PERSONAS JURDICAS DE DERECHO PBLICO EN MXICO SUMARIO: I. Introduccin.II. La persona.III. Persona fsica y persona moral.IV.

Clasificacin de las personas morales.V. La personali- dad jurdica.VI. Personas de derecho pblico.VII. Comentario final. VIII. Bibliografa. I. INTRODUCCIN En la antigua Roma se estableci una clara distincin entre el hacer generador de productos materiales, o sea, el facere, y el que no produca tales resultados, es decir, el agere. De esta suerte, lo factible se rega por las reglas del arte, de la techna; lo agible, en cambio, se orientaba por la virtud de la prudentia, divinidad de los antiguos alegricamente representada -lo mismo que el dios Jano- con dos rostros, para simbolizar, mediante la faz de un anciano y el rostro de una joven, el conocimiento de lo pasado y de lo futuro. As, se consider a la prudencia como la virtud consistente en distinguir lo bueno de lo malo, o tambin como moderacin, templanza, buen juicio, cautela, circunspeccin o precaucin. En este orden de ideas, los romanos situaban el hacer jurdico en el contexto del agere, por estar inserto en el mbito de la moral; por ello, la prudencia directriz del hacer jurdico vena a ser la jurisprudencia. Sin duda, muchos fenmenos naturales o acontecimientos involuntarios podan resultar relevantes para el derecho y, por tanto, constituir hechos jurdicos, mas los romanos entendieron que slo las acciones humanas podan ser actos jurdicos. De entre las acciones humanas consideradas por los romanos como actos jurdicos, la actio por antonomasia vena a ser el agere, por ser la forma del exigir jurdico, actual o posible, en el marco de un sistema procesal caracterizado por su tono blico, en el que las partes, situadas en posiciones simtricas, representaban ante el pretor una escena dominada por la mmica, para exponer de manera solemne la razn que les asista, con miras a ganar una apuesta -que no otra cosa vena a ser el sacramentum-, lo que dependa del fallo de un juez.1 Ahora bien, en el mbito jurdico de los romanos, los sujetos del agere eran considerados actores -desde tiempos remotos se denomin actor al demandante-, los cuales, a semejanza de los que actuaban en la escena, desempeaban un papel en el proceso. II. LA PERSONA Etimolgicamente, el vocablo persona proviene de las voces latinas per sonare que significan sonar mucho o resonar; por esa razn, en la Roma antigua, con la palabra "persona" se haca referencia a la mscara o careta con la que el
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actor cubra su rostro en el escenario a efecto de dar resonancia y potencia a su voz; ms tarde, por un tropo del idioma, "persona" vino a ser ya no la mscara o careta sino el actor enmascarado y luego, tambin, el papel que ste desempeaba durante su actuacin escnica, es decir, el personaje. Posteriormente, la voz "persona" fue adoptada por la terminologa jurdica para aludir al sujeto dotado de representacin propia en el derecho; ms tarde, se desplaz del mbito jurdico a la vida cotidiana, para referirse a la funcin o papel que desarrollaba cada individuo en la sociedad, por ejemplo: la "persona" del acreedor, la "persona" del deudor o la "persona" del decenviro, para indicar, como se dice, la funcin, la calidad o la posicin del sujeto; o sea, el papel de acreedor, de deudor o de decenviro que, en los casos sealados, desempeaban dichos individuos en la vida comunitaria. As como un actor poda desempear distintos roles y, en consecuencia, usar varias mscaras, para los romanos homo plures personas sustines, con lo cual enfatizaban los diferentes roles asumibles por el hombre en la sociedad, cada uno de los cuales entraaba un conjunto de derechos y obligaciones especiales provenientes de sus respectivas relaciones sociales y jurdicas. Tiempo despus, en un proceso gradual evolutivo se pierde toda connotacin de funcin, calidad o posicin del sujeto hasta llegar a un punto en que el trmino "persona" se identifica totalmente con el de ser humano, sin importar el papel que ste desempee en la convivencia social, por cuya razn, en el lenguaje comn, actualmente hombre y persona con frecuencia se usan como sinnimos. As, en el mbito jurdico hoy se entiende por persona todo ente fsico o moral capaz de asumir derechos y obligaciones, por cuya razn este vocablo se utiliza lo mismo para aludir a los seres humanos que a las asociaciones de stos, a las organizaciones que los agrupan, y a las instituciones creadas por ellas; por ejemplo, el Estado mexicano es considerado como persona, tambin el Estado de Jalisco y el municipio de Chalco, al igual que el Banco de Mxico, la Asociacin de Banqueros de Mxico, AC, el Banco Nacional de Comercio Exterior, SNC, Petrleos Mexicanos, y el Sindicato Nacional de Trabajadores Petroleros de la Repblica Mexicana. III. PERSONA FSICA Y PERSONA MORAL Lo antes expuesto habla de la existencia de varias clases de personas; en efecto, a la luz de la ciencia jurdica podemos distinguir las personas fsicas, de las morales o jurdicas; a unas y a otras se les pueden imputar derechos y obligaciones; la persona fsica es un ser humano, la persona moral o jurdica, en cambio, es un ente de creacin artificial, con capacidad para tener un patrimonio, adquirir derechos y contraer obligaciones; por ello, como explicase el profesor emrito de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Eduardo Garca Mynez: "La persona moral posee derechos subjetivos y tiene obligaciones, aun cuando no pueda, por s misma, ejercitar los primeros ni dar cumplimiento a las segundas. La persona jurdica colectiva obra por medio de sus rganos. Los actos de las personas fsicas que desempean la funcin
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orgnica en las personas morales, no valen como actos de las primeras, sino de la persona colectiva".2 La idea de persona moral surge con precisin en la Edad Media en el concepto de "persona ficta", desarrollado en la primera mitad del siglo XIII por el canonista Sinibaldo de Fieschi, posteriormente Papa Inocencio IV (1243-1254), para distinguir a la persona fsica, individuo con cuerpo y espritu, de otro ente que tambin asuma derechos y obligaciones pero carente de alma y cuerpo, al que se consider "persona ficta". A diferencia de la persona fsica, la ficta no poda ser sujeto de excomunin ni interdiccin: " Collegium in causa universitatis fingantur una persona".3 Ms tarde, en el siglo XVIII, Hugo Grocio hace notar que aun cuando un hombre no pueda tener sino un solo cuerpo natural, puede convertirse en cabeza de varios cuerpos morales o comunidades; idea recogida por su coetneo Samuel Pufendorf para referirse a personas morales o compuestas, resultantes de la unin de varios individuos en torno de una sola idea y una voluntad comn.4 Federico Carlos de Savigny, uno de los fundadores de la escuela histrica del derecho, para quien el alma del pueblo no es una expresin metafrica, sino una entidad real, aunque misteriosa, de la cual dimanan todos los fenmenos de cultura,5 sostuvo en el siglo XIX la existencia de diferentes tipos de personas morales: "Por una parte hay personas sociales (la nacin) que no son un agregado de individuos, sino verdaderos seres naturales, dotados de conciencia; y, por otra, las personas jurdicas que son seres ficticios, sujetos artificialmente creados por y para el derecho positivo, pues la idea primitiva y natural de persona coincide con la de individuo."6 En Mxico, el artculo 25 del Cdigo Civil para el Distrito Federal, en materia comn, y para toda la Repblica en materia Federal -ocupndose de cuestiones de derecho pblico que no le ataen-, reconoce como personas morales a la nacin, a los estados y a los Municipios, as como a las dems corporaciones de carcter pblico; tambin considera como personas morales a las sociedades -civiles o mercantiles-, a los sindicatos de trabajadores y asociaciones profesionales; y a las cooperativas, mutualistas y dems asociaciones que tengan fines lcitos. Como establece el artculo 28 del referido Cdigo Civil, las personas morales o jurdicas estn facultadas para ejercer todos sus derechos a efecto de alcanzar sus fines, los cuales deben ser lcitos. IV. CLASIFICACIN DE LAS PERSONAS MORALES Entre las diversas clasificaciones de las personas jurdicas o morales se encuentra la que las agrupa en pblicas y privadas; al referirse a ella, el profesor argentino Benjamn Villegas Basavilbaso, siguiendo al autor italiano Ugo Forti, seala:

