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  • Analisis de Seguridad Social

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    analisis de seguridad social

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    marco jesus Bianco Sosa Capitulo 2 @ | se del marco institucional de la reforma del sistema Seguridad social. Las reformas de los sistemas de seguridad ciales deben funcamentarse en adecuados jisefios institucionales que fomenten su desempefio sostenible. Dentro € los determinantes del desempeno 3@ encuentran Factores exdgenas, sare se ao a Bove Ec jde la reforma y la capacidad de le economia a ae Se ee eco © MEIN es roses ce refx orseaca ee ect profesor deta escuea ae stusioseeonomieosy Dancoleevanoacom \er Bouraulanon 2000! para una breve ret dea ‘eoluctn a sequriad socal en le raises desaroldes, Irroouccion Uno de los problemas ms importantes que enfren- tan las reformas de los sistemas de seguridad so- cial en los paises en desarrollo, es el disefio de un ‘mareo institucional que fomente stt desempeiio sostenible. Sin embargo, debemos tener presente que este disefio institucional per se es sélo una condicion necesaria para la sostenibilidad y fun- cionamiento eficiente del sistema de seguridad social. Fl desempefio adecuado del sistema es determinado, en gran medida, por factores ‘exéggenos, como son: el marco institucional de Ja economia en su conjunto, socioeconémicas iniciales al momento de plantear Ja reforma y la capacidad de la economia de gene- rar un ritmo de erevimiento sostenido Este capitulo analiza, desde esta perspectiva, la propuesta de reforma del sistema de seguridad al contenida en los distintos proyectos de le- emia de seguridad social presentados én marzo de 2001 por la ComisiGn Presidencial de Seguridad Social (CSS). El capitulo esti dividido en euatro partes. En la primera parte se analiza la eonsistencia de la re- forma al comparar la demanda de servicios de seguridad social, como parte de integral de la red de proteccién social del pais, eon kas restriecio- nes de implementacién que existen en la actuali- dad, Este conjunto de restrieciones que enfrenta Ja reforma, a pesar de ser independientes de l instituciones involueradas, pueden convertinse en ‘una limitacién para su funcionamtiento eficiente Las restricciones esti referidas a tres ambitos as condiciones socioecondmieas de pais, los in- ceentivos de los agentes privados y las restriceio- nes constitucionales que rigen al sistema La segunda parte analiza el disefo institucional del sistema desde la perspeetiva de la goberna- bilidad de los entes priblicos. Bn esta parte se es- bozan tanto un marco de referencia part kt con- seeucién del desarrollo institucional en paises poco industrializados (Rodrik 2000 a y b), como los principales requisitos que debe tener el dise ‘to formal dela instituciones que manejan el sis- tema bajo un enfoque de gobemabilidad: régimen de autonomias,transparencia, evaluacién de ges- tidn y rendicién de cuentas, La tercera parte analiza el mareo institucional establecido en los anteproyeetos de Ley Ongini- ‘ea del Sistema de Seguridad Social (APLOS GPSS), Ley de Pensiones (ALP-CPSS) y Ley OF Sinica de Salud (ALOS-CPSS). Este anilisis se centra en un contraste del disefio institucional de la propuesta con los problemas planteados las dos primeras partes. La its les avanet parte eoneluye y resume los princi vy debilidades de la propuesta de re- forma del Bjecutivo. En esta parte también se plan- tean recomendaciones para fundamentar la dis: ccusién en tomo a la reforma de la seguridad so- cial en Venezuela, RRsTRicciones DF LA REFORMA Antes de delimitar cuss son ls restrieviones que cnirenta el disefio institucional del sistema de seguridad social, es importante establecer el con- texto que justifiea su existencia v el papel de la En este sentido es importante evaluar los distintos scenarios para la intervencién del Estado, como Jo som: la generacidn de condiciones que aseguren la aparicién de mecanismos de mercado, el Estado como oferente de los servicios de seguridad social y la supervision y regulacién de las relaciones de Jos agentes involuerados en el sistema Los sistemas nacionales de seguridad social apare= cen en los paises desarrollados a finales del siglo XIX y prineipios del siglo XX. Su mayor desarrollo se ubiea después de la gran depres treinta de este titimo siglo! gen de la necesidad de compensar a la po de los riesgos inherentes a vivir en un mundo con incertidumbre. Por tanto se constituyen en meca- nnismos que generan mayores niveles de bienestar al suavizar el impacto de los choques de ingresos, Yy consecuentemente del consumo, en los indivie duos de una sociedad determinada. En un mundo con ineertidumbre los individuos de una sociedad estan expuestos a choques de distin- tanaturaleza que afectan su nivel de ingreso, Ante la preseneia de una eventualidad, y dada la ausen- ‘cia de seguros, las familias tienen tres posibles ‘mecanismos para atender dicha eventualidad: 1) recurrir