PROTECCION DEL CONSUMIDOR - Alimentos y bebidas: normas regulatorias / ROTULOS

DE ALIMENTOS Y BEBIDAS - Requisitos según norma Icontec: incumplimiento por el

productor de quesadillo

La normativa reguladora de los hechos a que se refiere la demanda la conforman el artículo 78 de

la Constitución Nacional, el Estatuto del Consumidor o Decreto 3466 de 1982, la Ley 9ª de 1979
mediante la cual se dictan medidas sanitarias, su Decreto reglamentario 3075 de 1997, la
Resolución 02310 de 1986 y la Norma Técnica Colombiana NTC-512-1, entre otras. -La Norma
Técnica Colombiana NTC-512-1 expedida por el ICONTEC, y oficializada como norma
obligatoria mediante Resolución 2387 de 1999, establece los requisitos generales que deben
observarse para la presentación y rotulado de los alimentos envasados, definidos estos como
“todo alimento envuelto, empaquetado o embalado previamente, listo para ofrecerlo al
consumidor o para fines de hostelería.”. En su numerales 3.3 y 4. precisa la información que
debe aparecer en el rótulo de los alimentos envasados, según sea aplicable al que debe ser
rotulado. Dicha información se resume así: Comparando las anteriores exigencias con lo
rotulado en la bolsa plástica visible entre los folios 2 y 3 del expediente, en que se empaca o
envuelve el producto “quesadillo”, es fácil concluir que no reúne la información que le es
requerida pues en ella no figuran la fecha de vencimiento, el número de registro sanitario
INVIMA, la dirección del productor, las instrucciones para su conservación. Más aún, el
productor del mencionado alimento, una vez fue localizado, informa por escrito al a-quo que éste
no se encuentra registrado en el sistema de salud de Bogotá. Acerca de la responsabilidad por
los hechos y omisiones predicados en la demanda resulta evidente que principalmente recae en el
propietario de la fábrica de Productos Lácteos El Superior, señor LUIS ALFONSO GOMEZ, a
quien le compete la observancia de los requisitos previstos en la normativa pertinente para
producir y comerciar el producto alimenticio “quesadillo”

ROTULADO DE ALIMENTOS Y BEBIDAS - Invulneración de derechos colectivos ante

acciones de Secretaría de Salud del Departamento, Municipio y del Invima: decomiso y clausura
de establecimiento

Precisamente en cumplimiento de sus funciones, una vez enterados de la situación a que se

refieren los hechos de la demanda, la Secretaría de Salud del Departamento de Cundinamarca, el
INVIMA y el municipio de Ubaté, desplegaron las acciones pertinentes tales como la
localización de la dirección de la fábrica de Productos Lácteos El Superior, la práctica de una
visita de inspección, el decomiso de 5.000 bolsas plásticas para el empaque del producto por no
cumplir con las exigencias legales, la imposición de medida sanitaria de clausura temporal y
total, el inicio del proceso sancionatorio, la convocatoria de reuniones con los productores
informales no registrados de quesos y quesadillos para instarlos a que inicien los trámites de
legalización de su actividad y productos con la observancia de los requisitos mínimos de calidad
en su producción. Todo lo anterior revela, tal como lo sostiene el a-quo, que se encuentran
controlados los hechos (acciones u omisiones) originarios de la acción popular, representados en
la clausura temporal y total de la fábrica de productos lácteos “EL Superior”, mediante el
desarrollo de las competencias de vigilancia, control e incluso sancionatorias a cargo de las
autoridades antes mencionadas, ejercidas inmediatamente tuvieron noticia de los hechos de la
demanda, lo que resulta relevante en el caso concreto ante la ausencia de inscripción de la
mencionada fábrica y solicitud de registro sanitario lo que les impedía conocerlas de antemano.
No se configura por ende omisión alguna vulneradora de los derechos colectivos.

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil seis (2006)

Radicación número: 25000-23-24-000-2004-00328-01(AP)

Actor: JOHN FREDDY BUSTOS LOMBANA

Demandado: INSTITUTO DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS –

INVIMA – Y OTROS

Referencia: APELACION SENTENCIA

Procede la Sala a decidir la apelación interpuesta por el actor contra la sentencia proferida el 28
de octubre de 2004 por la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda.

I – ANTECEDENTES

I.1. JOHN FREDDY BUSTOS LOMBANA, en ejercicio de la acción popular consagrada en el

artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca contra el Instituto de Vigilancia de Medicamentos y
Alimentos “INVIMA”, la Nación-Ministerio de Protección Social, la Secretaría de Salud de
Bogotá D.C. y la Secretaría de Salud de Cundinamarca, con miras a obtener la protección de los
derechos e intereses colectivos a la seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención
de desastres previsibles técnicamente y los derechos de los consumidores y usuarios, que estima
vulnerados.

Los hechos en que se fundamenta la demanda son, en resumen, los siguientes:

1. En las ventas callejeras de Bogotá D.C., específicamente en la calle 19 con carrera 7, los
vendedores ambulantes ofrecen un producto que en el argot popular se conoce con el nombre de
quesadillo, compuesto por queso y en su interior bocadillo, producido por “Productos Lácteos El
Superior”, según se aprecia en su propio empaque.

