con posterioridad bajo FAIRVIEW
A Sigue activo
I Se desconoce su situación
UK USA Empleado por Estados Unidos y el Reino Unido
PANEL V: 1173
De esta forma, si a raíz de las filtraciones de Edward Snowden de

mayo del pasado año se evidenciaba la existencia de ambiciosos
programas de recolección y tratamiento digital de información
conformando una compleja trama de espionaje masivo y una elaborada
red de colaboración público-privada en el entorno estadounidense; en el
Chaos Communications Congress – organizado por el famoso Chaos
Computer Club, la mayor asociación de hackers de Europa – celebrado
en Hamburgo a finales de 2013, Jacob Appelbaum, el investigador de
seguridad y miembro destacado de Wikileaks, arrojó una nueva
aproximación detallada de las técnicas que la NSA utiliza en sus
actividades de vigilancia.
Los documentos compartidos por Appelbaum y el periódico

alemán Der Spiegel revelan que la NSA puede acceder a casi cualquier
dispositivo “desde fábrica” o “por defecto”, haciendo patente la
existencia de un catálogo de “puertas traseras” (backdoors) para
numerosos dispositivos hardware de usuario final o de uso empresarial
(Appelbaum et. alt, 2013).
El catálogo ANT es un documento clasificado de cincuenta

páginas editado en 2008 en el que se listan las tecnologías de soporte en
la vigilancia cibernética a disposición de la unidad de élite TAO 3
(Tailored Access Operations) de la NSA. En los casos en los que los
métodos de hacking y skimming de datos, habituales en los operativos
ejecutados por el TAO, no son suficientes, interviene el catálogo ANT
con sus herramientas específicas, que permiten penetrar en los equipos de
red, realizar seguimientos de teléfonos móviles y PCs y desviar o incluso
modificar los datos en tránsito en la red. Los implants, como se les
conoce en la jerga de la NSA a estos dispositivos y técnicas, han
desempeñado un papel considerable en la capacidad de las agencias de
inteligencia para establecer una red encubierta global de cibervigilancia.
Según Der Spiegel, “…la lista se asemeja a un catálogo de venta

por correo, en el cual los empleados de la NSA pueden adquirir las
3
En este sentido, TAO se halla encuadrado en la dirección de Inteligencia de
Señales de la NSA, está compuesto por hackers de primer nivel y su función
primordial es la explotación de los sistemas de información y comunicaciones
del adversario.
tecnologías de la división ANT para obtener información de sus

objetivos” (Appelbaum, Horchert y Stöcke, 2013b). Los precios de los
artículos del catálogo oscilan entre unos pocos cientos de dólares a
cantidades cercanas a los dos cientos cincuenta mil dólares
(Subranamian, 2013).
Estos datos evidencian, una vez más, la sofisticación del

entramado de colaboración público-privada que mantienen las agencias
estadounidenses de inteligencia con empresas del sector tecnológico.
Pero, ¿cómo puede la NSA introducir “de fábrica” los mencionados
implantes?
De una parte, la división TAO interceptó las entregas y envíos de

ordenadores y portátiles por todo el mundo con el fin de instalar spyware
e implantes físicos en los dispositivos hardware (Kain, 2013b).
Aparentemente, esto fue posible tras una estrecha cooperación con el FBI
y la CIA, como han declarado a The Guardian funcionarios de la NSA:
“TAO es un activo de seguridad nacional único que está en la primera
línea de la NSA con el objetivo de defender los intereses de la nación y
sus aliados, estando su trabajo centrado en la explotación de los datos
digitales y comunicaciones como apoyo en las tareas de recopilación de
inteligencia en el extranjero” (Walters, 2013).
Pero la NSA no se detiene en la mera interceptación de envíos de

hardware. Algunos de los implantes detectados son hardware propio
diseñado ex profeso a tal efecto. Dada la extensión de la máquina de
vigilancia de la NSA hasta el momento existe una gran variedad de
dispositivos utilizados por la Agencia.
La Tabla 2 muestra una relación detallada de los diversos

implantes identificados, tanto software como hardware, mostrando su
coste individual (en dólares americanos) así como los fabricantes
asociados.
Los implantes que se describen en la tabla están dirigidos

principalmente a los productos fabricados por empresas estadounidenses,
si bien no hay una referencia explícita en el documento que sugiera la
existencia de un marco de colaboración entre dichas organizaciones y las
agencias de inteligencia norteamericanas.
PANEL V: 1175
Tabla 2: Catálogo de la división TAO de la Agencia Nacional de Seguridad

APLICACIÓN
ÁMBITO
FABRI-
COSTE NOMBRE DESCRIPCIÓN
CANTES
Dispositivo idéntico a un
RJ45 estándar que permite
que los datos en tránsito
sean monitorizados o
Hadware
10.740$ FIREWALK inyectados, a través de
propio
radiofrecuencia.
Empleado, por ejemplo,
para crear una VPN en el
equipo destino
Implante que permite el
-$ GINSU control remoto de un Microsoft
dispositivo con bus PCI
Western
Implante oculto en el Digital,
-$ IRATEMONK firmware de discos duros Seagate,
ORDENADORES SOBREMESA
que reemplaza el MBR Maxtor,

Samsung
Tecnología que mediante
la BIOS de los sistemas Microsoft,
operativos FreeBSD, Linux,
-$ SWAP
Linux, Solaris o Windows Freebsd,
permite el control remoto Oracle
de los mismos
Implante software que
emplea el Windows
Management
-$ WISTFULTOLL Microsoft
Instrumentation (WMI)
para acceder a la
información
transceptor de
radiofrecuencia que
permite (en combinación
Hardware
750$ HOWLERMONKEY con otros implantes)
propio
extraer datos de los
sistemas o controlarlos
remotamente
20$ COTTONMOUTH I Una familia de conectores
4.000$ COTTONMOUTH II USB y Ethernet
Hardware
modificados para instalar
propio
troyanos y trabajar como
25$ COTTONMOUTH III puentes inalámbricos,
proporcionando acceso
remoto encubierto en la
máquina de destino
Diminuto implante
hardware basado en un
N/E JUNIORMINT Varios
módulo multichip (MCM)
para diferentes usos
Implante hardware del
tamaño de una moneda
basado en un módulo Hardware
3.500$ MAESTRO II
multichip (MCM) que propio
sirve como núcleo en otros
implantes
Implante hardware del
tamaño de una moneda
basado en un módulo Hardware
625$ TRINITY
multichip (MCM) que propio
sirve como núcleo en otros
implantes
Implante software para
Windows XP que permite
50.000$ SOMBERKNAVE ser controlado de forma Microsoft
remota desde la sede de la
NSA
Monitor de teclado que
emite las teclas pulsadas
Hardware
30$ SURLYSPAWN de forma remota (radio) en
propio
equipos que no están
conectados a Internet
Dispositivo de
interceptación de vídeo
Hardware
30$ RAGEMASTER entre la salida VGA de un
propio
ordenador y la tarjeta de
video.
Implante en la BIOS de
los servidores Proliant de
HP empleado para Hewlett-
SERVIDORES
-$ IRONCHEF
comunicar con la NSA a Packard
través de un hardware
oculto
Implante en la BIOS de
los servidores PowerEdge
-$ DEITYBOUNCE Dell
de Dell empleado para
comunicar con la NSA
Instala una puerta trasera
WALLS
FIRE-
persistente a través del

-$ JETPLOW Cisco
firmware en los firewalls
Cisco PIX y ASA
PANEL V: 1177

software en la ROM en los
N/E HALLUXWATER Huawei
firewalls Eudemon de
Huawei
software en los modelos
N/E FEEDTROUGH Juniper
N5XT, NS25, NS50,
NS200, NS500, ISG100
Implante configurable
-$ GOURMETTROUGH para diversos modelos Juniper
Juniper
Implante BIOS para
-$ SOUFLETROUGH Juniper SSG300 y SSG Juniper
500
Implante pasivo de audio
para la retransmisión de Hardware
30$ LOUDAUTO
conversaciones a través de propio
reflexiones radar
Ordenador portátil
utilizado para reconstruir
y visualizar datos de vídeo
de señales errantes, que se
Hardware
N/E NIGHTWATCH utiliza en conjunción con
propio
DISPOSITIVOS DE ESCUCHA
una fuente de radar como

el CTX4000 para iluminar
el objetivo con el fin de
recibir datos de él
Dispositivo de radar de
onda continua que puede
Hardware
N/E CTX4000 recoger información de un
propio
sistema de destino no
conectado a la red
Proyecto conjunto de la
NSA y el GCHQ para
Hardware
40.000$ PHOTOANGLO desarrollar un sistema de
propio
radar que remplace el
CTX4000
Dispositivo que refleja las
ondas de radar de forma
que permite localizarlo Hardware
30$ TAWDRIYARD
exactamente en una propio
habitación, incluso a
través de los muros
Implante software que
MÓVILES
recupera la ubicación del

DISPOSI-
TIVOS
teléfono, accede a los

-$ PICASSO Varios
metadatos y al micrófono
a través de SMS o del
USB del teléfono
Implante de software para

el iPhone de Apple que
utiliza aplicaciones para
aportar funciones
específicas SIGINT, como
la capacidad de captar o
inyectar archivos del
-$ DROPOUTJEEP Apple
dispositivo, recuperar
SMS, lista de contactos,
contestador automático,
geolocalización,
micrófono, captura de la
cámara,
geoposicionamiento
Software GSM que utiliza
la API de la tarjeta SIM de
-$ GOPHERSET un teléfono (SIM Toolkit Varios
o STK) para controlar el
teléfono de forma remota
Software que transmite la
MONKEY- ubicación de un teléfono
-$ Varios
CALENDAR móvil a través de mensajes
de texto oculto
Implante software
instalado en la flashroom
de los teléfonos satélite
N/E TOTECHASER Thuraya
Thruaya 2520 que filtra
información a través de
SMS
Software para teléfono
móvil Windows que
0 TOTEGHOSTLY 2.0 Microsoft
permite un control remoto
completo
Dispositivo que emula una
Hardware
40.000$ CANDYGRAM torre de teléfono móvil
propio
GSM
Implante software similar
a un módulo GSM que
4.000$ CROSSBEAM permite interceptar las Varios
comunicaciones y acceder
de forma remota
Simulador de redes GSM
Hardware
25.000$ NEBULA 2G y 3G para
propio
interceptación
Simulador de cualquier
Hardware
N/E THYPON HX red mundial para
propio
interceptación
PANEL V: 1179
Teléfono móvil
modificado que permite
Hardware
15.000$ GENESIS posicionar a un teléfono,
propio
frecuencias empleadas y
parámetros de red
Hardware que permite
Hardware
70.000$ ENTOURAGE posicionar a un teléfono
propio
usando la red GSM y 3G
Simulador de red GSM
que permite interceptar
Hardware
40.000$ EBSR comunicaciones en la
propio
banda de 900/1800/1900
MHz.
Hardware que permite
Hardware
N/E WATERWITCH posicionar a un teléfono
propio
usando la red GSM y 3G
Simulador de red GSM
que permite interceptar Hardware
70.000$ CYCLONE HX9
comunicaciones en la propio
banda de 900 MHz.
Sistema portátil de
explotación de
vulnerabilidades que se
REDES INALÁMBRICAS
instala de forma
VARIA-
NIGHTSTAND inalámbrica (estándar Microsoft
BLE
802.11) en entornos
Microsoft Windows desde
una distancia de hasta 13
kilómetros
Pequeño dispositivo para
mapear redes WIFI, por
ejemplo, siendo Hardware
6.000$ SPARROW II
introducido en un propio
vehículos aéreo no
tripulado (UAV)
persistente basada en
N/E HEADWATER software en la ROM que Huawei
permite el control remoto
del dispositivo
Puerta trasera software
ROUTERS
resistente a
N/E SCHOOLMONTANA Juniper
actualizaciones aplicable a
la serie J de Juniper
resistente a
actualizaciones e
N/E SIERRAMONTANA Juniper
implantado en la BIOS
aplicable a la serie M de
Juniper

resistente a
actualizaciones e
N/E STUCCOMONTANA Juniper
implantado en la BIOS
aplicable a la serie T de
Juniper
Fuente: elaboración propia en base a la información publicada por Der Spiegel
Esta vinculación público privada, apriorísticamente indirecta,

mostrada de nuevo tras la publicación del catálogo ANT, junto con el
fallo del juez Richard Leon que forzó al Departamento de Justicia
estadounidense a estudiar el recurso de inconstitucionalidad sobre las
técnicas SIGINT de la NSA, provocó que un grupo de directivos de las
principales empresas tecnológicas de Estados Unidos instaran al
presidente, Barack Obama, y al vicepresidente, Joe Biden, a que se actúe
de forma efectiva para impulsar cambios en el seno de la Agencia,
limitando la vigilancia a los ciudadanos y convirtiéndose en una
referencia para los aliados en esta materia.
Independientemente del modo, la eficacia de los implantes del

heterogéneo catálogo ANT radica en la inclusión de puertas traseras “de
fábrica”, dificultando la detección por parte del sujeto bajo vigilancia. A
modo ilustrativo, tras la publicación de Applebaum, se reveló que la NSA
dispone de la capacidad de inyectar software malicioso en dispositivos
iPhone usando un producto ANT llamado DROPOUTJEEP (Kain, 2013).
Como consecuencia, Apple emitió recientemente un comunicado
negando cualquier conocimiento previo de dicho spyware manifestando
que iban a “tomar medidas para proteger su sus clientes ante ataques de
seguridad independientemente de quién esté detrás de ellos” (Hughes,
2013).
6. CONCLUSIONES
Hasta fechas recientes se tendía a calificar el ciberespacio como

un bien común global de toda la humanidad como el cielo, los mares o el
espacio exterior y considerar que el orden cibernético internacional era
multipolar, puesto que existían varios países capaces de operar con cierta
eficacia en este dominio virtual. Aunque se asumía que, como creador de
Internet, Estados Unidos mantenía la delantera en este ámbito, también se
PANEL V: 1181
opinaba que Rusia, Israel, Reino Unido o Irán eran potencias cibernéticas
emergentes y que China era su principal antagonista en este ámbito
debido a sus actividades de ciberespionaje industrial y su ciber guerra
fría con Estados Unidos.
Las revelaciones de Edward Snowden han acabado con este

estado de opinión: el escándalo suscitado por PRISM ha puesto de
manifiesto tanto la insalvable brecha tecnológica que existe entre Estados
Unidos – seguido muy de cerca por Israel – y cualquiera de sus
potenciales adversarios, como el control que éste posee sobre las
comunicaciones electrónicas mundiales, al que solamente escapan países
como China, Irán o Corea del Norte, que mantienen cerrados sus
ciberespacios nacionales y disponen de hardware, software y proveedores
de Internet de procedencia nacional.
En efecto, el “escándalo Snowden” ha revelado la intrincada,

compleja y omnipresente red de espionaje tecnológico articulada por
Washington para proporcionar inteligencia al país y mantener el
liderazgo en la dimensión cibernética. Para posibilitar las labores de la
NSA, muchas empresas privadas – desde proveedores de servicios de
Internet hasta fabricantes de hardware o desarrolladores de software –
han colaborado de manera voluntaria con la agencia (con casos tan
sonados como los gigantes Microsoft, Apple, Google o Facebook u
operadoras como Verizon, AT&T, Comcast o AOL). Ello no sólo ha
generado grandes controversias en la opinión pública mundial, sino que
también ha provocado que muchos gobiernos u organizaciones
internacionales se planteen la necesidad de fabricar su propio hardware,
desarrollar su propio software y tender sus propias redes de
telecomunicaciones para tratar de impedir el acceso de la Agencia a sus
comunicaciones (Emmot, 2014). De manera similar, otras empresas de
estos sectores también se vieron forzadas a colaborar con la NSA por
orden judicial, y las que no lo hicieron se vieron abocadas al cierre tal y
como sucedió con los proveedores de correo seguro Lavabit y Silent
Circle.
Y si ello no fuera suficiente, la NSA también dispone de

capacidades especializadas que le permiten acceder de manera encubierta
a cualquier red, equipo o sistema mediante la explotación de las
debilidades inherentes de las infraestructuras de Información y
Telecomunicaciones, los equipos de hardware o los sistemas de software.
En estos últimos casos, si la aproximación de los implantes listados en el

catálogo ANT denota una sofisticación sin parangón, es igualmente
preocupante el hecho de que Applebaum está poniendo de relieve un
documento clasificado filtrado hace más de seis años. En ese momento, la
NSA probablemente no disponía de las cibercapacidades que se han
demostrado con las filtraciones de Snowden. Quién sabe qué capacidades
de vigilancia dispone en la actualidad…
Y es que, conocedor del valor estratégico del ciberespacio para su

desarrollo cultural, económico, político o militar, Estados Unidos ha sido
pionero en desarrollar capacidades que le permitan reforzar su
supremacía en este dominio y contribuyan a mantener su hegemonía
política en las próximas décadas. Es precisamente en el marco de esta
estrategia de primacía donde se sitúa el programa PRISM de espionaje
masivo.
Los sucesos de septiembre de 2001 y la guerra contra el terror

fueron los elementos que motivaron el lanzamiento de una ambiciosa
campaña de espionaje cibernético para apoyar la lucha contra Al Qaeda.
No obstante, Washington también aprovechó su supremacía en este
dominio para idear un sistema de monitorización de las comunicaciones
masiva y sistematizada que empleó para espiar tanto a sus aliados y
potenciales adversarios para conocer su situación política doméstica y
actividades exteriores como a las empresas extranjeras para proporcionar
a las industrias estadounidenses una ventaja competitiva en los mercados
internacionales.
En consecuencia, el ciberespionaje masivo no sólo ha respondido

a las necesidades de seguridad y defensa estadounidenses; sino también a
los intereses comerciales del país y cuyos principales beneficiarios han
sido los principales contratistas de la NSA, que han visto reforzada su
posición en el mercado mundial en detrimento de las empresas chinas.
Paralelamente, estos hechos también han provocado que la

opinión pública mundial comience a constatar el alcance y el potencial de
sus comunicaciones telefónicas y de Internet, y más en un momento en
que muchos países siguiendo las resoluciones de las Naciones Unidas,
consideran el acceso a Internet como un derecho fundamental.
Relacionado con todo ello se halla el debate suscitado sobre la privacidad
y la visión de Estados Unidos, mucho más blanda que las políticas de
PANEL V: 1183
privacidad defendidas desde Europa y que tanto revuelo ha causado tras

conocer los hechos.
El ciberespacio parece encaminarse hacia un dominio unipolar. Es

necesario que los países constaten la importancia estratégica de este
dominio y actúen en consecuencia, desarrollando capacidades y
definiendo estrategias que permitan proteger sus comunicaciones y
operar en este dominio, y que los ciudadanos entiendan que su privacidad
depende de ellos.
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Fuentes normativas
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de 2014.
LOS SERVICIOS DE INTELIGENCIA Y LAS
NUEVAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN:
EN EL LÍMITE DEL EQUILIBRIO ENTRE LA
LIBERTAD Y LA SEGURIDAD EN EL ESTADO DE
DERECHO
THE INTELLIGENCE SERVICES AND THE NEW

TECHNOLOGIES OF THE INFORMATION: AT THE LIMIT
OF THE BALANCE BETWEEN FREEDOM AND SECURITY
IN THE RULE OF LAW
JOSÉ LUIS CRUZ BELTRÁN∗
RESUMEN
Los Servicios de Inteligencia occidentales desde el año 2001, vienen

sometidos a una completa evolución en sus procedimientos, en su forma
de producir inteligencia (evolución y mejora del “Ciclo de Inteligencia”),
y principalmente en sus medios.
Recientemente, algunos programas de vigilancia de los servicios secretos

de varios Estados a través del espionaje, recopilación y análisis de
millones de datos privados de personas anónimas en todo el mundo, ha
puesto de manifiesto una supuesta violación de la privacidad a nivel
internacional y con ello, lesionado derechos fundamentales que competen
a la ciudadanía.
∗
Investigador principal del Cif2Ei (Centro Internacional de Formación e
Investigación de Estudios Estratégicos e Inteligencia)
Si bien, también es cierto, que cada Estado – Nación tiene sus propias
leyes, las cuales pueden ser interpretadas y aplicadas de forma diferente
entre países. En estos programas también estaban involucrados de una
forma u otra, los grandes proveedores mundiales de Internet.
La Soberanía Tecnológica es un factor esencial para poder desarrollar

estos programas y se sustenta como base para un modelo creíble de
liderazgo a nivel mundial, tal y como pretende demostrar los EE.UU,
frente a otros países como Rusia o China.
En todo este contexto, la Unión Europea parece estar desvertebrada, se

continúa privilegiando a la Soberanía de cada Estado miembro, que no en
su conjunto, y esto, no constituye un riesgo, sino una amenaza. EE.UU,
alcanzó a la U.E a nivel competitivo mundial “comercial”, y China,
pulverizará los datos de los EE.UU, sobrepasándolos en gran medida
según la previsión del Banco Mundial para finales de 2014.
Para entender algunas de estas singularidades específicas, como

privacidad, competitividad, seguridad económica, etc., tanto en su
concepto, como en su dimensión estratégica, el Centro Nacional de
Inteligencia puso en marcha en el año 2003 una política “Ad-Hoc” para
acercar a la ciudadanía el papel que desempeña la Inteligencia en el
contexto actual, esta política es conocida como “Cultura de Inteligencia”.
Esta política también define el papel del Servicio de Inteligencia español

(CNI) en el contexto actual y, muy expresamente, en relación con su
regulación, al tiempo que ha sido la verdadera impulsora de implantar
estudios relacionados con la Inteligencia en el ámbito académico,
mejorando las capacidades de los nuevos Analistas de Inteligencia,
aportando así un enorme valor añadido a las organizaciones y a las
empresas.
PALABRAS CLAVE: Nuevas tecnologías, Servicios de Inteligencia, seguridad,

privacidad.
ABSTRACT
The western intelligence services since 2001, are subjected to a complete

evolution in its procedures, in your way of producing intelligence
PANEL V: 1187
(evolution and improvement of the “Intelligence Cycle”), and especially

in their media.
Recently, some monitoring programmes of the secret services in several

States through spy, compilation and analysis of millions of private data of
anonymous people around the world, has been shown an alleged violation
of the privacy at the international level and thereby injured fundamental
rights that citizenship.
However, it is also true, that each State - Nation has its own laws, which
can be interpreted and applied differently among countries. In these
programs were also involved in one way or another, the large global
Internet providers.
The technological sovereignty is an essential factor in order to develop

these programs and relies as the basis for a credible model of leadership
around the world, as it aims to demonstrate the USA, to other countries
such as Russia and China.
In this context, the European Union seems to be rootless, continues

giving priority to the sovereignty of each Member State, which does not
as a whole, and this is not a risk but a threat. USA, reached the EU
globally competitive “comercial”, and China, sprayed the USA data,
surpassing them largely according to the forecast from the World Bank
by the end of 2014.
To understand some of these specific singularities, such as privacy,

competitiveness, economic security, both in concept and in its strategic
dimension, the National Intelligence Centre launched in 2003 an “Ad-
Hoc” policy to provide citizens the role played by intelligence in the
current context, this policy is known as “Intelligence Culture”.
This policy also defines the role of the Spanish intelligence service (CNI)
in the context current and, very specifically, in relation to its regulation,
at the time that has been the real driving force behind implement studies
related to intelligence in the academic field, improving the capabilities of
new intelligence analysts, providing great value added to organizations
and enterprises.
KEYWORDS: New technologies, intelligence services, security, privacy.

1· INTRODUCCIÓN
Las filtraciones a los medios de comunicación de los programas

de vigilancia de los servicios secretos de varios Estados a través del
espionaje, recopilación y análisis de millones de datos privados de
personas anónimas en todo el mundo, ha puesto de manifiesto una
supuesta violación de la privacidad a nivel internacional. Dentro de estos
programas, observaremos en especial el de la NSA estadounidense el cual
podría, supuestamente, haber vulnerado derechos fundamentales de la
ciudadanía como lo es de la privacidad.
Asimismo, se analizarán aspectos relacionados ante la

autorización concedida por la administración del Presidente Obama, y
que originó que las principales compañías de Internet (Google, Facebook,
Microsoft, etc.,) comenzaran a divulgar datos cuantitativos sobre las
peticiones de información que habían recibido de las agencias
estadounidenses de inteligencia. La publicación de datos por parte de
estas compañías en realidad, es un mero trámite, pero en este caso su
singularidad infiere en que se trata de mostrar públicamente las cifras de
peticiones de carácter secreto.
Dentro de todo este contexto, Microsoft, Google, Yahoo,

Facebook, LinkedIn (y posteriormente Apple) presentaron una demanda
ante la FISC (Foreign Intelligence Surveillance Court), la Corte o
Tribunal de vigilancia de inteligencia exterior creada en el marco de la
ley FISA (Foreign Intelligence Surveillance Act) de 1978 que comprende
los procedimientos de autorización judicial para la vigilancia física y
electrónica de personas.
En cuanto a la privacidad en la era digital se incidirá en que más

allá de la responsabilidad que tienen las empresas proveedoras de internet
en cuanto a proteger los datos de sus usuarios, queda meridianamente
claro que participar en la red ya es exponerse voluntariamente a encontrar
cualquier tipo de vulnerabilidad. Hoy en día ignorar internet puede
suponer aislarse de lo que ya es una esfera social más, cuya importancia
va en aumento y que puede ser tremendamente enriquecedora si sabemos
cómo usarla adecuadamente, por eso conviene conocer cuáles son los
principales fallos básicos y elementales que se cometen en la red.
PANEL V: 1189
La Soberanía Tecnológica como base para un modelo creíble de

liderazgo mundial constituye otro de los aspectos a tratar, el definir su
concepto y su dimensión estratégica es fundamental para entender
conceptos como “guerra de información” o “guerra económica”.
Finalmente, procede exponer debidamente el concepto de “Cultura de
Inteligencia” así como definir el papel del Servicio de Inteligencia
español, es decir, el Centro Nacional de Inteligencia (CNI) en el contexto
actual y, muy expresamente, en relación con su regulación.
2· LA SUPERVISIÓN DE LAS COMUNICACIONES ELECTRÓNICAS EN USA
Hemos de partir de la premisa de que el desconocimiento sobre

algo en sí mismo no exime de que pueda acabar en perjuicio para uno
mismo. Durante el año 2014, se ha tenido conocimiento que diferentes
comunicaciones electrónicas estaban siendo supervisadas por la Agencia
Nacional de Seguridad de los Estados Unidos (NSA)1, sin que ni tan sólo
existiera ninguna sospecha sobre los individuos que estaban siendo
monitoreados.
También se tuvo la debida constancia de que existía una orden

judicial secreta dirigida a la empresa Business Verizon para que la misma
entregase a la NSA los metadatos relacionados con las llamadas entre los
EE.UU y otros países, y de todas las llamadas locales realizadas dentro
de los EE.UU.
1
(NSA). La Agencia de Seguridad Nacional / Servicio Central de Seguridad
(NSA / CSS) lidera el Gobierno de los EE.UU. en la criptología que abarca
tanto la inteligencia de señales (SIGINT) e Información de Garantía de
productos y servicios (IA), y permite a Operations Network Computer (CNO)
con el fin de obtener una ventaja de decisión para la nación y nuestros aliados
en todas las circunstancias. La misión de Aseguramiento de la Información se
enfrenta al gran reto de la prevención de los adversarios extranjeros puedan
acceder a información sensible o clasificada de seguridad nacional. La misión
de Señales de Inteligencia recopila, procesa y difunde información de
inteligencia de señales extranjeras con fines de inteligencia y contrainteligencia,
y para apoyar las operaciones militares. Esta Agencia también permite que las
operaciones de la red de Guerra para derrotar a los terroristas y sus
organizaciones en el país y en el extranjero, de acuerdo con las leyes de Estados
Unidos y la protección de la privacidad y las libertades civiles.
Estos metadatos incluían:
• número de teléfono desde el que se realiza la llamada, y;

• número de destino, con fecha, hora y duración de la misma e incluso,
en algunos casos, también se incluía la ubicación de las personas que
realizaban la llamada.
Sobre este aspecto, se ha tenido conocimiento a través de distintos

medios de comunicación de que se trataba de la renovación de una orden
judicial que ha estado en vigor durante muchos años, evidentemente, a
espaldas de la población estadounidense y que además, es más que
probable que no solamente haya ocurrido esto con la compañía Verizon,
sino que la orden podría haberse extendido a otros proveedores de
servicios de telefonía, tanto fija como móvil.
A raíz de la divulgación de esta Orden la Administración del

Presidente Obama trató de desviar las críticas, haciendo hincapié en que
la Orden no implicaba directamente que se registrara el contenido de las
llamadas telefónicas, aun así, resultó altamente inquietante pensar que
cada vez que se descuelga el teléfono, la NSA u otras agencias, puedan
estar acechando a la escucha.
Todas estas filtraciones sobre este asunto creó un alto estado de

preocupación colectivo, el cual se acrecentó y se ahondó aún más cuando
se tuvo conocimiento de que la NSA había firmado acuerdos con nueve
proveedores de servicios de internet (Google, Facebook, Yahoo!, Skype,
Apple y AOL) entre otros, para permitir que la NSA obtuviera todo tipo
de información privada a través de las comunicaciones que proporcionan
estos proveedores y que a través del programa secreto, ahora ya famoso,
denominado PRISM, permite a la National Security Agency (NSA) y al
Federal Bureau of Investigation (FBI) 2 , extraer contenidos de audio,
vídeo, fotografías, correos electrónicos, documentos y registro de
2
FBI (Federal Bureau of Investigation): La Oficina Federal de Investigación o el
Buró Federal es la principal rama de investigación del Departamento de Justicia
de los EE.UU. Las oficinas centrales del FBI están ubicadas en Washington,
DC, y también hay 56 oficinas locales ubicadas en las principales ciudades de
los EE.UU, así como más de 400 organismos residentes en pequeñas ciudades y
pueblos en toda la nación, y más de 50 oficinas internacionales.
PANEL V: 1191
conexiones los cuales proporcionan a los analistas la facilidad de rastrear

los movimientos y los contactos de una persona a través del tiempo,
además de otro aspecto importantísimo, la situación en tiempo real.
El programa PRISM 3 permite a los analistas de inteligencia

realizar un cruce de los datos conseguidos de diferentes fuentes de
información, de esta forma, la convierten en información llegando a
obtener con extrema rapidez una historia detallada de la vida privada de
cualquier persona, además de construir un perfil o patrón sobre la
personalidad de los mismos.
Además, el programa PRISM a diferencia del programa de

registro de llamadas telefónicas de la NSA, no realiza un barrido de datos
en un gap o espacio vacío. Este es un programa que permite a los
analistas de inteligencia altamente especializados del gobierno la
búsqueda a partir de los datos obtenidos de las empresas en base a unos
términos o palabras clave. De esta forma y visto lo expuesto, habríamos
de tener la consideración de que la información de que dispone el
gobierno estadounidense es ingente, e incluso, habríamos de suponer que
la calidad de la misma, toda vez haya superado el “Ciclo de Inteligencia”
sea alta o muy alta.
De otro lado y para disipar dudas a modo de paradoja en cuanto a

los Secretos Oficiales, indicar que a fecha de hoy, incluso “se puede tener
acceso a través de algunos medios de comunicación a una supuesta Guía
3
El programa PRISM es un proyecto de vigilancia que la NSA tenía en secreto y
fue aireado por Edward Snowden. Iniciado en el año 2007, su principal
finalidad era la de recoger información de todos aquellos ciudadanos extranjeros
o estadounidenses que vivan fuera de su país, e incluso a aquellos ciudadanos
del país que mantuvieran contacto con personas de fuera de la nación. Gracias a
este programa, EE.UU, era capaz de conseguir información procedentes de
conversaciones, video -llamadas, correos electrónicos, redes sociales, fotos y
archivos de todos estos usuarios, siempre amparado en la misma base en la que
los EE.UU viene apoyándose en los últimos tiempos, la Seguridad Nacional.
Pero por si esto fuera poco, las grandes empresas tecnológicas del sector como
Google, Apple, Microsoft, Facebook, Twitter, Yahoo! y Dropbox, entre otras,
también pudieron dejar una puerta abierta a que los EE.UU, recabaran
información de sus servidores. Además, los EE.UU, también mantuvieron
contacto con empresas telefónicas como Verizon para tener a su disposición
registros de llamadas y mensajes de texto.
de Usuario de PRISM” (Centro de Periódicos, 2013), donde se indica

cómo se controla el audio cuando una llamada se realiza a un teléfono
convencional, y el audio, vídeo, chat y transferencia de archivos cuando
los usuarios de Skype se conectan a través del ordenador. Para el caso de
Google ofrece los servicios de Gmail, voz e imagen a través de vídeo, la
transmisión de archivos, fototeca y vigilancia en directo de los términos
de búsqueda.
El gobierno de los EE.UU afirma que esto se hace en aras de su

lucha contra el Terrorismo, premisa que ya ha sufrido un auténtico
desgaste desde el 2001, y es completamente cierto que pueda llegar a ser
útil para la lucha contra el Terrorismo una supuesta vulneración de
derechos fundamentales sin una orden judicial, todo ello basado en que
pueda existir una causa probable de que se esté realizando una actividad
criminal. Pero este tema va mucho más allá, el derecho a la privacidad es
el que sustenta y hace que sea posible mantener la intimidad de las
personas, además de favorecer el desarrollo de ideales propios y comunes
sin el temor de una supervisión gubernamental propia de países con
regímenes absolutistas o totalitarios, para así poder pensar y actuar sin
injerencias como una ciudadanía de un estado de pleno derecho.
La privacidad es uno de los pilares básicos y fundamentales

dentro de un sistema democrático de pleno Estado de derecho y de una
ciudadanía y sociedad libre.
Pero a la vista de lo expuesto, parece ser que tanto en el global de

las agencias de inteligencia de los EE.UU, como en la propia NSA, estos
valores parecen cada vez más caducos y convierte a la ciudadanía, en
general, en víctimas de los avances tecnológicos que permiten el rastreo y
monitoreo de casi todos sus movimientos. Cada llamada telefónica, cada
sitio visitado de internet, cada compra online que se realiza, cada
movimiento bancario, cada correo que se envía o se recibe, cada
movimiento que se realiza queda registrado por el proveedor de Internet,
el banco o en las compañías de tarjetas de crédito, etc.
Se tiene la opinión de que todo este tema tiene su origen y

obedecería a lo siguiente: en la década de los 70 en EE.UU cuando aún
no se divisaba la llegada de la era digital en la que hoy habitamos, la
Corte Suprema decidió “que la información que se comparte con terceros
no había de estar protegida por la Cuarta Enmienda” (Saiz, 2013), este
PANEL V: 1193
hecho es el que propicia al Gobierno de los EE.UU, ya sea demócrata o

republicano, tener la vía libre para obtener información aunque no exista
ningún tipo de sospecha en las actividades de personas, tanto físicas
como jurídicas (empresas), o como en el caso de la Compañía Verizon,
obtener información de todos nosotros fuera de los EE.UU.
Así, de esta forma, esta intromisión en la información que se

transmite a terceros, muy probablemente, es la mayor amenaza para la
protección de la privacidad en la era digital, además de que nos avanza
que el universo del ciberespacio está empezando a ser colonizado, pero
ya se observa que está lleno de riesgos y amenazas, y esto habría de
suponer el inicio de un intenso debate para ser reconsiderado
urgentemente.
De todo ello se desprende, que el Congreso de los EE.UU, debería

actuar de forma ordenada, pero consecuente. La ausencia de garantías
constitucionales no debería suponer que el Congreso no pueda aprobar
protecciones legales, además es una de sus obligaciones, sin ir más lejos,
ya lo hizo en el pasado, por ejemplo en el asunto de los registros
bancarios y para la obtención en tiempo real de los datos telefónicos, pero
las revelaciones que han aparecido ahora y que han destapado el tarro de
las esencias, dejan claro que esas protecciones han quedado obsoletas en
un mínimo espacio de tiempo.
Está más que claro que el Gobierno de los EE.UU puede que
tenga la autoridad para rastrear a individuos susceptibles de ser
sospechosos de actividades criminales, pero la pregunta clave es:
¿realmente puede rastrearnos y monitorearnos a todos nosotros, es decir,
incluso fuera de los EE.UU, y además en la forma en que se está llevando
a cabo?
Avanzando una conclusión, se puede indicar que estas órdenes

secretas y estos programas secretos que los propios ciudadanos
estadounidenses desconocían hasta ahora, han quedado al descubierto,
por lo tanto, si la privacidad ha de seguir manteniéndose, el Congreso de
los EE.UU debería iniciar una profunda investigación con el objetivo de
informar a su propia ciudadanía de estas intrusiones en su vida privada y
en la de sus contactos, y además debería imponer límites racionales
basados en los derechos fundamentales de su propia Constitución y que
son de amparo y comparación para el derecho internacional, para así
asegurar la presunción de inocencia y no considerar terroristas o

perpetradores de hechos delictivos a todo el mundo por doquier, y por
tanto con la consecuencia de estar sometidos a una vigilancia constante.
3· AGENCIAS DE INTELIGENCIA Y PROVEEDORES DE SERVICIOS DE

INTERNET ¿PASAMOS CUENTAS?
En este apartado se pretende realizar un análisis de los hechos que

llevaron a los principales proveedores de internet a solicitar una mayor
transparencia al gobierno de los EE.UU sobre las peticiones de
información solicitadas por las agencias de inteligencia. Para ello, se
toma como referencia un artículo relevante en la materia que se pretende
tratar “Google, Facebook, Microsoft,…revelan sus cuentas con las
agencias de inteligencia” (Davara, 2014), para incidir en los puntos más
significativos del mismo realizando comentarios adicionales y ampliando
información con nuevos contenidos.
El artículo parte del hecho de que a principios del año 2014, la

administración del Presidente Obama autorizó que los principales
proveedores de internet (Google, Facebook, Microsoft, etc.,) tuvieran la
opción de divulgar datos cuantitativos sobre las solicitudes de
información que reciben por parte de las agencias de inteligencia
estadounidenses.
Es importante señalar que aunque no era de dominio público, la

publicación de datos por parte de estas compañías es algo meramente
normal, y se puede indicar a nivel de ejemplo que Google publica de
forma periódica (semestral) un informe de transparencia, pero para el
caso que nos ocupa, la especial circunstancia es que se trataba de mostrar
públicamente las cifras de solicitudes que lo son de carácter secreto y que
reciben por parte de determinados organismos de inteligencia.
Pero para entender el origen de estas autorizaciones el artículo nos

remite a los meses de mayo y junio de 2013, que es cuando emerge
inesperadamente el caso Snowden4, y es ahí cuando los grandes grupos
4
Edward Snowden. Éste es el nombre de la persona que más ha dado de hablar
en el mundo desde mayo de 2013. Muchísimos han sido los titulares y portadas
que éste ha ocupado en el que, sin duda alguna, es uno de los mayores casos de
PANEL V: 1195
tecnológicos se apresuraron a reacciona de forma inmediata, solicitando

al gobierno de los EE.UU que dotaran de una mayor transparencia su
relación, con el único objetivo de argumentar que no se encontraban
implicados en los programas de vigilancia de la NSA.
En este complicado contexto, Microsoft, Google, Yahoo,

Facebook y LinkedIn y la última rezagada en incorporarse, Apple,
presentaron demandas ante la FISC 5 , con el objetivo de no dejar su
reputación en entredicho. En el cuerpo de los escritos de esas demandas
se solicitaba que se pudiera revelar el número de solicitudes que reciben
de las agencias de inteligencia, cuya publicación hasta la fecha, esas sí,
estaban prohibidas.
Posteriormente, el Presidente Obama compareció públicamente en

enero de este año y anunció que se implementarían mayores controles y
más transparencia. Es así como nace la Directiva presidencial de1
7/01/2014 sobre las actividades de inteligencia de señales y al mismo
tiempo el Departamento de Justicia de los EE.UU comunica la decisión
de autorizar la publicación de información sobre las peticiones que se
hacen de forma oficial, en concreto las del tipo NSL6 (National Security
Letter) que son las emitidas por el FBI y las de FISA7.
espionaje por los que ha pasado los EE.UU en su historia. Edward Snowden era
un informático y consultor tecnológico de 30 años que trabajaba para la CIA y
como consultor para la NSA, la Agencia de Seguridad Nacional de los Estados
Unidos, en concreto para el tan ahora famoso programa PRISM.
5
FISC: (Foreign Intelligence Surveillance Court), la Corte o Tribunal de
vigilancia de inteligencia exterior creada en el marco de la ley FISA (Foreign
Intelligence Surveillance Act) de 1978 que comprende los procedimientos de
autorización judicial para la vigilancia física y electrónica de personas.
6
Una carta de la seguridad nacional (NSL) es una citación administrativa emitida
por la Oficina Federal de Investigaciones (FBI) en las investigaciones de
seguridad nacional autorizadas "para proteger contra el terrorismo internacional
o actividades de inteligencia clandestinas"
7
La Ley de Vigilancia de Inteligencia Extranjera de 1978 ("FISA" Pub.L. 95-
511, 92 Stat. 1783, 50 USC cap. 36) es una ley federal de Estados Unidos que
establece los procedimientos para la vigilancia física y electrónica y la
colección de "extranjero información de inteligencia "entre las" potencias
extranjeras "y" agentes de potencias extranjeras "(que pueden incluir a los
ciudadanos estadounidenses y residentes permanentes sospechosos de espionaje
o el terrorismo). En principio la ley no se aplica fuera de los Estados Unidos. Se
Todo esto parece importante, pero en realidad, no lo es tanto, las

cifras que proporcionan ahora estas compañías hacen referencia a las
solicitudes sobre contenidos así como al número de cuentas de usuario a
las que afectan y, evidentemente, tampoco es que resulten demasiado
útiles, dado que la autorización comporta muchas restricciones, entre
ellas la de respetar un período de secreto de seis meses antes de informar
sobre las peticiones o la de no poder mostrar los datos en valores reales
absolutos, dado que sólo se observan en intervalos de 1.000.
Se puede visualizar un ejemplo como modelo, es el caso de

Google y observaremos como en su blog oficial
http://googleblog.blogspot.com.es/, se publican datos desde 2009 a 2013
diferenciando entre número de peticiones y cuentas de usuarios según
detalle:
ha modificado en varias ocasiones desde los ataques del 11 de septiembre de

2001.
PANEL V: 1197
Aunque la autorización no respondía de lleno a las demandas

colectivas de las compañías, éstas se mostraron satisfechas con la
decisión, pues permitía aclarar sus vínculos legales con las mencionadas
agencias a la vez que enviaron a sus usuarios un mensaje de transparencia
y tranquilidad, y en prueba de conformidad, los grupos retiraron las
demandas presentadas ante la FISC. No obstante, las aclaraciones son
extremadamente parciales y denotan una clara operación de estética y
maquillaje.
Pero sea como fuere, la retirada de las demandas, facilitó en gran

manera a la administración Obama el poder expresar su complacencia
reconociendo que al permitir la publicación de los datos se resolvía la
preocupación tanto de los ciudadanos como de los proveedores de
servicios de disponer de información sin menoscabo de la Seguridad
Nacional de los EE.UU. ¿Así de fácil? ¿Ya no existen dudas? ¿Ya
tenemos privacidad?
Probablemente no, las medidas habrán servido como ya se ha

comentado, para una operación de estética para unos y maquillaje para
otros, pero en realidad, no habrían de contentar a ninguna de ellas.
La información proporcionada es solo cuantitativa y para nada

cualitativa, además llena de restricciones, por lo cual no es posible
conocer con cierta exactitud el fondo del asunto al no quedar claros los
motivos por los que se solicitan las peticiones de información y ni mucho
menos las agencias que lo hacen.
También podría argumentarse el por qué tanto interés en conocer

los datos, cuando los publicados muestran la escasa relevancia de las
peticiones en comparación con el elevado número de usuarios que tienen
todas estas compañías los cuales están cifrados en miles de millones,
sencillamente, algo no cuadra.
Y como el tema no quedaba claro del todo, el presidente Obama

no dejó pasar la oportunidad y en la intervención pública ya comentada
del pasado 17 de enero aprovechó para afirmar que:
“las agencias de inteligencia no pueden operar sin secreto, para que

su trabajo no se someta a debate público, ni tener la tendencia inevitable a
obtener la mayor cantidad posible de información” (Obama, 2014).
Se desconoce el tono de voz utilizado por el Presidente, pero más

claro no podía dejarlo, y ante ésta exposición, parece ser que todo va a
seguir igual, eso sí, con un nuevo Director8 en la NSA. El anuncio lo
realizó el secretario de Defensa, Chuck Hagel, en un comunicado en el
que aseguró que el nuevo Director tiene “una cualificación única”
(Agencia EFE, 2014) sin dar más pistas.
Es más que probable que esa “cualificación única” mencionada

por el secretario de Defensa sobre el nuevo Director de la NSA el
Vicealmirante de la Armada Michael Rogers, y tras haber presentado el
mismo sus extraordinarias credenciales, sea que además de un excelente
militar es un auténtico y reconocido internacionalmente especialista en
inteligencia en todas sus vertientes y también, como no, en criptografía.
4· LA PRIVACIDAD EN LA ERA DIGITAL: 10 PRÁCTICAS BÁSICAS Y

ELEMENTALES
La privacidad la podemos considerar ahora mismo como uno de

nuestros bienes intangibles más preciados y actualmente está en zona de
peligro.
A finales de diciembre del pasado 2013 “más de 4,5 millones de

usuarios de la aplicación de mensajería autodestructible Snapchat 9
8
El Pentágono ha anunciado que el presidente estadounidense, Barack Obama, ha
decidido que el vicealmirante de la Armada Michael Rogers tome las riendas de
la Agencia de Seguridad Nacional (NSA) y el Cibercomando de Defensa.
Rogers sustituirá a general Keith Alexander, que se retirará en marzo, y que
estuvo al frente de la poderosa NSA desde 2005 y del Cibercomando desde
2010. El anuncio lo realizó el secretario de Defensa, Chuck Hagel, de visita en
Polonia, en un comunicado en el que aseguró que Rogers tiene "una
cualificación única". Rogers deberá ser confirmado por el Senado para su
puesto al frente del Cibercomando, algo que no es requerido para formalizar su
nombramiento al frente de la NSA y el Servicio Central de Inteligencia, que
operan conjuntamente.
9
El objetivo del hackeo, era hacer consciente al público de un fallo en la
seguridad de Snapchat. Sin duda, el debate sobre la privacidad en internet ha
sido uno de los que más frecuentemente ha articulado la conversación en torno a
la tecnología y el uso diario que hacemos de ella en 2013 y todo apunta a que
seguirá candente en este año 2014.
PANEL V: 1199
vieron como sus alias y números de teléfono eran publicados en internet

como resultado de un ataque a la seguridad” (Ducklin, 2014).
Normalmente, la gente suele utilizar el mismo nombre de usuario

siempre, de esta forma se puede utilizar esta información para asociar
números de teléfono con cuentas de Facebook o Twitter o simplemente
para averiguar el número de teléfono de aquellas personas con las que
quieras ponerte en contacto.
Ese era el aviso para navegantes, es decir, el mensaje lanzado por

los atacantes.
Se tiene la consideración, de que más allá de la responsabilidad

que tienen las empresas proveedoras de internet en cuanto a proteger los
datos de sus usuarios, queda meridianamente claro que participar en la
red ya es exponerse voluntariamente, de una forma u otra, a encontrar
cualquier tipo de vulnerabilidad.
La única forma de protegerse ante alguna vulnerabilidad, es decir,

crear un “escenario de invulnerabilidad total10“ para mantener de forma
absoluta nuestra privacidad, sería mantenerse alejado de cualquier
conexión a internet.
Y aun así, nos podría quedar alguna duda si además somos

portadores de cualquier otro artefacto u utensilio electrónico.
Pero hoy en día ignorar internet puede suponer aislarse de lo que

ya es una esfera social más cuya importancia va en aumento y que puede
ser tremendamente enriquecedora si sabemos cómo usarla
adecuadamente.
La mayor parte de los fallos que se cometen son hábitos o

costumbres en las que todos, más o menos, caemos y que pueden ser el
origen de nuestra perdición, lo que termina haciendo caer nuestra
10
“El único sistema verdaderamente seguro es aquel que se encuentra apagado,
encerrado en una caja fuerte de titanio enterrado en un bloque de hormigón,
rodeado de gas nervioso y vigilado por guardias armados muy bien pagados.
Incluso entonces, yo no apostaría mi vida po ello” (Gene Spafford, 1989).
privacidad en manos de quién menos nos pensamos, es decir, de todo el

mundo que justamente no queremos que tenga acceso a ella.
Pasamos a enumerar unos consejos básicos y elementales que

pueden ser de utilidad:
1. Creer firmemente que a uno mismo no le importa que le espíen,

porque no hay nada que ocultar, es un error gravísimo.
No se trata de eso, sino de proteger lo que se puede considerar
que es suyo, de su propiedad.
La violación de la privacidad en internet es un tema muy grave,
de la misma forma que cerramos la puerta con llave al salir de
casa, se debería saber cómo proteger el espacio digital de cada
uno porque además de protegerse a uno mismo, se protege a
todos sus contactos.
2. ¿Cuántos usamos nombres de usuario y contraseñas distintas para
cada servicio?
Hay que crearlas y, evidentemente, recordarlas.
Este punto es vital para hacer más difíciles las suplantaciones de
identidad o el robo de datos de cuentas. Existen muchos servicios
que generan contraseñas aleatorias, así como para almacenarlas
de forma segura.
La clásica libreta en papel donde tenerlas apuntadas es otra
opción, pero lo más seguro sigue siendo ejercitar la memoria.
Porque “una cabeza sin memoria es como una fortaleza sin
guarnición” frase atribuida a Napoleón Bonaparte.
3. Otro ejemplo es no cerrar sesión cuando se termina de navegar y
se cierra directamente la ventana del navegador.
Sí, sí, se tendrá que volver a introducir las claves cuando se entre
de nuevo, pero así se asegurara de que nadie se encuentre los
perfiles de cada uno a la vista y nos puedan jugar una mala
pasada.
4. Desenvolverse en internet es más o menos fácil, pero manejarse
de forma consciente y segura, no tanto, especial atención a la
ignorancia, como ya se ha comentado anteriormente en otro
apartado.
PANEL V: 1201
Hay mucho más detrás de los servicios que utilizamos de lo que

se observa a simple vista, y no lo sabemos, por eso, hay que
educarse.
5. Términos de Servicio; ¿los qué? es muy procedente leer y
analizar los puntos más importantes que se recogen en las
condiciones de servicios como Facebook, Twitter,
Amazon, Wikipedia y otros.
Hemos de tener en cuenta que toda información es poder, por eso
conviene aprender sobre herramientas alternativas a las más
habituales que pueden darnos un plus de seguridad y privacidad.
6. El despiste leve, esos errores que cometemos porque no
prestamos atención o no nos acordamos, por ejemplo, borrar el
historial de navegación y las cookies acumuladas de vez en
cuando, así como utilizar navegadores privados cuando no
queremos que nuestra actividad quede registrada, o el ya
mencionado cierre de sesión en nuestras cuentas.
7. Para los muy despistados, también ayuda acordarse de
desconectar el GPS o la conectividad wifi o bluetooth cuando no
se está utilizando. ¡Alerta! y no es una invención del que suscribe
“la localización espacial ya es accesible con un teléfono sin
internet” no hace falta que lo pongamos más fácil llevando la
función de GPS siempre activa, evidentemente, salvo necesidades
o singularidades específicas, además de añadir nuestra posición a
cada fotografía o comentario que publicamos en las redes sociales.
8. Estar en internet se ha convertido, en parte, en un lugar para
exhibirse, contar cosas de uno mismo, compartir experiencias en
forma de voz, fotos, vídeos o texto, pero esa exposición puede
tener su contrapartida negativa.
La cámara del ordenador, la del smartphone o la de una tablet es
un lugar acogedor y privilegiado para los hackers, para ellos es
como ir de vacaciones a un lugar paradisíaco, algo que se puede
evitar fácil, poniendo un trozo de esparadrapo o una tirita ante la
lente
¡no hace falta destrozarla!
9. Pero el riesgo no está solo en una foto robada o datos
conseguidos de forma ilegal, las imágenes e información que
voluntariamente publicamos sobre nosotros son una fuente de
datos mucho más preciada de lo que creemos. Cuántos Km

hemos recorrido esta mañana y dónde, el restaurante donde
estamos comiendo o el cine al que vamos a ir por la noche, ah…
y la peli, donde estudiamos y en qué empresa trabajamos, qué
opinamos sobre una cosa u otra, incluyendo política, religión,
sexualidad, todo eso y más…, lo contamos abiertamente en la red
sin pensarlo a fondo.
Es muy probable, que por eso existen los que aseguran que la
privacidad en internet, sencillamente, no existe.
10. Los cotilleos, sobre todo los de los demás. Desde nuestros
contactos de Facebook hasta nuestras parejas, padres o hijos,
amigos, amigas... Unos a través nuestros perfiles en las redes
sociales y otros sencillamente al dejar el móvil en el ya más que
clásico descuido. Configuremos los dispositivos de modo que
siempre nos soliciten una contraseña al encenderlos o
desbloquearlos, así evitamos que manos indiscretas, pero muy
hábiles, realicen un rápido escaneo al más mínimo despiste.
Seamos claros y concisos, al tiempo que honrados con nosotros

mismos, no culpemos de todo al supuesto espionaje o intrusiones, y de
nada sirve protestar contra ello y también ante las supuestas malas
prácticas de los proveedores de internet, si nosotros mismos somos los
primeros en dejar nuestra privacidad dispersada y, además gratis, por
todo el universo de la red.
Entre dos amigos uno le comentaba al otro, “a mí me molesta

enormemente la ignorancia y la indiferencia en las personas por qué
ambas son grandes enemigas del ser humano”, y el otro le contestó, “ni lo
sé, ni me importa”.
No seamos ignorantes, ni nos quedemos indiferentes ante el

peligro de perder nuestra privacidad en cualquier caso, pero
especialmente para el que nos ocupa, en la red, y su última frontera por
descubrir, el Ciberespacio.
PANEL V: 1203
5· ¿SUPONE EUROPA AL MENOS UN CONTROL FRENTE A LA SOBERANÍA

TECNOLÓGICA, LIDERAZGO Y CONTROL MUNDIAL DE LOS ESTADOS
UNIDOS?
La soberanía es un concepto plural a la vez que dinámico que

como parte de la actividad nacional o supranacional, es susceptible de
adaptarse a diferentes situaciones de acuerdo con las necesidades y
realidades de cada momento. En el escenario actual, caracterizado por un
mundo globalizado, donde existe una fuerte dependencia entre personas,
organizaciones y Estados, la soberanía expresa o debería expresar, un
concepto de independencia que evoca a un Estado, o un conjunto de ellos
unidos por algún tipo de alianza, capaz de desarrollar estrategias
autónomas, sin que por ello trate de ser hegemónico, basándose en los
valores que caracterizan a las sociedades democráticas: libertad, igualdad
y solidaridad entre los pueblos.
Partiendo del supuesto de la universalidad en la aplicación de

estos valores, tal soberanía sería la expresión de afirmación de una
identidad colectiva (la de los ciudadanos y los Estados) que trata de
resolver sus propios problemas, a la vez que quiere contribuir a la
resolución de los de un mundo multipolar de una forma integradora, sin
acentuar desigualdades e injusticias.
Pero, ¿cómo es posible alcanzar hoy la soberanía? En la actual

configuración mundial la independencia y autonomía de los Estados y
organizaciones multinacionales ya no dependen de sus indicadores
económicos, ahora existen otros factores clave, como la capacidad de
generar y aplicar conocimiento, la excelencia tecnológica y la
competitividad.
Si nos centramos en Europa observaremos como ostenta un alto

déficit de soberanía y está íntimamente relacionado con las carencias
tecnológicas europeas. Si se desea reducirlo será preciso ser soberanos, y
por ello independientes, fundamentalmente en aquellas tecnologías
estratégicas de soberanía, entre las que destacan, entre otras, las de
seguridad, defensa, de información, espacio, las nuevas formas de
generación de energía, las nano y biotecnologías y la gestión del
conocimiento, incluyendo en esta última generación la transferencia de
conocimientos, del saber.
Para el caso concreto de la Seguridad y Defensa y dentro de la

Política Exterior de Seguridad Común (PESC) y de la Política Común de
Seguridad y Defensa (PCSD), no es aventurado afirmar que una parte
importante de la Seguridad de Europa en el nuevo escenario
internacional, está asociado al control de determinadas tecnologías, y
muy probablemente, estamos extremadamente alejados de las tecnologías
que gozan los EE.UU, Rusia, China y otros.
Políticamente, desde el establecimiento de la PESC, Europa no ha

sabido encontrar el equilibrio entre el soft power y el hard power, a la
hora de desarrollar su política exterior y, además, cuando ha tenido
ocasión de actuar lo ha hecho de forma dividida, privilegiando en todas
las ocasiones los intereses nacionales sobre los comunitarios, es decir,
prima la soberanía de cada Estado de forma individual (Irak 2003;
Kosovo 2008; o Libia 2011) son ejemplos en los que la UE no ha podido
adoptar una política común, por no existir entre los Estados miembros un
común acuerdo, sin que se pudiera ofrecer una alternativa a las
posiciones de los EE.UU, Rusia o China.
En los más de veinte años transcurridos desde Maastricht 1992, en

que se aprobó el Tratado de la UE (modificado en 1997 en Ámsterdam y
en 2007 en Lisboa), que introducía la PESC entre las políticas de la UE11,
las herramientas que la UE tiene para desarrollar una política exterior
influyente, sobre la base de los valores que definen a Europa y el éxito
económico de la integración, o la capacidad de gestión de crisis e
intervención, no han sido convenientemente utilizadas. Europa hasta hace
poco era la primera economía del mundo 12 , y por ello ya tendría que
11
El Tratado de la UE firmado en Maastricht en 1992, con entrada en vigor el 1 de
noviembre de 1993, ponía en marcha la Política Exterior y de Seguridad Común
(PESC) y el Tratado de Ámsterdam en 1997, con entrada en vigor el 1 de mayo
de 1999 desarrollaba la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) de la
UE, como parte integrante de la primera. El Tratado de Lisboa, aprobado en
2007 y con entrada en vigor el 1 de diciembre de 2009, mantiene la PESC
mientras que las PESD pasa a denominarse Política Común de Seguridad y
Defensa, con nuevas competencias y capacidades.
12
China ha hecho añicos las previsiones realizadas por el Banco Mundial. Si ya se
tenía por seguro que el país asiático superaría a Estados Unidos como primera
economía del mundo, este ha querido hacerlo en tiempo récord. Puede que para
final de año China sobrepase a Estados Unidos como primer economía mundial.
Los datos recogidos por el Banco Mundial hasta 2011 señalan que el PIB chino
PANEL V: 1205
haber ocupado un lugar más privilegiado en la escena internacional, si

bien ha tenido enormes dificultades para alcanzarlo, entre una de ellas y
muy importante, la falta de Soberanía Tecnológica.
De otro lado, modelos sociopolíticos con un sistema de valores

diferente a los de la UE han conseguido un crecimiento económico
superior al europeo, tanto a nivel nacional como comunitario. Por ello la
visión del mundo democrático de respeto a los derechos humanos y de
libertades que representa la UE, ha dejado de ser una referencia entre
otros pueblos del mundo que ven como con sistemas de menos libertad,
derechos o igualdad, se pueden conseguir datos económicos altamente
positivos, aunque el nivel de desarrollo o reparto de la riqueza no se
materialice en los mismos términos que en Europa.
Esas sociedades incluso han aceptado el hecho de que su país sea

rico y avanzado, sobre todo tecnológicamente, a cambio de menos
libertad y derechos y por eso, ya no miran a Europa como la solución a
sus problemas.
Europa puede ser definida como un espacio en el que la población

goza de altos estándares de vida, unas democracias profundamente
arraigadas, un estado protector y solidario, una sociedad incluyente, una
cultura tan rica como variada y un orden basado en el Derecho, la
negociación y el diálogo entre gobiernos, pero en la actualidad este
sistema está en peligro. La crisis económica que afecta a Europa pone en
un nivel de alto riesgo la continuidad y viabilidad del estado del
bienestar.
El verdadero desafío para Europa será hacer frente no a la

presencia de nuevos actores económicos (de escala global o regional),
sino a la competencia de EE.UU, y el problema de los EE.UU para
mantener el liderazgo en este mundo multipolar lo representaría una
Unión Europea integrada política y tecnológicamente soberana, con la
que podría entrar en colisión en las zonas de interés geopolítico y
geoestratégico.
es mayor del que se había previsto para esas fechas y suponía ya el 87 % del
estadounidense. Desde ese año han pasado otros 4 en los que el Fondo
Monetario Internacional calcula que China tendrá un crecimiento acumulado del
24 % frente al 7.6 % de Estados Unidos.
Los Estados Unidos y Europa son socios y aliados, comparten un

mismo sistema de valores, y rivalizan, dentro de márgenes reducidos (no
como en el caso chino), por mantener el liderazgo económico.
En cuanto a las relaciones internacionales EE.UU mantiene la

hegemonía por hablar con una sola voz y utilizar (a veces con no mucha
habilidad) el hard y soft power con un cierto equilibrio, aunque en
muchas ocasiones la balanza se incline hacia el primero.
Europa, por contra, no tiene una voz única, ya que a nivel

comunitario son varios interlocutores los que se expresan (y no siempre
de forma coordinada), y siempre se oyen, entre sus voces, las de los
Estados miembro. A esto se debe unir que la voluntad comunitaria no
puede imponer la utilización del hard power, por lo que es con políticas
de soft power con las que actúa en la escena internacional, ya que son
más fáciles de consensuar en el seno de la Unión. Para algunos expertos
en la materia Europa es “un hospital lleno de pacientes europeos
enfermos de nacionalismo, faltos de liderazgo, sobrantes de
cortoplacismo, carentes de visión a largo plazo y reticentes a
comprometerse militarmente con EE.UU en el marco de la OTAN13“.
La crisis yugoslava de los años 90 dio un impulso al desarrollo de

la PESC mientras que de forma paralela, se producía un proceso de
ampliación de la UE hacia el Este para integrar a los países liberados de
la influencia rusa. Este proceso concluyó en 2007, con la entrada en la
UE de Bulgaria y Rumania, pero no se supo integrar en el mismo, por
falta de visión estratégica, a Turquía, algo que tendría consecuencias
tanto en la política exterior como en la economía o en el acceso a
recursos energéticos. También fue una ocasión perdida para haber
integrado a Rusia, en una época en la que este país navegaba sin rumbo
hacia un modelo democrático. Dos errores que se estarían pagando
extremadamente caros en la actualidad, véase el caso de Crimea y de
Ucrania en 2014.
13
Este párrafo concentra las ideas expresadas por el presidente del CFR en un
artículo publicado en Financial Times el 12 de mayo de 2010. El artículo
completo, titulado “Goodbye to Europe as a high-ranking power”, se puede
consultar en: http://www.ft.com/intl/cms/s/0/ab995e96-5dfa-11df-8153-
00144feab49a.html#axzz1en3fOkt6
PANEL V: 1207
Una posible forma de hacer frente a todos estos retos sería

fomentar una Cultura de Seguridad, Defensa e Inteligencia comunes, que
impulse la formación, inversión e innovación en estos dominios, como
apoyo a la redefinición de una estrategia de futuro que contribuya a dar
mayor alcance y dimensión al proyecto europeo, tan necesitado
actualmente de estímulos y, evidentemente, orientado a la búsqueda de
una Soberanía Tecnológica común, independiente de los progresos
individuales en este ámbito de los Estados miembro, como por ejemplo
de Francia, Alemania y Reino Unido éste último, aliado fiel de los
EE.UU.
Para superar estas paradojas, sería preciso liberar el potencial

innovador europeo y una de las claves es tratar de buscar la excelencia en
las tecnologías estratégicas, utilizando para ello las herramientas
adecuadas, incluyendo la formación, con el objetivo de alcanzar un alto
grado de independencia en las tecnologías definidas como de soberanía.
En definitiva, si realmente existe en Europa la voluntad de

obtener la independencia y autonomía que aporte la credibilidad
necesaria para constituirse en un actor indispensable en la búsqueda del
equilibrio mundial, desarrollando una sociedad más justa y solidaria y
recuperando el protagonismo de la Vieja Europa, adaptado a los nuevos
tiempos es imprescindible alcanzar la Soberanía de pleno Derecho como
Unión y además también la Soberanía Tecnológica que permita paliar los
acosos de los grandes bloques.
6· LACULTURA DE INTELIGENCIA: FACTOR CLAVE PARA ENTENDER EL

EQUILIBRIO ENTRE LA SEGURIDAD Y LA LIBERTAD
Nos es demasiado habitual que los responsables de nuestro

Servicio de Inteligencia tengan la oportunidad de transmitir directamente
a la sociedad la labor que realizan diariamente en favor de nuestro
sistema de derechos y libertades, dada la debida discreción y la reserva
que han de mantener dentro de su cometido.
Por ello es prioritario dar a conocer que la principal función de la

Inteligencia es la reducción de las incertidumbres y el trabajo de un
Servicio de Inteligencia en el Estado de derecho se centra en la
prevención.
El Centro Nacional de Inteligencia (CNI), es el Organismo

público responsable de facilitar al Presidente del Gobierno y al Gobierno
de la Nación las informaciones, análisis, estudios o propuestas que
permitan prevenir y evitar cualquier peligro, amenaza o agresión contra la
independencia o integridad territorial de España, los intereses nacionales
y la estabilidad del Estado de derecho y sus instituciones. (Art. 1 Ley
11/2002)
El CNI como Organismo público tiene su amparo y se rige por el

principio de sometimiento al ordenamiento jurídico y lleva a cabo sus
actividades específicas en el marco de las facultades expresamente
establecidas en la Ley 11/2002 de 6 de mayo reguladora del CNI y en
la Ley Orgánica 2/2002, de 6 de mayo, reguladora del control judicial
previo del Centro Nacional de Inteligencia.
Es importante destacar que el CNI agrupa actividades que en

otros países están separadas en dos o más Servicios de Inteligencia. Esto
permite que la coordinación e intercambio de inteligencia entre ámbitos
complementarios sea ágil y completa, a la vez que se racionalizan y
optimizan los recursos. En este sentido, el CNI funciona bajo el principio
de coordinación con otros servicios de información del Estado.
Esta coordinación se lleva a cabo en la Comisión Delegada del

Gobierno para Asuntos de Inteligencia (Art. 6 de la Ley 11/2002), que
según el Real Decreto 1886/2011, de 30 de diciembre, por el que se
establecen las Comisiones Delegadas del Gobierno, y posteriormente
rectificado por una disposición general publicada en el Boletín Oficial del
Estado núm. 5 del viernes 6 de enero de 2012.
En otro orden, procede hacer especial referencia a la “Cultura de

Inteligencia 14 “, y por lo tanto, en primer lugar en necesario aclarar el
concepto y su dimensión estratégica.
14
La Cultura de Inteligencia se enmarca en una iniciativa más global, la llamada
Cultura de Seguridad, que es compartida por los integrantes de la Comunidad de
Inteligencia española. El objetivo común es que todos los actores sociales
adquieran conciencia de que tienen un papel activo en la salvaguarda de la
seguridad, y que sólo la suma de esfuerzos puede garantizar la seguridad y la
defensa de los valores que compartimos.
PANEL V: 1209
La “Cultura de inteligencia” es una política de sensibilización

pública que tuvo su inicio en el año 2003 impulsada por el Centro
Nacional de Inteligencia (CNI) con el objetivo de mejorar el
conocimiento de la sociedad en lo que respecta a la labor y misiones del
Servicio de Inteligencia español.
La “Cultura de Inteligencia” en sí misma pretende concienciar

acerca de la importancia de la función de Inteligencia como herramienta
clave en la ayuda a la toma de decisiones estratégicas, tanto a nivel
estatal como en el ámbito privado y uno de los objetivos esenciales
perseguidos a través de la “Cultura de Inteligencia” es dar a conocer a la
sociedad las funciones y misiones del Servicio de Inteligencia como
institución que forma parte del Estado democrático y que actúa al amparo
de la legislación y controlado por ésta.
Al mismo tiempo la “Cultura de Inteligencia” trata de propiciar la

transferencia de conocimientos y experiencias entre los miembros de los
Servicios de Inteligencia y los representantes de los ámbitos académicos
y empresariales, con la convicción de que este intercambio resultará
enriquecedor para todas las partes.
Es de domino público que desde el año 2001, todos los Servicios

de inteligencia Occidentales sin excepción, se han visto inmersos en un
frenético proceso de reformas, en una lucha por recuperar el tiempo
perdido y poder cumplir con éxito sus misiones.
Los cambios operados en el CNI, nuestro Servicio de Inteligencia,

han sido profundos y extensos, hasta el punto de poder afirmar que en
muchos aspectos, es un Servicio completamente diferente al de hace no
demasiados años.
Dentro de esos cambios los más importantes operados en el CNI

durante estos últimos años se centran en dos grandes apartados:
• Nuevos enfoques y procedimientos de trabajo.

