Sociedad Internacional Siglo XXI FINAL

LA SOCIEDAD INTERNACIONAL DEL SIGLO XXI: NUEVAS PERSPECTIVAS DE LA SEGURIDAD
LA SOCIT INTERNATIONALE DU XXIME SICLE:

NOUVELLES PERSPECTIVES DE LA SCURIT
THE INTERNATIONAL SOCIETY IN THE 21ST CENTURY: NEW PERSPECTIVES ON SECURITY
Elena del Mar Garca Rico y Mara Isabel Torres Cazorla (coords.)
Primera edicin: 2011
Elena del Mar Garca Rico y Mara Isabel Torres Cazorla, 2011 Plaza y Valds Editores Derechos exclusivos de edicin reservados para Plaza y Valds Editores. Queda prohibida cualquier forma de reproduccin o transformacin de esta obra sin previa autorizacin escrita de los editores, salvo excepcin prevista por la ley. Dirjase a CEDRO (Centro Espaol de Derechos Reprogrficos, www.cedro.org) si necesita fotocopiar o escanear algn fragmento de esta obra. Plaza y Valds S.L. Murcia, 2. Colonia de los ngeles. 28223, Pozuelo de Alarcn. Madrid (Espaa) (34) 918625289 e-mail: madrid@plazayvaldes.com www.plazayvaldes.es Plaza y Valds, S. A. de C. V. Manuel Mara Contreras, 73. Colonia San Rafael. 06470, Mxico, D. F. (Mxico) (55) 5097 20 70 e-mail: editorial@plazayvaldes.com www.plazayvaldes.com.mx Diseo de cubierta: Mara Rosa Encinas. ISBN: 978-84-15271-04-8 D. L.: Impresin:
A Alejandro y Victoria
As pues, no tendremos desarrollo sin seguridad, no tendremos seguridad sin desarrollo y no tendremos ni seguridad ni desarrollo si no se respetan los derechos humanos. Si no se promueven todas esas causas, ninguna de ellas podr triunfar. En este nuevo milenio, la labor de las Naciones Unidas debe poner al mundo ms cerca del da en que todas las personas sean libres para elegir el tipo de vida que quieren vivir, puedan acceder a los recursos que harn que esas opciones tengan sentido y tengan la seguridad que les permita disfrutarlas en paz. Un concepto ms amplio de libertad: Desarrollo, Seguridad y Derechos Humanos para todos. Informe del Secretario General de Naciones Unidas (Doc. A/59/2005).
NDICE
AGRADECIMIENTOS ......................................................................................... A MODO DE INTRODUCCIN...........................................................................
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PARTE I. LA SEGURIDAD INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI: NUEVOS RETOS, VIEJOS PROBLEMAS LE CONSEIL DE SCURIT DES NATIONS UNIES ET LE TERRORISME : VERS UN ORGANE DE RECOURS CONTRE LES SANCTIONS ? .................................... Jean-Marc Thouvenin y Rafael Toledo EL RGIMEN DE NO PROLIFERACIN NUCLEAR EN EL SIGLO XXI: LA NECESARIA ADAPTACIN DE UN SISTEMA HEREDADO .................................. Elena del Mar Garca Rico LE CADRE CONCEPTUEL DE LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME INTERNATIONAL : QUELQUES LMENTS DE RFLEXION ................................. William Warlet LA SEGURIDAD COLECTIVA Y LOS DERECHOS HUMANOS: EL PAPEL DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES .......................................................... 0 Marjorie Beulay LA NOUVELLE RGULATION INTERNATIONALE DES ARMES LGERES ET DE PETIT CALIBRE : UN EXEMPLE DE SCURIT COOPERATIVE........................... Anne Laure Chaumette
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LA SOCIEDAD INTERNACIONAL DEL SIGLO XXI
ENVIRONMENTAL SECURITY: AN INITIAL VIEW FROM THE PERSPECTIVE OF INTERNATIONAL LAW ................................................................................ Mara Isabel Torres Cazorla REFLEXIONES SOBRE EL PAPEL DEL DERECHO AL DESARROLLO EN LA RELACIN ENTRE PAZ, SEGURIDAD Y DESARROLLO ...................................... Laura Victoria Garca Matamoros y Ricardo Abello Galvis
PARTE II. LA SEGURIDAD VINCULADA A MBITOS ESPECFICOS: PROBLEMAS REGIONALES QUE AFECTAN AL CONTEXTO GLOBAL LA CONTRIBUCIN DE LA UNIN EUROPEA AL MANTENIMIENTO DE LA
PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONAL MEDIANTE EL APOYO A LA REFORMA DEL SECTOR DE LA SEGURIDAD: LIMITACIONES Y POTENCIALIDADES .........
Cristina Churruca Muguruza LA PARTICIPACIN MILITAR EN LA PROVISIN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA Y SU EMPLEO FRENTE A LA EXPANSIN DEL FENMENO CRIMINAL ORGANIZADO.................................................................................. Daniel Sans-Rubert Pascual LA REFORMA DEL SECTOR DE LA JUSTICIA EN AFGANISTN ......................... Alicia Cebada Romero EL PAPEL DE LA MUJER EN LOS CONFLICTOS ARMADOS: ALGUNAS PERSPECTIVAS DE ACTUALIDAD ...................................................................... Carolina Jimnez Snchez BREVE RESEA BIOGRFICA DE LOS AUTORES ............................................... 0
AGRADECIMIENTOS
Hace ya casi dos aos, el profesor Alejandro J. Rodrguez Carrin nos plante un reto a las coordinadoras de esta obra colectiva: intentar poner en prctica un grupo de trabajo, de composicin interdisciplinar y, a poder ser, internacional que abordase un tema amplio, cuyas vertientes no quedasen subsumidas en nuestras fronteras. Para ello, tratamos de aunar los esfuerzos de distintas personas, tanto dentro como fuera de la Universidad espaola, al objeto de solicitar un proyecto de investigacin. La nocin de seguridad y las mltiples vertientes que alrededor de la misma se mueven fue la idea matriz de aquel proyecto, por aquel entonces incipiente, en cuya elaboracin depositamos tanto trabajo como ilusiones. La propuesta encontr un caldo de cultivo fructfero, pues numerosos colegas de distintas Universidades espaolas (Carlos III de Madrid, Universidad de Santiago y Universidad de Deusto) y ms all de nuestras fronteras (Universit ParisOuest-Nanterre-La Dfense de Francia y la Universidad del Rosario, en Colombia) se sumaron al entonces todava proyecto con un entusiasmo digno de agradecimiento. En el transcurso de estos dos aos sucedieron muchas cosas: falleci la persona que fragu la idea, el proyecto fue valorado positivamente pero no aprobado, la crisis econmica hizo mella en la financiacin de la investigacin ineludiblemente... Pero no todo tena que ser malo. Dicen que en esta vida nunca hay que tirar la toalla y eso fue lo que hicimos: a pesar de todo, no flaqueamos en el intento de conseguir financiacin para sacar la idea adelante, y surgi. En marzo de 2010 obtuvimos un proyecto precompetitivo de la Universidad de Mlaga que nos ha permitido comenzar la tarea inicialmente dibujada. Este libro es su materializacin, punto de partida de la que esperamos sea una colaboracin fructfera en aos venideros.
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Esta es la historia que ha dado origen a las pginas que siguen, esfuerzo al que adems se han sumado otros compaeros, cuya colaboracin es digna de resear. La inestimable ayuda de Daniel Sans-Rubert, que ha facilitado la publicacin de estas pginas (gracias a la acogida del proyecto por Marcos de Miguel), el apoyo constante del Vicerrectorado de Investigacin de la Universidad de Mlaga de la mano de Jos ngel Narvez Bueno, as como el inters demostrado por nuestros compaeros del CEDIN (Centre de Droit International de Nanterre) y en especial por su director, el profesor Jean-Marc Thouvenin, son testimonios de una ayuda encomiable que queremos dejar patente. Por supuesto, una obra colectiva no vale nada sin todas y cada una de las personas que colaboran en ella, que son quienes realmente enriquecen y dan cuerpo a la misma. Estas lneas no pretenden ser ms que una pequea muestra de gratitud a todos vosotros, queridos colegas y, por encima de todo, amigos, que habis querido participar en ella. Nuestro trabajo como coordinadoras ha sido muy sencillo. Gracias, Alicia, Anne-Laure, Carolina, Cristina, Daniel, Jean-Marc, Laura, Marjorie, Rafael, Ricardo y William... Vuestra confianza ha permitido transformar una idea en realidad. ELENA DEL MAR GARCA RICO y MARA ISABEL TORRES CAZORLA
A MODO DE INTRODUCCIN
Querido lector: El libro que tienes en tus manos aborda una temtica que cada vez suscita mayor inters por parte de todos aquellos que tratan de aproximarse al escenario internacional, sus problemas y desafos en los albores del siglo XXI. Sin duda alguna, la actual sociedad internacional se caracteriza por su imprevisibilidad y por la necesidad de adoptar mecanismos (tanto estatales como, en mayor medida si cabe, institucionalizados) para hacer frente a los nuevos retos: la lucha contra el terrorismo y la piratera en sus mltiples facetas, la necesidad de hacer frente al fenmeno de la proliferacin nuclear y el crimen organizado, entre otros, son solo algunas de las ideas que conforman esos retos a los que el planeta se enfrenta hoy da. Junto a ellos, la erradicacin de la pobreza como elemento necesario para garantizar la seguridad, la necesidad de gozar de un medio ambiente en ptimas condiciones como correlato lgico de la seguridad humana, la lucha contra el cambio climtico, as como los intentos de estabilizar Estados situados al borde del colapso (los denominados Estados fallidos), sin duda alguna pronostican que la idea de seguridad conforma un concepto mucho ms polidrico y complejo de lo que representaba en el escenario internacional de hace unas dcadas. La obra colectiva que presentamos no pretende abordar todos y cada uno de esos retos (algo completamente impensable en algo ms de doscientas pginas) sino ofrecer al lector algunas de las claves e interrogantes sobre los que el derecho internacional se ocupa en la actualidad para tratar de responder a los problemas mencionados. Desde la Universidad de Mlaga, que coedita esta obra, la puesta en prctica de un proyecto de investigacin sobre los diversos aspectos de la seguridad ha permitido llevar adelante esta idea, con el convencimiento de que
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resulta necesario ofrecer cierta luz sobre lo que es y lo que debe ser la seguridad internacional en el siglo XXI. Para llevar a cabo esta labor, las dos personas que coordinamos esta obra colectiva nos planteamos que la misma habra de tener un hilo conductor insoslayable: la necesidad de abordar la idea de seguridad y sus mltiples matices en el mundo de nuestros das desde una perspectiva multidisciplinar, as como desde la ptica de especialistas provenientes de diferentes culturas jurdicas. La visin criminolgica, junto con la propia de las Relaciones Internacionales, el derecho internacional pblico y el derecho de la Unin Europea se dejan entrever en los diferentes trabajos. La obra aporta especial nfasis en tres campos: Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y lucha contra el terrorismo, derechos humanos y una tercera cuestin, ms especfica pero que goza de un gran inters (el comercio de armas ligeras y de pequeo calibre). Otro reto que tratamos de llevar a efecto fue realizar un trabajo multilinge (en ingls, francs y espaol). De ah las tres denominaciones que presenta el trabajo final, atendiendo a la existencia de contribuciones en dichos idiomas. Tal vez no sea tan comn que esto suceda en las editoriales espaolas, pero s que resulta muy frecuente en las obras colectivas dedicadas al derecho internacional en nuestro entorno cercano, por lo que decidimos poner en prctica esta posibilidad, como reto y alternativa para su difusin. Dos son los grandes ejes sobre los que gira la obra, dos partes interrelacionadas: los grandes retos (aunque sin duda viejos problemas) acerca de los cuales oscila la idea de seguridad en el contexto internacional de nuestros das, como primera parte; junto a ellos, la segunda parte se vincula a temas ms especficos, desarrollados en un lugar concreto (como Afganistn y la reforma del sector de justicia), en una regin en particular, pero afectando al contexto global (el papel de la UE en la Reforma del Sector de Seguridad), o respecto de temas concretos, de indudable incidencia global (las Fuerzas Armadas y su renovacin para hacer frente a los nuevos retos como el de la criminalidad organizada, o bien el papel de la mujer en los conflictos armados). En realidad, se trata de una divisin que se centra ms en lo metodolgico (de lo general a lo particular) que en la existencia de una clara lnea divisoria entre los diferentes temas abordados, susceptible cada uno de ellos de tratamiento en una monografa nica. Nuestro propsito es mucho menos osado, pues la obra que nos ocupa pretende, ante todo, hacer ver lo complejo que resulta intentar que el mundo actual sea un mundo seguro. Las mltiples caras que el fenmeno de la seguridad presenta dan una idea ligera de las dificultades a las que los Estados, las Organizaciones Internacionales y otros actores deben dar respuesta en estos
A MODO DE INTRODUCCIN
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tiempos. Las lneas que siguen son el simple preludio de una obra en la que solo se han comenzado a escribir las primeras notas. Mlaga, 6 de enero de 2011 ELENA DEL MAR GARCA RICO Y MARA ISABEL TORRES CAZORLA
PARTE I: LA SEGURIDAD INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI: NUEVOS RETOS, VIEJOS PROBLEMAS
Le Conseil de Scurit des Nations Unies et le terrorisme : vers un organe de recours contre les sanctions ? JEAN-MARC THOUVENIN
Professeur lUniversit Paris Ouest Directeur du CEDIN et
RAFAEL TOLEDO
Etudiant, Universit Fdrale de Rio de Janeiro
Il est impossible danalyser le Conseil de scurit tel quil se prsente au XXIme sicle sans consacrer quelques lignes son action en matire de lutte contre le terrorisme dorigine prive. Lextrme attention que le Conseil de scurit accorde ce phnomne apparat nettement ne serait-ce quen consultant lorganigramme disponible sur la page du site internet de lOrganisation des Nations Unies prsentant les Main actors of the United Nations System in Counter-Terrorism Efforts .1 On y voit que la principale impulsion donne lONU en matire daction contre le terrorisme est le fait du Conseil de scurit, et sest notamment traduite par la cration de quatre comits qui lui sont consacrs (rsolutions 1267(1999) du 15 octobre 1999, 1373(2001) du 28 septembre 2001, 1540(2004) du 28 avril 2004, 1566(2004) du 8 octobre 2004). Au-del du Conseil de scurit, lensemble du systme des Nations Unies sest engag sur cette voie et participe laction anti-terroriste sous la coordination du Counter Terrorism Implementation Task Force (CTITF) tabli par le Secrtaire gnral en 2005. La Stratgie Globale de Lutte contre le Terrorisme adopte par lAssemble gnrale le 8 sep
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http://www.un.org/terrorism/pdfs/CT_organigram_Feb2009-3.pdf.
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tembre 2006 le confirme.2 Mais le centre nvralgique de la politique internationale en la matire demeure indubitablement le Conseil de scurit.3 Cet organe na cependant pas toujours t aussi actif en cette matire. La fonction du Conseil de scurit est, aux termes de la Charte des Nations Unies, dassurer le maintien ou le rtablissement de la paix et de la scurit internationales. Or le terrorisme, du moins celui qui nest pas le fait, direct ou indirect, dun Etat, et qui nentre donc pas dans le champ de la prohibition4 de larticle 2,
GA/Res/60/288, 20 septembre 2006. Le Prsident du Conseil de scurit a indiqu cet gard, lors de la runion du Conseil de scurit du 27 septembre 2010, que Le Conseil de scurit ayant la responsabilit principale du maintien de la paix et de la scurit internationales, il doit veiller au premier chef ce que nous soyons bien prpars et bien quips dans notre lutte contre le terrorisme (S/PV.6390, p. 2). Le reprsentant du Brsil est pour sa part davis que Le Conseil a un rle exceptionnel jouer tant pour riposter au terrorisme que pour le prvenir (ibd., p. 8). Le reprsentant de la Russie partage cette opinion (ibd., p. 14). Le reprsentant du Japon affirme pour sa part que Pour lutter contre le terrorisme, il est indispensable que le Conseil de scurit joue un rle dirigeant (ibd., p. 18). Cela dit, on peut assez nettement percevoir que certains membres du Conseil, plutt que dinsister sur le rle central du Conseil de scurit, soulignent que la lutte contre le terrorisme nest efficace que mene de concert par lensemble des membres des Nations Unies. 4 De nombreux textes reconnaissent que le fait pour un Etat dorganiser ou de favoriser des actes de terrorismes sur le territoire dun autre Etat contrevient linterdiction de lemploi ou de la menace de lemploi de la force. A cet gard, on verra, entre autres, la rsolution 2625(XXV) adopte par lAssemble gnrale le 24 octobre 1970, et son annexe sur la Dclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopration entre les Etats conformment la Charte des Nations Unies ( Chaque Etat a le devoir de sabstenir dorganiser ou dencourager ... des actes de terrorisme sur le territoire dun autre Etat ), la rsolution 2734(XXV) du 16 dcembre 1970 sur le Renforcement de la scurit internationale (art. 5), la rsolution 42/22 du 18 novembre 1987 contenant la Dclaration sur le renforcement de lefficacit du principe de labstention du recours la menace ou lemploi de la force dans les relations internationales (art. 6). Par ailleurs, le Projet de Code des crimes contre la paix et la scurit de lhumanit adopt par la Commission du droit international en 1954 consacre comme crime son article 2, par. 6, le fait, pour les autorits dun Etat, dentreprendre ou dencourager des activits terroristes dans un autre Etat, ou le fait, pour les autorits dun Etat de tolrer des activits organises calcules en vue de perptrer des actes terroristes dans un autre Etat (voir le commentaire de ce projet darticle 2, par. 6, in Yearbook of the International Law Commission, 1951, vol. II, pp. 135-136). Dans le projet de Code qui apparat dans lAnnuaire de 1990 figure un article 16 consacr au terrorisme international , mais, comme le souligne le commentaire qui y est joint, sil couvre les actes de terrorisme commis par des particuliers lorsquils sont lis des actes commis par des reprsentants dun Etat, malgr le dveloppement quil connat de nos jours, notamment dans le cadre de certaines entits (organisations ou groupements terroristes, dont les mobiles sont gnralement lappt du grain), et le danger quil reprsente pour les Etats, il na pas paru possible de considrer le terrorisme indivi3 2
LE CONSEIL DE SCURIT DES NATIONS UNIES ET LE TERRORISME
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par. 4, de la Charte ou dautres prohibitions, na pas toujours t considr comme susceptible de menacer la paix et la scurit5 internationales. Au contraire, jusque dans les annes 1990 on considrait le terrorisme individuel , cest-dire non imputable, directement ou indirectement, un Etat, comme une activit dont le droit international rclamait la rpression, mais dont il revenait aux seuls Etats de se charger. Aprs tout, les terroristes individuels ne sont que des individus, et cest traditionnellement aux Etats de se charger de la rpression des individus criminels.6 Cette position a vrai dire tout naturellement t adopte ds que le terrorisme a fait son entre dans le vocabulaire conventionnel du droit international, loccasion de ladoption par la Socit des Nations de la Convention pour la prvention et la punition du terrorisme en 1937. Cette convention nest jamais entre en vigueur, mais celles qui lont suivies, commencer par la Convention de Tokyo relative aux infractions et certains autres actes survenant bord des aronefs du 14 septembre 1963, et jusqu la Convention davril 2005 pour la rpression des actes de terrorisme nuclaire,7 ont retenu la mme ide, savoir que le terrorisme relve du droit pnal des Etats, qui doivent alors mettre en place les mcanismes judiciaires permettant de le rprimer. A cette fin, dailleurs, a t trs gnralement consacr le principe aut dedere aut judicare, selon lequel un Etat qui dtient un terroriste doit ou bien le juger, ou bien lextrader.8 Sous cet angle, la lutte contre le terrorisme sinscrit alors uniquement dans une logique de coo
duel comme entrant dans le cadre des crimes contre la paix, dans la mesure o il nest pas imputable lEtat (Annuaire de la Commission du droit international, 1990, vol. II, p. 28). 5 Cest dans un souci dhumanit mais non dans loptique de la prservation de la paix et la scurit internationale, que les actes terroristes sont prohibes lorsquils visent des personnes protges par la quatrime convention de Genve du 12 aot 1949 (art. 33), ainsi que, sagissant des conflits arms non internationaux, lorsquils prennent pour cibles des personnes qui ne participent pas aux hostilits, par larticle 4, par. 2, al. d), du Protocole Additionnel aux conventions de Genve du 12 aot 1949 relatif la protection des victimes des conflits arms non internationaux (Protocole II) du 8 juin 1977. 6 La lecture des textes de doctrine publis jusque dans les annes 1990 consacrs au terrorisme est fort rvlatrice de labsence totale dimplication du Conseil de scurit. Pour un exemple, voy. S. Glaser, Le terrorisme international et ses divers aspects , in Revue internationale du droit compar, 1973, vol. 25, pp. 825-850. 7 On trouvera une liste des conventions internationales concernant la lutte contre le terrorisme la page internet du site Web de lONU, http://www.un.org/french/terrorism/instruments.shtml. 8 Voy. M. Bothe, The International Community and Terrorism , in J.-M. Thouvenin et C. Tomuschat, Les nouvelles menaces la paix et la scurit internationales, Paris, SFDI/Pedone,, 2004, 297 pp., pp. 47-62, spc. pp. 48-49 ; et, dans le mme ouvrage, voy. P. Tavernier, Comptence universelle et terrorisme , pp. 237-256, p. 242.
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pration judiciaire internationale,9 pas dans une logique de maintien de la paix et de la scurit internationales. Elle chappe donc naturellement au regard du Conseil de scurit. Le terrorisme na fait son entre au rang de ses proccupations en matire de paix et de scurit internationales quaprs la guerre froide, et plus prcisment la faveur de la fameuse affaire dite de Lockerbie.10 cette occasion, le 31 mars 1992, le Conseil a adopt la rsolution 748(1992) o il se dclarait: convaincu que llimination des actes de terrorisme international, y compris ceux dans lesquels des Etats sont directement ou indirectement impliqus, est essentielle pour le maintien de la paix et de la scurit internationales (4me considrant). Le terrorisme est dcrit comme une menace justifiant le recours au Chapitre VII de la Charte, travers une formule large qui inclut le terrorisme (direct ou indirect) dEtat, mais ne sy limite pas, et couvre donc galement les actes individuels. Aprs 1992, le Conseil de scurit qualifiera rgulirement certains actes terroristes de menace la paix, par exemple la suite de la tentative dassassinat du prsident gyptien Moubarak Addis Abda en 1995 (rsolution 1054 (1996)), mais aussi aprs les attentats de 1998 contre les ambassades amricaines au Kenya et en Tanzanie (rsolution 1267(1999)). Le dbut des annes 2000 a marqu un tournant car est alors apparu ce que certains ont appel lhyperterrorisme rvl par les attentats du 11 septembre 2001.11 Ce terrible vnement a dmontr que les caractristiques du terrorisme moderne voluaient profondment et que les groupes terroristes, avec ou sans le soutien ou le consentement dEtats, peuvent avoir accs a des sources technologiques et financires qui leur permettent de mettre en oeuvre des oprations multinationales de destruction massive. Le terrorisme est alors devenu, comme le souligne la rsolution 1377(2001) du 12 novembre 2001, non pas une menace
9 C. Bourgues-Habif, Le terrorisme international , in H. Ascensio, E. Decaux et A. Pellet, Droit International Pnal, Paris, CEDIN/A. Pedone, 2000, pp. 457-466, p. 464, par. 41. Le site internet de lUNODC, United Nations Office on Drugs and Crime, contient une page consacre aux conventions contre le terrorisme des Nations Unies , qui indique que les conventions et protocoles ont t ngocis partir de 1963. La plupart sont de nature pnale et ont un format similaire. Ces instruments ... requirent des Etats parties quils incorporent cette infraction dans leur loi pnale nationale ... identifient certaines bases sur lesquelles les Etats responsables tablissent leur comptence sur linfraction dfinie ... crent une obligation pour lEtat sur le territoire duquel lauteur prsum est trouv dtablir sa comptence sur linfraction prvue dans la Convention et dengager des poursuites sil refuse lextradition en application dautres dispositions de la Convention , http://www.unodc.org/unodc/fr/terrorism.conventions.html. 10 A. Pellet et V. Tzankov, LEtat victime dun acte terroriste peut-il recourir la force arme ? , in J.-M. Thouvenin et C. Tomuschat, Les nouvelles menaces ..., op. cit., pp. 95-107, p. 96. 11 F. Heisbourg, Hyperterrorisme : la nouvelle guerre, Paris, O. Jacob, 2001, 270 p.
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comme les autres, mais lune des menaces les plus graves la paix et la scurit internationales au 21me sicle . Laugmentation des ratifications et adhsions aux traits internationaux prvoyant la rpression dactes terroristes, tout comme laccroissement de linvestissement du Conseil de scurit puis de lensemble du systme des Nations Unies dans les affaires de terrorisme, illustrent bien que tel a t le sentiment gnral. Cest donc depuis les annes 1990, et plus encore depuis le tournant de 2001, que la lutte contre le terrorisme est inscrite parmi les priorits du Conseil de scurit. Les actions quil a mises en oeuvre sont originales et cratives, le Conseil de scurit ayant dans ce domaine largement prouv son aptitude ragir et adapter ses mthodes aux dfis qui se posent lui, quitte, dailleurs, modifier en profondeur le sens du mandat que les Nations Unies lui ont donn. La premire impression qui se dgage lorsque lon regarde le chemin parcouru depuis 1992 est que le Conseil de scurit a su faire face ses responsabilits, impression que lon tayera dans une premire partie. Mais sa nouvelle fonction, quasi quotidienne, de lutte contre le terrorisme na pas t sans bouleverser le fonctionnement mme du Conseil de scurit comme son mode daction. Hyperactif, promoteur de sanctions de plus en plus cibles sur les individus, le Conseil de scurit assume dsormais la prise de sanctions dont on ne sait sil faut les qualifier de mesures administratives , pnales , ou de police ,12 mais dont il est certain quelles ne peuvent souffrir de ne pas tre juridiquement encadres, en particulier travers un organe de recours susceptible de les annuler. Il a toutefois bien du mal sy rsoudre, comme on le soulignera dans une seconde partie.
I. LACTION ANTI-TERRORISTE DU CONSEIL DE SCURIT Dans les annes 1990, laction anti-terroriste du Conseil de scurit sarticulait gnralement en deux phases: dans un premier temps, il adressait des demandes pressantes des Etats qui il enjoignait de livrer des terroristes la justice dautres Etats, victimes de leurs actes; dans un second temps, en cas de refus dobtemprer, il pouvait dcider de sanctions contre les Etats rcalcitrants afin de les forcer respecter ses injonctions.
12 Voir, sur les difficults de la qualification exacte, A. Miron, Les sanctions cibles du Conseil de scurit des Nations Unies rflexions sur la qualification juridique des listes du Conseil de scurit , in Actes du Colloque sur La rencontre des droits, sous la direction de J. M. Thouvenin, Revue du March Commun et de lUnion Europenne (RMCUE) 529 (juin 2009), pp. 355367, spc. pp. 360 et s.
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Cest cette mthode qui a t suivie dans laffaire de Lockerbie. Les faits qui ont conduit cette affaire sont connus mais on peut en rappeler brivement le droulement. Un attentat fut commis en 1998 contre le vol 103 de la Pan Am, assurant la liaison Francfort-New York. Lavion amricain explosa en vol et scrasa sur le village cossais de Lockerbie faisant de nombreuses victimes amricaines et britanniques. Trs vite, les Etats-Unis et le Royaume-Uni en vinrent penser que deux libyens avaient commis cet attentat. Ils demandrent alors la Libye de les extrader afin de les traduire en jugement. La Libye refusa, prtendant pouvoir elle-mme mettre en uvre des poursuites. Le Conseil de scurit demanda alors instamment aux autorits libyennes dapporter immdiatement une rponse aux demandes amricaines et britanniques, par la rsolution 731(1992) du 21 janvier 1992, dont le fondement ntait pas le Chapitre VII de la Charte. La Libye saisit la Cour internationale de Justice le 3 mars 1992 de deux requtes, lune contre le Royaume-Uni, lautre contre les Etats-Unis, allguant que les demandes qui lui taient faites contrevenaient la Convention de Montral de 1971, et rclamant en outre des mesures conservatoires de ses droits issus de cette convention.13 Trois jours aprs la fin de la procdure orale relative la demande de mesures conservatoires (qui stait tenue les 26 et 28 mars), le Conseil de scurit adopta la rsolution 748(1992) qui, devant le refus persistant de la Libye de dfrer ses demandes, se plaait sous lempire du Chapitre VII et dcida de sanctionner conomiquement la Libye ; elle lui imposait, entre autres, un embargo arien et un embargo sur les armes, les munitions, et tous matriels ou assistance militaires associs. Ces sanctions taient places sous le contrle dun comit des sanctions compos de tous les membres du Conseil. Devant le refus persistant de la Libye, de nouvelles sanctions furent prises par la rsolution 883(1993) du 11 novembre 1993: gel de fonds libyens, renforcement de lembargo. La Libye a finalement accept que le procs des deux libyens mis en cause se tienne devant un tribunal cossais, install pour loccasion aux PaysBas.14
13 Questions dinterprtation et dapplication de la convention de Montral de 1971 rsultant de lincident arien de Lockerbie (Jamahiriya arabe libyenne c. Royaume-Uni), mesures conservatoires, ordonnance du 14 avril 1992, C. I. J. Recueil 1992, p. 3 ; Questions dinterprtation et dapplication de la convention de Montral de 1971 rsultant de lincident arien de Lockerbie (Jamahiriya arabe libyenne c. Etats-Unis dAmrique), mesures conservatoires, ordonnance du 14 avril 1992, C. I. J. Recueil 1992, p. 114. 14 R. Black, The Lockerbie Disaster , in Edinburgh Law Review 3 (1999), pp. 85-95 ; M. Plachta, Lockerbie Case : The Role of the Security Council in the Enforcing of the Principle Aut Dedere Aut Judicare , in EJIL 12 (2001), p. 125.
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La mthode, ici efficace, de la mise sous sanctions dun Etat afin quil participe la poursuite effective de terroristes via leur extradition a encore t utilise dans laffaire de la tentative dassassinat du prsident gyptien. Le 26 juin 1995, Hosni Moubarak, prsident de la Rpublique arabe dEgypte, fut la cible dune tentative dassassinat lors dune visite Addis-Abeba en Ethiopie. Le gouvernement soudanais fut accus de complicit par lEthiopie et lEgypte car les trois individus suspects davoir perptr lattentat avaient trouv refuge au Soudan. LOrganisation de lUnit africaine, via son Mcanisme pour la prvention, la gestion et la rsolution des conflits, demanda en vain au Soudan quil livre les responsables. Le Conseil de scurit demanda alors, dans la rsolution 1044(1996) du 31 janvier 1996, au gouvernement soudanais dobtemprer aux demandes dextradition faites par lOUA, et lui demanda aussi de renoncer aider, soutenir et faciliter les activits terroristes. Cette rsolution, comme la rsolution 731(1992), ntait pas fonde sur le Chapitre VII. Quatre mois plus tard, la rsolution 1054(1996) du 26 avril 1996 constate le refus du Soudan dobtemprer, exige quil se conforme enfin ses demandes, et lui impose des sanctions diplomatiques. Dans une formule rvlatrice de la gne que ressentait encore, lpoque, le Conseil de scurit sappuyer sur le Chapitre VII pour traiter de questions de terrorisme (la rsolution 748 avait en son temps soulev de nombreuses interrogations quand sa licit), la rsolution indique que le Conseil est rsolu mettre fin au terrorisme international et faire respecter de manire effective sa rsolution 1044(1996), et sautoris(e) cet effet du chapitre VII de la Charte des Nations Unies . Face au refus persistant du Soudan, le Conseil de scurit densifia ses sanctions en dcidant un embargo arien par la rsolution 1070(1996) du 16 aot 1996. Cinq ans plus tard, la rsolution 1372 (2001) du 28 septembre 2001 prit acte des efforts soudanais dans la lutte contre le terrorisme, et leva les sanctions poses par les rsolutions 1054 et 1070. Le cas de lAfghanistan et dAl Qaida conduira le Conseil de scurit lever les rserves qui semblaient encore le retenir quand lutilisation systmatique du Chapitre VII dans les affaires de terrorisme, et affiner progressivement son approche afin de cibler toujours plus finement ses sanctions, pour toucher finalement directement les terroristes et leurs complices, et non plus seulement les Etats qui les abritent ou leurs responsables. Le 7 aot 1998, les ambassades amricaines de Nairobi (Kenya) et de Dar es-Salaam (Rpublique Unie de Tanzanie) furent la cible dattentats terroristes. Al Qaida, dirig par Ben Laden, tait impliqu. L encore, le processus mis en uvre par le Conseil de scurit commence par des rsolutions qui ne se fondent pas sur le Chapitre VII de la Charte. Ainsi, la rsolution 1214(1998) du 8 dcembre 1998 napporte aucune prcision quant
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son fondement juridique, tout en exigeant des Taliban quils cessent doffrir un refuge et un entrainement aux terroristes internationaux et leurs organisations, et que toutes les factions afghanes secondent laction entreprise pour traduire en justice les personnes accuses de terrorisme (art. 13). Larticle 15 de la rsolution prcise que le Conseil se dclare dispos cet gard envisager, comme il en a la responsabilit selon la Charte des Nations Unies, dimposer des mesures pour faire appliquer pleinement ses rsolutions sur la question . Cest ce que fait la rsolution 1267 (1999) du 15 octobre 1999. Elle se fonde sur le Chapitre VII, et impose des sanctions aux Taliban raison de leurs implications dans laccueil et lentranement de groupes terroristes sur le territoire afghan. Elle exige aussi quils remettent Oussama Ben Laden aux autorits comptentes pour larrter et le juger. Un embargo sur tous les vols daronefs appartenant ou pilots par des Taliban avait galement t dcid, ainsi que le gel des fonds et de toutes leurs ressources financires. En outre, les investissements dans des entreprises dtenues ou contrles par les Taliban sont interdits. Cette rsolution tablit enfin le Comit 1267 charg de vrifier la bonne application de ces sanctions jusqu lextradition dOussama Ben Laden, qui na pas encore eu lieu au jour de lcriture de cette contribution. La rsolution 1333 (2000) du Conseil de scurit du 19 dcembre 2000 renforce les sanctions contre le rgime Taliban, en imposant un embargo sur tout ce qui relve du militaire. Mais, fait nouveau qui prcise encore davantage lapproche du Conseil de scurit, la rsolution dcide aussi de sen prendre presque directement au terroriste Oussama Ben Laden. Alors que dans la rsolution 1267 le Conseil avait seulement, larticle 5, engag tous les Etats envisager de prendre dautres mesures contre Usama bin Laden et ses associs , la rsolution 1333 dcide explicitement que tous les Etats membres de lONU doivent mettre en place un gel des fonds et autres ressources financires non pas des Taliban mais dOussama Ben Laden, de son organisation Al Qaida ou de toute autre personne ou organisation associe. Les Etats doivent galement leur interdire lentre sur leur territoire. La rsolution charge en outre le Comit 1267 de tenir, sur la base des informations communiques par les Etats et les organisations rgionales, une liste jour des individus et entits que le Comit a identifis comme tant associs Oussama Ben Laden afin que le gel de leurs fonds soit entrepris dans le monde entier. Le mcanisme ainsi mis en place par le Conseil de scurit tait totalement nouveau et lengageait raliser des travaux considrables de suivi car le rseau de financement dOussama Ben Laden est tentaculaire, tandis que la mcanique mise en place pour le juguler est mondiale. Une dynamique de densification de la
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lutte contre le terrorisme tait alors engage, mais cest alors que survinrent les attentats du 11 septembre 2001. Ils conduiront un maintien ferme des sanctions du Comit 1267, mais aussi la mise en place dactions de plus grande ampleur. En effet, cest dans ce contexte que la rsolution 1373 du Conseil de scurit du 28 septembre 2001 vient exposer ce que lon pourrait appeler un pacte mondial , ou une loi mondiale contre le terrorisme.15 Elle pose de manire extrmement nette que tout acte de terrorisme est une menace la paix et la scurit internationales, et dcide que tous les Etats doivent mettre en oeuvre des moyens de lutte contre le terrorisme et son financement, quel quil soit. Ctait une premire : comme on a pu lcrire, avec cette rsolution, the United Nations Security Council broke new ground by using, for the first time, its Chapter VII powers under the Charter to order all States to take or to refrain from specified actions in a context not limited to disciplining a particular country .16 Pour assurer le suivi de ces obligations, la rsolution cre un comit contre le terrorisme auquel les Etats membres sont dans lobligation de rendre compte des mesures quils prennent.17 En 2004, le Conseil, dans la rsolution 1540, cre encore un nouvel organe antiterroriste: le Comit 1540 , charg de veiller ce que les tats Membres respectent les dispositions de la rsolution 1540 qui les exhorte de manire aussi gnrale que la rsolution 1373 interdire aux agents non tatiques (dont les groupes terroristes) tout accs aux armes de destruction massive.18 Enfin, la rsolution 1566 (2004) du 8 octobre 2004 cr un nouvel organe, en la forme dun Groupe de travail plnier charg dexaminer et de lui recommander des mesures concrtes prendre contre les personnes lies au terrorisme mais non vises par la liste arrte par le Comit 1267. Il a galement demand au Groupe de travail dtudier la possibilit de crer un fonds international dindemnisation des victimes dactes de terrorisme et des membres de leur famille qui pourrait tre financ par contributions volontaires, et dont les ressources
15 Voy. P. C. Szasz, The Security Council Starts Legislating , in AJIL 4 (2002), vol. 96, pp. 901-905. Sur les novations normatives issues de cette rsolution, v. S. Szurek, La lutte internationale contre le terrorisme sous lempire du chapitre VII : un laboratoire normatif , in RGDIP (2005), p. 5. 16 P. C. Szasz, op. cit., p. 901. 17 E. Rosand, Security Council Resolution 1373, the Counter-Terrorism Committee, and the Fight against Terrorism , in AJIL (2003), vol. 97, p. 335. 18 S. Sur, La rsolution 1540 du Conseil de scurit (28 avril 2004) : entre la prolifration des armes de destruction massive, le terrorisme et les acteurs non tatiques , in RGDIP 108 (2004), p. 855.
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proviendraient en partie des avoirs confisqus aux organisations terroristes, leurs membres et commanditaires, et de lui soumettre ses recommandations. Ce comit a conclu lchec de ses discussions en 200719 et na plus produit de rapport depuis lors. A ce jour, on peut donc observer que le Conseil de scurit a fait considrablement voluer sa pratique dcisionnelle non seulement en recourant des sanctions cibles et en se comportant comme un vritable lgislateur international , mais aussi en crant trois organes oprationnels lis trois aspects complmentaires de laction antiterroriste, le Comit 1267 (Al Qaida), le Comit contre le terrorisme (terrorisme en gnral), et le Comit 1540 (terrorisme et armes de destruction massive), ainsi quun organe de rflexion.
II. LE DIFFICILE MAIS INLUCTABLE ENCADREMENT PROGRESSIF DU POUVOIR DE SANCTION DU CONSEIL DE SCURIT Tant de crativit, ou dinventivit, du Conseil de scurit, ne sont pas sans susciter lapprobation. Il est bon que le Conseil de scurit soccupe du problme multiforme du terrorisme transnational. Mais son action peut galement susciter des interrogations, voire des rcriminations.20 Cest le cas lorsque le Conseil de scurit en vient agir comme un lgislateur de manire juridiquement douteuses ,21 voire mme, selon certains, franchement illicite au regard du texte de la Charte des Nations Unies. Cest dailleurs la thse que vient de soutenir avec fracas, et non sans excs, le Rapporteur spcial sur la promotion et la protection des droits de lhomme et des liberts fondamentales dans la lutte antiterroriste.22 Selon lui, le rgime instaur par la rsolution 1373 (2001) est illicite pour plusieurs raisons. En premier lieu, le Conseil de scu
19 On peut lire, dans son rapport : pour diffrentes raisons, notamment labsence dun consensus, le groupe navait pas approuv lexpansion de la liste des particuliers, groupes et entits participant ou associs des activits terroristes arrte par le Comit des sanctions cr par la rsolution concernant Al Qaida et les Taliban , Rapport du Groupe de travail de 2005, repris dans le rapport 2007, p. 3 (Rapport du Groupe de travail du Conseil de scurit cr par la rsolution 1566 [2004], S/2007/775, 31 dcembre 2007). 20 Voy. par exemple, les critiques exposes par P. Klein, Le Conseil de scurit et la lutte contre le terrorisme : dans lexercice de pouvoirs toujours plus grands ?, in RQDI (2007), Hors Srie, disponible http://sqdiorg.com/volumes/pdf/hs07_klein.pdf. 21 A. Pellet, op. cit., p. 98. 22 Rapport du Rapporteur spcial sur la promotion et la protection des droits de lhomme et des liberts fondamentales dans la lutte antiterroriste, du 6 aot 2010, A/65/258.
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rit naurait le pouvoir de qualifier une situation de menace la paix et la scurit internationales que dans le contexte dune situation concrte, et non en fonction dun problme abstrait ou dune hypothtique situation future.23 A lanalyse, il apparat cependant que cet argument ne tient pas pour au moins trois raisons : i) larticle 39 de la Charte ne pose aucune prcision de cet ordre, et laisse tout au contraire penser quil existe une menace la paix ds lors que le Conseil de scurit dclare quelle menace effectivement la paix ;24 ii) la pratique montre clairement que la menace la paix et la scurit internationales nest pas une notion fige mais a constamment volu depuis 1945, pour finalement reflter trs gnralement, selon le terme de Jean-Marc Sorel, une dviance par rapport un consensus tacite de la socit internationale ,25 ce quest sans aucun doute le terrorisme ; et iii) les Etats de lOrganisation des Nations Unies ont, pour leur part, largement adhr, et en tout cas nont pas contest, la licit de la rsolution 1373(2001), laquelle est donc accepte comme faisant droit par les Nations Unies dans leur ensemble.26 En second lieu, le Rapporteur spcial soutient que la rsolution 1373 nest pas licite car le Conseil de scurit naurait pas comptence pour encourager le dveloppement progressif du droit international et sa codification, tche qui est explicitement assigne lAssemble gnrale aux termes de la Charte des Nations Unies (art. 13, par. 1) .27 Cet argument est encore moins convaincant que le prcdent : i) si larticle 13, par. 1, a. de la Charte, confre une comptence lAssemble gnrale, elle ne la lui confre certainement pas titre exclusif. Sil en allait autrement, il faudrait aussi considrer que larticle 13, par. 1, b. de la Charte confre titre exclusif lAssemble gnrale la comptence de faciliter ...la jouissance des droits de lhomme et des liberts fondamentales , ce qui conduirait estimer ce qui serait totalement draisonnable illicites toutes les rsolutions, et elles sont nombreuses, du Conseil de scurit rendues pour des motifs humanitaires28 ; ii) lAssemble gnrale na jamais prtendu que le Conseil de scurit empitait sur ses comptences. Tout au contraire, dans la Dclaration adopte lissue du Sommet Mondial de 2005, elle
Ibd., par. 36, p. 12. J. Combacau, Le pouvoir de sanction de lONU, tude thorique de la coercition non militaire, Paris, A. Pedone, 1974, p. 10. 25 J.-M. Sorel, Llargissement de la notion de menace la paix , in J.-M. Sorel (dir.), Le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, Paris, SFDI/A, Pedone, 1995, pp. 3-57, p. 11. 26 Voy. P. Klein, op. cit., p. 14. 27 Rapport prcit, par. 38, p. 13. 28 Voir par exemple Y. Kerbrat, La rfrence au Chapitre VII de la Charte des Nations Unies dans les rsolutions caractre humanitaire, LGDJ, 1995, 120 pp.
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a lou laction du Conseil en marquant sa parfaite acceptation des rsolutions prises dans le domaine de la lutte contre le terrorisme : Nous encourageons le Conseil de scurit tudier les moyens de renforcer son rle de surveillance et de rpression du terrorisme, notamment en harmonisant les normes des rapports demands aux tats, compte dment tenu des mandats respectifs de ses organes subsidiaires chargs de la lutte antiterroriste. Nous nous engageons cooprer pleinement avec les trois organes subsidiaires comptents dans laccomplissement de leurs mandats .29 Mais ce nest finalement pas cet aspect l du dbat, somme toute trs politique, qui concentre lattention. Les problmes juridiques les plus graves se posent en ralit lorsque le Conseil adopte des sanctions cibles qui portent atteinte aux liberts et droits des personnes prives. Ces sanctions sont essentiellement mises en oeuvre par le Comit 1267 dont la mission est dlaborer et de tenir jour une Liste de personnes physiques et morales souponnes par les Etats de sympathie pour des terroristes, et dont il est requis des Etats quils glent leurs fonds et leur rendent tout voyage impossible. Ces sanctions constituent certes un progrs. On peut en effet sans aucun doute les prfrer des mesures gnrales plus classiques dembargo, dont la pratique, notamment en Irak mais aussi en Bosnie Herzgovine, a dmontr quelles manquaient gnralement leurs cibles : elles touchent certainement les populations innocentes quelles nont pas vocation viser, et laissent tout aussi certainement indemnes les dirigeants des Etats que, pourtant, lon souhaite faire plier. Les dommages collatraux qui en rsultent sur le plan humanitaire sont parfois trs lourds, et mme insupportables. Les sanctions cibles sont de nature rsoudre ce problme l,30 mais elles en posent une nouvelle, qui est savoir dans quelle mesure elles sont compatibles avec les rgles protectrices des droits de lhomme. La question est dautant plus sensible que les sanctions cibles, notamment de gel des fonds des personnes vises, sont particulirement oppressives pour ceux qui y sont astreints .31
Document final du Sommet mondial de 2005, 15 septembre 2005, A/60/L.1, par. 90, p. 25. Cest par exemple le constat clairement fait par lAssemble parlementaire du Conseil de lEurope dans sa Recommandation n. 597 (2008) du 23 janvier 2008: Les sanctions cibles visant certaines personnes ou entits (listes noires) dcrtes par le Conseil de scurit des Nations Unies (CSNU) et par le Conseil de lUnion europenne sont, en principe, prfrables aux sanctions gnrales pesant sur des Etats. Ces dernires ont souvent des consquences nfastes sur les populations vulnrables des pays concerns, gnralement sans affecter leurs dirigeants, tandis que les sanctions cibles ne nuisent quaux individus considrs comme responsables des violations en cause (par. 3). 31 Tribunal de lUnion europenne, 30 septembre 2010, Kadi II, aff. T-85/09, par. 149.
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Le Conseil de scurit na pas voulu se poser immdiatement cette question. Au sein du Comit 1267, la procdure initiale de constitution des listes noires tait fort simple : pour quune personne soit inscrite sur la liste, il suffisait quun Etat lui transmette son nom32. Aucune explication ntait requise ; le Comit avait confiance dans la sagesse des Etats, qui pouvaient alors dnoncer nimporte qui, et se bornait enregistrer leurs demandes, pour aussitt rendre obligatoire pour tous les Etats la mise en uvre des sanctions lencontre des personnes ainsi inscrites sur la liste. Ce mcanisme permettait toutes les erreurs, et tous les abus.33 Il y a eu quelques amliorations. Depuis la rsolution 1617(2005), les Etats doivent dsormais fournir un mmoire expliquant les motifs de leur proposition dinscrire une personne sur la liste. Par ailleurs, la rsolution 1735 (2006) a mis en place une fiche-type destine aux demandes dinscription, obligeant les Etats fournir des justifications leurs demandes dinscription. Mais mme si ceci tendait ds 2006 rendre plus transparentes les motivations des Etats aux yeux de leurs pairs, les personnes vises par les sanctions restaient dans lignorance la plus totale de ce qui leur tait reproch. Les critiques quant au caractre inadmissible de cette procdure au regard des droits fondamentaux, notamment du droit dtre inform des sanctions et de celui de se dfendre, et les appels sa modification, se sont faits de plus en plus
32 Dans son Sixime Rapport, lquipe dappui analytique et de surveillance des sanctions constitue en application des rsolutions 1526 (2004) et 1617 (2005) du Conseil de scurit concernant Al-Qaida, les Taliban et les personnes et entits qui leur sont associes, prcise le droulement de la procdure de la manire suivante : Le Comit examine toutes les propositions dinscription sur la Liste de la mme manire, quelles manent de lun de ses tats membres ou dun quelconque autre tat. Une fois reue, la demande est communique lensemble des 15 membres, qui ont ensuite cinq jours ouvrables pour faire part de leurs objections. Si aucune objection nest reue, linscription est approuve mais tout membre du Comit peut aussi demander un dlai supplmentaire, auquel cas la dcision est mise en attente jusqu ce que le membre en question soit prt poursuivre. Ces mises en attente se produisent gnralement lorsquun membre juge que davantage dinformations sont ncessaires pour justifier linscription sur la Liste, ou lorsquil a besoin de plus de temps pour valuer la demande. Un membre peut demander au Prsident de se mettre en rapport avec ltat requrant pour obtenir des donnes complmentaires, ou le faire lui-mme titre bilatral. La dcision dinscription sur la Liste tant prise par consensus, le rejet dune demande, par opposition sa mise en attente , par lun quelconque des membres du Comit, suffit ce quil soit refus dy donner suite ; Document du Conseil de scurit du 8 mars 2007, S/2007/132, par. 44, p. 19. 33 Le Comit pouvait refuser une inscription demande par un Etat. Il suffisait pour cela que le consensus ne se fasse pas sur linscription. Mais puisque les demandes navaient pas tre motives, il tait impossible pour les membres du Comit ni de saisir les raisons dune demande dinscription, ni den contester le bien fond.
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pressants. Mme lAssemble gnrale des Nations Unies en est venue demander au Conseil de scurit, dans le Document final du Sommet mondial de 2005, de veiller ce que ses procdures de sanction soient quitables et transparentes .34 Dans son Deuxime Rapport, lquipe dappui analytique et de surveillance des sanctions cre en application des rsolutions 1526 (2004) et 1617 (2005) concernant Al-Qaida, les Taliban et les personnes et entits qui leur sont associes35 en prenait acte et proposait des modifications marginales de la procdure, mais estimait en tout tat de cause quaucun rel problme juridique ne se posait puisque, selon elle : la Liste nest pas un instrument pnal et on nest pas tenu de se conformer des rgles pnales de preuve ou de procdure avant dy inscrire des personnes ou des entits .36 Le Conseil a repris cet argument en 2009 en indiquant que ses sanctions se veulent prventives et indpendantes des rgles pnales de droit interne ,37 comme si cela suffisait lexempter du strict respect des droits fondamentaux. En ralit, la qualification des sanctions cibles comme tant pnales , administratives ou de police raison de leur objet nemporte aucun effet sur le rgime que le droit international des droits de lhomme impose de respecter.38 Les effets des sanctions, particulirement oppressives, comme le souligne juste titre le juge de lUnion europenne en 2010,39 suffisent rendre impratif le respect des droits fondamentaux, et en particulier le droit dtre inform des motifs dune sanction, et le droit un recours effectif.40
Rsolution 60/1 de lAssemble gnrale, par. 109. Lquipe dappui analytique et de surveillance des sanctions (lEquipe dappui) a t cre en application de la rsolution 1526 (2004) du Conseil de scurit. Son mandat a t prorog par la rsolution 1617 (2005). Elle produit des rapports trs instructifs relatifs la politique des sanctions, la manire dont elles sont dcides, leurs effets, les contestations dont elles font lobjet, etc. 36 Document du Conseil de scurit dat du 15 fvrier 2005, S/2005/83, par. 53, p. 19. 37 Rsolution 1904(2009) du 17 dcembre 2009, prambule. 38 Sur ce dbat, voir A. Miron, op. cit., pp. 360-361. Dans son Neuvime Rapport, lEquipe dappui montre quelle a bien conscience de la fragilit de sa thse, et reconnat quil y a des chances que lon continue de contester la thse du Conseil selon laquelle le rgime est de caractre prventif et administratif (plutt que rpressif) , Neuvime Rapport de lEquipe dappui, du 13 mai 2009, S/2009/245, par. 34, p. 16. 39 Tribunal de lUnion europenne, 30 septembre 2010, Kadi II, aff. T-85/09, par. 149. 40 Sur le mme sujet, le Rapporteur spcial sur la promotion de la protection des droits de lhomme et des liberts fondamentales soulignait dans un rapport de 2006 que il est communment admis que la dcision de porter des accusations au pnal ou au civil dpend de la gravit de la sanction ou de la punition , Rapport du 16 aot 2006, doc. A/61/267, par. 35, p. 17. Largument consistant dire que linscription sur la liste na pas de caractre pnal est dautant plus douteux que certains juges rpressifs nationaux ont justifi leurs propres dcisions rpressives par le fait
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Le Troisime Rapport marque une lgre volution. LEquipe dappui y fait part de manire trs modre de sa conviction que le Conseil de scurit devrait faire voluer sa procdure car tout progrs en matire de garantie dune procdure rgulire limite le risque dune dcision contraire qui pourrait compliquer lapplication. Certes, lon redoute, juste titre, un ventuel affaiblissement des sanctions, ou quil ny ait de la complaisance face au terrorisme, mais une amlioration des procdures de radiation permettrait de les renforcer tout en les rendant plus quitables. Finalement, une procdure rgulire nest rien dautre quune procdure. Elle ne porte pas atteinte sur le fond au programme de lutte contre le terrorisme mis en uvre par lONU, mais renforce au contraire les sanctions en largissant leur soutien international .41 Le Quatrime Rapport est bien plus alarmiste en faisant tat dun mouvement de contestation devenant massif : plus de 50 tats, de toutes les rgions, ont signal que les procdures suivies par le Comit pour inscrire un nom sur la Liste ou le radier devaient respecter les droits des intresss et le principe de transparence .42 Le Cinquime Rapport ajoute que de nombreux rapports et analyses produits par des universitaires et des juristes, rclament une rvision en profondeur de la procdure dinscription sur la liste.43 Face cette pression, le Conseil de scurit sest lentement laiss convaincre partir de 2006 quil lui fallait faire voluer en profondeur ses pratiques. Mais le processus est lent et le rsultat reste insatisfaisant. La rsolution 1730 du 19 dcembre 2006 a dabord instaur un point focal, qui centralise les demandes de radiation par lesquelles les personnes inscrites demandent tre retires de la liste. Grce ce mcanisme, les personnes vises ont le droit de prsenter une sorte de mmoire en dfense pour justifier de leur innocence, mais seulement en vue de leur radiation de la liste ; cette procdure ne permet toutefois pas de sopposer linscription sur la liste.
mme de linscription sur la liste du Comit. Par exemple, en juin 2005, la Cour suprme italienne a expressment reconnu la valeur probante du document attestant linscription dune personne ou dun groupe sur la Liste. Selon cette Cour : Les documents tablis par des organisations internationales, mme sils ne sont pas considrs comme des lments de preuve exacts et complets du caractre terroriste dun groupe, peuvent tre utiliss par le juge pour tablir lexistence dindications srieuses de la culpabilit. Ces documents peuvent servir de point de dpart une enqute car ils constituent la preuve du fait quune organisation internationale a adopt des mesures rpressives lencontre de tels terroristes, Sixime Rapport de lEquipe dappui, S/2007/132/, 8 mars 2007, p. 16. 41 Document du Conseil de scurit dat du 9 septembre 2005, S/2005/572, par. 54, p. 20. 42 Document du Conseil de scurit dat du 10 mars 2006, S/2006/154, par. 40, p. 15. 43 Document du Conseil de scurit dat du 20 septembre 2006, S/2006/750, pars. 38-43, pp. 15-18.
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Par ailleurs, la procdure est galement fort critiquable ds lors que ce sont ceux l mmes qui ont dcid linscription qui se prononcent sur la pertinence de la dfense prsente par les personnes vises, qui srigent donc en juges et parties. La rsolution 1735 (2006) du 22 dcembre 2006 a pour sa part institu lobligation pour les Etats, lorsquils proposent au Comit dinscrire des noms sur la Liste, de fournir un expos aussi dtaill que possible des motifs de la demande dinscription, et de prciser les lments du mmoire qui pourraient tre divulgus aux fins de notification lindividu ou lentit dont le nom est port sur la Liste, et ceux qui pourraient ltre aux tats Membres qui en font la demande. Ceci devait permettre dinformer les personnes prives concernes des raisons de leur inscription sur la liste aprs ladite inscription.44 Mais linformation en cause demeure partielle et ne permet pas dexercer un quelconque recours, ce qui relativise largement la valeur des droits de la dfense consentis en 2006. La procdure, au tournant de 2006, tait donc toujours peu respectueuse des droits de la dfense. Dailleurs, en 2008, lAssemble parlementaire du Conseil de lEurope sen indignait dans des termes dune rare virulence: LAssemble constate que les normes de procdure et de fond actuellement appliques par le CSNU et par le Conseil de lUnion europenne, malgr quelques amliorations rcentes ...bafouent les principes fondamentaux des droits de lhomme et de la prminence du droit... LAssemble considre ces pratiques comme indignes dinstances internationales telles que les Nations Unies et lUnion europenne .45 Cest dans ce contexte quest intervenu larrt Kadi de la Cour de lUnion europenne, du 3 septembre 2008.46 Cette affaire, comme les faits qui en forment la trame de fond, sont sans doute clbres,47 mais on peut les rappeler brivement. Le Comit 1267 a publi le 8 mars 2001 la premire liste consolide des personnes et entits devant tre soumises au gel des fonds en vertu des
Voir les paragraphes 10 et 11 de la rsolution. Rsolution 1587(2008) du 23 janvier 2008 de lAssemble parlementaire du Conseil de lEurope. 46 CJCE, Yassin Abdullah Kadi et Al Barakaat International Foundation /Conseil et Commission, 3 septembre 2008, C-402/05 P et C-415/05 P. 47 Sur cette affaire, voir notamment les Actes du Colloque sur La rencontre des droits, sous la direction de J. M. Thouvenin, publis la Revue du March Commun et de lUnion Europenne 529 (juin 2009) ; voir aussi J.-M. Thouvenin, Le droit communautaire, le droit international, et larrt Kadi du 3 septembre 2008 , in RMCUE 523 (dcembre 2008), p. 653; Les dcisions du Conseil de scurit en procs , in liber amicorum Jean-Pierre Cot, Le procs international, Bruxelles, Bruylant, 2009, pp. 309-321.
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rsolutions 1267 (1999) et 1333 (2000) du Conseil de scurit. Cette liste a t modifie et complte diverses reprises depuis lors. Le rglement (CE) n 467/2001 est venu transposer cette liste en droit europen, pour former la base lgale de la mise en uvre dans lUnion europenne des sanctions cibles. Lannexe I du rglement (CE) n 467/2001 contient la liste des personnes, des entits et des organismes viss par le gel des fonds. Aux termes de larticle 10, paragraphe 1, du rglement, la Commission europenne est habilite modifier ou complter ladite annexe I sur la base des dcisions du Conseil de scurit. Cest selon cette procdure que M. Kadi, un rsident de lArabie Saoudite, a t inscrit sur la liste europenne par la Commission, afin que tous ses avoirs et autres ressources financires dans la Communaut soient gels. M. Kadi a alors saisi le Tribunal de premire instance dune demande dannulation du rglement, au motif quil avait t inscrit sur la liste et avait subi des sanctions sans jamais avoir loccasion de prsenter sa dfense. Mais le rglement communautaire stant born transposer les dcisions du Conseil de scurit, ce sont, indirectement mais indubitablement, les procdures dadoption des sanctions cibles prises par lorgane onusien qui taient contestes comme contraires aux droits fondamentaux.48 Dans son arrt du 21 septembre 2005, le Tribunal de premire instance rejeta la demande de M. Kadi, sur la base de raisonnements fort discutables.49 Saisi sur pourvoi, la Cour donna raison M. Kadi, et annula le rglement, pour autant quil le concernait, au motif quil navait pas respect ses droits fondamentaux tre entendu, un recours effectif, ainsi que son droit de proprit.
48 J. Dutheil de la Rochre, Droit de lUnion, droit international et droits fondamentaux, in Le droit la mesure de lhomme, Mlanges en lhonneur de Philippe Lger, Paris, Pedone, 2006, p. 157. 49 Sur larrt du Tribunal, v. not. D. Simon et F. Mariatte, Le tribunal de premire instance des communauts, Professeur de droit international ; propos des arrts Yusuf, Al Baraakat International Foundation et Kadi du 21 septembre 2005 , Europe, dc. 2005, p. 6 ; C. Tomuschat, Case T-306/01, Ahmed Ali yusuf and Al Baraakat International Foundation v. Council and Commission ; Case T-315/01, Yassin Abdullah Kadi v. Council and Commission , CML Rev. 2006, p. 537 ; J. Dutheil de la Rochre, Droit de lUnion, droit international et droits fondamentaux, in Le droit la mesure de lhomme, Mlanges en lhonneur de Philippe Lger, Paris, Pedone, 2006, pp.151-161 ; A. Miron, La jurisprudence du tribunal de premire instance propos de linscription sur les listes terroristes , in RMCUE 511 (septembre 2007), pp. 526-531 ; A. Pellet, Les rapports de systmes aprs laffaire Kadi Constitutionnalisation du droit des Nations Unies ou triomphe du dualisme ? , in RMCUE 529 (juin 2009), pp. 415-418, pp. 416-417.
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Cette dcision a fait grand bruit50 au sein mme du Conseil de scurit.51 Elle a officialis et donn une consquence juridique concrte au fait que le Conseil de scurit ne respecte pas les droits fondamentaux, tout en attestant de la fragilit de ses dcisions lorsquelles sont prises dans des conditions juridiques douteuses. Ceci a fait natre le risque que dautres Etats sestiment autoriss refuser dappliquer les dcisions du Conseil de scurit raison de contrarits avec leur droit interne.52 On sest donc lgitimement demand sil fallait, pour
Lvnement judiciaire le plus marquant avoir eu des rpercussions sur le rgime depuis sa mise en place , selon le Neuvime Rapport de lEquipe dappui, du 13 mai 2009, S/2009/245, par. 19, p. 12. 51 Voy. J.-M. Thouvenin, Le choc du droit communautaire et du droit international, encore larrt Kadi , in RMCUE 524 (janvier 2009), pp. 30-31; R. Chemain, Les suites de larrt Kadi , in RMCUE 529 (juin 2009), pp. 387-393. Laffaire Kadi a connu un rebondissement. A la suite de larrt du 3 septembre 2008, le Prsident du Comit a communiqu une synthse des raisons de linscription de M. Kadi sur la liste au Reprsentant de la France auprs des Nations Unies, permettant la transmission de ce document M. Kadi ainsi qu ses avocats. Cette communication a galement t transmise la Commission europenne afin quelle la transmette M. Kadi et le mette en mesure de prsenter sa dfense. Finalement, la Commission a adopt un nouveau rglement, n. 1190/2008 du 28 novembre 2008 (applicable avec effet rtroactif au 30 mai 2002), qui maintenait linscription de M. Kadi sur la liste, aprs avoir attentivement examin (ses) observations. Saisi par M. Kadi dun recours en annulation contre cette nouvelle dcision, le Tribunal de lUnion europenne la annule, au motif, notamment, que : les droits de la dfense du requrant nont t respects que de manire purement formelle et apparente, la Commission stant en ralit estime rigoureusement tenue par les apprciations du comit des sanctions et nayant ds lors aucun moment envisag de remettre celles-ci en cause la lumire des observations du requrant (Tribunal de lUnion europenne, arrt du 30 septembre 2010, Kadi II, aff. T-85/09, par. 171), puisque les quelques lments dinformation et les vagues allgations figurant dans le rsum des motifs apparaissent comme tant manifestement insuffisants pour permettre au requrant de rfuter de faon efficace les accusations dont il fait lobjet, en relation avec sa prtendue participation des activits terroristes (ibd.., par. 174). 52 Cette hypothse avait toutefois t sereinement envisage par le Rapporteur spcial dans son rapport de 2006 : Le Rapporteur spcial estime que si aucun recours appropri ou adquat nest disponible lchelon international, des procdures nationales de contrle mme pour les listes internationales sont ncessaires, et que les tats qui appliquent les sanctions doivent en disposer ; Rapport du Rapporteur spcial sur la promotion de la protection des droits de lhomme et des liberts fondamentales,16 aot 2006, A/61/267, par. 39, p. 19. De mme, lEquipe dappui a considr que le contrle judiciaire national tait finalement une bonne chose, tant quil ne sape pas de manire gnrale lautorit du Conseil de scurit : lquipe de surveillance croit quen ltat actuel des choses le concours des juridictions nationales et rgionales, conjugu au processus du point focal et la rvision des noms figurant sur la Liste, prvue par la rsolution 1822 (2008), peut en fait aider le Comit renforcer le rgime de faon ce quil rponde efficacement la menace dAlQaida et des Taliban sans saper pour autant lautorit du Conseil de scurit , Neuvime Rapport de lEquipe dappui, du 13 mai 2009, S/2009/245, par. 18, p. 12.
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rendre les sanctions cibles conformes aux droits de lhomme, les soumettre un contrle juridictionnel.53 La solution nest pas impensable. Le Secrtaire gnral des Nations Unies sest fait cet gard le porte-parole de la thse la plus rpandue, qui est que la personne soumise une sanction cible devrait avoir the right to review by an effective review mechanism. The effectiveness of that mechanism will depend on its impartiality, degree of independence and ability to provide an effective remedy, including the lifting of the measure and/or, under specific conditions to be determined, compensation .54 Mais le Conseil de scurit na pas pu se rsoudre voir son autorit mise en cause devant une quelconque autorit internationale indpendante. LEquipe dappui lexplique dailleurs sans dtours : Il est difficile dimaginer que le Conseil de scurit accepte quun quelconque groupe dexperts semblant amenuiser son autorit absolue puisse prendre des mesures concernant des questions relatives la paix et la scurit internationales, telles quelles sont consacres dans la Charte. Cet argument soppose lide dun groupe dexperts ayant davantage quun rle consultatif, ainsi qu la diffusion de ses avis, pour viter de vider de leur sens les dcisions du Conseil.55 Le Conseil sest finalement seulement laiss convaincre dinstaurer en son sein un Mdiateur, par la rsolution 1904(2009) du 17 dcembre 2009. A limage dun juge, ce Mdiateur exercera ses fonctions en toute indpendance et impartialit et ne sollicitera ni ne recevra dinstructions daucun gouvernement ;56 ses fonctions nen font cependant pas du tout un juge, mais lquivalent dun rapporteur au sein dune juridiction, ou encore dun avocat gnral. Son rle est en effet dinstruire le dossier des demandes de radiation de la liste selon une procdure de collecte dinformation puis de concertation lissue de laquelle il transmet un rapport au Comit, contenant notamment les principaux arguments relatifs la demande de radiation, formuls lintention du Comit partir de lanalyse de toutes les informations dont il dispose et de ses observations .57 Il nest certainement pas exact, comme le soutient le Rapporteur spcial sur la promotion et la protection des droits de lhomme et des liberts fondamentales dans la lutte anti
Voy. J.-M. Thouvenin, Le juge international peut-il contrler la lgalit des sanctions adoptes par le Conseil de scurit? , in RMCUE 529 (2009), pp. 373-379. 54 La position du Secrtaire gnral a t prsente par le Conseiller juridique de lONU, M. Michel, lors dune runion du Conseil de scurit du 22 juin 2006, S/PV.5474, p. 5. 55 Huitime Rapport de lEquipe dappui, 14 mai 2008, S/2008/324, par. 41, p. 18. 56 Rsolution 1904(2009), point 20. 57 Ibd., annexe II, point 7, c).
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terroriste, dans un rcent rapport, que le Mdiateur nest mme pas habilit faire des recommandations au Comit ,58 puisque, tout au contraire, il lui est expressment demand de produire ses observations sur la demande de radiation. Mais lintervention de ce Mdiateur nest videmment pas suffisante apaiser les critiques. Comme le dit fort justement le Tribunal de premire instance de lUnion europenne dans son arrt Kadi II du 30 septembre 2010, ce jour, et en dpit des critiques quasi unanimes auxquelles il est confront: le Conseil de scurit na toujours pas estim opportun dtablir un organe indpendant et impartial charg de statuer, en droit comme en fait, sur les recours dirigs contre les dcisions individuelles prises par le comit des sanctions. En outre, ni le mcanisme du point focal ni loffice du mdiateur ne remettent en cause le principe selon lequel la radiation dune personne de la liste du comit des sanctions requiert un consensus au sein de ce comit. De plus, le choix des lments de preuve qui peuvent tre rvls lintress continue relever de lentire discrtion de ltat qui a propos linscription de celui-ci sur la liste du comit des sanctions, et aucun mcanisme ne garantit que lintress dispose de suffisamment dlments dinformation pour lui permettre de se dfendre utilement (ni mme quil connaisse lidentit de ltat qui a demand son inscription sur la liste du comit des sanctions). Pour ces motifs au moins, la cration du point focal et du mdiateur ne saurait tre assimile linstitution dun recours juridictionnel effectif contre les dcisions du comit des sanctions .59 Pourtant, on peut croire que, dans lesprit mme des membres du Conseil, ce qui a t concd jusqu prsent nest quune tape dans un processus qui, inluctablement, devrait terme conduire au plein respect des droits fondamentaux.60 Cest du moins une des interprtations que lon peut donner de la dclaration du Prsident du Conseil de scurit la suite de sa 6390 sance tenue le 27 septembre 2010, dans laquelle il indique que le Conseil reste rsolu faire en
58 Rapport du Rapporteur spcial sur la promotion et la protection des droits de lhomme et des liberts fondamentales dans la lutte antiterroriste, du 6 aot 2010, A/65/258, par. 56, p. 19. 59 Tribunal de lUnion europenne, 30 septembre 2010, Kadi II, aff. T-85/09, par. 128. 60 LEquipe dappui, dans son Neuvime Rapport, se dit la fois convaincu que si les avances dj ralises sont majeures, dautres rformes de la procdure devraient tre adoptes : lquipe pense que grce aux procdures actuellement en place il y aura moins de chances lavenir que le rgime soit mis en cause et que les actions engages soient couronnes de succs. Les critres que le Comit a dfinis lintention des tats qui soumettent des noms inscrire sur la Liste rcapitulative, le processus de rexamen dsormais en vigueur et les procdures actuelles de radiation de la Liste sont autant damliorations de fond majeures apportes au rgime. Cela dit, lquipe est davis que le Comit pourrait amliorer encore ses procdures dans ces trois domaines , Neuvime Rapport, ed. cit., par. 25, p. 14.
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sorte quil soit institu des procdures quitables et claires pour linscription dindividus et dentits sur les listes des comits des sanctions et leur radiation de ces listes, ainsi que pour loctroi dexemptions pour raisons humanitaires et rappelle, dans ce contexte, ses rsolutions 1822 (2008) et 1904 (2009), y compris la dsignation dun mdiateur et dautres amnagements dordre procdural apports au rgime des sanctions contre Al-Qaida et les Taliban .61 Cela signifie-til que le Conseil est satisfait du chemin dj parcouru, ou bien quil est conscient du chemin quil lui reste parcourir ? La seconde option est la plus plausible. Certains Etats membres du Conseil sont dailleurs trs clairs cet gard. Le Mexique, en particulier, a tout rcemment insist sur le fait que les procdures ne seront pas quitables ni claires tant que nous ne disposerons pas dun recours utile pour linscription et la radiation .62 La pression sur le Conseil de scurit se fait de plus en plus forte. On attend alors de lui quil se montre une nouvelle fois inventif, et quil cre enfin le comit des recours , indpendant, impartial, et dot dun pouvoir dcisionnel, sans lequel sa procdure de sanctions cibles demeurera indigne des Nations Unies.
61 Dclaration du prsident du Conseil de scurit dat du 27 septembre 2010, S/PRST/2010/19, par. 22, p. 4. 62 Document du Conseil de scurit dat du 27 septembre 2010, S/PV.6390, p. 19.
El rgimen de no proliferacin nuclear en el siglo XXI: la necesaria adaptacin de un sistema heredado ELENA DEL MAR GARCA RICO
Profesora titular de Derecho Internacional Pblico y Relaciones Internacionales. Universidad de Mlaga
1. INTRODUCCIN En el clima favorable propiciado por el fin de la Guerra Fra, la decisin adoptada en 1995 de prorrogar indefinidamente el Tratado de No Proliferacin Nuclear (TNP, en adelante) gener un alto grado de optimismo en torno al futuro del rgimen de no proliferacin nuclear en los albores del siglo XXI y la consecucin de los principales objetivos perseguidos por este instrumento convencional.1 Sin embargo, la nueva centuria nos ha devuelto a un panorama internacional de la seguridad nuclear bien diferente, que encontr fiel reflejo en el rotundo fracaso de la Conferencia de Revisin del TNP que se celebr en 2005 y se sita en el origen de los numerosos esfuerzos realizados en los ltimos aos para reforzar y afianzar un tratado internacional que constituye la piedra angular del rgimen de no proliferacin y el desarme nuclear, cuya ltima conferencia de revisin tuvo lugar entre los das 3 a 28 de mayo de 2010. De este modo, uno de los anhelos ms arraigados y perseverantes de la sociedad internacional desde el inicio de la era nuclear en agosto de 1945, esto es, el desarme y la no proliferacin nuclear, ha vuelto a ocupar un lugar destacado en la
1 Autntico pilar central in the global quest to prevent a destabilising armament competition and nuclear war, en palabras de J. P. Zanders (ed.), Introduction, en Nuclear Weapons After the 2010 NPT Review Conference, 120 Chaillot Papers April 2010, p. 5.
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agenda internacional poniendo de manifiesto los nuevos retos que suscita para la seguridad en el siglo XXI la pervivencia de viejos problemas o cuestiones que, lejos de quedar resueltos en el pasado, se proyectan con fuerza sobre la sociedad internacional contempornea. De ah que hayamos considerado adecuado y pertinente, en aras a enriquecer la presente obra colectiva destinada al anlisis de la seguridad internacional en el siglo XXI, examinar desde una perspectiva eminentemente iusinternacionalista la situacin por la que atraviesa en la actualidad el rgimen de no proliferacin nuclear as como las perspectivas de futuro que se ciernen sobre el mismo tras la reciente conferencia de revisin del TNP. Para ello resulta obligado realizar una sumaria exposicin acerca de cules han sido los elementos fundamentales a travs de los cuales se ha concretado en las ltimas dcadas el inters de la sociedad internacional por evitar que el desarrollo de la tecnologa y materiales necesarios para la obtencin de energa nuclear pueda ser desviado hacia el campo blico y utilizado con fines armamentsticos. Ahora bien, hemos de advertir que nuestro anlisis se centrar a partir de esas consideraciones previas sobre el instrumento jurdico internacional en torno al cual gira el rgimen de no proliferacin nuclear, el TNP, su estructura y mbito de aplicacin material y temporal, las obligaciones jurdicas que impone a los Estados partes en el mismo, as como las luces y sombras que la Conferencia de Revisin celebrada en mayo de 2010 arroja sobre este rgimen jurdicoconvencional con vistas a hacer frente a los formidables desafos que el panorama nuclear presenta en la actualidad.
2. ORIGEN Y EVOLUCIN DEL ACTUAL RGIMEN

DE NO PROLIFERACIN NUCLEAR
El inters por la creacin de un sistema internacional que facilitara el acceso de todos los Estados a la tecnologa nuclear, pero garantizando al mismo tiempo que la misma no se utilizara para fabricar armas nucleares, se puso de manifiesto en los comienzos de la Organizacin de las Naciones Unidas. As, en fecha tan temprana como 1946, la Asamblea General proceda a crear una Comisin encargada de estudiar los problemas surgidos con motivo del descubrimiento de la energa atmica,2 y de promover informes y hacer reco
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Vase Resolucin 1 (I), de 24 de enero de 1946.
EL RGIMEN DE NO PROLIFERACIN NUCLEAR EN EL SIGLO XXI
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mendaciones a los rganos principales, relativos al canje de instrumentos cientficos destinados al desarrollo de la energa nuclear con fines pacficos, la regulacin de esta fuente de energa, eliminar de los arsenales militares este tipo de armas y ofrecer garantas frente a su utilizacin para aquellos pases que cumplieran con sus compromisos en esta materia. Mas ya entonces, tanto Estados Unidos como la URSS haban realizado ensayos con armas nucleares y empezaban a crear sus arsenales nucleares, por lo que no resulta extrao que la actividad de la recin creada Comisin de Energa Atmica cesara de facto tras la adopcin de la Resolucin de la Asamblea General 299 (IV), de 23 de noviembre de 1949, en la cual se recoge el convencimiento de este rgano plenario de que si se utiliza la energa atmica con fines pacficos aumentar el bienestar de la humanidad, pero si se la emplea con fines blicos puede acarrear la destruccin de la humanidad.3 En el contexto de la recin inaugurada Guerra Fra, el enfrentamiento entre estas dos grandes superpotencias provoc, en definitiva, que los avances en el objetivo de crear un sistema jurdico internacional inspirado en el principio de no proliferacin nuclear fueran muy escasos. El nico paso significativo en esta materia durante las primeras dcadas de funcionamiento de Naciones Unidas lo constituye la creacin en 1957, a propuesta de Estados Unidos, del Organismo Internacional de la Energa Atmica (OIEA, en adelante), encargado de la doble responsabilidad de promover y controlar la energa nuclear con fines pacficos. A principios de los aos sesenta, la crisis de octubre de 1962 con los misiles nucleares que se haban instalado en Cuba hizo cobrar un renovado impulso al principio de la no proliferacin nuclear,4 lo cual, unido a la primera explosin nuclear china en 1964, condujo a las que en aquel momento eran las cuatro potencias nucleares (Estados Unidos, Unin Sovitica, Reino Unido y Francia) a propiciar la adopcin de medidas jurdico-diplomticas que pusieran lmites al incremento del nmero de pases que posean armamento nuclear. De este modo comienza en 1965 la negociacin que conducira a la adopcin de un tratado internacional en la materia, cuyos principios fundamentales aparecen ya establecidos en la Resolucin de la Asamblea General 2028 (XX), adoptada en ese mismo ao bajo el significativo ttulo de La no proliferacin de las ar
3 En aras a lo cual, 1. Encarece a todas las naciones que se unan en tal desarrollo y empleo cooperativos de la energa atmica con fines pacficos; e 2. Invita a todos los gobiernos a hacer todo lo que est a su alcance para posibilitar, mediante la aceptacin de un control internacional eficaz, la prohibicin y eliminacin efectiva de las armas atmicas. En parecidos trminos se expresaron la Resolucin 41 (I), de 14 de diciembre de 1946, y la 191 (III), de 4 de noviembre de 1948. 4 Vase en este sentido la Resolucin 1908 (XVIII), de 27 de noviembre de 1963.
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mas nucleares.5 Esta Resolucin aportaba como principal novedad la ampliacin del concepto de no proliferacin, ya que hasta ese momento nunca se haba tenido en cuenta [...] el aumento de armas nucleares en manos de las potencias ya nucleares. Slo se haba hecho referencia al incremento del nmero de Estados en posesin de este tipo de armamento.6 Empleando una terminologa ampliamente aceptada, el nuevo concepto de proliferacin abarcara tanto la proliferacin vertical como la horizontal, esto es, la adquisicin de armas nucleares por parte de los Estados ya nucleares, y la adquisicin de este tipo de armas de destruccin masiva por Estados que no lo sean. Como resultado de estas nuevas premisas, se adopt el Tratado sobre la No Proliferacin de Armas Nucleares en Londres, Mosc y Washington el 1 de julio de 1968 con el objetivo de evitar la proliferacin de armas nucleares, facilitar la cooperacin para el uso pacfico de la energa nuclear y ampliar el objetivo a la consecucin del desarme nuclear. El mismo establece dos regmenes obligatorios diferentes, segn se trate de Estados poseedores o no poseedores de armas nucleares,7 que supone la renuncia para estos ltimos a fabricar, poseer, recibir o controlar armas nucleares (artculo II), mientras aquellos se comprometen a no inducir o ayudar a la produccin de tales armas y a no transferir su posesin o control a Estados no poseedores (artculo I). Para verificar el cumplimiento de esas obligaciones, se establece un sistema de salvaguardias del OIEA sobre las instalaciones nucleares de los Estados no poseedores (artculo III). De este modo, el organismo creado una dcada atrs pasa a desempear un papel fundamental en el rgimen de no proliferacin nuclear instaurado con la entrada en vigor en 1970 del TNP. El mismo est ligado a un sistema de salvaguardias que comprende un amplio conjunto de medidas tcnicas mediante las cuales el OIEA verifica, de manera independiente, la veracidad de las declaraciones hechas por los Estados respecto a sus materiales y actividades nucleares, para garantizar que los materiales e instalaciones nucleares declaradas se han empleado para fines exclusivamente pacficos. Durante ms de cuatro decenios, por consiguiente, el sistema de salvaguardias del OIEA se ha convertido en pieza clave del rgimen de no proliferacin nu
Vase Resolucin 2028 (XX), de 19 de noviembre de 1965. En acertadas palabras de V. Garrido Rebolledo, El futuro del rgimen de no proliferacin nuclear: la conferencia de revisin del TNP de 2010, en Instituto Espaol de Estudios Estratgicos- Ministerio de Defensa, Panorama Estratgico 2009/2010, marzo 2010, pp. 187-234, en p. 193. 7 El artculo IX.3 in fine establece que A los efectos del presente tratado, un Estado poseedor de armas nucleares es un Estado que ha fabricado y hecho explotar un arma nuclear u otro dispositivo nuclear explosivo antes del 1 de enero de 1967.
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clear. Un sistema que se vio reforzado tras la aprobacin en mayo de 1997 de un Modelo de Protocolo a los Acuerdos de Salvaguardias recogidos en el TNP que permitir a este organismo extender sus competencias a los materiales e instalaciones nucleares que no han sido declarados, siempre y cuando los Estados ratifiquen el protocolo adicional basado en este modelo y asuman esta obligacin jurdico-convencional. Adems del TNP y la relevante labor desempeada por el OIEA, debemos mencionar los esfuerzos que se han realizado en el mbito regional a travs de tratados de establecimiento de Zonas Libres de Armas Nucleares (ZLAN, en adelante), esto es, espacios dentro de los cuales los Estados que ejercen competencias soberanas asumen el compromiso de prohibir el ensayo, uso, fabricacin, adquisicin, instalacin o emplazamiento de armas nucleares, mientras que las potencias nucleares se comprometen a respetar el carcter militarmente desnuclearizado de ese espacio.8 No en vano, su objetivo final es el logro del desarme general y completo,9 si bien su objetivo inmediato es el fortalecimiento de la seguridad regional y la de los Estados miembros de esas Zonas a travs de la prohibicin de la posesin, el uso o amenaza de las armas nucleares dentro del rea de aplicacin de cada tratado as como del compromiso de los Estados poseedores de armas nucleares hacia esa zona a travs de las garantas negativas de seguridad. De ah que podamos afirmar que las ZLAN han contribuido significativamente al proceso de no proliferacin nuclear. Los Estados partes en estos instrumentos convencionales no solo se han comprometido a no desarrollar, adquirir o usar armas nucleares sino tambin han adquirido el compromiso de no desplegar armas nucleares que pertenezcan a otro Estado en sus territorios. De este modo, al reducirse el mbito geogrfico en el que se pueden efectuar instalaciones u operaciones con armas nucleares, se coadyuva a la no proliferacin. Adems, las ZLAN favorecen este objetivo al eliminar una motivacin importante que sola
8 El tratado precursor en este mbito fue el Tratado de Tlatelolco, de 1967, que creaba una ZLAN en Amrica Latina y Caribe; en 1985, con el Tratado de Rarotonga, se origina una ZLAN en el Pacfico Sur; con los Tratados de Bangkok y Pelindaba (1996 y 1997), se establece la desnuclearizacin del Sudeste de Asia y de frica, respectivamente; finalmente, en 2006, mediante el tratado de Semipalatinsk, cinco Estados de Asia Central forman una quinta ZLAN. Adems de esos cinco tratados, debemos sealar que Mongolia declar su territorio Zona Libre de Armas Nucleares en octubre de 1992. 9 En este sentido cabe recordar que el Tratado de Tlatelolco en su Prembulo seala que las zonas militarmente desnuclearizadas no constituyen un fin en s mismas sino un medio para alcanzar en una etapa ulterior el desarme general y completo.
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empujar a los Estados poseedores de armas nucleares a mantener enormes arsenales e incluso tratar de mejorarlos. Por consiguiente, las ZLAN representan una solucin parcial, en efecto, pero decisiva para el logro del desarme general y completo, pues no solo ponen un lmite geogrfico a la no proliferacin nuclear y restringen la libertad de maniobra de las potencias nucleares, sino tambin generan un entorno de confianza intraregional de indudable relevancia. Tambin la prohibicin completa de ensayos nucleares constituye un elemento esencial para el desarme y la no proliferacin de armas nucleares. De ah la importancia que en el actual panorama nuclear internacional reviste el Tratado de Prohibicin Completa de Ensayos Nucleares (ms comnmente conocido por el acrnimo en ingls, CTBT), que fue adoptado el 10 de septiembre de 1996, en cuyo artculo I se estipulan las obligaciones bsicas del tratado10 y se prohbe a los Estados partes realizar explosiones nucleares en cualquier medio. Con anterioridad al mismo, tan solo existan instrumentos convencionales que prohiban los ensayos nucleares en determinadas zonas o espacios,11 por lo que la entrada en vigor de este tratado de mbito universal, que an no se ha producido,12 supondra un impulso decisivo para la definitiva consolidacin del actual rgimen de no proliferacin nuclear mundial, cuya pieza central, no obstante, contina siendo el TNP, al que dedicaremos a partir de este momento nuestra atencin.
10 Artculo I: 1. Cada Estado Parte se compromete a no realizar ninguna explosin de ensayo de armas nucleares o cualquier otra explosin nuclear de esta ndole en cualquier lugar sometido a su jurisdiccin o control; 2. Cada Estado Parte se compromete asimismo a no causar ni alentar la realizacin de cualquier explosin de ensayo de armas nucleares o de cualquier otra explosin nuclear, ni a participar de cualquier modo en ella. 11 As, como resultado de los esfuerzos en materia de limitacin de armamento nuclear dirigidos a la exclusin de la carrera de armamentos de ciertas zonas, sometidas o no a las competencias soberanas de los Estados, podramos citar junto a los tratados que crean ZLAN, el Tratado Antrtico, de 1 de diciembre de 1959; el Tratado sobre la prohibicin de emplazar armas nucleares y otras armas de destruccin en masa en los fondos marinos y ocenicos y su subsuelo, de 11 de febrero de 1971; el Tratado sobre los principios que deben regir las actividades de los Estados en la exploracin y utilizacin del espacio ultraterrestre, de 27 de enero de 1967; y el Acuerdo que debe regir las actividades de los Estados en la Luna y otros cuerpos celestes, de 18 de diciembre de 1978. 12 En la actualidad 153 Estados lo han hecho, incluidos 35 de los 44 Estados del Anexo 2 al Tratado, cuya ratificacin resulta necesaria para su entrada en vigor, segn las cifras ofrecidas por la Comisin Preparatoria de la Organizacin del Tratado de Prohibicin Completa de Ensayos Nucleares, disponible en http://www.ctbto.org.
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3. EL TRATADO DE NO PROLIFERACIN NUCLEAR: OBJETIVOS,