2. Productos Lácteos “El Superior” no se encuentra registrado en la Cámara de Comercio de

Bogotá como empresa, ni figura registrado en el directorio telefónico del distrito capital; al
parecer es un nombre de naturaleza comercial.

3. En el empaque, etiqueta o rotulado del producto, quizás con el propósito de evadir una
eventual responsabilidad por defecto o contaminación, no aparece el nombre del fabricante solo
se aprecia un número telefónico correspondiente, al parecer, a la línea No. 8552852 de Ubaté
(Cundinamarca), tampoco figuran sus fecha de elaboración y vencimiento ni mucho menos el
registro sanitario o la autorización administrativa expedida por el INVIMA, lo cual puede
generar grandes problemas al consumidor, especialmente a los niños.

I.2. PRETENSIONES: El actor persigue que: -Se ordene a las accionadas iniciar todos los
trámites y acciones tendientes a verificar quien es el fabricante del producto y la eventual
infracción de las normas sanitarias a que hubiere lugar. –Se fije a favor del actor el incentivo
previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. –Se integre el Comité para la verificación del
cumplimiento del fallo. Y, -Se compulsen copias de la providencia a la Contraloría General de
la República, Procuraduría General de la Nación, Fiscalía General de la Nación y a la Defensoría
del Pueblo, para lo de su competencia.

II. CONTESTACION DE LA DEMANDA.

II.1. LA SECRETARIA DE SALUD DISTRITAL DE BOGOTA, D. C., a través de su

secretario, contesta la demanda, se opone a sus pretensiones y solicita que se le libere de
cualquier responsabilidad sobre los hechos objeto de la misma.

Aclara que las autorizaciones sobre la información básica de los rótulos, etiquetas y envases de
los alimentos la realiza como procedimiento previo, en estudio técnico, el Instituto Nacional de
Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA), de conformidad con las competencias que
adquiere este instituto descentralizado por servicios de orden nacional a partir del artículo 245 de
la Ley 100 de 1993 y 240 ibídem, reglamentado por el decreto 1290 del 22 de junio 1994 por el
cual se precisan las funciones del INVIMA y se establece su organización básica.

Explica que tal autorización previa de rotulación y publicidad de los alimentos es una función
exclusiva del INVIMA que no ha sido delegada por dicho instituto a la Secretaría Distrital de
Salud.

Precisa que actúa cuando se presenta un riesgo inminente para el consumo, a partir de la
ocurrencia de ese riesgo y como una acción complementaria dentro de las funciones de vigilancia
epidemiológica, en presencia de brotes por enfermedades producidas por alimentos, de
conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1562 de 1984, reglamentario del Título VII de la Ley
09 de 1979. Además agrega que en tal sentido nunca ha recibido queja o ha tenido conocimiento
de oficio sobre problemas físico-químicos o bacteriológicos que posea el producto aludido por el
actor.

Manifiesta que el accionante no está allegando prueba, dentro del libelo de la demanda, ni
solicita la realización de medio probatorio alguno, tendiente a demostrar la presunta nocividad
del producto anunciado que permita denotar un posible riesgo contra la salud y la salubridad
públicas.

Anota que el actor hace alusión al cumplimiento de la Norma Técnica Colombiana NTC 512-1
oficializada como norma obligatoria mediante la Resolución 2387 de 1999, ante lo cual estima
que la vía general propuesta para su acatamiento no sería la acción popular sino la de
cumplimiento.

II.2. LA SECRETARIA DE SALUD DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA,

mediante apoderado, contesta la demanda y se opone a sus pretensiones.

En cuanto a los hechos de la acción popular resalta que pese a no figurar la fábrica de productos
lácteos El Superior en el censo sanitario del Hospital El Salvador de Ubaté, los funcionarios de
saneamiento de dicha entidad hospitalaria, a partir del número telefónico relacionado, la
ubicaron en la carrera 9ª No. 13ª-26 de Ubaté y una vez evaluadas sus condiciones sanitarias
informaron que no cumplía con los requisitos establecidos en el Decreto 3075 de 1997, la
Resolución 02310 de 1986 y la NTC 512-1 reguladora del rotulado en los productos
alimenticios, por lo que se procedió a la aplicación de la medida sanitaria de seguridad No. 01
del 15 de abril de 2004, consistente en la clausura temporal y total del establecimiento y al
decomiso de 5.000 bolsas plásticas para empaque de quesadillo.

En desarrollo de su defensa recuerda que hace parte del departamento de Cundinamarca como
entidad territorial que le corresponde el ejercicio de la función de inspección, vigilancia y control
en su jurisdicción territorial que comprende los municipios de 4,5 y 6 categoría con arreglo a los
artículos 43.3.8 y 43.3.9 de la Ley 715 de 2001, por lo que no le compete ejercerla en el asunto
bajo estudio pues los hechos los sitúa el demandante en el distrito capital de Bogotá, donde su
Secretaría de Salud y el INVIMA tienen facultadas para desplegar dichas funciones como lo
señalan los artículos 44, 44.3.3. y 44.3.3.1 de la Ley 715 del 21 de diciembre de 2001.

