2001 COIT EfectosSaludExposicionCEM InformeRegulacion

AUTORES
EQUIPO DE EDICIÓN
Jorge Pérez Martínez Catedrático de Universidad. Dpto. de Señales,
(Coordinador) Sistemas y Radiocomunicaciones de la Universidad
Politécnica de Madrid
Coordinador del Grupo de Regulación del COIT
Sergio Ramos Villaverde Ingeniero de Telecomunicación
Pedro Huélamo Valero Ingeniero de Telecomunicación
Olga Gil Doctora en Ciencias Políticas y Sociales
EXPERTOS
Javier Nadal Ariño Ingeniero de Telecomunicación
Cayetano Lluch Mesquida Ingeniero de Telecomunicación
José Aznar Taberner Ingeniero de Telecomunicación
Miguel Udaondo Durán Ingeniero Industrial
Pablo González Bandrés Ingeniero de Telecomunicación
Diego Luis Arenas Gavilán Ingeniero de Telecomunicación
Alfonso Aguado Huerta Ingeniero de Telecomunicación
José Benito Furones Bouza Licenciado en E.S.I.C.
Máximo Gómez-Escalonilla Escobar Ingeniero de Telecomunicación
ÍNDICE
RESUMEN VII
PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN VII

CONCEPTOS CLAVES EN LA RELACIÓN TELEFONÍA MÓVIL Y SALUD IX
ANÁLISIS COMPARATIVO DE POLÍTICAS PÚBLICAS XII
ESFUERZOS DE ARMONIZACIÓN EN LA UE XII
REGULACIÓN, POLÍTICAS PÚBLICAS
Y PERCEPCIÓN SOCIAL EN ESPAÑA XIV
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES XVII
1. Planteamiento de la cuestión 23
2. Conceptos básicos sobre telefonía móvil y salud 35
2.1 Introducción 35
2.2 Estructura de un sistema de telefonía móvil 35
2.3 Tipos de emisiones 36
2.4 Estudios científicos 38
3. Análisis comparativo de políticas públicas 47
3.1 Método y Definiciones 49

3.2 El caso de Gran Bretaña 50
3.3 El caso de Australia 58
3.4 El caso de Alemania 68
3.5 El caso de Suecia 73
3.6. El caso de Francia 77
4. Esfuerzos de armonización en la UE 85
5. Regulación, políticas públicas y percepción social en España 93
5.1 Antecedentes 93
5.2 El Informe del Grupo de Expertos
del Ministerio de Sanidad y Consumo 94
5.3 El Proyecto de RD del Ministerio de Ciencia y Tecnología 97
5.4 Campos en litigio 100
5.5 Organismos e instituciones involucradas 101
5.6 Normativas de ámbito autonómico 103
5.7 Opinión pública 110
6. Conclusiones y recomendaciones 115
Anexos 121
RESUMEN
EMISIONES ELECTROMAGNÉTICAS DE LOS SISTEMAS DE TELEFONÍA MÓVIL Y ACCESO FIJO INALÁMBRICO
REGULACIÓN, POLÍTICAS PÚBLICAS Y PERCEPCIÓN SOCIAL DEL IMPACTO SOBRE LA SALUD
RESUMEN
Pocos desarrollos técnicos en la historia de las telecomunicaciones han tenido una aceptación
social tan rápida, beneficiosa y extensa como la telefonía móvil y muchos menos han generado tantas
expectativas como suscita la evolución de los sistemas actuales (GSM/GPRS, UMTS) para el desa-
rrollo de la Sociedad de la Información. Durante la última década, el teléfono móvil se ha convertido en
herramienta indispensable para los negocios, el comercio y la sociedad en general, debiéndose des-
tacar, para el caso concreto de España y durante los últimos años, que el sector de las comunicacio-
nes móviles ha sido el de mayor capacidad inversora y el de mayor capacidad generadora de empleo
y de cohesión social.
Sin embargo, desde hace unos meses se percibe en nuestro país una ralentización del desarrollo
del sector basada, entre otros elementos, en la incertidumbre que suscita la exposición humana a los
campos electromagnéticos –campos producidos por las estaciones base utilizadas en comunicacio-
nes móviles-. Esta creciente alarma social hace peligrar el desarrollo de la Sociedad de la Información
en general, y del sector de las comunicaciones móviles en particular.
Lo más preocupante de la situación creada es que la mayoría de las veces se está abordando un
tema tan complejo como el que nos ocupa desde posiciones de simples opiniones, que olvidan los
importantes esfuerzos -investigación científica, políticas públicas en el área de la salud, creación de
normativas técnicas de seguridad de terminales e instalaciones radioeléctricas, etc.- que desde hace
años se llevan realizando en muchos países, en la Unión Europea y en organismos internacionales.
Este documento trata de contribuir a resolver las incertidumbres planteadas mediante un estudio rigu-
roso y pormenorizado de la cuestión, haciendo hincapié en la comparación de las disposiciones regulato-
rias y las medidas adoptadas en el panorama español, europeo e internacional que garantizan la inocuidad
de las emisiones procedentes de las estaciones radioeléctricas y normalizan el debate social suscitado.
PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN
Cada día se hace más evidente que la opinión pública en los países avanzados está muy sensibilizada
sobre temas relativos a la salud y el medio ambiente en el entorno de los avances y de las innovaciones
científico-técnicas. A esto contribuye que la velocidad del cambio técnico y el desarrollo de los medios de
comunicación permiten la difusión de supuestos riesgos potenciales de una innovación antes de que las
investigaciones científicas hayan podido clarificar con el rigor necesario las cuestiones suscitadas.
Los responsable públicos, agentes sectoriales y los profesionales competentes en cada una de las
áreas involucradas, tienen que considerar esta nueva forma de “percepción social del riesgo” y asumir
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Colegio Oficial
Ingenieros de Telecomunicación
la toma de decisiones en un entorno de un cierto grado de incertidumbre científica, de inquietud de la

población. Además, tienen que considerar un cierto grado de amplificación social del riesgo como
consecuencia de la difusión por los medios de comunicación social de las inevitables controversias
científicas, políticas y otras fruto de la defensa de intereses concretos que generan estas situaciones.
Para acotar el problema, debemos distinguir:
• La naturaleza de la emisión y el tipo de equipamiento o instalación analizado. En concreto las emi-

siones consideradas son las procedentes de las instalaciones utilizadas en sistemas de comunica-
ciones radio.
• La evidencia científica y la evaluación del riesgo. La evidencia científica es el conocimiento cierto

hasta el momento, pero que está permanentemente sometido a la controversia científica que surge
de las hipótesis de trabajo de las nuevas investigaciones. La evaluación del riesgo es la valoración
que realizan los expertos en salud pública, a la luz del estado de la investigación, de los riesgos
potenciales de un determinado sistema técnico.
• La percepción del riesgo. La decisión de aceptación o rechazo de un supuesto riesgo está asocia-
do a muchos factores, y finalmente al comportamiento individual de las personas en situaciones
concretas.
• El principio de precaución. Es el fundamento normativo a que se acogen las autoridades públicas

para imponer restricciones a los agentes cuando no hay evidencia científica de los peligros de un
determinado sistema técnico pero existen algunas incertidumbres.
• La regulación y autorregulación. Son las normas concretas de obligado cumplimiento que imponen
los poderes públicos (regulación) o que se autoimponen (autorregulación) los agentes, para garan-
tizar el cumplimiento del Principio de Precaución
• La visión (percepción) de la cuestión por los diferente agentes e instituciones implicados. Los dis-
tintos agentes tienen visiones parciales muy distintas de la cuestión según el rol o responsabilidad
que les compete.
• La percepción social del riesgo. Es la traslación al campo de la opinión pública de la percepción

del riesgo. Está sometida al fenómeno de amplificación social del riesgo como consecuencia de la
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confrontación en los medios de comunicación de los mensajes emitidos desde las visiones par-
ciales de los diferentes actores involucrados en la cuestión.
La percepción social del riesgo de la telefonía móvil y en general de los sistemas radioeléctricos se
origina a partir del lógico desconocimiento que la ciudadanía tiene de los sistemas en cuestión (natu-
raleza de las emisiones), y de los complejos procedimientos que se emplean para garantizar su segu-
ridad (evaluación del riesgo y regulación). Por otro lado, se ha producido la sobrevaloración de este
riesgo como consecuencia de la mencionada confrontación de mensajes en los medios de comuni-
cación (amplificación social del riesgo).
En España se ha producido una situación especial que ha contribuido a agravar la sobrevaloración

del riesgo. Nos referimos al retraso de los organismos públicos competentes -Ministerio de Sanidad y
Consumo y Ministerio de Ciencia y Tecnología- en realizar la evaluación del mismo y la regulación rela-
tiva a las estaciones base radioeléctricas. Ante la ausencia de regulación de carácter obligatorio
muchos responsables de las Administraciones Públicas Locales han declarado una moratoria en el
otorgamiento de nuevas licencias municipales para instalar estaciones, han tratado de cerrar estacio-
nes en funcionamiento que estaban pendientes de la licencia e incluso han llegado a promulgar nor-
mas reguladoras propias, a nivel local y autonómico.
Además recientemente partidos políticos, asociaciones ciudadanas y otros prescriptores sociales

están protagonizando un debate público en los medios de comunicación que contribuye a aumentar
la alarma social.
CONCEPTOS CLAVES EN LA RELACIÓN TELEFONÍA MÓVIL Y SALUD

En una red de comunicaciones móviles los dos elementos que producen emisiones electromagné-
ticas son las estaciones base y los teléfonos móviles.
La zona de cobertura del sistema móvil se subdivide en pequeñas unidades de superficie denomi-
nadas células, estando cada una de ellas atendida por una estación base. El área de las células
dependerá del entorno geográfico en el que se encuentre. Este área determina el alcance radioeléc-
trico, la densidad del tráfico existente y el número de células necesarias en esa zona, entre otros fac-
tores. En general las células en entornos urbanos son de menor radio que las células en entornos rura-
les. El número de usuarios que pueden cursar llamadas a través de una estación base determinada es
limitado, por lo que en zonas con altas densidades de usuarios como las ciudades, el número de esta-
ciones base tiene que ser mayor que en áreas rurales.
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Colegio Oficial
La potencia de la señal que emite un teléfono móvil depende de la cobertura del sistema de comu-
nicaciones, variando dinámicamente en función de las condiciones de cobertura de cada momento. La
potencia de pico máxima de un teléfono móvil GSM es de 2 watios; esta potencia es la usada en con-
diciones de mala cobertura. Dado que el teléfono utiliza uno de los ocho intervalos de tiempo disponi-
bles, esta potencia de pico corresponde a una potencia media de 0,25 watios. Esta potencia disminu-
ye en un factor muy importante (hasta 15 dB, 32 veces menos potencia) con buena cobertura, es decir,
cerca de la estación base. Por este motivo, es necesario planificar adecuadamente la red de estacio-
nes base, ya que las zonas de baja cobertura fuerzan al terminal a emitir con un mayor nivel de señal.
Las estaciones base emiten con una potencia mayor que la de los teléfonos móviles, que se con-
centra en la dirección en la que se quiere dar cobertura mediante el uso de antenas directivas. Como
es sabido, el nivel de señal en un determinado punto depende de la distancia a la que se encuentre
de la fuente emisora, disminuyendo dicho nivel a medida que aumenta la distancia. Puesto que los
usuarios se encuentran a una distancia suficientemente grande, cuando un usuario está hablando por
teléfono, recibe mucha más energía de su propio terminal que de la estación base con la que su ter-
minal conecta.
Las emisiones radioeléctricas de la telefonía móvil son de naturaleza no ionizante, es decir, no tie-
nen energía suficiente para ionizar la materia y, por tanto, no afectan a la estructura de las moléculas.
Se han realizado muchos estudios para descartar posibles efectos perjudiciales en la salud de las emi-
siones radioeléctricas, y se han publicado decenas de informes de evaluación de dichas investigacio-
nes. Los estudios y experiencias llevados a cabo pueden clasificarse en dos categorías:
• Estudios epidemiológicos. Investigan una población expuesta a un determinado factor de ries-

go, intentando establecer una relación entre la exposición a ese factor de riesgo y su efecto
sobre la salud.
• Estudios experimentales. Se realizan en laboratorio, controlando con mayor precisión la exposición

al factor de riesgo, e intentan establecer la relación entre la exposición y su efecto en la salud. En
estos estudios también se intenta determinar el mecanismo a través del cual actúa el factor de ries-
go a la hora de producir un efecto sobre la salud. Pueden emplear animales, cultivos celulares o teji-
dos biológicos, clasificándose a su vez como estudios “in vivo” y estudios “in vitro”.
Todos los informes de evaluación han arrojado conclusiones similares. En general, coinciden en que
ningún estudio realizado sobre las emisiones radioeléctricas ocasionadas por los sistemas de telefo-
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nía móvil ha demostrado efecto perjudicial alguno en la salud humana. Sin embargo, la existencia de
algunos estudios que han mencionado indicios de posibles efectos biológicos, sugiere la necesidad
de continuar con las investigaciones. Nótese que los efectos biológicos no son necesariamente dañi-
nos para la salud. Así, es un efecto biológico no dañino la dilatación y contracción de nuestras pupi-
las en función de la intensidad de luz que reciben.
Por ello, todos los agentes involucrados en el tema aceptan la aplicación del llamado “Principio de
Precaución”. Este principio considera no sólo las posibilidades de la tecnología, sino también las dife-
rentes implicaciones económicas, políticas y sociales que su aplicación supone. El Principio de
Precaución ha sido el principal mecanismo de gestión del riesgo recogido en los informes de referen-
cia sobre las emisiones. Algunos de los elementos ligados a la aplicación de dicho principio son:
- Su proporcionalidad con el nivel de protección elegido.

- No es discriminatorio.
- Consistente con las medidas ya adoptadas.
- Aplicación basada en un análisis de los beneficios potenciales y los costes de la intervención o
la no intervención.
- Aplicación sujeta a revisión a la luz de nuevos datos científicos.
- Atribuye la responsabilidad de proporcionar la evidencia científica necesaria para una evaluación
del riesgo exhaustiva.
En España el Ministerio de Sanidad y Consumo presentó el 11 de mayo de 2000 las conclusiones

y recomendaciones de un estudio encargado a un comité de expertos relacionados con la evaluación
del riesgo de los campos electromagnéticos (CEM) sobre la salud humana, todos de reconocido pres-
tigio nacional e internacional.
Cabe destacar que en los informes de evaluación del riesgo de las emisiones radioeléctricas más
recientes 1 se observa un alto grado de convergencia en los criterios y propuestas.
Las recomendaciones comunes son:
• Con el conocimiento científico disponible actualmente se puede concluir que no existe riesgo para la salud.
• Debe proseguirse con las investigaciones.
1 El informe del Ministerio de Sanidad y Consumo así como los informes de referencia a nivel internacional.
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Colegio Oficial
• Debe aplicarse el Principio de Precaución.
• Deben establecerse procedimientos de medida de las emisiones de los terminales más precisos y
mejora de los procedimientos que aseguren que no se alcanzan los valores máximos de exposición
recomendados en las zonas de permanencia continua en las cercanías de las estaciones base.
• Es necesario informar adecuadamente al público.
• Se requiere modificar la regulación en el uso de los sistemas de comunicaciones móviles en vehí-

culos en marcha, por ser incuestionablemente tal uso el mayor riesgo conocido hoy.
Por su parte los operadores que prestan el servicio de telefonía móvil en España, ante la actual alar-
ma social presente en la sociedad, adquirieron el pasado mes de julio el compromiso de autorregular
sus actividades de despliegue de red para garantizar la salud de los ciudadanos. El Código de
Autorregulación, que tiene en cuenta los informes científicos disponibles a nivel nacional e internacio-
nal, así como las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud y de la Unión Europea,
constituye un código de obligado cumplimiento que las operadoras de telefonía móvil asumen volun-
tariamente con el fin de fijar un marco común para el sector en todo el territorio español, que oriente
la actuación de los particulares, administraciones y operadoras.
ANÁLISIS COMPARATIVO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Dada la complejidad del problema de las emisiones radioeléctricas y la multitud de factores que lo
condicionan, en este informe se ha realizado un estudio sobre las políticas públicas desarrolladas en
distintos países de referencia (Gran Bretaña, Alemania, Suecia, Australia y Francia) para abordar los
problemas derivados de la implantación de antenas de telefonía móvil.
La principal conclusión extraída de la comparativa es que las soluciones para evitar o resolver con-
flictos entre los diferentes actores implicados son muy variadas, siendo el denominador común entre
ellas la búsqueda de consenso, la promoción de campañas de comunicación al público y el incentivo
a la investigación científica en la materia. Los aspectos concretos de cada una de ellas se recogen
ampliamente en el texto del informe.
ESFUERZOS DE ARMONIZACIÓN EN LA UE
La regulación europea en materia de emisiones radioeléctricas se basa en la Recomendación del Consejo,
de 12 de julio de 1999, relativa a la exposición del público a campos electromagnéticos (0 Hz a 300 GHz).
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Esta Recomendación está alineada con las recomendaciones internacionales emitidas por la Comisión
Internacional sobre Protección frente a Radiaciones No-Ionizantes (ICNIRP) y los trabajos efectuados por el
organismo de normalización europeo reconocido Comité Europeo de Normas Electrotécnicas (CENELEC).
Según esta Recomendación, “para proporcionar un elevado nivel de protección de la salud contra
la exposición a los campos electromagnéticos, los Estados miembros deberían”:
• Adoptar un marco de restricciones básicas y niveles de referencia.
• Aplicar medidas, conformes con dicho marco, en relación con las fuentes o prácticas que dan lugar
a la exposición electromagnética de los ciudadanos, cuando el tiempo de exposición sea significa-
tivo, con excepción de la exposición por razones médicas, en cuyo caso deberán sopesarse con-
venientemente los riesgos y ventajas de la exposición, por encima de las restricciones básicas.
• Procurar que se respeten las restricciones básicas en lo que se refiere a la exposición de los ciu-
dadanos.
La publicación de esta Recomendación no ha resuelto el problema, puesto que no es una norma-

tiva de obligado cumplimiento sino un marco de referencia. En consecuencia, ante la situación de
incertidumbre suscitada, diferentes organismos públicos nacionales han adoptado medidas, indepen-
dientemente del resto, basándose en la aplicación subsidiaria del Principio de Precaución, recogido en
una Comunicación de la Comisión de febrero del 2000 y respaldado posteriormente en el Consejo de
Niza de diciembre del 2000.
En lo referente a las acciones para garantizar la seguridad de los terminales de usuario, la Comisión
Europea publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas del 26 de julio de 2001 la referen-
cia de la norma EN 50360 (norma de producto para demostrar el cumplimiento de los teléfonos móvi-
les con las restricciones básicas relativas a la exposición del cuerpo humano a los campos electro-
magnéticos entre 300 MHz y 3 GHz), elaborada por CENELEC en base al mandato de normalización
de la Comisión Europea.
Gracias a esta norma se garantiza que los teléfonos móviles satisfacen los límites especificados en
la Recomendación del Consejo de 12 de julio de 1999, por lo que se trata de un importante instru-
mento para las administraciones nacionales en su labor de control de los equipos de telecomunica-
ciones y de los teléfonos móviles en particular presentes en el mercado.
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Colegio Oficial
La cuestión de cuándo y cómo utilizar el Principio de Precaución está suscitando intensos deba-
tes y dando pie a opiniones divergentes y, a veces, contradictorias, tanto en la Unión Europea como
en la escena internacional. Los responsables políticos se enfrentan constantemente al dilema de
encontrar un equilibrio entre la libertad y los derechos de los individuos, de la industria y de las empre-
sas, y la necesidad de reducir el riesgo de posibles efectos adversos para el medio ambiente y la salud
humana, animal o vegetal. En consecuencia, encontrar el equilibrio correcto para que puedan adop-
tarse medidas proporcionadas, no discriminatorias, transparentes y coherentes, exige un proceso de
toma de decisiones estructurado que debe contar con datos objetivos avalados por la evidencia cien-
tífica. Parece claro, por tanto, que ante la confusión general respecto a este tema se requiere adoptar
las medidas conducentes a:
• Eliminar la alarma social nacida del desconocimiento de la cuestión.
• Fijar una normativa de obligado cumplimiento.
• Legislar el uso del Principio de Precaución, definiendo quién, cómo y en qué situaciones se
puede emplear.
REGULACIÓN, POLÍTICAS PÚBLICAS Y PERCEPCIÓN SOCIAL EN ESPAÑA