ESTRUCTURA Y MBITO DE APLICACIN
Resulta ya un lugar comn, pero no por ello menos cierto, referirse al TNP sealando que este tratado internacional y, por consiguiente, el rgimen de no proliferacin nuclear que establece, se sustenta sobre tres pilares fundamentales que constituyen, a su vez, los objetivos para los que fue adoptado: a) evitar el despliegue de armas nucleares y tecnologa armamentstica; b) promover la cooperacin internacional para el uso de la energa nuclear con fines pacficos; c) avanzar hacia la meta del desarme nuclear general y completo. Por lo que se refiere al primero de esos pilares, tal y como apuntbamos ut supra, los artculos I y II recogen un doble conjunto de obligaciones: por un lado, la renuncia de los Estados no poseedores de armas nucleares a fabricar, adquirir, recibir (directa o indirectamente) y/o almacenar armas nucleares u otros dispositivos nucleares explosivos (art. II); por su parte, los Estados poseedores de armas nucleares se comprometen a no ayudar, alentar o inducir en forma alguna a ningn Estado no poseedor de armas nucleares y a no transferir su posesin o control a Estados no poseedores (art. I). Para verificar el cumplimiento de esas obligaciones, se establece un rgimen de salvaguardias del OIEA sobre las instalaciones nucleares de los Estados no poseedores (art. III), no as a los Estados nucleares.13 Como contrapartida a estas obligaciones precisas, y segundo de los pilares enunciados, el Tratado recoge en su artculo V el compromiso de hacer accesibles los beneficios de la investigacin y utilizacin pacfica de la energa nuclear a todos los Estados sin discriminacin, a travs de la promocin de acuerdos de cooperacin bilateral o multilateral, y la consagracin del derecho inalienable de todas las Partes de desarrollar la investigacin, la produccin y la utilizacin de la
13 Como seala al respecto Garrido Rebolledo, el presidente estadounidense Johnson realiz una declaracin unilateral el 2 de diciembre de 1967 en la que se sealaba que el sistema de control de la OIEA se aplicara a todas las actividades nucleares de los Estados Unidos, excepto a aquellas que estuviesen directamente relacionadas con la seguridad nacional. Dicha declaracin fue seguida de otras de similar contenido por parte de Reino Unido y la URSS, consagrando, en definitiva, una lnea divisoria adicional entre las dos categoras de Estados contemplados en el TNP, al distinguir entre usos pacficos y militares de la energa nuclear, vase V. Garrido Rebolledo, El futuro..., ed. cit., p. 95.
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energa nuclear con fines pacficos (artculo IV). En cuanto al objetivo del desarme, tercer pilar, en virtud del artculo VI se establece el compromiso genrico de celebrar negociaciones de buena fe sobre medidas eficaces relativas a la cesacin de la carrera de armamentos nucleares en fecha cercana, y sobre un tratado de desarme general y completo bajo control internacional. Se configura as un rgimen jurdico que ha sido criticado por su carcter desigual, alejado del espritu y del concepto de no proliferacin nuclear alumbrado en su da por la Resolucin 2028 (XX) de la Asamblea General que abarcaba, recordemos, tanto la proliferacin vertical como la horizontal, y estableca que el futuro TNP deba perseguir un balance aceptable de responsabilidades mutuas y obligaciones entre Estados nucleares y no-nucleares. En efecto, a la luz de las disposiciones citadas, resulta difcil negar que el TNP establece dos regmenes diferentes para dos categoras de Estados, con el resultado de que legitima la posesin de armamento nuclear por parte de cinco de ellos y prohbe al resto de los miembros de la sociedad internacional que sean Partes, la fabricacin, adquisicin, recepcin y, en definitiva, la posesin de este tipo de armas; es decir, garantiza la no proliferacin nuclear horizontal, pero impone obligaciones genricas y de escasa efectividad a las potencias nucleares para conseguir la reduccin de los arsenales nucleares o el objetivo final del desarme en el mbito de la no proliferacin nuclear vertical. En otro orden de consideraciones, debe recordarse que estas obligaciones y compromisos solo vinculan a los Estados partes en el mismo, que en la actualidad, tras la incorporacin en 2006 de Montenegro son un total de 190, incluidos los cinco Estados poseedores de armas nucleares.14 Estas cifras convierten al TNP en el acuerdo multilateral para el desarme con ms adhesiones de la historia. En lo relativo a su mbito material de aplicacin, no obstante, debemos recordar que tres Estados que poseen armas nucleares, Israel, India y Pakistn, no son partes en el mismo; mientras que la Repblica Democrtica Popular de Corea, que anunci su retirada del Tratado en 2003, an no ha tomado la decisin de adherirse nuevamente a este. Asimismo, por lo que respecta a su mbito de aplicacin temporal, resulta importante subrayar que el artculo X.2 prevea que se convocara una conferencia
14 Si bien es cierto que dos de ellas, China y Francia, necesitaron bastante tiempo para adherirse, pues depositaron sus instrumentos de ratificacin en 1992. Asimismo, nuestro pas no suscribi este instrumento convencional hasta 1987, mientras que Sudfrica, Argelia, Argentina y Chile lo hicieron en la ltima dcada del siglo XX.
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25 aos despus de su entrada en vigor para decidir si el Tratado deba mantenerse en vigor indefinidamente o si se deba ampliar por un perodo o perodos adicionales fijos. De acuerdo con ello, en la Conferencia de Examen y Prrroga del TNP de mayo de 1995, los Estados partes del Tratado acordaron, sin votacin, la prrroga indefinida del Tratado, y decidieron que las conferencias de examen establecidas en el artculo VIII.3 deban seguir celebrndose cada cinco aos. Desde la primera conferencia celebrada en 1975, en cada una de ellas se ha intentado llegar a un acuerdo sobre una declaracin final que evaluara la adopcin de las disposiciones del Tratado e hiciera recomendaciones sobre las medidas adicionales para fortalecerlo. En algunas ocasiones esto se ha conseguido, pero en otras no, ponindose de manifiesto las diferencias entre los Estados partes en cuestiones tales como si los Estados poseedores de armas nucleares han cumplido satisfactoriamente o no los requisitos del artculo VI (desarme nuclear), la prohibicin o restriccin de ensayos nucleares, las garantas de seguridad a los Estados no poseedores de armas nucleares por parte de los Estados poseedores de armas nucleares, y el acceso a la energa nuclear con fines pacficos gracias a la cooperacin internacional en este campo, entre otras. No debe extraar, por tanto, el inters que suscita cada una de esas conferencias y la relevancia de las decisiones adoptadas en su seno para valorar la situacin por la que atraviesa el TNP en particular, y el rgimen de no proliferacin nuclear en general, convirtindose en referencia obligada con vistas al examen de su evolucin.
4. LA EVOLUCIN DEL RGIMEN DE NO PROLIFERACIN NUCLEAR A LA LUZ DE LAS LTIMAS CONFERENCIAS DE REVISIN DEL TNP DURANTE EL SIGLO XX Aunque no pudo concluir con la adopcin de una Declaracin Final, la Conferencia de Revisin que tuvo lugar entre el 17 de abril y el 12 de mayo de 1995,15 adems de afirmar la prrroga indefinida del TNP,16 logr el acuerdo en torno a una Resolucin sobre Oriente Medio,17 as como a dos decisiones relativas al refuerzo
15 Se puede consultar la pgina oficial de la Conferencia en http://www.un.org/disarmament/ WMD/Nuclear/1995-NPT/1995NPT.shtml. 16 Vase http://www.un.org/disarmament/WMD/Nuclear/1995-NPT/pdf/NPT_CONF199503.pdf. 17 El texto de la misma puede consultarse en http://www.un.org/disarmament/WMD/Nuclear/ 1995-NPT/pdf/Resolution_MiddleEast.pdf.
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del proceso de revisin del TNP y a los Principios y Objetivos de Desarme y No Proliferacin Nuclear,18 respectivamente. La falta de consenso sobre una Declaracin final no impidi, por tanto, que se adoptaran importantes decisiones con vistas a configurar la agenda de las futuras negociaciones sobre el rgimen de no proliferacin nuclear; una agenda que, en palabras de algn autor, qued articulada en torno a siete grandes prioridades a corto y medio plazo:19 la universalidad del tratado; la no proliferacin de armas nucleares; lograr un amplio desarme nuclear; la creacin de Zonas Libres de Armas Nucleares; el compromiso de no primer uso de las armas nucleares por parte de los Estados nucleares; el fortalecimiento del sistema de salvaguardias internacionales a cargo del OIEA; y la utilizacin pacfica de la energa nuclear. Por lo que respecta a la Resolucin sobre la creacin de una Zona Libre de Armas Nucleares, como resultado de intensos debates en el seno de la Conferencia, las tradicionales reivindicaciones de los pases rabes relacionadas con la renuncia de Israel a su capacidad nuclear fueron atendidas solo de modo parcial. En este sentido, se debe sealar que en la resolucin finalmente adoptada, se obvia cualquier mencin expresa a este pas y su programa nuclear, si bien la Conferencia:
3. Notes with concern the continued existence in the Middle East of unsafeguarded nuclear facilities, and reaffirms in this connection the recommendation contained in section VI, paragraph 3, of the report of Main Committee III urging those non-parties to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons that operate unsafeguarded nuclear facilities to accept full-scope International Atomic Energy Agency safeguards; [] 4. Reaffirms the importance of the early realization of universal adherence to the Treaty, and calls upon all States of the Middle East that have not yet done so, without exception, to accede to the Treaty as soon as possible and to place their nuclear facilities under full-scope International Atomic Energy Agency safeguards.20
La Conferencia de Revisin celebrada en 2000, por su parte, concluy con una Declaracin Final que vino a reafirmar el papel central del TNP en los continuos esfuerzos globales para reforzar la no proliferacin y el desarme nuclear, y reflej un consenso a la hora de tratar prcticamente todos los aspectos fundamentales
18 Vase Documento NPT/CONF.1995/32 (Part I), Annex, disponible en http://www.un.org/ disarmament/WMD/Nuclear/1995-NPT/pdf/Resolution_MiddleEast.pdf. 19 Vase Garrido Rebolledo, El futuro..., ed. cit., p. 205. 20 La cursiva es nuestra.
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del Tratado.21 En este sentido, se hizo un llamamiento expreso a determinados pases (Cuba, Israel, India y Pakistn) para que accedieran al Tratado en calidad de Estado no poseedor de armas nucleares, con independencia de su capacidad nuclear,22 al tiempo que la Conferencia rechazaba rotundamente las explosiones nucleares que tuvieron lugar en la India y Pakistn en 1998.23 Con todo, el logro ms importante y difcil de conseguir a tenor de los debates que se suscitaron en su seno fue la incorporacin a la Declaracin final de un conjunto de medidas prcticas (trece en total) destinadas a lograr la completa aplicacin del artculo VI del Tratado, pues supusieron un paso adelante en la concrecin de los compromisos y agenda acordados en la anterior Conferencia de Revisin.24 Las medidas que se proponan con el objetivo de avanzar hacia el objetivo final del desarme global y completo eran mltiples y variadas, incluyendo, entre otras, la entrada en vigor del Tratado sobre Prohibicin Completa de Ensayos Nucleares y, hasta que esto ocurriera, el mantenimiento de una moratoria nuclear indefinida, la negociacin de una Convencin para la prohibicin de la produccin de materiales fisionables con propsitos militares, la aplicacin del principio de irreversibilidad en desarme nuclear, el establecimiento en el seno de la Conferencia de Desarme de un rgano subsidiario que se ocupase del desarme nuclear, el compromiso inequvoco de eliminacin de los arsenales nucleares por parte de los Estados nucleares, as como el desarrollo de los mecanismos de control y verificacin para asegurar el cumplimiento de los acuerdos de desarme nuclear. Sin duda alguna, los avances experimentados por el rgimen de no proliferacin nuclear y, en particular, por el TNP tras las conferencias de revisin celebradas en la ltima dcada del siglo XX, se encuentran ntimamente unidos a las
21 Vase Documento NPTO/CONF.2000/28 (Partes I y II), disponible en http://www.un.org/ disarmament/WMD/Nuclear/2000-NPT/pdf/FD-Part1and2.pdf. 22 En los siguientes trminos: 8. The Conference urges all States not yet party to the Treaty, namely Cuba, India, Israel and Pakistan, to accede to the Treaty as non-nuclear-weapon States, promptly and without condition, particularly those States that operate unsafeguarded nuclear facilities, ibd., p. 2. 23 As, en la Parte I de su Declaracin Final, 9. The Conference deplores the nuclear test explosions carried out by India and then by Pakistan in 1998. The Conference declares that such actions do not in any way confer a nuclear-weapon-State status or any special status whatsoever. The Conference calls upon both States to undertake the measures set out in United Nations Security Council resolution 1172 (1998), ibd., p. 2. 24 Al respecto, resulta interesante el anlisis realizado por T. Rauf, Towards NPT 2005: an action plan for the 13 steps towards nuclear disarmament agreed at NPT 2000, Monterey, Center for Nonproliferation Studies, Monterey Institute of International Studies, 2001.
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consecuencias del fin de la Guerra Fra y, con ello, al surgimiento de un nuevo escenario internacional, sin duda alguna mucho ms proclive a la consecucin de los objetivos de este tratado. Ahora bien, el nuevo siglo trajo consigo una serie de acontecimientos que supusieron un nuevo y profundo cambio en el panorama internacional y tuvieron como principal resultado, por lo que aqu nos interesa, el fracaso de la Conferencia de Revisin del TNP que se celebr en 2005, a la que dedicaremos el prximo epgrafe.
5. EL FRACASO DE LA CONFERENCIA DE REVISIN DE 2005 En un contexto internacional escasamente favorable a la consecucin de avances normativos en foros internacionales de mbito universal, y a pesar del logro que en este sentido supuso la convocatoria de la Primera Conferencia Internacional de Estados partes en Zonas Libres de Armas Nucleares que la precedi,25 la Conferencia de Revisin del TNP que tuvo lugar en Nueva York del 2 al 27 de mayo de 2005 puede ser considerada, como sealan algunos autores, como una oportunidad perdida.26 Esta sensacin de fracaso se acenta an ms al compararla con los logros alcanzados en la ltima dcada y constatar la incapacidad de los ms de ciento cincuenta Estados reunidos en aquella ocasin27 para alcanzar, no ya una Declaracin Final que profundizara en los compromisos alcanzados en 1995 y 2000, sino alguna decisin respecto de los puntos de la agenda trazada en la ltima conferencia de revisin celebrada.28 Durante el transcurso de la Conferencia de 2005, en efecto, se pusieron de manifiesto las profundas divergencias entre los Estados partes en el TNP sobre los tres pilares en los cuales se sustenta el actual rgimen de no proliferacin nuclear.29 La
Celebrada los das 26 a 28 de abril de 2005 en Mxico D.F.; vase Declaracin de la Conferencia sobre Zonas Libres de Armas Nucleares, Documento CZLAN/CONF/5. 26 V. Garrido Rebolledo, El futuro..., ed. cit., p. 210. Por su parte, Zanders apunta que esta Conferencia ended without any substantive agreements and amid a lot of bitterness, op. cit., p. 5. 27 La lista completa de Estados partes en el TNP que participaron en esta Conferencia puede consultarse en http://www.un.org/en/conf/npt/2005/npt-conf2005-misc1.pdf. 28 Sobre los resultados de la Conferencia de Revisin de 2005, vase V. Garrido Rebolledo, Cuatro semanas de mayo, cinco aos por delante: el fracaso de la VII Conferencia de Revisin del TNP, en ARI 72 (7 junio 2005), Real Instituto Elcano. 29 C. Grand, The Non-Proliferation Treaty in an era of proliferation crises, en J. P. Zanders (ed.), Nuclear Weapons..., ed. cit., p. 19.
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falta de voluntad poltica tanto de los pases no nucleares (en su mayora pertenecientes al Movimiento de No Alineados) como de las potencias nucleares se tradujo en un clima de enfrentamiento constante presidido por el cruce reiterado de acusaciones entre ambas categoras de Estados relacionadas con los escasos avances alcanzados en los mbitos de la proliferacin nuclear vertical y horizontal, respectivamente. As, muchos Estados partes rechazaron los intentos de los Estados nucleares de imponerles mayores obligaciones en materia de control sobre el uso de esta fuente de energa, destinados a evitar la proliferacin horizontal amparndose en el incumplimiento por parte de estos de sus obligaciones en materia de desarme, esto es, de proliferacin vertical. En particular, los Estados no nucleares acusaban a las potencias nucleares de rechazar su participacin en una negociacin multilateral, que tendra como fin ltimo la adopcin de un compromiso jurdicamente vinculante, as como de no hacer lo suficiente para cumplir los objetivos establecidos en el plan de accin adoptado en el ao 2000.30 El inters creciente por la utilizacin pacfica de la energa nuclear, por otro lado, no solo coadyuv al rechazo de medidas de control internacional adicionales a las ya existentes, sino que se convirti en una nueva fuente de divisin en el seno de la Conferencia entre aquellos Estados que se oponen por principio al empleo de esta fuente de energa; los pases productores, que estn interesados en reactivar la produccin mundial ante una demanda creciente proveniente de nuevas potencias emergentes; y, finalmente, los Estados que necesitan asistencia tcnica para desarrollar sus programas nucleares y temen que un mayor control sobre la transferencia de estas restrinja su posibilidad de acceder a la misma. A todo ello se uni la incapacidad mostrada por los participantes en la Conferencia para alcanzar algn acuerdo en torno a cul deba ser la respuesta frente a los recientes casos de incumplimiento reiterado de las obligaciones que impone el TNP por algunos Estados partes, en especial, Corea del Norte (que se haba retirado en 2003), Libia, Siria e Irn.31 Estas situaciones, aunque escasas si se compara con el alto nmero de participantes, evidenciaron la falta de voluntad poltica para imponer sanciones y afianzar los sistemas de control que tuvo como conse
V. Garrido Rebolledo, El futuro..., ed. cit., pp. 211-212. Sobre la evolucin de estos casos de incumplimiento, vase C. Grand, The NonProliferation..., ed. cit., pp. 16-17; en particular, respecto de Irn, V. Garrido Rebolledo, El futuro..., ed. cit., p. 211 y el reciente artculo de G. Salazar, El desarrollo de la energa nuclear y los riesgos de proliferacin: el caso de Irn, en ARI 156 (29 octubre 2010), Real Instituto Elcano, en http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT =/elcano/elcano_es/zonas_es/ari156-2010.
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cuencia una desconfianza creciente hacia la eficacia de este rgimen de no proliferacin.32 Quizs pudiera pensarse que el incremento de violaciones a las obligaciones contenidas en el TNP no es ms que el resultado del grado de universalizacin alcanzado en los ltimos aos por este instrumento convencional. Un camino a la universalidad que, sin embargo, sigue encontrndose con un obstculo difcil de superar como es la no participacin en este tratado de Estados con capacidad nuclear como India, Pakistn o Israel. En definitiva, como sealbamos, se perdi la oportunidad de avanzar en la adopcin de medidas concretas y en la resolucin de problemas que seguan aquejando al TNP y al rgimen de no proliferacin nuclear que sustenta, entre los que podramos destacar: a) los escasos avances en el cumplimiento de las obligaciones que impone en materia de desarme nuclear; b) las divergencias acerca de cmo reaccionar ante los casos de incumplimiento del Tratado o propiciar la adhesin de los Estados poseedores de armas nucleares al mismo; c) cules son los instrumentos ms apropiados para controlar el renovado inters por el uso pacfico de la energa nuclear entre los pases en desarrollo e incrementar las competencias del OIEA para proporcionar asistencia tcnica al tiempo que se suscriben nuevos acuerdos de salvaguarda con esta organizacin internacional.
6. LA CONFERENCIA DE REVISIN DE 2010: ANTECEDENTES Y OBJETIVOS A pesar de este complejo panorama, a medida que se avanzaba hacia la siguiente conferencia de revisin y, en especial durante el ao 2009, creca el optimismo acerca del futuro del TNP33 como resultado de lo que podra considerarse un clima internacional favorecido por las propuestas presentadas por la administracin estadounidense bajo la nueva presidencia de Barack Obama,34 y que en
32 En palabras acertadas de Grand, these non-compliance cases create an atmosphere of general mistrust and constitute a major blow to the treaty itself, en C. GRAND, The NonProliferation..., ed. cit., p. 17. 33 En palabras acertadas de Tertrais, throughout 2009, it seemed to many that both nuclear non-proliferation and disarmament were going to make real, fast and lasting progress, B. Tertrais, Back to Earth: Nuclear Weapons in the 2010s, en ARI 110 (25 junio 2010), Real Instituto Elcano, que se encuentra disponible a travs del enlace http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/ rielcano_eng/Content?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/Elcano_in/Zonas_in/ARI110-2010. 34 En opinin de numerosos autores, que compartimos: J. P. Zanders, op. cit., p. 6; B. Tertrais, op. cit., p. 1; V. Garrido Rebolledo, El futuro..., ed. cit., p. 189; as como M. Aguirre de Crcer,
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cuentran su mejor exponente en su ya famoso discurso en la ciudad de Praga, en abril de 2009, donde mostr el convencimiento de su pas en conseguir la paz y la seguridad en un mundo sin armas nucleares.35 Un objetivo que, como hemos tenido ocasin de comprobar en el presente estudio, es idntico al contenido en el artculo VI del TNP y pilar fundamental sobre el cual se sustenta el rgimen de no proliferacin nuclear. No es casualidad, por tanto, que el camino hacia esa meta pasara, en opinin del presidente Obama, por fortalecer el TNP as a basis for cooperation.36 Una posicin que gener expectativas positivas en el seno del Comit Preparatorio de la Conferencia de Revisin, reunido en Nueva York en mayo de 2009,37 donde las cinco potencias nucleares reafirmaron su apoyo colectivo al TNP as como su compromiso para utilizar la oportunidad que brindaba la prxima Conferencia de Revisin para preservar y reforzar la confianza internacional en el Tratado y asegurar una revisin satisfactoria y equilibrada.38 Asimismo, la intencin de la Administracin Obama de ratificar el Tratado de Prohibicin Completa de Ensayos Nucleares, apoyar la negociacin de un tratado verificable para la prohibicin de la produccin de material fisible para armas nucleares, as como fortalecer el sistema de salvaguardias a cargo del OIEA, vena a reforzar el objetivo de la no proliferacin nuclear horizontal. Al mismo tiempo, el inicio de conversaciones para la firma de un nuevo Tratado de Reduccin de Armas Estratgicas (conocido como Tratado START) entre Estados Unidos y Rusia, y la suspensin del proyecto norteamericano de instalacin de un escudo antimisiles en Europa Oriental, lo haca en el mbito de la proliferacin nuclear vertical. En este contexto favorable, el 24 de septiembre de 2009 se adopt la Resolucin 1887 (2009) del Consejo de Seguridad con el significativo ttulo Mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales: no proliferacin Nuclear y Desarme Nuclear. En ella, este rgano principal de Naciones Unidas hizo un lla
Las propuestas de la administracin Obama frente a los retos del desarme nuclear y la no proliferacin, Documento de Trabajo 46/2009, Real Instituto Elcano, disponible en http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT =/elcano/elcano_es/zonas_es/dt46-2009. 35 Disponible en http://www.whitehouse.gov/the_press_office/Remarks-By-President-BarackObama-In-Prague-As-Delivered/. 36 Ibd. La cursiva es nuestra. 37 Vase al respecto Preparatory Commitee for the 2010 Review Conference of the Parties to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, Documento NPT/CONF.2010/ PC.III/WP.24, disponible en http://reachingcriticalwill.org/legal/npt/prepcom09/papers/ WP24.pdf. 38 En palabras de V. Garrido Rebolledo, El futuro..., ed. cit., p. 190.
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mamiento a la comunidad internacional para llevar a cabo una amplia serie de medidas especficas relativas a la no proliferacin y el desarme destinadas a reforzar el TNP y garantizar su aplicacin especfica, al tiempo que estableca el camino a seguir durante la Conferencia de Revisin de 2010. Las medidas propuestas en esta decisin, en definitiva, consagran los principios bsicos del nuevo rgimen de proliferacin nuclear39 y apuntan hacia las cuestiones esenciales que afectan a los tres pilares fundamentales sobre los que se asienta este tratado y que estn relacionados con su universalidad: la no proliferacin nuclear y adopcin de medidas de salvaguardia; el uso pacfico de la energa nuclear y medidas de seguridad; o el desarme nuclear, ya sea entre potencias nucleares o en el mbito regional, en especial Oriente Medio. El clima que propici la configuracin en el transcurso de 2009 de la agenda de trabajo de la prxima Conferencia de Revisin se vio reforzado adems durante el mes anterior a la apertura de la misma, prevista para el 3 de mayo de ese ao, gracias a la concurrencia de diversos acontecimientos: la firma por parte de EE. UU. y la Federacin Rusa, el 8 de abril de 2010, de un nuevo Tratado de Reduccin de Armas Estratgicas que sustituyera al antiguo START II;40 el anuncio, dos das antes, de la nueva estrategia nuclear41 de la administracin estadounidense;42 as como la celebracin, el 12 y 13 de abril, de una Cumbre Nuclear en Washington auspiciada por el presidente Obama,43 en la que casi cincuenta Es
39 Como seala M. Aguirre de Crcer, La Conferencia de examen del TNP, en ARI 76 (junio 2010), Real Instituto Elcano, pp. 8-11, en p. 10; disponible en versin digital en http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT =/elcano/elcano_es/zonas_es/ari81-2010. 40 Vase sobre el particular el reciente trabajo de J. L. Baeza Lpez, El nuevo START, algo ms que una limitacin a las armas nucleares, en ARI 116 (8 julio 2010), Real Instituto Elcano, que se encuentra disponible a travs del enlace http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/ contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari116-2010. 41 Nuclear Posture Review, disponible en www.defense.gov/npr. 42 En sustitucin de la elaborada en 2002 por el gobierno del presidente G. W. Bush, un resumen de la cual se encuentra disponible en http://www.globalsecurity.org/wmd/library/policy/ dod/npr.htm. Sobre la nueva estrategia nuclear estadounidense vase C. Gutirrez Espada y M.. J. Cervell Hortal: La nueva estrategia nuclear estadounidense: un futuro libre de armas nucleares?, en Revista Espaola de Derecho Internacional LXII-1 (2010), pp. 291-299. 43 En palabras de Aguirre de Crcer, que compartimos, aunque los compromisos que asumieron en el Comunicado aprobado por la Cumbre y en el Programa de Trabajo anejo eran esencialmente de naturaleza poltica y dejaban a la libre interpretacin de cada pas las modalidades concretas para su puesta en prctica, la Cumbre puso de manifiesto el buen momento que viven el desarme y la seguridad nuclear dentro de la comunidad internacional, en La Conferencia de examen..., ed. cit., p. 9.
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tados representados al ms alto nivel acercaron posturas sobre las medidas que haba que aplicar contra el terrorismo nuclear. A pesar de estas buenas expectativas,44 las posturas mantenidas por los principales grupos de pases Partes en este Tratado internacional de mbito universal que acudan a la Conferencia de Revisin45 hacan que llegar a un acuerdo acerca de los problemas que seguan aquejando al TNP y el rgimen de no proliferacin nuclear se vislumbrara como algo difcil de conseguir.46 Un objetivo cuya consecucin exiga hacer frente a los importantes retos que ataen a los tres pilares fundamentales del rgimen de no proliferacin nuclear establecidos por este tratado. As, por lo que se refiere a la no proliferacin horizontal, la Conferencia deba tratar de superar las divergencias existentes entre los participantes acerca de cmo reaccionar ante los casos de incumplimiento del Tratado,47 propiciar la adhesin de los Estados poseedores de armas nucleares al mismo48 y fijar las pautas de actuacin ante un posible anuncio de retirada del TNP.49 En este mbito, junto a los necesarios avances en la puesta en prctica de la Resolucin adoptada en 1995 sobre la creacin de una Zona Libre de Armas Nucleares en Oriente Medio,50 tambin deban realizarse avances significativos en
Sobre las que alguna autora ironizaba al sealar que the Review Conference [...] it is in jeopardy of being overloaded by expectations, vase D. Choubey, Restoring The NPT. Essential Steps for 2010, Carnegie Endowment for International Peace, obra disponible en http://carnegieendowment.org/ files/restoring_the_npt.pdf. Una visin menos optimista han mantenido B. Tertrais, Back to Earth..., ed. cit., pp. 1-2, as como J. P. Zanders, Introduction, op. cit., p. 8. 45 As, el Movimiento de los No Alineados, las potencias nucleares, la Unin Europea (presidida en aquel momento por Espaa) y pases a los que lidera en esta materia, y la llamada Coalicin de la Nueva Agenda (Egipto, Sudfrica, Brasil, Mxico, Suecia, Irlanda y Nueva Zelanda), que jug un papel determinante como proponente de buena parte de las medidas de desarme que se acordaron en la Conferencia del TNP de 2000, como apunta M. Aguirre de Crcer, La Conferencia..., ed. cit., p. 11. 46 En este sentido, hemos de convenir que la Conferencia de 2010 should be approached as an opportunity for those states that are party to the NPT to stabilize the regime and to restore their faith in its value, en palabras que compartimos de D. Choubey, Restoring..., ed. cit., p. 51. 47 Aun cuando no resulte el foro ms adecuado para resolver cuestiones que, como la crisis iran o la de Corea del Norte, se encuentran ya en el mbito de competencias del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas en el marco del Captulo VII de la Carta. 48 V. Garca Rebolledo, El futuro..., ed. cit., p. 231. 49 In order to complicate withdrawal under Article X.2 [...] and restricting the current possibility for a country to withdraw after having benefited from technology transfers, como apunta C. Grand, The Non Proliferation Treaty..., ed. cit., p. 21. 50 No en vano, constituye a diplomatic priority in the NPT context, C. Grand, ibd., p. 21; en la misma lnea, M. Aguirre de Crcer, La Conferencia..., ed. cit., p. 5.
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las medidas de control internacional destinadas a garantizar que los programas nucleares estatales se utilicen para fines exclusivamente pacficos, en el marco del Organismo Internacional de la Energa Atmica y sus acuerdos de salvaguardia. Ante los escasos resultados en el cumplimiento de las obligaciones que sobre desarme impone el artculo VI del TNP, por otro lado, resultaba evidente la conveniencia de alcanzar un consenso sobre el programa de desarme nuclear para los prximos aos a travs de la promocin de pasos concretos51 en esta materia que encuentran su origen en el Plan de Accin aprobado en la Conferencia de Revisin de 2000, pero no se agotan en este,52 pues se trataba de crear las condiciones adecuadas para ir ms all de la agenda establecida desde haca ms de una dcada. Por lo que respecta, en fin, a la utilizacin pacfica de la energa nuclear y la cooperacin internacional en este mbito, en el escenario actual de inters creciente por el uso de esta fuente de energa por parte de los pases en vas de desarrollo y emergentes, as como de aquellos comprometidos en la lucha contra el cambio climtico, la Conferencia deba hacer frente a la frustracin de una gran mayora de Estados ante el carcter oligoplico de la industria nuclear mundial y sus consecuencias en el desigual comercio internacional de material fisionable y en el acceso a la tecnologa adecuada para la instalacin de centrales nucleares.53 En este sentido, la determinacin de los instrumentos ms apropiados para controlar el renovado inters por el uso pacfico de la energa nuclear entre los pases en desarrollo e incrementar las competencias del OIEA para proporcionar asistencia tcnica y garantizar la seguridad de las instalaciones nucleares54 deban garantizar que no se haran realidad los temores expresados por estos pases en las Conferencias de Revisin previas, en el sentido de que se les quera imponer nuevas condiciones para el acceso a la energa nuclear mientras los pases ms de
51 The focus should therefore not be on achieving shifts in declaratory policies but in concrete stops towards creating the condition for further nuclear disarmament, C. Grand, op. cit., p. 23; en la misma lnea, V. Garca Rebolledo, El futuro..., ed. cit., p. 233-34, as como D. Choubey, Restoring..., ed. cit., p. 51. 52 Como seala acertadamente M. Aguirre de Crcer, La Conferencia..., op. cit., p. 10. 53 En palabras de I. Anthony, a group of countries worry that the current structure of the global energy and nuclear sector, including governance, financing, and technology development, effectively block entry into the high-value of the nuclear fuel cycle, vase I. Anthony, Managing the transfer of nuclear technology under the NPT, en Nuclear weapons after..., ed. cit., pp. 27-48, en p. 47. 54 Una exigencia ineludible para el cumplimiento efectivo del TNP, en opinin del P. Goldschmidt, The Future of NPT: Should It be Enhanced, Changed or Replaced?, disponible en el enlace http://www.carnegieendowment.org/files/goldschmidt_riopaper.pdf.
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sarrollados se aseguraban para el futuro los beneficios comerciales y tecnolgicos que les otorga su mayor experiencia y conocimientos tcnicos e industriales en el uso civil de la energa nuclear.55 Se trataba de asegurar, por consiguiente, el acceso equitativo a la tecnologa nuclear sin que ello supusiera poner en peligro el objetivo de la no proliferacin,56 por lo que compartimos la opinin de alguna autora cuando seala que a message from the NPT Revcon combining unequivocal support to cooperation for peaceful purposes and an affirmation of the need for tougher international controls (safeguards and export controls) would be extremely useful and be a part of the broader bargain.57 Como podemos observar, la Conferencia de Revisin de 2010 deba abordar un significativo nmero de cuestiones que afectan a los tres pilares fundamentales sobre los que se asienta el TNP y relacionadas con la universalidad del Tratado: la no proliferacin nuclear y adopcin de medidas de salvaguardia; el uso pacfico de la energa nuclear y medidas de seguridad; o el desarme nuclear entre potencias nucleares y en el mbito regional, en especial Oriente Medio. A la pregunta de cmo respondieron a este reto los participantes en la VI Conferencia de Revisin del TNP, celebrada entre el 3 y el 28 de mayo de 2010 en la ciudad de Nueva York, trataremos de ofrecer respuesta en el siguiente epgrafe.
7. LA LTIMA CONFERENCIA DE REVISIN DEL TNP: LUCES... Hemos tenido ocasin de comprobar el contexto en el cual se desarroll la Conferencia de Revisin de 2010 y las expectativas creadas en torno a la misma, as como las principales cuestiones que estaba llamada a abordar si realmente se quera aprovechar la que poda considerarse como ltima gran oportunidad para restaurar la confianza en el rgimen de no proliferacin nuclear en general y del TNP en particular. Una vez celebrada se trata, por tanto, de examinar hasta qu punto se ha conseguido dicho objetivo y cules son los aspectos positivos y negativos que se des
M. Aguirre de Crcer, La Conferencia..., op. cit., p. 10. Pues, como apunta Anthony, there is the need to ensure that the balance between facilitating legitimate trade and technology transfer on the one hand and blocking illegal programmes on the other does not tip too far in favour of the latter, vase I. Anthony, Managing..., ed. cit., p. 27-28. 57 C. Grand, The Non Proliferation Treaty..., ed. cit., p. 23.
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prenden en ese sentido del Documento Final finalmente adoptado y de las Conclusiones y Recomendaciones que este contiene.58 En el lado de las luces, considero destacable que esta Conferencia haya tenido como resultado precisamente la adopcin por consenso de una Declaracin Final: por primera vez en una dcada, los Estados partes concluyeron con xito sus deliberaciones y llegaron a un acuerdo sobre un documento final. Aunque en las diferentes Conferencias de Revisin, como sealaba anteriormente, esto no siempre ha ocurrido as y no debe ser considerado un fracaso per se,59 entiendo que en esta ocasin el acuerdo alcanzado en torno a este documento enva una seal positiva que, por s misma, refuerza el papel que el TNP est llamado a desempear desde su adopcin como elemento fundamental del actual rgimen de no proliferacin nuclear. Asimismo, resulta conveniente sealar que la Declaracin Final no solo se pronuncia sobre todas y cada una de las disposiciones del TNP y, por consiguiente, sobre los tres pilares que lo fundamentan, sino que incluye en sus Conclusiones un amplio y detallado plan de accin60 a modo de hoja de ruta para el futuro ms inmediato del rgimen de no proliferacin nuclear del siglo XXI, que agrupa en torno a las cuestiones pendientes de resolver que mencionbamos en el epgrafe anterior: desarme nuclear, no proliferacin y uso pacfico de la energa nuclear; y a las que se aade un ltimo apartado, dedicado en exclusiva a Oriente Medio y, en particular, a la aplicacin de la Resolucin sobre esta cuestin adoptada en 1995.
58 El Documento Final de la Conferencia de Estados partes de 2010 encargada del examen del Tratado sobre la no proliferacin de las armas nucleares, que consta de cuatro partes en tres volmenes; no obstante, en el presente estudio solo haremos referencia, por cuestin de la materia, al volumen I, Primera Parte, Examen del funcionamiento del Tratado, segn lo dispuesto en el prrafo 3 de su artculo VIII, tomando en cuenta las decisiones y la resolucin aprobadas por la Conferencia de 1995 de las partes encargada del examen y la prrroga del Tratado sobre la no proliferacin de las armas nucleares y el documento final de la Conferencia de Examen de 2000. Conclusiones y Recomendaciones sobre medidas de seguimiento, Documento N. U. NPT/CONF.2010/50 (vol. I). 59 Pensemos, si no, en la importancia de la Conferencia de Revisin de 1995, en la que a pesar de no alcanzarse una Declaracin Final, adems de afirmar la prrroga indefinida del TNP, se logr el acuerdo en torno a una Resolucin sobre Oriente Medio, as como a dos decisiones relativas al refuerzo del proceso de revisin del TNP y a los Principios y Objetivos de Desarme y No Proliferacin Nuclear, respectivamente. 60 Un avance considerable, en opinin que compartimos de G. Salazar, El desarrollo de la energa nuclear y los riesgos de proliferacin: el caso de Irn, en ARI 156 (29 octubre 2010), Real Instituto Elcano (disponible a travs del enlace http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/ rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari156-2010).
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En lo relativo a la universalidad del tratado y la no proliferacin, ya resulta un logro a la vista del fracaso de la conferencia de 2005 que, tras reafirmar la importancia de las resoluciones adoptadas en las Conferencias de 1995 y 2000, se mencione expresamente tanto a Israel como a India y Pakistn; en el primer caso, para recordar su importancia con vistas a la creacin de una ZLAN en Oriente Medio;61 en el segundo, para recordarles que sigue vigente el llamamiento a que ratifiquen el TNP y lo hagan como Estados no poseedores de armas nucleares, suscribiendo los protocolos de salvaguardia pertinentes y desmantelando sus instalaciones.62 En la misma lnea, constituye un xito indudable la inclusin, entre las Conclusiones y Recomendaciones sobre las medidas de seguimiento del Tratado, de una Resolucin sobre Oriente Medio y, en particular, sobre la aplicacin de la Resolucin que se haba adoptado por la Conferencia de Revisin de 1995. No debemos olvidar al respecto que aquella result decisiva para conseguir la prrroga indefinida del TNP63 y, sin embargo, no se haba avanzado en absoluto en su puesta en prctica durante ms de una dcada. Esta circunstancia la converta en una prioridad para muchos de los Estados participantes, en especial, del grupo de los No Alineados, con Egipto a la cabeza,64 que reclamaba la adhesin de Israel como paso imprescindible para avanzar hacia la universalidad del tratado y la desnuclearizacin de Oriente Medio. Cierto que, en ltimo extremo, la mencin a Israel se hizo en los trminos mencionados ut supra, y la Conferencia se limit a instar a todos los Estados del
61 As, en el apartado IV de las Conclusiones y Recomendaciones sobre medidas de seguimiento, que lleva por rbrica El Oriente Medio, en particular la aplicacin de la resolucin relativa al Oriente Medio de 1995, apartado 5, La Conferencia recuerda que la Conferencia de Examen de 2000 reafirm la importancia de que Israel se adhiriera al Tratado y de que sometiera todas sus instalaciones nucleares a las salvaguardias amplias del OIEA, vase Documento N. U. NPT/CONF.2010/50 (vol. I), cit., p. 32. La cursiva es nuestra. 62 En el marco del examen del artculo VII del TNP y la seguridad de los Estados no poseedores de armas nucleares, el apartado dedicado a las Cuestiones relativas a Asia Meridional y otras cuestiones regionales, La Conferencia insta a la India y al Pakistn a que se adhieran al Tratado sobre la no Proliferacin de las armas nucleares en calidad de Estados no poseedores de armas nucleares y a que sometan pronta e incondicionalmente todas sus instalaciones nucleares a las salvaguardias amplias del Organismo, en Documento N. U. NPT/CONF.2010/50 (vol. I), cit. apartado 107, p. 18. 63 En un contexto en el cual Israel claramente rechazaba adherirse a este Tratado y no quera renunciar a su programa nuclear militar, cuya existencia oficialmente todava hoy ni confirma ni desmiente, como apunta M. Aguirre Crcer, La Conferencia..., ed. cit., p. 4. 64 Sobre la posicin de Egipto al respecto, vase C. Grand, The Non-Proliferation Treaty..., ed. cit., pp. 21-22.
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Oriente Medio que an no lo hayan hecho a que se adhieran al Tratado en calidad de Estados no poseedores de armas nucleares a fin de lograr la universalidad en una fecha prxima.65 Ahora bien, el dato ms significativo a resaltar es el que apunta a que en esta ocasin s se logr consensuar un plan de accin detallado que debe culminar con la celebracin de una conferencia internacional sobre el establecimiento en 2012 de una Zona Libre de Armas Nucleares y de todas las dems armas de destruccin masiva en Oriente Medio.66 En la consecucin de este objetivo, la Conferencia de Revisin de 2010 otorga un mandato al Secretario General de N. U. y los Estados patrocinadores de aquella Resolucin67 para que lleve a cabo su convocatoria y, para ello, designe un facilitador,68 el pas anfitrin para la Conferencia de 2012, y recabe de todos los organismos especializados de Naciones Unidas el apoyo jurdico y tcnico necesario para este fin. Por lo que se refiere a la no-proliferacin y las medidas de salvaguardia, hemos de reconocer las reticencias respecto de la adopcin de Protocolos Adicionales con la OIEA69 expresadas durante la Conferencia de Revisin por numerosos pases pertenecientes al Movimiento de los No Alineados; mientras un nutrido grupo de Estados consideraban, por el contrario, imprescindible para la no proliferacin que se consagre la obligacin universal de concluir un Protocolo Adicional con el Organismo Internacional de la Energa Atmica que refuerce sus facultades para investigar las instalaciones nucleares de un pas.70
Vase Documento N. U. NPT/CONF.2010/50 (vol. I), cit., p. 32. La cursiva es nuestra. Una Conferencia que tomar como base de su mandato la resolucin de 1995, como se seala en el punto 7, apartado a) in fine, ibd., p. 33. 67 Estados Unidos, Federacin Rusa y Reino Unido. 68 Con el mandato de apoyar la aplicacin de dicha resolucin mediante la celebracin de consultas con los Estados de la regin a ese respecto y la realizacin de preparativos para la celebracin de la Conferencia de 2012. El facilitador tambin prestar asistencia en la aplicacin de las medidas de seguimiento convenidas por los Estados de la regin que participen en la Conferencia de 2012. El facilitador presentar informes a la Conferencia de Examen de 2015 y las reuniones de su Comit Preparatorio, ibd., p. 33. 69 As como cualesquiera otros instrumentos de control internacional destinados a evitar la utilizacin para fines que no sean pacficos de la energa nuclear. Estos pases, though claiming that it is for them a matter of principle (because of the lack of progress in disarmament, or to protect commercial secrets), the fact is that some of the most vocal critics of the Additional Protocol are countries which have the capability and potentially the will to become nuclear-capable, en opinin de B. Tertrais, Back to Earth..., ed. cit., p. 4. 70 Como seala M. Aguirre de Crcer, La Conferencia..., ed. cit., p. 10.
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Una divisin de posturas que afortunadamente no impidi a la Conferencia reconocer en su Declaracin Final que las salvaguardias del OIEA son un componente fundamental del rgimen de no proliferacin nuclear, cumple una funcin indispensable en la aplicacin del Tratado y ayuda a crear un entorno propicio para la cooperacin nuclear.71 Si bien, por lo que se refiere a los acuerdos de salvaguardias amplios basados en el modelo creado por el OIEA en 1997, a pesar de considerar que han logrado su objetivo principal de ofrecer garantas respecto del material nuclear y dar mayor confianza en el adecuado funcionamiento del rgimen de no proliferacin, la Conferencia observa que es la decisin soberana de un Estado concertar un protocolo adicional.72 No obstante, considero que se sita en el buen camino para garantizar la multilateralidad del rgimen de no proliferacin la apuesta decidida tanto por el reforzamiento del papel y competencias de la Agencia Internacional de la Energa Atmica que se recoge en numerosos apartados de la Declaracin Final,73 como por la adopcin de protocolos adicionales de salvaguardia con este organismo internacional y de otros instrumentos jurdicos destinados al control de las exportaciones de material nuclear y a la proteccin de los materiales e instalaciones nucleares.74 Asimismo, el inters y compromiso mostrado por los participantes en relacin a la ratificacin de tratados internacionales en vigor sobre aspectos tan variados como la prevencin de accidentes nucleares,75 responsabilidad civil nuclear,76
71 As como que la aplicacin de acuerdos de salvaguardias amplias conforme al prrafo 1 del artculo III del Tratado debe apuntar a que el OIEA pueda verificar que la declaracin de un Estado sea correcta y cabal, en apartado 11 y 13, respectivamente: vase Documento N. U. NPT/CONF.2010/50 (vol. I), cit., p. 4. 72 Ibd., p. 5. 73 En este sentido, el apartado 9 de la Declaracin Final reafirma que el OIEA es la autoridad competente responsable de verificar y garantizar [...] el cumplimiento por los Estados partes de sus acuerdos de salvaguardias que hayan firmado en cumplimiento de las obligaciones que les impone el prrafo 1 del artculo III del Tratado; mientras que en el apartado 23, la Conferencia subraya la importancia de que el OIEA ejerza plenamente su mandato y su autoridad, ibd., pp. 3 y 5, respectivamente. 74 En cumplimiento de las Medidas 24 a 46 de las Conclusiones y Recomendaciones: ibd., pp. 27-29. 75 As, en el apartado 61, la Conferencia alienta a todos los Estados que an no lo hayan hecho a que pasen a ser partes en la Convencin sobre seguridad nuclear, la Convencin sobre la pronta notificacin de accidentes nucleares, la Convencin sobre asistencia en caso de accidente nuclear o emergencia radiolgica, y la Convencin conjunta sobre seguridad en la gestin del combustible gastado y sobre seguridad en la gestin de desechos radiactivos, ibd., p. 11. 76 En cuyo mbito, la Conferencia reconoce la importancia de establecer mecanismos efectivos y coherentes de responsabilidad por daos nucleares en los planos nacional y mundial, en el apartado 77, ibd., p. 13.
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comercio y transferencia de materiales susceptibles de ser utilizados para la produccin de armamento nuclear,77 entre otras, podra ser interpretado como un respaldo al empleo de instrumentos internacionales de carcter jurdicamente vinculante, poco habitual en el mbito de la no proliferacin nuclear. Los avances en el mbito de la no proliferacin mencionados, sin embargo, no se hubieran alcanzado probablemente sin el debate intenso y profundo que se produjo en el transcurso de esta Conferencia de Revisin en torno a las obligaciones de desarme contenidas en el artculo VI del TNP, centrado en la necesidad de lograr un mayor compromiso de los Estados nucleares en esta materia que significara profundizar y llevar a la prctica el Plan de Accin establecido en la Conferencia de Revisin celebrada en 2000.78 En este sentido, no cabe duda de que el ambiente propicio creado por el compromiso de la administracin Obama respecto de la eliminacin de las armas nucleares, as como la firma del nuevo tratado START entre la Federacin Rusa y los Estados Unidos das antes de la Conferencia, contribuy a lograr que finalmente las cinco potencias nucleares reafirmaran su compromiso inequvoco de lograr [...], la eliminacin total de sus arsenales nucleares con miras al desarme nuclear, que todos los Estados partes se han comprometido a alcanzar en virtud del artculo VI del Tratado.79 Un compromiso en aras al cual, en el marco de las medidas de accin aprobadas por la Conferencia en sus Conclusiones y Recomendaciones, los Estados poseedores de armas nucleares se comprometen a acelerar los progresos concretos referentes a las medidas encaminadas a lograr el desarme nuclear, enunciadas en el Documento Final de la Conferencia de las Partes del Ao 2000, de forma de promover la estabilidad y la paz internacionales y la seguridad mayor y sin menoscabo para todos.80 Aunque limitado a los acuerdos adoptados una dcada atrs, entiendo que de este modo se daba cumplimiento a la peticin realizada por la Conferencia y al
Al respecto, entre las conclusiones y recomendaciones, se inclua la Medida 42, en la cual la Conferencia pide a todos los Estados partes en la Convencin sobre la proteccin fsica de los materiales nucleares que ratifiquen la enmienda a la Convencin lo antes posible y los alienta a actuar de conformidad con los objetivos y el propsito de la enmienda hasta que entre en vigor. La Conferencia alienta tambin a todos los Estados que an no lo hayan hecho a que se adhieran a la Convencin y aprueben la enmienda lo antes posible, ibd., p. 29. 78 No en vano, como apuntara Grand, the first objective for an NPT in the field of disarmament is to promote concrete stops, C. Grand, The Non Proliferations Treaty..., ed. cit., p. 22. 79 Documento N. U. NPT/CONF.2010/50 (vol. I), prr. 79, p. 13. 80 Para lo cual la Conferencia alienta en particular a los Estados que cuentan con los mayores arsenales nucleares a que lideren las iniciativas a ese respecto: ibd., Medida 5, en p. 22.
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legtimo inters de los Estados no poseedores de armas nucleares en el sentido de que los pases nucleares reduzcan y eliminen todos los tipos de armas nucleares que posean.81 Ahora bien, las medidas sobre desarme adoptadas en esta ocasin por la Conferencia de Revisin no solo van dirigidas a este selecto grupo de Estados, sino que alcanzan a todos y cada uno de los miembros de la sociedad internacional en cuestiones tales como la necesaria ratificacin y entrada en vigor del Tratado de Prohibicin Completa de Ensayos Nucleares, al cual la Conferencia confiere un papel esencial en el marco del rgimen de desarme nuclear, en la medida en que combate la proliferacin tanto horizontal como vertical.82 De ah que en sus Recomendaciones relacionadas con los ensayos nucleares se incluyeran diversas medidas de accin, entre las cuales se encuentra no solo el compromiso de los Estados nucleares a ratificar este instrumento convencional, sino tambin el de todos los Estados para, en tanto no entre en vigor el mismo, se abstengan de realizar explosiones de ensayo de armas nucleares o cualesquiera otras explosiones nucleares, de utilizar nuevas tecnologas de armas nucleares y de cualquier otro acto contrario al objeto y a la finalidad del Tratado, debiendo mantenerse todas las moratorias vigentes sobre las explosiones de ensayo de armas nucleares.83 Un llamamiento al conjunto de Estados que tambin se dirige a lograr la creacin de nuevas Zonas Libres de Armas Nucleares, as como a la ratificacin de los tratados ya en vigor y sus Protocolos que incluyen garantas negativas de seguridad, respecto de los cuales la Conferencia alienta a los Estados interesados a que examinen todas las reservas conexas.84 Aunque sin duda alguna, por lo que se refiere a las garantas negativas de seguridad, el aspecto ms novedoso y positivo en nuestra opinin se produce gracias a la inclusin, entre las Medidas sobre esta materia adoptadas por la Conferencia, y por primera vez desde el inicio de este rgimen convencional, de la conveniencia de negociar y adoptar un tratado internacional en virtud del cual los Estados nucleares garanticen a los que no lo son que no van a emplear sus arsenales nucleares contra ellos,85 lo que sin duda alguna constituye un avance res
Ibd., apartado B.ii., en p. 22. Ibd., prr. 83, p. 14. 83 Ibd., Medida 11, en p. 25. 84 Ibd., Medida 9 in fine, p. 24. 85 Vase al respecto la Medida 7 de las Conclusiones y Recomendaciones, en cuya versin inglesa establece que: All States agree that the Conference on Disarmament should, within the context of an agreed, comprehensive and balanced programme of work, immediately begin discussion
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pecto de la postura mantenida por estos pases con ocasin de la adopcin de la Resolucin 984 (1995) del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.86 Un instrumento jurdico convencional que, al igual que el destinado a la prohibicin de produccin de material fisionable para la fabricacin de armas nucleares u otros dispositivos explosivos nucleares, debe ser objeto de negociacin en el ms inmediato futuro y en el marco de la Conferencia de Desarme,87 en cuyo seno y como medida positiva concreta que tomar se debera establecer de inmediato un rgano subsidiario que se ocupe del desarme nuclear, dentro del contexto de un programa de trabajo convenido, integral y equilibrado.88 En cuanto al ltimo de los pilares sobre los cuales se sustenta el TNP, el uso pacfico de la energa nuclear, en la bsqueda de un consenso que garantizara el acceso equitativo a esta fuente de energa sin poner en peligro el principio de no proliferacin, consideramos un aspecto positivo que la Conferencia reafirme que este es un objetivo fundamental del mismo89 y, al mismo tiempo, reconozca que
of effective international arrangements to assure non-nuclear-weapon States against the use or threat of use of nuclear weapons, to discuss substantively, without limitation, with a view to elaborating recommendations dealing with all aspects of this issue, not excluding an internationally legally binding instrument; y en la versin francesa la Conferencia resuelve que: Tous les tats conviennent que, dans le cadre dun programme de travail concert, complet et quilibr, la Confrence du dsarmement devrait entamer immdiatement un dbat de fond, sans limitations, sur des arrangements internationaux efficaces visant garantir les tats non dots darmes nuclaires contre lemploi ou la menace de ces armes, pour laborer des recommandations portant sur la question lexamen sous tous ses aspects, sans exclure un instrument qui aurait force obligatoire lchelle internationale. Sin embargo, en la versin castellana, esta misma Medida 7 aparece redactada como sigue: Todos los Estados convienen en que la Conferencia sobre Desarme debera, en el contexto de un programa convenido, integral y equilibrado, empezar de inmediato un debate sobre los acuerdos internacionales eficaces para asegurar que los Estados no poseedores de armas nucleares que estn en contra del uso o la amenaza de uso de las armas nucleares, examinen de manera sustantiva, sin limitaciones, con miras a elaborar recomendaciones sobre todos los aspectos de esta cuestin, sin excluir un instrumento jurdicamente vinculante a nivel internacional, en una traduccin no concordante con las versiones anteriores que, al da de hoy, no ha sido objeto de rectificacin alguna. La cursiva es nuestra. 86 Sobre el alcance y contenido de la misma, vase E. M. Garca Rico, El uso de las armas nucleares y el Derecho Internacional, Madrid, Tecnos, 1999, en p. 127. 87 Documento N. U. NPT/CONF.2010/50 (vol. I), Medida 15, p. 25. 88 Ibd., Medida 6, p. 23. Una medida que, en opinin que compartimos de Tertrais, should be an opportunity to embark, on a frank conversation about the conditions for the abolition of nuclear weapons, vase B. Tertrais, Back to Earth..., ed. cit., p. 4. 89 En las palabras que abren el apartado III de las Conclusiones y Recomendaciones adoptadas por la Conferencia: vase Documento N. U. NPT/CONF.2010/50 (vol. I), p. 30.
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cada Estado parte tiene derecho a definir su poltica nacional en materia de energa.90 Para lograr ese objetivo, por consiguiente, se habr de facilitar el intercambio ms amplio posible de la informacin cientfica y la tecnologa necesaria entre los Estados partes en el Tratado,91 gracias a la asistencia tcnica ofrecida por un OIEA ms eficaz y eficiente,92 as como a la cooperacin con otras partes u organizaciones internacionales teniendo debidamente en cuenta las necesidades de las regiones en desarrollo del mundo; y otorgando un trato preferencial a los Estados partes que no poseen armas nucleares, tomando en cuenta, en particular, las necesidades de los pases en desarrollo.93 Asimismo, para acabar con los temores manifestados por la mayora de Estados pertenecientes al Movimiento de los No Alineados en cuanto a los obstculos que se les pudiera imponer en esta materia, la Conferencia incorpor a las Medidas relacionadas con la utilizacin pacfica de la energa nuclear la peticin de que todos los Estados acaten la decisin adoptada por consenso en la Conferencia General de la OIEA de 18 de septiembre de 2009, titulada Prohibicin de ataque armado o amenaza de ataque armado contra instalaciones nucleares en explotacin o en construccin.94 En la consecucin del equilibrio necesario entre uso pacfico y no proliferacin, sin embargo, la Conferencia no ha dudado en exigir a los Estados que acepten los sistemas de control y verificacin internacional, en tanto requisito sine qua non para avanzar en el ejercicio del que, como acabamos de comprobar, se reconoce como derecho de todos y cada uno de los Estados a decidir sus opciones de poltica energtica e incluir entre ellas la produccin de energa nuclear con fines pacficos. Al respecto, la Conferencia confirma que
cuando se desarrolle la energa nuclear, incluida la energa nucleoelctrica, el uso de la energa nuclear deber ir acompaado del compromiso de aplicar salvaguardias de forma continua, as como de medidas adecuadas y eficaces de seguridad, de conformidad con las normas del OIEA y en consonancia con la respectiva legislacin nacional y las respectivas obligaciones internacionales de los Estados.95
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Ibd., prr. 48, p. 9. Vase ibd, Medida 48, p. 30. Ibd., Medida 52, p. 30. Ibd., Medidas 48 y 49 in fine, p. 30. Ibd., Medida 64, p. 31. Ibd., prr. 52, p. 9; as como en la Medida 57, pp. 30-31.
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8. ... Y SOMBRAS En el lado de las sombras, deberamos comenzar sealando los lmites inherentes al consenso como regla de funcionamiento aceptada por la Conferencia de Revisin para las cuestiones de fondo.96 Unos lmites que se ponen de manifiesto en una Declaracin Final donde la Conferencia no solo reafirma, sino que a menudo recuerda, alienta, hace un llamamiento, acoge con beneplcito, urge, exhorta, subraya o toma nota, incluso cuando se trata de adoptar propuestas de accin concretas, lo que desdibuja o limita su alcance efectivo, arrojando dudas sobre su cumplimiento por los Estados partes en el futuro ms inmediato. De hecho, solo en lo relativo a la convocatoria de una futura conferencia internacional para crear una Zona Libre de Armas Nucleares en Oriente Medio, se establecen pasos concretos a seguir e instrucciones al respecto que, por supuesto, no aseguran el xito de esa conferencia si esta llega a producirse.97 En el mbito de la no proliferacin nuclear horizontal, asimismo, resulta evidente que la Conferencia no logr superar las divergencias existentes acerca de cmo reaccionar ante los casos de incumplimiento del Tratado, a la vista de que ni en la Declaracin Final ni en la Resolucin sobre Oriente Medio y la creacin de una ZLAN en esa zona, se hace mencin alguna a la situacin creada por Irn.98 En este sentido, a pesar de reconocer que las violaciones de las obligaciones del Tratado atentan contra el desarme nuclear, la no proliferacin y el uso de la
96 No hay que olvidar, como apunta Aguirre de Crcer, que el artculo 28.1 del Reglamento de la Conferencia del TNP prescribe que deber hacerse todo lo posible por llegar a un acuerdo por consenso sobre las cuestiones de fondo. No se proceder a votacin sobre estas cuestiones hasta que se hayan agotado todos los esfuerzos por lograr el consenso. De hecho, nunca se ha realizado una votacin en el marco del TNP, vase M. Aguirre de Crcer, La Conferencia..., ed. cit., p. 11. 97 En este sentido, como apunta Salazar, Una de las principales incgnitas es la posicin que adoptar Israel, pieza clave de este entramado, y actualmente el nico pas de la regin que tiene armas nucleares, aunque no lo reconozca oficialmente. Israel siempre ha vinculado la posibilidad de una eventual Zona Libre de Armas Nucleares en la regin a un acuerdo de paz consistente y duradero en Oriente Medio, vase G. Salazar, El desarrollo de la energa nuclear..., ed. cit., p. 4. 98 A pesar de que, como seala Tertrais, the risk of a proliferation cascade would not be limited to the Middle East. The collapse or at least the delegitimisation of the NPT that would result from an Iranian bomb would reverberate as far as East Asia, vase B. Tertrais, Back to Earth..., ed. cit., p. 3.
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energa nuclear con fines pacficos,99 y de que en las medidas recogidas en sus Conclusiones y Recomendaciones subrayara la importancia de cumplir las obligaciones en materia de no proliferacin, haciendo frente a todos los problemas de incumplimiento para preservar la integridad del Tratado y la autoridad del sistema de salvaguardias,100 la Conferencia guarda absoluto silencio respecto de los recientes casos de incumplimiento del TNP sobre los que se ha pronunciado el Consejo de Seguridad de N. U. en el marco del Captulo VII de la Carta. De hecho, se limita a sealar que las respuestas a las preocupaciones sobre el cumplimiento de cualquier obligacin en virtud del Tratado por cualquier Estado parte deben buscarse por medios diplomticos, de conformidad con las disposiciones del Tratado y la Carta de las Naciones Unidas.101 En cuanto a la Repblica Democrtica de Corea que, recordemos, no solo se retir en 2003 del TNP, sino que ha proseguido con su programa destinado a lograr su consolidacin como potencia nuclear, si bien es objeto de una mencin expresa, la Conferencia se limita a instar a este pas a volver cuanto antes al Tratado sobre la no proliferacin de las armas nucleares y a someterse al Acuerdo de Salvaguardias con el OIEA y, mientras tanto, a que cumpla con los compromisos adquiridos en el marco de las negociaciones a seis bandas abiertas desde 2005. Conversaciones a las que reafirma su apoyo, al tiempo que sigue decidida a lograr una solucin amplia y satisfactoria de las cuestiones en juego por medios diplomticos.102 Unos pronunciamientos que, en nuestra opinin, no contribuyen en modo alguno a reforzar la confianza de los Estados en la eficacia del rgimen convencional establecido por el TNP con vistas a lograr el objetivo de la no proliferacin nuclear. Por el contrario, ponen de manifiesto las lagunas de este sistema convencional, as como la falta de voluntad poltica para colmarlas como resultado de la divisin existente en materias tales como la aplicacin del artculo X, que regula precisamente la retirada del Tratado de No Proliferacin Nuclear.
99 As como que la observancia y cumplimiento de todas las disposiciones del TNP sigue siendo fundamental para lograr los objetivos comunes de evitar que, en cualesquiera circunstancias, contine la proliferacin de armas nucleares y de preservar la contribucin esencial del Tratado a la paz y la seguridad, vase Documento N. U. NPT/CONF.2010/50 (vol. I), prr. 8 y 6, respectivamente. 100 Ibd., Medida 26, p. 27. 101 Ibd., prr. 7, p. 3. La cursiva es nuestra. 102 Vase al respecto la nica medida contemplada en el apartado IV, dedicado a Oriente Medio, bajo el epgrafe Otras cuestiones regionales, in fine, p. 34. La cursiva es nuestra.
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Sobre esta cuestin, la Conferencia no solo fue incapaz de profundizar en las propuestas destinadas a fijar las pautas de actuacin ante un posible anuncio de retirada del TNP,103 sino que hubo de reconocer de forma explcita la divergencia de posturas entre los Estados partes sobre esta materia. As, tras reafirmar que la retirada constituye un derecho soberano de cada Estado parte recogido en el Tratado,104 observa la existencia de opiniones divergentes sobre su interpretacin con respecto a otras normas jurdicas internacionales pertinentes;105 en particular, en torno a la responsabilidad internacional por la violacin de las obligaciones que impone el TNP antes de que se produzca la retirada,106 as como a la intervencin en estas situaciones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.107 Una situacin que impidi, finalmente, la adopcin de alguna medida concreta sobre esta delicada cuestin entre las Conclusiones y Recomendaciones de la Declaracin Final. En otro orden de consideraciones, y por lo que se refiere al objetivo del desarme general y completo contemplado en el artculo VI del Tratado, aunque en la Declaracin Final se reafirman muchos de los compromisos contemplados en el Plan de Accin de 2000, entiendo que se ha perdido una magnfica ocasin para enunciar y adoptar medidas adicionales a las contempladas en aquel, o al menos fijar un calendario preciso para su puesta en prctica con vistas a reforzar este pilar fundamental del TNP y ayudar a establecer y perfilar la agenda nuclear para el inicio del siglo XXI.
103 Vase sobre el particular el Documento de trabajo preparado por la Federacin de Rusia y Ucrania en relacin con las recomendaciones sobre los procedimientos y consecuencias del posible ejercicio por parte de un Estado del derecho a retirarse del TNP, de 17 de marzo de 2010, en Documento N. U. NPT/CONF.2010/WP.2; en la doctrina, C. Grand, The Non Proliferation Treaty..., ed. cit., p. 21. 104 Si decide que acontecimientos extraordinarios relacionados con la materia que es objeto de este Tratado han comprometido los intereses supremos del pas, como se recoge en Documento N. U. NPT/CONF.2010/50 (vol. I), prr. 118. 105 Ibd., prr. 119. 106 As, La Conferencia observa que muchos Estados subrayan que, en virtud del derecho internacional, si una parte se retira del Tratado, seguir siendo responsable de las infracciones al Tratado que hubiera cometido con anterioridad a su retirada, y que, si esa retirada se realiza de conformidad con lo dispuesto en el Tratado, no afectar a ningn derecho, obligacin o situacin jurdica existente entre el Estado que se retira y cada uno de los dems Estados partes y que se hubiera creado por la aplicacin del Tratado antes de la retirada, como los relativos a las salvaguardias del OIEA, ibd. 107 En el prr. 120 de su Declaracin Final, se recoge que Habida cuenta de las particulares circunstancias previstas en el artculo X para el ejercicio del derecho a retirarse, la Conferencia observa que numerosos Estados reafirman la responsabilidad que asigna la Carta de las Naciones Unidas al Consejo de Seguridad.
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Por el contrario, en la Declaracin Final y sus Recomendaciones, en lo relativo a los tratados internacionales cuya entrada en vigor est pendiente de la ratificacin de las potencias nucleares, como es el caso del Tratado para la Prohibicin Completa de Ensayos Nucleares, solo se recoge el compromiso de dichas potencias de ratificarlo cuanto antes108 y llevar a cabo con la mayor diligencia los pasos necesarios para que la entrada en vigor de este instrumento convencional se produzca; mientras que todos los Estados partes convienen que se debera comenzar inmediatamente las negociaciones sobre un tratado que prohba la produccin de material fisionable para la fabricacin de armas nucleares u otros dispositivos explosivos nucleares.109 En la misma lnea, el compromiso mostrado por los Estados poseedores de armas nucleares de lograr la eliminacin total de sus arsenales nucleares110 solo les conduce a realizar nuevos esfuerzos para reducir y en ltima instancia eliminar todos los tipos de armas nucleares, desplegados y no desplegados, entre otras cosas mediante la adopcin de medidas unilaterales, bilaterales, regionales y multilaterales.111 No resulta extrao, por tanto, que la Conferencia mostrara su preocupacin respecto de los escasos avances de la ltima dcada en el mbito de la Conferencia de Desarme, as como que terminara por exhortar a las potencias nucleares para que se comprometan a adoptar medidas adicionales destinadas a lograr una reduccin general de las armas nucleares de todo tipo y ubicacin, su papel en la configuracin de las doctrinas y polticas de seguridad, prevenir su utilizacin para facilitar su eliminacin, reducir el riesgo de su uso accidental y, en definitiva, aumentar la transparencia y la confianza mutua.112 Entre estas peticiones, sin embargo, no se incluy siquiera la realizada por un significativo grupo de Estados durante la Conferencia, relativa al inicio de la negociacin de un tratado general sobre desarme nuclear que establezca obligaciones jurdicamente vinculantes en este mbito.
Ibd., Medida 10, p. 24. Ibd., Medida 15, p. 25. La cursiva es nuestra. 110 Al respecto, la Conferencia observa que los Estados poseedores de armas nucleares reafirmaron su compromiso inequvoco de lograr, de conformidad con el principio de irreversibilidad, la eliminacin total de sus arsenales nucleares con miras al desarme nuclear, que todos los Estados partes se han comprometido a alcanzar en virtud del artculo VI del Tratado; ibd., prr. 79, en p. 13. 111 Ibd., Medida 3, p. 22. La cursiva es nuestra. 112 Vase ibd., Medida 5, pp. 22-23.
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Por ltimo, en cuanto a la utilizacin pacfica de la energa nuclear y el aspecto fundamental de las medidas de salvaguardia, aunque como sealbamos estas medidas se consideran necesarias para el ejercicio de este derecho soberano, tambin hemos puesto de manifiesto el dato de que la mayora de Estados pertenecientes al Movimiento de los No Alineados mostraron durante la Conferencia sus reticencias a suscribir con el OIEA protocolos adicionales a los acuerdos de salvaguardia que establezcan un mecanismo reforzado de verificacin y control.113 Una posicin que, en definitiva, impidi que la Conferencia adoptara medidas concretas en ese sentido que supusiera el compromiso de la mayora de Estados respecto de la ratificacin de los mencionados protocolos.
9. A MODO DE BALANCE A tenor de estas luces y sombras, y llegado el momento del balance, no resultara arriesgado concluir que la Conferencia de Revisin celebrada en 2010 no solo ha logrado sacar al TNP del estado crtico en que lo dej la anterior Conferencia, sino que en cierta medida lo ha reforzado y, junto con l, al rgimen de no proliferacin nuclear del que conforma su piedra angular. En este sentido, hemos de reconocer que a la sensacin de fracaso y estancamiento que caracteriz la primera dcada del siglo XXI ha seguido un clima favorable que ha terminado por contribuir de forma decisiva a la superacin del reto formidable que supona la celebracin de esta ltima conferencia de revisin, que no era otro que el de reforzar el rgimen de no proliferacin nuclear contenido en el TNP y hacerlo sobre la base del consenso, preservando al mismo tiempo su carcter multilateral. Para ello ha debido retomar la senda marcada en la Conferencia de revisin celebrada en 2000 y abordar los principales problemas que ataen a sus pilares fundamentales: desarme, no proliferacin nuclear y uso pacfico de la energa nuclear. El resultado ms destacado ha sido la inclusin en la Declaracin Final adoptada por consenso de unas Conclusiones y Recomendaciones que recoge un amplio y detallado plan de accin a modo de hoja de ruta para el futuro ms inmediato del rgimen de no proliferacin nuclear.
113 Alegando la falta de avances en el cumplimiento por parte de los Estados nucleares de sus obligaciones en materia de desarme, y reteniendo la posibilidad de avanzar en sus capacidades nucleares en un futuro ms o menos prximo.
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En esta tarea, no obstante, las dificultades inherentes a las divisiones existentes en el seno de la sociedad internacional en torno a aspectos fundamentales que ataen a la seguridad en su conjunto han impedido colmar las evidentes lagunas y carencias del actual rgimen de no proliferacin nuclear y adoptar medidas adicionales a las ya establecidas aos atrs. De ah que resulte arriesgado por mi parte concluir que el TNP, en vigor desde el ltimo tercio del siglo XX, se ha visto reforzado hasta el punto de resultar convenientemente preparado para resistir los formidables desafos que el panorama nuclear presenta en los albores del siglo XXI sobre los que nos hemos ocupado en el presente estudio.
Le cadre conceptuel de la lutte contre le terrorisme International : quelques lments de reflexion WILLIAM WARLET
Doctorant lUniversit Paris Ouest Nanterre la Dfense Secrtaire gnral du CEDIN
Le 27 juin 1976, le vol Air France 139 en provenance de Tel Aviv dcolle dAthnes pour rejoindre Paris. Peu de temps aprs le dcollage, deux membres du Front Populaire de Libration de la Palestine (FPLP) et deux autres de la Rote Armee Fraktion (RAF) prennent le contrle de lavion et le dtournent vers Benghazi en Libye pour ensuite prendre la direction de lOuganda. Une fois arrivs laroport international dEntebbe, les pirates sont rejoints par trois complices et obtiennent le soutien passif des forces armes ougandaises. Trs rapidement, Isral dcide de dnouer la situation en planifiant une opration militaire de secours. Dans la nuit du 3 au 4 juillet, une centaine de soldats israliens atterrissent en secret Entebbe et prennent position autours de lavion. Lattaque se solde par la libration de quatre-vingt-dix huit otages et la mort de six pirates de lair et de quatre-vingt-soldats ougandais. Le 12 octobre de lanne suivante, quatre autres membres de la RAF dtournent un avion de la Lufthansa destination de Francfort. Lavion vole alors daroport en aroport pendant plusieurs jours. Le 16 octobre Aden, les membres du commando assassinent le pilote et senvolent pour Mogadiscio. Le GSG 9, lunit antiterroriste de la police allemande, converge galement vers la Somalie : aprs cet assassinat, il nest plus question de ngocier pour le gouvernement allemand. Le GSG 9, assist par deux officiers des SAS britanniques, interviendra deux jours plus tard, librant ainsi les quatre vingt dix otages et abattant trois des quatre pirates de lair. Ces deux vnements, similaires dans leur cause et leurs effets, traduisent pourtant
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deux approches singulirement antagonistes. Dune part, les moyens utiliss ne sont pas de mme nature : dun ct, ce sont les forces armes rgulires qui ont t sollicites alors que, de lautre, ce sont les forces de police qui sont intervenues. Dautre part, les justifications avances dmontrent quIsral et lAllemagne nont pas fond la lgitimit de leur intervention sur le mme modle. Isral sest demble inscrit dans le cadre dune relation conflictuelle avec lOuganda, accus davoir apport son soutien aux pirates de lair, en invoquant la lgitime dfense couple lobligation de protger ses nationaux ltranger.1 Largument prpondrant de lAllemagne fut celui du consentement du gouvernement somalien.2 Le raid sur Mogadiscio fut donc envisag comme une opration de police mene conjointement avec la Somalie et le Royaume-Uni. La mise en opposition de ces deux prcdents illustre assez bien les mouvements contraires qui animent la socit internationale en matire de lutte contre le terrorisme. En particulier depuis les attentats du 11 septembre 2001. Au demeurant, une raction aux attaques du 11 septembre fut trs rapidement envisage dans le cadre du recours la force. Le gouvernement amricain fit savoir quil rpliquerait de manire unilatrale en lanant une guerre contre le terrorisme . Plusieurs auteurs ont analys ce discours comme symptomatique du paradigme dans lequel la plupart des Etats anglo-saxons inscrivent et conceptualisent leur rponse au terrorisme. Pour ces derniers, le terrorisme serait envisag comme un conflit de basse intensit qui ncessite lusage dinstitutions propres la guerre. A linverse, les Etats dEurope continentale conoivent le terrorisme comme une forme particulire de dlinquance organise, caractrise par sa nature politique et prsentant un degr de violence diffrent de celui dun conflit arm.3 Le paradigme est donc clairement militaire pour les uns, essentiellement judiciaire et policier pour les autres .4 Si lanalyse parait commode aux premiers abords, notamment en ce quelle permet dexpliquer en grande par
Document officiel du Conseil de scurit, 31me anne, 1938me sance, 101, 115 (cit in L.-A. Sicilianos, Linvocation de la lgitime dfense face aux activits dentits non-tatiques , in Hague Yearbook of International Law, 1989, p. 167). 2 Africa Contemporary Record, vol. 10 (1977-1978), B. 385. 3 Voir notamment en ce sens R. Calduch Cervera, La incidencia de los atentados del 11 de septiembre en el terrorismo internacional , in Revista Espaola de Derecho Internacional 1-2 (2001), vol. LIII, pp. 189-191 ; S. von Schorlemer, Human Rights : Substantive and Institutional Implications of the War Against Terrorism , in European Journal of International Law, 2003, pp. 267-268. 4 P. Klein, Le droit international lpreuve du terrorisme , in Recueil de cours de lAcadmie de droit international de La Haye (2006), tome 321, p. 381.
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LE CADRE CONCEPTUEL DE LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME INTERNATIONAL
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tie la raction amricaine aux attentats du 11 septembre, il faut, si ce nest la dnoncer, au moins la nuancer. En effet, lassimilation entre guerre et acte de terrorisme nest pas nouvelle, pas plus quelle est exclusive aux Etats-Unis ou dautres pays anglo-saxons. Les dclarations israliennes au moment du raid sur Mogadiscio en 1976 lattestent, mme si il peut paraitre ais de conclure que la position dIsral procde directement de son isolement gopolitique.5 De ce point de vue, cest cependant oublier quen 1968, le gouvernement allemand voquait dj la guerre contre le terrorisme pour caractriser son engagement face aux agissements de la RAF. Les dirigeants de celle-ci ont ainsi pu se mobiliser aprs leur arrestation pour obtenir le statut de prisonnier de guerre, au point de se voir octroyer dabord des conditions, puis un rgime dincarcration qui tendaient y correspondre.6 Lutilisation de termes issus du droit des conflits arms nest pas anodine. Si elle revt avant tout un caractre mtaphorique, elle permet celui qui en fait usage de lgitimer le recours la force arme.7 Elle est galement le fruit dune ambition fonctionnelle, celle de pouvoir se situer dans un cadre dexception et ainsi revendiquer les pouvoirs qui en procdent, gnralement moins encadrs par les rgles de droit8. En ce sens, lors des premire et seconde vagues de dcolonisation, les anciennes puissances coloniales ont principalement us de leur appareil militaire pour rpondre aux actes qualifis de terroristes perptrs en dehors du territoire mtropolitain. Les personnes captures taient alors soumises un rgime drogatoire et distinct de celui des conflits arms. Alternativement, laffrontement indirect entre les deux super puissances sest opr partir de conflits de type insurrectionnel. La fourniture darmes, lassistance logistique et la mise disposition dinfrastructures des entits non tatiques, tantt qualifies de bandes armes ou de groupes terroristes , tantt qualifies de combattants de la libert ou de mouvements de libration nationale , ont
5 S. Regourd, Raids anti-terroristes et dveloppements rcents des atteintes illicites au principe de non-intervention , in Annuaire franais de droit international, 1986, p. 87. 6 R. Baudoui, Les dfis du terrorisme, Paris, Ellipses, 2007, pp. 146-147. 7 Il est trs vite apparu vident, de faon presque instantane, que les rponses juridictionnelles, quil sagisse dune rponse rpressive lencontre des terroristes ou dune rponse fonde sur la mise en cause de la responsabilit juridique internationale de lEtat abritant les terroristes, taient insuffisantes et quune rponse tait symboliquement ncessaire dans le mme registre de violence que celle utilise par les terroristes , B. Stern, Rapport introductif: le contexte juridique de laprs 11 septembre 2001 in K. Bannelier, Th. Christakis, O. Corten et B. Delcourt (dir.), Le droit international face au terrorisme, Paris, Pedone, 2002, p. 15. 8 F. Megret, War? Legal Semantics and the Move to Violence , in European Journal of International Law 2 (2002), vol. 13, p. 365.
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constitu le modus operandi des puissances dsireuses de mener des activits subversives sur le territoire de leurs adversaires. Ce fut donc dans un contexte caractris par lemploi rcurent de forces irrgulires des fins dites terroristes que plusieurs Etats entendaient justifier leurs incursions militaires sur le territoire dEtats frontaliers. A compter des annes 1970, des mouvements de gurilla urbaine autoproclams anti-imprialistes se forment un peu partout en Europe alors que de vieux conflits ethniques rapparaissent en Irlande et au Pays Basque. Ces deux mouvances ont pu bnficier dalliances avec des mouvements anticolonialistes du tiers monde,9 confrant ainsi un aspect transnational leur lutte arme.10 Perues comme des organisations criminelles dans le droit interne des Etats concerns, ces groupes furent dmantels grce un usage renforc des appareils judiciaire et policier. Lapproche amricaine ntait alors pas si diffrente de celle des dmocraties europennes. Une affaire concernant la destruction dun avion de ligne par le FPLP lillustre bien. En lespce, lassureur corps de la compagnie arienne, qui navait pas exclu la garantie pour les actes terroristes, avait cherch faire qualifier comme acte de guerre laction des membres du FPLP afin que lindemnisation incombe lassureur des risques de guerre. La Cour dappel du second circuit avait estim que le gouvernement des Etats-Unis ne pouvait pas tre dclar at war avec un groupe priv as a nonstate, nonbelligerent, noninsurgent actor .11 Mme dans lhypothse dun terrorisme dEtat o les rapports sont majoritairement intertatiques, la survenance dun acte qualifi comme terroriste na pas eu pour effet de substituer ltat de guerre ltat de paix. Les rogue States accuss dapporter leur soutien au terrorisme international nont jamais t ceux vis--vis desquels les Etats-Unis ont estim tre juri
9 H. Laurens, Le terrorisme comme personnage historique in H. Laurens et M. DelmasMarty, Terrorismes : histoire et droit, Paris, CNRS ditions, 2010, pp. 48-49. 10 En ce sens, la multiplication des actes de piraterie arienne en est lillustration la plus spectaculaire. De 1961 1967, 17 appareils avaient t dtourn de leur itinraire et 12 tentatives de dtournement avaient chou. La majorit de ces actes criminels avaient pris place en Amrique du Nord. Le phnomne a pris depuis lors une plus grande ampleur : 32 dtournements davions ont t oprs en 1968, prs de 80 en 1969, plus de 90 dans les trois premiers trimestres de 1970. Ces actes ont t commis dans toutes les parties du monde. Ils ont parfois t accompagns de prise dotages et de destruction daronefs. Environ 80 de leurs auteurs sont parvenus leurs fins. Dans la trs grande majorit des cas, les agresseurs justifiaient leur action par des mobiles dordre politique (G. Guillaume, La convention de La Haye du 16 dcembre 1970 pour la rpression de la capture illicite daronefs , in Annuaire franais de droit international, 1970, p. 35). 11 United States Second Circuit Court of Appeal, Pan American Airways Inc. v. Aetna Casualty and Surety Co., 15 octobre 1974, 505F.2d 989, 1013-1015.
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diquement en guerre .12 Un changement de paradigme va pourtant samorcer de manire rsiduelle au cours des annes quatre-vingt, notamment partir de la prise dotage du personnel diplomatique et consulaire de lambassade amricaine Thran. Aprs lchec du raid destin les librer, lauto-assistance puis la lgitime dfense furent invoqus par le gouvernement amricain.13 Quelques annes aprs le retrait des troupes sovitiques en Afghanistan, les freedom fighters se retournent contre ceux qui les avaient patronns et financs. Forme radicale de terrorisme pour lequel il ny a pas dinnocents, le jihad international pousse linternationalisation de son action une totale dterritorialisation .14 Lutilisation de moyens militaires demeura cependant trs ponctuelle au cours des annes quatre-vingt-dix, et ce jusquau 11 septembre 2001. Le lendemain des attentats, le Conseil de scurit reconnait le droit inhrent de lgitime dfense des Etats-Unis et se dit galement prt prendre toute les mesures ncessaires afin de rtablir la paix et la scurit internationale.15 On aurait trs certainement pu penser quil sagissait l dune rfrence au Chapitre VII de la Charte et que le Conseil entendait autoriser les Etats user de tous les moyens ncessaires . Or il nen fut rien. Cest donc sur la base de larticle 51 de la Charte que sera lance lopration Libert immuable qui interviendra un mois plus tard en territoire afghan lencontre des talibans et dAl Qaeda. Dans la semaine qui prcda la riposte, le Conseil de scurit adoptait la rsolution 1373 qui, tout en raffirmant le droit naturel de lgitime dfense, individuelle ou collective, que consacre [...] la rsolution 1368 , enjoignait les Etats riger en infraction les actes de terrorisme et renforcer en consquence leur appareil policier.16 Adopte sur la base du Chapitre VII, son contenu objectif quivaut une vritable convention multilatrale de lutte contre le terrorisme.17 Les obligations
12 Ces Etats ont plutt fait lobjet de contre-mesures, au moins jusquen 2001. Voir en ce sens Y. Daudet, International Action against State Terrorism in R. Higgins et M. Flory (dir.), Terrorism and International Law, London/New-York, LSE/Routledge, 1997, p. 201 (cit in H. Tigroudja, Quel(s) droit(s) applicanle(s) la guerre au terrorisme , in Annuaire franais de droit international, 2002, p. 85). 13 L.-A. Sicilianos, Linvocation de la lgitime dfense face aux activits dentits nontatiques , ed. cit., p. 159. 14 H. Laurens, Le terrorisme comme personnage historique , ed. cit., p. 58. 15 Rsolution 1368, 12 septembre 2001, prambule, 5. 16 Rsolution 1373, 28 septembre 2001, prambule, 1-2. 17 Voir en ce sens L. Condorelli, Les attentats du 11 septembre et leurs suites: o va le droit international ? , in Revue gnrale de droit international public 4 (2001), p. 834 ; P.-M. Dupuy, Lunit de lordre juridique international , Cours gnral de droit international public, 2002, tome 297, p. 344.
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quelle nonce touch[ent] aux domaines les plus sensibles de lappareil tatique que sont ses services de renseignement, de police, de justice, ainsi qu lordre pnal interne des Etats sur lesquels navaient encore jamais pes aussi directement des obligations internationales allant au cur du domaine rgalien, comme elle[s] impliqu[ent] un changement profond en matire de coopration internationale dans ces domaines, jusque-l livrs exclusivement leur apprciation libre et souveraine .18 Ce programme daction de lutte contre le terrorisme entendait donc clairement placer laction des Etats sur le plan de la coopration judiciaire et policire. On pouvait ds lors y voir une tentative de rquilibrage, de compromis entre deux approches antagonistes19 ou encore la conscration normative dun nouveau modle vhicul par les Etats-Unis et consistant principalement en une militarisation du droit pnal .20 Mais on peut galement y voir lmergence dun modle syncrtique, propre lordre juridique international et indiffrent quant aux moyens utiliss. Ainsi, avant dtre analyse sous langle du 11 septembre, la lutte contre le terrorisme international doit dabord tre mise en lien avec le contexte qui la vu naitre. Au demeurant, les guerres de dcolonisation et/ou le clivage idologique caractristique de la guerre froide ont engendr et territorialis des foyers de terrorisme qui subsistent encore aujourdhui (I). Face lampleur dun terrorisme dterritorialis , la lutte contre ce dernier doit sinscrire dans un cadre conceptuel plus particulier : celui du maintien de la paix et de la scurit internationales (II).
I. LA LGITIMATION DES OPRATIONS MILITAIRES TRANSFRONTIRES