Propone las excepciones de: -Inexistencia de la obligación de inspección, vigilancia y control por
su parte en la jurisdicción de Bogotá, D.C. -Que la persona natural llamada a responder por los
hechos planteados en la demanda es el señor LUIS ALFONSO GOMEZ, propietario de la
industria PRODUCTOS LACTEOS EL SUPERIOR. -Falta de legitimación en causa por pasiva
por considerar que dentro de las acciones populares ella no puede ser demandada sino
comparecer como entidad administrativa encargada de proteger el derecho o interés colectivo
afectado como lo señala el inciso final del artículo 21 de la Ley 472 de 1998.

II.3. LA ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA, D.C., mediante apoderado especial, contesta la

demanda y se opone a la prosperidad de las pretensiones por carecer de sustento jurídico y
fáctico.

Estima de manera respetuosa que la vinculación del señor Alcalde Mayor de Bogotá, confunde la
figura de la representación legal del distrito capital con el marco preciso de competencias para
entidades del nivel central y especializado en materia de salud.

Aclara que las funciones atribuidas a la Secretaría de Salud del Distrito se concretan en el
Acuerdo 20 de 1990, en donde se le atribuye la competencia de ser el órgano rector del sistema
de salud de Bogotá para que adelante las gestiones tendientes a hacer cumplir la ley 9 de 1979 al
igual que mitigar los riesgos al ambiente que inciden en la salud humana, los cuales se
subdividen en riesgos biológicos, químicos, físicos y del consumo como lo prevé la Resolución
4288 de 1996.

Considera que las manifestaciones realizadas por el actor no son constitutivas de hechos sino
apreciaciones de carácter subjetivo que se originan probablemente en la confusión que posee
sobre las competencias y obligaciones propias de entes de control.

Argumenta que el actor al entablar la demanda con base en la muestra fotográfica de un artículo
denominado quesadillo en donde en apariencia no posee información sobre fecha de fabricación
y vencimiento, está pretendiendo la inversión de la carga de la prueba a los demandados en
abierto desconocimiento de la ley y los desarrollos jurisprudenciales al respecto donde se ha
precisado que corresponde al demandante.

Reseña que en el presente caso no se configuran los elementos constitutivos de un daño colectivo
ni mucho menos del daño contingente; no existe conducta o actuación suya, activa u omisiva,
generadora de daño, como tampoco el nexo causal necesario.

Propone la excepción de legitimación en causa por pasiva pues la competencia para el control
previo de rótulos, etiquetas y envases de alimentos corresponde al INVIMA, persona jurídica
distinta al Distrito Capital.
II.4. EL INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS
– INVIMA, contesta la demanda y se opone a sus pretensiones pues, a su juicio, ejerce en forma
diligente y oportuna la actividad de control y vigilancia sanitaria de los productos determinados
en el artículo 245 de la Ley 100 de 1993, entre los que se encuentran los alimentos.

Afirma que la acción popular promovida en su contra carece de fundamento porque no se

determina cuál es la conducta u omisión de la autoridad sanitaria que pudiere generar la
afectación de los derechos colectivos cuyo amparo se reclama y además ante la deficiencia
probatoria que la caracteriza.

Explica que no se pretende “evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la
vulneración o agravio sobre los derechos o intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado
anterior cuando fuere posible, sino que se parte de la existencia de una presunta infracción
sanitaria cometida por un particular para deducir una supuesta responsabilidad del INVIMA.

Cuestiona la procedencia de la acción popular pues si el objeto de discusión es la aplicación de

una norma jurídica por parte de un particular, se debió acudir al instituto en forma inmediata para
que ejerciera su función de control posterior en materia de policía administrativa sanitaria.
Además porque todo colombiano tiene el deber de poner en conocimiento cualquier infracción
de la normatividad sanitaria y la Carta Política señala que “Toda persona tiene el deber de
procurar el cuidado integral de su salud y la de su comunidad.”.

Da cuenta que al no satisfacerse a cabalidad la norma NTC 512-1, oficializada por la Resolución
2387 de 1999, que exige en su numeral 3.3.4., consignar en el empaque o rótulo de un producto
alimenticio el nombre y dirección de su productor o fabricante, inició el respectivo proceso
sancionatorio a fin de verificar los hechos. Precisa que la normativa no exige fecha de
elaboración del producto en el empaque, aunque si del vencimiento del mismo por lo cual
también se está investigando.

Enfatiza que doctrinariamente se ha enseñado que el control realizado por las autoridades en
materia de policía administrativa se ha dividido en tres: anterior, concomitante y posterior,
correspondiendo al último las acciones de control y vigilancia sanitaria para verificar que se
cumplan los requisitos exigidos para la concesión de un registro sanitario y sancionar a quienes
desatienden y desconocen las normas de tal naturaleza, control que debe ser ejercido no solo por
las autoridades sanitarias sino por lo particulares poniendo en conocimiento aquellos hechos que
ameriten su ejercicio.