• Apertura a la sociedad.
Los cambios en la forma de trabajar han afectado a todo el “Ciclo

de Inteligencia15” y en cuanto a las transformaciones en la metodología y
las tecnologías utilizadas en las labores de adquisición y análisis de la
información, los recursos humanos incorporados y los procedimientos de
planificación y respuesta han supuesto, en su conjunto, una auténtica
revolución que ha requerido, además, un cambio de mentalidad y cultura.
El CNI ha pasado a ser una organización más proactiva, que

asume y fomenta las ideas no convencionales, adaptable, con visión
global y una ambición disciplinada, además se persigue alcanzar otros
retos importantes como desarrollar nuevos modelos de prospectiva que
aporten un mejor análisis estratégico y encontrar técnicas que permitan
responder mejor a potenciales enemigos.
De otro lado, la gran transformación operada en el CNI en cuanto

a su apertura a la sociedad abarca otros aspectos importantes, como el de
concienciar a la ciudadanía de que un Servicio de Inteligencia constituye
un elemento fundamental de la Administración Pública, en su función de
garantizar la seguridad del Estado y la estabilidad de nuestro sistema
democrático.
El propio CNI considera imprescindible que los ciudadanos se

muestren plenamente confiados en que su Servicio de Inteligencia opere
siempre desde el más absoluto respeto de la legalidad, y bajo los
controles políticos, legales, judiciales y económicos, que recoge nuestro
ordenamiento jurídico.
Controles que, por cierto, algunos expertos jurídicos consideran

de los más garantistas del mundo occidental, y que constituyen un
excelente ejemplo de cómo se puede compatibilizar el escrupuloso
respeto al conjunto de nuestros derechos y libertades con el también
irrenunciable derecho a la seguridad.
Haciendo especial observación a lo comentado ahora, es momento

de tratar aspectos que han dejado entrever la posibilidad de vulneración
15
El Ciclo de Inteligencia: Se entiende por Ciclo de Inteligencia la secuencia
mediante la cual se obtiene información, se transforma en inteligencia y se pone
a disposición de los usuarios. El Ciclo de Inteligencia consta de cuatro fases:
Dirección, Obtención, Elaboración y Difusión.
PANEL V: 1211
de los derechos fundamentales reconocidos en el artículo 18.2 y 3 de la

Constitución española por parte de los servicios de inteligencia,
basándose en la Ley Orgánica 2/2002, de 6 de mayo, reguladora del
control judicial previo del Centro Nacional de Inteligencia, la cual es
complementaria de la Ley 11/2002 de 6 de mayo, reguladora del Centro
Nacional de Inteligencia.
• Art. 18.2: “Inviolabilidad del domicilio”

• Art. 18.3: “Secreto de las comunicaciones”
En 2010, a raíz del problema de los controladores aéreos algunos

medios de comunicación recogieron la opinión de uno o más expertos
que reproduciendo una muy personal tesis de estos especialistas en
derecho penal, mantenían no sólo que el supuesto seguimiento por parte
del CNI a integrantes del sindicato de controladores aéreos fue ilegítimo,
sino que la propia norma reguladora del servicio español de inteligencia
era en sí misma “inconstitucional”. Esta noticia en su día causó un alto
revuelo.
Recientemente ya en el 2014, cuando aparecieron las filtraciones

a los medios de comunicación de los programas de vigilancia de los
servicios secretos de varios Estados a través del espionaje, como no podía
ser de otra forma, volvió a aparecer la misma desconfianza en cuanto a la
intromisión en la intimidad por parte de los servicios de inteligencia, para
el caso de España, concretamente sobre el CNI.
Para disipar dudas y aclarar incertidumbres el Secretario de

Estado Director del CNI compareció ante la Comisión de Secretos y
expuso que España había colaborado con Estados Unidos en asuntos
como terrorismo y otros grandes retos para la seguridad.
En cuanto a los metadatos transferidos sobre llamadas telefónicas

(origen y destino de la llamada o su duración) indicó que pertenecían a
comunicaciones registradas fuera de nuestras fronteras, como por
ejemplo en Afganistán, donde existe un despliegue de nuestras Fuerzas
Armadas.
Además puso de manifiesto otro ejemplo concreto donde esa

colaboración ha sido decisiva, como lo es en el Sahel africano.
El SED descartó que por ejemplo el teléfono del Presidente

español hubiera sido espiado e insistió en la legalidad de todo cuanto se
había hecho, aunque aclaró que los norteamericanos se rigen por sus
propias reglas.
Y esa sí que es una aclaración y un mensaje importante, como se

ha comentado en el primer punto temático, los EE.UU operan sobre sus
propias leyes y como hemos visto, existen vacíos legales como el
observado en cuanto a la información transmitida a terceros, lo que
permite a sus agencias de inteligencia poder desarrollar estrategias de
obtención de información completamente singulares, y en cuanto a los
proveedores de internet la legislación sobre la que operan nos es
desconocida para todos nosotros.
Si a todo ello le sumamos que en el ciberespacio, de momento, la

jurisdicción no existe, ni está definida, obtenemos que ese universo está
sólo bajo el control de los Estados que podríamos denominar Soberanos
Tecnológicos.
Pero para no dejar ninguna duda sin despejar sobre la supuesta

intromisión en la intimidad por parte del CNI, se expone lo siguiente:
La Ley Orgánica 2/2002, de 6 de mayo es complementaria de la

Ley 11/2002, también de 6 de mayo, reguladora del Centro Nacional de
Inteligencia, y modifica la Ley Orgánica del Poder Judicial, a los efectos
de establecer un control judicial de las actividades del citado Centro que
afecten a los derechos fundamentales reconocidos en el artículo 18.2 y
18.3 de la Constitución española.
Para las actividades que puedan afectar a la inviolabilidad del

domicilio y al secreto de las comunicaciones, la Constitución española
exige en su artículo 18 autorización judicial.
Además, el artículo 8 del Convenio Europeo para Protección de

los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales exige que esta
injerencia esté prevista en la Ley y constituya una medida que, en una
sociedad democrática, sea necesaria para la seguridad nacional, la
seguridad pública, el bienestar económico del país, la defensa del orden y
la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, o la
protección de los derechos y las libertades de los demás.
PANEL V: 1213
A estos efectos, esta Ley Orgánica, cuyo alcance resulta de una

interpretación conjunta con la Ley reguladora del Centro Nacional de
Inteligencia, determina tanto la forma de nombramiento de un
Magistrado del Tribunal Supremo específicamente encargado del control
judicial de las actividades del Centro Nacional de Inteligencia, como el
procedimiento conforme al cual se acordará o no la autorización judicial
necesaria para dichas actividades.
El plazo para acordarlas será ordinariamente de setenta y dos

horas, pudiendo reducirse, de forma extraordinaria y por motivos de
urgencia debidamente justificados, a veinticuatro horas.
A la vista de todo lo expuesto, no parece prudente atribuirse la

facultad de declarar una Ley Orgánica inconstitucional, algo muy grave y
que está reservado única y exclusivamente al Tribunal Constitucional.
Tal vez puede ser más apropiado formular cuestiones, que no declarar
que es inconstitucional una norma aprobada por las Cortes.
Pero para el caso que nos ocupa, el de la L.O. 2/2002, reguladora

del control judicial previo del CNI, resulta extraño, que si era tan obvia
su inconstitucionalidad, que nadie hasta la fecha haya interpuesto un
recurso de constitucionalidad.
Además a esta carencia de cuestionamiento institucional, ha de

sumarse su origen y redacción, de reforzada legitimidad democrática, en
la medida que el citado texto legal tuvo un amplio consenso en su
tramitación parlamentaria.
La citada norma regula el desarrollo de las actividades de

inteligencia que pueden comportar una afectación del derecho
fundamental a la intimidad, aunque estableciendo siempre y en todo caso,
el control judicial previo a las mismas.
Este es un hecho diferenciador básico en las competencias,

funciones y finalidades de los servicios de inteligencia, en relación a las
desempeñadas (conforme a la Constitución y al resto del ordenamiento
jurídico) por los servicios policiales.
La diferente finalidad perseguida por agencias de inteligencia y

policiales, se establece como determinante en la comprensión del
problema. La intromisión en la intimidad practicada por los servicios

policiales se inscribe en el marco de un proceso penal y está orientada al
acopio de evidencias destinadas a la represión de hechos delictivos.
Sin embargo, la provocada en el desarrollo de las actividades del

CNI nunca persiguen obtener pruebas para trasladarlas a un proceso
penal, sino solo obtener información para analizarla y luego difundirla al
decisor político, en el ámbito de la seguridad nacional.
Por lo tanto, se trata de intervenciones de naturaleza extra –

procesal, preventivas y prospectivas.
El art. 18.3 dice:
“Se garantiza el secreto de las comunicaciones y, en especial, de las

postales, telegráficas y telefónicas, salvo resolución judicial”.
De esta forma la Constitución requiere de una previa resolución

judicial, pero no que ésta se produzca en el seno de un procedimiento
criminal.
Por consiguiente, en la medida que la L.O. 2/2002 contempla la

previa autorización por parte de un magistrado, cumpliría con las
exigencias constitucionales.
7· CONCLUSIONES
Las órdenes secretas y los programas secretos que los propios

ciudadanos estadounidenses desconocían hasta ahora, han quedado al
descubierto, por lo tanto, si la privacidad ha de seguir manteniéndose, el
Congreso de los EE.UU debería iniciar una profunda investigación con el
objetivo de informar a su propia ciudadanía de estas intrusiones en su
vida privada y en la de sus contactos, y además debería imponer límites
racionales basados en los derechos fundamentales de su propia
Constitución y que son de amparo y comparación para el derecho
internacional, para así asegurar la presunción de inocencia y no
considerar terroristas o perpetradores de hechos delictivos a todo el
mundo por doquier, y por tanto con la consecuencia de estar sometidos a
una vigilancia constante.
PANEL V: 1215
En cuanto a los hechos que llevaron a los principales proveedores

de internet a solicitar una mayor transparencia al gobierno de los EE.UU
sobre las peticiones de información solicitadas por las agencias de
inteligencia, se desprende que pudieron ser simples operaciones de
estética y maquillaje, dado que este tema tiene su origen en la década de
los 70 en EE.UU cuando aún no se divisaba la llegada de la era digital en
la que hoy habitamos, cuando la Corte Suprema decidió “que la
información que se comparte con terceros no había de estar protegida por
la Cuarta Enmienda”.
Sobre el punto de la privacidad en la era digital no se debe culpar

de todo al supuesto espionaje o intrusiones varias, y de nada sirve
protestar contra ello y también ante las supuestas malas prácticas de los
proveedores de internet, si nosotros mismos somos los primeros en dejar
nuestra privacidad dispersada y, además gratis, por todo el universo de la
red.
En referencia al concepto de Soberanía Tecnológica, si nos

centramos en Europa observaremos que ostenta un alto déficit de
soberanía y está íntimamente relacionado con las carencias tecnológicas
europeas.
Finalmente, se ha observado que la “Cultura de inteligencia” es

una política de sensibilización pública que tuvo su inicio en el año 2003
impulsada por el Centro Nacional de Inteligencia (CNI) con el objetivo
de mejorar el conocimiento de la sociedad en lo que respecta a la labor y
misiones del Servicio de Inteligencia español.
La Cultura de Inteligencia en sí misma pretende concienciar sobre

la importancia de la función de Inteligencia como herramienta clave en la
ayuda a la toma de decisiones estratégicas, tanto a nivel estatal como en
el ámbito privad y uno de los objetivos esenciales perseguidos a través de
la “Cultura de Inteligencia” es dar a conocer a la sociedad las funciones y
misiones del Servicio de Inteligencia como institución que forma parte
del Estado democrático y que actúa al amparo de la legislación y
controlado por ésta.
Al mismo tiempo la “Cultura de Inteligencia” trata de propiciar la

transferencia de conocimientos y experiencias entre los miembros de los
Servicios de Inteligencia y los representantes de los ámbitos académicos
y empresariales, con la convicción de que este intercambio resultará

enriquecedor para todas las partes.
8· UN APUNTE PROSPECTIVO
En 1951 John H. Herz, un académico norteamericano de derecho

y relaciones internacionales, acuñó en su libro “Political Realism and
Political Idealism” el concepto del dilema de seguridad y hacía referencia
a que en una situación de antagonismo entre dos actores internacionales,
cualquier intento por parte de uno de ellos para incrementar su propia
seguridad activará por parte de otro una respuesta que, al final, resultará
en una merma de la seguridad del primero.
Desde entonces diferentes académicos de las relaciones

internacionales y de los estudios estratégicos han incorporado este
concepto en sus análisis, e incluso, algunos lo han señalado como un
factor clave en eventos tan graves como por ejemplo el estallido de la
Primera Guerra Mundial.
Algunas teorías, coinciden en observar que lo oculto, lo invisible,

lo que no se dice tras los sucesos del 11 de septiembre de 2001, es el
verdadero descalabro que los Estados Unidos ya venían experimentando
en su hegemonía imperialista desde la década de los setenta, no tanto en
el plano militar, pero sí en sus estructuras económicas, en su capacidad
competitiva y en sus decrecientes tasas de productividad y competitividad
a nivel internacional. Además, el efecto de aquellos escalofriantes
atentados conllevó consigo el que se mostrara al mundo, al ciudadano
común y corriente, que el imperio estadounidense era vulnerable a pesar
de su poderío armamentístico y de todos sus medios económicos,
financieros y tecnológicos a su alcance.
Si analizamos todo ello de forma conjunta, observaremos que se

hace referencia a deterioro de estructuras económicas, falta de
competitividad y baja productividad, vulnerabilidad, todos ellos son
preceptos que pertenecen a la estructura global de la denominada
Inteligencia Económica y ligada a ella, a la concepción de la seguridad
como integral e integrada derivada del cambio de paradigma de la propia
seguridad.
PANEL V: 1217
No deberíamos descartar el hecho de que los programas secretos

estadounidenses, sus singulares procedimientos de obtención de
información y su enorme soberanía tecnológica son nuevas armas (o no
tan nuevas), no sólo para la guerra contra el Terror (Terrorismo), sino
también para la guerra por el control y liderazgo del mundo multipolar
actual, y aún hay más, como llamaremos a la nueva generación de
“guerras de la información, económicas o las comerciales” dado que nos
encontramos inmersos en la era de la información que evoluciona
rápidamente hacia la del conocimiento, quizás se denominen “guerras
cognoscitivas”. El tiempo nos lo dirá.
Al final igual será más que cierta la frase hecha que dice: “En la
era de la información todo el mundo sabe qué es lo que está pasando,
pero muy pocos entienden lo que significa”. En definitiva, en este
universo de la sociedad digital la tecnología evoluciona mucho más
deprisa que las leyes, dificultando aún más si cabe la conocida, pero
nunca hallada, búsqueda del equilibrio entre libertad y seguridad.
Y no olvidemos, que en algún momento después de los sucesos

del 11 de septiembre de 2001, además perdimos el equilibrio entre la
privacidad y la seguridad, y probablemente, no volvamos a encontrarlo,
pasará a formar parte de una más de las reliquias intangibles perdidas por
la propia irracionalidad humana.
Libros
Spafford. G (1989). “Computer Recreations of Worms, Viruses and Code War”,
Scientific American, march 1998, p. 110
Recursos digitales
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http://www.cope.es/detalle/El-CNI-asegura-que-no-hubo-escuchas-en-
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estrategia de inteligencia de señales”
http://iipdigital.usembassy.gov/st/spanish/ (consultado el 19 de abril de
2014).
* La fecha de consulta 19 de abril de 2014, es concordante en todas las

referencias por ser el último día de consulta.
LAS RESPUESTAS DE LA ESTRATEGIA DE
SEGURIDAD NACIONAL A LAS AMENAZAS Y LA
PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES DE LA PRIVACIDAD
FERNANDO FLORES GIMÉNEZ*
RESUMEN
La Estrategia de Seguridad Nacional se dirige a planificar de modo

integral las respuestas del Estado a los riesgos y amenazas
contemporáneos que en la actualidad ponen en peligro la seguridad de sus
ciudadanos. Proteger esa seguridad es una obligación que está en el
corazón de los países democráticos, pues sin seguridad no hay libertad.
Sin embargo, los propios medios de lucha contra el terrorismo o las
ciberamenazas están poniendo en peligro uno de los bienes más preciados
en las democracias liberales, el derecho a la privacidad. La Estrategia
española no tiene en cuenta este hecho, pues ni lo identifica como peligro
en sí mismo, ni incorpora principios o criterios para impedir que
instrumentos para la protección de la seguridad como la vigilancia sean,
en manos de un Estado no controlado, una amenaza para la libertad de las
personas y, en concreto, para la garantía de su privacidad.
PALABRAS CLAVE: ESN, seguridad, libertad, derecho a la privacidad,

Estado constitucional.
*
Profesor Titular de Derecho Constitucional Universitat de València
ABSTRACT
The National Security Strategy seeks to give a comprehensive answer

versus the contemporary risks and threats that endanger the citizens’
security at present. Ensuring that security is an essential duty in the basis
of democratic countries, because freedom is not possible without safety
and security. However, the action mechanisms against terrorism and
ciberthreats might jeopardise one of the most important goods in liberal
democracies, the right to privacy. The Spanish Strategy doesn’t pay
attention to this fact. Neither identifies them as risks themselves, nor
assigns principles or criteria to avoid that the tools as surveillance, useful
to protect security, become in the hands of a non controlled State a threat
for the individual freedom of people, specifically for the respect for
privacy.
KEYWORDS: National Security Strategy, freedom, right to privacy,

constitutional country.
PANEL V: 1221
1. INTRODUCCIÓN Y PLANTEAMIENTO
La Teoría del Estado nos enseña que la ficticia dejación de la

libertad por los individuos en manos del Príncipe, a cambio de que éste
les ofrezca seguridad, es una idea que ya tiene su tiempo. Tiene su tiempo
y, podría decirse, su tradición, ya que no solo no ha dejado de estar
presente en la forma de conducir los Estados no democráticos –
obviamente tampoco los contemporáneos–, sino que siempre ha
permanecido latente en el subconsciente del propio Estado constitucional,
pues todos, en situaciones que nos parecen peligrosas, estamos tentados
de traicionarnos a nosotros mismos.
Debe tenerse presente que el Estado constitucional, el sistema

político que nos organiza hoy como comunidad, se fundamenta en el
control efectivo del poder, en la legalidad y en las garantías de los
derechos y las libertades de los ciudadanos. En este sentido, cuando ya en
el siglo XXI vinculamos la seguridad global frente a las libertades de las
personas, a lo que nos enfrentamos es a la deseable coherencia con o la
posible traición a nuestros sistemas constitucionales. En último término,
de lo que hablamos es de la vigencia, más allá de lo formal, de nuestro
contrato social1.
El siglo XXI alberga un mundo complejo desde el punto de vista

de la seguridad, pues con la globalización se han acentuado disfunciones
que ya existían, o que estaban en estado embrionario. La pobreza, la
desigualdad, los desequilibrios demográficos, el cambio climático, la
brecha tecnológica, las ideologías extremistas y no democráticas, el
capitalismo financiero… éstos y algunos más, son todos factores,
transnacionales y asimétricos, que en la actualidad potencian los efectos
de las denominadas “amenazas” sobre la seguridad de los Estados o, lo
que es lo mismo, sobre el bienestar de sus habitantes.
1
Al respecto, una interesante reflexión sobre la tensión entre seguridad y libertad
en el siglo XXI nos la ofrece De Vergottini, G. (2004): “La difícil convivencia
entre libertad y seguridad. Respuestas de las democracias al terrorismo”, Revista
de Derecho Político, 61, especialmente pp.17 y ss. También tiene interés
Feldman, D. (2005): “Terrorism, human rights and their Constitutional
implications”, European Constitutional Law Review, Vol 1 (3), pp. 531-552.
Sin entrar ahora en las razones más profundas que han conducido
a ello, la realidad es que los Estados han descrito este escenario y
reaccionado frente a él subrayando fundamentalmente el enfoque de la
defensa y la seguridad, unos conceptos que, como la misma realidad, han
sufrido en las últimas décadas una transformación radical2. Una muestra
de la importancia que se ha otorgado en los países europeos a esta
perspectiva ha sido la tendencia en los últimos años a elaborar
“estrategias globales de seguridad”3, es decir, documentos programáticos
que establecen un marco de referencia global y omnicomprensivo en
materia de seguridad, y que tienen por objeto integrar la respuesta de los
Estados a problemas que afectan a su seguridad.
Esta tendencia es apreciada críticamente por Bauman al indicar

que, en las últimas décadas, Europa ha dejado de ver al resto del planeta
como una mina de retos, para empezar a percibirlo como una fuente de
amenazas, y que en nombre de la seguridad amenazada por esa
hostilidad, los Estados han ido instaurando medidas prácticamente
desconocidas desde los tiempos del habeas corpus, medidas que, por
ejemplo, suponen “la violación rutinaria de la privacidad”, o “el acceso
de los servicios secretos a la información más íntima acerca de cualquier
sospecha, por muy tenues o equivocadas que fueran las razones de la
sospecha” (Bauman, 2009, 38).
Las informaciones que en los últimos meses han revelado los

actos de espionaje y vigilancia masivos llevados a cabo por la agencia
NSA de Estados Unidos (y no solo) indican que la aprensión del
2
Sobre la evolución del concepto de seguridad puede verse, por ejemplo, Enseñat
Berea, A. (2009): “El concepto de seguridad nacional en las estrategias de
seguridad nacional”, en Los nuevos paradigmas de la seguridad, CITpax, pp.
11-12.
3
En los últimos años se han aprobado las estrategias de seguridad nacional de los
Países Bajos, Reino Unido, Alemania y Francia. España aprobó su Estrategia
Española de Seguridad en 2011, modificada tras el cambio de Gobierno como
Estrategia de Seguridad Nacional y aprobada en 2013. La aparición de estos
documentos obedece, en palabras de Arteaga, a “la necesidad de actualizar el
modelo de seguridad que los Estados avanzados vienen prestando a sus
sociedades y es novedosa porque los gobiernos europeos nunca habían puesto
por escrito su percepción de los problemas de seguridad”. Su precedente radica
en la tradición estadounidense y, más entre nosotros, en la Estrategia Europea
de Seguridad de 2003 (Arteaga, 2008,1).
PANEL V: 1223
sociólogo polaco respecto de los instrumentos empleados para luchar

contra los riesgos y amenazas con el fin declarado de garantizar la
seguridad, es justificada4. No cabe duda de que estamos asistiendo a una
violación sistemática por parte de los Estados (y de sujetos privados muy
poderosos) de los derechos fundamentales de los ciudadanos, y no sólo
de los relativos a la privacidad. Sin embargo, las circunstancias
singulares de esa violación a escala provocan que para dar una respuesta
adecuada (su persecución, castigo y reparación) no baste con el hecho de
conocerla. La cuestión es algo más compleja.
Esta comunicación no pretende abarcar, ni mucho menos, esa

complejidad. Tan solo va a tratar de comprender algunos aspectos básicos
de un marco de referencia relevante para entenderla (el que establece la
Estrategia de Seguridad Nacional aprobada en España 2013), y
determinar su relación con ese bien individual y colectivo que es la
privacidad. Así, el objeto de esta contribución es abordar cómo las
respuestas que la Estrategia prevé para atajar los riesgos y amenazas
globales que afectan a nuestro país dan cobertura a la intromisión en el
derecho a la privacidad de las personas, identificar qué regulación las
delimita, y señalar algunas cuestiones conflictivas o no resueltas de esa
tensión de intereses.
4
Aunque ni los instrumentos ni las prácticas de las agencias de vigilancia e
inteligencia son nuevos. Sólo más evolucionados tecnológicamente, y por ello,
de mayor alcance ante los derechos fundamentales. Así, por ejemplo, el
Proyecto Shamrock fue un programa de espionaje inaugurado en 1945 cuyo
objeto era la captación y almacenaje de los datos telegráficos que entraban y
salían de Estados Unidos. Por medio de él, la antecesora de la NSA (la AFSA)
accedía a información a través de compañías como Western Union o RCA, la
cribaba y, si lo consideraba oportuno, la suministraba al FBI, la CIA o el
Departamento de Defensa. Todo ello sin autorización judicial. En 1975 el
llamado Comité Church del Senado puso en cuestión la ejecución de Shamrock,
y éste fue clausurado. Ya en la actualidad, y con ocasión de las revelaciones de
Snowden respecto del Programa PRISM, el gran público ha sabido (entre otras
muchas cosas) que Gran Bretaña tiene su propio programa, Tempora, y que la
mayoría de gobiernos occidentales comparten los datos personales e
infraestructuras de que disponen, sin que existan garantías legales suficientes, ni
derecho de acceso, ni capacidad de control ciudadano o político sobre estas
prácticas.
2. LA ESTRATEGIA DE SEGURIDAD NACIONAL Y LA PRIVACIDAD
2.1. La Estrategia de Seguridad Nacional y las libertades
¿Qué dice la Estrategia de Seguridad Nacional (en adelante ESN)

acerca de su posible relación con y afectación a los derechos y libertades
de las personas? La ESN no dice nada al respecto, pero no cabe duda de
que tanto su planteamiento como su ejecución están íntimamente
relacionados con la libertad y los derechos. Dos apuntes pueden
certificarlo.
En primer lugar, en la presentación de la ESN ante la Comisión

Constitucional del Congreso de los Diputados se habló de la vinculación
entre la Estrategia y la libertad y las libertades, desde dos perspectivas.
“La seguridad está al servicio de la libertad”, declaró el representante del
Gobierno en su exposición, y en respuesta a las preguntas de los
diputados sobre esta cuestión añadió ideas como “la seguridad está al
servicio de la libertad”, “la libertad no cae del cielo”, o “la seguridad es
el complemento necesario de la libertad”5. En otras palabras, que la ESN
es una estrategia dirigida también (además del objetivo declarado de
“defender los intereses vitales y estratégicos de España en el mundo”), a
garantizar los derechos de los ciudadanos. La otra perspectiva,
5
La ESN, adoptada por el Consejo de Ministros el 31 de mayo de 2013, fue
presentada en el Congreso por el Jefe de Gabinete del Presidente del Gobierno
(señor Moragas) el 9 de julio del mimo año. Puede consultarse en el Diario de
Sesiones del Congreso de los Diputados, Año 2013, núm.372. En esta misma
dirección la Estrategia define la Seguridad Nacional como “la acción del Estado
dirigida a proteger la libertad y el bienestar de sus ciudadanos, a garantizar la
defensa de España y sus principios y valores constitucionales”; y además,
afirma en su inicio que “el mandato constitucional de garantizar la convivencia
democrática dentro del marco de la Constitución y del resto del ordenamiento
jurídico y de proteger a los ciudadanos en el libre ejercicio de sus derechos y
libertades públicas se facilita en nuestro país mediante un sistema de seguridad
pública apoyado fundamentalmente en dos cuerpos estatales, uno de naturaleza
civil -el Cuerpo Nacional de Policía- y otro de naturaleza militar -la Guardia
Civil-, que, junto a policías autonómicas y locales, tienen la responsabilidad del
mantenimiento de la seguridad ciudadana. Véase el Capítulo 1 (“Una visión
integral de la Seguridad Nacional”) de la Estrategia de Seguridad Nacional. Un
proyecto compartido. Departamento de Seguridad Nacional, Presidencia del
Gobierno, Gobierno de España, 2013, pp.7 y 8.
PANEL V: 1225
introducida en el turno de intervenciones de los grupos parlamentarios,

revela que la Estrategia no solo se dirige a proteger las libertades sino
que, debido precisamente a su enfoque netamente securitario, les afecta
negativamente; a esas libertades, a los derechos sociales y las políticas de
solidaridad del Estado. Es decir, se sugiere que una mirada
excesivamente “defensiva” y “securitaria” sobre las amenazas tiene
efectos perniciosos sobre las garantías de los derechos y libertades que la
propia ESN debe proteger.
La segunda nota que relaciona la ESN con los derechos es

precisamente la ausencia de referencia a ellos. No solo no los nombra ni
una sola vez (como sí hacía la Estrategia Española de Seguridad de
2011), sino que tampoco hace referencia a los principios de actuación
internacional que tienen que ver con ellos, como la legitimidad y
legalidad internacional. De hecho, ya no se menciona la Carta de las
Naciones Unidas, y cuando se nombra a la ONU es para afirmar que,
aunque “sigue siendo la organización más relevante para la cooperación
mundial y el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional… para
seguir siéndolo, se deberá reformar profundamente.” Cabe decir, en
conclusión, que la Estrategia no desea integrar en su propio texto, como
elemento interpretativo de su aplicación, el Derecho de los derechos
fundamentales.
2.2. La ESN y la privacidad
2.2.1 Qué es la privacidad y cómo se protege por el Derecho
Debido a la importación de la privacy del inglés existe una cierta

confusión de su significado en castellano. La Real Academia de la
Lengua define la privacidad como el “ámbito de la vida privada que se
tiene derecho a proteger de cualquier intromisión”. A veces se confunde
con el concepto de intimidad, pero no son términos que signifiquen lo
mismo. La intimidad se define como la “zona espiritual íntima y
reservada de una persona o de un grupo, especialmente de una familia”.
Así que ésta, la intimidad, también está protegida como derecho, pero se
trata de un aspecto específico, especialmente sensible, del contenido de la
privacidad.
La Constitución española protege los derechos de la privacidad en

su art.18. La intimidad personal y familiar, la propia imagen, la
inviolabilidad del domicilio, el secreto de las comunicaciones y la

“libertad informática” o protección de datos de carácter personal. Se trata
de derechos que resguardan la privacidad de las personas, y aunque cada
uno de ellos posee un contenido específico, en la mayoría de los casos
aparecen vinculados de una u otra manera. Junto a la Constitución, esos
derechos también se encuentran reconocidos por tratados internacionales,
como el Convenio Europeo de Derechos Humanos6 o el Convenio 108
para la Protección de las Personas con Respecto al Tratamiento
Automatizado de Datos de Carácter Personal (ambos en el marco del
Consejo de Europa), así como por normativa de la Unión Europea, como
la Directiva 95/46/CE 7 , y la Carta de Derechos Fundamentales 8 .
También, sin duda, es un derecho incorporado al acervo normativo y
declarativo de Naciones Unidas9.
6
Art.8 CEDH. Derecho al respeto a la vida privada y familiar
1. Toda persona tiene derecho al respeto de su vida privada y familiar, de su
domicilio y de su correspondencia.
2. No podrá haber injerencia de la autoridad pública en el ejercicio de este
derecho, sino en tanto en cuanto esta injerencia esté prevista por la ley y
constituya una medida que, en una sociedad democrática, sea necesaria para la
seguridad nacional, la seguridad pública, el bienestar económico del país, la
defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la
moral, o la protección de los derechos y las libertades de los demás..
7
Directiva 95/46/CE del parlamento europeo y del consejo de 24 de octubre de
1995 relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al
tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos.
8
Artículo 7. Respeto de la vida privada y familiar
Toda persona tiene derecho al respeto de su vida privada y familiar, de su
domicilio y de sus comunicaciones.
Artículo 8. Protección de datos de carácter personal
Toda persona tiene derecho a la protección de los datos de carácter personal que
la conciernan.
Estos datos se tratarán de modo leal, para fines concretos y sobre la base del
consentimiento de la persona afectada o en virtud de otro fundamento legítimo
previsto por la ley. Toda persona tiene derecho a acceder a los datos recogidos
que la conciernan y a su rectificación.
El respeto de estas normas quedará sujeto al control de una autoridad
independiente..
9
Se refieren a ella el art.12 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos, y el art.17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Para la configuración de la privacidad tiene especial interés la reciente
Resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas según la cual el
PANEL V: 1227
En cuanto al contenido, los sujetos, el alcance y tratamiento

específicos del derecho a la privacidad vienen determinados por las leyes
generales y sectoriales 10 que los desarrollan, así como por la
jurisprudencia emitida por los distintos tribunales a la hora de resolver los
conflictos concretos que se plantean en relación con ellos.
De especial interés resulta la creación jurisprudencial en España

del derecho fundamental a la protección de datos. Efectivamente, aunque
en su origen éste no estaba incluido como tal en el artículo 18 CE, el
Tribunal Constitucional entendió que el art.18.4 establece un
“instituto de garantía de otros derechos, fundamentalmente el

honor y la intimidad, pero también de un instituto que es, en sí mismo, un
derecho o libertad fundamental, el derecho a la libertad frente a los
potenciales agresiones a la dignidad y a la libertad de la persona
provenientes de un uso ilegítimo del tratamiento mecanizado de datos”11.
derecho humano a la privacidad supone que “nadie debe ser objeto de

injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su
correspondencia”, recuerda que existe el derecho a la protección de la ley contra
esas injerencias, y determina que su ejercicio es importante para materializar el
derecho a la libertad de expresión y para abrigar opiniones sin interferencias.
Por ello, concluye, es una de las bases de una sociedad democrática. Naciones
Unidas, Asamblea General, Resolución 68/167. El derecho a la privacidad en la
era digital, de 18 de diciembre de 2013.
10
La Ley Orgánica de Protección de Datos de Carácter Personal (15/1999, de 13
de diciembre) y su Reglamento de desarrollo (Real Decreto 1720/2007, de 21 de
diciembre); la Ley General de Telecomunicaciones (32/2003, de 3 de
noviembre); la Ley de Enjuiciamiento Criminal; la Ley de Protección de
Seguridad Ciudadana (1/1992, de 21 de febrero); la Ley por la que se regula la
utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares
públicos (4/1997, de 4 de agosto); la Ley de Seguridad Privada (23/1992, de 30
de julio); la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (2/1986, de 13 de
marzo). A esta normativa general, habría de añadirse la legislación especial, por
sectores. como Sanidad (como la Ley General de Sanidad, o la Ley de
autonomía del paciente y derechos y obligaciones en materia de información y
documentación clínica); ámbito fiscal (impuesto sobre la Renta…); ámbito de
menores, etc.
11
El artículo 18.4 dispone que “la ley limitará el uso de la informática para
garantizar el honor y la intimidad personal y familiar de los ciudadanos y el
pleno ejercicio de sus derechos”. La sentencia del Tribunal Constitucional
254/1993, de 20 de julio interpreta esas palabras como el reconocimiento de un
Es decir, lo que la Constitución llama “la informática”. Como ya

se ha indicado en la Introducción de esta comunicación, y veremos en los
siguientes puntos, es fundamentalmente este ámbito de la privacidad
relativo a los datos de carácter personal (aunque no solo este ámbito,
también de una forma singular el secreto de las comunicaciones) el que
está siendo afectado de forma preocupante por la aplicación
indiscriminada de la perspectiva securitaria.
2.2.2. Cómo afecta la ESN a la privacidad
El objeto de la Estrategia es identificar riesgos y amenazas que

afectan a la seguridad del Estado y las personas, determinar unas
respuestas adecuadas a las mismas y determinar unas líneas de acción
estratégica para prevenirlas, perseguirlas y acabar con ellas o, al menos
mitigar sus efectos. La ESN, ya lo indicamos, es muy general y prudente
en sus previsiones, y no hace referencia expresa en ningún momento a la
tensión que puede provocar la aplicación de algunas de sus “líneas de
acción estratégica” sobre los derechos y libertades de los ciudadanos. Sin
embargo, una lectura atenta de la misma nos permite identificar las
respuestas y líneas de acción que dan cobertura a las acciones que, en
determinados casos, pueden presentar en su aplicación no garantista un
peligro para los derechos.
A continuación se exponen las cuatro respuestas de la ESN cuya

ejecución tiene repercusiones más intensas sobre el derecho a la
privacidad de los ciudadanos. Se indica la finalidad de las respuestas
(elemento esencial para llevar a cabo más tarde el juicio de ponderación
con otros intereses en juego, a saber, el derecho) y las medidas concretas
para implementarlas. Veámoslas.
a) La lucha contra el terrorismo
La lucha contra la amenaza del terrorismo tiene como objetivo

neutralizar o al menos reducir la vulnerabilidad de la sociedad ante sus
ataques, haciendo frente a los procesos de radicalización que lo puedan
derecho a la “autodeterminación informativa” o “libertad informática”, también

conocido como derecho fundamental a la protección de datos de carácter
personal (véase, especialmente, el Fj6).
PANEL V: 1229
preceder o sustentar. Entre las líneas de acción estratégica previstas,

interesan al ámbito de la privacidad estas dos:
1. Prevención: actuar contra el terrorismo desde su origen… En el

ámbito del ciberespacio, se procurará que internet no constituya
un medio para la radicalización, la propagación y la consecución
de sus fines.
2. Protección: disminuir nuestras vulnerabilidades. Se trabajará para
reducir las oportunidades de cometer atentados… en el espacio
virtual -fortaleciendo las redes y sistemas de información
nacionales.
3. Persecución: hacer frente a la actividad terrorista. Se promoverán
y mejorarán las capacidades de investigación e inteligencia sobre
los terroristas y sus acciones mediante la adecuación de los
instrumentos nacionales precisos de coordinación, dirección y
supervisión…12.
b) La lucha contra el crimen organizado
Su objetivo es “impedir el asentamiento de los grupos criminales

organizados, poner a disposición de la justicia a los que ya operan dentro
de nuestras fronteras e impedir la consolidación de sus formas de
actuación delincuencial. Para conseguirlo, la ESN establece como
objetivo instrumental:
“(la) mejora de la colaboración entre los centros y agencias de

inteligencia estratégica, especialmente a través del fomento del
intercambio de información”13.
c) La ciberseguridad
La ciberseguridad está dirigida, en palabras de la propia ESN a

“garantizar un uso seguro de las redes y los sistemas de información a
través del fortalecimiento de nuestras capacidades de prevención,
detección y respuesta a los ciberataques”. Entre las líneas de acción
estratégica previstas destacan para nuestro interés:
12
Estrategia de Seguridad Nacional, cit. p.41.
13
1. Incremento de la capacidad de prevención, detección,

investigación y respuesta ante las ciberamenazas con apoyo en un
marco jurídico operativo y eficaz…
2. Garantía de la seguridad de los sistemas de información y las
redes de comunicaciones e infraestructuras comunes a todas las
Administraciones Públicas. Se finalizará la implantación del
Esquema Nacional de Seguridad, previsto en la Ley 11/2007, de
22 de junio, mediante el refuerzo de las capacidades de detección
y la mejora de la defensa de los sistemas clasificados...
3. Mejora de la seguridad y resiliencia de las Tecnologías de la
Información y la Comunicación (TIC) en el sector privado a
través del uso de las capacidades de los poderes públicos. Se
impulsarán y liderarán actuaciones destinadas a reforzar la
colaboración público-privada y la seguridad y robustez de las
redes, productos y servicios de las TIC empleados por el sector
industrial14.
Es necesario mencionar en este punto la adopción de la Estrategia

de Ciberseguridad Nacional (ECN), documento aprobado en 2013 que
sirve de fundamento para desarrollar las previsiones de la Estrategia de
Seguridad Nacional en materia de protección del ciberespacio, y cuya
finalidad es “implantar de forma coherente y estructurada acciones de
prevención, defensa, detección, respuesta y recuperación frente a las
ciberamenazas” 15 . Con carácter general es reseñable, de una parte, la
mención que la ECN hace del necesario respeto a los derechos
fundamentales consagrados en la Constitución y en los tratados
internacionales; de otra, que entre los principios rectores de la ECN se
mencione la “proporcionalidad, racionalidad y eficacia”, en virtud del
cual los riesgos derivados del uso de la tecnología deben gestionarse
equilibrando oportunidades y amenazas, “asegurando la proporcionalidad
en las medidas de protección adoptadas, que habrán de ser elementos
habilitantes de la confianza y no trabas al desarrollo de nuevos servicios”.
Ya en lo concreto, deben destacarse dos “líneas de acción” de la

ECN. La “Línea de Acción 4”, que se presenta como la “capacidad de
14
15
Estrategia de Ciberseguridad Nacional, Departamento de Seguridad Nacional,
Presidencia del Gobierno, Gobierno de España, 2013.
PANEL V: 1231
investigación y persecución del ciberterrorismo y la ciberdelincuencia”,

destacando el objetivo de “integrar en el marco legal español las
soluciones a los problemas que surjan relacionados con la ciberseguridad
para la determinación de los tipos penales y el trabajo de los
departamentos competentes”. Y la “Línea de Acción 5: Seguridad y
resilencia de las TIC en el sector privado”, en cuyo marco se ha de:
Impulsar la cooperación entre los sectores público y privado,

promoviendo el intercambio de información sobre vulnerabilidades,
ciberamenazas y sus posibles consecuencias, especialmente en lo relativo
a la protección de los sistemas de interés nacional”, (así como) “promover
la cooperación con los sectores de la industria y los servicios de la
ciberseguridad, con el fin de mejorar conjuntamente las capacidades de
detección, prevención, respuesta y recuperación frente a los riesgos de
seguridad del ciberespacio, impulsando la participación activa de los
proveedores de servicios así como el desarrollo y adopción de códigos de
conducta y buenas prácticas16.
d) La contrainteligencia
La contrainteligencia tiene como finalidad última la defensa de

los intereses estratégicos, políticos y económicos de España, y se utiliza
para “prevenir, detectar y neutralizar las agresiones encubiertas
procedentes de otros Estados, de sus servicios de inteligencia y de grupos
o personas, que estén dirigidas a la obtención ilegal de información”. En
este ámbito, entre las líneas de acción estratégica de la ESN destaca:
La “elaboración de una normativa actualizada para regular la

protección de la información clasificada”, así como el “incremento de la
cooperación internacional en materia de contrainteligencia, tanto en el
ámbito bilateral como en los organismos multinacionales de seguridad y
defensa de los que España forma parte, para proporcionar una respuesta
integral en defensa de los intereses nacionales”17.
e) Recapitulación
Del repaso a las referencias que las diferentes respuestas a los

riesgos y amenazas hacen a acciones que están en condiciones de afectar
16
Estrategia de Ciberseguridad Nacional, cit. pp.35 y 36.
17
a la efectividad del derecho a la privacidad, puede deducirse que los

objetivos (legítimos) de dichas acciones están claros, pero que, en
cambio, el contenido y alcance de las líneas de acción resulta bastante
difuso. Aun así, pueden extraerse algunas notas de interés:
1ª. Las amenazas descritas van muchas veces de la mano, hasta llegar a
confundirse, y afectan con frecuencia a los mismos bienes y
derechos. Por ello es normal que también compartan las respuestas
que el Estado utiliza para contrarrestarlas. En concreto, es normal
que el terrorismo, el crimen organizado o la ciberdelincuencia se
ataquen desde la vigilancia, entendida ésta como medio que
consiste en prestar atención exacta y obtener información de lo
vigilado, de tal manera que se ponga en manos de quien la ejerce la
capacidad de prever, evitar y perseguir acciones o situaciones
objeto de aquellas amenazas.
2ª. A la vista de la ESN resulta evidente que en el mundo de la
comunicación y las nuevas tecnologías el ciberespacio es el “campo
principal de batalla” (no el único pero sí fundamental) en el que se
está librando el futuro de la seguridad. Prueba de ello es que el
primer desarrollo de la ESN haya sido, precisamente, el relativo a
la ciberseguridad (ECN), o la estimación según la cual el 80% de la
inteligencia que emplea la administración estadounidense para
apoyar sus decisiones políticas provienen del ciberespacio. Esta
circunstancia demuestra que, siendo la vida privada uno de los
elementos absolutamente presente en ese campo de batalla, es
precisamente el derecho a la privacidad uno de los más gravemente
afectados por el conflicto.
3ª. La ESN insiste en la importancia de las “capacidades”, es decir, en
la necesidad de poder contar con los elementos personales y
materiales (personas suficientes y con formación, y tecnología y
procedimientos adecuados) para hacer frente a las amenazas. Dicho
en otras palabras, se reclama la construcción de un potente aparato
de vigilancia que esté a la altura del peligro que aquellas suponen.
4ª. Junto a lo anterior, se insiste en la conveniencia de una mayor
coordinación, tanto en el marco de la Administración, como en la
relativa a la cooperación de lo público y lo privado, y eso mismo
tanto en el ámbito estatal como en el internacional. Está
comprensible búsqueda de eficacia tiende, en consecuencia, a la
integración de una vigilancia integral, completa, sin resquicios. Por
PANEL V: 1233
eso mismo es absolutamente necesario ser consciente de que una

vigilancia de este tipo, siendo deseable desde la perspectiva de la
seguridad, supone también un peligro mayor para los derechos
vinculados a la privacidad de la persona.
5ª. La necesidad de un marco normativo claro y armonizado a nivel
regional. Se es consciente de que la realidad está avanzando de
forma más rápida que la normativa que la encauza y la ordena y, se
podría añadir, la obliga a respetar los principios constitucionales de
nuestro ordenamiento jurídico.
6ª. Por último, debe reiterarse la ausencia total en la ESN de cualquier
tipo de referencia a los posibles “daños colaterales” que sobre los
derechos fundamentales y las libertades públicas puede tener (está
teniendo) la aplicación concreta de las líneas de acción de la
Estrategias. Incluso cuando se incorpora (en la ECN) un elemento
esencial de valoración en las medidas de protección adoptadas
como es la “proporcionalidad”, no se hace con relación a los
derechos afectados, sino al “desarrollo de nuevos servicios”, es
decir, al ámbito (que obviamente debe ser tenido en cuenta) de lo
económico y lo privado.
3. LOS CONFLICTOS Y LO NO RESUELTO
3.1. La cobertura legal de la intromisión en la vida privada por

razones de seguridad
Esa última nota, el silencio de la ESN sobre los efectos negativos

que la respuesta a las amenazas está provocando en los derechos relativos
a la privacidad, conduce a replantear los términos en los que en la
actualidad se muestra el ya tradicional conflicto entre libertad y seguridad
y, concretamente, la tensión entre la protección de ésta y la intromisión
en la privacidad de las personas.
Es sabido que toda decisión dirigida a proteger la seguridad

implica conductas preventivas, y que éstas conductas tienen costes,
muchos de ellos relacionados con el ejercicio de los derechos y libertades
fundamentales de las personas. Así que es claro que para garantizar la
libertad deben tomarse medidas que en ocasiones pueden limitar los
derechos que dan contenido a esa misma libertad, entre ellos y muy
notoriamente el derecho a la privacidad.
Para empezar, debe recordarse que el Tribunal Europeo de

Derechos Humanos ha argumentado a favor de la intromisión del Estado
en el ámbito de la libertad (concretamente del ámbito de la privacidad),
por causa de la seguridad, argumentando del modo siguiente:
Las sociedades democráticas se encuentran amenazadas en nuestros

días por formas muy complejas de espionaje y por el terrorismo, de suerte
que el Estado debe ser capaz para combatir eficazmente estas amenazas
de vigilar en secreto los elementos subversivos que operan en su territorio.
El Tribunal debe admitir que la existencia de disposiciones legislativas
acordando los poderes de vigilancia secreta de la correspondencia, de los
envíos postales y de las comunicaciones son, ante una situación
excepcional, necesarios en una sociedad democrática, para salvaguardar la
seguridad nacional y/o defensa del orden y la prevención de infracciones
penales18.
De este párrafo se deducen, al menos, dos cosas. La primera es

que el Convenio Europeo de Derechos Humanos da cobertura al Estado
para la intromisión en la vida privada de las personas. La segunda es que
para que esa intromisión no vulnere los derechos de las personas deben
concurrir una serie de requisitos. Estos requisitos son:
a) Legalidad
Como ocurre con el resto de derechos fundamentales, cualquier

limitación al derecho a la privacidad debe ser prescrita por ley, con todas
las características normativas que ésta supone (en España que la ley sea
orgánica, discusión pública, publicidad, protección judicial específica…).
b) Finalidad legítima
Las leyes sólo deben permitir la vigilancia de las comunicaciones

por parte de autoridades estatales específicas cuando se justifique un
objetivo legítimo que se corresponda con un interés jurídico
preponderante y que sea necesario en una sociedad democrática. Dicho
interés no debe confundirse con el interés de un gobierno específico, pues
la finalidad de la vigilancia no puede consistir en garantizar la seguridad
18
Sentencia TEDH de 6 de septiembre de 1978, caso Klass y otros contra
Alemania.
PANEL V: 1235
de quien ostenta el poder, sino los intereses del Estado y la libertad de

quienes se encuentran en él. Además, el interés legítimo debe ser
justificado en cada caso particular, no de forma genérica.
c) Proporcionalidad
El principio de proporcionalidad supone que, siempre que resulte

posible, se deben adoptar otros medios menos intrusivos en la privacidad
de las personas, con el fin de prevenir interferencias injustificadas en los
derechos y libertades fundamentales 19 . El denominado “juicio de
proporcionalidad” se somete, a su vez, a la constatación de tres
condiciones: que la medida de vigilancia pueda efectivamente conseguir
el objetivo propuesto (juicio de idoneidad); que sea una medida
necesaria, en el sentido de que no exista otra medida más moderada para
la consecución de tal propósito con igual eficacia (juicio de necesidad); y,
finalmente, que sea ponderada o equilibrada, por derivarse de ella más
beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros
bienes o valores en conflicto (juicio de proporcionalidad en sentido
estricto).
Además de estos principios, que se deducen directamente de la

jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo (y de la jurisprudencia
constitucional española), deben tenerse en cuenta los requeridos en julio
de 2013 por una serie de organizaciones de todo el mundo en un
documento llamado “Principios Internacionales sobre la Aplicación de
los Derechos Humanos a la Vigilancia de las Comunicaciones”. En él,
además de los principios ya referidos, se añaden otros. La necesidad de
que una autoridad judicial imparcial e independiente autorice las
decisiones relacionadas con la vigilancia. Que los procedimientos
judiciales a que puedan dar lugar dichas decisiones respeten las garantías
del debido proceso. Que se dé información al ciudadano de que existe la
decisión que autoriza la vigilancia (salvo, obviamente, aquellos casos en
que dicha comunicación impida el mismo objetivo de la vigilancia). La
transparencia sobre el uso y alcance de las técnicas y poderes de la
19
En el ámbito de la privacidad el Tribunal Constitucional determina que la
proporcionalidad es “una exigencia común y constante para la
constitucionalidad de cualquier medida restrictiva de derechos fundamentales,
entre ellas las que supongan una injerencia en los derechos a la integridad física
y a la intimidad” (STC 207/1996).
vigilancia de las comunicaciones. Que haya, en los tratados de asistencia

judicial recíproca, medidas rigurosas de seguridad para la privacidad.
Que se tipifiquen delitos contra el acceso ilegítimo a los datos de
comunicaciones. Y que haya protección para los informantes20.
Hubiera sido un detalle positivo que la ESN recogiera algunos de

estos principios, aun sin desarrollarlos, como fundamentos básicos que
han de inspirar la implementación de las líneas de acción que afectan al
derecho a la privacidad.
3.2. Los conflictos no resueltos
Hubiera sido un detalle porque hubiera mostrado que el Estado es

consciente de los excesos que se están produciendo y hubiera dado una
señal sobre la necesidad de reequilibrar dos intereses –seguridad y
libertad– que a estas horas se encuentran en muy distinta posición. Sin
pretender profundizar en ellos, a continuación destacamos algunos de los
problemas que deben abordarse por carecer en la actualidad de una
solución satisfactoria para la garantía del derecho a la privacidad.
En primer lugar, la ESN no hace mención de aquellos casos en

que otro Estado lleva a cabo una vigilancia masiva de las comunicaciones
de los ciudadanos españoles, incluyendo entre estos a personas relevantes
de la economía, la cultura y la política, hasta el Presidente del Gobierno.
No se habla aquí de casos puntuales o numerosos de “espionaje” político
o económico (que siempre han existido y no afectan a elementos de la
privacidad), sino de una monitorización a escala e indiscriminada de las
comunicaciones de ciudadanos indefensos.
En segundo lugar, la posición de algunas empresas privadas de

comunicación en relación con los datos que obtienen de sus clientes (la
manera de recibirlos, el uso que hacen de ellos, su traslado, su almacenaje
o destrucción…) no es siempre clara, con lo que tampoco resulta clara la
protección de esos datos y la privacidad vinculada a ellos. Este tema se
relaciona directamente con el de la información con que cuentan los
usuarios en relación con los datos que ponen a disposición de las
20
El documento puede consultarse en:
https://es.necessaryandproportionate.org/text
PANEL V: 1237
empresas. La gente está habituada a utilizar servicios o aplicaciones

“gratuitos” en Internet, pero no es consciente de que lo que ocurre es que
el producto es, precisamente, la gente. De una parte, las empresas ganan
dinero con la información personal y con las métricas que obtienen de su
uso. En relación con esto, cada persona es dueña de sus datos, pero lo
importante es que sea consciente de cuál es la finalidad para la que son
usados, y muchas veces no lo es ni se le ofrece la posibilidad de serlo, por
lo que su teórico consentimiento en favor de las empresas podría estar
viciado. Más grave, en cualquier caso, es la cuestión relativa a la relación
de las agencias de inteligencia con las empresas que manejan toda esa
información personal, que pasa a manos del Estado para fines de
seguridad con un nivel de garantías mínimo para el ciudadano21.
En tercer lugar, nos encontramos con que el elemento “finalidad

legítima” de la vigilancia (proteger la seguridad) parece ser suficiente
para justificar cualquier grado de intromisión en la privacidad de las
personas. Cuando el escándalo Snowden saltó a la luz pública, los hechos
fueron reconocidos por la NSA ante el Senado, alegando que la
información obtenida no fue utilizada para ningún otro fin que no fuera
garantizar la seguridad nacional. Pero, como hemos visto en el punto
anterior, la finalidad legítima “en abstracto” no es el único elemento que
debe concurrir para justificar una intromisión grave en el derecho a la
privacidad.
Por otra parte, el peso de esa finalidad legítima, así como la falta
de unos mínimos controles adecuados está dando cobertura (al menos en
Estados Unidos pero con repercusión en todo el Planeta) a la llamada
“vigilancia por defecto” (Hernández, Fojón, Colom, 2014).
Evidentemente este tipo de monitorización vulnera los principios de
necesidad y excepcionalidad que justifican la vigilancia, y contraviene la
21
Hace unos meses The Washington Post (june 6, 2013) publicaba que empresas
como Microsoft, Facebook, Google, Apple, Yahoo, Skype, YouTube, AOL y
PalTalk, habrían permitido a la NSA a utilizar sus servidores en aplicación del
Programa PRISM. “U.S., British intelligence mining data from nine U.S.
Internet companies in broad secret program”.
http://www.washingtonpost.com/investigations/us-intelligence-mining-data-
from-nine-us-internet-companies-in-broad-secret-
program/2013/06/06/3a0c0da8-cebf-11e2-8845-
d970ccb04497_story.html?hpid=z1
prohibición de las interceptaciones indiscriminadas, tal y como nuestro

Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de afirmar en alguna ocasión22.
Otro de los temas que deben resolverse es el relativo al derecho (o

no) a la información de los ciudadanos sobre la existencia de los
programas de vigilancia que manejan los Estados. En una entrevista en la
televisión alemana 23 , Snowden señaló que su “momento de decisión”
llegó cuando vio al director de inteligencia nacional, James Clapper,
“mentir abiertamente bajo juramento en el Congreso”, al negar la
existencia de un programa de espionaje interno dirigido por la Agencia de
Seguridad Nacional. En opinión de Snowden el público sí tiene derecho a
conocer la existencia de esos programas, mientras que el Gobierno
estadounidense (y con seguridad el resto de gobiernos) piensa lo
contrario, pues esa información malograría la finalidad securitaria de los
programas. Pero quizás no es necesario llegar tan lejos, y el sistema
podría funcionar razonablemente para todos si la información no fuera
revelada de forma general, pero sí a los parlamentarios responsables de
las cuestiones de inteligencia. Esto, en principio, es así, sin embargo, en
EE UU varios congresistas, demócratas y republicanos, han criticado las
difíciles condiciones a las que se enfrentan a la hora de realizar una
efectiva supervisión de los programas de vigilancia de la Agencia
Nacional de Seguridad, reconocen que esos programas se adoptan y
aplican sin que los representantes tengan un “pleno conocimiento” de su
alcance, y denuncian la existencia de “puertas traseras” o “lagunas
legales” que permitirían “interpretaciones secretas” a favor del espionaje
a ciudadanos24. Se trata de una situación común en otros países.
Por último, no puede dejar de hacerse una referencia a la

aparentemente nula posibilidad de que las acciones de vigilancia
vulneradoras de los derechos, una vez reveladas, den lugar a algún tipo
de responsabilidad de quienes las llevaron a cabo.
22
STC 39/2004, de 22 de marzo, fj5.
23
La entrevista puede verse en:
http://www.ndr.de/ratgeber/netzwelt/snowden277.html
24
ElMundo.es (11 de agosto de 2013): “Demócratas y republicanos critican cómo
se revisan los programas de espionaje”.
http://www.elmundo.es/accesible/america/2013/08/11/estados_unidos/1376233
653.html
PANEL V: 1239
4. CONCLUSIÓN
Durante la sesión parlamentaria en que fue presentada la ESN, un

diputado llamó la atención sobre “dos aspectos que se han podido ver en
los últimos acontecimientos: el cibercontrol por parte de nuestros propios
aliados —entre comillas— y la autonomía cada vez más peligrosa de los
servicios de inteligencia”. En su opinión, tanto el cibercontrol como la
autonomía de los servicios de inteligencia son en sí mismos “amenazas
que no están suficientemente valoradas en este documento de estrategia
de seguridad nacional” 25 . Es decir, se refería al propio riesgo para la
libertad que suponen las respuestas que desde el propio Estado se
implementan para combatir los riesgos y amenazas globales.
La solución no es fácil. Hace unos meses, el prestigioso sociólogo

alemán Ulrich Beck afirmaba que confiar en que el Estado controle el
riesgo digital es confiar en que el lobo guardará las ovejas. A su entender,
“es precisamente el Estado, en cooperación con las grandes
corporaciones digitales, el que ha levantado ese poder hegemónico para
optimizar su interés esencial, que es la seguridad nacional e
internacional”. Pretender que él mismo, a través de las instituciones
pertinentes, fiscalice con rigor sus actos relacionados con la defensa y la
seguridad, suena más bien a inocente “buenismo” que a conciencia de
cómo funcionan las cosas (Beck, U. 2013).
Sin perder de vista que el alemán tiene buena parte de razón, y

quizás por eso mismo, deben reclamarse medidas e instrumentos para que
en los Estados constitucionales –que por serlo se entienden democráticos,
sujetos al principio de legalidad y obligados a la protección de los
derechos– pueda lucharse contra el riesgo digital, sea quien sea quien lo
provoque, incluyendo, naturalmente, al propio Estado.
Ciertamente, no sería acertado reclamar a la ESN el desarrollo un

sistema de protección de la privacidad contra los actos de la propia
Administración que pudieran afectarle. Por dos razones, porque la ESN
es un documento que describe enunciados formulados como principios
abstractos que sólo son operativos a través de la aplicación concreta por
los poderes públicos (en este sentido la Estrategia sería “derecho blando”
25
Llamazares Trigo, Diario de Sesiones..., cit. p.11.
o soft law); y porque el objeto de la ESN no es otro que el de identificar

riesgos y amenazas y proponer un plan de respuesta contra ellos. Sin
embargo, a la vista de una realidad que nos muestra cómo esas respuestas
debilitan de forma creciente y grave el derecho a la privacidad, sí se echa
de menos que la Estrategia no haya identificado el peligro que la
aplicación de sus respuestas pueden provocar en la garantía de los
derechos, en concreto de la privacidad, así como que no haya hecho
mención alguna de los principios básicos que deben aplicarse para
impedir, precisamente, que ese peligro se haga realidad.
Más allá de la Estrategia, es necesario comprender y hacer llegar a

la sociedad que los retos tecnológicos del siglo XXI son también retos
éticos, legales y de derechos humanos (Galdon, 2013). Retos que deben
afrontarse con debates rigurosos que, desde la filosofía del derecho, la
ética del comercio de datos personales, los límites del Estado, las
fronteras de la privacidad, den lugar a conceptos adecuados para describir
la profunda transformación que en este campo está experimentando
nuestro sistema social y político, y den lugar a principios que conviertan
la protección de la privacidad en un derecho humano global.
Algunas reacciones, por ahora tímidas pero importantes, se están

produciendo. Así, por ejemplo, la reciente Resolución de Naciones
Unidas mencionada más arriba exhorta a todos los Estados a que:
a) Respeten y protejan el derecho a la privacidad, incluso en el

contexto de las comunicaciones digitales;
b) Adopten medidas para poner fin a las violaciones de esos

derechos y creen las condiciones necesarias para impedirlas, como
cerciorarse de que la legislación nacional pertinente se ajuste a sus
obligaciones en virtud del derecho internacional de los derechos humanos;
c) Examinen sus procedimientos, prácticas y legislación relativos a

la vigilancia y la interceptación de las comunicaciones y la recopilación
de datos personales, incluidas la vigilancia, interceptación y recopilación
a gran escala, con miras a afianzar el derecho a la privacidad, velando por
que se dé cumplimiento pleno y efectivo de todas sus obligaciones en
virtud del derecho internacional de los derechos humanos;
d) Establezcan o mantengan mecanismos nacionales de supervisión

independientes y efectivos capaces de asegurar la transparencia, cuando
PANEL V: 1241
proceda, y la rendición de cuentas por las actividades de vigilancia de las

comunicaciones y la interceptación y recopilación de datos personales que
realice el Estado26.
Por su parte, el Parlamento Europeo acaba de respaldar un

paquete legislativo de la Comisión que adapta la norma europea de 1995
sobre protección de datos al mundo de internet y las nuevas tecnologías.
La nueva legislación, propuesta por la Comisión Europea en enero de
2012, actualiza la protección de datos personales, trata de reforzar el
control de las personas sobre sus datos y facilitar a las empresas el salto a
la economía digital, armonizando el nivel de protección en toda la UE.
Los diputados, por su parte, han propuesto endurecer las normas sobre
transferencias de datos a países terceros y aumentar las multas contra
empresas que incumplan la ley27.
No menos importante ha sido la sentencia del Tribunal de Justicia

de la Unión Europea de este mes de abril de 2014 que, a instancia de dos
cuestiones prejudiciales presentadas desde Austria e Irlanda, ha anulado
la Directiva 2006/24/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre
conservación de datos generados o tratados en relación con la prestación
de servicios de comunicaciones electrónicas. El Tribunal ha considerado
que dicha Directiva (respuesta a los atentados terroristas del 11M en
Madrid, en 2004, y del 7J en Londres, en 2005), en virtud de la cual se
obligaba a los proveedores a conservar los datos de tráfico y de
localización, así como aquellos necesarios para identificar al abonado o al
usuario (aunque no autorizaba la conservación del contenido de la
comunicación ni de la información consultada), constituye “una
injerencia de gran magnitud y especial gravedad” en los derechos
fundamentales a la privacidad y a la protección de datos28.
26
Naciones Unidas, Asamblea General, Resolución 68/167. El derecho a la
privacidad en la era digital, de 18 de diciembre de 2013.
27
La nota de prensa del Parlamento Europeo puede consultarse en:
http://www.europarl.europa.eu/news/es/news-
room/content/20140307IPR38204/html/La-Eurocámara-refuerza-la-protección-
de-datos-de-los-europeos-en-la-era-digital
28
Una reflexión interesante al respecto, sobre el llamado “derecho al olvido”
puede consultarse en Valero, A. (2013): “Google y el derecho a ser olvidados en
Internet”, AlRevésyAlDerecho.
Y para terminar, puede citarse la muy reciente legislación

aprobada en Brasil dirigida, entre otras cosas, a proteger la privacidad de
los usuarios de Internet. Dicha ley aparece como respuesta al caso de
espionaje masivo de la NSA que, al parecer, llegó a afectar hasta la
propia presidenta Rousseff. La denominada Constitución de Internet de
Brasil trata de equilibrar los derechos y obligaciones de usuarios,
gobiernos y empresas. De una parte, y partiendo de que las
comunicaciones en Internet son algo inviolable y secreto, promueve la
privacidad al imponer límites a los datos que las empresas en línea
pueden recopilar de los usuarios de la red. En este sentido, los
proveedores de servicios de Internet deben desarrollar protocolos para
asegurar que los correos electrónicos solo puedan ser leídos por quienes
los envían y sus destinatarios. De otro lado, la nueva ley establece que
compañías como Google y Facebook estarán sujetas a decisiones de las
cortes brasileñas en los casos que involucren la información de usuarios
brasileños, aunque la información esté almacenada fuera.
En definitiva, no solo es posible, sino que resulta imprescindible,

avanzar en un consenso que equilibre las medidas que adoptan los
Estados para salvaguardar las seguridad de sus ciudadanos, sobre todo de
peligros como el terrorismo y las ciberamenazas, con las garantías que
protegen la privacidad de los ciudadanos, un derecho esencial en los
Estados democráticos que, por ahora, va perdiendo la partida.
Libros
Arteaga, F. (2008): “Hoja de ruta para una Estrategia de Seguridad Nacional
española”, ARI 112/2008.
Ballesteros Martin, M.A. (2004): “Las estrategias de seguridad y de defensa”, en
Ballesteros Martín, M.A. (Coord): Fundamentos de la Estrategia para el
siglo XXI. Madrid, Monografía CESEDEN, 67.
Bauman, Z. (2009): Europa, una aventura inacabada, Buenos Aires, Losada.
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Respuestas de las democracias al terrorismo”, Revista de Derecho
Político, 61, pp.13-36.
http://alrevesyalderecho.infolibre.es/?page_id=295 (consultado el 16 de abril de

2014).
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Feldman, D. (2005): “Terrorism, human rights and their Constitutional

implications”, European Constitutional Law Review, 1(3), pp. 531-552.
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riesgos globales, Barceloma, Paidós.
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democracy and the rule of law”, Global Constitutionalism, 1, pp.1-15.
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http://elpais.com/elpais/2013/08/14/opinion/1376502906_653929.html
Galdon Clavell, G. (2013, 4 de agosto): “Espionaje y derechos humanos: los
límites a la intromisión de la intimidad”, Eldiario.es.
http://www.eldiario.es/turing/Espionaje-derechos-
humanos_0_159934512.html
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Documento opinión, IEEE, 34.
http://www.ieee.es/contenido/noticias/2014/04/DIEEEO34-2014.html
Serra Cristóbal, R. (2014): “¿Tenemos derecho a saber que nos espían? El difícil
equilibrio entre participación en la información y seguridad nacional”,
comunicación al XII Congreso de la Asociación Española de
Constitucionalistas, Salamanca.
http://www.acoes.es/congresoXII/mesa3.html
Valero, A. (2013, 2 de julio): “Google y el derecho a ser olvidados en Internet”,
blog AlRevésyAlDerecho, de infoLibre.
http://alrevesyalderecho.infolibre.es/?page_id=295
EL TRATAMIENTO DE DATOS PERSONALES: UNA
AMENAZA PREVISIBLE
THE TREATMENT OF PERSONAL DATAS: A

FORESEEABLE THREAT
*
JUAN LUIS JIMÉNEZ RUIZ
RESUMEN
El tratamiento de datos personales, por instituciones públicas y privadas,

está generando una ingente cantidad de información que es posible
almacenar sine die. Esta práctica es fuente de múltiples problemáticas
que deben ser abordadas en su faceta jurídica. Para contribuir a su estudio
se pretende elaborar un análisis, crítico, de esta especialidad relativa a los
datos, propia de los espacios “macro-securitarios”, en su relación con el
sistema de garantías fundamentales. Ello implica apuntar algunas líneas
de análisis y, en definitiva, reflexionar sobre los desafíos que, desde
nuestra óptica, se plantean.
PALABRAS CLAVE: Privacidad. Protección de datos. Seguridad. Derecho

multinivel.
*
Doctor en Derecho por la Universidad de Jaén, “doctor europeus”.
ABSTRACT
The treatment of personal data by public and private institutions is

generating a huge cuantity of information that is possible to be stored
sine die. This practice is the source of multiple difficulties which should
be dealt within the legal aspects. In order to contribute to this study, a
critical analysis is prepared for this speciality related to data treatment, of
“macro-securitarios” areas, regarding the fundamental rights. This
implies pointing out some lines of the analysis and consider the
challenges posed from our perspective.
KEYWORDS: Privacy. Data protection. Security. Multilevel law.