La importancia prctica de esta clasificacin es indiscutible. Si la persona es pblica sus actos son regulados por el derecho pblico, principalmente por el derecho administrativo, desde el punto de la forma, del contenido y de su fuerza ejecutoria, y adems del control jurisdiccional. Otra consecuencia de significacin es la relacionada con la posibilidad del ejercicio del poder disciplinario sobre los funcionarios y empleados de la persona pblica.7 Frente a la clasificacin bipartita de las personas jurdicas ha surgido con fuerza la clasificacin tripartita que las agrupa en personas de derecho privado, personas de derecho pblico, y personas de derecho social. La clasificacin tripartita predica obviamente que las personas jurdicas no son todas de la misma naturaleza, porque unas se forman en los moldes del derecho privado, como las sociedades civiles y mercantiles; otras, como los ejidos, las sociedades de produccin rural y los sindicatos, se conforman en los cliss del derecho social que incluye al derecho agrario y al del trabajo; en tanto que los partidos polticos, los rganos constitucionales autnomos, los establecimientos pblicos, los organismos descentralizados, los entes autrquicos y las sociedades nacionales de crdito se acuan en los troqueles del derecho pblico. De esta suerte, a las personas jurdicas creadas como asociaciones y sociedades civiles o mercantiles y, por ende, conforme al derecho civil o al mercantil, que son ramas del derecho privado, se les considera como personas de derecho privado. Por su parte, los ejidos y las sociedades de produccin rural se constituyen de conformidad con las disposiciones del derecho agrario; en tanto que los sindicatos obreros se configuran de acuerdo con las disposiciones del derecho del trabajo; como el derecho agrario y el del trabajo forman parte del derecho social, tales instituciones son consideradas personas morales o jurdicas de derecho social. En el derecho comparado, se suelen catalogar como personas de derecho pblico las constituidas de acuerdo con las normas del derecho constitucional y del derecho administrativo, como ocurre con el Estado -en el Federal, tambin, con sus entidades federativas, y en el central con sus provincias y regiones autnomas- con el Municipio, y con el rgano constitucional autnomo; o como acontece con el establecimiento pblico, el ente autrquico, el organismo autnomo, el servicio descentralizado, el ente autnomo, el organismo descentralizado, la corporacin pblica y la sociedad nacional de crdito, entre otros. V. LA PERSONALIDAD JURDICA Por personalidad jurdica se puede entender la investidura, equivalente a la antigua mscara, configurada por el derecho positivo, atribuible a cualquier corporacin o colectividad jurdicamente organizada, a condicin de tener aptitud para ser sujeto de derechos y obligaciones; en opinin del profesor Jaime Orlando Santofimio:
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La personalidad jurdica o moral, no es ms que la atribucin por el ordenamiento jurdico de derechos o de obligaciones a sujetos diversos de los seres humanos, circunstancia sta que nos permite afirmar que las personas jurdicas son, en estricto sentido, un producto del derecho, y slo existen en razn de l, sin su reconocimiento, nunca tendrn personalidad moral las colectividades; no son entes con existencia material, o corprea, son el producto abstracto del derecho que permite a comunidades jurdicamente organizadas cumplir los objetivos trazados por sus miembros.8 VI. PERSONAS DE DERECHO PBLICO Como dejamos dicho, el Estado no es la nica persona de derecho pblico, la descentralizacin y la reforma polticas, la descentralizacin administrativa y los nuevos esquemas de divisin y depsito de funciones del poder pblico han dado lugar a la aparicin de otras personas de la misma naturaleza jurdica del Estado; as, merced a la reforma y a la descentralizacin polticas se ha reconocido en el derecho comparado el carcter de personas de derecho pblico, tanto a partidos polticos como a entidades federativas, comunidades autnomas, provincias y Municipios. Asimismo, al impulso de las corrientes doctrinarias actualmente imperantes en el derecho constitucional, emergen en diversos pases los rganos constitucionales autnomos cuya aparicin pone en jaque a la antigua divisin tripartita de depositarios de poderes o de funciones, al agregar a los tradicionales rganos legislativo, ejecutivo y judicial, el electoral y el fiscalizador, as como al postular la plena autonoma de otras instituciones como la banca central, el ombudsman y el Ministerio Pblico. De la misma manera, con apoyo en los principios de la descentralizacin administrativa por servicio, se ha conferido personalidad jurdica propia al establecimiento pblico en Francia, al ente autrquico en Argentina, al organismo autnomo en Espaa, al ente autnomo y al servicio descentralizado en Uruguay, y al organismo descentralizado en Mxico; estas instituciones comparten la peculiaridad de ser personas de derecho pblico, por estar configuradas en sus moldes. Los ordenamientos jurdicos mexicanos frecuentemente utilizan indistintamente las voces Estado y nacin para referirse al primero, as ocurre con el Cdigo Civil para el Distrito Federal en materia comn, y para toda la Repblica en materia Federal cuando en su fraccin I, con el vocablo nacin se refiere al Estado mexicano, lo cual se explica en este caso, porque inmediatamente despus menciona a los estados de la Repblica, para establecer que tanto el primero como los segundos son personas morales; su texto completo es el siguiente: Art. 25. Son personas morales: I. a nacin, los estados y los municipios; II. Las dems corporaciones de carcter pblico reconocidas por la ley;
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III. Las sociedades, civiles o mercantiles; IV. Los sindicatos, las asociaciones profesionales y las dems a que se refiere la fraccin XVI del artculo 123 de la Constitucin Federal; V. Las sociedades cooperativas y mutualistas; VI. Las asociaciones distintas de las enumeradas que se propongan fines polticos, cientficos, artsticos, de recreo o cualquiera otro fin lcito, siempre que no fueren desconocidas por la ley; VII. Las personas morales extranjeras de naturaleza privada, en los trminos del artculo 2736. Desde luego, las personas morales a que se refiere el citado ar-tculo 25, tienen diversa naturaleza jurdica, toda vez que las de derecho pblico se sujetan a un rgimen exorbitante del derecho privado, por lo que, con justificada razn, Rafael de Pina hace notar: "No todas las personas morales comprendidas en el artculo 25 del Cdigo Civil, caen bajo la regulacin de las normas del derecho privado contenidas en ese ordenamiento, el Estado, el Municipio y las corporaciones de inters pblico en general, tienen su regulacin en las leyes polticas y administrativas".9 A continuacin procedemos al anlisis de los diversos tipos de personas de derecho pblico reconocidas en el ordenamiento jurdico mexicano. 1. El Estado Podemos entender al Estado como un sistema integrado por un conjunto de seres humanos asentado permanentemente en una circunscripcin territorial, organizado mediante la coincidencia constantemente renovada de voluntades de sus integrantes de mayor influjo, sujeto a un orden jurdico y a un poder soberano, cuyos objetivos, bsicamente variables, son establecidos por la parte dominante del conjunto, aun cuando con alguna eventual influencia de las dems.10 En 1837 W. E. Albrecht, en su obra Grundstzen des heuting deutschen Staatsrechts, plante la conveniencia de considerar al Estado como persona jurdica, idea que ms tarde habran de secundar Georg Jellinek y otros autores en la misma doctrina alemana, para despus propagarse con xito a muchos pases porque, como explica el profesor Fernando Garrido Falla: es lo cierto que las ventajas que su utilizacin proporciona, desde el estricto punto de vista tcnico-jurdico, son indudables: la personalidad jurdica resuelve, en efecto, el problema de la continuidad, como tales, de Estados en los que se han producido cambios violentos de rgimen y forma de gobierno, explica las relaciones patrimoniales entre Estado y ciudadanos e incluso, como observa Gascn y Marn, las acciones en responsabilidad contra aqul por actos realizados con motivo de la gestin de los servicios pblicos, y, sobre todo, hace posible la configuracin jurdica de las relaciones de poder.11
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Desde entonces, mucho se ha discutido acerca de la personalidad jurdica del Estado, ya para rechazarla, como pretendi hacerlo Henri Berthlemy;12 bien para fundamentarla y explicarla mediante diversas teoras, entre las que destacan la que advierte una doble personalidad del Estado; la que admite la personalidad nica del Estado manifestada mediante dos voluntades diferentes; y la prevaleciente en la actualidad que postula la personalidad y voluntad nicas del Estado. En el siglo pasado surgi con fuerza la teora de la doble personalidad del Estado, segn la cual ste tiene dos personalidades, una de derecho pblico y otra de derecho privado; acta como persona de derecho pblico cuando, en ejercicio de su imperio, se ubica por encima de los particulares; utiliza la segunda personalidad, la de derecho privado, cuando se despoja de su poder para actuar como una persona moral ordinaria, capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones, al situarse en un plano de igualdad con los gobernados y someterse a las normas del derecho privado. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin lleg a tal postura en su jurisprudencia, al establecer: El Estado, cuerpo poltico de la nacin, procede a manifestarse en sus relaciones con los particulares, bajo dos fases distintas, como una entidad soberana, encargada de velar por el bien comn, por medio de dictados cuya observancia es obligatoria, y como entidad jurdica de derecho civil, porque poseedora de bienes propios que le son indispensables para ejercer sus funciones, le es necesario tambin entrar en relaciones de naturaleza civil, con los poseedores de otros bienes, con las personas encargadas de la administracin de aqullos. Bajo esta segunda fase, esto es, el Estado como persona moral capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones, est en aptitud de usar todos aquellos medios que la ley concede a las personas civiles, para la defensa de unos y de otros [...].13 Desde hace por lo menos medio siglo, la teora de la doble personalidad perdi su crdito al embate de las reiteradas crticas que pusieron al descubierto su falta de sustento; entre otras muchas objeciones se ha hecho notar, por ejemplo, que de aceptarse dos personalidades para el Estado, una pblica y otra privada, se tendra que admitir que, como persona de derecho pblico, el Estado no sera responsable de los actos que efectuase como persona de derecho privado y viceversa; o que el particular se convirtiese en persona de derecho pblico cuando celebrase con el Estado un contrato administrativo, lo que en ambos casos sera absurdo. Hoy en da, la teora imperante sostiene la personalidad nica del Estado, al que considera como una persona jurdica cuyo propsito es el bienestar general de sus miembros, constante e inexorablemente renovados, merced a lo cual las leyes expedidas y los tratados y contratos suscritos por el Estado, sobreviven a la generacin en que se producen. Como apunta Rolando Tamayo y Salmorn: "Bsicamente se concibe al Estado como una corporacin, como una persona jurdica".14 La teora de la personalidad nica del Estado admite que ste, como las dems personas de derecho pblico, pueda realizar no slo actos sujetos al derecho
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pblico sino, tambin, actos regulados por el derecho privado, lo cual no desmiente la personalidad nica del Estado, sino simplemente significa que acta en esferas jurdicas diferentes, porque como explica el profesor Miguel Acosta Romero: "el Estado es una persona jurdica de derecho pblico con una sola personalidad y voluntad, que se regula en su estructura y funcionamiento por la Constitucin y leyes administrativas secundarias y, cuando entra en relaciones de derecho civil, nunca pierde su carcter de Estado, ni su voluntad cambia".15 Mas, independientemente de las interpretaciones especficas formuladas por cada una de las diversas teoras desarrolladas en torno a este tema, es indiscutible la contribucin de la teora general de la personificacin jurdica para lograr el anhelo secular del hombre: que el poder detenga al poder, as como a la consolidacin de la idea moderna del Estado como ente imputable de derechos y obligaciones sometido al orden jurdico en el esquema que caracteriza al Estado de derecho. Lo que hoy por hoy suscita alguna discusin, es si el Estado, como conjunto de rganos que materializan su potestad, es el sujeto a quien se atribuye la personalidad jurdica o si sta slo atae a la administracin pblica. Como dijimos, la propuesta de Albrecht, de considerar al Estado como persona jurdica, polariz a la doctrina, pues si bien gan gran nmero de adeptos, concit tambin numerosos detractores, muchos de los cuales consideran persona jurdica a la administracin pblica y no al Estado; en este sentido, el profesor espaol, Eduardo Garca de Enterra, seala lo innecesario de dotar al cuerpo poltico en su conjunto de personalidad, porque, en su opinin, adems de entraar evidentes riesgos polticos, no se ajusta a la realidad, por cuya razn, el derecho espaol slo considera la personalidad de la administracin, sin incluir en ella al rgano legislativo ni al judicial.16 En sentido contrario, el profesor emrito de la UNAM, Andrs Serra Rojas, sostiene: "La personalidad de la administracin no es sino un reflejo de la que se reconozca al Estado, del cual forma parte".17 En nuestra opinin, el ente a quien se atribuye la imputabilidad de los derechos y obligaciones del poder pblico, no puede ser otro que el Estado, cuya personalidad jurdica le permite tanto celebrar en el mbito exterior, con sus pares, los tratados internacionales y asumir los respectivos derechos y obligaciones, que en el plano interno contratar y obligarse con particulares o con otras personas de derecho pblico como los partidos polticos, los Municipios o las entidades paraestatales. As ocurre en el mbito interno, cuando el Estado contrata con los particulares, por ejemplo, la ejecucin de obra pblica o la adquisicin de bienes y servicios por conducto de la administracin pblica centralizada, la cual queda incluida, junto con el resto del Poder Ejecutivo y los poderes Legislativo y Judicial, dentro de la persona jurdica del Estado.