Resalta que en el presente caso no ha desatendido sus funciones de vigilancia y control sanitario,
ni las ha realizado en forma indebida, ya que una vez conocidos los hechos se procedió a iniciar
el proceso sancionatorio No. 04000222 del 23 de abril de 2004 con miras a investigar y
determinar responsabilidades por las supuestas conductas realizadas por Productos Lácteos El
Superior de acuerdo con las pruebas que sean allegadas al proceso.

Califica como natural el hecho de que el INVIMA deba conocer un hecho presuntamente
constitutivo de infracción sanitaria para poder iniciar las acciones de vigilancia correspondientes.
Por tal razón alega que la denuncia de los particulares se constituye en principal herramienta
para ejercer las referidas acciones, comoquiera que resulta un imposible material vigilar la
totalidad de los productos de su competencia, entre ellos los alimenticios.

Recuerda que el Decreto 3075 de 1997 en sus artículos 67 y siguientes reglamenta los
procedimientos para adelantar las acciones de vigilancia y control, especialmente el artículo 92 a
partir del cual insiste en que la queja se constituye en uno de los mecanismos más eficientes a
efectos de conocer las presuntas infracciones sanitarias.

Plantea la una posible temeridad de la acción al alegar el actor una serie de hechos en los que el
INVIMA no tiene responsabilidad más aún cuando existen mecanismos de protección más
afectiva que la acción popular.

II.5. LA NACION –MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL-, mediante apoderada,

contesta la demanda y se opone a sus pretensiones.

Afirma que las competencias asignadas a la Nación – Ministerio de la Protección Social por la
Ley 715 de 2001, son de dirección, formulación de políticas, planes, programas y proyectos;
expedición de la regulación para el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social;
definir, señalar, reglamentar, implantar y administrar el Sistema Integral de Información en Salud
y el Sistema de Vigilancia en Salud Pública con la participación de las entidades territoriales.

Con fundamento en lo anterior y previa trascripción de las normas que fijan las competencias de
la Nación y los entes territoriales en el sector salud, así como las del INVIMA, concluye que no
le corresponde realizar las actividades de verificación del fabricante del producto ni tampoco le
corresponde sancionar la eventual infracción de las normas sanitarias, competencia asignada al
INVIMA y a las Secretarías de Salud, ya que conforme a lo dispuesto en el artículo 6° de la
Constitución Política las autoridades solo pueden realizar aquello que la ley autoriza. Por tanto
pide que se le desvincule del presente trámite.

II.6. EL ALCALDE MUNICIPAL DE UBATÉ (CUNDINAMARCA), vinculado por el a-quo al

presente trámite, sostiene que procedió a ubicar el inmueble a través del número telefónico
anotado en la demanda, el cual se encuentra situado en la carrera 9ª No. 3ª-26 de Ubaté, para
cuya visita requirió a la Oficina de Saneamiento municipal que ya la había practicado, allegando
copia del acta respectiva.

Agrega que no tenía conocimiento de los hechos, que el nombre “Productos Lácteos El
Superior” no se encuentra

reportado como establecimiento de comercio en los registros de las autoridades de uso de suelo
expedidos por la administración municipal y que atendiendo a lo acontecido están adoptando las
medidas necesarias para que los diferentes productores informales y no registrados de quesos y
quesadillos en el municipio, inicien los trámites de legalización de sus productos dando
cumplimiento a los requisitos mínimos de calidad, para lo cual programó una reunión con ellos.

II.7. EL PROPIETARIO DE “PRODUCTOS LACTEOS EL SUPERIOR”, señor LUIS

ALFONSO GOMEZ, vinculado por el a-quo al presenta trámite, mediante escrito visible a folio
121 del expediente certifica que elabora su producto con adecuado aseo y agrega que de ello
pueden dar fe las cigarrerías de Ubaté y Bogotá en las cuales lo distribuye.

Advierte que no se encuentra registrado en el sistema de salud de Bogotá, pero que está
dispuesto a cumplir con las exigencias del INVIMA y todos los requisitos de las demás oficinas.

III – LA PROVIDENCIA IMPUGNADA

Mediante sentencia del 28 de octubre de 2004 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Primera, Subsección B, resolvió negar las pretensiones de la demanda, previa
declaratoria efectuada en su parte motiva sobre la no prosperidad de las excepciones propuestas.

Para adoptar tal decisión comienza por realizar el examen de algunas previsiones legales en
materia de registro sanitario de alimentos para luego confrontarlas con las omisiones que el actor
le atribuye a las demandadas.

Precisamente como consecuencia de dicha labor encuentra que el empaque del producto allegado
al expediente no cumple con los requisitos previstos para que un alimento circule en el mercado.
Pero también advierte que lo echado de menos es una obligación del productor y que no existen
pruebas en el informativo de la omisión atribuida a las demandadas o de que ésta constituya una
amenaza contra la comunidad que eventualmente pueda consumir un producto alimenticio que
no contenga la información necesaria para su identificación.