PANEL V: 1247
1. INTRODUCCIÓN
Desde 2013 asistimos estupefactos, tras el ciclo de revelaciones1

filtradas por Edward Snowden, a un punto de inflexión en la materia
relativa a la privacidad. Protección de datos personales, protección de la
intimidad, personal y familiar, e incluso secreto de las comunicaciones,
baluartes todos del contenido esencial de la privacy, languidecen, por no
afirmar ya, que su preceptivo respeto, a juzgar por las informaciones
reseñadas, permanece obviado en una suerte de “limbo jurídico”.
Ciertamente resultan innumerables los déficits de garantías y la

precariedad de los procedimientos de salvaguarda que esta serie de
derechos demuestran, en la práctica, como consecuencia del avance de
las nuevas tecnologías. Téngase en cuenta, como punto de partida, y
durante todo este trabajo, la posición que la privacidad presenta dentro
del ordenamiento jurídico. Provista teóricamente con las máximas
garantías, tanto en el orden estatal interno, como en los entornos de los
sistemas jurídicos supranacionales. Sistemas conectados todos entre sí de
1
Véase el gran número de noticias contenidas en la prensa internacional y
nacional, algunos ejemplos son: En The Guardian, a través del link:
http://www.theguardian.com/world/edward-snowden. En The Washington Post,
a través del link:
http://www.washingtonpost.com/world/national-security/edward-snowden-
after-months-of-nsa-revelations-says-his-missions-
accomplished/2013/12/23/49fc36de-6c1c-11e3-a523-fe73f0ff6b8d_story.html.
En The New York Times, a través del link:
http://www.nytimes.com/2014/01/02/opinion/edward-snowden-whistle-
blower.html?_r=0.
En Daily Mirror, a través del link:
http://www.mirror.co.uk/all-about/edward%20snowden.
En Le Figaro, a través del link: http://plus.lefigaro.fr/tag/edward-snowden. En
La Repubblica, a través del link: http://www.repubblica.it/argomenti/Snowden.
En el diario El País, a través del link: http://elpais.com/tag/edward_snowden/a/.
En El Mundo, a través del link:
http://www.elmundo.es/america/2013/06/23/estados_unidos/1371994686.html.
En el diario ABC, a través del link:
http://www.abc.es/hemeroteca/snowden. En el diario La Razón, a través del
link:
http://www.larazon.es/etiquetas/noticias/meta/caso-snowden#.U2kLSvl_s_Y.
la forma más perfecta, hasta hoy observada, en las relaciones desplegadas

entre sistemas sociales.
Sin embargo no son éstos los únicos derechos fundamentales hoy

comprometidos. Muy especialmente tras los trágicos atentados de 11 de
septiembre de 2001 la sociedad mundial asiste a una paranoia exacerbada
con la “seguridad” (Jiménez, 2014 y 2013b). No sólo la sociedad resulta
ser víctima de sus efectos, en gran medida los propios Estados, en tanto
que actores primarios de la sociedad internacional, muestran patologías
obsesivas, con lo que siguen probando en pleno s. XXI la vigencia de las
similitudes advertidas por Hobbes, en cuanto a la personificación
artificial que instrumenta al Estado.
Como resultado de lo anterior es factible advertir gran cantidad de

consecuencias que lenta, pero incansablemente, redibujan los postulados
de los Estados democráticos. Estados surgidos durante la modernidad, en
un proceso inconcluso a perpetuidad, que cada vez parece alejarse más
del objetivo y de los valores del constitucionalismo moderno, que guarda
en su núcleo, como principio fundamental la salvaguarda de la dignidad
humana, principio habilitado a través del carácter positivo que reviste a
los derechos humanos y fundamentales.
Ante un escenario como el apuntado consideramos necesario

reflexionar desde la óptica jurídica, para lograr un ejercicio que se
encamine, si quiera modestamente, a aclarar desde la teoría, aunque
apoyados en la práctica, algunas de las disfunciones temidas y dejar
cuenta así de una de las grandes problemáticas que acucia al sistema de
derechos fundamentales.
Para conseguir el objetivo fijado se propone el estudio y

razonamiento de la evolución mostrada en la búsqueda de la seguridad
dentro de los sistemas jurídicos, a juzgar por el acopio y tratamiento de
información. Ello será contrastado con los límites, en teoría
infranqueables, que plantean los derechos fundamentales y humanos en el
contexto de la globalización, para los propios Estados y Organizaciones
Internacionales. Ciertamente la inercia que representa el modelo de
seguridad pretendido por los diferentes poderes (públicos y privados)
tiende, a nuestro juicio, a un modelo de control que contribuye a la
integración global. No obstante dicha tónica evolutiva no manifiesta,
PANEL V: 1249
desde la vertiente desde la que la observamos, caracteres del todo

positivos en términos democráticos.
Conscientes de lo controvertido del tema y fijada nuestra hipótesis

o posición inicial, trataremos de someter a examen y de forma crítica, la
situación presentada para tratar de constatar, si existen suficientes
argumentos que la sustenten, o por el contrario, partimos de un desvío
jurídico, -los que en todo caso, no resultan extraños avatares en nuestros
días-. Se pone fin a esta introducción señalando que durante todo el
trabajo se tendrán presentes éstos tres axiomas fundamentales: i) que los
datos personales son almacenados y tratados en masa por instituciones
tanto públicas, como privadas, nacionales e internacionales, en
cantidades ingentes, con la ayuda de las nuevas tecnologías ii) que las
circunstancias relativas a tal almacenamiento y al tratamiento exceden
la capacidad de control de los poderes públicos, y iii) que los datos
pueden ser almacenados y gestionados a gran escala sine die.
2. DATOS PERSONALES: FUNCIÓN Y FINALIDAD
La globalización trae consigo enormes desafíos económicos,

sociales, políticos y jurídicos que distan aún de ser sustanciados. La
materia que tratamos se subsume directamente en la propia del derecho
de los derechos humanos y fundamentales, con lo que ya inicialmente
podemos señalar la importancia nuclear que esta temática presenta dentro
de los márgenes del Derecho, y en consecuencia también, para toda la
sociedad.
Por su parte, los derechos a la intimidad, personal y familiar; al

honor; a la propia imagen, y a la protección de datos personales 2 ,
encuentran su anclaje constitucional en España en los diferentes puntos
del art. 18 de la Constitución. Precepto que, como es sabido, se limita a la
mera mención, directa o indirecta, de los mismos, sin que se aporte en
ningún caso una definición precisa de cada uno de ellos. En
2
Sobre el concepto “datos personales” véase: Conde 2004, 65-75. En opinión de
Piñar (2008, 18) el derecho a la protección de datos surge como tal en la década
los años sesenta del s. XX, no obstante reconoce antecedentes en la obra de
Thomas Cooley (1888), que habla de “the right to be alone”, y alude también al
artículo de Warren y Brandeis “The right to privacy” (1890).
consecuencia, los diferentes operadores jurídicos a la vista de la

evolución real de esta materia, han cumplido profusamente su función y
han hecho evolucionar relativamente, esta serie de derechos referidos a la
privacidad.
De igual modo que la Revolución Industrial supuso un enorme

cambio de paradigma en las sociedades del s. XIX, respecto a las que las
antecedieron, la era de la información y de las nuevas tecnologías, está
moldeando los esquemas sociales y jurídicos bajo modelos por completo
novedosos en la historia humana (Conde 2005, 13-17). Sin embargo, la
mera recopilación y el tratamiento de datos, hunde sus raíces en la
historia en la medida en que podemos comprobar cómo, instituciones de
diversa naturaleza 3 -pública y privada-, han tenido por objeto, el
almacenamiento, la recopilación y tratamiento de datos, tomando como
punto de partida precisamente los datos personales y las bases que de su
agrupación resultan.
No obstante en el estadio donde nos encontramos, la recopilación

y el tratamiento de datos ha alcanzado un desarrollo y proporciones
desconocidas, del todo imprevisibles certeramente, en la medida en que
las nuevas tecnologías posibilitan tanto el almacenamiento ilimitado de
información, como el procesamiento automático, y de manera
pormenorizada, de todos los datos disponibles y de los que a éstos se
puedan incorporar, para cualquier filtro y escala.
Es evidente que la recopilación y almacenamiento de datos

personales siempre ha respondido a diferentes intereses tanto públicos,
como privados. Intereses que responden a los propios, para los que los
3
Piénsese en los múltiples registros de titularidad pública –Catastro, Padrón,
Censo, Registro Civil, Registro de la Propiedad, etc., a ello hay que sumar la
institución de otros registros de más reciente cuño como el Registro Central de
Penados, perteneciente al Ministerio de Justicia; el registro donde constan los
antecedentes policiales, dependiente del Ministerio de Interior; o el nuevo
Registro que se pretende implantar, -en caso de que entre en vigor el
Anteproyecto de Ley de seguridad ciudadana-, que contendrá las informaciones
relativas a las personas infractoras y a las respectivas sanciones. Resaltan por
otra parte los Registros Sacramentales, instados por la Iglesia Católica.
Considérese a su vez la cantidad de registros comerciales, sanitarios,
económicos y financieros, o de diferentes servicios, como las redes sociales, que
obran en manos privadas.
PANEL V: 1251
respectivos registros fueron creados. Entre ellos destacan los económicos,

administrativos, estadísticos, de control demográfico, sanitarios, de
seguridad o económicos. Ello se consigue a través de una
instrumentalización de la información que con la ayuda de las nuevas
tecnologías y de las redes de información llegan a trazar expedientes
vitales completos de cada una de las personas que vive inmersa en los
entornos “macrosecuritarios”, donde todos los datos generados se ponen,
legalmente, -o no-, al servicio del sistema. Sin embargo no sólo el poder
público presenta amplias capacidades en la recopilación y tratamiento de
datos, también, las entidades privadas están generando bases de datos
completas, tanto por la naturaleza y contenido de los datos que aglutinan,
como por la cantidad de seres humanos escrutados. Bases de datos que
exceden en su perfección, en ocasiones, a las promovidas por los poderes
públicos y que en ocasiones éstos aprovechan.
Como consecuencia de lo anterior debemos concluir que el

almacenamiento y tratamiento de datos personales siempre posee unos
fines concretos, fines susceptibles de ser alterados o sustituidos hacia la
consecución del objetivo al que se pretenda dirigir tal “maquinaria”. Ello
acredita la afirmación que sostenga que las bases de datos, en virtud de su
procesamiento informatizado y su posibilidad de mantenimiento pueden
ser empleadas para los más diversos fines.
3. NATURALEZA JURÍDICA DE LA PRIVACIDAD
Iniciemos 4 recordando brevemente el lugar que ocupan los

derechos fundamentales dentro del ordenamiento jurídico español. Y es
que se han posicionado como un bloque de derechos positivos, derivados
de los valores superiores contenidos en la Constitución, que componen el
criterio para su propia interpretación. Esta cuestión ha sido tratada por
gran parte de la doctrina española. Como ejemplo de ello resaltan las
posiciones de Peces-Barba (1999, 360), quien afirmó -refiriéndose a los
derechos fundamentales-, que se tratan de “la norma básica de
identificación de normas”, o la de Cámara, al aseverar que el sistema de
derechos fundamentales supone “el origen mismo del poder estatal”
(Balaguer et al., 2010, 35).
4
Esta cuestión ya la hemos tratado (Jiménez, 2012), donde estos mismos
argumentos se encuentran ampliados.
Dentro del bloque normativo propio de los derechos

fundamentales, consagrados en la Constitución Española -Título Primero,
Capítulo Segundo, Sección primera-, se localiza el artículo 18. El que en
su punto primero proclama: “…el derecho al honor, a la intimidad
personal y familiar y a la propia imagen.”. Encontramos pues en dicho
precepto el reconocimiento de la tutela jurídica constitucional prevista
para la protección de los derechos a la intimidad, al honor y a la propia
imagen. Derechos que suponen el núcleo de la privacidad e intimidad,
frente a cualquier injerencia5 externa, con independencia de que provenga
de poderes públicos, o de simples particulares. Como vemos la
Constitución se limita, a reconocer con el rango de derecho fundamental,
los derechos al honor, a la intimidad personal y familiar, y a la propia
imagen, sin especificar qué contenido radica en cada uno de ellos.
Contenido que tampoco se encuentra en el articulado constitucional, por
lo que resulta imprescindible acudir a su interpretación (Bueno, 2009, 57
y ss.).
Hasta aquí se han apuntado las siguientes cuestiones: en primer

lugar, la posición de centralidad del catálogo de derechos fundamentales
en el ordenamiento jurídico; y en segundo término, la especial
protección, como derecho primario, de los derechos de la privacidad. Se
propone pues avanzar analizando el contenido de estos derechos
contenidos en el artículo 18 CE. Dicha conexión nos lleva a plantear si
nos encontramos ante un sólo derecho o presenciamos tres derechos bien
diferenciados. En consecuencia, ¿qué rasgos individualizan a cada uno de
estos derechos? y ¿cuál es su contenido esencial?
5
Véase la STS 711/2011, de 14 de febrero: “El derecho fundamental a la
intimidad reconocido por el artículo 18.1 CE tiene por objeto garantizar al
individuo un ámbito reservado de su vida vinculado con el respeto de su
dignidad como persona (art. 10.1 CE), frente a la acción y el conocimiento de
los demás, sean estos poderes públicos o simples particulares. De suerte que el
derecho a la intimidad atribuye a su titular el poder de resguardar ese ámbito
reservado, no sólo personal sino también familiar, frente a la divulgación del
mismo por terceros y una publicidad no querida” –especifica a continuación-
“Lo que el artículo 18.1 CE garantiza es, pues, el secreto sobre nuestra propia
esfera de vida personal y, por tanto, veda que sean los terceros particulares o
poderes públicos, quienes decidan cuáles son los contornos de nuestra vida
privada”.
PANEL V: 1253
Sobre estas cuestiones se ha pronunciado, entre otros, Balaguer,

(Mª. L.), afirmando que:
…hay diferencias relevantes entre estos tres derechos

fundamentales, (…). El derecho al honor, en su contenido esencial, lo
viene a constituir la dignidad de la persona en cuanto tal. (…), el derecho
a la intimidad en su contenido esencial hace referencia a la obligación,
por parte de los poderes públicos y la sociedad, de respetar un ámbito de
privacidad en la persona. (…). Por lo que se refiere al derecho a la
imagen, su contenido esencial ha sido determinado por la jurisprudencia.
La STS de 11 de abril de 1987 define por primera vez la imagen como:
“la figura, la representación semejanza o apariencia de una cosa; pero, a
efectos de la ley calendada, ha de entenderse que equivale a la
representación gráfica de la figura humana mediante un procedimiento
mecánico de reproducción y que en tal sentido puede incidir en la esfera
de un derecho de la personalidad de inestimable valor para el sujeto y el
ambiente social en el que se desenvuelve, incluso en su proyección contra
desconocidos sujetos… (Balaguer et al., 2010, 133-135)
Idéntica tarea es llevada a cabo por Pérez (2010, 296 y ss.) quien
procede también a proponer, de manera individualizada el contenido
esencial de cada uno de estos derechos, contenidos en el artículo 18.1 CE,
y que nos lleva a poder establecer más precisamente sus diferencias:
En cuanto al derecho al honor coincide con Balaguer al

considerarlo naturalmente derivado de la dignidad humana. Subraya
además la problemática “prácticamente insuperable” (Pérez, 2010, 302)
que implica la propia definición jurídica del concepto “honor” al no
contar nuestro ordenamiento jurídico con ninguna definición del término,
lo que provoca la necesidad de recurrir a su tratamiento jurisprudencial,
para conseguir una aproximación. Enuncia a este tenor (Pérez, ibid.) que
los parámetros jurisprudenciales para calibrar las intromisiones
ilegítimas6 son: “dignidad, fama y propia reputación.”.
El derecho a la intimidad personal y familiar, tampoco posee una

definición normativa, ni en la Constitución, ni en la LO 1/1982, se
6
Las intromisiones ilegítimas al honor se encuentran tasadas en el artículo 7.7 la
LO 1/1982, de 5 de mayo, modificado por la disposición adicional cuarta de la
LO 10/1995, de 23 de noviembre, por la que se aprobó el Código Penal.
establece su contenido esencial. No obstante, doctrina7 y jurisprudencia8

cumplen con su función y fijan su contenido. Así es expresado en la STS
711/2011, de 14 de febrero. Documento de donde es posible extraer que
el derecho a la intimidad se funda precisamente en garantizar la esfera
íntima de la persona con eficacia erga omnes. A diferencia del derecho al
honor, prevé la posibilidad de salvaguarda por parte del propio individuo,
quien podrá decidir qué información pertenece a su privacidad, por lo que
cualquier intromisión en esta parcela personal, sin el consentimiento
expreso del sujeto y sin importar, que la información sea verídica o no9,
podría considerarse como una vulneración del derecho a la intimidad.
En parecida situación se encuentra el derecho a la propia imagen,

pues también resulta necesario acudir a la jurisprudencia para observar su
contenido y tratamiento. Son coincidentes las posiciones de Balaguer y
Pérez al atribuirle una completa acotación jurisprudencial, lo define
(Pérez, 2010, 309) como:
…un derecho de la personalidad, derivado de la dignidad humana

y dirigido a proteger la dimensión moral de las personas, que atribuye a
su titular un derecho a determinar la información gráfica generada por
sus rasgos físicos personales que puede tener difusión pública.
Así la citada LO 1/1982 establece como intromisión ilegítima

sobre este derecho: primero (art. 7.5) “la captación, reproducción o
publicación por fotografía, filme, o cualquier otro procedimiento, de la
imagen de una persona en lugares o momentos de su vida privada o fuera
de ellos, salvo los casos previstos en el artículo octavo, dos.”. Se
puntualiza además en el art. 7.6: “La utilización del nombre, de la voz o
7
Entre otros, Bueno (2009, 29), ofrece una definición, tras el análisis, del
derecho a la intimidad, afirmando que se constituye en: “la prohibición de
cesiones o intromisiones ilegítimas en el ámbito de intimidad
constitucionalmente protegido”.
8
Véanse la STC 231/1988, de 2 de diciembre; STC 197/1991, de 17 de octubre;
STC 115/2000, de 5 de mayo; STC 83/2002, de 22 de abril y bajo la
jurisdicción del TS, obsérvense la STS de 19 de julio de 2004 (RJ 2004/6790),
STS de 13 de julio de 2004 (RJ 2004/5563), STS de 6 de noviembre de 2003
(RJ 2003/8268), o STS de 19 de julio de 2004 (RJ 2004/5462).
9
Si la información resultara ser falsa habría que valorar si constituye un delito de
injurias y/o calumnias tipificados en el Título XI “Delitos contra el Honor”,
Capítulo Primero, art. 205 a 210, del C.P.
PANEL V: 1255
de la imagen de una persona para fines publicitarios, comerciales o de

naturaleza análoga.”. Consultado el artículo 8.2, al que se reenvía desde
el artículo 7.6, encontramos que el derecho a la propia imagen cuenta con
excepciones10 normativas.
Destacamos para finalizar este breve comentario, que más allá de

la protección de los derechos al honor, a la intimidad, personal y familiar,
y muy vinculado a éstos, se ha venido desarrollando, tanto por la
doctrina 11 , como por la jurisprudencia 12 el derecho fundamental a la
protección de datos personales. Derecho “derivado de los arts. 18.1 y
18.4 CE”13 cuya diferencia según la STC 292/2000, de 30 de noviembre,
respecto del derecho a la intimidad se encuentra en que:
…atribuye a su titular un haz de facultades que consiste en su

mayor parte en el poder jurídico de imponer a terceros la realización u
omisión de determinados comportamientos cuya concreta regulación
debe establecer la Ley, aquella que conforme al art. 18.4 CE debe limitar
el uso de la informática, bien desarrollando el derecho fundamental a la
protección de datos (art. 18.1 CE), bien regulando su ejercicio (art. 53.1
CE). La peculiaridad de este derecho fundamental a la protección de
datos respecto de aquel derecho fundamental tan afín como es el de la
intimidad radica, pues, en su distinta función, lo que apareja, por
consiguiente, que también su objeto y contenido difieran.
En consecuencia a lo que realmente faculta este derecho, es a la

posibilidad de resguardar la privada e intimidad, de una publicidad no
deseada. Se puntualiza seguidamente, en esta misma STC, que este
derecho tiene por objeto de protección, no sólo de aquellos datos
concernientes a la estricta intimidad, sino que se extiende a cualquier
10
LO 1/1982, de 5 de diciembre, art. 8.2: “Dos. En particular, el derecho a la
propia imagen no impedirá: a) Su captación, reproducción o publicación por
cualquier medio cuando se trate de personas que ejerzan un cargo público o una
profesión de notoriedad o proyección pública y la imagen se capte durante un
acto público o en lugares abiertos al público. b) La utilización de la caricatura
de dichas personas, de acuerdo con el uso social. c) La información gráfica
sobre un suceso o acaecimiento público cuando la imagen de una persona
determinada aparezca como meramente accesoria.”.
11
Para profundizar, consúltese, entre otros, SERRANO (2003, 150 y ss.).
12
Paradigmática resulta la STC, dada en Pleno, 292/2000, de 30 de noviembre.
Véase comentada en Solanes y Cardona (2005, 70 y ss.).
13
Ibídem.
dato, independientemente de su naturaleza, cuya publicidad pueda

suponer una amenaza para el propio individuo. Muy especialmente
quedan bajo su ámbito de protección aquellas situaciones que pudieran
derivarse, según expresa el art. 18.4 CE del uso de la informática14.
Apuntado brevemente el contenido propuesto para este epígrafe, y

habiendo repasado las premisas teóricas básicas que permiten diferenciar
los derechos que emanan de la privacy, se propone localizar
seguidamente la normativa instalada en los diferentes niveles jurídicos
que cuentan con repercusión en el ordenamiento jurídico español,
previstos para proteger normativamente la intimidad y muy
especialmente el derecho fundamental a la protección de datos
personales. El conjunto de la normativa que a continuación observaremos
supone la perspectiva normativa completa del orden multinivel que hace
posible la protección del derecho a la protección de datos en España.
4. CONTORNOS NORMATIVOS DE LA PROTECCIÓN DE DATOS EN ESPAÑA
Ya hemos señalado en múltiples ocasiones (Jiménez, 2014, 2013a

y b, 2012) que es imposible reconocer un único sistema jurídico
autónomo, que aglutine en exclusiva el derecho de producción nacional
14
La STC 292/2000, de 30 de noviembre, habla sobre el sentido del término
“informática”, admitiendo que: “en estas decisiones el Tribunal ya ha
declarado que el art. 18.4 CE contiene, en los términos de la STC 254/1993, un
instituto de garantía de los derechos a la intimidad y al honor y del pleno
disfrute de los restantes derechos de los ciudadanos que, además, es en sí
mismo “un derecho o libertad fundamental, el derecho a la libertad frente a las
potenciales agresiones a la dignidad y a la libertad de la persona provenientes
de un uso ilegítimo del tratamiento mecanizado de datos, lo que la Constitución
llama ‘la informática’”, lo que se ha dado en llamar “libertad informática” (FJ
6, reiterado posteriormente en las STC 143/1994, FJ 7, 11/1998, FJ 4, 94/1998,
FJ 6, 202/1999, FJ 2). La garantía de la vida privada de la persona y de su
reputación poseen hoy una dimensión positiva que excede el ámbito propio del
derecho fundamental a la intimidad (art. 18.1 CE), y que se traduce en un
derecho de control sobre los datos relativos a la propia persona. La llamada
"libertad informática" es así derecho a controlar el uso de los mismos datos
insertos en un programa informático (habeas data) y comprende, entre otros
aspectos, la oposición del ciudadano a que determinados datos personales sean
utilizados para fines distintos de aquel legítimo que justificó su obtención
(SSTC 11/1998, FJ 5, 94/1998, FJ 4).”.
PANEL V: 1257
sin tomar en consideración otros órdenes, tanto internos, como externos,

a los que el ordenamiento jurídico nacional se encuentra vinculado. Esta
conexión multinivel que indicamos, es el resultado de la interacción que
han desarrollado los diferentes órdenes jurídicos, bien, a nivel infra-
estatal (órdenes locales, autonómicos), bien, a nivel supraestatal (los más
relevantes: Consejo de Europa, Unión Europea, ONU). Tanto los unos
como los otros tienen en común el poder interaccionar con el orden
nacional español a través de la Constitución como instrumento
habilitante.
En la materia derivada de la protección de datos debemos señalar

que la estructura multinivel, que es posible trazar en España, sorprende
tanto por su perfección, como por su extensión. Características que
sostenemos en la medida en que es posible encontrar normativa propia, -
más o menos desarrollada-, emanada de cada uno de esos órdenes
prevista para la protección de datos. En consecuencia, si partimos del
nivel más concreto (local) 15 , hasta llegar al nivel más amplio
internacional-general (ONU)16, pasando por los órdenes, autonómicos17,
15
Existen múltiples entidades locales que, en España, han elaborado normativa
propia para promover la protección de datos. Véanse como ejemplo, entre otras,
la Ordenanza municipal de creación, modificación o supresión de ficheros de
Arganda del Rey (Madrid), BOCM nº 63, de 15/03/2006; la Ordenanza
municipal de protección de datos de Villa de Arico (Santa Cruz de Tenerife),
BOP Santa Cruz de Tenerife, nº 221, de 06/11/2008; o la Ordenanza municipal
de Protección de datos de Villa del Prado (Madrid) BOCM nº 25, de
30/01/2014,
16
Véase la Declaración Universal de los Derechos Humanos, de 10/12/1948. El
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales, Culturales, Civiles y
Políticos de 16/12/1966 y las Directrices para la regulación de los archivos de
datos personales informatizados. Adoptadas mediante la Resolución 45/95 de la
Asamblea General, de 14/12/1990.
17
Las Comunidades Autónomas que han desarrollado normativa para la
protección de datos son: Comunidad Autónoma de Cataluña, con la Ley 5/2002
de 19 de abril de la Agencia Catalana de Protección de datos. La comunidad
Autónoma de Galicia, a través del Decreto 29/2009, de 5 de febrero, por el que
se regula el uso y el acceso a la historia clínica electrónica. La Comunidad de
Madrid, con la Ley 8/2001 (CAM), de 13 de julio, de Protección de Datos de
Carácter Personal en la Comunidad de Madrid. Y en la Comunidad Autónoma
del País Vasco, en virtud de la Ley 2/2004, de 25 de febrero, de Ficheros de
Datos de Carácter Personal de Titularidad Pública y de Creación de la Agencia
Vasca de Protección de Datos.
nacional 18 y europeo (Unión Europea 19 y Consejo de Europa 20 ),

podremos observar que en todos esos sistemas la materia relativa a la
18
Entre la normativa nacional de protección de datos se encuentra: La
Constitución Española, la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de
Protección de Datos de Carácter Personal. Las previsiones de la Ley Orgánica
10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal. El Real Decreto 1720/2007, de
21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley
Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter
personal. El Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el
Esquema Nacional de Seguridad en el ámbito de la Administración Electrónica.
El Real Decreto 1665/2008, de 17 de octubre, por el que se modifica el Estatuto
de la Agencia Española de Protección de Datos, aprobado por el Real Decreto
428/1993, de 26 de marzo. El Real Decreto 156/1996, de 2 de febrero, por el
que se modifica el Estatuto de la Agencia Española de Protección de Datos. Y el
Real Decreto 428/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Estatuto de la
Agencia Española de Protección de Datos. A todo ello se debe sumar, también
de ámbito nacional un numeroso grupo de disposiciones de carácter
reglamentario, sea en forma de Resoluciones o de Instrucciones.
19
Véanse las disposiciones conexas contenidas en el Tratado de Lisboa y en la
Carta de Derechos Fundamentales y Libertades Públicas de la Unión Europea,
además de: Reglamento (UE) Nº 611/2013 de la Comisión, de 24 de junio de
2013, relativo a las medidas aplicables a la notificación de casos de violación de
datos personales en el marco de la Directiva 2002/58/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo sobre la privacidad y las comunicaciones electrónicas. El
Reglamento (CE) Nº 45/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de
diciembre de 2000 relativo a la protección de las personas físicas en lo que
respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los
organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos. La Directiva
2009/136/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de
2009, por la que se modifican la Directiva 2002/22/CE relativa al servicio
universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios
de comunicaciones electrónicas. La Directiva 2002/58/CE relativa al
tratamiento de los datos personales y a la protección de la intimidad en el sector
de las comunicaciones electrónicas. El Reglamento (CE) no 2006/2004 sobre la
cooperación en materia de protección de los consumidores. La Directiva
2006/24/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de marzo de 2006,
sobre la conservación de datos generados o tratados en relación con la
prestación de servicios de comunicaciones electrónicas de acceso público o de
redes públicas de comunicaciones y por la que se modifica la Directiva
2002/58/CE –anulada por la Sentencia del TJUE de 8 de abril de 2014-. La
Directiva 2002/58/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de julio de
2002, relativa al tratamiento de los datos personales y a la protección de la
intimidad en el sector de las comunicaciones electrónicas. Entre otras
Directivas, múltiples Decisiones y Convenios.
PANEL V: 1259
protección de datos conforma una única estructura, en la que se disponen

normas hábiles, interconectadas, y por tanto aplicables en su conjunto,
dentro de los márgenes del orden jurídico español.
Lo anterior lleva a la conclusión en la que mantenemos que el

derecho a la protección de datos, es tal vez el único derecho fundamental
que en la actualidad es posible rastrear objetiva y sorpresivamente21 en
todos los niveles jurídicos –incluidos los locales-, cuya agrupación
constituye el ordenamiento jurídico español. Ello se sostiene a la vista de
las normas que existen en todos los niveles, previstas para tutelar el
derecho a la protección de datos. Grupo normativo cuya conjugación
requiere necesariamente la coherencia entre todas las normas referidas y
reiteramos que van, como hemos observado, desde el orden jurídico
internacional-general, hasta los órdenes propios de las entidades locales.
5. ALMACENAMIENTO Y TRATAMIENTO DE DATOS
La cuestión a tratar ahora se vincula naturalmente a los avances

tecnológicos que de manera incesante se superan a sí mismos en breves
espacios temporales. Múltiples son los vectores a emplear que nos
pueden ayudar a clarificar, distinguir y a organizar los diferentes modelos
en los que poder clasificar los bancos de datos. En consecuencia
proponemos a continuación una simple clasificación que puede ser útil
para la catalogación de los diferentes bancos de datos.
No obstante a lo anterior, señalamos que el Real Decreto

1720/2007, de 21 de diciembre, de desarrollo reglamentario de la LOPD
define dos tipos de ficheros: en consecuencia podrán ser “automatizados”
(el Reglamento alude constantemente a través de su articulado a este tipo
de fichero) y “manuales” (definidos en el art. 5.1 del Reglamento). Sin
embargo, al definir el sistema de tratamiento de los datos, la norma
20
Véase el Convenio Europeo para la protección de los Derechos humanos y
Libertades fundamentales, de 4 de noviembre de 1950 y El Convenio nº 108 del
Consejo de Europa, de 28 de enero de 1981, para la protección de las personas
con respecto al tratamiento automatizado de datos de carácter personal. Además
de múltiples Recomendaciones y Resoluciones.
21
Reflexiónese y subsúmase esta materia en las disposiciones contenidas en los
arts. 53.1 y 81.1 de la CE.
reglamentaria, distingue tres tipos: “automatizado”, “manual” y

parcialmente automatizado o mixto (al tipo mixto se le aplica la misma
legislación que la prevista para los ficheros anteriores).
En primer lugar realizamos la distinción por la naturaleza de la

titularidad de las bases de datos. Distinción plasmada también en la
LOPD, en su art. 3.b). Ello nos lleva a distinguir entre bases de titularidad
pública y bases de titularidad privada (Solanes y Cardona, 2005, 64).
Evidentemente las primeras son mantenidas por una institución pública,
quedando por exclusión las segundas en manos de entidades privadas.
Para ambas existe, como vimos anteriormente una extensa regulación y
ambas son objeto de tratamiento por la LOPD (art. 2), norma que en todo
caso deberán observar.
En segundo término, estimamos que las bases de datos pueden

distinguirse en función de la materia que recogen, ya sea de naturaleza
económica-financiera, sanitaria, comercial, cultural, “securitaria”, etc.
Dentro de ellas será posible distinguir, a su vez las bases que contienen
datos de especial protección, o aquellas otras dispuestas para el acopio de
información no considerada en dicha categoría.
En tercer lugar hacemos la distinción en función de la

territorialidad a la que la base de datos, en cuestión, se encuentre sujeta.
En su virtud se podrán distinguir bancos de datos cuyo ámbito de
tratamiento sea, entre otros, local, autonómico, estatal, internacional,
mixto, etc. Esta distinción se vincula a la estructura multinivel que ha
sido comentada con anterioridad, y es que en cada uno de esos niveles de
territorialidad se prevé normativa propia para la protección de datos
personales. Ello nos lleva a afirmar, considerando la coherencia debida
entre sistemas y órdenes jurídicos, que cada nivel tenderá a prever su
propia normativa para su particular ámbito de actuación, circunstancia
ésta no exenta de riesgos. Normativa que contendrá los parámetros
estructurales a los que los bancos de datos deban estar sujetos, partiendo
de la LOPD. Ello no implica que la normativa de un nivel excluya a la
propia de otros niveles, porque todas las normas deberán proyectarse
tomando en cuenta el carácter de coherencia del ordenamiento jurídico.
Como consecuencia de lo anterior podemos afirmar que atendiendo al
criterio de territorialidad, las normas provenientes de ordenamientos
jurídicos superiores (supranacionales) serán de obligada observancia en
niveles inferiores (infra-estatales), en virtud de la propia Constitución, lo
PANEL V: 1261
que no tiene que indicar necesariamente una posición de jerarquía

superior de una norma respecto a otra. Generalmente será imprescindible
operar en este entramado normativo tomando bien presente el principio
de subsidiariedad.
A la vista de lo anterior podemos concluir que tanto los datos

personales, como cualquier otra información, son susceptibles de ser
almacenados en la base de datos prevista para esos efectos. Además las
nuevas tecnologías permiten fácticamente el cruce de información de los
datos obrantes en cada una de esas bases, lo que hace posible, en su caso,
completar22 la información entre los diferentes bancos de datos.
6. PRIVACIDAD Y SEGURIDAD
Tomando en consideración toda la información recabada

anteriormente podemos observar tanto la necesidad funcional del acopio
de datos por parte de instituciones, públicas y privadas, como la
importancia que para los poderes públicos tiene la seguridad de los
ficheros donde tales datos se almacenan. El sistema jurídico ha creado,
como hemos visto, un impresionante grupo normativo previsto para la
protección de datos, lo que evidentemente implica la ordenación y
seguridad de los múltiples ficheros de datos.
Debe retenerse en principio que la simple existencia de tales

ficheros supone una vulneración de la intimidad, en la medida en que de
un modo u otro se almacenan y tratan datos sensibles que pertenecen a la
intimidad de las personas. Éste acopio de datos es llevado a cabo de
manera legítima, cuando se observan los cauces previstos
normativamente, e ilegítima cuando dichos cauces son obviados. Ahora
bien el Derecho se encuentra en esta materia ante una gran incertidumbre,
en la medida en que no tiene experiencia jurídica relativa a las nuevas
tecnologías y a su uso, las que además innovan constantemente. Ello
explica el que los servicios de inteligencia americanos hayan creado un
fichero de datos, donde se contiene la información obtenida ilegalmente
mediante espionaje a importantes dirigentes mundiales (entre ellos,
22
Véase nota 14 de este trabajo, (STC 292/2000, de 30 de noviembre.). Y es que
la persona cuyos datos son tratados, puede oponerse a que sus datos sean
tratados para fines diversos para los que fueron recogidos.
Abdulá Badawi, ex-Primer ministro de Malasia; Alán García, Presidente

de Perú; Álvaro Colom, de Guatemala; Álvaro Uribe, de Colombia;
Mahmud Abbas; Aleksander Lukashenko; Angela Merkel; Abdulali
Yusf, de Somalia; Amadou Touré, de Malí; Bachar el Asad; Dilma
Rousseff o Yulia Timoshenko) 23 . Y es que el avance de las nuevas
tecnologías de la comunicación y la información requiere que el
ordenamiento jurídico, también en su perspectiva multinivel deba innovar
y actualizarse constantemente, circunstancia ésta para lo que no está del
todo previsto.
Como consecuencia de lo anterior, debemos subrayar el nexo que

vincula privacidad y seguridad, que con toda certeza constituye un
parámetro muy fecundo de investigación para las diferentes disciplinas
jurídicas. Naturalmente que la disposición de información, implica la
capacidad de control y, por tanto, de poder para la entidad que la acumule
pero también conlleva unos muy altos grados de inseguridad potencial
para quienes sean escrutados, ya se trate de entidades públicas o privadas,
y en mayor medida, de los particulares.
Finalizamos pues señalando que las nuevas tecnologías y el uso al

que se dirigen constituyen un paso muy importante en la evolución de los
espacios “marosecuritarios” en los que pueden observarse como actuales
los postulados foucaultianos de la biopolítica, inspirados en gran medida,
en nuestra opinión, en el modelo de Panóptico, plasmado por Bentham en
las postrimerías del s. XVIII. Baste con recordar que el funcionamiento del
Panóptico, consistía en buena medida, en someter a los internos a un
sistema en el que se sentían permanentemente vigilados.
7. HIPÓTESIS QUE APUNTAN AMENAZAS
Comentamos finalmente, a modo de reflexión, dos hipótesis que

parten de dos casos prácticos reales y que delatan un riesgo relevante,
tanto para las personas, como para los Estados.
23
Véase la noticia, en el diario El País, de 29 de marzo de 2014, titulada: “La
NSA tenía un archivo con datos de 122 jefes de Estado”, a través del link:
http://internacional.elpais.com/internacional/2014/03/29/actualidad/1396104499
_199182.html.
PANEL V: 1263
La primera de ellas, ya le hemos tratado en profundidad y

denunciado en múltiples ocasiones (Jiménez, 2013a y 2012), por lo que
únicamente trasladaremos una pequeña síntesis. Está referida a los daños
que las personas pueden sufrir a causa del uso ilegítimo de los datos
personales obtenidos de forma legítima por las Administraciones
Públicas. Únicamente procederemos a su exposición sintética y a plantear
algunas cuestiones.
Nos ha sido posible constatar, no de forma aislada, cómo la

Administración Pública española, en su área de extranjería, viene
incluyendo en la Tarjeta de Identidad de Extranjeros (TIE) -en el reverso
del citado documento, en un apartado titulado “observaciones”-,
informaciones que vulneran flagrantemente, tanto el derecho fundamental
a la intimidad, como el derecho a la protección de datos personales. Ello
es así no sólo a la luz del derecho de producción nacional, sino que sin
duda, tal acción se posiciona en contra de toda la normativa instalada en
la estructura multinivel que regula la materia, que hemos tenido ocasión
de atisbar24.
La información indicada se encuentra en las TIE, concedidas a

extranjeros en virtud de que han acreditado un vínculo de matrimonio, o
de pareja de hecho, con un ciudadano/a español/a, o de cualquiera de los
Estados de la UE. De este modo en el apartado “observaciones” la
Administración Pública opta por incluir, sin que esté amparada por
precepto normativo alguno (Jiménez, 2012, 196), datos de especial
protección tales como los que identifican a su cónyuge o pareja (nombre,
apellidos y nº de identificación personal). La situación que denunciamos
resulta de especial relevancia para personas homosexuales, ya que
cuando provean a su identificación, simultáneamente, declararán su
estado sentimental y su orientación sexual frente a terceros. Téngase muy
en cuenta que los datos indicados resultan de especial protección según
señala unánimemente la normativa implicada, y que en todo caso, dicha
acción, supone un grave atentado contra su intimidad (personal y
familiar), y contra el derecho a la protección de datos. Recuérdese a estos
efectos que en más de setenta Estados de la Tierra, la homosexualidad
continúa siendo tratada como un ilícito penal, y en otros tantos,
permanece observada como una enfermedad. Está penada con la muerte
24
Véanse notas: 15, 16, 17, 18, 19 y 20 de este trabajo.
en al menos cinco Estados. Todo ello sin contar la oleada homófoba que
manifiestamente está barriendo el Continente africano.
La TIE, según precisa la legislación de extranjería, tiene por

objeto la mera identificación de su titular, -su función y diseño es
homologable al Documento Nacional De Identidad (DNI) por lo que no
es aceptable que contenga una información tan inútil como la reseñada
que, en todo caso, pertenece a la más estricta intimidad de sus titulares.
Subrayamos que la TIE es exigida, entre otros muchos lugares y

asuntos, de manera sistemática en los puestos fronterizos, para entrar o
salir de cualquier país, y que casualmente, en gran parte de sus Estados
de origen de la población inmigrante, la homosexualidad, sigue siendo
tratada como un delito, para el que se prevén muy severas condenas.
Podemos observar, por tanto, cómo una serie de datos de especial

protección como son los que delatan la orientación sexual y el estado
sentimental, circunstancias que pertenecen a la más estricta intimidad
personal, -datos que han sido recabados de forma legítima por parte del
poder público-, son usados por éste a su albur, -sin reserva y sin amparo
normativo-, pudiendo generar situaciones extremadamente conflictivas
para sus portadores, a los que se conculca de manera arbitraria tanto su
intimidad, como el derecho a la protección de datos. Ningún límite o
garantía, previsto para la protección de datos, ha sido útil para prevenir
una acción tan gratuita como la descrita, que a día de hoy se sigue
produciendo…
La segunda reflexión se relaciona con el peligro constante que en

la era de la información se encuentran los Estados, cuyo exponente más
relevante se representa en las revelaciones que E. Snowden ha sacado a la
luz 25 . De ellas es posible entrever diferentes hipótesis: la primera se
relaciona en cómo con la ayuda de las nuevas tecnologías la NSA
estadounidense ha podido espiar y recabar información de los dirigentes
más importantes de la Tierra, durante un periodo prolongado de tiempo y
sin levantar, al parecer, sospecha 26 alguna. Ello representa una gran
25
Véase en nota 2 de este trabajo.
26
Si los servicios secretos de los Estados escrutados por la NSA, en ningún caso
advirtieron semejante situación de espionaje, que afectó en gran medida a sus
más altos dirigentes, como al parecer ha sucedido, -reténgase que la situación ha
PANEL V: 1265
amenaza para los Estados, en la medida en que las informaciones

obtenidas y almacenadas pueden suponer un grave riesgo para su
seguridad. En segundo lugar, destacamos que los servicios de inteligencia
norteamericanos han realizado operaciones de espionaje no sólo sobre los
líderes mundiales, sino que han sido escrutados, de forma masiva, tanto
en USA como, en prácticamente la totalidad del planeta informaciones
pertenecientes a simples particulares. Acciones, ambas, ejercidas y
justificadas por la política “macrosecuritaria” estadounidense.
Estos dos casos nos llevan a una reflexión o hipótesis final y es

que en la sociedad de la información y de las nuevas tecnologías no sólo
resulta factible el poder acceder a la información que a través de las
comunicaciones se genere, sino que existen, conectadas a internet una
ingente cantidad de bases de datos, tanto en manos públicas, como
privadas, donde la información se encuentra archivada por sectores y
disponible, a condición de que las nuevas tecnologías permitan de algún
modo su simple acceso.
8. CONCLUSIONES
Llegados al final de este trabajo disponemos las conclusiones más

importantes alcanzadas en torno a los siguientes puntos:
1º- Que el acopio y tratamiento de datos personales e información a

ellos vinculada supone una importante necesidad para la sociedad,
al menos tal y como está configurada. Necesidad que se ha venido
desarrollando a los largo de la historia para los más diversos fines.
Sin embargo pasada la primera mitad del s. XX, junto con la
categorización y estandarización de los derechos fundamentales, y
con ellos del grupo de derechos relativos a la privacy (intimidad,
honor, propia imagen y protección de datos) se han fijado unos
límites y cauces que habrán siempre de ser observados para la
recopilación y tratamiento de datos. Trámites y cauces que no son
respetados a juzgar por la casuística tratada.
sido descubierta por las revelaciones de Snowden y no por servicio de

inteligencia alguno-, no sería, a nuestro juicio, desmesurado observar un alto
grado de descrédito en las labores que despachan tales servicios de inteligencia.
2º- Que la tecnología, con sus continuos avances, vinculada a la gran

cantidad de información que obra en los infinitos ficheros de datos,
plantea muy serios problemas de seguridad tanto para los Estados,
como para los propios particulares. Para los primeros, hemos de
señalar que no existe un sistema de seguridad perfecto que les
permita mantener a salvo los datos que almacenan. Para los
segundos porque se encuentran por completo a merced de los
poderes que gestionan sus datos.
3º- Que el derecho a la protección de datos tal vez sea, hasta el
momento, el único derecho fundamental expresamente tratado en
todos los niveles jurídicos que integran el esquema jurídico
multinivel español.
Se pone fin a este trabajo con la reflexión relativa a que tal vez,
sea necesario establecer unos límites no tanto de seguridad, sino sobre el
acopio de datos, sirviendo para ello el establecimiento de una
temporalidad, en función de la materia y necesidades de que se trate, en
que los datos debieran ser sistemáticamente inutilizados o destruidos.
Libros
Arzoz, X., (2010), Videovigilancia, seguridad ciudadana y derechos
fundamentales, Aranzadi, Cizur Menor.
Bentahm, J., (1989), El Panóptico, Ediciones de la Piqueta, Madrid.
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En particular, el derecho a la intimidad de los obligados tributarios,
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Artículos
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extranjeros (TIE) y el derecho fundamental a la intimidad”, Revista
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Tenerife), BOP Santa Cruz de Tenerife, nº 221, de 06/11/2008.
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Autonómicos
Ley 5/2002 de 19 de abril de la Agencia Catalana de Protección de datos.
Decreto 29/2009, de 5 de febrero, por el que se regula el uso y el acceso a la
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de Datos de Carácter Personal en la Comunidad de Madrid.
Ley 2/2004, de 25 de febrero, de Ficheros de Datos de Carácter Personal de
Titularidad Pública y de Creación de la Agencia Vasca de Protección de
Datos.
Nacionales
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Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter
Personal.
Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal.
Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, sobre protección civil del derecho al honor,
a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen.
Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el
Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de
diciembre, de protección de datos de carácter personal.
Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional
de Seguridad en el ámbito de la Administración Electrónica.
Real Decreto 1665/2008, de 17 de octubre, por el que se modifica el Estatuto de
la Agencia Española de Protección de Datos, aprobado por el Real
Decreto 428/1993, de 26 de marzo.
PANEL V: 1269
Real Decreto 156/1996, de 2 de febrero, por el que se modifica el Estatuto de la

Agencia Española de Protección de Datos.
Real Decreto 428/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Estatuto de la
Agencia Española de Protección de Datos.
Unión Europea
Tratado de Lisboa y en la Carta de Derechos Fundamentales y Libertades
Públicas de la Unión Europea.
Reglamento (UE) Nº 611/2013 de la Comisión, de 24 de junio de 2013, relativo
a las medidas aplicables a la notificación de casos de violación de datos
personales en el marco de la Directiva 2002/58/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo sobre la privacidad y las comunicaciones
electrónicas.
Reglamento (CE) Nº 45/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de
diciembre de 2000, relativo a la protección de las personas físicas en lo
que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los
organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos.
Directiva 2009/136/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de
noviembre de 2009, por la que se modifican la Directiva 2002/22/CE
relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación
con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, la Directiva
2002/58/CE relativa al tratamiento de los datos personales y a la
protección de la intimidad en el sector de las comunicaciones electrónicas
y el Reglamento (CE) no 2006/2004 sobre la cooperación en materia de
protección de los consumidores.
Directiva 2006/24/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de marzo de
2006, sobre la conservación de datos generados o tratados en relación con
la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas de acceso
público o de redes públicas de comunicaciones y por la que se modifica la
Directiva 2002/58/CE. –Anulada por la STJUE de 8 de abril de 2014.
2002, relativa al tratamiento de los datos personales y a la protección de
la intimidad en el sector de las comunicaciones electrónicas.
Internacional-regional (Consejo de Europa)

Convenio Europeo para la protección de los Derechos humanos y Libertades
fundamentales, de 4 de noviembre de 1950.
Convenio nº 108 del Consejo de Europa, de 28 de enero de 1981, para la
protección de las personas con respecto al tratamiento automatizado de
datos de carácter personal.
Internacional-general (ONU)
Declaración Universal de los Derechos Humanos, de 10/12/1948.
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales, Culturales, Civiles y
Políticos de 16/12/1966.
Directrices para la regulación de los archivos de datos personales
informatizados. Adoptadas mediante la Resolución 45/95 de la Asamblea
General, de 14/12/1990.
Recursos jurisprudenciales
Nacionales
Tribunal Supremo, STS de 14 de febrero de 2011 (RJ 711/2011).
Tribunal Supremo, STS de 19 de julio de 2004 (RJ 2004/6790).
Tribunal Supremo, STS de 6 de noviembre de 2003 (RJ 2003/8268).
Tribunal Constitucional, STC 231/1988, de 2 de diciembre.
Tribunal Constitucional, STC 197/1991, de 17 de octubre.
Tribunal Constitucional, STC 115/2000, de 5 de mayo.
Tribunal Constitucional, STC 83/2002, de 22 de abril.
Tribunal Constitucional, STC 292/2000, de 30 de noviembre.
Internacionales
Tribunal de Justicia de la Unión Europea, STJUE de 8 de abril de 2014.
HERRAMIENTAS DE GESTIÓN DE LA
INFORMACIÓN DE LA UE: LA LÍNEA QUE
SEPARA LA SEGURIDAD DE LA VIGILANCIA
INFORMATION MANAGEMENT TOOLS IN THE EU:

THE LINE WICH SEPARATES SECURITY AND
SURVEILLANCE
PATRICIA PAZOS DURÁN*
RESUMEN
La presente comunicación analiza las herramientas de gestión de la

información de las que dispone la Unión Europea, en beneficio de la
seguridad y estabilidad de los Estados miembros. Realizamos un mapeo,
compilación y análisis del panorama de comparto de datos para dilucidar
el alcance real de las herramientas, sus errores así como el
establecimiento de la línea que separa la seguridad de la privacidad.
Observamos asimismo la relación clientelar que los Estados miembros
muestran hacia la UE, el limitado nivel de control de las herramientas de
gestión de datos y la polémica salvaguarda que genera la privacidad de
los datos de los ciudadanos.
PALABRAS CLAVE: Información, Unión Europea, gestión, privacidad,

vigilancia
*
Investigadora en la UCM, Doctoranda en Relaciones Internacionales por la
UCM.
ABSTRACT
The present communication analyses the current information

management tools within the European Union, on behalf of security
interests and the Member States’ stability. We carry out a mapping,
compilation and analysis of the overview of data sharing to elucidate the
actual extent of the tools, their errors as well as the establishment of the
line which separates the security of the privacy. We also note the
relationship clientelare showed by Member States to the EU, the limited
level of control of the data management instruments and controversial
safeguarding that generates the privacy of citizen´s data.
KEYWORDS: Information, European Union, management, privacy,

surveillance
PANEL V: 1273
1. HERRAMIENTAS DE GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN DENTRO DE LA UE
1.1. Causas explicativas del nacimiento de herramientas de gestión de

información
La Unión Europea dispone de una serie de instrumentos para

gestionar la información dentro del marco del espacio de libertad,
seguridad y justicia que cubren un amplio abanico de acciones a nivel
comunitario e internacional. Desde los atentados de Estados Unidos,
Madrid y Londres, la UE se centró en crear políticas europeas de gestión
de información para elevar el nivel de seguridad y con, más o menos
acierto, ha ido publicando documentación al respecto, con la progresiva
adopción y compromiso de los Estados miembro al intercambio de
información, datos y gestión de los mismos bajo el paraguas comunitario.
Adentrándonos ya en la documentación y haciendo una breve

perspectiva, tenemos que retroceder hasta 2006, momento en el que el
Parlamento junto con el Consejo publicaron una Directiva sobre la
permanencia de datos, con el objetivo de habilitar a las fuerzas de
seguridad a luchar contra formas graves de delincuencia 1sirviéndose de
una serie de datos almacenados sobre el tráfico de telecomunicaciones así
como de localización. Tiempo después el Consejo soportó la idea sueca
de crear un sistema de intercambio transfronterizo de información más
sencillo, que recogiera investigaciones penales y operaciones de
inteligencia. Ya en 2008 nace la Decisión Prüm 2 para acelerar los
sistemas de intercambio en ADN, huellas dactilares, matriculación de
1
La UE no dispone de una definición homogénea de «forma grave de
delincuencia». Si bien es cierto que la Decisión del Consejo que permite a
Europol consultar el Sistema de Información de Visados (VIS) (Decisión
2008/633/JAI del Consejo, DO L 218 de 13.8.2008, p.129) recoge «delitos
graves» enumerando a lista de delitos establecidos en la orden de detención
europea (Decisión 2002/584/JAI, DO L 190 de 18.7.2002, p.1). La Directiva
sobre conservación de datos permite definir a los Estados miembros los «delitos
graves».
2
Decisión 2008/615/JAI del Consejo de 23 de junio de 2008 sobre la
profundización de la cooperación transfronteriza, en particular en materia de
lucha contra el terrorismo y la delincuencia transfronteriza.
automóviles, etc, que no es más que profundizar en la cooperación

transfronteriza en los aspectos citados (Freixes, 2004)3.
Observamos, por tanto, que la UE ha ido evolucionando en la

gestión de información añadiendo y complementando medidas, pero para
comprender realmente el difícil entramado veremos más
pormenorizadamente los instrumentos de los que dispone la UE para la
gestión de la información, conoceremos qué implica cada uno de ellos y
cómo se relacionan para al final comprobar si son suficientes o no estos
sistemas y qué errores se han cometido a lo largo del camino para
soslayar la línea que separa la seguridad del espionaje.
Figura 1:
Relación de las herramientas de gestión de la información en la UE
Fuente: elaboración propia.
3
Freixes, T., “Protección de datos y globalización. La Convención de Prüm”,
Universidad Autónoma de Barcelona,
http://www.ugr.es/~redce/REDCE7/articulos/01teresafreixes.htm#palabras
PANEL V: 1275
1.2. Instrumentos vigentes o en planificación de gestión de la

información
1.2.1. S-TESTA
El sistema S-TESTA es un entramado de comunicación de la

Comisión. S-TESTA, Servicios transeuropeos seguros de telemática entre
las administraciones, (Secure Trans-European Services for Telematics
between Administrations), es una red de comunicación de datos
financiada por la Comisión que permite el intercambio de datos seguros y
codificados entre administraciones nacionales e instituciones, agencias y
organismos de la UE. Por lo que la Comisión es la garante de la logística
de la misma en relación directa con los recursos económicos destinados
al sistema S-TESTA. El protocolo para asegurar el buen funcionamiento
del sistema pasa por un informe bianual emitido por la Comisión y
dirigido al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación del SIS
II4.
1.2.2. EURODAC
Otro importante sistema de información es EURODAC,

herramienta informatizada que permite identificar huellas dactilares de
nacionales de terceros países. El sistema EURODAC nace a principios
del año 2003 y persigue facilitar la tarea de indicar qué Estado miembro
debe ser responsable para estudiar una solicitud de asilo en concreto5.
El sistema permite registrar las huellas de aquellas personas que

registren sus impresiones dactilares en el momento. Posteriormente, se
cotejan con los registros EURODAC para que las autoridades nacionales
4
Reglamento (CE) nº 1104/2008 del Consejo, DO L 299 de 8.11.2008, p. 1;
Decisión 2008/839/JAI del Consejo, DO L 299 de 08/11/2008, p. 43.
5
Reglamento (CE) nº 343/2003 del Consejo, DO L 50 de 25.2.2003, p. 1
(Reglamento de Dublín).
Reglamento (CE) nº 2725/2000 del Consejo, DO L 316 de 15.12.2000, p. 1
(Reglamento EURODAC).
Dichas herramientas se sustentan en el Convenio de Dublín de 1990 (DO C 254
de 19.8.1997, p.1) cuyo objetivo es tratar de determinar qué Estado miembro
debería examinar las solicitudes de asilo. El sistema para evaluar las solicitudes
de asilo se conoce como «sistema de Dublín».
puedan saber en qué país pudo ese ciudadano haber presentado una
solicitud de asilo y por dónde accedió a suelo comunitario en un primer
momento y/o se denegó el mismo.
Las huellas dactilares de aquellos que pidan asilo se guardarán

durante diez años, y la de los inmigrantes irregulares se conservarán dos
años; y se borrarán de la base de datos cuando tengan el permiso de
residencia o ya no se encuentren en suelo de los Estados miembros. Los
datos presentes en EURODAC solo deben ser empleados para el ejercicio
del Reglamento de Dublín y cualquier otro empleo distinto al citado será
penalizado.
1.2.3. Advanced Passenger Information
A continuación, veremos la herramienta API (Advance Passenger