La aparición del problema de las emisiones radioeléctricas en España ha sido muy diferente a la
del resto de países de referencia mencionados anteriormente. En nuestro país el problema ha explo-
tado recientemente y además con una gran virulencia, básicamente por la falta de información sobre
los posibles riesgos derivados del uso de la telefonía móvil, al que se le ha unido la inexistencia de una
normativa de obligado cumplimiento que garantice la protección de los usuarios.
En efecto, en los últimos meses se ha extendido la reacción de ayuntamientos españoles que sus-
penden la instalación de nuevas estaciones base de radio, y que apelan a otro nivel superior de gobier-
no que determine los pasos a seguir.
La causa principal de la situación creada en nuestro país es que se ha reaccionado demasiado

tarde a la vorágine de informaciones alarmistas y contradictorias que han aparecido en la opinión públi-
ca. La ausencia de regulación específica sobre esta materia ha propiciado que los responsables de las
Administraciones Locales, para combatir la alarma social creada, hayan tomado medidas de todo tipo
sobre las estaciones base de telefonía móvil.
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El Informe 2 español “Campos electromagnéticos y salud pública”

Como ya se mencionó anteriormente, el Estado español, a través de la Subdirección General de
Sanidad Ambiental y Salud Laboral (dependiente de la Dirección General de Salud Pública y Consumo
del Ministerio de Sanidad y Consumo), convocó a un comité pluridisciplinar de expertos independien-
tes, relacionados con la evaluación del riesgo de los campos electromagnéticos (CEM) sobre la salud
humana y de reconocido prestigio nacional e internacional, con el fin de elaborar un informe técnico
acerca de los CEM y su posible incidencia en la salud pública.
Dada la complejidad del tema, se tratará en profundidad en un capítulo posterior. Cabe citar como
ejemplo que el grupo de expertos concluye lo siguiente: "a la luz de los conocimientos científicos actua-
les, la exposición a campos electromagnéticos no ocasiona efectos adversos a la salud, dentro de los
límites establecidos en la Recomendación del Consejo de Ministros de Sanidad de la Unión Europea
(1999/519/CE), relativa la exposición del público a campos electromagnéticos de 0 Hz a 300 GHz".
El Proyecto 3 de R.D. del Ministerio de Ciencia y Tecnología

A su vez, los Ministerios de Ciencia y Tecnología y de Sanidad y Consumo han elaborado conjun-
tamente, basándose en el informe español citado, un proyecto de Real Decreto para la protección de
los ciudadanos ante las emisiones de las estaciones radioeléctricas.
Este proyecto incluye la transposición de la normativa europea además de un conjunto de medi-

das adicionales como las conducentes a resolver el problema del reparto competencial entre los dife-
rentes niveles de gobierno involucrados.
Percepción social, amplificación social del riesgo y opinión pública

en España
La percepción del riesgo varía en función de los siguientes factores:
• Exposición voluntaria frente a involuntaria. Las personas que utilizan teléfono móvil no perciben el
uso del mismo como un riesgo; sin embargo, sí perciben como un riesgo la instalación de una esta-
ción base en las cercanías de su vivienda.
• Ausencia de control personal frente a sensación de control de la situación. Cuando las personas no
han opinado sobre la instalación de estaciones base de telefonía móvil, tienden a percibir que el ries-
go ocasionado por las emisiones es elevado.
2 El texto completo del informe que fue publicado en el mes de julio de 2001, así como el resumen con las conclusiones del grupo de expertos, puede consultarse en
http://www.msc.es/salud/ambiental/ondas/camposelectromag.htm
3 Este RD fue aprobado en el transcurso del trabajo de producción de esta memoria, en el consejo de Ministros celebrado el 28 de septiembre de 2001.
Puede consultarse en http://www.setsi.mcyt.es/legisla/teleco/rd280901.pdf
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Colegio Oficial
• Familiaridad frente a desconocimiento. La familiaridad con la situación, o la sensación de entender

la tecnología, hace que el nivel de riesgo percibido sea menor. Por el contrario, el riesgo percibido
aumenta cuando la situación o la tecnología, tal como la tecnología de CEM, es nueva, desconoci-
da o difícil de comprender
• Temible frente a inofensivo. Algunas enfermedades y trastornos, como el cáncer, el dolor intenso y
persistente y la incapacidad, generan más miedo que otros. En consecuencia, el hecho de que se
mencione en los medios de comunicación el cáncer en asociación a la exposición a emisiones
radioeléctricas, aun sin estar demostrada esta relación, genera una gran inquietud en el público.
• Parcialidad frente a imparcialidad. Si las personas se encuentran expuestas a campos de RF de

estaciones base de teléfonos móviles, pero no utilizan el servicio, consideran que la situación es
injusta y es menos probable que acepten cualquier riesgo asociado. Si además existe un posible
beneficio económico del que no se lucran personalmente, o bien lo comparten con otras personas
no expuestas a las emisiones (ejemplo el alquiler de terrazas comunitarias por los operadores), la
situación empeora notablemente.
La única forma de combatir esto es proporcionando una información clara, rigurosa, objetiva y no
contradictoria, que emane desde las instituciones públicas y que garantice los derechos básicos de
los ciudadanos (salud, respeto medioambiental, mejora de la calidad de vida, etc.).
Sin embargo a corto plazo, en la situación actual española esto va a ser difícil, y supone un reto,
como consecuencia del proceso de amplificación social del riesgo. Tal proceso de amplificación
social del riesgo se produce desde los medios de comunicación -al informar sobre “controversias”
científicas- y como consecuencia de las diferentes posiciones de actores políticos y sociales involu-
crados -las distintas Administraciones Públicas, partidos políticos en la oposición, empresas con inte-
reses en el sector y grupos de presión-.
Sólo a través de la comunicación eficaz y el desarrollo de lugares de encuentro y participación de

los agentes involucrados se puede atemperar la alarma social creada.
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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
C1. El desarrollo de las telecomunicaciones y de las comunicaciones móviles en particular ha
encontrado una gran aceptación en la sociedad actual, y produce unos beneficios para el desarro-
llo de la Sociedad de la Información que son innegables. Estos beneficios están ampliamente con-
trastados y son de conocimiento general por la sociedad. Sin embargo, desde hace unos meses
se percibe en España una creciente preocupación ciudadanal basada, entre otros elementos, en la
incertidumbre que suscita la exposición humana a los campos electromagnéticos producidos por
las estaciones base utilizadas en comunicaciones móviles.
Con objeto de atajar esta situación es necesario plantear con claridad y transparencia la situa-
ción actual:
• El conocimiento científico disponible actualmente indica que la exposición a campos electro-

magnéticos no ocasiona efectos adversos a la salud. Sin embargo, bajo el Principio de
Precaución, organismos tales como el FCC 1, ANSI 2, ICNIRP 3, CENELEC 4, han elaborado unos
límites con amplios márgenes de seguridad, a los que se han acogido los EE.UU. y la Unión
Europea. De los organismos mencionados, los límites más estrictos, aunque muy próximos entre
ellos, los ha elaborado el ICNIRP, organismo independiente que elabora las normas de seguridad
para la Organización Mundial del Trabajo, dependiente de la ONU. Con el objeto de acogerse a
unas normas, estudiadas y elaboradas por Organismos competentes en la materia, el Consejo
de Ministros de Sanidad de la Unión Europea publicó una Recomendación (1999/519/CE), en la
que se adoptaban los límites establecidos por el ICNIRP.
• Por tanto, a los valores de potencia de emisión actuales, con la garantía del cumplimiento de las
normativas vigentes en materia de calidad y seguridad por los equipos utilizados, a las distan-
cias calculadas en función de los criterios de la recomendación y sobre las bases de la eviden-
cia científica disponible, las antenas de telefonía y los terminales móviles no representan un peli-
gro para la salud pública.
• La percepción del riego existente en la sociedad española es actualmente muy alta, por motivos
ajenos al factor de riesgo en sí. Estos motivos son la falta de información de fuentes fiables, la apa-
rición de artículos alarmistas sin fundamento científico, el desconocimiento de la tecnología emple-
ada, la falta de una regulación sobre exposiciones a campos electromagnéticos y el fenómeno de
“amplificación social del riesgo” que produce la difusión en los medios de comunicación social de
informaciones contradictorias que casi siempre tienen su origen en la falta de comunicación ade-
cuada entre los científicos, los responsables públicos, la industria y la ciudadanía.
1 Federal Communications Commission

2 American National Standard Institute
3 Internacional Comisión on Non Ionising Radiation Protecction
4 Comité Europeo de Normalización Electrotécnica y Electrónica
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Colegio Oficial
R1. Es necesario realizar campañas de información transparentes y basadas en el conocimiento

científico para que los responsables competentes de Organizaciones de Consumidores,
Administraciones Públicas, de Colegios y Asociaciones Profesionales, y otras Asociaciones
Ciudadanas interesadas, conozcan la causas reales de la alarma social creada. La difusión de este
documento en los ámbitos señalados puede ser un primer paso.
Con objeto de mejorar la comunicación entre los agentes involucrados, se recomienda la pro-
moción de foros de encuentro multidisciplinares entre científicos, responsables públicos, asocia-
ciones de consumidores y usuarios y asociaciones profesionales, operadores de telefonía móvil y
la industria fabricante de equipos y terminales que permitan dar a la sociedad una información rigu-
rosa, veraz, transparente y basada en el conocimiento científico. Así mismo, se recomienda la cre-
ación de nuevos canales de comunicación que les permita compartir información comprensiva,
actualizada, fiable y rigurosa sobre los distintos aspectos de la cuestión planteada.
Las autoridades sanitarias tienen un papel muy relevante en la lucha contra la injustificada alar-
ma social creada. Las últimas actuaciones en esta materia del Ministerio de Sanidad y Consumo
son un ejemplo positivo a seguir por las distintas administraciones sanitarias.
C2. La ciudadanía tiene derecho a conocer el estado del conocimiento científico, la normativa y los
procedimientos (planificación, inspección, etc) que aseguran que las instalaciones radioeléctricas
existentes y futuras no tienen consecuencias negativas sobre su salud.
R2. Se recomienda el establecimiento de un sistema eficaz de información a la ciudadanía que con-

tribuya a eliminar la desconfianza y el miedo a las tecnologías inalámbricas. En concreto, se sugie-
re que el Ministerio de Sanidad y Consumo y el de Ciencia y Tecnología promuevan conjuntamen-
te, entre otras actuaciones, la realización de una página web de información al ciudadano. Dicha
página web se mantendría bajo la supervisión de un grupo reducido de personalidades de recono-
cido prestigio en los diversos campos involucrados en la cuestión. Así mismo, se recomienda que
las distintas organizaciones profesionales involucradas (profesionales de la salud, de las telecomu-
nicaciones y del urbanismo) realicen campañas de atención e información al ciudadano.
C3. En España, los operadores de telecomunicaciones utilizan en la planificación y construcción de

sus instalaciones las normas internacionales existentes sobre la exposición a campos electromag-
néticos. Así, los operadores españoles adoptaron con gran celeridad la norma del CENELEC de
1996 y las recomendaciones del ICNIRP de 1998, de manera que puede afirmarse que las instala-
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ciones existentes cumplen las condiciones que impondrá el RD. Sin embargo, son conscientes de
la preocupación social existente sobre los efectos de la exposición a campos electromagnéticos
sobre la salud y de la importancia que en este contexto tiene aplicar procedimientos eficaces y
transparentes de instalación, certificación e inspección de las instalaciones que den garantía a la
sociedad de que en ningún caso la normativa se deja de cumplir.
En este sentido, el Foro de las Telecomunicaciones ha promovido la realización de una inves-

tigación sobre “Procedimientos para Garantizar la Seguridad de las Emisiones de los Sistemas de
Telefonía Móvil y Acceso Fijo Inalámbrico”, cuyos resultados se publican simultáneamente con
este informe. Dicho trabajo ha sido realizado por profesores universitarios expertos en la materia
y cualificados expertos de la industria fabricante y de los cuatro operadores españoles de telefo-
nía móvil.
R3. El Foro de las Telecomunicaciones quiere compartir con las Administraciones Públicas, las
organizaciones profesionales y en general con todos los interesados, los resultados del estudio
mencionado. Creemos que puede ser una herramienta útil para el desarrollo reglamentario del RD
actualmente en curso y como material de apoyo en la formación de los profesionales encargados
de la instalación, certificación e inspección de estos sistemas. En consecuencia se recomienda su
estudio en aras al establecimiento de procedimientos objetivos, transparentes, proporcionados y
compartidos por todos los agentes involucrados que garanticen la seguridad de las instalaciones.
El conocimiento de la existencia de los procedimientos mencionados y el rigor en su aplicación son
dos elementos básicos para combatir la desconfianza de los ciudadanos en estos sistemas.
C4. Del análisis comparativo de la regulación y las políticas públicas que sobre esta materia se han
puesto en marcha en otros países se obtienen las siguientes conclusiones generales:
• En mayor o menor grado, antes o después, en la mayoría de los países de nuestro entorno han
surgido dificultades en el despliegue de estaciones base de telefonía móvil.
• Cada país, en función de sus propias peculiaridades (sensibilidad social, cultura de gestión de salud
pública, reparto competencial entre administraciones, etc) ha abordado la cuestión a su manera.
• Como la instalación de las estaciones móviles involucra aspectos de telecomunicaciones, urbanis-

mo, medioambiente y de salud que son competencia de distintas administraciones, se producen fre-
cuentemente tensiones competenciales que incrementa la percepción social del riesgo. En general,
19
Colegio Oficial
se observa una gestión mas eficaz del problema en aquellos países en que se han desarrollado sis-
temas de participación en las decisiones de todos los entes administrativos involucrados.
• En algunos países, como por ejemplo Australia, los agentes sectoriales han puesto en marcha
procedimientos de autorregulación con resultados muy satisfactorios.
R4. España debe buscar su propio camino teniendo en consideración su pertenencia a la UE y la

especial configuración del reparto competencial entre las diferentes Administraciones Públicas
(estatal, autonómica y local).
C5. En España, todavía existe un vacío legal en la regulación de las emisiones radioeléctricas a nivel
nacional. Por este motivo, y a pesar de que la Administración Central está ultimando la publicación
de un RD 5 que resuelve este problema, son varias las Comunidades Autónomas que han publica-
do sus propias normas en base a criterios urbanísticos y medioambientales. La existencia de nor-
mativas dispares en temas básicos como niveles de exposición permitidos o actuaciones en áreas
sensibles (cole gios, hospitales, etc), son un factor que contribuye a incrementar notablemente la
percepción social del riesgo.
R5. Es necesario realizar un importante esfuerzo por armonizar la regulación básica en la materia
al más alto nivel institucional posible. En este sentido, se recomienda que con ocasión de la próxi-
ma Presidencia de España del Consejo Europeo durante el primer semestre de 2002, El Gobierno
español promueva la adopción de una normativa básica armonizada de obligado cumplimiento para
todos los países de la UE.
PROPUESTA FINAL: Se solicita la cooperación del Colegio Oficial de Ingenieros de

Telecomunicación en la más amplia difusión de este documento y en la elaboración y
desarrollo de un plan concreto de actuación para impulsar el seguimiento de estas reco-
mendaciones, en concertación con el resto de los agentes involucrados.
20
capítulo 1
PLANTEAMIENTO
DE LA CUESTIÓN
1. Planteamiento de la cuestión
Una de las innovaciones técnicas más relevantes para el desarrollo de la Sociedad de la Información
y la popularización de los servicios de telecomunicación han sido las tecnologías de acceso inalámbri-
cas a los sistemas de comunicaciones. Estas tecnologías han permitido la difusión a bajo coste de con-
tenidos audiovisuales (Radio/ TV terrenal y por satélite), el despliegue rápido y económico de redes de
acceso fijo (redes punto a punto y punto-multipunto) y, así como la extensión en los últimos años, al
conjunto de la ciudadanía de las ventajas de las comunicaciones móviles (telefonía móvil digital). Cuando
se desplieguen las próximas generaciones de tecnología móvil (GSM/GPRS, UMTS) la comunicación
personal (conectividad voz/datos en cualquier momento y lugar) será una realidad.
Durante la última Pocos desarrollos técnicos en la historia de las telecomunicaciones han tenido una aceptación social
década el teléfono tan rápida y extensa como la telefonía móvil y muchos menos han generado tantas expectativas como
móvil se ha convertido la fusión móvil-Internet que mejorará con las futuras generaciones de móviles. El teléfono móvil se ha
en herramienta convertido en parte indispensable de los negocios, el comercio y el ciudadano en general durante la últi-
indispensable de los ma década. Los datos de estudios sobre la penetración de la telefonía móvil, como los realizados para
negocios, el comercio el Directorado General de la Sociedad de la Información y publicados como “Euro-barómetro: midien-
y la sociedad do la Sociedad de la Información”, o el realizado por MORI (Market and Opinion Research International)
el pasado mes de noviembre para el regulador británico OFTEL 1 confirman estas aseveraciones.
Existe un aumento Junto a los datos anteriores que señalan la pujanza del sector 2, desde hace unos meses se perci-
de la preocupación be en España un aumento de la preocupación que suscita la exposición humana a los campos elec-
por la exposición tromagnéticos producidos por las estaciones base utilizadas en comunicaciones móviles. Esta cre-
humana a los campos ciente alarma social puede poner en peligro el desarrollo de la Sociedad de la Información en general
electromagnéticos y del sector de las comunicaciones móviles en particular.
En España al igual que en otros países, el corto periodo de tiempo en el que se ha producido el
explosivo crecimiento de la telefonía móvil no ha facilitado la resolución de estas preocupaciones ade-
cuadamente. Por este motivo, el debate público se centra en las emisiones radioeléctricas producidas
por las estaciones base y los terminales móviles, sin tener en cuenta las producidas por otros siste-
mas como la radiodifusión de FM y TV.
Lo más grave de la situación actual es que la mayoría de las veces se está abordando un proble-
ma tan complejo como el que nos ocupa desde posiciones de simples opiniones que olvidan los
importantes esfuerzos (investigación científica, políticas públicas en el área de la salud, creación de
normativas técnicas de seguridad de terminales e instalaciones radioeléctricas, etc.) que desde hace
años se llevan realizando en muchos países y en la Unión Europea.
1 La media estimada de teléfonos móviles de la UE en noviembre de 2000 es de 55%. Con países como Suecia 71,4%; Italia 73,1 % y Finlandia 80,4 que superan el 70%
de penetración. De acuerdo con este estudio, el 62% de los adultos del Reino Unido afirmaba tener un teléfono móvil, cuado este porcentaje era del 54% en agosto del
mismo año. Es decir, 7 de cada 10 hogares británicos disponen de al menos un teléfono móvil.
2 Erkki Liikanen, miembro de la Comisión Europea y responsable de la empresa y sociedad de la información, señala en un discurso el pasado 15 de Julio que, a pesar
de las dificultades que atraviesa el sector de la telecomunicaciones, es uno de los sectores más dinámicos en la economía europea, habiendo contribuido al crecimiento
económico de la unión en 200 billones de Euros, lo que representa un 12,5 % del total (SPEECH/01/292 de 6/15/2001)
23
Colegio Oficial
Este documento pretende contribuir a resolver las incógnitas planteadas basándose en un estudio
riguroso y pormenorizado de la cuestión, siguiendo las sugerencias de David Byrne (2001), comisario
Europeo de la Salud, la Protección del Consumidor y Análisis de Riesgo, “existe una necesidad de que
los científicos sean más asertivos al presentar sus conclusiones científicas, para avanzar en los fines y
aspiraciones sociales” 3. Para ello se hace hincapié en la comparación de las disposiciones regulato-
rias y las medidas adoptadas en el panorama europeo e internacional para resolver este problema polí-
tico sin olvidar que es de rigor estudiar la cuestión de las emisiones radioeléctricas desde enfoques
como la salud pública, la percepción social del problema o los intereses particulares de los actores
políticos, sociales y económicos implicados (Administración Pública, operadores, suministradores de
equipos, comunidades y asociaciones de vecinos, etc).
En el transcurso del año, los actores implicados y la opinión pública en particular, han sido testigos
activos de la sensibilización social acerca de los posibles efectos nocivos sobre la salud y el medio-
ambiente de las estaciones base, uno de los componentes de los sistemas de telefonía móvil celular,
junto con los terminales celulares y los centros móviles de conexión. Esta sensibilización de la opinión
pública ha tenido consecuencias políticas en distintos niveles de gobierno, incluido el ámbito local,
donde en varios casos, incluido el español, los ayuntamientos se hacen eco del descontento y llegan
a adoptar medidas unilaterales. El resultado en algunos casos ha sido de desconcierto y precaución
de los actores empresariales, políticos y sociales involucrados en el debate.
La velocidad del Cada día se hace más evidente que la opinión pública en los países avanzados se muestra muy
cambio técnico sensibilizada respecto a los riesgos sobre la salud y el medio ambiente de las innovaciones científi-
y el desarrollo co-técnicas. La velocidad del cambio técnico y el desarrollo de los medios de comunicación hacen
de los medios de que se difundan los supuestos riesgos potenciales de una innovación antes de que las investiga-
comunicación hacen ciones científicas hayan podido clarificar el problema. Aún más problemático resulta que investiga-
que se difundan los ciones preliminares o hipótesis de trabajo sean recogidas, amplificadas y presentadas frecuente-
supuestos riesgos mente por los medios de comunicación como verdades científicas que alimentan los temores de la
potenciales de una población.
innovación antes
de que las Los responsable públicos, agentes sectoriales y los profesionales competentes en cada una de las áreas
investigaciones involucradas, tienen que considerar esta nueva forma de “percepción social del riesgo” y asumir la toma de
científicas hayan decisiones en un entorno de un cierto grado de incertidumbre científica y de inquietud de la población.
podido clarificar
el problema Cada uno, en el nivel de responsabilidad que le compete, debe contribuir a diseñar y aplicar las
medidas de prevención necesarias para suprimir o limitar a un nivel mínimo aceptable el riesgo (real o
3 BYRNE, David, 2001. “The decision maker´s dilemma” Joint WHO/FAO/OIE Conference on BSE and its Risks Paris, 13 June 2001
24
supuesto) sobre la salud y el medio ambiente de un producto, proceso o sistema que sea compatible
con el aprovechamiento de sus beneficios.
En relación con las emisiones radioeléctricas, es muy importante acotar el problema, diferenciando:
Es muy importante • La naturaleza de la emisión y el tipo de equipamiento o instalación analizado. En concreto las emisio-
diferenciar la naturaleza nes consideradas son las procedentes de las instalaciones utilizadas en sistemas de comunicaciones
de la emisión y el radio. Ello quiere decir que quedan fuera del ámbito de este documento las radiaciones ionizantes y
tipo de equipamiento las emisiones de ondas electromagnéticas de baja frecuencia (en particular las de 50 Hz procedentes
o instalación analizado. de tendidos eléctricos de alta tensión, que no son usadas para toda comunicación por radio).
Además, es necesario considerar las características particulares de los sistemas técnicos concretos.
La evidencia científica • La evidencia científica y la evaluación del riesgo. La evidencia científica es el conocimiento cierto hasta
y la evaluación el momento, pero que está permanentemente sometido a la controversia científica que surge de las
del riesgo hipótesis de trabajo fruto de nuevas investigaciones. La evaluación del riesgo es la valoración que rea-
lizan los expertos en salud pública, a la luz del estado de la investigación, de los peligros potenciales
de un determinado sistema técnico. Normalmente, la evaluación del riesgo la realizan las Autoridades
Sanitarias a partir de un informe de una comisión multidisciplinar independiente de expertos. 4
La percepción • La percepción del riesgo 5. La oposición social a la innovación depende de la percepción social del
del riesgo riesgo. La decisión de aceptación o rechazo de un supuesto riesgo está asociado a muchos facto-
res sociodemográficos como edad, sexo, cultura y educación y finalmente al comportamiento indi-
vidual de las personas en situaciones concretas.
Principio • El Principio de Precaución 6. Es el fundamento normativo al que se acogen las autoridades públicas
de precaución para imponer restricciones a los agentes económicos en los casos en que no hay evidencia cientí-
fica de los peligros de un determinado sistema técnico pero existen algunas incertidumbres. En el
caso que nos ocupa la comunidad científica todavía continúa investigando posibles efectos con el
fin de descartarlos o confirmarlos.
La regulación • La regulación y autorregulación. Son las normas concretas de obligado cumplimiento que imponen
y autorregulación los poderes públicos (regulación) o que se autoimponen (autorregulación) los fabricantes y opera-
dores para garantizar el cumplimiento del Principio de Precaución. Se trata de una normativa com-
pleja que, en el caso de las estaciones radioeléctricas, comienza con limitaciones sobre los lugares
4 Es la tendencia que se está tratando de potenciar desde la Comisión Europea para asuntos que tienen que ver con la gestión y comunicación del riesgo.
5 Ver Campos Electromagnéticos y Salud. Nota Informativa nº 05/2001. STOA – Evaluación de Opciones Científicas y Tecnológicas. Dirección General de Investigación
6 Este principio, recogido en el Tratado de Maastrich y desarrollado por distintas instituciones de la EU, recomienda la puesta en práctica de “acciones prudentes cuando
existen suficientes hallazgos científicos (pero no necesariamente pruebas absolutas) y la inactividad pudiera originar efectos perjudiciales”. Ver : Campos Electromagnéticos
y Salud. Nota informativa Nº 05/2001. STOA-Evaluación de Opciones Científicas y Tecnológicas. Dirección General de Investigación. Parlamento Europeo. Tal principio ha
sido desarrollado más intensamente en temas relacionados con la protección del consumidor en general y de la salud en particular. Ver al respecto las conclusiones sobre
el Consejo de Niza de diciembre de 2000 y las recomendaciones a la Comisión en lo relativo al principio de cautela. http://europa.eu.int/ y Byrne 2000.
25
Colegio Oficial
de ubicación, la realización de un proyecto técnico que garantice la seguridad de la instalación, su