También destaca que contrario a la actuación del demandante, que no aportó ningún elemento de
juicio demostrativo de la afectación de los derechos colectivos presuntamente conculcados, en el
transcurso del proceso se observa la actividad desplegada por la administración departamental de
Cundinamarca y municipal de Ubaté, así como por el INVIMA, quienes enterados de los hechos
procedieron a adelantar las necesarias averiguaciones al punto de encontrarse ya superados, por
lo que ningún efecto puede ahora producir un mandato protector del juez.

Anota que la Secretaría de Salud de Cundinamarca, por intermedio de los funcionarios de

saneamiento ambiental del Hospital de Ubaté, estableció el incumplimiento de las exigencias
sanitarias por la mencionada industria al punto que se procedió a su clausura temporal y total
junto con el decomiso de 5000 bolsas plásticas para el empaque del “quesadillo”. También
registra el informe del alcalde municipal de Ubaté en el sentido de venir adoptando las medidas
necesarias para que los pequeños productores de quesos y quesadillos legalicen su situación en
cuanto a las medidas sanitarias del caso.

Afirma que a efectos de que la autoridad sanitaria competente despliegue sus facultades de
vigilancia y control e incluso las sancionatorias, debe estar enterada de los hechos de oficio o a
solicitud de parte, por denuncia o queja presentada por cualquier persona o como consecuencia
de haberse tomado previamente una medida preventiva, para así poder realizar la visita
pertinente a fin de verificar y garantizar el cumplimiento de las condiciones sanitarias y de las
buenas prácticas de manufactura establecidas en la ley que le permita emitir

el concepto favorable o desfavorable según las circunstancias.

Como consecuencia de lo anterior estima que ninguna de las entidades demandas ha omitido las
acciones pertinentes para prevenir desastres y garantizar la seguridad y salubridad de las personas
que eventualmente puedan consumir dicho producto, ya que las medidas adoptadas por el
INVIMA tendientes a prevenir la amenaza de los derechos colectivos, fueron tomadas en
atención a la verificación de las instalaciones de la industria que produce el alimento tan pronto
como se supo de su existencia.

Para el a-quo no resulta apropiado instaurar una acción popular por cada empaque de un
alimento que no reúna los requisitos establecidos por la ley, por presumir que no es apto para el
consumo humano, que no satisface tales condiciones o que su manipulación o distribución no sea
la adecuada, en vez de poner en conocimiento de los hechos en primer lugar a la autoridad
sanitaria competente para que asuma la investigación y adopte las medidas que verdaderamente
prevengan daños a la colectividad.
Manifiesta que a fin de determinar la supuesta amenaza a la salubridad pública por la producción
y venta de un producto alimenticio que no contiene en su empaque las especificaciones de ley, es
necesario que un estudio científico determine si puede llegar a afectar de manera grave la salud
de las personas o si su consumo tiene la potencialidad de generar alteraciones en el organismo.

Concluye que no se advierte vulneración o amenaza de los derechos a la seguridad y salubridad

públicas pues dentro del proceso no se demostró que las ventas callejeras del producto
alimenticio producido por la fábrica de Lácteos El Superior los afecten, máxime si se tiene en
cuenta que la autoridad competente lleva a cabo la investigación pertinente en la que dispuso el
cierre total de la industria hasta tanto no se ajuste a los parámetros legales para el procesamiento,
empaque y distribución de alimentos.

Al no existir omisión de la administración niega el incentivo solicitado por el actor.

IV- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION

El actor apela la sentencia de primera instancia para que se revoque y en su lugar se acceda a
cada una de las súplicas contenidas en la demanda.

Expresa que en las notas periodísticas visibles en el expediente se denuncia la gran cantidad de
personas intoxicadas o con alergia a los alimentos, porque el productor no cumple con los
requisitos mínimos y de naturaleza técnica establecidos para evitar un perjuicio como el que se
anuncia en los recortes de prensa.

En aras de lograr la prosperidad de sus pretensiones pide que se tenga presente que la acción
popular no es subsidiaria, que el juez en cumplimiento de su deber de administrar justicia y
procurar la vigencia de los derechos consagrados en la Constitución, deberá aplicar la ley en
cuanto corresponda a lo alegado en la demanda y probado en el proceso, protegiendo el derecho
colectivo amenazado o vulnerado. Igualmente pide confrontar los hechos y las probanzas del
expediente con el contenido de la Norma Técnica Colombiana NTC 512-1.

Argumenta que INVIMA no demostró la realización de actividades de vigilancia y control, la

aplicación de las respectivas medidas preventivas o de seguridad, ni mucho menos de las
sanciones derivadas del incumplimiento de la Resolución No. 2387 del 12 de agosto de 1999
ordenando el retiro definitivo del producto del mercado.