Information). La API es una herramienta que nace a propuesta española
en el año 2004. El objetivo es establecer un control sobre la transmisión
de información previa sobre los pasajeros gracias a los transportistas
aéreos, que proveerán a las autoridades de control fronterizo 6 . API
pretende mejorar el control entre fronteras y controlar la inmigración
ilegal. Según la Directiva, las autoridades podrán pedir a los
transportistas que les comuniquen los siguientes datos: nacionalidad,
fecha de nacimiento, lugar donde embarcaron, nombre así como el paso
fronterizo de entrada de los pasajeros que viajan a la UE desde terceros
países. Los Estados miembros no pueden compartir esta información
entre ellos pero sí pueden pedir información con fines represivos7.
1.2.4. Convenio Nápoles II y Sistema de Información Aduanero
La herramienta que veremos ahora deriva de las consecuencias del

mercado interior de la UE, hablamos del Convenio de Nápoles II que data
de 1998, previo 11-S. Una vez que la UE decidió crear un mercado
común y eliminar los controles y protocolos de seguridad se incrementó
el riesgo de fraude, por ello, se creó un mecanismo de asistencia mutua
administrativa para prevenir, investigar y perseguir acciones que fuesen
en contra de la ley de aduanas y agricultura comunitarias. De esta
6
Directiva 2004/82/CE del Consejo, DO L 261 de 6.8.2004, p. 24.
7
Directiva 95/46/CE, DO L 281 de 23.11.1995, p. 31.
PANEL V: 1277
premisa de seguridad surge el Convenio de Nápoles II que consiente a las

administraciones aduaneras nacionales a prevenir y detectar infracciones
aduaneras nacionales así como colaborar a penalizar las infracciones a las
disposiciones aduaneras tanto nacionales como comunitarias 8 . Por su
parte, todos los Estados miembros han suscrito el Convenio de Nápoles
II.
En relación al Convenio anterior, surge de manera

complementaria a él el Sistema de Información Aduanero (SIA) que
ayuda, previene, investiga y rastrea infracciones graves de las
legislaciones nacionales, en colaboración con las administraciones
aduaneras de los Estados miembros 9 . El Sistema de Información
Aduanero tiene acceso desde terminales ubicadas en los Estados
miembro y en Eurojust, Europol y la Comisión, que gestiona el sistema.
SIA comprende datos personales referentes a mercancías, medios de
transporte, empresas, personas, bienes y dinero en efectivo retenidos,
intervenidos o confiscados. Los datos personales compilados son nombre
y apodos, fecha y lugar de nacimiento, nacionalidad, sexo, características
físicas, documentos de identidad, dirección, antecedentes de violencia,
razón para introducir los datos en el SIA, actuación sugerida y registros
de matriculación de los medios de transporte10. Los datos citados tendrán
uso exclusivo para realizar informes o estudios concretos. Las
autoridades de casa país miembro, bien sean aduanas, fiscales, policía,
Europol y Eurojust sí tendrán vía libre para la consulta de los datos en el
SIA11.
8
Convenio celebrado sobre la base del artículo K.3 del Tratado de la Unión
Europea, relativo a la asistencia mutua y la cooperación entre las
administraciones aduaneras, DO C 24 de 23.1.1998, p. 2 (Convenio de Nápoles
II).
9
Convenio establecido sobre la base del artículo K.3 del Tratado de la Unión
Europea, relativo a la utilización de la tecnología de la información a efectos
aduaneros, DO C 316 de 27.11.1995, p. 34.
10
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. Panorama
general de la gestión de la información en el espacio de libertad, seguridad y
justicia /* COM/2010/0385 final */.
11
A partir de mayo de 2011, Europol y Eurojust tendrán acceso de lectura al SIA
sobre la base de la Decisión 2009/917/JAI del Consejo, DO L 323 de
10.12.2009, p. 20.
Además del sistema SIA existe una base de datos que incluye la
identificación de los expedientes aduaneros, FIDE, y que previene y
estudia infracciones graves de las leyes nacionales12. Tanto el SIA como
la FIDE emplean una red de intercambio común, provisto por la
Comisión. Por su parte, la Comisión junto con los Estados miembro
realiza un informe anual dirigido al Parlamento y al Consejo sobre la
buena marcha del sistema. Todos los Estados miembro se acogen al
sistema SIA.
1.2.5. Sistema de Información Schengen
El Sistema de Información Schengen (SIS), en funcionamiento

desde 1995, nació con la idea de dar la posibilidad a los ciudadanos de
moverse a través de los Estados miembros sin controles y con un espacio
común. A su vez, ve la luz con el objetivo de crear un espacio seguro
dentro de la zona Schengen y favorecer la circulación de personas. Está
compuesto por una parte nacional, ubicada en cada Estado miembro y
una unidad de soporte técnico ubicada en Francia.
Dentro del sistema SIS se pueden encontrar descripciones de

personas en búsqueda para entrega o extradición, nacionales de terceros
países con entrada denegada, personas desaparecidas, testigos, personas
bajo vigilancia, documentos y armas de fuego. Los datos pertenecientes a
este sistema van desde sobrenombres hasta rasgos físicos, nacionalidad,
si el individuo demostró un carácter violento o se encuentra bajo la
tenencia de armas. La eficacia del sistema radica en que varias fuerzas de
seguridad, como policía, controles transfronterizos, aduanas así como
autoridades judiciales pueden consultar la base según sus competencias
legales13. A grandes rasgos, declaramos que el sistema SIS ha supuesto
un gran paso adelante para la gestión de información, pese a ser
mejorable y evidenciar errores de operatividad.
12
FIDE, son las siglas que corresponden a Fichier d’Identification des Dossiers
d’Enquêtes douanières, incluida en el Reglamento (CE) nº 766/2008 y el
Protocolo aprobado con arreglo al artículo 34 del Tratado de la Unión Europea.
13
Agencia Española de Protección de Datos, (13 de octubre de 2009), El sistema
de Información de Schengen. Guía para ejercer el derecho de acceso,
http://www.agpd.es/portalwebAGPD/internacional/Europa/Autoridades_comun
es_control/common/09_28_Guide_for_exercising_the_right_of_access_es.pdf ,
PANEL V: 1279
El sistema de Schengen comprende un mecanismo de

modificación particular, por el cual los países miembros firmantes
pueden plantear cambios, esta medida se idea para salvaguardar los
intereses de los ciudadanos así como sus libertades. Además de
Schengen, los países miembros disponen de un siguiente paso que es la
red de servicios SIRENE, a la que las autoridades destinadas a aplicar la
ley solicitan información añadida acerca de las personas en cuestión14.
El sistema Schengen ha ido cambiando con el tiempo, debido al

volumen de información contenido. En 2001 nace el Sistema de
Información Schengen de segunda generación (SIS II) en manos de la
Comisión15. El objetivo de este segundo paso es mejorar todo lo que el
primer sistema ofrecía y aumentar la seguridad en el espacio de libertad,
seguridad y justicia.
Una de las mejoras notables a Schengen son las nuevas funciones

que se añaden al sistema, y que surgen del Reglamento (CE) n°
871/2004 del Consejo y de la Decisión 2005/211/JAI del Consejo, que
también asume nuevas funciones para el Sistema de Información
Schengen, sobre todo en materia de lucha contra el terrorismo.
Las novedades que identificamos son:
• la posibilidad de consultar los datos comprendidos en el sistema de

información Schengen tanto a los miembros nacionales de Eurojust
como a Europol;
• aumento de clases de objetos inquiridos que puedan ser descritos y
recogidos en el sistema, esto es: embarcaciones, aeronaves,
contenedores, vías de pago, permisos de residencia así como títulos
de matriculación. Posteriormente se han ido puntualizando las
modificaciones en las funciones para el Sistema de Información
Schengen.
14
La palabra SIRENE indica en sus siglas en inglés Supplementary Information
Request at National Entry (Solicitud de información adicional al puesto
fronterizo de entrada).
15
A través del Reglamento (CE) nº 1986/2006, DO L 381 de 28.12.2006, p. 1;
Reglamento (CE) nº 1987/2006, DO L 381 de 28.12.2006, p. 4; Decisión
2007/533/JAI, DO L 205 de 7.8.2007, p. 63.
Dichos añadidos confieren al sistema SIS la capacidad de

adaptación en la línea de aumento de información presente en el sistema
hasta recoger embarcaciones, aeronaves, etc. Por parte de la UE se
trabaja para seguir incrementando las capacidades del SIS de cara a las
posteriores ampliaciones así como para perfeccionar un sistema que ha
supuesto un punto y aparte en la historia de la organización.
1.2.6. Un control de Visados a nivel comunitario: aplicación del Sistema

VIS
Este apartado aborda una de las herramientas comunitarias que

más éxito ha tenido en los últimos años, se trata del sistema VIS. Dicho
sistema fue creado en 200416 para que los Estados miembros dispusieran
de la capacidad de intercambiar información acerca de visados y, de esta
forma, lograr más seguridad, coordinación y transparencia para luchar
contra el terrorismo y el crimen organizado, entre otros fenómenos.
1.2.6.1. Objetivos y funcionamiento del sistema VIS
El objetivo 17 de VIS consiste en apoyar la aplicación de una

política común de visados de la UE, así como la política de migración y
de gestión de las fronteras de la UE, contribuyendo a la prevención de
amenazas a la seguridad interior de los Estados miembros e implantando
procedimientos más acelerados y transparentes para los viajeros de buena
fe. Una de las particularidades radica en que este procedimiento va
acompañado de un Sistema de Correspondencias Biométricas (BMS), que
realiza servicios de comparación de impresiones dactilares y
complementa al propio sistema haciéndolo más efectivo y mecánico.
Pormenoricemos ahora en el propio Sistema de Información de

Visados (VIS) de 2004. Éste se basa en un sistema de información central
bautizado “Sistema Central de Información” (CS-VIS), en una interfaz de
cada Estado miembro y las “Interfaces Nacionales” (NI-VIS), que sirve
de conexión con las autoridades nacionales centrales de los Estados
16
Decisión del Consejo de 8 de junio de 2004 por la que se establece el Sistema
de Información de Visados (VIS).
17
Informe de la Comisión al Parlamento europeo y al Consejo sobre el desarrollo
del Sistema de Información de Visados (VIS) en 2012 (presentado en virtud del
artículo 6 de la Decisión 2004/512/CE del Consejo), COM(2013) 232 final.
PANEL V: 1281
miembro, y en una infraestructura de comunicación entre el Sistema

Central de Información de Visados y las Interfaces Nacionales. Por su
parte, la Comisión desarrolla el Sistema Central de Información de
Visados; la Interfaz Nacional de cada Estado miembro y la
infraestructura de comunicación entre el Sistema Central de Información
de Visados y las Interfaces Nacionales.
Cabe destacar que la adaptación de las infraestructuras

nacionales, son desarrolladas por los Estados miembros, lo que concede
un papel importantísimo a cómo y con qué rigor se apliquen las
infraestructuras de cada Estado miembro. Tras su creación en 2004, el
Sistema VIS pasó el 1 de diciembre de 2012 bajo la dirección de la
agencia eu-LISA, que asumió la responsabilidad operativa del VIS. La
agencia eu-LISA comienza su andadura en 2012 y es la encargada de los
tres sistemas informáticos de la UE en materia de Asuntos de Interior: la
segunda generación del sistema Schengen; Eurodac, base de datos de
huellas digitales de los solicitantes de asilo; y el sistema de Visados que
es lo que nos compete en este apartado.
Desde 2004 el sistema VIS no ha parado de extenderse, hasta

cubrir zonas geográficas como Oriente Próximo, región del Golfo y
Estados como Argelia, Egipto, Mauritania, Marruecos, Túnez y Libia,
países que se conectaron con las oficinas consulares de los Estados
Schengen. A su vez, ya todos los Estados Schengen emplean este sistema
en sus pasos fronterizos al exterior. Dicho sistema ha supuesto un avance
considerable en el comparto de información y uno de los puntos fuertes
en cuando a transparencia entre Estados miembros y organizaciones
comunitarias, concretamente Europol. No olvidemos que el Sistema VIS
requiere de constante actualización debido a las posibles futuras
ampliaciones de la UE y a la porosidad de los diferentes Estados
miembros. Parte de este éxito –o fracaso- se debe a la UE y a los Estados
miembros, hecho que no debemos olvidar para entender el cómo y el por
qué de este sistema de visados.
1.2.6.2. Consulta y acceso de los datos del Sistema VIS
La forma de organización y consulta dota de gran importancia a

los Estados miembros18, pues en lo referente al acceso de la información,
cada Estado miembro será el encargado de designar uno o varios puntos
centrales de acceso que recojan su estructura organizativa y
administrativa en cumplimiento de sus requisitos constitucionales o
jurídicos. De esta manera, los Estados miembros son responsables del
buen o mal funcionamiento y ejecución del Sistema, por lo que la UE
debe ser el arma reguladora y garante de la buena praxis de sus Estados
miembro. En el plano operativo, serán las unidades en cargo las
posibilitadas a acceder al sistema VIS a través de la solicitud pertinente.
Por su parte, la Unión Europea garantiza que aquellos que necesitan tener
conocimiento a los datos VIS se encuentren al tanto de las normas de
protección de datos, para proteger la intimidad del ciudadano, aspecto
que corre a cargo de la organización y demuestra en este campo a la UE
como órgano supervisor.
El acceso al sistema VIS solo se realizará en función del caso

concreto, por tanto, tanto Europol como las autoridades descritas solo
podrán acceder cuando tengan motivos fundamentados para pensar que la
búsqueda que desean realizar proveerá información que servirá para la
prevención, detección o investigación de un delito grave. Este aspecto
implica una previa investigación, pues para acceder a los datos se
requieren motivos concretos y, como hemos citado, “fundamentados”,
esta condición reduce el campo de acción, pero también salvaguarda los
derechos de los ciudadanos y establece unos requisitos mínimos para el
acceso al sistema VIS.
Los datos que se pueden consultar implican una gran cantidad de

información de vital importancia que se emplea en la lucha contra el
terrorismo. Asimismo comprenden aspectos básicos como nombre, país
de origen, residencia, etc. pero comprende puntos de gran valor como
quién ha cursado una invitación y la sufragación de gastos.
18
Decisión 2008/633/JAI del Consejo, de 23 de junio de 2008, sobre el acceso
para consultar el Sistema de Información de Visados (VIS) por las autoridades
designadas de los Estados miembros y por Europol, con fines de prevención,
detección e investigación de delitos de terrorismo y otros delitos graves.
PANEL V: 1283
Básicamente, el funcionamiento se resume en que un Estado

miembro hace una solicitud a la autoridad designada de otro Estado
miembro y esta concede o no el acceso. Por parte de Europol, se designa
una unidad especializada compuesta por funcionarios autorizados que
conforma el punto de acceso central para acceder a la consulta del VIS.
El Estado miembro que haya introducido los datos pertinentes en el
Sistema VIS dará o no el consentimiento a Europol sobre el tratamiento
de información que ha introducido. Este consentimiento se obtiene a
través de la unidad nacional de Europol de dicho Estado miembro.
Los datos de carácter personal presentes en el VIS con arreglo a la

presente Decisión no estarán autorizados a transmitirse ni ponerse a
disposición de terceros países ni de organizaciones internacionales. Sin
embargo, en un caso excepcional de urgencia, dichos datos podrán
transmitirse o ponerse a disposición de terceros países o de
organizaciones internacionales exclusivamente a los efectos de prevenir y
detectar delitos terroristas y otros delitos graves, como hemos
puntualizado anteriormente.
Por otra parte, los Estados miembros se asegurarán de que los

órganos encargados de salvaguardar la información dispongan de los
recursos suficientes para llevar a cabo las funciones que tienen asignadas
con arreglo a la presente Decisión. Es aquí donde la UE, como
expresamos, ejerce de órgano regulador, aspecto positivo, pero con un
aspecto negativo añadido que implica y pone de manifiesto la no total
capacidad de la UE de elaborar un exhaustivo control y seguimiento de
todo lo relacionado con el sistema en los Estados miembros.
En resumen, los Estados miembro son los responsables de

proteger en todo momento los datos del sistema, dentro de su país. Este
hecho constata que la UE dota a los Estados miembro de un amplio
margen de acción para llevar a cabo las medidas, y que –efectivas o no-
son los Estados miembro los partícipes del funcionamiento del VIS;
desde el respeto de libertades y derechos del ciudadano hasta la
transmisión de los datos a las autoridades pertinentes.
Desde la implantación de este exitoso modelo en 2004, el Sistema

VIS ha aumentado su funcionalidad y ha aplicado mecanismos que van
más allá del propio Sistema. Podemos resaltar el Mecanismo de
comunicación VIS Mail19 que se emplea para la transmisión de mensajes

entre Estados miembros empleando la infraestructura del VIS.
En referencia al control, la Comisión realiza un informe sobre el

desarrollo del Sistema VIS establecido según el período determinado
establecido en la Decisión 2004/512/CE del Consejo20. En el úuno de los
informes analizados 21 podemos observar el éxito del sistema a niveles
técnicos, pues se ha producido un número muy bajo de problemas en este
aspecto. Pese a los buenos resultados del mismo, reconocemos carencias
en la coordinación entre Estados miembros y UE, aspecto que debe ser
progresivamente mejorado, además del recelo que siguen manteniendo
determinados países miembros a emplear información sensible y
transferirla a mecanismos comunitarios.
1.2.6.3. Errores, aciertos y posibles mejoras del Sistema VIS
Los problemas que derivan del Sistema VIS entroncan con la

libertad de movimiento que gozan los Estados miembros, puesto que en
aspectos como garantizar la seguridad de los datos serán ellos mismos lo
que deban diseñar sus propias medidas, por lo que no hay ni
estandarización, ni requisitos mínimos a nivel comentario más allá de la
relación de aspectos anteriormente citados.
Por otra parte, cada Estado miembro y Europol crearán y

mantendrán a sus expensas la infraestructura requerida para que se
desarrolle la Decisión en cuestión, además de ver sufragar los costes
relacionados con el acceso al sistema VIS. Esta medida influye
directamente en la capacidad –mejor o peor, más o menos eficiente- que
la infraestructura técnica del sistema VIS aplicable a cada Estado.
19
Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el desarrollo
del Sistema de Información de Visados (VIS) en 2012 (presentado en virtud del
artículo 6 de la Decisión 2004/512/CE del Consejo).
20
Según el artículo 6 de la Decisión 2004/512/CE del Consejo, de 8 de junio e
2004, en la que se crea el Sistema de Información de visados VIS, DO L 213 de
15.6.2004, p. 5.
21
Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo. Informe de la
Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el desarrollo del Sistema
de Información de Visados (VIS) en 2012.
PANEL V: 1285
Pese a los problemas que puede tener, el sistema ha supuesto un

paso adelante colosal en lo que al control del sistema de visados se
refiere. El hecho de que se ha haya extendido el sistema VIS hasta
Oriente Próximo, Magreb, etc. es una prueba del éxito. Aún queda mucho
trabajo por realizar en lo referente a la aplicación de más países y el
aumento de información presente en el sistema.
La UE va por buen camino y debe continuar en esta línea, que no

debe dejar de perfeccionar el sistema y cooperar más aún en el
intercambio de información entre Estados a niveles superiores si desea
tener una política de control de visados fuerte que garantice mayor
seguridad interior y, en repercusión, para cada Estado miembro de la
organización europea por excelencia a la que nos referimos en esta
comunicación.
1.2.7. Transferencia de datos de pasajeros: Passenger Name Record
Una de las medidas que más urgía tomar para aumentar la

seguridad era la transferencia de datos de pasajeros; fue en 2004 cuando
vio la luz la Decisión del Consejo 22 , que abordaba la posibilidad de
transferir datos de los expedientes de pasajeros desde las aerolíneas hasta
el Departamento de Seguridad Nacional de EE.UU, y favorecer así la
seguridad. La Decisión del Consejo de 2007 tiene por objetivo que las
aerolíneas deban transmitir al Departamento de Seguridad Interior 23
información como los datos de los pasajeros que tengan como destino o
que salgan desde los Estados Unidos.24
Dichos datos se obtienen de las aerolíneas que proveen de datos

como los presentes en las tarjetas de embarque así como documentación
relacionada con el trayecto.
22
Decisión 2004/496/CE del Consejo, de 17 de mayo de 2004.
23
Siglas en inglés de DHS, Department of Homeland Security.
24
En este aspecto entran los derechos de los pasajeros de protección de sus datos,
por eso ambos actores proclaman reservar y salvaguardar las libertades y
derechos de los ciudadanos.
El registro de datos PNR comprende los siguientes puntos25:
1. datos del sistema API (nombre, estado civil, fecha de nacimiento,

nacionalidad, país de residencia etc.);
2. datos del viaje (fecha de reserva o emisión del billete, fecha del
viaje, itinerario, equipaje, asiento, estatuto del viajero, agencia de
viaje utilizada);
3. datos del billete de avión (billetes gratuitos, paso a una clase
superior, emisión del billete, precio, número, forma de pago
utilizada y facturación);
4. datos PNR (código de identificación del registro, nombres que
figuran en el PNR, información PNR escindida/dividida y el
historial de cambios de los datos PNR);
5. toda la información de contacto disponible;
6. datos OSI (Other Service Information), SSI y SSR (Special
Services).
Es bien sabido que la UE, en cuanto al cuidado de los datos

susceptibles de filtrarse, como pueden ser datos “sensibles” (raza, etnia,
creencias religiosas, políticas y/o religiosas26…) tiene especial cuidado,
por ello los datos PNR, según son recibidos por el Departamento de
Seguridad Interior se realiza un filtrado de los códigos con aquellos
aspectos más controvertidos a través de un proceso mecanizado.
25
Decisión 2007/551/PESC/JAI del Consejo, de 23 de julio de 2007, relativa a la
firma, en nombre de la Unión Europea, de un Acuerdo entre la Unión Europea y
los Estados Unidos de América sobre el tratamiento y la transferencia de datos
del registro de nombres de los pasajeros (PNR) por las compañías aéreas al
Departamento de Seguridad del Territorio Nacional de los Estados Unidos
(Acuerdo PNR 2007). - Acuerdo entre la Unión Europea y los Estados Unidos
de América sobre el tratamiento y la transferencia de datos del registro de
nombres de los pasajeros (PNR) por las compañías aéreas al Departamento de
Seguridad del Territorio Nacional de los Estados Unidos (Acuerdo PNR 2007).
26
Estos aspectos así como salud física y mental, vida sexual y /o asociación a un
partido político, sindicato, asociación, etc. A su vez, el DHS declara que no
empleará estas informaciones y que éstas serán destruidas lo más pronto
posible.
PANEL V: 1287
1.2.7.1. Aspectos positivos y negativos de los datos PNR
El hecho de que las autoridades dispongan de datos relativos a

pasajeros con destino o desde Estados Unidos, supone un importantísimo
paso adelante, pero sigue evidenciando carencias notables. La base de
datos PNR supone una herramienta de gran utilidad para las autoridades
gubernamentales, a partir de la cual se pueden definir patrones concretos
además de conformar una importante compilación de datos para la lucha
contra el terrorismo. Los patrones de los que hablamos varían desde
detalles del pago de los billetes, con sus consecuentes datos relacionados
al pago en sí; el denominado no-show continuado, que implica la no
aparición repetitiva de un ciudadano y la asociación con otros criminales
ya conocidos, por ejemplo27.
Los aspectos negativos son numerosos, y dejan entrever la

necesidad de mejora por parte de los actores creadores de la medida. El
primer inconveniente evidencia la imposibilidad de certificar los datos, es
decir, no existe un 100% de fiabilidad en la exactitud del paquete de
datos proporcionado, lo que puede inducir a error, con terribles
consecuencias para la veracidad del sistema y la lucha contra el
terrorismo en sí misma.
El segundo motivo negativo nos muestra que las aerolíneas no

tienen control sobre la información suministrada por los pasajeros, razón
que viene agravada por la no obligatoriedad de los pasajeros a entregar
información sobre su persona.
La tercera razón de peso que encontramos es que no todas las

aerolíneas disponen de medios suficientes para proporcionar los datos del
PNR a los Gobiernos pertinentes, con la consecuente falta de
información.
Este sistema ha sido criticado además por su amplio rango de

empleo, en vez de utilizarse en casos concretos de alto riesgo e
investigaciones puntuales de comportamientos determinados.
27
Organización de Aviación Civil Internacional, (2012), Passenger Name Records
(PNR),
http://www.icao.int/SAM/Documents/FAL012012/2.9%20PNR%20Overview_I
ATA.pdf (consultado el 21 de marzo de 2014).
1.3. Instrumentos de la UE de lucha contra el terrorismo y otras

formas graves de delincuencia transfronteriza
Uno de los ataques más sangrientos de terrorismo internacional en

Europa se produjo en marzo de 2004 en Madrid, a raíz de este suceso la
UE intensificó sus medidas contra el terrorismo. En el año 2005 la
Comisión propuso un instrumento regulador para intercambiar
información en base al principio de disponibilidad.28 Finalmente, fue en
2006 cuando el Consejo asumió la Iniciativa sueca, Decisión Marco de
2006 29 que se basa en relacionar los traspasos de información entre
Estados miembro, y que comprende toda clase de información
relacionada con delitos ya cometidos que sean relevantes en una
investigación o acción de inteligencia penales30.
Los estándares que regulan este instrumento se basan en el

denominado “acceso equivalente”, que quiere decir que las medidas de
consulta no serán más restrictivas que las del propio país. Por lo tanto,
aduanas, policía u organismos con derechos para investigar delitos
pueden compartir información con los mismos órganos de otros países
miembros. En caso de solicitar una información de urgencia, los Estados
miembro disponen de puntos de contacto en los países adscritos a la
Iniciativa sueca, previa petición. En lo referente a los derechos de los
ciudadanos a la protección de datos, el Estado miembro que dispone a
otro Estado de información o inteligencia, puede establecer
características para su empleo en otro Estado miembro.
Una medida muy interesante dispuesta fue la Decisión Prüm, que

es un acuerdo realizado en 2005 entre España, Francia, Benelux, Austria
y Alemania y que tenía unos objetivos clave: lucha el terrorismo,
delincuencia transfronteriza y lucha y control de la inmigración irregular.
En vista de los avances en cooperación y seguridad que esta Decisión
suponía, varios Estados miembros solicitaron la adhesión a este Tratado,
por lo que posteriormente, dos años después de su nacimiento se
28
Presente en COM (2005) 490 de 12.10.2005; Conclusiones de la Presidencia –
Programa de La Haya, 4/5.11.2004.
Véase también la Declaración sobre la lucha contra el terrorismo, Consejo
Europeo, 25.3.2004.
29
Decisión marco 2006/960/JAI del Consejo (Decisión marco “Iniciativa Sueca”)
30
Decisión marco 2006/960/JAI del Consejo, DO L 386 de 29.12.2006, p. 89.
PANEL V: 1289
convirtió en un instrumento de la UE. Actualmente la Decisión Prüm

regula normas en los siguientes campos: intercambio entre países de
perfiles de ADN, huellas dactilares, información sobre matrículas de
vehículos y datos acerca de individuos susceptibles de colaborar o
diseñar atentados terroristas31.
El núcleo de esta Decisión descansa en abordar la problemática

terrorista y la delincuencia transfronteriza, de esta forma, se dinamiza el
intercambio de información y se optimiza la sinergia entre instituciones y
Estados miembro. En todo el proceso se garantiza, por parte de los
Estados miembro, así como de la UE, que se salvaguarda la protección de
datos y se establezcan unos mínimos exigibles para la información
obtenida se pueda intercambiar entre los firmantes de la Decisión Prüm32.
En última instancia, el Consejo deliberará por unanimidad si se han
certificado los niveles mínimos exigidos por los documentos
anteriormente citados.
En el año 2006, en la línea de las herramientas creadas

anteriormente, surge la necesidad de diseñar una Directiva sobre
conservación de datos, que no es más que exigir a los proveedores de
líneas telefónicas-Internet a mantener datos del tráfico de
comunicaciones electrónicas así como de localización y datos de los
usuarios de dichos servicios (número de teléfono fijo y móvil, dirección
IP, localizador del dispositivo móvil33). El objetivo de ello es tener un
cómputo más de información para luchar contra formas graves de
delincuencia. Huelga decir que el concepto de “formas graves de
delincuencia” es un concepto de que definen los propios Estados
miembro, por lo que en un país se puede solicitar información a la
compañía telefónica por un delito, que no se solicitaría en otro Estado
por el mismo delito. De todas formas, esta Directiva no permite realizar
escuchas telefónicas. Es también función de los Estados miembro el
regular qué organismo y/ o organismos de seguridad pueden consultar
dichos datos y de qué forma. La conservación de estos registros varía de
31
Decisión 2008/615/JAI del Consejo, DO L 210 de 6.8.2008, p. 1; Decisión
2008/616/JAI del Consejo, DO L 210 de 06/08/2008, p. 12.
32
Presente en el Convenio para la protección de las personas con respecto al
tratamiento automatizado de datos de carácter personal (STE nº 108), Consejo
de Europa, 28.1.1981 (Convenio del Consejo de Europa 108);
33
Presente en la Directiva 2006/24/CE, DO L 105 de 13.4.2006, p. 54.
seis meses a dos años y la UE salvaguarda la información de los

ciudadanos bajo la creación de dos directivas 34 . La problemática que
conlleva este sistema de recopilación de información implica que varios
Estados miembro la hayan declarado inconstitucional, como es el caso de
Alemania 35 . De forma similar el Tribunal Constitucional de Rumanía
declaró que mantener esta información violaba un artículo del Convenio
que regula la protección de las libertades fundamentales y derechos
humanos, por lo que concluyó que también era inconstitucional36.
La herramienta que veremos a continuación trata de un sistema de

información europeo de antecedentes penales (European Criminal
Records Information System - ECRIS). Se crea por medio de la Decisión
2009/316/JAI del Consejo y por la que se habilita ECRIS como medio
técnico para traspasar datos procedentes de registro de antecedentes
penales 37 . Esto es, un Estado miembro transmite la información
relacionada con la nueva condena al Estado o Estados miembros de la
procedencia de la persona sancionada, los deberes de almacenamiento y
un marco para un sistema informatizado que permita el traspaso de
información. Por lo tanto, los datos penales de los Estados miembros
estarán en conexión por medio de la red s-TESTA, que provee la
Comisión y que previamente desarrollamos. La dinámica que se emplea
para intercambiar los datos entre Estados miembros es gracias a un
equipo de autoridades centrales, estando estos datos cifrados, expuestos
de una manera definida y que comprenden los siguientes datos: detalles
biográficos; la condena, la sentencia y el delito subyacente, e información
34
Directiva 95/46/CE, DO L 281 de 23.11.1995, p. 31; Directiva 2002/58/CE, DO
L 201 de 31.7.2002, p.37 (Directiva relativa a la intimidad en las
comunicaciones electrónicas).
35
Declarada inconstitucional en la sentencia del Tribunal Constitucional alemán,
undesverfassunggericht 1 BvR 256/08, 11.3.2008.
36
Decisión nº 1258 del tribunal Constitucional rumano, 8.10.2009.
37
Decisión marco 2008/675/JAI del Consejo, DO L 220 de 15.8.2008, p. 32;
Decisión 2009/316/JAI del Consejo, DO L 93 de 7.4.2009, p. 33. Véase también
COM (2005)10 de 25.1.2005.
PANEL V: 1291
adicional (como huellas dactilares, en caso de haberlas). Por su parte, los

datos, estarán sujetos a las Decisiones marco establecidas38.
El año 2000 supuso un punto de inflexión para el surgimiento de

acciones de seguridad de información financiera para la lucha contra el
crimen, y más en particular para combatir el terrorismo 39 . El Consejo
creó por tanto una herramienta que facilita el intercambio de información
entre unidades de información financiera, por sus siglas en inglés UIF
(Finantial Intelligence Units). Se encargan de estas unidades organismos
como autoridades judiciales, servicios represivos o bien autoridades
administrativas que tienen la función de comunicar información a
autoridades financieras. El valor que tienen estas unidades radica en la
importancia de traspasar la información a otras unidades, para poder
investigar supuestos o posibles crímenes financieros. También es cierto,
que la información recibida para investigar se puede emplear asimismo
para otras investigaciones o recursos vía penal, si el Estado miembro que
ponga disposición los datos lo permite. Una vez más, los datos se acogen
a legislación comunitaria 40 . Estas herramientas han ido evolucionando
hacia la capacidad de rastrear capitales y así luchar, entre otros crímenes,
contra el blanqueo de capitales. En 2007 el Consejo creó un instrumento
que buscase cooperación más efectiva entre organismos de recuperación
de activos41 (ORA, Asset Recovery Offices, por sus siglas en inglés ARO)
para localizar los productos relacionados con el delito42.
Otra herramienta deriva de la seguridad en la red de redes:

Internet. En 2008, la presidencia de Francia del Consejo planteó diseñar
38
Decisión 2005/876/JAI del Consejo, DO L 322 de 9.12.2005, p. 33; Decisión
marco 2008/977/JAI del Consejo, DO L 350 de 30.12.2008, p. 60;
39
Decisión 2000/642/JAI del Consejo, DO L 271 de 24.10.2000, p. 4.
40
Convenio para la protección de las personas con respecto al tratamiento
automatizado de datos de carácter personal (STE nº 108).
41
Igual que las UIF, los ORA cooperan sobre una base descentralizada, pero sin
ayuda de una plataforma en línea. Deben usar la Iniciativa sueca para
intercambiar información, especificando los detalles de los bienes buscados,
tales como cuentas bancarias, bienes inmobiliarios y vehículos, así como los
detalles de las personas físicas o jurídicas buscadas, con nombre y apellidos,
dirección, fecha de nacimiento e información sobre el accionista o la empresa.
42
Decisión 2007/845/JAI del Consejo, DO L 332 de 18.12.2007, p. 103.
una plataforma de alerta para combatir la delincuencia informática a nivel

nacional, y a nivel comunitario otra plataforma que sirviera de alerta para
evitar el cibercrimen; esto es, que cumpliera funciones de recopilación,
investigación y comparto de datos a cerca de delitos perpetrados en
Internet. A este respecto, la UE ha evolucionado enormemente, hasta el
año 2013 en el que crea el Centro de Ciberdelincuencia, con sede en la
Haya.
Casi todos los Estados miembros disponen de plataformas

nacionales para luchar contra la delincuencia en la Red, además Europol
trabaja con la aplicación SIENA para favorecer el intercambio de datos.
El aspecto negativo es que a lo largo de estos años la carencia de un
organismo superior que certificara las plataformas de alerta ha
posicionado a la UE como un actor internacional menos evolucionado
que otros, como Estados Unidos o la OTAN en el campo de la
delincuencia en la red y la ciberseguridad. Por su parte, el Centro de
Ciberdelincuencia del año 2013 han venido a cubrir el hueco comunitario
para controlar un aspecto liderado por los Estados miembro.
A mayores y para gestionar el problema de manera global, se crea

en 2011 la Agencia Europea de Gestión operativa de sistemas
informáticos43 que se diseña para asegurar una gestión operativa de los
sistemas SIS II, VIS y de Eurodac, entre otros, y para poder establecer
sinergias eficaces que controlasen los diferentes sistemas informáticos.
Por tanto, deben asegurarse de la supervisión, seguridad y coordinación
de las relaciones entre los proveedores y los Estados miembros 44 .
Detectamos que para la alta cantidad de herramientas y datos que
comprenden la organización 45 no es suficiente, por lo que debería
43
Reglamento (UE) No 1077/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo de 25
de octubre de 2011, por el que se establece una Agencia Europea para la gestión
operativa de sistemas informáticos de gran magnitud en el espacio de libertad,
seguridad y justicia.
44
Reglamento (CE) No 767/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo de 9 de
julio de 2008 sobre el Sistema de Información de Visados (VIS) y el
intercambio de datos sobre visados de corta duración entre los Estados
miembros (Reglamento VIS).
45
La Estructura administrativa y de gestión cuenta además con un Consejo de
Administración, un Director ejecutivo, grupos consultivos junto con la ayuda de
un responsable de protección de datos, un responsable de seguridad y un
contable.
PANEL V: 1293
aumentar sus funciones y capacidades a lo largo de los años para ir en

relación al aumento de datos de dichas bases46.
1.4. Valoración de los instrumentos de gestión de la información:

duplicidad y heterogeneidad inestable
Es el momento de valorar los instrumentos de los que dispone la

UE para gestionar la información. Debemos diferenciar los sistemas que
sirven para facilitar o transmitir información de los que implican la
recopilación y acopio de datos para fijarnos en la línea que separa la
seguridad del espionaje.
Por tanto, a nivel comunitario tenemos varios sistemas de

almacenamiento: SIS/ SIS II, VIS, EURODAC, SIA, y la gestión de
Europol y Eurojust. El resto de medidas se encargan del intercambio o
traspaso de de información transfronteriza y descentralizada a terceros
países de información recopilada por las autoridades públicas o empresas
de carácter privado. El método más común es compilar la información en
el Estado miembro para posteriormente traspasar dicha información entre
los socios de la UE y terceros países, y lograr así un nivel superior de
investigación y resultados.
Debemos recordar que cada sistema que aquí se plantea tiene unos
objetivos concretos, de esta manera observamos que:
• EURODAC: optimiza el ejercicio del sistema de Dublín.

• API: favorece la regulación a nivel fronterizo.
• Iniciativa sueca: optimiza las investigaciones vía penal, así como las
investigaciones y operaciones de inteligencia.
• Convenio de Nápoles II: mejora la prevención, detección,
persecución y castigo del fraude aduanero.
46
Bigo, D. Carr, Carrera, S., Hayes, B. (2012), “Justice and Home Affairs
Databases and a Smart Borders System at EU External Borders An Evaluation
of Current and Forthcoming Proposals”, CEPS Paper in Liberty and Security, nº
52, 1-51.
• SIA: mejora la prevención, investigación y persecución de

infracciones graves de las legislaciones nacionales aumentando la
cooperación entre las aduanas, dentro de la UE.
• ECRIS, UIF y ORA: sistematizan el intercambio de información en
aspectos determinados.
• Decisión Prüm: intensificar la cooperación entre las autoridades
policiales y aduaneras
• TFTP Y PNR: persecución financiera y traspaso de datos de
pasajeros, relacionados con la lucha contra el terrorismo y los actos
delincuentes “graves”.
• SIS, SIS II y VIS: los sistemas SIS persiguen subir el nivel de
seguridad y favorecer la circulación de personas valiéndose de los
datos procedentes del propio sistema. En cambio el sistema VIS
comenzó para gestionar la información de intercambio transfronterizo
en tema de visados pero actualmente ya se emplea para prevenir y
luchar contra el fenómeno terroristas así como casos graves de
delincuencia.
El efecto al que nos enfrentamos es el de duplicidad de

información en diferentes sistemas47. Por ello, se asegura que los datos
contenidos se empleen para objetivos concretos limitados según cada
herramienta en particular48. Como ejemplo, los datos biográficos de un
ciudadano, como su nombre, fecha y lugar de nacimiento y nacionalidad,
se recogen en sistema como SIS, SIS II, VIS, API, SIA, la Iniciativa
sueca, la Decisión Prüm, ECRIS, UIF, ORA, Europol, Eurojust y los
acuerdos PNR y TFTP. Aún así, las presentes informaciones solo se
emplean para el control fronterizo en el caso de la API; para la
prevención, investigación y persecución del fraude aduanero si se trabaja
con el SIA; en lo penal e inteligencia se corresponde la Iniciativa sueca;
prevención y crimen transnacional encontramos la Decisión Prüm;
ECRIS aborda los antecedentes penales; UIF aborda las tramas terroristas
y la delincuencia organizada; el TFTP, datos de mensajería financiera;
FIDE, datos relevantes para la investigación del fraude aduanero el
47
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo v Panorama
general de la gestión de la información en el espacio de libertad, seguridad y
Justicia, 2010, página 26.
48
A excepción de los sistemas VIS, SIS y SIS II.
PANEL V: 1295
sistema ORA persigue los activos del sistema, Eurojust y Europol se

encargan de delitos que traspasan fronteras; los datos PNR prevenir y
luchar contra el terrorismo y crimen transnacional y Europol, vínculos
con redes de delincuencia. Si entramos en lo referente a las impresiones
de huellas, se recogen en varias iniciativas: II, VIS, EURODAC, la
Iniciativa sueca, la Decisión Prüm, ECRIS, Europol y Eurojust. Sin
embargo, la Decisión Prüm, desde el punto de vista de la información, es
la única vía por la que se puede hacer un traspaso de información de
perfiles de ADN anónimos, además de poder ser transferidos a Eurojust y
Europol.
Incidiendo en la duplicidad inferimos que la Iniciativa sueca

valdría para traspasar información, previa aceptación de los Estados
miembro. En cambio, como vía más rápida se alza la Decisión Prüm, que
habilita la transferencias de huellas dactilares, perfiles de ADN, además
de estar compuesto por un mecanismo fuerte de seguridad de los propios
datos.
Asimismo identificamos más problemas que derivan de la no

totalidad de la información necesaria transferida por parte de los Estados
miembros, con lo cual la bases de datos no estarían plenamente
completas, lo que menoscabaría su representatividad e influiría
directamente en su efectividad. De esta misma forma, reflejamos el
descontento de una parte de los Estados miembros así como asociaciones
de defensa al ciudadano en referencia a la protección de datos, aspecto
que también recogemos en la investigación, por lo que la UE debe
garantizar al máximo la protección de los datos y vincularla más
íntimamente con la ciberseguridad, puesto que dichos datos se guardan
bajo complejos sistemas informáticos.
Ergo existe una cantidad de vías y sistemas de información, con

sus pros y contras, diferentes niveles de seguridad y velocidades, pero sí
identificamos duplicidad de datos y múltiples vías de tratamiento de una
misma información, lo que repercute en el malgasto presupuestario de
mantenimiento de los mecanismos empleados además del vasto paquete
de datos de ciudadanos que se encuentra en circulación.
Podemos ver en la figura siguiente una compilación de los

problemas que afronta el establecimiento de herramientas de gestión de la
información en la UE:
Figura 2:
Principales errores de los sistemas de gestión de información de la UE
Fuente: elaboración propia
1.5. Custodia, permanencia y empleo de la información recopilada
Estos campos han sido objetivo de numerosas críticas, desde

dentro de la UE como desde terceros países. La UE insiste en dichas
áreas relativas a la custodia, permanencia y empleo de la información y
asegura que los datos de los ciudadanos están a salvo, y se emplean
estrictamente para los fines para los que han sido recogidos. La realidad
demuestra que, a día de hoy, este campo es mejorable. Las bases de datos
no son compartimentos estancos, sino paquetes de información a servicio
de Estados miembro y UE, con su consecuente empleo, conservación y
destrucción de los mismos.
Toda la información presente en los sistemas y bases de datos se

regula, como hemos visto, de una manera diferente para cada
herramienta. Encontramos datos que son almacenados durante apenas un
día, en el caso de API, para seguridad fronteriza; hasta el acuerdo
realizado con Estados Unidos, que tiene el tiempo de preservación de
quince años. Debemos remarcar además que, dentro de cada uso de
información, existen diferentes niveles, que pueden ser pasivo y activo:
transcurrido un tiempo estipulado dichos datos pasan a otro fichero donde
PANEL V: 1297
para ser empleados se debe contar con un permiso especial para hacer uso
de esa información49.
Si nos referimos a la salvaguarda de la información los Estados

miembros son cada vez más proclives a emplear las herramientas y
sistemas que la UE propone para la transmisión de datos, esto es, que los
Estados miembros, además de los sistemas nacionales y los comunitarios
se decantan por servirse de, por ejemplo, la red de comunicación de datos
s-TESTA, soportada económicamente por la Comisión, cuya función es
la de participar en el intercambio de información sensible. Dentro de la
red s-TESTA encontramos los sistemas SIS II, VIS y EURODAC, Prüm,
ECRIS, UIF, además de los organismos de Europol y Eurojust. En
constante crecimiento, estos sistemas suponen un gran paso adelante para
la lucha contra el terrorismo, ciberterrorismo y bioterrorismo dentro de la
Unión Europea pero también un conjunto de bases de datos que no
cuentan con una interconexión óptima y una operatividad total por parte
de la información proveniente de los Estados miembro.
Los sistemas de gestión de información que hemos tratado están

sujetos a una serie de modificaciones que son diferentes para cada
instrumento. Si nos centramos en las herramientas más elaboradas y
complejas vemos como SIS, II, VIS y EURODAC es la Comisión la que
se encarga de publicar informes anuales o bianuales al Consejo o
Parlamento Europeo sobre las carencias o aciertos de la puesta en
práctica de ese sistema. Si nos referimos ya a las herramientas de
intercambio de información de naturaleza descentralizada, la Comisión
ha de presentar al resto de instituciones un informe único de examen
sobre su funcionamiento pasados determinados años de entrada en
vigor 50 . Aunque la Comisión asegura la independencia, que el cuerpo
49
Este concepto lo encontramos en el acuerdo de la UE con datos PNR con
Canadá, a través del cual los datos recogidos pasan a ser anónimos a los tres
días de su recopilación, pero sí se pueden consultar hasta tres años y medio
después para funcionarios que hayan sido acreditados para su consulta.
50
Por ejemplo, la Directiva sobre conservación de datos, la Iniciativa sueca y las
medidas ORA se evaluaron en el año 2010; la Decisión Prüm se evaluó en el
año 201 y ECRIS tendrá que pasar a examen en 2016. De la misma forma los
acuerdos Passenger Name Record están sujetos a modificaciones, y dos de ellos
disponen de cláusulas de extinción.
consultor sea un órgano decisorio de la UE resta objetividad y no permite

alejarse lo suficiente al “examinador” de los hechos que está juzgando.
Organizaciones de mayor tamaño, como Eurojust y Europol

publican informes anualmente dirigidos al Consejo. La idea global que
inferimos declara que Unión Europea dispone de un gran número de
herramientas para gestionar la información, pero no dispone de una gran
red de evaluación común para todas ellas. Este efecto tiene consecuencias
tanto negativas como positivas. Las positivas implican que se asegura la
independencia de unas herramientas respecto a las otras, y que los
aspectos modificables o sustituibles son específicos para cada una de
ellas, por lo que se avanza más en la efectividad de las mismas. Los
puntos negativos derivan de la falta de homogeneización, ergo el nivel de
compromiso baja y la calidad de las herramientas también. Si tuviéramos
un organismo superior que regulara todas las herramientas,
conseguiríamos revisiones aseguradas, en menos tiempo, y que
contemplasen más de cerca la duplicidad de datos y mejorasen la sinergia
entre herramientas y Estados miembro.
Por su parte, la Comisión defiende el nuevo diseño de ideas que

permitan pasar a examen a las presentes herramientas sobre estos
principios51:
• Principios sustantivos:
- Salvaguardar los derechos fundamentales, en particular el derecho
a la intimidad y a la protección de datos.
- Necesidad.
- Subsidiariedad.
- Gestión precisa del riesgo.
• Principios orientados hacia el proceso52
51
Dictamen del Supervisor Europeo de Protección de Datos sobre la
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo —
«Panorama general de la gestión de la información en el espacio de libertad,
seguridad y justicia» (2010/C 355/03).
PANEL V: 1299
- Rentabilidad.
- Diseño de la política desde la base.
- Asignación clara de responsabilidades.
- Cláusulas de revisión y extinción.
La idea de proteger la privacidad de los ciudadanos y de

salvaguardar su intimidad es una de las máximas de la UE. En los
documentos consultados se hace especial hincapié a este aspecto, y
vemos que en los artículo 7 y 8 de la Carta de los Derechos
Fundamentales recoge el derecho de toda persona al “respeto de su vida
privada y familiar”, así como a “la protección de los datos de carácter
personal que le conciernan” 53 . Si observamos ya el Tratado de
Funcionamiento de la UE se declara abiertamente el derecho que posee
todo ciudadano a “la protección de los datos de carácter personal que le
conciernan”54. Por lo que toda medida que se adopte y conlleve el uso o
recopilación, investigación o almacenamiento de datos personales de los
ciudadanos tiene que cumplir lo recogido en el Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea.
Un aspecto que debemos tener en cuenta es que tanto la forma de

recopilar información como conservarla se encuentra en constante
cambio, esto es, que, la UE debe seguir un proceso de adaptación a las
nuevas tecnologías sin menoscabar el derechos de los ciudadanos a su
privacidad y protección de datos. De esta forma la Comisión ha declarado
que procurará seguir la línea de trabajo denominada “intimidad mediante
el diseño”55, que implica la inclusión de la protección de datos personales
52
Los presentes principios se basan en las Conclusiones del Consejo sobre una
estrategia de gestión de la información en el área de la seguridad interior de la
UE, Consejo de de Justicia e Interior, 30.11.2009.
53
Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea, DO C 83 de
30.3.2010, p. 389.
54
Presente en las versiones consolidadas del Tratado de la Unión Europea y del
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, DO C 83 de 30.3.2010, p. 1.
Recordemos que el TFUE es vinculante para las actividades de los Estados
miembros, tanto así como las instituciones, agencias y organismos de la UE.
55
Dictamen del Supervisor Europeo de Protección de Datos sobre la
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo —
«Panorama general de la gestión de la información en el espacio de libertad,
seguridad y justicia» (2010/C 355/03).
en la base tecnológica del instrumento planteado además de restringir el

uso y tratamiento de los datos a los motivos que se estipulen precisos
para el objetivo planteado. Igualmente, el acceso a los mismos debe estar
restringido a organismos que “necesitan saber”56.
La gestión de la información se encuentra bajo una serie de

principios, la Comisión identifica como dichos principios a la
subsidiariedad y proporcionalidad, según el artículo 5 del Protocolo nº 2
anejo al Tratado de la Unión Europea. De esta forma, todas las nuevas
propuestas legislativas que se diseñen implicarán un reconocimiento del
impacto financiero, económico y social de la propuesta, y si se trata de
una directiva se recogerán las implicaciones para la regulación necesaria
de los Estados miembros. Esta medida garantiza, en fases previas, su
éxito y posibles problemas e implicaciones futuras, lo que supone un
paso adelante para la UE, pero no suficiente para asegurar en un alto
porcentaje la idoneidad de las próximas herramientas de información así
como las herramientas en curso.
2. EUROPOL Y EUROJUST: LABOR EN LA GESTIÓN DE INFORMACIÓN
Una de las agencias más nombradas y con más éxitos de la Unión

Europea es la Oficina Europea de Policía (Europol), cuya creación data
del año 1995 y que comienza su trabajo en 1999 para finalmente
convertirse en agencia de la UE en enero del año siguiente57.
La organización persigue tener comunicación entre ella y sus

Estados miembros, por lo que dispone de unidades nacionales de Europol
(UNE), que trabajan conjuntamente para informar y coordinar tareas
operativas. La Agencia cuenta con un entramado para gestionar la alta
cantidad de información de la que dispone, el primero de ellos es el
sistema de información de Europol (Europol Information System, EIS por
56
El concepto de la «intimidad mediante el diseño» se desarrolla ampliamente en
el documento Opinion of the European Data Protection Supervisor on
Promoting Trust in the Information Society by Fostering Data Protection and
Privacy, Supervisor Europeo de Protección de Datos, 18.3.2010.
57
Decisión 2009/371/JAI, DO L 121 de 15.5.2009, p. 37, que sustituye al
Convenio, basado en el artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea, por el que
se crea una Oficina Europea de Policía, DO C 316 de 27.11.1995, p. 2.
PANEL V: 1301
sus siglas en inglés), además de los ficheros de trabajo de análisis

(Analysis Work Files, AWF) y la aplicación SIENA.
Es importante saber que la información presente en estas bases de

datos pueden ser empleadas por los Estados miembros únicamente para
evitar y luchar contra formas graves de delincuencia de naturaleza
transfronteriza. De esta misma forma, si un Estado miembro establece
restricciones a dicha información los demás Estados miembro que la
consulten tendrán que acogerse a las restricciones impuestas, lo que a
efectos prácticos salvaguarda los derechos de los ciudadanos 58 pero
reduce la capacidad de intercambio, cooperación e interacción de los
Estados miembros y la UE.
Otra de las agencias que surge tras los atentados terroristas de

2001 fue la Unidad Europea de Cooperación Judicial (Eurojust), que ve
la luz un año después de los ataques terroristas y que favorece y coopera
para agilizar el intercambio y la acción judicial a través de los Estados
miembros , junto con terceros países. Eurojust dispone de una amplia
base de datos en la que figuran los casos remitidos a la organización,
desde fraude, crimen transnacional, terrorismo internacional,
narcotráfico. Progresivamente ha ido incrementando los casos
transmitidos por parte de los Estados miembros pese a estar lejos de un
nivel alto de transferencia de información judicial con los actores
implicados.
3. CONCLUSIONES
Las conclusiones que sacamos a medida que hemos ido perfilando

las herramientas de gestión de las que dispone la Unión Europea nos
ubican en un escenario dispar: en un extremo tenemos la voluntad y las
capacidades de la UE para ofrecer sus herramientas de gestión de datos
de relativa eficiencia y por otro presentamos a los Estados miembros, que
58
El tratamiento de datos personales por parte de Europol debe atenerse a lo
establecido en las normas específicas sobre protección de datos incluidas en su
propio instrumento regulador (Decisión 009/371/JAI del Consejo), así como el
Reglamento (CE) 45/2001, el Convenio 108 del Consejo de Europa, su
protocolo adicional 181 y la Recomendación policial.
demuestran una actitud de cooperación limitada, distante y clientelar,

pese a creciente.
El mapeo general del escenario de actuación que supone la

compilación, gestión, análisis y empleo de los datos volcados a –y desde-
la UE hacia las capacidades de gestión de datos, evidencian huecos
operativos declarados. Hemos constatado a lo largo del artículo los
problemas a los que nos enfrentamos: la duplicidad de datos, la
ralentización del sistema debido a los dispares métodos de acceso, el
opaco comparto de información entre Estados miembros, la –en
ocasiones- poca participación de los agentes implicados en el traspaso de
datos y el acotado margen de maniobra de la UE dentro de su espacio de
libertad, seguridad y justicia.
Para un completo análisis debemos llegar a la conclusión de qué

tipo de línea separa la seguridad de la vigilancia, y la respuesta nos
empuja a inferir que esta línea imaginaria es de una relativa estable
inconsistencia. Queremos expresar con ello que la UE aplica
herramientas que, bajo el auspicio de la protección de los derechos del
ciudadano, engloba una faraónica cantidad de información que comparte
con Estados miembros y agencias de cooperación, por lo que a mayor
comparto, mayores riesgos. Incidimos en la palabra riesgos porque dentro
de las pautas de ejecución y control de cara herramienta en particular no
nos topamos con un sistema estandarizado, homogéneo y de similar
examen y control para certificar el cumplimiento de las normas y evitar el
uso abusivo, fraudulento o injustificado de los datos circunscritos
(Leonard, 2012, 273-275) 59 . Tanto es así, que gran parte de la
responsabilidad del control de las herramientas radica en parte en los
Estados miembros, dependientes en todo momento de intereses
nacionales, financiación externa e interna y compromiso con las partes
implicadas. Ergo la línea que separa la seguridad de la privacidad no es
particularmente delgada, sino permeable, mutable y heterogénea (Peers,
2011, 295-382) 60 . La UE se encuentra inmersa en un escenario
cambiante, multipolar y dinámico, por lo que el buen empleo que haga de
esas herramientas depende tanto de la seguridad de los Estados miembros
59
Leonard F. M., Besselink,F., (2012), The Eclipse of the Legality Principle in the
European Union, The Netherlands: Kluwer Law International, pp- 273- 295.
60
Peers, S. (2011), EU Justice and Home Affairs Law, Oxford: EU Law Library,
pp. 295-382.
PANEL V: 1303
como de la propia persistencia y futuro de la organización como garante

del espacio de libertad, seguridad y justicia que declara establecer.
Libros
Leonard F. M., Besselink, F., (2012), The Eclipse of the Legality Principle in the
European Union, The Netherlands: Kluwer Law International.
Peers, S. (2011), EU Justice and Home Affairs Law, Oxford: EU Law Library.
Artículos en revistas
Bigo, D. Carr, Carrera, S., Hayes, B. (2012), “Justice and Home Affairs
Databases and a Smart Borders System at EU External Borders An
Evaluation of Current and Forthcoming Proposals”, CEPS Paper in
Liberty and Security, nº 52, 1-51.

Agencia Española de Protección de Datos, (13 de octubre de 2009), El sistema
de Información de Schengen. Guía para ejercer el derecho de acceso,
http://www.agpd.es/portalwebAGPD/internacional/Europa/Autoridades_c
omunes_control/common/09_28_Guide_for_exercising_the_right_of_acc
ess_es.pdf, (consultado el 18 de marzo de 2014).
Freixes, T., “Protección de datos y globalización. La Convención de Prüm”,
Universidad Autónoma de Barcelona,
http://www.ugr.es/~redce/REDCE7/articulos/01teresafreixes.htm#palabra
s (consultado el 12 de marzo de 2004).
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(PNR),
http://www.icao.int/SAM/Documents/FAL012012/2.9%20PNR%20Over
view_IATA.pdf (consultada el 21 de marzo de 2014).

Decisión 2008/615/JAI del Consejo de 23 de junio de 2008 sobre la
profundización de la cooperación transfronteriza, en particular en materia
de lucha contra el terrorismo y la delincuencia transfronteriza.
Reglamento (CE) nº 1104/2008 del Consejo, DO L 299 de 8.11.2008, p. 1;
Decisión 2008/839/JAI del Consejo, DO L 299 de 08/11/2008, p. 43.
Directiva 2004/82/CE del Consejo, DO L 261 de 6.8.2004, p. 24.
Directiva 95/46/CE, DO L 281 de 23.11.1995, p. 31.
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. Panorama
general de la gestión de la información en el espacio de libertad,
seguridad y justicia /* COM/2010/0385 final */.
Decisión del Consejo de 8 de junio de 2004 por la que se establece el Sistema de

Información de Visados (VIS).
Decisión 2008/633/JAI del Consejo, de 23 de junio de 2008, sobre el acceso
para consultar el Sistema de Información de Visados (VIS).
Decisión 2004/496/CE del Consejo, de 17 de mayo de 2004.
firma, en nombre de la Unión Europea.
firma, en nombre de la Unión Europea, de un Acuerdo entre la Unión
Europea y los Estados Unidos de América sobre el tratamiento y la
transferencia de datos del registro de nombres de los pasajeros (PNR) por
las compañías aéreas al Departamento de Seguridad del Territorio
Nacional de los Estados Unidos (Acuerdo PNR 2007).
Convenio para la protección de las personas con respecto al tratamiento
automatizado de datos de carácter personal (STE nº 108),
PANEL VI:
LA EFICIENCIA EN LOS MERCADOS,

ADQUISICIONES Y CONTRATACIÓN DE LA
DEFENSA
Coordinadores:
JUSTO ALBERTO HUERTA BARAJAS

Profesor IUGM
EMILIO GARCÍA CASTRO
Profesor IUGM
LA IMPORTANCIA DE LAS PYMES DE LA BASE
INDUSTRIAL Y TECNOLÓGICA DE DEFENSA EN
EL FUTURO MODELO INDUSTRIAL ESPAÑOL
THE KEY ROLE OF THE INDUSTRIAL AND TECHNOLOGY

DEFENSE SME BASE IN THE FUTURE SPANISH
INDUSTRIAL MODEL
DAVID AYALA GALÁN*∗
RESUMEN
La evolución de las amenazas convencionales y la aparición de otras

nuevas y de dominios como la ciberdefensa, obligan a reformular el
modelo de Defensa y a identificar nuevas capacidades, que desbordan el
concepto de grandes sistemas de armas.
Ello unido a los efectos de las crisis económicas y a la disciplina fiscal,

hacen imperativo impulsar políticas de gasto público más eficientes. La
orientación de las políticas industriales hacia la tecnología y la
innovación, como estrategia de diferenciación que posibilite la
generación de ventajas competitivas, es la única opción viable y
sostenible.
El nuevo escenario y la necesidad de aumentar la eficiencia constituyen

una oportunidad para hacer de las PYMES un núcleo productivo
determinante para potenciar las áreas de conocimiento estratégicas, en
línea con Directivas y políticas nacionales y de la UE.
PALABRAS CLAVE: Defensa, industria, tecnología, Pymes, contratación
∗
Doctorando en Economía Aplicada. Universidad Rey Juan Carlos.
ABSTRACT
The continuous evolution of the conventional threats as well as the

appearance of new ones and of unexplored new domains such as the
cyber-defence, compels us to revisit the Defence model and to identify
new capabilities which lay far beyond the concept of traditional Weapon
Systems.
The aforementioned facts as well as the effects of the economic downturn

and present fiscal policy, make it imperative to promote a more efficient
Public Expenditure Policy. The turn around of Industrial Policy towards
Technology and Innovation as a differentiation strategy, which would
propitiate the creation of competitive advantages, is the only viable and
sustainable option.
The new scenario as well as the need to increase efficiency, constitute an

unequalled opportunity for the SME to become a determining productive
core to boost the strategic areas of knowledge aligned with EU Directives
and National policies.
KEYWORDS: Defence, industry, technology, SMEs, contracting

PANEL VI: 1309
CONTRATACIÓN DE LA DEFENSA
1. HACIA UN NUEVO MODELO DE SEGURIDAD Y DEFENSA
La actualidad en lo que a la Defensa y Seguridad Nacional y por

añadidura a la Base Industrial de la Defensa se refiere, está marcada por
la aparición de multitud de condicionantes exógenos y endógenos que
inevitablemente implican la renovación conceptual de las políticas de
Defensa y Seguridad Nacional.
1.1 Factores exógenos
La Estrategia de Seguridad Nacional 20131 destaca la aparición de

nuevos riesgos y amenazas que deben ser considerados a la hora de
planificar los presupuestos y dimensión de la Fuerza y por extensión el
planeamiento de la misma.
Esos riesgos y amenazas son múltiples, complejos,

interrelacionados y difíciles de prever. Algunas amenazas pueden
transformarse en fenómenos violentos, las nuevas tecnologías pueden
inducir nuevas vulnerabilidades y los cambios medioambientales y la
escasez de recursos naturales pueden desembocar en conflictos sociales y
militares. Simultáneamente, se están configurando amenazas y riesgos
que se propagan a través de las fronteras nacionales y se difumina la línea
divisoria tradicional entre seguridad nacional y exterior. Es por ello que
los problemas de la Seguridad Nacional no pueden ser abordados de
manera aislada sino que exigen un enfoque global basado en un amplio
abanico de capacidades multinacionales civiles y militares.
También aparecen condicionantes de carácter geopolítico y

geoestratégico que marcan el final de ciclo de un modelo de Defensa
basado en premisas y conceptos que hoy en día se han demostrado
obsoletos y carentes de efectividad.
1
Departamento de Seguridad Nacional. Presidencia del Gobierno (2013),
Estrategia de Seguridad Nacional. Un proyecto compartido,
http://www.defensa.gob.es/Galerias/politica/seguridad-defensa/ficheros/DGL-
2013-EstrategiaSeguridad-3105.pdf (consultado el 19 de abril de 2014).
En un contexto marcado por el giro dado por EE UU hacia el eje

Asia-Pacífico como área de interés estratégico, la probada obsolescencia
del multilateralismo a favor de las coaliciones selectivas hace necesaria la
consideración del “retraimiento selectivo” 2 como la opción estratégica
más favorable para los intereses de países que, al igual que España,
habían confiado en el multilatelateralismo y alianzas para la defensa de
sus intereses y su soberanía.
Un ejemplo de este tipo de alianzas, basado en intereses

estratégicos o riesgos y amenazas comunes, es el acuerdo de Lancaster
House de 2010 3 , por el que Francia e Inglaterra se comprometen a
entrenar a sus fuerzas para operar de manera conjunta e integrada.
Además, persiguen la integración de sistemas y equipos que racionalice
los recursos y facilite la organización de una fuerza de operaciones
conjuntas (Combined Joint Expeditionary Force –CJEF-).
Este “retraimiento selectivo” pasa por reconsiderar los objetivos

estratégicos que tiene España y que deben proyectarse sobre sus áreas de
interés geopolítico y económico. Por tanto, debe ser la base del
planeamiento de la Fuerza y servir de guía a las inversiones a realizar.
Según destaca la Estrategia de Seguridad Nacional 2013, las

nuevas amenazas trascienden los actores gubernamentales considerados
hasta ahora, y dejan lugar a actores no gubernamentales, con medios en
gran medida improvisados, carentes de moralidad y ajenos a la legalidad
internacional.
2
Arteaga, F. (2013), “La Defensa que viene. Criterios para la reestructuración
de la Defensa en España”, Real Instituto Elcano,
http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/9a77b280416456539ce0d
d58f644a475/Elcano-Policy-Paper-la-defensa-que-viene.pdf?MOD=AJPERES
&CACHEID=9a77b280416456539ce0dd58f644a475(consultado el 19 de abril
de 2014).
3
UK Ministry of Defence (2014), France – UK Summit: 31 January 2014
Declaration on Security and Defence,
https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/2
77167/France-UK_Summit-Declaration_on_Security_and_Defence.pdf
PANEL VI: 1311
Además, la sociedad de la información y la globalización ha

potenciado la proliferación y el acceso a tecnologías y conocimiento que
posibilitan que los riesgos y amenazas puedan proceder de cualquier
punto geográfico y se manifiesten en nuevos dominios de defensa y
seguridad como son el Espacio y el Ciberespacio y en los que el
Gobierno debe de asegurar la preservación de la integridad y seguridad
nacional, así como la defensa de los intereses de los ciudadanos y de sus
empresas.
Este giro en la estrategia de defensa tiene un impacto inmediato

en la Base Industrial que proporciona a nuestras FF AA los medios
necesarios para hacer frente a las amenazas actuales.
Otro factor exógeno que condiciona al modelo de defensa

nacional, es la actual crisis económica internacional en la que nos
encontramos. En este contexto económico las potencias económicas se
enfrentan a recortes presupuestarios generalizados y en mayor medida,
del gasto en defensa. Esto acarrea un efecto de “selección” en lo que a
participación en conflictos se refiere lo que agudiza la crisis de la que
adolecen las alianzas tradicionales.
Un condicionante de gran calado, que requiere la revisión del

sistema de Defensa y los medios a disposición de nuestras FF AA es el
derivado de nuestra pertenencia a la UE y la participación en la Política
Común de Seguridad y Defensa (PCSD).
Según el Tratado de Lisboa la PCSD forma una parte integral de

la política exterior y seguridad común. Aunque la voluntad de los Estados
Miembros de no ceder su soberanía en lo que a materia de Defensa y
Seguridad se refiere ha planteado dificultades, se están produciendo
avances en algunos aspectos, sobre todo, desde el Consejo Europeo del
pasado Diciembre de 2013 como se recoge en la resolución del Consejo4
1. Incrementar la eficacia, visibilidad e impacto de la Política

Común de Seguridad y Defensa.
4
Consejo Europeo. (19 y 20 de diciembre de 2013) ,Conclusiones EUCO 217/13,
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/ec/140263.
pdf(consultado el 19 de abril de 2014)
2. Impulsar el desarrollo de capacidades de defensa.