inspección por una autoridad competente, etc.
Percepción • La visión (percepción) del problema por los diferente agentes e instituciones implicadas. Los distin-
del problema. tos agentes tienen visiones parciales muy diferentes del problema según el rol o responsabilidad que
Sequizas el problema les compete. Científicos, responsables de Salud Pública, de Urbanismo, de la Administración de
coyuntural más Telecomunicaciones, Partidos Políticos, Asociaciones de Consumidores, Asociaciones de Vecinos,
importante en estos Fabricantes u Operadores de Servicios de Telecomunicación son algunos de los más destacados.
momentos
• La percepción social del riesgo. Es la traslación al campo de la opinión pública de la percepción del
riesgo. Es quizás el problema coyuntural más importante en estos momentos.
En este documento En este documento se han identificado los factores críticos que influyen en la percepción social del
se han identificado problema y cual es su contribución para que dicha percepción sea cada vez más negativa, aumen-
los factores críticos tando por tanto la alarma social. Además, cada uno de los factores tiene una influencia diferente en la
que influyen en la percepción final, lo que servirá a su vez para priorizar aquellos que por su especial trascendencia
percepción social deban ser corregidos en primer lugar y necesiten mayor esfuerzo. La siguiente figura 1 resume e ilus-
del problema y cual tra los factores que inciden en un aumento de la percepción social del riesgo (en adelante PSR).
es su contribución
para que dicha
percepción Percepción
Social
sea cada vez
del Riesgo Difusión de información
más negativa
Visiones particulares
Ausencia de Regulación
Salud
Factores
Figura 1
26
La PSR sigue Como puede verse, la PSR sigue un crecimiento exponencial.

un crecimiento
exponencial En los primeros estadios, el factor que desencadena la preocupación del público es el posible
efecto negativo en la salud humana que provocan las emisiones de las estaciones base de telefo-
1º Factor: nía móvil, amplificado por el desconocimiento sobre el sistema técnico (percepción del riesgo). Este
Preocupación hecho podría explicarse debido a que la rápida penetración de la telefonía móvil no ha dado opor-
del público por los tunidad a que se completen los estudios epidemiológicos que están en curso (OMS), y por otra
posibles efectos parte la ciencia no puede garantizar taxativamente que no existe ninguna relación entre un cierto
negativos en la agente y el desarrollo de una enfermedad, por la misma naturaleza del procedimiento científico. La
salud humana contribución del factor “posible efecto negativo sobre la salud” al aumento de la PSR se puede con-
siderar moderada pues estaría circunscrita a la evaluación de los expertos de la salud, a la aplica-
ción por las Autoridades Sanitarias competentes de las directrices correspondientes (niveles de
exposición permitidos, precauciones de uso, etc.) y a una correcta información de todo ello al con-
junto de los ciudadanos.
2º Factor: El siguiente factor a tener en cuenta es la ausencia de regulación suficiente para garantizar que no
La ausencia de se alcanzan los niveles máximos de exposición permitidos en los distintos ámbitos acordes con las
regulación. directrices señaladas. El problema se complica todavía más cuando, como ha sucedido recientemen-
te en nuestro país, se produce un importante retraso de la autoridad reguladora competente (el
Ministerio de Ciencia y Tecnología) en promulgar la normativa correspondiente y aprovechando el com-
plejo reparto competencial existente en materia de urbanismo y salud entre la Administración Central,
las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos, surgen regulaciones diferentes y contradictorias.
3º Factor: En este caso el aumento de la PSR es mayor, ya que se parte de una posición inicial negativa que
Visiones particulares se complica con la implicación descoordinada de más número de estamentos institucionales. La forma
de los actores inmediata de combatir este factor es el pronto desarrollo de las normativas necesarias y la comunica-
involucrados ción de su alcance y bondades a otras instituciones públicas y a la ciudadanía.
4º Factor: Sin embargo, aún partiendo del supuesto de que se hubiera resuelto lo anterior, la experiencia de
Difusión de la lo sucedido en otros países y lo ocurrido aquí en los últimos meses, nos permite anticipar que uno de
información los problemas mas importantes en el aumento de la PSR es el traslado a los medios de comunicación
de los conflictos inherentes a las distintas visiones de los agentes e instituciones implicadas.
Señalemos algunas de las más relevantes:
27
Colegio Oficial
• La controversia científica y visión unidireccional del problema 7. La investigación científica avanza gra-
cias a la controversia científica entre especialistas. En ese ámbito especializado, son posibles y dese-
ables el contraste de todas la hipótesis de trabajo por descabelladas que resulten. Sin embargo, la
sociedad mediática en que vivimos convierte rápidamente estas controversias en alarma social.
• La competencia de los actores por acaparar el protagonismo en la solución del conflicto favore-
ciendo sus intereses. Los distintos actores (Administraciones Públicas, partidos políticos, prescrip-
tores sociales, corporaciones, organizaciones sociales, etc) compiten por avanzar sus posiciones.
• Amplificación social del riesgo 8. La difusión de mensajes contradictorios en los medios de comuni-
cación por parte de los actores sociales que compiten por el protagonismo y la forma particular en
que estos medios seleccionan y tratan las noticias contribuye a sobredimensionar el problema.
La difusión La situación anterior desemboca en la difusión de informaciones confusas que responden a inte-
de informaciones reses particulares concretos, amplificados por los medios de información de masas. La comunicación
confusas errónea no basada en el conocimiento científico disponible es el factor que mayor alarma social gene-
que responden a ra y, por tanto, el principal factor que dispara la PSR.
intereses particulares
concretos, es el factor
que genera mayor
alarma social Percepción
Social
del Riesgo
Salud
Factores
Figura 2
7 Un buen ejemplo de este tipo de actitudes es la “Salzburg Resolution on Mobile Telecommunication Base Stations” firmada por un conjunto de científicos reunidos en
la “International Conference on Cell Tower Siting Linking Science & Public Health” que aplicando la forma mas extrema del principio de precaución (ALARA-“As Low As
Reasonable Achievable”) proponen unos valores máximos de exposición a los campos electromagnéticos que hacen absolutamente inviable en terminos económicos el
despliegue de las redes móviles. El hecho quedaría reducido a una mera “controversia entre científicos”, si no fuera porque ha sido asumida en algunas disposiciones
urbanísticas y en las propuestas de algunos partidos políticos españoles.
8 Para profundizar en esta cuestión consúltese el informe “Social Amplification of Risk: The Media and The Public”, elaborado por HSE (Health and Safety Executive), 2001.
28
Estamos por tanto ante la amplificación social de un riesgo que a la luz del conocimiento científico
actual no es tal, provocada principalmente por el modo en que los medios dan noticia del riesgo, como
se atestigua en un informe científico encargado por el gobierno británico: “Social Amplification of Risk:
The Media and the Public.” 9
El citado informe demuestra que no hay una relación simple entre estudios científicos sobre temas
de riesgo y su significado para las audiencias receptoras de información sobre los mismos, sino que
en gran medida, las experiencias personales amplifican más o menos el riesgo.
Este informe es muy tajante sobre la necesidad de que la comunicación del riesgo sea acompa-
ñada de una atención especial según el tema que se vaya a tratar.
En cuanto al papel de los medios de comunicación 10 en el proceso, el estudio muestra que:
• La orientación popular de ciertos segmentos de la prensa y la televisión tiende a enfatizar experien-

cias e iniciativas de testigos no expertos.
• La preferencia por dar noticias en temas de riesgo que ya son familiares a la audiencia, y relacio-
narlas con miedos y ansiedades profundamente ancladas en creencias populares.
• La falta de noticias presentadas o escritas por periodistas especializados en ciencia o medio

ambiente.
• El poder de imágenes de referencia, que tienden a centrarse en las consecuencias del riesgo, en
lugar de cuestionar la causalidad.
De este modo la actuación mediática crea un problema donde no se ha demostrado por el momen-
to que existe. Esto junto con el resto de factores reflejados en la figura 1 (posible efecto sobre la salud,
ausencia de regulación, visiones particulares) inciden en el aumento de la preocupación social y en la
amplificación del problema. La siguiente figura representa dicho proceso:
9 Ver apartado de informes y legislación relevante en el Anexo.

10 Los aspectos que guiaron el estudio fueron las siguientes: Cómo los medios dan forma a acontecimientos y temas relacionados con el riesgo mediante su relación con
otros temas pasados o actuales, y cómo estos modos preferenciales de presentar los temas son reforzados mediante el uso de etiquetas lingüísticas e imágenes visua-
les que hacen resonar medios y ansiedades populares.
29
Colegio Oficial
INSTITUCIONES Y PRESCRIPTORES POLÍTICOS
Influencia/Consejo
Influencia
COMUNIDAD
CIENTÍFICA
Apoyo
Informaciones de los expertos y

controversia
PARTIDOS
DE LA OPOSICIÓN
MEDIOS DE
COMUNICACIÓN
CORPORACIONES Comunicación
directa
ORGANIZACIONES
Representación
Y MOVILIZACIÓN
Apoyo de los riesgos
SOCIAL
Comunicación
directa
Experiencias Comunicación
sobre el riesgo Apoyo
directa
y opiniones
SOCIEDAD
30
En este modelo, el factor central son los medios de comunicación, que se encargan de difundir la
información recibida de todas las fuentes: Administración, prescriptores políticos, científicos, industria,
organizaciones sociales, etc. La orientación de esta difusión en el caso de la emisiones radioeléctricas
es la principal generadora de preocupación en la sociedad.
Aunque existen mecanismos de comunicación directa entre la sociedad y el resto de actores impli-
cados por medio de las nuevas tecnologías, como Internet. Esta tiene un menor impacto que la de los
medios de comunicación de masas. Por esta razón no resulta fácil contrarrestar el efecto de una infor-
mación errónea. Junto a este problema, la lucha existente entre los diferentes actores por acaparar el
protagonismo en la solución del conflicto ocasiona ineficiencias en el proceso de comunicación, que-
dando casi por completo en manos de los medios y amplificando como consecuencia la relevancia del
problema. Finalmente termina por prevalecer la visión profesional de los MCM, muy sesgada en cuan-
to a percepción del riesgo, pero también amplificada.
En los próximos apartados de este informe se presentan en primer lugar, los conceptos básicos a
los que nos referimos cuando hablamos de telefonía móvil y salud. Después se presenta una com-
parativa de las políticas públicas desarrolladas en los países pioneros en la regulación de las emisio-
nes radioeléctricas, analizando cuáles han sido las medidas adoptadas para reducir la incertidumbre
existente, lo que ya es un primer paso y fundamental para reducir la percepción del riesgo –así se pasa
revista a los casos de Gran Bretaña Australia, Alemania, Suecia y Francia. Después se presentan los
esfuerzos de armonización llevados a cabo en la UE. Finalmente se recoge el caso de España, en el
que se examinan las últimas actuaciones de los diferentes actores implicados en el problema. Por últi-
mo se hacen una serie de recomendaciones encaminadas a reducir el nivel de PSR a cotas que pue-
dan considerarse aceptables – a la espera de una reducción completa a la luz de las futuras investi-
gaciones científicas y las soluciones fruto de la evolución de las tecnologías.
31
capítulo 2
CONCEPTOS
BÁSICOS SOBRE
TELEFONÍA MÓVIL
Y SALUD
2. Conceptos básicos sobre telefonía móvil y salud

2.1 Introducción
Muchas son las cuestiones planteadas entorno al funcionamiento de los sistemas de telefonía móvil
y los posibles efectos que puedan ocasionar sus emisiones radioeléctricas, existiendo un claro des-
conocimiento de la cuestión por la mayor parte de la sociedad. Aunque el cometido de este informe
no es el de hacer un estudio en materia de salud, se ha considerado conveniente hacer un breve repa-
so sobre las principales cuestiones relacionadas con telefonía móvil y salud, para así clarificar los con-
ceptos de mayor importancia y preparar una base común para el entendimiento y la discusión.
A continuación se exponen algunas nociones básicas sobre el funcionamiento de los sistemas de

comunicaciones móviles, qué tipo de emisiones producen y qué posibles efectos podrían ocasionar.
Finalmente se presentan las conclusiones del reciente estudio 1 que el Ministerio de Sanidad y
Consumo ha publicado sobre la evaluación del riesgo de los campos electromagnéticos y sus efectos
sobre la salud.
Los dos elementos 2.2 Estructura de un sistema de telefonía móvil

que producen Un sistema de comunicaciones móviles se caracteriza por ofrecer a los usuarios la posibilidad de
emisiones establecer una comunicación en cualquier lugar en el que se encuentre, empleando para ello el espec-
electromagnéticas tro radioeléctrico. Lógicamente para conseguir este objetivo es necesario desplegar una red de comu-
son las estaciones nicaciones que dé cobertura a dichos usuarios. La red además se diseña para que el cliente pueda
base y los teléfonos variar su posición en todo momento Sin que sus posibilidades para comunicarse se vean mermadas.
móviles.
La red de comunicaciones móviles se compone de muchos elementos si bien en este informe nos
La zona de cobertura interesan las estaciones base y los teléfonos móviles. Las estaciones base son el elemento de unión
se subdivide que facilita el acceso vía radio a la red telefónica a los usuarios, que disponen para ello de terminales
en células. móviles. Los dos elementos que producen emisiones electromagnéticas son las estaciones base y los
teléfonos móviles.
La zona de cobertura del sistema móvil se subdivide en pequeñas unidades de superficie denomi-
nadas células, estando cada una de ellas atendida por una estación base. El área de las células
dependerá del entorno geográfico en el que se encuentre, que determina el alcance radioeléctrico, y
de la densidad del tráfico existente en la zona, que determina el número de células necesarias en esa
zona, entre otros factores. En general las células en entornos urbanos son de menor radio que las
células en entornos rurales. El número de usuarios que pueden cursar llamadas a través de una esta-
ción base determinada es limitado, por lo que en zonas con altas densidades de usuarios como las
ciudades, el número de estaciones base tiene que ser mayor que en áreas rurales.
1 Ministerio de Sanidad y Consumo. Informe del Comité de Expertos Independientes “Campos electromagnéticos y salud pública”. Julio 2001. Disponible en:
35
Colegio Oficial
La potencia La potencia de la señal que emite un teléfono móvil depende de la cobertura del sistema de comu-
de la señal que emite nicaciones, variando dinámicamente en función de las condiciones de cobertura de cada momento 2.
un teléfono móvil La potencia de pico máxima de un teléfono móvil GSM es de 2 watios; esta potencia se utiliza en con-
varía dinámicamente diciones de mala cobertura. Dado que el teléfono utiliza uno de los ocho intervalos de tiempo dispo-
en función de las nibles, esta potencia de pico corresponde a una potencia media de 0,25 watios. Esta potencia dismi-
condiciones de nuye en un factor muy importante (hasta 15 dB, 32 veces menos potencia) con buena cobertura, es
cobertura decir, cerca de la estación base. Por este motivo es necesario planificar adecuadamente la red de esta-
ciones base, ya que las zonas de baja cobertura fuerzan al terminal a emitir con un mayor nivel de
señal.
Es necesario planificar Las estaciones base emiten con una potencia mayor que la de los teléfonos móviles, que se con-
adecuadamente centra en la dirección en la que se quiere dar cobertura mediante el uso de antenas directivas. Como
la red de estaciones es sabido, el nivel de señal en un determinado punto depende de la distancia a la que se encuentre
base, ya que las de la fuente emisora, disminuyendo dicho nivel a medida que aumenta la distancia. Debido a que los
zonas de baja usuarios se encuentran a una distancia suficientemente grande, el nivel de señal que reciben es en
cobertura fuerzan todo caso muy inferior al que se recibe del teléfono móvil.
al terminal a emitir
con un mayor nivel El problema suscitado en la opinión pública se centra precisamente en las estaciones base, en con-
de señal creto en las emisiones radioeléctricas que producen. Por ello parece adecuado detenerse en este
punto y examinar qué tipo de emisiones hay y cuáles son sus características, identificando aquellas
que se emplean en la telefonía móvil.
2.3 Tipos de emisiones