Conviene tener presente que la administracin pblica Federal, en los trminos del artculo 90 constitucional, se divide en centralizada y paraestatal; en nuestra opinin, la primera comparte la personalidad jurdica del Estado mexicano, la segunda se integra tanto con personas jurdicas como organismos descentralizados, sociedades nacionales de crdito y dems empresas de participacin estatal y empresas asimiladas a stas, existan en el mbito Federal. En este orden de ideas, el profesor venezolano Allan Randolph Brewer-Caras explica: Se ha dicho que slo cuando el Estado acta como administracin, es verdadera y propia persona jurdica. Sin embargo, si bien ello es cierto, de all no puede concluirse que el Estado no tenga personalidad jurdica. En Venezuela la tiene en sus tres personas territoriales (La repblica, los estados y los Municipios) aun cuando dicha personalidad jurdica se concretice o materialice normalmente a travs de sus administraciones pblicas.18 2. La entidad federativa En los trminos del ttulo segundo de la Constitucin General de la Repblica, la soberana nacional reside esencial y originariamente en el pueblo (artculo 39), cuya voluntad es la de constituirse en una repblica representativa, democrtica, Federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior, pero unidos en una Federacin (artculo 40) cuyas partes integrantes son los propios Estados y el Distrito Federal (artculo 43), merced a un pacto Federal que establece un Supremo Poder de la Federacin, dividido para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial (artculo 49). Sin duda, los Estados de la Repblica y el Distrito Federal, a semejanza del Estado mexicano y, en general, del constituido bajo la forma Federal -lo acabamos de ver en el de Venezuela-, tienen personalidad jurdica propia; a este respecto, el artculo 2o. del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, publicado el 26-07-94, dispone: La ciudad de Mxico es el Distrito Federal, sede de los poderes de la unin y capital de los Estados Unidos Mexicanos. El Distrito Federal es una entidad federativa con personalidad jurdica y patrimonio propio, con plena capacidad para adquirir y poseer toda clase de bienes que le sean necesarios para la prestacin de los servicios a su cargo, y en general, para el desarrollo de sus propias actividades y funciones. Las caractersticas del patrimonio de la ciudad y su rgimen jurdico, estarn determinados por la ley que en la materia expida la Asamblea de Representantes del Distrito Federal.19 3. El Municipio Tanto la doctrina como el derecho positivo contemporneos consideran al ente municipal como una persona jurdica a cuyo cargo queda el nivel primario de gobierno de la organizacin estatal. Para el tratadista uruguayo Daniel Hugo Martins: " El municipio es una persona jurdica pblica. Las leyes orgnicas

municipales modernas lo establecen expresamente y aaden que son capaces de contraer obligaciones y ejercer derechos de naturaleza civil".20 Desde su versin original, el artculo 115 constitucional atribuy al municipio personalidad jurdica, situacin que en su esencia perdura tras de las nueve reformas de que ha sido objeto, al disponer actualmente en su fraccin II: "Los municipios estarn investidos de personalidad jurdica y manejarn su patrimonio conforme a la ley". Para corroborar lo sealado por Martins, en el sentido de que las leyes orgnicas municipales modernas reconocen al municipio como persona jurdica de derecho, basta citar el artculo 114 de la Constitucin particular del Estado de Veracruz que, en su parte relativa, dispone: "Las leyes reglamentarias municipales se sujetarn a las bases siguientes: I. Los Municipios estarn investidos de personalidad jurdica y administrarn libremente su patrimonio conforme a la ley [...]". Por su parte, la Ley Orgnica Municipal del Estado de Jalisco, expedida bajo Decreto 11575, dispuso: "Art. 5o. El Municipio tiene personalidad jurdica y patrimonio propio, de conformidad con el artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y en los trminos del ttulo quinto de la Constitucin Poltica del Estado". 4. El organismo pblico descentralizado En Mxico, el organismo descentralizado ha tenido aprovechamientos dismbolos, pues lo mismo se utiliza para desempeo de funcin pblica, como es la defensa de los derechos humanos, objeto fundamental de la Comisin Nacional de Derechos Humanos; que prestacin de servicio pblico, como en el caso del Servicio Postal Mexicano; que para la realizacin de actividad industrial -Petrleos Mexicanos por ejemplo-, actividad cultural -Fondo de Cultura Econmica-, o actividad cientfica -Centro de Investigaciones de Qumica Aplicada-, entre otras actividades a cargo de organismos descentralizados. El organismo pblico descentralizado viene a ser la versin mexicana del establecimiento pblico francs, el cual nace como personificacin del servicio pblico, por lo que en su inicio fue una persona jurdica de derecho pblico, creada por el Estado para prestar un servicio pblico determinado y, posteriormente, se aprovecha tambin para la produccin y distribucin de bienes. El Constituyente de 1916-1917 no tuvo conocimiento del organismo descentralizado, habiendo atribuido las labores que ms tarde se le encargaran a ste, al departamento administrativo, concebido originalmente como una nueva forma de organizacin administrativa, dentro del esquema centralizado, al que se pens encomendarle el desempeo de actividades no polticas, sino tcnicas y administrativas, referidas a la produccin y distribucin de bienes o a la prestacin de un servicio pblico.