V- CONSIDERACIONES DE LA SALA

El actor le atribuye al Instituto de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA, a la

Nación–Ministerio de Protección Social, a la Secretaría de Salud de Bogotá y a la Secretaría de
Salud de Cundinamarca la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad
públicas, a la seguridad y prevención de desastres, y los derechos de los consumidores y
usuarios, por cuanto en las ventas callejeras de Bogotá, D.C., especialmente en la calle 19 con
carrera 7ª, se está comercializando un producto alimenticio conocido con el nombre de
“quesadillo” (queso con bocadillo), en cuyo empaque se aprecia que es producido por “Productos
Lácteos El Superior” sin la dirección del productor a pesar de exigirlo así la Norma Técnica
Colombiana NTC-512-1, ni las fechas de elaboración y vencimiento o el registro sanitario
INVIMA, lo que a su parecer puede generar grandes problemas en el ser humano, especialmente
en los niños.
Como prueba de su dicho el accionante aporta con la demanda una muestra del empaque o
envoltura plástica del producto lácteo conocido con el nombre de quesadillo (queso con
bocadillo) en el cual figura un logotipo y el nombre: “Productos Lácteos El Superior” concebido
como su productor, el peso al empacar, los ingredientes, la abreviatura correspondiente a
industria colombiana y un teléfono de Ubaté (Cundinamarca). Igualmente existe un espacio
correspondiente a la fecha de elaboración que se encuentra en blanco y no se observa la fecha de
vencimiento ni el Registro Sanitario INVIMA. En el curso del trámite de la acción popular el
actor acompaña fotocopia de dos noticias de prensa relacionada con la intoxicación de personas
por la ingesta de licor adulterado y alimentos en mal estado.

La normativa reguladora de los hechos a que se refiere la demanda la conforman el artículo 78 de

la Constitución Nacional, el Estatuto del Consumidor o Decreto 3466 de 1982, la Ley 9ª de 1979
mediante la cual se dictan medidas sanitarias, su Decreto reglamentario 3075 de 1997, la
Resolución 02310 de 1986 y la Norma Técnica Colombiana NTC-512-1, entre otras.

En cuanto a la inconformidad del actor relacionada con el empaque, etiqueta o rotulado del
producto alimenticio mencionado, la normativa pertinente establece lo siguiente:

-Artículo 78 de la Constitución Nacional:

“La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad,
así como la información que debe suministrarse al público en su comercialización.

Serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la comercialización de

bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a
consumidores y usuarios. (…).”.

-Artículo 14 del Estatuto del Consumidor ó Decreto 3466 de 1982.

"Toda la información que se dé al consumidor acerca de los componentes y propiedades de los

bienes y servicios que se ofrezcan al público deberá ser veraz y suficiente. Están prohibidas, por
lo tanto, las marcas, las leyendas y la propaganda comercial que no corresponda a la realidad, así
como las que induzcan o puedan inducir a error respecto de la naturaleza, el origen, el modo de
fabricación, los componentes, los usos, el volumen, peso o medida, los precios, la forma de
empleo, las características, las propiedades, la calidad, la idoneidad o la cantidad de los bienes o
servicios ofrecidos".

-Ley 9ª de 1979:

De los rótulos y de la publicidad.

ARTICULO 271. Los alimentos y bebidas, empacados o envasados, destinados para venta al
público, llevarán un rótulo, en el cual se anotarán las Leyendas que determine el Ministerio de
Salud:

a) Nombre del producto;

b) Nombre y dirección del fabricante;

c) Contenido neto en unidades del Sistema Internacional SI;

d) Registro del Ministerio de Salud, y

e) Ingredientes.

PARAGRAFO. Lo establecido en este artículo no se aplicará a los alimentos o bebidas que se

fraccionen y expendan en el mismo establecimiento. El Ministerio de Salud señalará las
condiciones de identificación de estos productos cuando considere que su venta dé lugar a
falsificación o a riesgos para la salud.

-La Norma Técnica Colombiana NTC-512-1 expedida por el ICONTEC, y oficializada como
norma obligatoria mediante Resolución 2387 de 1999, establece los requisitos generales que
deben observarse para la presentación y rotulado de los alimentos envasados, definidos estos
como “todo alimento envuelto, empaquetado o embalado previamente, listo para ofrecerlo al
consumidor o para fines de hostelería.”. En su numerales 3.3 y 4. precisa la información que
debe aparecer en el rótulo de los alimentos envasados, según sea aplicable al que debe ser
rotulado. Dicha información se resume así:

“3.3.1 Nombre del alimento. (…)

Lista de ingredientes. (…)

Contenido neto y masa escurrida. (…)

Nombre y dirección del fabricante o del evasador.

País de origen del alimento o la leyenda “Industria colombiana”. (…)

Identificación del lote. (…)

Marcado de fecha e instrucciones para su conservación. (…) fecha de duración mínima y de

vencimiento.

Instrucciones para el uso.

4. REQUISITOS OBLIGATORIOS ADICIONALES.

4.1. (…) número del registro sanitario expedido por la autoridad sanitaria competente.”

Comparando las anteriores exigencias con lo rotulado en la bolsa plástica visible entre los folios
2 y 3 del expediente, en que se empaca o envuelve el producto “quesadillo”, es fácil concluir que
no reúne la información que le es requerida pues en ella no figuran la fecha de vencimiento, el
número de registro sanitario INVIMA, la dirección del productor, las instrucciones para su
conservación. Más aún, el productor del mencionado alimento, una vez fue localizado, informa
por escrito al a-quo que éste no se encuentra registrado en el sistema de salud de Bogotá.