Por radiación o Es importante explicar el concepto de radiación o emisión radioeléctrica. Por radiación o emisión
emisión se entiende se entiende el proceso de transmisión de energía electromagnética en forma de onda desde una fuen-
el proceso de te o transmisor. Sin embargo el uso de la palabra radiación en algunos medios, que le otorgan un sen-
transmisión de energía tido peyorativo, ha contribuido a aumentar la confusión general. Por este motivo en este documento
electromagnética en se empleará el término emisión radioeléctrica. La siguiente figura 3 presenta la distribución del espec-
forma de onda tro electromagnético:
desde una fuente o
transmisor.
2 Esta función se conoce por el término “control de potencia”

3 Fuente: FCC
36
Figura 1. Distribución del espectro electromagnético
Existen dos tipos de Las emisiones radioeléctricas se diferencian principalmente en la frecuencia a la que oscila la señal,
emisiones: ionizantes distinguiendo entre ionizantes y no-ionizantes, y en la energía que ésta transporta, proporcional a la
y no ionizantes frecuencia:
• Emisiones ionizantes. Son aquellas que producen la ionización de la materia, es decir que puede
arrancar un electrón de un átomo o molécula. Un ejemplo de éstas son los rayos X, los rayos ultra-
violeta o los rayos gamma (producidos por un elemento radiactivo). La frecuencia de estas emisio-
nes es aproximadamente 10 millones de veces superior a las utilizadas por los sistemas de telefo-
nía móvil. La exposición a este tipo de emisiones puede producir importantes daños en la salud.
Las emisiones • Emisiones no ionizantes. Según la física cuántica la energía necesaria para ionizar la materia está
de la telefonía móvil discretizada o cuantizada, es decir, por debajo de un cierto umbral, que depende de la energía y la
son no-ionizantes frecuencia de la onda emitida, no se produce la ionización. Las emisiones que no sobrepasan ese
umbral son las no ionizantes. En concreto, las emisiones radioeléctricas de la telefonía móvil son de
naturaleza no ionizante, esto es, no tienen energía suficiente para ionizar la materia y, por lo tanto,
no afectan a la estructura de las moléculas. Dentro de éstas la ITU distingue:
- Frecuencias menores de 9 kHz. La ITU no las considera dentro de las empleadas en telecomu-
nicaciones. Un ejemplo de estas son las emisiones de baja frecuencia, 50 Hz, de las líneas y
cables de alta tensión.
- Frecuencias mayores de 9 kHz. A partir de este valor la ITU considera esta parte del espectro
la destinada a las radiocomunicaciones. Las emisiones de las estaciones de telefonía móvil
están en este rango.
37
Colegio Oficial
2.4 Estudios científicos

Muchos son los estudios que se han realizado para descartar posibles efectos perjudiciales en la
salud de las emisiones producidas por las estaciones de telefonía móvil y sus terminales de usuario,
tales como los promovidos por la Organización Mundial de la Salud 4, el IEGMP británico 5 o los gru-
pos organizados por los gobiernos canadiense 6 y francés 7 (informes que son recopilación de los estu-
dios realizados por biólogos, médicos, físicos, etc).
Todos ellos han arrojado conclusiones similares: aunque ningún estudio realizado sobre las emi-
siones radioeléctricas ocasionadas por los sistemas de telefonía móvil ha demostrado efecto perjudi-
cial alguno en la salud humana, el hecho de que algunos estudios hayan encontrado indicios de posi-
bles efectos biológicos hace patente la necesidad de proseguir con las investigaciones.
Los estudios y experiencias llevados a cabo pueden clasificarse en dos categorías:
• Estudios epidemiológicos. Investigan una población expuesta a un determinado factor de riesgo, inten-
tando establecer una relación entre la exposición a ese factor de riesgo y su efecto sobre la salud.
• Estudios experimentales. Se realizan en laboratorio, controlando con mayor precisión la exposición

al factor de riesgo, e intentan establecer la relación entre la exposición y su efecto en la salud. En
estos estudios también se intenta determinar el mecanismo a través del cual actúa el factor de ries-
go a la hora de producir un efecto sobre la salud. Pueden emplear animales, cultivos celulares o teji-
dos biológicos, clasificándose a su vez como estudios “in vivo” y estudios “in vitro”.
Por su propia naturaleza los estudios epidemiológicos tienen limitaciones, ya que generalmente no
pueden mostrar por sí solos una relación causa-efecto. Además, debido a que la telefonía móvil se ha
extendido rápidamente en los últimos años, tienen una validez limitada en sus conclusiones para deter-
minar efectos como por ejemplo la generación de cáncer, enfermedad que habitualmente se mani-
fiesta tras un largo periodo de desarrollo. Por este motivo la mayoría de expertos consideran que los
estudios epidemiológicos son válidos pero deben complementarse con otras pruebas para determinar
los posibles efectos de la telefonía móvil en la salud.
Los estudios experimentales por su parte, se han realizado para determinar el efecto de las emi-
siones electromagnéticas producidas por los sistemas de telefonía móvil en seres humanos y anima-
les de laboratorio. Aunque no hay un consenso pleno, la mayoría de experimentos realizados han
demostrado que no existen efectos negativos para la salud humana.
4 WHO, “Electromagnetic Fields and Public Health: Mobile Telephones and their Base Stations”. Hoja nº 193 (2000)
5 IEGMP, “Mobile Phones and Health”. National Radiological Protection Board (UK). Abril 2000.
6 Royal Society of Canada, “A Review of the Potential Health Risks of Radiofrequency Fields form Wireless Telecommunications Devices”.
7 Dirección General de la Salud francesa, “Les Téléphones Mobiles, leurs Stations de Base et la Santé”. Enero 2001.
38
Conclusiones y En España el Ministerio de Sanidad y Consumo (MSC) presentó el 11 de mayo de 2001 las con-
Recomendaciones clusiones y recomendaciones de un estudio encargado a un comité de expertos relacionados con la
del Ministerio de evaluación del riesgo de los campos electromagnéticos (CEM) sobre la salud humana, todos de reco-
Sanidad y Consumo nocido prestigio nacional e internacional. El contenido del informe que fue publicado en julio del mismo
año, está en línea con las propuestas de los informes de referencia precedentes.
Este grupo de trabajo del Ministerio de Sanidad y Consumo, ha basado su actividad en la investi-
gación de la evidencia científica existente en la actualidad. Para ello el comité de expertos del citado
Ministerio ha realizado una revisión exhaustiva de la bibliografía científica publicada hasta la fecha, ana-
lizando y valorando si los datos científicos eran o no concluyentes y si era necesario aplicar el “Principio
de Precaución” cuando las evidencias fueran discrepantes o existiesen cuestiones abiertas.
La principal conclusión del trabajo 8 del comité Ministerial ha sido la siguiente: “a la luz de los cono-
cimientos científicos actuales se puede afirmar que la exposición a campos electromagnéticos no oca-
siona efectos adversos a la salud, dentro de los límites establecidos en la Recomendación del Consejo
de Ministros de Sanidad de la Unión Europea (1999/519/CE), relativa la exposición del público a cam-
pos electromagnéticos de 0 Hz a 300 GHz, y que el cumplimiento de la citada recomendación es sufi-
ciente para garantizar la protección sanitaria de los ciudadanos”.
Así mismo el grupo de expertos del MSYC ha hecho una serie de recomendaciones “en atención
al Principio de Precaución” que se recogen en apartados posteriores de este informe.
Apoyándose en los estudios científicos y sus conclusiones, las recomendaciones del grupo de
expertos se han basado en los dos principios de gestión del riesgo más conocidos:
• Principio de Precaución. A pesar de su inclusión en el Tratado de Amsterdam, el Principio de

Principio Precaución no se menciona hasta la adopción de una primera Comunicación sobre el Principio de
de Precaución Precaución, Comunicación COM(2000)1 final de 2 de Febrero de 2000. Posteriormente, en una reu-
nión de la presidencia del Consejo de Niza, en Diciembre de 2000, se aprueba la Resolución espe-
cífica sobre el mismo. Según esta Resolución el Principio de Precaución ha de aplicarse mediando
una resolución científica preliminar que confirme la certeza del riesgo. La Resolución citada también
crea obligaciones específicas a la autoridad pública que lo invoque, además de un método de
estricta aplicación. El Consejo de Niza conmina a la Comisión a que ésta integre el Principio de
Precaución, siempre que sea necesario, en la elaboración de sus propuestas legislativas 9. Este prin-
cipio considera no sólo las posibilidades de la tecnología, sino también las diferentes implicaciones
8 Se ha dedicado un apartado completo en este informe al analisis de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Expertos organizado por el Ministerio de Sanidad
y Consumo
9 Este principio está siendo ya contemplado en una Directiva marco del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a una marco regulador de común de las redes y los
servicios de comunicaciones electrónicas, COM (2000)393 Final, de 12 de Julio de 2000, según la cual, las medidas relacionadas con el uso del espectro radioeléctrico
que pretenda aplicar un Estado miembro deberán estar sometidas a un procedimiento de consulta con la autoridades competentes de otros estados miembros y con la
Comisión europea, sometido ahora a la revisión del Parlamento Europeo.
39
Colegio Oficial
económicas, políticas y sociales que su aplicación supone. Ha sido el principal mecanismo de ges-
tión del riesgo recogido en los informes de referencia sobre las emisiones.
Principio ALARA, • Principio ALARA (“As Low As Reasonably Achievable”). Como su nombre indica propone reducir
los niveles de las emisiones al valor mínimo que permita la tecnología disponible. Este principio fue
el utilizado en la Conferencia Internacional de Planificación de Estaciones Base de Salzburgo, cele-
brado en junio del 2000. Entre sus conclusiones se propone emplear ALARA en las comunicacio-
nes móviles, sugiriendo un valor mínimo deseable de 10 µW/cm2. Nótese que el valor mínimo dese-
able, indicado anteriormente, introduciría serias limitaciones de calidad y cobertura del servicio. Se
limitaría sustancialmente la capacidad de comunicación de los ciudadanos, generando un proble-
ma social de naturaleza muy diversa y con riesgos adicionales para el ciudadano.
Para establecer unos límites de emisión grupos de expertos independientes analizan las evidencias
científicas disponibles. En el caso de la telefonía móvil se han analizado los efectos térmicos que las
ondas electromagnéticas tienen sobre los tejidos vivos. El calor procedente de las emisiones de radio-
telefonía móvil que inciden en el cuerpo humano, debe ser inferior al creado por los procesos meta-
bólicos ordinarios del organismo, de forma que los mecanismos naturales de los que dispone este
puedan disiparlo.
La armonización de El CENELEC en Europa en su propuesta de normativa prES 59005:1998 y en EEUU la normativa IEEE
los límites máximos C95.1-1991 establecen que la exposición máxima en ambiente no controlado no debe superar la Tasa de
de exposición Absorción Específica (SAR en inglés) de 0,08 Wats/kg promediado sobre todo el cuerpo humano. Se con-
es esencial sidera inocua para la salud una Tasa de Absorción Específica de 4 W/kg. Es decir, la normativa fija un nivel
de inocuidad 50 veces inferior al que se ha comprobado científicamente como inocuo. Estos niveles
corresponden a densidades de potencia de 0,6 mWs/cm2 a 900 MHz y de 1,2 mW/cm2 a 1800 MHz.
La Recomendación del Consejo de 12 de julio de 1999 (1999/519/CE) establece también una Tasa
de Absorción Específica de 4 Wats/kg, que es la que han utilizado los Ministerios de Ciencia y tecno-
logía y Sanidad y Consumo para la elaboración del Real Decreto sobre emisiones radioeléctricas.
Utiliza un factor de seguridad de 75 por lo que las densidades de potencia resultantes son de 0,45
mW/cm2 y de 0,9 mW/cm 2, para 900 y 1800 MHz respectivamente.
Por otro lado, la Generalitat de Catalunya ha aprobado recientemente el Decreto elaborado por el
Departamento de Medio Ambiente (148/2001 de 29 de mayo) que utiliza en lugar de un factor de
seguridad de 150 el doble que la Unión Europea, con lo que las densidades de potencia a 900MHz y
40
1800 MHz son respectivamente 0,2 mW/cm2 y 0,4 mW/cm2 (la tercera parte de las que fija el Real
Decreto estatal). Además, cuando en el momento de la redacción de este texto se conoce un borra-
dor de normativa análoga para la comunidad de Castilla León que utiliza los mismos límites de la
Recomendación de la UE.
Sin ser el papel de este informe valorar resultados de experimentos en el campo de la salud, es evi-
dente que hace falta una armonización de factores de seguridad que produzca una única limitación en
potencia y que sea la que hayan de cumplir todos los operadores. Puesto que la telefonía móvil es una
tecnología en desarrollo en todo el mundo, parece lógico que esta armonización se haga por un orga-
nismo supranacional del más alto nivel posible.
Como corolario de esta sección a continuación se presentan las conclusiones más importantes de
los informes de referencia sobre las emisiones radioeléctricas generadas por los sistemas de telefonía
móvil. Como puede observarse existe convergencia en las conclusiones y recomendaciones en los
últimos informes aparecidos, que han sido considerados en este documento 10.
Conclusiones y recomendaciones más comunes de los informes de referencia considerados en

este trabajo.
• Se puede afirmar que, con el conocimiento científico disponible actualmente, no existe riesgo deri-
vado de las emisiones de los sistemas de telefonía móvil.
• Sin embargo y en atención al Principio de Precaución, deben proseguir las investigaciones hasta
poder afirmar la inexistencia rotunda de riesgos.
• Se debe prestar especial cuidado en la exposición de “colectivos sensibles”, como niños, embara-
zadas, ancianos, enfermos, etc.
• Deben establecerse procedimientos de medida de las emisiones de los terminales.
• Es de vital importancia concentrar el esfuerzo por informar adecuadamente sobre la realidad de la

cuestión.
10 Los informes considerados proceden del MCYC español, de la Dirección General de la Salud en Francia, la General Accounting Office en EEUU, el Independent Expert
Group on Mobile Phones de Gran Bretaña y la British Medical Association de Gran Bretaña.
41
Colegio Oficial
Tabla 1. Conclusiones de los informes de referencia
Ministerio de Sanidad y Consumo. España
Estaciones base
No existen efectos adversos para la salud
Terminales móviles
No existen efectos adversos para la salud
Valores de exposición máxima aceptados

ICNIRP/UE
Recomendaciones
Aplicar normativa UE
Empleo de Principio de Precaución mientras continúan las investigaciones, estableciendo líneas de acción
prioritarias
Elaborar información adecuada para todo el público, las Administraciones, etc.
Clasificar y etiquetar los productos en función de los niveles de emisión
Garantizar el cumplimiento de la Recomendación de la UE, especialmente en el caso de la instalación de

estaciones base en las inmediaciones de espacios sensibles
Promover un uso racional de los teléfonos móviles, particularmente en grupos de especial atención (niños,
adolescentes o portadores de implantes activos, entre otros) con objeto de reducir exposiciones innecesarias
a los CEM
Dirección General de la Salud. Francia
Estaciones base
No suponen un riesgo
Terminales móviles
No suponen un riesgo, aunque el nivel de las emisiones que producen es mayor que el de las estaciones base

ICNIRP
Recomendaciones
Emplear el Principio de Precaución, mientras prosiguen las investigaciones
Prestar especial atención a lugares sensibles (colegios, hospitales, etc.) empleando medidas de
seguridad especiales
Establecimiento de áreas de exclusión alrededor de las estaciones base
Especificar la SAR de los teléfonos móviles
Informar al público de los posibles efectos y los riesgos asociados
42
General Accounting Office. USA
Estaciones base
No suponen un riesgo para la salud
Terminales móviles
No suponen un riesgo para la salud

ANSI/IEEE (FCC)
Recomendaciones
Estandarizar los procesos de medida de la SAR de los terminales de usuario
Informar al público del estado de la cuestión y de los resultados de los estudios científicos
Proseguir con las investigaciones
Independent Expert Group on Mobile Phones. UK

ICNIRP
Recomendaciones
Reemplazar los valores máximos de exposición establecidos por NRPB 11 por los de ICNIRP
Debe tenerse especial control de las emisiones producidas por antenas cercanas a colegios, hospitales, etc.
Establecer zonas de exclusión alrededor de las estaciones base
Especificar la SAR de los teléfonos móviles
Informar al público de los posibles riesgos
British Medical Association. UK
Estaciones base
Su presencia no reviste riesgo
Terminales móviles
Su uso no es perjudicial

ICNIRP
Recomendaciones
Informar al público
Evitar el uso en lugares públicos especialmente sensibles
11 UK National Radiological Protection Board
43
capítulo 3
ANÁLISIS
COMPARATIVO
DE POLÍTICAS
PÚBLICAS
3. Análisis comparativo de políticas públicas

Es este apartado se repasan los antecedentes de la coordinación de las políticas públicas relativas
a estaciones base en Gran Bretaña, Australia, Alemania Suecia y Francia, desde 1998 o 1999 -según
los casos- así como los antecedentes españoles recientes, que en las últimas semanas ha acrecen-
tado la inseguridad de la industria frente a las medidas tomadas por los consistorios municipales.
Las políticas públicas existentes en distintos países para abordar los problemas derivados de
la implantación de antenas de telefonía móvil son muy variadas —también en lo concerniente a
niveles de exposición a campos electromagnéticos (ver casos particulares a continuación)-. La
misma divergencia se encuentra en las soluciones para evitar o solucionar conflictos entre niveles
de gobierno, y del gobierno con la industria afectada. En el caso de Austria, un país con una fuer-
te conciencia ambientalista, y al mismo tiempo una alta penetración de móviles (70% de la pobla-
ción), el gobierno ha incluido explícitamente una cláusula en las licencias de UMTS que obliga a
los operadores ya asentados a compartir el acceso a sus instalaciones donde esto sea posible.
Su vecina Alemania, se ha encontrado dividida entre una profunda veta ambientalista y una agen-
cia reguladora poco flexible hasta principios de junio de 2001. La veta ambientalista sintonizaría con
los proyectos de algunos operadores de reducir costes de implantación en UMTS mediante acuerdos
de compartición de mástiles de telefonía móvil. Esta solución es posible desde que la agencia regula-
dora anuncia, que a pesar de que tanto las redes esenciales como su gestión han de permanecer
separadas, la compartición de mástiles es ya una posibilidad abierta 1.
Además de unas políticas públicas con unos objetivos distintos sobre implantación de antenas de
telefonía móvil en los países estudiados (Gran Bretaña, Australia, Alemania, Suecia, Francia y España),
también se observan procesos distintos para la solución de conflictos regulatorios que surgen ex ante
y que pueden surgir ex post, así como variaciones importantes en el peso específico de los actores
que participan en el proceso regulador 2 y en los papeles que adoptan.
En esta introducción preliminar al análisis comparado se destaca la divergencia entre los procesos
reguladores en Australia, Gran Bretaña, Alemania, Suecia, Francia y España.
En Australia la industria se autorregula en gran medida, bajo la supervisión “blanda” o ex post de

una agencia gubernamental reguladora, y existe un Foro de la industria de las telecomunicaciones que
juega un papel destacado, comprometido y proactivo en los procesos reguladores.
1 Ver Taaffe, Ouida, “German regulator gives nod to network sharing”, en Total Telecom 5 de Junio de 2001.
2 Como regulación, se entiende un abanico de políticas tales como los subsidios, las cuotas a las importaciones, las modalidades de empresa pública o privada, e inclu-
so la creación de nuevos derechos de propiedad y de mercados específicos para intercambiarlos, siguiendo la definición dada por Stigler (1971:4-7). Siguiendo a Noll, un
teórico clásico en teoría de la regulación: “la regulación se refiere a una forma de alterar el comportamiento de un mercado mediante la promulgación de reglas coactivas
que gobiernan algún aspecto de la producción, los atributos cualitativos, la entrada y/o el precio al que un bien es adquirido o vendido por otros” (Noll 1987:465-468).
47
Colegio Oficial
Un grado importante de autorregulación de la industria, y un procedimiento administrativo por el

que a las agencias gubernamentales les es posible que les sean reconocidos “códigos de practicas
apropiadas” elaborados por la misma industria afectada, hacen del país australiano un caso de estu-
dio interesante.
Tanto el tipo de proceso como el peso específico de los actores que participan en el mismo en el caso
australiano (agencias gubernamentales, niveles de gobierno, industria, asociaciones de consumidores,
grupos vecinales...) contrastan con el modelo inglés y el francés, donde desde un extremo que podría con-
siderarse opuesto, el papel del gobierno central como coordinador de las políticas es pivotal 3.
En el caso británico se incide en la importancia de una aproximación consensuada desde las agen-
cias gubernamentales a los problemas que han ido planteándose. Así, políticas públicas proactivas
han partido del nivel de gobierno central desde comienzos de 1999, con respecto a las estaciones
base. En Gran Bretaña, en la actualidad se vive una situación de recrudecimiento de los conflictos, ya
que las asociaciones de consumidores rechazan los parámetros utilizados en las medidas de SAR de
las compañías proveedoras de terminales de teléfonos móviles.
En el caso alemán, las políticas públicas sobre implantación de estaciones base son pioneras res-
pecto a otros países. Se implican los tres niveles de gobierno, el federal, el federado y los ayunta-
mientos, así como actores de la sociedad civil (empresas, sindicatos, grupos de consumidores y
ambientalistas…), a través de las instituciones existentes y foros puntuales creados al efecto. En algu-
nos Estados federados o länders, como Baviera, las políticas de este tipo se remontan a comienzos
de la década de 1990.
En el caso de Suecia, resulta fundamental atender a la normativa comunitaria para comprender

cómo se regula la industria. Suecia tiene uno de los niveles de transposición de directivas comunita-
rias más altos de la Unión Europea, y este hecho se refleja especialmente en el caso de las teleco-
municaciones.
En el caso de Francia, una agencia con prerrogativas sobre la frecuencias del espectro, se ha
encargado en gran medida de las cuestiones derivadas de las estaciones base, en su vertiente medio-
ambiental y de protección de la salud. De este modo, y aunque existen otras instituciones con prerro-
gativas, y un papel regulador -desde el liderazgo- muy destacado, como las existentes dentro del
Ministerio de Medioambiente, es la Agencia Nacional de Frecuencias (ANFr) la estación pivotal para
entender el proceso de desarrollo de Políticas Públicas en Francia.
3 Ver a propósito el primer informe sobre políticas públicas y reparto competencial en telefonía móvil: aproximación a problemas derivados de las estaciones base en los
casos británico y español (Marzo 2001), y el refernete al caso francés (Junio de 2001) del Foro de las Telecomunicaciones.
48
En el caso español, se va a presentar el estado actual de la cuestión, y en el análisis se destaca

además la importancia del reflejo que estos conflictos tienen en la prensa. Importancia que resulta vital
dada la incidencia de los medios de comunicación sobre la opinión pública como fuente de informa-
ción sobre la que se construyen juicios sobre el tema. En este sentido conviene destacar la precau-
ción que ha de adoptarse sobre los antecedentes españoles que podrían dificultar resoluciones rápi-
das pactadas por consenso entre los niveles de gobierno implicados, y la industria. En concreto, un
escollo importante podría ser la reciente sentencia del “caso Iberdrola,” que admite que hay una intro-
misión en la propiedad privada de una persona por parte de una compañía a través de los campos
electromagnéticos producidos por el transformador 4.
3.1 Método y definiciones