3. Fortalecer la industria europea de defensa.
1.2. Factores endógenos
Además de lo anterior, la política de Defensa y Seguridad, su

planeamiento y ejecución están condicionados en igual o mayor medida
por factores de carácter endógeno.
Por una parte nos enfrentamos a una situación económica de

contracción y austeridad en lo que a gasto público se refiere. Se trata de
una política restrictiva generalizada impuesta por la crisis económica.
En el caso particular de la Defensa, la sistemática degradación de

la cultura de defensa y de la menor percepción de los ciudadanos sobre la
necesidad de las FF AA afecta negativamente a la dotación de los
recursos económicos correspondientes.
La importante cuestión anterior da lugar a un problema que se

viene arrastrando desde hace años, agravado en las últimas décadas, con
un descenso continuo en los presupuestos de Defensa, mientras que la
sofisticación de las tecnologías y el coste de los equipos y el material
requeridos por las nuevas capacidades militares van en continuo
aumento.
Esta escalada continuada en los costes es consecuencia de la

creciente complejidad tecnológica de los sistemas de defensa y también
de la reducción del número de unidades fabricadas, originada por la
remodelación de los Ejércitos a partir del final de la Guerra Fría. Estos
factores seguirán marcando la evolución de los mercados de defensa, al
margen de la futura evolución de los recursos asignados a la Política de
Defensa.5
La racionalización presupuestaria, ocasionada por la crisis

financiera y económica, se ha llevado a cabo por parte de las naciones de
5
Martínez González, A. (2013), Un análisis económico de la producción y
contratación de los sistemas de defensa. Madrid: Instituto Universitario General
Gutiérrez Mellado.
PANEL VI: 1313
manera individual y poco coordinada6. Además, está teniendo una grave

incidencia sobre la base industrial y tecnológica de Defensa, al provocar
reducciones en el número de las unidades inicialmente contratadas en los
programas en marcha y más grave aún, limitando la inversión en I+D+i
de defensa, crucial para el desarrollo de las capacidades futuras7.
La combinación de este conjunto de factores ha producido una

ciclogénesis perfecta, que está poniendo en riesgo las capacidades de
respuesta militar por el debilitamiento del sector industrial y tecnológico
de Defensa, cuyo papel futuro es crucial en un contexto más amplio de
cambio de modelo productivo, tanto para España como para nuestros
aliados en la OTAN y en Europa.
La pérdida de capacidad anteriormente indicada está siendo

especialmente aguda en España, cuyo gasto en defensa ha disminuido a
pesar del aumento del PIB experimentado en la última década.
Este hecho es sintomático de un problema estructural y cultural ya

comentado anteriormente, que se resume en el conocido tópico “guns for
butter”, relacionado con el coste de oportunidad que tiene dedicar
recursos a la Defensa y Seguridad en detrimento de otros servicios de
interés público. En este sentido, el condicionante más importante al que
se enfrentan los agentes decisores es el “factor social” y más en particular
el aspecto cultural en lo que a materia de defensa se refiere. En estos
momentos de crisis económica, las decisiones relativas a estos temas
pueden tener un coste político muy importante.
Nos encontramos ante un clásico problema económico de agente-

principal en el que los votantes (principal) y en particular su intención de
6
Entre los años 2001 al 2010 el gasto de defensa de la UE se ha reducido de €
251 mil millones a € 194 mil millones (Aero Space and Defence Industrial
Association of Europe [ASD], (2011), http://www.asd-europe.org/
fileadmin/user_upload/Client_documents/ASD_Contents/2_COMMUNICAT
ION/2.5_Publications/2.5.2_Facts_and_Figures/ASD_Facts_and_Figures_2010.
pdf (consultado el 17 de abril de 2014)
7
Entre 2005 y2010 se produjo una reducción en los presupuestos europeos de
I+D +i destinados a Defensa del 14% lo que equivale aproximadamente a unos
9000 millones de euros. En cambio, EE.UU. destina a la inversión en I+D+i de
Defensa siete veces más que los 28 Estados miembros de la UE juntos (ASD,
2011).
voto, están fuertemente influenciados por las acciones de los encargados

de tomar las decisiones (agentes) de los que no disponen información
perfecta. Se trata pues de una cuestión de asimetría de la información,
que también desde un punto de vista económico y sociológico debe de
cuestionarse.
La solución a esta problemática pasa necesariamente por alinear

los intereses de agente y principal. En el ámbito de la Defensa y
Seguridad Nacional, esta asimetría de información debería revertirse en
base a un ejercicio de promoción de la Cultura de la Defensa y de los
beneficios en términos de generación de riqueza y bienestar social que se
desprenden de la misma.
Con este horizonte no cabe más que plantear un modelo que lejos
de asentarse sobre paradigmas obsoletos heredados de la guerra fría, lo
haga sobre la necesidad de dar el servicio de Defensa y Seguridad
nacional que garantice la integridad y seguridad nacional y que además
nos permita cumplir con los compromisos internacionales contraídos en
el entorno global y de constante cambio en el que nos encontramos.
Este nuevo modelo, debe de pasar por dar respuestas eficientes

con presupuestos, que al menos a medio plazo, seguirán viéndose
recortados en términos reales.
1.3. El cambio de paradigma en el sector industrial de Defensa.

Mayor eficiencia vs menor soberanía nacional
La siguiente figura trata de ilustrar los condicionantes endógenos

y exógenos que condicionan y hacen inaplazable la necesidad de un
cambio de modelo de Defensa en nuestro país y con él una
transformación del sector industrial.
PANEL VI: 1315
Figura 1. Factores condicionantes de cambio de modelo de defensa
A la vista de lo anterior, un modelo de defensa basado en los

grandes programas de armas es más que discutible. Además de presentar
rigideces derivadas del desajuste presupuestario arrastrado, difícilmente
responde a las necesidades reales de la Defensa y Seguridad Nacional.
Por otra parte los grandes sistemas adolecen de un gran problema

que es el tiempo de desarrollo de los mismos (“Time to Market”). El
desarrollo de estos sistemas no se ajusta al ritmo de aparición de nuevos
riesgos y amenazas por lo que, a menudo, cuando el sistema se entrega a
las FF AA, está obsoleto o no responde a las necesidades estratégicas del
momento.
Esas necesidades estratégicas pasan por medios tecnológicamente

avanzados, capaces de minimizar los daños colaterales, que minimicen la
huella de las operaciones y que sean viables y sostenibles.
Todos los condicionantes relacionados hasta el momento,

modulan las necesidades de nuestras FF AA en lo que a medios
materiales y técnicos se refiere, es decir, son moduladores de la demanda

de medios técnicos y materiales.
Lógicamente este shock de demanda, tiene una repercusión

notable y con gran transcendencia en el lado de la oferta. En este caso
estamos haciendo referencia al lado de la industria, y en particular la
Industria clave que forma el núcleo de los suministradores de Sistemas de
Armas para las FF AA.
El factor que más está afectando a la industria de Defensa y

Seguridad es el desplome de la Demanda Interna. En un subsector,
tradicionalmente sustentado en un régimen de monopsonio, la
contracción de los presupuestos es una gran amenaza para las empresas y
por tanto para la sostenibilidad de sus productos y tecnologías.
En España la industria de Defensa genera un valor añadido de

entorno al 0,9% del PIB, genera 53.000 puestos de trabajo de los cuales
entre un 50% y un 70% es empleo de alta cualificación. Además, la
Industria de Defensa presenta tasas de exportación de un 70% y su
esfuerzo en I+D+i es de un 10% de su facturación8. La defensa que viene.
Al margen de la importancia estratégica de la Industria de

Defensa que debe de ser considerada como parte de las capacidades
disponibles por las FF AA para garantizar la provisión de los servicios de
Defensa y Seguridad, es indudable que se trata de un subsector dentro de
la Industria que tiene un nada desdeñable peso económico y por tanto
unas importantes connotaciones sociales y de generación de riqueza
indiscutibles.
La siguiente figura trata de esquematizar las características

fundamentales de la Industria de Defensa y Seguridad.
8
Arteaga, F. (2013), “La Defensa que viene. Criterios para la reestructuración
de la Defensa en España”, Real Instituto Elcano,
http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/
9a77b280416456539ce0dd58f644a475/Elcano-Policy-Paper-la-defensa-que-
viene.pdf?MOD=AJPERES
&CACHEID=9a77b280416456539ce0dd58f644a475 (consultado el 19 de abril
de 2014).
PANEL VI: 1317
Figura 2. Factores condicionantes de cambio de modelo de Defensa
La Industria de Defensa presenta unas particularidades que hacen

que deba de ser considerada no solamente como estratégica para poder
ofrecer los Servicios de Defensa y Seguridad que los ciudadanos
demandan sino también, estratégica desde un punto de vista económico y
clave para dejar atrás la crisis que está atravesando nuestra economía.
No obstante, y a pesar de que su importancia en términos

cuantitativos no es especialmente relevante, en cambio en términos
cualitativos es fundamental resaltar que estamos hablando de sectores
productivos centrados en la investigación y el desarrollo en ámbitos
tecnológicos de vanguardia como son el aeronáutico y aeroespacial, el
electrónico, informático y de comunicaciones, además por supuesto del
naval, el terrestre y el de ingeniería.9 Otros factores de vital importancia
cuando se analiza el interés para la economía nacional de los diferentes
subsectores productivos de la base industrial y tecnológica de seguridad y
defensa, son por un lado las externalidades positivas que inducen sobre el
9
Con una facturación de 46,7 mil millones euros en 2010, de los cuales el 43%
son exportaciones el sector aeronáutico europeo representa alrededor del 50%
de la base industrial y tecnológica de Defensa, dando empleo a 200.000
trabajadores la mayoría altamente cualificados (ASD, 2011).
resto del tejido productivo industrial general (Hartley, 2011), y por el otro
el de emplear un personal altamente cualificado –investigadores,
ingenieros, doctores, etc.– en la práctica totalidad del proceso de
investigación, desarrollo y producción de los diferentes sistemas y
tecnologías de armamento10.
Independientemente de su volumen de facturación o por los

puestos de trabajo que genera, este tejido productivo y tecnológico
constituye por sí solo un elemento crítico para garantizar la seguridad y la
libertad de los ciudadanos, así como para proteger sus vidas, derechos,
valores e intereses. En este sentido España debe ser capaz de asumir las
responsabilidades de su propia seguridad y sus compromisos con la paz y
la estabilidad mundial.
Para ello, es necesario un cierto grado de autonomía estratégica

que nos convierta en un socio creíble y fiable, capaz de decidir y actuar
sin depender completamente delas capacidades de los terceros países.
La seguridad del suministro, el acceso a tecnologías críticas y la

soberanía operativa son, por lo tanto, factores a los que no podemos ni
debemos renunciar. Todo ello hace de la base industrial y tecnológica de
seguridad y defensa un elemento clave para el crecimiento sostenible del
tejido productivo industrial, ayuda a fortalecer la competitividad de la
economía en general y permite sentar las bases para mejorar y ampliar las
capacidades tecnológicas e innovadoras del futuro modelo productivo
español.
En lo referente al subsector de las empresas que conforman el

núcleo de Defensa y Seguridad, hay que señalar que está caracterizado
por altas tasas de productividad en términos de facturación por empleado.
Como puede verse a continuación, la ratio de facturación por empleado
es superior a la media de la industria en 14 puntos lo que nos da una idea
de que la productividad de este subsector es comparativamente mayor a
la de otros subsectores de la industria.
10
La base industrial y tecnológica de Defensa en España emplea directamente a
19.270 personas y genera hasta otros 56.000 empleos indirectos (TEDAE,
2011). Europa emplea directamente a unas 400.000 personas y genera hasta
otros 960.000 empleos indirectos (ASD, 2011).
PANEL VI: 1319
Tabla 1. Productividad del subsector defensa y seguridad
SECTOR DEFENSA Y
INDUSTRIAL SEGURIDAD
2010 2010
Personas Ocupadas 2.133.618 19.466
Cifra de negocios 520.864.496.000 5.429.000.000
Ventas por Empleado 244.123 278.897
100 114
Fuentes: INE y TEDE, Informe Sectorial 2012. Elaboración propia.
Por otra parte, al igual que el sector industrial en su conjunto, el

subsector defensa presenta bajas tasas de temporalidad en el empleo. Esto
se debe a la especialización y alta cualificación requerida para el
desarrollo y fabricación de los sistemas de defensa.
La generación del stock de capital humano requerido para la

fabricación de los sistemas de armas, tiene un coste y tiempo de
desarrollo muy elevados. Por esta razón, el capital humano es un recurso
clave para las industrias que operan en este sector invirtiendo en su
desarrollo muy por encima de la media de otros sectores de la economía.
Este factor es especialmente importante y destacable ya que, en

un sentido económico estricto, el nivel de vida existente en una sociedad
depende de la capacidad de sus empresas de alcanzar altos niveles de
productividad. Además, cabe hacer un comentario en este punto en favor
de cómo debe de ganarse productividad de un modo “saludable”.
Hasta el momento, parece que los esfuerzos en la industria de

nuestro país se han centrado en ganar productividad vía devaluación
interna, contracción de los salarios, lo cual desencadena perniciosos
efectos y genera desigualdad y malestar social. Por el contrario, el sector
industrial de la defensa, es un sector comparativamente más productivo
que otros sectores industriales a pesar de la especialización de su mano
de obra y su coste elevado. La explicación a este fenómeno debemos
buscarla en la intensidad de actividad innovadora en este subsector
además de la especialización del mismo.
Los productos y tecnologías de defensa están caracterizados por

un alto contenido tecnológico. El desarrollo de estas tecnológicas vía
I+D+i genera un stock de conocimiento que es transferible a otras áreas y
sectores de la economía vía externalidades positivas. Lógicamente este
efecto Spill-over o desbordamiento, permite desarrollar innovaciones en
otros sectores que a su vez permiten dar un salto cualitativo y cuantitativo
en el valor añadido del mismo.
La necesidad de realizar inversiones constantes en I+D+i para

avanzar en el desarrollo de nuevos sistemas es intrínseco a la naturaleza
militar de los mismos. En el momento que un nuevo sistema añade una
capacidad aparecerá otro que lo contrarreste. Este efecto que
tradicionalmente se ha denominado como “carrera armamentística”
supone que la inversión en I+D+i deje de ser una opción estratégica para
convertirse en una obligación. Es por esto que las empresas de este sector
disponen de procesos de I+D+i sistematizados que permiten afrontar
proyectos innovadores, minimizando riesgos a la vez que optimizando los
recursos disponibles.
La innovación es un motor de diferenciación y un generador de

ventajas competitivas. Esto hace que las empresas que son excelentes a
nivel nacional, tengan acceso a los mercados internacionales. Esta
capacidad de exportación de las empresas de Defensa se ha demostrado
muy superior al resto de la industria alcanzando tasas que superan en la
media del sector industrial. Esto hace que las empresas presenten más
flexibilidad ante la crisis de demanda interna por la que se está
atravesando.
Además, el desarrollo de tecnologías tiene como efecto inmediato

su transvase al sector civil. En determinados sectores y productos, los
estándares de calidad adquiridos para y por la actividad en el sector
militar son fácilmente exportables al mundo civil, por la alta valoración
de los mismos. Tal es el caso del ámbito aeroespacial en el que la
diferenciación entre los mercados civil y militar es cada día menor.
Esta dualidad genera economías de escala, de manera que los

conocimientos y tecnologías adquiridas pueden aplicarse a un número
mayor de unidades, posibilitando que el coste unitario disminuya. Esto
permite generar estructuras empresariales competitivas en distintos
sectores y/o productos.
PANEL VI: 1321
La dualidad deriva efectivamente en desarrollar estructuras

tolerantes a los ciclos económicos como el actual, de manera que la caída
en uno se compense con el aumento del otro sector atendido.
Se trata pues del desarrollo de estrategias de diversificación en

mercado y en producto haciendo uso de las externalidades positivas que
el esfuerzo en I+D+i genera dentro de las propias organizaciones.
2. LOS RETOS DE LA INDUSTRIA DE DEFENSA Y SEGURIDAD. EL PAPEL DE

LA PYME
No cabe duda, que la Industria de Defensa y Seguridad en España

deberá atravesar por un proceso de restructuración y redimensionado, que
vendrá dado por los cambios que indefectiblemente deben acometerse del
lado de la demanda. Por ello, y para que las empresas busquen la mejor
manera de adaptar sus estructuras a los nuevos retos y desafíos, es
completamente prioritario, que la Administración defina aquellas
tecnologías y capacidades estratégicas que sean necesarias y a las que no
quiera renunciar.
Además corresponde a la Administración facilitar la generación

del contexto adecuado para que la base industrial y tecnológica de
defensa se desarrolle como sector industrial que contribuya a la mejora de
la competitividad de nuestra economía, que sea exportable y que
contribuya a la generación de conocimiento, riqueza y bienestar social.
Para ello la única alternativa viable y sostenible es que sea un sector
generador de ventaja competitiva.
En Abril de 1990, el Profesor de la Universidad de Harvard

Michael Porter, publicó su artículo, The Competitive Advantage of
Nations11. Este artículo viene a explicar cuáles son las bases para que una
nación desarrolle ventajas competitivas en un determinado sector y como
la competitividad de una economía está sustentada sobre la base
industrial y su capacidad de innovar y progresar constantemente.
11
Porter, M. (1990) “The Competitive Advantage of Nations”, Harvard Businnes
Review, pp 71-91.
Son muchos los casos que se analizan, desde el caso de los

gigantes de electrónica de consumo de Japón, hasta el caso de la industria
del azulejo en Italia, en cualquier caso, la conclusión a la que llega el
profesor Porter es que las bases de la generación de una ventaja
competitiva, que por otra parte es la clave de generación de riqueza,
bienestar y crecimiento económico, se agrupan entorno a los vértices de
un rombo, en que desde un punto de vista sistémico los vértices del
mismo se coaligan para apoyar la generación de la ventaja competitiva.
Figura 3. Factores determinantes de generación de ventaja competitiva
Fuente: “The Competitive Advantage of Nations”, Harvard Businnes Review, pp 71-

91)
PANEL VI: 1323
3. CONDICIONES DE LA DEMANDA
El primer condicionante que debe de tenerse en cuenta para la

generación de un tejido saludable, competitivo y con capacidad de
internacionalización es el de las condiciones de demanda.
El primer punto que cabe destacar en lo que a la Industria de

Defensa y Seguridad se refiere, es que, por el bien de la industria en su
conjunto, la Administración debe de dejar claro cuál es su orientación en
lo que a adquisición de medios y tecnologías se refiere, de acuerdo a los
presupuestos actuales y de acuerdo a los nuevos condicionantes externos
e internos que están modificando sus necesidades. Sin esta información
las empresas difícilmente podrán planificarse y adaptar sus estructuras
para satisfacer una demanda que no se conoce.
Por otra parte, un aspecto de la demanda que contribuye a la

generación de un tejido industrial excelente es lo que el profesor Porter
denomina “Sofisticación de la Demanda”. En este sentido, nuestras
empresas alcanzarán un nivel de excelencia y ventaja competitiva en los
mercados internacionales en la medida que:
• La demanda interna sepa anticipar demandas futuras de otros países.

Es decir, cuando la demanda mueve las barreras de los sistemas
presentes para anticipar demandas futuras, las empresas que
desarrollan tecnologías y competencias para satisfacer las mismas,
están desarrollando ventajas competitivas.
• Inevitablemente, mover las barreras existentes anticipando demandas
futuras invita a las empresas, a innovar, desarrollar nuevas
capacidades y generar nuevo conocimiento.
• La demanda debe de perseguir la excelencia y debe velar por la
consecución de la misma. El papel de los Cuerpos Técnicos de
nuestras FF AA es crucial en este punto. No solamente deben de
velar que la redacción que los Pliegos de Prescripciones Técnicas
reflejen de manera fidedigna, exigente e inteligible los requisitos de
los sistemas, también deben de velar por la escrupulosa verificación y
aceptación de los equipos suministrados.
• Actuando con rigor y seriedad del lado de la demanda, se potenciará

la marca de la industria Española de Defensa como marca de garantía
y calidad.
• La sofisticación de la demanda tiene un precio. Establecer unos
requisitos técnicos y de calidad que exijan a las empresas mejorar
constantemente, requiere un esfuerzo económico.
La actual crisis económica ha acarreado el desplome de los

presupuestos en lo que a inversión en equipamiento se refiere. Además,
existe una tendencia creciente a sobrevalorar el precio en los sistemas
adquiridos por nuestras Administraciones.
El efecto anterior, unido al de la globalización, está abriendo las

puertas a una competición potencialmente desleal e insostenible que, de
no evitarse, destruye tejido industrial nacional y su capacidad para
suministrar equipos de defensa.
La falta de definición de requisitos unidos a la sobrevaloración del

precio de los equipos como factor de adjudicación, está acarreando un
deterioro del material con el que nuestras FF AA se están dotando, y
además, está desplazando a la industria nacional en favor de industrias
deslocalizadas de escasa o nula generación de valor añadido en nuestro
territorio.
Si no existe la excelencia y la sofisticación en el lado de la

demanda, difícilmente podrá existir una industria de defensa que sea
excelente en el ámbito internacional.
• La integración del espacio de defensa europeo amén de las últimas

directivas del Consejo, están ampliando la demanda y por tanto, al
menos a priori, nuestras empresas tendrían acceso en condiciones de
igualdad a más potenciales clientes y por tanto se mejorarían las
expectativas de las mismas.
• Si bien no carece de fundamento la anterior afirmación, no es menos
cierto que el acceso a un mercado mayor no debe disuadir a la
Administración de la búsqueda de la excelencia en el lado de la
demanda. El factor proximidad y asimetría de la información sigue
siendo crucial para el acceso a distintos mercados de defensa y
seguridad internacionales. La única opción, es la innovación y esta
PANEL VI: 1325
estará potenciada por la necesidad de satisfacer la demanda de

nuestras FF AA en primer lugar.
4. ESTRATEGIA, ESTRUCTURA Y COMPETENCIA ENTRE EMPRESAS
Otro factor determinante en la generación de un sector industrial

competitivo es la competencia. Comenzando con la competencia local y
continuando por la competencia con empresas internacionales en el
territorio nacional, la competencia, cuando es justa, es saludable y es un
estímulo para la innovación de las empresas y para la generación de
ventajas competitivas.
El sector de defensa y seguridad en España ha sido un sector que

se ha mostrado altamente atomizado en nuestro país. Según los datos
disponibles en el Informe de la Dirección General de Armamento y
Material, La Industria de Defensa en España de 2010, aproximadamente
el 81% de la facturación al MINISDEF se concentra en un grupo muy
reducido de 4 grandes empresas cada uno de ellos líder en su sector de
actividad.
Figura 4. Atomización de la Industria de Defensa y Seguridad en España en el

año 2010
400 370
350
300
250
200
150
100
50
1 2 4 11
0
25% 50% 75% 90% 100%
Fuente: La industria de Defensa en España. Informe 2010. DGAM.

Por otra parte, la facturación al MINISDEF por parte de las

empresas atendiendo a su tamaño se distribuye como se indica en la
siguiente gráfica.
Figura 5. Distribución al MINISDEF en el año 2010 por tamaño de Empresa
Fuente: La industria de Defensa en España. Informe 2010. DGAM.
De ambos gráficos puede deducirse que no existe una gran

competencia en lo que a las grandes empresas se refiere. Prácticamente el
total de la facturación directa al MINISDEF se absorbe por 4 empresas
líderes de su sector.
Con un sistema de Defensa basado en los grandes programas, es

lógico que las adquisiciones directas del MINISDEF se concentren en las
empresas que tienen capacidad para integración de los mismos.
Lógicamente las PYMES no tienen capacidad de integración de los
grandes sistemas y por tanto su contribución a la facturación del sector
defensa, al menos hasta ahora, será mediante su participación en los
programas como suministradores de 2º ó 3º nivel.
En definitiva, podemos concluir que en lo relativo a los “prime”

poca o nula competencia ha existido en lo relativo al grueso de la
facturación en defensa.
No obstante, la reorientación de la Defensa hacia la tecnología en

detrimento de los grandes sistemas, unido a la actual situación económica
PANEL VI: 1327
y la necesidad de buscar la eficiencia en el gasto, es una oportunidad para

las PYMES.
En la actualidad, muchas de las PYMES que forman parte de la

Industria de Defensa y Seguridad, han alcanzado niveles tecnológicos
muy elevados permitiéndolas integrase en las cadenas de valor de los
grandes sistemas de armas internacionales.
Esta situación privilegiada, no es más que el fruto de la

competencia que se ha establecido en el 2º y 3º escalón de los grandes
sistemas de armas (Eurofighter, Leopard, IRIS-T, A-400M, etc.) así
como la tecnología adquirida y las innovaciones realizadas.
Este contexto, hace viable que muchas de las PYMES que han
estado participando como suministradores de 2º y 3º nivel en grandes
programas, puedan elevarse uno o dos escalones y puedan ejercer de
“prime” en algunas de las áreas de conocimiento en las que la
Administración decida invertir en un futuro.
Algunas de las características que hacen que la PYME presente

unas características especialmente adecuadas en programas de desarrollo,
son su flexibilidad, estructuras más ágiles, “time to market” menores.
Estas características deben ser aprovechadas por las Administraciones
Públicas para potenciar aquellas áreas de conocimiento que puedan ser
consideradas estratégicas y sobre todo potenciar una competencia “sana”
que revitalice el sector y genere innovaciones y creación de valor.
Lo anterior no debe ser interpretado como que el papel de los

“prime” tradicionales sea cubierto por las PYME. La cuestión es
maximizar el valor creado en las PYMES tecnológicas de manera que
puedan seguir avanzando en su desarrollo a la vez que sirvan el propósito
estratégico de las FF AA de dotarse de los medios tecnológicos que
requieran.
Además, la evolución hacia la excelencia y la ventaja competitiva

de las PYMES puede y debe ser aprovechado por las Grandes Empresas
para proyectarse hacia los grandes programas internacionales en los que
podrán integrarse de una manera más eficiente puesto que contarán con
una red de suministradores de 2º y 3º nivel altamente cualificados.
Otros aspectos a tener en cuenta en lo que a la competencia se

refiere es que la competencia, para que sirva de incentivo para la
innovación, debe de ser justa e igualitaria. Para ello, la Administración
debe de poner los medios hasta ahora existentes para eliminar o al menos
minimizar las barreras de entrada derivadas de una asimetría en la
información. Este efecto afecta en mucha mayor medida a las PYMES
que optimizan y dedican sus recursos en las áreas de la empresa que
generan valor.
Un aspecto que caracteriza a las PYMES es su eficiencia basada

en la optimización del uso de recursos disponibles. Es fácilmente
entendible que la disponibilidad de los recursos de Marketing y de ventas
de una PYME no es comparable a la de una gran empresa.
Para evitar estos problemas, la Administración debe de poner

todos los medios para que la información se distribuya y la competencia
tenga lugar en pie de igualdad.
Otra medida que debe de tomar la administración de manera

urgente, en su propio interés y en el interés de la sociedad, es potenciar
los programas de I+D+i en las PYMES tecnológicas. Las PYMES
innovadoras y altamente tecnificadas que forman parte del núcleo de
proveedores de la Industria de Seguridad y Defensa han desarrollado su
base tecnológica y de conocimiento mediante importantes inversiones
contra sus propios fondos. Esto no ha sido más que la consecuencia de
una política de I+D dirigida a los grandes sistemas en los que los “prime”
se han beneficiado de la financiación de los mismos.
Que esta situación se haya dado hasta la actualidad no impide que

la Administración tome medidas para dar un giro a la misma. Las
actividades de financiación del I+D+i han estado caracterizadas hasta la
fecha por ser procesos burocráticamente arduos, sujetos a numerosos
trámites, en los que la dispersión de la información requiere un esfuerzo
más que notable para beneficiarse de la misma. Todos estos factores han
derivado en que se cree una industria de intermediación en I+D+i a las
que las PYMES, carentes de recursos destinados a estas funciones, deben
de recurrir para la financiación de sus actividades de Innovación.
Finalmente, la complejidad de los procesos de obtención de financiación,
han servido a las PYMES de barrera de entrada a las mismas.
PANEL VI: 1329
Las medidas que la Administración debe de tomar, deben de ser

proactivas en el sentido de invitar a las PYMES a la realización de
innovaciones. Según el Informe de CDTI Impacto de la I+D+i en el
sector productivo Español de Marzo de 2009, el impacto sobre las ventas
de la innovación en la PYME tiene un valor de un 12%. Para ello debe de
seguir una política de comunicación directa y facilitadora que posibilite
la desintermediación de la I+D+i y que no requiera la dedicación de
recursos a la gestión de la misma dentro de las PYMES.
La competencia sana y que obliga a las empresas a generar

innovación será la que esté basada en la excelencia técnica y no aquella
en la que el factor discriminador sea el precio a toda costa. Esta última
invita a la destrucción de la creación de tejido industrial de alto valor
añadido y por tanto a la destrucción de riqueza.
Otro aspecto que potencia la competencia es la localización

geográfica y el intercambio de información entre los competidores. En
este sentido, la Administración deberá de potenciar la creación de foros
en los que de manera bidireccional, Administración-Industria, se
intercambie información acerca de los intereses y desarrollos existentes.
La búsqueda de oportunidades en los mercados internacionales es

otra externalidad positiva derivada de la competencia entre empresas,
sean del tamaño que sean. Cuando la demanda interna cae y además
existe competencia las empresas, éstas deben de buscar otros clientes y
otros mercados que les permitan compensar las caídas o pérdidas en sus
mercados de referencia tradicionales.
Otro aspecto que tendrá gran trascendencia en la competencia

entre empresas, será el establecimiento del Mercado Común en materia
de Industria de Defensa y Seguridad derivado de la Directiva 2009/81
sobre adquisiciones de Defensa y Seguridad y de la Directiva 2009/43
sobre transferencias de productos relacionados con la Defensa dentro de
la UE, cuyo significado se aborda en el punto siguiente12.
12
DIRECTIVA 2009/43/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL
CONSEJO de 6 de mayo de 2009 sobre la simplificación de los términos y las
condiciones de las transferencias de productos relacionados con la defensa
dentro de la Comunidad
5. EL NUEVO MARCO LEGISLATIVO EUROPEO EN LOS MERCADOS DE

DEFENSA: UN ENTORNO DE OPORTUNIDADES Y RIESGOS PARA LAS
INDUSTRIAS NACIONALES
Las decisiones claves relacionadas con la Política de Defensa que

afectan a la soberanía nacional están todavía en manos de los gobiernos
nacionales. Ahora bien, con el fin de evitar las distorsiones que sobre el
funcionamiento de los mercados de defensa provoca el uso abusivo de
esta capacidad, las autoridades europeas han puesto en marcha, por un
lado, una serie de acciones políticas dirigidas a profundizar en la
consecución de un mercado único de la defensa y la seguridad 13 que,
mejorando la eficiencia del mismo mediante el aprovechamiento de las
sinergias civiles y militares, garantice la seguridad de suministro de estos
productos, y por el otro, un conjunto de herramientas legislativas que
coadyuvando a potenciar la competencia del tejido productivo innovador,
especialmente mediante el apoyo a las PYMEs de base tecnológica,
favorezca su competitividad a nivel mundial.14
5.1. Directiva 2009/81 sobre adquisiciones de Defensa y Seguridad
La importancia de esta Directiva como se analiza en Martínez y

15
Bernal radica en mejorar la competencia en mercados de equipos y

CONSEJO de13 de julio de 2009 sobre coordinación de los procedimientos de
adjudicación de determinados contratos de obras, de suministro y de servicios
por las entidades o poderes adjudicadores en los ámbitos de la defensa y la
seguridad, y por la que se modifican las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE.
13
Ello supone necesariamente la plena aplicación de dos directivas, una
relacionada con las compras de material sensible de Defensa y Seguridad
(2009/81) y la otra con las transferencias de equipos y tecnologías de Defensa
(2009/43).
14
Bajo este enfoque se han desarrollado programas específicos de investigación e
innovación para la seguridady el espacio en áreas tales como la protección de
las fronteras, la vigilancia marítima, la protección civil, o la gestión de crisis,
que presentan numerosos vínculos conceptuales y operativos con los aspectos
tecnológicos, industriales de la defensa.
15
Martínez González, A. y Bernal Gutiérrez, P. (2011a), “Nuevas directivas
europeas sobre transferencias y adquisiciones de Defensa: un paso adelante
hacia un mercado europeo de Defensa y Seguridad”, OneMagazine.es,
http://www.onemagazine.es/noticia/5204/ (consultado el 19 de abril de 2014)
PANEL VI: 1331
servicios de defensa al aplicarles las normas específicas relativas al

mercado interior.
Como destacan Martínez y Bernal 16 los elementos clave que

permitirían paliar los desajustes e ineficiencias de los programas de
Defensa, consistirían en maximizar las economías de escala y obtener el
máximo rendimiento de la cooperación conjunta entre los Ministerios de
Defensa de los estados miembros de la UE y de la OTAN. También se
establecen disposiciones destinadas específicamente a conseguir la
consolidación del mercado del lado de la demanda fomentando la
creación de agencias centrales de compras a nivel nacional y potenciando
la participación de la Agencia Europea de Adquisiciones (EDA).
5.2. Directiva 2009/43 sobre transferencias de productos relacionados

con la Defensa dentro de la UE
Un principio irrenunciable en la Política de Defensa de una

Nación, es el garantizar el abastecimiento de equipos de defensa sensibles
por razones de Seguridad Nacional. Al mismo tiempo resulta necesario
reforzar la liberalización de estos mercados, a fin de mejorar su eficiencia
y competitividad a nivel interno y mundial.
Para compatibilizar ambos requerimientos aparentemente

contradictorios, las autoridades europeas han introducido mediante la
Directiva 2009/43, un nuevo sistema de licencias que, respetando la
garantía de la seguridad en el abastecimiento de estos productos, favorece
su libertad de movimientos dentro del mercado interior.17
Entre los aspectos de especial interés, se encuentra el del respeto a

la autonomía de los estados para poder conservar sus capacidades críticas
16
Martínez González, A. y Bernal Gutiérrez, P. (2011b), “Comentarios a las
directivas 2009/43/EC y 2009/81/EC. Una perspectiva española”,
OneMagazine.es, http://www.onemagazine.es/noticia/5571/ (consultado el 19
de abril de 2014).
17
En este sentido las Agencias de Compras Nacionales junto con la Agencia
Europea de Defensa pueden desempeñar un importante papel a través del
desarrollo de mecanismos institucionales y empresariales que garanticen la
oferta contratada de equipos y material de Defensa para su uso final por parte de
las Fuerzas Armadas.
en el ámbito de la Defensa y la Seguridad Nacional. En relación a esta

cuestión se trata de mantener el control sobre la propiedad industrial de
los activos tecnológicos sensibles, y paralelamente, el de los efectos
derivados del control de la inversión extranjera en estas industrias como
consecuencia de los cambios en la propiedad que se pueden producir en
las empresas a diferentes niveles (Martínez y Bernal, 2011a).
En este cambio de modelo surgirán nuevos riesgos y

oportunidades que podrán afectar a los actores participantes en el mismo,
quienes pueden verse reforzados o debilitados, según sepan entender el
alcance de las distintas medidas adoptadas. En el caso de España los
mayores beneficios, dependerán de la mejora en la eficiencia en el
funcionamiento de estos mercados y de la competitividad de sus
industrias, lo cual redundará en la modernización del tejido productivo
del sector18. También se abren grandes incógnitas e incertidumbres en
relación con las ayudas estatales y su incidencia sobre los programas de
modernización en marcha,19 la retirada de compensaciones20, actualmente
un factor determinante en la capacidad competitiva de las empresas
españolas, y el control de las concentraciones de las empresas del sector
cuyo objeto es garantizar el control efectivo de la competencia.
18
Martínez González, A., & Rueda López, N. (2013). A productivity and
efficiency analysis of the security and defence technological and industrial base
in Spain. Defence and Peace Economics, 24(2), pp147-171.
19
El artículo 346 del Tratado impone la obligación a los Estados de notificar a la
Comisión todas las ayudas estatales incluidas las correspondientes al sector
militar. Este artículo que ha podido servir en ocasiones para que algunos
gobiernos camuflaran ayudas a la industria justificadas en base a la protección
de los intereses esenciales de la seguridad nacional serán controladas de manera
rigurosa para evitar ese posible tipo de prácticas.
20
La finalidad de esta medida es la de garantizar la igualdad de condiciones de
todos los proveedores, para lo cual es necesario acabar con este tipo de prácticas
que producen graves distorsiones en el funcionamiento de estos mercados.
Ahora bien, la supresión de este mecanismo podría acarrear graves perjuicios a
las empresas españolas si no se lleva a cabo en un período de tiempo adecuado
como para permitir superar sus efectos.
PANEL VI: 1333
6. DISPONIBILIDAD DE FACTORES DE PRODUCCIÓN
El tercer pilar sobre el que se asienta la competitividad de un

sector es la disponibilidad de factores que permitan su desarrollo
mediante innovaciones en el mismo. Como se ha mencionado con
anterioridad, el sector Defensa es un sector altamente tecnificado en que
la acumulación de conocimiento es un factor clave para el éxito de las
empresas.
En una industria que girará en torno a la tecnología, las

comunicaciones, la informática, la inteligencia artificial, y otras áreas de
corte técnico y científico la acumulación de capital humano y
conocimiento capaz de generar innovaciones es de vital importancia.
El primer eslabón en la cadena de formación del capital humano,

es el sistema educativo. Todos los resultados e informes disponibles,
apuntan a las carencias que muestra de manera endémica el sistema
educativo español en lo que a la formación, en particular en lo relativo a
carreras técnicas, viene mostrando.
Una industria pujante, altamente productiva y que genere

bienestar social debe de estar basada en elementos diferenciadores de
base tecnológica. Para ello, el sistema educativo debe de dedicarse a la
generación de excelencia.
Los estudiantes de hoy son los ingenieros y científicos que

mañana deben de sentar las bases de la innovación y de la mejora
continua de nuestro sector industrial. Esta responsabilidad debe de ser
compartida entre la Universidad y la Industria, que también debe
disponer de los mecanismos para continuar la formación de su personal.
En este sentido, es responsabilidad de la Administración devolver al
sistema educativo al lugar que le corresponde de manera que éste pueda
ofrecer a la industria lo que necesita para continuar su desarrollo.
En lo que se refiere a la Industria de Defensa y Seguridad, el

acercamiento entre la Universidad y la Industria es más necesario si cabe.
Por un lado la especificidad de la Industria requiere la especialización en
la formación y por otro, el rechazo social causado por una Cultura de la
Defensa muy deficiente, hacen que exista una grave desconexión entre el
sistema educativo y la Industria que debe ser atajado de manera urgente.
Facilitar el acceso a la realización de proyectos fin de Carrera y

Doctorados en áreas técnicas en los Centros Tecnológicos del
MINISDEF sería una medida muy positiva que acercaría el sistema
educativo a las necesidades de la industria y de las FF AA.
Por otra parte, una fuente de conocimiento tremendamente

importantes y que no se aprovecha de forma suficiente es el propio
personal de las FF AA. En este sentido cabe destacar los programas de
“relocation” al uso en países como Inglaterra por los que las empresas
reciben incentivos por contratar a miembros de las FF AA. Esta medida
sería especialmente interesante para las PYMES cuyos recursos limitados
pueden hacer difícil la contratación de este tipo de personal que atesora
gran conocimiento operativo, imprescindible para la generación de
sistemas innovadores.
A la vez que se crea conocimiento y se acumula capital humano,

mediante la competencia entre empresas, se revitaliza de manera
automática el mercado laboral facilitando intercambio de conocimientos,
que a la vez, generan más innovación. En empresas de mayor dinamismo
como las PYMES este aspecto es de vital importancia ya que, en muchas
ocasiones, la solución a un problema reside en el acceso al capital
humano que dispone del conocimiento y que está dispuesto a ofrecerlo en
el mercado de trabajo existente.
7. INDUSTRIA AUXILIAR RELACIONADA
El último pilar sobre el que se sustenta la generación de ventaja

competitiva es la existencia de una industria auxiliar pujante e
innovadora. Un claro ejemplo del efecto positivo de esta red de industria
auxiliar es el sector aeronáutico español.
La industria auxiliar nacida alrededor de los grandes programas

aeronáuticos y que está basada fundamentalmente en PYMES ha servido
para el desarrollo de tecnología propia y para la integración de esta
industria en cadenas de valor internacionales, a la vez que ha permitido a
PANEL VI: 1335
nuestros “prime” posicionarse en primera línea de los integradores

mundiales.
En este sentido, los impulsos positivos que las PYMES sean

capaces de dar mediante la generación de las ventajas que se han
comentado con anterioridad, formarán el caldo de cultivo para la mejora
de la competitividad de los “prime” y por ende, estos mejorarán su
competitividad en los mercados internacionales.
La potenciación de una Base Tecnológica de PYMES es sin duda

una capacidad de la que los “prime” deben de valerse para mejorar su
proyección internacional. La innovación en producto y proceso en
escalones inferiores de la cadena de valor del producto, son generadores
de innovación en los contratistas principales pues éstos son capaces de
mejorar cualitativa y cuantitativamente las prestaciones de sus sistemas
haciendo uso de subsistemas innovadores.
8. LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN
Dadas las peculiaridades del Mercado de Defensa, la

administración juega un papel fundamental y poliédrico en todos los
aspectos relativos al mismo. Regulador, comprador, usuario, mantenedor,
prescriptor, definidor son solo algunos de los roles que la Administración
juega en este Sector.
En una situación económica como la actual, difícilmente puede

exigirse a la Administración que sustente ningún sector industrial
deficiente o no competitivo a base de subvenciones y transferencias, lo
que si debe exigirse, es que dicte las políticas para potenciar aquellos
sectores generadores de valor y riqueza que ayuden a la salida de la
crisis, como el sector de la Industria de Defensa y Seguridad.
Las políticas que deben dictar deben estar en consonancia con los
criterios enumerados con anterioridad y deben ir encaminadas a:
• Estimular la innovación en el tejido industrial. Para ello, además de

acometer las recomendaciones indicadas con anterioridad, debe hacer
uso de los diversos instrumentos que están a su alcance y que
incluyen pero no están limitados a los incentivos fiscales, facilitar la
participación de las PYME en los programas de I+D+i

internacionales, desintermediar la gestión de la I+D+i, etc.
• Adoptar medidas proactivas para potenciar la participación de las
PYMES en los programas de I+D+i internacionales.
• Tomar medidas para facilitar el acceso al crédito de las PYMES
tecnológicas y en particular las activas en el sector defensa.
• Facilitar el acceso de las PYMES a los contratos de defensa en pie de
igualdad en línea con las directivas europeas 2009/81 y 2009/43.
Por otra parte, un esfuerzo que si se debe de exigir a la

Administración es el del apoyo a la proyección internacional de la Base
Tecnológica Industrial de la Defensa. La especificidad del mercado, hace
que el papel de prescriptor de las Administraciones públicas sea
definitivo.
Este papel lo han entendido a la perfección FF AA de nuestro

entorno como las de Francia e Inglaterra, que cuentan con estructuras
especializadas en el apoyo a la exportación dentro de sus Fuerzas
Armadas.
Un caso especial que debería inspirar futuros pasos para nuestra

Administración es el dado por la administración inglesa. En el año 2007
el Defence Export Services Organization (DESO) dependiente del
Ministerio de Defensa pasó a formar parte del Ministerio de Comercio
denominándose Defense and Security Organization (DSO).
Este hecho posibilitó la adopción de una política industrial común

en lo que a la exportación de productos y servicios se refiere. Dentro de
la mencionada organización se enclava la denominada Small Business
Unit (SBU) que ofrece un servicio integral especializado para la
internacionalización de las PYME de defensa.
De esta manera, el Gobierno inglés potencia la proyección de sus

PYMES, mediante la inteligencia económica y de negocio adquirida es
capaz de anticipar futuras demandas y además genera ventajas
competitivas que traslada a sus “prime”.
PANEL VI: 1337
La industria de Defensa inglesa es la principal exportadora a nivel

mundial solamente por detrás de la industria de EE UU y su política
industrial de Defensa es un ejemplo a seguir.
9. CONCLUSIONES
La base industrial y tecnológica de seguridad y defensa ha sufrido

a lo largo del tiempo distintos procesos de transformación y
consolidación con el fin de adaptarse a las cambiantes circunstancias
geoestratégicas y geoeconómicas. Sin embargo, en la actualidad este
sector industrial se enfrenta a un cambio de paradigma que tendrá
profundas consecuencias sobre su estructura, organización y
funcionamiento tal y como se ha conocido hasta el momento.
Este trabajo pretende hacer un diagnóstico de la situación actual,

teniendo en cuenta que la economía española está empezando a salir de la
fase recesiva del ciclo económico más complejo de su historia, y plantear
una serie de acciones para el desarrollo de una base industrial y
tecnológica más favorable para las empresas, mediante actuaciones que
permitan simplificar el marco legislativo nacional y mejorar la eficiencia
de la administración pública, atendiendo en particular a los
requerimientos de las Directivas de la UE que afectan al sector de
Defensa específicamente.
Como uno de los factores clave cabe destacar el apoyo a las

PYMES para facilitar su acceso a los mercados exteriores mediante la
armonización de las normas internacionales, los procedimientos abiertos
de contratación pública, la protección de los derechos de patente y la
diplomacia económica, a fin de atender a la necesidad de disponer de un
tejido industrial y tecnológico con una amplia base de PYMES, fuerte y
con resistencia económica.
El papel que debe desempeñar este tejido productivo, debe ir

mucho más allá de la mera fabricación y en esta línea España tiene en su
base industrial y tecnológica de Defensa un sector perfectamente
proyectable hacía el ámbito exportador (en la actualidad más del 70% de
su producción se destina a la exportación) siendo además uno de los
sectores que más recursos dedican a investigación y la innovación, lo que
indica que su importancia es mucho mayor de lo que parece desprenderse
de su proporción en el PIB (aproximadamente el 1%). A ello habría que

añadir que la mayor parte del capital humano empleado por estas
industrias es de un alto nivel de cualificación, y cada empleo directo en el
sector genera alrededor de tres y cuatro empleos indirectos en éste y otros
en otros sectores.
Con el objeto de llevar a cabo este proceso, en este estudio se

analizan una serie de elementos considerados como necesarios para
favorecer la competitividad de la industria española como son:
• En primer lugar, el establecer un marco legislativo favorable y

estable, simplificándolo y haciéndolo previsible para la iniciativa
empresarial y la innovación, integrando los mercados de capitales,
mejorando las posibilidades de exportación y potenciando la
formación del capital humano como factores determinantes de la
mejora de la productividad y la competitividad industrial.
• En segundo lugar, restablecer el flujo de crédito a la economía real.
Las Administraciones Públicas deben desempeñar un papel más
estratégico y conceder más préstamos a la innovación y a proyectos
industriales en general y a los militares en particular. España debe de
tomar medidas para resolver las carencias de crédito que persisten
debido a la fragmentación de los mercados financieros, y crear las
condiciones para que surjan fuentes alternativas de financiación,
haciendo hincapié en los aspectos relacionados con la cooperación
público-privada.
• En tercer lugar, fomentar la integración progresiva de las empresas
españolas, las PYME en particular, en las cadenas de valor mundiales
para aumentar su competitividad y asegurar el acceso a los mercados
mundiales en condiciones competitivas más favorables.
Así mismo, la transición hacia el nuevo modelo productivo deberá

potenciar y mejorar una serie de factores de capacidad tecnológica, entre
los que se encuentran:
•
La potenciación de las tecnologías de uso dual con el objetivo de
aumentar las sinergias entre la investigación militar y civil, lo que
PANEL VI: 1339
permitirá mejorar la competitividad y fomentar el crecimiento

económico nacional.21
• Impulsar la creación y consolidación de PYMEs de base tecnológica.
En este sentido las Directivas en materia de contratación y las
transferencias ofrecen nuevas oportunidades para favorecer y
potenciar la participación de las PYMEs en los mercados de defensa
y seguridad.
• Crear centros de apoyo y asesoramiento con universidades y centros
de investigación que ayuden a las PYMEs a salir a los mercados
exteriores. El objetivo es proporcionar a estas empresas la ayuda y el
conocimiento necesario para poder lanzar sus productos en mercados
donde su dimensión no le permite disponer de una estructura propia
para hacer frente a los requerimientos a los que se tienen que
enfrentar 22
• Mejorar la situación de las PYMEs que participan en las cadenas de
suministro de los grandes contratistas nacionales. El objetivo consiste
en reducir la presión que muchas veces los contratistas principales
hacen sobre estas empresas, trasladándoles una parte del riesgo
comprometido por ellos en sus contratos.
• Promover un enfoque común de normalización y certificación con el
objetivo de aumentar la competitividad y reducir los costes en los
desarrollos de equipos y material de defensa. La utilización de
normas y estándares comunes de certificación en defensa, ayudará a
mejorar la cooperación y la interoperabilidad entre las Fuerzas
21
La investigación en materia de defensa ha impulsado importantesefectos de
arrastreen los sectores civiles de la economía, tal y como es el caso del sector
espacial, la aviación civil o la electrónica entre otros muchos. Por ello, es
fundamental mantenereste tipo deefectos indirectos potenciando la
investigación en los sectores productivos de defensa y seguridad.
22
Para avanzar en esta línea sería conveniente analizar la posibilidad de la
creación por parte del Ministerio de Defensa de un ente coordinador con la
industria y la universidad para apoyar el surgimiento de nuevas cadenas de valor
y abordar los obstáculos a los que enfrentan las PYMEs en todo lo relacionado
con la mejora de su competitividad a nivel mundial.
Armadas, así como a impulsar la competitividad de la industria, sobre

todo en todo lo relacionado con las tecnologías emergentes23.
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23
La normalización y la certificación son factores clave para mejorar la
competitividad industrial y la cooperación en materia de defensa. La falta de un
sistema de normalización y de certificación de los productos de defensa actúa
como un cuello de botella que lo que hace es retrasar la comercialización de
productos en el mercado y aumentar los costes de todo el ciclo de vida del
producto.
PANEL VI: 1341
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la Defensa en España”, Real Instituto Elcano,
http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/
9a77b280416456539ce0dd58f644a475/Elcano-Policy-Paper-la-defensa-
que-viene.pdf?MOD=AJPERES
&CACHEID=9a77b280416456539ce0dd58f644a475(consultado el 19 de
abril del 2014).
Consejo Europeo. (19 y 20 de diciembre de 2013) ,Conclusiones EUCO 217/13,
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/ec/14
0263.pdf (consultado el 19 de abril de 2014)
Departamento de Seguridad Nacional. Presidencia del Gobierno (2013),
Estrategia de Seguridad Nacional. Un proyecto compartido,
http://www.defensa.gob.es/ Galerias/politica/seguridad-
defensa/ficheros/DGL-2013EstrategiaSeguridad-3105.pdf(Consultado el
19 de abril).
UK Ministry of Defence (2014), France – UK Summit: 31 January 2014
Declaration on Security and Defence,
https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data
/file/277167/France-UK_Summit-
Declaration_on_Security_and_Defence.pdf(consultado el 19 de abril de
2014).

CONSEJO de 6 de mayo de 2009 sobre la simplificación de los términos
y las condiciones de las transferencias de productos relacionados con la
defensa dentro de la Comunidad
CONSEJO de13 de julio de 2009 sobre coordinación de los
procedimientos de adjudicación de determinados contratos de obras, de
suministro y de servicios por las entidades o poderes adjudicadores en los
ámbitos de la defensa y la seguridad, y por la que se modifican las
Directivas 2004/17/CE y 2004/1
LA COMPRA PÚBLICA INNOVADORA COMO
INSTRUMENTO DE APOYO A LOS GRANDES
PROGRAMAS PÚBLICOS DE ADQUISICIÓN
PUBLIC PROCUREMENT OF INNOVATION AS A SUPPORT

MECHANISM FOR LARGE PUBLIC ACQUSITION
PROGRAMMES
JUAN CARLOS CORTÉS PULIDO*

ANTONIO MARTÍNEZ GONZÁLEZ**
RESUMEN
La Compra Pública Innovadora (CPI) es una formidable herramienta de

apoyo a la innovación, aunque su papel está aún por desarrollar. Europa
es consciente de la importancia de las políticas de apoyo a la innovación
desde la demanda y en su estrategia “Europa 2020” reconoce la
relevancia de este instrumento. En esta misma línea, España trabaja por
reforzar el papel de las Administraciones Públicas como impulsoras de la
innovación empresarial. Esta ponencia analiza cómo movilizar todo el
potencial de la CPI, reforzando el sistema de I+D+iy la competitividad
empresarial.
PALABRAS CLAVE: Política de innovación; Contratación pública, Demanda

e innovación; Emprendimiento; Innovación en el sector público.
*
Ingeniero Aeronáutico. Doctorando de Economía Aplicada I. Universidad Rey
Juan Carlos.
**
Profesor Titular de Economía Aplicada I. Universidad Rey Juan Carlos.
ABSTRACT
Public Procurement of Innovation (PPI) is a powerful innovation oriented

tool still to be fully developed. Europe is completely aware of the
importance of demand side driven innovation policies and, consequently,
it has underlined its significance in the “Europe 2020” Strategy.
Likewise, Spain is reinforcing the role of Public Administration to foster
demand-oriented innovation. This paper aims at analyzing how to deploy
the full potential of PPI with a view to improving both the efficiency of
the innovation system and the industrial competitiveness.
KEYWORDS: Innovation policy; Public procurement; Demand and

innovation; Entrepreneurship; Public sector innovation
PANEL VI: 1345
El siguiente artículo refleja única y exclusivamente las opiniones

personales de los autores sobre la Compra Pública Innovadora y su
potencial papel dentro de las políticas de innovación.
1. LA TEORÍA ECONÓMICA Y LAS ACTIVIDADES DE I+D+I
1.1. La importancia de la I+D+i en el crecimiento económico a largo

plazo
El nivel de bienestar económico y social de una nación depende

en buena medida de su capacidad y de su habilidad para producir bienes y
servicios. Un elemento determinante en este proceso lo configuran las
políticas públicas que deberán estar orientadas a potenciar el crecimiento
de la productividad, por medio de la acumulación rápida de los factores
de producción y el desarrollo de las medidas adecuadas para que estos
factores sean empleados de la manera más eficiente posible con el
objetivo de promover el desarrollo de la economía en su conjunto.
Los economistas discrepan acerca del papel que debe jugar la

Administración Pública para fomentar el crecimiento económico. Una
proposición generalmente aceptada es que la administración favorezca el
trabajo de la mano invisible del mercado mediante políticas públicas que
traten de mejorar los niveles de crecimiento económico, impulsando
diferentes medidas para: incentivar el ahorro y la inversión, tanto a nivel
interno como externo; potenciar y mejorar el sistema educativo y
sanitario; garantizar los derechos de propiedad y la estabilidad política y
social; fomentar el libre comercio y por supuesto apoyar y desarrollar las
actividades relacionadas con la I+D+i para la obtención y explotación de
nuevas tecnologías.
Sin embargo, otra proposición que es objeto de encendido debate

y controversia entre las diversas escuelas del pensamiento económico, es
el hecho de que la Administración Pública se dedique a realizar
actividades económicas y productivas en distintos sectores de la
economía y de la industria, con la justificación de que pueden ser
consideradas especialmente interesantes para fomentar el desarrollo
económico y el avance tecnológico. Lo cierto es que en ambas
proposiciones se debaten planteamientos y factores que definirán la

evolución de nuestro sistema económico y productivo, y que del acierto a
la hora de desarrollar y establecer las diferentes políticas públicas
dirigidas a la potenciación de las actividades de I+D+idependerá en gran
medida del futuro económico y el bienestar de nuestras sociedades.
1.2. La investigación científica y el desarrollo técnico como bien

económico
Si reflexionamos sobre cuáles han sido los factores determinantes

que han mejoradoy aumentado los niveles de vida de nuestras sociedades
de una manera que hubiera sido inimaginable hace tan sólo pocas décadas
atrás, veremos que el principal factor al que se ha debido esta
transformación es precisamente al abrumador cambio tecnológico
acaecido en los últimos 100 años. La máquina de vapor, el motor de
combustión interna, el teléfono, la energía nuclear, los microchips, los
ordenadores, Internet y un largo etcétera, son algunas de las invenciones
que han potenciado y mejorado nuestra capacidad para desarrollar y
producir nuevos bienes y servicios.
Aunque la mayor parte de estas invenciones se han desarrollado

en el ámbito de los mercados privados, lo cierto es que los mercados
públicos también han demostrado un gran interés por participar en las
actividades relacionadas con la investigación y el desarrollo de nuevos
productos y tecnologías. En este sentido, la teoría económica neoclásica
considera el conocimiento como un bien económico público,1 según esta
teoría uno de los principales papeles reservado al gobierno en el ámbito
económico es el de suministrar los denominados bienes públicos, tal
como la Defensa Nacional, pero también la investigación el desarrollo y
las nuevas tecnologías.
Un claro ejemplo de esta actividad lo tenemos en los Estados

Unidos, donde los mercados públicos han desempeñado un importante
papel en la creación y la difusión de nuevas tecnologías. Así el gobierno
1
Según la teoría nómica del bien público, una vez que un agente económico ha
descubierto una idea, esa idea pasa a formar parte del conocimiento existente en
la sociedad y otros agentes económicos pueden emplearla y explotarla de
manera no rival. Además, el coste marginal de su uso por parte de otros agentes
consumidores es cero.
PANEL VI: 1347
norteamericano a través de su agencia nacional espacial y de sus fuerzas

aéreas, se ha convertido en el principal impulsor del desarrollo
tecnológico-innovador aeronáutico y espacial, además de desarrollar en
materia de propiedad industrial un importante apoyo al tejido productivo
fomentando y desarrollando el sistema de patentes y otras acciones de
carácter fiscal como la desgravación de impuestos a las empresas que se
dedican a la investigación y al desarrollo de nuevas tecnologías.
No cabe duda, de que en un entorno económico cada vez más

dominado por las aplicaciones y los desarrollos de las nuevas tecnologías,
un potente sistema de patentes se va a convertir en un elemento clave en
el funcionamiento de los mercados. Cuando un agente económico inventa
un nuevo producto, éste puede obtener la protección para la explotación
del mismo en virtud del monopolio que le otorga de la obtención de una
patente de invención. Si el producto en cuestión, es realmente novedoso y
posee actividad inventiva, la Administración Pública le otorgará un título
de propiedad industrial y ningún otro competidor podrá producir ni
explotar dicho producto sin la correspondiente licencia otorgada por el
inventor.
Este sistema de protección tiene unos efectos económicos

francamente importantes en el funcionamiento de los mercados de bienes
y servicios, ya que transforma un bien público como el conocimiento en
un bien privado como es la aplicación del capital científico y tecnológico
al desarrollo de nuevos productos y servicios en el ámbito empresarial.
Además, el sistema de propiedad industrial proporciona importantes
incentivos a los agentes económicos que participan en el proceso de
creación de nuevos productos y tecnologías, ya que les garantiza la
obtención de beneficios durante un período de vida de la patente, que en
la actualidad es de 20 años, como recompensa a las inversiones realizadas
para llevar a cabo su actividad emprendedora en el campo de la
innovación.
1.3. El mercado de laI+D+i. Fallo de mercado o del gobierno
Algunas de las mejores cosas de la vida se disfrutan sin tener que

pagar un precio de mercado a cambio de ellas, así por ejemplo la
naturaleza nos permite disfrutar de montañas, lagos y océanos; o los
gobiernos nos suministran sanidad, educación o defensa y seguridad
públicas. Ahora bien, dado que la mayoría de las decisiones de compra y
de venta que toman oferentes y demandantes a la hora de consumir o

producir los bienes y servicios que se intercambian en el mercado, son
guiadas a través de las señales que establece el mecanismo de precios, los
bienes anteriores se convierten en una categoría especial dentro del
análisis económico.
Cuando por diversas razones no resulta posible establecer una

asignación eficiente de los recursos entre los agentes económicos a través
del mecanismo de precios, los mercados privados no podrán garantizar la
producción o el suministro de determinados bienes y servicios en las
cantidades adecuadas, viniendo a producirse el fenómeno conocido en la
teoría económica neoclásica como fallo de mercado, Bator (1958, p.351)
da una definición de fallo de mercado según la cual - el fallo de un
sistema más o menos idealizado de precios e instituciones de mercado
para mantener actividades “deseables” o detener actividades
“indeseables”-.2Por lo tanto, este conceptoestá directamente relacionado
con el supuesto de que los mercados, coordinados a través del mecanismo
de los precios, constituyen el medio más eficiente para organizar
cualquier actividad económica, y que la intervención del gobierno
debería circunscribirse únicamente a aquellas situaciones en las que se
manifiesten fallos de mercado (Salter y Martin. 2001).
En el caso de las actividades de I+D+i, el fallo del mercado se

refiere a un fallo general de alguno de los sistemas ya bien sea de
mercado, empresarial, de gobierno o de alguna combinación de éstos para
organizar algunas de ellas de forma eficiente. Resulta un hecho
comúnmente aceptado por la comunidad científica, el que las actividades
de I+D+i van generalmente relacionadas con externalidades positivas, lo
que da lugar a una divergencia entre los retornos privados y sociales
inherentes a las mismas. Es por ello que cuando las empresas no pueden
apropiarse de los retornos de sus inversiones en I+D+i(Rosenberg, 1990),
y los beneficios sociales derivados de esas actividades superan los
beneficios del inversor, los incentivos en los agentes privados para
invertir en investigación y desarrollo se reducen de manera sustancial
dando como resultado un nivel subóptimo de suministroen este campo.
2
La teoría económica neoclásica, establece que el fallo de mercado aparece
cuando no se alcanza algún equilibrio óptimo. Según un enfoque evolutivo, el
fallo de mercado tiene lugar cuando los mecanismos de mercado no dan paso a
algún estado deseado y factible (Lipsey y Carlaw, 1998, p. 48)
PANEL VI: 1349
Es precisamente, el concepto de fallo del mercado introducido

analíticamente a través de la teoría del bien público, el que proporciona la
justificación para la intervención de los agentes públicos en la
financiación y organización de los mercados de la investigación científica
básica (Arrow, 1962; Dasgupta y David, 1994; Nelson, 1959; Salter y
Martin, 2001) y de la investigación y el desarrollo tecnológico (Link y
Tassey, 1989). La intervención del gobierno en estos mercados se
justifica básicamente por la consideración de la naturaleza cuasi publica
de los resultados de las actividades de I+D+i. Ahora bien, aunque la
teoría del bien público proporcione los argumentos teóricos necesarios
para justificar la intervención pública de los gobiernos en los mercados
de I+D+i, éstos distan mucho de representar un mecanismo de asignación
eficiente de recursos en la organización de la actividad económica. Por lo
tanto de igual manera, que la teoría económica neoclásica ha establecido
un marco analítico a través de la teoría del bien público para justificar el
fallo del mercado, la actuación ineficiente de los gobiernos en los
mercados se puede identificar por lo tanto desde el punto de vista
analítico de la teoría económica como un fallo del gobierno.3
En estos casos, según la teoría económica neoclásica la

intervención de los gobiernos puede potencialmente paliar los que
denomina fallos del mercado aumentando el bienestar económico en
general.
2. LAS CAPACIDADES TECNOLÓGICAS COMO FACTOR CLAVE EN EL