al ahorro acumulado, 2) a los mereados decrédito, y3) absorber la eventualidad totalmente a través de una caida en el consumo. Las dos primeras acciones se definen como aucoseguro y requieren capacidad para la acumu- Jacion de activos, lo que claramente impide que funcionen como opciones para un segmento im- Stexste un mercado de Sequr0 los nace son seers al risaa,e! dutoseguro es ineficiente va ‘que un mereada de euro sein eabaa una prima equivalentea a péraida esperada, mas el costo de ‘generar serio Este impacto menor sobce et bresupvesto del ndiicuo ‘ue ia altemativa ce cubeir 5 propOsla contingencaen un ‘memento del tempo aran 1998 ily lah 20001 5 la useiacion formal dei Ingervencion cel Estado en estos mercados est fuera del acance ae presente teabao, Selustica la cio del Estado ance fas de mercado ave en ‘general tienen como ongen ecblemas de iarmacion, exstencia de pics, 0 ‘exteralsoes, falas de ‘lanicaion J los agentes tvados ion falas de ‘ompetenca tos argumen: os que aqul se esbozan sto trata ge incur todos ios reaniarladscusion en coma.alasenia de marco institucional ge sstema de segurisd sci portante dela poblacton, en especial en paises en desarrollo, Por otro lado, cualquier mecanismo de stutoseguro es ineficiente desde el punto de vista social, ya que un meeanismo de seguro, siempre que exista, diversitiea el riesgo entre los miem- brosde una sociedad reduciendo sustaneialmente los costos individuales del seguro? La Tabla 1 resume los distintos instrumentos de proteecién social que existen en la actualidad, asi {ome los distintos riesgos que eubren, Bstos ser= Acios estan discriminados entre: 1) los que son sustitutos de seguros de mereados, 2) los que, por las contingeneias que eubren, son fundamental- mente de earicter social, es decir, necesitan de un arreglo institucional fuera del mercado para que pueda exist Ia oferta de servicios, y 3) los ue se constituyen como apoyoa las familias. Los dos primeros grupos son los que tradicionalmen- te constituyen el sistema de seguridad social Ahora bien, desde una perspectiva de polities pic bilicas cabe preguntarse efeaes and cranco Inace dee per cts 97-100 T (*) délares de 2000 100 soir | * 0 * ce | ast | oo | is 7 a a 2 = = | Deut 2) Rani tive tems Semmait. ees Bos ravia2 volcion ce mercado aboal en Venervla cireulo vicioso. Hl resultado final es un aumento Fr de ta informalidad que termina por hacer invi- ble el sistema y periulca al economia al orien oo rasta Ja inversion hata sectores menos product mumero ae personas ‘trons v8. Ejemplos similares pueden construrse con a seo aoooag9 lta implementacién inadecuada de los manda- nnn === _ tos CONStituciOnales sobre La Seguridad social.” aan Goat El otro reto es el proceso de implementacién de = —_— Jas reformas, el cual est4 estrechamente vineul eh 508500 7197000 _tor6aqso 296790. Yo al manejo de los incentives. Una reforma que ‘Sector format 2.967.000 _ 800.000 4.215.000 se pretenda implementar de manera instanténea_ seco nfomal Tearece 260000 47-8000 20:6000 implica necesarlamente un aumento signfiat ae Ee eo resomn v0 de os costos de némina e ignora el problema de incentivos a la informalizacion que se le gene- aay ram alos agentes econsmicos. La ausenc nears oo transicin bien definida en la propues — Commision Presidencial para la Reforma de la Se- pecans te 2 guid Soctal (CSS 2001 ae) es un buen efem- 9 Estos eempls se presentan fen ia aroxma part ae aba plo de este fenémeno, La Tabla 3 presenta los cargos de némina de las Propuestas y los del sistema vigente. Como se puede observar, la propuesta de reforma suumen- tal porcentaje de los cargos de némi de la mitad (11,85 puntos poreentuales), de los les 9,45 puntos corresponden a la reforma del régimen de pensiones, Esimprianteresstar que estan cts costar denomina no estan ncdos en eos esomacos que esan docados a assencs down sera de seguridad socal Ipeeas HOM, doers medcosen ts empress. ent Dceramerte exten sebrevduacin del pode cambo,quesgaanel peso revo dela remureracon al ‘empl dentro dela estructura ‘ecesos dels empresas Tedor estar factores pyofundzen ns iroertosa a feral cea produc. asm capmuto 4 de esta ‘ascuson mes profunda sore a propuesta de reforms en el aren de 3 de esta pubicacon) dscutee impacto scl de lereforma Tablas Por otra parte, es importante resaltar que ent Ve- nezuela, los costos legales de némina son sustancialmente altos, especialmente presas que funeionan dentro de la formalidad y contribuyen con el sistema. Las leyes laborales venezolanas imponen los siguientes costos sobre la nomina, ademas de los costos por seguridad social: 16,7% por concepto de prestaciones socia- les (para toda empresa formal) y 3% por lo esta- blecido en la Ley de Comedores Industriales (para las empresas con mis de 50 trabajadores). Sumando estos costos a los de la propuesta de eforma de la seguridad social, los cargos de n6- mina serian el equivalente al 78,6% del salario, ¢s decir por eada Bs. 100,000,00 de salario, el trabajador (2048) y el empleador (80%) deben apartar Bs. 78,600.00 para cumplir con Ia legis- lacién laboral y social del p En sintesis, podemas afirmar que la propu reforma de la CPSS adolece de los siguientes erro- res de discio: 1. No toma en cuenta las condiciones sovioe- cconémicas iniciales, ni el impacto negative sobre estas que traeria su implementacién. 