Documentos legales Con el objeto de abordar el estudio con un método científico, se plantea la pregunta de si la
e institucionales, interacción político-reguladora entre organismos públicos reguladores y sectores regulados
y la ayuda de está generando incentivos negativos al desarrollo del mercado, y se concluye que este está
funcionarios estatales siendo el caso en distinta medida en los países considerados. Sin embargo, a lo largo de este estu-
han servido de base dio se señalan estrategias conducentes al consenso que han minimizado los conflictos, y otras que
para elaborar este tienen implicaciones más negativas para el desarrollo del mercado.
informe
Como metodología, y para entender el comportamiento de los reguladores y especificar mejor
los resultados de las políticas reguladoras, se estudian los elementos institucionales que carac-
terizan a los organismos públicos con implicaciones en el ámbito que nos ocupa, siguiendo la reco-
mendación de Majone (1996:34). Como instituciones definimos el sistema de incentivos que guían
y constriñen las decisiones y comportamientos de los distintos actores en la arena socio-política
(North 1990).
Se han analizado documentos de las instituciones reguladoras de los países bajo estudio en los
distintos niveles de gobierno y se ha contactado con funcionarios de las mismas.
La secuencia del análisis que se llevará a cabo es la siguiente; se comienza con el análisis compa-
rado atendiendo al caso británico. En el caso de Gran Bretaña se destacan las políticas públicas que
se han puesto en marcha de una manera ad hoc desde el año 1999 hasta la actualidad, se incluye
una tabla que resume la secuencia temporal de acciones planteadas desde los distintos niveles de
gobierno, se estudia cómo se abordan los problemas derivados de las estaciones base y qué tipos de
conflictos surgen, y finalmente se mencionan cuestiones institucionales derivadas del caso británico y
que pueden ser importantes para tener en cuenta en el análisis de casos subsecuentes.
4 Sentencia nº 80/2001 de Tribunal de Murcia, sección 1, Apelación civil, Rollo 377/00, SECC. 1. Notificado 2/03/2001 ó la muy reciente del Juzgado de Primera Instancia
nº 2 de Bilbao, ordenando retirar una antena telefónica de una compañía que ya ha recurrido la sentencia —por considerar que no se apoya en ningún estudio científico
solvente, ni mínimamente fiable que ligue las radiaciones de la telefonía móvil con daños para la salud (El País, 26 de Junio de 2001).
49
Colegio Oficial
A lo largo del trabajo se citan informes y páginas institucionales de utilidad para documentarse
sobre el tema. Finalmente se incluye una sección donde se citan Informes relevantes y las referencias
y documentación manejadas.
3.1.1 Definiciones
Al hablar de organismos públicos reguladores se entenderán como tales los llamados niveles y
esferas de autoridad. Niveles de autoridad son aquellos niveles de gobierno que ejercen su autoridad
sobre un territorio, y en nuestro estudio, sobre un sector de políticas muy específico. En cuanto a las
esferas de autoridad, se aludirá a instituciones, incluidas en los niveles de autoridad, que no se
encuentran sólo sometidas a simples relaciones de jerarquía respecto a los niveles existentes. Son ins-
tituciones cuyas competencias son diversas y cuya autoridad puede revelarse clave, bien para parali-
zar a otras esferas o niveles de autoridad con su poder de veto, o bien para reforzar sus competen-
cias sobre temas particulares. Conforme el trabajo avanza, se estudian en los casos concretos, los
límites y oportunidades que ofrecen las esferas y niveles de autoridad, para configurar o influir
las políticas públicas sobre estaciones base que nos ocupan. Como instituciones definimos el
sistema de incentivos que guían y constriñen las decisiones y comportamientos de los distintos acto-
res en la arena socio-política (North 1990, Gil 2000).
Recientemente 3.2 El caso de Gran Bretaña

(feb 2001) destaca El objetivo que nos ocupa a la hora de analizar el caso británico es la búsqueda de los factores
la iniciativa de algunos institucionales que han modelado las políticas públicas en la regulación de las estaciones base
distritos británicos, en Gran Bretaña.
como el de Kent y
Stockport 5 –el primero Los factores institucionales han condicionado de forma relevante la interacción político reguladora,
ha prohibido el a partir de la generación de vínculos ad-hoc que se han ido desarrollando entre varias instituciones
levantamiento de políticas, empresas interesadas, y organismos de investigación desde mediados del año 1999 y que
mástiles en todo su continúan vigentes en la actualidad.
territorio; el segundo
insiste en la retirada Las instituciones políticas implicadas son el nivel local institucional –los distritos, y dentro de estos,
de mástiles situados los ayuntamientos-, las asociaciones vecinales, y el nivel de gobierno nacional.
cerca de los colegios
como consecuencia Los distritos y ayuntamientos se muestran muy sensibles al tema de las estaciones base,
de las preocupaciones respondiendo a las demandas de los votantes. También muestran su preocupación por las con-
de residentes, secuencias que pudieran derivarse de una regulación poco especifica, y que pudiera convertir-
padres y directores. les por defecto en responsables subsidiarios de hipotéticos efectos inesperados derivados de la
5 El distrito de Stockpot fue la primera autoridad que prohibió situar mástiles de telefonía móvil en las inmediaciones de los colegios en la primavera del 2000. Los dos
mástiles instalados previamente en esta fecha en las inmediaciones de colegios fueron desautorizados cuando se procedió a renovar la licencia de ubicación
50
El ayuntamiento ha telefonía móvil fruto de la instalación en su territorio de estaciones base. Debemos recordar en
llevado a juicio a la este sentido que los tribunales comienzan ya a basar sus sentencias en la Convención Europea
compañía Orange de Derechos Humanos y en el derecho comparado desde una concepción amplia de las pertur-
por negarse a esta baciones que pueden originar a un propietario las instalaciones o derechos de paso de terceros.
petición. Orange
va a recurrir El nivel local, en lo que atañe a asociaciones vecinales o votantes en general, en el caso británi-
(Wearden 2001) co, muestra su preocupación por temas de estética urbana, medioambiental, y de salud. Sus presio-
nes van en aumento a lo largo de los años 1999 y 2000. Estas preocupaciones se vehiculan también
a través de la Asociación de Consumidores.
Desde el nivel nacional se reacciona implicándose en la cuestión con el encargo de informes a

expertos independientes desde 1999, el inicio de rondas de consultas consensuadas en el año 2000
-que incluyen al nivel local-, y la puesta en marcha de políticas públicas específicas. Los problemas
derivados de la implantación de estaciones base en este nivel de gobierno caen bajo la consideración
de dos ministerios, y del ejecutivo mismo.
El Stewart Report Los departamentos ministeriales británicos con competencias en este tema son dos: el
recomendó la auditoría Department for the Environment, Transport & the Regions (DETR) (www.detr.gov.uk), encargado del
de los niveles de desarrollo de las telecomunicaciones, y el Department of Health (www.doh.gov.uk/mobile.htm), a
emisión de todos los cargo de los temas relacionados con la salud y en cuyo sitio web está disponible el Stewart Report.
mástiles de telefonía El informe de Stewart es el primer trabajo encargado a un grupo de expertos independientes sobre los
móvil, sobre todo los riesgos posibles y latentes derivados de la implantación de la telefonía móvil, y las respuestas que el
cercanos a colegios. mismo ha suscitado.
Esta auditoría se está
llevando a cabo en la En el sitio web del (DETR) (www.detr.gov.uk) existe gran cantidad de información sobre temas de
actualidad. telecomunicaciones y desarrollo de redes, específicamente en la sección de planificación, en la que
puede encontrarse la Planning Policy Guidance note 8 (PPG8) que en la actualidad está en trámite de
revisión.
A continuación se presenta la secuencia temporal de acciones planteadas desde los distintos nive-
les de gobierno desde 1999 a la actualidad.
51
Colegio Oficial
Tabla 2. Secuencia temporal de acciones planteadas

desde los distintos niveles de gobierno en Gran Bretaña
CALENDARIO DE ACTUACIONES
Sobre estaciones base
Marzo 1999
Petición de establecimiento de un grupo de expertos independientes al National Radiological Protection Board
por parte de la Ministro de Salud Pública, Tessa Jowell, para evaluar el estado de las investigaciones sobre los
posibles riesgos para la salud derivados de la telefonía móvil.
Invierno-primavera 2000
Los conflictos se acentúan a nivel local en los primeros meses del año 2000, debido, en principio, a un vacío
en las leyes inglesas que permite el levantamiento de mástiles de estaciones base de hasta 15 metros de altu-
ra sin permiso previo.
Los ayuntamientos, a través de la Local Government Authority (LGA), la federación de municipios, presionan
para que se produzca un cambio en la ley, de manera que tanto las autoridades locales como las comunida-
des puedan opinar al respecto.
11 de Mayo de 2000
Publicación del Informe Stewart sobre la salud y la telefonía móvil (texto completo en www.iegmp.org.uk ) por
parte del Independent Expert Group on Mobile Phones (IEGMP)
El informe Stewart se hace eco de las reivindicaciones de los municipios en temas de planificación medioam-
biental.
El Informe Stewart recomienda medidas de seguridad en telefonía móvil, pidiendo que las autoridades locales
puedan responder a las demandas de los residentes sobre la localización de las antenas en lugares seguros
para la salud. También propone obligar a las autoridades locales a recopilar detalles de las antenas que exis-
ten en los confines del municipio.
El Ministro de Salud, Servicios Sociales y Seguridad Pública pide comentarios al Informe a las administraciones locales.
El presidente ejecutivo de la LGA, la federación de municipios, manifiesta su entusiasmo por la recomendación

del informe Stewart, proponiendo que las autoridades locales puedan:
• Escuchar las reivindicaciones vecinales
• Decidir el posicionamiento de nuevas antenas
• Cooperar con la industria de modo que se camine hacia la compartición de antenas, en lugar de construir
nuevas que puedan ser innecesarias.
31 de Mayo de 2000
El informe Stewart pasa a consideración del ejecutivo británico, que decide lanzar una ronda de consultas
sobre las revisiones a la normativa existente y la legislación necesaria para implementar las recomendaciones.
Se producen encuentros entre la industria y la Local Government Authority (LGA) durante el periodo preliminar de con-
sultas.
52
18 de Julio de 2000
Los Ministros, mediante una nota de prensa, difundida por el Departamento Ministerial de Salud, Servicios Sociales
y Seguridad Ciudadana hacen públicas sus opiniones sobre el estado de la cuestión y las medidas que adoptan:
• Se confirma la falta de riesgo de los teléfonos móviles para la salud: El Ministro de Salud, Servicios
Sociales y Seguridad Ciudadana, Mr. de Brún declarará dos meses más tarde: “El Stewart Report confir-
ma que la evaluación científica no demuestra un riesgo para la salud por parte de la tecnología de telefonía
móvil. Sin embargo, también apunta la necesidad de proseguir las investigaciones, y hasta que se cuente
con los resultados, es adecuado adoptar una aproximación de precaución sobre este tipo de tecnología.”
Mr. de Brún detalla las medidas de política pública adoptadas: “Mi Departamento ya ha enviado recomendaciones
al sector de Sanidad, y está trabajando en colaboración con otros departamentos de salud para preparar informa-
ción clara y entendible para el público sobre telefonía móvil y los temas de salud relativos a la misma. Me quiero
asegurar de que se distribuye suficientemente de modo que el público pueda tomar decisiones de la manera más
informada posible.” El informe también recomienda la adopción de límites más bajos de exposición, aconsejando
los propuestos en la Recomendación del Consejo Europeo en lugar de los propuestos por el NRPB, medida que
es bienvenida por Sir Reg Empey MLA, Ministro de Empresa, Comercio e Inversión y que es responsable de los
temas de salud y seguridad en el trabajo. El ministro declara a este efecto: “la adopción de medidas de exposición
más bajas de ICNIRP es una aproximación positivamente cauta a la luz de las conclusiones del Informe”.
30 de Julio de 2000
Consultation Paper sobre Desarrollo de mástiles de telecomunicaciones del Departamento de medio ambien-
te, transporte y regiones. Disponible en www.dert.gov.uk/planning/consult/tmd/04.htm
Julio de 2000
Publicación de un informe del gobierno con las bases de la consulta que se llevará a cabo sobre el tema, y que
estará basada en dos pilares:
• preguntas dirigidas a los ayuntamientos, a través de la LGA enfatizando temas específicos. (recogidas en el Anexo)
• la propuesta de revisión de la normativa vigente Planning Policy Guidance, note 8 (en revisión actualmen-
te), y de las partes relevantes de la General Permitted Development Order (parte 24).
31 de Octubre de 2000
La LGA envía sus recomendaciones al ejecutivo
Respuesta del gobierno al informe del grupo de expertos independientes sobre teléfonos móviles (grupo
Stewart). Disponible en http://www.doh.gov.uk/mobile.htm
Mobile telecommunications and health research programme: (en marcha en la actualidad) disponible en
http://www.doh.gov.uk/mobilephones/research/outline/index.htm
Tras la publicación del informe del Grupo Stewart y las recomendaciones del mismo incidiendo en la necesi-
dad de continuar las investigaciones en este campo, se crea un Comité Director del Programa para asesorar
sobre el programa de investigación. Este comité invita a remitir propuestas para llevar a cabo investigaciones
sobre el posible impacto de la telefonía móvil sobre la salud.
Se establece la celebración de un taller de trabajo el 9 de Febrero de 2001 con el objetivo de poner en marcha
el programa de investigación sobre telecomunicaciones móviles y salud pública. El objetivo del mismo será deter-
minar los requerimientos, calendario, coordinación y dirección científica del programa. Ver:
http://www.doh.gov.uk/mobilephones/research/agenda.htm
Miembros del Programa de Investigación sobre Móviles y Salud

Comité director del programa. Ver: http://www.doh.gov.uk/mobilephones/research/pmcmembers.htm.
53
Colegio Oficial
Cómo se abordan los problemas derivados de las estaciones radio

en Gran Bretaña y qué tipos de conflictos surgen
El problema que se ha planteado a tenor de las antenas de telefonía móvil en Gran Bretaña, se
aborda en primer lugar mediante una aproximación que busca una opinión obtenida del informe soli-
citado a un grupo de expertos independientes en Marzo de 1999 (Informe Stewart sobre la salud y la
telefonía móvil).
A pesar de las rondas En segundo lugar, los problemas se abordan con la búsqueda de un consenso entre los actores
de diálogo que han políticos y sociales implicados sobre la creación de nuevos acuerdos para dirimir los problemas que
buscado el consenso, se van planteando 6. Así, se lanzan rondas de diálogo desde los ministerios implicados, además del
existen distritos y ejecutivo y entre la industria, y los ayuntamientos. Los diálogos del ejecutivo y los departamentos
ayuntamientos que ministeriales implicados y los ayuntamientos se establecen a través instituciones gubernamentales que
en la actualidad se les agrupan en las distintas regiones. En el caso de Inglaterra es la Local Government Authority (LGA).
están mostrando Los diálogos entre la industria y los ayuntamientos se establecen ad hoc.
reacios a la
implantación de En un principio, los problemas a nivel local surgen porque los ayuntamientos se muestran sobre
estaciones radio base. todo reacios al levantamiento de mástiles de antenas mediante la aplicación de la General Permitted
Development Order , que venía permitiendo la instalación de antenas de hasta 45 pies de altura (15
metros) sin permisos previos —a diferencia de otro tipo de instalaciones o de empresas distintas que
La posición de los habían de realizarse en los confines municipales, que sí precisaban de licencia previa. El informe
ayuntamientos ante Stewart apoyará las reivindicaciones de los ayuntamientos sugiriendo hacerles copartícipes del proce-
el giro que supone so de implantación de mástiles de telefonía móvil.
la publicación del
informe Stewart es El informe Stewart enfatiza también el papel que los ayuntamientos pueden desempeñar en temas rela-
de bienvenida a sus cionados con salud pública, derivados de las antenas de telefonía móvil. Los ayuntamientos, sin embar-
recomendaciones go, se muestran más cautos en un primer momento a la hora de desempeñar un papel como nivel admi-
en temas de nistrativo en el ámbito de la salud pública en relación con la telefonía móvil, debido fundamentalmente a la
implantación, que falta de capacidad institucional. Piden sobre todo una legislación que aclare responsabilidades y evite cos-
sugieren que su tosos litigios en los tribunales que les convierta en responsables subsidiarios. Así mismo, los consistorios
papel ha de estar demandan una implicación de otros niveles de autoridad a la hora de regular sobre el tema, de modo que
ligado a la escucha su situación y responsabilidades en cuestiones afines quede delimitada lo mejor posible de antemano.
de reivindicaciones
vecinales. El ejecutivo británico acoge el informe Stewart lanzando una ronda de consultas a los ayuntamien-
tos sobre la revisión de normativa existente y otra que pudiera ser necesaria. Mientras, dos departa-
mentos ministeriales trabajan en los temas derivados de las conclusiones del informe Stewart.
6 A este efecto, y como muestra se recoge la declaración de intenciones del DEPR (Department of the Environment, Transport and the Regions): “we will need to consult
widely before (...) including on the principle and precise scope of any new arrangements. We shall issue a consultation paper on this and related guidance which will inclu-
de consideration of health concerns”.
54
A la decisión sobre El ministro declara que es preferible una aproximación que combine precaución e información. Las
el posicionamiento políticas públicas adoptadas en cuestión de precaución, son fieles al establecimiento de la nece-
de nuevas antenas, sidad de seguir investigando, y así se sientan las bases de un programa de investigación que se extien-
y a la cooperación de hasta el momento actual.
con la industria de
modo que se extienda En cuanto a las políticas públicas relacionadas con la información, se prepara conjuntamen-
la práctica de la te con otros departamentos información que cumpla los requisitos de ser clara y entendible para el públi-
compartición de co, y se distribuye de modo que los actores implicados puedan tomar decisiones de manera informada.
antenas, en lugar de
duplicación • Se propone desde el Departamento de Salud un trabajo conjunto con el grupo Stewart, para poner
innecesaria de redes en circulación recomendaciones e información para el público en general sobre aspectos de la tele-
fonía móvil relacionados con la salud
En cuestiones relativas
a salud pública se • El Departamento de Salud se compromete a realizar hojas informativas sobre el tema y que sean
lanza un mensaje de distribuidas ampliamente, incluyendo su disponibilidad en los puntos de venta de teléfonos móviles
tranquilidad a la
población y las En la síntesis siguiente se detallan las políticas públicas gubernamentales pormenorizadas que se
instituciones locales. van produciendo a tenor de los acontecimientos en lo relativo a nivel de emisiones, señalización de
estaciones base, permisos previos de implantación, procedimientos de apelación, terminales de tele-
El gobierno se fonía móvil, auditoría de estaciones base a nivel nacional, difusión de información a grupos de riesgo
muestra de acuerdo y público en general, sobre el papel de las autoridades locales en la estimación de campos de radio-
en que debe existir frecuencia, sobre roaming y compartición de mástiles, sobre efectos potenciales para la salud, salud
más información de los trabajadores y sobre las medidas generales de seguimiento para el trienio 2001-2003.
disponible sobre
los efectos de la Tabla 4. Reacciones del Gobierno inglés ante el Informe Stewart
tecnología de desde el Departamento de Salud
telefonía móvil y toma
El gobierno “acepta las conclusiones sobre la evaluación del riesgo de la tecnología de telefonía móvil recogi-
medidas concretas.
das en el informe Stewart” (Department of Health)
CONSIDERACIONES GENERALES
Acepta las recomendaciones del informe Stewart en el sentido de adoptar una aproximación de pre-
caución sobre el uso de la tecnología, y desea que prosiga la consulta y la discusión sobre elementos
concretos
SOBRE NIVEL DE EMISIONES