UNILATRALES
A compter des annes quarante et jusquau milieu des annes quatre-vingt, les actes qualifis de terroristes par les Etats taient principalement les faits de mouvements de libration nationale et/ou de groupes arms insurrectionnels agissant depuis ltranger. Les Etats ont us de leur appareil militaire de manire
S. Szurek, La lutte contre le terrorisme sous lempire du chapitre VII : un laboratoire normatif , in Revue gnrale de droit international public 1 (2005), p. 23. 19 Voir en ce sens E. Decaux, Terrorisme et droit international des droits de lhomme , in H. Laurens et M. Delmas-Marty, Terrorismes : histoire et droit, Paris, CNRS ditions, 2010, pp. 304-305. 20 M. Delmas-Marty, Typologie juridique du terrorisme : durcissement des particularits ou mergence dune communaut mondiale de valeurs ? , in ibd., p. 180.
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frquente ou incidente afin de sen prmunir. Les justifications apportes loccasion doprations militaires menes en dehors du territoire national furent loin dtre homognes, allant du devoir de protger les nationaux ltat de ncessit en passant par le consentement du gouvernement local. La lgitime dfense fut sans conteste largument le plus invoqu. La difficult rsidait alors dans le fait quil ntait pas possible dattribuer une entit non tatique une agression arme au sens de larticle 51 de la Charte. Des Etats de divers milieux et traditions juridiques se sont alors artificiellement inscrits dans le cadre de rapports conflictuels avec dautres Etats. Le droit de lgitime dfense fut paralllement invoqu par les Etats pour justifier des interventions militaires sur leur propre territoire. En 1946, la Grce invoqua larticle 51 de la Charte lencontre de ses trois voisins du Nord accuss, selon elle, de prter assistance la gurilla communiste. Il fut avr par la suite que linvocation du droit de lgitime dfense navait pour autre finalit que de maintenir la prsence des troupes militaires britanniques sur le territoire grec. LAssemble gnrale des Nations Unies fera dailleurs mention dune aide continue donne par lAlbanie, la Bulgarie et la Yougoslavie des forces irrgulires mais ne fera pas tat dune situation de lgitime dfense au sens de larticle 51 de la Charte.21 De mme, en 1958, la Jordanie et le Liban sollicitrent une intervention militaire du Royaume-Uni et des Etats-Unis sur leur territoire afin de rprimer plusieurs mouvements arms insurrectionnels soutenus par la Rpublique Arabe Unie. Accusant cette dernire dentretenir des activits subversives sur leur territoire, les gouvernements libanais et jordaniens invoqurent explicitement le droit de lgitime dfense collective.22 Linvocation de larticle 51 de la Charte venait ici au soutien du consentement afin de lgitimer la prsence de troupes trangres. Ce brouillage des notions 23 rsulte galement des multiples justifications apportes par les Etats lors doprations militaires en territoire tranger. Le bombardement du village de Sakiet Sidi Youssef, situ en Tunisie prs de la frontire algrienne, par les forces ariennes franaises le 8 fvrier 1958, illustre bien cette confusion quant aux justifications donnes lusage de la force. Le gouvernement franais invoqua la lgitime dfense lencontre du gouvernement tunisien, accus de fournir un appui militaire au Front de Libration National (FLN)
Rsolution 193 (III), 27 novembre 1948, 5. S/PV. 827, 15 juillet 1958, p. 16, 84. 23 L.-A. Sicilianos, Linvocation de la lgitime dfense face aux activits dentits nontatiques , ed. cit., p. 160.
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algrien.24 A cette prtention initiale vint se mler lvocation dun droit de suite autorisant la conduite doprations militaires sur un territoire tranger en vue de rprimer les auteurs dactivits subversives menes sur le territoire franais. Le mme droit de suite fut invoqu plusieurs reprise par la France pour justifier des incursions sur le territoire marocain lencontre des combattants du FLN qui bnficiaient du soutien moral et matriel des populations vivant la frontire.25 La notion de droit de suite fut par la suite carte au profit du droit de lgitime dfense.26 Plus alambique encore fut la position du Portugal loccasion des oprations militaires menes au cours des annes soixante contre les mouvements de libration nationale agissant partir du territoire de la Guine, du Sngal, de la Zambie et du Congo. Le rgime de Salazar niait avoir entrepris de telles oprations ou soutenait quelles avaient exclusivement eu lieu sur le territoire portugais. Ce ne fut que bien plus tard, au moment des attaques contre le Sngal en novembre et dcembre 1969, que le Portugal invoqua explicitement le droit de lgitime dfense, mais uniquement titre subsidiaire.27 Lessentiel de son argumentation rsidait dans une ngation des faits... A partir de 1964 la lgitime dfense fut invoque titre exclusif pour justifier la conduite doprations militaires sur le territoire dun Etats tiers. Largument tait alors avanc par le Royaume-Uni aux fins de justifier plusieurs frappes ariennes sur le territoire du Ymen, en rponse au soutien prsum de ce dernier des forces irrgulires oprant dans la Fdration de lArabie du sud, alors sous protectorat britannique.28 Ce nest pourtant pas largumentation britannique ou celle dautres pays anglo-saxons qui fut la plus critiquable en la matire. Plus contestable
24 Pratique franaise du droit international , in Annuaire franais de droit international, 1958, pp. 806-809. 25 A. Berramdane, Le Maroc et lOccident : 1800-1974, Paris, Karthala, 1987, pp. 130-131. 26 Pratique franaise du droit international , in Annuaire franais de droit international, 1958, p. 888. 27 Repertory of Practice of United Nations Organs, Suppl. n. 4 (1966-1969), vol. 1, art 2(4), pp. 55-60 et p. 68. 28 S/PV. 1106, 2 avril 1964, p. 10, 34-35 ; S/PV. 1109, 7 avril 1964, p. 5, 30-31 (cit in O. Corten, Le droit contre la guerre, Paris, Pedone, 2008, pp. 688-689 ; L.-A. Sicilianos, Les ractions dcentralises lillicite, L.G.D.J., 1990, p. 410). Le Royaume-Uni, au moins durant les premires annes qui ont suivi lentre en vigueur de la Charte, a plusieurs fois invoqu son droit dintervenir militairement pour protger ses nationaux ltranger sans autres justifications supplmentaires. Transpos aux cas de prise dotages, lobligation de protger ses nationaux ltranger semblait constituer pour le Royaume-Uni une base juridique autonome susceptible de justifier lemploi de la force (L.-A. Sicilianos, Linvocation de la lgitime dfense face aux activits dentits non-tatiques , ed. cit., p. 158).
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encore fut la pratique dIsral, de lAfrique du Sud et de la Rhodsie du Sud, qui invoqurent expressment larticle 51 de la Charte pour lgitimer des oprations militaires lencontre dEtats qui hbergeraient ou tolreraient les activits de groupes irrguliers sur leur territoire et ce, sans dmontrer lexistence dun contrle o dun engagement substantiel de leur part : Isral, lors des attaques lances contre les camps de rfugis palestiniens au Liban durant les annes soixante-dix29 et contre le quartier gnral de lOLP en Tunisie en octobre 1985,30 lAfrique du Sud lord de ses raids en Angola, en Zambie et au Lesotho contre la SWAPO et lANC,31 la Rhodsie du Sud lors de ses incursions au Botswana et en Zambie contre les gurilleros de la ZIPRA et de la ZANLA pendant la guerre du Bush.32 Laction dIsral au Liban fut dans un premier temps dsapprouve par plusieurs Etats, mais uniquement sur la base du caractre disproportionn de la riposte. Son entre au Sud-Liban en 1978 provoqua le courroux de lAssemble gnrale et fit lobjet dune condamnation par le Conseil de scurit qui demanda alors le retrait des troupes israliennes, au motif que son action violait lespace arien et lintgrit territoriale du Liban.33 Son raid sur Tunis en 1985 fut galement peru comme une atteinte la souverainet territoriale de la Tunisie.34 On retrouve, au sein des dbats ayant eu lieu devant lAssemble gnrale, des condamnations analogues lgard des incursions armes de lAfrique du Sud et de la Rhodsie du Sud sur le territoire de leurs voisins ; celles-ci ont dailleurs fait lobjet de sanctions de la part du Conseil de scurit.35 Le terrorisme dinspiration jihadiste fit son apparition la fin des annes de plomb. Une de ses particularits rside dans son caractre dterritorialis : lacte de terrorisme saffranchit du cadre insurrectionnel qui la vu naitre et sexprime en dehors de toute ligne de front. Ainsi, le 5 avril 1986, une bombe clate dans une discothque frquente par des soldats amricains Berlin-Ouest. Les Etats-Unis accusent la Lybie de soutenir le terrorisme international et bombardent, dans la nuit du 14 au 15 avril, les villes de Tripoli et Benghazi au nom du droit
S/PV. 1643, 26 fvrier 1972, pp. 4-5, 39, 44 et 47 ; S/PV. 1650, 26 juin 1972, p. 2, 9. S/PV. 2615, 4 octobre 1985, 193-194 ; raids israliens qualifis d agressions par la Conseil de scurit. 31 Pour exemple, S/PV. 2078, 6 mai 1978. 32 Pour exemple, S/PV. 1985, 14 janvier 1977. 33 Rsolution 425, 19 mars 1978. 34 Rsolution 573, 4 octobre 1985. 35 Voir en ce sens A. Cassese, Article 51 in J.-P. Cot et A. Pellet (dir.), La Charte des Nations Unies: commentaire article par article, Paris, Economica, 3me dition, vol. 1, 2005, pp. 1343-1344.
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naturel de lgitime dfense .36 La riposte amricaine perue comme un acte de reprsailles est unanimement condamne par lAssemble gnrale.37 Largument de la lgitime dfense fut de nouveau soulev par les Etats-Unis en 1998, suite au bombardement du Soudan et de lAfghanistan effectu en raction aux attentats commis par Al Qaeda Dar es Salam et Nairobi contre des ambassades amricaines, mais le Conseil de scurit est rest neutre face ces interventions armes38. Les attentats du 11 septembre 2001 marquent incontestablement un tournant. La rfrence la lgitime dfense dans les rsolutions 1368 et 1373 du Conseil de scurit a ds lors introduit un lment nouveau, dont les consquences en droit ne peuvent encore tre mesures, mais qui inaugure indniablement une approche nouvelle du concept de lgitime dfense .39 En ne dsignant pas spcifiquement dagresseur, le Conseil de scurit laissa la porte ouverte deux types de dveloppements ultrieurs. Dune part, lEtat qui hberge ou soutient financirement un groupe terroriste pourrait se voir attribuer une agression arme au sens de larticle 51 de la Charte et ceci sans quil ait directement viol larticle 2 4 qui prohibe lusage de la force. Ce fut notamment lhypothse retenue pour lAfghanistan des talibans qui sest vu attribu, pour le soutien gnral apport Al Qaeda, la paternit des attaques du 11 septembre par le jeu dun assouplissement des rgles rgissant lattribution lEtat dune agression arme ,40 alors que ces dernires ont toujours fait lobjet, jusquici, dune interprtation trs stricte de la part de la Cour internationale de Justice.41 Dautre part, il serait galement possi
S/PV. 2674, pp. 13-15. A/RES/41/38, 20 novembre 1986. 38 Rsolution 1193, 28 aot 1998. 39 CIJ, Consquences juridiques de ldification dun mur dans le territoire palestinien occup, avis consultatif du 9 juillet 2004, opinion individuelle du juge Kooijmans, http://www.icjcij.org/docket/files/131/1682.pdf, p. 230, 35. 40 Georges W. Bush dclara le 10 novembre 2001, devant lAssemble gnrale des Nations unies, que les Talibans et Al Qaeda taient now virtually indistinguishable . 41 La Cour ne pense pas que la notion dagression arme puisse recouvrir [...] une assistance des rebelles prenant la forme de fournitures darmements ou dassistance logistique ou autre. On peut voir dans une telle assistance une menace ou un emploi de la force, ou lquivalent dune intervention dans les affaires intrieures et extrieures dun autre Etat [...]. Si la notion dagression arme englobe lenvoi de bandes armes par un Etat sur le territoire dun autre Etat, la fourniture darmes et le soutien apport ces bandes ne sauraient tre assimils lagression arme. Nanmoins, de telles activits peuvent fort bien constituer un manquement au principe du non-emploi de la force ainsi quune intervention dans les affaires intrieures dun Etat, cest--dire un comportement certes illicite, mais dune gravit moindre que lagression arme (CIJ, Activits militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua c. Etats-Unis dAmrique), arrt du 26 novembre 1984, http://www.icj-cij.org/docket/files/70/6502.pdf, p. 104, 195 et p. 127, 247).
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ble de qualifier d agression arme les attaques menes par des groupes privs, sans aucuns liens particuliers avec un Etat. Le recours la force opr sur la base de la lgitime dfense en consquence de tels actes ne serait pas, dans cette hypothse, dirig contre un Etat mais interviendrait sur le territoire de celui-ci. Ainsi les tirements 42 de larticle 51 de la Charte ont sans conteste apport une lgitimit supplmentaire aux interventions extrieures dEtats toujours ou nouvellement en proie des conflits de type insurrectionnel, ds lors que ces derniers impliquent des actes de terrorisme dune gravit telle quils peuvent tre qualifis d agression arme . Une de ces consquences en droit les plus spectaculaires fut lapprobation sur le fond de loffensive isralienne contre les positions du Hezbollah au Liban durant lt 2006.43 Lopration Changement de Direction illustre assurment un net changement de paradigme dans la mesure o une grande majorit dEtats sest prononce en faveur dIsral quant lexercice dun droit de lgitime dfense et ce, mme si lirrgularit de sa mise en uvre fut vivement critique au regard des principes de ncessit et de proportionnalit. Cette intervention apporte en outre un lment nouveau et dterminant : le droit de lgitime dfense invoqu par Isral ntait pas dirig contre les autorits du Liban mais contre le Hezbollah. Larme libanaise na en effet pas t implique comme partie active au conflit, Isral entendant concentrer sa riposte sur les fiefs, les positions et linfrastructure du Hezbollah .44 La rsolution 1701 du Conseil de scurit45 qui vient officiellement mettre fin au conflit relve dailleurs sans aucun doute que les
42 J. Verhoeven, Les tirements de la lgitime dfense , in Annuaire franais de droit international, 2002, pp. 49-80. 43 Le 12 juillet 2006, des combattants du Hezbollah ont franchi la frontire qui spare Isral du Liban. Ils ont attaqu une patrouille militaire isralienne, tu trois soldats et en ont captur deux autres. Dans le mme temps, le Hezbollah a effectu plusieurs tirs de roquettes vers le nord dIsral qui ont fait plusieurs morts. En rponse, Tsahal a men une vaste opration militaire terrestre et arienne, baptise Juste Rtribution puis Changement de Direction , pendant plusieurs semaines sur le territoire du Liban. De son ct, le Hezbollah a durement ripost par des actions militaires terrestres et lenvoi de prs de quatre milles roquettes en territoire isralien. Pour une analyse plus dtaille des prmices et du droulement du conflit, voir B. Aurescu (B.), Le conflit libanais de 2006. Une analyse juridique la lumire de tendances contemporaines en matire de recours la force , in Annuaire franais de droit international, 2006, pp. 137-159 ; N. Ronzitti, The 2006 Conflict in Lebanon and International Law , in Italian Yearbook of International Law, vol. XVI (2006), pp. 3-19. 44 S/PV. 5489, 14 juillet 2006, p. 6. 45 Rsolution 1701, 11 aot 2006.
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parties au conflit taient Isral, dun ct, et le Hezbollah de lautre.46 Plusieurs Etats se sont montrs dfavorables aux prtentions dIsral. Les condamnations portaient aussi bien sur lemploi de la force, que sur les modalits de sa mise en uvre. Lopration Changement de Direction a t qualifie quelques reprises d agression ou de violation de la Charte .47 Cependant, ce sont principalement les conditions de mise en uvre des principes de ncessit et de proportionnalit qui ont t mis en exergue. Dans la mesure o cest lexistence mme dun droit de lgitime dfense qui est critiqu, il peut paraitre paradoxal de nier lexistence dun droit au regard de lirrgularit de sa mise en uvre... Une majorit dEtats a approuv la licit de lopration Changement de Direction en confortant, de manire directe ou indirecte, la validit des prtentions israliennes. La position de lUnion europenne, qui tendait reprsenter celle de lensemble des pays dEurope continentale dans la mesure o la majeure partie dentre eux ont souscrit sa dclaration,48 reconnaissait le droit de lgitime dIsral se dfendre, mais appel[ait] instamment Isral faire preuve de la plus grande retenue et ne pas avoir recours des mesures disproportionnes .49 Des Etats comme le Japon, lArgentine, le Royaume-Uni, lAustralie, le Brsil ou la Turquie ont reconnu explicitement le droit de lgitime dfense dIsral, mais ont dsapprouv le droulement des oprations militaires.50 Si certains Etats comme la Russie nont admis quimplicitement les justifications fondes sur larticle 51 de la Charte en critiquant lirrgularit de la mise en uvre des principes de ncessit et de proportionnalit,51 la volont majoritairement affirme
Ibd., 1. Dclaration du reprsentant chinois : Nous dnonons lagression arme dIsral contre le Liban. Les forces militaires israliennes ont employ une force disproportionne et ont dtruit massivement linfrastructure du Liban [...]. Cette agression viole la souverainet du Liban et cre une crise humanitaire grave (S/PV. 5489, 14 juillet 2006, p. 12). Voir notamment en ce sens la position de lArabie Saoudite (ibd., 14 juillet 2006, p. 21) ; de la Syrie (ibd., p. 96) ; de lEgypte (ibd., p. 23) ; de la Jordanie (ibd., p. 25) ; de lAlgrie (ibd., p. 22) ; de lIran (ibd., pp. 31-32) ; du Pakistan (ibd., p. 27) ; du Venezuela (ibd., p. 38). 48 On peut notamment citer la Bulgarie, la Roumanie, la Croatie, lex-Rpublique yougoslave de Macdoine, lAlbanie, la Bosnie-Herzgovine, la Serbie, lIslande, lUkraine et la Moldavie. 49 S/PV. 5493, 21 juillet 2006, p. 18. 50 Dclaration du reprsentant argentin : LArgentine reconnat Isral le droit la lgitime dfense, conformment larticle 51 de la Charte. Cependant, elle estime quIsral doit exercer ce droit conformment au droit international, en particulier en vertu des dispositions du droit international humanitaire et dans le respect des droits fondamentaux de la population (S/PV. 5493, 21 juillet 2006, p. 10). 51 La Russie condamne dans les termes les plus nergiques lenlvement de militaires et les tirs contre le territoire isralien. Cependant, nous considrons que laction militaire isralienne est
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fut sans conteste de placer lopration Changement de Direction et linvocation dun droit de lgitime dfense en dehors dun simple rapport conflictuel entre Etat. Une position loin dtre inconsquente dans la mesure o, deux ans plus tt, la Cour internationale de Justice ne manquait pas de rappeler que le droit de lgitime dfense ne peut tre exerc qu en cas dagression arme par un Etat contre un autre Etat .52 La lgitime dfense est depuis constamment invoque pour justifier des raids anti-terroristes en territoire tranger. Ds la fin de la premire guerre du Golfe, la Turquie a pntr plusieurs reprises en Irak pour attaquer les troupes du Parti des travailleurs du Kurdistan (PKK) en invoquant la ncessit de se protger eu gard lincapacit du gouvernement irakien de sacquitter de lobligation qui lui est faite par le droit dinternational dempcher que son territoire serve de base des actes terroristes .53 En fvrier 2008, la Turquie est de nouveau intervenu sur le sol irakien suite plusieurs attentats et sabotages survenus en territoire turc, mais en invoquant cette fois le droit lgitime lautodfense .54 De mme, la Colombie invoqua son droit de lgitime dfense pour justifier une opration militaire mene sur le territoire de lEquateur en mars 2008 lencontre des Forces armes rvolutionnaires de Colombie (FARC), auteurs prsums de plusieurs attentats la voiture pige dans la ville de Bogota.55 Le gouvernement colombien revint finalement sur son argumentation et prsenta des excuses officielles assorties de garanties de non rptition. La lgitime dfense a de nouveau
un recours la force disproportionn et inappropri qui menace la souverainet et lintgrit territoriale du Liban et la paix et la scurit dans toute la rgion (S/PV.5489, 14 juillet 2006, p. 8). On notera que ds septembre 2002, lancien prsident russe Vladimir Poutine avait invoqu la rsolution 1368 et le droit de lgitime dfense pour justifier une intervention militaire contre les rebelles tchtchnes oprant en Gorgie, avec ou sans autorisation de cet Etat (Lettre de Vladimir Poutine adresse au Conseil de scurit et lOrganisation pour la scurit et la coopration en Europe, 12 septembre 2002). 52 CIJ, Consquences juridiques de ldification dun mur dans le territoire palestinien occup, avis consultatif du 9 juillet 2004, http://www.icj-cij.org/docket/files/131/1670.pdf, p. 194, 139. 53 Lettre du 24 juillet 1995 adresse au prsident du Conseil de scurit, S/1995/605, 24 juillet 1995. 54 Communiqu de lAgence France de Presse, mardi 26 fvrier 2008, Rebelles kurdes : lIrak condamne lincursion turque dans le nord du pays (cit in J.-M. Thouvenin, Chapter 33.3 : SelfDefence in J. Crawford, A. Pellet et S. Olleson (eds.), The Law of International Responsibility, Oxford University Press, 2010, p. 458). 55 Communiqu No. 81 du Ministre des Relations Extrieures de Colombie, Bogot, 2 mars 2008, http://web.presidencia.gov.co/comunicados/2008/marzo/81.html (cit in J.-M. Thouvenin, ibd., p. 458).
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t invoque par Isral lors de lopration Plomb durci lance sur la bande de Gaza contre le Hamas la toute fin du mois de dcembre 2008.56 Plus intressant encore fut largumentation avance par lOuganda dans laffaire des Activits armes sur le territoire du Congo.57 LOuganda justifiait les oprations militaires conduites sur le territoire de la Rpublique dmocratique du Congo (RDC) en invoquant la lgitime dfense. Il prtendait riposter des attaques menes par des rebelles ougandais, les forces dmocratiques allies (FDA), partir du territoire de la RDC et avec le soutien de celle-ci. La Cour a exclu une implication directe ou indirecte de la RDC dans les activits armes des FDA.58 Si elle a examin les modalits de mise en uvre de la riposte ougandaise, pour finalement en conclure que les conditions relatives lexercice dun droit de lgitime dfense lencontre de la RDC ntaient pas runies, la Cour affirma cependant qu elle na pas se prononcer sur les arguments des Parties relatifs la question de savoir si et quelles conditions le droit international contemporain prvoit un droit de lgitime dfense pour riposter des attaques denvergures menes par des forces irrgulires .59 Sur ce point, la position de la Cour fut beaucoup plus prudente que celle exprime dans lavis de 2004, prfrant ainsi ne pas trancher ce point de droit. Cette ambigit a t vivement critique par certains juges de la Cour dans leurs opinions individuelles.60 On pourrait tre tent dinterprter cette retenue comme une prise en considration par la Cour des questions contemporaines lies linvocation de lgitime dfense dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et auxquelles elle nentend pas encore formuler de rponse dfinitive.
S/PV. 6060, p. 6. CIJ, Activits armes sur le territoire du Congo (Rpublique dmocratique du Congo c. Ouganda), arrt du 19 dcembre 2005, http://www.icj-cij.org/docket/files/116/10454.pdf. 58 LOuganda prtend avoir agi en lgitime dfense, il na jamais soutenu avoir t lobjet dune agression de la part des force armes de la RDC. L agression arme laquelle il a t fait rfrence tait plutt le fait des FDA (CIJ, ibd., p. 53, 146). 59 CIJ, ibd., p. 53, 147. 60 Les juges Pieter Kooijmans et Bruno Simma reprochent un manque de ralisme de la part de la Cour qui na pas saisi the opportunity presented by the present case to clarify the state of the law on a highly controversial matter which is marked by great controversy and confusion not the least because it was the Court itself that has substantially contributed to this confusion by its Nicaragua Judgment of two decades ago (CIJ, ibd., opinion individuelle du juge Simma, p. 2, 8). Une approche plus raliste impliquerait de reconnaitre, au moins sur le plan thorique, une action en lgitime dfense contre des entits non tatiques, tout en admettant en lespce que la riposte ougandaise ne satisfaisait pas aux conditions de ncessit et proportionnalit (CIJ, ibd., opinion individuelle du juge Kooijmans, pp. 7-8, 33-35 ; opinion individuelle du juge Simma, pp. 3-4, 13-14).
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Les justifications des raids lencontre dentit non tatique auteurs dactes de terrorisme furent vivement critiques par les pays du tiers-monde, dans la mesure o elles lgitimaient linterventionnisme militaire des principales puissances occidentales. Aujourdhui, et la position de lOuganda dans laffaire des Activits armes sur le territoire du Congo tend le dmontrer, certains Etats se rendent compte que de telles oprations pourraient tre indispensables leur survie face linertie de leurs voisins dfaillants. En effet, tous les prcdents intervenus aprs 2001 ont au moins un point commun : labsence de contrle territorial de la part de lEtat qui abrite les auteurs dactes terroristes. Si ladmission dun droit de lgitime dfense lencontre dentits non tatique auteurs dactes de terrorisme prte encore controverse, il nempche que le principe sera trs certainement amen jouer un rle dterminant dans la rsolution de problmes transfrontaliers lis des activits terroristes.
II. DE LINSTITUTIONNALISATION DUNE COOPRATION POLICIRE ET JUDICIAIRE MULTILATRALE LMERGENCE DUNE ACTION DE POLICE TRANSNATIONALE Une organisation du type Hezbollah peut aisment tre qualifie de gouvernement de fait dans la mesure o elle en vient exercer des pouvoirs de type rgalien. La prsence logistique et militaire du Hezbollah un peu partout sur le sol libanais, ainsi que sa participation effective au gouvernement, ferait mme plutt penser une interpntration mutuelle tendue [...] sur lensemble du territoire du Liban .61 Le rapport qui unit lorganisation et le gouvernement libanais est topique des situations o, au lieu dune stricte sparation territoriale, lentit non tatique et lEtat qui labrite atteignent un tel degr dautonomie quil est impossible dapprhender leurs relations en terme dindpendance. A linverse, la structure et le mode opratoire dAl Qaeda sont totalement clandestins et trs loigns des structures officielles et/ou officieuses du pouvoir tatique. Lorganisation terroriste ne se constitue pas en bases militaires qui concentreraient une quantit importante de personnel arm en uniforme, mais en une pluralit de cellules indpendantes les unes des autres et parpilles sur plusieurs
61 E. Cannizzaro, Entits non-tatiques et rgime international de lemploi de la force : Une tude de la raction isralienne au Liban , in Revue gnrale de droit international public 2 (2007), p. 348.
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Etats.62 Le rle dOussama Ben Laden est principalement dutiliser Al Qaeda comme une franchise , la structuration de son organisation chappe ainsi au modle hirarchique classique.63 En excluant lvidence dune identification substantielle entre le gouvernement des talibans et le rseau dOussama Ben Laden, on ne peut pas pour autant nier lexistence des liens trs troits qui unissaient les deux entits. Les talibans ont sans conteste facilit la prparation dattentats en mettant le territoire afghan disposition du leader dAl Qaeda, mais cela ne signifie pas ncessairement quils aient particip leur mise en uvre. Ce concours pourrait du moins tre analys comme une contrepartie dans la mesure o, plutt quun soutien apport par les talibans Al Qaeda, il serait peut tre plus conforme la ralit denvisager, en sens inverse, un appui de cette organisation au rgime taliban.64 Aprs les attentats de Dar es Salam et Nairobi et le refus des talibans de livrer Oussama Ben Laden, le Conseil de scurit prit pour la premire fois des mesures anti-terroristes, non pas lencontre de lEtat afghan, mais directement contre les talibans et le leader dAl Qaeda.65 Ces mesures de coercition, qui consistaient principalement en une rupture des communications ariennes et un gel des avoirs financiers, prfiguraient les actions venir du Conseil en matire de lutte contre le terrorisme et ont ouvert la voie des mesures plus fermes compter du 11 septembre. En affirmant leur interprtation de la rsolution 1373,66 les Etats-Unis ont rappel que le 12 septembre lAssemble gnrale des Nations Unies, par consensus de ses 189 Etats membres, a[vait] appel instamment une coopration internationale visant prvenir et liminer totalement les actes de terrorismes et faire rpondre de leurs actes leurs auteurs et ceux qui prennent sur eux de les aider, les soutenir ou les abriter .67 Elabore et discute sur la base dun projet amricain, la rsolution 1373 traduisait la dtermination du gouvernement amricain aux lendemains des attaques du 11 septembre 2001, partage par lensemble des membres du Conseil de scurit. Au regard de la logique qui anime la rsolu
62 A. Cassese, Terrorism is Also Disrupting some Crucial legal Categories of International Law , in European Journal of International Law 5 (2001), vol. 12, p. 997. 63 On remarquera dailleurs quil nexiste pas de vritables liens oprationnels entre Oussama Ben Laden, Al Qaeda au Yemen et Al Qaeda au Maghreb islamique. 64 Voir notamment en ce sens P. Klein, Le droit international lpreuve du terrorisme , ed. cit., p. 389 ; F. Megret, War? Legal Semantics and the Move to Violence , ed. cit., p. 384. 65 Rsolution 1267, 15 octobre 1999 ; rsolution 1333, 19 dcembre 2000. 66 Rsolution 1373, 28 septembre 2001. 67 Etats-Unis dAmrique, Rapport au Comit contre le terrorisme S/2001/1220, 21 dcembre 2001, p. 2.
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tion 1373, la position des Etats-Unis fut, sur ce point, des plus paradoxale. Au demeurant, la rsolution consacre une vision essentiellement policire et judiciaire de la lutte contre le terrorisme en mettant la charge des Etats des obligations trs lourdes, telle que transformer en profondeur leur ordre juridique interne, et dcrte un petit code pnal international de la lutte contre le terrorisme .68 A la lecture de la rsolution 1373, il pourrait savrer tentant dtablir une distinction entre les dispositions obligatoires qui revtent un caractre dinjonction et les dispositions facultatives que les Etats seraient libres de suivre ou non. En effet, le langage formel utilis par le Conseil nest pas le mme selon que lon se reporte aux paragraphes 1 et 2 ou au paragraphe 3 de la rsolution.69 De ce point de vue, il ne faut pas oublier que la rsolution 1373 fut adopte sur la base du chapitre VII de la Charte et quelle est en consquence obligatoire tous gards. Le Conseil de scurit ne se privera dailleurs pas de le rappeler plusieurs reprises.70 En substance, la rsolution 1373 napporte pas de relles innovations. Elle reprend pour lessentiel le dispositif de la rsolution 1269,71 elle-mme inspire par les rsolutions 49/60 et 50/53 de lAssemble gnrale.72 Il y a donc une continuit entre les mesures que les Etats taient invits adopter depuis le milieu des annes quatre-vingt-dix et celles qui furent finalement imposes par le Conseil en 2001. Si son caractre obligatoire ne prte aucun doute, lobligation gnrale de lutter contre le terrorisme que pose la rsolution 1373 sordonnance en plusieurs obligations spcifiques. Les dispositions nonces au sein des paragraphes 2 et 3 sont dexcution immdiate et prcisment dtermines. Il sagit, dans un premier temps, de mesures de durcissement des droits pnaux via lintroduction dincriminations spcifiques dans lordre juridique interne des Etats. Ces derniers se doivent ds lors driger en crimes la fourniture ou la collecte de fonds qui peuvent tre utiliss pour perptrer des actes terroristes,73 de rprimer le recrutement de membre de
M. Sassoli, La guerre contre le terrorisme , le droit international humanitaire et le statut des prisonniers de guerre , in The Canadian Yearbook of International Law (2001), vol. 39, pp. 617-618. 69 Le Conseil dcide au sein des paragraphes 1 et 2 alors quil demande dans le paragraphe 3. 70 Rsolution 1390, 16 janvier 2002 ; rsolution 1566, 8 octobre 2004. 71 Rsolution 1269, 19 octobre 1999. 72 A/RES/49/60, 9 dcembre 1994, Dclaration sur les mesures visant liminer le terrorisme international figurant en annexe ; A/RES/50/53, 29 janvier 1996, Mesures visant liminer le terrorisme international. 73 Rsolution 1373, 1, alina b).
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groupes terroristes,74 de veiller ce que les auteurs de ces actes soient traduits en justice et ce que ceux-ci soient rigs en crimes graves dans la lgislation et la rglementation nationale et [...] que la peine inflige soit la mesure de la gravit des actes . Cette dernire disposition soulve une attention particulire dans la mesure o elle fait de la participation la commission dun acte terroriste un acte de dlinquance internationale 75 et non un acte de guerre susceptible de justifier la mise en uvre des rgles du jus in bello. La rsolution 1373 affirme ainsi sans ambages une responsabilit pnale des personnes prives et ce, indpendamment de lexercice dune fonction de nature gouvernementale ou administrative. A ces incriminations pnales sajoutent, dans un second temps, plusieurs obligations ayant spcifiquement trait lexercice de la comptence territoriale. Le paragraphe 2 de la rsolution 1373 nonce une obligation gnrale de contrle. Cette dernire se compose, pour lessentiel, dobligations plus prcises en matire dabstention et de diligence. Les Etats doivent ainsi sabstenir dapporter leur soutien actif ou passif 76 des personnes ou entits impliques dans des actes de terrorisme, que ce soit en les hbergeant ou simplement en tolrant leur prsence sur le territoire. A cet effet, les Etats doivent mettre fin leur approvisionnement en armes et prendre les mesures ncessaires pour empcher la commission dactes de terrorisme : ils doivent mettre en place un systme dalerte rapide destination des autres Etats, notamment via lchange de renseignements,77 refuser lasile aux personnes impliques dans des actes de terrorisme et instituer de solides contrles des frontires et de la dlivrance des documents didentit ou de voyage.78 Le Conseil de scurit entendait ici lancer un signal fort lattention des Etats dfaillants en les obligeant ainsi tendre leur pouvoir de police sur lensemble de leur territoire. Le paragraphe 3 de la rsolution 1373 revt une nature diffrente de celle de ses prdcesseurs. Il numre un certain nombre de demandes relatives au renforcement de lentraide judiciaire et de la coopration policire internationale. Ces dispositions doivent tre perues comme des directives engendrant une obligation gnrale de cooprer 79 la charge des Etats ds lors quelles ont t adoptes sur
Ibd., 2, alina a). S. Szurek, La lutte contre le terrorisme sous lempire du chapitre VII : un laboratoire normatif , ed. cit., p. 12. 76 Rsolution 1373, 2, alina a). 77 Rsolution 1373, 2, alina b). 78 Ibd., 2, alina g). 79 S. Szurek, La lutte contre le terrorisme sous lempire du chapitre VII : un laboratoire normatif , ed. cit., p. 14.
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la base du chapitre VII de la Charte. A linverse des obligations contenues dans les paragraphes 1 et 2, elles sont susceptibles dtre prolonges et sont subordonnes un acquiescement des Etats. Parmi elles, on trouve notamment un appel au renforcement de la coopration dans le domaine du renseignement,80 mais la disposition la plus importante est sans conteste celle qui invite les Etats ratifier, dans les plus brefs dlais, les 13 conventions et protocoles internationaux relatifs au terrorisme.81 Avant ladoption de la rsolution 1373, rares taient les Etats qui y avaient adhr.82 Ladhsion massive ces divers instruments internationaux compter du 11 septembre 2001 a largi le rgime juridique international de lanti-terrorisme dune manire considrable. Par la mme occasion, les Etats ont finalement russi contourner une des principales difficults relative la lutte contre le terrorisme et qui avait dailleurs t reproche au dispositif de la rsolution 1373 : labsence de dfinition universelle du terrorisme. En effet, ladhsion trs large cet ensemble conventionnel manifeste lmergence dun solide consensus, voir dune opinio juris, des Etats relativement la signification dun acte de terrorisme, dfaut dune dfinition gnrale du terrorisme. La rsolution 1566 vint, par la suite, consacrer le principe dune obligation dextrader ou de poursuivre les auteurs dactes de terrorisme,83 corolaire indispensable la mise en uvre effective dune coopration judicaire multilatrale. Afin de superviser la mise en uvre de la rsolution 1373 dans lordre juridique interne des Etats, le Conseil de scurit a institu un Comit contre le terro
Rsolution 1373, 3, alina b). Ibd., 3, alina d). 82 La Convention relative aux infractions et certains autres actes survenant bord des aronefs ou Convention de Tokyo du 14 septembre 1963 ; la Convention pour la rpression de la capture illicite daronefs ou Convention de la Haye du 16 dcembre 1970 ; la Convention pour la rpression dactes illicites dirigs contre la scurit de laviation civile ou Convention de Montral du 23 septembre 1971 ; la Convention sur la prvention et la rpression des infractions contre les personnes jouissant dune protection internationale du 14 dcembre 1973 ; la Convention internationale contre la prise dotages du 17 dcembre 1979 ; la Convention sur la protection physique des matires nuclaires du 3 mars 1980 ; le Protocole pour la rpression des actes illicites de violence dans les aroports servant laviation civile internationale du 2 fvrier 1988 ; la Convention pour la rpression dactes illicites contre la scurit de la navigation maritime et le Protocole pour la rpression dactes illicites contre la scurit des plates-formes fixes situes sur le plateau continental du 10 mars 1988 ; la Convention sur le marquage des explosifs plastiques et en feuilles aux fins de dtection du 1er mars 1991 ; la Convention internationale pour la rpression des attentats terroristes lexplosif du 15 dcembre 1997 ; la Convention internationale pour la rpression du financement du terrorisme du 9 dcembre 1999 ; la Convention internationale pour la rpression des actes de terrorisme nuclaire du 13 avril 2005. 83 [A]ut dedere aut judicare (Rsolution 1566, 8 octobre 2004, 2).
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risme.84 Charg, dans un premier temps, de passer en revue les diffrentes lgislations nationales, le Comit sest ensuite occup de dispenser une assistance technique aux Etats qui ntaient pas en mesure de fournir les efforts ncessaires. Le Comit est all plus loin en sefforant de prendre appui sur les institutions et organisations internationales ou rgionales dotes de programmes anti-terroristes telles que lUnion europenne, lOSCE, lOrganisation mondiale des douanes, lOACI et Interpol. Le Comit a ainsi pu initier une institutionnalisation en rseau du contrle des obligations imposes par le Conseil de scurit en invitant les diffrentes instances sassurer que les tats membres appliquent la rsolution 1373 .85 Cette mise en rseau a galement permis le renforcement de la coopration dans le domaine de la lutte contre la criminalit transnationale. Traditionnellement lies entre elles, les entreprises terroristes et la criminalit transnationale font rgulirement intervenir les mmes acteurs qui, constituant ainsi une menace transversale, oprent dans des champs aussi divers que le blanchiment dargent dorigine illicite, le trafic darmes et de drogue ou encore la piraterie.86 Une coopration renforce de divers instances supranationales et dorganisations internationales et rgionales a permis au Conseil de scurit dapprofondir son action lgard des personnes souponnes dapporter leur soutien au terrorisme international et inscrites sur des listes noires . La mise en rseau aboutissant la cration dinstruments particuliers comme les notices spciales dInterpol, utilises pour appeler lattention des forces de police nationales sur des individus ou groupes viss par des smart sanctions . Ces sanctions cibles prises par le Conseil suscitent la controverse ; notamment en ce quil apparait difficile de dterminer leur nature et, par voie de consquence, le cadre conceptuel dans lequel elles tendent sinscrire. On retrouve ici un vieux dbat sur la nature des taches dvolues au Conseil de scurit, savoir si ce dernier entend seulement maintenir lordre public international ou sanctionner la violation des rgles y affrent. La notion dordre public est susceptible de revtir deux significations. Elle peut dsigner un ensemble de normes fondamentales et de rgles de procdure qui sappliquent indistinctement tous les sujets de droit, y compris le ou les ti
Rsolution 1373, 6. Comit contre le terrorisme, 7me programme de travail, S/2003/387, 23. 86 On peut dailleurs ajouter quaux termes du paragraphe 4 de la rsolution 1373, le Conseil de scurit notait avec proccupation les liens existants entre le terrorisme international et la criminalit transnationale organise, la drogue illicite, le blanchiment dargent, le trafic darmes et le transfert illgal de matires nuclaires, chimiques, biologiques et autres prsentant un danger mortel .
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tulaires dun pouvoir lgal. En ce sens, il nest pas certain que les mesures adoptes sur la base du chapitre VII visent rtablir la lgalit internationale .87 Le pouvoir de qualifier une situation de menace la paix et la scurit internationales est laiss lentire discrtion du Conseil et parfois totalement indpendant du constat dune violation du droit international ou de la Charte des Nations Unies.88 Dire que les mesures prise par le Conseil sont dordre public, en ce quelles visent sanctionner le non respect dune norme fondamentale et/ou quelles interviennent dans le cadre dune procdure prdtermine, ne semble pas vraiment correspondre la ralit. Une telle transfiguration de la scurit collective est dailleurs toujours lobjet de vives contestations.89 Mais lordre public peut galement dsigner un objet quil appartient la police administrative de maintenir ou de rtablir contre les troubles qui pourraient laffecter ou laffectent dj .90 Lobjet tant entendu comme le maintien de la paix et de la scurit internationales , rig au premier rang des buts des Nations Unies travers larticle 1 1 de la Charte, les mesures prises par le Conseil ne sont certes pas dordre public, mais visent bien protger ou rtablir lordre public. On peut ds lors oprer sans ambages une identification substantielle entre laction du Conseil de scurit et une action de police internationale. Le terme nest pas nouveau, il fut dj utilis loccasion de la seconde guerre du Golfe.91
87 A. Miron, Les sanctions cibles du Conseil de scurit des Nations Unies. Rflexions sur la qualification juridique des listes du Conseil de scurit , in Revue du March commun et de lUnion europenne 529 (juin 2009), p. 359. 88 P. M. Eisemann et E. Lagrange, Article 41 in J.-P. Cot et A. Pellet (dir.), La Charte des Nations Unies: commentaire article par article, Paris, Economica, 3me dition, vol. 1, 2005, pp. 1199-1200. 89 Cest surement trahir cependant les intentions des rdacteurs de la Charte des Nations Unies, comme sa lettre et son esprit, et mconnaitre les ralits de lordre juridique international [...] que de rduire de cette manire les comptences du Conseil de scurit un simple mcanisme de police administrative comparable celui quorganisent les ordres juridiques internes [...] [le Conseil de scurit] sest vu octroyer une fonction de nature moins administrative que proprement gouvernementale, exigeant de lui, au besoin, quil mette en uvre la responsabilit dun Etat et dlimite ses frontires, cre des tribunaux pnaux ou encore administre des territoires, toutes mesures que rien ne rattache une activit de police et que tout rapproche plutt de dcisions imposes dans les traits de paix lissue de conflits arms (M. Forteau, La leve et la suspension des sanctions internationales , in Annuaire franais de droit international, 2005, p. 58). 90 J. Combacau, Conclusions gnrales in M.-J. Redor, Lordre public : Ordre public ou ordres publics ? Ordre public et droits fondamentaux, Bruxelles, Bruylant, Collection Droit et Justice, n. 29, 2001, p. 419. 91 Voir en ce sens P. Weckel, Le chapitre VII et son application par le Conseil de scurit , in Annuaire franais de droit international, 1991, pp. 165-202.
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Le pouvoir de police du Conseil de scurit se rvle tre dun genre particulier car adapt aux spcificits de lordre juridique international. Il se caractrise, dans un premier temps, par une indiffrence quant aux moyens mis en uvre. Ainsi, ces derniers peuvent aussi bien tre de nature militaire que policire ou judiciaire. Lusage des forces de police ou des forces militaires des fins policires est dailleurs symptomatique dune mutation de la scurit collective entame ds les annes soixante avec les premires oprations de maintien de la paix au Congo. Le dploiement de contingents de casques bleus au cur de conflits caractriss par leffondrement de lautorit tatique ncessitait daller au-del des simples taches militaires et dentamer une relle reconstruction judiciaire et administrative afin de rtablir la paix et la scurit internationale. En pareil contexte, les militaires se sont progressivement vu attribuer des fonctions de police.92 Dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, la rsolution 1373 et les 13 conventions et protocoles internationaux relatifs aux actes de terrorisme, en ce quils enjoignent les Etats renforcer puis mettre en rseau leurs appareils policier et judiciaire, doivent tre envisags comme une composante du maintien de la paix et de la scurit internationale. Au demeurant, force est de constater que les vnements lis au 11 septembre trouvent en grande partie leur source dans une relative ngligence des Etats quant prendre au srieux la menace terroriste et agir en consquence. En adoptant la rsolution 1373 le Conseil de scurit entendait contraindre les Etats lobservance dune conduite juge conforme aux exigences de lordre public international .93 De plus, lappel au respect des droits de lhomme et au droit humanitaire lorsque les Etats prennent des mesures quelconques pour combattre le terrorisme 94 infirme lide selon laquelle ces dernires peuvent intervenir en temps de paix comme en temps de guerre, ds lors quelles sinscrivent dans le cadre du maintien de la paix et de la scurit internationales. La seconde particularit dune opration de police internationale rside dans son caractre parfois dcentralis. A lorigine, la rdaction de larticle 51 de la Charte entendait donner une base lgitime pour le rglement de problmes en matire de maintien de la paix et de la scurit internationales qui se prtaient
Activit de contrle des foules, dinterposition, de limitation de la circulation, de fouille et de dsarmement, dinterpellation, de rtention de suret ou encore de constations de crimes et dlits, de recherche de preuve et darrestation (Voir en ce sens Rapport du Groupe dtude sur les oprations de paix de lOrganisation des Nations Unies, A/55/305 S/2000/809, 21 aout 2000). 93 J. Combacau, Le pouvoir de sanction de lO.N.U. Etude thorique de la coercition non militaire, ed. cit., pp. 73-74. 94 Rsolution 1456, 20 janvier 2003, 6.
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une action de caractre rgional.95 La lgitime dfense est par nature un droit subjectif en ce sens que lEtat qui linvoque est prioritairement juge quant savoir si les conditions de sa mise en uvre sont runies. Cette comptence est de nature prima facie et elle revt un caractre provisoire en raison de la prminence du Conseil de scurit en matire de maintien de la paix et de la scurit internationales.96 Lors de la campagne dAfghanistan, le Conseil sest abstenu de prendre des mesures coercitives pendant plusieurs mois, laissant ainsi les EtatsUnis en droit dagir unilatralement. Ce nest vritablement qu partir de janvier 2002 avec la rsolution 139097 que le Conseil venait mettre juridiquement fin au droit de lgitime dfense des Etats-Unis en prenant des mesures coercitives sur la base du chapitre VII qui transposaient au cas de lAfghanistan les mesures antiterroristes prvues au sein de la rsolution 1373.98 En ce sens et ds lors quun droit de lgitime dfense lencontre de groupes non tatiques menant des actions terroristes est admis, lEtat victime dune agression arme au sens de larticle 51 de la Charte procde, par lemploi de son appareil militaire, une opration de police dcentralise en vue de rtablir la paix et la scurit, si ce nest internationale, au moins ses frontires et, par voie de consquence, lordre public international. La sauvegarde de lordre public, compris dans le sens premier o il a t voqu, retient cependant lattention. Il a en effet t rcemment allgu que le Conseil de scurit avait outrepass les comptences qui lui ont t confres par la Charte et que les obligations mises la charge des Etats taient dsormais dtaches dune situation concrte de conflit prvu par le chapitre VII de la Charte
95 La rfrence la lgitime dfense collective avait pour ambition de lgitimer lexistence daccords ou dorganismes rgionaux de dfense (B. Sierpinski, La lgitime dfense en droit international : un concept ambigu? , in Revue qubcoise de droit international 1 (2006), vol. 19, pp. 87-88). A noter que les organisations rgionales de dfense agissant sous mandat des Nations Unies se sont par la suite illustres en tant quinstruments dcentralises de la scurit collective. 96 La lgitime dfense ne pourrait donc tre exerce que tant que et dans la mesure o le Conseil nest pas intervenu (J. Verhoeven, Les tirements de la lgitime dfense , in Annuaire franais de droit international, 2002, p. 70). Au demeurant, cest parce quune scurit lmentaire leur est en principe garantie que les signataires de la Charte ont accept de restreindre leur libert traditionnelle de faire la guerre et cest parce que les Nations Unies ont eu conscience de leur impossibilit dassurer cette scurit en toute circonstances quelles ont d concder une lgitime dfense (J. Verhoeven, ibd., p. 52). 97 Rsolution 1390, 16 janvier 2002. 98 A. Pellet et V. Tzankov, LEtat victime dun acte terroriste peut-il recourir la force arme ? in J.-M. Thouvenin et C. Tomuschat (dir.), Les nouvelles menaces contre la paix et la scurit internationales, ed. cit., pp. 101-102.
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de lONU et continu[ai]ent de poser des risques pour la protection des droits de lhomme et la primaut du droit international .99 Il ne fait gure de doute que la construction dun ordre public international de police ne peut senvisager sans lordre public normatif, les deux entretiennent ncessairement une sorte de parent secrte .100 La question serait alors de savoir dans quelle mesure le Conseil de scurit doit tre li par des rgles de procdure assurant le respect de lordre public, au premier rang duquel figurent les droits fondamentaux ; mais ceci est un autre dbat.
Propos tenus par le Rapporteur spcial sur la promotion et la protection des droits de lhomme et des liberts fondamentales dans la lutte contre le terrorisme, lors de la prsentation de son rapport annuel devant lAssemble gnrale le 27 octobre 2010 (http://www.un.org/french/ga/ 61/news/news.asp?NewsID=23486&Cr=terrorisme&Cr1=). 100 J. Combacau, Conclusions gnrales , in M.-J. Redor, Lordre public : Ordre public ou ordres publics ? Ordre public et droits fondamentaux, Bruxelles, Bruylant, Collection Droit et Justice, n. 29, 2001, p. 421.
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La seguridad colectiva y los derechos humanos: el papel de las organizaciones internacionales MARJORIE BEULAY
Profesora investigadora en el CEDIN (Universit Paris Ouest Nanterre La Dfense)
Il faut miser sur le fait que la globalisation des risques a uni le monde, objectivement uni le monde, pour en faire une communaut involontaire fonde sur les risques encourus par tous.1 Como Jrgen Habermas, actualmente asistimos a un fenmeno por el que la comunidad internacional parece enfrentarse a sus temores. Eso puede traducirse de dos maneras: bien en un miedo al riesgo, que conduce a la solidaridad, o ya sea en un temor al otro (principalmente a lo desconocido), que conduce a la exclusin de una parte de la humanidad.2 Pero en ambos casos da lugar a un fenmeno global. La mundializacin se entiende generalmente como un ocaso del Estado, o al menos, una descentralizacin del ordenamiento que, pese a centrarse an sobre l, cambia su eje principal. Este fenmeno no es solamente conocido en economa sino tambin en otras ciencias sociales, como las ciencias jurdicas.3 La apertura de los Estados al mundo internacional acarrea una multiplicacin de los intercambios, al igual que de las relaciones jurdicas vinculadas a diversos ordenamientos jurdicos. Este fenmeno se conoce como globalizacin (del ingls global, que significa mundial). En el mbito jurdico se utiliza como sinnimo
J. Habermas, La paix perptuelle Le bicentenaire dune ide kantienne, Pars, Cerf, 1996. M. Delmas-Marty, Liberts et sret dans un monde dangereux, Pars, Seuil, Collection La Couleur des Ides, 2010, pp. 225-237. 3 E. Roucounas, Facteurs privs et droit international public, en R.C.A.D.I. 299 (2002), particularmente pp. 78 y siguientes.
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de mundializacin y este es su significado real. Actualmente nos enfrentamos a un proceso de globalizacin normativo, dado que dichas normas no se aplican en un nico ordenamiento jurdico, sino que han de hacerlo en la esfera transnacional. La ejecucin de las normas no solo se realiza verticalmente, como lo ha descrito Hans Kelsen,4 sino tambin horizontalmente. [L]a globalisation nest pas un phnomne situ au-dessus des systmes nationaux, des socits locales. La globalisation traverse les systmes, les socits horizontalement, en crant les ouvertures [...]. Mais elle les traverse aussi verticalement, faisant produire ses effets tous les niveaux : local comme mondial, rgional comme national.5 Este fenmeno afecta igualmente a las entidades del derecho internacional pblico. Los Estados, sujetos primordiales del ordenamiento internacional, han de tener en cuenta ineludiblemente a otras entidades ms orientadas hacia el individuo: ONGs, empresas, lobbies, grupos polticos, etc. La sociedad internacional se convierte en una comunidad y se centra cada vez ms en la persona humana. El derecho internacional es un espacio enormemente frtil para el fenmeno que analizamos. Su objeto es organizar las relaciones entre los Estados y ms all de las fronteras estatales, lo que por ende permite observar los estigmas de la globalizacin. As, los mecanismos tradicionales necesariamente han de cambiar para tener en cuenta a otros sujetos. La proteccin de los derechos humanos, por su naturaleza misma, implica fijar su punto de mira esencialmente sobre el individuo. De ello se deduce que el Estado debe compartir la proteccin de estos derechos con mecanismos internacionales.6 Garantizar la proteccin de los derechos humanos no atae solo a los Estados, sino a la comunidad internacional en su conjunto. Como lo subraya J. Auby: [...] [L]e droit international et rgional de la protection des droits de lhomme trs caractristique de cette volution sest largement loign des perspectives du droit international classique pour devenir un droit qui concerne surtout les individus et les groupes privs en tant que bnficiaires des droits, en tant quacteurs de leur protection aussi et dans lequel les Etats sont de plus en plus spectateurs, surtout lorsquexistent des sanctions juridictionnelles qui leur chappent.7 Otros mbitos del derecho internacional se ocupan igualmente de este fenmeno: el derecho comercial, el derecho de las inversiones, el derecho penal, etc.,
H. Kelsen, La thorie pure du droit, Pars, Dalloz, 1962, pp. 299-302. J. B. Auby, La Globalisation, le Droit et lEtat, Pars, Montchrestien, Collection Clefs politique, 2003, p. 21. 6 La idea de soberana se encuentra vinculada tradicionalmente a la obligacin del agotamiento de los recursos internos. Cf. CIJ, Anglo Iranian Oil Company, 1952, Rec. 1952. 7 J. B. Auby, op. cit., p. 25.
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LA SEGURIDAD COLECTIVA Y LOS DERECHOS HUMANOS
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y la seguridad colectiva, tambin. La nocin de seguridad colectiva conforma el corazn del derecho internacional desde sus inicios. En este sentido, volvemos a tropezarnos con una definicin variable. De qu hablamos cuando se hace referencia a la seguridad colectiva? Depende de la entidad que evocamos: podr ser amplia o restrictiva. Adems esta palabra se refiere igualmente a un sistema y a un objetivo.8 Pero en ambos casos, la globalizacin origina consecuencias para dicha nocin. El objetivo inicial de la seguridad colectiva es atajar todo conflicto armado entre Estados para lograr la paz mundial. Eso pasa por la elaboracin de un sistema de garanta colectiva de solucin pacfica de las controversias interestatales.9 Pero hoy la amenaza a la paz o la violacin del derecho internacional podran llegar a materializarse no exclusivamente en el hecho de un Estado, sino tambin derivarse de actuaciones de entidades privadas o grupos de individuos sin relacin real con un Estado en particular. Se habla as de une dissmination de la violence conscutive lmergence de puissants rseaux transnationaux.10 Las amenazas y sus autores se organizan siguiendo una lgica transnacional. M. Delmas-Marty habla de scurit dterritorialise.11 Por ello, el sistema tiene que adaptarse a estos nuevos parmetros. Las medidas, las respuestas, tambin tienen que globalizarse para ser eficaces y tener en cuenta a los individuos.12 La guerra contra el terrorismo13 no implica las mismas medidas, las mismas partes o los mismos objetivos que, por ejemplo, la guerra en la Ex-Yugoslavia. Cette globalisation des dangers, quil sagisse des facteurs ou des acteurs (auteurs et/ou victimes), conduit largir lobjectif de scurit mondiale bien au del de lvitement dune guerre totale entre Etats.14
8 B. Stern, La scurit collective: historique, bilan, perspective en Secrtariat gnral de la Dfense Nationale, Scurit collective et crises internationales, Pars, La Documentation Franaise, 1994, pp. 145-173. 9 J. Salmon (dir.), Dictionnaire de droit international public, Bruselas, Bruylant, 2001, p. 1025. 10 B. Delcourt, De quelques paradoxes lis linvocation de lEtat et du Droit, in K. Bannelier, T. Christakis, O. Corten y B. Delcourt (dir.), Le droit international face au terrorisme, Pars, Pedone, 2002, p. 204. 11 M. Delmas-Marty, op. cit., p. 181. 12 La necesidad de aplicar criterios de seguridad ms centrados en el ser humano es an mayor debido al peligro permanente que plantean para la humanidad las armas de destruccin en masa, muy en especial las armas nucleares: su nombre mismo revela su alcance y sus objetivos, si alguna vez llegaran a utilizarse. K. Annan, Nosotros los pueblos La funcin de las Naciones Unidas en el siglo XXI, Informe completo, 2000, 195, disponible en http://www.un.org/spanish/milenio/ sg/report/index.html. 13 Expresin con frecuencia utilizada por los dirigentes de los Estados Unidos, totalmente impropia, como expondremos despus. 14 M. Delmas-Marty, op. cit., p. 168.
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En estas circunstancias de globalizacin, las organizaciones internacionales desempean un papel prioritario. En efecto, como asociaciones de Estados permiten la bsqueda colectiva de soluciones a los fenmenos antes citados y adems conforman una arena donde los protagonistas globales pueden expresarse. Con mucha razn, son sujetos privilegiados de derecho internacional pblico frente a este fenmeno, particularmente en materia de derechos humanos o de seguridad colectiva, campos ambos que guardan una estrecha relacin. En efecto, ya en 1789 se hablaba de derecho a la seguridad.15 Esta palabra se refiere en primer lugar a las condiciones de la detencin, pero el derecho a la vida16 implica otra forma de seguridad. El Estado debe cuidar a las personas que se encuentran bajo su jurisdiccin pero sin afectar en demasa a sus derechos.17 El derecho a la seguridad est estrechamente vinculado con el derecho a la libertad.18 No es fcil distinguirlos.19 Adems, el artculo 28 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos proclama que Toda persona tiene derecho a que se establezca un orden social e internacional en el que los derechos y libertades proclamados en esta Declaracin se hagan plenamente efectivos. Eso implica un vnculo muy tenue entre el principio de seguridad y los derechos humanos: para que el individuo tenga el beneficio de una aplicacin mxima de sus derechos se necesitan condiciones ptimas. Con este fin, los textos internacionales obligan a los Estados a tomar todas las medidas necesarias.20 Se permite a los Estados excepcionar algunos derechos, de forma limitada, para la garanta y la proteccin de libertades de la mayor parte de la poblacin.21 Pero este artculo es un arma de doble filo: al contrario, ningn disturbio puede ser invocado por los Estados para obstaculizar el ejercicio de los derechos. Una amenaza no es una situacin que
Vase el artculo 2 de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. Artculo 2 del Convenio para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (CPDH), Artculo 4 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (CADH) o Artculo 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP). 17 TEDH, Osman c. Reino Unido, fallo del 28 de octubre de 1998, 115-116. 18 Vase el Artculo 3 de la Declaracin Universal, 9.1 del PIDCP, 5.1 del Convenio europeo, 7.1 de la CADH, o 6 de la Carta de los Derechos Fundamentales que presentan los dos derechos asociados. 19 L. Hennebel y H. Tigroudja, Le juge, le terroriste et lEtat de droit, en L. Hennebel y D. Vandermeersch, Juger le terrorisme dans lEtat de droit, Bruselas, Bruylant, 2009, pp. 69-70. 20 Vase TEDH, Airey c. Irlanda, 9 de octubre de 1979, peticin n. 6293/73, 25 y 26; TEDH, del 8 de julio de 2004, Ilascu c. Moldova y Rusia, peticin n. 48787/99; CDH, 29 de marzo de 2004, Observaciones generales n. 31, 2; Corte IDH, 25 de noviembre de 2003, Myrna Mack Chang, Serie C n. 101, 153. 21 Por ejemplo: artculo 15 del CPDH; artculo 27 de la CADH o artculo 4 del PIDCP.
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pueda permitir una represin ilegal.22 El fenmeno de globalizacin multiplica exponencialmente los riesgos, porque el carcter transnacional de la amenaza conduce al Estado a adoptar un sinnmero de medidas coactivas. En efecto [e]n una poca era sinnimo de la defensa del territorio contra los ataques externos, pero las exigencias de la seguridad han hecho que hoy en da abarque tambin la proteccin de las comunidades y los individuos de diversos actos internos de violencia.23 Una vez ms, las organizaciones internacionales parecen el mejor lugar para, al mismo tiempo, ofrecer soluciones globales a los problemas de seguridad colectiva y controlar el respeto de los derechos humanos por parte de los Estados. Cul es el papel de estos actores internacionales en un mundo globalizado en el que el eje central est trasladndose al individuo y donde las amenazas a la paz responden a criterios diferentes a los del pasado? Las organizaciones internacionales han de hacer frente a un importante problema. Tienen que transformar el sistema de seguridad colectiva para proteger los derechos humanos (I) pero a su vez controlan las mismas medidas que permiten saber si se respetan o no tales derechos (II). Los dos papeles encuentran reflejo en la misma entidad, aunque puede darse el caso de que el estatuto de la organizacin no prevea ningn mecanismo de control, con el problema que para la seguridad jurdica ello puede comportar. El derecho internacional necesita mecanismos de aplicacin de las normas primarias (normas secundarias) para ser eficiente. Ello resalta el problema de la articulacin entre dos aspectos de un ordenamiento entre los que inicialmente no se prev ningn vnculo.
I. ORGANIZACIN DE LA SEGURIDAD COLECTIVA PARA PROTEGER LOS DERECHOS HUMANOS Con frecuencia se oponen las dos ideas como si no pudieran articularse alrededor de un mismo objetivo. Intentamos demostrar que el papel de las organizaciones internacionales es reinterpretar las obligaciones de los Estados a la luz de los derechos humanos para que la seguridad colectiva encuentre una nueva definicin global (A) y para dejar a un lado esa oposicin supuesta entre seguridad y derechos (B).
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Comisin Europea de Derechos Humanos, Ilse Koch c. Republica Federal de Alemania, 1962. K. Annan, op. cit., 194.
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A. Seguridad colectiva y organizaciones internacionales algunos problemas de definicin Como se ha sealado, la definicin de la palabra seguridad jurdica no resulta clara y presenta numerosos matices. Esta situacin permite el desarrollo de la teora de la seguridad colectiva hasta el infinito. Y el fenmeno de globalizacin confirma esta implicacin. La seguridad colectiva es una consecuencia de la Segunda Guerra Mundial. Despus de esta contienda, los Estados victoriosos acordaron establecer un sistema donde el uso de la fuerza est prohibido, salvo en caso de legtima defensa, con las limitaciones que esta figura encierra. La idea no era nueva24 pero desde 1945 la amenaza a la paz normalmente conduce a una respuesta colectiva. La ejecucin de este sistema pertenece a la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU). Pero las circunstancias de la mitad del siglo XX no eran las mismas que las actuales. Adems, el sistema elaborado en 1945 no lleg nunca a funcionar de manera adecuada. Por eso algunos autores evocan su obsolescencia.25 El problema es que este carcter obsoleto no se explica por la falta de procedimientos suficientes, sino por una inadecuacin del sistema en su conjunto. Se necesita una reforma no meramente cosmtica sino de fondo, que implique el fin de la filosofa westfaliana. Al enfrentarnos al fenmeno de la globalizacin, la respuesta de las Naciones Unidas no resulta adecuada. La Organizacin, y en particular el Consejo de Seguridad, se encuentran demasiado constreidos por la influencia de los Estados poderosos.26 Kelsen denomina esta situacin como the predominance of the political over the legal approach.27 Adems, la ausencia de centralizacin de los mecanismos de seguridad28 no permite la ejecucin de manera real sino
24 Vase el Tratado de snabruck de 1648: Todas y cada una de las partes contratantes se comprometen a defender y mantener todas y cada una de las disposiciones de esta paz contra quienquiera que sea. Eso es la seguridad por todos, para todos, contra todos. Vase B. Stern, op. cit. p. 154. 25 P. Daillier, La ncessit de la ractualisation du systme de scurit collective?, en CERDIN, Les implications de la guerre en Irak, Colloque international des 12 et 13 mai 2004, Pars, Pedone, 2005, p. 204. 26 A. Peyro Llopis, Le systme de scurit collective entre anarchie et fiction Observations sur la pratique rcente, en Mlanges Salmon Droit du pouvoir, pouvoir du droit, Bruselas, Bruylant, 2007, pp. 1383-1384. 27 H. Kelsen, The Law of the United Nations A Critical Analysis of its Fundamental Problems, Londres, Stevens and Sons, 1950. 28 Las Naciones Unidas dependen de la buena voluntad de los Estados y deben llegar a acuerdos con otras organizaciones, en la mayora de los casos.
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que puede dar lugar a un desorden sin jerarqua o autoridad suprema.29 Por eso la definicin de la palabra seguridad colectiva depende solamente de lo que quieren los Estados del Consejo de Seguridad y desde 1970 se observa la multiplicacin de las amenazas a la paz.30 Si no se puede discutir el fundamento de algunas medidas se necesita subrayar la gran influencia de la poltica de algunos Estados sobre la aprobacin del Consejo.31 Ello permite entender que el sistema actual est muy lejos del proyecto de H. Kelsen.32 En este sistema, el lugar que ocupan realmente los derechos humanos no est claramente definido. Si bien la Carta de las Naciones Unidas hace referencia a los pueblos, el sistema establecido fija su mirada sobre todo en los Estados. Adems, los derechos mismos son evocados en el Prembulo del texto, pero sin dotarles de relevancia para el sistema en su conjunto. Si bien las Naciones Unidas deben proteger la seguridad colectiva, e igualmente los derechos humanos son evocados en el texto de la Carta, lamentablemente la ONU no tiene el objetivo principal de proteger a esos derechos.33 Algunos autores denuncian este hecho con contundencia.34 Pero el mantenimiento de la paz aparece tambin como uno de los de
Ibd. Por ejemplo, vase CIJ, Dictamen consultivo, Consecuencias de la presencia continuada de frica del Sur en Namibia, 21 de junio de 1970, Compilacin 1971, pp. 16 y ss. 31 P. Daillier, op. cit., p. 206: la tentation permanente des grands Etats dinstrumentaliser les Nations Unies. Vase, por ejemplo, el artculo de V. Y. Ghebali, LONU face la mondialisation: le problme du passage du multilatralisme au systme monde, en Relations internationales 124 (2005), vol. 4, pp. 33-34. Evoca la ley United Nations Reform Act adoptada por el Parlamento de los Estados Unidos y que tiene como objeto ejercer presin sobre las N. U. tratando de reducir la contribucin americana. 32 Vase H. Kelsen, Proyecto de organizacin internacional de Mantenimiento de la Paz, en H. Kelsen, Peace Through Law, Nueva York, University of North California, 1944, pp. 127-140. 33 Pero las mentalidades parecen cambiar: Reconociendo que la paz y la seguridad, el desarrollo y los derechos humanos son los pilares del sistema de las Naciones Unidas y el fundamento de la seguridad y el bienestar colectivos, y reconociendo tambin a este respecto que el desarrollo, la paz y la seguridad y los derechos humanos estn interrelacionados y se refuerzan mutuamente (Resolucin 1674 (2006) del Consejo de seguridad, 3. prrafo del Prembulo). 34 S. Karagiannis, Laction de lAssemble parlementaire du Conseil de lEurope dans le cadre de la protection des droits de lHomme : Lexemple de Listes noires du Conseil de Scurit des Nations Unies, en J.-M. Sorel (dir.), La lutte contre le financement du terrorisme : Perspective transatlantique, Pars, Pedone, 2009, pp. 153-155. En particular: [C]e nest pas parce que ce but est mentionn avant le but du dveloppement et encouragement des droits de lHomme quil doit primer sur ce dernier mais toute lhistoire ainsi que la raison dtre des Nations Unies et, tout spcialement du Conseil de scurit rvlent que le maintien de la paix et de la scurit est primordial. La misma interpretacin es reutilizada por el Tribunal europeo de los Derechos Humanos en el caso Behrami c. Francia, Alemania y Noruega del 2 de mayo de 2007 ( 148).
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rechos humanos a causa de los indecibles sufrimientos que la guerra provoca. Por eso la violacin o el riesgo de una violacin importante de los derechos humanos pueden analizarse desde hace algunos aos como una amenaza a la paz.35 En ocasiones el Consejo de seguridad ha utilizado esta argumentacin para adoptar medidas bajo el manto del Captulo VII de la Carta.36 Si bien desde el punto de vista de los derechos humanos se trata de un avance loable, denuncia tambin un problema de indefinicin en los trminos. En efecto, la seguridad colectiva apunta a los mecanismos de defensa conjunta de los Estados, aspecto que puede ser visto desde el prisma de la defensa internacional. Pero en el caso de la violacin de los derechos humanos se trata de la defensa de la poblacin, de los individuos, y apunta a la situacin existente en un ordenamiento jurdico en particular. Entre la seguridad interpersonal y la seguridad interestatal existe una diferencia. La primera depende del Estado mismo, mientras que la segunda depende de la comunidad de los Estados. Ello puede acarrear confusiones. En estas circunstancias, cmo la seguridad colectiva puede ser articulada en conexin con los derechos humanos? Las definiciones resultan fundamentales para elaborar normas adecuadas, de manera especial en un mundo globalizado. La particularidad transnacional de los atentados del 11-S ha modificado la visin acerca de la seguridad colectiva. Sobre todo, ha transformado el discurso poltico.37 Aunque el derecho y la poltica son diferentes, numerosas palabras se extrapolan de un mbito a otro. La referencia a la guerra contra el terrorismo es totalmente falsa.38 El acto de terrorismo no se puede definir como un acto de guerra en el sentido de la Resolucin 3314(XXIX). Desde ese momento la legtima defensa est prohibida y la poltica americana despus del 11 de septiembre no se puede justificar por el derecho internacional. Adems, la guerra de los Estados Unidos contra el terrorismo es una guerra en la que no existe ni un territorio definido claramente, ni un pueblo determinado, adems de que la misma se
J. Major, Declaracin al Consejo de Seguridad del 31 de enero de 1992 (S/PV/3046): The absence of war and military conflicts amongst States does not in itself ensure international peace and security. The non-military sources of instability in the economic, social, humanitarian and ecological fields have become threats to peace and security. Visin reutilizada en el Informe del Grupo de Alto Nivel, Un mundo mas seguro: la Responsabilidad que compartimos, 12/2004, A/59/565. 36 Vase, por ejemplo, Resolucin 688(1991) del 5 de abril de 1991 sobre la situacin en Irak. 37 Vase L. Ferrajoli, Guerra y terrorismo internacional Un anlisis del lenguaje poltico, en Anuario Mexicano de Derecho Internacional (2009), vol. IX, pp. 13-33. 38 E. David, Scurit collective et lutte contre le terrorisme : guerre ou lgitime dfense ?, en SFDI, Les mtamorphoses de la scurit collective droit, pratique et enjeux stratgiques, Journes Franco-tunisiennes, Pars, Pedone, 2005, pp. 143-148.
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encuentra indeterminada en lo que a duracin respecta. La banalizacin de esta palabra contribuye al desarrollo de diversos medios para luchar contra el fenmeno y, en particular, de ciertas medidas que no se pueden aceptar en democracia.39 Eso permite el cambio y la desnaturalizacin de la definicin de la palabra seguridad colectiva en las organizaciones internacionales y en las Naciones Unidas en particular. Las organizaciones pierden su poder y su control sobre la ejecucin de la seguridad colectiva. La paz y los derechos humanos dejan de ser los objetivos a seguir, transformndose en objeto de represin. La globalizacin de la amenaza debera acarrear la globalizacin de la seguridad. Pero la respuesta inicial se canaliz por la va del unilateralismo, apoyado por las organizaciones internacionales, aunque con retraso.40 Desde ese momento se necesita una refundacin del sistema de seguridad colectiva porque no se han tenido en cuenta los cambios producidos en los actores ni en las circunstancias. Los intentos colectivos de lucha contra el terrorismo prueban que se requiere un sistema global para que el mismo sea eficaz, pero ante todo se precisa un sistema que respete los derechos humanos, para que no se olvide el objeto41 de la lucha. B. Seguridad colectiva y derechos humanos. El dilema42 de las organizaciones internacionales El carcter transnacional de los derechos humanos ya no ha de ser objeto de demostracin. Pero ello no implica la desaparicin de la relacin interestatal pura. La particularidad de los derechos humanos radica precisamente en depender al mismo tiempo de la lgica westfaliana y de una aplicacin transnacional. Como ha demostrado M. Forteau: Deux logiques diffrentes travaillent sans relche le droit international des droits de lhomme. Dun ct, leur inspiration philosophique et politique, qui les corrle nimporte quel phnomne de pouvoir dont ils
39 O. Corten, La guerre antiterroriste , un discours de pouvoir, en Le discours du droit international pour un positivisme critique, Pars, Pedone, Collection Doctrine(s), 2009, pp. 141-143. 40 B. Delcourt, op. cit., p. 209: la autora habla de vivacit de lunilatralisme dans un contexte scuritaire. 41 O. De Schutter, La Convention europenne des droits de lHomme lpreuve de la lutte contre le terrorisme, en E. Bribosia y A. Weyembergh, Lutte contre le terrorisme et droits fondamentaux, Bruselas, Bruylant, Collection Nemesis, Droit et Justice, 2002, p. 86. 42 Ibd., p. 91.
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ont vocation prvenir les abus43. De lautre, les principes volontaristes et positivistes qui continuent de structurer en grande partie lordre juridique international et qui ont pour effet de conditionner lopposabilit de toute obligation au consentement plus ou moins explicites de ses destinataires potentiels. Toute limitation du pouvoir, si justifie soit-elle, ne peut ainsi prendre corps quen pousant la forme de droits dtermins, opposables un sujet de droit identifi.44 Con otras palabras, los derechos humanos han de someterse a diversos imperativos que conforman la base del derecho internacional pblico: la soberana y la voluntad de los Estados, pero con particularidades.45 Las organizaciones internacionales deben enfrentarse a esta realidad. Su inters para los derechos humanos es variable y depende del objetivo perseguido por cada organizacin.46 Pero todas han de tomar en cuenta esta variable. Eso constituye la prueba suplementaria del carcter transnacional de los derechos humanos o al menos del ncleo central de estos derechos. Los problemas aparecen cuando dos ramas del derecho internacional se oponen. Las organizaciones internacionales en este caso han de tomar en cuenta las dos y tratar de encontrar una frmula para que ambas sean respetadas. Es lo que ocurre con la seguridad colectiva y los derechos humanos. A primera vista derechos humanos y seguridad colectiva podran parecer trminos antitticos. En efecto, la segunda implica medidas penales y autoritarias, mientras que los primeros protegen los intereses del individuo. El individuo est situado en el centro de la comunidad internacional, aunque el derecho internacional an no ha sabido desarrollar hasta sus ltimas consecuencias lo que ello conlleva. Pero necesita dotar de proteccin a los derechos. Muchos puntos de contacto existen entre la seguridad colectiva y los derechos humanos, en particular entre los ltimos
43 [] lorigine, la problmatique des droits de lhomme est dabord une problmatique de limitation du pouvoir (F. Sudre, Droit europen et international des droits de lHomme, Pars, PUF, 2006, p. 50). 44 M. Forteau, Le droit applicable en matire de droits de lhomme aux administrations territoriales gres par des organisations internationales, en SFDI-IIDH, La soumission des organisations internationales aux normes internationales relatives aux droits de lhomme, Journe dtudes de Strasbourg, Pars, Pedone, 2009, p. 7. 45 Vase, por ejemplo, la cuestin de las reservas a un tratado de proteccin de los derechos humanos. Cf. Observacin general n. 24 del CDH de las NU, del 2 de noviembre de 1994, Preguntas sobre las reservas al PIDCP; TEDH del 29 abril de 1988, Belilos c. Suisse, req. n. 10328/83, Rec. Serie A, n. 32; Corte Interamericana de Derechos Humanos, El Efecto de las Reservas sobre la Entrada en Vigor de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, opiniones consultivas, del 24 de septiembre de 1982, OC-2/82, Serie A n. 2, 29-34. 46 Por ejemplo, el Consejo de Europa da ms importancia a esta cuestin que la Organizacin Mundial del Comercio.
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y el terrorismo. Se pueden observar, por ejemplo, en el trabajo de las Naciones Unidas.47 La articulacin entre los dos mbitos se formaliza a su vez en dos corrientes: el terrorismo como violacin de los derechos humanos o la proteccin de los derechos humanos en el contexto de la lucha contra el terrorismo.48 El segundo aspecto ha hecho su aparicin de forma tarda. Actualmente, son mltiples las voces que entienden los derechos humanos como un freno a la erradicacin del terrorismo, porque tales derechos no permiten la ejecucin de algunas medidas coactivas.49 Pero los derechos humanos son imprescindibles para orientar algunos comportamientos, por ejemplo frente al terrorismo. An no se ha logrado alcanzar una definicin de terrorismo unnimemente aceptada en derecho internacional50 y, como lo hemos demostrado, la nocin de seguridad colectiva tampoco est plenamente establecida hasta sus ltimas consecuencias. Por eso se necesita la ayuda de los derechos humanos para que las medidas no sean desnaturalizadas y no cambien su objetivo inicial.51 A propsito de este tema, la doctrina hace referencia a un equilibrio,52 o compromiso, o se habla de checks and balances.53 Desde nuestro punto de vista, este enfoque no se justifica. Para hablar de equilibrio hace falta que los dos temas en liza tengan la misma fuerza o el mismo valor, y este no es el caso. En efecto, los Estados tienen que proteger la vida de las personas que se encuentran bajo su jurisdiccin. Con el fin de realizar este objetivo,
47 Vase, por ejemplo, todos los documentos de las instituciones especializadas desde el 11/09, as como la compilacin de las good practices del Consejo de Derechos Humanos de 2010 (A/HRC/14/46). 48 Vase O. de Frouville, La dimension droits de lHomme dans les politiques des organisations internationales : les mesures prises dans le cadre des Nations Unies, en J.-M. Sorel (dir.), La lutte contre le financement du terrorisme : Perspective transatlantique, Pars, Pedone, 2009, pp. 127140. 49 D. Cole, Enemy Aliens, en Stanford Law Review 54 (2002), p. 955 y M. Kielsgard, A Human Rights Approach to Counter Terrorism, en California Western International Law Journal, n. 36, 2006, pp. 249 y ss. Vase tambin el anlisis de O. De Frouville, La dimension droits de lHomme dans les politiques des organisations internationales: les mesures prises dans le cadre des Nations Unies, en J.-M. Sorel (dir.), La lutte contre le financement du terrorisme: Perspective transatlantique, Pars, Pedone, 2009, pp. 134-140. 50 Vase J. M. Sorel, Existe-t-il une dfinition universelle du terrorisme ?, en K. Bannelier, T. Christakis, O. Corten, B. Delcourt (dirs.), Le droit international face au terrorisme, ed. cit., pp. 35 y siguientes. 51 O. de Schutter, op. cit., p. 86. 52 L. Hennebel y H. Tigroudja, op. cit., pp. 67-68. 53 H. Tigroudja, La lutte contre le financement du terrorisme et les exigences europennes en matire de protection des droits de lHomme, en J.-M. Sorel (dir.), La lutte contre le financement du terrorisme: Perspective transatlantique, Pars, Pedone, 2009, p. 201.
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es necesario tomar medidas que protejan a los individuos de los actos de otros. Hay que adoptar leyes que prevean y repriman esas conductas nocivas.54 Ello constituye el corazn de las obligaciones positivas de los Estados.55 Desde este punto de vista, el vnculo entre derechos humanos y lucha contra el terrorismo est enfocado de manera diferente. No es una contradiccin entre dos elementos antitticos sino un conflicto entre normas de proteccin de los derechos humanos. Si hablamos de equilibrio ello significa que tratamos de dos conceptos equivalentes que conforman dos aspectos de una misma realidad. Como subraya O. De Schutter, eso es un dilemme vritable quaffrontent nos dmocraties, si elles veulent la fois protger les personnes sous leur juridiction de la menace terroriste, et respecter les droits fondamentaux dautres individus.56 Significa que los Estados estn frente a un dilema entre dos derechos y no entre dos obligaciones opuestas. De aqu pueden extraerse dos indicios para la elaboracin de medidas por las organizaciones internacionales a este respecto: las medidas contra el terrorismo tienen que perseguir el objetivo de la proteccin de los derechos humanos y no la represin. Por ello, no se trata de alcanzar un equilibrio entre dos conceptos opuestos: la obligacin de proteger la vida encuentra su propia limitacin en la obligacin de proteger los derechos humanos. Esta interpretacin que compartimos con O. De Schutter permite a las organizaciones entender y enfocar sus obligaciones de distinta manera. Los derechos humanos no son un obstculo a la erradicacin del terrorismo, sino una condicin necesaria para luchar contra el fenmeno con mayores dosis de xito. Adems, los mismos derechos humanos limitan las medidas y permiten controlar que se proteja la vida de las personas. Con este vnculo que enlaza los dos elementos, podemos explicar la parte siguiente relativa al trabajo de las organizaciones internacionales: el control de las medidas y su aplicacin por los Estados. Al ser medidas globales, ello implica un papel importante de las organizaciones para dirigir la accin de los Estados hacia el respeto de los derechos humanos a fortiori, al desarrollarse en el ordenamiento jurdico de los Estados mismos.
Vase, por ejemplo, TEDH, fallo Osman c. Turqua, del 28 de octubre de 1998, 115-116. Vase, por ejemplo, TEDH, fallo Ilascu y otros c. Moldova y Rusia, del 8 de julio de 2004, 310-352. 56 O. de Schutter, op. cit., p. 91.
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II. CONTROL DE LAS MEDIDAS DE SEGURIDAD COLECTIVA PARA PROTEGER