Acerca de la responsabilidad por los hechos y omisiones predicados en la demanda resulta

evidente que principalmente recae en el propietario de la fábrica de Productos Lácteos El
Superior, señor LUIS ALFONSO GOMEZ, a quien le compete la observancia de los requisitos
previstos en la normativa pertinente para producir y comerciar el producto alimenticio
“quesadillo” (queso con bocadillo en su interior) motivo de la inconformidad del actor, más aún
cuando él mismo acepta, en escrito arrimado al expediente, que su producto no figura registrado
en el sistema de salud y que está dispuesto a someterse a los requisitos y disposiciones legales
para ello.

De acuerdo con lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, por la cual se dictan normas orgánicas en
materia de recursos y competencias, a la Nación y al Ministerio de Protección Social, en materia
de salud pública se le asignan funciones de dirección, formulación de políticas, planes programas
y proyectos; expedición de la regulación para el sector salud y el Sistema General de Seguridad
Social; definir señalar, reglamentar, implantar y administrar el Sistema Integral de Información
en Salud y el Sistema de Vigilancia en Salud Pública con la participación de las entidades
territoriales. Por tanto no les viene asignado realizar actividades de verificación del fabricante del
producto ni tampoco la misión de sancionar por la eventual infracción de normas sanitarias.

Al Departamento, en relación con la salud pública y el asunto bajo estudio, le compete de

conformidad con lo previsto en el artículo 43 de la Ley 715 de 2001, entre otras funciones, las
de:

“43.3. De Salud Pública

43.3.1. Adoptar, difundir, implantar y ejecutar la política de salud pública formulada por la
Nación. (…)

43.3.6. Dirigir y controlar dentro de su jurisdicción el Sistema de Vigilancia en Salud Pública.

43.3.7. Vigilar y controlar, en coordinación con el Instituto Nacional para la Vigilancia de

Medicamentos y Alimentos, Invima, y el Fondo Nacional de Estupefacientes, la producción,
expendio, comercialización y distribución de medicamentos, incluyendo aquellos que causen
dependencia o efectos psicoactivos potencialmente dañinos para la salud y sustancias
potencialmente tóxicas.

43.3.8. Ejecutar las acciones de inspección, vigilancia y control de los factores de riesgo del
ambiente que afectan la salud humana, y de control de vectores y zoonosis de competencia del
sector salud, en coordinación con las autoridades ambientales, en los corregimientos
departamentales y en los municipios de categorías 4ª, 5ª y 6ª de su jurisdicción. (…).”

Al municipio en la misma materia y con relación a los hechos de la demanda, entre otras
funciones, se le asignan:

44.3. De Salud Pública

44.3.1. Adoptar, implementar y adaptar las políticas y planes en salud pública de conformidad
con las disposiciones del orden nacional y departamental, así como formular, ejecutar y evaluar
el Plan de Atención Básica municipal. (…).
44.3.3. Además de las funciones antes señaladas, los distritos y municipios de categoría especial,
1°, 2° y 3°, deberán ejercer las siguientes competencias de inspección, vigilancia y control de
factores de riesgo que afecten la salud humana presentes en el ambiente, en coordinación con las
autoridades ambientales.

44.3.3.1. Vigilar y controlar en su jurisdicción, la calidad, producción, comercialización y

distribución de alimentos para consumo humano, con prioridad en los de alto riesgo
epidemiológico, así como los de materia prima para consumo animal que representen riesgo para
la salud humana.

44.3.5. Ejercer vigilancia y control sanitario en su jurisdicción, sobre los factores de riesgo para
la salud, en los establecimientos y espacios que puedan generar riesgos para la población, tales
como establecimientos educativos, hospitales, cárceles, cuarteles, albergues, guarderías,
ancianatos, puertos, aeropuertos y terminales terrestres, transporte público, piscinas, estadios,
coliseos, gimnasios, bares, tabernas, supermercados y similares, plazas de mercado, de abasto
público y plantas de sacrificio de animales, entre otros.

44.3.6. Cumplir y hacer cumplir en su jurisdicción las normas de orden sanitario previstas en la
Ley 9ª de 1979 y su reglamentación o las que la modifiquen, adicionen o sustituyan.”