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La idea referida, recogida y desarrollada por el Constituyente de 1916-1917, dio lugar a crear, al lado de las secretaras de Estado, departamentos administrativos, como el de Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares, el de Marina, el de Trabajo, el Agrario, el de Turismo y el de Pesca que, con excepcin del primero, evolucionaron hasta convertirse en sendas secretaras de Estado. La metamorfosis de los departamentos administrativos, identificados en la prctica como secretaras de Estado en ciernes, propici la bsqueda de nuevas formas de gestin para la prestacin directa de los servicios pblicos y la realizacin de la actividad econmica del Estado. Fue as que se import la descentralizacin administrativa, y con ella los esquemas franceses del establecimiento pblico y de la empresa mixta que sirvieron de modelo al organismo descentralizado y a la empresa de participacin estatal, en cuyos moldes se crearon en nuestro pas las ms importantes empresas en mano pblica. La vigente Ley Orgnica de la Administracin Publica Federal, dispone en su artculo 45: "Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unin o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurdica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura que adopten". La anterior definicin del organismo descentralizado da lugar a confundirlo con la empresa de participacin estatal, por permitirse que el primero adopte la estructura legal de la sociedad nacional de crdito o de cualquier otra naturaleza, como prev, para la segunda, el artculo 46 del mismo ordenamiento legal. La defectuosa definicin legal en comentario, tambin puede suscitar confusin parecida entre el organismo pblico descentralizado y el rgano constitucional autnomo, de reciente aparicin en el derecho pblico mexicano, ya que ambos estn dotados de autonoma, aun cuando de diferente grado, y pueden ser creados por ley formal. El artculo 45 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal toma su sentido confuso y equvoco de la primera Ley para el control, por parte del Gobierno Federal, de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, publicada el 31 de diciembre de 1947, que en su artculo 2o. estableca: "son organismos descentralizados, las personas morales creadas por el Estado, mediante leyes expedidas por el Congreso de la Unin o por el Ejecutivo Federal en ejercicio de sus facultades administrativas, cualquiera que sea la forma jurdica que adopten". El precepto anterior fue reproducido, en su esencia, en el artculo 2o. de la segunda Ley para el control, por parte del Gobierno Federal, de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, publicada el 4 de enero de 1966 y luego por el artculo 2o. de la tercera Ley del mismo nombre, publicada el 31 de diciembre de 1970, y derogada por la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
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Por su parte, el artculo 14 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales dispone: Son organismos descentralizados las personas jurdicas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y cuyo objeto sea: I. La realizacin de actividades correspondientes a las reas estratgicas o prioritarias; II. La prestacin de un servicio pblico o social; o III. La obtencin o aplicacin de recursos para fines de asistencia o seguridad social. El precepto anterior, lejos de precisar o aclarar la definicin de organismo descentralizado, contenida en el artculo 45 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, origina mayor confusin, por condicionarlo a tener como objeto alguno de los sealados en sus tres fracciones, a saber: realizacin de actividades relativas a las reas estratgicas o prioritarias; prestacin de un servicio pblico o social; u obtencin o aplicacin de recursos para fines de asistencia o seguridad social. La confusin adicional deriva de que la Ley Federal de Entidades Paraestatales no aclara qu entiende por "servicio social"; y en cuanto a la obtencin o aplicacin de recursos para fines de asistencia o seguridad social, se hallan implcitos en la prestacin del servicio pblico de seguridad social, expresamente reconocido como tal en el artculo 4o. de la Ley del Seguro Social en vigor. Por lo anterior, consideramos determinar con precisin lo que es el organismo descentralizado, nicamente en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, a cuyo concepto debiera remitirse la Ley Federal de las Entidades Paraestatales. Esta labor definitoria de la ley requiere para su xito de un amplio y profundo conocimiento doctrinario de este tipo de entes pblicos, creados en el esquema de la descentralizacin administrativa por servicio misma que se puede entender como una tendencia organizativa de la administracin pblica, conforme a la cual se otorga, mediante un procedimiento especfico, personalidad jurdica y patrimonio propios a ciertos entes, confirindoles, adems, autonoma orgnica relativa respecto del rgano central, para encargarles actividades tcnico-administrativas especficas. La doctrina registra diversos tipos o modalidades de descentralizacin administrativa, Fraga distingue clases distintas: por regin, por servicio, y por colaboracin; Serra Rojas, al igual que Andr Buttgenbach, admite dos formas: la territorial o regional y la descentralizacin por servicio. 21 La aplicacin de los principios de la teora jurdica de la descentralizacin administrativa por servicio

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produce en Mxico la figura del organismo descentralizado, inspirado en el establecimiento pblico francs. Como hiciera notar el profesor Carlos Garca Oviedo, la descentralizacin administrativa por servicio implica la delegacin de facultades especficas de las personas morales territoriales -Estado, provincia, municipio- en favor del propio servicio que se personaliza, con recursos propios y con poder de decisin, sin que por ello se rompan sus vnculos con aqullas, porque se establecen obligadas relaciones jurdicas que fijan el rgimen de derecho al que tales servicios personificados quedan sometidos. Seala este conocido autor espaol que la descentralizacin por servicio significa la creacin de una nueva persona jurdica con una esfera de competencia, rganos propios y poder de decisin, sin perjuicio de que conserven determinadas facultades de intervencin, las personas morales territoriales antes mencionadas.22 En Francia, la personificacin de los servicios pblicos dio origen al establecimiento pblico y con l al procedimiento de la descentralizacin administrativa por servicio, habida cuenta que la prestacin de algunos de tales servicios se hizo posible mediante la creacin de sendas personas jurdicas de derecho pblico, dotadas de autonoma jurdica, financiera y tcnica, lo que Georges Vedel comenta en los siguientes trminos: Corrientemente, el establecimiento pblico clsico ha sido definido por la doctrina como un servicio pblico dotado de personalidad moral; de otra forma dicho, el establecimiento pblico es un procedimiento de descentralizacin por servicios, ya que viene a dotar de personalidad moral y autonoma financiera a servicios pblicos [...] El rgimen jurdico del establecimiento pblico est dominado por tres rasgos: es una persona moral, es una persona de Derecho pblico y administra un servicio especializado.23 El rgano creado bajo el esquema de la descentralizacin administrativa por servicio, recibe diferentes denominaciones, como se puede apreciar en el derecho comparado: establecimiento pblico en Francia, organismo autnomo en Espaa, ente autrquico en Argentina, ente autnomo en Uruguay, corporacin pblica en Inglaterra y organismo descentralizado en Mxico, el cual, en trminos generales, comparte con sus homlogos las caractersticas que a continuacin se exponen. A. Creacin mediante ley o decreto Como puede comprobarse a travs del derecho comparado, los organismos descentralizados y dems entes conformados en el esquema de la descentralizacin administrativa por servicio, se crean por medio de acto legislativo material, como puede ser un decreto del Poder Ejecutivo o una ley o decreto del cuerpo legislativo. En Mxico, el gran nmero de organismos descentralizados creados -muchos de ellos no por el Poder Legislativo sino mediante decreto del titular del Poder
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Ejecutivo- tanto en el mbito Federal como en el de las entidades federativas y en el de los Municipios, comprueba el reiterado uso del esquema de la descentralizacin administrativa por servicio. La creacin del organismo descentralizado mediante decreto del Ejecutivo, es criticada por la doctrina, por estimar que tal accin corresponde al rgano legislativo, porque implica la realizacin de gastos no contemplados en el presupuesto ni determinados en ley posterior; y, adems, porque la creacin de semejantes personas de derecho pblico debe ser producto de la actividad del cuerpo legislativo cuyo debate permite evaluar la conveniencia o inconveniencia de su creacin.24 B. Personalidad jurdica propia As pues, el organismo pblico descentralizado -como cualquier ente creado en el esquema de la descentralizacin administrativa por servicio- viene a ser una persona jurdica, capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones, o sea, jurdicamente imputable, para poder encargarse de la prestacin de un servicio pblico especfico o de otra actividad tcnica determinada. C. Patrimonio propio Entre los propsitos de todo organismo descentralizado, se halla el de agilizar el quehacer de las actividades que se le encomienden, para lo cual debe tener un patrimonio propio, independiente de los fondos comunes del Estado, que le permita, por lo menos en teora, disponer rpida y oportunamente de los recursos necesarios para alcanzar los objetivos que se propone. D. Estatuto y regulacin propios El organismo descentralizado, como las dems instituciones creadas bajo el rgimen de la descentralizacin administrativa por servicio, debe someterse a una regulacin jurdica propia, acorde con la estructura y funcionamiento que se pretende, en la que se precisen sus fines, denominacin, patrimonio y rganos; y se normen sus relaciones tanto con terceros y con su personal, como con la administracin pblica centralizada, estas ltimas no debern ser de jerarqua sino de tutela y vigilancia, en respeto de su relativa autonoma jurdica, financiera y tcnica, indispensables para el logro de sus fines. E. Realizacin de una actividad tcnica De larga data nos llega la idea de que la administracin centralizada no es apta para la realizacin de muchas de las actividades tcnicas asumidas por el Estado benefactor o intervencionista, por lo que muchos autores han considerado al organismo descentralizado -y a sus homlogos equivalentescomo una institucin de la administracin pblica, adecuada para realizar actividades tcnicas estratgicas y prioritarias de gran dinamismo, porque puede usar frmulas de organizacin y de operacin que le permiten actuar con oportunidad, agilidad y flexibilidad.