LOS DERECHOS HUMANOS
Para que el derecho internacional sea eficiente necesita mecanismos de aplicacin. Tanto ms en lo que concierne a los derechos humanos. En el caso de las acciones de las organizaciones internacionales cabe preguntarse por qu no se encuentran sometidas a las normas jurdicas internacionales de manera idntica a los Estados. El que las organizaciones sean parte en tratados de proteccin de los derechos humanos suele ser una cuestin muy ardua.57 Por eso aparece caso a caso un control cruzado de sus acciones y normas adoptadas en el campo de la seguridad colectiva (A), que necesita una racionalizacin en aras de la seguridad jurdica (B).
A. Control cruzado de las reglas adoptadas y de las acciones llevadas a cabo Cuando el Captulo VII de la Carta de las Naciones Unidas atribuy competencias al Consejo de Seguridad, nada fue previsto acerca de una eventual responsabilidad en caso de violacin del derecho internacional por parte del propio Consejo. Quin tiene competencia para controlar la licitud de las resoluciones del Consejo?58 No est prevista tal cosa y ningn juez internacional ha interpretado su competencia en este sentido. En el caso de las acciones de la Organizacin del Tratado del Atlntico del Norte ocurre lo mismo: se realizan acciones armadas pero los Estados actan bajo la responsabilidad de la OTAN. Ahora bien, no es tarea fcil atribuir la responsabilidad a la Organizacin. Como corolario lgico, pudiera parecer que las organizaciones internacionales no estn sometidas a las reglas que se imponen a sus miembros. Cmo se puede garantizar el cumplimiento del derecho internacional en estas circunstancias? La multiplicacin de las organizaciones internacionales, con la consiguiente internacionalizacin del ordenamiento jurdico, puede provocar que una misma situacin sea solventada por dos o ms normas de ordenamientos diferentes, esto es, de distintas organizaciones internacionales de las que los mismos Estados son
57 Recurdese la cuestin que plantea el Tratado de Lisboa a propsito de la ratificacin del CEDH por la UE. 58 Vase J. M. Thouvenin, Le juge international peut-il contrler la lgalit des sanctions adoptes par le Conseil de Scurit?, en R.M.C.U.E. 529 (junio de 2009), pp. 373-379.
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miembros.59 Los ordenamientos se imbrican y los problemas que salen a la luz deben resolverse caso a caso. El caso Kadi frente al Tribunal de Justicia es sintomtico en relacin con este problema.60 En l se subraya el papel fundamental del juez internacional en el fenmeno de la globalizacin. Adems, las organizaciones internacionales no solo imponen obligaciones a los Estados. Las Operaciones de Mantenimiento de la Paz son una buena muestra de ello. Pero la organizacin mundial no tiene sus propias fuerzas de intervencin y han de ser sus Estados miembros los que se brinden a prestrselas. Si bien las competencias de la organizacin son de atribucin, en estos casos se observa una transferencia de competencias: los Estados miembros que intervienen lo hacen en nombre de la organizacin internacional y bajo su responsabilidad. En caso de violacin del derecho internacional se necesita buscar la responsabilidad de la organizacin internacional. Este problema procesal se agrava cuando los derechos humanos estn en jaque: Cmo exigir responsabilidad a una entidad que no es parte en ningn tratado de proteccin de los derechos fundamentales? Estamos frente a un problema que el derecho internacional no ha previsto. Cuando los Estados actan en nombre de una organizacin, esto implica la responsabilidad de la segunda. Pero en caso de violacin de los derechos humanos, la responsabilidad de los Estados solamente puede ser buscada porque estos s son parte en tratados de proteccin de los derechos humanos.61 Ello equivale a decir que las organizaciones no se encuentran vinculadas por las obligaciones internacionales y en particular las concernientes a los derechos humanos? La respuesta ha de ser negativa. Al menos, las organizaciones se encuentran vinculadas por las normas consuetudinarias del derecho internacional.62 As lo demuestra la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia, al sealar que aunque las organizaciones internacionales no sean parte en los tratados de proteccin internacional de los derechos humanos, tienen que respetar los prin
59 Vase J. S. Berg, Les intractions du droit international et europen. Approche du phnomne en trois tapes dans le contexte europen, en Journal de Droit International (Clunet) 2009/3, Chronique n. 4, particularmente 2. 60 Tribunal de Justicia, 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation, Asuntos acumulados, C-402/05 P y C-415/05 P. 61 Vase, por ejemplo, Tribunal Europeo de los Derechos Humanos, sentencia Bankovic y al. c. Belgique y otros (Estados Miembros de la OTAN), 12 de diciembre de 2001; TEDH, sentencias Behrami c. Francia (peticin 71412/01) y Saramati c. Noruega, Francia y Alemania (peticin n. 78166/01) del 31 de mayo de 2007 y Beric c. Bosnia Herzegovina (peticin n. 36357/04) del 16 de octubre de 2007. Al contrario, vase Tribunal Europeo de Derechos Humanos, fallo Issa y otros c. Turqua del 16 noviembre de 2004 (peticin n. 3821/96). 62 Cf. M. Forteau, op. cit., pp. 14-15.
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cipios fundamentales a fortiori los principios de jus cogens. En las opiniones consultivas de 195063 el respeto de estos principios es presentado como una misin sagrada de civilizacin. Adems, las opiniones de 1971 en el caso de la Namibia64 subrayan que el no-respeto de los derechos humanos es una violacin de los objetivos y principios de la Carta de la Naciones Unidas.65 Asimismo, el control se puede realizar de manera no-coercitiva e indirectamente. En el primer caso, podemos poner como ejemplo el Comit de los derechos humanos en sus Observaciones generales en el caso Sayadi y Vinck c. Blgica,66 que toma en cuenta toda la jurisprudencia europea sobre este tema para analizar los hechos en causa y sacar conclusiones relevantes al respecto. En el segundo caso, parece normal que al controlar las acciones de sus miembros, las organizaciones tengan que conocer las decisiones emanadas de otras organizaciones internacionales. Eso es lo que se llama un control de rebote. En los casos conocidos el esquema es el mismo. En ocasiones, como hemos sealado, el Estado ha de cumplir una norma proveniente de una organizacin internacional, cuyo cumplimiento conduce a la violacin de una norma de otra organizacin de la cual el mismo Estado es igualmente miembro.67 Independientemente de la fuente de la obligacin, el Estado en algunos sistemas puede ser condenado por no respetar sus obligaciones. La aplicacin del principio prior in tempore potior jure vendra a corroborar este dato.68
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CIJ, Estatuto del Sudoeste Africano, opiniones consultivas del 2 de julio de 1950, Rec. 1950,
p. 133.
64 CIJ, Consecuencias juridicas para los Estados de la presencia continuada del frica del Sur en Namibia pese a la Resolucion 276(1970) del Consejo de Seguridad, opiniones consultivas del 21 de junio de 1971, Rec. 1971, p. 57, 131. 65 Vase tambin CIJ, Sudoeste Africano, fallo del 18 de julio de 1966, Rec. 1966, p. 34, 50 (hace referencia al Prembulo de la Carta y al Artculo primero del mismo texto); CIJ, Personal diplomtico y consular de EE. UU. en Tehern, fallo del 24 de mayo de 1980, Rec. 1980, p. 42, 80 (hace referencia a la Declaracin Universal de los Derechos Humanos); CIJ, Efectos de las decisiones del TANU acordando indemnizacin, opiniones consultivas del 13 de julio de 1954, Rec. 1954, p. 57 (en el caso de la proteccin de los funcionarios de la Naciones Unidas). 66 Decisin n. 1472/2006 del 22 de octubre de 2008. 67 Es lo que ocurre por ejemplo en los casos Kadi y Al Barakaat International Foundation (Tribunal de Justicia, 3 de septiembre de 2008, Asuntos acumulados, C-402/05 P y C-415/05 P), Bosphorus (TEDH, fallo del 30 de junio de 2005, peticin n. 45036/98), Matthews c. Reino Unido (TEDH, fallo del 18 de febrero de 1999, peticin n. 24833/94), Boivin c. 34 Estados del Consejo Europeo, del 9 de septiembre de 2008, peticin n. 73250/01, y Cooperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij U.A. (TEDH, sentencia del 20 de enero de 2009, peticin n. 13645/05). 68 Cf. F. Benot-Rohmer, Bienvenue aux enfant de Bosphorus: la Cour europenne des droits de lHomme et les Organisations internationales, en R.T.D.H. 2010/81, p. 22.
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Los mecanismos de control no son sistemticos. Actualmente no existe un tribunal internacional de los derechos humanos sino una multitud de sistemas regionales que desarrollan su propia jurisprudencia. Hoy en da el control se desarrolla de modo aleatorio e indirecto, lo que pone en peligro la seguridad jurdica. Al analizar la jurisprudencia se puede observar una tentativa de racionalizacin del control de las actuaciones, as como de los actos jurdicos de las organizaciones internacionales.
B. Investigaciones acerca de la cohesin entre los ordenamientos jurdicos de las organizaciones internacionales Los riesgos transnacionales permiten a la comunidad internacional que tome conciencia de la necesidad de actuar juntos. Por ejemplo, el terrorismo no vinculado directamente con un territorio o un gobierno necesita de la adopcin de medidas globales entre todos los Estados.69 Si queremos una lucha eficiente se necesita que los Estados acten juntos y al mismo ritmo: el fenmeno de policrona (es decir, perseguir un mismo objetivo pero con velocidades diferentes) no se puede admitir aqu, como s ocurre en otras ramas del derecho.70 Pero esta comunidad internacional no tiene realidad fsica. Se trata de una expresin del vocabulario internacional que se utiliza para identificar la comunidad de los Estados, an no materializada hasta sus ltimas consecuencias. No se encuentran instituciones globales que doten de cuerpo a esta expresin. El derecho internacional pblico se caracteriza por reunir un conjunto de instituciones, provenientes muchas de ellas de ordenamientos jurdicos desvinculados entre s. Su estructura est descentralizada.71 Desde el punto de vista de la creacin del derecho,72 as como de su aplicacin,73 se puede observar una multiplicacin de los centros de toma de decisiones. El sistema entero no estaba pensado de forma global, sino
69 S. Karagiannis, Laction de lAssemble parlementaire du Conseil de lEurope dans le cadre de la protection des droits de lHomme : Lexemple de Listes noires du Conseil de Scurit des Nations Unies , en J.-M. Sorel (dir.), La lutte contre le financement du terrorisme : Perspective transatlantique, Pars, Pedone, 2009, p. 143. 70 M. Delmas-Marty, Liberts et sret dans un monde dangereux, ed. cit., p. 220 y M. DelmasMarty, Le Pluralisme ordonn, Pars, Seuil, Collection La Couleur des ides, 2006, pp. 227 y siguientes. Esta situacin se da particularmente en el caso del cambio climtico. 71 H. Kelsen, Thorie pure du droit, Pars, Dalloz, 1962, p. 52. 72 Ibd., p. 308. 73 H. Kelsen, op. cit., R.C.A.D.I., 1926, IV, p. 245.
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fraccionada. Las relaciones se aprecian caso a caso cuando la situacin se plantea ante diferentes jurisdicciones. Pero esta situacin de hecho presenta un grave riesgo para la seguridad jurdica. En efecto, si hay contradiccin entre los ordenamientos y la articulacin entre ellos no est prevista, se corre el riesgo de ofrecer soluciones diferentes a cada uno de los casos. Eso puede llevar al fraccionamiento del derecho internacional. Por ejemplo, la utilizacin por el Tribunal General del concepto de jus cogens en la sentencia Yusuf74 no es el mismo que el ofrecido por la Corte Internacional de Justicia.75 Mientras que los principios utilizados son los mismos, la manera de utilizarlos puede ser variable entre los sistemas. Ya hemos subrayado el papel relevante que cobra el juez internacional, pero en cada uno de los sistemas este juez tiene una competencia de atribucin, al igual que ocurre con la organizacin en la que desarrolla su funcin. La cuestin del dilogo de los jueces internacionales es primordial para la cohesin de los ordenamientos universal y regional (cohesin vertical de las normas). Como el derecho internacional pblico no tiene jerarqua normativa, los jueces han de encontrar la solucin ms adecuada. Si no se quiere desacreditar la jurisdiccin ha de tomarse en cuenta el problema global.76 Pero ello no equivale a decir que los derechos humanos tienen que dejar paso a cualesquiera actividades de Naciones Unidas en el campo de la seguridad colectiva. Algunos autores invocan el riesgo de que los Estados rechacen tomar parte en ellas por el riesgo a ser condenados por violacin del Convenio.77 Pero se puede decir la misma cosa, por ejemplo, del derecho humanitario en general. Por eso este argumento no parece pertinente78. La multiplicacin de las organizaciones refuerza an ms esta situacin. En la esfera de los derechos humanos la ausencia de juez internacional implica tambin
74 Tribunal General, 21 de septiembre de 2005, Kadi y Yusuf y Al Baraakat International Foundation, T-315/01 y T-306/01. Vase en particular D. Simon y F. Mariatte, Le tribunal de Premire Instance des Communauts : Professeur de droit international ?, en Europe (diciembre 2005), Estudio 12, pp. 4-7; y Ch. Tomuschat, Case Law. Case T-306/01, en CMLR 43 (2006), pp. 537543. 75 Vase, por ejemplo, CIJ, Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (Belgica c. Espaa), fallo de 5 de febrero de 1970, Rec. 1970, p. 32. 76 Es lo que ocurre en la solucin final del fallo del Tribunal de Justicia en el caso Kadi de 2008. Vase M. Beulay, Les arrts Kadi et Al Barakaat International Foundation Raffirmation par la Cour de Justice de lautonomie de lordre juridique communautaire vis--vis du droit international, en Revue du March Commun et de LUnion Europenne 524 (enero 2009), p. 39. 77 Vase, por ejemplo, P. Lagrange, Responsabilit des Etats pour actes accomplis en application du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, en RGDIP (2008), p. 108. 78 Compartimos aqu la opinin de S. Karagiannis, op. cit., p. 178.
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el carcter variable de la proteccin. Cada uno de los sistemas que van a utilizar estos principios no tiene el mismo objetivo que los otros y por eso se privilegian algunas reglas, en detrimento de otras. A pesar de ello, se observa un dialogo relevante de los jueces especializados. Este fenmeno permite una tentativa de racionalizacin de la proteccin. Si no existe un control global de las medidas, este control caso a caso permite a las jurisdicciones establecer las bases de una visin global del sistema de proteccin de los derechos humanos. En realidad, subrayan poco a poco las relaciones jurdicas que deben existir entre ambas ramas del derecho internacional. Las organizaciones no son partes en los tratados sobre los derechos humanos,79 pero sus miembros lo son y las jurisdicciones como el Tribunal Europeo por los Derechos Humanos pueden exigirles su responsabilidad. Por ejemplo en el caso Matthews80 los jueces reconocen la compatibilidad del Convenio europeo con la participacin de las partes en otras organizaciones, pero sin liberarlas de sus obligaciones en el campo de los derechos humanos. Poco a poco, gracias a las organizaciones internacionales, se dibuja un hilo o un vnculo que permite analizar las medidas de seguridad colectiva a la luz de los derechos humanos. Eso se confirma principalmente en el espacio europeo, donde existen numerosos elementos coincidentes. En efecto, dos organizaciones internacionales cohabitan en un mismo espacio geogrfico. Sus miembros son tambin miembros de las Naciones Unidas. Esta situacin permite poner en prctica el fenmeno de globalizacin: tres niveles de produccin de las normas y una organizacin especializada sobre los derechos humanos que permiten la aplicacin transnacional de estos derechos. Las eventuales situaciones de conflicto entre normas son frecuentes. Eso permite observar dos frmulas, basadas en distintas interpretaciones. El juez del Tribunal europeo debe establecer una jurisprudencia ms coherente y profunda. F. Benoit Rohmer subraya este fenmeno al invocar los diferentes criterios que permiten al Tribunal realizar su control:81 compatibilidad de la participacin de los Estados con otras organizaciones (pero sin eximirlos de sus obligaciones); aplicacin del Convenio solamente a las partes; presuncin de la equivalencia de las protecciones (esto es, decir que las protecciones resultan comparables), pero esta presuncin se aplica solamente cuando los miembros no
79 Es importante aqu recordar la Carta de los Derechos Fundamentales en el mbito de la UE, as como que el Tratado de Lisboa establece la previsin de que pueda ser parte del Convenio Europeo sobre los Derechos Humanos. 80 TEDH, Matthews c. Reino Unido, fallo del 18 de febrero de 1999, peticin n. 24833/94. 81 F. Benot-Rohmer, op. cit., p. 20.
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tienen margen de maniobra.82 Cada uno de estos criterios necesitara un anlisis particularizado. Si el Tribunal europeo practica una filosofa de cohabitacin entre sistemas, el Tribunal de Justicia ha optado por una jerarquizacin de los mismos. Es lo que se puede concluir del fallo Kadi en 2008. Aunque el Tribunal europeo establece una jurisprudencia estricta para reconocer su competencia, el Tribunal general escoge un enfoque ms global. Sin tomar en cuenta el origen internacional de la obligacin inicial, el juez comunitario controla el acto litigioso como si fuera un acto comunitario normal a la luz de los derechos humanos como los aprehende el derecho comunitario. Si esta posicin puede conducir a una aplicacin diferente del derecho internacional en el mundo, tiene tambin un objetivo muy loable porque permite analizar decisiones que no proponen motivos de recurso a los individuos, pudiendo ser rechazada su competencia por el Tribunal europeo. Si bien entre los dos sistemas no existe identidad de procedimiento ni de solucin, se encuentra en ambos casos una tentativa de racionalizacin acerca de los derechos humanos y una inspiracin del segundo respecto del primero. Y el dilogo sigue.83 La racionalizacin entre ellos tendra que realizarse cuando la Unin Europea llegue a formar parte del Convenio europeo. Podemos decir que se dibujan los primeros pasos hasta una comunidad internacional alrededor del individuo, incluso en casos de amenaza a la paz. Con el desarrollo de la poltica del riesgo cero frente a la amenaza del terrorismo privado se plantea la cuestin de la compatibilidad de las medidas de seguridad colectiva con los derechos individuales. En efecto, la proteccin total en todos los aspectos de la vida en sociedad va en contra del Estado de derecho que ahora parece conformar un fundamento del derecho internacional.84 Se trata de las dos caras de una misma moneda. Lopposition entre les exigences des droits de lhomme et la lutte contre le terrorisme nest quune apparence, paresseusement entretenue puisquelle permet de classer les discours dans les camps. Elle nest que la trace dun dfaut dimagination institutionnelle: cest manquer dimagination de supposer, par avance, que la lutte contre le terrorisme passe
82 TEDH, Gasparini c. Italia y Blgica, sentencia del 12 de mayo de 2009, peticin n. 10750/03. 83 Vease TEDH, M.S.S. c. Belgica y Grecia, fallo del 21 de enero 2011, peticin n30696/09. En particular la parte sobre la responsabilidad de la Belgica ( 62-86). Vease tambien el anlisis de N. Hervieu del 22 de enero en: http://combatsdroitshomme.blog.lemonde.fr/2011/01/22. 84 Vase, por ejemplo, SFDI, Etat de droit et droit international, Pars, Pedone, 2009, 447 pp.
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ncessairement par des restriction apportes aux droits des individus, que le combat contre le terrorisme justement a pour but ultime de prserver.85 En estas circunstancias, los dos elementos deben tener una evolucin en la misma direccin. Las organizaciones aparecen como pilar de este movimiento porque son los lugares privilegiados en materia de seguridad colectiva y de derechos humanos. Podemos decir que hoy la seguridad colectiva se ha humanizado?86 Sera ms correcto decir que la seguridad colectiva se enfrenta a un fenmeno que atae al derecho pblico entero. El individuo cobra ms importancia en el ordenamiento internacional. Aunque algunos autores se oponen a esta idea,87 el individuo puede definirse no solo como un objeto sino tambin como un participante del derecho internacional.88 La visin voluntarista ya no se corresponde con la realidad del derecho contemporneo. Ahora no se puede sostener que Ltat souverain tait pour ses sujets une cage de fer do ils ne pouvaient juridiquement communiquer avec lextrieur quau travers de trs troits barreaux.89 Los Estados, y a fortiori las organizaciones internacionales, tienen que tomar en cuenta la situacin del individuo en sus relaciones internacionales. Este fenmeno participa de un movimiento general de reactualizacin del derecho internacional pblico. En realidad este fenmeno contribuye a reforzar la visin de G. Scelle del derecho internacional pblico, una visin objetivista o democrtica del derecho,90 un retorno a la esencia del concepto de jus gentium,91 al sentido estricto de la palabra, y en el que las organizaciones han de participar. Eso abre mltiples perspectivas a la investigacin cientfica que la prctica va a enriquecer, como lo demuestra el ltimo episodio del caso Kadi del 30 de sep
O. de Schutter, op. cit., pp. 151-152. Aqu hacemos referencia al curso de A. A. Canado Trindade, International Law for Humankind: Towards a new jus gentium, en R.C.A.D.I. 316-317 (2005). 87 Por ejemplo, P. Weil considera que el individuo no puede ser un sujeto de derecho internacional porque no toma parte en la elaboracin de las normas (P. Weil, Le droit International public en qute de son identit Cours gnral de droit international public, en R.C.A.D.I. 237 [1992], p. 122). 88 R. Higgins, International Law and the Avoidance, Containment and Resolution of Disputes. General Course on Public International Law, en R.C.A.D.I. 230 (1991), pp. 79 y ss. 89 N. Politis, Les nouvelles tendances du droit international, Pars, Hachette, 1927, pp. 91-92. 90 Vase O. de Frouville, Une conception dmocratique du droit international, en Revue europenne de Sciences sociales 120, tomo XXXIX, pp. 101-144. 91 Vase A. A. Canado Trindade, op. cit., n. 317, pp. 269-282.
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tiembre de 2010.92 El enchevtrement des espaces normatifs93 que alimenta la filosofa del pluralismo no ha finalizado su desarrollo. La adhesin futura de la Unin Europea al Convenio Europeo no va a hacerlo desaparecer: la multiplicacin de las organizaciones propone muchas y variadas posibilidades de litigios en el campo de la seguridad colectiva, entre otros muchos.
92 Tribunal General, Kadi c. Comisin, peticin T-85/09, en particular 123 y 144. El Tribunal utiliza un anlisis que hace pensar en la Corte Constitucional Alemana en el caso Solange, 29 de mayo de 1974, BVerfG, band 37, p. 285. 93 M. Delmas-Marty, Liberts et sret dans un monde dangereux, ed. cit., p. 215.
La nouvelle rgulation internationale des armes lgres et de petit calibre : un exemple de scurit cooprative ANNE LAURE CHAUMETTE
Matre de confrences lUniversit Paris Ouest Nanterre la Dfense Membre du CEDIN
Alors qua eu lieu entre le 24 et le 30 octobre 2010, la 32me semaine du dsarmement sous lgide des Nations Unies,1 force est de constater que laction de lONU dans ce domaine reste encore lacunaire. Certes, de nombreux instruments juridiques internationaux portant sur les armes de destruction massive2 ou sur certaines armes conventionnelles susceptibles de causer des souffrances excessives ou indiscrimines3 ont t adopts. Toutefois, il nexiste, au niveau universel,
1 Cette semaine fut instaure par le document final de la session extraordinaire de lAssemble gnrale de 1978 consacre au dsarmement (rsolution S-10/2). 2 Il sagit des armes conues pour tuer une grande quantit de personnes, en visant aussi bien les civils que les militaires (dfinition du Bureau des affaires du dsarmement des Nations Unies). Elles regroupent les armes nuclaires, chimiques et biologiques. Parmi les instruments juridiques universels pertinents, il faut citer le Trait de non-prolifration des armes nuclaires de 1968, entr en vigueur en 1970 ; le Trait dinterdiction complte des essais nuclaires, sign en 1996 (non entr en vigueur) ; la Convention sur linterdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de lemploi des armes chimiques et sur leur destruction de 1993, entre en vigueur en 1997 ; la Convention sur linterdiction de la mise au point, de la fabrication et du stockage des armes bactriologiques (biologiques) ou toxines et sur leur destruction, sign en 1972 et entre en vigueur en 1975. 3 Les armes conventionnelles ou classiques se dfinissent a contrario : il sagit des armes qui nont pas une capacit de destruction massive. Cependant, certaines armes conventionnelles peuvent avoir un effet dvastateur sur les populations et leur environnement. Cette catgorie darmes classiques a fait lobjet de diverses conventions internationales : la Convention dOttawa sur
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aucun texte juridiquement contraignant portant sur les armes lgres et de petit calibre. Le Secrtaire gnral des Nations Unies le reconnat lui-mme : [l]a plupart des conflits aujourdhui sont mens essentiellement avec des armes lgres et de petit calibre .4 En 2008, le nombre des armes lgres et de petit calibre (ci-aprs ALPC) en circulation tait valu 600 millions tandis que leur commerce illicite reprsentait 25% des 4 milliards de dollars du commerce des armes.5 Les armes lgres ou armes collectives comprennent les mitrailleuses lourdes, les lance-grenades, les canons anti-ariens ou antichars portatifs, les lance-missiles et lance-roquettes anti-ariens ou antichars portatifs. Leur caractristique est dtre destines tre utilises par plusieurs personnes travaillant en quipe 6 tandis que les armes de petit calibre peuvent tre manipules par un seul individu.7 On parle des armes individuelles telles que les revolvers et pistolets, les fusils et les mitrailleuses lgres. Ces armes reprsentent un rel danger pour la scurit internationale car leur utilisation peut contribuer la dstabilisation dun Etat et au pillage de ses ressources naturelles. Dans le mme temps, les Etats ont besoin de ces armes pour assurer leur propre scurit. On comprend ds lors la difficult quil existe limiter le commerce des ALPC. Le paradoxe surgit : dun ct, la rglementation du commerce international des armes lgres et de petit calibre est ncessaire pour garantir la scurit collective. Elle permet de contenir la violence internationale, interne et transnationale. Elle empche une course aux armements, plus dstabilisatrice que protectrice de lgalit souveraine des Etats. Mais, dun autre ct, le dsarmement ne saurait constituer lui seul un systme de scurit garantissant la paix dans la mesure o il ne peut rpondre lensemble des besoins et contraintes de scurit des Etats .8 Le dsarmement est, certes, un auxiliaire de la scurit collective mais celle-ci ne saurait sy limiter,
linterdiction de lemploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel et sur leur destruction du 18 septembre 1997, entre en vigueur en 1999 ; la Convention sur les armes sous-munitions conclue en 2008 et entre en vigueur le 1er aot 2010 ; la Convention sur linterdiction ou la limitation de lemploi de certaines armes classiques qui peuvent tre considres comme produisant des effets traumatiques excessifs ou comme frappant sans discrimination du 10 octobre 1980, entre en vigueur en 1983. 4 Rapport du Secrtaire gnral des Nations Unies sur les armes lgres, 17 avril 2008, S/2008/258, 2. 5 Small Arms Survey, Risques et rsilience, Genve, 2008, cit par P. Dahan et J.-F. Guillaume, Le paradigme retrouv de larms control , in AFRI (2009), pp. 699-719, p. 700. 6 Article 1, 1, de la Convention CEDEAO (v. infra note 9). 7 Voy. Annexe I, alina c, de la Dcision 552 de la CAN (v. infra note 9). 8 S. Sur, Relations internationales, Paris, Montchrestien, 2009, 5me d., xv-592 pp., p. 427.
LA NOUVELLE RGULATION INTERNATIONALE DES ARMES LGRES ET DE PETIT CALIBRE
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la paix internationale tant, quoiquon en dise, une paix arme.9 Aussi interdire les armes lgres et de petit calibre demeure un vu pieu. Les Etats lont compris. Plutt que de chercher une prohibition absolue de ces armes, ils ont dcid den rglementer la fabrication, lusage et le commerce,10 donnant ainsi corps un nouveau concept, la scurit cooprative. Les instruments multilatraux relatifs aux ALPC peuvent ainsi tre analyss travers le prisme du concept de scurit cooprative, ce qui permettra, dans le mme temps, de mieux apprhender ce concept. La scurit cooprative est lun des aspects de la scurit collective. Celle-ci revt une triple dimension : dissuasive, prventive et coercitive. Nul nest besoin de revenir sur le troisime volet du triptyque, la coercition, qui relve notamment du chapitre VII de la Charte des Nations Unies. La dimension dissuasive de la scurit collective sest, quant elle, concrtise travers la doctrine de larms
Ibd. Les diffrents instruments juridiques pertinents sur le sujet sont : en Amrique Latine, le Compromis de Tlatelolco du 21 fvrier 2008 qui complte la Convention interamricaine contre la fabrication et le trafic illicites darmes feu, de munitions, dexplosifs et dautres matriels connexes du 13 novembre 1997 conclue dans le cadre de lOEA et entre en vigueur le 1er juillet 1998 ; le Code de conduite des Etats dAmrique centrale relatif au transfert darmes, de munitions, dexplosifs et dautres matriels connexes adopt le 2 dcembre 2005 dans le cadre du SICA (ciaprs Code SICA) ; le plan andin pour la prvention, le combat et lradication du trafic illicite des armes lgres et de petit calibre (Dcision 552 du 25 juin 2003 du Conseil des Ministres des Affaires trangres de la CAN). En Afrique, le Protocole de Nairobi pour la prvention, le contrle et la rduction des ALPC dans la Rgion des Grand Lacs et la Corne de lAfrique adopt le 21 avril 2004, entr en vigueur le 5 mai 2006 ; la Convention de la CEDEAO sur les armes lgres et de petit calibre, leurs munitions et autres matriels connexes du 14 juin 2006, entre en vigueur le 29 septembre 2009. Pour lEurope, le Document de lOSCE sur les armes lgres et de petit calibre du 24 novembre 2000, complt par la Dcision n. 2/10 portant Plan daction de lOSCE relatif aux armes lgres et de petit calibre, du 26 mai 2010 ; la Directive relative au contrle de lacquisition et de la dtention darmes du 21 mai 2008 (Directive 2008/51/CE du Parlement europen et du Conseil) ; la position commune du 8 dcembre 2008 dfinissant des rgles communes rgissant le contrle des exportations de technologie et dquipements militaires (Position commune 2008/944/PESC du Conseil) ; le rglement du 5 mai 2009 instituant un rgime communautaire de contrle des exportations, des transferts, du courtage et du transit de biens double usage (Rglement (CE) n. 428/2009 du Conseil). Parmi tous ces instruments, le Code SICA et le Document OSCE sapparentent plus des engagements politiques. Ils sont juridiquement non contraignants mais sont nanmoins des actes par lesquels leurs auteurs entendent se lier de telle sorte que celui vis--vis duquel lengagement est pris puisse justement sattendre ce que le comportement promis soit effectivement observ , in M. Virally, La distinction entre textes internationaux de porte juridique et textes internationaux dpourvus de porte juridique , Rapport dfinitif, Annuaire de lI.D.I., 1983, 60-I, p. 336.
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control11 et la politique du dsarmement qui ont essentiellement port sur les armes de destruction massive12 et les armes conventionnelles inhumaines. La scurit cooprative se rapporte la seconde dimension, la prvention, et lune de ses manifestations est prcisment la rglementation des armes lgres et de petit calibre. La notion de scurit cooprative a merg la fin de la guerre froide, dans les annes 90, en sinspirant de la doctrine nolibrale des relations internationales dveloppe par R. Keohane et J. Nye.13 Tandis que [o]rganizing principles like deterrence, nuclear stability, and containment embodied the aspirations of the cold war [...], [c]ooperative Security is the corresponding principle for international security in the post-cold war era .14 Lancien ministre australien des Affaires trangres, Gareth Evans, dfinit la scurit cooprative comme faisant prvaloir consultation rather than confrontation, reassurance rather than deterrence, transparency rather than secrecy, prevention rather than correction, and interdependence rather than unilateralism .15 En dautres termes, la paix et la stabilit reposent non plus sur la puissance ou la domination mais sur la coopration active et multidimensionnelle 16 entre les Etats. La scurit internationale qui en rsulte est globale indivisible, cooprative et dmocratique .17 Le concept de scurit cooprative tend dmontrer que les Etats ont conscience de ne pas pouvoir rsoudre seuls le problme de la scurit mais aussi que la paix internationale est indissociable du progrs conomique18 et de la dmocratie.19
11 P. Hassner, Entre la stratgie et le dsarmement : larms control. Etiquette passe-partout, thme contestable ou discipline nouvelle ? , in Revue franaise de science politique 4 (1963), pp. 1019-1049, p. 1025 : En particulier, laboutissement logique final de la doctrine est la conclusion dun accord stabilisant la dissuasion . 12 Notamment les armes nuclaires, J. Klein, La thorie et la pratique de lArms Control : Bilan et perspectives , in Etudes internationales 3 (1989), vol. 20, pp. 647-663, p. 652. 13 Ce courant considre que ltablissement de structures multilatrales permet dassurer une meilleure gestion des interdpendances complexes qui caractrisent le systme international. 14 Ashton B. Carter, William J. Perry et John D. Steinbruner, A New Concept of Cooperative Security, Washington DC, The Brookings Institution Press, 1993. 15 Gareth Evans, Cooperative Security and IntraState Conflict , in Foreign Policy 96 (automne 1994). 16 G. Gosselin, G. Mac et L. Blanger, La scurit cooprative rgionale dans les Amriques : le cas des institutions dmocratiques , in Etudes internationales 4 (1995), vol. 26, pp. 799817, p. 800. 17 E. Mvi Meka, Architecture de la scurit et gouvernance dmocratique dans la CEEAC, Yaound, Presses Universitaires dAfrique, 2007, 252 pp., p. 35. On retrouve une expression similaire la Section I, 1, du Document de lOSCE sur les armes lgres et de petit calibre. 18 M. Moodie, Cooperative Security : Implications for National Security and International Relations, Cooperative Monitoring Center, Sandia Corporation, janvier 2000, SAND98-0505/14, 24
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Le concept de scurit cooprative repose sur une srie de relations et daccords entre Etats qui visent organiser la paix par des mthodes et des mesures concertes, permettant de stabiliser leurs rapports.20 En ce sens, la scurit cooprative a pour objectif dassurer une meilleure scurit internationale not by unilateralism but by taking a certain degree of cooperative actions with the potential enemy .21 Les Etats uvrent ensemble pour prvenir toute menace leur environnement immdiat. Cette interaction conduit la formation dun cor
pp., p. 4 (consultable sur www.cmc.sandia.gov/cmc-papers/sand98-050514.pdf). Trs rarement, le commerce des armes contribue au dveloppement des Etats : lachat par le Ghana de deux navires pour protger ses eaux de pches a permis une amlioration de la conservation des stocks de poissons et une meilleure prvention des rejets de dchets toxiques, v. Project Ploughshares, Armer ou dvelopper ? Evaluer limpact des commerces darmes sur le dveloppement durable et la paix , in Y. Conoir et G. Verna (dir.), Faire la paix Concepts et pratiques de la consolidation de la paix, Saint-Nicolas, Presses de lUniversit de Laval, 2005, pp. 484-494, p. 489. 19 Ce dernier aspect est particulirement prsent dans les diffrentes rglementations du commerce des ALPC. Le Code SICA dispose ainsi, dans son prambule, que el espritu del presente cdigo es establecer un mecanismo preventivo, de alerta temprana, ante las amenazas a la seguridad democrtica . Tandis que le prambule du Protocole de Nairobi indique quune stratgie densemble de rsolution du problme doit comprendre la mise sur pied de structures et de processus de nature promouvoir la dmocratie, le respect des droits de lhomme, lEtat de droit et la bonne gouvernance, ainsi que la reprise et la croissance conomique . Ce lien entre la scurit cooprative et la dmocratie se traduit par la mise en place de programmes dducation tendant expliquer aux populations les dangers des ALPC : larticle 23, 1, de la Convention CEDEAO dispose que [l]es Etats Membres, dans le souci de promouvoir une culture de la paix, laborent des programmes dducation et de sensibilisation publique/communautaire aux niveaux local, national et rgional afin de permettre limplication des populations dans les efforts de lutte contre la prolifration darmes lgres et de petit calibre ; larticle II, 15, du Code SICA se lit comme suit : Los Estados Partes manifestamos nuestra voluntad de [...] Desarrollar a nivel nacional programas de educacin pblica para incentivar y apoyar esfuerzos que coadyuven en el combate a la proliferacin de armas, municiones, explosivos y otros materiales relacionados, para sensibilizar y prevenir a la poblacin sobre la problemtica y peligrosidad de su uso y manejo ; enfin, larticle 13 du Protocole de Nairobi dispose que [l]es Etats Parties sengagent laborer des programmes dducation et de sensibilisation publique/communautaire lchelon local, national et rgional, pour rehausser limplication du public et des communauts et soutenir les efforts de lutte contre la prolifration et le trafic illicite darmes lgres et de petit calibre, et pour encourager la proprit et la gestion responsables des armes lgres et de petit calibre. Ces programmes viseront : a. Promouvoir une culture de paix ; b. Impliquer tous les secteurs de la socit et cooprer avec eux . 20 S. Sur, Relations internationales, Paris, Montchrestien, 2009, 5me d., xv-592 pp., p. 501. 21 S. Takahashi, Redefinition of Cooperative Security and Regional Security in the AsiaPacific , in NIDS Security Reports 1 (2000), pp. 101-115, p. 106.
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pus normatif commun entre ces Etats22 et une collaboration entre les partenaires. Pour autant, la scurit cooprative reste centre sur lEtat et ne remet pas en cause le modle westphalien puisquelle vise garantir la survie dun systme bas sur la souverainet tatique. La dynamique de la scurit cooprative demeure intergouvernementale.23 Aussi, la rglementation des armes lgres et de petit calibre doit-elle trouver le juste quilibre entre le respect de la souverainet des Etats et cette ncessaire coopration. Plusieurs instruments multilatraux relatifs aux ALPC rappellent ainsi que les Etats dcident souverainement des autorisations, des sanctions ou des informations transmissibles.24 Composante de la scurit collective, la scurit cooprative se caractrise par la prvention. Elle suppose la mise en place de plusieurs mesures par les Etats permettant dinstaurer entre les partenaires une vritable confiance, dtablir un quilibre collectivement matris :25 lchange rgulier dinformations, la rduction de larmement et la cration de mcanismes de vrification du respect des rgles fixes.26 Les diffrentes rglementations portant sur les armes lgres et de petit calibre rpondent lobjectif de la scurit cooprative et en comportent
22 M. Mihalka, Cooperative Security : From Theory to Practice , in R. Cohen, M. Mihalka, Cooperative Security : New Horizons for International Order, Marshall Center Papers n. 3, Garmisch, 2001, pp. 28-67, p. 38. 23 La CIJ avait dj soulign [qu]il nexiste pas en droit international de rgles, autres que celles que 1Etat intress peut accepter, par trait ou autrement, imposant la limitation du niveau darmement dun Etat souverain , Activits militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celuici (Nicaragua c. Etats-Unis dAmrique), arrt sur le fond, 27 juin 1986, Rec. 1986, p. 135, 269. 24 Les Etats conservent, dans une large mesure, leurs comptences. Voy. notamment larticle 2, 1, de la Position commune 2003/468/PESC du Conseil du 23 juin 2003 sur le contrle du courtage en armements : Les Etats membres prendront toutes les mesures ncessaires pour contrler les activits de courtage se droulant sur leur territoire ; et larticle 6 : Chaque Etat membre tablira des sanctions adquates, y compris pnales, afin que les contrles exercs en matire de courtage en armements soient effectivement suivis deffets . De mme, larticle 14, 2 et 7, de la Convention CEDEAO dispose que 2. Les Etats Membres rglementent la dtention, lusage et le commerce des armes de petit calibre par les civils. [...] 7. Les Etats Membres sengagent introduire dans leur lgislation des sanctions pnales pour la dtention et lutilisation des armes lgres et de petit calibre . Ce respect de la souverainet ne saurait, cependant, empcher tout contrle de lactivit tatique, cf. infra II. B. 25 S. Sur, Relations internationales, Paris, Montchrestien, 2009, 5me d., xv-592 pp., p. 502. 26 Ces mesures traduisent les diffrents degrs de perfectionnement de la confiance entre les Etats et visent renforcer la stabilit stratgique (ibd.). Pour S. Sur, le premier degr consiste en des mesures de confiance et de scurit ; le deuxime degr repose sur des mesures de vrification des engagements pris ; le troisime degr rside dans la restriction pour les Etats de leur libert de sarmer ; un quatrime degr concerne les puissances nuclaires et nintresse donc pas notre tude qui se limite aux armes lgres et de petit calibre (ibd., p. 503).
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les caractristiques normatives : elles visent prvenir tout conflit en rglementant strictement le commerce des ALPC aspect scuritaire (I) et en instaurant des mcanismes de coopration efficaces aspect coopratif (II).
I. UN CONTRLE ACCRU DU COMMERCE DES ARMES LGRES

ET DE PETIT CALIBRE
La scurit cooprative entend empcher le recours la force arme. Pour ce faire, elle requiert des Etats quils restreignent leurs armements. Les instruments juridiques relatifs aux armes lgres et de petit calibre rpondent parfaitement cette exigence (A) et la compltent car il ne suffit pas de limiter les armes. Il convient galement de rglementer les activits commerciales connexes qui pourraient porter atteinte la paix internationale (B).
A. La rglementation renforce des armes lgres et de petit calibre La scurit cooprative suppose une matrise des armements et, en ce sens, se rapproche de la doctrine de larms control.27 Toutefois, la restriction de larmement ne doit pas avoir pour effet de mettre lEtat en danger. La scurit cooprative reconnat donc que la restriction des armements doit demeurer compatible avec le maintien de la scurit tatique. En effet, la recherche dun quilibre des forces [...] prsuppose un accord qui respecte le droit de chaque Etat la scurit .28 La majorit des instruments relatifs aux armes lgres et de petit calibre le rappellent. La Dcision 552 de la Communaut andine dispose que los Pases Miembros se encuentran comprometidos con la observancia del derecho internacional y con los principios contenidos en la Carta de las Naciones Unidas, particularmente [...] el derecho de legtima defensa individual y colectiva [...] y el derecho de los Estados Miembros a desarrollar sus propios sistemas de defensa para garantizar la seguridad nacional 29 tandis que le Rglement des
Pour M. Mihalka, virtually every arms control regime can be viewed as an example of cooperative security , Cooperative Security : From Theory to Practice , in R. Cohen, M. Mihalka, Cooperative Security : New Horizons for International Order, Marshall Center Papers n. 3, Garmisch, 2001, pp. 28-67, p. 40. 28 J. Klein, Stratgie et dsarmement : les chances dune politique de scurit cooprative , in Politique trangre 1 (1997), vol. 62, pp. 99-109, p. 109. 29 Prambule de la Dcision 552. Voy. galement la Section I, 3, ii, du Document OSCE.
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Communauts europennes de 2009 rappelle que les Etats membres conservent le droit de contrler les transferts de certains biens double usage au sein de la Communaut aux fins de sauvegarder lordre public et la scurit publique .30 Il nen demeure pas moins que la scurit cooprative ne saurait tolrer toutes les armes. La rglementation des ALPC rpond cette exigence de diffrentes manires. Dune part, elle en interdit certains usages. Cette approche fonctionnelle permet dintroduire des considrations thiques31 et de respectabilit morale, conformes lobjectif de la scurit cooprative de garantir la dmocratie et ltat de droit. Ainsi, sont interdits les transferts32 darmes susceptibles de contribuer aggraver des conflits arms33 ou commettre des violations graves du droit international humanitaire34 ou des droits de lhomme.35 A ce sujet, une affaire devant
30 Rglement (CE) N. 428/2009 du Conseil du 5 mai 2009 instituant un rgime communautaire de contrle des exportations, des transferts, du courtage et du transit de biens double usage. 31 La jurisprudence interne relative au commerce international des armes a parfois fait rfrence aux principes gnraux du droit et dhumanit reconnus par les nations civilises [qui] se rfrent un ordre public international, expression des principes fondamentaux communs toute lhumanit , Tribunal de commerce de Bruxelles, 2 mai 1988 ; voy. aussi, CA Paris 9 fvrier 1966, J.D.I., 1966. 32 Le transfert peut se dfinir comme limportation, lexportation, le transit, le transbordement et le transport ou tout autre mouvement, quel quil soit, partir ou travers le territoire dun Etat darmes lgres et de petit calibre , article 1, 9, de la Convention de la CEDEAO. 33 G. Bastid-Burdeau, Le commerce international des armes : de la scurit la dfense de lthique et des droits de lhomme , in J.D.I. 2 (2007), 32. De manire complmentaire, le transfert darmes des groupes arms non tatiques est prohib par larticle 3, 2, de la Convention de la CEDEAO : Les Etats Membres interdisent, sans exception, tout transfert darmes lgres et de petit calibre des acteurs non tatiques, si ce transfert nest pas autoris par lEtat Membre importateur . Sur cette question, voy. R. Sabel, La question des armes livres aux groupes non tatiques : vers une raffirmation des principes des traits de Westphalie ? , in Forum du Dsarmement (2008), pp. 5-16 ; C. Smith, Les transferts darmes vers les groupes arms non tatiques , in Forum du dsarmement (2008), pp. 45-52. 34 Directives relatives aux meilleures pratiques concernant la mise en uvre de la Dclaration de Nairobi et du Protocole de Nairobi sur les armes lgres et de petit calibre, 2005. Ceci est confirm implicitement par la Cour internationale de Justice dans son avis consultatif de 2004. Selon les juges, compte tenu du caractre erga omnes des rgles du droit international humanitaire, [les Etats] sont galement dans lobligation de ne pas prter aide ou assistance au maintien d[une] situation [illicite] , Consquences juridiques de ldification dun mur dans le territoire palestinien occup, 9 juillet 2004, Rec. 2004, 159. Voy. galement la dcision de la Commission des droits de lhomme Tugar c. Italie : En lespce, la blessure du requrant ne saurait toutefois pas tre considre comme une consquence directe du fait que les autorits italiennes nont pas lgifr sur les transferts darmes. Il nexiste aucune relation directe entre la simple vente darmes, mme si elle
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le Conseil dEtat belge est particulirement difiante : le 8 juin 2009, le gouvernement wallon avait accord une entreprise une licence dexportation darmes vers la Libye. Cette dcision a t suspendue, le 29 octobre 2009, par les juges administratifs au motif que sil est vrai que ces armes pourraient aussi servir la protection de convois qui acheminent de laide humanitaire vers la rgion du Darfour, aucune certitude nexiste quant lemploi que son destinataire en fera effectivement ; que la possibilit quelles servent commettre des violations de droits fondamentaux existe au moins ltat de risque ; que ce risque suffit justifier la suspension de lexcution des actes attaqus .36 Dautre part, certains instruments relatifs aux armes lgres et de petit calibre posent une exigence plus stricte de diminution de larmement en prvoyant la destruction de certaines armes37 ou la destruction des excdents.38
nest pas rglemente de faon satisfaisante, et un ventuel emploi sans discrimination de ces armes dans un pays tiers, les actes de ce pays constituant la cause directe et dterminante de laccident dont le requrant a t victime , req. 22869/93, Dcision du 28 octobre 1995, D.R. n. 83-B, p. 29. Sur la responsabilit des Etats pour le commerce des armes, en ce quil viole les droits de lhomme et le droit international humanitaire, voy. M. Brehm, The Arms Trade and States Duty to Ensure Respect for Humanitarian and Human Rights Law , in Journal of Conflict and Security Law (2007), pp. 359-387. 35 Code de conduite des Etats dAmrique centrale en matire de transfert darmes, de munitions, dexplosifs et dautres lments connexes, 2005 : Les transferts darmes de type classique et non classique, de petit calibre et lgres, de munitions, dexplosifs et dautres lments connexes ne peuvent se faire ni depuis ni destination daucun tat qui commet ou cautionne des crimes contre lhumanit ou des atteintes aux droits de lhomme ou se rend coupable de graves manquements aux lois et coutumes de la guerre nonces dans les Conventions de Genve de 1949 et leurs Protocoles additionnels de 1977, ainsi qu dautres rgles et principes du droit international humanitaire applicables en priode de conflit arm lintrieur des tats et entre eux ; Section III, A, 2, du Document OSCE : Chaque Etat participant vitera doctroyer des licences dexportation lorsquil estime que, de toute vidence, les petites armes en question risquent : i) dtre utilises aux fins de violation ou de suppression des droits de lhomme et des liberts fondamentales [it. aj.] Il est intressant de noter, ici, que la violation du droit international na pas tre certaine mais seulement potentielle. Voy. aussi la Convention de la CEDEAO dont larticle 6, 3, a, dispose expressment que le transfert darmes lgres et de petit calibre ne sera, en aucun cas, autoris si les armes sont destines tre utilises pour violer le droit international humanitaire ou pour porter atteinte aux droits et liberts des personnes et des populations . 36 Arrt 197522 du 29 octobre 2009, numro de rle A. 193.590/XV-1076. Etonnamment, les juges ne visent aucun texte spcifique pour justifier leur dcision. Il nest donc pas possible de savoir sils se fondent sur un instrument relatif aux armes lgres et de petit calibre. 37 Article 17, 1, de la Convention de la CEDEAO : Les Etats Membres sengagent collecter et/ou dtruire : a) les armes qui constituent un excdent des besoins nationaux ou devenues obsoltes ; b) les armes saisies ; c) les armes non marques ; d) les armes illgalement dtenues ; e) les
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Cela tant, la majorit des textes portant sur les armes lgres et de petit calibre se contente de poser un cadre lgal pour mieux contrler le commerce de ces armes et ce, pour des raisons politiques au sens strict, cest--dire de pouvoir .39 Plusieurs instruments mettent en place des mthodes pour identifier larmement, comprenant notamment le marquage et lenregistrement des diffrentes armes en circulation. Lobligation concerne lEtat mais varie dun instrument juridique lautre. Soit lEtat se contente de vrifier lexistence dun marquage ;40 soit il doit y procder lui-mme.41
armes collectes dans le cadre de la mise en application des accords de paix ou de programmes de remise volontaires darmes . Le Document OSCE prvoit galement la destruction des armes lgres non marques (Section II, 2, B, 2). 38 Point 19 du Compromiso de Tlatelolco : Les Etats sengagent [c]ombatir decididamente la fabricacin y el trfico ilcitos de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados a travs de, entre otras acciones, la destruccin de los excedentes nacionales de armas de fuego designados para ello por cada Estado miembro de la OEA . Selon le Protocole de Nairobi, la destruction des excdents peut concerner les armes qui appartiennent larsenal tatique (art. 8 : Les Etats Parties sengagent identifier et adopter des programmes efficaces de collecte, dentreposage scuris, de destruction et dlimination responsable darmes lgres et de petit calibre devenues excdentaires, inutilises ou dpasses, conformment aux lois nationales, travers entre autres les accords de paix, la dmobilisation ou la rintgration dex-combattants, ou le rquipement des forces armes ou dautres organes Etatiques arms ) ou bien celles que possdent des civils (art. 9 : Les Etats Parties sengagent : a. adopter, dans leurs systmes juridiques nationaux, les mesures qui peuvent simposer pour permettre la confiscation darmes lgres et de petit calibre illicitement fabriques ou trafiques ; b. maintenir et dvelopper des oprations conjointes et combines au-del des frontires des Etats Parties pour localiser, saisir et dtruire les caches darmes lgres et de petit calibre laisses aprs les conflits et les guerres civiles ; [...] d. mettre sur pied un mcanisme efficace de stockage des armes lgres illicites confisques, recouvres ou non autorises, en attendant les enqutes qui vont les faire librer pour destruction ). La Section I, 2, du Document OSCE nenvisage que la diminution de lexcdent de larmement. 39 G. Bastid-Burdeau, Le commerce international des armes : de la scurit la dfense de lthique et des droits de lhomme , in J.D.I. 2 (2007), 20. 40 Voy. larticle 4 modifi de la Directive de 2001 par la Directive de 2008 : Les Etats membres veillent ce que toute arme feu ou pice mise sur le march ait t marque et enregistre conformment la prsente directive ou ait t neutralise . Pour une prsentation de ces textes, voy. K. A. Tessman, A Bright Day for the Black Market: Why Council Directive 2008/51/EC will Lose the Battle against Firearm Trade in the European Union? , in Georgia Jl of International and Comparative Law (2009), pp. 237-264. Voy. galement la Section II, 2, B, 2, du Document de lOSCE : les Etats participants conviennent de faire en sorte que toutes les petites armes fabriques sur leur territoire aprs le 30 juin 2001 soient marques dune manire qui permette de suivre le parcours de chacune dentre elles .
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Dautres instruments exigent une licence pour acqurir une arme42 ou pour procder leur import-export.43 LEtat sassure ainsi un contrle total sur toutes les oprations lies aux armes lgres et de petit calibre.
B. La rglementation renforce des activits lies aux armes lgres et de petit calibre La plupart des rglementations relatives aux armes lgres et de petit calibre contiennent galement des dispositions encadrant les activits lies ces armes. Elles tablissent un contrle permanent et systmatique qui utilise des mthodes assez largement drogatoires aux techniques classiques de contrle du commerce international que sont les droits de douanes et les restrictions quantitatives .44 Les instruments relatifs aux ALPC compltent ainsi lexigence de matrise des armements, pose par la scurit cooprative.
41 Voy. article 18, 1 et 2 c), de la Convention CEDEAO : 1. Toutes les armes lgres et de petit calibre, leurs munitions, et les autres matriels connexes, considrs comme essentiels par le fabricant, font lobjet dun marquage unique et spcifique lors de leur fabrication. [...] 2. c) un Etat Membre qui importe une arme ne portant pas de marquage conforme [...] lui applique un marquage [...] ; larticle VI de la Convention OEA : 1. Aux effets de lidentification et du dpistage darmes feu mentionnes larticle I.3.a, les Etats parties doivent : a. demander que le nom du fabricant, le lieu et le numro de srie des armes feu soient convenablement inscrits sur ces armes au moment de leur fabrication ; b. demander le marquage adquat des armes importes qui permette didentifier le nom et ladresse de leur importateur ; c. demander le marquage adquat de toute arme feu confisque ou saisie, conformment larticle VII.1, et qui est destine un usage officiel ; et larticle 7 du Protocole de Nairobi : Les Etats Parties sengagent : a. Marquer chaque arme de petit calibre ou lgre au moment de la fabrication, avec une marque unique qui porte le nom du fabricant, le pays ou endroit de fabrication et le numro de srie. [...] b. Marquer chaque arme de petit calibre ou lgre au moment de limportation avec une marque simple permettant lidentification du pays et de lanne dimportation . 42 Larticle 4bis de la Directive de 2008 (insr la directive de 1991) dispose ainsi que [...] les Etats membres nadmettent lacquisition et la dtention darmes feu que par des personnes qui se sont vu dlivrer une licence . 43 Article IX, 1, de la Convention OEA : Les Etats parties tablissent ou maintiennent un systme efficace de licences ou dautorisation dexportation, dimportation et de transit international pour les transferts darmes feu, de munitions, dexplosifs et dautres matriels connexes ; article 10 du Protocole de Nairobi : a. Chaque Etat Partie mettra sur pied et maintiendra un systme efficace doctroi de permis ou dautorisation de lexportation et de limportation, ainsi que des mesures relatives au transit international pour le transfert darmes lgres et de petit calibre . 44 G. Bastid-Burdeau, Le commerce international des armes : de la scurit la dfense de lthique et des droits de lhomme , in J.D.I. 2 (2007), 20.
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Certaines de ces rgles concernent directement les Etats. Elles peuvent exiger quils renoncent acqurir ou fabriquer des ALPC.45 Elles peuvent galement interdire aux Etats que leur territoire serve au transfert des armes lgres ou de petit calibre.46 Dautres rgles intressent les personnes physiques ou morales pouvant exercer des activits commerciales avec les armes lgres et de petit calibre. Larticle 7 de la Convention de la CEDEAO rglemente lactivit des fabricants darmes : Les Etats Membres sengagent contrler la fabrication des armes lgres et de petit calibre sur leur territoire national .47 En 2009, le rapport de lECOSAP soulignait les efforts du Burkina Faso pour encadrer lactivit des fabricants darmes locaux with a view to bring them within the ambit of the law and to introduce best practices in tracing and marking techniques .48 Toutefois, la majorit des dispositions concernent la rglementation de lactivit de courtier entendu comme la personne physique ou morale qui sert dintermdiaire entre des parties intresses quelle met en relation et qui organise ou facilite la conclusion de transactions portant sur des armes [...] en change dun avantage financier ou autre .49 Il convient de prciser que le courtage darmes nest pas en soi illicite mais que labsence de rglementation ou les failles de la lgislation concernant les activits de courtage darmes augmentent le risque que celles-ci fassent lobjet de transactions illicites et soient dtournes vers des zones exposes des conflits, des entits faisant lobjet dun embargo,
45 Larticle 7 de la Convention de la CEDEAO se lit comme suit : Chaque Etat Membre [...] sengage adopter des politiques et stratgies de rduction et/ou de limitation de la fabrication locale darmes lgres et de petit calibre et de leur commercialisation dans lespace CEDEAO . 46 Le Code SICA interdit le transfert dALPC depuis ou vers certains Etats (art. I). La Convention CEDEAO, en son art. 3, 1 (sous rserve des exemptions de larticle 4), dispose que : [l]es Etats Membres interdisent le transfert darmes lgres et de petit calibre ainsi que les quipements servant leur fabrication sur/vers et partir de leur territoire . 47 V. galement programme action ONU de 2001 et protocole sur les armes feu entr en vigueur en 2005 (non contraignants). 48 Ecowas Small Arms Control Program (ECOSAP), Rapport annuel 2009, Bamako, 2009, 28 pp., p. 19. 49 Rapport du groupe dexperts gouvernementaux cr en vertu de la rsolution 60/81 de lAG, charg dexaminer de nouvelles mesures prendre pour renforcer la coopration internationale en vue de prvenir, combattre et liminer le courtage illicite des armes lgres, A/62/163, 30 aot 2007, 8. Sur la difficult de contrler lactivit de courtage darmes, voy. B. Wood, Les initiatives internationales de lutte contre le courtage illicite darmes et dlments connexes , in Forum du Dsarmement (2009), pp. 5-17.
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des organisations de malfaiteurs ou des groupes terroristes .50 Aussi, les Etats ont-ils dcid dencadrer, au niveau rgional,51 lactivit de courtier en armes lgres et de petit calibre. Au sein de lUnion europenne, les Etats ont dabord adopt une position commune aux termes de laquelle [t]oute activit de courtage devrait exiger lobtention dune licence ou dune autorisation crite auprs des autorits comptentes de lEtat membre dans lequel ces activits ont lieu, et, si la lgislation nationale lexige, dans lequel le courtier rside ou est tabli .52 La directive de 2008 relative au contrle de lacquisition et de la dtention darmes est venue prciser cette rgle : les Etats examinent la possibilit dtablir un systme rglementant les activits des courtiers. Ce systme pourrait comprendre 53 une rglementation de lactivit de courtage en armement, incluant lobligation pour le courtier de senregistrer et de dtenir une licence. Cette disposition ne saurait constitue un vritable engagement pour les Etats ; elle sapparente plutt une dclaration dintention non seulement par son caractre conditionnel mais aussi en ce quelle apporte seulement une information sur lintention actuelle de celui qui la fait, mais ne comporte aucune promesse de sy
50 Rapport du groupe dexperts gouvernementaux cr en vertu de la rsolution 60/81 de lAG, charg dexaminer de nouvelles mesures prendre pour renforcer la coopration internationale en vue de prvenir, combattre et liminer le courtage illicite des armes lgres, A/62/163, 30 aot 2007, 1. Un numro spcial du Forum du dsarmement est consacr au courtage illicite, n. 3, 2009, 66 pp. 51 Il existe des rsolutions des Nations Unies sur le courtage mais elles concernent les armes de destruction massive et non les armes lgres et de petit calibre : rs. 63/67 de lAssemble gnrale du 12 janvier 2009 qui vient renforcer la rs. 1540 du 28 avril 2004. 52 Article 3, 1, de la Position commune 2003/468/PESC du Conseil du 23 juin 2003 sur le contrle du courtage en armements. Le Danemark a ainsi adopt une lgislation rglementant le courtage en armement (loi du 14 juin 2005) et obligeant les courtiers obtenir une licence auprs du Ministre de la Justice avant de procder des ngociations ou dorganiser des transactions entre des pays situs hors de lUE. Au Portugal, la loi 49/2009 contraint les courtiers senregistrer auprs du Ministre de la Dfense (9me rapport annuel sur la mise en uvre de laction commune du Conseil du 12 juillet 2002 relative la contribution de lUnion europenne la lutte contre laccumulation et la diffusion dstabilisatrices des armes lgres et de petit calibre (2002/589/PESC), Journal officiel n. C 198, 20 juillet 2010, pp. 1-34). Dans le mme sens, voy. la Section III, D, du Document de lOSCE : Un tel systme pourrait inclure des mesures comme : i) Lenregistrement obligatoire des courtiers oprant sur leur territoire ; ii) Lobtention obligatoire dune licence ou autorisation de courtage . 53 Article 4ter de la Directive 2008/51/CE du 21 mai 2008. Certains Etats membres ne se contentent pas de la simple rglementation de lactivit de courtier en armes mais entendent en interdire lexercice sur leur territoire. Cest le cas du Luxembourg avec le projet de loi portant transposition de la directive 2008/51/CE discut le 24 septembre 2010 au sein du Conseil du Gouvernement, (information consultable sur le site www.gouvernement.lu/salle_presse/conseils_de _gouvernement/2010/09-septembre/24-consgouv/index.html).
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tenir .54 En revanche, dans le cadre de la Convention de la CEDEAO, les Etats se sont engags procder lenregistrement des courtiers. Conformment son article 20, 1, [l]es Etats Membres enregistrent tous les citoyens et toutes les compagnies tablis sur leur territoire oprant comme courtiers en armes lgres et de petit calibre, y compris les agents financiers et les agents de transport en armement . Cette disposition surpasse double titre la rglementation europenne. Dune part, la disposition de la convention produit de vritables effets de droit et elle doit tre mise en uvre. Dautre part, les professions intermdiaires au courtage en armements sont galement soumises cette obligation. Une rglementation similaire est prvue larticle 11 du Protocole de Nairobi.55 En Amrique du Sud, lOrganisation des Etats amricains a adopt un Rglementtype du contrle des courtiers en armes feu, de leurs pices dtaches et composants ainsi que des munitions. Ce Rglement prvoit que les courtiers doivent non seulement tre enregistrs mais aussi tre titulaires dune licence dlivre par lautorit tatique comptente. Non contraignant, il incite les Etats refuser daccorder une licence ds lors quils suspectent que lactivit de courtage entranera une menace grave la paix et la scurit internationales.56 *** La rglementation internationale des armes lgres et de petit calibre permet aux Etats dexercer un contrle global comprenant la matrise de larmement et un meilleur encadrement des activits lies au commerce de ces armes. Elle rpond
54 M. Virally, La distinction entre textes internationaux de porte juridique et textes internationaux dpourvus de porte juridique , Rapport provisoire, in Annuaire de lI.D.I. 60 (1983), tome I, p. 218. 55 Cet article se lit comme suit : Les Etats Parties qui ne lont pas encore fait mettront sur pied un systme national de rglementation concernant les trafiquants et les courtiers en armes lgres et de petit calibre. Ce systme de contrle comprendra : i. la rglementation de tous les fabricants, les trafiquants, les commerants, les financiers et les transporteurs darmes lgres et de petit calibre par le systme de permis ; ii. linscription de tous les courtiers oprant dans leur territoire ; iii. faire en sorte que tous les courtiers inscrits demandent et obtiennent une autorisation pour chaque transaction individuellement ; iv. faire en sorte que toutes les transactions de courtage donnent tous les dtails sur les permis ou autorisations ainsi que les documents portant les noms et localisations de tous les courtiers impliqus dans la transaction ; et v. loctroi de permis, linscription et la vrification rgulire et au hasard de tous les fabricants indpendants, les trafiquants, les commerants et les courtiers . 56 Article 5 du Rglement-type (consultable sur le site www.oas.org/juridico/franais/ cicad_ courtiers.pdf).
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ainsi la finalit de la scurit cooprative : garantir la scurit internationale par la prvention. Pour ce faire, cette rglementation repose sur un systme de coopration approfondie entre les partenaires tatiques qui satisfait lobjectif dinterdpendance recherch par la scurit cooprative.
II. UNE COOPRATION APPROFONDIE ENTRE ETATS Rglementer certaines activits et restreindre larmement ne sauraient satisfaire pleinement le concept de scurit cooprative qui repose sur lide dun systme de scurit global fond sur le dialogue et la transparence des activits militaires.57 Cette double exigence se traduit, dans la rglementation des armes lgres et de petit calibre, par une obligation de sinformer mutuellement de ltat de son armement (A) et par la mise en place de mcanismes pour contrler la mise en uvre des rgles communes (B). A. Lobligation dinformer ses partenaires sur le commerce des armes lgres et de petit calibre La scurit cooprative suppose la transparence. Les Etats doivent partager toutes leurs donnes en matire darmement. Cette exigence vise notamment mettre un frein certaines activits illicites58 et instaurer un climat de confiance entre les partenaires. Les instruments multilatraux relatifs aux armes lgres et de petit calibre dveloppent largement cette thmatique. Ils prvoient des mesures de notification et dchanges dinformations. Cette obligation de communication multilatrale peut seffectuer directement entre les Etats59 ou entre certaines autorits tatiques,60 ou indirectement via linterm
57 J. Klein, Stratgie et dsarmement : les chances dune politique de scurit cooprative , in Politique trangre 1 (1997), vol. 62, pp. 99-109, p. 109. 58 Voy. affaire Asher Karni, cite par A.-C. Merrell Wetterwik, Les solutions qui se dessinent pour lutter contre le courtage illicite dlments connexes aux armes de destruction massive , in Forum du Dsarmement (2009), pp. 20-27, pp. 21-22. 59 Larticle 2 de la Convention de la CEDEAO dispose que lun des objectifs de la convention est de promouvoir lchange dinformations et la coopration entre les Etats Membres , 6 (it. aj.). Larticle 19 vient prciser les armes concernes et le type dinformations fournir : 1. Les Etats Membres changent les donnes relatives aux armes lgres et de petit calibre illicites et aux armes lgres et de petit calibre saisies, ainsi quau trafic de telles armes non conforme au droit international ou au droit interne des Etats o ces oprations ont lieu. 2. En ce qui concerne les autres armes lgres et de petit calibre, les Etats Membres changent rgulirement les donnes relatives :
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diaire dun groupe de contact .61 La Convention de la CEDEAO exige, en outre, que certains renseignements soient fournis un organe de lorganisation, le Secrtaire excutif. Il sagit des donnes relatives la fabrication des armes lgres et de petit calibre62 et aux armes utilises dans le cadre doprations de maintien de la paix63. La majorit des instruments relatifs aux ALPC ne prcise, cependant, pas si cet change dinformations doit rester confidentiel. Certes, la Position commune de 2008 dispose que [c]haque Etat membre communique confidentiellement aux autres Etats membres un rapport annuel concernant ses exportations de technologie et dquipements militaires et sa mise en uvre de la prsente position commune .64 Toutefois, larticle 8, 2, indique que lUnion europenne publiera, dans le Journal officiel, un rapport annuel labor sur la base des contributions de lensemble des Etats membres . Les renseignements relatifs aux armes lgres et de petit calibre semblent donc pouvoir tre acces
a) la fabrication [...] ; b) aux transferts [...] ; c) aux stocks existants . La Section II, 2, D, du Document OSCE dispose que : En tant que mesure de confiance et pour aider les autorits comptentes localiser les petites armes illicites, les Etats participants conviennent de procder avant le 30 juin 2001 un change dinformations sur leur systme national de marquage utilis dans la fabrication et/ou limportation de petites armes. Ils changeront aussi dautres informations disponibles sur les procdures nationales de contrle de la fabrication de petites armes . 60 Le Compromis de Tlatelolco prvoit un change dinformation entre les organes excutifs et les autorits douanires : Promover la cooperacin y el intercambio de informacin entre los Estados miembros de la OEA, en particular entre las autoridades a cargo de la aplicacin de la ley y las autoridades aduaneras, para contribuir a adoptar las mejores prcticas en las aduanas nacionales y fronteras para controlar en el hemisferio el trfico ilcito de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados , Point 12 (it. aj.). 61 Larticle 13, 3, modifi de la directive de 1991 dispose : En vue dune application efficace de la prsente directive, les Etats membres changent des informations de manire rgulire. A cette fin, la Commission met en place, au plus tard le 28 juillet 2009, un groupe de contact pour lchange dinformations . Toutefois, il semble, la lecture du 1 que la rgle demeure la communication directe entre Etats membres : Chaque Etat membre transmet toute information utile dont il dispose au sujet des transferts dfinitifs darmes feu lEtat membre vers le territoire duquel ces transferts sont effectus . 62 Larticle 7, 4, se lit comme suit : L o les capacits de production et/ou dassemblage darmes lgres et de petit calibre existent dans la rgion de la CEDEAO, les Etats Membres transmettent les donnes sur les types darmes, la quantit et leur production annuelle au Secrtaire excutif de la CEDEAO . 63 Article 11 de la Convention de la CEDEAO. 64 Article 8, 1, de la Position commune 2008/944/PESC du 8 dcembre 2008 dfinissant des rgles communes rgissant le contrle des exportations de technologie et dquipements militaires.
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sibles au public.65 Quant au contenu des informations fournir, il est rarement prcis sauf larticle 19 de la Convention de la CEDEAO (donnes affrant la fabrication, au transfert et aux stocks des armes lgres et de petit calibre) et larticle XIII de la Convention de lOEA qui est, de loin, le plus dtaill : 1. Conformment leur lgislation interne et aux traits applicables, les Etats parties se partagent des renseignements pertinents sur des questions telles que : a. les producteurs, ngociants, importateurs et exportateurs autoriss et dans la mesure du possible les transporteurs darmes feu [...] ; b. les moyens employs pour dissimuler la fabrication ou le trafic illicites darmes feu [...] ; c. les trajets habituellement emprunts par les organisations criminelles impliques dans le trafic illicite darmes feu [...] ; d. les donnes dexpriences, pratiques et mesures caractre lgislatif pour empcher, combattre et liminer la fabrication et le trafic illicites darmes feu [...] ; e. les techniques, pratiques de lutte contre le blanchiment de largent et lois y affrentes portant sur la fabrication et le trafic illicites darmes feu [...]. 2. Les Etats parties fournissent et se partagent, le cas chant, des informations scientifiques et techniques pertinentes, utiles pour lapplication de la loi, en vue de renforcer leur capacit dempcher, de dpister les activits de fabrication et de trafic illicites darmes feu, [...] de mener les enqutes y affrentes et dengager les poursuites contre les auteurs de ces actes . Il peut savrer ncessaire, pralablement toute communication dinformations, de procder un inventaire des armements. Aussi, certaines rglementations demandent aux Etats quils recensent les armes66 ou tiennent des
65 Un arrt du Tribunal de premire instance des Communauts europennes semble tayer cette analyse. Dans laffaire Heidi Hautala c. Conseil de lUnion europenne (T-14/98), les juges considrent que la dpute du Parlement europen a un droit daccs certes partiel au document relevant du deuxime pilier et adopt pralablement au Code de conduite en matire dexportation darmements, 19 juillet 1999 ; confirm par la CJCE dans son arrt du 6 dcembre 2001 (C-353/99 P). 66 Voy. notamment larticle II, 5, du Code SICA : Los Estados Partes manifestamos nuestra voluntad de : [...] Establecer y mantener un completo inventario nacional de armas, municiones, explosivos y otros materiales relacionados, en posesin de compaas de seguridad u otras entidades que por ley tienen licencia para el manejo de las mismas .
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registres prcis,67 en distinguant parfois selon quelles appartiennent lEtat ou des particuliers.68 La Convention de la CEDEAO prvoit, en outre, une centralisation de ces informations au niveau rgional, avec la cration dune Banque de donnes.69 Cet instrument dpasse le cadre strictement intergouvernemental de la rglementation des armes lgres et de petit calibre et sinscrit dlibrment dans une logique supranationale.
B. La mise en place de mcanismes de contrle au niveau rgional Lobjectif de la scurit cooprative nest plus la simple scurit tatique mais galement la sauvegarde de la dmocratie et la garantie dun progrs conomique. Ce nest dailleurs pas un hasard si la majorit des instruments relatifs aux armes lgres et de petit calibre a, dabord, t adopte en Afrique et en Amrique Latine. Ces rgions ont connu, et connaissent encore, des conflits internes70 ou intertatiques71 qui ont port des atteintes graves la dmocratie72 et ont frein la croissance conomique des Etats. Le concept de scurit cooprative semble alors particulirement adapt pour rpondre aux proccupations de ces r
Section I, 2, du Document de lOSCE. Cest le cas du Protocole de Nairobi dont larticle 5, alina a, vise les armes appartenant des particuliers ( Les Etats Parties sengagent [...] tablir et maintenir des bases de donnes nationales darmes lgres autorises, des propritaires darmes lgres et des vendeurs darmes lgres se trouvant dans leurs territoires ) et larticle 6, alina a, celles appartenant lEtat ( Les Etats Parties sengagent [...] tablir et maintenir des inventaires nationaux complets darmes lgres et de petit calibre dtenues par les forces de scurit et les autres organes Etatiques, pour rehausser leur capacit de grer et maintenir un entrept scuris darmes lgres et de petit calibre appartenant lEtat ). Cette distinction est galement opre par le Document OSCE (Section II, 2, C). 69 Larticle 10 de la Convention dispose : 1. Les Etats Membres tablissent une banque de donnes et un registre sous-rgionaux des armes lgres et de petit calibre auprs du Secrtaire excutif de la CEDEAO comme moyen de promotion de la confiance. [...] 3. Les Etats Membres fournissent au Secrtaire excutif de la CEDEAO toutes les informations ncessaires au fonctionnement de la banque de donnes et du registre sous-rgionaux darmes lgres et de petit calibre. Les Etats Membres sengagent galement lui transmettre un rapport annuel portant sur les commandes ou achats darmes lgres et de petit calibre . 70 Par exemple, El Salvador, le Nicaragua et la Colombie, pour lAmrique Latine ; la Rpublique dmocratique du Congo, le Rwanda, la Sierra Leone et actuellement le Soudan, pour lAfrique. 71 Voy. notamment le conflit entre lErythre et lEthiopie. 72 Des dictatures ont marqu ces rgions : en Amrique Latine, le Chili et lArgentine en sont les deux cas les plus connus. En Afrique, ont peut citer la Libye, le Zimbabwe et le Niger.
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gions. En tant quoutil de prvention des conflits arms, il peut leur permettre dviter de nouvelles crises. Pour ce faire, les partenaires tatiques doivent tablir une collaboration renforce et instaurer une confiance mutuelle. Les bonnes intentions ne suffisant pas toujours, il peut savrer ncessaire dinstaurer des mcanismes permettant de sassurer du respect des engagements pris.73 Les rglementations relatives aux armes lgres et de petit calibre prvoient ainsi des techniques de vrification de mme que des sanctions. De tels systmes de contrle sont mis en place par plusieurs instruments relatifs aux ALPC. Leur particularit rside dans le titulaire du pouvoir de vrification : il ne sagit pas des Etats eux-mmes mais dun organe de lorganisation lorigine de la rglementation des armes lgres et de petit calibre. Au sein de lUnion europenne, la Directive 2008/51/CE attribue la Commission europenne la mission dvaluer lapplication de la directive par les Etats. Elle doit soumettre diffrents rapports au Parlement europen ainsi quau Conseil.74 La Convention de la CEDEAO octroie au Secrtaire excutif, le Prsident de la Commission, un rle central consistant superviser lapplication des dispositions conventionnelles.75 Elle consacre ainsi la Commission de la CEDEAO comme le noyau central de la mise en uvre de la politique communautaire de lutte contre la prolifration des armes lgres et de petits calibres .76 Enfin, le Code SICA
73 G. Bastid-Burdeau, Le commerce international des armes : de la scurit la dfense de lthique et des droits de lhomme , in J.D.I. 2 (2007), 35 : [d]s lors que le commerce des armes est li uniquement la scurit des Etats ou la scurit internationale, les contrles tatiques [...] chappent tout contrle juridictionnel. Ds lors que ce contrle entend galement rpondre des proccupations thiques [...], lide dune intervention du juge nest pas absurde . 74 Article 17 tel que modifi par la Directive 2008 : Au plus tard le 28 juillet 2015, la Commission soumet au Parlement europen et au Conseil un rapport sur les rsultats de lapplication de la prsente directive, assorti, sil y a lieu, de propositions. Au plus tard le 28 juillet 2012, la Commission effectue une tude et soumet un rapport au Parlement europen et au Conseil sur les avantages et les dsavantages ventuels dune limitation deux catgories darmes feu (interdites ou autorises) en vue dun meilleur fonctionnement du march intrieur pour les produits en question, au moyen dune ventuelle simplification. Au plus tard le 28 juillet 2010, la Commission soumet au Parlement europen et au Conseil un rapport prsentant les conclusions dune tude sur la question de la mise sur le march des rpliques darmes feu, afin de dterminer si linclusion de ces produits dans le champ dapplication de la prsente directive est possible et souhaitable . 75 Voy. article 25 de la Convention. 76 C. P. Agnekethom, Dynamiques politique et institutionnelle du contrle des armes lgres et de petit calibre en Afrique de lOuest , in Forum du Dsarmement (2008), pp. 13-19, p. 15. En 2003, le Conseil des Ministres a adopt une dcision prvoyant la cration de lUnit des armes lgres au sein de la Commission. Cet organe a t effectivement mis en place en septembre 2005. Il
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confie la Comisin de Seguridad de Centroamrica lvaluation de la mise en uvre dudit Code et de suggrer dventuelles modifications.77 Bien que respectueux de la souverainet tatique, les instruments relatifs aux ALPC sinscrivent aussi dans une dmarche supranationale. Le caractre supratatique du mcanisme de vrification sexplique par le cadre dadoption des diffrents instruments, lUnion europenne, la CEDEAO et le SICA tant des organisations rgionales dintgration.78 Outre la mise en place de mcanismes de contrle, certaines rglementations relatives aux armes lgres et de petit calibre prvoient des sanctions en cas de non-respect de leurs dispositions par les individus ou par les Etats. Si la violation rsulte de faits de personnes prives, les Etats sont habilits les sanctionner pnalement. Ces sanctions sont gnralement laisses la discrtion des Etats qui appliquent leur propre lgislation.79 Toutefois, deux instruments rgionaux incitent les Etats adopter une dmarche commune et harmoniser leur lgislation pnale : il sagit du Protocole de Nairobi80 et de la Convention de la CEDEAO.81 Cette dernire Convention prsente, par ailleurs, deux particularits. Dune part, elle attribue un organe de lorganisation une mission dapplication et dexcution des normes et non plus simplement de vrification : le Secrtaire excutif de la CEDEAO est le seul habilit lever linterdiction dun transfert darmes et octroyer une exemption.82 Dautre part, elle prvoit une vritable procdure juridictionnelle en cas de violation de la prsente Convention par un Etat.83
est charg de la mise en uvre, du suivi et de la coordination de la politique de la CEDEAO en matire de lutte contre la prolifration des armes lgres , ibd., p. 14. 77 Article III du Code SICA. 78 Sur la qualification du SICA comme organisation dintgration, voy. la chronique en 3 volets de M. Benlolo-Carabot, N. Susani et A.-L. Chaumette, A.F.D.I., 2005-2006-2007. Sur la qualification de la CEDEAO comme organisation dintgration, voy. article 3 du trait constitutif de 1993. 79 Larticle 16 de la Directive de 2008 dispose : Les Etats membres dterminent le rgime des sanctions applicables en cas de violation des dispositions nationales adoptes en application de la prsente directive et prennent toute mesure ncessaire pour assurer la mise en uvre de celles-ci. Les sanctions prvues doivent tre effectives, proportionnes et dissuasives . 80 Larticle 5, b, i, se lit comme suit : b. Les Etats Parties sengagent : i. introduire de lourdes peines minimales harmonises pour les infractions commises avec des armes lgres et de petit calibre, et pour le port darmes lgres sans permis . 81 Larticle 21 de la Convention. 82 Larticle 5, 1, de la Convention CEDEAO dispose : La requte dexemption pour un transfert darmes est transmise pour examen au Secrtaire excutif de la CEDEAO . 83 Larticle 27 de la Convention CEDEAO se lit comme suit : 1. Toutes les plaintes sur la violation de la prsente Convention sont transmises au Secrtaire excutif de la CEDEAO qui saisit
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*** La rglementation des armes lgres et de petit calibre met en vidence un double phnomne : dune part, elle illustre le concept de scurit cooprative ; dautre part, elle rvle que ce concept ne sest, ce jour, dvelopp quau niveau rgional. Force est, en effet, de constater que les instruments relatifs aux ALPC ont t adopts au sein dorganismes rgionaux,84 ce qui tmoigne dune rgionalisation du systme de scurit.85 La rgion apparat, ds lors, comme lunit idoine pour rsoudre les questions de scurit. La rgion ne doit pas sentendre uniquement comme lunit gographique86 mais aussi comme lunit substantielle87 voire comme un ensemble dont les parties partagent des intrts gostratgiques : a process whereby countries with common interests work jointly through agreed mechanisms to reduce tensions and suspicion, resolve or mitigate disputes, build confidence, enhance economic development prospects, and maintain stability in their regions .88 Les organisations rgionales se prsentent comme le forum idal pour dvelopper la scurit cooprative car elles runissent states linked together in a network of formal or informal alliances and institutions characterized by shared values and practical and transparent economic, political, and defense cooperation .89
le Conseil de mdiation et de scurit de la CEDEAO. [...] 3. Cette procdure dexamen des plaintes ne signifie pas limpossibilit pour un Etat ou un individu de recourir la Cour de Justice de la CEDEAO sil constate un manquement dans lapplication de la prsente Convention . 84 Quil sagisse dorganisations rgionales (OEA ; OSCE) ou dorganisations dintgration (Union europenne ; SICA ; CAN ; CEDEAO). 85 G. Gosselin, G. Mac et L. Blanger, La scurit cooprative rgionale dans les Amriques : le cas des institutions dmocratiques , in Etudes internationales 4 (1995), vol. 26, pp. 799817. Pour E. Mvi Meka, La rgionalisation du maintien de la paix et de la scurit collective vise donc confier un pays, ou un groupe de pays particulirement intresss, la responsabilit sur ces deux aspects dans une rgion , in Architecture de la scurit et gouvernance dmocratique dans la CEEAC, Yaound, Presses Universitaires dAfrique, 2007, 252 pp., p. 85. 86 S. Takahashi, Redefinition of Cooperative Security and Regional Security in the AsiaPacific , in NIDS Security Reports 1 (2000), pp. 101-115, p. 102. 87 J.-S. Berg et S. Robin-Olivier, Introduction au droit europen, Paris, PUF, 2008, 551 pp., p. 455. 88 M. Moodie, Cooperative Security: Implications for National Security and International Relations, Cooperative Monitoring Center, Sandia Corporation, janvier 2000, SAND98-0505/14, 24 pp., p. 5 (consultable sur www.cmc.sandia.gov/cmc-papers/sand98-050514.pdf). 89 R. Cohen, Cooperative Security: From Individual Security to International Stability , in R. Cohen et M. Mihalka, Cooperative Security : New Horizons for International Order, Marshall Center Papers n. 3, Garmisch, 2001, pp. 1-28, p. 10.
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Ces organisations, puisquelles instaurent un systme centralis, permettent la cration de normes communes et, plus spcifiquement, de normes permettant un contrle efficace du respect des rglementations. Comme le souligne M. Mihalka, [c]ooperative security is thus one consequence of a security community. States within a security community work together to address security threats in their immediate environment... The interaction inherent to a security community leads to shared norms .90 Cette rgionalisation de la scurit collective est conforme au systme de la Charte des Nations Unies dont larticle 52, 2, autorise lexistence daccords ou dorganismes rgionaux destins rgler les affaires qui, touchant au maintien de la paix et de la scurit internationales, se prtent une action de caractre rgional, pourvu que ces accords ou ces organismes et leur activit soient compatibles avec les buts et les principes des Nations Unies .91 Pour autant, une question se pose : dans la mesure o la scurit collective relve, en principe, de la responsabilit du Conseil de scurit, pourquoi la rglementation des armes lgres et de petit calibre ne sinscrit-elle pas dans une perspective mondiale ? LONU sintresse pourtant de prs ce problme mais elle nest pas encore parvenue faire adopter une rglementation universelle contraignante relative aux ALPC.92 La rflexion actuelle porte sur le projet de Trait sur le commerce des armes, initi par les laurats du prix Nobel de la paix.93 En 2009, lAssemble gnrale a adopt le rapport du Groupe dexperts charg dexaminer la faisabilit dune telle convention.94 Il sen est suivi une premire runion du Comit prpa
90 M. Mihalka, Cooperative Security : From Theory to Practice , in R. Cohen et M. Mihalka, Cooperative Security: New Horizons for International Order, Marshall Center Papers n. 3, Garmisch, 2001, pp. 28-67, p. 38. 91 Rgle rappele au 5 du Prambule du Document de lOSCE sur les armes lgres et de petit calibre. 92 Le Protocole contre la fabrication et le trafic illicites darmes feu ne contient que des recommandations ; lInstrument international visant permettre aux Etats de procder lidentification et au traage rapides et fiables des armes lgres et de petit calibre illicites du 8 dcembre 2005 ne contient pas dobligations (consultable sur le site www.poa-iss.org/InternationalTracing/InternationalTracing.aspx) ; le Programme daction en vue de prvenir, combattre et liminer le commerce illicite des armes lgres sous tous ses aspects na pas produit les rsultats escompts. Voy. sur les limites de luniversalisation de la rglementation des armes lgres et de petit calibre, B. L. Scott, The UN Conference on the Illicite Trade of Small Arms and Light Weapons : an Exercise in Futility , in Georgia Journal of International and Comparative Law (2003), pp. 681-713. 93 Se reporter au site internet : http://www.controlarms.org/fr/traite-sur-le-commerce-des-armes. 94 Rsolution de lAssemble gnrale A/RES/64/48 du 2 dcembre 2009. Elle vise le Rapport du Groupe dexperts gouvernementaux charg dexaminer la viabilit, le champ dapplication et les paramtres gnraux dun instrument global et juridiquement contraignant tablissant des normes
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ratoire (Prepcom) de la Confrence des Nations unies pour un Trait sur le commerce des armes qui sest tenue New York du 12 au 23 juillet 2010.95 Les discussions ont, dune part, port sur les objectifs dudit Trait. A la lecture du document du Prsident de la PrepCom, ces objectifs semblent pour le moins trs (trop ?) ambitieux : le Trait devra
tablir les normes internationales communes les plus leves possibles pour limportation, lexportation et le transfert darmes conventionnelles ; prvenir, combattre et radiquer le transfert, la production et le courtage illicites darmes conventionnelles ; prvenir les transferts internationaux darmes conventionnelles qui contribuent ou provoquent la souffrance humaine, les violations srieuses du droit international des droits humains et du droit international humanitaire, les conflits arms, le crime organis, les actes terroristes ; promouvoir la transparence et la ncessit de rendre des comptes (accountability) dans limportation, lexportation et le transfert darmes conventionnelles ; crer des contrles pour prvenir le dtournement des armes de la sphre licite aux marchs illicites et des utilisateurs finaux non autoriss.96
Dautre part, le champ dapplication du Trait a t abord. Or, il apparat que les Etats divergent sur le type darmes qui relverait du Trait. Seuls certains dentre eux souhaitent que soient intgres les armes lgres et de petit calibre. Dautres considrent que le Trait ne doit concerner que les armes conventionnelles dfinies par le Registre des Nations Unies (vision minimaliste) ou quil doit galement viser les nouvelles technologies (vision maximaliste). Aussi, lide dune rglementation universelle des ALPC ne semble toujours pas acquise. Finalement, la maxime latine ad augusta per angusta97 est peut-tre le meilleur chemin suivre, llaboration dune rglementation des armes lgres et de petit calibre, comme la mise en uvre de la scurit cooprative, sobtenant plus aisment au niveau rgional quau niveau mondial.
internationales communes pour limportation, lexportation et le transfert darmes classiques, A/63/334, 26 aot 2008. 95 Voy. V. Moreau, Trait sur le commerce des armes : une premire runion encourageante , 25 aot 2010, 10 pp., consultable sur le site du GRIP (www.grip.org). 96 Ibd., p. 5. 97 A des rsultats grandioses par des voies troites. .
Environmental Security: an Initial View from the Perspective of International Law MARA ISABEL TORRES CAZORLA*
Profesora Titular de Derecho Internacional Pblico y Relaciones Internacionales. Universidad de Mlaga
Man and his environment became victims of the putting into practice of his deplorable and distorted vision of material progress, devoid of values. By losing sight of the demands of reason and ethics, man became a serious threat to himself and his environment (Opinion of Judge A. Canado Trindade in the Pulp Mills on the Uruguay River case, International Court of Justice, 2010).
1. ENVIRONMENTAL SECURITY: A POLYHEDRAL CONCEPT Environmental protection is considered today as one of the key points of the international agenda. The need to protect the environment, as a contributory factor to peace and stability, although not exactly new, has not received until recent times due attention by the most relevant members of the international society. This work attempts to explain how this issue has evolved and the recent changes this concept has experienced in the international context.1 We also include a par
* The author wants to express her deepest gratitude to ELENA GARCA IZQUIERDO for her valuable translation assistance. 1 This research will focus on the close relationship between environment and security, leaving aside many other issues related to security which may be considered crucial in modern times;
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ticular reference to general International Law on the field of environmental problems connected with security. The need to protect the environment as a whole has changed perceptions towards security. Ever since the creation of the modern State in the westphalian sense, traditional views concerning security at an internal level were focused on the protection of the territorial integrity territory including land, air and maritime spaces, boundaries, etc. against external attacks. This defensive traditional approach has changed dramatically due to a series of unpredictable situations, some of them caused by natural disasters (hurricanes, earthquakes, severe floods, and other devastating disasters, or risks brought about by environmental changes), dangerous activities (most of them related to energy needs), or criminal activities (i.e. terrorism). States need to readapt their security systems in order to prevent and fight these new situations that are sure to provoke a certain degree of instability.2 There is a second aspect to it. Citizens have probably become the most important constitutive element of any given State, and the need to protect them in the event of catastrophes or unpredictable situations likely to provoke serious damages is one of the primary challenges of the 21st century. Many catastrophes are intrinsically linked to environmental matters: the need to protect environment for the present and future generations, the preservation of flora and fauna, addressing climate change, and the prevention of catastrophes derived from human activities are some of the crucial aspects expounded in the following lines. Environmental issues are the new challenges currently associated to the concept of security in this multifac
new situations such as Cyber Criminality are perceived as a new risk for contemporary societies. On this aspect see D. Sans-Rubert Pascual, Yihadismo e Internet, un nuevo espacio para la accin terrorista, in J. J. Fernndez Rodrguez (ed.), Internet: un nuevo horizonte para la seguridad y la defensa, Universidade de Santiago de Compostela, 2010, pp. 53-76. As a regional initiative, in the field of the Council of Europe, the 2001 Budapest Convention on Cybercrime has entered into force in Spain on 1st October 2010 (ETS n.185, officially published in Spain in BOE 226, 17.09.2010). 2 On the new conceptions of security, see B. Buzan, New Patterns of Global Security in the Twenty-first Century, in International Affairs 67 (1991, July), pp. 431-451, particularly pp. 450451 on environmental security; La reforma del sector de seguridad: el nexo entre la seguridad, el desarrollo y el buen gobierno, Cuadernos de Estrategia del Ministerio de Defensa, n. 138, 2008. Concerning environmental issues and security, see A. A. Herrero de la Fuente, Medio ambiente y seguridad. Algunas reflexiones a raz de la Segunda Cumbre de la Tierra, in ADI 13 (1997), pp. 561581; F. Davara Rodrguez, Medio ambiente y seguridad internacional, in Medio ambiente y defensa. XIII Jornadas Universidad Complutense de Madrid-CESEDEN, Madrid, Ministerio de Defensa, 2003, pp. 181-188 (http://www.ceseden.es/centro_documentacion/monografias/062.pdf).
ENVIRONMENTAL SECURITY
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eted approach. However, this overview would not be complete ignoring poverty, one of the main causes of insecurity in the global context.3 But what does environmental security really mean? This term that seems to be either a marriage of convenience or a real need for the survival of the world as such should be clarified, but it is a difficult task nonetheless.4 One of the first documents on environmental security we come across in the international sphere is the 1994 United Nations Human Development Report, launched under the auspices of the United Nations Development Programme (UNDP).5 This initial step was followed in April 1996 by the then Secretary of State of the Clinton Administration, W. Christophers announcement that environmental concerns ought to be placed at the top of the foreign policy agenda.6 This may well qualify as one of the most significant starting points of US interest on the subject since the beginning of the nineties7. For this reason, it is not surprising
3 See L. Brainard & D. Chollet, Too Poor for Peace?: Global Poverty, Conflict, and Security in the 21st Century, Brooking Institution Press, 2007, and in particular the article of this collective book by A. Nyong, Resources and Environmental Security, pp. 73-89, on p. 74, where he argues that poverty is both a cause and result of environmental insecurity.. 4 According to E. L. Chalecki, the nexus of environmental security is seen neither as a security issue nor an environmental issue. However, environmental issues are often security concerns because even without directly causing open conflict, they have the potential to destabilize regimes, displace populations, and lead to state collapse, see Environmental Security: A Case Study of Climate Change, Pacific Institute for Studies in Development, Environment and Security (www.pacinst.org), p. 1. 5 See http://hdr.undp.org/en/media/hdr_1994_en_chap2.pdf. Chapter second of this document, in particular pp. 24-25 and 28-30 tries to develop the concept of environmental security as one of the main threat categories to human security (together with economic security, food security, health security, personal security, community security and political security). 6 In his speech, he said that as we move to the 21st century, the nexus between security and the environment will become even more apparent (see TH. W. Lippman, Christopher Puts Environment High on Diplomatic Agenda, in Washington Post (15 April 1996), and G. D. Dabelko & P. J. Simmons, Environment and Security: Core Ideas and US Government Initiatives, SAIS Review 17 (1997), vol. 1, pp. 127-146). 7 The most recent US National Security Strategy (May 2010) report contains some references to these questions; on paragraph The Strategic Environment-The World as it is: Dependence upon fossil fuels constrains our options and pollutes our environment. Climate change and pandemic disease threaten the security of regions and the health and safety of the American people. Failing states breed conflict and endanger regional and global security. Global criminal networks foment insecurity abroad and bring people and goods across our own borders that threaten our people (see http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf, p. 8). The previous 2006 document mentions energy and pandemic diseases appeared, but includes no clear reference to climate change (F. Arteaga, La Estrategia de Seguridad Nacional del Presidente Obama, in ARI 104 [June, 2010], Real Instituto Elcano, p. 15).
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that the UNDP, together with the UNEP (United Nations Environment Programme)8 and the OSCE (Organization for Security and Cooperation in Europe)9 joined forces in the so called ENVSEC Initiative (Environment and Security Initiative),10 whose motto is Transforming risks into cooperation. Due to the heightened awareness of these problems, NATO became an associate member of this Initiative in 2004,11 and so did two new European sphere members in 2006: the UNECE (United Nations Economic Commission for Europe)12 and the REC (Regional Environmental Center for Central and Eastern Europe).13 The fact that these international organizations became involved is illustrative of the interest environmental security matters trigger off worldwide, at least on a theoretical level. These multilateral initiatives are being followed by recent alternatives, some of them on bilateral bases.14
8 The UNEP may be described as the United Nations systems designated entity for addressing environmental issues at the global and regional level (see http://www.unep.org/PDF/UNEPOrganizationProfile.pdf). There are different fields where the UNEP extends its activities and that are directly related to environmental questions; some web pages, such as http://www.unep.org/ conflictsanddisasters/, http://www.unep.org/ecosystemmanagement/, http://www.unep.org/environmentalgovernance/, try to explain all domains related to the environment, a task which has become increasingly complex. 9 About the OSCE participation in this initiative, see http://www.osce.org/activities/ 13040.html. 10 See http://www.envsec.org/, which explains the contents and objectives of this initiative, established in 2003. 11 NATO will upgrade its membership a further three years from June 2010; refer to the Organizations website for further information on this field and related issues: http://www.nato.int/ cps/en/natolive/topics_49216.htm?selectedLocale=en. 12 The site http://www.unece.org/env/welcome.html includes the most comprehensive information available for an in-depth explanation of UNECE activities on this field. 13 See all the information about this organization in http://www.rec.org/ and also in http://www.unep. org/dec/onlinemanual/Compliance/InternationalCooperation/CapacityBuilding/Resource/tabid/69 4/Default.aspx. 14 As a recent example, see art. 14 of the Strategic Association Agreement between the Kingdom of Spain and the Republic of Kazakhstan (Astana on 2nd July 2009): The Parties will assure environmental security, acting in conformity with international agreements in which they are Parties. The Parties will adopt the necessary measures to avoid the contamination of the environment and warrant the rational use of the nature. The Parties will develop the cooperation in the field of prevention and elimination of those situations produced by natural and technological catastrophes, in order to fight against the consequences of ecological catastrophes and human activities on natural environment. The Parties will cooperate to fight against climate change, in particular in the framework of the flexible mechanisms provided by the Kyoto Protocol and the United Nations Framework Convention on Climate Change (original in Spanish, published in BOE 234, 27th September 2010).
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The relationship between environment and security is a very complex one, given the significant number of situations associated with the need to safeguard a healthy environment in order to maintain safety. The debate is based upon some strategic points, including:
a. Environmental security and catastrophes: The core aspect of this point is the need to prevent natural catastrophes15 and damages prompted by hazardous but necessary activities, such as those concerning the energy industry.16 The events that qualify as natural disasters17 in this first point can be varied and countless. These situations are produced by different phenomena, most of them related to both security and the environment: droughts, earthquakes, floods, heat waves, hurricanes, land/mudslides, lightning, diseases,18 tornados, tsunamis, volcanoes, wildfires, winter storms, etc.19 The
15 This idea is not new; the UN General Assembly adopted Resolutions 43/202 of 20 December 1988 and 44/236 of 22 December 1989, proclaming the International Decade for Natural Disaster Reduction beginning in 1990. Resolution 44/236 designated the second Wednesday of October as International Day for Natural Disaster Reduction; at the end of this Decade, the observance of this Day is maintained following Resolution 56/195, of 21 December 2001 (see http://www.un.org/en/events/disasterreductionday/). The Decade has been followed by the UN General Assembly Resolution 54/219, of 3 February 2000, with the adoption of the International Strategy for Disaster Reduction (ISDR). See M. F. Lechat, The International Decade for Natural Disaster Reduction: Background and Objectives, Oxford, Blackwell, 1990. In present times, the adoption of instruments such as joint alert initiatives to coordinate international efforts on the event of natural catastrophes acquires special significance; see the Global Disaster Alert and Coordination System (a joint initiative of the United Nations and the European Commission; learn more at http://www.gdacs.org/). 16 The decade 2006-2016 has been proclaimed the Decade of Recovery and Sustainable Development, dealing specifically with the consequences of the disaster of Ukraines Chernobyl nuclear power plant (see http://www.un.org/News/Press/docs/2007/ga10661.doc.htm). On the origins of these efforts, see Les aspects internationaux des catastrophes naturelles et industrielles/The International Aspects of Natural and Industrial Catastrophes, Hague Academy of International Law, Centre for Studies and Research in International Law and International Relations, Dordrecht/Boston/ London, Martinus Nijhoff, 1996. 17 A disaster is defined as an event that has killed at least ten people, or affected at least 100, see 1994 UNDP, p. 29, box 2.4. 18 During the years 2009-2010 the pandemic H1N1 influenza virus produced many international reactions, both from international organizations and governments; the accumulation of millions of vaccines and the dire predictions resulting in less harmful consequences than foreseen about the extent of the influenza virus have given rise to widespread criticism against the WHO
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study of catastrophes and their consequences in the field of International Law has also been assumed in the doctrine.20 In most cases, some of the tragedies that could have been avoided have forced the international community as a whole to turn its gaze to the idea of prevention (or to the adoption of international conventions both bilateral and multilateral in order to solve the problems produced by these catastrophes). Based on the idea of prevention, remote sensing has been proposed as a mechanism likely to be useful to avoid natural catastrophes.21 Sometimes, environmental disasters derive from the use of technology (Chernobyl),22 the transport of pollutant sub
and the way this situation was addressed by the Organization. The site of the Organization explains in detail this pandemic: http://www.who.int/csr/disease/swineflu/en/index.html. A debate on a general concept (Responsibility to protect, that is to say R2P) applied to pandemics in particular in Colloque de Nanterre. La responsabilit de protger, Paris, Pedone, 2008, pp. 61-84, entitled Une responsabilit de protger face aux pandmies. Le rle des tats, des organisations internationales et des acteurs non tatiques. A recent scandal has been exposed in October 2010, concerning the experiments conducted by US scientists in mental hospitals and prisons of Guatemala, deliberately infecting syphilis to patients and inmates in their forties (see http://www.independent.co.uk/news/ world/americas/us-apologises-for-40s-syphilis-study-in-guatemala-2095794.html). 19 The site Natural Disaster and Extreme Weather, Searchable Information Center is a very complete database which contains information on all these phenomena (see http://site.ebrary.com/ lib/disaster/home.action). These sets of tools may be useful in order to prevent natural disasters, providing States different mechanisms to protect both their population and the surrounding environment. 20 In this sense, a useful definition was provided by the French section of the Centre for Studies and Research of The Hague Academy of International Law in 1995, namely: un vnement souvent imprvisible ou une situation durable qui produit des dommages immdiats ou diffrs aux personnes, aux biens ou lenvironnement, et dune ampleur telle quils appellent une raction solidaire de la communaut nationale et/ou internationale, in Les aspects internationaux des catastrophes naturelles et industrielles, ed. cit., pp. 20-21. 21 See Principles X and XI of Resolution 41/65 of the General Assembly, of 3 December 1986: Principle X. Remote sensing shall promote the protection of the Earths natural environment. To this end, States participating in remote sensing activities that have identified information in their possession that can be used to avert any phenomenon harmful to the Earths natural environment shall disclose such information to States concerned. Principle XI. Remote sensing shall promote the protection of mankind from natural disasters. To this end, States participating in remote sensing activities that have identified processed data and analysed information in their possession that may be useful to States affected by natural disasters, or likely to be affected by impending natural disasters, shall transmit such data and information to States concerned as promptly as possible. See C. A. Colliard, Les principes rgissant la tldtection spatiale, in AFDI 32 (1986), pp. 697-714. 22 Kiss & Shelton argue that The 1986 nuclear meltdown at Chernobyl and its attendant devastation of neighbouring human populations and ecosystems, and the global recognition of the common threat to humanity posed by the declining ozone layer, placed individual health and inter-
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stances23 or the inadequacy of the protective measures adopted by private multinational companies (Bhopal,24 BP...25). Every so often, the consequences may worsen as a result of the interaction of both natural and technological hazards; the experts talk about synergic catastrophes, the so called Na-Techs, a combination of cojoint natural and technological events.26 The thin red line that marks the apparently radical separation of natural and human activities (or produced by humans) might at times not be such a sharp and clear divide as it seems. Sometimes, environmental catastrophes are caused by past human activities (climate change being a direct consequence of the ozone layer depletion and the use of CFCs, the root causes of uncontrolled fires tracked to and fuelled by deforestation, etc.). In many occasions, the responsibility that stemmed from these facts (dictated by internal tribunals) was somewhat evaded, as doctrine and affected populations have denounced.27 All these problems have moved the International Law Com
national environmental governance within the domain of security institutions; see A. Kiss & D. Shelton, Guide to International Environmental Law, Leiden/Boston, Martinus Nijhoff, 2007, p. 268. 23 In spite of recent changes, particularly in the European context after the Prestige accident, a general vision on this question in J. Juste Ruiz, Derecho Internacional del Medio Ambiente, Madrid, McGraw-Hill, 1999, pp. 139-156. 24 This is just one of an extensive list of classical examples: the massive emission of dioxins in the trail Icmesa in Seveso (1976), the explosion of the trail Union Carbide in Bhopal (December 1984), the explosion of gas in Mexico (November, 1984), the fire of Sandoz in Bale in November 1986... On the tragedy of Bhopal, see Texas International Law Journal (1985), vol. 20, pp. 267-339; or a recent analysis in New England Law Review 42 (2008), pp. 671-864; the BBC coverage of this tragedy in http://news.bbc.co.uk/2/hi/programmes/bhopal/ and further information on the eight convictions upholded by the Indian courts in 2010 at http://news.bbc.co.uk/2/hi/8725140.stm. 25 See the illustrative US President Barack Obama TV address broadcasted in June 2010 qualifying it as the worst environmental disaster in US history (http://www.bbc.co.uk/news/ 10325388). 26 See the Report of the Technical Committee on interrelationships between technological and natural hazards, at the World Conference on Natural Disaster Reduction, Yokohama, 23 to 27 May 1994 (Doc. A/CONF.172/6, and Add. 1-8). The situation lived in Japan (March 2011) after the earthquake, the tsunami and the nuclear crisis in Fukushima have been a recent example (see http://www.elpais.com/articulo/internacional/Japon/sigue/luchando/evitar/catastrofe/nuclear/elpe puint/20110313elpepuint_2/Tes). 27 This field is a very extensive one. Some examples may be illustrative: in the case of the Amoco Cadiz, concerning the reparation accorded by the American judge, A. Ch. Kiss said (in French in the original text): there has been a lost occasion to find a solution to the difficult problem of the evaluation of environmental damage, that is to say, the damages caused to the environment as such... (in Le droit de lenvironnement, Paris, Pedone, 1989, p. 108). On the same case, there is an extensive bibliography, see as examples: A. Kiss, Laffaire de lAmoco Cadiz: responsabilit pour une catastrophe cologique, in JDI 112 (1985), pp. 575-601; L. Lucchini, Le procs de
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mission of the United Nations to study the topic identified as protection of persons in the event of disasters, an item added to its agenda in 2007.28 These necessary activities related to energy needs and others aforementioned have a down side, and quite a problematic one too: the devastation wrought by natural disasters. The drama behind most of these unpredictable catastrophes is that the binomial catastrophe/poverty is absolutely disastrous.29 On this particular point, the rising tide of disasters, which have dramatically increased in number in previous decades, may adopt new forms where the problematic situation affects the movement of people, but poses no direct threat to their lives (e.g.: Icelandic volcanic ashes and the disruption and shutdown of the European aerial space in April 2010) and should be followed by the adoption of imaginative solutions in record time.30
b. An Insecure Environment: cause of migrations and wars? The question mark symbolizes an acute dilemma about environmental security: is the existence of an insecure environment the cause of relevant migratory movements and, often, the cause of wars? Or conversely, do the migrations produce a
lAmoco Cadiz: present et voies du future, in AFDI 31 (1986), pp. 762-782; or A. de Raulin, Lpope judiciaire de lAmoco Cadiz, JDI 120 (1993), pp. 41-96. The Exxon Valdez case is another classical illustrative example (see the last judicial step concerning punitive damages in the decision of the US Supreme Court of 25 June 2008 at http://laws.findlaw.com/us/000/07-219.html), together with the Prestige (J. Juste Ruiz and V. Bou Franch, After the Prestige Oil Spill: Measures Taken by Spain in an Evolving Legal Framework, in SYIL (2004), vol. X, pp. 1-37; J. Juste Ruiz, Accidentes de buques petroleros y reparacin de daos ambientales en Derecho Internacional: del Erika al Prestige, in J. Pueyo losa & J. J. Urbina (cords.), La cooperacin en la ordenacin de los mares y ocanos, Madrid, Iustel, 2009, pp. 41-87. 28 E. Valencia-Ospina was appointed Special Rapporteur in 2007. Several reports have already been submitted to the ILC (see http://www.un.org/law/ilc/), but efforts are only at an initial stage of what will be a long-term project. 29 According to 1994 UNDP, Poor people are much more exposed to disasters than are rich ones. It is they who occupy the steep hillsides vulnerable to landslides. It is they who occupy the fragile delta islands that lie in the path of cyclones. And it is they who live in the crowded and poorly built slam buildings shaken to the ground by buildings shaken to the ground by earthquakes (p. 29). It seems to be a premonition of the catastrophes of Ban, Bali, Haiti, Mexico, etc. occurred over last past years, and in Brazil in 2011. There is a contrast between these situations and the solutions adopted after the floods in Australia in January 2011. 30 A complete dossier of this question: http://ec.europa.eu/transport/ash_cloud_crisis_en.htm.
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negative impact on the environment and, likewise, are wars31 one of the most problematic situations in dealing with the preservation of the environment? The debate over these questions remains open.32 Many voices assure that the environment, per se, is not the source of insecurity, but the concept of environmental pressure must be taken into account to understand this complex reality. Just a few years ago, Kiss and Shelton, two of the leading experts in the domain of Environmental International Law made a prediction:
An additional concern is the problem of environmental refugees, many fleeing water scarcity and soil that is no longer fertile. Their numbers are increasing to the point where they may outnumber refugees displaced by wars and persecution. The number of refugees may double by the year 2010, if soil and water degradation continues at current rates. If predictions of rising sea levels due to global climate change are accurate, a staggering number of refugees from low-lying areas could join them.33
The relationship between realities such as environment and development has increasingly become one of the most relevant aspects to be taken into account on attaining a secure context to live in. The earthquake in Haiti and the floods in Pakistan are just a couple of the most recent examples of the profile of these kinds of catastrophes and the risks to the most deprived population groups. In such cases, internal displacements and the gradual increase of degradation and poverty, together with a State lacking solid structures, account for foreign aid and the help coming from NGOs, International Organizations and Conferences of donors not arriving neither on time nor to the intended destination: international law and organizations are unable to function without minimum internal structures.34 The so
31 In the words of the UN Coordinator on this field in the 70s decade: the most destructive catastrophe of human origin, that is to say, the war..., in Les principes directeurs pour la prvention des catastrophes, Geneva, United Nations, 1977. 32 See M. A. Levy, Is the Environment a National Security Issue?, in International Security 20 (1995), pp. 35-62; F. Izquierdo, Medio ambiente, seguridad y conflictos violentos internacionales: un debate estril (y un artculo sin razn), in Ecologa Poltica 23 (2002), pp. 75-83. 33 Kiss y Shelton, op. cit., pp. 267-268. 34 The type of internal refugees arising from these situations differs from the classical category; in general, the so called environmental refugees have been studied as a separate group: see J. B. Cooper, Environmental Refugees: Meeting the Requirements of the Refugee Definition, in New York University Environmental Law Journal 6 (1998), pp. 480-529; S. B. Masters, Environmentally Induced Migration: Beyond a Culture of Reaction, in Georgetown Immigration Law Journal 14 (2000), pp. 855-879; D. Keane, The Environmental Causes and Consequences of Migration: a Search for the Meaning of Environmental Refugees, in Georgetown International Environmental Law Review 16 (2004), pp. 209-223; B. Havard, Seeking Protection: Recognition of En-
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called catastrophic countries, such as Bangladesh,35 Haiti or Pakistan, are good examples of these situations. Decades-long civil war situations deeply entrenched in countries lacking wellestablished governmental traditions (Somalia, Liberia, Rwanda, Central African Republic)36 may conceivably be a breeding ground for insecurity: traffic in persons, drugs, organized crime, piracy, etc. All these aspects are profusely studied in different chapters of this collective book. Viewpoints are different when it comes to taking a stand on this issue. Today, the idea that renewable resource scarcities are more likely to cause conflict and violence within countries than between countries37 is backed by a growing number of supporters. However, there are examples where exceptions prove otherwise, i.e., situations involving shared water resources (the Middle East), fisheries (the diplomatic crisis between Spain and Canada over the Grand Banks fisheries in 1994), the energy crisis38 or both fisheries and disputed boundaries (the diplomatic crisis between the Peoples Republic of China and Japan in September 2010).39 Diplomacy efforts are playing an increasingly relevant role in shifting or making States desist from current positions. Just as we will see, International Law and judicial efforts seek to effect change at the core of this particular issue.
vironmentally Displaced Persons under International Human Rights Law, in Villanova Environmental Law Journal 18 (2007), pp. 65-82. 35 The April 1991 cyclone death to all stands at 124,000, and in the aftermath of the disaster, GDP dropped by over 10%. Stop Disasters. La revue de lIDNDR (International Decade for Natural Disaster Reduction) 23 (winter 1995), p. 23. 36 J. C. Rufin, Les crises de lEtat dans le Tiers-Monde, in LEtat souverain laube du XXIme sicle, colloque SFDI, Nancy/Paris, Pedone, 1994, pp. 61-71. 37 See G. D. Dabelko & P. J. Simmons, Environment and Security..., op. cit. 38 EU energy dependence and the instability of surrounding strategic territories (former Soviet Union Republics, Caucasus, Black Sea) must be taken into account; see J. M. Pelez Marn, Desarrollo econmico, seguridad internacional y conservacin del medio ambiente, in Revista del Derecho Industrial 14 (1992), pp. 441-450; M. T. Klare, Guerras por los recursos: el futuro escenario del conflicto global, Barcelona, Urano, 2003; S. de la Torre, Iniciativas conjuntas en el Mar Negro y el Mediterrneo, Poltica Exterior (July/August 2010), vol. XXIV pp. 32-39. 39 Information on this question can be found at: http://www.elpais.com/articulo/internacional/ Conflicto/China/Japon/arresto/marinero/elpepuint/20100920elpepiint_8/Tes.
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2. INTERNATIONAL ENVIRONMENTAL LAW FOR THE 21ST CENTURY: OLD PROBLEMS, IMAGINATIVE SOLUTIONS? a) International law and environmental security
(i) In a broad-ranging context