Al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, en desarrollo del artículo

245 de la Ley 100 de 1993 que lo crea con el objetivo de ejecutar las políticas en materia de
vigilancia sanitaria y de control de calidad de medicamentos, productos biológicos, alimentos,
bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos médico quirúrgicos, odontológicos, productos
naturales homeopáticos y los generados por biotecnología, reactivos de diagnósticos y otros que
puedan tener impacto en la salud individual y colectiva, le corresponde de conformidad con el
artículo 4° del Decreto 1290 de 1994, entre otras, las siguientes funciones:

Controlar y vigilar la calidad y seguridad de los productos establecidos en el artículo 245 de la

Ley 100 de 1993 y en las demás normas pertinentes, durante todas las actividades asociadas con
su producción, importación, comercialización y consumo. (…)

Expedir las licencias sanitarias de funcionamiento y los registros sanitarios, así como la
renovación, ampliación, modificación y cancelación de los mismos, cuando le corresponda, de
conformidad con la reglamentación que sobre el particular expida el Gobierno Nacional con
fundamento en el artículo 245 de la Ley 100 de 1993; los registros y licencias así expedidos no
podrán tener una vigencia superior a la señalada por el Gobierno Nacional en desarrollo de la
facultad establecida en el artículo 245 de la Ley 100 de 1993.

Delegar en algunos entes territoriales la expedición de las licencias sanitarias de funcionamiento

y de los registros sanitarios, así como la renovación, ampliación, modificación, cancelación y
otras novedades referidas a los mismos, de conformidad con la reglamentación que expida el
Gobierno Nacional con fundamento en el artículo 245 de la Ley 100 de 1993. (…)

12. Dirigir, coordinar y controlar el diseño, operación y actualización del sistema de información
referido a las licencias y registros sanitarios en todo el país.

1. Resolver los conflictos que se presenten en desarrollo de las evaluaciones farmacéuticas

y técnica y en la expedición, ampliación, renovación modificación y cancelación de
licencias, registros sanitarios o de otras novedades asociadas, entre los solicitantes y las
instituciones acreditadas y delegadas. (…)
18. Adelantar, cuando se considere conveniente, las visitas de inspección y control a los
establecimientos productores y comercializadores de los productos establecidos en el artículo
245 de la Ley 100 de 1993 y en las demás normas pertinentes, sin perjuicio de lo que en estas
materias deban adelantar las entidades territoriales.

Autorizar la publicidad que se dirija a promover la comercialización y consumo de los productos

establecidos en el artículo 245 de la Ley 100 de 1993, de conformidad con lo dispuesto en la Ley
9ª de 1.979 y sus Decretos Reglamentarios y en las demás normas que se expidan para el efecto.
El INVIMA podrá autorizar de manera general y previa, toda la publicidad que se ajuste a los
criterios generales que para el efecto disponga.”

Precisamente en cumplimiento de sus funciones, una vez enterados de la situación a que se

refieren los hechos de la demanda, la Secretaría de Salud del Departamento de Cundinamarca, el
INVIMA y el municipio de Ubaté, desplegaron las acciones pertinentes tales como la
localización de la dirección de la fábrica de Productos Lácteos El Superior, la práctica de una
visita de inspección, el decomiso de 5.000 bolsas plásticas para el empaque del producto por no
cumplir con las exigencias legales, la imposición de medida sanitaria de clausura temporal y
total, el inicio del proceso sancionatorio, la convocatoria de reuniones con los productores
informales no registrados de quesos y quesadillos para instarlos a que inicien los trámites de
legalización de su actividad y productos con la observancia de los requisitos mínimos de calidad
en su producción.

Estas gestiones vienen acreditadas con los documentos visibles a folios 40 a 44 del expediente
que contiene las actividades desplegadas por la Secretaría de Salud de Cundinamarca y la
Sección de Saneamiento del Hospital El Salvador de Ubaté, entre ellas el acta de aplicación de la
medida sanitaria de seguridad y el acta de decomiso. A folios 83 y siguientes figura el auto No.
04000222 del 23 de abril de 2004 proferido por el INVIMA con el cual se dispone el inicio del
proceso sancionatorio y la realización de las diligencias necesarias para la verificación de los
hechos materia de investigación. Igualmente a folios 125 y siguientes reposa fotocopia del
listado de asistencia de la primera reunión promovida por la alcaldía de Ubaté con los
productores informales de quesos y quesadillos de la región.

Todo lo anterior revela, tal como lo sostiene el a-quo, que se encuentran controlados los hechos
(acciones u omisiones) originarios de la acción popular, representados en la clausura temporal y
total de la fábrica de productos lácteos “EL Superior”, mediante el desarrollo de las
competencias de vigilancia, control e incluso sancionatorias a cargo de las autoridades antes
mencionadas, ejercidas inmediatamente tuvieron noticia de los hechos de la demanda, lo que
resulta relevante en el caso concreto ante la ausencia de inscripción de la mencionada fábrica y
solicitud de registro sanitario lo que les impedía conocerlas de antemano.

No se configura por ende omisión alguna vulneradora de los derechos colectivos cuya protección
se pretende, ni mucho menos hay lugar al reconocimiento del incentivo previsto en el artículo 39
de la Ley 472 de 1998, por lo que se confirmará la sentencia apelada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

Primera, invocando la protección de Dios, y administrando justicia en nombre de la República y
por autoridad de la Ley,

FALLA
Primero: CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Segundo: Envíese el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la
Sección Primera, en su sesión de 8 de mayo de 2006.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFIA SANZ TOBON

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda.

Normograma del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA
n.d.
Última actualización: 17 de diciembre de 2021 - (Diario Oficial No. 51874 - 30 de noviembre de
2021)