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F. Tutela y vigilancia por parte de la administracin central Ocioso resulta sealar que la relativa autonoma caracterstica del organismo pblico descentralizado y dems instituciones creadas bajo el modelo de la descentralizacin administrativa por servicio, no impide que se sujeten a la tutela y vigilancia de la administracin centralizada, sin perjuicio de quedar sometidos a la vigilancia del Tribunal de Cuentas u rgano de fiscalizacin equivalente. Dicha tutela y tal vigilancia resultan indispensables para dar coherencia, congruencia y transparencia a la administracin pblica de la que forman parte. Acreditan en Mxico la tutela y vigilancia ejercidas por la administracin central sobre los organismos descentralizados, los numerosos preceptos contenidos en diversos ordenamientos legales, como la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, la Ley de Planeacin, la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, la Ley de Deuda Pblica, la Ley de Informacin Estadstica y Geogrfica, la Ley General de Bienes Nacionales, la Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos y la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, de la que, a guisa de ejemplo, transcribimos los siguientes preceptos: Art. 9o. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico tendr miembros en los rganos de Gobierno y en su caso en los comits tcnicos de las entidades paraestatales. Tambin participarn otras dependencias y entidades, en la medida en que tenga relacin con el objeto de la entidad paraestatal de que se trate; todas ellas de conformidad a su esfera de competencia y disposiciones relativas en la materia [...]. Art. 11. Las entidades paraestatales gozarn de autonoma de gestin para el cabal cumplimiento de su objeto, y de los objetivos y metas sealados en sus programas. Al efecto, contarn con una administracin gil y eficiente y se sujetarn a los sistemas de control establecidos en la presente ley y en lo que no se oponga a sta a los dems que se relacionen con la administracin pblica. G. Su personal se incluye en el universo de servidores pblicos En los trminos vigentes del artculo 108 constitucional, para los efectos de las responsabilidades de los servidores pblicos se consideran como tales, entre otros, quienes desempeen un empleo, cargo o comisin de cualquier naturaleza en la Administracin Pblica Federal la cual, de acuerdo con el artculo 90 de nuestra Ley fundamental, se divide en centralizada y paraestatal; en esta ltima, segn el prrafo final del artculo 1o. de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica, se insertan los organismos descentralizados, cuyo personal, en consecuencia, tiene el carcter de servidor pblico. Sin considerar los que se encuentran en proceso de desincorporacin, los organismos descentralizados actualmente existentes en el mbito Federal son los siguientes:

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Aeropuertos y Servicios Auxiliares Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos Casa de Moneda de Mxico Centro de Enseanza Tcnica Industrial Centro de Investigacin Cientfica y de Educacin Superior de Ensenada, B. C. Centro de Investigacin y de Estudios Avanzados del Instituto Politcnico Nacional Centro de Investigacin y de Estudios Superiores en Antropologa Social Centro de Investigaciones en Qumica Aplicada Centro Nacional de Metrologa Colegio de Bachilleres Colegio de Postgraduados Colegio Nacional de Educacin Profesional Tcnica Comisin de Operacin y Fomento de Actividades Acadmicas del IPN Comisin Federal de Electricidad Comisin Mixta de la Industria Textil del Algodn Comisin Nacional de Derechos Humanos* Comisin Nacional de Libros de Texto Gratuitos Comisin Nacional de los Salarios Mnimos Comisin Nacional de Zonas ridas Comisin para la Regulacin de la Tenencia de la Tierra Comit Administrador del Programa Federal de Construccin de Escuelas Compaa Nacional de Subsistencias Populares Consejo de Recursos Minerales Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa Consejo Nacional de Fomento Educativo
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El Colegio de la Frontera Sur Ferrocarriles Nacionales de Mxico Fondo de Cultura Econmica Hospital General de Mxico Hospital General "Doctor Manuel Gea Gonzlez" Hospital Infantil de Mxico "Federico Gmez" Instituto de Investigaciones Elctricas Instituto de Investigaciones "Doctor Jos Mara Luis Mora" Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado * En los trminos del prrafo segundo del artculo 3o. de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, este organismo descentralizado queda excluido de la observancia de la misma y, por tanto, no figura en la relacin publicada por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en el Diario Oficial de la Federacin el 15 de agosto de 1996. Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores Instituto Mexicano de Cinematografa Instituto Mexicano de Psiquiatra Instituto Mexicano del Petrleo Instituto Mexicano del Seguro Social Instituto Mexicano de la Radio Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial Instituto Nacional de Astrofsica, ptica y Electrnica Instituto Nacional de Cancerologa Instituto Nacional de Capacitacin Fiscal Instituto Nacional de Cardiologa Instituto Nacional de Ciencias Penales
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Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares Instituto Nacional de la Nutricin "Salvador Zubirn" Instituto Nacional de la Senectud Instituto Nacional de Neurologa y Neurociruga "Doctor Manuel Velazco Surez" Instituto Nacional de Pediatra Instituto Nacional de Perinatologa Instituto Nacional de Salud Pblica Instituto Nacional Indigenista Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas Pblicas Lotera Nacional para la Asistencia Pblica Luz y Fuerza del Centro Patronato de Obras e Instalaciones del Instituto Politcnico Nacional Patronato del Ahorro Nacional Petrleos Mexicanos y sus organismos filiales: Pemex-Exploracin y Produccin; Pemex-Gas y Petroqumica Bsica; Pemex-Petroqumica y Pemex-Refinacin Procuradura Agraria* Procuradura Federal del Consumidor* * En los trminos del prrafo segundo del artculo 3o. de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, este organismo descentralizado queda excluido de la observancia de la misma y, por tanto, no figura en la relacin publicada por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en el Diario Oficial de la Federacin el 15 de agosto de 1996. Productora Nacional de Biolgicos Veterinarios Productora Nacional de Semillas Pronsticos Deportivos para la Asistencia Pblica
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Servicio Nacional de Informacin de Mercados Servicio Postal Mexicano Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia Telecomunicaciones de Mxico 5. La sociedad nacional de crdito A la luz de nuestra legislacin Federal vigente, la nica empresa de participacin estatal mayoritaria que en rigor puede ser considerada como persona de derecho pblico, es la constituida como sociedad nacional de crdito, por ser este esquema societario el nico previsto por nuestro derecho pblico para la creacin de empresas de economa mixta o de participacin estatal. En efecto, la fraccin I del artculo 46 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, incluye dentro de las empresas de participacin estatal mayoritaria a las sociedades nacionales de crdito, constituidas en los trminos de su legislacin especfica, la cual es de orden pblico. La sociedad nacional de crdito se disea a finales de 1982, a raz de la efmera estatizacin de la banca, como una forma de personificacin del servicio pblico de banca y crdito, el cual ha sido alternativamente considerado como impropiamente dicho en unas pocas y como "propio" o propiamente dicho, en otras. La derogada Ley Reglamentaria del Servicio Pblico de Banca y Crdito, publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 31 de diciembre de 1982, dispona en su artculo 2o.: El servicio pblico de banca y crdito ser prestado por instituciones de crdito constituidas como sociedades nacionales de crdito, en los trminos de la presente Ley, y por las constituidas por el Estado como instituciones nacionales de crdito conforme a sus leyes. En tanto que el artculo 7o. del mencionado ordenamiento legal, actualmente derogado, estableca: Las sociedades nacionales de crdito son instituciones de derecho pblico creadas por decreto del Ejecutivo Federal, conforme a las bases de la presente Ley y tendrn personalidad jurdica y patrimonio propios. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, con sujecin a lo dispuesto en esta Ley y en el ordenamiento que cree a la sociedad nacional de crdito, establecer en los Reglamentos Orgnicos las bases conforme a los cuales se regir su organizacin y funcionamiento, los que debern publicarse en el Diario Oficial de la Federacin. De conformidad con las reformas realizadas para la reprivatizacin de la banca, la vigente Ley de Instituciones de Crdito tiene por objeto regular el servicio de
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banca y crdito, el cual slo puede ser prestado por instituciones de banca de desarrollo y por instituciones de banca mltiple. De acuerdo con lo dispuesto por el artculo 30 de la ley de la materia, las instituciones de banca de desarrollo son entidades de la Administracin Pblica Federal, con personalidad jurdica y patrimonio propios, constituidas con el carcter de sociedades nacionales de crdito, en los trminos de sus correspondientes leyes orgnicas -y por tanto, personas de derecho pblico, aun cuando el precepto legal no lo precise-. Su inspeccin y vigilancia se realiza conforme a la referida Ley, por no serles aplicable la Ley Federal de las Entidades Paraestatales. En los trminos del artculo 32 de la ley actual, el troquel de la sociedad nacional de crdito admite la participacin de los particulares en un 34 por ciento de su capital social, a travs de la suscripcin de los certificados de aportacin patrimonial de la serie "B", el restante 66 por ciento del capital social est representado por la serie "A" de dichos certificados, los cuales slo pueden ser suscritos por el Gobierno Federal. Por su parte, el artculo 33 de la referida Ley de Instituciones de Crdito, previene: Salvo el gobierno Federal y las sociedades de inversin comn, ninguna persona fsica o moral podr adquirir, mediante una o varias operaciones de cualquier naturaleza, simultneas o sucesivas, el control de certificados de aportacin patrimonial de la serie "B" por ms del cinco por ciento del capital pagado de una institucin de banca de desarrollo. El mencionado lmite se aplicar, asimismo, a la adquisicin del control por parte de personas que de acuerdo a las disposiciones de carcter general que expida la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, deban considerarse para estos efectos como una sola persona. Al afirmar que la nica empresa de participacin estatal mayoritaria que puede considerarse como persona de derecho pblico es la sociedad nacional de crdito, tenemos presente desde luego a todas y slo las reconocidas como tales en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, que en su artculo 46 dispone: Son empresas de participacin estatal mayoritaria las siguientes: I. Las sociedades nacionales de crdito constituidas en los trminos de su legislacin especfica; II. Las sociedades de cualquier otra naturaleza, incluyendo las organizaciones auxiliares nacionales de crdito, as como las instituciones nacionales de seguros y fianzas, en que se satisfagan alguno o varios de los siguientes requisitos; a) Que el Gobierno Federal o una o ms entidades paraestatales, conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios de ms del 50 por ciento del capital social;