MODELO DE DEFENSA
El poder disponer de capacidades tecnológicas superiores a las de

los potenciales adversarios y enemigos ha constituido históricamente un
factor clave para garantizar la efectividad operativa de las Fuerzas
Armadas. Una de las maneras tradicionales de obtener ese dominio ha
sido la de poder disponer de sistemas de armamento tecnológicamente
más avanzados que las del resto de los ejércitos. Precisamente la
3
Las limitaciones de la participación de los gobiernos en la actividad económica
de los mercados han sido analizadas por Wolf (1987), el cual además ha
desarrollado un marco analítico conceptualmente análogo al de fallo del
mercado. Este marco analítico se justifica principalmente en la idea de que los
costes de la intervención pública pueden superar a los beneficios de la misma.
competencia entre naciones e industrias por obtener esta superioridad

tecnológica, es lo que convertido a las actividades industriales militares
en uno de los principales agentes impulsores de desarrollo tecnológico e
innovador. Además, estas actividades han tenido efectos externos
positivos también sobre los mercados civiles, lo que ha propiciado el
impulso del crecimiento económico en su conjunto
A lo largo del pasado siglo se produce un salto cualitativo en las

características tecnológicas del armamento en relación a épocas
anteriores. Así, mientras que en el pasado cuando el armamento era
relativamente sencillo y barato, los ejércitos básicamente se equipaban
con material militar de cualquier procedencia, la creciente importancia
del factor tecnológico introdujo un cambio de paradigma en esta visión,
haciendo de la tecnología y las industrias nacionales un factor
determinante en la garantía de suministro y la protección de la Soberanía
Nacional. Este proceso ha desembocado en la actualidad en la existencia
de un binomio indisoluble entre las políticas de defensa y económicas de
las naciones. Así pues, el poder obtener nuevos sistemas de armamento
tecnológicamente cada vez más avanzados, exige la realización
continuada de grandes inversiones de carácter económico y el disponer
de una base industrial y tecnológica de defensa nacional altamente
cualificada capaz de coadyuvar los requerimientos de los Ejércitos y
llevarlos a la práctica.
Es indudable que nos dirigimos hacia un cambio de paradigma en

la forma de gestionar la obtención de las capacidades de seguridad y
defensa, además este nuevo modelo que tiene implicaciones tanto desde
el punto de vista operativo, en el sentido de tener que repartir o compartir
capacidades militares, como desde el punto de vista de la obtención de
los nuevos sistemas de armas, va a implicar la reconfiguración de las
políticas de defensa, industriales y económicas que se deberán de aplicar
en el futuro, donde los enfoques entre la cooperación público- privada
cada vez tendrán una mayor vigencia y desarrollo.
3. NUEVAS VÍAS EN EL ENTORNO DE LA I+D+I PARA LA COLABORACIÓN

PÚBLICO-PRIVADA
Las compras públicas en Europa suponen aproximadamente el

17% de su Producto Interior Bruto (PIB). Se estima que alrededor del 3%
PANEL VI: 1351
de estas compras corresponden, o podrían corresponder, a compras

públicas innovadoras. Este trabajo pretende dar una perspectiva a vista de
pájaro de qué se entiende por Compra Pública Innovadora, qué ventajas
ofrece frente a otras herramientas de apoyo a la innovación, cuáles son
sus principales características y qué retos debe afrontar. Posteriormente
se pasa a describir someramente el caso español, qué iniciativas políticas
se han puesto en marcha, cuál es el marco legal que da cobertura a la CPI
y cuáles han sido los casos de éxito más relevantes hasta la fecha.
La Compra Pública Innovadora (CPI) está llamada a ser un

ingrediente necesario de cualquier política de innovación moderna. Si
bien es cierto que su puesta en práctica requiere de ciertas condiciones
que hasta la fecha han lastrado su implantación, también es verdad que
actualmente se están dando los pasos necesarios para que los sistemas de
contratación pública, tanto nacionales como europeos, permitan el
despliegue completo de la CPI como instrumento de apoyo a la
innovación y se generalice su uso.
En este sentido, tanto la estrategia Europa 2020, como el

programa europeo de apoyo a la I+D+i 2014-2020 (Horizonte 2020),
conceden un lugar destacado a al CPI4. Asimismo, en el ámbito nacional,
España no sóloreconoce 5 el papel de la CPI, como se reflejaba en la
Estrategia Estatal de Innovación (e2i) y como actualmente se contempla
en la Estrategia Española de Ciencia, Tecnología y de Innovación 2013-
2020 del Ministerio de Economía y Competitividad, sino que ha creado
dos instrumentos, Innodemanda e Innocompra, orientados a fomentar el
uso la compra pública innovadora.
La Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) de 2007, que

traspuso la Directiva 2004/18 CE, abrió la puerta en España para el
desarrollo de la CPI. Sin embargo, su implantación requiere, entre otras
cosas, un cambio de cultura de los actores que pueblan el ecosistema de
la innovación. Por esta razón se ha preferido dar en este artículo una
4
El Vicepresidente de la Comisión Europea Antonio Tajani lanzó el pasado
29/10/2013 el premio Compra Pública Innovadora 2014. El premio constituye
un reconocimiento a las mejores prácticas de contratación pública innovadora.
5
Al igual que lo hacen los países de nuestro entorno. En particular Reino Unido,
Holanda, Finlandia, Suecia, Bélgica, Polonia y Alemania, entre otros, son
activos en CPI.
visión integral del proceso global de la CPIa fin de divulgar la Compra

Pública Innovadora, en el convencimiento de que su conocimiento y
comprensión por parte de los agentes del sistema nacional de ciencia e
innovación catalizará el cambio de paradigma necesario para que la CPI
se convierta en el gran instrumento de apoyo a la innovación empresarial
que, en potencia, ya es.
Por último, aspectos muy relevantes de la CPI, entre los que cabe
citar, aunque no entraremos en demasiados detalles, se encuentran los
siguientes: (1)el tratamiento de la Compra Pública Innovadora en la
Unión Europea o en diferentes organizaciones intergubernamentales
(OCDE, Agencia Espacial Europea, etc.), (2) lacontribución de la CPI a
la iniciativa “Lead Markets”, (3) un estudio comparado del tratamiento de
la CPI en diferentes países (programas6 SBIR/STTR, SBRI, PCP, etc.) o
(4) el estudio pormenorizado de grandes programas de CPI (Galileo,
Copernicus, etc.) para extraer lecciones aprendidas, no se han
desarrollado en este trabajo porque su tratamiento requeriría otro
formato, aunque resultan fundamentales para comprender este
instrumento en profundidad.
4. CONCEPTO DE COMPRA PÚBLICA INNOVADORA (CPI)
Las políticas de apoyo a la innovación constituyen un elemento

medular del portfolio de actuaciones de cualquier nación moderna puesto
que contribuyen de manera decidida no sólo al crecimiento económico,
sino también a mejorar la calidad de vida del ciudadano y la
competitividad del tejido empresarial.
El Consejo Europeo de Lisboa ya se marcó en el año 2000 el

objetivo estratégico de convertir la economía de la Unión “en la
economía del conocimiento más competitiva y dinámica del mundo…”.
Más recientemente, en 2010, la Unión ha establecido en su estrategia
“Europa 2020” el objetivo, entre otros, de un “crecimiento inteligente”
que no es otra cosa que el desarrollo de una economía basada en el
6
SBIR/STTR, “Small Business Innovation Research/Small Business Technology
Transfer”
SBRI, “Small Business Research Initiative”
FCP, “Forward Commitment Procurement”
PANEL VI: 1353
conocimiento y la innovación. Este retose cuantifica en un objetivo de

inversión de la Unión Europea en I+D del 3% en el año 2020, junto con
el deseo político de la Unión de allanar el camino para que las ideas
innovadoras se puedan convertir en productos y servicios.
Tradicionalmente las políticas tecnológicas han generado en su

desarrollo instrumento financieros de apoyo al I+D+i empresarial que,
básicamente, han estado formados por una combinación de créditos
blandos más subvenciones, al amparo del marco comunitario sobre
ayudas estatales de investigación y desarrollo e innovación.
Posteriormente se ha ampliado la panoplia de instrumentos incorporando
otros en el ámbito del capital riesgo, de las medidas fiscales, etc.
Todas las medidas anteriores tienen un denominador común y es

que catalizan la innovación desde el lado de la oferta. Sin embargo, la
promoción de la innovación desde el lado de la demanda o bien no está
reconocida o, si lo está, sus instrumentos están apenas desarrollados
(Elder y Georghiou, 2007).
Como se ha indicado al inicio del apartado anterior, la Comisión

Europea estima que las compras públicas suponen anualmente el 17% del
Producto Interior Bruto Comunitario. Alrededor del 3% de esta cantidad
podríacorresponder a compras tecnológicas, lo que da idea del potencial
que posee la Compra Pública Innovadora.
Estas cifras justificarían de por sí, justifican un mayor nivel de

estudios del fenómeno de la compra de tecnología como instrumento de
apoyo a la innovación, pero, además, la situación actual, caracterizada
por atravesar la peor crisis económica desde los años treinta, con niveles
de endeudamiento elevados, con unos presupuestos de I+D+i muy
austeros,obligan a ser innovador a la hora de innovar y, puesto que
coyunturalmente no es posible invertir más en I+D+i, se necesita
“invertir mejor”.Las circunstancias anteriores redoblan la importancia de
la Compra Pública Innovadoraen el contexto económico actual.
Llegado a este punto conviene repasar, aunque sea brevemente,

todas las dimensiones que presenta la Compra Pública Innovadora
(Fraunhofer, 2005; Edquist, 2012).
La primera dimensión, que sirve para contextualizar la CPI, es

distinguir ésta de la Compra Publica Regular (CPR). Esta última supone
la comprade un producto o un servicio que ya existe en el mercado. Un
caso de CPR sería la compra de colchones por parte de un
establecimiento penitenciario, mientras un caso de CPI podría ser la
misma compra de colchones ignífugos, que no existen en el mercado, a
fin de aumentar la seguridad y prevenir su combustión accidental o
deliberada, lo que llevaría aparejado una labor de I+D+i en materiales
previa a la adquisición por parte del organismo público.
En función de quien es el usuario final de la CPI se puede

distinguir entre (1) CPI Directa (CPID) y (2) CPI Catalítica (CPIC). En la
primera categoría el usuario final del bien o servicio adquirido coincide
con el organismo que lanza la licitación, mientras que en el segundo caso
el organizador del concurso de compra actúa como “catalizador” del
proceso pero no es el usuario final.Un caso de CPID podría ser la
adquisición por parte de la autoridad portuaria correspondiente de un
dique con tecnología innovadora y un ejemplo de CPIC sería el desarrollo
y adquisición por parte de la Agencia Espacial Europea (ESA) de un
satélite meteorológico cuyo cliente final esEUMETSAT.7
Atendiendo a los resultados del proceso de licitación se puede

distinguir dos situaciones (1) Compra Pública Precomercial (CPP), (2)
Compra Pública de Tecnología Innovadora (CPTI). La CPP se
circunscribe a la compra de servicios de I+D, cuyos resultados serán
prototipos y laCPTI corresponde a la adquisición de un bien o servicio
que no existe en el mercado en el momento de la compra pero que puede
desarrollarse en un tiempo razonable.
Un ejemplo de CPP podría constituirlo el estudio de la

configuración de un sistemaavanzado de vigilancia de fronteras. Se
estudiaran varias configuraciones y el resultado de la CPP podría ser una
matriz tridimensional que contemplara las arquitecturasdel sistema
(radar-rpas8-avión de patrulla marítima- satélite-sensores en tierra, etc.),
versus tecnologías necesarias (TICs, inteligencia artificial, procesado,
etc.) y capacidades de detección del mismo. La CPTI, sobre la base de los
7
“European Organisation for the Exploitation of Meteorological Satellites”.
8
“Remotelypilotedaircraftsystem”.
PANEL VI: 1355
requisitos del cliente final, elegiría una configuración y desarrollaría la

tecnología necesaria, por ejemplo un rpas táctico con radioenlace vía
satélite. CPP y CPTI pueden utilizarse de forma secuencial para acometer
grandes y complejos proyectos de desarrollo.
4.1. La Compra Pública de Tecnología innovadora (CPTI)
El término Compra Pública de Tecnología innovadora (CPTI)

actual se corresponde con la definición de Edquist y Hommen daban en
1999 a lo que entonces llamaban Compra Pública de Tecnología (CPT) y
se produce cuando “…una entidad pública aprueba un pedido de un
producto, un sistema o un servicio que no existe en ese momento, pero
que se puede desarrollarse probablemente en un periodo de tiempo
razonable. Requiere el desarrollo de tecnología nueva o mejoradapara
poder cumplir los requisitos demandados por el comprador (Cotec, 2011).
Conviene señalar dos elementos claves de la CPTI. En primer

término la CPTI es una herramienta de apoyo a la innovación y,en
segundo lugar, el concepto de CPTI está indisolublemente unido a un
desarrollo tecnológico viable en los periodos que se manejen, por lo que
si bien introduce un riesgo en la licitación este riesgo está acotado.
La CPTI presenta ventajas fundamentales puesto que supone un

formidable mecanismo para promover la innovación tecnológica sin
demandar fondos adicionales en programas de I+D, ya que se nutre de los
fondos que las Administraciones disponen para adquisiciones9, es decir
de alguna forma “aumenta” el presupuesto disponible para I+D+i. En este
mismo sentido, la Administración ejerce de cliente lanzador de un
producto tecnológico, contodas las ventajas que este “sello de calidad”
supone para la empresa desarrolladora. Además, la CPTI se orienta
siempre al ciudadano al contribuir a crear una administración más
innovadoralo que, a la postre, se traducirá en una gestión pública más
eficiente y en servicios públicos mejores.
9
Esto no es rigurosamente cierto. Comprar un bien innovador va a tener un
diferencial de coste frente a comprar un producto OTS (“Off-the-Shelf”-ya
desarrollado y disponible en el mercado), sin embargo existen herramientas
orientadas a paliar este potencial inconveniente de la CPTI.
La CPTI, por tanto, discurre por un camino totalmente diferente

de lo que se han llamado compras regulares. Estas últimas se adjudican
por un criterio básico de precio, mientras que la CPTI se adjudica con un
criterio básico de valor. Volveremos sobre este tema más adelante.
4.2. La Compra Pública Precomercial (CPP)
La Comisión Europea (CE) define la Compra Pública

Precomercialen el marco del Programa Horizonte 2020 como “… la
adquisición de servicios de I+D con un esquema de riesgo compartido en
condiciones de mercado y la adquisición de servicios de desarrollo en
competencia por fases, siempre que haya una clara separación de los
servicios adquiridos y el producto final y su comercialización”.
Asimismo, la Comunicación de la Comisión Europea “La

contratación precomercial: impulsar la innovación para dar a Europa
Servicios de alta calidad y sostenibles (COM (2007) 799 final)” establece
el perímetro de actuación de la CPP.
En particular, según la CE la contratación precomercial se

caracteriza por:
• El ámbito de aplicación se limita a servicios de I+D que, como

mucho, acaben en un prototipo o de una serie de prueba, nunca en
una comercialización de productos o servicios.
• El comprador público no se reserva los resultados de la I+D para su
uso exclusivo, sino que comparte con el sector privado los riesgos y
los beneficios de la I+D según las condiciones de mercado.
• La CPP no constituye ayuda de estado debido a (1) que se realiza en
clave competitiva y (2) al esquema de reparto de riesgos y beneficios
en el proceso.
• La fase de I+D debe estar completamente separada del despliegue de
volúmenes comerciales de productos finales.
Por último, la CE propone en su comunicación un “modus

operandi” por fases para ejecutar la CPP (ver figura 1). Estas fases serían
eliminatorias y se iría reduciendo en número de empresas sucesivamente.
El Acuerdo de Contratación Pública de la Organización Mundial de
PANEL VI: 1357
Comercio no aplicaría a esta fase puesto que excluye la CPP de su ámbito

de aplicación.
Figura 1
Fuente: Pre-commercial Procurement: Driving innovation to ensuresustainable high

quality public services in Europe, SEC (2007) 1668.
La combinación de CPP y CPTI resulta especialmente indicada

para acometer la adquisición de grandes y complejos sistemas. En una
primera etapa se realizaría un análisis exploratorio de opciones de I+D
compatibles con los requisitos funcionales del comprador para,
posteriormente, retener mediante un proceso de iteración tecnológica el
concepto que será desarrollado y que supondrá una CPTI. Se generará
una solución más avanzada que cualquiera de las disponibles en el
mercado, donde el sector público ha actuado de cliente lanzador y que
deja a la empresa en una posición inmejorable para comercializar el
producto a terceros.
5. PRINCIPALES ELEMENTOS EN LA COMPRA PÚBLICA INNOVADORA
En este punto se van a repasar los principales elementos de la CPI

en cada una delas fases del ciclo de vida de la licitación (adaptado de PPI
Platform Consortium, (2014), Guiadance for public authorities y Guide
on Dealing with Innovative Solutions in Public Procurement10 elements

of good practice SEC (2007) 280)
• Fase de definición de la licitación. La Administración compradora

debe planificar la compra con tiempo suficiente y definir una hoja de
ruta tecnológica u otros mecanismos ah hoc que permitan al sector
tecnológico-empresarial conocer los planes de CPI de la
Administración con la anticipación suficiente para desarrollar y
proponer soluciones innovadoras (alerta temprana).
Sería también deseable que la Administración compradora tuviera un
buen conocimiento del mercado tecnológico, criterio para valorar la
viabilidad del desarrollo de diferentes opciones tecnológicas 10 y
gestionar el riesgo asociado. Este requisito no se puede cumplir en la
mayoría de los casos porque muchos de los compradores no tienen
relación directa con el I+D y, por tanto, se debería recurrir a la CPI
catalítica.
En esta fase también es deseable una coordinación entre
administraciones compradoras de forma que se pueda federar la
demanda y beneficiarse de economías de escala.
• Traducción de la necesidad pública en una especificación
Funcional. La especificaciónes el documento que define las
características que debe cumplir un producto o un servicio. En CPI es
vital no sobre especificar y dejar espacioal sector privado para la
innovación. Por elloes importante que la especificación sea funcional
y no se descienda al nivel de la especificación de requisitos técnicos,
es decir que el comprador diga qué necesita y no cómo lo quiere.
Esta fase acabaría con la publicación del pliego de la licitación
pública donde se puede recoger la posibilidad de admisión de
variantes, es decir, que el ofertante pueda proponer ampliar el
abanico de posibles soluciones tecnológicas a medida que el proceso
de licitación avance.
• Proceso de licitación.El elemento clave en esta fase de la licitación
es evaluar valor, no precio.Para ello es necesario contemplar el ciclo
de vida completo del producto o servicio.
10
Prácticamente todas las Administraciones disponen de órganos expertos en
innovación que pueden asesorar en materia tecnológica.
PANEL VI: 1359
En proyectos muy complejos, especialmente cuando el objeto de la

licitación se sitúa en el ámbito de la salud, las grandes
infraestructuras públicas, la defensa o la seguridad 11 , el
procedimiento deseable es el dialogo competitivo.
Este procedimiento es un procedimiento adoptado y funcionando en
la mayor parte de los países europeos12 y se caracteriza por (LCSP
30/2007):
- Se inicia un diálogo entre los poderes adjudicadores con los
candidatos seleccionados para determinar los medios adecuados
para satisfacer lo mejor posible sus necesidades.
- Se invita a la presentación de ofertas finales basadas en soluciones
presentadas y especificadas durante la fase de diálogo.
- Se evalúa y selecciona la oferta que ofrece más valor.
En todo este proceso es responsabilidad del poder comprador
garantizar la competitividad y la igualdad de oportunidades de todos
los licitadores en el proceso. Es completamente factible que la
Administración dialogue con cada uno de los licitantes a fin de
mejorar el producto final sin menoscabo alguno del proceso
competitivo.
Mención aparte merece el hecho de que en países que no han suscrito
el Acuerdo Plurilateral sobre Contratación Pública(GPA) de la
Organización Mundial de Comercio (OMC) esta práctica puede ser
discriminatoria y afectar a la competencia. China ha puesto en
práctica una política que explícitamente discrimina a compañías
controladas por capitales extranjeros en las compras públicas
tecnológicas (Elder J. y Georghiou, 2007).
• Adjudicación del Contrato. La CPI puede estar basada en una
especificación funcional, dejando flexibilidad para que la creatividad
11
Un ejemplo que afecta a los tres últimos sectores mencionados es el desarrollo
del Sistema Europeo de Navegación por Satélite (GNSS), como acertadamente
señala COTEC en su libro sobre CPTI en el sector TIC.
12
Incluida España, la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) en su artículo
163 expone “1. En el diálogo competitivo el órgano de contratación dirige un
diálogo con los candidatos seleccionados, previa solicitud de los mismos, a fin
de desarrollar una o varias soluciones susceptibles de satisfacer sus necesidades
y que sirvan de base para que los candidatos elegidos presenten una oferta.”
de la empresa genere diferentes soluciones y variantes tecnológicas.

Por tanto la adjudicación final debe tomarse necesariamente sobre
una multiplicidad de parámetros. Esta batería de criterios debe ser
pública y conocida por los licitantes para garantizar la igualdad de
oportunidades.
Evidentemente, cuanto más complejo sea el sistema a adquirir mayor
dimensión tendrá el vector de criterios de la selección. Llegando al
caso extremo de una Compra Pública Regular, donde todas las
empresas ofertan productos gemelos, la dimensión del vector sería
uno; el precio.
Una vez se ha realizado la selección del adjudicatario el contrato debe
especificar claramente en relación con (1) los derechos de propiedad
intelectual (IPR) y (2) la gestión del riesgo.
Con respecto a los IPR, la Administración retendría los derechos de
uso presente y futuro sin restricciones. A la par, el órgano comprador,
como cliente lanzador, otorgaría a la empresa adjudicataria los
derechos de comercialización de la compra en otros mercados.
En estas circunstancias, cuando se produce una Compra Pública
Innovadora el poder adjudicatario tiene plena capacidad para mejorar
elsistema, por eso se ha insistido previamente en la necesidad de
utilizar como un criterio de evaluación el coste incurrido en el ciclo
de vida completo del producto adquirido13.
Con respecto a los riesgos inherentes a la CPI el comprador público
debe o bien adquirir habilidades en la gestión de riesgos
(recomendado si se va a hacer CPTI de manera recurrente) o
asesorarse por un tercero capacitado (es la situación más frecuente).
En cualquier caso, como se verá en el punto siguiente, el riesgo puede
disminuirse drásticamente si existe una coordinación temprana entre
13
Se puede mencionar un caso real relativo a la importancia de considerar este
factor. Hace años una Administración decidió comprar un sistema comercial
frente a una CPTI por un criterio básico de precio. El sistema adquirido tuvo
una vida útil aproximada de diez años durante los cuales fueron necesarias
actualizaciones anuales del “software” del sistema. El poder comprador no tenía
acceso al código fuente (el contrato de compra solo preveía la entrega del
código ejecutable) y fue necesaria la contratación de la empresa fabricante para
cada actualización. El resultado final fue que los costes de mantenimiento del
“software” fueron del mismo orden que el precio de adquisición del sistema.
PANEL VI: 1361
la autoridad compradora y el la agencia de innovación

correspondiente de forma que esta última gestione una buena parte
del riesgo asociado al I+D mediante la financiación de la capacitación
tecnológica necesaria.
6. RETOS DE LA COMPRA PÚBLICA INNOVADORA
El primer reto para la CPI es, lógicamente, que le ordenamiento

jurídico la permita. En este sentido, se pueden distinguir tres niveles (1)
internacional, (2) europeo y (3) nacional.
En el contexto internacional el Acuerdo de Contratación Pública

(GPA) de la Organización Mundial de Comercio (OMC) es compatible
con la CPI, de hecho las compras públicas de servicios de I+D están
excluidas de su ámbito de actuación.
En el marco europeo la CPI se apoya sin fisuras desde la

Directivas2004/17 EC y 2004/18/CE. A principios de 2014 el Parlamento
Europeo y el Consejo aprobaron una nueva directiva orientada a la
modernización de las compras públicas en la Unión Europea.Europa ha
señalado la importancia de este instrumento en su estrategia Europa 2020
y una parte relevante de su programa Horizonte 2020 estará dedicado a
iniciativas de CPI.Por último, a nivel nacional, la trasposición de las
directivas comunitarias modernizaron nuestra Ley de Contratos del
Sector Público y en España es posible realizar la CPTI como se ha
descrito hasta ahora a partir de la LCSP del 30/2007.
Otros países, como EE UU (con sus programas SBIR y STTR),

Reino Unido (SBRI, FCP), Holanda (SBIR), Finlandia o Suecia practican
la CPI de forma recurrente desde hace años. Un estudio comparado de las
prácticas en CPI de España versus el resto del mundo sería muy
interesante y productivo pero ya se ha indicado que se excedería el objeto
de este trabajo.
Una vez que la CPI se ajusta al marco legal, hay muchos factores
que pueden suponer un freno a su despliegue como instrumento clave de
las políticas de innovación. Hay dificultades que afectan a la CPI con
carácter general. Entre ellas sin duda se señalaría en cambio cultural que
la CPI supone. No hay que olvidar que históricamente la Administración
Pública se ha provisto de los medios que necesitaba para ejecutar sus

políticas mediante un proceso competitivo, con el menor riesgo posible y
con un criterio básico de elección de la oferta con precio más bajo. A tal
fin se han desarrollado los procedimientos operativos necesarios para
organizar las licitaciones públicas sobre la base de estos criterios de
actuación.
Contemplada desde una perspectiva amplia la CPI es

objetivamente positiva y está llamada a ser un ingrediente necesario de
cualquier política moderna de innovación ya que (1) apoya la I+D, (2)
permite al Estado actuar de cliente lanzador de un producto innovador y
(3) mejora la calidad de los servicios públicos. Pero también a la
Administración compradora su puesta en práctica le puede suponer
alguna dificultad añadida que requiera el apoyo de las agencias
nacionales de innovación, entre otros actores, para neutralizar estas
dificultades, como puedan serun mayor riesgo y un potencial extra coste.
En cualquier caso el balance de la CPI es netamente positivo para el
sector público, para el tejido industrial y para el ciudadano.
Sin ser exhaustivos, se puede afirmar que son condición necesaria

para una correcta puesta en práctica de la CPI el concurso de dos factores
(1) un cambio de cultura en el ecosistema de la innovación y (2) un
mandato político “Top Down” que ayude a que la CPI permee en la
Administración Pública en su conjunto.
7. LA COMPRA PÚBLICA INNOVADORA EN ESPAÑA
España viene trabajando activamente y desde hace tiempo en

reforzar el papel de las Administraciones Públicas como impulsoras de la
innovación empresarial.
7.1. Marco político
La Estrategia Estatal de Innovación (e2i) fue aprobada por

Consejo de Ministros el 2 de julio de 2010 y perseguía colocar a España
en el noveno puesto del ranking mundial de innovación en el año 2015.
La e2i estaba integrada por cinco ejes principales, uno de ellos, el

eje de “Demanda Pública”, se orientó a potenciar el crecimiento de los
PANEL VI: 1363
mercados innovadores utilizando la palanca de la Compras Públicas

Innovadora. Se consideraban cuatro mercados prioritarios (salud,
economía verde, industria de la ciencia y modernización de la
administración) a éstos se añadirían por sus características singulares las
tecnologías dela información y las comunicaciones, el sector turístico y el
sector de la defensa.
El Consejo de Ministros en su reunión del8 de octubre de 2010

alcanzó el acuerdo de impulsar la Compra Pública Innovadora en la
Administración General del Estado (AGE). El Consejo de Ministros en
su reunión del 8 de julio de 2011 aprobó el desarrollo de acuerdo
alcanzado el 8 de octubre de 2010 y respaldó de manera decisiva la
Compra Pública Innovadora en los departamentos ministeriales y
organismos públicos a través de (1) el Gobierno establece un objetivo
para la compra pública innovadora del 3% del Presupuesto de la
Administración General del Estado, (2) se publicará una Guía del Usuario
de Compra Pública Innovadora para mejorar y facilitar a los órganos
públicos los procedimientos de contratación y adjudicación de compra
pública innovadora 7 (3) el Ministerio de Ciencia e Innovación pondrá en
marcha un instrumento de financiación de apoyo a la oferta tecnológica
que concurra a los procesos de compra pública innovadora.
Posteriormente, la estrategia española de Ciencia y Tecnología y

de Innovación 2013-2020 da continuidad a este apoyo y reconoce la
necesidad de estimular la innovación mediante políticas de demanda. Se
señala la necesidad de desarrollar un marco normativo adecuado, del que
forma parte la revisión del marco general de la contratación del sector
público de conformidad con las nuevas directivas sobre contratación
pública cuyo plazo de transposición obligatorio está previsto en 2016.
Igualmente, es necesario avanzar en el desarrollo de nuevas medidas de
contratación pública innovadora asociada a las actividades de I+D+i
orientadas a los Retos de la Sociedad con objeto de fortalecer el papel
tractor en materia de innovación de la Administración Pública.
7.2. Marco legal
La norma fundamental para la puesta en práctica de la Compra

Pública Innovadora es la Ley de Contratos del Sector Público 30/2007
que traspuso la Directiva 2004/18/CE. Esta ley ha supuesto un punto de
inflexión y ha eliminado muchos de los problemas que hasta entonces
impedían el despliegue de la CPI. Esta norma deberá adaptarse en el

futuro inmediato a la Directiva sobre contratación pública aprobada
recientemente por el Consejo y el Parlamento Europeo.
Como elementos más importanteshay que resaltar que el marco

jurídico español actual (1) permite la adjudicación mediante “diálogo
competitivo”, (2) admite la definición de las prescripciones técnicas en
términos de exigencias funcionales, lo que abre la puerta a la
especificación funcional y (3) como criterio de adjudicación aparece el
concepto de oferta más ventajosa atendiendo a una multiplicidad de
criterios, allanando el camino a la elección de la oferta de valor.
Adicionalmente, la Ley 2/2011 de Economía Sostenible prevé un

compromiso de adquisición preferente de bienes y servicios innovadoresy
la Ley 14/2011de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación también
dedica parte de su articulado a medidas en apoyo que favorezcan el
despliegue de la compra pública innovadora.
7.4. Instrumentos de apoyo
Tras el mandato recibido del Consejo de Ministros, el entonces

Ministerio de Ciencia e Innovación lideró la redacción de la Guía sobre
Compra Pública Innovadora, dirigida al sector público contratante a fin
de transmitir recomendaciones útiles tanto en el marco de CPTI como de
CPP y mejorar los procedimientos de contratación y adjudicación de
compras públicas.Tras el informe favorable de la Junta Consultiva de
Contratación Administrativa del Ministerio de Economía y Hacienda, el
texto fue publicado en 201114.
Como ya se ha dicho, la CPI presenta diferentes problemas que

lastran su puesta en práctica, en particular el riesgo y el potencial
incremento de precio final del activo comprado. Al Objeto de reducir
sensiblemente estos dos factores el centro para el Desarrollo Tecnológico
Empresarial (CDTI) ha creado el instrumento Innodemanda que
básicamente consiste en financiar mediante los instrumentos de los que
dispone el Centro la capacitación tecnológica necesaria para participar en
14
http://www.idi.mineco.gob.es/stfls/MICINN/Innovacion/FICHEROS/Politicas_
Fomento_Innv./Guia.CPI.pdf
PANEL VI: 1365
la licitación tecnológica, a la par que se habilita un “FastTrack” que

coordina el calendario de evaluación del CDTI con el calendario de la
licitación del poder de compra de manera que el proyecto tecnológico
esté evaluado antes de que el órgano licitante tome la decisión de
adjudicación.
El funcionamiento a grandes rasgos del instrumento se describe a

continuación y se sintetiza en la figura 2 (Revista Perspectiva CDTI nº 35
(julio 2011) El Gobierno aprueba la regulación de la Compra Pública
Innovadora (CPI) pag. 5).
Figura 2
Fuente: CDTI
El CDTI firma con la entidad contratante un Protocolo de

Actuación General que fija los plazos de actuación y los condiciones de
financiación de las actividades de I+D.
Tras la inclusión de determinadas cláusulas en los pliegos y en el

anuncio de la licitación, los licitantes procederán a dar anuncio del
proceso conforme a la legislación de contratos del sector público.
Los licitadores que así lo deseen podrán dirigir a CDTI una

solicitud de financiación de los costes de desarrollo e integración de las
innovaciones que desean incluir en sus ofertas.
La evaluación de dichas solicitudes se realizará mediante un

procedimiento de análisis/concesión acelerado diseñado a tal efecto. El
resultado de la evaluación se comunicará a las empresas antes de la
finalización del plazo de presentación de ofertas a la licitación. Con
carácter general el CDTI dispondrá de un plazo medio de seis semanas
para dar una respuesta sobre la financiación.A continuación, los
licitadores podrán presentar sus ofertas ante el órgano de contratación,
pudiendo tener en cuenta las condiciones de financiación mencionadas.
Concluida la evaluación de las ofertas por el órgano de

contratación y la adjudicación del contrato, se procederá a la firma del
contrato de financiación y del perfeccionamiento de la adjudicación
mediante la firma del correspondiente contrato.Con independencia del
resultado de la adjudicación los licitadores podrán hacer uso de la
financiación de las actividades de I+D en los términos aprobados por el
CDTI.
Otra iniciativa, complementaria a Innodemanda, en apoyo de la

CPI es el programa Innocompra del Ministerio de Economía y
Competitividad (MINECO). Este instrumento tiene como finalidad el
apoyar a los órganos públicos de las Comunidades Autónomas (tanto las
propias consejerías como órganos dependientes con “poder adjudicador”
a efectos de la Ley de Contratos del Sector Público) para el desarrollo de
proyectos innovadores, susceptibles de recibir ayudas de Estado en tal
condición y que en una parte relevante del mismo puedan generar
contratos de Compra Pública Innovadora (CPI), cofinanciándolos a cargo
del Programa operativo de I+D+i por y para el beneficio de las empresas
- Fondo Tecnológico, 2007-2013 de la Unión Europea (Fondos FEDER).
El organismo beneficiario asume la obligación de cofinanciar
parcialmente el proyecto.
Por último, en julio de 2012 se activó la compra pública

innovadora en la Plataforma de Contratación del Estado. Los órganos de
contratación podrán, por tanto, indicar si las licitaciones que publiquen
publicadas en el perfil del contratante corresponden a Compra Pública
Precomercial o Compra Pública de Tecnología innovadora.
PANEL VI: 1367
8. CASOS RELEVANTES DE COMPRA PÚBLICA INNOVADORA EN ESPAÑA
En este apartado se van a mencionar, sin ser exhaustivos, varios

casos de Compra Pública Innovadora que se han producido hasta la
fecha. (http://www.cdti.es/index.asp?MP=7&MS=581&MN=3)
El Servicio Vasco de Salud-OSAKIDETZA licitó en 2011 la

contratación de servicios para la construcción de una solución
metodológica y técnica para la puesta en marcha de las acciones de
sensibilización, información y formación ligadas al despliegue de la
estrategia de enfermos crónicos. El procedimiento de adjudicación fue el
diálogo competitivo.
La empresa pública Enusa Industrias Avanzadas, licitó en 2011 la

adquisición de nuevo equipo para inspección por ultrasonidos de
soldaduras en barras combustibles. El procedimiento de adjudicación fue
abierto.
El Servicio Vasco de Salud-OSAKIDETZA licitó en 2012 la

contratación de los servicios destinados a la puesta en marcha de una
solución de atención remota del paciente crónico en movilidad. El
procedimiento de adjudicación fue el diálogo competitivo.
La entidad pública empresarial adscrita al Ministerio de Industria,

Energía y Turismo (MINETUR) RED.ES licitó en 2013 proporcionar una
capa semántica a Agrega a través de un servicio de plataforma semántica
y social para el repositorio de contenidos educativos. El procedimiento de
adjudicación fue abierto.
La Dirección General de Armamento y Material (DGAM) adscrita

al Ministerio de Defensa (MINISDEF), licitó en 2013 la adquisición de
un radar móvil. El procedimiento de adjudicación fue negociado sin
publicidad.
El Servicio Catalán de Salud-CATSALUD licitó en 2013 el

diseño e implementación de un proyecto demostrativo para obtener datos
reales sobre las ventajas de la aplicación de la medicina personalizada en
psiquiatría mediante la aplicación de test farmacogenéticos pertinentes.
El procedimiento de adjudicación fue abierto.
La empresa pública Navantia tiene actualmente abierto una

licitación para el Diseño, suministro de materiales, construcción, pruebas
y entrega de la zona de cámara de máquinas, guardacalor y chimenea, así
como del “Cargo Handling System” para un buque LNG de más de
176.000 m3. El procedimiento de adjudicación será negociado con
publicidad.
Todos los casos anteriores se corresponden con CPTI y en ellos

los licitantes suscribieron acuerdos de colaboración con el CDTI para
beneficiarse del “Fast- Track” asociado al instrumento Innodemanda.
Como puede observarse por los distintos procedimientos de adjudicación
la CPTI es compatible con todas las modalidades de contrato previstas
en la LCSP 2007.
Un Consorcio formado por la Comunidad Autónoma de Canarias

y la AGE dedicado a la investigación científica en el sector marino y
marítimo licitó en 2010 mediante el proceso de diálogo competitivo la
ejecución de obras para la construcción de la Plataforma Oceánica de
Canarias (Plocan).
La autoridad portuaria de Málaga licitó la construcción de un

dique innovador constituido por cubípodos por la que recibió el Premio
Nacional de Innovación 2011.
El Servicio Gallego de Salud- SERGAS lanzó en 2011el plan de

innovación Hospital 2050 (H2050) que contemplaba el empleo de CPI
para su puesta en práctica.
Estas tres últimas iniciativas han contado con apoyo del

Ministerio de Economía y Competitividad en el marco del programa
Innocompra.
En el ámbito europeo es obligado reseñar el proyecto Closeye

(“Collaborative evaLuation Of border Surveillance technologies in
maritime Environment bY pre-operational validation of innovativE
solutions”) como ejemplo relevante de CPP en el sector de la seguridad
financiado en el marco comunitario.
El proyecto, lanzado en 2013, está orientado a la validación pre-

operacional de una solución transnacional para vigilancia fronteriza. En
PANEL VI: 1369
una primera fase una federación de compradores identificará sus

necesidades. En una segunda etapa, se lanzará una licitación para que las
empresas propongan soluciones que puedan cumplir los requisitos fijados
por el consorcio comprador, estas soluciones que serán examinadas por el
consorcio en escenarios reales. Finalmente, en una tercera etapa, se
evaluara el comportamiento de las diferentes soluciones versus requisitos
establecidos por el consorcio.
El Ministerio del Interior español lidera este proyecto a través de

la Guardia Civil con un presupuesto comunitario superior a los 9M€. El
Consorcio de compradores públicos está integrado por Guardia Civil
(líder), Guardia Nacional Republicana de Portugal, ISDEFE, Agencia
Spaziale Italiana (ASI), European Union Satellite Center (EUSC) y
Marina Militare Italiana.
9. CONCLUSIONES
La Compra Pública Innovadora cumple un triple objetivo, (1)

fomenta la innovación empresarial, (2) mejora la calidad de los servicios
públicos, incrementando la eficiencia de la Administración Pública e (3)
Impulsa la internacionalización de la empresa al asumir el Estado el papel
de cliente lanzador de productos de alta tecnología, tema muy relevante
en el ámbito de la seguridad y la defensa.
Todo ello sin necesidad de incrementar sustancialmente los

presupuestos dedicados al I+D+i, puesto que la CPI, obviando fondos de
apoyo, se nutre fundamentalmente del presupuesto de compra del que
disponen las Administraciones. Este aspecto cobra mayor importancia en
un período de austeridad como el actual dónde si bien no es viable gastar
más, si es posible gastar mejor, maximizando el valor de la inversión
pública.
La CPI es aplicable a cualquier sector, pero quizá esté

especialmente indicada para sectores como la salud, las grandes
infraestructuras, la seguridad y la defensa. Todos ellos caracterizados por
(1) una demanda cada vez mayor de servicios de calidad por parte de los
ciudadanos y por (2) la necesidad de acometer proyectos extremadamente
complejos que incorporen tecnología de última generación para ejecutar
las políticas públicas. En este sentido, como la Comisión Europea
plantea, todas las sociedades modernas reclaman envejecimientos más

“saludables”, infraestructuras que permitan una movilidad más eficiente y
entornos más seguros y estables.
A este respecto, se plantea que un esquema muy adecuado para

ejecutar grandes y complejos programas de CPI, con riesgos razonables,
podría ser la combinación secuencial de CPP, que analizaría las
diferentes soluciones/conceptos tecnológicos, y de CPTI que
desarrollaría, sobre la base del concepto retenido, un producto o servicio
más avanzado tecnológicamente de lo que actualmente el mercado
ofrece.
En todos estos casos la CPI no sólo no distorsiona la competencia

sino que contribuye a la creación de una base industrial competitiva y con
un portfolio de productos o servicios propios susceptibles de exportar.
Una vez que se reformó la LCSP en 2007 y el Consejo de

Ministros dio un impulso definitivo en 2011 a la CPI, para que ésta
alcance velocidad de crucero resultarían recomendables una serie de
factores. En particular, (1) un cambio de cultura del ecosistema de la
innovación para permitir evolucionar dela tradicionalCompra Pública
Regular a la Compra Pública Innovadora, (2) implantar mecanismos para
incrementar la coordinación -federar demanda- de las compras públicas
innovadoras a fin de generar economías de escala, (3) elaborar un mapa
de necesidades de CPI a largo plazo –alerta temprana- y hacerlo público
y (4) tomar las medidas necesarias para crear o mantener dentro del
sector público la capacidad o la función experta en gestión de Compra
Pública Innovadora.
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¿QUÉ PUEDE APORTAR UNA AGENCIA ÚNICA DE
ADQUISICIONES A LA DEFENSA DE ESPAÑA?
CARLOS MARTÍ SEMPERE*
RESUMEN
Este trabajo analiza las ventajas que puede aportar una agencia única de
adquisiciones para la defensa. Para ello se examina el proceso de
adquisición de bienes y servicios de la defensa, poniendo de manifiesto
sus principales problemas, así como las soluciones organizativas que las
naciones de nuestro entorno han aplicado para realizar este proceso. Con
esta base, se examinan las ventajas que puede aportar para un mejor
control de los costes, de los plazos de suministro o de la calidad del
producto o servicio suministrado. La principal conclusión es que, aunque
una agencia única puede aportar algunas ventajas relevantes, las
características de la defensa imponen severas limitaciones sobre las
mejoras que esta estructura organizativapuede aportar para una gestión
eficiente.
PALABRAS CLAVE: Defensa, economía, industria, eficiencia, armamento.
*
Investigador en Seguridad y Defensa
ABSTRACT
This paper analyses the advantages that a unique acquisition agency can
provide to the Spanish defence. It assesses the process of acquiring goods
and services for defence highlighting their main issues as well as the
main organizational arrangements that differnt nations apply to perform
this activity. With such underpinning, the main advantages that the
agency can afford to improve the control on costs, delivery time and
quality are examined. The main conclusion is that, despite a unique
agency can provide some relevant advantages, the characteristics of the
defence industrial market raise severe constraints on the improvement
that this organizational arrangement can provide for an efficient
management of acquisitions.
PANEL VI: 1377
1. INTRODUCCIÓN
Recientemente el Secretario de Estado de Defensa ha anunciado1

que el Gobierno aprobará próximamente un real decreto de reforma de la
Dirección General de Armamento y Material (DGAM) que le convertirá
en el único organismo de compra y control de los programas de
armamento, hasta ahora en manos de los tres ejércitos. Esta intención ya
fue anunciada en su comparecencia en la Comisión de Defensa del
Congreso de los Diputados celebrada el 23 de mayo de 2013, en la que
manifestaba su propósito de revisarel sistema de adquisiciones para los
programas de defensa. El Secretario declaraba:
“Para ello, las oficinas de programas de obtención, modernización

y sostenimiento común se integrarán en la Dirección General de
Armamento y Material. Esta englobará así la contratación, el control, la
inspección de calidad de los programas, el control económico financiero
de los mismos y los acuerdos de cooperación industrial. Así se logrará
dotar de una mayor visibilidad económica y técnica de los programas, se
logrará un seguimiento económico más estricto por parte de la Dirección
General de Armamento y Material y de la Dirección General de Asuntos
Económicos, se coordinará mejor la gestión de programas con la política
de I+D y la política industrial, y además se facilitará a la industria del
sector y a los proveedores de la defensa una ventanilla única con el
ministerio”.
Aunque no existe todavía una descripción detallada de la

organización y los cometidosde la nueva Dirección General parece que
va a desempeñar un papel fundamental en la gestión de losprogramas de
armamento, en particular en los denominados Programas Especiales que
son los más críticos para la operatividad de las fuerzas armadas y los que
tienen mayor valor económico.
La primera impresión es que se trata de una medida interesanteya

que se concentra en un organismo especializado la resolución de una de
las mayores dificultades que tiene el Ministerio para alcanzar sus
objetivos en materia de seguridad y defensa: la dotación de los medios
proporcionados externamente por la industriapara cumplir dichos
objetivos. De hecho, otros países de nuestro entorno, como el Reino
1
Agencia EFE 2/4/2013.
Unido o Francia, disponen de una organización única para este fin,

aunque su forma sea diferente.
Pero, antes de materializar esta decisión, parece conveniente

reflexionar sobre las ventajas que podría traer esta concentración de
funciones, así como los posibles inconvenientesque puede acarrear; todo
ello con el fin de examinarsu idoneidad e identificar los aspectos de su
diseño que parecen más críticos para su buen funcionamiento.
El objetivo principal de este documento, pues, esevaluar en qué

medida una organizaciónúnica puede resolver, o al menosmejorar, los
problemas desobrecostes, retrasos en las entregas, o incumplimiento de
requisitos que habitualmente aquejan a estos programas.
El documento se organiza de la siguiente forma. En primer lugar

se analiza las características específicas del proceso de adquisición en
defensa. En segundo lugar, se analizan las estructuras organizativas que
las naciones de nuestro entorno han desarrollado para este fin. En tercer
lugar, se examinan las ventajas y desventajas de una agencia de
adquisiciones única centrándose en las tres cuestiones clave: el control de
los plazos, el control de los costes, y el control del cumplimiento de los
requisitos o la calidad del producto o servicio. Se examina además la
contribución que una agencia única puede hacer en los programas
internacionales, así como en la transparencia y rendición de cuentas.
Además se evalúan los costes asociados a esta nueva organización y la
diferencia que puede existir con una agencia de adquisiciones
independiente del Ministerio de Defensa. Por último, se presentan unas
breves conclusiones del análisis realizado.
2. EL PROCESO DE ADQUISICIÓN
Antes de analizar la contribución de una organización única al

proceso de adquisición conviene examinar, aunque sea de forma sucinta,
este proceso e identificar lasprincipales dificultades a las que se enfrenta.
Visto desde una perspectiva general, este proceso es relativamente

parecido en la mayoría de las nacionesoccidentales. Se inicia cuando
alguien dentro de la organización identifica lo que se conoce como una
deficiencia en una capacidad operativa que impide realizar la misión con
PANEL VI: 1379
eficiencia. El primer paso es realizar una valoración inicial de las

opciones para resolver esta deficiencia, entre las que suele figurar, a
menudo, además de soluciones intangibles, como nuevos procedimientos
o una nueva organización operativa, la obtención de nuevos medios. Las
opciones más interesantes se analizan con detalle para elegir aquella que
satisface mejor los requisitos que exige la misión. El siguiente paso es
refinar y aprobar la elección, lo que da lugar, cuando se precisan nuevos
medios, a una licitación cuyo adjudicatario tendrá la responsabilidad de
realizar el suministroy apoyar su entrada en servicio.
Los principales problemas de estas adquisiciones se manifiestan

sobre todo cuando se trata de equipos y sistemas para las operaciones
militares, pues se trata de productos hechos a medida, a menudo
complejos (y por lo tanto caros), que suelen precisar de una fase de
investigación y desarrollo de mayor o menor envergadura antes de su
producción y que, en ocasiones, requieren inclusomodificaciones
doctrinales de importancia.
Establecer una especificación clara del sistema que sea

operativamente útil, desarrollable por la industria en el plazo de tiempo
razonable, y cuyo coste se sitúe dentro de las disponibilidades
presupuestarias del Ministerio es un reto que resulta extremadamente
difícil de alcanzar, debido a las múltiples incertidumbres que rodeantodo
este proceso.
En efecto, aunque sobre el papel se definan los requisitos del

sistema, no se sabrá con certezasi tiene verdadera utilidad hasta que el
sistema esté disponible y se pueda evaluar en el campo de operaciones
mediante la realización de diversos ejercicios y ensayos. De la misma
forma, el fabricante con las tecnologías disponibles, y las que en su caso
tendrá que investigar y desarrollar, desconoce si el sistema con las
prestaciones solicitadas podrá serfactible. Es más, hasta que no se finalice
el diseño y se sepa el número de unidades que se precisa, la empresa no
podrá calcular con razonable exactitud los costes de producir el equipo o
sistema en serie y conocer su viabilidad económica. Las fuertes
interdependencias que mantienen las fases de obtención de un sistema –
es decir, la especificación, el diseño, el desarrollo, la prueba y evaluación
y la producción–, hace que se produzcan realimentaciones entre las fases
finales e iniciales que obligan a realizar actividades adicionales, de mayor
o menor alcance, hasta lograr, en su caso, el producto deseado (Martí,

2013).
Además, el largo plazo que precisa el proceso de obtención, que a

menudo supera la década, (Rosen, 1988; Alic, 2007) hace que estas
decisiones, se realicen en un marco cambiante donde las amenazas, las
misiones de las fuerzas armadas y los recursos económicas que la
sociedad puede dedicar a la defensa, pueden variar de forma sustancial y
acabar afectando de forma importante al programa.
En este marco de incertidumbre, las posibilidades de tomar

decisiones que el largo plazo demuestre incorrectas son extremadamente
altas. Por lo tanto, no es de extrañar que los compradores en defensa
encuentren que los sistemas no cumplen los requisitos (y aún peor que su
utilidad operativa es inferior a la esperada), se entreguen fuera de plazo, y
cuestan másal tener que afrontarlas diversas contingencias surgidas a lo
largo del programa que suelen exigir modificaciones sustanciales en las
especificaciones, el diseño del sistema y los procesos de fabricación. Es
decir, obtener el conocimiento necesario para obtener un buen producto
en defensa es una actividad extremadamente costosa y sujeta, en cierta
medida, al azar.
El marco especialde las adquisiciones en defensa, caracterizado

por grandes programas, todavía exacerba más los problemas debido a la
búsqueda de rentas de las empresas (Tirole, 1988: 65), la formación de
mercados monopolistasque impiden disfrutar de las ventajas del libre
mercado 2 , yel carácter específico de los activos utilizados para el
desarrollo y producción de los sistemasque limita otras opciones y
alternativas3.
Todo esto sugiere que la adquisición en defensa es una actividad

bastante compleja, y que los problemas citadostienen difícil solución. La
lectura de diversos documentos (Packard, 1986; Gray, 2009; GAO, 2011)
confirma el carácteruniversal de estos problemas en el espacio y en el
2
Conforme crece el número de empresas en el mercado el precio se aproxima
más al coste real (Tirole, 1988: 226).
3
Sobre el impacto de las inversiones en activos específicos sobre la competencia
y posibles actitudes oportunistas de las empresas se puede consultarse a
Williamson (1985).
PANEL VI: 1381
tiempo, y explica los intentos de reforma llevados a cabo para cumplir las
expectativas de los ciudadanos de que sus impuestos se gastan de forma
eficiente.
En este sentido,resulta paradigmático el caso de los EE.UU., la

nación que más gasta en defensa del mundo, pues los intentos de reforma
encaminadas a mejorar el proceso de adquisición han sido múltiples y
constantes, siendo quizá el más conocido el protagonizado por el
Secretario de Defensa Robert Mcnamara, cuando introdujo los métodos
de análisis de coste-beneficio y el análisis de sistemas en los años 60
como parte de su sistema de planificación, programación y
presupuestación, más conocido por las siglas PPBS (Fox, 2011). Aunque
esta reforma fue bastante radical, no sería suficiente y se sucederían
nuevas iniciativas que llegan prácticamente hasta nuestros días, siendo
quizá el segundo intento más importante las recomendaciones que
propondría la Comisión Packard en 1986 ante la percepción general de
una pobre gestión de las adquisiciones en defensa 4 . Los intentos de
reforma se han sucedido igualmente en otras naciones como, por
ejemplo, el Reino Unido en el que ha habido diversas reformas desde los
años 60 (Gray, 2009; RUSI, 2012).
La repetición constante de estos intentos y los pobres resultados

alcanzados, sugieretanto problemas en el diagnóstico de las causas
asociadas a los problemas de sobrecostes, retardos, e incumplimiento de
requisitos en las naciones de Occidente como de la eficacia de los
tratamientos aplicados a su resolución Esto sugiere que los problemas no
van a desaparecer fácilmente en el corto plazo. Así, por ejemplo, el
reciente cambio del responsable de la agencia de adquisiciones alemana
por su ministra justificada por la incapacidad de sus gestores de
atajarestos problemas (Reuters, 20 febrero 2014).
4
Sobre los efectos limitados de estas recomendaciones se puede consultar a
Smirnoff y Hicks (2008).
3. LA ORGANIZACIÓN DEL PROCESO DE ADQUISICIÓN
Otra cuestión que conviene examinar antes de analizar en detalle

la contribución de la Dirección General como agencia única de
adquisiciones es examinar la estructura organizativaque tiene el proceso
de adquisición en otras naciones.
El caso de los EE.UU.resulta especialmente interesante, ya que

existen tres estructuras distintas parala definición de requisitos, el
presupuesto y la propia compra que son respectivamente: el Joint
Capabilities Integration and Development System (JCDIS), el Planning,
Programming, Budgeting and Execution System (PPBE) y el Defence
Acquisition System (DAS) (Kausal, 1999: 4-35). Es decir, se trata de una
estructura descentralizada que, sin embargo, parece ser capaz de
coordinar, de forma razonable, los problemas ocasionados porla gestión
de adquisiciones.
En el Reino Unido, se creóen 1999 una agencia única, la

denominada Defence Procurement Agency (cuyo nombre cambiaría en
2007por el de Defence Equipment and Support Agency) como organismo
independiente del Ministerio de Defensa para la gestión de las
adquisiciones. Su creación estuvo relacionada con el Smart Adquisition
Initiative, un intento de reformarel proceso de adquisición. Con esta
reestructuración, el papel de las fuerzas armadas se ha reducido a
establecer las necesidades operativas, los requisitos que deben cumplir
las capacidades militares, así como los requisitos de disponibilidad y
sostenibilidad para los equipos en servicio.No obstante, el informe de
Gray(2009)no deja de señalarla persistencia de importantes problemas en
el proceso de adquisición inglés y la necesidad de realizar cambios que
afectan al funcionamiento de esta agencia. Actualmente esta agencia
tiene unos 16.500 empleados5.
Alemania tiene centralizado su sistema de adquisiciones para los

tres ejércitos, actividad que lleva a cabo la Dirección General de Equipos,
Tecnología de Información y Apoyo Logístico (AIN). Sin embargo, esta
organización se apoya en gran medida en la Oficina Federal para los
Equipos, Tecnología de Información y Apoyo Logístico, denominada
5
https://www.gov.uk/government/organisations/defence-equipment-and-support
PANEL VI: 1383
BAAINBw, heredera de la anterior Oficina Federal de Tecnología de la

Defensa y Adquisiciones (más conocidas por sus siglas en alemán BWB)
que es la agencia que lleva a cabo la gestión real de las adquisiciones
(Heidenkamp, 2012). Esta agencia, creada en 1949, aunque depende del
Ministerio de Defensa, es civil y opera también de forma
independientealMinisterio. Actualmente esta agencia dispone de 9.600
empleados6.
La gestión de las adquisiciones en Francia está monopolizada por

la Delegation General de lÁrmament, una organización creada en 1961
que dispone de amplias competencias en materia de adquisiciones,
gestión de programas, investigación y desarrollo, y pruebas y
evaluaciones (Kausal, 1999). Las decisiones ministeriales en materia de
inversiones del Ministerio de Defensa deben contar siempre con el
preceptivo asesoramiento del Estado Mayor en materia de capacidades
(requisitos, despliegues operativos) y de la DGA en cuestiones técnicas,
plazos y presupuestos. Sus recursos humanos están en torno a las 10.500
personas7.
Otra nación que ha creado una agencia de adquisiciones es

Australia en 2000. Esta agencia, denominada Defence Material
Organization (DMO), sigueun modelo similar al del Reino Unido. Según
sus creadores lo que se busca fundamentalmente es una agencia de
carácter civil orientado a negocio y a resultados, algo que, en la práctica,
ha tenido una materialización parcial. Su desempeño en la gestión de
programas ha estado plagado de dificultades, lo que generó en 2008 el
informe Mortimer (Stone, 2012). En dicho informe se señalaba que es
necesario “aclarar los papeles, responsabilidades y autoridades;
codificar instrumentos que permitan el cambio cultural en la DMO,
establecer métodos de evaluación y medidas de desempeño e
institucionalizar los principales requisitos de transparencia y rendición
de cuentas”. El gobierno australiano también exige que esta agencia
proporcione consejo independiente sobre “costes, riesgos, planes y
estrategias de adquisición para los programas principales de
armamento”.
6
http://www.baain.de/portal/a/baain
7
http://www.defense.gouv.fr/dga
Los intentos de crear una agencia única de adquisiciones en

Canadá no han llegado a materializarse por el momento (Stone, 2012).
En resumen, a pesar de las diferentes estructuras organizativas de

las naciones, podemos observar que los problemas asociados al proceso
de adquisición prevalecen en todas ellas. Paradigmático es el caso de los
EE.UU. donde los grandes programas de armamento como los
bombarderos B–1B y B–2, el avión V–22 o el F–22 han sufrido
innumerables dificultades hasta ser operativos (Fox, 2011). Este
problema está fundamentalmente motivado por el gran salto cualitativo
en prestaciones que se demandaba a estos sistemas.
4. LAS VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE UNA AGENCIA ÚNICA
Tras analizar las dificultades de los procesos de adquisición, y las

diferentes estructuras organizativas empleadas por algunas naciones,
vamos a ver la posible contribución de una agencia única para resolver, o
al menos paliar, alguno de los problemas citados.
A pesar de las dificultades que se han comentado anteriormente

sobre el proceso de adquisición, no se debe olvidar la habilidad del ser
humano para hacer frente a ellos. Y, aunque estahabilidadtiene sus
límites8, esto no quiere decir que no existan métodos y procedimientos
que la experiencia ha demostrado ser mejores para enfrentarse con éxito a
las dificultades e incertidumbres que plantea el proceso de adquisición.
Mejorar la eficiencia del proceso de adquisición pasa

necesariamente porel empleo de buenas prácticas 9 . Áreas de
conocimiento como la gestión de programas y la ingeniería de sistemas
han experimentado grandes avances en las últimas seis décadasy su
aplicación a la obtención de material de defensa ha logrado resultados
significativos 10 . La falta de cultura, en esta materia, a pesar de los
8
Sobre los límites de la racionalidad del ser humano se puede consultar los
trabajos de Herbert Simon (1972).
9
Fox (2011: 195) destaca la necesidad de los conocimientos y habilidades
específicas en esta materia que resultan especialmente escasos en la actualidad.
10
La literatura sobre gestión de programas de defensa es particularmente
abundante en EE.UU. La propia Organización Internacional de Estandarización
PANEL VI: 1385
esfuerzos realizados, es una debilidad importante del Ministerio de

Defensa como puso de manifiesto el anterior Secretario de Estado en su
comparecencia en la Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados
el 21 de septiembre de 2011.
La principal contribución de la nueva DGAM puede ser la

formación de un pool de personal con una elevada experiencia y
conocimiento en estas materias que puede ser compartido entre los
diversos programas de obtención, lo que puede generar importantes
sinergias y facilitar mejores decisiones.Este conocimiento acumulado
puede ser también especialmente útil para asesorar de forma
independiente al Secretario de Estado en los programas de adquisición
frente a las necesidades operativas que plantean el Estado Mayor de la
Defensa y los tres ejércitos, anticipando posibles dificultades que
posteriormente se puedan materializar.
Sin embargo, acumular el talento necesario, recurso siempre

escaso, para hacer frente con éxito a los problemas que se crean durante
las adquisiciones, no resulta fácil. Obtener buenos gestores
presentacuatro problemas. El primero es la debida formación en estas
materias, pues la oferta formativa universitaria no es precisamente
elevada en España, aunque estos temas se tratan en algunos masters de
posgrado. El segundo es el ofrecimiento de los adecuados incentivos,
cuestión de difícil resolución cuando el sector privado premiaa los
buenos gestores con un sueldo y oportunidades de promoción superiores
al que ofrece el sector público 11 . El tercero es la conservación del
conocimiento tácito acumulado a través de la experiencia obtenida en los
diversos programas. Esto puede ser más difícil cuandola rotación del
personal es excesivamente alta. Si bien es cierto que los conocimientos y
el talento necesario se puede obtener mediante contratos de asistencia
técnica con empresas consultoras, esta solución parececiertamente
desaconsejable pues se trata de un activo o una capacidad esencial de la
DGAM que no debería delegarse en terceros. El último problema es
disponer de suficiente personal para dotar a las oficinas de programa de
(ISO) ha desarrollado diversas normas como la ISO 15288. Sobre el estado de la

cuestión en la ingeniería de sistemas se puede consultarSage y Rouse (1999).
11
Es más, esto puede ser un desincentivo para el personal ya que un
comportamiento colusivo con la industria puede favorecer un segundo empleo,
tras su retirada del servicio militar (Fox, 2011: 206).
medios adecuados para su gestión, pues la infradotación de muchas

oficinas de programa es general como indica Fox (2011: 200).
Vamos a examinar, a continuación, la contribución concreta que

puede hacer una organización única para cada uno de los problemas
identificados.
4.1. ¿Acortará una organización única el proceso de adquisición?
Una organización única puede acortar el proceso de adquisición

en la medida que ciertas actividades y ciertas decisiones, a cargo de la
administración, se tomen con más rapidez. En efecto, los ciclos de
decisión y aprobación de los programas siguen actualmente una ruta
jerárquica excesivamente largadesde los Cuarteles Generales a la
Secretaría de Estado. Dentro de una organización única la toma de
decisión podría ser más simple y flexible, lo que podría agilizar la
resolución de las cuestiones y diferencias de visión que se planteen
principalmente en la fase de gestación de los programas de obtención.
Actividades como la elaboración de los requisitos técnicos, la

consulta con la industria, la preparación de los presupuestos, el
seguimiento de los programas, la resolución de las cuestiones de detalle,
las auditorías de costes, etc. se pueden realizar mejor dentro de una única
estructura, en la que una buena gestión, unos procedimientos
adecuados,unos canales de comunicaciónque permitan un flujo rápido de
información y las relaciones de confianza entre el personal
puedenfacilitar este proceso.
Además, una organización única puede recortar tiempos gracias a

su acumulación de conocimiento y experiencia que le permite evaluar
mejor los planes de obtención que presenta industria. De esta forma se
podrían identificar hipótesis incorrectas y deficiencias en los planes que,
en la práctica, serán fuente de retrasosal no corresponderse con la
situación y las dificultades reales.
Pero, hay que tener en cuentacuatro cuestiones importantes. En

primer lugar, las decisiones en los hitos clave pueden constituir un
porcentaje pequeño del tiempo total del programa, por lo que bien
pudiera ser que su impacto final fuera relativamentepequeño.
PANEL VI: 1387
En segundo lugar, es improbable que una organización única sea

capaz de orquestar internamente todo la información y el conocimiento
necesario para poner en marcha un programa de obtención y realizar su
seguimiento. En efecto, la gestión del programa requiere un conocimiento
multidisciplinar que es improbable que pueda centralizarse en la DGAM.
Esto hace necesario una colaboración de los tres ejércitos (Estados
Mayores, unidades operativas) y otras Direcciones Generales (Asuntos
Económicos, Infraestructuras) y Ministerios como el de Industria, en
cuestiones cruciales como los requisitos, las validaciones de los hitos del
programa hasta que se obtenga el producto final, o las disponibilidades
presupuestarias. Por lo tanto, es de esperar que ciertas decisiones vayan a
depender de consultas que habrá que coordinar con agentes externos a
esta organización cuya sincronización, si no se realiza correctamente,
impedirá la reducción de tiempos relevante. Además, la falta de acuerdo,
entre los diversos actores involucrados, puede generar disensiones que,
en el peor de los casos, requiera un costoso proceso de arbitraje.
En tercer lugar, hay que tener en cuenta que los tiempos de

maduración de las decisiones pueden ser intrínsecamente largo, por su
propia naturaleza, al tener algunos programas de obtención profundas
implicaciones sobre el funcionamiento de los ejércitos que no pueden
resolverse de forma inmediata y que requieren la constitución de
diferentes subgrupos de trabajo, de diversos ensayos e iteraciones hasta
su resolución.
Por último, la agencia no va a poder acelerar la ejecución de los

programas cuando éstas procedan de limitaciones presupuestarias. Este es
un problema frecuente pues los compromisos adquiridos en defensa son
muy elevados y la única forma de atender todoslas adquisiciones, a la
vez, es alargando los plazos de suministro a los proveedores.
En resumen, la agencia puede hacer una contribución positiva

para acortar los plazos de obtención, pero las dificultades de estos
programas pueden tener un impacto marcadamente superior sobre los
tiempos, los cuales no está necesariamente ligados a una estructura
organizativa.
4.2 ¿Reducirá una organización única los sobrecostes?
De nuevo la acumulación de conocimiento y experiencia que

logre una organización de adquisiciones única puede facilitar una visión
más integral de los programas donde se tenga en consideración todos los
costes, tanto de los elementos principales como de los elementos
asociados al apoyo logístico, a lo largo del ciclo de vida del sistema.
Además una única agencia puede ser más sensible a cuestiones

como la estandarización y la comunalidad de equipos y sistemas que
permitan comprar un mayor número de unidades, y facilitar así las
economías de escala de la empresa suministradora y con ello de la
reducción del precio final. No obstante, esta opción no siempre es
posible, sobre todo cuando los equipos y sistemas que demandan los tres
ejércitos son muy específicos y resulta muy difícil, o es imposible,
armonizar sus requisitos. Además, la agencia puede ser más objetiva en la
evaluación de aquellos requisitos que son necesarios en el campo de
operaciones, evitando el problema conocido como goldplating que tiende
a elevar el precio del producto final.
Por otra parte, la agencia puede tener un mayor control sobre

posibles desfases entre compromisos económicos y presupuestos,
mediante una medida más integral de los costes y una proyección en el
largo plazo, menos miope, de forma que se eviten algunos de los
importantes desfases que se han formado en los últimos años12. Además,
la agencia con su mayor conocimiento podría diseñar mejor los contratos
dotándolos de los incentivos apropiados para evitar que la empresa
incurra en retrasos o sobrecostes.
No obstante, conviene hacer también algunas precisiones. En

primer lugar, el conocimiento de la Administración sobre costes y riesgos
del programa es inferior al quetiene la industria, lo que dificulta la
detección de estimaciones incorrectas. En este sentido, hay que indicar
que el interés de la empresa en hacerse con un segmento del mercado, o
el deseo de los ejércitos de promover internamente un determinado
12
Los desfases en tiempo y los incrementos en el presupuesto han sido corrientes
en los grandes programas de armamento en España (Huerta, 2012). Por ejemplo
en el avión A-400 el coste ha aumentado el 59%, en el helicóptero NH-90 el
95%, y en el carro de combate Leopardo el 25,7%.
PANEL VI: 1389
programa, puede potenciar una estimación excesivamente optimista de

las prestaciones y de los costesdel futuro sistema13. Esto requerirá muy
probablemente una modificación al alza posterior de los costes y de los
plazos de ejecución.
En segundo lugar, las estimaciones de costes en las distintas fases

del proceso de obtención sufrirán variaciones en función de las
contingencias del programa (como por ejemplo variaciones en el coste o
la cantidad de los insumos), que habitualmente serán mayores en los
programas con mayor contenido innovador, pues las incertidumbres sobre
los recursos finalmente necesarios serán mayores.
En tercer lugar, los cambios en los requisitos del usuario

motivado por las necesidades operativas, aunque pueda mantenerse un
cierto control sobre su impacto, presionarán inevitablemente al alza sobre
los costes. Este problema se exacerba cuando los plazos de la obtención
son especialmente largos y el contexto sufrevariaciones significativas.
En cuarto lugar, la estimación precisa del coste del ciclo de vida

cuando este ciclo es especialmente largo resulta difícil ya que el contexto
político, económico, y tecnológico es más incierto. Por ejemplo, es difícil
calcular cuando el diseño del sistema noesta completado el apoyo
logístico que precisará pues se desconoce la fiabilidad y la vida de
muchos componentes; y tampoco se puede estimar las modernizaciones
que se requerirán a lo largo de la vida del sistema, pues esto dependerá de
los avances que otras fuerzas armadas logren en sus sistemas de armas.
En quinto lugar, hay que señalar que los programas de defensa

tienen una inercia muy elevada, las grandes inversiones en estos
programas, realizadas por la administración y la industria, tienen unos
costes sumergidos importantes cuya cancelación pondrá de manifiesto
considerables pérdidas. Por esta razón, muchas veces se prefiere
continuar el programa, a pesar de sus dificultades, y en última instancia
reducir el alcance o el número de sistemas a adquirir antes que cancelarlo
13
Las empresas suelen prestarse a este tipo de actividad pues de esta forma se
incrementan sus posibilidades de ser adjudicataria de un contrato. La empresa,
además, espera que las sucesivas modificaciones, que habitualmente requieren
estos contratos, les permita resarcirse de los posibles errores de cálculo
cometidos inicialmente (Marshall y Meckling, 1962).
abruptamente. Una organización de adquisiciones única puede, en cierta

medida, ser más ágil en decidir sobre esta materia, pero indudablemente
estará sujeta a las mismas presiones de las fuerzas armadas o de la
industria cuando pretenda recortar o cancelar programas debido a su
riesgo o su pérdida de utilidad.
Por último, dado que los beneficios de la fase de producción de

defensa están regulados y suelen ser un porcentaje del coste de
producción, una forma de incrementar beneficios es tener unos costes
mayores. Esto crea incentivos para que la industria presione al alza sobre
los costes, lo que requiere que esta organización disponga de medios y
conocimientos apropiados para auditar estos problemas.
En resumen, aunque es posible que una agencia única ponga un

mayor coto al problema de sobrecostes usando métodos y prácticas
mejores, es evidente que no será capaz de resolverlos en su totalidad.
4.3 ¿Podrá una organización única reducir el incumplimiento de los

requisitos?
Los requisitos operativos de un equipo de defensa tienen que

traducirse en un conjunto de requisitos técnicos en base a los cuales las
empresas diseñan las posibles soluciones. Aunque las Fuerzas Armadas
desempeñan un papel clave en la definición de los requisitos operativos,
debido a su conocimiento y experiencia en el campo de operaciones, es
necesario traducirlos en requisitos técnicos que normalmente precisa del
apoyo de la industria para determinar lo que es posible y factible
económicamente.
Así pues, la elaboración de los requisitos que deben figurar en los

pliegos requiere un dialogo intenso con la industria y con el personal de
operaciones que deberá tener una colaboración temprana en el programa.
La colaboración industrial, no obstante, debe sufrir un paréntesis durante
la fase de licitación para proporcionar la adecuada transparencia y
permitir la competencia en igualdad de condiciones con otras empresas.
Aquí el mayor conocimiento y experiencia de una organización