Environmental problems are not new, but we may observe degrees of ongoing evolution. First of all, the legislative sector is changing, and initial texts regulating environmental questions (declarations of intentions, principles, guidelines, etc.) are growingly accompanied by a complex structure of multilateral conventions (most of them adopted in the last decades of the 20th/beginning of the 21st centuries).40 The evolution from declaratory texts to international conventions has important repercussions on this concern due to environmental protection and, previously, due to preventive actions. Were we to determine a singular differentiating factor between declarations and international environmental conventions, we would conclude that the second are usually very specific texts. This specificity has a direct impact (1) on the particular field regulated by them, and (2) on the context where the convention is applied, sometimes regional, sometimes otherwise. Based on the Goa Guidelines of Intergenerational Equity,41 some innovative ideas have developed with direct implications in the international sphere, though purely theoretical in their early stages. After that, the 1992 Ro Declaration on Environment and Development (Principle 15) defined the so-called precautionary principle, which has currently become one of the basic ideas behind
40 A general view of this topic in E. M. Garca Rico, Proteccin Internacional del Medio Ambiente, in A. J. Rodrguez Carrin, Lecciones de Derecho Internacional Pblico, Madrid, Tecnos, 2006, 6th ed., pp. 479-480, on p. 479. The definition of international environmental law provided is as follows: A sector of International Law devoted to environmental protection, as a result of the interaction between the human beings and the global ecosystem. This protection is established by a group of rules in order to solve environmental problems of the international society (a society politically divided but ecologically united) (original in Spanish). 41 Adopted on 15 February 1988, after prolonged discussions (reproduced at 27 ILM 1108 (1988); some of the relevant ideas thereby proposed, such as the principle of intergenerational equity requires conserving the diversity and the quality of biological resources, or renewable resources such as forests, water and soils which form an integrated system, as well as of our knowledge of natural and cultural systems. The principle requires that we avoid actions with harmful and irreversible consequences for our natural and cultural heritage... without unduly shifting the costs to coming regenerations.
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environmental law.42 This was followed by many international conferences and by the core UN Millennium Development Goals.43 Poverty and hunger eradication, and environmental sustainability (together with the unlimited number of ramifications of each one of these objectives) are two of the goals directly related to environmental and security questions. The role of think-tanks and academic groups addressing these same problems44 should also be highlighted. Yet, a parallel movement gains strength in the international context. Alongside declarations, the fact that governments have become aware of the need to protect the environment has broadened the so-called Environmental International Law body of knowledge, particularly in the last decades of the 20th century. This movement succeeds in sustaining its early momentum using the key instrument of International Law: multilateral conventions.45 It proves impossible to report in full detail all aspects concerning environmental security issues recently addressed in different international treaties. To name but a few: (i) Water: the Protocol on Water and Health under the 1992 Helsinki Convention, signed in London on 17th June 1999 is a relevant instrument.46 In a general context, the UN Convention to Combat Desertification, adopted in Paris
In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainly shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.. 43 Adopted in 2000 and trying to accomplish these objectives in 2015, these goals have been recently debated at the General Assembly meeting on 20-22 September 2010 (see http://www.un.org/ millenniumgoals/). 44 See http://www.envirosecurity.org/about/publications.php, containing recent comprehensive reports and studies over questions relating to environmental security. 45 It is true that International Organizations (both universal and regional) devote a great deal of effort day in, day out, to protect the environment. Sometimes, these efforts are materialized in international conventions but there are also other instruments, for instance, second in rank, the adoption of different kind of resolutions (compulsory or not) should also be taken into account. Likewise, the number of studies and reports drafted by the UN and their agencies, and other specialized organizations is increasing in view of the impact of the relationship between environment and security: for recent examples, see Council of Human Rights, Doc. A/HRC/10/61, 15 January 2009 on the relationship of human rights and climate change; UNDP, World Report 2007/2008, Fighting Climate Change: Human Solidarity in a Divided World, 2007; World Bank Report 2010: Development and Climate Change, November 2009; the Report of the WTO, Trade and Climate Change, 2009, which comments on the need to enhance multilateral cooperation in order to obtain results. 46 BOE 284, 25 November 2009. See the footnote on this particular question in the paragraph concerning industrial accidents.
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on 17th June 199447 is also relevant. The fight over natural resources, essentially water-related disputes, accounts for one of the fundamental aspects of the West Bank conflict.48 (ii) Nuclear safety: in this area, it is worth mentioning the Vienna Convention on Nuclear Safety of 20 September 1994,49 the Partial Test Ban Treaty and the most recent one of the three: the Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty, adopted in 1996 but not yet in force.50 (iii) Industrial Accidents: the Convention on Transboundary effects of Industrial Accidents, adopted in Helsinki on 17 March 1992, and which entered into force on 19 April 2000.51 Article 3, paragraph 1, reads:
47 See A. Iles, The Desertification Convention: a Deeper Focus on Social Aspects of Environmental Degradation?, in Harvard International Law Journal (1995), pp. 207-219. All the information concerning the Convention can be found in this site http://www.unccd.int/convention/menu.php; the Spanish official publication in BOE 36, 11.02.1997. 48 See the chapter by A. J. Iglesias Velasco in El cambio climtico en el Derecho Internacional..., ed. cit., particularly pp. 341-346; J. W. Dellapenna, Water in the Jordan Valley: the Potential and Limits of Law, in Palestine Yearbook of International Law 5 (1989), pp. 15-47; M. Murakami, Managing Water for Peace in the Middle East: Alternative Strategies, Tokyo, United Nations University Press, 1995; E. Benvenisti, Collective Action in the Utilization of Shared Freshwater: the Challenges of International Water Resources Law, AJIL 90 (1996), pp. 384-415; H. Elver, Palestinian/Israeli Water Conflict and Implementation on International Water Law Principles,in Hastings International and Comparative Law Review 28 (2005), pp. 421-447; T. Fajardo del Castillo, El agua de Palestina bajo el rgimen de ocupacin de Israel, in C. Gutirrez Espada et. al. (cords.), El agua como factor de cooperacin y de conflicto en las relaciones internacionales contemporneas, Murcia, 2009, pp. 355-363; in the same collective book C. Echeverra Jess, El agua como factor de conflicto, in ibd., pp. 337-351. 49 On this question, P. Strohl, La Convention de lAIEA sur la sret nuclaire, in AFDI (1994), pp. 68-94 ; P. Reyners, La Convention de 1994 sur la sret nuclaire, in RGDIP (1995), pp. 605-621. BOE 30.09.96 and 21.04.97. 50 See http://www.ctbto.org/fileadmin/content/treaty/treaty_text.pdf and the information provided at the UN site in http://www.un.org/disarmament/WMD/Nuclear/index.shtml.See par. 85 of the Final Document adopted at the 2010 Review Conference of the Parties to the Treaty of the Non-Proliferation of Nuclear Weapons (NPT/CONF.2010/50) (vol. I), p. 13. 51 See http://www.unece.org/env/teia/ and the Spanish official publication in BOE 61, 11 March 2000. The Protocol on Civil Liability for Damage and Compensation for Damage Caused by Transboundary Effects of Industrial Accidents on Transboundary Waters was adopted in Kiev, on 21 May 2003, as a joint instrument to the aforementioned Convention and to the Convention on the Protection and Use of Transboundary Watercourses and International Lakes, adopted in Helsinki on 17 March 1992 (31 ILM [1992], pp. 1312-1329 English version and the Spanish one in BOE 81, 4 April 2000). An analysis of the Helsinki Convention in M. I. Torres Cazorla, Otra vuelta de tuerca del Derecho Internacional para regular los cursos de agua internacionales: el Convenio de Helsinki de 17 de marzo de 1992, in ADI (2000), vol. XVI pp. 225-261. A current vision
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The Parties shall, taking into account efforts already made at national and international levels, take appropriate measures and cooperate within the framework of this Convention, to protect human beings and the environment against industrial accidents by preventing such accidents as far as possible, by reducing their frequency and severity and by mitigating their effects. To this end, preventive, preparedness and response measures, including restoration measures, shall be applied.
These ideas or noble intentions ought to be followed by technical cooperation plans, to prevent or, otherwise, to eliminate the ill effects on the environment.52 Thus the steadily increasing number of sanctioning instruments on a regional level aimed at States which do not execute international obligations concerning water protection.53 (iv) Climate change: albeit not an isolated phenomenon, there are many international instruments54 designed to prevent, reduce and counter the intricate consequences brought about, or that potentially follow, climate change. Among these instruments, the UN Framework Convention on Climate Change (New York, 9th May 1992, particularly art. 2)55 was an important starting point. It was followed by the adoption of the Kyoto Protocol by the Conference of State Parties (1-10
of international rivers and environmental questions, in B. Aurescu & A. Pellet, Actualit du droit des fleuves internationaux, Paris, Pedone, 2010. 52 The list of international instruments containing provisions over this question is almost unlimited: see, art. 16 of the Helsinki Convention of 17 March 1992; on the Mediterranean Sea, the Barcelona Protocol (1976, as amended on 1995), and protocols concerning cooperation in combating pollution of the Mediterranean sea. All the information on these conventions and protocols, on this website: http://www.mma.es/portal/secciones/aguas_marinas_litoral/prot_medio_marino/ conv_internacionales/convenio_bcn.htm. On the Spanish doctrine, see V. Bou Franch, & M. Badenes Casino, La proteccin internacional de zonas y especies en la regin mediterrnea, in ADI (1997), vol. XIII pp. 33-129. 53 See M. I. Torres Cazorla, La calidad de las aguas de bao en la Unin Europea: regulacin minuciosa frente a incumplimientos estatales flagrantes, in El agua como factor de cooperacin y de conflicto..., ed. cit., pp. 291-299. 54 Likewise, the works of international and internal organizations have been recently developed to the extreme; merely as examples, see the documents Cambio climtico y su repercusin en la economa, la seguridad y la defensa, Ministerio de Defensa, February 2009 (http://www.ceseden.es/centro_documentacion/documentos/26.pdf); Fuerzas Armadas y Medio Ambiente, October 2007 (http://www.ceseden.es/centro_documentacion/documentos/13.pdf). At the international level, the studies of the Intergovernmental Panel on Climate Change account as one of the relevant sources: (http://www.ipcc.ch/publications_and_data/publications_and_data_technical_ papers.htm). 55 UNTS, vol. 1771 and BOE 27, 1.02.94. An analysis of the Convention in A. Kiss & D. Shelton, Guide to International..., ed. cit., pp. 170-176.
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December 1997),56 and subsequently by the Copenhagen Conference (7-18 December 2009)57 and the Tianjin Conference (4-9 October 2010),58 preceded by a great number of preparatory summits (the last in Bali, 2007, and Poznan, 2008) before Cancn (Mxico).59 The limits (both time and geographical, of the Kyoto Protocol) must be radically transformed from a realistic perspective: the future instruments must be universal and compulsory to enable adoption of the necessary measures to accomplish the challenges post year 2012. Unfortunately, the Copenhagen outcome has provided significant evidence of the existing lack of synchrony between the time of law and the mass-media relevance60 of the issue. It is evident that the 21st century has promoted a global awareness of the phenomenon: the UN General Assembly resolution (A/RES/63/32, of 26 November 2008) on the Protection of world climate for present and future generations is a good example. A resolution with a more specific content (Climate change and its possible security implications) was adopted on 3 June 2009 (A/RES/63/281), a year later. In April 2007, the UN Security Council debated the subject of Energy, security and climate61 for the first time: the international organisation responsible in order to maintain peace and security, following the UN Charter, has openly established a direct relationship between environment and security. These are the reasons that make the first decade of the 21st century a historical moment. Never
The Protocol was adopted the 11 December 1997 and has entered into force on 16th February 2005 (UNTS, vol. 2303, and BOE 33, 8.02.05). 57 Conference site: http://en.cop15.dk/. The Conference created a sense of great expectancy in the media, which ended up being inversely proportionate to the little results obtained. See A. Panossian and Ch. Colette, A propos de la 15e Confrence des Nations Unies sur les changements climatiques et de laccord de Copenhague, in RGDIP (2009), vol. 114, pp. 129-146; E. M. Garca Rico, El cambio climtico: una nueva amenaza a la seguridad?, in M. Requena (ed.), Luces y Sombras de la Seguridad Internacional en los albores del siglo XXI, Instituto Universitario General Gutirrez Mellado (UNED), 2010, T. III, pp. 315-338. 58 See http://unfccc.int/2860.php. These are the preparatory sessions of the summit of Cancun (Mexico), from 29 November to 10 December 2010. 59 Although exiguous, the results of Cancun a consensual approach are more relevant than those obtained in Copenhagen (see the official documents at http://www.cc2010.mx/en/about/ documents-of-conference/index.htm). 60 See A. Panossian and Ch. Colette, loc. cit., p. 134. 61 See further the information at: http://www.un.org/News/Press/docs/2007/sc9000.doc.htm. On this topic, the doctrine has questioned the responsibility of the Security Council; see Th. Garca, Dbat sur le changement climatique: le Conseil de Scurit de lONU est-il le lieu appropri?, in RGDIP 111 (2007), pp. 693-696; and E. M. Garca Rico, El cambio climtico..., ed. cit., pp. 323-333.
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theless, although international organizations may develop and introduce the necessary measures to combat climate change, this task cannot be accomplished single-handedly: it is time States assume their responsibility. (v) Biodiversity protection: since 1992, after the Rio de Janeiro Conference, the scope of risks and situations related to environmental and security issues has broadened: advances in biotechnology have transformed the market rules. Security and the environment come together hand in hand with sanitary conditions and genetic modifications: the debate on the use of biotechnology for agricultural purposes and its health risks is one of the most heated debates today.62
(ii) In a specific context: the relationship between ius in bello and environment
The portrayal of the field of environmental security would not be complete without other relevant aspects: humanitarian law, and the protection and preventive ideas that have appeared since the formation of this branch of International Law. Articles 35.3, 51 and 54-56 of Additional Protocol I to the Geneva Conventions of 12 August 1949 relating to the Protection of Victims of International Arms Conflicts (8 June 1977)63 are good examples, and so is the ENMOD64 Convention (1977). Spanish doctrine has devoted great efforts to the analysis of new con
62 This debate is just in its initial stages; this new awareness of the problems has been explained in the Cartagena Protocol on Biosafety to the Convention on Biological Diversity adopted on 29th January 2000 (http://bch.cbd.int/protocol/ and BOE 181, 30.07.03). On the need to regulate these questions, see L. Escajedo San Epifanio, Vers un cadre regulateur de la securit de lapplication de la biotechnologie: le chemin parcouru, in RGDIP 114 (2010), pp. 5-34; and Biotechnologie, Sant et Environnement dans lUnion Europenne: aspects politiques et juridiques, in RMCUE 517 (April 2008), pp. 255-266. Other aspects of this question, in L. E. Martn Otero, Biotecnologa en defensa biolgica y toxicolgica ambiental: Biodeteccin de sustancias de alto riesgo. Biodescontaminantes. Biodegradacin (TNT y suelos contaminados). Deteccin de agresivos biolgicos y profilaxis, in P. Gil Loyzaga (ed.), Debates sobre la salud ante el siglo XXI, Madrid, Fundacin General U.C.M., 2001, pp. 278-281. 63 On the Spanish doctrine, see R. Domnguez Mats, La proteccin del medio ambiente en el derecho internacional humanitario, Valencia, Tirant lo Blanch, 2005, in particular pp. 85-153; Les aspects internationaux des catastrophes..., ed. cit., pp. 42-43; A. J. Iglesias Velasco, La seguridad internacional y la proteccin del medio ambiente: el caso del cambio climtico, en A. Remiro Brotns and R. M. Fernndez Egea (eds.), El cambio climtico en el derecho internacional y comunitario, Bilbao, Fundacin BBVA, 2009, pp. 336-337. 64 Convention on the Prohibition of Military or Any other Hostile Use of Environmental Modification Techniques (see http://www.un-documents.net/enmod.htm, and UNTS, vol. 1108, 151). See R. Domnguez Mats, op. cit., pp. 59-85.
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flicts and the relationship between the environment and humanitarian law.65 These are the classical instruments; but other recent steps have been taken towards the prohibition of certain kinds of weapons: antipersonnel mines66 and cluster munitions67 are the most relevant examples. Recent wars are a breeding ground for the tryout of new formulae, such as the deliberate use of the environment (or rather, the degradation of it) as a method of warfare; the Iraq War in the nineties serves as a perfect example.68
65 See A. A. Herrero de la Fuente, Medio ambiente y conflictos armados, en C. Ramn Chornet (coord.), El derecho internacional humanitario ante los nuevos conflictos armados, Valencia, Tirant lo Blanch, 2002, pp. 133-158; and E. M. Garca Rico, Los conflictos armados del siglo XXI: nuevos conflictos, viejas normas?, in J. Martn y Prez de Nanclares (coord.), Estados y Organizaciones Internacionales ante las nuevas crisis globales, Madrid, Iustel, 2010, pp. 511-522; by the same author, Problemas y desafos que los conflictos asimtricos plantean en el contexto del ius in bello, in F. Amrigo Cuervo-Arango & J. de Pearanda Algar (comps.), Dos dcadas de Posguerra Fra, Madrid, IUGM, 2009, pp. 405-427. 66 See the Convention on the Prohibition of the Use, Stockpiling, Production and Transfer of Anti-Personnel Mines and on their Destruction of 18 September 1997 (Ottawa Treaty) in BOE 62, 3.03.99, with particular references to the protection of the environment on destroying them. The precedents of this convention and all the aspects surrounding it, in R. Domnguez Mats, La proteccin del medio ambiente..., ed. cit., pp. 206-218; M. Dez de Velasco Vallejo, En torno a las minas antipersonales y sus vctimas, en Soberana del Estado y Derecho Internacional: Homenaje al profesor J. A. Carrillo Salcedo, Crdoba/Sevilla/Mlaga, T. I., 2005, pp. 495-506. 67 The Convention on Cluster Munitions was adopted in 2008 in Dublin and entered into force the 1st August 2010 (BOE 68, 19.03.10 and corr. of errors BOE 171, 15.07.10). See B. Docherty, The Time is Now: a Historical Argument for a Cluster Munitions Convention, in Harvard Human Rights Law Journal 20 (2007), pp. 53-87; M. Gonzlez Bustelo, La prohibicin de las bombas de racimo, Bilbao, Universidad de Deusto, 2009. 68 The dramatic images of how oil spills affect wildlife and the images of burnt-out oil rigs and infrastructure wreckage cannot be forgotten. See P. Sands, et al., The Gulf War: Environment as a Weapon, in American Society of International Law Proceedings 85 (1991), pp. 214-229; S. M. Bernard, Environmental Warfare: Iraqs Use of Oil Weapons during the Gulf Conflict, in New York International Law Review 6 (1993), pp. 106-114; L. Edgerton, Eco-terrorists Acts during the Persian Gulf War: In International Law Sufficient to Hold Iraq Liable?, in Georgia Journal of International and Comparative Law 22 (1992), pp. 151-174; M. A. Ross, Environmental Warfare and the Persian Gulf War: Possible Remedies to Combat International Destruction of the Environment, in Dickinson Journal of International Law 10 (1992), pp. 515-539.
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b) The judicial function and environmental security: the role of international tribunals Until very recently, international tribunals have not devoted much interest to environmental matters. Increased specialization69 and incidental questions concerning environment, or relating to the direct connection between human rights and quality of life, via the improvement of existing conditions,70 account as some of the reasons that have prompted judicial decision-making on environmental/security issues. The International Court of Justice has described this relationship in a number of cases related to environmental questions; the Advisory Opinion on the Legality of the threat or use of Nuclear Weapons (8 July 1996),71 followed by the Gabikovo-Nagymaros case (Hungary v. Slovakia)72 and the case be
69 In 1993, the ICJ created a Chamber for Environmental Matters, pursuant to Article 26, paragraph 1, of the Statute, which was periodically reconstituted until 2006. In the Chambers 13 years of existence, however, no State ever requested that a case be dealt with by it. The Court consequently decided in 2006 not to hold elections for a Bench for the said Chamber. See this information at http://www.icj-cij.org/court/index.php?p1=1&p2=4. 70 A good example is given by the European Court of Human Rights: environmental protection is not included in the European Convention neither in the Additional Protocols to the Convention. Notwithstanding this fact, there are many decisions where the need to reconcile environment with adequate living conditions have gave rise to revolutionary decisions; see J. A. Carrillo Salcedo, El Convenio Europeo de Derechos Humanos, Madrid, Tecnos, 2003, pp. 106-108; D. Garca San Jos, Environmental Protection and the European Convention on Human Rights, Council of Europe, 2005; C. Morte, El derecho a un medio ambiente sano en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, in A. Embid Irujo (dir.), El derecho a un medio ambiente adecuado, Madrid, Iustel, 2008, pp. 351-368. 71 The Court considered that [t]he environment is under daily threat and that the use of nuclear weapons could constitute a catastrophe for the environment. The Court also recognizes that the environment is not an abstraction but represents the living space, the quality of life and the very health of human beings, including generations unborn (I.C.J. Reports 1996, par. 29, p. 241, and pars. 30 and 33 in fine, pp. 242-243). See E. M. Garca Rico, El uso de las armas nucleares y el Derecho Internacional, Madrid, Tecnos, 1999, pp. 29-30. 72 In this case, the Court, after recalling that [t]his need to reconcile economic development with protection of the environment is aptly expressed in the concept of sustainable development, added that [i]t is for the Parties themselves to find an agreed solution that takes account of the objectives of the Treaty (Gabkovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia), Judgment, I.C.J. Reports 1997, p. 78, paras. 140-141). On this case, see A. J. Rodrigo Hernndez, La aportacin del asunto Gabikovo-Nagymaros al derecho internacional del medio ambiente, in ADI 14 (1998), pp. 769-807; J. G. Lammers, The Gabikovo-Nagymaros Case Seen in Particular from the Perspective of the Law of International Watercourses and the Protection of the Environment, in Lei-
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tween Argentina and Uruguay concerning Pulp Mills on the River Uruguay73 are clear examples. The Pulp Mills case includes some references to the former cases of the Court related to the protection of the environment:
... the Court recalls that: [] The existence of the general obligation of States to ensure that activities within their jurisdiction and control respect the environment of other States or of areas beyond national control is now part of the corpus of international law relating to the environment (Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1996 (I), pp. 241-242, para. 29).74 194. The Court moreover had occasion to stress, in the Gabkovo-Nagymaros Project case, that the Parties together should look afresh at the effects on the environment of the operation of the Gabkovo power plant (Gabkovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia), Judgment, I.C.J. Reports 1997, p. 78, para. 140).75
Unfortunately, this decision has been controversial, not so much for the relevance of the problem itself, but for the expectations that the international community has on the final judgment, in order to move forward in the field of environmental matters.76 In some other cases, advances concerning the precautionary principle have been determined before the ICJ in the second
den Journal of International Law 11 (1998), pp. 287-320; S. Maljean-Dubois, Larrt rendu par la Cour internationale de justice le 25 septembre 1997 en laffaire relative au projet GabikovoNagymaros (Hongrie/Slovaquie), in AFDI 43 (1998), pp. 286-332. 73 See the Order of 13 July 2006, on Provisional Measures, which repeats the same relationship between environment and development with the following words: The Court has observed in this respect, in its Order of 13 July 2006, that such use should allow for sustainable development which takes account of the need to safeguard the continued conservation of the river environment and the rights of economic development of the riparian States (Pulp Mills on the River Uruguay [Argentina v. Uruguay], Provisional Measures, Order of 13 July 2006, I.C.J. Reports 2006, p. 133, para. 80). The same idea was expressed in the judgment of 20 April 2010, par. 75 (http://www.icjcij.org/docket/files/135/15877.pdf). 74 See para. 193 of the Judgment of 20 April 2010. 75 Ibd., para. 194. 76 See the dissenting opinion of judge ad hoc Vinuesa, where he says that the will validate an in limbo situation, allowing each of the Parties to unilaterally exploit a shared natural resource as if it were its own exclusive resource while a dispute over this utilization is pending before the International Court of Justice (http://www.icj-cij.org/docket/files/135/15893.pdf).
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Nuclear Tests case77 and, previously, in the first Nuclear Tests case.78 They reveal the importance of the awakening of conscience as to the need to resort to precaution beyond prevention.79 But the Court, in this recent occasion (in 2010) did not follow these previous decisions: it represents a step backwards, as Canado Trindade pointed out.80 There have been other occasions where the ICJ has had the opportunity to give a pronouncement over questions related to the environment; some were indirectly related,81 but, in others, the Court could not address them.82 At the mo
77 In this case, such as judge Canado Trindade has pointed out in the Pulp Mills case (see http://www.icj-cij.org/docket/files/135/15885.pdf, para. 63), on referring to the aforementioned case on Nuclear tests (New Zealand v. France), the Court was faced with New Zealands contention that, under conventional and customary international law, there was an obligation to conduct an environmental impact assessment before carrying out nuclear tests, and an obligation to provide prior evidence that planned nuclear tests and, using the words of the Court, will not result in the introduction of such material to [the] environment, in accordance with the precautionary principle very widely accepted in contemporary international law (ICJ Reports 1995, p. 290, para. 35). 78 In 1973, New Zealands pleadings reflect a very advanced position on this subject, by saying, in a language that seemed ahead of its time, that the intensification of nuclear weapons testing in the fifties presented the dangers of radio-active fall-out to the health of present and future generations and that the continuation of such situation raised ultimately to the very survival of mankind (see ICJ Nuclear Tests case [New Zealand v. France], Pleadings, Oral Arguments, Documents, vol. II, 1973, p. 103). 79 See the opinion of Canado Trindade in the Pulp Mills case (http://www.icjcij.org/docket/files/135/15885.pdf, para. 65). 80 See ibd., para. 113: Only the ICJ did not acknowledge, nor affirmed, the existence of those principles, nor elaborated on them, thus missing a unique occasion for their consolidation in the present domain of contemporary International Law. The fact that the Courts Judgment silenced on them does not mean that those principles, of prevention and of precaution, do not exist. They do exist and apply, and are, in my view, of the utmost important, as part of the jus necessarium. We can hardly speak of International Environmental Law nowadays without those general principles. The Court had a unique occasion, in the circumstances of the case of the Pulp Mills, to assert the applicability of the preventive as well as the precautionary principles; it unfortunately preferred not to do so, for reasons which go beyond, and escape, my comprehension. See also para. 119: In the same year of the 1997 UNESCO Declaration, in the Gabckovo-Nagymaros Project case (Judgment of 25 September 1997), the ICJ acknowledged the incidence of the time (long-term temporal) dimension, in referring to present and future generations (the long-term perspective), and to the concept of sustainable development (para. 77); yet, the Court preferred not to dwell further upon it. After over a decade, it seemed to me that the occasion had come to do so, in the framework of the present case of the Pulp Mills. It was indeed high time for that, but, to my disappointment, the Courts present Judgment preferred to guard silence on this particular issue. 81 For example, see the Kasikili-Sedudu case (Botswana/Namibia), ICJ Reports 1999, p. 1045. 82 In the Fisheries Jurisdiction case (Spain/Canada), the Court declared that there was no competence due to Canadas declarations of acceptance of its jurisdiction (where the conservation and
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ment, there are at least two recent cases submitted to the ICJ concerning environmental questions: the Aerial Herbicide Spraying case (Ecuador/Colombia) in 2008, and the case of Whaling in the Antarctic (Australia/Japan) in 2010. In view of the above, it seems that there are attempts to successfully place environmental concerns at the core of the international judicial sphere;83 or, at least, reclaim their righteous place in such circles. The role of the courts is relevant, following the reasoning of M. Fitzmaurice, for its contribution to the development and crystallisation of the body of norms of international environmental law and their integration within the body of general international law.84 In most cases, the States agree on the need to protect environment, but they disagree about the direct consequences of such protection on the development of some projects, for fear of the economic repercussions following their compulsory implementation.85 The 21st century must dedicate more efforts to the prevention and enforcement of environmental rules, conventional or not. There are yet further scenarios, such as the Arctic question, where all strategic routes of navigation, energy resource exploitation and climate change consequences are at stake.86
management of maritime resources was a question excluded from ICJ jurisdiction). Spains arguments were based on the prohibition of the use of force, exercised by Canada against the Spanish ship Estai. Unfortunately, the Court missed out in the opportunity. See the judgment of December 1998, in ICJ Reports 1998. 83 The work of the International Tribunal for the Law of the Sea must be mentioned here, even though its mission is more specific; see http://www.itlos.org. 84 See M. Fitzmaurice, The International Court of Justice and Environmental Disputes, in D. French, M. Saul & N. D. White (eds.), International Law and Dispute Settlement. New Problems and Techniques, Oxford, Hart Publishing, 2010, pp. 17-56, on p. 55. 85 The aforementioned Gabkovo-Nagymaros Project case (Hungary/Slovakia) is a good example over this situation; the ICJ recognized that both parties agree on the need to take environmental concerns seriously and to take the required precautionary measures, but they fundamentally disagree on the consequences this has for the joint Project (I.C.J. Reports 1997, p. 68, para. 113). 86 See J. Alcaide Fernndez & C. Cinelli, La cuestin rtica y el Derecho Internacional, in REDI (2009), vol. LXI, pp. 381-409. The signature of a maritime border agreement between Norway and Russia in September 2010 opens the door to a new horizon over the Arctic exploitation (El Pas, 16 September 2010).
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3. LESSONS TO BE LEARNED: ENVIRONMENTAL SECURITY

AS AN OPEN QUESTION
The prime objective of this article is very simple: attempting to identify different aspects concerning International Law where the environment and the security questions have been jointly considered in order to protect the former. The protection of the environment is increasingly perceived as a key political strategy, but Governments and citizens are not as aware of the importance as should be expected. International law is committed to making significant progress in the advance of environmental protection and in the assurance of a secure atmosphere for the population, but their efforts should be more ambitious. Though small, we have moved some steps forward, but the above paragraphs provide evidence of open questions that should be addressed (i.e., problems that will be debated in the near future, because they are not solved as yet). The debate is open: environmental and security aspects must come together as strategic and acute problems of contemporary societies; the solutions provided by the international law to date are neither sufficient nor relevant. The jungle of international conventions is so diffuse and evanescent as the number of States that have sometimes ratified them. The solutions given to specific situations by the judicial institutions are almost irrelevant, although they constitute an important step forward. At the same time, catastrophes are increasingly frequent in the 21st century. It is crucial to raise public awareness internationally to safeguard our living conditions and the rational exploitation of energy resources. These lines are only an initial view of a group of problems almost infinitely related to this open subject.
Reflexiones sobre el papel del derecho al desarrollo en la relacin entre paz, seguridad y desarrollo LAURA VICTORIA GARCA MATAMOROS
Profesora principal (Universidad del Rosario, Bogot, Colombia) y
RICARDO ABELLO GALVIS