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b) Que en la constitucin de su capital se hagan figurar ttulos representativos de capital social de serie especial que slo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal, o c) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayora de los miembros del rgano de gobierno o su equivalente, o bien designar al presidente o director general, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio rgano de gobierno. Se asimilan a las empresas de participacin estatal mayoritaria, las sociedades civiles as como las asociaciones civiles en las que la mayora de los asociados sean dependencias o entidades de la administracin pblica federal o servidores pblicos federales que participen en razn de sus cargos o alguna o varias de ellas se obliguen a realizar o realicen las aportaciones econmicas preponderantes. Por cuanto ve a la participacin estatal mayoritaria permanente, la Ley Federal de las entidades paraestatales, en su artculo 29, establece: No tienen el carcter de entidades paraestatales de la administracin pblica Federal las sociedades mercantiles en las que participen temporalmente y en forma mayoritaria en su capital, en operacin de fomento, las sociedades nacionales de crdito, salvo que conforme a la legislacin especfica de stas y siempre que se est en los supuestos de la segunda parte del artculo 6o., el Ejecutivo Federal decida mediante acuerdo expreso en cada caso, atribuirles tal carcter e incorporarlas al rgimen de este ordenamiento. En consecuencia, en los trminos de nuestra legislacin vigente podemos diferenciar, dentro de las empresas de participacin estatal y las asimiladas a ellas, las constituidas en los moldes tradicionales del derecho privado y las acuadas en los troqueles del derecho pblico; las primeras son las configuradas como asociaciones civiles o sociedades civiles o mercantiles; las otras son las conformadas como sociedades nacionales de crdito. Como en otros muchos pases, en el nuestro, el derecho privado aporta sus prototipos societarios para conformar en ellos una parte importante de la llamada empresa pblica o, mejor dicho, empresa en mano pblica, habida cuenta que no puede ser pblica ni tampoco persona de derecho pblico, la empresa constituida como sociedad de derecho privado, aun cuando sea cien por ciento del Estado, pues como afirma el profesor Acosta Romero: "La personalidad de estas sociedades se deriva no de un acto de derecho pblico, como en los organismos descentralizados, sino de llenar los requisitos exigidos por la ley mercantil, en iguales condiciones que las dems sociedades".25 As pues, a excepcin de las sociedades nacionales de crdito, las dems empresas de participacin estatal mayoritaria, previstas en nuestra legislacin Federal, son personas de derecho privado, aun cuando sujetas a un rgimen jurdico hbrido especfico, exorbitante del derecho privado.

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Las sociedades nacionales de crdito que han sobrevivido a la privatizacin de la banca, segn la relacin publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 15 de agosto de 1996, son las siguientes: Banco Nacional de Comercio Exterior, SNC Banco Nacional de Comercio Interior, SNC Banco Nacional de Crdito Rural, SNC Banco Nacional de Crdito Rural del Centro, SNC Banco Nacional de Crdito Rural del Centro-Norte, SNC Banco Nacional de Crdito Rural del Centro-Sur, SNC Banco Nacional de Crdito Rural del Golfo, SNC Banco Nacional de Crdito Rural del Istmo, SNC Banco Nacional de Crdito Rural del Noreste, SNC Banco Nacional de Crdito Rural del Noroeste, SNC Banco Nacional de Crdito Rural del Norte, SNC Banco Nacional de Crdito Rural del Occidente, SNC Banco Nacional de Crdito Rural del Pacfico-Norte, SNC Banco Nacional de Crdito Rural del Pacfico-Sur, SNC Banco Nacional de Crdito Rural Peninsular, SNC Banco Nacional del Ejrcito, Fuerza Area y Armada, SNC Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, SNC Financiera Nacional Azucarera, SNC Nacional Financiera, SNC 6. El rgano constitucional autnomo Aparece la figura del rgano constitucional autnomo, al utilizarse para la nueva configuracin del Banco de Mxico, dispuesta en la reforma del artculo 28 constitucional publicada el 20 de agosto de 1993, conforme a la cual: El Estado contar con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las reas estratgicas a su cargo y en las actividades de carcter
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prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por s o con los sectores social y privado. El Estado tendr un banco central que ser autnomo en el ejercicio de sus funciones y en su administracin. Su objetivo prioritario ser procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectora del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podr ordenar al banco conceder financiamiento. No constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva, a travs del banco central en las reas estratgicas de acuacin de moneda y emisin de billetes. El banco central, en los trminos que establecen las leyes y con la intervencin que corresponda a las autoridades competentes, regular los cambios, as como la intermediacin y los servicios financieros, contando con las atribuciones de autoridad necesarias para llevar a cabo dicha regulacin y proveer a su observancia. La conduccin del banco estar a cargo de personas cuya designacin ser hecha por el presidente de la Repblica con la aprobacin de la Cmara de Senadores o de la Comisin Permanente, en su caso; desempearn su encargo por periodos cuya duracin y escalonamiento provean al ejercicio autnomo de sus funciones; slo podrn ser removidas por causa grave y no podrn tener ningn otro empleo, cargo o comisin, con excepcin de aquellos en que acten en la representacin del banco y de los no remunerados en asociaciones docentes, cientficas, culturales o de beneficencia. Las personas encargadas del banco central podrn ser sujetos de juicio poltico conforme a lo dispuesto por el artculo 110 de esta Constitucin. Los rganos constitucionales autnomos, de acuerdo con la doctrina, vienen a ser aquellos establecidos en la Constitucin, que no se incluyen en ninguno de los poderes u rganos tradicionales del Estado; por lo general, son rganos tcnicos de control que no se guan por intereses de partidos o de coyuntura, y requieren, para su adecuado funcionamiento, no slo de autonoma de los poderes tradicionales, sino de los partidos y de todo tipo de grupos o factores de poder.26 La existencia de los organismos constitucionales autnomos se justifica en la doctrina, por la necesidad de que los poderes tradicionales dejen de desempear el doble papel de juez y parte, de que el ejercicio de ciertas funciones se desvincule de los intereses polticos, de que se eviten o controlen los excesos y abusos de los funcionarios pblicos, de los partidos polticos y de los grupos de inters nacionales y trasnacionales.27 Aqu conviene recordar cmo el poder omnmodo del absolutismo monrquico del siglo XVIII, hizo advertir a Charles-Louis de Secondat, barn de la Brde y de Montesquieu, la necesidad de detener al poder mediante el poder, para lo cual propuso, a la luz del sistema poltico ingls y de las ideas de John Locke, su clebre teora de la divisin o separacin de poderes, consistente en distinguir y separar en tres, las funciones del poder pblico del Estado: la legislativa, la ejecutiva y la judicial para asignarlas por separado a una trada de rganos depositarios de ellas, porque de lo contrario: Todo estara perdido si el
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mismo hombre, el mismo cuerpo de personas principales, de los nobles o del pueblo, ejerciera los tres poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones pblicas y el de juzgar los delitos o las diferencias entre particulares.28 Hoy por hoy, la separacin tripartita de las funciones y de los rganos depositarios del poder pblico, que tanta aceptacin tuviera a nivel planetario durante muchos aos, se encuentra en retirada en el derecho constitucional contemporneo, con la aparicin de diversos rganos constitucionales autnomos de nuevo cuo, como los tribunales constitucionales, los rganos de fiscalizacin superior y los encargados de la funcin electoral, entre otros. En Mxico, de conformidad con lo dispuesto por el artculo cuarenta y nueve constitucional, "El Supremo Poder de la Federacin se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. [...]" Esta divisin tripartita del ejercicio del poder pblico fue adoptada por el constituyente de 1916-1917, como antes lo haba sido por sus antecesores desde el de 1823-1824 -con la salvedad del de 1835-1836-, sin que las reformas realizadas a dicho artculo la hayan modificado, hasta esta fecha. Las ideas acerca de la divisin del poder y de su ejercicio se empiezan a manejar desde los primeros documentos constitucionales formulados en Mxico, habida cuenta que figuran en los Elementos constitucionales formulados por el licenciado Ignacio Lpez Rayn en 1811, lo mismo que en los Sentimientos de la Nacin redactados por el generalsimo Jos Mara Morelos y Pavn en 1814, como tambin en la Constitucin de Apatzingn del mismo ao. Pero es en el Acta Constitutiva de 1824 donde aparecen por primera vez en los trminos que consagra la Constitucin vigente. En efecto, el Acta Constitutiva de 1824, fruto preliminar del Constituyente de 1823-1824, en su artculo 9o. dispona con las mismas palabras del vigente artculo 49 constitucional, colocadas casi en el mismo orden: " El Poder Supremo de la Federacin se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial". Esta disposicin la recoge, en su esencia, el artculo 6o. de la Constitucin de 1824; la retoma casi textualmente el artculo 50 de la carta de 1857 y, como hemos visto, la reproduce casi literalmente el artculo 49 de nuestra ley fundamental en vigor. La divisin tripartita del ejercicio del poder pblico de los estados de la Repblica se incluy expresamente, en trminos semejantes a los del mbito federal, en el texto del artculo 116 constitucional, a partir de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 17 de marzo de 1987, conforme a la cual: " El poder pblico de los Estados se dividir para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial". De esta manera, tanto a nivel Federal como de los estados de la Repblica, qued establecida en nuestra ley fundamental la divisin tripartita del poder pblico, sin dar lugar a residuos, fracciones, restos o sobrantes del mismo, pendientes de repartir.