única en este tipo de diálogo puede facilitarque la industria desvele más
información y reducir así la asimetría informativa entre las partes. Esto
permite por ejemplola detección de requisitos de difícil cumplimiento o
PANEL VI: 1391
tecnologías inmaduras y la identificación de los riesgos reales para

entregar el producto con la calidad deseada dentro de los plazos y costes
establecidos en el programa. Esta organización puede por ejemplo
solicitar pruebas y validaciones adicionales para reducir así el riesgo del
programa.En este sentido, hay que tener en consideración quelas
empresas en sus intentos de vender su proyecto a la administración puede
proporcionar información no debidamente contrastada o con algún tipo
de sesgo.
Este conocimiento puede ayudar también a una mejor redacción

de los requisitos y términos del contrato. Pero hay que tener en cuenta
que la especificación en una actividad que no siempre resuelve los
problemas de inconsistencia, ambigüedad o incompletitud de los
requisitos14. Y que la redacción de los contratos no puede prever todas las
contingencias que surgirán a lo largo de su ejecución, en particular en
aquellos proyectos con contenido innovador. De nuevo se pueden obtener
mejoras, pero no será posible resolver este problema en su totalidad. En
resumen, en defensa establecer la calidad del servicio o del producto
suele ser problemático y requiere con frecuencia la renegociación del
contrato.
Pero, aparte de los citados problemas, uno de las principales

dificultades de los programas es la estabilidad de los requisitos, pues
éstos sufrirán variación en función de la experiencia con el nuevo sistema
y las variaciones de contexto, como por ejemplo nuevas amenazas y
misiones. Esto hace que aunque la empresa logre un producto que cumpla
los requisitos, su modificación, demandada por el personal de operación,
exigiránormalmente más recursos y tiempo.
De nuevo, aunque laagencia puede tener un mayor control sobre

la configuración del sistema, los cambios de requisitos y su impacto en el
programa,sus posibilidades de resolver este problema son limitadas, ya
que se trata,en gran medida, de un problema externo a la misma, es decir,
del usuario final que conoce las verdaderas necesidades del campo de
operaciones (en términos de riesgos que se asumen cuando se dispone de
prestaciones inferiores) y de las empresas que conocen sus capacidades
14
Nótese que con frecuencia se tiende deliberadamente a sobreespecificar los
requisitos, o definirlos de forma fluida y ambigua (Williamson, 1967) con la
intención de evitar el bloqueo sobre una determinada solución.
tecnológicas para satisfacer dichas prestaciones, los recursos que dispone

y los riesgos de no alcanzarlas.
4.4 El papel de una organización única en los programas

internacionales
Probablemente la nueva DGAM desempeñará un papel

importante en los programas internacionales. Una mejor representación
en estos programas puede ayudar a defender mejor los interesas de
nuestras fuerzas armadas y de la industria española. Pero, hay que decir,
en cualquier caso, que su capacidad de influencia en la coordinación de
los socios y en reducir las deseconomías que la falta de la misma puede
ocasionar (Hartley, 1997, 2011: 175), es limitada al depender, no solo de
ella, sino del buen hacer del resto de los socios participantes.
4.5 Transparencia y rendición de cuentas
Es cierto que la elaboración de informes sobre la gestión de las

adquisiciones puede ser más fácil de obtener en una organización única
de adquisiciones por dos razones. En primer lugar la agencia dispondrá
de una gran cantidad de información generada internamente. Por otra
parte, la dependencia jerárquica del Jefe del Programa con esta Agencia
supone un mayor incentivo para proporcionar una información real y
veraz del estado del Programa que si esta dependencia es únicamente
funcional. De esta forma, se pueden disponerde informes más precisos
del estado de progreso de los programas, de los costes incurridos y de la
estimación final de los mismos.
No obstante, la rendición de cuentas es una decisión que depende

principalmente de la voluntad del gobierno en esta materia y en menor
medida del grado de centralización o descentralización de las
adquisiciones.
4.6. El coste de una agencia de adquisiciones única
Una mejorgestión de las adquisiciones tendrá siempre un mayor

coste (aunque no por ello no deje de resultar muy rentable en la mayoría
de los casos), pues la acumulación de un recurso escaso como el talento
para atender adecuadamente los programas de adquisición siempre lleva
aparejado un mayor coste en términos de capital humano y de medios.
PANEL VI: 1393
De las declaraciones hechas hasta el momento parece que el

modelo preferido es el francés más que al alemán o inglés en los que,
aparte de la organización ministerial dedicada a determinar los medios
que precisa la defensa, existe una agencia de adquisiciones especializada
en esta materia.
Este modelo sugiere que el Ministerio va a reutilizar el capital

humano actual distribuido en los tres ejércitos, lo que puede reducir los
costes de esta nueva organización, aunque probablemente sea necesario
mejorar los recursos actualmente disponibles tanto en calidad como
posiblemente en cantidad, en particular si la nueva DGAM tiene un papel
más activo en materias que, hoy en día,recaen bajo la responsabilidad de
otras organizaciones como la Dirección General de Asuntos Económicos,
o el INTA como centro de I+D+i de defensa.El actual desconocimiento
sobre la configuración final de esta organización impide realizar una
evaluación de mayor profundidad.
4.7. Diferencia con una agencia de adquisiciones independiente
Un problema que puede tener la DGAM como organización para

gestionar las adquisiciones, en comparación con una agencia de corte
independiente, es el carácter más burocratizado y formalque pueden tener
sus decisiones, entre las que hay que incluir las relacionadas con la
obtención de recursos (oposiciones, concursos de méritos, estructura más
rígida de categorías, etc.). Todo ello puede afectar a la agilidad y calidad
del proceso de decisión en las adquisiciones que puede ser inferior al
dinamismo que muestra el sector empresarial y al mercado laboral.
Evitar este problema es lo que motivó el deseo del Reino Unido

de transformar su agencia en una compañía de propiedad estatal (GOCO)
con el fin de lograr una mayor flexibilidad en la obtención de recursos y
en el funcionamiento interno, intención que ha sido finalmente
abandonada (RUSI, 2014).
5. CONCLUSIONES
Ciertamente, la creación de una organización única para gestionar

las adquisiciones, como la que tiene la DGA francesa, puede tener una
contribución positiva que merece una consideración seria por parte del
Ministerio de Defensa.
Pero hay que ser conscientes quees imposible controlar todas las
incertidumbres y contingencias que rodean el proceso de adquisición.
Esto hace que el camino elegido al comienzo para mejorar las
capacidades de las fuerzas armadas se revele como no óptimo durante su
ejecución, lo que obliga necesariamente a realizar cambios y
modificaciones posteriores que, en muchas ocasiones, exigen
renegociaciones, ampliaciones de plazo y costes adicionales a los
previstos originalmente. Ignorar este hecho, y pensar que una
organización única los resolverá, sería crear unas expectativas
infundadas.
Aunqueuna organización única de adquisicionespuede mejorar

muchas partes de este proceso y contribuir a aumentar su eficiencia no
resolverá probablemente los problemas de sobrecostes, retardos, e
incumplimiento de requisitos que aquejan a los principales programas
armamento.Esto se debe a que estos problemas son intrínsecos al proceso
de adquisición y tiene que ver menos con la existencia de una o varias
organizaciones responsables de las adquisiciones, si bien es cierto que
una estructura dispersa y fragmentada, sin la debida coordinación de los
diversos actores, puede agravar los problemas citados.
Además, es importante señalar que las consideraciones políticas

que rodean los procesos de adquisición en defensa tienen un peso
relevante muchas veces superior a las consideraciones de eficiencia y son
bastante independientes de la existencia de una organización única. Por
ejemplo, el deseo de proporcionar los mejores y más avanzados medios
en el campo operativo y evitar riesgos innecesarios sin reparar
excesivamente en gastos, o los acuerdos entre aliados en esta materia,
pueden lastrar la decisión final en una dirección que no sea
necesariamente la más eficiente. Así, un político con aversión al riesgo
puede preferir un material más sofisticado que soportar las críticas de la
opinión pública o las fuerzas parlamentarias causadas por las bajas
ocasionadas por el uso de material menos sofisticado. Igualmente, las
razones de fomento o de mantenimiento de del tejido industrial nacional
pueden tener un peso significativo. Por ejemplo, el gobierno puede desear
que ciertas compras las ejecuten las industrias nacionales y dejen algún
PANEL VI: 1395
beneficio económico adicionalmediante acuerdos de compensación

industrial o la participación industrial en programas internacionales.
Estas razones pueden tener el peso suficiente como para obviar las
medidas de control y contención del gasto que pueda ejercer la agencia
de adquisiciones en materia presupuestaria. En este sentido, resulta
aleccionador que la creación de la agencia británica ha sido incapaz de
contener los excesivos compromisos del Ministerio de Defensa en
materia de adquisiciones (Gray, 2009).
Finalmente, hay que decir que una evaluación más completa de

esta organización única para las adquisicionesexige conocer con más
detalle su organización, sus cometidos finales y sus procedimientos. En
cualquier caso, para su diseño conviene tener en cuenta la afirmación de
Coase (1960) de que la identificación de una posible solución para
resolver una deficiencia conocida, no garantiza automáticamente su
eficacia, es decir, que genere los resultados deseados y no produzca
distorsiones, nuevas deficiencias u otros efectos nocivos que, en última
instancia, revelen que la medida no ha aportado los deseados beneficios.
El mayor riesgo en este caso es pensar que una estructura centralizada
será capaz de resolver per se estos problemas de forma rápida, hipótesis
que este análisis está lejos de confirmar. En este sentido, el diseño de la
estructura organizativa y de los procedimientos de gestión de las
adquisiciones deberán ser capaces de resolver, de forma más eficiente,
algunas de las cuestiones que este breve artículo ha puesto de relieve si
realmente se desea lograr progresos sensibles en este ámbito.
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LA EFICIENCIA DE LA GESTION ECONÓMICO
ADMINISTRATIVA EN EL ÁMBITO DE LA
DEFENSA: DESDE EL PLANEAMIENTO A LA
CONTRATACIÓN
JESÚS A. PERDICES MAÑAS*
RESUMEN
Para hablar de planeamiento y adquisiciones, necesitaremos tener un

profundo análisis de los sistemas de armas necesarios para cada una de
las capacidades militares que permitan afrontar las amenazas con un nivel
de ambición que proporcione seguridad y preservando la soberanía
nacional; la diferencia entre lo que tenemos y lo que debiéramos es los
que debemos obtener. Después tenemos que considerar el factor
económico como limitativo, principalmente los problemas financieros en
una economía en depresión. El tercer aspecto es el relativo a la actividad
fundamental que determina el ser de cada organización. Entre los tres
existe un mínimo espacio de intersección donde podemos actuar; podrá
ser mayor o menor en función de la capacidad económica del momento.
PALABRAS CLAVE: Planeamiento, presupuestación, contratación, obtención,

déficit público
ABSTRACT
Talking about planning and supplying, we need a deep and detailed

analysis about combat systems we would need in each of the military
capacities to afford with a level ambition against threats in order to get
security and preservation of national sovereignty; difference between we
have and we should is what we are to get. Later we are to consider
economic limitative factors, mainly financial problems in a depressive
economy. The third aspect to take account is about the core business of
*
Doctor en Ciencias Económicas y Empresariales. UCM
each part of departmental organization. The whole three have a minimum

space of intersection where we can act; it could be wider or narrower
depending on punctual economics.
KEYWORDS: Planning, budgeting contracting, supply, public shortfall

PANEL VI: 1399
1. INTRODUCCIÓN
La gestión económico administrativa está en particular

relacionada con las adquisiciones y contratación pública para la cobertura
de las necesidades de equipos y sistemas de armas destinados a la defensa
militar. El bien público defensa está considerado como puro debido a sus
especiales características: no manifestación del nivel de demanda por los
consumidores (que coincide con los contribuyentes); inexistencia de un
verdadero mercado, según se conoce en el ámbito económico.
Las crisis económicas siempre son motivo para realizar examen

de conciencia relativo a las estructuras y doctrina de aplicación de los
medios materiales disponibles, así como hacer un inventario de aquellos
otros que es necesario obtener. Todo ello con el objetivo de alcanzar
niveles aceptables de capacidades militares que permitan desarrollar con
garantía de éxito las funciones encomendadas a cada uno de los ejércitos
que constituyen las Fuerzas Armadas Españolas.
En particular, la actual crisis está teniendo unos efectos

demoledores, con relación al statu quo de las necesidades financieras de
la defensa. Por un lado: el continuo descenso de los ingresos del Estado,
derivado de la caída continua del PIB; por el otro, el nivel de gasto
cautivo que supone el mantenimiento de un Estado del Bienestar (los
llamados gastos sociales) dimensionado para épocas de crecimiento con
inflación (mientras ahora rozamos la deflación). Ambos han producido
efectos distorsionantes en cuanto a las necesidades de financiación de las
Administraciones Públicas. Además de haberse producido un
encarecimiento del coste de este recurso financiero, consecuencia de una
mayor competencia en el mercado del dinero (la famosa prima de riesgo
a pagar por tener una economía con una probabilidad más baja de
retornar esos volúmenes de crédito demandado). Se complica aún más, si
cabe, por los criterios de convergencia monetaria contenido en el Tratado
de Lisboa 1 , donde se establecen niveles máximos de endeudamiento

público con relación al PIB.
En estas circunstancias, se debe actuar sobre todos y cada unos de

los factores que puedan producir ingresos a las arcas públicas; o, sobre
una disminución de los costes, en el ámbito del gasto público. Aquí es
dónde la eficiencia en la gestión contractual pública tiene una gran
importancia. El análisis de las diferentes alternativas de contratación,
escalonándola de acuerdo a los recursos disponibles, facilitará los
objetivos de ahorro en las adquisiciones.
También hay que señalar otra serie de medidas derivadas de la

implantación desde la Comisión para la Reforma de las Administraciones
Públicas (CORA) de cambios estructurales, dentro de la Administración
Pública. Va a suponer un cambio de fisonomía de la propia
Administración a la vez de establecer el concepto de interlocutor único de
la Administración con las empresas. Los objetivos de eficiencia y ahorro
también son clave en estas medidas, así como la racionalización de forma
definitiva de algunas estructuras significativas de las administraciones
públicas, sin apellidos.
Por último, quizá lo primero, señalar el efecto que va a suponer el

cambio radical en los proceso de planeamiento de la defensa. Al igual
que el resto de los socios de la Alianza Atlántica, España está
implantando un sistema de planeamiento por capacidades. Es decir, se
plantea qué áreas de capacidad son prioritarias de acuerdo con la
evaluación de las amenazas en unmomento dado: y se revisan
sistemáticamente tanto las amenazas como las capacidades necesarias
para afrontarlas. El nivel de ambición militar está condicionado por las
limitaciones financieras que hemos visto se producen como consecuencia
de la crisis económica: necesidad prioritaria de paliar los efectos del paro
y resto de acción social consecuente. Las necesidades serán la diferencia
entre las disponibilidades en cuanto a medios materiales y humanos y los
requisitos mínimos para poder considerar cada capacidad cubierta en los
niveles adecuados para hacer frente a las amenazas que pretenden
neutralizar. Todo ello va a afectar a los procesos de adquisiciones y
1
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, firmado en Lisboa el 13 de
diciembre de 2007 (2007/C 306/01).
PANEL VI: 1401
contractuales, requiriendo una mayor agilidad (dentro de la legalidad y el

cumplimiento de las Directivas Comunitarias); así como flexibilidad, por
cambio de la priorización de la cobertura de las necesidades tanto en
plazo como en alcance.
En conjunto, planteamos analizar cómo va a afectar el nuevo

proceso de planeamiento de la defensa a los sistemas de contratación y
adquisiciones, dentro del marco probable (por no decir cierto) de
reducción presupuestaria en el medio-largo plazo. Y teniendo en cuenta a
los conocidos como Programas Especiales de Armamento, cuyo pago en
los próximos años va a ser un gran condicionante, debido al gran
volumen de recursos comprometidos que dejan escaso margen para
financiar nuevos programas.
Durante el estudio se van a seguir una serie de criterios que van a

limitar el ámbito a observar. En este sentido y aunque en el caso de las
capacidades militares están conformadas por el conjunto de recursos
conocido por el acrónimo MIRADO (Material-Infraestructuras-Recursos
Humanos-Adiestramiento-Doctrina-Organización), solo vamos a plantear
lo relativo a las nuevas inversiones en material (equipos y sistemas
nuevos o derivados de modernizaciones de gran envergadura).
2. EL PLANEAMIENTO DE LA DEFENSA: LA PRIORIZACIÓN POR

CAPACIDADES. LA PROGRAMACIÓN DEL PROCESO DE ADQUISICIONES. EL
PROCESO Y LA VISIÓN GLOBAL.
2.1 El planeamiento de la defensa y la priorización por capacidades
La idea generalizada en muchos ambientes, incluidos los propios

militares, es que las cosas se hacen o se consiguen porque el Jefe así lo ha
decidido. Quizá sea algo exagerado en principio, pero es parte
consustancial con la idiosincrasia del español: hace las cosas o cuando no
queda más remedio (dejamos las cosas para el último momento); o como
resultado final en el momento inmediatamente posterior al cierre del
periodo de descanso (síndrome de abstinencia de resultados). Es decir,
algo más parecido al recuerdo de una pesadilla que conclusión de un
proceso deliberado de identificación, evaluación y decisión en base a
opciones realistas.
También se dice que los militares lo tienen todo establecido. No

son los únicos. En todas las grandes empresas de éxito mundial o local,
las decisiones están basadas en procesos regulados que podemos estudiar
en las escuelas de negocios. Son algo más que pura intuición y sexto
sentido. La validación está refrendada por un conjunto de individuos que
poseen esa capacidad de decisión en el ámbito ejecutivo de la compañía.
España, siguiendo la tendencia de los socios de la alianza

defensiva que es la OTAN, tiene desde tiempos recientes establecida una
normativa relativa al planeamiento 2 de recursos y al proceso de
programación de la obtención del recurso material. Es el marco desde el
que se plantea estructurar el proceso, identificando a sus actores y
responsables en cada fase, con periodos de aplicación que coinciden con
la legislatura normal (cuatro años), en dos ciclos de dos años cada una
donde se repiten las actuaciones de definición y revisión de las
necesidades.
Por un lado está el Planeamiento de la Fuerza, responsabilidad del

Jefe del Estado Mayor de la Defensa (JEMAD), donde se establecen las
Áreas de Capacidad y las capacidades (dentro de las Áreas) militares.
Antes de continuar vamos a identificar por capacidad militar al

“conjunto de diversos factores (personal, sistemas de armas,
infraestructura y medios de apoyo logístico) asentados sobre la base de
principios doctrinales y procedimientos operativos, que pretenden
conseguir un determinado efecto militar a nivel estratégico, operacional o
táctico, en cumplimiento de las misiones asignadas”.
El objetivo final del proceso de planeamiento es la identificación

y determinación de las capacidades militares, priorizándolas 3 . Ello
conlleva la evaluación de disponibilidades y estableciendo las
necesidades de las FAS a largo, medio y corto plazo; es decir, “mirar en
la nevera” e identificar el nivel de cobertura existente para intentar cubrir
las carencias que permitan disponer de las capacidades según una
priorización. El JEMAD remitirá este “Proyecto de Objetivo de
2
Orden Ministerial núm. 37/2005, de 30 de marzo, por la que se regula el
proceso de Planeamiento de la Defensa, e instrucciones que la desarrollan.
3
Podemos ver una explicación más pormenorizada sobre el tema en Perdices
Mañas, Jesús A. “otro planeamiento de la defensa”.
PANEL VI: 1403
Capacidades” al SEDEF y SUBDEF para la elaboración de la

programación de los Recursos Material y Recursos Humanos, formando
con el primero la “Propuesta de Objetivo de Capacidades”. Todos estos
factores se asocian bajo el acrónimo MIRADO (Material, Infraestructura,
Recursos humanos, Adiestramiento, Doctrina y Organización)
Cuando hablamos de Capacidad o elemento que la constituye, nos

referimos tanto a los medios existentes como a las carencias. Y, dentro de
los disponibles, al mantenimiento y sostenimiento de dichos elementos;
pues, caso contrario, habríamos dejado de tener el nivel de cobertura que
se presuponía. La priorización de la capacidad en Objetivo de
Capacidades (OCM) delimita también la priorización del sostenimiento,
aunque este sea competencia de gestión de cada ejército (es indiferente
puesto que no se trata de quién es responsable de lograrlo sino de que hay
que hacerlo, conseguirlo). Según lo dispuesto en la OM 37/2005, el OCM
debería limitarse a indicar las Áreas de Capacidad, desglosadas en
Capacidades, y a priorizar las mismas. Ello significa, implícitamente,
priorizar cada necesidad para alcanzar dicha capacidad (sea de I+D,
obtención, apoyo logístico, etc.). Con ello, se alcanzaría una priorización
completa de las necesidades derivadas del planeamiento militar.
Las Capacidades y su priorización deberían ser comparadas con

los niveles actuales existentes en los Ejércitos, y por diferencia, se
obtendrían las necesidades priorizadas con las cuales completar las
capacidades. Para ello, es necesario incluir, además, el concepto de
niveles (Crítico, Medio, Máximo).
Las necesidades derivadas de la OCM`s así como de Otros

Objetivos del Departamento deben ser descompuestas en tantas líneas
como sean necesarias. Entre estos componentes se deben contemplar,
tanto las referentes a Infraestructuras (construcción y/o mantenimiento)
como al sostenimiento de equipos y sistemas. La prioridad vendrá
establecida según el nivel de operatividad o funcionalidad que se
pretenda disponer; y en función de la clasificación del OCM.
En la actualidad, consecuencia de las continuas reducciones en las

dotaciones presupuestarias, se está alertando de la posible pérdida de
niveles de capacidad deseables (sin hablar de óptimos, por supuesto) en
algunos casos, en beneficio de otras más prioritarias.
El resultado de todo el proceso de priorización y evaluación de

medios disponibles lleva a identificar las necesidades resultantes por
diferencia entre elementos de capacidad existentes y necesarios deben
traducirse en un documento denominado Objetivo de Recurso de Material
(ORM).Para ello se deberán consolidar por ORM´s y dentro de estos por
Programas de Obtención aquellos componentes básicos y
complementarios de uno o varios OCM´s de forma que la obtención sea
más racional y ventajosa tanto para la Administración como para la
Industria del campo específico de la Defensa. La priorización vendrá
realizada a partir de aquel componente que tenga mayor prioridad su
OCM. A partir de este punto, aquellos recursos que deban ser obtenidos
mediante adquisiciones (ORM), deben ser programados en el tiempo, con
el fin de analizar la viabilidad económica de la propuesta dentro de los
recursos financieros existentes o previsibles. Entonces corresponderá una
estimación de la financiación necesaria de acuerdo con un escenario
plurianual.
2.2 La programación y el proceso de adquisiciones
La programación debe estar sustentada en criterios de

permanencia y es orientativa. En todo caso la ejecución presupuestaria,
que no el presupuesto, mostrará el nivel de cumplimiento o desviación de
los objetivos establecidos en la programación. También será afectada por
las necesidades emergentes que se produzcan, consecuencia de la
evolución de las amenazas y participación de nuestras fuerzas en
operaciones en el exterior. La situación de compromisos adquiridos
evoluciona a lo largo de la ejecución presupuestaria que a una fecha
puede ser muy diferente a la del día siguiente, por adquisición o
modificación de aquellos compromisos.
Para la traslación de componentes (básicos y complementarios) en

programas ordenados y poder tenerlos en consideración en el
anteproyecto de presupuestos, junto con el resto de las necesidades que
requieran dotación presupuestaria, es necesario disponer de información
sobre:
• Coste estimado total

• Anualidades y ritmo de recepciones
PANEL VI: 1405
• Niveles crítico, medio y óptimo, según las posibilidades de

cumplimiento de entregas.
Por el contrario, de no disponer de la previsión en plazo y

volumen económico esta documentación no tendrá mayor valor añadido
en comparación a los datos ya conocidos por seguimiento de ejecución
presupuestaria. Hay que evitar que se elaboren listas con la pretensión de
hacer una relación valorada de programas que podrían dotarse
financieramente; pero sin proyección económica y buscando el cuadrar la
“programación” con la futura ejecución. Esta tendrá las desviaciones que
sean necesarias, dependiendo de las vicisitudes de cada programa; o por
la necesidad de acudir a cubrir otros gastos emergentes durante el
ejercicio.
En el momento que se conoce la envolvente presupuestaria, se

puede proceder a analizar cada programa de obtención, con el fin de
dotarlo de recurso financiero en el ejercicio próximo. El análisis desde la
globalidad y la visibilidad de la Oficina Presupuestaria (OPRE) de la
Dirección General de Asuntos Económicos (DIGENECO) está
condicionado por la proyección plurianual, de acuerdo a los escenarios
económicos. Por ello puede suceder que un programa con prioridad más
alta en la lista no pueda ser financiado si en el objetivo temporal se prevé
una ruptura de las posibilidades financieras. Se trata de actuar evitando
comprometer por encima de los límites establecidos por el Art.47 LGP en
ejercicios posteriores al corriente; es decir, teniendo en cuenta que los
escenarios económicos los fija el Ministerio de Hacienda y viene
contenido en la propia Ley de Presupuestos para cada ejercicio, es este
caso para el 2013; así como los aspectos limitativos en cuanto a

compromisos de gasto para ejercicios futuros (70% ejercicio
inmediatamente siguiente, 60% segundo ejercicio, y los ejercicios tercero
y cuarto, el 50%).
Para obtener un traslado completo al presupuesto es necesario

proporcionar a DIGENECO una lista priorizada y valorada de
necesidades/ORM, tanto derivadas de OCM como de OOD, y desglosada
en niveles Crítico-Medio-Máximo para ciertas necesidades.
El sistema de planeamiento actual tiene una gran diferencia con

relación al anterior: mientras antes se identificaban necesidades a partir
de la definición del Objetivo de Fuerza, ahora se identifican a partir del
Objetivo de Capacidades. El Objetivo de Fuerza era el resultado de
analizar las amenazas conocidas y estables, enmarcadas dentro del
contexto internacional de la Guerra Fría y el sistema de Bloques
militares. Determinadas las opciones de solución, se decidía como
objetivo de adquisición aquellas que mejoraban en algún sentido aspectos
determinados de la fuerza.
En la actualidad estamos pensando más en un planeamiento por

amenazas múltiples, dentro de escenarios nuevos y cambiantes, así como
la aparición más o menos imprevisible de otros riesgos y tipos de
conflicto. Ello supone una mayor incertidumbre en cuanto a la respuesta
a la amenaza, que pasa de ser conocida a ser múltiple e imprevisible su
emergencia. Nos lleva a que el análisis de los medios lo tengamos que
hacer por capacidades con el fin de poder afrontar cualquiera de los
posibles escenarios con una mayor opción de éxito. Como es obvio, los
medios que requiere la Defensa tanto materiales como humanos se
obtienen tras largos períodos de desarrollo y fabricación; a los que siguen
periodos de adiestramiento e integración con el resto de los sistemas de
armas. Consecuencia de ello es la necesidad de identificar, con
anticipación suficiente, los requisitos que deben tener los equipos para
poder obtenerlos e incorporarlos adecuadamente. Ello nos llevará a
disponer en tiempo y forma de las Capacidades Militares, en los niveles
que se determinen, que permitan una Política de Defensa acorde a los
objetivos establecidos en la Directiva de Defensa Nacional.
Esto supone un cambio de actuación que lleva aparejado un

cambio de mentalidad. Lo habitual era conocer los recursos que iban a ser
PANEL VI: 1407
puestos a disposición para repartirlos, habitualmente de forma porcentual

en función del tamaño del ejército “beneficiario”. El nuevo sistema de
planeamiento lleva a la decisión sobre los elementos que forman parte de
una capacidad sin considerar que ejército es el encargado de su manejo.
El centro ha pasado desde el gestor del equipo a la capacidad que
proporciona. Es decir, no existe a nivel presupuestario un “Sistema de
cuotas o bolsas para cada órgano”; la presupuestación se va a acometer
teniendo en cuenta la priorización existente dentro del OCM, la
planificación de los ORM´s y la capacidad financiera que el Estado
ponga en cada momento a disposición de la Defensa. La presupuestación
se realiza de manera conjunta, según los diferentes programas
presupuestarios.
2.3. La visión global del proceso
Observando los contenidos de la Normativa de planeamiento

tenemos cómo en cada fase participan diferentes actores con distintos
niveles de responsabilidad. Los diferentes Centros Directivos participan
en función de los niveles de responsabilidad y en el ámbito de las
competencias asignados en el Real Decreto que establece la estructura
orgánica del Ministerio de Defensa. Sin embargo, existe uno de ellos
integrado dentro de la DIGENECO que tiene actuaciones desde el
proceso de planeamiento, la programación del recurso financiero (y el
encaje de las programaciones del resto de recursos), la presupuestación y
el seguimiento de la ejecución. Se trata de la OPRE cuya función 4 es
“integrar y armonizar las fases del proceso presupuestario, conectarlo con
lo planes y programas operativos a corto y medio plazo de los servicios
gestores y disponer de un Órgano de trabajo permanente, y no
esporádico, para la elaboración, decisión y seguimiento del presupuesto”.
En base a ello su participación en el proceso se extiende a todas

las fases, pudiéndolas significar sintéticamente en el siguiente esquema:
• Planeamiento
- Analiza el impacto económico de las desviaciones por retrasos en
la ejecución de los programas. Reduce disponibilidad económica.
4
Real Decreto 2855/1979, de 21 de diciembre, por el que se crean Oficinas
Presupuestarias. BOE 311 de 28 de diciembre de 1979.
- Aporta los escenarios económicos que sirven de referencia al

planeamiento militar.
- Participa en la elaboración y valoración de los ORM.
• Programación:
- OPRE 5 informa de los documentos 6 y sus equivalentes para los
Otros Objetivos del Departamento (OOD).
- OPRE determina la viabilidad propuesta o propone modificación.
• Presupuestación:
- OPRE con la programación de recursos de Secretaria de Estado
(SEDEF) e información de los Servicios Presupuestarios, como
implicados en el proceso de elaboración, propone el anteproyecto.
Con la envolvente financiera ajusta la distribución. Durante la fase
de proyecto, si procede, modifica las dotaciones.
• Ejecución Presupuestaria:
- Seguimiento de la aplicación de los recursos a las finalidades para
las que se dotaron. Validación de modificaciones presupuestarias,
en casos de cambios de priorización dentro del OCM debidamente
justificado.
- Comprobación de la viabilidad de financiación en los contratos
plurianuales con reserva de competencial por el Secretario de
Estado.
Para realizar estas funciones, es necesario en cada fase disponer

de una información, que podemos resumir:
• Planeamiento:
- Previsiones económicas a medio plazo para documentar y justificar
los escenarios.
5
Al igual que el Grupo de Evaluación de Costes, de la Subdirección General de
Contratación de DIGENECO; también analiza estructura de costes y propone
calendario financiero (I+D, Adquisición, sostenimiento y baja en servicio).
6
Los documentos que forman parte de los “Hitos Documentales” recogidos en
las instrucciones referidas al proceso de obtención del Recurso Material.
PANEL VI: 1409
- Listado único e integrado de los componentes agrupados en ORM,s

de SEDEF con la estructura precisa (críticos, mínimo, óptimo). Los
Programas Permanentes y el sostenimiento deben relacionarse con
la importancia-prioridad de la Capacidad que la Unidad apoyan.
• Programación:
- Alternativas ajustadas al nivel que se ha determinado en ORM
(crítico, etc.), para valorar implicaciones presentes y futuras
económicas.
• Presupuestación:
- Programación de recursos materiales, ajustada a niveles.
- Información de Servicios Presupuestarios (revisiones,
modificaciones, etc).
• Ejecución Presupuestaria:
- Identificación clara del Objeto en los expedientes de contratación y
de gasto; con el fin de poder hacer la trazabilidad desde la línea de
planeamiento hasta la ejecución, analizando posibles desviaciones
y causas así como su incidencia financiera.
- Trasparencia, claridad y realísimo en las anualidades de los hitos
de ejecución, con el fin de evitar en OPRE una innecesaria
reprogramación presupuestaria y posibles efectos sobre la
ejecución del conjunto de expedientes con compromiso financiero-
contractual en firme.
Podemos concluir que esta visibilidad permite ver el proceso

desde el nacimiento de la necesidad hasta su satisfacción, a lo largo de
todas y cada una de las fases que componen los procesos. Ello permitiría
asimismo poder elaborar informes sobre desviaciones de los objetivos
propuestos y/o programados; su impacto sobre la consecución del resto
de los objetivos y evaluación de costes de oportunidad, en cuanto a
objetivos abandonados o desplazados su beneficio; escenarios posibles de
programación; etc. En suma, identificación de cada programa y sus
posibilidades de éxito financiero en base a la capacidad financiera del
departamento y contemplada junto al resto de programas.
3. LA SITUACIÓN ECONÓMICA Y LA CONTRATACIÓN: DESCENSO DE

CAPACIDAD FINANCIERA Y ADQUISITIVA. DEFLACIÓN Y DEUDA
La consecuencia inmediata de los procesos de planeamiento y

programación es la presupuestación; es decir, dotar de recurso financiero
adecuado y suficiente a los expedientes de gasto que cubren la
financiación de la contratación. La priorización de las capacidades,
identificación de necesidades, evaluación de componentes básicos y
complementarios nos ha proporcionado una lista de Programas de
Obtención. La cuestión se complica cuando tenemos que dotar a unos y a
otros no. Y se vuelve trágica cuando observamos cómo cada ejercicio
económico tiene un techo financiero cada vez más bajo.
Aunque continuamente repetido, en los últimos años fiscales el

presupuesto destinado a Defensa es cada vez más bajo. El desempleo
junto con la necesidad creciente (casi exponencialmente) de los intereses
a pagar por la necesidad de financiación del Sector Público, absorben tal
cantidad de recurso económico que minoran drásticamente las
posibilidades de al menos mantener el esfuerzo financiero en otros
sectores. Además, cuando tratamos de financiar los bienes público puros,
lo que podríamos definir como “corebusiness” del Estado, al no ser
consecuencia de una oferta y demanda dentro de un mercado (este no
existe) nos encontramos con un rechazo a manifestar o justificar niveles
mayores a los existentes; incluso habría que señalar un deseo oculto hacia
su eliminación, por motivos económicos no por motivos políticos.
Estamos hablando de los que están recogidos en las políticas de gastos de
los Presupuestos Generales del Estado, dentro del Área de gasto 1.
Servicios Públicos Básicos: justicia, defensa, seguridad ciudadana e
instituciones penitenciarias y política exterior; lo que en otra ocasión
denominábamos “cañones”7, frente a “mantequilla” que son el resto de
las Áreas de gasto destinadas al ámbito social o económico, que gozan
de una mejor imagen en nuestra sociedad, desde el punto de vista del
consumidor (que es el que manifiesta las preferencias),debido a que
incluso algunas veces optamos a ser receptores y beneficiarios de ellas y
por ello las percibimos más próximas y apetecibles que las primeras.
7
Parafraseando la manida expresión, podemos encontrar una exposición sobre el
tema en Perdices Mañas, Jesús A. “Cañones o mantequilla”.
PANEL VI: 1411
EVOLUCION DEL PRESUPUESTO DE DEFENSA

CAPITULOS 2011 % 2012 % 2013 % 2014 %
1. Personal 4.767.753,07 69,34 4.636.356,26 73,43 4.504.002,69 75,90 4.421.833,37 77,00
6. Inversiones 985.844,66 14,34 654.000,00 10,36 484.675,10 8,17 443.801,42 7,73
TOTAL 6.875.717,50 6.313.606,94 5.934.166,46 5.742.936,39
La necesidad de desviación de fondos a las acciones más

inmediatas de atención, cobertura de desempleo y otras coberturas
sociales así como intereses de la deuda pública, es el efecto clásico de
estas situaciones de crisis económica. Es decir, ni es la primera ni será la
última vez que sucede. Pero sucede y afecta en mayor manera aquellas
estructuras de la administración donde el volumen de personal es grande.
El reducir las cargas por este concepto (Capítulo 1 del Presupuesto de
Gastos) puede ser un objetivo, pero las medidas solo se pueden alcanzar
en el medio o, mejor dicho, largo plazo. Y con limitaciones en el sentido
de que hay un nivel mínimo de fuerza por debajo del cual se podría entrar
en situaciones de riesgo ante posibles amenazas y tiempo de respuesta
necesario. Por otro lado solo cabe esperar el pase al retiro, puesto que no
es posible un ERE y reducir los gastos de personal hasta la jubilación de
los individuos encuadrados en las FAS o personal civil al servicio de la
Administración Militar. En el Presupuesto para 20148 podemos observar
como el presupuesto para gastos de personal (Capítulo 1) asciende a
4.421.833,37 miles de €, sobre un presupuesto total de 5.745.769,97
miles de €. Aún en el hipotético caso de que los costes de personal no
asciendan y mantengan una tendencia descendente, el ritmo de los
descensos de la envolvente de gasto total de todos los capítulos tiende
también a descender históricamente a un ritmo mayor. Ello implica que el
diferencial del porcentaje de los gastos de personal sobre el total del
presupuesto de Defensa tiene un crecimiento que tiende al 80% del
presupuesto.
Conclusión inmediata de estas cifras es que el remanente de

disponibilidad financiera para los Capítulos 2-Gastos Corriente y 6-
Inversiones se reduce al mismo ritmo que aumenta el coste de personal.
8
Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el
año 2014. BOE 309, de 26 de diciembre de 2013. Pág. 105021, Resumen
general por artículos y secciones del presupuesto de gastos.
Si a esto añadimos que los gastos corrientes tienden ya a mostrar una

rigidez y planteamos la permanencia de las infraestructuras existentes en
la actualidad, llegamos al punto en que los descensos de recurso
financiero para el capítulo de inversiones son muy significativos.
Veníamos señalando que la presupuestación es el paso posterior a

la programación, una vez realizado el planeamiento por capacidades
militares. Por lógica se debe dotar a los programas más prioritarios. Lo
que no parece tan claro es hasta dónde se deben dotar, puesto que
derivado de los montantes señalados asignados en presupuesto9 resultan
insuficientes para cubrir todos los programas en su totalidad; pero
tampoco cubren todos los programas a niveles mínimos ni críticos10. De
hecho, tampoco es posible asignar presupuesto ordinario a todos los
programas. Durante los años 2012 y 2013 no fue posible obtener
financiación presupuestaria para los denominados Programas Especiales
de Armamento (PEA´s). tienen esta denominación aquellos programas
destinados al desarrollo y fabricación de equipos y sistemas de armas en
los que convergen dos características claves: estar pre-financiados en
todo o en parte con créditos del Ministerio de Industria; efectuar los
pagos desde el Ministerio de Defensa a partir del momento de su
recepción y puesta en servicio. La consecuencia fue la necesidad de
9
Antes de seguir debemos significar cómo es muy diferente el presupuesto inicial
de cada año presupuestario comparado con lo realmente ejecutado. La visión ex
ante puede resultar engañosa, por lo que para hacer un análisis de la
financiación de la Defensa debemos hacer un análisis ex post. Sobre estas
cuestiones podemos profundizar en Perdices Mañas, Jesús A. “La Información
sobre los Presupuestos de Defensa: entre los números y las percepciones”.
10
Conviene establecer una diferenciación entre los niveles básicos y críticos,
puesto que los óptimos es fácil concluir que son los que se pretenden alcanzar
en el mejor de los casos. Los niveles críticos tendríamos que diferenciarlos si
nos referimos a capacidades o al recurso material:
De capacidad militar:
Se denomina a aquel volumen de recursos (cualesquiera) necesario para
alcanzar una capacidad militar. El no aportar uno o varios componentes,
implicaría automáticamente que se carecería en absoluto de dicha capacidad.
De recurso material:
Aquel nivel de alguno de los elementos que configuran una capacidad cuya
obtención es necesaria para poder pasar a disponer, mantener o alcanzarla.
Al poder dar cobertura a varias capacidades, el nivel crítico de un componente
de un ORM sería la suma de las necesidades críticas de aquellas capacidades a
alcanzar, mantener, disponer a nivel crítico.
PANEL VI: 1413
financiación adicional para dar cobertura a los compromisos financieros

que se derivan de los compromisos contractuales. En este sentido se
solicitó y concedió un crédito extraordinario en 2012 que permitió
abordar las obligaciones pendientes de pago de los años 2010, 2011 y el
propio 2012. Asimismo, en el ejercicio 2013 se solicitó y concedió otro
Crédito Extraordinario para abordar los compromisos de ese año. Para el
ejercicio 2014, la envolvente presupuestaria no permitió incluir los
compromisos financieros en la Ley de Presupuestos Generales.
Sería preciso un incremento de las dotaciones del presupuesto de

Defensa que aseguren la financiación que en cada año se precisa. Dado
que dichas cuantías difícilmente puedan estar contenidas en los
Presupuestos Generales, se requerirá de la concesión de créditos
adicionales que deberán ser aprobados por el Gobierno. Completan las
necesidades, una pequeña partida consignada en los presupuestos
iniciales del Ministerio de Defensa que se precisan para mantener al
personal nacional que participa en las oficinas administrativas de los
Organismos y Agencias que gestionan los programas de carácter
internacional.
Los techos de gasto anual van a venir condicionados por los

niveles de ingresos del Estado. El diferencial entre ingresos y gastos
públicos va a exponer las necesidades de financiación; es decir, del
déficit público. Derivado de nuestra adhesión a la Unión Económica y
Monetaria (UEM), debemos cumplir con lo establecido en el Pacto de
Estabilidad y Crecimiento sobre límites de déficit. El objetivo del es
prevenir cualquier déficit presupuestario excesivo en la zona euro,
buscando garantizar la disciplina presupuestaria de los Estados
miembros; contribuir a la estabilidad monetaria; y coordinar las políticas
económicas a nivel europeo. El objetivo para España durante el año 2013
era no superar el 6,5% de déficit; objetivo que no se ha logrado11. Para el
año 2014 el objetivo es del 4,5% y para 2015 del 3%, lo que nos lleva a
intuir que lospresupuestos volverán a ser indefectiblemente más bajos
11
Los recientes datos de Eurostat indican haber alcanzado el 6,6%. Ver “Eurostat
confirma que España cerró 2013 con un déficit del 6,6%”.
que los actuales. Y la pregunta desgraciadamente no es novedosa12 ¿por

dónde cortar?.
El último apunte que vamos a realizar es el referido al riesgo de

deflación13. Estamos habituados a las referencias peyorativas en cuanto a
la deflación. Hasta ahora las crisis se caracterizaban por paro e inflación;
esta mantiene las características en cuanto a paro al haberse reducido e
incluso anulado la demanda sobre productos que requieren un empleo
intensivo de mano de obra como es el caso de la construcción. Sin
embargo, la salida de la crisis se está produciendo en base, junto a otros
factores, al abaratamiento de los conceptos que conforman el sumatorio
del coste de los bienes y servicios que se ofertan en los mercados.
Mientras que esta situación favorece a aquellos productores que

tienen escaso apalancamiento 14 o carecen de él, aquellos que han
recurrido al crédito se ven en peores circunstancias pues dicho crédito
además es más caro, derivado del aumento de los costes por haber
entrado a competir por en repetido crédito otro actor, las
Administraciones Públicas, que requieren grandes volúmenes de
financiación adicional. La caída de los precios sitúa a ambos deudores en
peor posición; pero, en el caso de las administraciones peor puesto que
estaban acostumbradas a “no devolver” el volumen de crédito demandado
al producir la inflación un efecto devaluador sobre el poder adquisitivo de
los acreedores sobre dichas administraciones. El poder adquisitivo de
estas se verá perjudicado; es decir, tendrá menor capacidad de compra.
Dicho de otro modo, estará sometida a otra tenaza sobre el gasto público
no prioritario. Atención, la priorización del gasto la establecen las Cortes
Generales cuando aprueban las correspondientes leyes de presupuesto.
No es cuestión de “lógicas” sectoriales.
La consecuencia de toda esta explicación sobre la presupuestación

es la disminución de las posibilidades de contratar, al menos en lo
12
El año 2013 ya hablábamos de la necesidad de identificar lo que se iba a
financiar y lo que se quedaría fuera de Presupuesto enPerdices Mañas, Jesús A.
“El presupuesto que viene: por dónde cortar”.
13
Ver: Manuel Arroyo, “La deflación, el nuevo fantasma que amenaza a Europa”.
14
Nos referimos a aquellos que han optado por financiar la producción con
recursos propios sin acudir a créditos, por lo que sus costes de producción están
menos afectados por costes financieros.
PANEL VI: 1415
relativo a los volúmenes de contratación anual aunque se mantengan los

bienes y servicios a contratar.
4. LA CONTRATACIÓN DESPUÉS DE LA CORA. NUEVA ESTRUCTURA

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Una de las cuestiones que ha puesto de manifiesto la crisis

económica ha sido la necesidad de racionalizar las estructuras de las
administraciones Públicas de forma que exista un interlocutor para cada
una de las competencias, evitando las ineficiencias y redundancias
competenciales 15 . El informe dela Comisión para la Reforma de las
Administraciones Públicasestima que “Una economía competitiva exige
unas AA.PP. modernas, transparentes y ágiles. Necesita un sector
público libre de solapamientos, duplicidades y gastos innecesarios.” Una
de las observaciones, por no decir la más importante para el caso que
estamos tratando de la contratación, que manifiestan algunos de los
responsables16 de llevar a cabo la reforma de la Administración desde la
Administración General del Estado es la necesidad de identificar aquellas
actividades orientadas al negocio. ¿Qué significa esto? Pues que, por
oposición a estas, hay que abandonar y concentrar en un solo responsable
aquellas actividades que no aportan valor a la organización; y centrarnos
en aquellas actividades que son nuestro “corebusiness” que son aquellas
que no puede proporcionarnos un tercero. Pongamos un ejemplo: la
adquisición de equipos informáticos de sobremesa para funciones
administrativa es un caso paradigmático de la necesidad de un
interlocutor único a nivel de toda la Administración, o al menos de la
AGE. La creación de una Dirección de Tecnologías de la Información y
de las Comunicaciones de la Administración General del Estado ha
planteado entre otros objetivos para 2014 la adquisición de todos los
equipos que se requieran desde las diferentes unidades de la
15
Ver Resumen Ejecutivo, página 11 de “Reforma de las Administraciones
Públicas”. Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas.
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y Ministerio de la
Presidencia.
16
Conferencias en el Instituto de Empresa de D. Diego Molina (Director
Tecnologías de la Información y Comunicaciones de la AGE) día 17 de febrero
de 2014 y Dª Esther Arizmendi (Dª Gral. de Modernización Administrativa,
Procedimientos e impulso de la Administración Electrónica) día 17 de marzo de
2014.
Administración Central. Estas sólo tienen que proporcionar el documento

contable de retención de crédito y se busca obtener el menor precio para
todos, unificando asimismo el tipo de equipos. A la vez, implica
descargar de este tipo de gestión de adquisiciones “impropias” a todas y
cada una de las unidades de adquisición que antes las realizaban
permitiendo en excedente de tiempo y capacidad de esfuerzo para las
actividades relacionadas con sus actividades “propias”.
Resumiendo, tenemos ahorros por
• Precios unitarios
• Costes de gestión
• Número de funcionarios (tiempo)
• Especialización de la gestión.
El problema es la necesidad de gestionar la mentalidad en el

cambio de paradigma; son muchos años trabajando de una manera
determinada que ahora se trata de modificar en un sentido claro y con
unas ventajas de economías de escala, pero que puede frustrarse o
ralentizarse por falta de alineación del personal implicado dentro de la
organización.
En el caso que nos ocupa: la Seguridad y Defensa Nacional, las

adquisiciones relacionadas con nuestra actividad son claramente
diferenciables con relación al resto de las Administraciones Públicas. El
identificar las necesidades de una manera fehaciente, como se ha
expuesto más arriba, debe permitir especializar personal cualificado de
Intendencia en las técnicas de contratación (nacional e internacional)
comenzando con una exquisita actualización en cuanto a legislación
comunitaria y nacional, mediante cursos de perfeccionamiento y,
preferiblemente, aplicando metodología de “Bolonia”. Asimismo,
conforme establece la Ley de la Carrera Militar 17 podrían evolucionar
dentro de este perfil profesional hasta los más altos puestos de la
organización. Todo ello permitiría aunar formación y experiencia en
adquisiciones.Sin embargo, si nos fijamos en las adjudicaciones a través
17
Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar. BOE 278, de 20 de
noviembre de 2007.
PANEL VI: 1417
de la publicación de las adjudicaciones en el BOE nos encontramos que

muchas de ellas siguen siendo relativas a la vida diaria. Por supuesto que
hacen falta, pero son lo que entendemos como adquisiciones o
contrataciones “impropias”: electricidad, transportes de mercancías,
telefonía, material de oficina, etc. Estos expedientes justifican la
existencia de Órganos de Contratación desconcentrados y delegados que
incluso aplican la normativa de contratación de forma diversa. Sin
menospreciar el volumen de esfuerzo que realizan para no aportar valor a
la actividad de la organización en el ámbito de la Seguridad y Defensa.
Uno de los objetivos, si no el principal, del impulso y

promulgación de las Directivas 2004/1718 y 2004/1819 a iniciativa de la
Comisión es el de promover un marco normativo común, sujeto a
transposición a la normativa nacional de cada uno de los países de la UE,
buscando la creación y consolidación de un mercado único; a la vez que
superar la fragmentación de mercados, uno para cada uno de los países
miembros. La Política de Adquisiciones Públicas busca abrirlas a la
competencia intentando que la compra de bienes y servicios sea de la
mejor calidad y al mejor precio. Es decir, pretende la optimización del
empleo del recurso económico (“Valuefor Money”). Al introducir
mayores posibilidades de competencia, se reducen las probabilidades de
corrupción de los funcionarios implicados en los procesos de
adquisiciones (herramienta anti-corrupción).
Las actividades propias de la Seguridad y Defensa son

esencialmente las señaladas en el Artículo 296 del Tratado de Lisboa
(Art. 346 TFUE) 20 y regidas por la Directiva 81/2009 21 en lo que
18
Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo
de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de
contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los
servicios postales.
19
Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de31 de marzo de
2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los
contratos públicos de obras, de suministro y de servicios.
20
Versión consolidada del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
(2008/C 115/01).
21
2009, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de
determinados contratos de obras, de suministro y de servicios por las entidades
pretende ser una clarificación de la definición de lo que se entiende por

equipos militares frente a los equipos de uso dual civil-militar, con el fin
de evitar la “balcanización” por fragmentación del mercado europeo de
defensa. Y por supuesto que diferenciándolo claramente de los equipos
comerciales en el mercado (COTS-commercial on the shell).
Por ello planteamosla definición de un nuevo concepto, el

desoberanía operativa. En él se contempla la necesidad de excluir del
librejuego del mercado una serie de adquisiciones de bienes y servicios
que seconsideran críticos para la seguridad. La soberanía operativa es
unaespecie de “línea roja” sobre la dependencia en la industria propia
versusla de otros, aunque sean socios en la OTAN o UE. Implica
laconveniencia de mantener ciertas empresas en determinados ámbitos
industriales, con el objeto de mantener una disponibilidad inmediata de
Know-How y procesos; y esto aún a costa de soportar un paro encubierto,
sub-producción o baja productividad y extra-costes derivados de
unainsuficiente demanda que las hiciera rentables. La opción de no
disponerde ello es la carencia de medios para crear o recuperar
capacidadesmilitares en tiempo y forma, dados los largos períodos de
maduraciónque tienen estos bienes y los cortos tiempos de respuesta que
se requierenpara alcanzar y/o mantener la ventaja relativa en el ámbito de
laseguridad.
Como consecuencia, se ha promulgado una nueva directiva

quepretende acotar y clarificar la utilización tanto de la Directiva 18/2004
como el Artículo 29622. Esta Directiva para Adquisiciones de Defensa
ySeguridad, lo que hace que no se circunscriba sólo al ámbito
meramentemilitar sino que abarca todo lo relativo a seguridad. Va a regir
los contratos relativos a equipos militares específico para propósito
militar (armas, municiones,…), trabajos y servicios para propósito
específicomilitar y para las excepciones del Art. 296 del Tratado.
Se exceptúan de esta Directiva, las adquisiciones a través

deacuerdos internacionales con terceros países, la adquisición
o poderes adjudicadores en los ámbitos de la defensa y la seguridad, y por la

que se modifican las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE.
22
Comunicación Interpretativa de la Comisión, de 7 de diciembre de 2006, sobre
la aplicación del Artículo 296 del Tratado en el ámbito de las adquisiciones de
defensa. COM (2006) 779.
PANEL VI: 1419
colaborativaque incluye I+D, la adquisición de otros gobiernos así como

laadquisición de organismos internacionales para sus fines.
Si comparamos a la Directiva 81/2009 encontramos diferencia

con relación a la Directiva 18/2004 principalmente en lo referente a los
procedimientos a seguir en las adquisiciones:
• Exclusión del procedimiento abierto.

• Procedimiento restringido.
• Procedimiento negociado con publicidad.
• Procedimiento negociado sin publicidad para: Investigación y
desarrollo, Transporte marítimo y aéreo de Fuerzas Armadas
desplegadas en el exterior, Diálogo competitivo, Acuerdos Marcos,
Licitación electrónica.
También se establecen una serie de reglas técnicas, relacionadas

con el concepto antes mencionado de soberanía operativa: seguridad de la
información; seguridad del suministro; especificaciones; capacidad:
consideraciones adicionales de los oferentes (ruptura de seguridad del
suministro y de las obligaciones de información; no posesión de
confianza necesaria para excluir riesgos para la seguridad del Estado
miembro); criterio de adjudicación: consideraciones adicionales al de
oferta más ventajosa (seguridad del suministro, interoperabilidad,
características operacionales, y desarrollo del contrato).
Resumiendo, esquemáticamente podemos destacar los puntos

principales de la Directiva 81/2009:
• Industria de la defensa en apoyo a capacidades nacionales.

• Concepto de seguridad: “soberanía operativa”.
• Elección de fuentes de suministro.
Los problemas para su aplicación vienen derivados de los

siguientes factores:
• No existencia de mercado: no competencia.