2. Se plantea como una reforms aislada, ante kt cearencia de un programa integral de reformas es- tructarale 3. Garece de un esquema de implementacién progresivo que cuente con una mejor distribucién de los costos asociados a Is reforma. En este sen tido, el impacto de la reforma sobre los costos de némina se convierte en un elemento promotor de la informalidad.!! Las REsTRICCIONES CONSTITUCIONALES La Constitueidn de la Republi Venezuela establece los princi ben gniar la reforma del sistema de seguridad social en el pais. La Constitueién contiene eator- ce articulos que hacen referencia a la seguridad ocial y el sistema de salud (ver Tabla A), re ios articulos referentes al sistema de sedsi- ridad social destacan el 80, 86 v 88: 1. Flantculo 80 establece que el Estado garantiza- 14a los aneianos y ancianas los heneficios de la se- ‘uridad social y que “las pensiones y jubilaciones otortdas mediante el sistema de seguridad sovial no podeiin ser inieriores al salario minimo urbao” 2. Elarticulo 86 define las siguientes earacteris- tieas del sistema de seguridad sovial: a. Esunservicio publieo de earieter no lucrative }. Ascgura protcecién en contingencias de: ma ternidad, paternidad, enfermedad, invalid fermedades eatastroficas, discapacidad, necesia Bol ios brisicos que ‘cargos de nomina det sistema vigente vs, a propuesta de reforma como orcentaj dl slaro de contsibucon Proyectos ceey hy : Patrone trabajador Total Patron Wabajador Total Diferencia eine (Anal eae ee 000 cizaiones FAN a a 400208 «as on0 Pensiones om sa 875 was 4051620, 945 Cotiacte om 8675, 975525180 ‘omiion 12 a 460 our 120060 ‘Empleo y desarratolaborat soso soo 150650 240 atericnpaternicas oa 1002.00 05320 oso 250 vivienaa 3.00 0.00 Ley de polis habitacional 0-800 oral as 1080 ne Esleortanue sestacar ave el articua 328 es incon: tente can el principio de unicac et sistoma, ya que arala FAN se establece un ‘ron. que en princi ‘uece entenderse que se ce seguridas soci que ioe at resta de peblcon, des especiales, riesgos laborales, pérdida de em- pleo, desempleo, vejez, viudedad, oriandad vienda, eargas derivadas de la vida familiar ycual- quier otra cireunstaneia de previsién soci ¢. Los prineipios del sistema de seguridad social son: universalidad, intesr solidario, unitario!2 , eficiente y participativo, de contribuciones direetas o indirectas 4. La auseneia de eapacidad eontributiva no es ‘motivo para exeluira las personas de su proteveién, €. Las cotizaciones obligitorias que realicen los trabajaclores y las trabajadoras para curr los ser- vicios médicas y asistenciales y demas beneficios dela seuridad social podrn ser administrados s6lo con fines sociales hajo a rectorka del Estado, 4. Los remanentes netos del capital destinado a Ja salud, a educacion y a seguridad soeial, se acu- mula a fos fines de su distribucion y contribu- 3. Blarticulo 88 establece que “las amas de easa tienen derecho la seguridad social de conformi- dad con la ley Entre los articulos que hacen referencia al siste rma de salud destacan: 1. Bl articulo $4 establece: “Para garantizar el derecho ala salud, el Estado erea, ejeree la recto- rfa y gestiona un sistema pablieo nacional de sa- lud, de cardeter intersectorial, descentralizado v participativo, integrado al sistema de seguridad ‘social, regido por los prineipios de gratuidad, uni- versalidad, integralidad, equidad, int aly ul.” Agregando y servicios piblicos de salud son propiedad del stado y no posran ser privatizados” 2. El articulo 83 sefiala: “Bl financiamiento del sistema piiblico nacional de salud es obligneién del Estado, que integrar los recursos fiscales, las cotizaciones obligatorias de la seguridad social y cualquier otra fuente de finaneiamiento que de- termine la ley. El Estado garantizara un preste puesto para la salud que permita cumplir con los objetivos de la politica sanitaria. Bn coord 4 y desarrollar una politica na- cional de formacion de profesionales, téenicos y {Genieas y una industria nacional de produccién de insumos para la salud. EI Estado regutaré las ituciones plblicas y privadas de salud” Como se puede observar, el articulo 86 define las comtingencias que debe cubir la seguridad soc ria de los instrumentos planteados en la Tabla los sustitutos de seguros de mereado, los seguros sociales y el benefieio a la familia En este sentido, la Constituetén establece uma visién amplia a la seguridad social, como una red proteccién social, al incluir no sélo a vivienda y las carga derivadas de la vida familiar, sino al d abjerto el espacio para cualquier objetivo de pro- teceién social, Adicionalmente, el articulo 86 plantea tres prin-

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