Profesor principal (Universidad del Rosario, Bogot, Colombia)
Los problemas de paz y seguridad en el mundo de hoy merecen anlisis profundos desde diferentes perspectivas. As, el derecho, la ciencia poltica, las relaciones internacionales, la economa y la sociologa, por mencionar solo las ciencias sociales, se han ocupado del problema de las ms diversas maneras y enfoques, tratando de dilucidar las causas, las consecuencias y los posibles remedios. Con la idea de contribuir con este propsito, en el presente escrito elaboramos unas reflexiones que parten de la evidencia de que en el mundo no se podr hablar de la consolidacin de la paz y de la seguridad si las desigualdades econmicas y sociales persisten y si el respeto de los derechos humanos no es una realidad para todos. Para el desarrollo del tema nos centraremos en dos puntos muy precisos. El primero se refiere a la forma en que la Organizacin de las Naciones Unidas asumi desde su fundacin la relacin entre paz y desarrollo y cmo ha ido evolucionando en la medida en que las pretensiones y el contenido de una y otro han ido cambiando con la transformacin mundial, para concluir que a pesar de la institucionalidad y de los esfuerzos realizados por la organizacin, los propsitos perseguidos no han sido logrados, por lo menos de manera uniforme en el mundo. Por el contrario, los conflictos se acrecientan y cambian de modalidad y el
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desarrollo contina siendo un espejismo para muchos seres humanos. Ante esta realidad, en la segunda parte argumentaremos que el derecho al desarrollo desde la perspectiva del derecho internacional puede contribuir al logro de la paz, gracias a la integralidad de su contenido, a su carcter internacional en cuanto al objeto que protege y a los sujetos que involucra, a los efectos econmicos que pretende y al hecho de encontrarse sustentado en el principio de igualdad soberana de los Estados, fundamento axiolgico del derecho internacional.
I. LA PAZ Y EL DESARROLLO EN LAS NACIONES UNIDAS La Organizacin de las Naciones Unidas y las instituciones econmicas que se constituyeron como soporte de su actuar, surgen con el propsito fundamental de consolidar la paz mundial, de evitar los desequilibrios econmicos y sociales que fueron una de las causas directas que dieron origen a la Segunda Guerra Mundial y de paliar los efectos que el conflicto blico haba producido. En este escenario el progreso y el desarrollo se convirtieron en un objetivo esencial del sistema internacional. Las palabras pronunciadas por Harry Truman en el acto de posesin como presidente de los Estados Unidos en 1949 son una buena muestra de lo que se considerara como desarrollo en medio de la estructura institucional y jurdica creada en la posguerra: debemos lanzar un nuevo programa que sea audaz y que lleve las ventajas de nuestros avances cientficos y de nuestro progreso industrial al servicio del mejoramiento y el crecimiento de las regiones subdesarrolladas... su pobreza constituye una desventaja tanto para ellos como para las regiones ms prsperas... El antiguo imperialismo la explotacin al servicio del aprovechamiento extranjero no tiene nada que ver con nuestras intenciones. Lo que nosotros queremos es un programa de desarrollo fundado en los conceptos de negociacin equitativa y democrtica... Una produccin ms grande es la clave de la prosperidad y la paz.1 As, Keynes propone la creacin de las instituciones que estaran encargadas de dirigir la economa internacional2 de manera que la Organizacin de Naciones Unidas interviniera de manera eficaz y directa en la economa y las finanzas inter
1 Citado por Gilbert Rist, Le dveloppement. Histoire dune croyance occidentale, Pars, Presses de Sciences Po, 1996, pp. 118-120. 2 Vase Bernardo Vela Orbegozo, El declive de los fundamentos econmicos de la paz. De la Conferencia de Bretton Woods al Consenso de Washington, Bogot, Universidad Externado de Colombia, 2005.
REFLEXIONES SOBRE EL PAPEL DEL DERECHO AL DESARROLLO...
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nacionales. Eran tres elementos los que se deban regular para poder atacar las causas econmicas de la guerra: la paridad en las tasas de cambio y cmo ajustar las monedas para lograr las paridades, cmo reconstruir las economas afectadas por la guerra y, finalmente, cmo organizar los intercambios comerciales evitando el proteccionismo exagerado.3 La idea de establecer un sistema econmico internacional comenz, entonces, por crear las Instituciones concebidas en 1944 en la Conferencia Internacional sobre asuntos monetarios, financieros y econmicos realizada en Bretton Woods, que dio origen al Banco Mundial y al Fondo Monetario Internacional,4 buscando establecer un sistema internacional en torno al eje del desarrollo, entendiendo desarrollo como crecimiento econmico de acuerdo con la teora econmica imperante en la poca, segn la cual, lo importante era lograr la acumulacin de capital, la industrializacin, el incremento de la produccin agrcola y la apertura comercial, elementos a partir de los cuales se obtendra el desarrollo social y cultural. En tal sentido, no era necesario considerar de manera expresa en los temas de desarrollo fenmenos como la pobreza, la calidad de vida o la proteccin de derechos, los cuales seran consecuencialmente obtenidos si los pases lograban adoptar polticas y normas que contribuyeran al crecimiento econmico, a la industrializacin y a la modernizacin. No obstante, los organismos econmicos fueron acompaados por la creacin de otras instituciones que se ocupaban de aspectos que en su momento eran considerados como complemento del mismo, tales como la alimentacin (FAO), la salud (OMS) y la educacin (UNESCO), entre otros. En fin, para los aspectos comerciales se trat de superar el proteccionismo vigente como producto de la crisis econmica de 1929 y de las tendencias polticas de la poca que se batan entre el comunismo y las dictaduras de derecha. De esta manera se suscribi la Carta de la Habana, que pretendi establecer la Organizacin Internacional del Comercio (OIC), incluyendo un captulo completo al de
3 Vase Michel Rainelli, LOrganisation Mondial du Commerce, Pars, La Dcouverte, Coleccin Repres, 2007, p. 20. 4 La idea inicial del Fondo Monetario Internacional fue la de procurar mantener la estabilidad financiera internacional y la del Banco Mundial fue la de dar una base financiera que permitiera la reconstruccin de Europa y Japn despus de la guerra, fundamentalmente mediante la financiacin de proyectos de infraestructura, por lo cual el Banco Mundial inicialmente se denomin Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF), permitiendo tambin que se dispusiera de recursos suficientes para financiar el crecimiento econmico en otros pases que estuvieran en riesgo de caer en el comunismo, pero fue solo hasta 1956 que se declar como banco de desarrollo.
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sarrollo econmico, la cual fracas.5 Ante la ausencia de una organizacin que asumiera el tema comercial se realiz una Conferencia internacional con el fin de negociar la reduccin de los obstculos al comercio internacional, la cual obtuvo como resultado la suscripcin en 1947 de un acuerdo general de aranceles al comercio que se conoce como el GATT. Por su parte, la Carta de Naciones Unidas asign a esta organizacin la tarea de hacer realidad la cooperacin internacional, tendiente a resolver los problemas internacionales de orden econmico, social, intelectual o humanitario y asegurar dentro de este fin el mejoramiento de los niveles de vida, el pleno empleo y las condiciones de progreso y desarrollo en el orden econmico y social. Sobre estos principios se estructurar toda la accin de Naciones Unidas en torno al derecho del desarrollo. Lo anterior se plasm en el prembulo de la Carta de las Naciones Unidas que estableci como uno de sus propsitos el de promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un concepto ms amplio de libertad, y en el artculo 55 que estableci la obligacin para la ONU de promover niveles de vida ms elevados, trabajo permanente para todos y condiciones de progreso y desarrollo econmico y social... y la solucin de los problemas internacionales de carcter econmico, social y sanitario, considerando que justamente una de la causas de la guerra fue el malestar social y el desastre econmico, frente a los cuales la Sociedad de Naciones no tuvo nada que ofrecer. La revisin general de la Carta permite entonces identificar un trptico en el que se bas la Organizacin de las Naciones Unidas, compuesto por la paz, por igualdad y libertad de los pueblos y, finalmente, por el desarrollo. Bases que se consideraron interdependientes para hacerse realidad. Sin duda, la estructura de las Naciones Unidas ha contribuido tanto al desarrollo como al mantenimiento de la paz, entendida como la disminucin de las guerras de agresin que inspiraron su creacin, al proceso de descolonizacin y al progreso social y econmico del mundo. Sin embargo, los resultados de esta con
5 La propuesta de creacin de la OIC no pudo hacerse realidad por razones de poltica de interior de los Estados Unidos, donde el Congreso, mayoritariamente republicano, ms preocupado por la Guerra Fra y opuesto al presidente Truman, demcrata, no quiso ratificar el tratado. De otro lado la OIC incorpor algunas propuestas realizadas por pases latinoamericanos que trataban de imponer lmites al libre comercio como proteccin a los intereses de los pases en desarrollo, pero que finalmente no tuvieron xito en la medida en que la Carta de la Habana no entr en vigor y el GATT se limit a establecer normas de libre comercio, con algunas limitaciones menores como la posibilidad de proteger industrias nacientes, asumir los desequilibrios en la balanza de pagos o la amenaza de perjuicios graves a los productores internos por el ingreso de productos importados.
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tribucin han sido bastante desiguales y an estn lejos de responder a los propsitos trazados. De manera general se puede afirmar que la labor de la Organizacin desde su creacin ha considerado la estrecha relacin entre paz, seguridad y desarrollo y la ha vinculado cada vez con ms claridad a la proteccin de los derechos humanos. As, solo para citar algunos instrumentos que se han encaminado en este sentido podemos revisar la Declaracin sobre Derecho de los Pueblos a la Paz, en la cual se expresa claramente que una vida sin guerras constituye en el plano internacional el requisito previo primordial para el bienestar material, el fortalecimiento y el progreso de los pases y la realizacin total de los derechos y las libertades fundamentales del hombre proclamados por las Naciones Unidas,6 y de manera correlativa la Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo de 1986 reconoce que Todos los Estados deben promover el establecimiento, mantenimiento y fortalecimiento de la paz y la seguridad internacionales y, con ese fin, deben hacer cuanto est en su poder por lograr el desarme general y completo bajo un control internacional eficaz, as como lograr que los recursos liberados con medidas efectivas de desarme se utilicen para el desarrollo global, en particular de los pases en desarrollo.7 De otro lado, en la Segunda Conferencia Internacional de los Derechos Humanos realizada en 1993 y de la cual surgi la Declaracin y Programa de Accin de Viena se expres que los esfuerzos del sistema de las Naciones Unidas por lograr el respeto universal y la observancia de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos contribuyen a la estabilidad y el bienestar necesarios para que haya relaciones de paz y amistad entre las naciones y para que mejoren las condiciones para la paz y la seguridad, as como para el desarrollo econmico y social, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas.8 Reafirmando esta necesaria relacin, los autores Cot, Pellet y Forteau aceptan que los derechos humanos fundamentales y la libertad, son inseparables del progreso econmico y social. Tal es el mensaje dejado por Kofi Annan en su informe del 21 de marzo de 2005, en el cual se refiere a esta disposicin: La bsqueda de la prosperidad y del bienestar tiene una sola finalidad. El hombre y, recprocamente, la pobreza, el miedo al maana, la miseria y el hambre hacen
6 Organizacin de las Naciones Unidas, Asamblea General, Resolucin 38/11, 12 de noviembre de 1984. 7 Organizacin de las Naciones Unidas, Asamblea General, Resolucin 41/128, 4 de diciembre de 1986. 8 Organizacin de la Naciones Unidas, Asamblea General, Declaracin A/CONF.157/23, 12 de julio de 1993.
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ilusorio el desarrollo de la persona humana. Como el derecho a la paz es la confluencia del objetivo del mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales y de la fe proclamada por los pueblos de las Naciones Unidas en los derechos humanos fundamentales, as mismo, el derecho al desarrollo reconocido por la Asamblea General como un derecho inalienable del hombre, marca el punto de encuentro de esta fe y de la bsqueda del mejoramiento material.9 Sin duda hoy la situacin del mundo es muy diferente a la de hace 65 aos. El concepto de guerra o de amenaza a la paz y a la seguridad cambi. Ya no se trata de las tradicionales guerras de agresin o del control de la amenaza atmica, si no de la lucha contra el terrorismo, contra la delincuencia trasnacional o la preocupacin por los frecuentes conflictos que se dan en contextos de pobreza, exclusin y marginalidad.10 Como lo reconoci la misma Organizacin en el informe presentado en 2004 por el Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafos y el cambio, las amenazas a la paz y a la seguridad se definen como Cualquier suceso o proceso que cause muertes en gran escala o una reduccin masiva en las oportunidades de vida y que socave el papel del Estado como unidad bsica del sistema internacional y las clasifica en seis tipos: Las amenazas econmicas y sociales, como la pobreza, las enfermedades infecciosas y la degradacin ambiental; los conflictos entre Estados; los conflictos internos, como la guerra civil, el genocidio y otras atrocidades en gran escala; las armas nucleares, radiolgicas, qumicas y biolgicas; el terrorismo y la delincuencia organizada transnacional.11 Centrndonos en el tema del desarrollo, que est estrechamente relacionado con la primera de las amenazas identificadas aquella que se refiere a la pobreza, la salud y el ambiente, el informe explica su incidencia en materia de seguridad y paz afirmando que:
La pobreza, las enfermedades infecciosas, la degradacin del medio ambiente y la guerra se refuerzan mutuamente en un ciclo mortfero. La pobreza (expresada mediante el producto interno bruto (PIB) per cpita) est estrechamente vinculada con el estallido de la guerra civil. Enfermedades tales como el paludismo y el VIH/SIDA siguen cobrndose numerosas vctimas y refuerzan la pobreza. Las enfermedades y la pobreza, a su vez, estn
Jean Pierre Cot, Alain Pellet y Mathias Forteau, La Charte des Nations Unies, Tomo 1, Pars, Econmica, 2005, 3. ed., p. 303. 10 Sobre la visin europea de este cambio Ver: Edgar Morin, Penser lEurope, Pars, Editions Gallimard, 1987, pp. 143-147. 11 Organizacin de las Naciones Unidas, Asamblea General, Un mundo ms seguro: la responsabilidad que compartimos. Informe del Grupo de alto nivel sobre las amenazas, los desafos y el cambio, Resolucin A/59/565, 2 de diciembre de 2004, p. 12.
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relacionadas con la degradacin del medio ambiente; el cambio climtico aumenta la incidencia de enfermedades infecciosas como el paludismo y el dengue. El estrs ambiental, provocado por una alta densidad demogrfica y una escasez de tierras y otros recursos naturales, puede contribuir a la violencia civil. Los grupos terroristas internacionales se aprovechan de los Estados dbiles para procurarse refugio. Reclutan voluntarios explotando los rencores avivados por la pobreza, la ocupacin extranjera y la falta de derechos humanos y democracia, por la intolerancia religiosa y de otro tipo, y por la violencia civil, una combinacin explosiva que se observa comnmente en las zonas afectadas por la guerra civil y los conflictos regionales. En los ltimos aos, los terroristas han aprovechado el acceso a productos de valor, como los estupefacientes, que tienen en pases en guerra civil para ayudar a financiar sus actividades y realizar abultadas transferencias de dinero.12
Estas reflexiones nos permiten afirmar que al igual que el concepto de paz, el de desarrollo tambin ha evolucionado. De un lado, desde hace tiempo es claro que el desarrollo no puede entenderse nicamente en su sentido econmico, de manera que se espera que tenga en cuenta el respeto de los derechos humanos en todas sus dimensiones, sea consciente de la urgente necesidad de preservar y proteger el ambiente y se construya a partir de la participacin y el reconocimiento de la diversidad cultural. As mismo, el desarrollo se concibe como objetivo interdependiente e internacional, es decir que las carencias de desarrollo de un grupo de pases afectan a la comunidad internacional y que esta, a su vez, entendida como el conjunto de Estados, organismos internacionales, sociedad civil, etc., es responsable del desarrollo de todos, pero particularmente de los ms dbiles. La indisoluble relacin entre desarrollo, paz y seguridad ha sido recientemente reconocida: Al describir cmo se ha de hacer frente al problema de la prevencin, comenzamos con el desarrollo porque es el fundamento indispensable para un sistema de seguridad colectiva en el que la prevencin se tome en serio. El desarrollo sirve para muchas cosas. Ayuda a luchar contra la pobreza, las enfermedades infecciosas y la degradacin ambiental, que matan a millones de seres humanos y plantean una amenaza a la seguridad humana. El desarrollo es esencial para ayudar a los Estados a prevenir o remediar el deterioro de la capacidad estatal, que es crucial para hacer frente a casi todo tipo de amenaza. Y es parte de una estrategia a largo plazo para prevenir la guerra civil y poner fin a los entornos en los que florecen el terrorismo y la delincuencia organizada.13
Ibd., p. 21. Organizacin de las Naciones Unidas, Asamblea General, Un mundo ms seguro: una responsabilidad que compartimos, Resolucin A/59/565 de 2 de diciembre de 2004, p. 14.
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Iniciando este siglo, el desarrollo ha tenido varias expresiones, y la ms importante por los temas que trata y por su aceptacin universal es la Declaracin del Milenio.14 En primer trmino se refiere al desarrollo humano y social, con especial preocupacin por la pobreza y por las necesidades urgentes del planeta y, en segundo trmino, define sus aspiraciones en metas concretas conocidas como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), en los cuales se pretende abordar problemas precisos aunque de gran amplitud: erradicar la pobreza extrema y el hambre, lograr la enseanza primaria universal, promover la igualdad entre los gneros y la autonoma de la mujer, reducir la mortalidad infantil, mejorar la salud materna, combatir el sida, el paludismo y otras enfermedades, garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, fomentar la asociacin mundial para el desarrollo. Frente al tema que nos ocupa, relacionado con la paz y la seguridad, estos objetivos fueron expresamente reconocidos como elementos para la consecucin y mantenimiento de aquellas, tanto en la Declaracin misma, como en el trabajo desarrollado por el Grupo de Alto Nivel antes mencionado, trabajo expresamente acogido por las Naciones Unidas. Debe impulsarse una accin ms decidida y eficaz que persiga la realizacin de los objetivos de desarrollo del Milenio (ODM). Entre los ODM se destaca la reduccin de los ndices de pobreza para el ao 2015. Los informes realizados sobre el seguimiento de estos objetivos no son muy optimistas... Por ello, el GAN (Grupo del Alto Nivel) insta a los Estados a que los ODM ocupen un lugar central en las estrategias nacionales e internacionales de reduccin de la pobreza aumentando los recursos disponibles y reestructurando las prioridades de las organizaciones internacionales de gobernanza econmica,15 [parntesis fuera del texto original]. En la ltima dcada las Naciones Unidas han continuado en la labor de dar una nueva mirada a la Carta de la organizacin y, a partir de los postulados y normas enunciados ms arriba, demostrar que la paz y la seguridad no son posibles si no se tienen en cuenta los principios de la Carta puestos en el contexto de la realidad actual, en un concepto que Kofi Annan denomin un concepto ms amplio de libertad, para el cual propuso que la libertad tambin incluye la idea de que el desarrollo, la seguridad y los derechos humanos van de la mano. Si bien no puede decirse que la pobreza y la negacin de los derechos humanos sean la causa de las guerras civiles, el terrorismo y la delincuencia organizada, todos
14 Organizacin de las Naciones Unidas, Asamblea General, Declaracin del Milenio, Resolucin 55/2, 3 de septiembre de 2000. 15 Carlos Fernndez Liesa y Ana Manero Salvador, Perspectiva del desarrollo a la luz de los informes del Grupo de Alto Nivel y del Secretario General (2005), en UNISCI Discussion Papers 10 (enero-junio 2006), p. 121.
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ellos incrementan considerablemente el peligro de la inestabilidad y la violencia. Anlogamente, la guerra y las atrocidades no son ni mucho menos las nicas razones que explican que los pases estn atrapados en la pobreza, pero es indudable que son un impedimento para el desarrollo... As pues, no tendremos desarrollo sin seguridad, no tendremos seguridad sin desarrollo y no tendremos ni seguridad ni desarrollo si no se respetan los derechos humanos. Si no se promueven todas esas causas, ninguna de ellas podr triunfar. En este nuevo milenio, la labor de las Naciones Unidas debe poner al mundo ms cerca del da en que todas las personas sean libres para elegir el tipo de vida que quieren vivir, puedan acceder a los recursos que harn que esas opciones tengan sentido y tengan la seguridad que les permita disfrutarlas en paz.16 Pero ms all de la relacin entre la paz, la seguridad y el logro de los ODM, que a nuestro juicio responden a necesidades claras y urgentes, pero no representan de manera integral el concepto de desarrollo, aparece un concepto ms amplio de desarrollo trabajado por las Naciones Unidas en los organismos de derechos humanos encargados del estudio y progreso del derecho al desarrollo y en ellos esta simbiosis tambin ha sido reconocida y alentada. Para constatar esta afirmacin podemos referirnos al ms reciente informe de Equipo especial de alto nivel sobre el ejercicio del derecho al desarrollo, en el cual, a partir de la sistematizacin de varias fuentes como la Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo de 1986, los anlisis de rganos u organismos de las Naciones Unidas, de acadmicos y expertos destacados, las leyes, normas, teoras y prcticas internacionales de derechos humanos y de las normas, las teoras y las prcticas internacionales imperantes en materia de desarrollo, ha propuesto una serie de atributos, criterios, subcriterios e indicadores para el ejercicio del derecho al desarrollo,17 dentro de los cuales se reconoce expresamente en la primera categora, es decir como atributo, el de consolidar una poltica de desarrollo global centrada en el ser humano para cuyo logro se reconoce como uno de los criterios contribuir a un entorno de paz y seguridad, que se desglosa en los siguientes subcriterios con los respectivos indicadores: Subcriterio 1: Reduccin de los riesgos del conflicto. Indicadores: Transparencia en el comercio de los recursos de extraccin; desigualdad socioeconmica entre grupos tnicos y de otra n
16 Organizacin de las Naciones Unidas, Asamblea General, Un concepto ms amplio de libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos, Resolucin A/59/2005, 21 de marzo de 2005. 17 Organizacin de las Naciones Unidas, Asamblea General, Consejo de Derechos Humanos, Informe del equipo especial de alto nivel sobre el ejercicio del derecho al desarrollo acerca de su sexto perodo de sesiones, A/HRC/15/WG.2/TF/2/Add.2, 8 de marzo de 2010.
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dole; adopcin de medidas internacionales de control de armamentos; ejecucin de programas internacionales para restringir la comercializacin de los recursos naturales que generan conflictos; ndice de seguridad del ndice de compromiso con el desarrollo. Subcriterio 2: Personas vulnerables durante los conflictos. Indicadores: Muerte de civiles y desplazamientos internos durante los conflictos; compromiso con la participacin de la mujer en los procesos de paz. Subcriterio 3: Consolidacin de la paz y desarrollo despus de los conflictos. Indicadores: Mecanismos de justicia de transicin; asignaciones de ayuda para el desarme; rehabilitacin e integracin destinadas especficamente a los grupos vulnerables. Subcriterio 4: Refugiados y solicitantes de asilo. Indicadores: Contribucin a la acogida de refugiados. Como se observa entonces, los objetivos de paz se entrelazan con objetivos econmicos, sociales y de proteccin de los derechos humanos, de manera que el desarrollo aparece en el centro de los intereses de la poltica global en funcin de la paz y la seguridad. Al observar la realidad tanto de la paz como del desarrollo, es innegable que a pesar de la infraestructura jurdica e institucional en el mbito internacional, de las innumerables resoluciones, declaraciones y compromisos adquiridos y de la buena voluntad declarada de los Estados, los objetivos no han sido logrados de forma equilibrada en el mundo, de manera que la pobreza, la violacin de los derechos humanos y la desigualdad siguen en aumento en algunas regiones del mundo18 y los conflictos internos, el terrorismo y la delincuencia trasnacional en
18 Un balance ponderado del desarrollo en el mundo se presenta en el ltimo Informe de Desarrollo Humano del PNUD, del cual aportamos algunos datos. En las dos ltimas dcadas, el desarrollo humano ha avanzado considerablemente en muchos aspectos. La mayora de las personas disfruta hoy de una vida ms prolongada y ms saludable y puede acceder a ms aos de educacin, as como a una amplia gama de bienes y servicios. Desde 1990, el IDH mundial promedio ha aumentado 18% (y 41% desde 1970). Esto refleja el progreso obtenido en cuanto a esperanza de vida, matriculacin escolar, alfabetizacin e ingresos. Sin embargo, no todas las aristas de esta historia son positivas. Estos aos tambin han sido testigos del aumento de la desigualdad, tanto entre pases como al interior de ellos, y se ha comprobado que los actuales modelos de produccin y consumo no son sostenibles en el tiempo. En algunas regiones, como el sur de frica y los pases que formaban la ex Unin Sovitica, ha habido perodos de retroceso, especialmente en salud. En pocas palabras, puede decirse que hoy el mundo es un lugar mucho mejor que en 1990, o en 1970. En los ltimos 40 aos, el IDH de una cuarta parte de las naciones en desarrollo aument menos de 20% y, en otra cuarta parte, ms de 65%. Los avances en salud tambin son importantes, pero su ritmo se ralentiza. Esta desaceleracin en los valores agregados se debe principalmente a que 19 pases han sufrido graves retrocesos. En nueve de ellos seis en frica Subsahariana y tres en la ex Unin Sovitica la esperanza de vida hoy es menor de lo que era en la dcada de 1970. Las causas de esta disminucin son la epidemia del VIH y el sida, y el aumento de la mortalidad de adultos en los
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cuentran un caldo de cultivo propicio y alimentan el crculo vicioso de la miseria y la marginacin. Ante esta situacin consideramos que desde la perspectiva del derecho internacional es necesario trascender la mirada limitada que se ha tenido del desarrollo en esta ltima dcada y, en funcin de los objetivos de paz que se persiguen para el mundo, volver los ojos a un derecho un poco olvidado, que va ms all de la solucin de los problemas ms urgentes como la miseria, el hambre, la discriminacin o la muerte por enfermedades curables y busca un verdadero replanteamiento de las relaciones entre Estados para lograr los fines propuestos desde hace ms de seis decenios. Este es el derecho al desarrollo. Si bien somos conscientes de las dificultades de la configuracin del derecho al desarrollo como derecho humano desde la perspectiva del formalismo jurdico, tambin creemos que su abandono no es la solucin. Volver sobre la posibilidad de considerar el derecho al desarrollo como parte del derecho internacional corresponde, como lo dira Michel Virally, a la idea de civilizar las relaciones internacionales, no de santificar la prctica... Como en sus orgenes, se le demanda cada vez ms al derecho internacional que transforme las relaciones internacionales impregnndolas de ms justicia, en lugar de consagrar jurdicamente (con el riesgo de inmovilizarlo) el estado actual de su evolucin.19 En este sentido, dedicaremos las lneas que siguen a revalorizar el derecho al desarrollo como instrumento para la paz y la seguridad, partiendo de la interrelacin que hemos venido evidenciando.
II. EL DERECHO AL DESARROLLO COMO CONTRIBUCIN A LA PAZ Si bien el sistema internacional ha tratado el problema del desarrollo desde diferentes frentes, hoy podemos afirmar que el discurso y las polticas propuestas en
pases en transicin. Los datos ms recientes utilizados para vigilar el avance hacia el Objetivo de Desarrollo del Milenio sobre el hambre apuntan a resultados alentadores en la disminucin de la tasa de desnutricin. Pero la cifra absoluta de individuos malnutridos definido por el consumo mnimo de energa apenas cedi de los 850 millones desde 1980 y acaba de aumentar bruscamente a una cifra cercana a los 1.000 millones de personas. De stas, 63% se encuentra en Asia y el Pacfico, 26% en frica Subsahariana y 1%, en las naciones desarrolladas. Vase Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre Desarrollo Humano 2010. La verdadera riqueza de las naciones: caminos al desarrollo humano, 2010. 19 Michel Virally, A propos de la lex ferenda, en Mlanges offerts a Paul Reuter. Le droit international: Unit et diversit, Pars, Pedone, 1981, p. 520.
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la institucionalizacin del desarrollo humano y sostenible, y ms recientemente en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, tienen limitaciones prcticas y conceptuales, de manera que no han logrado superar los desequilibrios y de alguna forma han venido reduciendo los verdaderos propsitos del desarrollo a la consecucin de mnimos urgentes, que a pesar de ser vitales no pueden acaparar el discurso del desarrollo. As, el derecho al desarrollo aparece como una alternativa ms integral, en la medida en que adems de involucrar los aspectos humanos y medioambientales, incorpora los derechos humanos y tiene un claro contenido econmico, aspectos todos estos claramente relacionados con el objetivo de consolidar una paz duradera. As mismo, su alcance es ms amplio al involucrar a toda la comunidad internacional en las obligaciones frente al desarrollo, al propender por una justa redistribucin de los beneficios econmicos de la globalizacin no limitados a la ayuda contra la pobreza, y al reconocer la necesidad de la participacin de los Estados, los pueblos y los individuos en los procesos de desarrollo. El derecho al desarrollo no ha tenido un camino fcil y no parece que lo vaya a tener muy pronto desde el punto de vista jurdico formal. No obstante, su poder poltico sigue vivo y por ello tiene opositores sistemticos y permanentes, pero encuentra una altsima legitimidad cuando se le presenta bajo otro nombre, cuando se le da un nfasis econmico o cuando se hacen prevalecer los aspectos administrativos de este derecho, sin embargo, en el fondo es el derecho al desarrollo el que est en la base. Para comenzar es necesario recordar brevemente el contenido de la Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo de 1986, la cual comienza con un postulado fundamental: El derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable en virtud del cual todo ser humano y todos los pueblos estn facultados para participar en un desarrollo econmico, social, cultural y poltico en el que puedan realizarse plenamente todos los Derechos Humanos y libertades fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar de l. En esta declaracin se evocan tambin los propsitos y principios de las Naciones Unidas en materia de cooperacin internacional y de respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales. Reconoce que el desarrollo es un proceso global econmico, social, cultural y poltico, que tiende al mejoramiento constante del bienestar de toda la poblacin y de todos los individuos sobre la base de su participacin activa, libre y significativa en el desarrollo y en la distribucin justa de los beneficios que de l se derivan. Como ya mencionamos arriba, en el artculo 7. reconoce que los Estados son responsables del mantenimiento y la consolidacin de la paz y la seguridad inter-
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nacionales y para poder lograrlo deben procurar el desarme mundial y reinvertir los recursos liberados en el desarrollo y en especial de los pases en vas de desarrollo. En el prembulo, que consta de 16 pargrafos, se destaca el reconocimiento de la interdependencia e indivisibilidad de todas las generaciones de derechos (civiles y polticos, sociales econmicos y culturales, a la paz y a la libre autodeterminacin de los pueblos, entre otros) y la necesidad de reconocer el derecho al desarrollo como un derecho humano y como presupuesto necesario para el respeto de los dems derechos. Reconoce la titularidad del derecho al desarrollo en cabeza de los individuos y de los pueblos, es decir como derecho individual y colectivo, pero poniendo al ser humano como sujeto central del proceso del desarrollo. Su carcter colectivo constituye un aporte importante, en la medida en que si bien el derecho al desarrollo se ha considerado como un derecho sntesis, no significa que sea simplemente una suma de derechos, lo cual lo hara intil, sino realmente un derecho diferente en cuanto se refiere a los sujetos activos,20 as como en lo relacionado con su objeto, en la medida en que la declaracin considera el desarrollo como determinante para la paz y para la libre autodeterminacin de los pueblos, para ms adelante ser vinculado a las necesidades de proteccin del medio ambiente.
Adoptando la Declaracin de 1986, la Asamblea General no adopt una visin unitaria, porque el derecho al desarrollo reviste una doble dimensin, colectiva e individual. En su dimensin colectiva, su objeto es, como lo hemos visto, el desarrollo global de los Estados, naciones y pueblos, incluido el de las minoras que los componen. En su dimensin individual, cubre los derechos civiles y polticos, as como los derechos econmicos, sociales y culturales.21
Haciendo un balance de lo que constituy la Declaracin del Derecho al Desarrollo, podemos afirmar que si bien existi una expresin general de inconformismo frente a la pobreza y de la necesidad de apoyar el derecho al desarrollo, es tambin cierto que cuando se trat de buscar unanimidad para adoptar la Declaracin y dotar al desarrollo del carcter de derecho humano, la unanimidad no se
20 Vase Georges Abi-Saab, Droits de lhomme et dveloppement, en Alain Pellet y JeanMarc Sorel (dirs.), Le droit international du dveloppement social et culturel, Lyon, LHermes, 1997, p. 112. 21 Mohamed Bedjaoui, Lhumanit en qute de paix et de dveloppement, en Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International, Tomo 325, R.C.A.D.I., 2008, p. 171.
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logr.22 Result particularmente significativo el hecho de que el nico voto en contra de la Declaracin fue el de Estados Unidos (junto con 8 abstenciones de otros Estados). De otro lado, la idea de obtener un consenso en cuanto al texto de la Declaracin hizo que en ella no se determinaran medidas concretas que los Estados y la comunidad internacional debieran adoptar para cumplir con los deberes que en su cabeza se establecieron. Y en ese mismo sentido, tampoco se defini ningn mecanismo de seguimiento ni de informes sobre el cumplimiento de la misma. La Declaracin es, sin duda, el paso inicial y ms claro para llegar al reconocimiento del derecho al desarrollo como un derecho humano, a pesar de las dificultades que vivi como consecuencia del contexto en el cual fue expedida. Entre ellas se encontraban la oposicin contundente de los Estados Unidos a considerar el derecho al desarrollo como un derecho humano, la finalizacin de la Guerra Fra que otorgaba argumentos a la teora econmica neoliberal y disminua la fuerza de las propuestas de un Nuevo Orden Econmico Internacional (NOEI), el desinters y la incredulidad en el tema por parte de los dems pases desarrollados y el fraccionamiento en el interior del grupo de pases en vas de desarrollo, cuya fuerza numrica cedi frente a la fuerza poltica y econmica de los pases desarrollados. No obstante, consideramos que esas oposiciones se dieron justamente por su potencialidad para imponer lmites a los efectos no deseables del sistema econmico internacional vigente y no afectan la legitimidad de la proclamacin del derecho al desarrollo por varias razones fundamentales. En primer trmino, porque los instrumentos y las instituciones que promueven el derecho al desarrollo cuentan con el apoyo y la aceptacin de la comunidad internacional en su conjunto cuando se presentan bajo la denominacin de desarrollo humano y sostenible o como ODM; en segundo trmino, porque como lo indicamos en la primera parte, la paz como derecho y como realidad no es posible sin el desarrollo y, finalmente, porque las dificultades en materia de desarrollo son cada vez ms graves en muchos pases y para muchas personas y su relacin con el sistema econmico internacional vigente es clara. Estas han sido justamente las razones por las cuales el sistema de Naciones Unidas ha insistido en la concrecin del derecho al desarrollo, de manera que al lado del trabajo realizado por la Asamblea General se encuentran las labores de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, que a travs de la Comisin de Derechos Huma
22 La Declaracin fue aprobada con 146 votos a favor, 8 abstenciones (Dinamarca, RFA, Reino Unido, Finlandia, Islandia, Suecia, Japn e Israel) y 1 voto en contra (Estados Unidos).
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nos23 cre el Grupo de Trabajo sobre el Derecho al Desarrollo,24 el cual opera desde 1999 y tiene el mandato de supervisar y examinar los progresos en la promocin y el ejercicio del derecho al desarrollo, formular recomendaciones y analizar los obstculos que se presentan para su efectividad. Con el propsito de apoyar este mandato fue constituido en 2004 un Equipo especial de alto nivel sobre el ejercicio del derecho al desarrollo. De otro lado, si bien las necesidades de los pases en vas de desarrollo y las buenas intenciones declaradas por los pases desarrollados muchas veces se vieron empantanadas por la falta de acuerdos y de decisiones, es tambin cierto que desde la perspectiva jurdica y poltica no es despreciable el hecho de que durante ms de cincuenta aos los Estados en diferentes instituciones y foros hayan coincidido en varios elementos que hoy siguen siendo vigentes y reiterados, y los cuales conforman la base de nuestra propuesta sobre el derecho al desarrollo y su relacin con la paz y la seguridad. En este sentido, fue el esquema del derecho del desarrollo el que comenz en la dcada de los setenta a sumar a los aspectos puramente econmicos los aspectos relacionados con los derechos humanos, en una doble va: primero el desarrollo deba contribuir al respeto de todos los derechos humanos y, segundo, el desarrollo no poda convertirse en una excusa para violar los mismos. Surge ac con fuerza la idea de que el crecimiento econmico debe respetar las diferencias culturales de las naciones y la necesidad de contar con sistemas democrticos y participativos que promuevan el desarrollo. Pero cmo podemos definir ese derecho al desarrollo que aparece como resultado de la estructura internacional del desarrollo? De acuerdo con los elementos identificados previamente avanzamos una definicin que pretende dar cuenta de los mismos, nutrirse de los aportes y superar las limitaciones. El derecho al desarrollo es la capacidad con la que cuentan tanto los individuos como las colectividades (pueblos o Estados) de participar de manera justa y equitativa de los beneficios econmicos producidos por la comunidad a la que pertenecen (local, nacional o mundial), respetando su medio social y cultural y garantizando la proteccin de todos los derechos humanos, incluido el derecho a la paz y el de gozar de un medio ambiente sano. De esta visin de desarrollo surgen los siguientes elementos:
23 Esta, junto con la Conferencia de Viena sobre Derechos Humanos, son las nicas resoluciones en materia de derecho al desarrollo adoptadas sin reservas por los Estados Unidos. 24 Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Resolucin 1998/72, 22 de abril de 1998.
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El derecho al desarrollo desde la perspectiva de los sujetos tiene un doble carcter, es decir que es un derecho individual y un derecho colectivo, que involucra como sujetos titulares a los pueblos y a los Estados. En este sentido, es necesario reafirmar que, por un lado, el ser humano debe estar en el centro de todo proceso econmico y, por otro, que a partir del derecho al desarrollo es necesario construir un concepto claro de pueblos y del alcance del derecho que les reconoce en relacin con los Estados y con la comunidad internacional en su conjunto,25 es decir de la manera en que pueden ejercer la titularidad del derecho ante los sujetos obligados. La participacin justa y equitativa de los beneficios econmicos por parte de los individuos implica que los sistemas jurdicos, econmicos, financieros y de seguridad social de los Estados deben ser redistributivos, deben propender por el establecimiento de un orden poltico, social y econmico que propicie el desarrollo y la proteccin de los derechos sociales.26 Pero adems representa para el Estado el derecho frente a la comunidad internacional de formular polticas y de legislar para la proteccin de los individuos y de los pueblos resultantes de este. Por otro lado, la participacin prevista por el derecho al desarrollo implica que todos los individuos deben tener la posibilidad de participar polticamente en las decisiones que les afectan, de manera que se conviertan en sujetos activos del proceso de desarrollo27 y para el Estado
25 Para un estudio sobre la proteccin de los pueblos por parte de los Estados en aplicacin del derecho a la libre autodeterminacin, vase Madjid Benchik, La confiscation du droit des peuples lautodetermination interne, en Droit du pouvoir, pouvoir du droit. Mlanges offerts Jean Salmon, Bruselas, Bruylant, 2007, pp. 808-831. 26 Vase Anne Orford, Globalization and the Right to development, en Philip Alston (ed.), Peoples Rights, The Collected Courses of the Academy of European Law, vol. IX/2, Nueva York, Oxford University Press, 2001, pp. 127-184. 27 En el desarrollo con enfoque en derechos humanos, la participacin de la comunidad implica el cumplimiento previo de varios derechos esenciales para que las personas estn en capacidad de participar. Es decir que no se trata solamente de abrir los espacios sino que, en trminos de Amartya Sen, tengan las capacidades para hacerlo. Pero adems que en el proceso de participacin para todos los sujetos se respeten los derechos civiles y polticos necesarios como son el derecho a la informacin, a la libre expresin, a la asociacin, etc. Vase Siddiq Osmani, Globalization and the Human Rights Approach to Development, en Bard A. Andreassen y Stephen Marks (eds.), Development as a Human Right. Legal, Political, and Economic Dimensions, USA, Harvard School of Public Health, 2006.
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implica el derecho a la autodeterminacin en aplicacin del principio de igualdad soberana.28 Est inmersa en la definicin del derecho al desarrollo la necesidad de respetar todos los dems derechos humanos y que la garanta del derecho al desarrollo es tambin determinante para el cumplimiento de aquellos. De esta manera, el derecho al desarrollo no puede convertirse en un argumento para restringir o violar derechos humanos. En este punto se reitera que de acuerdo con la declaracin de 1986 y con los postulados de la Declaracin de Viena, el ser humano debe ser el centro del desarrollo y los derechos humanos son interdependientes e indivisibles, de manera que el derecho al desarrollo no puede ser invocado como excusa para restringir o violar lo dems derechos y acta como derecho condicin para la paz y la seguridad, tanto interna como internacionalmente. Tanto los Estados como los pueblos tienen derecho a proteger su identidad cultural y sus estructuras sociales y a que el desarrollo sea promovido en funcin de esta identidad. Los Estados tienen el derecho de participar de los beneficios econmicos de la globalizacin, a travs del establecimiento de un sistema internacional econmico, financiero y comercial justo y equitativo que comprometa a la comunidad internacional (los Estados, los organismos internacionales y al sector privado).29 Lo cual implica varios aspectos, entre otros la imposibilidad de establecer un modelo nico de desarrollo econmico que no tenga en cuenta las dimensiones culturales sociales, adems de las polticas y econmicas,30 que el derecho al desarrollo implica un deber de solidaridad de la comunidad internacional y la necesidad de incluir a todos los actores econmicos en los propsitos del desarrollo como derecho humano.
28 Autores como Bedjaoui unen el derecho al desarrollo con el derecho a la libre autodeterminacin. Vase Mohamed Bedjaoui, op. cit., p.1254. Otros autores se refieren al derecho al desarrollo poltico como parte del derecho al desarrollo, en el entendido que los Estados son libres de escoger el sistema poltico que consideren adecuado, no obstante se reconoce la indisociabilidad entre desarrollo y democracia. En este derecho al desarrollo poltico tambin est inmerso el principio de no intervencin. Vase Yves Daudet, Le Droit au dveloppement politique, en Liber amicorum Judge Mohamend Bedjaoui, La Haya, Kluwer Law International, 1999, pp. 671 y ss. 29 Vase Arjun Sengupta, The Right to Development as a Human Right, Francois-Xavier Bagnoud Center for Health and Human Rights, Harvard School of Public Health, 1999. 30 Por ejemplo, los programas de Ajuste Estructural del Fondo Monetario Internacional, las medidas de apertura comercial bajo los principios absolutos de reciprocidad o de la Clusula de la Nacin Ms Favorecida, el sostenimiento de los compromisos adquiridos por la deuda externa en ciertos pases.
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Es imperativo incluir la dimensin medioambiental del desarrollo que limite los aspectos puramente econmicos y coyunturales de este derecho y lo haga sostenible. Varias disposiciones de la Declaracin de 1986 y las interpretaciones doctrinarias acerca de los sujetos activos del desarrollo coinciden en que este es un derecho que compromete a la comunidad internacional, en la medida en que se refiere a que los Estados tienen derechos y a que deben, individual y colectivamente, crear las condiciones necesarias para la realizacin del derecho al desarrollo.31 En este punto, el derecho al desarrollo a nuestro juicio aparece particularmente til cuando hablamos de los compromisos frente a la paz y a la seguridad, pues es gracias a esta caracterstica que pueden ser comprometidos con el desarrollo de todos, tanto los pases desarrollados, como los organismos internacionales, e incluso el sector privado. El derecho al desarrollo impone obligaciones a tres grupos principales: a las personas en el mbito comunitario, a los Estados en el plano nacional y a los Estados en el plano internacional, con la inclusin de las organizaciones internacionales y las ONG.32 De esta manera, consideramos que el derecho al desarrollo acoge las inquietudes del desarrollo humano y sostenible, contribuye al logro de los ODM y su propuesta involucra la consolidacin de un sistema econmico ms justo y redistributivo y la efectividad de la estructura normativa e institucional creada para tal efecto, constituyndose as en un instrumento para la consolidacin de la paz y el mantenimiento de las seguridad en el mundo. El derecho al desarrollo internacionaliza los sujetos comprometidos con el desarrollo sin olvidar los compromisos internos de los Estados con sus individuos y con los pueblos que los conforman. De esta manera la comunidad internacional,
Sobre la titularidad de los Estados como sujetos del derecho al desarrollo se han planteado varias crticas que se fundamentan en que se est extendiendo una categora como es la de los derechos humanos, particularmente destinada a los individuos, justamente para defenderse contra el poder del Estado, lo cual implica el riesgo de que el Estado se termine sirviendo del derecho internacional como excusa para violar derechos en el orden interno. Vase Jack Donnelly, In search of the Unicorn: the Jurisprudence and Politics of the Rigth to Development, en California Western Law Journal (1985), vol. 15, p. 335. 32 Organizacin de las Naciones Unidas, Consejo Econmico y Social, Comisin de Derechos Humanos, Subcomisin de Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos, Incorporacin del derecho al desarrollo en las normas y polticas de comercio internacional de la Organizacin Mundial del Comercio, E/CN.4/Sub.2/2004/17, 9 de junio de 2004.
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a travs de las alianzas para el desarrollo y a travs de los compromisos de los pases desarrollados frente a los pases en desarrollo y de todos los Estados a nivel interno, tiene la responsabilidad de asumir los problemas ms apremiantes en materia de desarrollo, lo cual implica proveer los medios econmicos y propender hacia el respeto de todos los derechos humanos. La proteccin de todos los derechos humanos que se acaba de mencionar se refiere a los civiles y polticos, a los econmicos, sociales y culturales, y sin duda a los colectivos, de manera que se encuentran incluidos la paz, la autodeterminacin y, por supuesto, el medio ambiente. En este sentido el derecho al desarrollo incorpora el desarrollo humano y sostenible. De otro lado, como qued claro, para la efectividad del derecho al desarrollo y la consolidacin de la paz resultan de particular importancia los criterios y principios recientemente desarrollados por los organismos encargados del tema en las Naciones Unidas, en los cuales es necesario avanzar para que el derecho al desarrollo logre autonoma y contribuya al cumplimiento de los propsitos enunciados en la Carta de las Naciones Unidas. La justificacin de la existencia del derecho al desarrollo en el derecho internacional ha sido planteada de diversas maneras, que van desde su reconocimiento como derecho sntesis que encuentra sustento en los derechos ya positivizados,33 hasta su incorporacin dentro de las normas de ius cogens.34 Un anlisis pormenorizado de los argumentos de estas visiones supera el objeto de este escrito, por lo cual nos limitaremos a proponer someramente la justificacin de la existencia del derecho al desarrollo como una expresin del principio de la igualdad soberana de los Estados, en la medida que el desarrollo como propsito trazado en el artculo 1. de la Carta de las Naciones Unidas se estableci expresamente en funcin del principio de la igualdad soberana de todos los miembros, consagrado en el artculo 2, numeral 1. del mismo instrumento. En el tema que nos ocupa, la importancia del principio referido radica en que se trata de la representacin de valores que materializan la tica general del sistema y representa, de un lado, un axioma de base para la creacin de otras nor
33 Esta ha sido la posicin sostenida en los trabajos realizados por el Experto Independiente para el Derecho al Desarrollo. Vase, entre otros, Organizacin de las Naciones Unidas, Consejo Econmico y Social, Comisin de Derechos Humanos, Estudio preliminar del experto independiente en el derecho al desarrollo, Sr. Arjun Segupta, sobre la incidencia de las cuestiones econmicas y financieras internacionales en el ejercicio de los derechos humanos, presentado de conformidad con las resoluciones 2001/9 y 2002/69 de la Comisin, E/CN.4/2003/WG.18/2, 9 de diciembre de 2002. 34 Vase Mohammed Bedjaoui, Le droit au dveloppement, en Droit international: Bilan et perspectives, Pars, Pedone, 1991, tomo II, p. 1254.
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mas de manera inclusiva y no necesariamente jerrquica y, por otro lado, le da a las normas una validez material y axiolgica mnima.35 Gracias a la consagracin de la igualdad caben justamente las reflexiones sobre la desigualdad y en ese sentido establecer un sistema jurdico y econmico que le apunte al logro de la igualdad real, entendida como un desarrollo equilibrado en el mundo. Es decir, de la justa distribucin de los beneficios econmicos de la globalizacin, el mejoramiento del nivel de vida y de la proteccin de los derechos humanos de las poblaciones de los pases en desarrollo y menos avanzados. Esta visin progresista y activa del principio de igualdad es hoy un postulado cada vez ms presente en el denominado derecho internacional providencia,36 sobre el cual, la profesora Emnanuelle Jouannet afirma: La igualdad no se legitima ahora por su simple proclamacin abstracta, que por preciosa que sea, se denuncia como vaca e ineficaz desde hace mucho tiempo. La nueva lgica de igualdad, planteada desde el nuevo orden econmico internacional, pero que se extiende a muchos otros campos como el medio ambiente, el derecho laboral, o incluso el derecho econmico, ahora es tenida en cuenta por los individuos, los pueblos o los Estados en su situacin de desigualdad. Esto porque la idea subyacente que prima como punto de partida a nivel de la sociedad internacional, no es necesariamente el de la igualdad sino el de la desigualdad. La justicia, la legitimidad de las normas son de esta manera medidas no por la igualdad que proclaman sino por las tcnicas basadas en la desigualdad, la discriminacin positiva, la correccin y la adaptacin.37 El profesor Kolb, en su obra sobre la interpretacin en el derecho internacional, explica que el principio de igualdad solo encuentra expresin plena si se aplica bajo el prisma de la justicia y la equidad, elementos fundamentales para el
35 El profesor Dupuy, en su curso de la Academia de Derecho Internacional, explica que este principio tiene expresin en los postulados y en el artculo 103 de la Carta de las Naciones Unidas, dentro de los cuales se encuentran adems, el mantenimiento de la paz, la prohibicin de recurrir al uso de la fuerza e, incluso, los derechos humanos, entre otros. 36 La tesis de la autora sobre el derecho internacional providencia afirma que de la misma manera en que los estados internamente liberales fueron convirtindose en Europa en estadosprovidencia, el derecho internacional contemporneo ha pasado de ser un derecho liberal, limitado a algunas funciones primarias esenciales de regulacin y de coexistencia, a ser un derechoprovidencia, multifunciones que rige la vida de los estados y de los individuos y que se considera como el ltimo garante del bienestar colectivo. Emmanuelle Jouannet, A quoi sert le droit international? Le droit international providence du XXIme Sicle, en Revue Belge de Droit International 1 (2007), vol. XL, p. 11. 37 Ibd., p. 38.
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reconocimiento del derecho al desarrollo y en consecuencia para el logro de la paz. La igualdad es una nocin cardinal de la vida social y tambin del derecho. Ella es el polo ordenador ltimo entre todas las relaciones sociales, las cuales aparecen siempre como relaciones mltiples que es necesario ordenar en relacin con un criterio comn. Este criterio antes que nada es la igualdad... Pero adems es necesario ponerse de acuerdo sobre el sentido de la igualdad: sta no es rgida, ni puramente aritmtica; al contrario, es una nocin compleja y de equilibrio geomtrico. La igualdad es un criterio que est ligado directamente a la justicia... La igualdad soberana de los Estados, proclamada por el artculo 2 nm. 1 de la Carta de las Naciones Unidas, par inseparable del derecho internacional moderno, es el postulado fundamental de esa coordinacin intersubjetiva en la sociedad formada por los estados as como en cualquier otra sociedad conformada por sujetos libres... La igualdad jurdica implica siempre hacer abstraccin de una cierta desigualdad de hecho teniendo en cuenta un criterio axiolgico. El juicio de igualdad implica entonces que a la base exija una discriminacin.38 As, en el tema de la igualdad, o mejor, del trato de la desigualdad cuando de los aspectos econmicos del derecho al desarrollo se trata, el juez Bedjaoui afirma: Resulta claramente que el derecho al desarrollo, como derecho de los pueblos y de los estados, no puede acomodarse a ser un derecho simplemente codificador de las relaciones econmicas existentes. Este derecho reclama tambin un derecho reformador de estas relaciones teniendo en cuenta las desigualdades econmicas y el desarrollo desigual, as como las perspectivas para superarlas.39 A lado de los aspectos econmicos, la igualdad y la equidad implican, por supuesto, los factores humanos del desarrollo, como son las libertades y los derechos de las personas tanto en lo individual como en lo colectivo. De esta manera, podemos afirmar que el derecho al desarrollo encuentra fundamento, no exclusivamente pero s de manera importante, en el principio de igualdad soberana de los Estados interpretado a la luz de la justicia y la equidad, de manera que obre como instrumento para la paz y la seguridad, y responda a las necesidades econmicas, humanas que enfrenta el mundo.
38 Robert Kolb, Interprtation et cration du droit international. Esquisse dune hermneutique juridique moderne pour le droit international public, Bruselas, Bruylant, Collection de Droit International, 2006, pp. 841-842. 39 Mohamed Bedjaoui, Lhumanit en qute de paix et de dveloppement, ed. cit., p. 167.
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III. CONCLUSIONES La propuesta institucional y econmica internacional creada al finalizar la segunda guerra mundial fue concebida con la idea de contribuir a la paz y al progreso del mundo y se constituy en un marco importante para la limitacin del uso de la fuerza, para el equilibrio de las relaciones econmicas y para la proteccin de los derechos humanos. Sin embargo, este marco ha demostrado no ser suficiente, de manera que hoy las perturbaciones a la paz y a la seguridad han tomado otras formas y los problemas de desarrollo siguen estando en la base de muchos conflictos. Ante este panorama, el sistema internacional no ha claudicado y, aun estando limitado por los intereses reales de los Estados ms fuertes, ha impulsado el desarrollo para la paz mediante la propuesta del desarrollo humano y sostenible y ms recientemente de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, instituciones que han sido ampliamente acogidas por todos, pero no son conceptualmente suficientes, ni han sido cabalmente cumplidas y respetadas. Ante esta situacin el derecho internacional no puede permanecer inmvil y en ese sentido resulta necesario volver a pensar en el derecho al desarrollo como una propuesta integradora, internacional y humana. Ante esta propuesta muchas voces crticas se alzarn sealando la falta de positivizacin y el riesgo que implica para el derecho internacional alimentar propuestas utpicas. No obstante, visto el tema desde un pas en desarrollo e inmerso en un conflicto interno, consideramos que vale la pena la utopa y no perder la fe en la potencialidad del derecho internacional.
PARTE II: LA SEGURIDAD VINCULADA A MBITOS ESPECFICOS: PROBLEMAS REGIONALES

QUE AFECTAN AL CONTEXTO GLOBAL
La contribucin de la Unin Europea al mantenimiento de la paz y seguridad internacional mediante el apoyo a la reforma del sector de la seguridad: limitaciones y potencialidades CRISTINA CHURRUCA MUGURUZA
Profesora de Relaciones Internacionales (Universidad de Deusto)
1. INTRODUCCIN Los Estados frgiles o fracasados asociados con los conflictos violentos y las crisis humanitarias resultantes se han convertido desde el final de la Guerra Fra en una de las preocupaciones principales de la comunidad internacional. Los ataques del 11 de septiembre del 2001 y la guerra contra el terrorismo han reforzado la conexin conceptual entre Estados dbiles y fracasados, seguridad y terrorismo internacional, colocando la prevencin de la fragilidad estatal y la reconstruccin de Estados dbiles o fracasados en el centro de la agenda internacional de gestin de crisis.1 Por ello, no es sorprendente que la Estrategia Europea de Seguridad adoptada en 2003 considere la descomposicin del Estado un fenmeno alarmante que debilita la gobernanza mundial y aumenta la inestabilidad regional.2 Dado que el mal gobierno (abuso de poder, debilidad de las instituciones y falta de responsabilidad) se consideran causas de la debilidad estatal, tanto la comuni
1 Vase R. Paris, At Wars End. Building Peace after Civil Conflict, Cambridge, Cambridge University Press, 2004; y R. Paris y T. D. Sisk (eds.), The Dilemmas of Statebuilding. Confronting the Contradictions of Postwar Peace Operations, Londres, Routledge, 2009. 2 Consejo de la Unin Europea, Una Europa segura en un mundo mejor. Estrategia Europea de Seguridad, 13 de diciembre de 2003, p. 4.
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dad internacional en general como la Unin Europea (UE) en particular son cada vez ms conscientes de que la reforma del sector de la seguridad, o reforma del sistema de seguridad, como tambin se la conoce, que refleja la naturaleza multisectorial del sistema de seguridad, desempea un papel clave en la prevencin de los conflictos y la construccin y consolidacin de la paz y, por tanto, contribuye al desarrollo sostenible. El inters de la UE en afirmar su identidad en la escena internacional y asumir su responsabilidad en el mantenimiento de la paz y seguridad internacional explican que la reforma del sector de la seguridad se haya convertido en uno de los mbitos fundamentales de la poltica exterior de la UE hacia los pases en transicin, entre la fase inmediatamente posterior a los conflictos y la fase de la reconstruccin y los pases en desarrollo. Tras el fin de la Guerra Fra, tanto los estudios como la prctica de la seguridad han experimentado una gran transformacin en relacin a lo que se consideran las nuevas amenazas y los objetos de referencia de la seguridad. En este contexto, en los ltimos aos se ha alcanzado un consenso en la esfera internacional sobre dos cuestiones interrelacionadas. La primera es que la seguridad, los derechos humanos y el desarrollo son condiciones interdependientes e indispensables para la paz y el desarrollo sostenible y se refuerzan mutuamente. Esta concepcin est recogida en el concepto de seguridad humana.3 La segunda es el reconocimiento de que esos elementos fundamentales solo pueden alcanzarse dentro del Estado de Derecho. La reforma del sector de la seguridad (RSS) es una de las esferas donde mejor se plasma este nuevo contexto de seguridad. Una premisa fundamental para entender la reforma del sector de la seguridad es que se trata de un sistema que afecta a todo el Estado. De acuerdo a las directrices del Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, principal motor en la articulacin de la teora y prctica de RSS en los ltimos aos, la RSS es un sistema que incluye la reforma tanto de los rganos que garantizan la seguridad de los ciudadanos, como de las instituciones oficiales encargadas de la gestin y vigilancia de estos rganos, como de las instituciones de administracin de justicia y de las fuerzas de seguridad no establecidas por la ley.4 Por ello, dado que la reforma del sector de la seguridad afecta a las instituciones que garantizan la so 3 Sobre el concepto de seguridad humana, vase C. Churruca, Human Security as a policy
framework: Critics and Challenges, en Anuario de Accion Humanitaria y Derechos Humanos/Yearbook on Humanitarian Action and Human Rights 2007, Bilbao, Universidad de Deusto, 2007, pp. 15-35. 4 OCDE, DAC Guidelines on Security System Reform and Governance, OCDE, 2004 y OCDE, OCDE Handbook on Security Sector Reform. Supporting Security and Justice, OCDE, 2007, p. 5.
LA CONTRIBUCIN DE LA UNIN EUROPEA AL MANTENIMIENTO DE LA PAZ...
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berana del Estado en trminos weberianos, su reforma no es viable sin el consentimiento, cooperacin y plena implicacin del Estado, es decir del gobierno, que va a acometer la reforma. En respuesta a lo que se han considerado defectos de los modelos externos de RSS, es decir, promovidos por los donantes, ha surgido un reconocimiento creciente de que la apropiacin local es, de hecho, un componente fundamental para el xito de la RSS. El CAD de la OCDE, por ejemplo, menciona la apropiacin local como uno de los tres objetivos globales del compromiso de los donantes.5 En este contexto se entiende que la RSS debe basarse en la propiedad local (local ownership) y la asociacin (partnership). Sin embargo, la prctica hasta la fecha es que la RSS continua estando dirigida por los donantes con un mnimo de participacin local.6 El objetivo de este trabajo es mostrar la labor desempeada por la UE en apoyo del sector de la seguridad, sus limitaciones y potencialidades. La poltica de la Unin en apoyo de la RSS refleja la divisin de la accin exterior de la UE en distintos pilares que, a pesar de haber sido abolidos en teora por el nuevo Tratado de Lisboa, se mantienen en la prctica por la divisin de competencias entre el Consejo y la Comisin.7 La RSS es un claro ejemplo de la necesidad de sinergia entre instrumentos civiles y militares de la Poltica Europea de Seguridad y Defensa (PESD), a partir de la entrada en vigor del Tratado, Poltica Comn de Seguridad y Defensa (PCSD) y las actividades comunitarias. Pero las limitaciones y potencialidades de la UE en apoyo a la RSS no derivan solo de su naturaleza como actor sino tambin de las propias dificultades inherentes a la naturaleza de la RSS caracterizada por ser un sistema de gobernanza multinivel en el que participan multitud de actores internacionales, nacionales y locales. Adems, la efectividad y sostenibilidad de la RSS dependen de la propiedad o apropiacin local del proceso, en particular, del compromiso del gobierno, que va a acometer la reforma. En este contexto, el fin de la misin de la UE para la reforma del sector de la seguridad en Guinea-Bissau, el 1 de septiembre de 2010, sin haber logrado su implementacin es, como se ver ms adelante, paradigmtico.8
Ibd., p.10. T. Donais, Inclusion or Exclusion? Local Ownership and Security Sector Reform, en Studies in Social Justice 1 (2009), vol. 3, p. 119. 7 S. Blockmans y R. A. Wessel, The European Union and crisis management: Will the Lisbon Treaty make the EU more effective?, en CLEER Working Paper 1 (2009). 8 La misin de la UE para la RSS en Guinea-Bissau es junto con las operaciones en la Repblica Democrtica del Congo, el nico ejemplo de una verdadera accin de la Unin en apoyo de la RSS entendida esta como la reforma de un sistema que afecta a todas las instituciones del Estado y que requiere su consentimiento, cooperacin y plena implicacin.
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2. LA POLTICA DE LA UE EN APOYO DEL SECTOR DE LA SEGURIDAD Desde hace varios aos la RSS forma parte del proceso de integracin y ampliacin de la Unin Europea, as como de su poltica de cooperacin. Asimismo, la UE ha desarrollado capacidades de gestin militar y civil de crisis en apoyo de la RSS en el marco de la Poltica Europea de Seguridad y Defensa. Algunos Estados miembros de la UE apoyan tambin muy activamente los procesos de reforma del sector de la seguridad en el mbito bilateral. Sin embargo, hasta hace muy poco la Unin careca de un enfoque coherente con relacin a la RSS. En diciembre de 2003 el Consejo Europeo adopta la Estrategia Europea de Seguridad (EES) que dota a la UE por primera vez de un marco y una direccin estratgica a su accin exterior. El documento titulado Una Europa segura en un mundo mejor seala los desafos globales y principales amenazas de seguridad e identifica los objetivos e implicaciones estratgicas para la UE. Entre ellas est la necesidad de desarrollar las capacidades europeas en los diversos mbitos y en particular ampliar la gama de las misiones de la Unin. La reforma del sector de la seguridad se encuentra entre estas misiones como parte del desarrollo institucional en el sentido ms amplio.9 Posteriormente, en el ao 2005 se adopta la Estrategia de la UE para frica donde la UE se compromete a desarrollar una capacidad estratgica para impulsar la reforma del sector de la seguridad (RSS) en frica en el marco de sus esfuerzos para promover la paz y la seguridad en todas las fases del ciclo de los conflictos.10 En este contexto el Consejo Europeo acordaba ese mismo ao, en noviembre de 2005, un concepto que provee un marco para las actividades de la UE en apoyo de la reforma del sector de la seguridad en el mbito del la Poltica Europea de Seguridad y Defensa.11 A continuacin la Comisin Europea adoptaba en mayo de 2006 una reflexin sobre el apoyo de la
Consejo de la Unin Europea, Una Europa segura en un mundo mejor, ed. cit. La estrategia de la UE para frica es la respuesta de la UE al doble reto que consiste en volver a situar a frica en la va del desarrollo sostenible y en alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), del 2005 a 2015. Vase Comisin de las Comunidades Europeas, Comunicacin de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo y al Comit Econmico y Social Europeo, Estrategia de la UE para frica: Hacia un pacto euroafricano para acelerar el desarrollo en frica, COM (2005) 489 final, Bruselas, 12.10.2005. Sobre esta cuestin vase: Ch. Goerens, Scurit et dveloppement de lAfrique : une nouvelle approche pour lUE, Chaillot Paper, n. 99, abril 2007. 11 Comisin de las Comunidades Europeas, Comunicacin de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo, Reflexin sobre el apoyo de la Comunidad Europea a la reforma del sector de la seguridad, COM(2006) 253 final, Bruselas, 24.5.2006.
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Comunidad Europea a la reforma del sector de la seguridad.12 El objetivo de ambos documentos era confluir en el marco de una reflexin global sobre la reforma del sector de la seguridad y adoptar un concepto comn que abarcar todas las actividades de la Unin.13 Esto ltimo no fue posible y en junio de 2006 el Consejo adopta un marco para la poltica de la Unin para la RSS con el fin de establecer unos principios y unas orientaciones comunes para proveer un apoyo efectivo, coherente y sostenible a los pases y regiones socios de la UE.14 El objetivo de las conclusiones del Consejo sobre el marco de la poltica de la Unin para la RSS es dotarse de un marco estratgico para el desarrollo de las actividades pertinentes bien comunitarias o de la PESD o mediante una combinacin de las dos con el objetivo de mejorar la coherencia y efectividad de la accin de la Unin en la RSS reconociendo que la reforma del sector de la seguridad debe considerarse una cuestin transversal, que rebasa los distintos componentes de la poltica exterior de la Unin.15 La idea es que este marco establezca las directrices generales y sea lo suficientemente flexible que permita elaborar enfoques especficos y caso por caso. Este marco tiene como fin que la accin de la Unin en el mbito de la RSS contribuya a promover los objetivos de su poltica exterior la prevencin, resolucin y reconstruccin de conflictos, y en este contexto hacer frente a los Estados frgiles como parte del objetivo general de reducir la inseguridad y erradicar la pobreza a travs de la consolidacin de la buena gobernanza, la democracia y el Estado de Derecho en terceros pases.16 La RSS se inscribe as en el conjunto de los esfuerzos desplegados por la Unin Europea para contribuir a la efectiva consecucin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, el desarrollo sos
12 Council of the European Union, EU Concept for ESDP support to Security Sector Reform (SSR), 12566/4/05, Bruselas, 13 octubre 2005. 13 El documento del Consejo sealaba que la Comisin iba a desarrollar un concepto en cooperacin estrecha con el Consejo y continuaba que ... At a larger stage, consideration should be given to bringing these two strands closer together. This would complete an overall SSR concept, ibd., p.6. 14 Ante la dificultad de consensuar un concepto entre 25 Estados miembros que sirviera de marco a toda la UE y a la vista de que la presidencia austriaca llegaba a su fin, el Consejo de Asuntos Generales adopt unas conclusiones presentadas por el Comit Poltico y de Seguridad. Vase Developing a common security sector reform strategy for the EU, Post-seminar paper, 28 noviembre 2005. 15 Council of the European Union, Council Conclusions on a policy framework for Security sector reform, 2736th General Affairs Council Meeting, Luxemburgo, 12 junio 2006. 16 Ibd., punto 2.
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tenible y la seguridad mundial, y para llevar a cabo su Declaracin Conjunta sobre la Poltica de Desarrollo de la UE y la Estrategia de Seguridad Europea. Como sealan las conclusiones del Consejo, el marco de la poltica de la Unin para la RSS est constituido por los dos conceptos desarrollados por el Consejo y la Comisin. Estos conceptos, entendidos como complementarios, tienen lgicamente muchos rasgos en comn.17 En primer lugar ambos se basan fundamentalmente en las Directrices desarrolladas por el Comit de Ayuda al Desarrollo de la OCDE y utilizan sus definiciones y principios.18 As, la UE ha adoptado la definicin amplia de la OCDE que entiende la RSS como un sistema que incluye el conjunto de las instituciones del Estado y dems entidades que desempean un papel en la seguridad del Estado y su poblacin. Este sistema est compuesto por los principales responsables de la seguridad, incluidas las fuerzas de seguridad; los rganos de gestin de la seguridad y rganos de control incluyendo en estos los organismos de gestin financiera; sociedad civil as como los medios de comunicacin, las instituciones acadmicas y las ONG; las instituciones judiciales, incluidos los sistemas judiciales tradicionales y consuetudinarios; y las fuerzas de seguridad extraoficiales: ejrcitos de liberacin, guerrillas, unidades privadas de guardaespaldas, empresas de seguridad privadas, etc.19 Siguiendo las directrices de la OCDE, la RSS significa la transformacin del sistema de seguridad, que abarca a todos estos agentes, as como sus papeles, responsabilidades y acciones, en su esfuerzo comn para que la gestin y el funcionamiento de este sistema se ajusten a las normas democrticas y a los principios de la buena gobernanza, contribuyendo de este modo al correcto funcionamiento del dispositivo de seguridad. El control civil y la vigilancia parlamentaria son, por tanto, elementos esenciales de este enfoque. El objetivo de la Unin no es otro que contribuir explcitamente a la consolidacin de la buena gobernanza, la democracia, el Estado de Derecho, la proteccin de los derechos humanos y una utilizacin eficaz de los recursos pblicos.20 Se trata de garantizar que el sector
17 Ello es resultado de una excepcional colaboracin interinstitucional, que debera ser la regla y no excepcin, entre las personas encargadas en la Comisin y el Consejo respectivamente de la elaboracin de estos conceptos: Inger Buxton en la Comisin Europea y Christoff Deherre en el Consejo. Quiero agradecer en especial a este ltimo el tiempo que dedic a explicarme y aclararme el alcance y contenido de la RSS. 18 Vase OCDE, DAC Guidelines on Security System Reform and Governance, ed. cit. 19 Comisin de las Comunidades Europeas, Reflexin sobre el apoyo de la Comunidad Europea a la reforma del sector de la seguridad, ed. cit., p.6 y Council of the European Union, EU Concept for ESDP support to Security Sector Reform (SSR), ed. cit., pp. 7-8. 20 Ibd., pp. 4 y 6 respectivamente.
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de la seguridad no se site o aborde fuera del sector pblico en su conjunto, sino que se perciba como una parte integral pero equilibrada de la asignacin de los recursos pblicos y del marco institucional del Estado. Para ello es fundamental que la accin de la Unin se base en la apropiacin local (local ownership) y la asociacin (partnership). Cuando no exista un socio de gobierno en una situacin de crisis o en el momento inmediato a un conflicto, el concepto del Consejo seala la importancia de que la Unin prepare el terreno para que, a largo plazo, el pas en cuestin sea propietario de las reformas basadas en un proceso democrtico y participativo.
3. COHERENCIA, COORDINACIN Y COMPLEMENTARIEDAD EN LA POLTICA EXTERIOR EUROPEA EN APOYO DE LA REFORMA DEL SECTOR DE LA SEGURIDAD El reconocimiento del carcter multidimensional de la seguridad y de la necesidad de un enfoque integrado y holstico de la RSS hace que esta sea una cuestin transversal que atae a todo el marco institucional de la UE. El problema es que ni las conclusiones del Consejo sobre el marco de la poltica de la Unin para la RSS ni los conceptos del Consejo y la Comisin abordan la delicada cuestin de la divisin de competencias entre los distintos pilares. nicamente se seala la importancia de que la Unin en su conjunto adopte un enfoque coherente y consistente cuando la complementariedad de las acciones adoptadas en el marco de la PESD y de la Comunidad es vital. Asimismo se subraya la necesidad de una planificacin coordinada entre los tres pilares y la necesidad de una evaluacin conjunta de las necesidades y recursos disponibles. Esta es una clara limitacin dado que el rpido crecimiento de PESC/PESD en los ltimos aos y el reconocimiento de la vinculacin entre la seguridad y el desarrollo han ampliado de forma espectacular las zonas grises en las que las dos instituciones pueden actuar. Adems, el carcter transversal de la RSS hace que puede ser llevada a cabo a travs de diversas polticas y estar sujeta a diferentes mecanismos de financiacin dependiendo de la naturaleza de la actividad y del receptor (civil o militar), la escala temporal de la asistencia (emergencia o a largo plazo) y el contexto poltico (post-conflicto, transicin o desarrollo). En general, las misiones en el marco de la PESD proporcionan apoyo en las primeras etapas de la reforma del sector de la seguridad en situaciones de crisis o post-crisis, se trata de acciones concretas a corto y medio plazo en un sentido estricto, e identifican nuevos mbitos para la ayuda comunitaria, especialmente en sectores tales como la reforma del ejrcito o los servicios de inteligencia. Por el
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contrario, el enfoque de la Comisin es comprensivo y sus acciones se refieren a los aspectos de la RSS relativos a la gobernanza, y especialmente a la vigilancia ejercida por los Parlamentos, la independencia del poder judicial y la libertad de los medios de comunicacin. Se trata por tanto de un enfoque ms global frente a la reforma del sector de la seguridad. La idea es proporcionar un apoyo coordinado a los distintos sectores del proceso de reforma. El objetivo del concepto del Consejo es dotar a la PESD de un concepto de apoyo a la RSS en un pas socio. Se limita, por tanto, a las dimensiones de gestin civil y militar de crisis aunque incluye un nfasis en la prevencin de conflictos.21 As, el apoyo de la PESD a la RSS se refiere a una accin de la PESD que en general adoptar la forma de asesoramiento y asistencia a las autoridades locales (legislativo, ejecutivo y judicial) en cuestiones relativas a la reforma del sector de la seguridad de una manera consistente con las reglas democrticas y los principios slidos de la buena gobernanza, los derechos humanos, la transparencia y el Estado de Derecho.22 En este contexto la RSS puede tener como objetivo un organismo individual o institucin, como parte de un marco ms amplio de SSR y parte de una amplia cooperacin entre los diferentes donantes. La fragmentacin de la RSS supone muchos desafos para los donantes en general y para la Unin en particular. En el caso de la Unin, el Tratado de la Unin Europea y muchos documentos de la UE hacen hincapi en la necesidad de asegurar la unidad y coherencia del conjunto de su accin exterior. Como reconoce la Estrategia Europea de Seguridad, el principal desafo para la Unin es que:
A lo largo de los ltimos aos hemos ido creando una serie de instrumentos, cada uno con su propia estructura y su propio fundamento. El desafo actual consiste en reunir los distintos instrumentos y capacidades: los programas de asistencia europeos y el Fondo Europeo de Desarrollo, las capacidades militares y civiles de los Estados miembros y otros instrumentos. Todos ellos pueden influir en nuestra seguridad y en la de terceros pases.23
La prctica del apoyo de la UE a la RSS revela que la coordinacin entre la Comisin y el Consejo se asume o se da por hecho, pero realmente ocurre en con
21 Council of the European Union, EU Concept for ESDP support to Security Sector Reform (SSR), ed. cit., p.6. 22 Ibd., p.7. 23 Vase Consejo de la Unin Europea, Estrategia Europea de Seguridad, ed. cit., pp. 12-13.
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tadas ocasiones sobre la base del caso por caso.24 Un ejemplo de coordinacin ha sido el envo de un Equipo Civil de Respuesta (Civilian Response Team, CRT), para evaluar el apoyo de la Unin a la RSS en Repblica Democrtica del Congo y en Guinea-Bissau.25 Estos son adems los dos nicos ejemplos, sobre todo el de Guinea-Bissau, de una verdadera accin de la Unin en apoyo de la RSS, entendida esta como la reforma de un sistema que afecta a todas las instituciones del Estado y que requiere su consentimiento, cooperacin y plena implicacin. De cualquier modo la coordinacin no es la prctica habitual.26 A excepcin de los dos casos sealados, que mencionaremos al final de este apartado, la accin de la UE en apoyo del sector de la seguridad se ha desarrollado por un lado en el mbito de la PESD y por otro en el mbito de las competencias de la Comisin. Al problema de la coordinacin entre las misiones PESD para la RSS y los programas de la Comisin hay que sumar la coordinacin con los Estados miembros y con otros actores presentes en el terreno. La coordinacin con los Estados miembros se refiere no solo a los actores nacionales involucrados en la toma de decisiones en Bruselas, sino a los actores nacionales que participan en las relaciones bilaterales de los Estados miembros con terceros pases en el terreno y que no son los mismos. En el caso, por ejemplo, de Reino Unido, el pas europeo ms activo en el campo de la RSS, el principal actor en las reuniones de la PESD es el Foreign and Commonwealth Office y se encarga de organizar las contribuciones britnicas. Sin embargo, la poltica bilateral del Reino Unido hacia los pases en desarrollo, incluida la RSS, es competencia del Departamento de Estado para el
24 Como seala Catriona Gourlay: Under the pressure of producing a swift result and a political signal in response to a crisis, coherence with ongoing or planned EC actions is often assumed rather than explored. Vase C. Gourlay, Civil-Civil Co-ordination in EU crisis management en VV. AA., Civilian Crisis Management: the EU way, Institute for Security Studies, Chaillot Paper n. 90, junio 2006, p. 105. 25 Por Equipo de Respuesta Civil se entiende una capacidad de reaccin rpida para la gestin civil de crisis, de tamao y composicin flexibles, formada por expertos de los Estados miembros y, en principio, con la participacin de la Secretara del Consejo. Para garantizar la coherencia de la accin exterior de la UE, se ha decidido invitar a expertos de la Comisin Europea a que participen, cuando proceda. El equipo de respuesta civil se forma a partir de un grupo de expertos de toda la UE, previamente seleccionados por los Estados miembros, utilizando procedimientos y criterios acordados. 26 La propuesta de la Comisin de vincular su accin a la del Consejo a travs de programas conjuntos de formacin, metodologas de evaluacin de necesidades y listas de expertos conjuntas qued a la espera de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. P. Doelle y A. Gouze de Harven, Security Sector Reform: A Challenging Concept at the Nexus Between Security and Development, en D. Spence y Ph. Fluri, The European Union and Security Sector Reform, Londres, John Harper Publishing, 2008, pp. 55-56.
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Desarrollo Internacional (Department of State for International Development, DFID).27 El Reino Unido, a travs del DFID, juega junto a la UE y otros Estados miembros un papel fundamental financiera y polticamente en la RSS en la Repblica Democratica del Congo.28 Otros actores clave en lo que autores como Justaer y Keukelaire caracterizan como un amplio sistema de gobernanza o poltica exterior multi-locacin (multi-location) son las otras mltiples organizaciones y foros internacionales como las Naciones Unidas, la OTAN, la OSCE, el Banco Mundial, el FMI y otras organizaciones subregionales. El resultado es que, al igual que la mayora de los desafos de poltica exterior y de seguridad, la mayora de las acciones de RSS de la UE se llevan a cabo en el marco de otras organizaciones como las Naciones Unidas o la Unin Africana.29 Adems de otras organizaciones internacionales, terceros Estados como Estados Unidos y Rusia participan en escenarios de crisis como Afganistn, los Balcanes y Congo. La relacin con estos actores es importante para el desarrollo e implementacin de las polticas de la UE en RSS. Por ejemplo, la falta de cooperacin y coordinacin entre la UE (EUPOL) y los EE. UU. ha dificultado mucho la reforma de la polica en Afganistn.30 Tambin hay actualmente muchas ONG, centros de investigacin, consultoras privadas y corporaciones multinacionales con los recursos materiales y humanos necesarios. Como se muestra en el caso de la RDC, el DFID del Reino Unido contrat varias consultoras privadas como PriceWaterhouseCoopers para aplicar proyectos de RSS.31 Por ltimo, el principal actor para el desarrollo e implementacin de polticas de gestin de crisis es el propio estado receptor. En teora es el Estado en cuestin quien debe supervisar y dirigir las intervenciones exteriores sobre la base de estrategias nacionales, prioridades y planes de accin. El problema es que muchos de estos pases no tienen la tradicin o la experiencia para asumir
El Reino Unido es el pas que ms ha avanzado en el desarrollo de directrices para la RSS. A. Justaer y S. Keukeleire, The EUs Security Sector Reform Policies in the Democratic Republic of Congo, en S. Vanhoonacker, H. Dijkstra y H. Maurer (eds.), Understanding the Role of Bureaucracy in the European Security and Defence Policy, European Integration online Papers (EIoP) Special Issue 1 (2010), vol. 14, http://eiop.or.at/eiop/texte/2010-006a.htm, pp. 5-6. 29 Vase International Crisis Group, Security Sector Reform in the Congo, en Africa Report 104 (13 febrero 2006). 30 Vase E. Gross, Security Sector Reform in Afghanistan: The EUs Contribution, European Union Institute for Security Studies, Occasional Paper 78, abril 2009. 31 A. Justaer y S. Keukeleire, The EUs Security Sector Reform Policies in the Democratic Republic of Congo, ed. cit., p. 17.
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este papel. La apropiacin local se convierte generalmente en apropiacin nacional o estatal, es decir gubernamental, y se condiciona a la aceptacin de unas normas, valores y marcos institucionales difciles de trasladar a muchos contextos de fragilidad. Sin embargo, la efectividad y sostenibilidad de la RSS no solo depende de la apropiacin gubernamental del proceso sino que, como qued demostrado en el caso de la experiencia de RSS en Sudfrica, reconocida como la ms exitosa y que fue resultado de un proceso inclusivo y amplio de apropiacin local, cualquier estrategia prctica de apropiacin local requiere de una doble poltica de negociacin con los actores estatales y la participacin de los actores no estatales.32 La diversidad de instrumentos y actores que intervienen en la RSS indican que hay una multiplicidad de desafos en trminos de coherencia, coordinacin y complementariedad. Est claro que esta situacin no favorece la efectividad ni de la poltica exterior europea en apoyo de la reforma del sector de la seguridad ni de la comunidad internacional. Para la Unin, como hemos sealado al principio de este apartado y constataremos en la siguiente seccin, el principal desafo es ser capaz de utilizar coherentemente toda la gama de capacidades y recursos potenciales, civiles y militares de los que dispone (Comunidad, PESC/PESD, Estados miembros) empezando por los propios.
4. EL APOYO DE LA UNIN EUROPEA A LA REFORMA DEL SECTOR