En la línea anterior, muestra su acuerdo con el informe Stewart en el sentido de que se adopte la recomenda-
ción expedida por el ICNIRP respecto a emisiones provenientes de estaciones base y teléfonos móviles (en
lugar de las vigentes de la NRBP, que son menos estrictas). Las recomendaciones ICNIRP están recogidas en
55
Colegio Oficial
la Recomendación del Consejo de la UE de 12 de Julio sobre la limitación de la exposición del público a los
campos electromagnéticos (de 0 Hz a 300Gz)
El gobierno comparte la visión del Informe en el sentido de que no ve necesario la incorporación de estas reco-
mendaciones en ningún estatuto
SOBRE LA SEÑALIZACIÓN APROPIADA DE RADIOESTACIONES

En aquellas estaciones alrededor de las cuales los niveles de radiación se encuentre por encima de las reco-
mendaciones de la ICNIRP, el gobierno propone que se establezcan claros signos de indicación. Así mismo,
recomienda que los transmisores microcelulares y picocelulares tengan señalización visible que avise del riesgo
de exposición indebida a radiación, o a ser abiertos durante su uso
SOBRE PERMISOS PREVIOS DE IMPLANTACIÓN

El gobierno piensa introducir un requerimiento obligatorio de “full planning permission” para todos los nuevos
mástiles de telecomunicaciones, ya que considera que “la consulta pública es una parte integral del proceso
de planificación”. En este sentido consultará ampliamente antes de tomar medidas, incluyendo el principio y la
amplitud de los nuevos acuerdos al respecto. Elaborará un informe de consulta (Consultation Paper) sobre el
tema, que también incluya las cuestiones relativas a la salud
El DEPR (Department of the Environment, Transport and the Regions), disiente con el informe Stewart sobre la
cancelación que éste sugiere de los llamados permitted development rights para todas las estaciones base
(incluyendo picocélulas situadas en el interior de los edificios, y microcélulas que no afectan la apariencia exter-
na de los mismos). Como consecuencia, y en vista de las dificultades, el gobierno opta por :
• interpretar la recomendación como referida a todo tipo de mástiles de telecomunicaciones.
• proponer que las medidas planteadas afecten tanto a operadores de telefonía móvil como a las instalaciones
de operadores de telecomunicaciones trabajando con otro tipo de códigos.
SOBRE PROCEDIMIENTOS DE APELACIÓN

El gobierno rechaza la idea propuesta en el Informe Stewart de la creación de la figura de un Ombudsman que
se haga cargo de dirimir los conflictos en las localidades donde haya problemas para alcanzar acuerdos. En
su lugar, considera que el proceso de planificación existente es suficiente para garantizar los objetivos busca-
dos. Los gobiernos locales han de tener en cuenta las opiniones de los habitantes de la localidad a la hora de
tomar decisiones sobre autorizaciones.
Cuando la autoridad local rechaza la petición de una empresa que pretende implantar su infraestructura, esta
puede apelar al Secretario de Estado.
El gobierno sugiere la utilidad para las empresas de contactos previos a las solicitudes formales con el ayun-
tamiento y los habitantes, de modo que puedan explorarse aproximaciones alternativas sobre el emplaza-
miento y la apariencia de los mástiles.
SOBRE LOS TERMINALES DE TELEFONÍA MÓVIL

En cuanto a los terminales móviles, el gobierno apoya a CENELEC en el desarrollo de estándares que permitan
medir los ratios específicos de absorción de los teléfonos móviles, y trabaja con la industria para implementar
medidas que hagan llegar al público información sobre esta cuestión en los puntos de venta de terminales.
SOBRE AUDITORÍA DE ESTACIONES BASE A NIVEL NACIONAL

Y DIFUSIÓN DE LA INFORMACIÓN A GRUPOS DE RIESGO Y AL PÚBLICO EN GENERAL
Sobre la recomendación del informe Stewart acerca de la elaboración de una base de datos a nivel nacional en
la que queden reflejados los niveles de emisión de las estaciones base existentes, el gobierno afirma que la indus-
tria ya mantiene esta base de datos, y se compromete a que la industria la desarrolle más de lo que ya está 7
7 En el caso británico, la compañía Albany Partnerships (APL), recientemente adquirida por Marconi, posee una base de datos con todas las localizaciones posibles para
mástiles y estaciones base en el país.
56
El gobierno considera que es necesario establecer una auditoría independiente de las emisiones, de forma que
el público cuente con las suficientes garantías de confianza de que las emisiones no superan las recomenda-
ciones fijadas.
En este sentido, el gobierno podrá en marcha un programa nacional de medición, en colaboración con la Agencia
de Radiocomunicaciones (Radiocommunications Agency). Las prioridades en este sentido vendrán marcadas por
la auditoria de estaciones base situadas cerca de colegios y otros lugares especialmente sensibles.
El gobierno se pone en contacto con las autoridades locales de educación sobre el informe Stewart, y se com-
promete a enviar líneas de actuación a colegios y autoridades locales de educación, en la línea sugerida por el
informe Stewart en los 4.5, 4.10 y 4.11 El gobierno también considerará como poner a disposición pública la
información de las auditorías sobre las estaciones base, de modo que sea útil para el emplazamiento de las
nuevas estaciones.
SOBRE EL PAPEL DE LAS AUTORIDADES LOCALES EN ESTIMACIÓN

DE CAMPOS DE RADIOFRECUENCIA
Una de las recomendaciones del grupo Stewart incide en que las autoridades locales de planificación, al
tomar decisiones sobre el emplazamiento de las estaciones, deben tener el poder para asegurar que los cam-
pos de radiofrecuencia a que están expuestos son los más bajos posibles, a la vez que el servicio de teleco-
municaciones sea capaz de asegurar una operación eficiente. El gobierno en este sentido no toma ninguna
medida. Por el contrario, espera que un operador de redes móviles eficiente ya cumpla con esta recomen-
dación. Si bien, se compromete a explorar medios para asegurarla y a este efecto establecerá contacto con
las empresas.
SOBRE ROAMING Y COMPARTICION DE MÁSTILES

Sobre la recomendación del grupo Stewart de que los operadores persigan activamente una política de com-
partición de mástiles y de roaming cuando esto sea posible, el gobierno afirma que ya es un requisito para los
operadores tener en cuenta el uso de mástiles o infraestructuras existentes antes de considerar la posibilidad
de instalar un nuevo mástil. El gobierno declara que espera que cualquier operador debe ser capaz de verifi-
car que esta opción ha sido considerada
El gobierno se compromete a trabajar con la industria sobre la recomendación del informe, en el sentido de
que los operadores persigan una política de roaming donde sea posible, con el fin de evitar una excesiva
implantación de redes en las áreas rurales, y de limitar la intrusión medioambiental
SOBRE LOS EFECTOS POTENCIALES SOBRE LA SALUD

El gobierno se muestra de acuerdo con el grupo Stewart en que hay una necesidad urgente de investigar sobre
los posibles efectos del equipamiento de telefonía móvil para la salud
El gobierno encarga un amplio programa de investigación por valor de varios millones de libras con el objeto
de ahondar en el tema en los próximos años. Tal programa incluye también las tecnologías emergentes basa-
das en sistemas de radio.
El gobierno mantiene contactos con la industria sobre la financiación de un programa de investigación. La

industria se muestra partidaria de esta medida, y se alcanza el acuerdo de que cualquier tipo de iniciativa en
este sentido sea independiente y científicamente rigurosa. Debe atenerse a los requerimientos establecidos por
la Organización Mundial de la Salud y atenerse a los criterios de buena práctica científica de laboratorio. Debe
también estar en la línea de otros trabajos similares que se han desarrollado en otros países, así como los pro-
yectos existentes dentro del marco de la Unión Europea
El gobierno estima que debe indagarse sobre cual es el mecanismo apropiado para canalizar el apoyo de la
industria a esta investigación, de modo que la independencia del trabajo no se vea determinada. Este progra-
ma se lanza en Septiembre del 2000.
57
Colegio Oficial
SOBRE LA SALUD DE LOS TRABAJADORES

El grupo Stewart propone que se establezca un registro de trabajadores expuestos a posibles riesgos que
pudieran derivarse de la tecnología de telefonía móvil.
En este sentido, se decide llevar a cabo un estudio ya en marcha, y que abarque un periodo de tres años con
el objeto de investigar posibles derivaciones epidemiológicas, así como cualquier relación entre radiofrecuen-
cia y el riesgo de daño a la salud humana.
El objetivo que el gobierno se plantea es el desarrollo de un protocolo que permita estimar la radiofrecuencia
total de exposición en el trabajo. Una ver que se conozcan las conclusiones de este estudio, el gobierno se
propone celebrar consultas con la Comisión de Salud y Seguridad, y otras instituciones sobre como llevar ade-
lante satisfactoriamente la recomendación del grupo Stewart.
SOBRE LAS INVESTIGACIONES DE EFECTOS SOBRE LA SALUD

El gobierno se muestra de acuerdo en que el momento de revisión de posibles efectos de la telefonía móvil
sobre la salud debe mantenerse. Así mismo, toma nota de la recomendación de IEGMP sobre una revisión de
la cuestión pasados tres años.
El gobierno solicita de la NRPB que investigue sobre este área y que informe de nuevo de sus conclusiones,
a la luz de las investigaciones tanto nacionales como internacionales que se lleven a cabo en tres años, o bien
cuando descubra nueva información significativa.
3.3 El caso de Australia

El nivel y el tipo de En Australia encontramos un marco regulador cooperativo entre gobierno e industria a la hora de
cooperación entre planificar temas relacionados con las estaciones base para telefonía móvil. El gobierno y las agencias
gobierno e industria con competencia sobre la materia han desarrollado modos de operación con la industria que ofrecen
en Australia es de garantías para que ésta última desempeñe un papel autónomo, hasta cierto punto. En este sentido,
los más altos existen mecanismos que facilitan un tipo característico de autorregulación por parte de la industria, los
entre los casos llamados Codes of Practice. También está muy desarrollado un modelo de co-regulación, en el que el
estudiados. gobierno apoya las iniciativas de la industria con el objetivo de aumentar la confianza de los usuarios.
La autorregulación La co-regulación se basa en la provisión por parte de la industria de una serie de reglas que luego el
de la industria está gobierno ayuda a implementar. El papel de las agencias reguladoras pasa por el registro y el control
muy desarrollada, de la aplicación del código diseñado por la industria.
así como la
co-regulación, en un Dos son las agencias gubernamentales que se reparten las competencias en temas relativos a
estado posterior. estaciones base para telefonía móvil: la Australian Communications Authority, y la Australian Radiation
Protection and Nuclear Safety Agency, ambas a nivel federal. A estas agencias se le suman la actua-
ciones de algunos ayuntamientos locales a nivel individual, así como la colaboración de la industria a
través del Foro bajo el que se agrupa. El nivel federado, a través de las regiones en que se divide el
país, se implica, de manera desigual en la materia –a este efecto en este trabajo se incluye un análisis
del caso de la región de Sutherland Shire.
58
La Australian La Autoridad para las Comunicaciones Australiana (ACA, Australian Communications Authority), es
Communications una agencia federal, bajo cuya responsabilidad recae la regulación sobre telefonía móvil y temas rela-
Authority, ACA, cionados con la salud (http://www.aca.gov.au/estandars/emr/).
es la agencia
reguladora de las También con capacidad reguladora sobre temas afines se encuentra otra agencia federal, la
telecomunicaciones Australian Radiation Protection and Nuclear Safety Agency.
Existe un Foro de la industria de comunicaciones activa en Australia, el Australian Communications

Industry Forum (ACIF, www.acif.org.au) que desarrolla en la actualidad un código de prácticas ade-
El Foro de la cuadas para el emplazamiento de las estaciones base.
Industria de las
Comunicaciones La ACIF, el Foro Australiano de la Industria, es una empresa creada por la industria de telecomuni-
Australiano (ACIF) se caciones, que la provee de los recursos operativos necesarios para implementar y poner en marcha
implica desarrollando prácticas de autorregulación en el país australiano. La ACIF trabaja produciendo y administrando
Códigos de estándares técnicos, así como códigos de la industria, líneas de actuación, especificaciones, y otros
Prácticas adecuadas documentos de utilidad para promover los intereses de largo plazo de los usuarios finales, así como
la eficiencia y la competitividad internacional de la industria australiana.
Los llamados Codes of Practice redactados por la industria afectada pueden ser registrados en una agen-
La agencia reguladora cia reguladora. En el caso de la telefonía móvil, esto es posible según se contempla y garantiza la Ley de
puede registrar Telecomunicaciones de 1997, sect. 125 ACA: http://scaleplus.law.gov.au/html/pasteact/2/3021/top.htm.
los Códigos
de Prácticas Por su parte, la ACA guarda un registro de los códigos de la industria, así como los que están en la actua-
presentados lidad bajo consideración, todos ellos de acceso público. Una vez que el código en cuestión ha sido registrado
por la Industria de acuerdo con lo estipulado en la sección 125 de la ley de Telecomunicaciones de 1997, la ACA tiene potes-
tad para obligar a los operadores de estaciones base a respetar las provisiones del código en cuestión.
Las autoridades En cuanto a las autoridades locales, algunos ayuntamientos tienen políticas adicionales sobre esta-
locales tienen un ciones base, que pueden especificar por ejemplo un máximo nivel de exposición a radiación, o regu-
récord desigual a la laciones sobre donde no pueden construirse estaciones base 8. Un ejemplo es el del ayuntamiento de
hora de imponer Sutherland Shire (NSW, Australia) que tiene uno de los proyectos más avanzados relacionados con las
políticas restrictivas estaciones base.
En algunos casos, las compañías de móviles han decidido apelar las políticas locales vía tribuna-
les, debido a que tales políticas suponen un problema para implantar mástiles en lugares que consi-
8 Sin embargo, la ACA no cuenta con ninguna lista de las municipalidades en las que este tipo de políticas se aplican. Tampoco al asociación de municipios ALGIN
(www.algin.net.au/cnclist.htm) cuenta con una política orquestada sobre el tema entre municipios. Existen regiones con una política muy proactiva al respecto, y en la que
han participado por iniciativa propia algunas agencias del nivel federal. Más adelante se presenta como ejemplo el caso de Sutherland Shire.
59
Colegio Oficial
La mayor parte de deran preferibles. Las compañías han ganado casi todas las apelaciones presentadas en tribunales
las apelaciones tanto administrativos como medioambientales.
de las compañías
telefónicas han La ley federal Australiana –con preempción sobre las leyes locales- permite la construcción de ins-
prosperado contra talaciones clasificadas como “de bajo impacto”, en cualquier lugar. En este sentido un conjunto de
la posición de las antenas situado en un tejado se clasifica como de bajo impacto, mientras que un mástil se clasifica
políticas locales como de alto impacto.
Tabla 5. Secuencia temporal de acciones reguladoras en Australia
SECUENCIA TEMPORAL DE ACCIONES REGULADORAS A NIVEL NACIONAL

(GOBIERNO E INDUSTRIA) EN AUSTRALIA
CALENDARIO DE ACTUACIONES
1999
El gobierno Australiano pone en marcha un programa de investigación sobre radiaciones electromagnéticas, al
que aporta $4,5 millones para un periodo de 4 años y medio. El programa fomenta la investigación y la difu-
sión de información a la ciudadanía sobre los posibles efectos sobre la salud de teléfonos móviles, estaciones
base y otro tipo de equipamiento.
En el programa participan varias agencias gubernamentales bajo la coordinación de un Comité de Salud

Pública (incluyendo representantes del Departamento de Comunicaciones, Tecnología de la Información y las
Artes; la Autoridad de Comunicaciones Australiana (ACA); el Departamento de Salud; la Australian Radiation
Protection Safety Agency; y la Administración de Medios Terapéuticos). Junto con la agencias citadas, también
hacen sus aportaciones al Comité representantes de las organizaciones de consumidores, la industria de tele-
comunicaciones, el sector sanitario, la universidad, los gobiernos locales y grupos vecinales.
22 de Enero de 1999
La ACA (Australian Communications Authority) publica el informe Radiación Electromagnética (Electromagnetic
Radiation), conocido por las siglas EMR.
1 de Febrero de 1999
La Australian Communications Authority (ACA) introduce un nuevo marco regulador con el objeto de limitar la
exposición humana a la radiación electromagnética emitida por transmisores de radiocomunicaciones (ACA
EMR Human Exposure Estándar). Se trata de un estándar obligatorio que se aplica, en un principio, a deter-
minados teléfonos celulares e inalámbricos, y algunas estaciones base.
A partir del 1 de Febrero de 2000

La ACA extiende el efecto del estándar obligatorio, haciéndolo vinculante para todos los teléfonos celulares y estacio-
nes base, teléfonos inalámbricos y teléfonos por satélite que operen entre las bandas de 800 MHz y 2,5 GHz. Para
todos estos aparatos existen además obligaciones estatutarias específicas a las que la industria ha de atenerse.
2 de Agosto de 2000
Acuerdo con la industria para la publicación de niveles de emisión en telefonía móvil
La ACA anuncia públicamente un acuerdo alcanzado con la industria para hacer llegar más fácilmente infor-
mación sobre los niveles máximos de emisión de los teléfonos móviles. El acuerdo es alcanzado por la ACA,
60
la Asociación de Telecomunicaciones Móviles, AMTA (Australian Mobile Telecommunications Association), y

representantes de la industria.
El objetivo de esta acuerdo es aumentar la confianza de los ciudadanos sobre la seguridad de los teléfonos móvi-
les, mediante la provisión de una mejor información a los consumidores que vayan adquirir un teléfono móvil.
Por medio de este acuerdo se establece un sistema coordinado para el anuncio de niveles máximos de emi-
sión, asegurando que estos se encuentran por debajo del estándar sobre exposición humana (EMR) desarro-
llado por la ACA
La asociación que reúne a representantes de la industria (AMTA), por su parte, considera la posibilidad de crear
una base de datos con información sobre emisiones
8 de Septiembre de 2000
Borrador de un Código Autorregulador del Despliegue de Infraestructura de Telecomunicaciones del Foro de
las Comunicaciones (Australian Communications Industry Forum)
Se hace público un primer borrador de código auto-regulador para comentario público por parte de ayunta-
mientos y comunidades y grupos interesados. El periodo estimado para comentario público se cierra el 15 de
Diciembre de 2000. Las copias del borrador sujeto a revisión pueden obtenerse en el sitio de la ACIF:
www.acif.org.au
La intención de la ACIF es proveer una mayor certidumbre a la industria, gobiernos locales y comunidades
cuando traten temas relacionados con propuestas de equipamiento radio. Por un lado, el código trata de esta-
blecer guías de actuación uniformes que serán obligatorias para los proveedores y que acrecienta sus obliga-
ciones de consulta pública.
El código/borrador propone la adopción de una aproximación precautoria en temas relativos a la localización,

diseño y operación de equipamiento de telecomunicaciones.
Establece un procedimiento de consulta y notificación obligatorio a los ayuntamientos sobre proposiciones de

instalación de instalaciones de radiocomunicación antes de su construcción.
Establece y especifica un procedimiento de consulta mínimo con las comunidades afectadas. De este modo
busca clarificar el régimen regulatorio existente, particularmente en relación con aspectos de consulta a comu-
nidades afectadas.
Hasta el 15 de Febrero de 2001 (desde el 15 de Septiembre de 2000)