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Pese a lo anterior, tanto la nueva configuracin del Banco de Mxico como la del Instituto Federal Electoral, dispuestas en las reformas de los artculos 28 y 41 constitucionales, publicadas el 20 de agosto de 1993 y el 19 de abril de 1994, respectivamente, van en contra de la divisin tripartita del poder pblico consagrada en los artculos 49 y 116 de la misma ley fundamental, al determinar la existencia de sendos organismos pblicos autnomos -Banco de Mxico e Instituto Federal Electoral-, depositarios de funciones del poder pblico en materias monetaria y electoral, respectivamente.29 Luego entonces, existe una clara contradiccin entre lo dispuesto, por una parte, en los artculos 49 y 116 constitucionales, en el sentido de que el poder pblico se divide para su ejercicio, tanto a nivel Federal como estatal, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, sin dejar fracciones o residuos de poder pendientes de repartir y, por otro lado, lo establecido en las referidas reformas de los artculos 28 y 41 de la misma ley fundamental, que prevn la creacin de rganos autnomos a los que se asignan, para su ejercicio, funciones especficas del poder pblico. Es pertinente sealar que no es moneda corriente en las constituciones contemporneas acotar y dividir, conforme al sistema tripartita, el ejercicio del poder pblico de manera tan categrica y tajante como lo hacen los artculos 49 y 116 de nuestra Constitucin Federal; los textos constitucionales de la mayora de los pases que siguen el esquema de la divisin tripartita lo hacen sin sealarlo de forma expresa; entre las ms explcitas, despus de la de Mxico, est la de Honduras, cuyo artculo 4o. establece: "La forma de gobierno es republicana, democrtica y representativa. Se ejerce por tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, complementarios e independientes y sin relaciones de subordinacin". La Constitucin colombiana de 1991, concili sin contradiccin alguna la tradicional triloga de los rganos del poder pblico con la existencia de nuevos rganos constitucionales autnomos, al disponer en su artculo 113: Son ramas del Poder Pblico, la legislativa, la ejecutiva y la judicial. Adems de los rganos que las integran existen otros, autnomos e independientes, para el cumplimiento de las dems funciones del Estado. Los diferentes rganos del Estado tienen funciones separadas, pero colaboran armnicamente para la realizacin de sus fines. En lo concerniente a los Estados de la Repblica, sus respectivas constituciones locales suelen coincidir con el artculo 116 de la Constitucin Federal, en dividir expresamente al poder pblico de la entidad federativa en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, como lo hace el artculo 14 de la Constitucin de Aguascalientes, el 11 de la de Baja California, el 39 de la de Baja California Sur, el 26 de la de Campeche, el 28 de la de Coahuila, el 20 de la de Colima, el 14 de la de Chiapas, el 31 de la de Chihuahua, el 28 de la de Durango, el 36 de la de Guanajuato, el 26 de la de Hidalgo, el 14 de la de Jalisco, el 34 de la del

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Estado de Mxico, el 23 de la de Quertaro, el 33 de la de Veracruz, el 16 de la de Yucatn y el 25 de la de Zacatecas. Pese a la tajante divisin tripartita del ejercicio del poder pblico establecida tanto en nuestra Constitucin Federal, como en las particulares de los Estados de la Repblica, empiezan a aparecer, en los propios textos constitucionales, rganos u organismos autnomos que entraan la quiebra, en el ordenamiento jurdico mexicano, de dicha divisin. rganos constitucionales autnomos, en el mbito federal, vienen a ser, dijimos, el Banco de Mxico y el Instituto Federal Electoral. En este orden de ideas, la Constitucin particular del Estado de Mxico, establece en su artculo 11: "La organizacin, desarrollo y vigilancia de los procesos electorales se realizarn por un organismo pblico autnomo, dotado de personalidad jurdica y patrimonio propios, e integrado en la forma que exprese la ley de la materia".30 De acuerdo con el artculo 16 de la misma Constitucin mexiquense "La Legislatura del Estado establecer un organismo autnomo para la proteccin de los derechos humanos que otorga el orden jurdico mexicano".31 Entre los rganos constitucionales autnomos que la doctrina propone, o el derecho comparado registra, figuran el tribunal constitucional, el rgano de fiscalizacin superior o tribunal de cuentas, el rgano electoral o poder electoral, el banco central, el ombudsman, y el Ministerio Pblico, entre otros. 7. El partido poltico Entendido como el conjunto organizado de individuos que pretenden asumir el poder pblico para imponer en la direccin del Estado una actuacin acorde con sus principios y programa de accin, el partido poltico, tan combatido en sus orgenes, logra en el presente siglo rango constitucional y reconocimiento a su personalidad jurdica en un gran nmero de pases.32 De acuerdo con la fraccin I del artculo 41 constitucional, los partidos polticos son entidades de inters pblico, en tanto que, en los trminos del artculo 22 del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, los partidos polticos con registro tienen personalidad jurdica, lo que nos permite afirmar que son personas jurdicas de derecho pblico. VII. COMENTARIO FINAL En nuestro pas, adems del Estado -Federacin, entidad federativa, municipio-, se configuran como personas de derecho pblico el partido poltico, el organismo descentralizado, la sociedad nacional de crdito y el organismo constitucional autnomo. En cuanto al organismo descentralizado, conviene recordar que la facultad para crearlo otorgada al Ejecutivo por la Ley Federal de Entidades Paraestatales, implica constituir un patrimonio y aprobar un presupuesto, lo cual va en contra
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de lo dispuesto por el artculo 126 constitucional, que prohbe hacer cualquier pago, obviamente con cargo al erario, que no est comprendido en el presupuesto aprobado por la Cmara de Diputados o determinado por ley posterior; y, reconocer que si la creacin de tales personas de derecho pblico es producto de la actividad del cuerpo legislativo, su debate permite evaluar su conveniencia. Por otra parte, resulta pertinente destacar el carcter polifactico atribuido en nuestro pas al organismo descentralizado, habida cuenta que se emplea para las ms dismbolas actividades de la administracin pblica, como son la realizacin de funciones pblicas, la prestacin de servicios pblicos, la gestin econmica estatal y la ejecucin de acciones de fomento. El empleo del clis del organismo descentralizado, para actividades tan dismbolas como las ya sealadas, predica su desatino, y evidencia la necesidad de un esquema distinto de gestin para diversas instituciones, como lo demuestra lo dispuesto en el artculo 3o. de la Ley Federal de las entidades paraestatales al establecer: Las universidades y dems instituciones de educacin superior a las que la ley otorgue autonoma, se regirn por sus leyes especficas. La Comisin Nacional de Derechos Humanos, la Procuradura Agraria y la Procuradura Federal del Consumidor, atendiendo a sus objetivos y a la naturaleza de sus funciones, quedan excluidas de la observancia del presente ordenamiento. En este orden de ideas, consideramos conveniente que la Ley Orgnica de la administracin Pblica Federal, precisase que los organismos pblicos descentralizados debieran caracterizarse por su personalidad jurdica y patrimonio propios, as como porque slo pudieran crearse mediante ley o decreto del Congreso, para personificar un servicio pblico especfico, bajo la tutela de la administracin pblica centralizada, conforme a una estructura de derecho pblico en la que, a diferencia de la sociedad nacional de crdito, no participen los particulares. Con la precisin sugerida en el prrafo anterior, el organismo pblico descentralizado se destinara exclusivamente a su objeto original, consistente en la personificacin del servicio pblico, mediante un proceso de descentralizacin administrativa por servicio, que lo ubicara en su mbito lgico y natural que es el de la administracin pblica, de la cual forma parte; de esta forma, se evitara confundir al organismo pblico descentralizado con la empresa de participacin estatal formada en los moldes del derecho privado. Adems, nuestra propuesta permitira diferenciar al organismo descentralizado, del nuevo tipo de persona de derecho pblico que viene a ser el organismo constitucional autnomo, porque el primero -ubicado dentro de la esfera del Poder Ejecutivo, concretamente de la administracin pblica- se destinara exclusivamente a personificar servicios pblicos; mientras que el segundo