DE LA SEGURIDAD
Desde hace varios aos la RSS forma parte del proceso de integracin y ampliacin de la Unin Europea, as como de su poltica de cooperacin. La Unin ha venido respaldando la reforma del sector de la seguridad en pases y regiones relativamente estables, en pases en transicin o implicados en procesos de democratizacin a largo plazo, as como en pases recin salidos de algn conflicto o inmersos en un proceso a largo plazo de pacificacin y reconstruccin. La mayor parte de la asistencia gestionada por la Comisin se ha conducido en particular a travs del proceso de estabilizacin y asociacin (PEA) que constituye el marco poltico de la UE para los pases de los Balcanes Occidentales hasta su adhesin y la Poltica Europea de Vecindad (PEV) hacia los pases vecinos europeos y del mediterrneo. Asimismo, la Comisin ha prestado y presta su apoyo en el Norte
32 L. Nathan, No ownership, no commitment: A guide to local ownership of security sector reform, Birmingham, University of Birmingham Press, 2007.
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del Caucaso, en Asia Central, en frica, en el Caribe y en el Pacfico, y en Amrica Latina y en Asia.33 El apoyo de la UE se centra en la reforma de las instituciones judiciales y los organismos encargados de la gestin y supervisin de los sistemas de seguridad. Son asimismo numerosas las actividades destinadas a contribuir al refuerzo del control civil y de la gobernanza democrtica del sector pblico en general, as como a garantizar el respeto de los derechos humanos, que en la medida en que tambin afectan al sector de la seguridad contribuyen indirectamente a la reforma de dicho sector.34 En relacin con estas medidas, la UE apoya el refuerzo de las capacidades de las organizaciones regionales y subregionales responsables de las actividades vinculadas al sector de la seguridad, as como las reformas necesarias en el mbito de la paz y la seguridad que tambin pueden repercutir positivamente en los esfuerzos desplegados en el mbito nacional para la reforma del sector de la seguridad. Ahora bien, es en el mbito de la gestin de crisis en el marco de la PCSD donde se encuentran las principales aportaciones de la Unin a la RSS complementadas en ocasiones por los instrumentos y programas de la Comisin. De hecho, la RSS se ha convertido en uno de los aspectos fundamentales del desarrollo de la capacidad de la UE de gestin de crisis desde que esta se declar operativa en 2003.
4.1. Misiones de la PCSD en apoyo de la RSS A pesar de que el desarrollo de una accin conjunta coordinada y coherente de la UE en apoyo de la RSS no es todava una realidad,35 las misiones de la PCSD se
33 Vase Comisin de las Comunidades Europeas, Reflexin sobre el apoyo de la Comunidad
Europea a la reforma del sector de la seguridad, ed. cit., Anexo 2 mbitos en los que la CE apoya la reforma del sector de la seguridad Ejemplos de regiones y pases. 34 La promocin de la democracia y los derechos humanos es una cuestin transversal integrada en la poltica de cooperacin para el desarrollo, la poltica europea de vecindad, los acuerdos de asociacin, etc. Los acuerdos bilaterales de la CE incorporan clusulas de derechos humanos que tambin se incorporan en todos los instrumentos de poltica de desarrollo. La Iniciativa Europea sobre Democracia y Derechos Humanos es el principal instrumento para el apoyo de la UE a iniciativas de la sociedad civil en este mbito y ser sucedido por un nuevo programa temtico 2007-13. 35 El informe de mayo de 2010 del Consejo de la Unin sobre lecciones y buenas prcticas de las misiones civiles de la PCSD, anterior PESD, reconoce que todava hay mucho trabajo por hacer y recomienda que se desarrollen medidas para asegurar que las misiones permanezcan integradas en la poltica global de la UE hacia esos pases. Vase European Union Common Security and Defence
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sitan en el marco ms amplio de la poltica exterior de la Unin y como complemento a los programas de asistencia de la Comisin; por ejemplo, en el contexto del proceso de preadhesin (caso de las misiones de apoyo a Bosnia y Herzegovina) y del proceso de Estabilizacin y Asociacin, as como en el contexto ms amplio del esfuerzo de la comunidad internacional para apoyar a los diferentes pases en sus esfuerzos para asumir la responsabilidad en el establecimiento del Estado de derecho y en el imperio de la ley y el orden en pases como Afganistn, la Repblica Democrtica del Congo y Guinea-Bissau, entre otros. La reforma del sector de seguridad se concibe no solo como un instrumento de prevencin de conflictos en Estados frgiles sino tambin como una labor fundamental en pases que emergen de un conflicto y es un elemento central de esfuerzos ms amplios de creacin y reforma de instituciones en pases que se encuentran en un contexto ms estable. Dependiendo de la situacin en que se encuentre el Estado en cuestin se entiende que un amplio espectro de diferentes medidas de RSS puede ser necesario.36 Desde enero de 2003 a diciembre de 2010, el Consejo ha desplegado 24 misiones, diez ya completadas y catorce en curso, entre misiones civiles (16), militares (7) y civil-militares (1), de las cuales 18 son misiones de RSS.37 Aunque algunas misiones militares incluyen aspectos relativos a la reforma del sector de la seguridad, esta ha sido por sus caractersticas el objetivo principal de las misiones civiles. Las misiones de RSS pueden clasificarse en tres tipos: a) Asistencia directa al sector de la seguridad en la que se incluyen el asesoramiento y apoyo tcnico y logstico a las autoridades para la reforma del sistema de la seguridad (2) y las dirigidas a la creacin de capacidades en el sector de la seguridad, que comprenden actividades de formacin y asesoramiento de la polica (9) y del ejrcito (1). b) Misiones de apoyo al Estado de derecho, donde tambin puede incluirse la formacin, asesoramiento y apoyo tcnico y logstico (3).
Policy, Civilian CSDP Missions: lessons and best practices (Report 2009), mayo 2010, p. 2; disponible en www.consilium.europe.eu/csdp-eeas.europa.eu, consultado el 27 de diciembre de 2010. 36 Council of the European Union, EU Concept for ESDP support to Security Sector Reform (SSR), ed. cit., p. 9. 37 Las misiones civil-militares se refieren a las misiones en las que participan personal civil y militar, las misiones civiles, a aquellas en las que solo participa personal civil, y militares, a aquellas en las que participa personal militar y el mandato de la misin es militar (proteccin de civiles, creacin de un espacio seguro etc.). Vanse las operaciones PCSD en: http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=268&lang=EN&mode=g.
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c) Misiones de observacin y supervisin incluida la asistencia fronteriza (1), en las que la actuacin de la Unin se limita a observar y a certificar que se cumplen ciertos estndares o acuerdos contrados (2). La precondicin para que pueda lanzarse una misin de la PCSD es que exista una invitacin formal del Estado anfitrin o del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, cualquier tipo de autorizacin siempre conforme a la Carta de las Naciones Unidas o a la ley internacional. Esto es importante por dos motivos: por un lado, la UE se asegura de que su misin no sea vista como una injerencia en asuntos internos de un pas al existir una invitacin; y por otro lado, que en principio existe un compromiso por parte de ese pas para que la misin se lleve a cabo en las condiciones acordadas.38 Como puede observarse en la tabla resumen de las misiones CPSD de apoyo a la RSS, estas se han desarrollado en frica Subsahariana, Europa Sudoriental y Oriente Medio en el contexto de intervenciones internacionales cuyo fin es la construccin de la paz y el reforzamiento de la capacidad de los Estados.39
MISIONES DE LA PCSD DE RSS (EN CURSIVA LAS YA FINALIZADAS)
Asistencia directa al sector de la seguridad Pas/ Misin/ Descripcin Fechas Misin de Asesora y Asistencia en SSR Repblica de GuineaAsociacin con el gobierno Bissau Reestructuracin de las Fuerzas Armadas EU SSR GUINEAReorganizacin y reestructuracin de los cuerpos BISSAU policiales febrero 08 - sept. 10 Investigaciones penales Capacitacin de la Polica Judicial Personal
38 Vase Agnieszka Nowak (ed.), Civilian Crisis Management: the EU way, European Union, Chaillot Paper n. 90, junio 2006. 39 Para un anlisis extensivo de estas operaciones PCSD, consltense las fichas de la Asociacin para el anlisis de la PCSD (CSDP Mission Analysis Partnership (CSDP MAP) http://www.csdpmap.eu/ y vase: X. Ruiz La evolucin de las misiones civiles de la poltica europea de seguridad y defensa, en UNISCI Discussion Papers 16 (enero 2008), pp. 61-84 y de la misma autora, La Unin Europea y las misiones PESD, en UNISCI Discussion Papers 11 (mayo 2006), pp. 14-26; L. N. Gonzlez Alonso, De las declaraciones a los hechos: las primeras operaciones de gestin de crisis de la Unin Europea, en Revista de Derecho Comunitario Europeo 15 (mayo-agosto 2003), vol. 7, pp. 653-682.
LA CONTRIBUCIN DE LA UNIN EUROPEA AL MANTENIMIENTO DE LA PAZ... Reforma comprensiva del sector de la seguridad. Papel coordinador de los esfuerzos internacionales en apoyo a la RSS en cooperacin con las N. U. Reestructurar y reconstruir el ejrcito congoleo Asistencia tcnica para establecimiento de una cadena de pagos del Ministerio de Defensa Misin de Polica de la UE Establecimiento de una unidad de Polica Integrada (IPU) para la proteccin de las instituciones estatales y el refuerzo de las fuerzas de seguridad locales Sucede a EUPOL Kinshasa. Misin de asistencia, asesoramiento y apoyo y asesoramiento a las autoridades congoleas en el mbito de la polica y de su interaccin con la justicia, incluidas reas transversales de la RSS, como los derechos humanos, gnero, la proteccin de los nios en los conflictos armados y, recientemente, la violencia sexual. Aplicacin del Plan para el Desarrollo de la Polica Civil Palestina; formacin de la Polica y de Oficiales de Justicia Penal. Reforma de la Polica y la Justicia Penal. Misin militar de la Unin en Uganda para contribuir a la formacin de las fuerzas de seguridad somales. El entrenamiento de las fuerzas de seguridad somales ha comenzado a principios de mayo en Uganda, donde las fuerzas somales ya estn siendo capacitadas, lo que facilitar la coordinacin de la accin de la UE con la Misin de la Unin Africana en Somalia (AMISOM ). Misin militar de apoyo poltico, logstico y financiero a la misin de Observacin de la Unin Africana en Darfur. Asesoramiento para la reforma policial.
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Repblica Democrtica del Congo EUSEC DR Congo junio 07 - presente
45 EU, 1 local Total: 46 Planeado:60
Kinshasa, RDC EUPOL Kinshasa abril 05 - junio 07
Repblica Democrtica del Congo/ Misin de Polica de la UE EUPOL RD Congo julio 07 - presente Territorios Palestinos Misin de Polica de la UE EUPOL COPPS nov. 2005 - presente
35 EU, 16 local Total: 51 Planeado:77
50 EU, 33 local, 2 internacional (Canada) Total: 85 Planeado: 57
Uganda/Somalia EUTM Somalia enero 2010 presente
138 EU, 33 local 9 internacional (Kenya) Total: 149 Planeado: 131
Darfur, Sudn Apoyo de la UE a la Misin de la Unin Africana AMIS Darfur mayo - dic. 2007
206 Europa Sudoriental Bosnia y Herzegovina Misin de Polica de la UE EUPM enero 2003 presente Antigua Repblica Yugoslava de Macedonia (ARYM) Grupo de Asistencia de Polica de la UE (EUPAT) dic. 05 - mayo 06
1. Misin PESD, sucesora de la Fuerza de Polica Internacional de la ONU (IPTF) para la implementacin de la Paz en BiH. Reforma de la Polica. Lucha contra el crimen organizado. Vigilar el ejercicio del control poltico sobre la polica. Formacin y Asesoramiento a la Polica Local. Reforma policial, formacin de polica de fronteras, lucha contra la corrupcin y el crimen organizado. Entrenamiento y asesoramiento de la Polica Local. Gestin local y creacin de confianza con la poblacin. Lucha contra el crimen organizado; desarrollo del Estado de derecho; reforma del Ministerio de Interior (incluyendo la polica); creacin de polica de fronteras.
112 EU, 163 local, 11 internacional (Suiza, Turqua y Ucrania) Total: 286 Planeado:197
ARYM EUPOL Prxima dic. 03 - dic. 05
Oriente Medio Afganistn Contribuir a la creacin de procedimientos Misin de Polica de civiles de polica de apropiacin afgana y de la UE conformidad con las normas internacionales. (EUPOL Supervisin, tutora, asesoramiento y Afganistn) capacitacin a nivel del Ministerio del Interior junio 07 - presente afgano, las regiones y las provincias. Asistencia al Estado de derecho Pas/ Misin/ Descripcin Fechas Kosovo Apoyo a las autoridades kosovares para crear Misin de la UE para un Estado de derecho funcional y sostenible el restablecimiento Hasta que sea plenamente operativa (120 das) del Estado de la misin se desarrolla sobre la base del Grupo derecho de Planificacin de la UE (EUPT Kosovo).40 Reforma de los sistemas policial, judicial, (EULEX Kosovo) febrero 08 - presente aduanas y servicios correccionales.
252 EU, 172 local, 18 internacional (Canada, Croacia, Nueva Zelanda y Noruega) Total: 442 Planeado:400 Recursos humanos 1.490 EU, 1.149 local, 2 internacional (Canada, Croacia, Noruega, Suiza y Turqua) Total: 2.830 Planeado: 1.800
40 El Grupo de Planificacin de la UE (EUPT Kosovo) fue establecido el 16 de abril de 2006 con el objetivo de preparar la transicin entre tareas de UNMIK y una posible operacin de gestin de crisis en el campo del estado de derecho y otras reas. La EUPT contaba en marzo de 2008 con
LA CONTRIBUCIN DE LA UNIN EUROPEA AL MANTENIMIENTO DE LA PAZ... Irak Eujust Lex junio 05 - presente Georgia EUJUST-Themis) julio 04 - julio 05 Formacin de jueces, magistrados, mandos policiales y oficiales penitenciarios. Apoyo al Estado de Derecho. Asistencia para el restablecimiento del Estado de derecho en el Desarrollo de una Aproximacin Coordinada, en el Proceso de Reforma del Estado de Derecho. Sistema Judicial (en particular el sistema de justicia criminal). Misiones de observacin y supervisin Pas/ Misin/ Descripcin Fechas Misin civil de vigilancia autnoma de Georgia. Sus objetivos son contribuir a la estabilidad en EUMM Georgia Georgia y la regin circundante. En el corto sept. 2008 - presente plazo, para contribuir a la estabilizacin de la situacin. Moldavia-Ucrania Misin de Asistencia Fronteriza. EUBAM Formacin y Asesoramiento a la polica de dic. 2005-presente fronteras y agentes de aduanas. Territorios Adecuacin con los Principios acordados para Palestinos el Paso fronterizo, entre Israel y la Autoridad Misin de Asistencia Palestina. Fronteriza EU BAM Formacin en trmites aduaneros y control de Rafah mercancas. nov. 2005 - presente Aceh, Indonesia Seguimiento de la aplicacin del Acuerdo de Misin de Paz Observacin AMM Desmilitarizacin, Desmobilizacin y sept. 2005 Reintegracin (DDR). dic.2006 42 EU, 3 local Total: 45 Planeado: 19
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Recursos humanos 323 EU, 98 local, Total: 421 Planeado: 328
7 oficiales de campo 101 personal internacional
80 personas 7,6 millones (2005)
130 personas (de los Estados miembros de la UE) 15 millones (2005-2006)
FUENTE: Elaboracin propia a partir de datos de la pgina web del Consejo de la Unin Europea de operaciones PCSD en: http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=268&lang=EN&mode=gy de la Asociacin para el anlisis de la PCSD (CSDP, Mission Analysis Partnership [CSDP MAP]). http://www.csdpmap.eu/; consultados el 28 de diciembre de 2010.
En la primera categora hay que distinguir entre las dirigidas al asesoramiento y apoyo tcnico y logstico a las autoridades para la reforma sistema de la seguridad como la que se lleva a cabo en la Repblica Democrtica del Congo (EUSEC RD Congo) y la ya finalizada en Guinea-Bissau (EU SSR Guinea-Bissau) y
aproximadamente 70 miembros internacionales y 50 locales en el terreno, divididos en cuatro grupos: una oficina del jefe del grupo de planificacin, un grupo de polica, un grupo legal y un grupo de administracin.
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las ms numerosas de creacin de capacidades en el sector de la seguridad. Estas ltimas se refieren en particular a actividades de formacin y asesoramiento de la polica como las que se desarrollan actualmente en Bosnia y Herzegovina (EUPM), Afganistn (EUPOL Afganistn), los Territorios Ocupados (EUPOL COPPS) y en la RDC (EUPOL RD Congo). Estas misiones son casi todas civiles pero tambin hay alguna militar como la misin militar de la Unin en Uganda (EUTM Somalia) para contribuir a la formacin de las fuerzas de seguridad somales adoptada en enero de 2010. Las operaciones de la PCSD en apoyo de la RSS en Afganistn (EUPOL AFGANISTN), Repblica Democrtica del Congo (EUPOL RD Congo y EUSEC RD Congo) o Bosnia y Herzegovina (EUPM) forman parte de un compromiso global de la UE con estos pases. La Unin se enorgullece de ser capaz de combinar sus diferentes instrumentos de poltica exterior y de un enfoque coordinado que incluye una orientacin poltica en el mbito local a travs de la figura de los Representantes Especiales de la UE y de un esfuerzo de reconstruccin gestionado en particular a travs de las delegaciones de la Comisin Europea. Si leemos las valoraciones de las misiones en las pginas web del Consejo cabra pensar que todas son un triunfo.41 Sin embargo, el supuesto poder civil de la Unin es en gran medida ilusorio. Todava hay una gran brecha entre las expectativas suscitadas por la UE y sus capacidades reales. Pero como veremos a continuacin en algunas de las operaciones PCSD ms significativas, las limitaciones y potencialidades de la UE en apoyo a la RSS no derivan solo de las limitaciones de la Unin sino tambin de las propias dificultades inherentes a la naturaleza de la RSS.
a) Misin de polica de la Unin Europea (MPUE) en Bosnia La misin de entrenamiento policial iniciada por la UE en Bosnia fue la primera misin civil de la UE, ejemplo del compromiso de la Unin en los Balcanes, uno de los mbitos geogrficos clave para la UE. La RSS en Bosnia forma parte de un programa ms amplio establecido en la cumbre de Salnica en 2003, en el marco del proceso de estabilizacin y asociacin. A pesar de las enormes dificultades que tuvo la misin en los primeros aos (2003-2005), la operacin ha tenido resultados concretos. Entre las dificultades se incluyen: un mandato excesivamente ambicioso, la propia inexperiencia de la
41 Vanse fichas notas de prensa de la PCSD en: http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/ showPage.asp?id=268&lang=EN&mode=g.
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UE en el mbito de la gestin civil de crisis, los problemas de coordinacin dentro de la familia de la UE, el papel de las personalidades, la lentitud de la MPUE a veces para corregir los errores, la falta de recursos suficientes y de personal en reas como la gestin financiera y de adquisiciones; desarrollo de programas, o la falta de expertos en medios de comunicacin o analistas en temas de delincuencia y criminalidad que encontr la misin de planificacin de la MPUE, y el difcil contexto local que incluso llevaron a sugerir su fin y su reemplazo por otra nueva misin.42 Algunos de los logros de la Misin hasta la fecha incluyen: la transformacin del Estado y de la Agencia de Proteccin e Investigacin en una agencia de polica operativa con poderes ejecutivos ampliados para la lucha contra el crimen organizado; el desarrollo de otras instituciones en el mbito estatal, en cooperacin con la UE, como el Ministerio de Seguridad y el Servicio Estatal de Fronteras. En este contexto, a pesar de las crticas a lo que algunos autores consideran una operacin de RSS internacional intrusiva y una apropiacin local forzada, la creacin de la Junta Directiva de la polica, presidida conjuntamente por la Misin y las autoridades locales, muestra la asociacin y la adopcin local del proceso de reforma.43 Tambin conviene sealar el progreso hacia la reforma de la polica, en el que la Misin desempea una funcin de asesoramiento: el refuerzo de las prcticas policiales de las comunidades; avance en las reas de responsabilidad, competencias profesionales y gestin policial, y la introduccin de reformas tcnicas para armonizar estndares y procedimientos policiales que permitan a la polica cooperar eficazmente en el mbito nacional a pesar de la compleja fragmentacin poltica del sistema.44 En definitiva, la Misin de Polica de la UE (EUPM) en Bosnia y Herzegovina ha contribuido a mantener la paz en esta regin mediante el desarrollo de dispositivos policiales sostenibles.
42 Vase sobre esta operacin: G. Collantes Celador, The European Union Police Mission: The Beginning of a New Future for Bosnia and Herzegovina?, en Ibei Working Papers 9 (2007); International Crisis Group, Bosnias Stalled Police Reform: No Progress, No EU, en Europe Report 164 (2005). 43 Vase M. Baskin, Between exit and engagement: On the division of authority in transitional administrations, en Global Governance 1 (2004), vol.10, pp. 119-137. T. Donais, The limits of post-conflict plice reform, en M. Innes (ed.), Bosnian security after Dayton: new perspectives, Londres/Nueva York, Routledge, 2006, pp. 173-190. 44 G. Collantes Celador, The European Union Police Mission: The Beginning of a New Future for Bosnia and Herzegovina?, ed. cit., pp. 11-24.
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b) La Misin de Polica de la UE en Afganistn (EUPOL Afganistn) Afganistn es un claro ejemplo de los retos inherentes a la RSS derivados de la fragmentacin de los esfuerzos internacionales y europeos en un contexto especialmente complejo de reconstruccin post-conflicto, dominado por la estrategia estadounidense de guerra contra el terrorismo y convertido en la principal operacin militar de la OTAN.45 La Unin contribuye a la RSS en este pas a travs de la EUPOL Afganistn, la Misin de Polica se puso en marcha en 2007, y mediante aportes de la Comisin Europea para reformar la justicia desde 2006. EUPOL Afganistn apoya el papel de la Misin de Asistencia de Naciones Unidas en Afganistn (UNAMA) en la coordinacin de los esfuerzos civiles de los donantes y, junto con la UNAMA, la Fuerza Internacional de Asistencia para la Seguridad (ISAF) dirigida por la OTAN, los EE. UU. y otros actores clave, incluidas las instituciones financieras internacionales, trabaja en pro de una cooperacin y coordinacin eficaces entre la comunidad internacional y con el gobierno de Afganistn.46 La misin tuvo un comienzo lento debido a los problemas de contratacin, personal, administracin y seguridad. Estos problemas se vieron agravados por los cambios frecuentes en la posicin del Jefe de Misin de EUPOL y disputas con la OTAN.47 EUPOL ha sufrido a nivel interno unas limitaciones institucionales y de recursos parecidas a las de la MPUE. Externamente, el dficit de recursos y las distintas filosofas subyacentes de reforma de la polica de EE. UU. y Alemania, el pas lder de la misin de la Unin, ha estado ausente. Las polticas adoptadas en Afganistn han mostrado tambin las diferencias entre los Estados miembros sobre la aplicacin de instrumentos nacionales y los de la Unin. Asimismo la Comisin Europea ha estado involucrada en los esfuerzos de reforma de la justicia mediante la aplicacin de sus propios programas y coordinando las actividades de los Estados miembros, sin embargo no ha asumido una funcin de coordinacin entre
45 Vase E. Gross, Security Sector Reform in Afghanistan: The EUs Contribution, European Union Institute for Security Studies, Occasional Paper 78, abril 2009, pp. 13-14 y F. N. igeartaigh, President Obamas Strategic Review of Afghanistan and Pakistan and the consequences for Nato Policy, Norwegian Peacebuilding Centre (Noref), NOREF Report, noviembre 2009. 46 Vase European Union, EU Council Secretariat, Fact sheet de la Unin Europea. EU Police Mission in Afghanistan (EUPOL AFGHANISTAN), en http://www.consilium.europa.eu/ uedocs/cms_data/docs/missionPress/files/110105%20FACTSHEET%20EUPOL%20Afghanistan% 20-%20version%2023_EN.pdf. 47 E. Gross, Security Sector Reform in Afghanistan: The EUs Contribution, European Union Institute for Security Studies, Occasional Paper 78, abril 2009, p. 30.
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los actores internacionales. Todo ello se ha traducido en una prdida de influencia poltica de la UE en el plano estratgico. Como seala Gross, solo mediante la mejora de la coordinacin, el aumento de los recursos y un renovado esfuerzo hacia estrategias conjuntas de la UE se lograr un impacto positivo en Afganistn.48
c) La misin de asistencia a la reforma del sector de la seguridad en la Repblica Democrtica del Congo Las dificultades inherentes a la naturaleza de la RSS, caracterizada por ser un sistema de gobernanza multinivel en el que participan multitud de actores, y en especial el problema de la apropiacin local del proceso se observan particularmente, como hemos sealado anteriormente, en el caso de la contribucin de la Unin a la asistencia a la RSS en la Repblica Democrtica del Congo. Tanto para el gobierno congols como para los Estados de la regin y la comunidad internacional, la seguridad en la RDC contina siendo el principal desafo para el desarrollo del pas.49 A raz de una invitacin oficial del gobierno de la Repblica Democrtica del Congo (RDC), el 2 de mayo 2005, el Consejo adopt la Accin Comn 2005/355/PESC relativa a la misin de la Unin Europea para prestar asesoramiento y asistencia para la reforma del sector de seguridad en la RDC.50 Junto a las medidas de cooperacin al desarrollo llevadas a cabo por la Comisin, la UE ha mostrado su constante apoyo a la RSS con el despliegue de otras misiones: militares (ARTEMIS y EUFOR RD Congo) y civiles (EUPOL Kinshasa seguida por EUPOL RD Congo) relativas a la reforma de la polica en el marco de la RSS. El objetivo es que las misiones de la PESD en la RDC, EUSEC RD CONGO y
Ibd., pp. 13-14. Las Naciones Unidas han reafirmado su apoyo al proceso de transicin y la reforma del sector de seguridad (SSR) por medio de varias resoluciones del Consejo de Seguridad, y est llevando a cabo la Misin de las Naciones Unidas en la Repblica Democrtica del Congo (MONUC), que contribuye a la seguridad y la estabilidad del pas. 50 Tras la ratificacin en 2005 de la Constitucin de la Tercera Repblica del Congo, la celebracin de las elecciones en 2006 marc el fin del proceso de transicin y permiti en 2007 la formacin de un gobierno que prevea en particular una reforma global del sector de la seguridad, la elaboracin de un concepto nacional as como acciones prioritarias de reforma de las reas de la polica, las Fuerzas Armadas y la justicia.
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EUPOL RD CONGO desarrollen sinergias conjuntas en la bsqueda de objetivos especficos.51 La misin EUSEC RD CONGO pretende ofrecer en estrecha cooperacin y coordinacin con otros miembros de la comunidad internacional un slido apoyo a las autoridades congoleas de seguridad, prestando asesoramiento y asistencia con el fin de garantizar la seguridad del pueblo congoleo y la posibilidad de la reconciliacin nacional y la estabilidad en la regin.52 El proceso de RSS en Congo se desarrolla con otros miembros de la comunidad Internacional involucrados en proyectos particulares. Bilateralmente USAID se concentra en la reforma del sector judicial y militar, y ha cooperado en 2007 con la Comisin Europea y Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM) sobre la formacin y el funcionamiento de la polica de frontera con el Congo. Por otra parte, tambin los gobiernos de Japn, Sudfrica y Angola estn involucrados en la reforma del sector de seguridad congoleo. Para Sudfrica y Angola, miembros de la Unin Africana y la SADC, la participacin es parte de una estrategia ms amplia para crear una propiedad africana de las polticas internacionales de desarrollo hacia el continente.53 Estos actores se mueven por diversos intereses, prioridades, agendas y, lo que es ms importante, disponen de diversos instrumentos y capacidades para alcanzar sus objetivos, por lo que existe una gran necesidad de coordinacin. Las dificultades de coordinacin en la Unin resultan en un estancamiento en distintos mbitos: a nivel europeo, entre la Comisin, el Consejo y los Estados miembros; a nivel extra-europeo, entre las instituciones de la UE, los Estados miembros de la UE y otros Estados y organizaciones internacionales; y entre la UE, sus Estados miembros y las autoridades congoleas. Adems la apropiacin y liderazgo de las autoridades congoleas del proceso se pone a prueba por la inestabilidad del gobierno y la participacin de mltiples ministerios con diversos objetivos, prioridades, agendas e intereses en las distintas esferas de la RSS. Se trata no solo de los Ministerios del Interior, Seguridad, Justicia y Defensa, sino tambin los Ministerios de Hacienda, de la Descentralizacin, etc.54
51 La accin comn de junio de 2006 prevea la posibilidad de la fusin de ambas en una misin nica. Vase Accin Comn 2007/406/PESC del Consejo de 13.06.2007, DO L 151/52. 52 European Union, Council Secretariat, The EUSEC RD Congo Mission, Press Release, octubre 2007. 53 A. Justaer y S. Keukeleire, The EUs Security Sector Reform Policies in the Democratic Republic of Congo, en S. Vanhoonacker, H. Dijkstra y H. Maurer (eds.), Understanding the Role of Bureaucracy in the European Security and Defence Policy, European Integration online Papers (EIoP), Special Issue 1 (2010), vol. 14, http://eiop.or.at/eiop/texte/2010-006a.htm, pp.17-18. 54 Ibd., pp.18-20.
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La misin EUSEC RD CONGO participa en una serie de actividades, entre las que el apoyo para el pago de los salarios a los soldados y la ayuda en la elaboracin de un estatuto militar y reglamentos administrativos y financieros, y el apoyo tcnico y logstico para el censo biomtrico de todas las FARDC tropas son las prioridades. Estas medidas, aunque imprescindibles, son claramente insuficientes.55 La reforma requiere una verdadera voluntad poltica para abordar la impunidad de los oficiales del ejrcito y la polica, y de tribunales independientes. Los principales problemas son bien conocidos: fuerzas de seguridad poco disciplinadas, mal equipadas y con frecuencia abusivas, la continuacin de control de las milicias de las grandes zonas del Este y el riesgo de disturbios civiles y la violencia represiva, en el oeste, donde hay poca autoridad gubernamental. Como subraya un informe del Grupo Internacional de Crisis, los donantes a menudo han tratado la reforma del sector de seguridad como de carcter puramente tcnico, pero la gestin de los asuntos pblicos y los problemas de seguridad son inherentemente polticos y deben ser tratados como tales. La lgica de la transicin fue comprar la paz mediante el acomodo de todos los signatarios de la operacin en lucrativas posiciones, el coste fue la continuacin de la impunidad de las violaciones de los derechos humanos y la corrupcin, y dej intactas las redes de clientelismo que impregnan el Estado y el ejrcito, socavando muchas reformas necesarias56. El camino a seguir consiste en el fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica. Los donantes a su vez deben vincular la ayuda (ms de la mitad del presupuesto) a un marco poltico y desarrollar una nueva asociacin con las instituciones del Congo para hacer frente a las prioridades de la paz.
d) La misin de asistencia a la reforma del sector de la seguridad en Guinea-Bissau A invitacin del gobierno de Guinea-Bissau, en enero de 2008, y por iniciativa de la presidencia portuguesa de la Unin, se pone en marcha una operacin civil en apoyo de la RSS con la finalidad de proporcionar asesoramiento y asistencia sobre la reforma del sector de la seguridad en Guinea-Bissau, para contribuir a crear las condiciones para la aplicacin de la Estrategia Nacional de Reforma del
55 Vase International Crisis Group, Congo: Consolidating the Peace, en Africa Report 128 (5 julio 2007). 56 Vase International Crisis Group, Security Sector Reform in Congo, Africa Report 104 (13 febrero 2006).
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Sector de Seguridad (adoptada por las autoridades de Guinea-Bissau y aprobada por la mesa redonda internacional de donantes para Guinea-Bissau en su reunin de noviembre de 2006).57 La misin se declara operativa en junio de 2008 para un plazo inicial de doce meses que luego fue extendido hasta su conclusin en septiembre de 2010. Desde que se inicia la reforma, en abril de 2008, hasta marzo de 2010 la RSS se convierte en el centro de todas las iniciativas polticas. A lo largo de dos aos alcanzan muchos de los objetivos fijados antes de su despliegue: la redaccin del cuerpo legal que amparar los organismos dependientes del Ministerio del Interior (Guardia Nacional y Polica), creada desde cero ya que no exista ninguna ley que amparara los cuerpos de seguridad guineanos; la revisin de las inadecuadas leyes vigentes a las actuales exigencias de las FAS, reorganizacin y legislacin para la Polica Judicial (dependiente del Ministerio de Justicia siguiendo el modelo portugus). As el informe semestral de finales de marzo de 2010, dirigido al Comit Poltico y de Seguridad (COPS), resalta el impacto positivo del proyecto de reforma iniciado en 2008 y plantea iniciar los trmites administrativos y logsticos para el lanzamiento en junio de 2010 de una Misin de Implementacin.58 Esto supona materializar los planes ya elaborados por las Instituciones guineanas afectadas por la reforma (Fuerzas Armadas FAS, Polica y Fiscala) y la Misin, una vez que las leyes que los amparaban y que haban sido elaboradas desde cero (Polica y Ministerio del Interior) o revisadas en profundidad (Defensa y Fiscala) fueran finalmente aprobadas por la Asamblea Nacional (ya se haba concedido una aprobacin general y se tramitaba la aprobacin en detalle) y sancionadas por el Presidente de la Repblica. Sin embargo, dos das ms tarde, el 1 de abril, se produce la detencin del Primer Ministro y su traslado a la sede del cuartel general de las Fuerzas Armadas y la detencin y destitucin del Jefe del Estado Mayor de la Defensa. Como seala el jefe de la Misin, Juan Esteban Verstegui, en un documento de opinin publicado por el Instituto Espaol de Estudios Estratgicos, unos das ms tarde la impresin extendida entre la comunidad internacional y especialmente en la Misin de la UE es que, independientemente de los temas militares que haban podido ser utilizados como espoleta del conflicto, se trataba de un grave problema poltico de lucha interna de poder y la falta de acciones legales
57 Vase European Union. Council Secretariat, The EU mission in support of security sector reform in the Republic of Guinea-Bissau (EU SSR Guinea-Bissau), Press Release, febrero 2008. 58 Vase ficha sobre la misin EUSEC en Guinea-Bissau en: http://www.consilium.europa.eu/ uedocs/cms_data/docs/missionPress/files/100930%20FACTSHEET%20EU%20SSR%20GuineaBissau%20-%20version%2012_FR.pdf.
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contra los que haban transgredido la ley evidenciaban un escaso respeto al Estado de Derecho, y lo que era ms evidente, a la escasa por no decir nula subordinacin de la institucin militar al poder civil.59 A pesar de lo incierto y negativo de la situacin, la UE mostr su disposicin a ayudar a Guinea-Bissau y se aprob una extensin de cuatro meses, con un formato de misin claramente reducida, para permitir a las autoridades guineanas encontrar una solucin aceptable y a la UE disponer de tiempo para relanzar, en su caso, la misin que estaba previsto iniciar el 1 de junio. Sin embargo, ante la continuacin de la situacin y la imposibilidad de implementar la RSS acordada, la UE decide cerrar la misin en agosto de 2010.
5. CONCLUSIONES La UE tiene mucho que ofrecer en el rea de la RSS. La UE dispone de una amplia red de cooperacin que se extiende a gobiernos nacionales, organizaciones internacionales y organizaciones no gubernamentales. Esta particularidad es de crucial importancia. Desde sus comienzos la UE ha sido un importante actor en el campo de la cooperacin para el desarrollo y es actualmente el principal donante de ayuda al desarrollo (la Comunidad y sus Estados miembros). A raz del desarrollo de la PCSD y de la creciente experiencia en operaciones civiles y militares de gestin de crisis, la UE ha emergido como un importante promotor de seguridad en el mbito internacional. Sin embargo, el supuesto poder civil de la Unin es todava limitado. La constante de las operaciones en apoyo de la RSS muestra que el compromiso de la UE sufre de una grave escasez de personal y otros recursos que se traduce en una prdida de influencia poltica en el plano estratgico.60 El desafo de la UE es ser capaz de utilizar coherentemente toda la gama de capacidades y recursos potenciales, civiles y militares, de los que dispone (Comunidad, PCSD, Estados miembros). El problema fundamental de la labor de la Unin en apoyo de RSS es la falta de coordinacin entre el desarrollo de la
J. E. Verstegui, Eplogo de la misin de la UE de reforma del sector seguridad en GuineaBissau Documentos de opinin del IEEE, n. 12, septiembre 2010, accesible en www.ieee.es/Galerias/...opinion/DIEEEO12-2010epilogoGuineaBissau.pdf. 60 Los problemas de falta de personal y expertos y la insuficiente financiacin por falta de previsin, han sido en general los puntos dbiles de las misiones civiles PCSD. Vase C. Churruca Muguruza y B. Prez de las Heras, Las capacidades civiles y militares de la UE: estado de la cuestin y propuestas de cara a la Presidencia Espaola 2010, OPEX, Working Paper n. 41, 2009, pp. 23-24.
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PESD, la poltica de cooperacin al desarrollo de la UE y las polticas de los Estados miembros. La complementariedad y coherencia entre todos ellos es vital para dirigir las operaciones de manera eficiente. Para ello hacen falta claros objetivos polticos que hasta ahora han estado ausentes. Las acciones en apoyo de la RSS de la UE en el marco de la PESD han respondido a la situacin internacional y a las prioridades polticas de los Estados miembros, pero no se han enmarcado en una estrategia ms amplia de la Unin que tuviera en cuenta programas y acciones comunitarios existentes, as como su contribucin a la prevencin de crisis mediante programas a largo plazo de prevencin de conflictos. La RSS es el nexo entre la seguridad y el desarrollo. El concepto exige una respuesta integrada. La fragmentacin de la RSS supone muchos desafos para los donantes en general y para la Unin en particular. La evidencia sugiere que la coordinacin dentro y entre las organizaciones es fundamental para la efectividad de la RSS. La cuestin de la coordinacin ha llevado en el mbito estatal al desarrollo de whole of government approaches (WHA), es decir, enfoques que integren a todos los departamentos de un gobierno y a fondos de financiacin comn.61 Sin embargo, el desafo de la coordinacin es enorme y a la vista de la experiencia adquirida una asistencia efectiva requiere la designacin de una institucin lder y una gestin jerrquica, adems de la adopcin de marcos de evaluacin y enfoques de desarrollo comprensivo. La UE tiene el potencial de convertirse en un actor lder en este sector. La ventaja comparativa de la Unin es clara. Es la nica organizacin en el mundo con la estructura, el mandato, el proceso de toma de decisiones y la financiacin necesaria para hacer frente a un desafo de la RSS. Adems, la UE goza de una legitimidad sin parangn. Un sondeo realizado en 2007 por el Consejo Europeo de Relaciones Exteriores/Gallup, basado en entrevistas a 52.000 personas en 52 pases, revel que el apoyo a un papel mundial reforzado de la UE era mayor que el de cualquier otra potencia.62
61 El reconocimiento de estos problemas lleva a la OCDE a adoptar en el ao 2007 el manual sobre la SSR. El propsito del manual es asegurar que el apoyo de los donantes a los programas de SSR sea a la vez eficaz y sostenible. Vase OCDE Handbook on Security Sector Reform, ed. cit. Algunos de los principales donantes occidentales han desarrollado iniciativas con este efecto, como Canad con su Programa de Seguridad Humana, y Reino Unido con su Estrategia de reforma del sector de la seguridad. Estas iniciativas fomentan la planificacin y la coordinacin entre departamentos dedicados a la cooperacin internacional. Vase en este sentido, A. Fitz-Gerald, Addressing the SecurityDevelopment Nexus: Implications for Joined-up Government, en Policy Matters 5 (2004), vol. 5. 62 D. Korski y R. Gowan, Can EU Rebuild Failing States? A review of Europes Civilian Capacities, European Council on Foreign Relations, 2009, p. 24.
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Ahora bien, el desafo que plantea la RSS a la UE y al conjunto de la comunidad internacional de donantes no es solo operacional sino tambin conceptual. El caso de Guinea-Bissau pone de manifiesto las dificultades de llevar a cabo la asistencia para la RSS en pases frgiles y, en general, las contradicciones y el desafo de las actuales polticas de construccin de la paz.63 En Guinea-Bissau, una dcada de inestabilidad poltica y militar ha empeorado los problemas sociales y econmicos. Las causas de esta inestabilidad son un producto histrico de la violencia asociada con dinmicas de construccin de la paz, sobre todo centradas en la RSS siguiendo una accin secuencial (primero seguridad, luego desarrollo) que no estn dando los resultados esperados y con escasa o nula participacin de la sociedad civil.64
63 En relacin a las contradicciones internas del consenso sobre la paz liberal y nuevas perspectivas crticas vese: E. Newman y O. P. Richmond, New Perspectives on Liberal Peacebuilding, Nueva York, United Nations University, 2010; y R. Paris y T. D. Sisk (eds.), The Dilemmas of Statebuilding. Confronting the Contradictions of Postwar Peace Operations, ed. cit. 64 S. Roque, Peacebuilding In Guinea-Bissau: A Critical Approach, Norwegian Peacebuilding Centre (Noref), mayo 2009.
La participacin militar en la provisin de seguridad ciudadana y su empleo frente a la expansin del fenmeno criminal organizado DANIEL SANS-RUBERT PASCUAL1
USC-CESEDEN
I. FUERZAS ARMADAS Y CRIMINALIDAD. UNA PERSPECTIVA CRIMINOLGICA Tradicionalmente, la misin por excelencia de las Fuerzas Armadas de cualquier pas ha sido y es la defensa de la soberana, la independencia, la integridad del territorio nacional y, en su caso, del orden constitucional. Sin embargo, en las ltimas dcadas, dicha concepcin tradicional de la seguridad nacional se ha resquebrajado paulatinamente ante la perspectiva de un mundo en el que la seguridad, ya no est modelada como antao en virtud de un paradigma afincado en la confrontacin de la poltica de bloques.2 En su lugar, han surgido una mirada de amenazas ms difusas pero tambin ms insidiosas que, si bien no suponen un desafo frontal, s pueden constituir un peligro real para la autonoma de los Estados, para la supervivencia de las democracias y para el bienestar de los ciudadanos. En consecuencia, ha hecho aparicin en la escena internacional el concepto de seguridad multidimensional, que suscita no pocas controversias, al objeto de aclimatar a las Fuerzas Armadas en la asuncin de nuevas tareas y responsabilidades.
daniel.sanso-rubert@usc.es. David A. Baldwin, Security Studies and the End of the Cold War, en World Politics 1 (1996), vol. 48, pp. 117-141.
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Con independencia de los xitos y los fracasos albergados en semejante empresa, ciertamente se ha logrado gestar un estiramiento conceptual de tal magnitud3 que el concepto de seguridad (multidimensional) engulle casi cualquier tema, externo o interno, al que se le puede otorgar tratamiento militar. Si se revisan las actividades atribuidas ex novo a las Fuerzas Armadas de algunos pases es factible encontrar que stas desarrollan una diversidad de acciones que sobrepasan la funcin bsica de la defensa. Segn sus artfices, las denominadas labores complementarias han pretendido suplir el aparente vaco institucional4 de los ejrcitos ante la afortunada ausencia de escenarios de abierta confrontacin blica, como una manera, en todo caso cuestionable, de justificar su existencia y dotacin presupuestaria. Esta asignacin de tareas, que poco o nada tienen que ver con la defensa militar, en buena medida son una clara manifestacin de la debilidad de los aparatos estatales de una parte, y de la maximizacin a ultranza y casi a cualquier coste del potencial de recursos humanos y materiales de los que disponen las organizaciones militares. Ello, sin obviar que, ante un contexto de escasez, los Estados deben utilizar todos los recursos disponibles. Cada pas tiene unos problemas especficos que atender y sus Fuerzas Armadas son susceptibles de asumir distintas misiones al respecto. Adems, todo sea dicho, dentro de la Administracin del Estado, las Fuerzas Armadas atesoran la experiencia y el conocimiento en determinados mbitos y, sobre todo, la capacidad de disponer y desplazar material y efectivos a regiones de compleja orografa, casi en exclusiva. La nica cuestin que habra que plantearse, quizs, es si las Fuerzas Armadas son la institucin del Estado adecuada para ocuparse de asuntos como la educacin, la salud, la construccin de infraestructuras, el medio ambiente y, en lo que nos ocupa, la lucha contra la delincuencia. La otra gran pregunta que hay que cuestionarse es en qu medida la asuncin de estas misiones secundarias repercutir negativamente en la capacidad para prestar en tiempo y forma su misin principal.
3 Giovanni Sartori y Leonardo Morlino, La comparacin en las Ciencias Sociales, Madrid, Alianza Editorial, 1999. 4 La ausencia de un rol satisfactorio genera elevadas dosis de frustracin profesional, empujando a los militares a transformarse en un grupo de presin frente al Ejecutivo. Hay diferentes trabajos que tratan la cuestin de la crisis de identidad de las Fuerzas Armadas. Uno de los pioneros es el de Alexandre Barros, El nuevo papel de las Fuerzas Armadas Brasileas: la reforma de la doctrina, de la mentalidad y de la enseanza, en Poltica y Estrategia (1991), vol. IX, So Paulo, pp. 13-20.
LA PARTICIPACIN MILITAR EN LA PROVISIN DE SEGURIDAD CIUDADANA
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Ante este panorama, haciendo hincapi en la utilizacin de recursos militares en la provisin de seguridad ciudadana y en la lucha contra la criminalidad organizada en trminos generales, cobra especial inters abordar todas estas cuestiones desde una vertiente criminolgica que, en suma, aporte una perspectiva innovadora a las tradicionales reflexiones auspiciadas desde los mbitos de la seguridad y la defensa. A priori, puede parecer que la criminologa como disciplina acadmica resulte ajena a los estudios sobre seguridad y defensa. Sin embargo, esta ciencia multidisciplinar puede aportar elementos extremadamente valiosos para el anlisis de los factores de riesgo que han de afrontar las Fuerzas Armadas. Especialmente, cuando la reforma del sector castrense desde esta ptica de la seguridad multidimensional, conlleva la asimilacin de funciones y el desempeo de tareas de ndole policial por parte de las Fuerzas Armadas.5 No en vano, progresivamente las atribuciones competenciales en el mbito de la seguridad ciudadana y la lucha contra las manifestaciones de criminalidad, especialmente en su vertiente organizada, se han ido asimilando en mltiples entornos como tareas de naturaleza castrense, configurando a las Fuerzas Armadas como la mxima expresin del control formal.6 La floreciente eclosin de diversidad de trficos ilcitos, en particular el narcotrfico y la inmigracin ilegal, sumado al creciente nmero de conflictos interesadamente alimentados por una actividad criminal con proyeccin internacional, han sido cruciales para reformular el problema de las redes criminales transnacionales en el contexto de la Seguridad e incluso, de la Defensa. Una reflexin pausada y seria en torno a este fenmeno permite explicar con argumentos slidos la promocin de alto perfil de la delincuencia internacional organizada, elevndola al nivel de problema de mxima seguridad; por lo que, en consecuencia, ha adquirido una eminente importancia en las agendas de actuacin de las Fuerzas Armadas.7
5 UN peacekeeping and the mix of military and police, Naciones Unidas. Disponible en http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/. 6 Destaca el creciente desarrollo de la denominada criminologa de la guerra, que aglutina el estudio interrelacionado de la delincuencia y de los conflictos blicos, cuya pretensin aspira a superar el desconocimiento en los temas marciales apreciado en la criminologa actual. Vase sobre esta orientacin de pensamiento R. Jamieson: Towards a Criminology of War in Europe, en V. Ruggiero, N. South e I. Taylor (eds.), The European Criminology: Crime and Social Order in Europe, Londres, Routledge, 1998, pp. 480 y ss. 7 Sirva como botn de muestra la reciente Cumbre del Consejo del Atlntico Norte (OTAN), celebrada en Lisboa (Portugal) los das 19 y 20 de noviembre de 2010, en la que se ha incluido en su concepto estratgico las actividades transnacionales ilcitas dentro del catlogo de los riesgos y amenazas de naturaleza no militar. Orientacin que no es objeto de sorpresa si se tiene en consideracin que en el estudio prospectivo elaborado previamente sobre las nuevas amenazas, Multiple
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La frontera ntida entre las respuestas policiales y militares ha quedado parcialmente desdibujada por las nuevas percepciones en materia de seguridad. Asistimos al ocaso de la estricta dicotoma interior-exterior. En determinados escenarios, lo blico y lo policial tienden a confundirse.8 De una parte, las clsicas operaciones de polica, proyectadas sobre la garanta de la seguridad interior de los Estados, tienden a adoptar rasgos blicos.9 De otra, se observa la progresiva adaptacin de las operaciones militares a la morfologa de las actividades policiales.10 Resultado: la transformacin de las Fuerzas Armadas (y por ende de las Instituciones Policiales), en una herramienta verstil y til en el mbito de la gestin de la seguridad y no slo de la defensa. Transformacin que ha generado un intenso debate sobre la pertinencia del empleo de las Fuerzas Armadas en misiones destinadas a proveer seguridad interior y de confrontacin del fenmeno criminal organizado, especialmente en su faceta transnacional. Este escenario permite, bajo la interpretacin criminolgica, reflexionar acerca de los beneficios e inconvenientes suscitados al respecto. II. CONFUSIN ENTRE LOS ROLES MILITARES Y POLICIALES? LA CRISIS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES Y EL FENMENO CRIMINAL ORGANIZADO
COMO DETONANTES
A inicios del siglo XXI, uno de los principales problemas de seguridad lo constituye el fenmeno de la criminalidad en general y, en particular, la organizada con
Futures Project (accesible en https://transnet.act.nato.int/WISE/NATOACTRes/MultipleFu/ file/_WFS /20090503_MFP_finalrep.pdf), ya se recoga esta opcin. 8 Mltiples son los ejemplos de participacin de las fuerzas armadas en operativos policiales, algunos tan emblemticos como el envo en el ao 1992 de 7.000 soldados a Sicilia en un esfuerzo por limitar la capacidad de accin de las organizaciones mafiosas de la isla, tras el impactante asesinato de los jueces Falcone y Borsellino. Carlos Resa Nestares, Trfico internacional de drogas y seguridad nacional: Una nueva misin para las Fuerzas Armadas?, accesible en http://www.uam.es/ personal_pdi/economicas/cresa//text3.html. 9 El ejrcito ha vigilado diversos lugares estratgicos de las principales ciudades de Italia con la intencin, segn sus autoridades, de luchar contra la delincuencia y la inmigracin ilegal. Embajadas, estaciones ferroviarias y de metro, as como los centros de acogida temporal de indocumentados sern protegidos por patrullas en Roma, Miln y otras siete poblaciones. De igual forma, ya en 1992, las autoridades enviaron a Sicilia 7.000 soldados para combatir a la Mafia tras el asesinato de los jueces Falcone y Borsellino. Carlos Resa Nestares, Trfico internacional de drogas y seguridad nacional: Una nueva misin para las Fuerzas Armadas?, accesible en http://www.uam.es/personal_pdi/economicas/cresa//text3.html. 10 UN Peacekeepers Fight Gangs in Haiti, One street at a Time, en New York Times (10 febrero 2007), p. 1.
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proyeccin transnacional. Delincuencia que, a la postre, bajo cualquiera de sus tipologas despunta por manifestar un potencial lesivo de gran magnitud y por la extrema nocividad de sus actividades.11 Actualmente en muchas partes del mundo, el mal gobierno y los conflictos civiles de diferente naturaleza han llevado a un progresivo debilitamiento del poder del Estado y al resquebrajamiento de las estructuras de control social y cuando los Estados se descomponen, la delincuencia organizada toma la iniciativa. En cuestin de aos, un problema que por tradicin haba sido de orden pblico se ha transformado en una amenaza que puede poner en peligro la viabilidad de las sociedades, la independencia de los gobiernos, la integridad de las instituciones financieras, el funcionamiento de la democracia y los equilibrios en las relaciones internacionales,12 con profundas consecuencias. Este fenmeno multiforme representa un peligroso ejemplo de privatizacin de la violencia,13 capaz de evadir el principio del control territorial consustancial al Estado, proyectando su dominacin sobre Estado y sociedad. El incremento exponencial de la actividad criminal organizada coloca a las democracias en una difcil tesitura. A este fenmeno crimingeno en expansin hay que sumar la debilidad manifiesta de las instituciones de naturaleza policial. La ausencia de monopolio estatal sobre los recursos coercitivos abona la semilla para el florecimiento, fortalecimiento y expansin de la criminalidad organizada. En este contexto, en el que los gobiernos nacionales estn abocados a reducir de manera efectiva los niveles de inseguridad, aflora la apremiante necesidad de emplear todos los medios disponibles para atajar la problemtica. Como resultado, en la prctica, algunos gobiernos han apostado por el uso de militares para proveer al conjunto social de seguridad interna, generando un intenso debate sobre la pertinencia de este tipo de medidas, no slo en los mbitos poltico y acadmico, sino en el propio seno de las Fuerzas Armadas.14 No en vano, para los militares se configura un nuevo marco de incertidumbres producto de la globalizacin ante el cual es de esperar que adopten algn tipo de estrategias de acomodacin.
11 Daniel Sans-Rubert Pascual, La internacionalizacin de la delincuencia organizada: anlisis del fenmeno, en UNISCI Discussion Papers 9 (2005), pp. 43-62. 12 Daniel Sans-Rubert Pascual, Criminalidad organizada transnacional y seguridad internacional, en J. J. Fernndez Rodrguez, J. Jordn y D. Sans-Rubert Pascual (eds.), Seguridad y Defensa hoy. Construyendo el futuro, Madrid, Plaza y Valds Editores, 2008. 13 E. Rotman, The Globalization of Criminal Violence, en Cornell Journal of Law and Public Policy 10 (2000). 14 Luca Dammert y David lvarez Veloso, Fuerzas Armadas en seguridad pblica. Solucin o problema?, en Nueva Sociedad (2008), Buenos Aires.
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Qu mueve a las autoridades a confundir los mbitos de accin de las fuerzas militares y de las policas cuando, grosso modo, las constituciones y las leyes determinan que las primeras tienen la obligacin de garantizar la seguridad nacional y las segundas, de forma ms especfica, la de los ciudadanos? Solo cabe una respuesta interesada. De un lado, la rpida resolucin (o al menos la apariencia) de los crecientes problemas de violencia y delincuencia que afectan al conjunto de las sociedades, sumado a la baja credibilidad que entre los ciudadanos y las autoridades tienen los distintos cuerpos policiales. De otro lado, habra que sumarle la aparente necesidad de amortizar unas Fuerzas Armadas que, segn algunos postulados, habran perdido su razn de ser en el nuevo contexto de seguridad internacional tras finalizar la Guerra Fra. Esta apuesta por la solucin militar resulta cuanto menos contradictoria, si se tiene en consideracin que la tendencia global en las ltimas dcadas avanzaba hacia la desmilitarizacin de los cuerpos policiales en todos los continentes.15 Sin duda, el otro factor parejo a sopesar junto con el auge del fenmeno delictivo es la imposibilidad de recurrir a unos estamentos policiales necesitados de una acuciante reforma. En trminos generales, es comn el desprestigio de las instituciones policiales en comparacin con la fuerza militar. Adolecen de credibilidad debido a sus altos niveles de ineficacia y corrupcin, por lo que el sector enfrenta una crisis de profundo calado ya que, de forma indirecta, el debate acerca del empleo de militares en la lucha contra la criminalidad organizada tambin lo es, al mismo tiempo y de forma inseparable, sobre la reforma policial. La institucin policial debera ser un cuerpo profesional capaz de desarrollar iniciativas de prevencin, control e investigacin criminal de forma eficaz y eficiente. Aspectos para los que ningn militar, en principio, recibe un mnimo de formacin. Sin embargo, la realidad en no pocos pases dista, y mucho, de esta imagen.16 Ms bien al contrario, son percibidas por la ciudadana como un ins
15 Lilian Bobbea, Juntos pero no revueltos? De la militarizacin policial al policiamiento militar: Implicaciones para las polticas de seguridad ciudadana en el Caribe, en Nueva Sociedad 191 (2004), pp. 90-102, Buenos Aires. 16 Uno de los aspectos que influyen en la baja efectividad de los cuadros policiales es la limitada profesionalidad de los mismos. Para muchos cuerpos policiales, los requisitos de ingreso no son explcitos, sumado a que la capacitacin que reciben los policas en segn qu pas es nimia. Su preparacin y entrenamiento es escaso en el tiempo y pauprrima en los contenidos. En algunas de las instituciones solo se exige un mnimo nivel educacional para ingresar en sus filas y una estatura mnima. Ernesto Lpez Portillo, Educacin y Entrenamiento Policial para la Democracia, Project on Reforming the Administration of Justice in Mexico, Center for U.S.-Mexican Studies,
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trumento de represin al servicio de determinados regmenes polticos o grupos de presin (oligarquas). De forma sucinta, la reforma del sector policial debera pivotar en torno a dos ejes fundamentales: la capacidad operativa (eficiencia y eficacia de la polica), y la responsabilidad democrtica (las respuestas de la polica al control poltico y a su respeto por los derechos civiles y humanos). Con ello se aumentaran los mecanismos de fiscalizacin y control institucionales, no solo en trminos de actuacin en el marco de la ley, sino tambin respecto de la eficacia y eficiencia de las iniciativas desarrolladas. Otro elemento clave que hay que tener en consideracin es la desvinculacin absoluta de las policas de los militares. Esto erradicara la subordinacin doctrinal y de mando de las policas respecto de las Fuerzas Armadas, que se traduce en estructuras policiales militarizadas (jerarquas, rangos, formacin...), oficiales del ejrcito al frente de las policas, o la subordinacin de las instituciones a los Ministerios de Defensa en lugar de a los de Interior. Solo con el avance de estas medidas mnimas, sumadas a una dotacin de medios materiales y recursos tecnolgicos, las instituciones policiales estarn en condiciones reales de proveer seguridad en el mbito interno. En suma, el proceso de adaptacin policial requiere abordar la profesionalizacin y dignificacin de la fuerza pblica policial que, en ltima instancia, haga innecesario el recurso a las Fuerzas Armadas para proveer a la sociedad de seguridad en lo cotidiano. Cuestin bien distinta es, como se analizar, poder contar con su apoyo, si fuese pertinente, ante circunstancias extraordinarias de extrema gravedad. Desde la ptica de la criminologa actual se priman las capacidades policiales para la reduccin del delito. El control policial desempea un papel central. Se considera que la polica es el instrumento adecuado para desarrollar iniciativas de disuasin, prevencin, represin y proactividad en la lucha contra el delito. En definitiva, se trata de apostar por los cuerpos de polica, en circunstancias de normalidad, para el mantenimiento del orden y la seguridad ciudadana. A modo de conclusin, cabe recalcar que la capacidad para diferenciar claramente los roles y funciones que mejor se adaptan a las caractersticas de las Fuerzas Armadas frente a aquellos desempeados por la polica, opera un papel crtico a la hora de garantizar el buen xito de las polticas del sector. La inhabilidad para hacer que esta distincin resulte suficientemente clara, as como para definir las condiciones bajo las cuales estas fuerzas del Estado deben tra
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bajar juntas, ha conducido frecuentemente a los gobiernos al fracaso militar, policial y poltico.17
III. LAS FUERZAS ARMADAS COMO PROVEEDOR DE SEGURIDAD CIUDADANA: HACIA UNA MILITARIZACIN DE LAS POLTICAS CRIMINALES? Hablar de las Fuerzas Armadas de manera generalizada plantea una serie de dificultades metodolgicas, que pueden dar lugar a presupuestos que no enmarcan, en modo alguno, al conjunto de los pases estudiados. Cada Estado tiene sus dinmicas propias, las cuales han tenido variaciones autnomas a los largo de la historia. Abarcar cada uno de los pases de forma pormenorizada es una tarea que desborda los propsitos de este trabajo. Sin embargo, tomar algunos casos a modo de referente puede arrojar informacin de inters acerca de las particularidades y la necesidad de reflexionar sobre este tema. En un hipottico y deseable punto de partida, las lneas generales de las polticas de defensa han de estar orientadas a neutralizar y, llegado el caso, combatir amenazas externas. Excepcionalmente y de manera coyuntural, podran contribuir a resolver situaciones de emergencia interna y poner a disposicin de las autoridades polticas sus capacidades ante urgencias, catstrofes y crisis. Las actuales polticas criminales ms avanzadas y las que tericamente aspiran a implementar los Ejecutivos se alejan de la mera disuasin y la represin mediante el uso de la fuerza, para preocuparse por la prevencin, la reduccin del dao y la gestin del riesgo. En lugar de perseguir, procesar y castigar a individuos, su objetivo es reducir los eventos delictivos mediante la minimizacin de las oportunidades para delinquir, la intensificacin de los controles situacionales y el distanciamiento de las personas de las posibles situaciones crimingenas. Se concentran en prevenir la convergencia de actores que precipiten eventos delictivos.18 Todos estos son objetivos que no parecen encajar cmodamente con la eleccin del instrumento castrense y la asuncin del prisma militar para el desarrollo y ejecucin de dichas polticas criminales. Dicho esto, decantarse por el instrumento armado no parece la opcin adecuada, en funcin de los objetivos deseados, al menos en la esfera interna. Recu
17 Paul Shemella, The Spectrum of Roles and Missions of the Armed Forces, en Thomas C. Bruneau y Scott Tollefson (eds.), Who Guards the Guardians and How: Democratic Civil Military Relations, Austin, University of Texas Press, 2006, p. 124. 18 David Garland, La cultura del control. Crimen y orden social en la sociedad contempornea, Barcelona, Gedisa, 2005, pp. 280-281.
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rrir a los militares en el contexto de la seguridad ciudadana y obviar la reforma policial supone adoptar una visin cortoplacista, motivada en ltima instancia por la urgente necesidad poltica de satisfacer la provisin de seguridad al colectivo social (electorado). Primara la posible obtencin de rditos polticos y las polticas de escaparate sobre la cuestin estructural de fondo. Eleccin temeraria, si cabe, escogida sin sopesar los efectos derivados a medio y largo plazo en el conjunto del ordenamiento jurdico imperante (especialmente en sistemas democrticos), y con respecto al control de la violencia por parte del Estado. El decisor poltico sucumbe, en ocasiones, a una lgica perversa polticoelectoral obstinado en crear la impresin de eficacia frente a la criminalidad, sin tener en consideracin los riesgos que pueden ir aparejados: quejas por la violacin de derechos humanos; desgaste institucional generado por la expansin de funciones y que encierra el peligro de una hipertrofia funcional; sobrecarga presupuestaria por los costes sobrevenidos cabe plantearse hasta qu punto los ajustados presupuestos de defensa pueden soportar el incremento de cometidos que deben desempear las Fuerzas Armadas sin que suponga un detrimento de sus capacidades19 y que potencia el riesgo de corrupcin e implicacin de los militares en actividades ilcitas en calidad de actores.20 Adems, no se puede obviar que, segn qu pas, los militares han conservado espacios de autonoma e influencia poltica y social. En este sentido, las misiones asignadas a las Fuerzas Armadas son uno de los factores decisivos para favorecer o restringir dichos espacios de poder. En no pocos pases, aunque de forma ms incisiva en el mbito latinoamericano y de la Europa del Este, las Fuerzas Armadas, en general, han intentado mantener y en algunos casos aumentar muchas de
19 Jaime Garca Covarrubias, Transformacin de la Defensa: el caso de EE. UU. y su aplicacin en Latinoamrica, en Military Review (marzo-abril 2005). 20 En cuanto a la pretendida mayor resistencia de las Fuerzas Armadas a la fuerza de la corrupcin, es difcil imaginar la existencia de una tica militar supuestamente superior capaz de resistir la enorme capacidad persuasiva que ostentan algunas organizaciones delictivas. Sirva de clamoroso ejemplo el supuesto del ex zar antidrogas de Mxico, el general de divisin Jos de Jess Gutirrez Rebollo, responsable del Instituto Nacional Contra las Drogas, creado especficamente para que los militares liderasen la lucha antidrogas, encarcelado por sus vnculos con organizaciones dedicadas al trfico de drogas ilegales. Y ms recientemente, los ejemplos de Los Zetas, igualmente en Mxico: organizaciones delictivas al servicio de los narcotraficantes, formadas por desertores de los Grupos Aeromvil y Anfibio de Fuerzas Especiales del Ejrcito y de la Brigada de Fusileros Paracaidistas (ambas unidades de lite), entrenados en operaciones antidrogas y antiterroristas, muchos de ellos en EE. UU. Luis Astorga, Seguridad, traficantes y militares (El poder y la sombra), Mxico D.F., Tusquets, col. Tiempo de Memoria, 2007.
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sus prerrogativas y roles ejercidos en el pasado en el contexto de regmenes dictatoriales, aprovechando la asuncin de misiones de ndole policial.21 Y todo ello, siendo conscientes de que, en puridad, tanto la delincuencia comn como la organizada, aun en sus mximas expresiones, no requieren necesariamente de una respuesta militar per se. La solucin militar no resuelve por s sola el problema, aun cuando estn presentes elementos de fuerza (violencia). La etiologa criminal es de muy variada naturaleza, interviniendo una plyade de factores que hay que tener necesariamente en consideracin (econmicos, sociales, educativos, culturales...) y que escapan al esfuerzo y capacidades blicas. Pero esta afirmacin no supone tampoco minusvalorar sus aportaciones en los supuestos ms drsticos, cuando las capacidades de las instituciones policiales encargadas en primer trmino de enfrentarlas son rebasadas. En estas situaciones, el ejrcito puede ser objeto de empleo restringido con un mandato acotado para el desempeo de sus misiones que, una vez finalizadas, terminan con el regreso de las fuerzas militares a los cuarteles (un ejemplo reciente lo representa Brasil).22 Por todo ello, resulta crucial establecer una regulacin concisa de la seguridad y la defensa y, por extensin, de las funciones de las Fuerzas Armadas y de la Polica, estableciendo taxativamente sus atribuciones, lmites y los mecanismos de coordinacin que deben regir en los supuestos de acciones conjuntas. Todo un elenco normativo que constria cualquier atisbo de aspiracin autonomista y que suprima de raz cualquier tentacin de controversia suscitada por la distribucin competencial entre agencias o por la preeminencia y liderazgo en las operaciones. En este sentido, Espaa, a tenor del xito cosechado, bien puede resultar ejemplarizante. La coordinacin en el mbito de la lucha contra el narcotrfico, por citar un ejemplo paradigmtico y muy comn en prcticamente todos los pa
21 Jorge Zaverucha, Fragile Democracy and the Militarization of Public Safety in Brazil, en Latin American Perspectives 3 (2000), vol. 27. 22 Histricamente, la primera gran participacin militar en la ciudad carioca de Ro de Janeiro, auspiciada para enfrentar a las bandas criminales ubicadas en la localidad, tuvo lugar entre noviembre de 1994 y enero de 1995, y se denomin precisamente Operacin Ro. En esta ocasin, ms de cuatro batallones de infantera del ejrcito, reforzados con elementos de la infantera de marina, se desplegaron para controlar los accesos a los barrios marginales (favelas), ejecutando incursiones en su interior al objeto de incautarse de armamento y drogas.(autor) . Ms recientemente, en enero de 2007 y en episodios posteriores recurrentes, el presidente Lula autoriz el envo de tropas federales nuevamente a Ro de Janeiro para ayudar al gobierno estatal a frenar la ola de violencia urbana desatada. Luiz Eduardo Soares, Rodrigo Pimentel y Andrs Batista, Tropa de lite, Barcelona, Los Libros del Lince, 2010.
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ses que afrontan esta lacra, se ha articulado en torno a un sistema operativo de probada eficiencia. Dicho sistema pivota alrededor del Centro de Inteligencia Contra el Crimen Organizado (CICO), creado a travs del Real Decreto 991/2006, de 8 de septiembre,23 al que se le atribuye, entre otras funciones, la de dictar o determinar, en los supuestos de intervencin conjunta o concurrente, los criterios de coordinacin y de actuacin de las unidades operativas de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, y la de stos con otros servicios intervinientes, en funcin de sus competencias propias o de apoyo. A travs de la constitucin de una clula de coordinacin en la que toman parte todos los cuerpos y fuerzas intervinientes,24 se coordinar de forma efectiva la totalidad del operativo, y este Centro, constituido por especialistas provenientes de la rama policial (Cuerpo Nacional de Polica y Guardia Civil), ser el que asuma la direccin del mismo. Profundizando en el tema que nos ocupa, al que ya identificamos como un proceso tendencial, contradictorio e imperfecto, corresponde hacer una aproximacin a la vertiente exterior en la provisin de seguridad, mxime cuando reiteradamente hacemos mencin a un mundo globalizado y a unas amenazas transnacionales. En este sentido, cabe hablar de dos dinmicas de hibridacin policial-militar paralelas y convergentes. Por una parte, las operaciones proyectadas sobre la garanta de la seguridad interior de los Estados, que tienden a adoptar en ocasiones rasgos blicos como ya ha sido objeto de anlisis en los prrafos precedentes y, cuestin bien distinta, cuando dicha proyeccin de seguridad se realiza hacia un escenario exterior. En esta segunda morfologa de supuestos, a tenor de las propias caractersticas de las misiones que se van a abordar, la idea del recurso al empleo de contingentes militares parece acomodarse satisfactoriamente y apenas suscita discusin.
23 En Espaa, la cooperacin de las Fuerzas Armadas (Armada y Ejrcito del Aire) con las fuerzas policiales se inicia en el ao 1996, a raz de la necesidad de contar con una serie de apoyos logsticos para el desarrollo de operativos en la lucha contra el trfico de drogas. Esta colaboracin se ha ido paulatinamente perfeccionando y destacan importantes hitos como el Convenio de Colaboracin entre los Ministerios de Defensa e Interior en el mbito de la lucha contra el trfico ilcito de drogas (2001) y el posterior Acuerdo Interdepartamental entre los Ministerios de Defensa e Interior destinado al mismo fin (2006), en el que se recogen diversas modalidades de colaboracin. 24 A efectos del perfeccionamiento de la coordinacin destacan los peridicos ejercicios de entrenamiento (Ejercicios FAMEX), que permiten un mejor conocimiento e interoperabilidad entre las fuerzas policiales, el servicio de vigilancia aduanera y las Fuerzas Armadas. No hay que olvidar que en la efectiva coordinacin inter-agencias nacionales e internacionales reside, en gran medida, el xito de la lucha contra cualquier manifestacin delictiva trasnacional.
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La tendencia ms clara y extendida es la de contribuir a la pacificacin y a la estabilidad, mediante la implementacin de seguridad en el sentido ms amplio de la palabra, en cualquier rea del mundo. Las operaciones internacionales de mantenimiento de la paz han puesto de manifiesto un nuevo concepto de operaciones multifuncionales. Este indito campo de intervencin militar situaciones de crisis o de conflictos de baja intensidad se caracterizan por ser bsicamente de seguridad y humanitarias, con un fuerte contenido cuasi policial.25 Estamos, por tanto, ante algo que puede resultar paradjico: a las Fuerzas Armadas, principales garantes de la defensa en su concepcin ms estricta, les corresponde ahora desarrollar misiones humanitarias de defensa de los derechos humanos y libertades pblicas, ms all de las fronteras nacionales, amparadas en el mandato legtimo de organismos internacionales.26 Implicar a las Fuerzas Armadas en operaciones en el extranjero no presenta problema alguno, bajo el paraguas de la ayuda humanitaria y enmarcadas en misiones de Naciones Unidas u otro organismo internacional. Adems de paliar crisis humanitarias, es una frmula indirecta de proveer seguridad en nuestro entorno prximo en un mundo globalizado y frente a una criminalidad que no se circunscribe a ningn lmite fronterizo. Recapitulando: aunque en algunos casos se haya podido aludir, directa o indirectamente, a fundamentos como son los compromisos internos o externos con la seguridad, la justificacin para el incremento de los roles de los ejrcitos en la lucha contra la delincuencia organizada transnacional ha sido habitualmente vaga e imprecisa y cincelada sobre grandes conceptos etreos como la seguridad nacio
25 En 1993 la Unin Europea Occidental (UEO), hoy extinta en beneficio de la Unin Europea, puso en marcha la operacin de embargo del Danubio con el objetivo de ayudar a Bulgaria, Rumania y Hungra a llevar a efecto las resoluciones 757, 787 y 870 de las Naciones Unidas, que prohiban la importacin y trnsito de productos estratgicos hacia Serbia. El control del ro exiga el envo de embarcaciones y personal adecuado para el desempeo de funciones aduaneras y policiales, en las que participaron las Fuerzas Armadas europeas. 26 En febrero de 2010, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas observ con preocupacin las graves amenazas que el trfico de drogas y la delincuencia organizada transnacional plantean en algunos casos para la seguridad internacional en diferentes regiones del mundo, e invit al Secretario General a que considere la posibilidad de incorporar esas amenazas como factor en las estrategias de prevencin y anlisis de conflictos, y en la evaluacin y la planificacin integradas de las misiones (Declaracin de la Presidencia del Consejo de Seguridad, S/PRST/2010/4). En esta misma lnea, el reciente informe de Naciones Unidas, The Globalization of Crime. A Transnational Organized Crime Threat Assessment (2010) United Nations Office on Drugs and Crime, UNDOC, Viena, ahonda ms si cabe en la cuestin.
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nal o la soberana.27 La principal consecuencia de otorgar una primaca errada es el riesgo de militarizar la seguridad interior.28 A pesar de lo expuesto, la realidad imperante es tozuda y la intervencin de las Fuerzas Armadas en la represin del crimen organizado ha ido en aumento en los ltimos aos, especialmente relacionada con la lucha contra el narcotrfico y la inmigracin ilegal; y de forma ms contundente en los espacios geogrficos de Latinoamrica, Oriente Medio y Asia Central, quiz impulsada por factores coyunturales como la debilidad institucional compartida por muchos Ejecutivos de la zona y la proximidad de pases productores de narcticos (Colombia, Per, Mxico, Bolivia, Laos, Afganistn y Pakistn), o simplemente por cuestiones meramente circunstanciales de ndole fronteriza (el Arco Mediterrneo y las fronteras entre Mxico y Estados Unidos, y entre Rusia y China, principalmente).
IV. UN BREVE APUNTE SOBRE EL NARCOTRFICO El hecho de hacer una breve mencin a la actividad del trfico ilcito de drogas obedece no solo a su importancia crimingena como manifestacin delictiva or
27 Louis Goodman ha proporcionado un instrumento de tres criterios para decidir, en caso de duda, si una determinada misin puede ser llevada a cabo por los militares. A sensu contrario, los tres criterios que aconsejan el rechazo de una misin seran: si la implicacin militar en ciertas reas expulsa a otros agentes (polica) de la participacin en la actividad en cuestin, si las Fuerzas Armadas, con su implicacin, obtienen privilegios que les llevan a actuar como un grupo de presin, defendiendo su inters institucional a expensas de otras entidades pblicas o privadas, y si los militares descuidan su objetivo esencial de defensa (en un sentido amplio de planificacin, formacin, estrategia...) cuando las amenazas estratgicas y las capacidades tecnolgicas estn en proceso de cambio. Goodman, Louis W. (1996): Military Roles. Past and Present, en Larry Diamond y Mark Plattner (eds.), Military Relations and Democracy, Baltimore, The John Hopkins University Press. 28 Por proceso de militarizacin del aparato de seguridad en el combate a la criminalidad organizada se debe entender como un proceso que incluye tres elementos entrelazados: primero, el incremento de militares (en activo o en retiro) en deberes y espacios que son de la competencia de civiles, particularmente en posiciones de mando y operativas, como lo es encontrar al frente de los cuerpos de polica a militares. Segundo, el incremento en la participacin de los militares en las decisiones estratgicas en las polticas de seguridad pblica y nacional, sin el acompaamiento debido de contrapartes civiles; y tercero, el crecimiento de recursos financieros y materiales a las distintas instancias donde se congregan estos elementos castrenses. Lilian Bobbea, Juntos pero no revueltos?: De la militarizacin policial a la policializacin militar. Tendencias e implicaciones, en Polticas de Defensa: Desafos externos y restricciones internas, Woodrow Wilson International Center for Scholars, 2002, p. 30.
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ganizada transnacional, sino a que es el fenmeno criminal que, por su propia etiologa, ha requerido y requiere a da de hoy de la implicacin de las Fuerzas Armadas con mayor profusin y donde dicha participacin resulta menos contestada por los detractores de la involucracin de los militares en la lucha contra la delincuencia organizada. Las ltimas dcadas han atestiguado un crecimiento exponencial por todo el mundo del poder de las organizaciones dedicadas al trfico de drogas, tanto en trminos econmicos como, subsiguientemente, en su capacidad de acceso al poder poltico, fruto de la accin conjunta de la corrupcin y el ejercicio de la violencia. Hasta el punto de que las manifestaciones de narcotrfico ms lacerantes han desembocado en la configuracin de escenarios complejos de insurgencia criminal.29 Escenarios donde resulta difcil situar lmites entre guerrilla, seores de la guerra, insurgencia y el crimen organizado. Especialmente cuando se materializan en situaciones crticas como los Estados criminalmente cautivos como como Mxico, Belice, Colombia, Guinea Ecuatorial o Afganistn, por citar algunos ejemplos actuales, que representan el nocivo resultado que se puede esperar cuando se entremezclan el trfico de drogas, la debilidad estatal30 y los conflictos polticos.31 Sin duda, un contexto nefasto conformado por las alianzas entre polticos, organizaciones delictivas y el aparato de seguridad estatal, responsable de la persecucin del delito y de la administracin judicial.32 Con el nimo de contrarrestar estas tendencias crimingenas expansivas, sucesivas Administraciones norteamericanas desde la Presidencia de Reagan33 en
29 Luis Alberto Villamarn Pulido, Narcoterrorismo. La guerra del nuevo siglo, Madrid, Ediciones Nowtilus, 2005. 30 Oriol Casanovas, Los Estados fracasados, en Caterina Garca y ngel J. Rodrigo (eds.), La Seguridad comprometida. Nuevos desafos, amenazas y conflictos armados, Madrid, TecnosUniversidad Pompeu Fabra, 2008, pp. 83-90. 31 John P. Sullivan y Adam Elkus, Plazas for Profit: Mexicos Criminal Insurgency, en Small Wars Journal (2009). Disponible en http://www.smallwarsjournal.com. 32 En muchos casos, militares, altos funcionarios, policas y agentes de inteligencia, ante la situacin catica generalizada en un contexto de debilidad estatal, optan por adscribirse a la delincuencia organizada en aras de obtener beneficios o simplemente por supervivencia en un entorno de carencias y miseria exacerbada. J. M. Waller y V. J. Yasmann, Russias great criminal revolution: the role of security services, en Journal of Contemporary Criminal Justice 11 (1995). 33 El trfico internacional de drogas amenaza la seguridad nacional de los Estados Unidos. Estas palabras, con la firma de Ronald Reagan al calce, son la base de un documento oficial que conclua solicitando al Departamento de Defensa y a la Fiscala General del Estado el desarrollo y la puesta en marcha de todas las modificaciones necesarias en estatutos, regulaciones, procedimientos y directrices aplicables al objeto de permitir que las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos apoyen ms activamente el esfuerzo antidrogas. Ronald Reagan, Narcotics and National Security,
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la dcada de los ochenta, han auspiciado, promovido y sufragado el esfuerzo blico contra el trfico de drogas bajo la rbrica de la guerra contra el narcotrfico.34 Su papel ha sido relevante en la vinculacin de las Fuerzas Armadas de muchos pases afectados por el flagelo del narcotrfico, sobremanera en Latinoamrica, en tareas de orden interno,35 a travs de la influencia ejercida mediante la transferencia de fondos36 y la facilitacin de entrenamiento preferentemente al personal militar y, en menor medida, al policial.37 En sus inicios, esta iniciativa no fue bien recibida por el propio estamento militar estadounidense. Como principales fundamentos de su rechazo aducan su negativa a detraer cualquier tipo de recurso del esfuerzo blico destinado a las actividades propias de la defensa nacional para combatir una amenaza difusa que no poda definirse en trminos militares. Argumentaban igualmente que acometer este tipo de tareas reprcutira negativamente sobre la doctrina militar e, implcitamente, su retrica trasluca un halo de cierta inquietud a aceptar el riesgo moral
National Security Decision, Directive n. 221, 8 de abril 1986. 34 El primer despliegue de fuerzas militares estadounidenses tuvo lugar en el contexto de la operacin BAT en las Islas Bahamas (1982). Su objetivo era eliminar las bases areas de los traficantes de drogas en el pas caribeo. Bruce Michael Bagley, Myths of militarization: enlisting armed forces in the war on drugs, en P. H. Smith (comp.), Drug Policy in the Americas, Denver, Westview, 1992. Poco despus se producira el punto lgido y ms discutido de la intervencin militar norteamericana en el contexto de la guerra contra las drogas. En diciembre de 1989, se materializaba la invasin de Panam para cumplir con una peticin de un juzgado de Miami que solicitaba la presentacin del acusado, Manuel Antonio Noriega, presidente del pas centroamericano por un delito de trfico de drogas. Frederick Kempe, Divorcing the dictator, Nueva York, G. P. Putnams Son, 1990. 35 La poltica antidrogas de la Administracin estadounidense fomenta la militarizacin de la guerra contra las drogas. Washington Office on Latin America, Clear and Present Dangers: the U.S. Military and the War on Drugs in the Andes, Washington D.C., WOLA, 1991. 36 Sirva a modo de ejemplo la Iniciativa Mrida. Un paquete de ayuda destinado a la compra de equipamiento para el control de la criminalidad y que incluye principalmente a Mxico, pero tambin a Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panam y Belice. Esta iniciativa sigue los lineamientos del desarrollado Plan Colombia para consolidar la capacidad y dotar de infraestructuras a las instituciones dedicadas al combate contra el crimen organizado, con una manifiesta promocin del papel de las fuerzas armadas. Dicha iniciativa contempla la transferencia de 1,4 billones de dlares en ayuda para mejorar la seguridad ciudadana en tres aos. Andrew Selee, Overview of the Merida Initiative, Woodrow Wilson Center, 2008, en http//:www.wilsoncenter.org/ news/docs/Analysis.Merida%20Initiative%20May%208%202008.pdf. 37 David lvarez y Michelle Isenhouer, Transferencia y ayuda norteamericana hacia Amrica Latina: las prioridades que refleja el presupuesto, FLACSO, Newsletter n. 2, mayo 2005.
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de perder lo que los polticos bautizaron como una guerra, aunque los militares no la considerasen como tal. Posteriormente, esta negativa inicial se torn en aceptacin indiscutida, cuando desde algunos estamentos castrenses se vislumbr en la lucha contra el trfico de drogas una interesante oportunidad para el desarrollo de carreras profesionales, a la par que hacerse con el control de ingentes recursos econmicos. Este esquema se export igualmente a las instituciones militares de los pases colaboradores. As, la incursin plena en el nuevo cometido satisfaca indirectamente la cobertura propicia para la consecucin de objetivos institucionales como equipamiento militar para conflictos no convencionales (guerra asimtrica), impedir un incremento de las funciones, capacidad y relevancia de la polica (operaciones especiales, grupos policiales selva...), y, si cabe, ampliar su influencia en la toma de decisiones gubernamentales fortaleciendo su presencia en el escenario poltico. Posteriormente, a modo de justificacin que legitime la creciente implicacin militar, se ha defendido que el uso legtimo de la fuerza militar no tiene por qu restringirse a los conflictos convencionales entre ejrcitos contendientes. Su aplicacin, argumentan, debe tener lugar siempre y cuando el Estado se encuentre amenazado por una circunstancia de envergadura, como acontece con el trfico de drogas. Por otra parte, se aduce que los requerimientos de la guerra no convencional son muy similares a los que exigen las operaciones antidrogas. Por lo tanto, la capacidad de las Fuerzas Armadas para enfrentarse a situaciones reales de guerra puede incrementarse mediante la participacin en acciones prcticas de la lucha contra las drogas ilcitas. En consecuencia, las fuerzas armadas disponen de los medios pertinentes para localizar y bombardear los laboratorios de procesamiento de droga, las plantaciones y las pistas de aterrizaje clandestinas que se encuentran en espacios geogrficos de difcil acceso y deteccin, as como las capacidades para interceptar los cargamentos de droga por tierra, mar y aire, para lo cual se emplean aviones de combate, fragatas y submarinos, as como cualquier otro medio blico disponible, desde los satlites hasta las capacidades en inteligencia. Adems, al abrigo del narcotrfico existen otras muchas funciones de naturaleza policial que progresivamente han sido asumidas por las Fuerzas Armadas como otorgar seguridad perimetral en los centros penitenciarios; el resguardo de fronteras porosas geogrficamente complejas (ros, selvas, desiertos, montaas...) para evitar el contrabando de todo tipo de bienes y personas (trata y trfico ilegal de personas); la proteccin de infraestructuras crticas como las instalaciones petroleras (para evitar las sustracciones de crudo y sus derivados, especialmente la gasolina blanca que, como acontece en el caso ecuatoriano, es objeto de trfico en
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la vecina Colombia para hacer pasta de coca); la proteccin de espacios naturales para la salvaguarda de las especies animales y vegetales, as como los recursos naturales del trfico ilcito; la vigilancia del mar territorial; y la deteccin area de actividades e infraestructuras criminales,38 entre las ms comunes. Cabe subrayar que no solo el continente americano tiende a alinearse, a excepcin de los pases del Cono Sur, en la apuesta por el empleo de las Fuerzas Armadas en la lucha contra los narcticos. Esta tendencia se ha reproducido por todo el orbe co trascendencia inclusive a niveles regionales: la instauracin de la Organizacin del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC) de la Comunidad de Estados Independientes (CEI),39 la Organizacin para la Cooperacin de Shanghai40 o la Asociacin de Naciones del Sureste Asitico (ASEAN) ejemplifican estas iniciativas. En conclusin, la puesta en prctica de la fuerza militar en operaciones contra las drogas durante las ltimas dcadas del pasado siglo y la primera del presente ha sido diversa y ha estado marcada en esencia por dos ejes: el nivel de desarrollo econmico del pas y la posicin del mismo dentro del comercio internacional de estupefacientes. En los pases productores, que por lo general cuentan con estructuras econmicas endebles, la intervencin de las Fuerzas Armadas se aplica a la persecucin de las organizaciones de traficantes o productores de droga, cuya capacidad de accin, dados los escasos recursos del Estado, superan de manera considerable las posibilidades de las diversas agencias de seguridad.41
38 Martha Pearanda, El Libro Blanco de la Defensa en Bolivia, en AA Inteligencia (junio 2005). Disponible en www.aainteligencia.cl/2005/Jun2005_ 5_MarthaPearanda.html. 39 En febrero de 2009, Rusia consigui que la OTSC aprobara la creacin de una fuerza de reaccin rpida y la firma de acuerdos bilaterales habilitantes para la intervencin (despliegue de fuerzas) contra el trfico de drogas, entre otros cometidos. Adems, desde 2004 viene realizando un ejercicio anual denominado Frontera aglutinando en el mismo a varios pases de Asia Central. Aunque enfocados hacia la lucha antiterrorista, estos ejercicios han posibilitado indirectamente la mejora de las capacidades de control fronterizo en relacin con el narcotrfico, a pesar de su naturaleza eminentemente militar. 40 (Shangai Cooperation Organization, SCO) es otra estructura regional de inters. Fundada el 14 de junio de 2001, est formada por China, Rusia y los Estados de Asia Central (Kazajistn, Kirguistn, Tayikistn y Uzbekistn), adems de varios Estados en calidad de observadores: India, Irn, Mongolia y Pakistn. Esta organizacin se ha centrado en diversos asuntos de importancia en temas de seguridad, de entre los cuales despunta la lucha contra el narcotrfico transfronterizo. 41 La Operacin Conjunta Michoacn. En el caso de Mxico, tristemente en boga, la operacin conjunta Michoacn fue puesta en marcha el 11 de diciembre de 2006 apenas diez das despus de la toma de posesin del presidente Caldern con el despliegue de 1.500 agentes de la Polica Federal y 5.000 efectivos militares en el Estado de Michoacn. Las caractersticas de este modelo operacional pueden ser resumidas en funcin de tres elementos centrales: (1) el despliegue conjunto de unidades del Ejrcito Mexicano y la Polica Federal; (2) la independencia con la que estas unidades federales actan frente a las agencias de seguridad pblica locales; (3) la bsqueda de un
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Estas han sido las pautas que, con mayor o menor xito, ha seguido la participacin militar en el Sudeste Asitico, Asia Central, Oriente Medio y Amrica Latina. En cambio, en los pases desarrollados en donde se concentra el consumo y, por lo tanto, destino de los narcticos, se han adoptado unas pautas bastante diferentes al hacer hincapi en el apoyo logstico relacionado con las tareas de control fronterizo. Sin olvidar que, en la actualidad, la prctica totalidad de las Fuerzas Armadas occidentales prestan sus servicios, ya sea directa o indirectamente, en estas cuestiones, mediante el apoyo de la Fuerza Area y la Armada a la funcin policial.
V. UN LARGO CAMINO POR RECORRER Dentro del mbito de las relaciones internacionales, varias han sido las transformaciones sufridas en los procesos de mundializacin. En particular, cabe destacar la reconsideracin del papel de los Estados, su permeabilidad territorial a travs de sus fronteras y la difuminacin de las barreras entre los mbitos de poltica exterior e interior; circunstancias que han posibilitado el aumento del radio de accin de grupos no estatales que, cada vez en mayor medida, comienzan a representar un nocivo papel en los asuntos internacionales.42 La decisin de implicar directamente a las Fuerzas Armadas en la lucha contra la delincuencia organizada no es balad, ni novedosa. Por ello, ha de reflexionarse cuidadosamente y no caer en polticas de escaparate electoralistas, dadas las consecuencias de profundo calado que conlleva tal implicacin del ejrcito. Su participacin debe ser precedida, por tanto, de un profundo anlisis sobre el fenmeno criminal transnacional en su conjunto y su incidencia a nivel local y regional, para una evaluacin seria de las ventajas e inconvenientes que supone la aplicacin del podero militar ante una creciente amenaza a la gobernabilidad democrtica de los Estados y para una valoracin exhaustiva de las posibles polticas criminales a aplicar a la hora de frente a los importantes deterioros en trminos de seguridad ciudadana que provoca la delincuencia organizada. Como resultado, se han sentado las bases para que dentro de los planes y objetivos estratgicos de las Fuerzas Armadas se introduzca, en mayor o menor me
control puntual sobre los puntos de acceso y las principales vas de comunicacin de la provincia en la que el operativo tiene lugar. scar Becerra, Fighthing Back: Mexico Declares War on Drug Cartels, en Janes Intelligence Review (abril 2008). Accesible en: http://www.janes.com/. 42 Daniel Sans-Rubert Pascual, Globalizacin y Delincuencia: el Crimen Organizado Transnacional, en Jordn, Javier; Pozo, Pilar; y Baqus, Josep (eds.) La seguridad ms all del Estado, Madrid, Plaza y Valds, 2011, pp. 135-157.
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dida, el combate a la delincuencia y el desarrollo e implementacin de acciones destinadas a la provisin de seguridad ciudadana,43 lo que a la postre supone una transformacin de profundo calado en la doctrina militar. Cierto es que el calado de las transformaciones es variable. La implicacin de las Fuerzas Armadas en el control y erradicacin de las manifestaciones del fenmeno delictivo no se produce de forma unvoca en el mbito internacional. El grado de asuncin por parte de los militares de funciones policiales vara mucho de un pas a otro, de acuerdo con los diferentes marcos legales habilitantes y la percepcin de la gravedad de la situacin de la seguridad dentro de sus fronteras y en su entorno regional inmediato. De facto, pueden establecerse tres grandes corrientes de intervencin constitucionalmente amparadas: desde aquellos pases que abogan por una incorporacin plena y directa de las Fuerzas Armadas en la lucha contra la criminalidad organizada, hasta los que contemplan esta posibilidad como ultima ratio en los supuestos ms extremos de declaracin de excepcin y sitio, pasando por una posicin intermedia en la que, a tenor de la voluntad poltica, aunque las funciones de polica y de las Fuerzas Armadas estn claramente diferenciadas, la normativa constitucional que regula los estados de excepcin, sitio o calamidad pblica se flexibiliza para amparar la inmersin militar en el mbito criminal.44 Solo en pases institucionalmente infradesarrollados no existe un sistema normativo que diferencie claramente las funciones militares de las policiales, con lo cual se genera una superposicin y una escasa diferenciacin entre las tareas de defensa nacional y aquellas relacionadas con la seguridad pblica. Lo que est an por determinar es si efectivamente asistimos a un proceso irreversible de militarizacin de la seguridad pblica, o si por el contrario es una etapa puntual, fruto de la expansin y virulencia de una criminalidad organizada cada vez ms perniciosa e inmune frente a la tradicional accin policial. A tenor de lo expuesto, afirmar que este es un proceso generalizado e irreversible es otorgarle una caracterstica de la que efectivamente carece. Todo ello sin obviar el hecho de que los resultados de la intervencin militar en el enfrentamiento con la delincuencia organizada, en puridad, han sido poco analizados y cuantificados, por lo que resulta excesivamente prematuro afirmar con
43 Iduvina Hrnandez, La reforma de la defensa de Guatemala en Atlas comparativo de la defensa en Amrica Latina, Buenos Aires, RESDAL, 2008. 44 Jos Julio Rodrguez Fernndez y Daniel Sans-Rubert Pascual, El recurso constitucional a las Fuerzas Armadas para el mantenimiento de la seguridad interior. El caso iberoamericano, en Boletn Mexicano de Derecho Comparado 128 (2010), mayo-agosto, pp. 737-760.
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contundencia si la participacin de las Fuerzas Armadas es una medida positiva o no en el combate a la criminalidad. La forma en que los pases emplearn sus Fuerzas Armadas en las dcadas venideras podr experimentar variaciones en virtud de los cambios en la magnitud de las amenazas, la debilidad institucional y las decisiones polticas. Las experiencias que paulatinamente se vayan acumulando, con sus xitos y sus fracasos, obrar como un background referencial con autoridad emprica para orientar a los futuros decisores polticos y legisladores.45 Lo que a buen seguro ha quedado patente es que el concepto restrictivo de seguridad nacional ha quedado casi obsoleto, o al menos no responde a la nueva situacin emergente. Ningn pas es invulnerable ante las redes transnacionales de delincuencia organizada. Por tal razn, el fortalecimiento de la cooperacin internacional articulada mediante una diversidad de instrumentos y organismos, desempea un indubitado papel. Esta realidad igualmente sugiere la necesidad de que las Fuerzas Armadas se sumerjan en un continuo ciclo de transformacin y adaptacin al medio cambiante en el que han de desempear sus cometidos, para no caer en la obsolescencia y poder responder adecuadamente a los nuevos desafos.46 Sea como fuere, sin duda, guste o no, las Fuerzas Armadas estn llamadas a cobrar trascendencia en la lucha contra el crimen organizado transnacional, y en la medida de lo posible en este cometido es deseable su expresa supeditacin operativa a la direccin policial y su sujecin plena al control civil. Representan un abanico de retos y oportunidades nada desdeable para la accin frente a la criminalidad organizada.
45 Dicha colaboracin se manifiesta con carcter recurrente. No obstante, esta actuacin debera reunir los siguientes supuestos: ser excepcional; subsidiaria; subordinada a la autoridad policial; temporal y responsable. Roberto Cajina, Nuevas misiones de la Fuerzas Armadas en seguridad interior en Centroamrica, en Isidro Seplveda (ed.), Seguridad Humana y nuevas polticas de Defensa en Iberoamrica, Madrid, Instituto Universitario General Gutirrez Mellado (UNED), 2007. 46 Jos Garca Carneiro, Seguridad interior y exterior. Misiones de las FF. AA. en Amrica Latina, en Isidro Seplveda (ed.), Seguridad Humana y nuevas polticas de Defensa en Iberoamrica, ed. cit., p. 355.
La reforma del sector de la justicia en Afganistn ALICIA CEBADA ROMERO