• Bajo nivel de demanda: no racionalización de inversiones.
• Se plantean como soluciones:

• Búsqueda de tamaño óptimo de empresa.
• Requisito de definición de necesidades en los Pliegos técnicos
yadministrativos
• Transparencia.
Otro de los factores a considerar es la necesaria independencia del

Órgano de Contratación con relación a los Centros Directivos del
Departamento. Debemos evitar confundir aquellos responsables de la
determinación de la necesidad, de la definición de los requisitos, de la
priorización desde el punto de vista operativo, de la programación de los
programas de obtención; frente a la propia gestión de la obtención. El
estar recogidos dentro de la misma autoridad no fomenta la
independencia, por una falta histórica de transparencia.Además, dicha
autoridad tiene un alto riesgo de convertirse en juez y parte; cuando su
función es la dirección de la determinación del producto (equipos y
sistemas de armas), pero nunca la citada gestión técnica de la obtención;
aunquedebe tener vocales asesores al Órgano de Contratación.
Para finalizar, debemos también señalar en base a la experiencia

adquirida en los últimos tiempos, en cuanto a las técnicas innovadoras de
la contratación. Uno de los objetivos era encontrar una técnica que
viniera a suplir la falta de la antigua Declaración de Necesaria
Uniformidad. Para ello se ha venido utilizando los denominados
Acuerdos Marcos, donde la administración adjudica en base a unas
posibles (pero ¿probables?) adquisiciones en amplios periodos de tiempo
con el fin de unificar el modelo a contratar. El sistema podría tener algún
ahorro en época de inflación, cuando estableces un precio y unas
revisiones de precios; aunque la incertidumbre también jugaba en contra
de las rebajas del precio de adjudicación. Hoy en día, rondando la
deflación, las ventajas no son tan claras. Además de no proporcionar unas
expectativas creíbles para las empresas, lo que provoca que no se esté
favoreciendo las condiciones objetivas para obtener un tejido industrial
específico para la Defensa con un nivel de Know-how necesario y
suficiente para proporcionar esa soberanía operativa que citábamos más
arriba.
El empresario va a realizar inversiones y dimensionar la empresa

en función de unas expectativas de retorno de beneficio a dichas
PANEL VI: 1421
inversiones. El personal especializado no se forma de la noche a la

mañana. Los desarrollos no se producen cuando “se disponga de crédito”,
si no que habrá que disponer de crédito distribuido en el tiempo para
promover los desarrollos. Es decir, todo tiene su orden lógico dentro de
un ecosistema tan pequeño y delicado como es la industria de la defensa,
cuyo tamaño en España nunca puede ser grande mientras los recursos
esperados para su dedicación a la defensa no sean constantes en el tiempo
y elevados en su volumen. Más bien nos encontramos en el polo opuesto
donde debemos ir a un tamaño de empresa mínimo (olvidarse de la
exportación, el “esto” está pensando en lo mismo) aunque ello implique
ineficiencias y, consecuentemente, sobrecostes. Los vaivenes de
demandan solo provocan deficiente dimensión empresarial, por exceso o
por defecto, lo cual solo augura un fracaso inminente o una estructura con
sobrecostes que podrían reducirse; aun siendo sobrecostes (minimizar las
pérdidas). Habría que pensar otras maneras de compensar la existencia (o
la cobertura) de dichos extra-costes, en base a financiar inversiones en
I+D+i, por ejemplo, que aporten valor añadido a la organización
empresarial; y a la Defensa.
En cualquier caso, la eficiencia de las técnicas de contratación se

alcanzará aplicando ampliamente la normativa derivada de la Directiva
18; mientras que se debe aplicar de forma restrictiva la derivada de la
Directiva 81. La transparencia y la concurrencia provocarán la
competencia en aquellos equipos y sistemas donde si exista mercado,
aunque sea relativamente escaso. Mientras que para los equipos y
sistemas que no disfrutan de tal mercado se deberán utilizar técnicas
alternativas de eficiencia, entre las que podemos señalar las Auditorías de
Ofertas y las de Costes Incurridos23. Van a ser los únicos elementos de
juicio que vamos a tener a la hora de establecer un precio del bien o
servicio, puesto que no existe mercado donde se alcance un precio
consecuencia de la interacción entre oferta y demanda.
23
Para ello se establecieron las NODECOS, Normas de Auditorías de Costes en el
ámbito del Ministerio de Defensa, con el fin de determinar unos precios
realistas de unos bienes y servicios para los que realmente ni existe ni existirá
un mercado como se conoce en economía, donde el precio se forma de la
confluencia entre la oferta y la demanda.
5. LA INTERSECCIÓN ENTRE PLANEAMIENTO, PRESUPUESTACIÓN Y

CONTRATACIÓN, EN EL ÁMBITO DE LA DEFENSA
Cuando observamos los tres apartados anteriores por separado no

alcanzamos a percibir cómo puede afectar la situación a nuestra realidad.
Es el problema de analizar las cuestiones en abstracto, sin confrontarlos
con el mundo real. En este mundo es donde se plantean los verdaderos
problemas de la interacción de las teorías y los intereses creados o
veredas anteriormente transitadas que dificultan el cambio de paradigma,
la reacción ágil ante la adversidad; en suma, la adaptación “al terreno”
que nos obliga a tomar decisiones heterodoxas o incluso ambiciosas con
el fin de afrontar la realidad de la mejor manera para que el resultado sea
exitoso.
Por un lado hemos visto el novedoso proceso de planeamiento con

las similitudes que tiene con las teorías y técnicas de presupuestación
Base Cero, salvando las distancias de que el planeamiento acaba en la
programación y la presupuestación es un proceso de asignación de
recursos financiero (crédito presupuestario) a programas,
independientemente de si había otros con compromisos o no. Es decir, sin
tener en cuenta el grado de cumplimiento de los programas actualmente
en curso, sino dirigiendo la financiación a aquellos que ahora (no antes)
se consideran prioritarios. Esto nos lleva a tener que considerar que los
programas sólo pueden ser planteados en un plazo tal que se tanga una
alta probabilidad de financiación (no solo posibilidad). Los programas de
altos requerimientos financieros y largos periodos de maduración sólo
tendrán éxito si son lo suficientemente realistas que cualquier cambio de
circunstancias (en el ámbito de la defensa: amenazas) no vengan a
modificar sustancialmente su necesidad. Claro está que esto también
condicionará que el volumen de crédito requerido sea asequible al
“desaliento”, al no perjudicar sino favorecer la consecución de los
Objetivos de Capacidades planteados tanto en el corto, como medio y
largo plazo.
La experiencia actual nos lleva a considerar ex post las

dimensiones de los llamados PEA´s, tanto en techos financieros como en
número de unidades de plataformas, equipos o sistemas de armas a
adquirir. La realidad derivada de la crisis económica actual nos ha
PANEL VI: 1423
llevado a realizar una profunda reconducción24 en la que se han reducido

el número de unidades de algunos programas; incluido el sostenimiento
de algunos hasta finalizar las recepciones; y, principalmente, buscando en
todo caso un “aplanamiento de los pagos con el fin de hacer viable la
financiación de los pagos a realizar por Defensa contra el presupuesto del
Departamento.
Por otro lado nos enfrentarnos con el verdadero factor

condicionante de todo el proceso: la capacidad financiera de la AGE.
Durante el año fiscal de 2013 la economía española mantuvo su ritmo de
recesión 25 lo que afecta directamente a los ingresos del Estado en el
sentido de una reducción. La consecuencia es la necesidad de ajuste del
gasto para evitar salirnos de los límites de endeudamiento acordados con
la Unión Europea, consecuencia de nuestra integración en la Unión
Económica y Monetaria (UEM). La consecuencia que hemos planteado y
analizado es que donde más va a afectar en los presupuesto es sobre el
capítulo 6 de Inversiones. Esto se debe a que los capítulos 1 Personal y 2
Gastos Corrientes, están condicionados en cuanto a su volumen de gasto
como cautivo puesto que el personal no puede desaparecer del
presupuesto de manera caprichosa. Lo mismo en cuanto a los gastos de
funcionamiento que se han reducido hasta límites que sólo pueden ser
superados a la baja realizando una profunda revisión y reestructuración
de la organización actual, cosa que parece que no está en el ánimo de las
Autoridades con capacidad para plantearlo y llevarlo a cabo en un plazo
relativamente corto como para poder influir en los niveles de necesidad
financiera.
En este sentido restrictivo que se retroalimenta entre déficit y

límites del déficit, las previsiones más conservadoras contenidas en el
artículo 47 de la LGP en cuanto a límite de compromisos para ejercicios
futuros están siendo superadas por las disminuciones de dotaciones
presupuestarias. En algunos casos ya nos hemos encontrado con que los
compromisos contractuales firmes o esperados superan ampliamente las
dotaciones recogidas en las Leyes de Presupuestos de los años 2013 y
2014. Normativamente ha provocado una modificación de la citada LGP,
incluyendo el artículo 47 bis,, contemplando la posibilidad de cancelar
24
Ver Acuerdo del Consejo de 2 de Agosto de 2013.
25
Según el INE, el PIB a precios de mercado fue de -1,6 en 2012 y -1,2 en 2013.
compromisos en el caso de replantearse los niveles de necesidad a causa

de la falta de financiación adecuada y suficiente.
La primera observación que podemos percibir de este cruce entre

estos dos “subconjuntos” es que cada vez es menor el conjunto
intersección entre Prioridades OCM´s- Programación ORM´s y capacidad
financiera vía presupuestaria desde la AGE a la Sección 14 del
Presupuesto: Ministerio de Defensa.
Si ahora incluimos el otro subconjunto: “corebusiness” de la

defensa, el conjunto intersección es todavía más reducido. Lógicamente,
al haber establecido como restricción en cuanto a ámbito de contratación
aquellos bienes o servicios específicos de la Defensa. Pero no cualquiera
que pueda arrogarse alguna autoridad con poderes adjudicadores, sino
sólo aquellos a los que se refiere la citada Directiva 81; es decir, los
sujetos al Artículo 296 del Tratado de Lisboa.
Por supuesto que es consecuencia de la exclusión de la

contratación por los Órganos de Contratación del Ministerio de Defensa
de aquellos contratos que sean considerados “impropios”; es decir,
aquellos que puedan ser demandados por otros organismos de la
Administración y que puedan ser gestionados unificadamente desde el
Ministerio de Hacienda por las Autoridades designadas para toda la
Administración; momento donde se obtendrán ahorros en el precio y
garantía en cuanto a la ejecución de los servicios o suministro de los
bienes. Esto permite a las unidades de contratación de cada sección
presupuestaria dedicarse a aquellos adquisiciones que aporten valor
diferencial a la organización; y están relacionadas con la justificación de
la propia existencia diferenciada dentro de la Organización del Estado.
En el caso de Defensa, a las adquisiciones específicas para la

Defensa para lo que va a utilizar la normativa específica de la Ley de
Contratos del Sector Público en los ámbitos de la Defensa y de la
Seguridad derivada de la trasposición de la Directiva 81/2009. Al ser
bienes y servicios para los que se considera no existe mercado (mercado
imperfecto: único demandante y muchas veces único oferente) tampoco
existe precio, por lo que la contrapartida económica al suministro o
prestación de servicios va a tener que hallarse por procedimiento
especiales de evaluación de costes de la oferta o incurridos. En cualquier
caso, a través de técnica de auditoría y pactado por negociación entre las
PANEL VI: 1425
partes implicadas. Aquí es donde vamos a poder encontrar la eficiencia

en ala gestión económico-contractual; que sumada a la eficiencia por
consolidación de demanda a nivel de administración puede proporcionar
ahorros tanto en costes a pagar como en los de gestión de los propios
contratos, aspecto este bastante importante en un escenario de reducción
de personal ante la casi nula reposición de personal técnico en algunos
ámbitos en beneficio de otros más operativos.
Resultado de todo el planteamiento e intersección de los tres

condicionantes tenemos cómo dicha intersección queda reducida a un
ámbito muy restringido, de grandes volúmenes de esfuerzo económico en
una programación plurianual que permita tanto el poder afrontar los
pagos de los compromisos; como el establecimiento de un tejido
industrial específico para la defensa y su continuidad. De forma que se
alcancen tanto los objetivos a nivel de suministro y mantenimiento de los
equipos en servicio, como la “soberanía operativa”, en cuanto a disponer
de capacidad tecnológica y de knowhow, que permita respuesta temprana
en apoyo a las capacidades militares requeridas en cada momento para
afrontar con realismo y expectativas de éxito ante cualquier amenaza
esperada y/o esperable a la soberanía e integridad nacional de España.
Libros
“Reforma de las Administraciones Públicas”. Comisión para la Reforma de las
Administraciones Públicas. Ministerio de Hacienda y Administraciones
Públicas y Ministerio de la Presidencia. 2013
Perdices Mañas, J.A.
----- (2011) “Las Adquisiciones Públicas y la Industria de Defensa”. En M.
Requena, “La seguridad y la defensa en el actual marco socio-económico:
Nuevas estrategias frente a nuevas amenazas”. Madrid: IUGM. Pp. 1457-
1475.
----- (2012) “La Información sobre los Presupuestos de Defensa: entre los
números y las percepciones” Revista General de Marina, Noviembre
2012. Pág. 49-57.
Fuentes normativas
Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se autoriza al Ministerio de
Defensa a adquirir compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros
para atender a reprogramaciones, ajustes de anualidades y nuevos
proyectos correspondientes a Programas Especiales de Modernización, de

2 de Agosto de 2013.
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité
Económico y Social y al Comité de las Regiones, de 5 de diciembre de
2007: Una estrategia para una industria de defensa europea más fuerte y
más competitiva. COM (2007) 764.
Comunicación Interpretativa de la Comisión, de 7 de diciembre de 2006, sobre
la aplicación del Artículo 296 del Tratado en el ámbito de las
adquisiciones de defensa. COM (2006) 779.
Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de
2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de
contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de
los servicios postales.
Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de
2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los
contratos públicos de obras, de suministro y de servicios.
2009, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de
determinados contratos de obras, de suministro y de servicios por las
entidades o poderes adjudicadores en los ámbitos de la defensa y la
seguridad, y por la que se modifican las Directivas 2004/17/CE
y 2004/18/CE.
Extracto de la Decisión del Consejo 255/58 de 15 Abril 1958. Consejo de la
Unión Europea, 26 de Noviembre de 2008. 14538/4/08 REV 4.
Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el
año 2014. BOE 309, de 26 de diciembre de 2013.
Ley 24/2011, de 1 de agosto, de Contratos del Sector Público en los ámbitos de
la Defensa y de la Seguridad. BOE 184, de 2 de agosto de agosto de
2011.
Ley 39/2007 Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar. BOE 278,
de 20 de noviembre de 2007.
Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. BOE 284, de 27 de
noviembre de 2003.
Orden Ministerial núm. 37/2005, de 30 de marzo, por la que se regula el proceso
de Planeamiento de la Defensa. BOE 68, de 8 de abril de 2005.
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, firmado en Lisboa el 13
de diciembre de 2007 (2007/C 306/01).
Versión consolidada del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
(2008/C 115/01).
PANEL VI: 1427

ABC- EFE. (2014) “Eurostat confirma que España cerró 2013 con un déficit del
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----- (2013)” El presupuesto que viene: por dónde cortar” (consultado el 24 de
julio de 2013).
----- (2013) “Cañones o mantequilla” (consultado el 18 de octubre de 2013).
----- (2014) “Otro planeamiento de la defensa” (consultado el 25 de marzo de
2014).
EL RÉGIMEN ECONÓMICO DE LAS
ENCOMIENDAS DE GESTIÓN DE CONTENIDO
MATERIALMENTE CONTRACTUAL
PABLO VELASCO CARDENAL*
RESUMEN
El régimen económico de las encomiendas de gestión de contenido

materialmente contractual es un aspecto sustancial de esta figura que, sin
embargo, se encuentra regulado de forma concisa, recogiéndose
únicamente que su retribución se fijará por referencia a tarifas. El objeto
de la presente comunicación es analizar dicha regulación y valorar el más
adecuado sistema de retribución de las mismas, partiendo de que debería
acudirse al instrumento de las encomiendas de gestión cuando su
utilización fuese más eficiente para las Administraciones Públicas y para
los demás entes, organismos o entidades en cuanto poderes
adjudicadores.
PALABRAS CLAVE: Encomienda de gestión, régimen económico, retribución,

tarifa, eficiencia.
*
Máster en Gestión de Contratos y Programas del Sector Público
1. PLANTEAMIENTO
Las encomiendas de gestión de contenido materialmente

contractual, es decir, los negocios jurídicos que tienen por objeto la
realización de una prestación propia de un contrato de obras, de
suministro o de servicios a cambio de una contraprestación económica,
que son llevadas a cabo por parte de las Administraciones Públicas y de
otros entes, organismos o entidades como poderes adjudicadores, se
encuentran reguladas de forma concisa en los artículos 4.1.n) y 24.6 del
Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se
aprobó el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (en
adelante, el “TRLCSP”) y son un fenómeno muy extendido en el
Derecho público español.
Su régimen económico es un aspecto sustancial de esta figura que,

sin embargo, se encuentra apenas regulado, recogiéndose únicamente que
su retribución se fijará por referencia a tarifas, no existiendo en la
normativa disposiciones legales de aplicación general sobre los criterios
para la fijación de dichas tarifas.
Mediante la presente comunicación se pretende analizar dicha

regulación y el más adecuado sistema de retribución de las mismas,
partiendo de que debería acudirse a dicho instrumento de las
encomiendas de gestión cuando la utilización del mismo fuese más
eficiente para las Administraciones Públicas y los demás entes,
organismos o entidades en cuanto poderes adjudicadores1.
1
A este respecto, el “Informe del Consejo de la Comisión Nacional de la
Competencia (CNC)”, aprobado en su sesión de 19 de junio de 2013, página 10,
indica que:
“La CNC debe subrayar que existen importantes deficiencias, claroscuros y
omisiones en el grado de información pública de las encomiendas de gestión.
Sin perjuicio (…) de que la práctica de determinadas Administraciones en
particular sea más favorable a la publicidad, el nivel general de transparencia
en relación con la asignación, contenido y ejecución de las encomiendas de
gestión es considerablemente bajo.”
PANEL VI: 1431
2.- LA BÚSQUEDA DE MAYOR EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA
Las diferentes Administraciones Públicas, en el ejercicio de sus

competencias, tienen encomendadas por la normativa aplicable una serie
de fines y de objetivos y, al efecto, se las trata de dotar de los medios
necesarios para la consecución y el logro de los mismos, pudiendo ser
asimiladas en este sentido a las empresas de carácter privado. A este
respecto indica MARTÍN (2004) que la política empresarial pretende
armonizar, utilizar al máximo y sacar el mejor partido de los medios
disponibles en una organización, siendo en la actualidad dichas
pretensiones aplicables también a la Administración Pública en general,
que aspira a sacar el máximo partido de sus efectivos para alcanzar
mayor eficiencia y operatividad2.
La extrapolación de las técnicas utilizadas en las empresas

privadas a la Administración Pública es un fenómeno que se da hoy en
día con mayor fuerza, especialmente en lo relativo a la mejora continua
de la calidad de los servicios unido al aquilatamiento de los costes. Existe
dentro de las Administraciones Públicas un interés creciente por técnicas
como la estrategia de la calidad total, que tiene por objeto contribuir al
desarrollo de una Administración que funcione mejor y resulte menos
costosa 3 . En concreto, las técnicas de las empresas privadas pueden
2
MARTÍN (2004, págs. 51 y 52). Al respecto, también indica que:
Ciertamente, sería ingenuo pretender una asimilación integral entre técnicas
gestoras empresariales privadas y técnicas gestoras públicas, y ello porque nos
falta aquí el módulo capital para valorar y ponderar la operatividad y el éxito
de las empresas: el lucro”.
3
En este sentido, MARTÍN (2004, pág. 58), establece que las principales pautas
que desenvuelve la estrategia de calidad total son las siguientes:
Óptima atención al cliente externo, pero también al interno integrado en la
organización.
Participación concienciada de todos los miembros de la Organización,
eliminando barreras como los estándares de trabajo, consignas y metas
numéricas.
Liderazgo impulsor de los dirigentes.
Mejora continuada del proceso.
Programas de formación y autodesarrollo.
Objetivo: <<defectos cero>>.”
entenderse perfectamente intercambiables en los casos de organización

de la actividad administrativa mediante diversas fórmulas, como por
ejemplo son las sociedades mercantiles de titularidad pública, cuyo
capital en su totalidad debe ser de titularidad pública4.
Tal y como se recoge en la normativa general de procedimiento

administrativo 5 , las competencias de los diferentes órganos de las
Administraciones Públicas son irrenunciables y se deben ejercer
precisamente por los órganos que la tengan como propia. No obstante, la
normativa administrativa prevé la existencia de lo que se viene a
denominar técnicas de transferencia por parte de los órganos
administrativos o de las Entidades de derecho público bien, por un lado,
de la titularidad y del ejercicio de las competencias o bien, por otro lado,
del ejercicio de la competencia sin que afecte a su titularidad, siendo en
este segundo supuesto donde se encuadra la técnica de la encomienda de
gestión.
No obstante, este tipo de fórmulas sería conveniente que fuese

tratado por la normativa que lo regula con mayores cautelas y
limitaciones que las actualmente establecidas, ya que, en caso contrario,
como indica el GARCÍA DE ENTERRÍA (2004, pág. 94), podríamos estar
ante entes”(…) instrumentales que pululan en nuestra Administración
como técnica algo cínica, podemos decir, de “huida del Derecho
Al respecto, también indica que “La calidad total como fin puede ser asumida
sustancialmente por la Administración Pública y en particular por las
Administraciones del espectro servicial, aun cuando deban modularse sus
fundamentos, insertándolos en los parámetros directivos de los entes públicos”.
4
Sobre las relaciones previstas en el TRLCSP entre el sector público y el sector
privado, HUERTA (2008, pág. 68), indica que:
“(…) hay que destacar que la reforma contractual va a obligar a modificar los
procedimientos de control y gestión. Ya no nos encontramos con los sujetos
enfrentados de Administración y empresario que configuraban las tradicionales
partes de un contrato. Son los escenarios de política macroeconómica los que
exigen y demandan transparencia que eviten ineficiencias y corrupciones. Al
mismo tiempo se hace necesario configurar nuevos métodos de cooperación,
que de no establecerse, harán inevitable la reforma contractual por no poderse
controlar las políticas de gasto”.
5
Conforme a lo establecido en el artículo 12 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común (en adelante, “LRJPAC”).
PANEL VI: 1433
Administrativo”“, encontrándonos con actuaciones “que sustraen

sistemáticamente sectores enteros (cuando no Comunidades Autónomas
o Municipios enteros, sistemáticamente) de la actuación administrativa
al necesario imperio del Derecho público (arts. 105 y 106.1 de la
Constitución)”.
En este mismo sentido, COSCULLUELA (2003) advierte de que la

Administración institucional conlleva un proceso de descentralización
funcional en el que se produce una “manipulación jurídica” del aparato
organizativo de la Administración matriz, al crear una nueva Entidad
dotada de personalidad jurídica independiente, pudiendo estar basada
dicha descentralización en dos causas6:
a.- Por un lado, ser un proceso al que se recurre para obtener una
mayor eficacia, lo que conlleva un desdoblamiento o separación de
los centros de toma de decisiones y de responsabilidad de la
gestión inmediata.
b.- Por otro lado, ser un proceso al que se recurre como una huida del
Derecho público, es decir, del condicionamiento de los controles
de legalidad, gasto público y garantías del administrado.
Concluyendo, tal y como se ha indicado, las Administraciones

Públicas cada vez más están asumiendo objetivos y medios que las
aproximan a las empresas de carácter privado7, lo que está produciendo
un fuerte desarrollo de la Administración instrumental, con los riesgos
6
Sobre la materia, COSCULLUELA (2003, pág. 283), indica que:
“Esta tendencia a la huida se ha agudizado en los últimos años en nuestro país,
buscando a menudo no sólo escapar a esos controles generales de la acción
administrativa y una flexibilidad en las actuaciones por desempeñarlas en
competencia con los particulares, sino a veces otros fines poco convincentes,
que rayan lo pintoresco, como son los de lograr un mayor margen retributivo
para determinado personal. Así, esta tendencia ha llegado incluso a afectar a
funciones clásicas de imperium en la acción estatal, como la tributaria. Pero
frente a esta alarmante tendencia, cuando afecta a funciones públicas
tradicionales de imperium, debe recordarse que es en el Derecho público en el
que se encuentran instrumentadas las garantías de los derechos individuales y
de los controles políticos y financieros de la acción pública, y que todo
escapismo injustificado de este Derecho constituye un peligro o una
disminución potencial de aquellas garantías y controles”.
7
Al respecto, resulta de interés consultar el artículo de CANALES (1998).
que ello conlleva. La encomienda de gestión sería a priori, por tanto, una
técnica que puede utilizarse en aras del principio de eficacia, es decir, el
órgano encomendante tiene objetivos encomendados que no puede
cumplir o que puede hacerlo de forma menos eficaz que el órgano que
resulte encomendado, debido a lo cual se justificaría precisamente la
encomienda, tal y como señala ÁVILA (2003, pág. 284).
Tal y como indica el Tribunal de Cuentas (2013, pág. 17), en

relación con la figura de las encomiendas de gestión, “Se trata de una
situación cada vez más frecuente como consecuencia de las tendencias al
sometimiento a derecho privado de la gestión pública, hoy imperantes,
que se manifiestan no solo en pasar a manos privadas la prestación de
ciertos servicios públicos, sino en crear entes con personalidad jurídica
propia, que se rigen por el derecho privado, pero que revisten carácter
instrumental respecto de la Administración que las crea, para realizar
funciones propias de éstas”.
No obstante lo indicado, la técnica de la encomienda de gestión en

muchos casos no suele responder, como más adelante se analizará, a
criterios de estricta eficacia, sino, más bien, a criterios de oportunidad
basados en la aplicación a las entidades encomendadas de una normativa
mucho menos estricta en materia de contratación y control presupuestario
y del gasto, lo que hace cuestionarse en parte si la escueta normativa
reguladora de la encomienda de gestión, lejos de ser un elemento
dinamizador de la gestión, es un riesgo para la garantía de los principios
que deben presidir toda actuación de las Administraciones Públicas8.
8
GONZÁLEZ GARCÍA (2007, pág. 218), indica que:
“En la actividad pública vinculada a la contratación administrativa, una de las
cuestiones que suscitado más controversia es la relativa a la utilización por
parte de las Administraciones Públicas de entidades instrumentales –ya sean
entidades de Derecho público, ya sometidas al ordenamiento jurídico-privado–,
a las que se encomienda directamente –esto es, sin someter los encargos al
régimen derivado de las Directivas comunitarias de contratación pública– la
realización de ciertas actividades de gestión, construcción y explotación de
obras públicas. Obviamente, se trata de un problema en el se alega la
vulneración de las reglas del Derecho de la competencia y se pretende, en
consecuencia, que esta adjudicación a los entes instrumentales se realice a
través de mecanismos concurrenciales, al igual que ocurre con los trabajos que
realizan contratistas privados.
PANEL VI: 1435
3. LAS ENCOMIENDAS DE GESTIÓN DE CONTENIDO MATERIALMENTE

CONTRACTUAL.
Las encomiendas de gestión de contenido materialmente

contractual son los negocios jurídicos que tienen por objeto la realización
de una prestación propia de un contrato de obras, de suministro o de
servicios a cambio de una contraprestación económica, que son llevadas a
cabo por parte de las Administraciones Públicas y de otros entes,
organismos o entidades como poderes adjudicadores. Tal y como ya se ha
indicado, se encuentran reguladas de forma concisa en los artículos 4.1.n)
y 24.6 del TRLCSP, lo que ha facilitado que sea un instrumento
frecuentemente utilizado por todas las Administraciones Públicas,
conllevando hasta la fecha una huida importante de las normas
reguladoras del Derecho público9.
Dichas encomiendas de gestión no deben confundirse con la

figura de la encomienda de gestión relativa a las actividades o
actuaciones que por su contenido sean ajenas a la legislación de
contratación pública y no guarden relación con ella, regulada en el
artículo 15 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, en adelante, la “LRJPAC”.
El problema es de especial significación en este momento debido a que, por

razones varias, las Administraciones Públicas están haciendo un uso intensivo
de las entidades instrumentales para la realización de actividades públicas, con
el agravante de que las Directivas comunitarias no han sido especialmente
útiles para la resolución del posible conflicto con otras áreas del Derecho
comunitario, algunas de ellas con un peso específico considerable en los
últimos años”.
9
Conforme a lo establecido en el “Informe de fiscalización de la encomienda de
gestión regulada en la legislación de contratación pública de los Ministerios,
Agencias y Organismos Autónomos del Área Político – Administrativa del
Estado, ejercicios 2008 – 2012”, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas
en su sesión de 28 de noviembre de 2013, durante el período indicado se
realizaron por los Ministerios 1047 encomiendas de gestión, por un importe
total de 1.508.354.356,69 euros, y por los Organismos Autónomos y Agencias
Estatales 1036 encomiendas de gestión, por un importe total de 443.442.621,02
euros.
Todo ello sin entrar a valorar el número y el importe de las encomiendas de
gestión llevadas a cabo por las Administraciones Públicas autonómica y local.
El artículo 4.1.n) del TRLCSP dispone que están excluidos del

ámbito de dicha norma los negocios jurídicos en cuya virtud un poder
adjudicador encargue a una entidad, que tenga atribuida la condición de
medio propio y servicio técnico del mismo, la realización de una
determinada prestación. No obstante, los contratos que deban celebrarse
por las entidades que tengan la consideración de medio propio y servicio
técnico, para la realización de las prestaciones objeto del encargo, sí que
quedan sometidos al TRLCSP, en los términos que sean procedentes de
acuerdo con la naturaleza de la entidad que los celebre y el tipo, así como
cuantía de los mismos.
Por su parte, el artículo 24.6 del TRLCSP establece los requisitos

que deben cumplir las encomiendas de gestión de contenido
materialmente contractual:
1º.- Los entes, organismos y entidades del sector público pueden ser
considerados medios propios y servicios técnicos de aquellos
poderes adjudicadores para los que realicen la parte esencial de su
actividad cuando éstos ostenten sobre los mismos un control
análogo al que pueden ejercer sobre sus propios servicios. Si se
trata de sociedades, además, la totalidad de su capital tendrá que ser
de titularidad pública.
Respecto a este requisito, NOGUERA (2010, pág. 177) destaca que

“(…) debe hacerse por parte del TJUE un esfuerzo por acabar de
precisarlo, ya que el objeto de los entes instrumentales medio
propio suele ser recogido en sus estatutos legales de una forma
amplia, incluyendo encargos o negocios internos o domésticos y
actividades de mercado. (…) tales actividades de mercado deben
ser excepcionales y, de darse la condición de medio propio, debe
estar sujeto a revisiones periódicas, para poder ir comprobando si
sigue ejerciendo la parte esencial de la actividad para la
Administración que lo controla”.
2º.- En todo caso, se entiende que los poderes adjudicadores ostentan

sobre un ente, organismo o entidad un control análogo al que tienen
sobre sus propios servicios si pueden conferirles encomiendas de
gestión:
PANEL VI: 1437
a.- Que sean de ejecución obligatoria para ellos de acuerdo con

instrucciones fijadas unilateralmente por el encomendante; y
b.- Cuya retribución se fije por referencia a tarifas aprobadas por la
entidad pública de la que dependan.
A este respecto, NOGUERA (2010, pág. 178) indica que “Por lo que
se refiere a los dos requisitos que deben concurrir para la ruptura de
la presunción de existencia de contrato y que, en consecuencia, no
entren en juego las normas aplicables a los mismos, y nos hallemos
ante un supuesto de medio propio, cabe decir en relación con el
primero de ellos, esto es, el del “control análogo al que se ejerce
sobre sus propios servicios”, que no parece recogerse fielmente la
doctrina comunitaria (Teckal) sobre el mismo (…). Un concepto de
control, por tanto, que no sigue el camino trazado por la Sentencia
Carbotermo cuando indica que aquél ha de consistir en una
“influencia decisiva sobre los objetivos estratégicos y decisiones
importantes de la entidad medio propio”. Dando paso, por
consiguiente, a un concepto laxo de medio propio”.
3º.- La condición de medio propio y servicio técnico de las entidades

que cumplan los criterios mencionados debe reconocerse
expresamente por la norma que las cree o por sus estatutos, que
deben determinar las entidades respecto de las cuales tienen esta
condición y precisar el régimen de las encomiendas que se les
puede conferir o las condiciones en que puede adjudicárseles
contratos, y determina para ellas la imposibilidad de participar en
licitaciones públicas convocadas por los poderes adjudicadores de
los que sean medios propios, sin perjuicio de que, cuando no
concurra ningún licitador, pueda encargárseles la ejecución de la
prestación objeto de las mismas.
Respecto a esta exigencia, REBOLLO (2003, pág. 378) indica que la

misma “(…) carece de sentido por cuanto lo importante es que la
entidad de que se trate sea verdaderamente “medio propio”, esto es,
que reúna los requisitos al margen de que la norma lo declare o no”.
4. NATURALEZA JURÍDICA
Respecto a la naturaleza jurídica de la técnica de la encomienda

de gestión, con carácter general, analizando la regulación de las
encomiendas de gestión tanto artículo 15 de la LRJPAC y de los artículos
4.1.n) y 24.6 del TRLCSP, cabe efectuar una clasificación entre los
autores que entienden que se trata de una relación jurídica de carácter
jerárquico frente a los autores que entienden que se trata de una relación
jurídica de carácter contractual.
4.1. Naturaleza jerárquica
Como exponentes de la doctrina que entiende que la naturaleza de

la relación jurídica entre órgano encomendante y entidad encomendada es
de carácter jerárquico cabe destacar, por un lado, a PARADA (2008, págs.
56 y 57), para quien la extensión de la técnica de la encomienda de
gestión a la relaciones entre órganos o Entidades de una misma
Administración es una evidente exageración normativa, dado que al estar
ante un supuesto de colaboración interna dentro de una misma
Administración, se debiera imponer cuando sea necesario desde los
poderes de la jerarquía con toda naturalidad, sin necesidad de acuerdo
entre los órganos o Entidades ni requisito alguno de publicidad, pues no
se alteran las competencias jurídicas de los órganos.
En el mismo sentido, señala FERNÁNDEZ FARRERES (1997, pág.

148) que la encomienda de gestión entre órganos pertenecientes a una
misma Administración es un supuesto delegativo en las relaciones
interorgánicas, en las que se satisfacen las finalidades que la encomienda
comporta como un ordinario supuesto de colaboración interna entre
órganos de una misma Administración, y ello se impone con total
naturalidad desde la jerarquía administrativa.
Asimismo, GALLEGO (1990)10 , al efectuar la distinción entre la

delegación de competencias y la encomienda de gestión, deja entrever la
10
Al respecto, GALLEGO (1990, pág. 96 a 99), señala que:
“La llamada encomienda de gestión de servicios ordinarios es un supuesto de
mandato o encargo jurídico público de la Comunidad a la Entidad Local para
PANEL VI: 1439
naturaleza jerárquica de ésta última. Para este autor, ambas figuras se

diferencian con claridad: en el primer caso estamos ante una
Administración desconcentrada y en el segundo caso ante una
Administración mandataria. En la delegación, el delegado actúa en su
propio nombre y bajo la propia responsabilidad, que se concreta en la
facultad de autoorganizar los servicios delegados y de gestionarlos bajo
su propia responsabilidad, aunque sujeto a la tutela legal y material del
delegante11; en la encomienda, la entidad encargada actúa como órgano
de la autoridad que encarga la gestión ordinaria de los servicios, es decir,
en su nombre, y sin responsabilidad propia, sujeto a tutela orgánica.
Finalmente, cabe resaltar los orígenes de la figura objeto de

estudio para COSCULLUELA (2003, pág. 180), que, tal como la diseña la
Ley, la equipara con la figura que la doctrina tradicional denominaba
auxilio en el ejercicio de competencias propias de otro órgano, aunque el
auxilio tenía carácter ocasional y no permanente como parece tener la
finalidad de la encomienda.
4.2. Naturaleza convencional
Por lo que se refiere a los autores que defienden la naturaleza

convencional de la encomienda de gestión, se puede citar, por una parte,
que ésta gestione determinados servicios en nombre y por cuenta de aquélla, en

una relación de tutela orgánica.
Este supuesto es diferente de la llamada Organleihe, literalmente préstamo de
órganos o préstamo institucional (WOLFF-BACHOF, Verwaltungsrecht II, 4ª
Edición, 1976, pág. 62) del Derecho alemán; en este supuesto de préstamo
institucional el Estado encarga a determinado órgano de otra persona jurídica
que gestione determinadas competencias propias del Estado o de la Región”.
En el mismo sentido, también GALLEGO (1992, págs. 549 a 620).
11
Respecto de la delegación de competencias, MESEGUER (2001, pág. 13), indica
que:
“En la delegación de competencias (también llamada de facultades,
atribuciones o funciones) no se produce una transferencia de titularidad de la
competencia, sino sólo de su ejercicio, de donde se desprende un régimen de
imputación de la actuación administrativa radicalmente opuesto al de la
desconcentración. Tampoco tiene por qué ser destinatario de la delegación un
órgano jerárquicamente inferior al que delega, ni, finalmente, se lleva a cabo
mediante una norma, sino por un acto. Así lo reiteran numerosas sentencias, en
concreto la STS de 25 de abril de 1983 (…)”.
a GONZÁLEZ NAVARRO (2003)12, para quien la encomienda de gestión no

transfiere ni la titularidad de la competencia ni de su ejercicio, teniendo
idéntica naturaleza que el arrendamiento de servicios contemplado en la
legislación local, pero que mientras en ésta pueden ser arrendatarios los
particulares con toda normalidad, y salvo supuestos de excepción, en la
encomienda de gestión los particulares no pueden aparecer nunca como
“encomenderos”.
Por otra parte, para SÁNCHEZ SÁEZ (2004, pág. 239), la

encomienda de gestión es un negocio jurídico bilateral que consta de dos
fases bien definidas: en la primera, puede decirse que existiría una
primera etapa de actividad interna en la que un órgano o Entidad toma la
decisión unilateral de encomendar una actividad por razones de eficacia,
y decide qué otro órgano o Entidad de la misma o distinta Administración
podría cumplir mejor dicha tarea; en una segunda fase, se perfeccionaría
el negocio jurídico en sí, a través de convenio (en los casos en que así
sea) o del dictado de la Resolución por la que el órgano encomendante
ordena a otro inferior la realización de la actividad encomendada (en los
casos en que así se prevea).
En el mismo sentido MANTECA (2009ª, pág. 498) indica que la

encomienda de gestión es una institución administrativa que se parece,
por su forma y contenido, a los exhortos judiciales 13 , que son
instrumentos en los que se materializa y toma forma la cooperación
judicial, una especie de concesión de servicios entre entidades públicas, y
también una respuesta al deber de auxilio entre instituciones en
aplicación de lo dispuesto en el artículo 4 de la propia LRJPAC.
12
Continúa al respecto indicando GONZÁLEZ NAVARRO, F. (2003, págs. 358 a
360), que:
“Pues bien, a mí me parece que lo que la LRJ-PAC designa como encomienda
de gestión en este artículo 15, sintagma cuya eufonía resulta innegable,
constituye, en unos casos, un arrendamiento de obra (realización de actividades
de carácter material –recogida de basuras– o técnico –elaboración de un plan
de urbanismo–), y en otros, un arrendamiento de servicios (práctica de
notificaciones), lo que no impide que, a veces (como en el ejemplo citado de la
recogida de basuras) sea difícil separar lo que es actividad material de lo que
es <<actividad de servicios>> (que entiendo quiere decir <<prestación>> del
mismo)”.
13
En el mismo sentido, VÁZQUEZ (1993, pág. 49).
PANEL VI: 1441
4.3. Naturaleza mixta
Analizadas ambas interpretaciones doctrinales relativas a la

naturaleza de la relación jurídica entre órgano encomendante y entidad
encomendada bien como de carácter jerárquico o bien como de carácter
contractual, podría indicarse que nos encontramos ante una naturaleza de
carácter mixto, dependiendo de la relación existente entre órgano
encomendante y la entidad encomendada. Si la encomienda de gestión se
efectuase entre órganos o Entidades de la misma Administración Pública
cabría defender que estamos ante una relación jurídica de carácter
jerárquico entre el órgano encomendante y la entidad encomendada, al
tener que establecerse dicha relación mediante un acuerdo del primero al
que estaría obligada la segunda.
Por el contrario, en el supuesto de encontrarnos ante una

encomienda de gestión a efectuar entre órganos o Entidades de distintas
Administraciones Públicas, cabría defender que nos encontramos ante
una relación jurídica de carácter contractual, ya que la LRJPAC establece
que la encomienda de gestión debe formalizarse mediante el
correspondiente convenio, no existiendo al respecto una relación
jerárquica entre órganos de diferentes Administraciones Públicas.
5. RÉGIMEN ECONÓMICO
El régimen económico de la encomienda de gestión es un aspecto

sustancial de esta figura, ya que, como indica el Tribunal de Cuentas en
su “Informe de fiscalización de la encomienda de gestión regulada en la
legislación de contratación pública de los Ministerios, Agencias y
Organismos Autónomos del Área Político – Administrativa del Estado,
ejercicios 2008 – 2012”, aprobado por el Pleno en su sesión de 28 de
noviembre de 2013, pág. 53, es “(…) parte sustancial de la causa del
negocio, esto es, con carácter general, debe acudirse a la encomienda de
gestión cuando la utilización este medio es más eficiente, aunando
eficacia y economía, para la Administración”. Partiendo del estudio
realizado en el mencionado informe, se procede a analizar dicho régimen

económico14.
5.1. Regulación
En el TRLCSP no hay una regulación general relativa a la

retribución por la realización de las encomiendas de gestión. La única
previsión es la referente a que la retribución se hará mediante tarifas,
recogida en el artículo 24.6 del TRLCSP, en el que se establece que “En
todo caso, se entenderá que los poderes adjudicadores ostentan sobre un
ente, organismo o entidad un control análogo al que tienen sobre sus
propios servicios si pueden conferirles encomiendas de gestión que sean
de ejecución obligatoria para ellos de acuerdo con instrucciones fijadas
unilateralmente por el encomendante y cuya retribución se fije por
referencia a tarifas aprobadas por la entidad pública de la que
dependan.” Del análisis de los expedientes fiscalizados por el Tribunal de
Cuentas en el informe anteriormente citado, se concluye que
sistemáticamente el sistema de retribución adoptado es el de tarifas,
teniendo carácter residual la aplicación de otro sistema distinto, que se
limita a supuestos en que se carezca de tarifas aprobadas. En todo caso,
“(…) la sustitución de la tarifa por otro medio de retribución debe estar
contemplada en el régimen de la encomienda, pues no es facultad del
encomendante prescindir de las tarifas, cuando estuvieran fijadas
previamente” (Tribunal de Cuentas 2013, pág. 53).
Por lo que se refiere al concepto de tarifa, éste es el establecido en

el TRLCSP para hacer referencia a los precios a satisfacer por los
usuarios de las concesiones de obras o servicios, en concreto, es el
14
Por su parte, tal y como se indica en la Circular 6/2009 “Asunto: Relación entre
el artículo 15 de la LRJ-PAC y artículo 24.6 de la LCSP”, pág. 10, en las
encomiendas de gestión de contenido materialmente contractual la
contraprestación económica es un elemento sustancial: “Así la figura de la
encomienda de gestión a que se refiere el artículo 15 de la LRJ-PAC queda
circunscrita, siendo este su ámbito propio, a aquellas actividades o actuaciones
que por su contenido sean ajenas a la legislación de contratación pública y no
guarden relación con ella; por su parte, la figura de la encomienda de gestión a
que se refieren los artículos 4.1.n) y 24.6 de la LCSP queda limitada, siendo
éste su ámbito propio, a aquellas actuaciones que consisten en la realización de
prestaciones propias de los contratos de obras, suministros y servicios a
cambio de una contraprestación económica”.
PANEL VI: 1443
importe que se satisface por “unidad productiva” o por “unidad

producida” por el órgano contratante o por el usuario15.
Respecto al órgano que debe aprobar las tarifas, conforme a lo

dispuesto en el artículo 24.6 del TRLCSP, deben ser aprobadas por la
entidad pública de la que dependa la entidad encomendataria. No
obstante, tal y como se indica en el Informe del Tribunal de Cuentas
(2013, pág. 53), frecuentemente se disocia la dependencia funcional en la
ejecución del encargo, que siempre habrá de ejecutarse conforme a las
instrucciones del órgano de contratación que representa a la entidad
encomendante, y la genérica dependencia administrativa o societaria,
respecto del órgano de adscripción o de tutela, que puede ser una entidad
u órgano distinto del poder adjudicador encomendante, concluyéndose
que “Del tenor del segundo párrafo del art. 24.6 TRLCSP parece
desprenderse que la fijación de tarifas no es competencia que se atribuya
a la entidad encomendante, en su condición de tal, sino a la “entidad de
la que dependan” los entes encomendatarios”16.
15
Al respecto, el Informe de la Comisión Nacional de la Competencia (2013, pág.
42) aprobado en su sesión de 19 de junio de 2013, indica que “Los ingresos que
recibe un medio propio por desarrollar una encomienda de gestión son,
fundamentalmente, el resultado de multiplicar las tarifas por los conceptos que
componen la encomienda (unidades producidas en el caso de bienes o personal
empleado en el caso de los servicios) por el número de unidades producidas o
empleadas (en el caso del personal, medido en términos de horas). A esto habrá
que añadirle, en su caso, el coste de materiales o equipos necesarios para
desarrollar la actividad, no imputables a otras unidades de coste, así como el
montante (estimado) de los trabajos a subcontratar por no poder realizarlos la
entidad encomendataria con sus propios medios. A lo anterior se habrá de
adicionar el margen razonable de beneficio acorde con los riesgos que asume
el medio propio y cuya cuantía varía en función del medio propio (entre un 2%
y un 8% de acuerdo con las contestaciones a la CNC)”.
16
En relación a ello, en el Informe de la Comisión Nacional de la Competencia
(2013, pág. 42) se indica que “En lo que se refiere a las tarifas, los Ministerios
y los medios propios activos en el sector de la consultoría de proyectos a que la
CNC requirió información confirmaron que las tarifas correspondientes a su
actividad se aprueban por parte del órgano ministerial que tenga dicha función
reconocida en la norma reglamentaria de estructura o la orden de delegación
de competencias vigente en el momento. La mayoría de medios propios
manifestaron que, de una manera más o menos articulada, se desarrolla una
5.2. La fijación de la tarifa17
5.2.1. Ausencia de disposiciones legales de aplicación general
Por lo que se refiere a los criterios para la fijación de las tarifas,

no existen disposiciones legales de aplicación general sobre esta materia,
debiendo acudir a las normas particulares de entes concretos. A tales
efectos resulta de gran interés el análisis concreto llevado a cabo por el
Tribunal de Cuentas que, en parte, se expone a continuación.
De un estudio de los diferentes criterios que se utilizan para la

aprobación de las tarifas que retribuyen las encomiendas de gestión
analizadas por el Tribunal de Cuentas, resulta que éstos pueden agruparse
del modo siguiente:
• Costes reales de realización:
Respecto a la Empresa de Transformación Agraria, S.A.

(TRAGSA) la Disposición Adicional 25ª, apartado 7, del TRLCSP
establece una regulación de las tarifas aplicables en los encargos a esta
empresa en los siguientes términos18:
interlocución con el Ministerio antes de que éste fije definitivamente las

tarifas”.
17
El respecto, resulta de interés consultar el Informe 7/2007, de 21 de abril de
2008, de la Junta Superior de Contratación Administrativa de la Generalidad
Valenciana, sobre “Aplicación del sistema de tarifas para la retribución de la
ejecución de las prestaciones encomendadas a las empresas públicas en cuanto
medio propio y servicio técnico de la Generalidad”.
18
En este sentido indica SANTACANA (2010, pág. 12), que: “Para determinar el
presupuesto de ejecución de las actuaciones encomendadas a TRAGSA o a sus
filiales se calculará el coste correspondiente a su realización material
aplicando las tarifas respectivas, al que se añadirán las tasas y los impuestos
que la sociedad estuviere obligada a satisfacer por dicha actuación. Cuando
determinadas unidades no tengan aprobada una tarifa, su coste podrá
valorarse a partir del correspondiente al de los elementos que integren otras
unidades con tarifa aprobada y que también formen parte de la unidad de que
se trate. En el supuesto de que tampoco pudiera aplicarse el procedimiento
descrito anteriormente, su coste será el que figure en el presupuesto aprobado
por la Administración, siendo los costes así determinados válidos solamente
PANEL VI: 1445
“El importe de las obras, trabajos, proyectos, estudios y

suministros realizados por medio del grupo TRAGSA se determinará
aplicando a las unidades ejecutadas las tarifas correspondientes. Dichas
tarifas se calcularán de manera que representen los costes reales de
realización y su aplicación a las unidades producidas servirá de
justificante de la inversión o de los servicios realizados.
La elaboración y aprobación de las tarifas se realizará por las

Administraciones de las que el grupo es medio propio instrumental, con
arreglo al procedimiento establecido reglamentariamente”.
En los mismos términos se pronuncia la Disposición Adicional

10ª de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las
Administraciones Públicas en relación a la Sociedad Estatal de Gestión
Inmobiliaria de Patrimonio, S.A. (SEGIPSA):
“4. El importe a pagar por los trabajos, servicios, estudios,

proyectos y demás actuaciones realizadas por medio de SEGIPSA se
determinará aplicando a las unidades ejecutadas las tarifas que hayan
sido aprobadas por resolución del Subsecretario de Hacienda y
Administraciones Públicas, a propuesta de la Dirección General del
Patrimonio del Estado. Dichas tarifas se calcularán de manera que
representen los costes reales de realización. La compensación que
proceda en los casos en los que no exista tarifa se establecerá, asimismo,
por resolución del Subsecretario de Hacienda y Administraciones
Públicas.”
para la actuación concreta a que se refiera el encargo. La aplicación del

sistema de tarifas previsto en los apartados anteriores servirá de justificante
del importe de los costes reales totales de la actuación de que se trate, no
siendo necesario aportar ningún otro.”
Resulta de interés consultar sobre la materia, entre otros, los informes
siguientes: Informe 1/2007, de 8 de marzo, de la Junta Consultiva de
Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón, sobre “La
consideración de la sociedad estatal TRAGSA como medio propio de la
Comunidad Autónoma de Aragón y la posibilidad de efectuar en su favor
encargos de ejecución”; e Informe 4/09, de 27 de noviembre, de la Junta
Consultiva de Contratación Administrativa el Govern de les Illes Balears, sobre
“Posibilidad de los Consejos Insulares de hacer encargos a TRAGSA.
Consideración de TRAGSA como medio propio de los Consejos Insulares”.
Estos preceptos, pese a que sólo son de aplicación directa a

TRAGSA y a SEGIPSA, se han tomado como referencia en la regulación
de la retribución de otros entes instrumentales a los que se ha conferido la
condición de medio propio, tal y como indica el Tribunal de Cuentas
(2013, pág. 55).
• Costes directos e indirectos más márgenes para atender desviaciones

e imprevistos: entre otros casos, se puede citar el de Ingeniería de
Sistemas para la Defensa de España, S.A. (ISDEFE) y RED.es.
• Costes directos e indirectos más márgenes para atender desviaciones
e imprevistos y márgenes de rentabilidad:
En relación con las empresas y fundaciones del sector público, el

Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de junio de 2008, por el que se
dieron instrucciones para la atribución de la condición de medio propio y
servicio técnico a sociedades mercantiles estatales cuyo capital
corresponde en su integridad a la Administración General del Estado o a
la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales y a fundaciones
constituidas con aportación íntegra de esta entidad, hace mención, en su
apartado 4º, a los costes directos, indirectos así como a márgenes
razonables para imprevistos, añadiendo también el concepto de “margen
de rentabilidad” sin definirlo ni determinarlo:
“1. La retribución abonable a la sociedad por razón de la

encomienda se fijará aplicando las tarifas previamente aprobadas por el
Departamento al que corresponda su tutela funcional o, si ningún
Ministerio tiene atribuida esa tutela, por la Subsecretaría de Economía y
Hacienda, previo informe favorable de la Dirección General del
Patrimonio del Estado en ambos casos. De no existir una tarifa aplicable
a una encomienda específica, la retribución de la misma se fijará por el
mismo procedimiento.
2. En el caso de las sociedades y de las fundaciones a que se refiere

el apartado segundo de este Acuerdo la retribución se fijará por SEPI.
3. La tarifa o la retribución de la encomienda deberán cubrir el

valor de las prestaciones encargadas, teniendo en cuenta para su cálculo
los costes directos y los indirectos, y márgenes razonables, acordes con el
importe de aquellas prestaciones, para atender desviaciones e
imprevistos y de rentabilidad. Estos márgenes figurarán como partida
independiente del resto de la tarifa”.
PANEL VI: 1447
• Coste de del producto o servicio más porcentaje de beneficio

industrial detraídas ayudas públicas:
Como caso particular destaca el de la Fábrica Nacional de

Moneda y Timbre – Real Casa de la Moneda (FNMT-RCM), que en el
artículo 30 de su Estatuto prevé, a modo de compensación para la
inclusión de beneficio industrial en sus tarifas, la detracción de aquellas
partidas que puedan tener la consideración de ayuda pública,
estableciendo que:
“La Fábrica Nacional de Moneda y Timbre-Real Casa de la

Moneda, cuando actúe como medio propio y servicio técnico de la
Administración General del Estado, se atendrá a las tarifas aprobadas
por la administración o poder adjudicador encomendante, teniendo en
cuenta la equiparación entre el coste del producto o servicio y el precio a
repercutir, el cual comprenderá necesariamente un porcentaje de
beneficio industrial, que podrá oscilar en función de los volúmenes
contratados u otras circunstancias objetivamente atendibles de acuerdo
con los mercados correspondientes, quedando excluidas, en todo caso,
cualesquiera partidas que pudieran tener la consideración de ayuda
pública”.
Al respecto, el Tribunal de Cuentas (2013, pág. 55) indica que
“Esta circunstancia parece de difícil integración dado que el hecho

en sí de incluir beneficio industrial en la tarifa puede ser considerado
como una ayuda pública para una entidad que actúa en el mercado”.
5.2.2. Criterio del Tribunal de Cuentas
Llevando a cabo una interpretación integradora de los preceptos

del TRLCSP, de acuerdo con su artículo 4.2, y teniendo en cuenta que se
trata de una relación interna, derivada de una operación no de mercado, el
Tribunal de Cuentas entiende que la fijación de las tarifas debería hacerse
atendiendo a los costes de realización del encargo, pudiendo éstos
contemplar márgenes para atender a desviaciones o imprevistos pero
debiendo éstos liquidarse, justificando así que efectivamente dichas
desviaciones e imprevistos se han producido, y señala que “Sin embargo,
haciendo un análisis de la necesidad de existencia del medio propio, no
es suficiente con que las tarifas consistan en costes reales si estos costes
de producción superasen los costes de mercado, por ineficiencia del
medio propio. Así pues con el parámetro “costes reales” se fija un límite
máximo que deberá ser igual o inferior al valor de mercado, pero no
superior, dado que en este caso estaríamos ante una gestión ineficiente y
el recurso al ente instrumental como medio para proveer a la
Administración de bienes y servicios no estaría justificado, suponiendo
además una restricción a la competencia carente de motivo” 19.
Al respecto, el “Informe del Consejo de la Comisión Nacional de

la Competencia (CNC)”, aprobado en su sesión de 19 de junio de 2013,
alerta de las posibles pérdidas de eficiencia en el aprovisionamiento de
bienes y servicios de las Administraciones Públicas y en el empleo de los
recursos públicos derivadas del empleo de la técnica de las encomiendas
de gestión, indicando que la menor capacidad competitiva existente de
por sí en la encomienda de gestión se ve potenciada por varios elementos
adicionales que influyen sobre la capacidad y el incentivo de los órganos
encomendantes para realizar una determinación precisa de su coste20. En
concreto, se señalan dos aspectos (2013, pág. 44):
19
Asimismo el Tribunal de Cuentas (2013, pág. 56) alerta de que:
“Los márgenes de rentabilidad, por tanto, no entran dentro de la lógica y la
coherencia jurídico-económica de la encomienda de gestión ya que las
entidades encomendatarias se financian con fondos públicos, con lo que no
asumen el riesgo del empresario particular, y actúan en las relaciones con su
matriz como si de un órgano técnico jurídico se tratase, desplegando su
personalidad jurídica únicamente en sus relaciones con terceros pero en
cambio, internamente, “actúan casi como un órgano del ente público del que
dependen”, en especial, desde el punto de vista de su régimen económico-
financiero (STS 12 junio de 2004, ATC 254/2006, de 4 de julio).
Asimismo no debe desatenderse la circunstancia de que ese exceso de
financiación sobre los costes reales puede ser considerado como ayuda pública,
sobre todo en el caso de las entidades que actúan en el mercado, siendo dicha
financiación susceptible de ser considerada como perturbadora de la
competencia.”
20
Se indica al respecto en el informe de la Comisión Nacional de la Competencia
(2013, pág. 44): “En la Administración encomendante, la continuidad y
cercanía en la relación con el medio propio, cuyo control ostenta, puede
reducir el nivel de exigencia, sin que existan presiones competitivas que
faciliten la corrección de esa tendencia. Por el lado de los medios propios,
además de esa misma continuidad y cercanía con su Administración
encomendante, la presión que puedan ejercer los operadores privados,
competidores potenciales, sobre las tarifas que las entidades instrumentales
PANEL VI: 1449
“• En primer lugar, la fijación de tarifas, cuando es previa al

encargo concreto no permite considerar el coste individual de cada
encomienda, sino que implica una aproximación global y apriorística a
los distintos conceptos que compondrán cada encargo. En consecuencia,
no resulta posible recoger –o al menos, no totalmente– las condiciones
particulares de cada encomienda, sus costes, y por tanto la corrección del
precio establecido como contrapartida. De hecho, este mecanismo de
asignación global y previa del precio podría originar encomiendas en las
que el medio propio, en atención al coste real de la prestación, contaría
con una sobrecompensación, mientras que otras encomiendas podrían
operar con pérdidas, generándose una suerte de subsidios cruzados entre
encomiendas.
• En segundo lugar, ninguna de las partes que participan en la

determinación de la tarifa, la Administración que las aprueba ni el medio
propio que las propone o negocia con aquélla antes de tal aprobación
formal, cuenta con los mismos incentivos que tienen oferente y
demandante en una licitación pública para determinar las condiciones de
la prestación y la eficiencia de costes. Y ello con independencia de que la
coyuntura de reducción de actividad, y de costes administrativos, pudiese
coadyuvar en estos momentos a contener estas tarifas”.
Asimismo, del estudio llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas

se observa que, en algunas ocasiones, las tarifas incluyen para los
trabajos contratados por la entidad encomendataria con terceros el
incremento de un porcentaje sobre el presupuesto de los mismos para
atender gastos de gestión (por ejemplo, BOE e ISDEFE), además de los
costes indirectos que incluyen las propias tarifas, siendo estos
determinados a través de un porcentaje sobre la tarifa (por ejemplo,
Red.es) o de una cantidad fija sumada en proporción a los costes de
personal interno (por ejemplo, SEGIPSA).
En los supuestos en que gran parte de los bienes o servicios deban

aportarse por terceros a los trabajos que integran la encomienda de
gestión, debería valorase la conveniencia económica de que dichos
trabajos fueran contratados directamente por la entidad encomendante
cuando consistan en una cuantía significativa respecto del total del
presupuesto de la encomienda de gestión, a fin de, tal y como indica el
propongan al operador es mucho menor que la que resultaría de la

competencia directa en una licitación”.
Tribunal de Cuentas (2013, pág.58), “(…) no utilizar dicha figura como

un medio para eludir la normativa sobre contratación pública que obliga
a la entidad encomendante”21.
5.3. Régimen del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA)22
Tanto la Dirección General de Tributos (entre otras, las

Resoluciones 1886/2010, 763/2012 y 990/2012) como la Agencia Estatal
de Administración Tributaria (Informe de la Subdirección General de
Ordenación Legal y Asistencia Jurídica, referenciado A/3/51/12, sobre
“La tributación en el impuesto sobre el valor añadido de la actividad de
los entes públicos”) han emitido numerosos resoluciones e informes
relativos a la sujeción o no al IVA de determinadas actividades del sector
público, en particular, las ejecutadas por entes del sector público en su
condición de medio instrumental.
De dichas resoluciones e informes se desprende que las

actividades ejecutadas por entes del sector público, en su condición de
medio instrumental, no están sujetas a IVA siempre que se acrediten los
aspectos siguientes23:
1º. Que la actividad se realice por un ente u órgano de derecho público y

que lo sea en el ejercicio de una función pública, esto es, que actúe en
su condición de sujeto de derecho público (mencionándose
específicamente los organismos autónomos, las entidades públicas
empresariales, las agencias y las sociedades anónimas públicas). Ello
se fundamenta, entre otras razones, en el carácter interno de las
operaciones que tales órganos realizan y en la falta de independencia
21
En este sentido indica el Tribunal de Cuentas (2013, pág. 58) que “La
economicidad de esta solución es clave para evitar que los presupuestos de los
encargos consistan en añadir al presupuesto de los trabajos subcontratados el
porcentaje de intermediación”.
22
Al respecto resulta de interés la publicación de BLÁZQUEZ, A. (2006), “IVA y
encomiendas de gestión”, en Jurisprudencia Tributaria Aranzadi, núm. 4., así
como la consulta de la Sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo
Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), de 28 de marzo de 2007.
23
La Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) en su Circular
5/2013, de 15 de abril, relativa esta materia, sistematiza la doctrina contenida en
las resoluciones de la Dirección General de Tributos, a los efectos de lograr una
actuación homogénea en el ejercicio de la función de control.
PANEL VI: 1451
que debe predicarse en todo sujeto pasivo del IVA. Por ello no será
predicable esta no sujeción al IVA respecto de los servicios prestados
a terceros.
2º. Que para esas actividades u operaciones, el hecho de no considerarlas

sujetas al impuesto, no conlleve introducir distorsiones graves de la
competencia. Ello deberá calificarse en función de la importancia
relativa del volumen de operaciones desarrollado por los particulares
respecto de la correspondiente provisión pública y, si esta última
tiene carácter aislado o excepcional, no debe concluirse que dicha
distorsión es grave o significativa.
3º. Que la actividad de que se trate no sea una de las mencionadas en el

artículo 7.8º de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto
sobre el Valor añadido, ya que éstas por imperativo legal quedan
sujetas al impuesto cualquiera que sea la relación y naturaleza de los
entes que las realicen (entre otras, telecomunicaciones, distribución
de energías, transporte de personas y bienes, servicios portuarios y
aeroportuarios, explotación de ferias de carácter comercial, radio y
televisión, oficinas comerciales de publicidad, agencias de viaje,
matadero…).
Tal y como indica el Tribunal de Cuentas, 2013, pág. 59),
“El primero de los criterios expuestos no presenta mayores

dificultades interpretativas si bien los dos siguientes deben ser apreciados
en cada caso concreto, sin que en consecuencia pueda hacerse
apriorísticamente un pronunciamiento general”.
6. CONCLUSIONES
1ª.- Las encomiendas de gestión de contenido materialmente contractual

son aquellos negocios jurídicos que tienen por objeto la realización
de una prestación propia de un contrato de obras, de suministro o de
servicios a cambio de una contraprestación económica, que son
llevadas a cabo por parte de las Administraciones Públicas y de otros
entes, organismos o entidades como poderes adjudicadores. Se
encuentran reguladas en los artículos 4.1.n) y 24.6 del Real Decreto
Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprobó el
Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
2ª.- El régimen económico de las mencionas encomiendas de gestión es

un aspecto sustancial de esta figura, debiéndose acudir a la misma
cuando la utilización de este medio sea más eficiente para la
Administración, tal y como indica el Tribunal de Cuentas en su
“Informe de fiscalización de la encomienda de gestión regulada en la
legislación de contratación pública de los Ministerios, Agencias y
Organismos Autónomos del Área Político – Administrativa del
Estado, ejercicios 2008 – 2012”, aprobado por el Pleno en su sesión
3ª.- La retribución por la realización de las encomiendas de gestión se

hará mediante tarifas, conforme a lo dispuesto en el artículo 24.6 del
TRLCSP, teniendo carácter residual la aplicación de otro sistema
distinto para los supuestos en que se carezca de tarifas aprobadas. En
todo caso, la sustitución de la tarifa por otro medio de retribución
debe estar contemplada en el régimen de la encomienda, pues no es
facultad del encomendante prescindir de las tarifas cuando estuvieran
fijadas previamente.
4ª.- Por lo que se refiere a los criterios para la fijación de las tarifas, no
existen disposiciones legales de aplicación general sobre esta materia,
debiendo acudir a las normas particulares de entes concretos. A tales
efectos, el Tribunal de Cuentas, llevando a cabo una interpretación
integradora de los preceptos del TRLCSP y teniendo en cuenta que se
trata de una relación interna, derivada de una operación no de
mercado, entiende que la fijación de las tarifas debería hacerse
atendiendo a los costes de realización del encargo, pudiendo éstos
contemplar márgenes para atender a desviaciones o imprevistos pero
debiendo éstos liquidarse, justificando, en su caso, que efectivamente
dichas desviaciones e imprevistos se han producido.
5º.- Por su parte, la Comisión Nacional de la Competencia, en su Informe

de fecha 19 de junio de 2013, alerta de las posibles pérdidas de
eficiencia en el aprovisionamiento de bienes y servicios de las
Administraciones Públicas y en el empleo de los recursos públicos
derivadas del empleo de la técnica de las encomiendas de gestión, en
concreto por dos aspectos:
- En primer lugar, la fijación de tarifas, cuando es previa al encargo

concreto no permite considerar el coste individual de cada
PANEL VI: 1453
encomienda, sino que implica una aproximación global y

apriorística a los distintos conceptos que componen cada encargo.
En consecuencia, no resulta posible recoger –o al menos, no
totalmente– las condiciones particulares de cada encomienda, sus
costes, y por tanto la corrección del precio establecido como
contrapartida.
- En segundo lugar, ninguna de las partes que participan en la
determinación de la tarifa, la Administración que las aprueba ni el
medio propio que las propone o negocia con aquélla antes de tal
aprobación formal, cuenta con los mismos incentivos que tienen
oferente y demandante en una licitación pública para determinar las
condiciones de la prestación y la eficiencia de costes.
6ª.- En relación con la sujeción o no al Impuesto sobre el Valor Añadido

de las actividades del sector público ejecutadas por entes del mismo
en su condición de medio instrumental, la Dirección General de
Tributos y la Agencia Estatal de Administración Tributaria indican
que no están sujetas a dicho impuesto siempre que se acrediten los
aspectos siguientes:
- Que la actividad se realice por un ente u órgano de derecho público

y que lo sea en el ejercicio de una función pública.
- Que para esas actividades u operaciones, el hecho de no
considerarlas sujetas al impuesto, no conlleve introducir
distorsiones graves de la competencia.
- Que la actividad de que se trate no sea una de las mencionadas en
el artículo 7.8º de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del
Impuesto sobre el Valor añadido, ya que éstas por imperativo legal
quedan sujetas al impuesto cualquiera que sea la relación y
naturaleza de los entes que las realicen.
7ª.- Tanto la figura de las encomiendas de gestión de contenido

materialmente contractual, en general, como su régimen económico,
en particular, se regulados de una forma concisa para la gran
relevancia económica que este instrumento tiene en la actualidad en
el Derecho público español, debiendo acudir a las interpretaciones
realizados por diferentes órganos consultivos para un adecuado uso
del mismo. No obstante, sería recomendable el desarrollo y
aprobación de una regulación más completa que tuviese en cuenta las
directrices de dichos órganos consultivos para, de este modo, mejorar

en la eficiencia de las Administraciones Públicas y de los demás
entes, organismos o entidades, en cuanto poderes adjudicadores.
Amoedo, C. (2006), “El nuevo régimen jurídico de la encomienda de ejecución

y su repercusión sobre la configuración de los entes instrumentales de las
Administraciones Públicas”, en Revista de Administración Pública, núm.
170.
Ávila, J. L. (2003), “Encomienda de gestión y defensa de la competencia (1)”,
en Actualidad Administrativa, núm. 12.
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sistema de tarifas para la retribución de la ejecución de las prestaciones
encomendadas a las empresas públicas en cuanto medio propio y servicio
técnico de la Generalidad”
PUBLICACIONES DEL INSTITUTO UNIVERSITARIO
GENERAL GUTIERREZ MELLADO (IUGM)
PATROCINADAS POR EL IUGM
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Polaridad, efectos sistémicos y escenarios estratégicos para la estrategia

Chapter · January 2014

David Garcia Cantalapiedra

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ALDA MEJÍAS, SONIA

ÁLVAREZ NIETO, PEDRO

MADRID, 20, 21 Y 22 DE MAYO DE 2014

INSTITUTO UNIVERSITARIO GENERAL GUTIÉRREZ MELLADO – UNED

El IUGM aplica a sus procesos de producción editorial los criterios de calidad

Depósito Legal: M-20124-2014

Atribución de la génesis del terrorismo nacional e internacional

Justicia restaurativa en delitos graves ........................................................ 71

Víctimas del terrorismo.Escenario que abre el Anteproyecto de

La lucha contra los crímenes de terrorismo desde la óptica de la

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Polaridad, efectos sistémicos y escenarios estratégicos para la

¿El fin de la transición? El nuevo papel de los actores regionales en

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Cambios geopolíticos en el este europeo: viejos problemas y nuevos

Túnez, los jóvenes de la revolución, ¿una oportunidad perdida?.............325

La península del Sinaí, un foco creciente de inestabilidad.......................345

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El conflictivo noreste indio ......................................................................423

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Hacia una política pública chilena integral de gestión fronteriza

La violencia en el posconflicto: El Salvador y Guatemala.

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La “securitización” en las estrategias de desarrollo: El Plan VRAEM

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Explorando el impacto de la violencia en la confianza ............................ 691

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El régimen económico de las encomiendas de gestión de contenido

Esta publicación recoge todas las comunicaciones presentadas en

Los trabajos seleccionados y defendidos se publican, en formato

PANEL I: JUSTICIA RESTAURATIVA, JUSTICIA PENAL Y

El terrorismo, al igual que toda situación de violencia colectiva, se

La combinación de estos factores permite asimilar el fenómeno

La teorización relativa a la Justicia de Transición y las

Por esta razón, una respuesta adecuada a fenómenos de violencia