La ACA hace público un borrador para que aquellos licenciatarios cualificados tomen parte en pruebas volun-
tarias de auto-evaluación de materiales, de acuerdo con los límites establecidos por la Electromagnetic
Radiation Human Exposure Estándars (EMR). Pruebas relativamente fáciles que se hacen de acuerdo con un
test establecido por la ACA y llevan entre 3 y 5 días de trabajo.
Este estándar obligatorio de la ACA, en marcha desde 1999, con el objeto de limitar la exposición pública a la
emisiones de transmisores de radiocomunicaciones, se aplica a teléfonos móviles, inalámbricos y por satélite,
así como a instalaciones de transmisión que sirven de apoyo para la telefonía celular. Sin embargo, todos los
transmisores de radiocomunicaciones habrán de estar sujetos al estándar citado hacia finales del año 2001.
Los licenciatarios son responsables de que sus instalaciones se adecuen al estándar de la ACA. La ACA reco-
mienda a los licenciatarios el encargo a personal autorizado y cualificado, que puede pertenecer a su misma
plantilla, la realización de auditorías evaluadoras para su propia tranquilidad.
Así mismo, la ACA ha preparado materiales de autoevaluación que permitan a los licenciatarios que carecen
de medios adecuados evaluar con relativa simplicidad la adecuación de las instalaciones con el estándar esta-
blecido.
61
Colegio Oficial
Cómo se abordan los problemas derivados

de las estaciones base en Australia
Las responsabilidades de los operadores de telecomunicaciones relativas a la situación de esta-
ciones base están contempladas en la normativa australiana en la Ley de Telecomunicaciones de
1997, y la legislación subordinada a la misma: la Telecommunications Determination de 1997
(sobre instalaciones de baja intensidad) (revisada y enmendada en 1999) y el Código de
Prácticas de Telecomunicaciones de 1997 9.
Nuevas iniciativas Esta legislación básica se ha visto sometida a cambios en los dos últimos años como consecuen-
reguladoras debido cia de la sensibilización pública sobre los posibles efectos sobre la salud de la telefonía móvil y el
al clima de opinión emplazamiento de las antenas. El clima de opinión existente en Australia desde 1999 ha conducido a
afectan las políticas nuevas iniciativas reguladoras.
sobre ubicación de
estaciones base. Respondiendo a las preocupaciones de la ciudadanía, el gobierno destina un fondo de $4,5
millones para un programa de investigación en energía electromagnética, conocido como
EME, para un periodo de 4 años y medio. El programa EME apoya la investigación y la difusión de
Un programa información al ciudadano en temas relacionados con telefonía y efectos sobre la salud (teléfonos móvi-
de investigación les, estaciones base y otro tipo de equipamiento).
gubernamental
busca ahondar en Dicho programa está coordinado por un Comité (EME Committe on Public Health Issues), que
las consecuencias incluye representantes del Departamento de Comunicaciones, Tecnología de la Información y las
de la energía Aretes; la Autoridad de Comunicaciones Australiana (ACA); el Departamento de Salud; la Australian
electromagnética Radiation Protection Safety Agency; y la Administración de Medios Terapéuticos. También participa
sobre la salud. en dicho Comité un grupo de representantes de referencia proveniente de las organizaciones de
consumidores, la industria de telecomunicaciones, el sector sanitario, la universidad, los
gobiernos locales y grupos vecinales, que también hacen aportaciones al Comité EME.
El Estándar EMR La Autoridad de las Comunicaciones Australiana se involucra en la materia 10 realizando un estudio
de la ACA limita la (EMR), publicado en 1999, sobre la Radiación Electromagnética, con la intención de que sirva
exposición de los de base para la introducción de un marco regulador. El objetivo de dicho marco es limitar la exposi-
ciudadanos a las ción de los ciudadanos en general, y de los trabajadores en su puesto de trabajo en particular, a radia-
radiaciones ciones electromagnéticas originadas por transmisores de radio y telecomunicaciones.
electromagnéticas
En el momento en que el grupo asignado al estudio lleva a cabo sus investigaciones, otros orga-
nismos de estandarización internacionales también llevaban a cabo pruebas sobre métodos y niveles
9 Las condiciones a que han de atenerse de los operadores en las instalaciones de baja intensidad están recogidas en un folleto informativo de la ACA Accessing and
Installing Telecommunications Facilities - a Guide, que puede encontrarse en www.aca.gov.au/licence/carrier/guidepreamble.htm. Sobre las instalaciones que quedan fuera
de esta categoría, el nivel de regulación con prerrogativas sobre la materia es el de los Estados que componen la federación.
10 El Radio Communications Act de 1992 da prerrogativas a la ACA sobre la cuestión, y convierte en ofensa la distribución u operación de transmisores que no se ajus-
ten al estándar aprobado. Ver www.aca.gov.au/legal/atandard/emrexpostd.rtf.
62
El método de medición. El grupo asignado elabora un método de medición de la Tasa de Absorción Específica
de medición que se (Specific Absorcion Rate, SAR) del cuerpo humano sobre frecuencias de radio que se basa en los
desarrolla se basa estudios internacionales entonces en marcha. En concreto, tiene en cuenta las líneas recomendadas
en los estudios por la ICNIRP (International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection), con una diferencia;
y métodos algunos de los requerimientos finalmente aceptados en Australia son más severos que los de la
internacionales ICNIRP. El plazo que se plantea la ACA para implementar el nuevo marco es “el más breve posible”.
del momento.
Finalmente se imponen De este modo se desarrolla el llamado estándar AS/NZS 2772.1. Este estándar se convierte en
niveles más estrictos obligatorio y con efecto legislativo de acuerdo con el Radiocommunications Act de 1992:
El Estándar aceptado • Especifica concretamente las restricciones básicas de exposición humana a campos electromag-
especifica néticos derivados de equipamientos móviles de transmisión mediante antenas, incluyendo teléfonos
concretamente las móviles e inalámbricos.
restricciones básicas
de exposición • Estipula condiciones bajo las que se llevarán a efecto pruebas de control de los límites especifica-
humana a campos dos por el SAR.
electromagnéticos.
• Obliga a los importadores, productores y licenciatarios a cumplir la nueva regulación. Productores
e importadores son responsables de que los aparatos por ellos vendidos y distribuidos se atengan
a la norma, mientras que los licenciatarios de licencias de operación son responsabilizados de las
instalaciones de radiocomunicaciones, incluyéndose en este apartado las estaciones base.
• Es necesaria licencia previa para los nuevos productos que se introducen en el mercado, demos-
trando que cumplen con el estándar establecido
• Los propietarios y operadores de instalaciones de radiocomunicación están obligados a demostrar

que la citada instalación cumple con el estándar, antes de obtener o renovar licencias.
• El procedimiento de control de la industria la realizan funcionarios de la ACA por medio de audito-

rías al azar de la documentación presentada o por quejas interpuestas.
• La ACA hace público un borrador desde mediados del año 2000 para que aquellos licenciatarios
cualificados tomen parte en pruebas voluntarias de autoevaluación de equipos, según los límites
establecidos por la Electromagnetic Radiation Human Exposure Estándars (EMR). Los objetivos de
estas políticas públicas son la evaluación de la eficacia e inocuidad de los equipos utilizados, así
63
Colegio Oficial
Desde mediados de como facilitar a los licenciatarios una oportunidad para determinar con antelación si sus instalacio-
2000, la agencia nes se ajustan al estándar de la ACA, y en caso contrario tomar las medidas adecuadas para que
reguladora promueve así sea, antes de que el estándar se convierta en obligatorio a finales del año 2001. Estas pruebas
unos tests de conciernen también a radioaficionados.
autoevaluación entre
la industria para que Con el objeto de facilitar la participación en la prueba, la ACA pone a disposición de los interesa-
los licenciatarios dos en su sitio web la documentación necesaria: un documento que sitúa en contexto la regulación
midan los niveles de EMR, las medidas reguladoras sobre EMR que la ACA ha desarrollado, y los métodos de predicción
emisión de sus para evaluar si los licenciatarios se ajustan al estándar de la ACA. También pone a disposición de los
instalaciones y se interesados los documentos suplementarios para la prueba autoevaluadora. Documentos que están
adecúen al estándar basados en la práctica de ingeniería apropiada, e incluyen gráficos y tablas que permiten una evalua-
(obligatorio a finales ción sencilla de acuerdo con el estándar de la ACA, y han sido preparados, según la ACA, para tra-
del 2001) bajadores con un conocimiento y experiencia limitados en temas de evaluación de radiofrecuencia 11.
El sitio web de la La normativa de la ACA que tiene por objeto proteger a los ciudadanos de las emisiones dañinas
ACA informa sobre provenientes de estaciones de telecomunicaciones no marcan ningún requerimiento relativo a la dis-
las medidas a adoptar tancia entre las instalaciones y otros tipos de edificación, como escuelas, hospitales o residencias.
y la información de
contexto A este respecto algunas autoridades regionales y locales han determinado condiciones adiciona-
les, como distancia mínima, bajo las prerrogativas que les corresponden de planificación y ordenación
Las regulaciones de del terreno. Estas condiciones adicionales no son ni responsabilidad de la ACA, ni tampoco necesa-
la ACA sólo tienen riamente son suscritas por la agencia.
que ver con el nivel
de emisión, no con En lo que a los ciudadanos respecta, al igual que en el caso de la regulación que se aplican al sec-
el emplazamiento tor, se conjugan medidas y estrategias informativas en las que participa el gobierno, la ACA y la indus-
tria, a través sobre todo de una asociación que reúne a representantes de la misma, la AMTA.
Algunas autoridades La ACA elabora unas páginas web muy claras y precisas en las que incluye las respuestas a las
regionales y locales preguntas más frecuentes de la ciudadanía sobre los posibles efectos adversos para la salud
han determinado de los teléfonos móviles y las estaciones base. Esta información está basada en investigaciones cien-
condiciones tíficas que se llevan a cabo tanto en Australia como en otros países, a las que también están ligadas
adicionales. las políticas públicas que se ponen en práctica por el gobierno Australiano. La misma página permite
realizar consultas personales específicas y detalladas 12.
11 Una copia de los documentos aludidos puede encontrarse en: www.aca.gov.au/estándars/emr/Industry_Docs_and_Info.htm#Industry_Docs_and_Info

12 Ver a este efecto la página www.aca.gov.au/consumer/taq/faq_health_effects.htm
64
La política de Ciertas páginas a propósito de la ACA explican de manera sencilla y detallada: 13

información al
ciudadano sobre las • El significado de la existencia de los campos electromagnéticos de radiofrecuencia y su uso.
consecuencias
de la energía • Las políticas del gobierno acerca del tema, y los efectos biológicos de los campos electromagnéticos.
electromagnética
se pone en marcha • El estándar que se aplica para proteger a los consumidores de los campos electromagnéticos.
a través de la web
de la ACA, mediante • Los derechos de los habitantes que habitan cerca de una torre.
respuestas a
preguntas más • Si los teléfonos móviles son seguros.
comunes.
• Como consigue la ACA que la industria se atenga al estándar fijado.
La industria también • Los límites de emisión autorizados para teléfonos móviles e instalaciones.
ha participado en la
política de información Cuando la asociación que reúne a representantes de la industria (AMTA) acuerda, conjuntamente con
al ciudadano la ACA, facilitar información a los consumidores sobre los teléfonos móviles, desde mediados del
año 2000, el sistema se hace por medio de la organización de la AMTA, en nombre de la industria. El
papel de la ACA se reduce a asegurar de que las necesidades de información de los particulares sean
De una forma ad satisfechas. En este sentido, el acuerdo sobre la publicación de niveles de emisión de teléfonos móviles
hoc, los operadores, sigue en la línea del gobierno australiano de favorecer la autorregulación de la industria, y se asemeja a
aun ateniéndose medidas parecidas implementadas en Estados Unidos por la Federal Communications Commission.
a los principios
reguladores Para tratar estos problemas de una forma más estructurada existe un proyecto en marcha de Código
establecidos, se han Autorregulador sobre Despliegue de Infraestructura de Telecomunicaciones del Foro de la Industria
mostrado abiertos a de las Telecomunicaciones Australiano (ACIF, www.acif.org.au). Este código se está elaborando a partir de
negociar soluciones un borrador que ha recibido los comentarios de ayuntamientos, comunidades y grupos interesados.
con grupos vecinales,
cuando estos últimos El código busca establecer guías de actuación uniformes obligatorias para los proveedores, que
les han abordado acrecienten las obligaciones de consulta pública y ofrezcan mayores garantías de estabilidad ex post
para discutir con de los acuerdos. En este sentido, el código establece un procedimiento de consulta y notificación obli-
ellos preocupaciones gatorio a los ayuntamientos por parte de los operadores sobre proposiciones de instalación de insta-
sobre los temas laciones de radiocomunicación antes de su construcción. También establece y especifica un procedi-
expuestos. miento de consulta con las comunidades afectadas.
13 Ver documento incluido en el Anexo para más detalles
65
Colegio Oficial
Tabla 6. Datos específicos sobre el caso australiano
LIMITES DE EXPOSICIÓN A CAMPOS ELECTROMAGNÉTICOS

El estándar de la ACA es UN ESTÁNDAR RELATIVO A LA EXPOSICIÓN, Y NO UN ESTÁNDAR TECNICO que
especifica ningún límite de emisión. Esto también significa que es aplicable a cualquier lugar en el que se
encuentre un ciudadano, y no sólo a estaciones base para telefonía móvil, sino a todo tipo de estaciones trans-
misoras.
La accesibilidad es la clave para determinar falta de ajuste de una instalación con el estándar de la ACA. Las
áreas que excedan de los límites establecidos han de estar vetadas al acceso público.
El límite de exposición es de 2 vatios por metro cuadrado. A los licenciatarios se les pide que bloqueen el acce-
so del público a las áreas donde el nivel de radicación de las instalaciones supera el límite indicado.
NIVELES DE EMISIÓN DE LOS TELÉFONOS MÓVILES

El nivel de las emisiones del teléfono móvil debe ser tal que la tasa de absorción específica de energía no debe
exceder los 1,6 vatios por kilogramo. La ACA no tiene información sobre los niveles de emisión de los distin-
tos modelos ni sobre la tasa de absorción específica, si bien hace auditorías para asegurar que los proveedo-
res se ajustan al límite establecido, y también toma medidas ante quejas particulares.
CONTROLES DE LA LEGALIDAD VIGENTE POR PARTE DE LA ACA

La ACA apoya programas de autorregulación de la industria, y realiza auditorías al azar, así como investigacio-
nes por denuncias particulares, o en cualquier caso en el que existen indicios de que no se respeta la legalidad.
Los proveedores e importadores de teléfonos móviles y los licenciatarios de instalaciones de radio tienen 10
días para demostrar que cumplen con la normativa vigente una vez que reciben una nota de la ACA al efecto.
En caso de que se infrinja la legalidad existen varios medios sancionadores:
• Multas
• Retirada de la mercancía
• Prohibición de proveer productos hasta que no se haya demostrado el acuerdo de los mismos con la legalidad
• Acciones legales
INSTALACIONES AFECTADAS POR LAS MEDIDAS REGULADORAS
• Estaciones base
• Torres de emisión de radio
• Instalaciones de radar
• Controles remotos
• Equipamiento eléctrico y electrónico
66
El caso de una región Australiana: políticas públicas en Sutherland Shire

Las regiones australianas no pueden establecer un estándar distinto al ya existente, prerrogativa
que cae dentro de las competencias de la ACA.
Las regiones El modo en que las regiones, como el caso que se presenta a continuación, regulan sobre la mate-
y ayuntamientos ria es aduciendo el objetivo de que sus políticas sólo se refieren a la situación de las antenas. Tal pre-
tienen prerrogativas rrogativa está a su alcance en virtud de la Section 90 of the Environmental Planning and Assesment
de planeamiento, Act de 1979. Esta ley deja en manos de los municipios el establecimiento de normativa que tome en
y los operadores de cuenta consideraciones visuales, estéticas y de conservación del patrimonio histórico. Así mismo, y
telecomunicaciones según recoge el Telecommunications National Code, los operadores de telecomunicaciones están
están obligados obligados a informar a las comunidades afectadas del emplazamiento de las antenas.
a informar a las
comunidades Hay que tener en cuenta que en el caso australiano, a pesar de la existencia de regulaciones loca-
afectadas del les, como la de Sutherlad Shire, que limitan en algunos casos la construcción de estaciones base en
emplazamiento de lugares determinados, la ley federal –con primacía sobre la local- ha amparado a los operadores, y
las antenas éstos últimos han ganados casi todos las apelaciones a los tribunales por esta causa.
Los objetivos que se plantea el consistorio de Shutherland Shire a la hora de poner en marcha este
proceso son dos; minimizar los impactos sobre la población y sobre el medioambiente, y ponderarlo
ShutHerland Shire con la mayor eficiencia posible a la hora de cubrir las necesidades de telecomunicación. Para ello se
comienza a redactar plantea tomar en cuenta la conveniencia de situar antenas en las proximidades de zonas residencia-
un borrador para les y de sitios considerados sensibles, como guarderías.
regular la situación
de las estaciones La industria (los tres operadores en la zona, Potus, Telstra y Vodafone) 14, localidades dentro del área
base en los munici- de Shutherland, asociaciones ciudadanas y padres enviaron contribuciones comentando el borrador. Por
pios de la región en parte del nivel federal, también participó el Federal Department for Communications and the Arts.
1996, y lo difunde
para consulta pública Finalmente, el borrador recibe el apoyo explícito de al menos uno de los operadores de telecomu-
nicaciones y de la ciudadanía en general.
Los principales puntos de las políticas que se ponen en marcha a partir de este borrador, en Enero
de 1997 son los siguientes:
• El Council recomienda situar las antenas en lugares lejanos de áreas residenciales (para las que se propone una
distancia mínima de 300 metros), sugiriendo en su lugar centros empresariales, industriales y áreas de recreo.
14 En el Anexo a este trabajo se recoge el borrador original y los comentarios de los actores implicados en el proceso de elaboración de una política pública para
Sutherland Shire, incluidos aquellos efectuados por los tres operadores.
67
Colegio Oficial
• Evitar el establecimiento de estaciones base a menos de 300 metros de hospitales, guarderías, o

residencias de ancianos.
• Se recomienda el establecimiento de antenas en lugares que minimizan el impacto visual, y evitan-

do el emplazamiento de torres de demasiada altura.
• Revisión más conservadora del estándar de la ACA, se acepta establecer como deseable un nivel
de exposición en torno a 0,1 y 0,2 mW/cm2 (mil veces más bajo que el establecido por la ACA).
• El operador de telecomunicaciones asume la responsabilidad de sufragar e implementar la estima-