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-situado al margen de la clsica divisin tripartita de poderes- se reservara para realizar funciones pblicas. En cuanto a los rganos u organismos constitucionales autnomos, debieran reformarse los artculos 41 y 116 de la Constitucin General de la Repblica, para eliminar la divisin tripartita de los rganos del poder pblico por ser incompatible con la existencia de tales rganos, cuya forma de gestin, por cierto, convendra adoptarse para la Comisin Nacional de Derechos Humanos, por tener a su cargo la importantsima funcin pblica de la defensa de los derechos humanos, el ejercicio de la cual requiere de una gran autonoma. Otro rgano constitucional autnomo debiera ser el encargado de la funcin pblica de la fiscalizacin superior, competente para revisar todo el gasto pblico Federal, es decir, no slo del Poder Ejecutivo, sino del Legislativo, del Judicial y de los rganos constitucionales autnomos, lo cual predica la indispensable autonoma de tal institucin. Debiera, adems, abrirse al debate pblico de los especialistas la posibilidad y conveniencia de encomendar el control de la constitucionalidad a un tribunal constitucional organizado bajo el esquema del rgano constitucional autnomo, as como de emplear esta figura organizacional para la configuracin de la Procuradura General de la Repblica, lo que dara gran autonoma al desempeo de la procuracin de justicia. En fin, sera conveniente que nuestro derecho pblico previese nuevos tipos de personas de derecho pblico a efecto de poder emplear la ms adecuada para cada caso, como podran ser el ente autnomo, la sociedad pblica y la sociedad pblica mixta, a que nos referimos en "El Estado empresario".33 VIII. BIBLIOGRAFA ACOSTA ROMERO, Miguel, Teora general del derecho administrativo, 2a. ed., Mxico, UNAM, 1975. BERTHLEMY, Henri, "Defense de quelques vieux principes", en Mlanges Maurice HAURIOU, Recueil Sirey, Pars, 1929. BREWER-CARAS, Allan Randolph, Derecho Universidad Central de Venezuela, 1975. administrativo, Caracas,

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Jorge FERNNDEZ RUIZ Notas: 1 Vase Sohm, Rudolph, Instituciones de derecho privado romano, trad. Wenceslao Roces, Mxico, Editora Naacional, 1975, p. 364. 2 Garca Mynez, Eduardo, Introduccin al estudio del derecho, 34a. ed., Mxico, Porra, 1982, pp. 279 y 280. 3 Vase Maluquer de Motes, Carlos, "Persona Jurdica", Enciclopedia Jurdica Espaola, Barcelona, Francisco Seix, 1989, t. XIX, p. 627. 4 Ibidem. 5 Vase Vecchio, Giorgio del y Luis Recasens Siches, Filosofa del derecho y estudios de filosofa del derecho, Mxico, Unin Tipogrfica Editorial HispanoAmericana, 1946, t. II, p. 156. 6 Tomado de Soldevilla, Carlos, "Persona jurdica", Enciclopedia Jurdica Espaola, Barcelona, Francisco Seix, 1910, t. XXIV, p. 704. 7 Villegas Basavilbaso, Benjamn, Derecho administrativo, Buenos Aires, Tipogrfica Editora Argentina, 1950, t. II, p. 109. 8 Santofimio G., Jaime Orlando, Acto administrativo, Mxico, UNAM, 1988, p. 14. 9 Pina, Rafael de, Derecho civil mexicano, Mxico, Porra, 1971, p. 255. 10 Vase Fernndez Ruiz, Jorge, El Estado empresario, Mxico, UNAM, 1982. p. 53. 11 Garrido Falla, Fernando, Tratado de derecho administrativo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1980, vol. I, p. 355. 12 En su opinin, el Estado no es una persona superpuesta a las personas de sus miembros, sino representante de los mismos, colectivamente considerados. Vase Berthlemy, Henri, "Defense de quelques vieux principes", en Mlanges Maurice Hauriou, Recueil Sirey, Pars, 1929, pp. 828 y 829. 13 Semanario Judicial de la Federacin, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, 5a. poca, t. LXVI, p. 218. 14 Tamayo y Salmorn, Rolando, "Estado", Diccionario Jurdico Mexicano, Mxico, UNAM, 1983, t. IV, p. 104. 15 Acosta Romero, Miguel, Teora general del derecho administrativo, 2a. ed., Mxico, UNAM, 1975, p. 33. 16 Garca de Enterra, Eduardo y T. R. Fernndez Rodrguez, Curso de derecho administrativo, Madrid, Civitas, 1984, vol. I, pp. 352 a 356. 17 Serra Rojas, Andrs, Derecho administrativo, 10a. ed., Mxico, Porra, 1981, t. I, p. 72. 18 Brewer-Caras, Allan Randolph, Derecho administrativo, Caracas, Universidad Central de Venezuela, 1975, t. 1, p. 375. 19 Las cursivas son mas. 20 Las cursivas son mas. Martins, Daniel Hugo, El municipio contemporneo, Montevideo, Fundacin de Cultura Universitaria, 1978, p. 57. En sentido similar, Rendn Huerta Barrera, Teresita, Derecho municipal, Mxico, Porra, 1985, p. 13. 21 Vase Buttgenbach, Andr, Manual de Droit Administratif, Bruselas, Jarci, 1966, p. 103. En el mismo sentido: Serra Rojas, Andrs, Derecho administrativo, op. cit., t. I, p. 624. 22 Garca Oviedo, Carlos y Enrique Martnez Useros, Derecho administrativo,
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9a. ed., Madrid, EISA, 1968, t. II, pp. 57 y 58. 23 Vedel, Georges, Derecho Administrativo, trad. Juan Rincn Jurado, Madrid, Aguilar, 1980, p. 15. 24 "Tambin surge la cuestin de determinar si el Ejecutivo tiene facultades legales para constituir el patrimonio del organismo descentralizado, cuando al crearlo destina fondos pblicos, pues debe tenerse presente que tal disposicin slo puede autorizarse en el presupuesto de egresos o en ley posterior segn el artculo 126 de la Constitucin Federal", Fraga, Gabino, op. cit., p. 202. 25 Acosta Romero, Miguel, op. cit., p. 113. 26 Vase Crdenas Gracia, Jaime F., Una Constitucin para la democracia, Mxico, UNAM, 1996, pp. 244. 27 Idem, pp. 252-255. 28 Montesquieu, Charles-Louis de Secondat, barn de la Brde y de, Del espritu de las leyes, trad. Mercedes Blzquez y Pedro Vega, Madrid, Sarpe, 1984, t. I, p. 169. 29 La ltima reforma al artculo 41 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 22 de agosto de 1996, ratifica la existencia del organismo pblico autnomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurdica y patrimonio propios, al que encarga la funcin estatal de la organizacin de las elecciones federales, cuyo ejercicio se regir por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad. 30 Las cursivas son mas. 31 Ibidem. 32 Stanley Henig lo define como "un grupo de personas que actan conjuntamente con propsitos polticos, esto es, con objetivos definidos en cuanto a las relaciones entre los diferentes sectores de la sociedad y el papel que corresponde al Gobierno", Henig, Stanley y John Pinder, Partidos polticos modernos, trad. Jess Joaqun Arcenegui y otros, Madrid, Ediciones Pegaso, 1976, p. 7. 33 Fernndez Ruiz, Jorge, op. cit., pp. 232 a 236.

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