Profesora Titular de Derecho Internacional Pblico y Relaciones Internacionales (Universidad Carlos III de Madrid)
1. LA CONSTRUCCIN DEL ESTADO EN AFGANISTN: UN DESAFO COLECTIVO. EL PAPEL DE LA JUSTICIA Y LA CULTURA La transformacin del sistema de justicia puede ser uno de los desafos ms importantes en relacin con la reforma del sector de seguridad, sobre todo cuando se trata de reformas de primer grado en contextos de construccin de Estados. La dificultad del desafo se puede apreciar perfectamente en Afganistn, donde la construccin de un sistema de justicia adaptado a la realidad de aquel pas exige no solo la implantacin de instituciones de corte occidental, sino tambin el reconocimiento de las instituciones de justicia tradicional, en las que se deben impulsar tambin ciertas transformaciones que las pongan en lnea con los parmetros relativos a la proteccin y a la salvaguarda de los derechos humanos universales. Lo que se est intentando en Afganistn, desde el derrocamiento del rgimen talibn, no es solo construir un Estado a secas, sino un Estado democrtico. Las dificultades que conlleva afrontar este reto no son pequeas.1 No se puede construir un Estado democrtico sin contar con la poblacin local, cuya participacin debe quedar garantizada. Al mismo tiempo, el caso afgano sirve para ilustrar que
1 Para un anlisis actualizado del conflicto en Aganistn, vase el excelente estudio de J. M. Faramin, J. Pardo de Santayana y Jos Gmez de Olea, El conflicto de Afganistn, Madrid, Instituto de Estudios Internacionales y Europeos Francisco de Vitoria (Universidad Carlos III de Madrid), Escuela de Guerra del Ejrcito de Tierra y Ministerio de Defensa, Coleccin Conflictos internacionales contemporneos n. 12, 2009, 224 pp.
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tal empresa no se puede abordar si no es con el reconocimiento de que no solo hay que garantizar y reconocer las preferencias locales, desde el respeto hacia la cultura local, sino que tambin hay que impulsar ciertas transformaciones sociales y culturales o de los usos y costumbres, que para ponerse en prctica requieren del pleno apoyo de la poblacin local. De cualquier modo, las dos cosas el reconocimiento y la transformacin no se pueden lograr si no es desde una decidida concienciacin transcultural. Hace tan solo unos meses, despus de las ltimas elecciones presidenciales, la transformacin de Afganistn en un Estado democrtico pareca una misin imposible (para algunos lo sigue siendo). Cuando, como en el caso de Afganistn, la construccin de un Estado democrtico se debe producir en un contexto de peace-building, las complicaciones se multiplican. En la actualidad, en el escenario afgano encontramos gente sufriendo un conflicto blico real. De hecho, se produjo una escalada en el grado de violencia del conflicto a lo largo del 20092 y 2010 no ha sido menos violento. En esta situacin, el objetivo no es meramente el de estabilizar, sino el de pacificar el pas.3 La violencia provoca o agudiza la pobreza, que es un problema acuciante en Afganistn. Segn un informe reciente de la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACDH), la pobreza es un problema multidimensional y la dimensin relativa a los derechos humanos es particularmente relevante en el caso afgano, donde ciertos grupos humanos sufren una discriminacin clara y estn particularmente afectados por la violencia.4
2 The armed conflict intensified significantly in Afghanistan in 2009 with a corresponding rise in civilian casualties, the destruction of property, loss of livelihood and the continuing erosion of the humanitarian space. Report of the UN High Commissioner for Human Rights on the situation of human rights in Afghanistan, enero 2010, A/HCR/13/62, p. 4. 3 Se debe resaltar que Afganistn tiene entre sus objetivos del milenio un noveno objetivo adicional: mejorar la seguridad. Los objetivos del milenio para Afganistn fueron anunciados en 2005 y el horizonte temporal es 2020, y no el general de 2015. 4 Afghanistan is one of the poorest countries in the world, with worse development indicators than in 2007. One in three Afghans lives in absolute poverty (approximately nine million people, 36 per cent of the population) and cannot meet his or her basic needs. Furthermore, 37 per cent were situated slightly above the poverty line. Thus, two out of three Afghans live an impoverished and undignified life, struggling daily to provide naan-o-chai (bread and tea) for their families. Informe de la Oficina del Alto Comisionado de N. U. para los derechos humanos, The human rights dimension of poverty in Afghanistan, marzo 2010, p. 2. Disponible en la pgina web de la Misin de Naciones Unidas en Afganistn (UNAMA): http://unama.unmissions.org/Portals/UNAMA/human %20rights/Poverty%20Report%2030%20March%202010_English.pdf (cuando no se especifique otra cosa, se debe entender que la fecha de la ltima visita a las pginas web es el 1 de diciembre de 2010).
LA REFORMA DEL SECTOR DE LA JUSTICIA EN AFGANISTN
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La discriminacin contra las mujeres es presentada como un rasgo cultural en algunas comunidades, lo que nos lleva directamente a la cuestin de la relacin entre identidad cultural y respeto de los derechos humanos. Si se consideran las prcticas discriminatorias al menos aquellas ms graves que pueden ser lesivas para la dignidad del ser humano como expresiones de una determinada identidad cultural, estamos contribuyendo a la degradacin del concepto de cultura. Es interesante destacar que en el Informe de la OACDH encontramos la palabra cultura vinculada a este tipo de prcticas, mientras que la Comisin independiente afgana para los derechos humanos (CIADH) lo que hace en sus informes es denunciar que las Harmful traditional practices are the main cause of discrimination and violence against women. [...] The Commission mobilises all its resources to counter these negative customary practices in a safe and sustainable manner.5 Pobreza extrema, violaciones de derechos humanos y conflicto violento: tres factores que explican la situacin en la que est sumido el pas. Por si fuera poco, encontramos un puzzle multi-tnico cuyas piezas es complicado encajar por la existencia de algunos conflictos abiertos entre las diferentes comunidades, como por ejemplo, los choques entre hazaras (minora shia) y los kuchi (grupo nmada pashtun).6 Ms all de casos concretos, en general se puede decir que hay una historia de desconfianza entre las distintas comunidades tnicas.7 La Constitucin afgana reconoce la existencia de estas comunidades y garantiza que sus lenguas y culturas sern plenamente respetadas. No obstante, es legtimo preguntarse si es suficiente que el Estado garantice la proteccin de las minoras y de los grupos vulnerables o si se debera hacer hincapi, sobre todo, en la necesidad de desarrollar completamente y de manera efectiva el concepto de ciudadana so
5 CIADH, Informe anual, 1 de enero a 31 de diciembre de 2009, p. 44. Disponible en: http://www.aihrc.org.af/english/Eng_pages/Reports_eng/Annual_Rep/2009/Final%20AIHRC%2 0Annual%20Report%202009.pdf; OHCHR Informe: The human rights dimension of poverty in Afghanistan, marzo 2010, p. v: cultural norms exacerbate discriminatory practices particularly in relation to women. 6 Conflicto de Behsud: una disputa relacionada con el acceso a tierras de pastoreo. 7 Ali Wardak, no obstante, considera que aunque se pueden identificar especficas disputas intertnicas, se trata de episodios aislados. Piensa que it is important to mention that the recent cycle of civil war in Afghanistan was hardly an ethnic conflict [...]. It was essentially a war between different warlords (supported by external powers) who used ethnicity as a vehicle for reaching positions of power. Ali Wardak, Formal and informal approaches to conflict prevention and resolution in the Middle East, en Albrecht, Simon, Rezaei, Rohne y Kiza (eds.), Conflicts and conflict resolution in Middle Eastern Societies Between tradition and modernity, Berln, Duncker & Humblot, Max Planck Institute fr auslndisches und international Strafrecht, 2006, p. 355.
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bre la base del principio de igualdad.8 Hablando de desarrollo democrtico no podemos perder de vista que la ciudadana es una categora democrtica fundamental.9 Algunos autores creen que ya, de hecho, la idea de ciudadana se ha reforzado en cierto modo, debilitando la afiliacin tribal y tnica, pero en todo caso esto ha ocurrido nicamente en los ncleos urbanos.10 Y para completar la foto de la situacin afgana, no podemos olvidar mencionar otros elementos como la corrupcin salvaje, el cultivo ilcito de estupefacientes, el trfico de drogas, el creciente consumo de estas sustancias, etc. Las cifras recogidas en el Informe sobre la dimensin humana de la pobreza en Afganistn, de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OACDH), son ciertamente descorazonadoras. La pobreza no ha remitido desde la Conferencia de Bonn en 2001. Afganistn es, en la actualidad, uno de los pases ms pobres del mundo, y la situacin de mujeres, nios11 y discapacitados es especialmente difcil. As, por ejemplo, podemos consignar que el pas tiene el segundo mayor ndice de mortalidad asociada a la maternidad en el mundo;12 o que solamente un pequeo porcentaje de la poblacin (23%) tiene garantizado el acceso al suministro de agua potable. En estas circunstancias, el empleo, la disponibilidad de agua potable, y la salud son las prioridades para la poblacin, seguidos de la preocupacin por el alimento y la educacin.13 Parece que para afrontar todos estos problemas, Afganistn necesita la asistencia de la comunidad internacional, pero para organizar la ayuda de manera
8 Bassma Kodmani, Introduction, en Why Europe should engage with political Islam, Papers for Barcelona, enero 2010, p. 9. Disponible en: http://www.iss.europa.eu/uploads/media/ 10papers_05-Europe_and_political_Islam.pdf, p. 9. 9 Sheldon S. Wolin, Democracy, difference and recognition, en Political Theory 3 (1993), vol. 21, pp. 464-483, en p. 465. 10 Ali Wardak, Formal and informal approaches to conflict prevention and resolution in the Middle East..., ed. cit., p. 348. 11 Con la tercera tasa de mortalidad infantil ms alta del mundo. OHCHR Informe: The human rights dimension of poverty in Afghanistan, marzo 2010, p. 3. 12 Ibd., p. 2. Es la causa ms frecuente de muerte en el pas. Segn algunos informes casi un 90% de estas muertes seran evitables: Samera Ayyubi, Conflict resolution in Afghanistan and the role of women in formal and informal justice, en Albrecht, Simon, Rezaei, Rohne y Kiza (eds.), Conflicts and conflict resolution in Middle Eastern Societies Between tradition and modernity, ed. cit., p. 373. 13 Afghanistan Independent Human Rights Commission. Report on the situation of Economic and Social Rights in Afghanistan IV, 1388, 2009. Disponible en: http://www.aihrc.org.af/ English/Eng_pages/Reports_eng/Economic_S/4/Economic%20&%20Social_Rights%20Report_Engl ish4.pdf, p. 88.
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efectiva hay que determinar qu clase de asistencia, de quin y cmo debera ser organizada y facilitada.14 En la actualidad numerosos actores internacionales estn involucrados de un modo u otro en la construccin y consolidacin de un Estado afgano democrtico. Adems de Estados Unidos (Operacin Libertad Duradera), en Afganistn encontramos la presencia de Naciones Unidas (UNAMA), la OTAN (ISAF) y la Unin Europea que ha desplegado una misin policial. Estamos en un momento en que nadie piensa seriamente que la solucin a los problemas afganos vendr de la mano de una estrategia puramente militar, pues est ms claro que nunca que el futuro de este pas no depende tan solo de la derrota de los talibanes. De hecho, ha quedado demostrado y asumido que los planes aliados iniciales, basados en una lgica predominantemente militar, han fallado.15 El hasta hace unos meses comandante en jefe de la operacin norteamericana y de ISAF, el general McChrystal, present a mediados de 2009 una nueva estrategia que se centraba en la proteccin de los civiles. Este cambio se realizaba sobre la base de un reconocimiento de que la actuacin de las tropas internacionales no haba originado ningn progreso sino que, por el contrario se haba podido constatar un empeoramiento de la situacin en el pas.16 As pues, el general McChrystal dejaba de contemplar la lucha contra los talibanes como el objetivo principal prcticamente nico, para poner el foco tambin en la proteccin del pueblo afgano. Conviene destacar que la destitucin del general, el da 23 de junio, no fue acompaada de un cambio de estrategia. En este nuevo marco estratgico, la sensibilidad transcultural brilla con luz propia, adquiere mayor relevancia si cabe. En mi opinin, este cambio estratgico va ms all de la mera retrica hearts-and-minds, criticada con cierta dureza desde la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los derechos humanos. Y encontramos ya ejemplos concretos de desarrollos que se pueden considerar expresiones de la sensibilidad transcultural. As, los llamados Human Terrain Teams (HTT) han sido ya desplegados en Afganistn. Se trata de equipos de an
14 La necesidad de contar con la ayuda de la comunidad internacional es reconocida por: Hameed Attaei, Formal and Informal Justice in Afghanistan, en Albrecht, Simon, Rezaei, Rohne y Kiza (eds.), Conflicts and conflict resolution in Middle Eastern Societies Between tradition and modernity, ed. cit., p. 387. 15 The 2009 civilian death toll is the highest since fall of the taliban regime in 2001 UNHCHR Report, A/hrc/13/62, cit. supra, p. 5. 16 Luis Peral, Afghanistan: time to curb the law of inertia, ISSAnalysis, diciembre 2009, disponible en: http://www.iss.europa.eu/uploads/media/Afghanistan-time_to_curb_the_law_of_inertia.pdf.
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troplogos empotrados en las unidades militares.17 Habra que decir que los HTT han provocado las airadas crticas de importantes asociaciones de antroplogos en los EE. UU., las cuales consideran bsicamente que esta cooperacin entre antroplogos y militares sobre el terreno no solo es extremadamente peligrosa, pues pone las vidas de los especialistas en juego, sino que es tambin contraria al cdigo tico. La OACDH subraya en su informe que con en este tipo de enfoque estratgico, existe el riesgo de que los objetivos humanitarios y de desarrollo acaben siendo subordinados a los militares.18 No voy a entrar aqu en este debate, por razones de tiempo y espacio; pero s me gustara recalcar que, en mi opinin, la sensibilidad transcultural es, en general, un elemento importante que nos ayuda a enfocar correctamente tareas y desafos como los que la situacin en Afganistn plantea. Aunque su utilizacin por parte de los militares puede despertar ciertos recelos, se debe tambin tener en cuenta que mediante el desarrollo de conceptos de este tipo los militares tambin estn asumiendo el enfoque centrado en el reconocimiento de la local ownership, que parece ser el ms adecuado en este tipo de escenarios. Quiero poner nfasis en que la experiencia en Afganistn demuestra que incluso para los militares la comunicacin con la poblacin local resulta crucial. Si no queremos practicar una especie de despotismo humanitario cuando tratamos de contribuir a la construccin de Estados democrticos, tenemos que colaborar con los locales, pero respetando la idea de apropiacin (local ownership), es decir, garantizando su participacin. No basta con construir Estados democrticos, sino que hay que hacerlo democrticamente. Esto se aplica en una de las reas fundamentales cuando de construccin democrtica de Estados se trata: la reforma del sector de la seguridad y de la justicia. Cuando la implantacin de la democracia exige la puesta en marcha de procesos de transformacin social, las complicaciones para combinar integracinreconocimiento-participacin, con impulso de la transformacin, son grandes. Mi intencin aqu es la de reflexionar sobre cmo es posible contribuir de la mejor manera a la construccin de un Estado democrtico, incluyendo el desarrollo del Estado de derecho, en un contexto como el que tenemos en Afganistn y que acabo de describir en lneas generales. Si nos quedamos en el plano formal, el
17 F. Rocha y J. Otero, El factor cultural: una nueva estrategia impulsada por EE. UU. en Afganistn, en ARI 22 (2010), Real Instituto Elcano. 18 Informe Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, The human rights dimension of poverty in Afghanistan, marzo 2010, p. 17.
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concepto de democracia se nos queda corto para resolver los graves problemas a los que se enfrenta el pas, por lo que el concepto de democracia tiene que ir indisolublemente conectado a otros elementos esenciales que lo llenan de contenido sustantivo: paz, Estado de derecho y derechos humanos. En concreto yo me centrar en un aspecto de uno de estos elementos: la justicia dentro del mbito de los desarrollos del Estado de derecho. Lo que ocurre en la actualidad en las zonas que han sido liberadas del yugo talibn es que la justicia aparece como una demanda clara por parte de la poblacin local. En muchos casos no existen instituciones estatales que puedan dar satisfaccin a esta demanda, o cuando existen pueden no estar en condiciones de ofrecer un grado de justicia aceptable. En estas circunstancias, no es sorprendente que las personas sigan recurriendo a las instituciones de justicia tradicional. Voy a presentar aqu cul es el papel de la justicia tradicional y cul debera ser el que se le reconociera en el futuro dentro del sistema de justicia afgano, ahora todava en construccin como el resto del Estado. Quiero llamar la atencin ya desde este momento sobre lo sorprendente que resulta que en la Constitucin afgana no haya ni el ms mnimo reconocimiento de la existencia de instituciones de justicia tradicional, cuya importancia prctica en Afganistn, como se ver, no es en absoluto menor. Adems, quizs convenga tambin destacar que cuando hablamos de justicia no solo estamos hacienda referencia a la demanda de las vctimas de crmenes y abusos, sino que tambin est estrechamente conectada con la estabilizacin del pas. El propio general McChrystal tuvo oportunidad de reconocer que mejorar el acceso a la justicia es un key ingredient in the overall effort to defeat insurgency.19
19 Discurso pronunciado con ocasin de la apertura de un seminario organizado por United States Institute of Peace, en Kabul: http://www.usip.org/in-the-field/usip-traditional-justice-workshop-generalmcchrystal-isaf-in-Afghanistan. Se puede ver ms sobre las relaciones entre justicia tradicional y estabilidad en Afganistn en: John Dempsey y Noah Cobarn, Traditional dispute resolution and stability in Afghanistan, United States Institute of Peace, Peacebrief 10, febrero 2010. Disponible en: http://www.usip.org/files/ resources/PB%2010%20Traditional%20Dispute%20Resolution%20and%20Stability%20in%20Afghan istan.pdf.
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2. EL SECTOR DE LA JUSTICIA EN AFGANISTN La Constitucin de 200420 en su artculo primero define Afganistn como una repblica islmica independiente, unitaria e indivisible. A los principios y preceptos del islam, religin oficial del Estado de acuerdo con el artculo 2 de la Constitucin, se les reconoce un lugar prominente en el ordenamiento jurdico afgano puesto que el artculo 3 de la Constitucin garantiza que no pueden ser contravenidos por la ley.21 En lo que atae a la justicia, el captulo 7 de la Constitucin establece que las instituciones de justicia formales son el Tribunal supremo, los tribunales de apelacin y los tribunales de primera instancia (primary courts).22 Los jueces estn llamados a aplicar la Constitucin y las leyes, pero cuando no hay disposiciones ni legales ni constitucionales aplicables estn autorizados a recurrir a la jurisprudencia Hanafi con el objetivo de hacer justicia dentro del respeto a los lmites marcados por la Constitucin (Constitucin, artculo 130). En casos relativos a cuestiones que afectan al estatus personal de la poblacin shia, los jueces pueden aplicar la jurisprudencia shia, de acuerdo con las condiciones previstas en las leyes (Constitution, artculo 131). Se aprecia una diferencia entre el reconocimiento de la corriente jurisprudencial Hanafi y el de la corriente shia, pues en el primer caso se habla del sometimiento al marco constitucional, mientras que en el segundo se hace referencia al marco legal. En cualquier caso, todas estas disposiciones demuestran que el islam es un componente fundamental del bloque constitucional y que cumple un papel muy relevante en el rea de la justicia. Adems del sistema formal de justicia establecido en la Constitucin, en Afganistn es posible encontrar instituciones de justicia tradicional, consejos locales (jirgas y shuras) donde los ms ancianos y personas influyentes se renen y resuelven los casos/disputas mediante la aplicacin de las tradiciones y costumbres.23
20 La versin en ingls del texto de la Constitucin se puede encontrar en la pgina web del gobierno afgano: http://www.president.gov.af/sroot_eng.aspx?id=68. 21 Constitucin afgana, captulo 1: http://www.president.gov.af/Contents/68/Documents/199/ ChapterOneConstitutionState.html. 22 http://www.president.gov.af/Contents/68/Documents/218/ChapterSevenTheJudiciary.html. 23 En los aos cincuenta y sesenta, el Derecho positivo se convirti en el punto de referencia bsico, prevaleciendo sobre la sharia. Egipto y Francia eran los modelos en cuanto a codificacin. No obstante, la justicia formal era percibida como elitista, lenta y corrupta, mientras que la justicia tradicional era vista como rpida, eficiente y legtima. Bajo la ocupacin sovitica hubo intentos de aplicar el sistema jurdico marxista y despus los mujahedines reintrodujeron la sharia, que fue re-
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Sin embargo, como ya he tenido ocasin de subrayar, la Constitucin no hace ninguna referencia a estas instituciones. Y por supuesto, no se puede hablar de justicia, formal o tradicional, sin mencionar los derechos humanos, recogidos tambin en la Constitucin. Hay en Afganistn una Comisin afgana independiente de derechos humanos a la que ya he tenido ocasin de referirme, ante la que cualquier particular puede presentar una queja relativa a una violacin de los derechos humanos. El sometimiento del ordenamiento jurdico afgano al derecho internacional de los derechos humanos est formalmente reconocido en el artculo 7 de la Constitucin, con el siguiente tenor: The state shall abide by the UN charter, international treaties, international conventions Afghanistan has signed, and the Universal Declaration of Human Rights.24 Y se debe subrayar que el Estado ha ratificado la Convencin de Naciones Unidas para la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra las mujeres, sin ninguna reserva.
2.a. Justicia tradicional La justicia se ha administrado a travs de instituciones tradicionales (jirga, maraka y shura) durante siglos en Afganistn.25 Estas instituciones se han demostrado a lo largo de los aos como econmicamente eficientes, rpidas y eficaces para resolver conflictos locales y tribales. Los miembros de estos consejos no reciben dinero como retribucin por su participacin, sino que el nombramiento como miembro es visto como un honor que se considera retribucin suficiente. Para corresponder a dicho honor, los miembros de las jirgas tratarn de trabajar en beneficio del grupo. En las comunidades locales, es muy normal que los conflictos familiares permanezcan y se resuelvan en el seno de la unidad familiar (en casos de violencia
forzada en su interpretacin ms extremista por los talibn. Las instituciones de justicia tradicional sobrevivieron a todos estos cambios. 24 La Comisin afgana independiente de derechos humanos ha publicado la lista de los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Afganistn: http://www.aihrc.org.af/ English/Eng_pages/X_pages/conventions_af_z_party.html. 25 Para obtener ms informacin sobre la estructura y la tipologa de jirgas, vase: Ali Wardak, Formal and informal approaches to conflict prevention and resolution in the Middle..., ed. cit., pp. 356 y ss. Tal y como el autor pone de relieve se debe diferenciar entre jirgas nacionales, regionales y locales. Los conflictos de los que estamos hablando normalmente se resuelven en las jirgas locales, que son el mecanismo de resolucin de diputas ms utilizado (ibd., p. 360).
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domstica o de divorcio, por ejemplo).26 Los conflictos familiares que no se pueden resolver en la propia familia u otros litigios locales o inter-tribales son sometidos a las jirgas. Las partes tienen que consentir voluntariamente a que la disputa se someta a este tipo de institucin (aunque hay presin familiar y de la comunidad para que as se haga) y deben tambin comprometerse a aceptar la decisin adoptada por la jirga. De este modo, la decisin final adoptada adquiere obligatoriedad moral y social. La importancia de la justicia tradicional en Afganistn se puede cuantificar. En este pas, el 80% de las disputas se resuelven por la justicia tradicional y, en consecuencia, tan solo el 20% se solucionan en el marco del sistema de justicia formal.27 Al igual que ocurre en otros sistemas de justicia tradicional, incluso de otras reas como los de justicia indgena (o comunitaria) en Latinoamrica, el objetivo es la reintegracin del delincuente a la comunidad. En esta lnea, se promueve el perdn (nanawate: ceremonia de perdn; rogha: reconciliacin). Como se ha mencionado ya, la justicia tradicional tiene ventajas (eficiencia, menos corrupcin que la justicia formal, reconocimiento y autoridad), pero tambin est aquejada de ciertos problemas, no menores.28 Algunas prcticas son inconsistentes con el derecho positivo as como con las obligaciones asumidas por el Estado en materia de derechos humanos. Se ha constatado que en algunas comunidades puede ocurrir que la Jirga recomiende la venganza directa (badal). Algunos castigos son tambin incompatibles con la obligacin de respetar los derechos humanos. Por ejemplo, cuando la solucin del conflicto pasa por entregar en matrimonio a una mujer de la comunidad del perpetrador a la familia de la vctima (intercambio o comercio de mujeres, baad).29 Puede ocurrir tambin que en ciertas zonas, los seores de la guerra consigan influir en la actividad de las jir
26 Samera Ayyubi, Conflict resolution in Afghanistan and the role of women in formal and informal justice, ed. cit., p. 377. 27 Fuente: Afghanistan Human Development 2007, Bridging modernity and tradition, Rule of law and the search for justice, UNPD, Center for policy and human development, p. 9. Los autores de este informe recomiendan un sistema de justicia hbrido, donde se combinen las formas tradicionales y formales de justicia. 28 Samera Ayyubi, Conflict resolution in Afghanistan and the role of women in formal and informal justice, ed. cit., p. 375. 29 Afghanistan Human Development, p. 9: se constata que el baad no se aplica o se aplica raramente. Las resoluciones normalmente prescriben reconciliacin y compensacin. Para obtener ms informacin sobre estos conceptos, vase Barfield, Nojumi, Thier, The clash of two goods. State and non-State dispute resolution in Afghanistan, United States Institute of Peace (USIP), p. 7. Todos ellos son elementos del pashtunwali, un sistema de normas consuetudinarias.
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gas.30 Estos defectos parecen inspirar las siguientes palabras de Hameed Attaei: We cannot always say that solving disputes through the informal system is a successful method among tribes. In many cases, it has prolongued conflicts and, moreover, the rights of individuals, especially women, are often violated through this mechanism.31 Otro problema deriva de la escasa y deficiente participacin de la mujer en la justicia tradicional. No integran las instituciones tradicionales y, en muchos casos, solo pueden acudir a ellas mediante la intermediacin de un familiar varn. No obstante, este no es un problema exclusivo de la justicia tradicional. Existe tambin en la justicia formal y mucho ms all del rea de la justicia. No hay mujeres jueces ni en el Tribunal Supremo, ni en otros tribunales superiores. En la actualidad, se estima que hay solo en torno a 70 mujeres jueces, la mayora de las cuales estn trabajando en Kabul.32 Buena parte de las reticencias de los jueces varones para aceptar a mujeres jueces en los tribunales superiores provienen de la idea de que estas no estn suficientemente formadas en cuestiones religiosas. Por tanto, la inclusin de la mujer en las instituciones de justicia tradicionales y formales as como la mejora de su acceso a estas instituciones son todava asignaturas pendientes.33
30 Ali Wardak, Building a post-war justice system in Afghanistan, en Journal of Crime, Law and Social Change, vol. 41, 2004, p. 11. 31 Hameed Attaei, Formal and Informal Justice in Afganistan, ed. cit., p. 384. 32 De entre ms de 1.000 jueces: Samera Ayyubi, Conflict resolution in Afghanistan and the role of women in formal and informal justice, ed. cit., p. 377. 33 En referencia a la interpretacin shia de la sharia en Afganistn, Hassan Rezaei recoge, con referencia a la situacin de discriminacin legal de la mujer en Irn, las reflexiones del filosfo shia Muhammad Hossein Tabatabaei, en las que trata de racionalizar y justificar esa discriminacin: a woman has an emotional life while a mans life is a rational one, therefore a woman is deprived of an appointment as judge and political leadership and of direct participation in Jihad, because these three categories are categories that should be based on rationality, not emotion... In principle, the nature of woman does not allow improvement and progress in such matters that need rationality. M. H. Tabatabaei, Almiza, vol. 4, Beirut, 1973, p. 343, citado por: Hassan Rezaei, Searching for the origins of Gender violence, en Albrecht, Simon, Rezaei, Rohne y Kiza (eds.), Conflicts and conflict resolution in Middle Eastern Societies..., ed. cit., p. 341.
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2.b. Justicia Formal El Tribunal Supremo es el rgano judicial superior (Stera Mahkama).34 Sus nueve miembros son nombrados por el presidente con el consentimiento de la Cmara baja del parlamento afgano (Wolesi Jirga). Adems encontramos tribunales de apelacin y tribunales inferiors (primary courts).35 Como se ha destacado ya, los jueces pueden aplicar la ley Islmica, adems del derecho positivo. Se ha apuntado ya que el ciudadano afgano percibe que la justicia formal es lenta, cara y corrupta.36 Los jueces no tienen una preparacin adecuada para administrar justicia. Solo la mitad de los jueces en ejercicio cumplen una de las ms importantes condiciones establecidas para acceder al cargo: estar en posesin de un ttulo universitario en Derecho o en sharia.37 Desde la perspectiva de la proteccin de los derechos humanos y de la igualdad de gnero, la integracin de mujeres jueces en el sistema formal de justicia debera mejorarse.38 Como ya se ha dicho, tambin se debe mejorar el acceso de la mujer a la justicia. La vulnerabilidad de las mujeres es muy evidente tambin en el marco de la justicia formal.39 Es posible encontrar mujeres condenadas a
Se puede ver las normas que regulan el funcionamiento del Tribunal Supremo en: http://www.supremecourt.gov.af/PDFiles/Law%20on%20Organization%20and%20Jurisdiction %20of%20Courts%20of%20the%20Judiciary,%20English.pdf. 35 Se han creado tambin tribunales especiales para resolver casos relacionados con seguridad nacional, propiedad y narcotrfico. 36 Los Tribunales se perciben por la poblacin afgana como las instituciones ms corruptas. Afghanistan Human Development Report 2007, op. cit., p. 8. Vase tambin: Barfield, Nojumi y Thier, The clash of two goods. State and non-State dispute resolution in Afghanistan, USIP, p. 3. Adems, como manifiesta Ali Wardak, aunque en general el desarrollo de las instituciones estatales ha reforzado lo que se podra denominar como identidad afgana, lo cierto es que esto no se puede decir de las instituciones judiciales: Thus, people in rural areas either mainly relied on their traditional institutions and processes of dispute settlement, or used them alongside state institutions. Ali Wardak, Formal and informal approaches to conflict prevention and resolution in the Middle, ed. cit., p. 348. Samera Ayyubi, Conflict resolution in Afghanistan and the role of women in formal and informal justice, en Albrecht, Simon, Rezaei, Rohne y Kiza (eds.), Conflicts and conflict resolution in Middle Eastern Societies..., ed. cit., p. 375, declara que: The formal justice system of Afghanistan is a hugely devastated institution. 37 Ibd., p. 9. 38 Algunos autores creen que es posible transformar la sharia hacienda una interpretacin centrada en el concepto de dignidad humana. Vase, por ejemplo: Hassan Rezaei, Searching for the origins of Gender violence..., ed. cit., p. 345. 39 The high illiteracy rate among the population are other major factors that prevent people, particularly women, from using formal courts. The majority of Afghan people are unable to com34
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diez aos de prisin por adulterio. El altsimo grado de analfabetismo, ms acentuado en el caso de las mujeres, tambin dificulta sobremanera su acceso a la justicia.
2.c. Religin y justicia Una aplastante mayora de la poblacin afgana profesa el islam (80% sunnis y 20% shias). Y tal como hemos visto, la ley Islmica (sharia) forma parte del ordenamiento jurdico de Afganistn. Y la religin tambin est presente en el sistema de justicia. Muchos jueces han sido lderes religiosos. Para hacerse una idea de la importancia de la religin, basta quizs analizar el juramento de los jueces en la toma de posesin de su cargo:
I swear by the name of the Almighty Allah that I perform my duty with full trust and dignity and impartiality, respect and implement provision of Islamic shariah, constitution of Afghanistan and other laws of the country , respect confidentiality of my duty, will not commit any crime , violation of other rights, injustice and bribery directly and in directly.40
Algunos autores que defienden una relacin neutral entre la religin y el Estado opinan que Occidente debera ser ms exigente en sus relaciones con los pases islmicos a este respecto.41 Pero un Estado que proclama una religin oficial est demasiado lejos de la neutralidad. Ni siquiera Espaa, que es un Estado no confesional, se puede considerar completamente neutral a este respecto. Si es difcil conseguir la neutralidad en un contexto como el espaol, no es difcil imaginar las dificultades que plantea el caso afgano. En mi opinin, se deben rebajar las expectativas, pero sin renunciar a exigir que se organice la cooperacin de un Estado, que no puede ser neutral, con otras religiones. La Constitucin afgana solo tolera la prctica de otras religiones y no se prev la cooperacin entre el Es
plete applications, read and understand the law, or complete any necessary paper work. As far as women are concerned, their low economic status is another major factor impeding their access to justice. Samera Ayyubi, Conflict resolution in Afghanistan and the role of women in formal and informal justice, ed. cit., pp. 376-377. 40 Law of the Organization and Authority of the Courts of the Islamic Republic of Afghanistan, artculo 57, disponible en: http://www.supremecourt.gov.af/PDFiles/ Law%20on%20Organization %20and%20Jurisdiction%20of%20Courts%20of%20the%20Judiciary,%20English.pdf. 41 Bassma Kodmani, Introduction, en Why Europe..., ed. cit., p. 9.
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tado y estas. Adems, es relevante que esa libertad de culto se proclama en el artculo 2 de la Constitucin, pero no se incluye en la lista de derechos fundamentales. Como voy a exigir luego en el plano de la cultura, tambin una de las asignaturas pendientes es conseguir que la dignidad humana y la idea de humanidad penetren en la interpretacin que las Iglesias y las autoridades religiosas hacen de las distintas religiones. Ya lo deca Hume: las religiones deberan convertirse en fundamento de una buena tica y de un buen comportamiento y fomentar las cualidades humanitarias, y no en una fuente de supersticiones y de prcticas y usos que no solo no son tiles para el gnero humano, sino que van en detrimento del concepto de humanidad. Las religiones y las prcticas religiosas deben, igual que lo est el Derecho, quedar sometidas a un cdigo tico universal basado en la idea de dignidad humana y honestidad.42
2.d. Principales desafos en la bsqueda de la justicia en Afganistn
a) Justicia y reconciliacin: los lmites de la amnista

La cuestin de la admisibilidad de la amnista en contextos transicionales se est discutiendo actualmente en Afganistn. La national stability and reconciliation Bill (Ley de estabilidad nacional y reconciliacin) se aprob en 2007 y se public en el Diario Oficial en 2008, sin embargo no ha sido de conocimiento pblico hasta enero de 2010, momento en el que se ha planteado el debate sobre su admisibilidad. De acuerdo con el derecho internacional general actual, la impunidad no es aceptable en los casos de crmenes de guerra o crmenes contra la humanidad.43 La CIADH est analizando la ley de amnista y en sus primeros anlisis denuncia que de conformidad con los estndares internacionales y nacionales de proteccin de los derechos humanos, esta norma es inaceptable pero tambin ilegal. Hay que aclarar que la amnista no est completamente descartada en los escenarios transicionales, pero no puede nunca cubrir los crmenes ms graves a los que antes me he referido. La OACDH tambin ha condenado la ley de amnista afgana.
42 David Hume, Historia natural de la religin, traduccin de Carlos Mellizo, Madrid, Tecnos, 2007 (3. edicin). La obra original es de 1757. 43 International Center for Transitional Justice, Discussion Paper on the legality of Amnesties, 21 febrero 2010, http://www.aihrc.org.af/English/Eng_pages/Reports_eng/Thematic_rep/ Amnesties_paper_23_Feb_2010.pdf.
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Las instituciones tradicionales pueden jugar un papel en el marco de la justicia transicional, pero respetando ciertos lmites derivados de la obligacin de perseguir, enjuiciar y castigar a los responsables de crmenes internacionales. Por ejemplo, se puede pensar en la reintegracin de los insurgentes capturados en las comunidades locales, con el consentimiento de los lderes locales, siempre y cuando no se trate de individuos peligrosos y siempre que no hayan cometido crmenes internacionales. El perdn, que es un resultado usual en el marco de la justicia tradicional, no puede significar impunidad en los casos de crmenes contra la humanidad, crmenes de guerra o genocidio.44 Algunos autores consideran que la justicia tradicional no debera actuar en los casos de crmenes graves, como violaciones o asesinatos. Sin embargo, hay que sealar que los sistemas indgenas de justicia en Latinomerica s tienen reconocida jurisdiccin en el mbito penal, y que llegan a ocuparse de casos graves como homicidios.
b) El desarrollo de un concepto inclusivo de ciudadana

La Comisin independiente afgana de derechos humanos est defendiendo la necesidad de interpretar los preceptos y las creencias religiosas de manera que puedan ser compatibles con las obligaciones relativas a la salvaguardia de los derechos humanos. Si el objetivo es garantizar el respeto de los derechos humanos, la transformacin de ciertas tradiciones y costumbres es un deber ineludible. La CIADH ha proclamado que las prcticas discriminatorias deben ser combatidas. La situacin de las mujeres es uno de los desafos ms imponentes. La CIADH recomienda en uno de sus informes algunas reformas legales, para igualar la edad mnima de hombres y mujeres para contraer matrimonio, para establecer la obligacin de inscribir el matrimonio, todo con objeto de prevenir los matrimonios forzados y los matrimonios infantiles.45 Tambin hace un llamamiento para que se apliquen ciertas leyes que buscan mejorar la situacin de la mujer y para que se apliquen de modo riguroso las leyes para la eliminacin de todo tipo de violencia contra las mujeres.46 Y como se ha dicho antes, la necesidad de transformar las
Dempsey y Coburn, Traditional Dispute Resolution and Stability in Afghanistan, USIP, febrero 2010, disponible en: http://www.usip.org/files/resources/PB%2010%20Traditional %20Dispute%20Resolution%20and%20Stability%20in%20Afghanistan.pdf. 45 CIADH, Report on the situation of Economic and Social Rights in Afghanistan IV, 1388, 2009. Disponible en: http://www.aihrc.org.af/English/Eng_pages/Reports_eng/Economic_S/4/ Economic%20&%20Social_Rights%20Report_English4.pdf, p. 90. 46 Ibd., p. 92.
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prcticas discriminatorias es claramente formulada: To protect the rights of women, harmful traditional and customary practices should be combated through large-scale media awareness-raising programmes and local awarenessraising instruments should be used in order to reach persons living in rural areas.47 Otro grupo de la poblacin en situacin especialmente vulnerable es el de los discapacitados. En relacin con la proteccin de este grupo, la Comisin recomienda la ratificacin de la convencin internacional sobre los derechos de las personas discapacitadas.48 Quizs convenga subrayar que ni cultura, ni religin deben quedar al margen del consenso universal acerca de la necesidad de proteger la dignidad humana, consenso que ha dado lugar al nacimiento de conceptos como el de ius cogens, en el mbito del ordenamiento jurdico internacional, y al movimiento de los derechos humanos. Los Estados han aceptado la existencia de un derecho internacional de los derechos humanos, y estn siendo empujados a incorporarlo plenamente a sus ordenamientos jurdicos internos. Parece claro que ni religiones, ni culturas deberan quedar aisladas del consenso universal que est en la base de determinados conceptos jurdicos nacidos con la pretensin de proteger la dignidad humana. Los Estados han aceptado el derecho internacional y los que todava no lo han hecho estn siendo presionados para aceptar e incorporar los particulares desarrollos que se han dado en el rea de los derechos humanos. No parece razonable que ni la religin, ni las interpretaciones de los preceptos religiosos, ni las manifestaciones culturales ignoren estos avances. Uno de los principales objetivos de la Comisin Independiente de Derechos Humanos de Afganistn es el de promover una cultura de paz, justicia y reconciliacin. La humanidad ha ido progresando en el reconocimiento y la proteccin de la dignidad humana y estos avances deberan ser reconocidos, especialmente en Estados que estn reformulndose con la asistencia de la comunidad internacional. Leyes, como la shia personal status law, que legaliza practicas discriminatorias contra las mujeres no deberan ser aceptables.49
Ibd. Ibd., p. 90. 49 Report of the UN High Commissioner for Human Rights on the situation of human rights in Afghanistan, enero 2010, A/HCR/13/62, p. 8.
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c) La integracin de los sistemas de justicia estatal y tradicional

Teniendo en cuenta que el 80% de los casos se resuelven en el marco de la justicia tradicional, parece claro que sus instituciones no pueden ser ignoradas cuando se trata de garantizar un sistema efectivo de justicia en Afganistn.50 Algunos de los defectos del sistema tradicional de justicia, a los que se ha hecho referencia, se podran evitar si las decisiones adoptadas por las jirgas pudieran ser supervisadas por: El Tribunal Supremo, en el ejercicio de su papel como Tribunal Constitucional. La Comisin Independiente de Derechos Humanos de Afganistn. La supervisin por parte de estos dos rganos contribuira a garantizar que la actuacin de las jirgas se ajusta a los preceptos constitucionales y a las obligaciones relativas a la proteccin de los derechos humanos. El caso latinoamericano, en el que la justicia indgena (comunitaria) se ha integrado en el orden constitucional y es reconocida por este, puede ser un punto de referencia importante.51 La jurisprudencia del Tribunal constitucional colombiano es muy interesante a este respecto.52
3. REFLEXIONES FINALES La construccin de un Estado democrtico en Afganistn (incluyendo el fortalecimiento del Estado de Derecho y la implantacin y desarrollo de una cultura de los derechos humanos) exige una actuacin integrada y coordinada por parte de la comunidad internacional; y al mismo tiempo requiere el respeto de la local ownership. Ninguno de los actores internacionales actualmente presentes en Afganistn puede, por s solo, construir un Estado democrtico en Afganistn. La
Barfield, Nojumi y Thier, The clash..., ed. cit., p.3. Por ejemplo, vase el artculo 246 de la Constitucin colombiana; o el artculo 149 de la Constitucin de Per. 52 Edgar Solano, La jurisdiccin especial indgena ante la Corte constitucional colombiana, en Ordez Cifuentes (coord.), La construccin del Estado nacional: democracia, justicia, paz y Estado de Derecho, XII Jornadas Lascasianas, UNAM, 2004, disponible en: http://www.bibliojuridica.org/libros/libro.htm?l=1333; V. J. Cabedo Mallol, La jurisdiccin especial indgena de Colombia y los derechos humanos, disponible en: http://www.alertanet.org/F2b-VCabedo.htm.
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coordinacin entre todos estos actores mejorara los resultados. Y probablemente debera ser Naciones Unidas quien asumiera con mayor claridad la iniciativa. La destitucin de McChrystal pone de manifiesto que, hasta ahora, Estados Unidos es quien marca el ritmo. La justicia tradicional debera ser reconocida como parte del sistema de justicia, con una integracin que supondra el sometimiento a la supervisin del Tribunal Supremo y de la Comisin Independiente de Derechos Humanos de Afganistn. La experiencia en Afganistn apunta a la idea de que los derechos humanos deberan ser concebidos como un esperanto cultural, que debera ser internalizado por todas las culturas, a menos que quisieran permanecer completamente aisladas. Las instituciones de justicia tradicional tambin deberan internalizar plenamente esta cultura de los derechos humanos y el sometimiento a la supervisin de las Instituciones anteriormente mencionadas podran facilitar e impulsar este proceso. Si en el mbito del ordenamiento jurdico internacional hemos sido capaces de establecer conceptos como el de ius cogens, en la esfera cultural tambin deberamos ser capaces de llegar a un consenso acerca de la necesidad de respetar ciertos elementos comunes vinculados a la dignidad humana. Es ciertamente complicado alcanzar un acuerdo sobre los fundamentos comunes, pero podra ser ms sencillo consensuar la inadmisibilidad de ciertas prcticas. El hecho de que el primer acuerdo no exista y de que, por tanto, el contenido del esperanto cultural no est definido no debera servir de excusa para ahorrarnos la condena de prcticas como la mutilacin genital femenina, los matrimonios forzados u otras formas de discriminacin inaceptables contra las mujeres, nios, discapacitados y otros grupos vulnerables. Empec esta contribucin subrayando que la construccin de un Estado democrtico exige una transformacin social profunda, y de acuerdo con lo que he tratado de exponer, esta transformacin debe ir de la mano de una internalizacin de la cultura de los derechos humanos y de la eliminacin de todas las prcticas y tradiciones incompatibles con la misma. De hecho, deberamos tratar de evitar considerar dichas prcticas y tradiciones como manifestaciones culturales.
Nuevos marcos del terrorismo internacional: el fenmeno de las Female Suicide Bombers CAROLINA JIMNEZ SNCHEZ
Doctoranda del rea de Derecho Internacional Pblico y Relaciones Internacionales (Universidad de Mlaga)
1. QU ES EL TERRORISMO? Segn la Resolucin 145 (58) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, las amenazas y retos a los que la sociedad actual se enfrenta son: el terrorismo internacional, la delincuencia organizada transnacional, los conflictos regionales, la pobreza, el desarrollo no sostenible, el trfico ilcito de estupefacientes, el blanqueo de dinero, las enfermedades infecciosas, la degradacin del medio ambiente, las catstrofes naturales y las emergencias complejas, entre otros. A pesar de lo alarmante de algunas de esas situaciones, existe una amenaza que ha logrado robarle el protagonismo a todas las dems de una manera categrica, implantndose en las sociedades occidentales como la mayor causa de miedo: el terrorismo internacional. En cualquier caso, es preciso subrayar que la gradacin de las amenazas o riesgos de la sociedad actual es tan solo una cuestin de publicidad. Y es que en la sociedad de la globalizacin son determinantes los avances tecnolgicos aplicados a la comunicacin. Al respecto, Mac Luhan, reverenciado estudioso de los medios, afirm que el terrorismo es un software adems de sostener que sin comunicacin no habra terrorismo. Y es que el terrorismo es, esencialmente, comunicacin, y su eficacia depende considerablemente de su repercusin me-
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ditica y de la penetracin que logre en las audiencias objetivo.1 Pero el principal problema del fenmeno terrorista es precisamente que se asienta sobre un trmino no consensuado, ya que la comunidad cientfica no ha logrado aportar un concepto universalmente aceptado y adems existen diversas interpretaciones sobre sus orgenes, causas y finalidades. Pese a que hay autores que no ven demasiada utilidad en la elaboracin de un concepto determinado,2 dado el carcter subjetivo del trmino, se hace preciso identificar elementos objetivables que hagan posible un consenso, en orden a ofrecer una respuesta eficaz y jurdicamente legtima.3 Precisamente por este carcter marcadamente subjetivo, en la doctrina Reagan el terrorismo se convirti en una expresin aplicable a cualquier movimiento o intervencin extranjera considerada enemiga de los intereses americanos, y en muchas ocasiones se us como mero sinnimo de espritu revolucionario comunista.4 El llamado terrorismo no es un fenmeno esttico, sino que persiste a la vez que cambia5 y se adapta a las exigencias de una sociedad siempre en transformacin. A su vez, parece indiscutible afirmar que el terrorismo es una forma de violencia y, ms especficamente, de violencia poltica. De esta manera, la violencia poltica instrumental usada por el terrorismo se caracterizara por tres factores:6 1. Tener un amplio alcance con el objetivo de cambiar el sistema. 2. Gozar de un alto grado de organizacin. 3. Reducido nmero de miembros del grupo (en distincin a la violencia revolucionaria, no hay terrorismo de masas). Otra de las caractersticas tpicas es la naturaleza heterognea de sus actos. Se trata de actos violentos que se manifiestan de mltiples formas diferentes (secuestros de aviones, trenes, agentes diplomticos, polticos, envo de cartas explosi
1 J. Jordn, El Terrorismo y la transformacin de la Guerra. Consideraciones sobre la lucha global de Al-Qaida, en Anuario de Derecho Internacional (2004), vol. 20, pp. 409-424, p. 411. 2 J. A. Carrillo Salcedo, Bilan de recherches de la section de langue franaise du Centre de tude et Recherche de lAcademie, en Les aspects juridiques du terrorisme international/The Legal Aspects of the International Terrorism, Dortrech, 1989, pp. 109. 3 C. Ramn Chornet, Terrorismo y respuesta de fuerza en el marco del Derecho Internacional, Valencia, Tirant lo Blanch, 1993, 341 pp., p. 25. 4 J. Alcaide Fernndez, Las actividades terroristas ante el Derecho Internacional Contemporneo, Madrid, Tecnos, 2000, 375 pp., p. 45. 5 F. Reinares, Terrorismo global, Madrid, Taurus, 2003, 180 pp., p. 15. 6 P. Waldmann, Diferentes formas de violencia poltica, en Revista Internacional de Sociologa 2 (1977), pp. 149-168.
NUEVOS MARCOS DEL TERRORISMO INTERNACIONAL
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vas...), y que adems pueden realizarse en el territorio de cualquier Estado, por lo que no cuentan con un mbito de accin determinado.7 Como piezas de definicin podemos hablar de un elemento objetivo, que se concretara en la comisin de un crimen, pero no existe consenso sobre si el acto de violencia debe dirigirse necesariamente hacia personas o tambin puede hacerlo hacia infraestructuras pblicas o bienes privados; en segundo lugar podemos hablar de un elemento subjetivo, que tendra que ver con los motivos e intencin de los perpetradores.8
2. QU SON LOS TERRORISTAS? Como podemos observar, la discusin sobre la propia naturaleza del fenmeno terrorista resulta de una extrema complejidad, lo que tiene como consecuencia que uno de los aspectos principales de este estudio tampoco est exento de polmica doctrinal y social. Se trata del estatuto que poseen los combatientes terroristas. Como hemos comentado anteriormente, al concepto de combatiente se ligan dos consecuencias jurdicas de mxima importancia: el derecho a participar en las hostilidades y el estatuto de prisionero de guerra,9 de ah su trascendencia en el contexto internacional actual. La transformacin de los conflictos armados ha puesto sobre la mesa multitud de fenmenos violentos no habituales, que dejan de encajar en los tradicionales textos de derecho internacional humanitario y cuyo mximo exponente es el terrorismo. La lucha contra el terrorismo que llev a cabo la administracin Bush opt en su poltica por negar el estatuto de combatiente a las personas detenidas en Guantnamo y otros centros de detencin secretos, considerando que se creaba un vaco legal respecto del cual no eran exigibles garantas antao consagradas. De este modo, de manera unilateral catalog a estas personas como combatientes
7 V. Abelln Honrubia, El terrorismo internacional, en Revista Espaola de Derecho Internacional (1975), vol. XXVII, pp. 33-56, p. 42. 8 C. Walter, Defining Terrorism in National and International Law, en Terrorism as a Challenge for National and International Law: Security versus Liberty? (primavera 2004), pp. 23-43, p. 26. 9 J. L. Rodrguez-Villasante y Prieto, Terrorismo y Derecho Internacional Humanitario, en J. L. Rodrguez-Villasante y Prieto (coord.), Derecho Internacional Humanitario, Valencia, Tirant lo Blanch, 2007, 2. edicin, pp. 217-257.
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enemigos, y asumi que por ello no eran dignos de ser respetados en sus derechos y libertades. En la actualidad existen muchos tipos de terrorismo, y unos estn ms cerca que otros de corresponder a los requisitos que impone el derecho internacional humanitario con sus cuatro requisitos clsicos (organizacin, distintivo fijo, etc.). Sin embargo, aun cuando estos no los cumplieran, toda persona tiene derecho a ser respetado en sus derechos y tratado con un mnimo de humanidad. Fuera de esta norma lgica de moral universal de la que el gobierno estadounidense decidi prescindir durante la presidencia de George Bush Jr., y haciendo un estudio del fenmeno terrorista en toda su diversidad, es necesario observar que por lo que respecta a los miembros de la organizacin Al Qaeda que luchan en el conflicto de Afganistn, habra pocas dudas razonables para desechar su condicin de combatientes, puesto que constituyen una de las fuerzas de resistencia de una parte en conflicto. En cuanto a los detenidos en Guantnamo, el presidente obtuvo la prerrogativa de calificarlos como combatientes ilegales de acuerdo con los poderes derivados del Congreso. Sin embargo, hay que apreciar que los datos de los detenidos demuestran que en esa definicin general se incluyeron a civiles no vinculados a redes terroristas, y por otro lado a civiles bajo las armas, milicias, guerrillas, bandas armadas, fuerzas irregulares, antagonistas independientes, saboteadores, espas u otro tipo de elementos beligerantes que respondieran a un mando unificado o fraccionado, y por lo tanto, combatiente legales.10
3. LOS ATENTADOS SUICIDAS: UN MTODO EFICAZ Como existen diferentes tipos de terrorismo tambin existen diferentes estrategias de combate terroristas entre las que destaca una en especial: los ataques suicidas, en particular los realizados por mujeres, por las peculiaridades que despus sealaremos. Estos se han convertido en un arma contra la cual es extremadamente difcil luchar y, por tanto, en una de las predilectas de los grupos terroristas. Actualmente, este tipo de atentado es usado por 17 organizaciones terroristas en 14 pases.11 En trminos objetivos, se ha convertido en el arma ms eficiente del terrorismo, pues siendo tan solo un 3% del total de los atentados terroristas
10 F. Falcn Gmez, Los detenidos en Guantnamo, en Revista Iberoamericana de filosofa, poltica y humanidades 13 (2005), pp. 46-64. 11 D. Zedalis, Female Suicide Bombers, Strategic Studies Institute Home, junio 2004, 18 pp.
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han causado la mitad de todas las muertes debidas al fenmeno, excluyendo el 11-S.12 Muchas de las definiciones existentes sobre esta tctica muestran la autodestruccin como una pre-condicin para el xito de la operacin.13 Cronin define los ataques suicidas como events where the success of the operation cannot occur without the dead of the perpetrator, and he or she is apparently aware of this in advance.14 As, entendemos que el objetivo de los entrenadorescaptadores de terroristas es psicolgico y fsico, pues se trata se destruir al enemigo muriendo.15 De este modo, el principal escollo ser distinguir entre si estamos ante un caso de autntico deseo de quitarse la vida o en un caso en el que, simplemente, la muerte del terrorista es una parte ms del plan tctico de la organizacin, esto es, la conversin del suicidio en una parte del acto de matar a otros.16
4. MUJERES Y TERRORISMO Tradicionalmente se ha considerado que los roles que las mujeres asuman en las organizaciones terroristas eran mayoritariamente pasivos, y como consecuencia de esta creencia se ha considerado que ofrecen menos elementos de examen al estudio del fenmeno.17 Pese a que su trabajo permaneca en la sombra, es cierto que siempre ha habido mujeres implicadas en las organizaciones terroristas, procurando su sostenimiento econmico y facilitando los trmites financieros o realizando labores de apoyo, como reclutar a nuevas mujeres o trabajos de avituallamiento, aunque este trabajo siempre ha permanecido inadvertido. Al respecto, cabe comentar el caso de la banda terrorista ETA, organizacin en la que la presencia de mujeres ha sido notable, pese a que en su fundacin su presencia era
R. Pape, Dying to kill us, en New York Times (23 septiembre 2003). T. Dronzina, To Die or not To Die: Unsuccessful Female Suicide Bombers in Chechenia, en Praxis Sociolgica 10 (2006), pp. 77-90, p. 80. 14 A. Cronin, Terrorism and Suicide Attack, Washington D.C., Congressional Research Service Report for Congress, p. 2. 15 R. Guaratna, Suicide Terrorism: a global treta, en Janes Intelligence Review (octubre 2000); accesible en http://www.janes.com/securityinternational_security/news/usscole/jir001020_ 1_n.shtml. 16 T. Dronzina, To Die or not To Die, ed. cit., p. 80. 17 K. Jaques y P. Taylor, Male and Female Suicide Bombers: Different Sexes, Different Reasons?, en Studies in Conflict & Counter Terrorism 31, vol. 4, pp. 304-326, p. 304.
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inexistente. A partir de los aos ochenta es cuando la presencia de mujeres comienza a hacerse familiar y consiguen hacerse notar en puestos de relevancia jerrquica.18 Por lo que respecta al terrorismo internacional, recientemente las mujeres se han convertido en protagonistas, dada su creciente participacin en ataques suicidas perpetrados en diferentes partes del mundo, lo que ha venido a posicionar al fenmeno de las llamadas Female Suicide Bombers (en adelante FSB) en uno de los temas ms candentes de la actualidad.19 Las FSB han venido a aadir un nuevo elemento de estudio del fenmeno terrorista. Las razones podran derivarse de la restrictiva poltica estadounidense desplegada tras el 11-S, desde la cual los hombres de edades comprendidas entre 16 y 45 aos son objeto de especial investigacin y observacin, mientras que las mujeres no lo son.
5. POR QU CONVERTIRSE EN UNA FEMALE SUICIDE BOMBER Las motivaciones de estas mujeres estn siendo objeto de un somero examen por parte de la doctrina especializada. Las opiniones al respecto son variadas y contradictorias. Para algunos seran exclusivamente razones personales las que provocaran que dieran el paso hacia el suicidio terrorista.20 Entre estas razones se encontraran la depresin, el aislamiento social, la vergenza y el deshonor o la situacin econmica. Para otros, los motivos de estas mujeres seran ms complejos, combinndose varios factores: por un lado, motivaciones colectivas del grupo, como la independencia de la nacin y las ideologas polticas y, por otro, motivaciones individuales, entre las cuales tambin se encontrara una lucha reivindicativa por la igualdad de sexos.21 La ausencia de una teora unnime nos lleva por lo tanto a ser minuciosos en el detalle de las motivaciones, donde se po
M. Alcedo, Mujeres de ETA: la cuestin del gnero en la clandestinidad, en Revista la Factora 4 (octubre 2007). Edicin digital: http://www.lafactoriaweb.com/articulos/miren4.htm. 19 Uno de los ejemplos ms recientes de su actualidad se encuentra en Francia, Estado que en septiembre de 2010 declaraba estar en alerta mxima de un ataque terrorista suicida, cuya supuesta autora se sospechaba que era una mujer. La alerta lleg a los medios de transporte pblicos que estuvieron varios das sin uso, y al mayor atractivo turstico de la ciudad, la Torre Eiffel, que tuvo que ser desalojada por razones de seguridad: http://yahel.wordpress.com/2010/09/21/francia-mujersuicida-amenaza-con-inmolarse-en-paris-en-un-medio-de-transporte/. 20 B. Victor, Army of Roses, Londres, Constable & Robinson, 2003, 300 pp. 21 K. Cunningham, Cross-regional trends in female terrorism, en Studies in Conflict & Terrorism 26 (2003), pp. 171-195.
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drn mostrar tendencias e hiptesis, pero no argumentaciones categricas y generales sobre el fenmeno, por lo que habr que atenerse al examen casustico y a partir de ah intentar derivar alguna conclusin. Por estas razones, resulta fundamental examinar el fenmeno tomando una perspectiva de gnero, que nos permita analizar qu diferencia a un terrorista suicida de una mujer terrorista suicida, puesto que sus motivaciones y su modo de acceso al grupo se vern inevitablemente influenciados por los factores de gnero. En adicin, debemos considerar como islmico la mayor parte del terrorismo que ser objeto de estudio en este anlisis, por lo que a las implicaciones de gnero estndares derivadas de los patrones de convivencia social habr que sumar aquellas relativas a los esquemas de religiosidad del grupo, en este caso el islam. Segn algunos estudios, las motivaciones para convertirse en un terrorista suicida son diferentes para los hombres y para las mujeres. As, las razones religiosas y nacionalistas seran predominantemente asumidas por hombres y escasamente por mujeres.22 La atraccin que ejercen los grupos terroristas extremos puede tener que ver con un avance en la posicin social y en la identidad personal. El hecho de que sean los hombres los que se muestren ms sensibles a los argumentos religiosos puede deberse a los patrones de la propia religin, que consideran que es el hombre y no la mujer el protagonista de la misma y el hroe de la guerra santa. No obstante, segn las observaciones estadsticas, el 95% de las FSB han tenido lugar en el contexto de una disputa nacionalista o de una campaa militar contra fuerzas extranjeras.23 En este sentido, se debe afirmar como un hecho categrico que, dentro de las motivaciones ideolgicas, el nacionalismo/separatismo es lo que tiene mayor influencia entre las mujeres, muy por delante de la religin. Sin embargo, las cifras estadsticas deben ser interpretadas para que tengan sentido, y en este caso hay que apuntar que la mayora de los focos de terrorismo se encuentran precisamente en territorios donde existen disputas nacionalistas o donde existe presencia de fuerzas militares extranjeras. Dentro del primer caso se encontraran Chechenia, Palestina, el Kurdistn o los Tamiles y, dentro del segundo, Irak o Afganistn. Otra de las motivaciones que ha sido objeto de estudio es la de que se trate de eventos clave en la vida de la persona los que la empujan a tomar tan drstica decisin.24 En este sentido, estaramos frente a respuestas psicolgicas a circunstan
K. Jaques y P. Taylor, Male and Female Suicide Bombers, ed. cit., p. 306. L. ORourke, Behind the women, behind the bomb, 2008; accesible en: www.nytimes.com/ 2008/08/02/opinion/02/02orourke.html. 24 H. Kushner, Suicide Bombers: Business as usual, en Studies in Conflict & Terrorism 19, pp. 329-338.
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cias que escapan del control del individuo, como la muerte de un familiar o amigo, o el ansia de venganza. En estos casos, las informaciones apuntan a que ambos sexos son vulnerables ante la presin y manipulacin que pueden llevar a cabo los captadores de terroristas y no existe, por lo tanto, una motivacin con implicaciones de gnero.25 Respecto a las motivaciones personales anteriormente comentadas (depresin, aislamiento social, deshonor...), los estudios muestran una clara tendencia de las mujeres a ser ms sensibles que los hombres ante este tipo de circunstancias,26 mientras que para los hombres resulta ms fcil convertirse en terrorista suicida por presiones del grupo, pertenencia anterior a la organizacin, participacin activa en el conflicto o por adoctrinamiento religioso.27 Recientes estudios al respecto de las motivaciones personales de las FSB revelan que la igualdad de gnero y el feminismo se han mostrado como estimulaciones reales para el ingreso de las mismas en las organizaciones terroristas.28
6. MODOS DE RECLUTAMIENTO Se han distinguido dos procesos: uno proactivo, donde los reclutadores identifican posibles suicidas y los persuaden para ingresar en la organizacin, y otro reactivo, donde los reclutadores toman un papel ms pasivo y tienen la funcin simplemente de responder a las expectativas de aquellos que, por s solos, muestran un inters; aunque en algunos casos lo que existe en una combinacin de ambos mtodos. Como ha puesto de manifiesto Taarnby con relacin al mtodo reactivo, en muchos casos las organizaciones no cuentan con reclutadores especficos, sino que son los propios individuos los que intentan ingresar en los grupos extremistas,29 lo que hace que el ingreso en el grupo no sea un reclutamiento al modo tradicional, sino
25 S. Kimhi y S. Even, Who are the Palestinian suicide bombers?, en Terrorism and Political Violence 16, pp. 815-840. 26 K. Cunningham, Cross-regional trends in female terrorism, ed. cit., p. 179. 27 Y. Stern, Terror in the name of God, Nueva York, Paw Prints, 2010, pp. 400. 28 R. Talbot, Myths in the representation of women terrorism, en Eire-Ireland 35 (2000), pp. 165-186. 29 M. Taarnby, Recruitment of Islamist terrorists in Europe: trenes and perspectives, Danish Ministry of Justice, enero 2005; accesible en: http://www.washingtoninstitute.org/documents/ 4led337225897.pdf.
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un proceso de satisfaccin personal.30 Este hecho no debe entenderse como la ausencia total de estructuras de reclutamiento, sino como un proceso algo ms enmascarado y cuya funcin principal es la observacin de los individuos, que frecuentemente se sita en los lugares de trabajo, en las prisiones o en las universidades.31 Segn los exmenes realizados, las mujeres muestran una tendencia ms determinante que los hombres a tener la iniciativa en los procesos de reclutamiento. Las razones que se han argido al respecto son eminentemente derivaciones de los esquemas de gnero establecidos, como la falta de entrenamiento de las mujeres como combatientes antes de que surja su deseo de cometer un atentado. Esto conlleva que ellas mismas son incapaces de realizar el ataque terrorista sin ayuda externa. La necesidad de entrenamiento militar se une aqu a que el grueso de las personas reclutadas por estas organizaciones son hombres y, por tanto, para una mujer suele ser ms necesario expresar sus aspiraciones a los propios reclutadores.32 Al margen de los dos procesos de reclutamiento habituales, proactivo y reactivo, existen evidencias del uso de otros medios mucho menos escrupulosos para reclutar a un terrorista suicida. Estos afectan especialmente a las mujeres y se caracterizan por la existencia de un elemento determinante: la falta de voluntad del individuo. Los hombres tambin son vctimas de explotacin en este sentido, hasta tal punto que algunos autores consideran que lo son en igual medida que las mujeres y que la creencia contraria solo indica una tendencia de los medios de comunicacin a sacar a la luz ms casos de este tipo concernientes a mujeres que a hombres.33 Sin embargo, los estudios estadsticos y empricos concernientes a entrevistas con mujeres terroristas separatistas muestran claras evidencias de que la mayora de ellas fueron forzadas a ingresar en las organizaciones terroristas en un primer momento, en la mayora de los casos por sus familias.34 Pero no son solo estos supuestos, que podramos denominar de participacin bajo coaccin, los que se encuentran sobre la mesa respecto de los reclutamientos forzosos. La confesin de Samira Ahmed Jassim, iraqu reclutadora de mujeres suicidas, hizo sonar las alarmas de los rumores sobre secuestros de jvenes con
M. Sageman, Understanding Terror Networks, University of Pensylvania Press, Philadelphia, 2004, pp. 198. 31 Y. Stern, Terror in the name of God, ed. cit. 32 K. Jaques y P. Taylor, Male and Female Suicide Bombers, ed. cit., p. 310. 33 Ibd. 34 C. Ness, In the name of the cause: Womens work in secular and religious terrorism, en Studies in Conflict & Terrorism 28 (2005), pp. 353-373.
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este fin.35 Jassim confes que en Irak era un mtodo habitual de reclutamiento de mujeres y que ella misma haba ayudado a organizar los secuestros de unas 80 jvenes, de las cuales 28 ya haban llevado a cabo con xito su cometido. Tambin en Chechenia el reclutamiento forzoso ha sido una constante y hay documentados casos, tanto de mujeres engaadas y coaccionadas como de mujeres forzadas, que han sido reclutadas por los separatistas. Pese a que existen escasas informaciones sobre el modo en que se producen los secuestros o la manera en la que se usa la fuerza contra las mismas, s que se conocen los motivos por los cuales se las persuade a ingresar en el grupo. La deshonra constituye uno de los argumentos ms usados y uno de los ms recurrentes. Los medios de comunicacin, por su parte, difunden imgenes de estas mujeres chechenas en supuesto estado de envenenamiento con el objetivo de desacreditar a los grupos terroristas insurgentes chechenos, sin que se ofrezcan datos objetivos sobre el fenmeno. Desde cualquier punto de vista, se desprende que existen casos de mujeres drogadas y obligadas a suicidarse en pro de una causa, y los datos confirman que se han producido estos actos. Sin embargo, el hecho de que se trate de la mayora de ellos no coincide con las investigaciones empricas y de campo que existen al respecto. Presentar a la mujer como una vctima que se encuentra en un estado de profunda debilidad en su sociedad y que, en muy pocos casos, est capacitada para decidir su propia muerte, vuelve a establecer claros sntomas del uso de patrones de gnero, que a travs de su difusin meditica ofrece las historias sensacionalistas que agradan al gran pblico. En la mayora de ocasiones, las motivaciones que acercan a las mujeres a las organizaciones terroristas para convertirse en terroristas suicidas son mltiples, como ya hemos visto anteriormente.
7. HAY UN POSIBLE PERFIL DE FEMALE SUICIDE BOMBER? Tras todos estos elementos de estudio sobre las FSB, resulta necesario entrar a considerar si es posible delimitar un perfil de mujer terrorista suicida. En primer lugar hay que afirmar que las ciencias sociales son el campo ms adecuado para el estudio y la explicacin del fenmeno,36 y que en l influyen enormemente tanto
35 D. Haynes, Al-Qaeda damaged by arrest of rape and suicide bomb woman, en The Times (05-02-2009); accesible en http://www.timesonline.co.uk/tol/news/world/iraq/article5661466.ece. 36 H. Henner, Like Zealots and Romans: Terrorism and Empire in the 21st Century, en Crimen, Law and Social Change 39 (2003), pp. 339-357.
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las dinmicas de grupo como la psicologa de los individuos. Por ello resultan muy valiosas las amplias entrevistas realizadas a las terroristas tras sus detenciones, ya que sus biografas personales pueden ayudar a encontrar factores de riesgo,37 tendencias y perfiles de FSB. De este modo, a travs de la casustica sobre las terroristas se puede atender a las implicaciones que pueden aportar los rasgos de las mismas. Segn los anlisis de la doctrina, resulta muy difcil establecer patrones comunes a las FSB, ya que hay que tener en cuenta la diversidad de factores que subyacen a cada uno de los conflictos y de los territorios, que afectan directamente a las culturas o las configuraciones polticas. Los elementos objetivables sern, por tanto, los nicos que se pueden tener en cuenta, aunque con las limitaciones comentadas. Dentro de estos se incluyen la edad, el nivel educativo, el estatus econmico o la socializacin de la violencia.38 Un elemento en el que todos los expertos parecen estar de acuerdo es en que se trate de personas jvenes, en muchos casos por debajo de los 17 aos (15%) y en los dems dentro de la franja de edad 17-24,39 excepto en los casos de las viudas negras chechenas, para las que la media sube hasta los 28 aos de edad. En relacin al nivel educativo, los anlisis plantean ms problemas: si bien hay evidencias claras de la conexin entre pobreza y terrorismo, lo cierto es que existe en la actualidad un aumento del nivel de estudios si consideramos separadamente el fenmeno de las FSB, donde se calcula que entre un 30 y 40% han iniciado algn tipo de estudios universitarios.40 Incluso las estadsticas muestran que estas mujeres por lo general tienen una educacin superior a la de los hombres de su organizacin.41 Sin embargo, atendiendo no a las estadsticas sino a los lugares concretos donde se producen atentados suicidas, podemos concluir que por lo general el nivel de estudios de las FSB es bajo o muy bajo, y que son las palestinas y las chechenas (donde hay mayor incidencia de FSB) las que hacen a las estadsticas subir, puesto que estas suelen tener ms estudios, en muchos casos de nivel universitario.42
T. Dronzina, To Die or not To Die, ed. cit., p. 82. D. Zedalis, Female Suicide Bombers, ed. cit., p. 8. 39 L. Neuburguer y T. Valentini, Women and Terrorism, Nueva York, St. Martins Press, 1996, 198 pp., p. 24. 40 J. Miller, The Bomb under the Abaya, en Policy Review 143 (junio-julio 2007); accesible en http://www.hoover.org/publications/policyreview/7832227.html. 41 P. Baos Bajo, Mujer Terrorista Suicida, manipulacin extrema, Documento de Trabajo n. 48, Real Instituto Elcano, 2008, 24 pp., p. 15. 42 Y. Schweitzer, Female Suicide Bombers: Dying for Equality?, en Memorandum 84 (2006), Jaffe Center of Strategic Studies, Tel Aviv University.
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Otro factor a tener en cuenta es el estado civil. Las cifras muestran que la mayora de las FSB son mujeres solteras y sin hijos, con excepcin de los casos de las viudas negras. Las estadsticas muestran que ms del 60% de las suicidas palestinas estaban solteras, cifra que se rebaja hasta el 50% en Chechenia.43 Por lo que respecta al nivel socio-econmico, los casos analizados en Irak muestran una clara tendencia a que se trata de mujeres rurales con una posicin social humilde, lo que las hace ms vulnerables para los grupos insurgentes. El mismo patrn se repite en los dems territorios afectados directamente por el terrorismo, de nuevo con la excepcin de las palestinas y las chechenas, pertenecientes en su mayora a las clases medias en el caso de Chechenia incluso algunas disfrutaban de una buena posicin social y otras pertenecan a la lite ,44 siempre considerando los contextos sociales tanto de Palestina como de Chechenia. En gran parte de los casos, las FSB no haban sido fundamentalistas religiosas o grandes devotas del islam. En este sentido, tienen especial relevancia otra vez los datos de Chechenia, donde los expertos han calculado que un 84% de las terroristas suicidas eran musulmanas no practicantes, frente a un 16% de musulmanas tradicionalistas. Sin embargo, es a partir del contacto con las organizaciones terroristas cuando los patrones religiosos comienzan a cambiar, intensificndose sus relaciones con el wahabismo.45 En el caso de Irak, todos los atentados suicidas hasta el momento han estado atribuidos a la red de Al-Qaeda en Mesopotamia, por lo que las FSB deban de estar fuertemente integradas en la organizacin y, con ello, en el fundamentalismo religioso.
8. CULES SON LOS MOTIVOS DE LOS TERRORISTAS PARA USAR A MUJERES EN SUS ATAQUES SUICIDAS? Al respecto existen diversas teoras, aunque la mayora de ellas apuntan a elementos tcticos y de estrategia. Como comentbamos arriba, tras el 11-S los controles policiales contra los hombres musulmanes se volvieron frreos y estrictos, mientras que para las mujeres no lo eran tanto. As, como si se tratase en un ejrcito en
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Ibd. P. Baos Bajo, Mujer Terrorista Suicida, manipulacin extrema, ed. cit., p. 17. Y. Schweitzer, Female Suicide Bombers: Dying for Equality?, ed. cit., p. 17.
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reserva, cuando su entrada en juego se volvi necesaria contaron con un nuevo ejrcito en activo.46 Tcticamente hablando, las mujeres aportan al grupo diversas ventajas, como el elemento sorpresa, la relajacin de los controles policiales, el levantamiento de menos sospechas debido a sus ropas tradicionalmente holgadas, menor exhaustividad en las inspecciones y mayor libertad de movimientos, entre otros. Todos estos factores se encuentran apoyados sobre esquemas del sistema de patriarcado, favoreciendo las creencias estereotipadas de la mujer que la alejan de una imagen de violencia para acercarla a un modelo de paz y sumisin. Otra de las causas por las que los grupos terroristas incorporan a mujeres en sus filas es la mera necesidad numrica. La escasez de miembros masculinos para la comisin de atentados suicidas se ha convertido en un hecho, bien por los frreos controles a los que estos se encuentran sometidos, o por otras razones como la emigracin, la muerte en combate o las detenciones.47 Con respecto a las detenciones, es interesante sealar que en la provincia de Diyala, en Irak, existe una enorme desproporcin de hombres y mujeres, debido a los estrictos programas de detencin y eliminacin de hombres en las clulas terroristas al Al-Qaeda. Tambin se dan casos similares en Bagdad y Anbar.48 Se ha considerado que otros de los factores que impulsan a las organizaciones terroristas al empleo de mujeres es la publicidad. Segn Ramachandran, estos grupos han sabido rentabilizar mediticamente el martirio de las mujeres suicidas. A travs de la propaganda se han creado nuevas heronas, consiguiendo adems una gran atencin a la causa y publicidad para la misma.49 Al parecer, la imagen de una mujer abocada al suicidio para defender la causa de un pueblo desesperado tiene unos efectos mediticos inigualables a los que puede conseguir un hombre en las mismas circunstancias, pese al rechazo que estos actos puedan provocar en las sociedades occidentales. Adems, se ha demostrado que las fminas son excelentes reclutadoras, tienen una gran capacidad de movilizar a las masas mediante componentes sentimentales o espirituales,50 as como de estimular a los suicidas a cumplir con sus misiones. Segn las propias organizaciones, su capacidad de sacrificio, llegado el momento de la verdad, nunca admite dudas y su entrega a la causa es total y
D. Zedalis, Female Suicide Bombers, ed. cit., p. 7. P. Baos Bajo, Mujer Terrorista Suicida, manipulacin extrema, ed. cit., p. 10. 48 A. Rubin, The New York Times, n. 54.362, 2008, 5/VII, pp. A1-A8. 49 S. Ramachandran, Women Suicide Bombers Defy Israel, en Asia Times Online; accesible en www.atimes.com/atimes/Middle-East/EJ25Sk02.html. 50 P. Baos Bajo, Mujer Terrorista Suicida, manipulacin extrema, ed. cit., p. 12.
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absoluta. Igualmente, hay que considerar el efecto psicolgico como una de las ventajas que los grupos terroristas consiguen gracias a la incorporacin de mujeres en sus filas.
9. LUGAR DE LOS HECHOS Tras habernos acercado a las posibles motivaciones de las mujeres para convertirse en FSB, las de los grupos terroristas para incorporarlas en su organizacin, los modos de reclutamiento y los posibles perfiles de estas mujeres, es necesario situar en el mapa los lugares donde habitualmente este tipo de atentados han sido cometidos por mujeres, para as comprender mejor el fenmeno a travs de los conflictos concretos.
Lbano Este pas es el escenario donde tuvo lugar el primer ataque suicida perpetrado por una mujer, en 1985, a travs del Partido Sirio Nacional Socialista,51 ataques que continuaron hasta la retirada de Israel del territorio. Hezbollah puede ser considerado como el pionero en el uso de las FSB. De un total de 12 atentados cometidos por el Partido Sirio, las mujeres cometieron 6, un 50% del total.
Palestina La primera mujer palestina que se convirti en FSB fue Wafa Idris, en 2002, pese a que en el territorio llevan usando este tipo de atentado desde 1993. Segn las cifras actuales se estima que aproximadamente un 25% de los ataques suicidas son llevados a cabo por mujeres. Desde la pionera, Wafa Idris, hoy idolatrada herona de los palestinos, se calcula que 22 mujeres han estado involucradas en atentados suicidas, y han sobrevivido 12 que hoy permanecen en las crceles israeles. Tal y como apunta Schweitzer, hasta 2006 se haban producido 17 atentados suicidas, de los cuales 5 haban sido organizados por Fatah, 2 por la Yihad
51 C. Beyler, Messengers of Death: Female Suicide Bombers, en http://ict.org.il/index.php? sid=119&lang=en&act=page&id=10728&str=female%20suicide%20bombers.
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Islmica y solo uno por Hams, el resto haban sido detenidas antes de llevar a cabo el atentado.52 Estos datos confirman, adems, las polticas seguidas por los diferentes grupos poltico-insurgentes de Palestina. Fatah fue la primera organizacin en acceder a la incorporacin de mujeres como terroristas suicidas, seguido de la Yihad Islmica. Sin embargo, para Hams esto ha supuesto un polmico conflicto, ya que en un primer momento el grupo rechazaba la incorporacin de mujeres para ataques suicidas y como deca su fundador, Sheikh Ahmed Ismail Yassin, las mujeres no eran necesarias en la yihad porque deban constituir la segunda lnea de la resistencia y porque reclutar a una mujer sera romper la ley islmica.53 Sin embargo, Hams ha tenido que rendir la moral ante la tctica dada la dificultad de usar hombres en sus atentados por los frreos controles israeles, y la organizacin ha optado por un cambio de estrategia a partir de 2003, cuando se comenz a permitir el uso de mujeres suicidas. Esta nueva poltica se puso en prctica en 2004, con la primera terrorista suicida de Hams.54
Sri Lanka La guerrilla de los Tigres Tamiles en Sri Lanka ha sido la primera en usar estrategias terroristas en su batalla contra el gobierno. Los ataques suicidas se convirtieron en algo completamente institucionalizado en la organizacin, al igual que la incorporacin de las mujeres al grupo55 como guerrilleras, en la jerarqua organizativa y en los ataques suicidas.56 En lo que refiere a este ltimo aspecto, fue durante los aos ochenta, cuando el gobierno de Sri Lanka comenz a oponer duras tcnicas de interrogatorios y detenciones a los hombres de la organizacin, cuando las mujeres adoptaron este nuevo rol bajo el potico apelativo de Pjaros de la Libertad (Suthanthirap Paravaikal).
Y. Schweitzer, Female Suicide Bombers: Dying for Equality?, ed. cit., p. 19. A. OConnor, Women and Terrorism, en National Defense University 44 (primer trimestre 2007), Washington. Accesible en: www.ndepress.ndu.edu. 54 P. Baos Bajo, Anlisis de los atentados suicidas femeninos, Documento de Trabajo n. 17, Real Instituto Elcano, 2009, 23 pp., p. 2. 55 No obstante, esta incorporacin no se inici hasta pasados 12 aos desde la creacin de la organizacin. Desde el cambio de estrategia de gnero, la liberacin de la mujer fue una de las directrices polticas caractersticas de los Tigres Tamiles. 56 P. Chalk, LTTE Suicide Terrorism: Evolution, Tactics and Execution, WAPS International Symposium, Oslo, 2004. Texto Accesible en: www.rand.org.
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No cabe duda de que la participacin femenina en los atentados suicidas de los Tigres Tamiles ha sido profusa, sin embargo las cifras bailan entre el 30 y el 60%,57 con un total de 100 atentados suicidas llevados a cabo por mujeres.
Kurdistn El Partido de los Trabajadores del Kurdistn (PKK) ha cometido 15 atentados suicidas desde 1996, de los cuales se estima que 11 han sido llevados a cabo por mujeres.58 Segn BEYLER, en el total de los atentados suicidas llevados a cabo por el Partido PKK, las mujeres han tomado parte activa como FSB en un 66%.59
Chechenia Habitualmente los socilogos han dividido a las FSB chechenas en dos grandes grupos: las viudas negras y las zombies. Las primeras, que pertenecen a una franja de edad algo mayor, como hemos comentado anteriormente, son aquellas que tras la muerte de su esposo a manos de las fuerzas rusas buscan o bien la venganza o bien resarcirse del resentimiento y del dolor que las aprisiona tras esa dolorosa muerte. Las llamadas zombies son aquellas que no han llegado a la posicin de FSB por propia voluntad, sino que han sido forzadas, coaccionadas, drogadas o engaadas por personas de la organizacin terrorista o cercanas a ella para convertirse en terroristas suicidas.60 Al margen de las manipulaciones a las que estn sujetas las teoras sobre reclutamiento forzado, los estudios llevados a cabo por expertos desde el ao 2000, que fue cuando se produjo el primer atentado suicida perpetrado por una mujer, revelan que estas han sido las actoras del 43% del total de los ataques suicidas.61
57 Segn Reuters las cifras alcanzaran el 60%, mientras que para los expertos de la doctrina estara entre un 30 y un 40%. (Vase Y. Schweitzer, Female Suicide Bombers, ed. cit.). 58 J. Miller, The Bomb under the Abaya, ed. cit. 59 C. Beyler, Messengers of Death: Female Suicide Bombers, ed. cit. 60 A. OConnor, Women and Terrorism, ed. cit. 61 J. Miller, The Bomb under the Abaya, ed. cit.
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Irak La violencia en Irak en los ltimos meses se ha manifestado a travs del incremento de atentados suicidas, tambin ha incrementado el nmero de mujeres que se han convertido en FSB. En 2003, el primer ao del conflicto, se computaron dos atentados suicidas llevados a cabo por mujeres, cifra que ascendi hasta ocho en 2007 y que en 2008 se multiplic hasta treinta y seis.62 El perfil de las FSB iraques responde a una joven de edad comprendida entre los 15 y los 25 aos, soltera y sin hijos, y proveniente de zonas rurales y con nivel de estudios bajos o nulos. Sin embargo, el gran nmero de viudas que han dejado los sucesivos conflictos y regmenes opresores en el territorio es devastador. Se calcula que existen ms de 2 millones de viudas en una poblacin total de 27 millones de habitantes, por lo que se teme que este grueso de la poblacin pueda convertirse en una de las fuentes ms poderosas de suicidas.
10. ESTRATEGIAS ANTITERRORISTAS DESARROLLADAS Para concluir, es necesario subrayar el peligro al que las mujeres de los principales lugares de actuacin terrorista estn sujetas, ya que las estrategias defensivas aplicadas contra las FSB han sido en algunos casos catastrficas, ciegas al gnero y al principio de distincin del derecho internacional humanitario. Rusia, como pionera en la adopcin de medidas en relacin a las FSB, ha endurecido su poltica antiterrorista y para llevar a cabo la lucha contra estas mujeres ha emitido una directiva del Ministerio del Interior que legitima para investigar y detener a mujeres vestidas al tradicional modo musulmn. Se estima que las consecuencias desde la adopcin de este instrumento en 2003 hasta los estudios realizados en 2007 han sido desastrosas, pues se calcula que han desaparecido al menos cien mujeres en Chechenia.63 Por su parte, en Israel la tcnica utilizada ha sido el aprovechamiento de los fines de publicidad y propaganda negativa de la mujer, reforzando el estereotipo de la mujer dbil vctima del hombre de su comunidad y creando un sentimiento hostil hacia la comunidad musulmana en general. Al mismo tiempo, se ha optado por fomentar la incorporacin de las mujeres en las Fuerzas Armadas y en la polica, en orden a poder realizar controles e interrogatorios en los numerossimos
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P. Baos Bajo, Anlisis de los atentados suicidas femeninos, ed. cit., p. 4. A. OConnor, Women and Terrorism, ed. cit.
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puntos de control de la regin, dentro de los cuales se ha extendido el uso de los rayos X sin realizar distinciones entre mujeres encintas o no.64 De manera similar, la estrategia poltica estadounidense en Irak se ha inclinado por fomentar el entrenamiento de mujeres en las Fuerzas Armadas iraques, dentro del programa denominado Hermanas de Irak, para facilitar las inspecciones a sus compatriotas femeninas.
11. CONCLUSIONES Como hemos podido observar, el fenmeno terrorista es una amenaza en constante cambio, en el que las mujeres tienen cada vez un papel ms activo, pero sin embargo este no puede escapar de los roles de gnero, tanto para las organizaciones terroristas como para los Estados que intentar combatir el fenmeno con polticas agresivas y ciegas al gnero. Pese a la lamentable situacin, quiz quede muy lejos pretender la puesta en prctica de polticas antiterroristas con perspectiva de gnero, puesto que las estrategias implementadas hasta el momento han sido objeto de acalorados debates entre los defensores de los diferentes modelos para combatirlo, sin demasiados resultados. Adems, hay que recordar que no existen acuerdos en asuntos bsicos, ni tampoco un concepto universalmente aceptado que pueda sentar unas mnimas bases objetivas para enfrentarse al fenmeno. No obstante, ello no es justificacin para dejar de poner de manifiesto la situacin actual de las Female Suicide Bombers, sus particularidades y las delgadas lneas que separan complejos factores entremezclados como poltica, religin y patriarcado, que en todo caso evidencian la situacin desventajosa de estas en las sociedades y su instrumentalizacin como guardianas de la cultura y smbolo de la lucha justa.
64
P. Baos Bajo, Anlisis de los atentados suicidas femeninos, ed. cit., p. 17.
BREVE RESEA CURRICULAR DE LOS AUTORES
Ricardo Abello Galvis. Profesor principal de carrera acadmica y coordinador del rea de Derecho Internacional de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario (Bogot-Colombia). Abogado de la misma universidad, Magister (DES) en Derecho Internacional y Relaciones Internacionales del Instituto de Altos Estudios Internacionales de Ginebra (IUHEI) y estudiante del Doctorado en Ciencias Jurdicas de la Universidad Javeriana de Bogot. Director del Anuario Colombiano de Derecho Internacional ACDI y Presidente de la Academia Colombiana de Derecho Internacional ACCOLDI. Marjorie Beulay. Profesora investigadora en el CEDIN (Centre de Droit International de Nanterre). Diplomada en el Institut International des Droits de lHomme Ren Cassin, actualmente prepara su tesis dirigida por el profesor J. M. Thouvenin sobre Lapplicabilit des droits de lHomme aux organisations internationales. Imparte docencia en la Universidad Paris Ouest Nanterre la Dfense, en particular sobre Derecho constitucional y la proteccin de los derechos humanos. Rafael Breves de Toledo. Mster en Derecho en la Universidad Federal de Ro de Janeiro. Ha obtenido el premio al mejor equipo durante el dcimocuarto proceso simulado ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Dirige el grupo de investigacin El sistema interamericano de derechos humanos del LADIH (Laboratrio de Direitos Humanos). Actualmente es ayudante becado de la Facult National de Droit y antiguo investigador becado del Conseil National de Recherche (CNPQ).
276
Dra. Alicia Cebada Romero. Licenciada en Derecho por la Facultad de Derecho de Jerez de la Frontera (premio extraordinario). Mster en Derecho de la UE (Universidad Carlos III de Madrid). Doctora en Derecho por la Universidad Carlos III de Madrid (premio extraordinario y premio 2000 de la Real Academia de Doctores). En la actualidad ocupa una plaza de Profesora Titular de Derecho Internacional Pblico en la Universidad Carlos III de Madrid. Dra. Cristina Churruca Muguruza. Profesora de relaciones internacionales y accin humanitaria y construccin de la paz en el Instituto de Derechos Humanos de la Universidad de Deusto. Sus reas principales de investigacin son la seguridad humana, la construccin de la paz, la poltica exterior europea y la accin humanitaria de la Unin Europea. Actualmente es directora del Mster NOHA Mundus, Mster Europeo Conjunto en Accin Internacional Humanitaria en la Universidad de Deusto y coordinadora del Consorcio de Universidades NOHA en Accin Internacional Humanitaria. Dra. Laura Victoria Garca Matamoros. Profesora principal de carrera acadmica, miembro del Grupo de Investigacin en Derecho Internacional y Coordinadora del Doctorado en Derecho de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario (Bogot Colombia). Abogada de la Universidad del Rosario, postgrado en Derecho Internacional Privado de la Universidad Pars II (Panten Assas), Doctora de la Universidad Externado de Colombia e investigadora invitada a la Universidad Pars I (Panten-Sorbona). Dra. Elena del Mar Garca Rico. Profesora titular en la Universidad de Mlaga. Autora de numerosas publicaciones en revistas cientficas de inters y monografas sobre derecho internacional humanitario, derecho internacional penal, derechos humanos y derecho internacional del medio ambiente. Dirige las Jornadas sobre Defensa y Seguridad Internacional en el siglo XXI que se organizan en la Universidad de Mlaga en colaboracin con el Instituto Espaol de Estudios Estratgicos. Tambin ha asistido como experta a la Conferencia de Estados partes en Zonas Libres de Armas Nucleares, auspiciada por el OPANAL (Organismo para la Proscripcin de Armas Nucleares en Amrica Latina y Caribe). Carolina Jimnez Snchez. Licenciada en Derecho por la Universidad de Mlaga en 2007, ha realizado la memoria de licenciatura sobre La subjetividad internacional del Frente Polisario y la memoria de doctorado sobre Derechos huma-
BREVE RSEA CURRICULAR DE LOS AUTORES
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nos y terrorismo internacional. El caso de los vuelos de la CIA en el espacio areo europeo. Es Mster en Estudios Internacionales y de la Unin Europea por la Universidad de Valencia y actualmente est realizando la tesis doctoral en el rea de Derecho Internacional Pblico y Relaciones Internacionales de la Universidad de Mlaga. Daniel Sans-Rubert Pascual. Licenciado en Derecho; criminlogo; diplomado en Altos Estudios de la Defensa Nacional por el Estado Mayor de la Defensa y el Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional (CESEDEN); diplomado en Estudios de la Defensa Nacional por la Universidad de Santiago de Compostela y el CESEDEN. Ha completado sus estudios con formacin superior en Ciencias Forenses y Criminolgicas por la Universidad Autnoma de Madrid, as como experto en Defensa Nacional por la Universidad Rey Juan Carlos y experto en Servicios de Inteligencia por el Instituto Universitario General Gutirrez Mellado. Desde 1999, desempea actividades acadmicas y docentes en el Seminario de Estudios de Seguridad y Defensa de la Universidad de Santiago de Compostela (USC-CESEDEN), del que actualmente ostenta el cargo de secretario. Dr. Jean-Marc Thouvenin. Catedrtico de Derecho Internacional en la Universidad Paris Ouest Nanterre la Dfense y Director del CEDIN (Centre de Droit International de Nanterre). Ha sido secretario general de la Socit franaise pour le droit international, ha dirigido numerosas obras y publicado diversas contribuciones sobre diferentes materias relativas al derecho internacional pblico. Se dedica asimismo a la prctica del derecho internacional, como asesor y abogado en distintos asuntos ante la Corte Internacional de Justicia y el Tribunal de Justicia de la Unin Europea. Dra. Mara Isabel Torres Cazorla. Licenciada en Derecho por la Universidad de Mlaga, as como doctora en Derecho por la misma Universidad, donde actualmente desempea su labor como profesora titular de Derecho Internacional Pblico y Relaciones Internacionales. Ha colaborado con la Comisin de Derecho Internacional de Naciones Unidas desde 2003 a 2006. Actualmente coordina los trabajos de edicin de la revista Spanish Yearbook of International Law. Su labor investigadora se ha centrado especialmente en la sucesin de Estados, los actos unilaterales, las cuestiones territoriales y de seguridad, as como el medio ambiente y los mecanismos de arreglo pacfico de controversias.
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Dra. Anne-Laure Vaurs-Chaumetten. Defendi su tesis, dirigida por el profesor Alain Pellet, en 2007, titulada Les sujets du droit international pnal vers une nouvelle dfinition de la personnalit juridique internationale?, publicada en ditions A. Pedone. Actualmente es profesora titular en la lUniversit ParisOuest-Nanterre-La Dfense, donde imparte docencia en diferentes ramas del derecho internacional pblico como: fuentes, derecho internacional penal, derecho de la integracin econmica regional y derecho internacional econmico. Sus principales campos de investigacin son el derecho internacional penal y el derecho de la integracin econmica regional. William Warlet. Doctorando en Derecho Internacional Pblico, concentra sus investigaciones en el tema del recurso a la fuerza en las relaciones internacionales. Actualmente es Secretario General del CEDIN (Centre de Droit International de Nanterre, de la Universit Paris Ouest-Nanterre-La Dfense).

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