ción EMR y la subsecuente confirmación de niveles de exposición que se realiza anualmente.
• Un plan de trabajo sobre la instalación de una estación base ha de tener en cuenta: superficie arbo-
lada y con vegetación, polución del agua (en superficie y bajo tierra), degradación y erosión del
suelo, impacto sobre la fauna salvaje, impacto arqueológico, impacto visual y estético, impacto
El nivel de discusión sobre el patrimonio cultural e histórico, impacto sobre accesibilidad y tráfico.
pública es alto
desde comienzos de 3.4 El caso de Alemania
la década de 1990 En Alemania resulta interesante la -hasta la fecha- inflexibilidad del regulador ante la posibilidad de com-
en Alemania partición de estaciones base, ateniéndose a la letra de las licencias concedidas en su momento 15. Esta
posición contrasta con la política que viene practicando algunos Estados federados alemanes por su
cuenta desde comienzos de los años 90, fomentando la cooperación entre operadores, y con la alta
Las licencias de preocupación por temas medioambientales que se vive en el país germano. Ejemplo de esto último
UMTS prohíben es la discusión pública sobre el tema, y la acuñación específica por la prensa de una palabra, “elek-
en Alemania la trosmog”, para designar los posibles efectos sobre la salud de los campos electromagnéticos.
construcción de
redes de uso Recientemente el ejecutivo, a través del canciller Gerhard Schroeder, ha dado su aprobación públi-
común, si bien los ca a la cooperación entre operadores, si bien no se ha decantado sobre intenciones de presionar al
operadores están regulador para que favorezca este resultado 16. La industria de telecomunicaciones alemana, incluyen-
considerando la do la empresa mejor posicionada, Deutsche Telekom, así como T-Mobil, considera la posibilidad de
opción como viable llegar a acuerdos de cooperación.
en vista de las
dificultades Las instituciones gubernamentales con prerrogativas sectoriales para poner en marcha o influir en
económicas que las políticas públicas sobre estaciones base existen en los tres niveles de gobierno, el del Estado fede-
atraviesa el sector ral, los Estados federados o länders y los ayuntamientos.
15 En Alemania, por medio de subasta se concedieron 5 licencias (frente a los 4 operadores existentes con anterioridad) de 3G en Octubre de 2000 para un periodo de
20 años. El precio total pagado por las licencias ascendió a 50,8 billones de Euros. Las licencias obligan a alcanzar una cobertura del 25% de la población a finales de
2003, y del 50% para finales de 2005. En Alemania el roaming de 2G a 3G no es en todos los casos obligatorio.
16 www.totaltele.com, 22 de Marzo de 2001.
68
La agencia reguladora A nivel de Estado Federal, participa la regTP (www.regtp.de), la agencia reguladora alemana, 17 que es la
alemana, regTP, encargada de dar un certificado de autorización para todas las antenas de alta frecuencia (incluidas aquellas
juega un papel muy de uso militar). Participan también los Estados federados, que reciben la notificación de la regTP –-y han de
destacado ser obligatoriamente notificados. La regTP es una agencia que cuenta con 48 delegaciones regionales que
son responsables de los distritos urbanos y rurales adyacentes en los que se divide el territorio alemán (ver
Anexo). Estos puntos sirven de contacto local descentralizado para la industria y los consumidores, y se
encargan también de evaluar si hace falta realizar mediciones de las radiaciones de las estaciones base 18. La
regTP también edita estudios sobre la materia, de los que pueden solicitarse copias previo pago 19.
El Ministerio Federal Además de la regTP, la agencia reguladora alemana, existen otras instituciones de rango federal con
de Medio Ambiente, ciertas prerrogativas en temas de medio ambiente y salud relacionada con la radicación no ionizante.
y los Ministerios En este sentido se encuentran el Ministerio Federal de Medio Ambiente (www.environment.ger-
de los Estados many.net), una Comisión asesora del mismo (Comisión de Protección contra las Radiaciones), y una
federados o Länders agencia que le asiste directamente en sus funciones supervisoras, la Federal Office for Radiation
se ocupan de temas Protection (FORP, www.bfs.de). La FORP también lleva a cabo proyectos de investigación.
de salud y
medioambiente El Ministerio de Medio Ambiente, presidido por un Ministro proveniente de la Coalición Verde, ha pro-
relacionados con la movido actividades conducentes a fomentar el diálogo entre actores políticos y sociales implicados. En
telefonía móvil. Octubre de 1999 organiza un Foro de Discusión para el Diálogo Social sobre los efectos para la
salud del Electromagnetismo. Al Foro se invitó a ciudadanos afectados, la industria, políticos loca-
les, sindicatos, asociaciones empresariales, e investigadores independientes. Previa a su convocatoria
se puso en marcha un Foro en Internet, en el que llegó a participar el Ministro, para recoger las inquie-
tudes previas de actores que pudiesen estar interesados. Los objetivos del Foro fueron el intercambio
de experiencias y la mejora del entendimiento de los efectos de los campos electromagnéticos.
Otra política de continuidad en la que se implica el Ministerio durante los dos últimos años conjun-
tamente con la Agencia Federal de Medio Ambiente es la creación de un sitio web, uno de cuyos
objetivos es informar a las comunidades industrial, científica y reguladora mundiales sobre tecnologí-
as alemanas para conseguir instalaciones medioambientalmente eficientes 20.
La Comisión de Protección contra las Radiaciones, creada en 1975, edita estudios, reco-
mendaciones y evaluaciones relacionados con las radiaciones no ionizantes y la protección de la
población expuesta a campos electromagnéticos (hasta 300 GHz). La secretaría de esta Comisión
está ligada al Ministerio de Medio Ambiente, del que forma parte.
17 Agencia que se crea en 1998, como resultado de la transformación de otra existente previamente, el Instituto Nacional de Correos y Telecomunicaciones, al trasponer
las directivas pertinentes sobre Telecomunicaciones de la Unión Europea.
18 Estas mediciones cuestan dinero a los interesados, y no se llevan a cabo a menos que la delegación de la regTP evalúe que es preciso. La medición en sí la llevan a
cabo laboratorios acreditados.
19 Por ejemplo, “Study of the Posible Effects of a Digital Mobile Base Station (15 W), located on a hospital roof”. Número de orden para adquisición previo pago: 803 222
001-1. Más información: www.regtp.de/en/tech_reg_tele/in_06-04-04-00-00_m/01/index.html.
20 El sitio web, creado por el Fraunhofer Institute for System Technologies and Research into Innovations de Karlsruhe, estará localizado en www.cleaner-production.de,
y en él, las compañías alemanas de tecnología medioambientas, así como las instituciones que trabajan sobre la materia, ofrecerán información sobre sus productos y
servicios, así como sobre sus proyectos en FALTA EL RESTO DEL TEXTO
69
Colegio Oficial
Asistiendo al La Federal Office for Radiation Protection (FORP) fue creada en 1989 y su personal alcanza la
Ministerio en sus cifra de 650 personas en la actualidad. Está subdividida en 4 departamentos (Radiation Hygiene
funciones superviso- Department, Applyied Radiation Protection Department, Nuclear Safety Department y Nuclear Waste
ras se encuentra la Management and Transport Department). Para el propósito del análisis que nos ocupa son los dos pri-
Comisión de meros departamentos los que nos interesan.
Protección Contra
las Radiaciones El Departamento de Higiene investiga y evalúa el impacto de todo tipo de radiaciones no ioni-
zantes para la salud (desde la radiación ultravioleta de origen solar, los enlaces por medio de micro-
ondas hasta el “elektrosmog”. También se encarga y es responsable del sistema de información inte-
grado de medición de radioactividad (Integrated Measuring and Information System for Environmental
Radioactivity Monitoring”, IMIS).
El Departamento de Radiación Aplicada determina los niveles de exposición a campos elec-

tromagnéticos en el puesto de trabajo.
En la próxima sección se presenta de forma sucinta la división de tareas reguladoras entre niveles
de gobierno entre el nivel del Estado federal y el regional (o de los Estados federados). Para finalizar,
en la última sección dedicada al caso alemán se analizará el de uno de los Estados con una tradición
asentada de políticas públicas proactivas sobre estaciones base, Baviera.
Procedimiento para la obtención de licencias de operación

de estaciones de radio en Alemania
Regulado por una Ordenanza de 16 de Diciembre de 1996, que entra en vigor en Enero de 1997.
La citada ordenanza desarrolla la Verordnung über elektromagnetische Felder innerhalb des Bundes-
Immissionsschutzgesetzes (26 BlmSchV), o Federal Immission Control Act (www.regt.de/en/mar-
kets/start/fs_15.html), una ley pionera en el tiempo por su adelanto respecto a medidas similares en
otros países estudiados. La Ley 26 BlmSchV se basa en recomendaciones internacionales de exper-
tos independientes, como la Organización Mundial de la Salud, o la Comisión Internacional para la
Protección Frente a Radiaciones No Ionizantes.
La Ordenanza mencionada obliga a seguir un procedimiento para la instalación y operación de

estaciones base de alta frecuencia de uso tanto comercial como militar en el que participan el nivel
federado, a través de agencias específicas, y la RegTP 21.
21 La Ordenanza define estaciones de alta frecuencia como todas aquellas que cuentan con un poder de transmisión de 10 W EIRP (o poder equivalente de radicación
isotrópica) o más, que general campos electromagnéticos en el rango de frecuencias que oscila entre los 10MHz y los 300,000 MHz.
70
La RegTP emite La RegTP debe emitir un certificado una vez que ha comprobado que la instalación planeada se
un certificado tras ajustará a los límites establecidos para proteger a las personas de la exposición a campos electro-
comprobar que la magnéticos. La RegTP se encarga también de establecer cual ha de ser la distancia mínima desde la
estación se ajustará instalación que se planea. A otro tipo de instalaciones, incluyendo aquellas que también emiten en alta
a los límites de frecuencia y están situadas en las cercanías. La presencia humana en las inmediaciones también se
emisión establecidos toma en cuenta a la hora de emitir este certificado.
Tabla 7. Competencias de los niveles implicados

en políticas públicas reguladoras en Alemania.
COMPETENCIAS DE LOS NIVELES IMPLICADOS

EN POLÍTICAS PÚBLICAS REGULADORAS EN ALEMANIA
NIVEL FEDERAL
• Ministerio de Medio Ambiente: desarrollo de un cuerpo doctrinal de protección contra emisiones.
• Ministerio de Trabajo y Protección Social: protección contra posibles efectos negativos para la
salud de los campos electromagnéticos en el lugar de trabajo.
• RegTP: certificación de los lugares idóneos para situar las estaciones base
NIVEL REGIONAL (de los Länders o Estados federados)
• Ministerios de Agricultura y Protección del Consumidor de los länders: legislación de protección

frente a emisiones
• Instituto Regional de Medición de Essen: medición de la fuerza de los campos electromagnéticos
• Institutos Regionales de Medio Ambiente: 1) se encargan, según las leyes de emisiones, de la super-
visión de instalaciones que emiten radiaciones electromagnéticas de baja y alta frecuencia; 2) anotan los
cambios efectuados en las instalaciones de alta frecuencia (puestas al día y nueva implantación)
• Delegaciones Regionales para la Protección del Trabajador: se ocupan de la protección contra

posibles efectos nocivos de los campos electromagnéticos en el lugar de trabajo.
71
Colegio Oficial
Políticas Públicas de regulación de telecomunicaciones

en los Länders: el ejemplo de Baviera
En el nivel de gobierno regional, los länders alemanes cuentan con ministerios de medio ambiente
regionales, que han tomado parte activa en los programas nacionales de medición llevados a cabo en
los años 1992, 1996-97 y 1999-2000.
En estas tres campañas, se midió la intensidad de campo de más de 3,600 estaciones, y se com-
pararon con los límites establecidos para la protección de las personas expuestas a radiación por
radiofrecuencia.
Los lugares de medición fueron escogidos con la cooperación activa de los ministerios regionales
de medio ambiente en los distintos länders, poniendo un énfasis especial en plazas, y calles muy con-
curridas, así como en otros espacios públicos como escuelas, guarderías y hospitales.
Ninguno de los niveles tomados en los lugares de medición sobrepasó los límites establecidos.
El Ministerio de En muchos casos, la prerrogativas reguladoras sobre medio ambiente se encuentran en el

Medio Ambiente de Ministerio para el Desarrollo Rural y Cuestiones Medioambientales. Un ejemplo interesante es
Baviera se implica el que se presenta en el Estado federado de Baviera (una de las regiones más ricas en Alemania, fun-
en políticas públicas damentalmente rural, y de voto conservador), que pone en marcha políticas públicas sectoriales a tra-
sobre la materia vés del Ministerio citado.
desde principios de
la década de 1990 Desde 1991 el gobierno bávaro y las compañías de telecomunicaciones llegan a una acuerdo por
el cual ésta se comprometen a compartir las estaciones base allí donde sea posible.
Para minimizar los A las empresas de telefonía móvil se les hace una llamamiento para que intensifiquen los acuerdos
impactos, las políticas y la planificación conjunta. Un paso importante en esta dirección se da en Julio de 1999, con la firma
inciden en que las de un acuerdo voluntario de las empresas de telefonía móvil en el marco del Pacto Bávaro para el
compañías lleguen Medio Ambiente.
a acuerdos de
compartición allí El gobierno bávaro cuenta con páginas web informativas sobre preguntas frecuentes, resúmenes
donde sea posible de estudios sobre el “elektrosmog”, y un número gratuito de información al ciudadano sobre el tema
en cuestión.
72
3.5 El caso de Suecia 22

En diciembre Alineación izquierda-verdes en el parlamento sueco desde 1998
de 2000, Telia se El partido socialdemócrata gobierna desde 1998 con el apoyo del partido verde sueco, que en
convierte en la las elecciones de 1998 recibió un 4,5 por ciento de los votos. Desde entonces los Verdes, aparte
primera empresa de de influir en la política medioambiental del país, han comprometido su posición con una aproxima-
telecomunicaciones ción más moderada y pragmática que la de otros partidos verdes europeos, a favor del crecimien-
europea que, to sostenible. Si ideología ha variado desde el ecologismo antieconomicista hacia la modernización
habiendo disfrutado ecológica, buscando inversiones ecológicamente motivadas como vehículo de crecimiento (Elander
de prerrogativas 2000).
especiales
anteriormente en su Suecia ostenta un grado muy alto de cumplimiento con la trasposición de normativa comunitaria
país, no gana una sobre el mercado interno de la Unión a la legislación nacional, y consecuentemente, el impacto de la
licencia de UMTS legislación europea relativa a Telecomunicaciones es muy grande en el país escandinavo.
en el concurso
convocado La institución gubernamental que lidera las políticas públicas en materia de estaciones base es la
PTS, la agencia reguladora de las telecomunicaciones.
El impacto de la La PTS se encarga de dar las licencias de propiedad y de uso de las estaciones transmisoras, y
normativa comunitaria está a cargo del control de tipo de equipamiento terminal y de radio, con el objeto de asegurar que
es muy alto en satisface los requerimientos técnicos establecidos. Entre los productos considerados como equipa-
Suecia miento terminal se encuentran los transmisores de radio, así como aquellos los transmisores usados
para el tráfico marítimo y aéreo.
La agencia La PTS pone a disposición de empresas y organizaciones un folleto informativo que se

de regulación de las c o r responde en sus rasgos principales con una directiva del Parlamento y la Consejo 23, c o n o-
telecomunicaciones cida como R&TTE-directive. Este es la principal fuente de información sobre políticas públicas
sueca, la PTS, se establecidas en el país escandinavo para operadores, pro d u c t o res de equipos, agentes y dis-
encarga de autorizar t r i b u i d o re s .
el uso de las
estaciones de La directiva mencionada se transpone a la legislación interna sueca por medio de una enmienda
transmisión y de de la Ley de Radiocomunicaciones (1993:599), y de la Ley de Telecomunicaciones (1993:597). Junto
radio base a estas enmiendas, el Parlamento sueco (Riksdagen), también se pronuncia con una nueva Ley sobre
Equipamiento Terminal de Radio y Telecomunicaciones, que se aplica desde el 8 de Abril de 2000. Las
propuestas legislativas estuvieron (y aun están) disponibles en la sitio web del gobierno para su con-
sulta previa y posterior a la aprobación de la Ley 24.
22 En Suecia, aparte de la legislación reguladora sobre el impacto de las estaciones base, se esta trabajando de manera más general en la regulación de un sistema de
redes abierto para la telefonía móvil cuyo fin es la bajada de costes económicos y de otro tipo. La Unión Europea lo ha considerado como modelo a adoptar más amplia -
mente —aunque este deseo de la Comisión se ve frustrado por el acotamiento de sus prerrogativas recientemente, tras la reunión de los Ministros de Comunicaciones
de la Unión a comienzos de Abril de 2001.
23 Directiva 1999/EC del Parlamento europeo y el Consejo, de 9 de Marzo de 1999 sobre equipamiento terminal de radio y telecomunicaciones y el mutuo reconocimiento
de su conformidad.
24 También existe nueva regulación que se aplica desde el 8 de Abril de 2000 sobre la obligación en que incurren los operadores de publicar sus especificaciones técni-
cas de interfaz. Tales operadores tienen obligaciones específicas que cumplir de acuerdo con la Directiva mencionada y las nuevas regulaciones nacionales suecas.
73
Colegio Oficial
Todo tipo de A pesar de los cambios introducidos, aun es necesario un permiso de la Agencia reguladora para el uso
equipamiento de de equipamiento de radio. Este permiso no es requerido para estar en posesión de un radio transmisor.
radio está sujeto a la
obtención de un El productor o distribuidor de productos de radio y telecomunicación es responsable de que el
permiso de la PTS equipamiento se atenga a las regulaciones establecidas, y está obligado a presentar información escri-
ta que indique la satisfacción con los requerimientos reguladores. En ellos también recae la obligación
de llevar a cabo los tests necesarios antes de distribuir equipamiento de radio en el mercado sueco.
Todo el equipamiento nuevo debe ostentar la marca CE, según hace preceptivo la Directiva, lo que sig-
nifica que la persona que distribuye o vende el equipamiento es responsable de que éste satisfaga los
requerimientos esenciales.
La agencia reguladora, PTS, se encarga de velar porque las nuevas políticas se cumplan, a través
sobre todo de la supervisión y de estudios de mercado. Existen medidas disuasorias para asegurar
que las empresas se ajustan a los preceptos regulados:
• Retirada de los productos del mercado
• Multas
• Prisión
Existe un periodo de transición para que los equipamientos aprobados con fecha previa al 8 de
Abril de 2000 se ajusten a las nuevas medidas, éste vence el 7 de Abril de 2001.
En la próxima sección se estudian las bases legales que permiten a Suecia, y por extensión, a otros
países miembros de la Unión Europea, poner en marcha políticas públicas -en sus distintos niveles de
gobierno, potencialmente- que afectan al reconocimiento y conformidad de equipamiento terminal de
telecomunicaciones en los estados nacionales, incluyendo estaciones base, según se contempla en la
Directiva 1999/EC del Parlamento europeo y el Consejo, de 9 de marzo de 1999.
El Ministerio de Medio Ambiente

Entre otras, bajo sus prerrogativas recae la planificación, que afecta a los mástiles de las estacio-
nes base. El ministerio tiene una pequeña plantilla, de 125 personas, que es apoyada en sus tareas
administrativas por cierto número de autoridades centrales o consejos (boards). El gobierno puede dar
a estas autoridades que le asisten instrucciones sobre sus políticas y actividades, pero de acuerdo con
la Constitución, no puede guiar sus decisiones en casos específicos.
74
No existen regulaciones especificas en la Ley de Physical Planning sobre las estaciones base para
las comunicaciones móviles. Estas cuestiones se tratan, en temas referidos al impacto ambiental, en
la regulaciones generales que existen sobre impacto ambiental.
El Comité Nacional de Vivienda, Construcción y Planeamiento (Boverket)

El gobierno sueco El Boverket tiene una plantilla de 165 empleados, que asesoran a seis ministerios diferentes en
ha encargado al temas de su competencia. Según la ley sueca, el papel del Boverket se activa cuando el gobierno
Boverket un estudio aprueba una ordenanza (förordning) para la aplicación de una ley que le da derecho a publicar una
sobre el impacto regulación especial (föreskrift) , de acuerdo con la ley y la ordenanza.
medioambiental de
las redes que ha de El gobierno sueco ha comisionado al (Boverket) a estudiar los efectos de la expansión planificada de
presentarse en redes sobre “la naturaleza y la cultura”. El informe está previsto que se presente el 11 de mayo de 2001.
mayo de 2001
Otros niveles de gobierno con prerrogativas puntuales son el regional y el municipal. En el nivel
regional Suecia está dividida en 21 distritos (län), administrados por un Gobernador nombrado por el
gobierno central. Las agencias regionales de los län operan bajo las directrices generales del
Parlamento central y el gobierno, si bien pueden tomar decisiones independientes bajo su propio
marco. En Suecia existen 288 municipios, con representantes políticos locales elegidos cada 4 años.
Dos leyes sobre La legislación sobre planificación se revisa en 1987, con una nueva Ley. Bajo esta nueva ley el sis-
planificación desde tema es descentralizado y se da a los municipios la responsabilidad principal sobre planificación. Esta
1987 en Suecia ley, conocida por la iniciales NNR (Management of Natural Resources) es incorporada en 1999 al
Código de Medio Ambiente.
El Código de Medio Ambiente (EC)

El mantenimiento del medio ambiente según el EC incluye la normativa sobre como los intereses
públicos ha de ser tenidos en cuenta cuando el gobierno y los ayuntamientos tienen que tratar temas
en los que existen intereses encontrados sobre el medio ambiente físico en general.
Como declaración de intenciones, el EC expresa en el capitulo 1 que los recurso naturales han de
ser tratados de manera que se maximice su tratamiento ecológico, social y económico en el largo plazo.
El Planning and Building Act (PBA) de 1987

El sistema esta descentralizado y deja en manos de los ayuntamientos las principales responsabi-
lidades de planificación, sitúa en los ayuntamientos la responsabilidad sobre la planificación del terri-
75
Colegio Oficial
torio. Cada ayuntamiento es responsable de trazar y poner al día un Plan comprensivo (översikts-
plan). Además el PBA obliga a que estos tengan en cuenta los intereses publico y privados a la hora
de elaborarlo y enmendarlo. En este sentido, el procedimiento se acerca al recomendado por la Unión
Europea acerca del principio de proporcionalidad.
El PBA contempla la posibilidad de regulaciones de área especificas, que pueden ser adoptadas
en los limites del municipio cuando no existen regulaciones generales para el asunto concreto de que
se trate 25. A pesar de su potencial, este tipo de regulaciones son de uso muy escaso en Suecia, sobre
todo porque en muchos casos los municipios se extienden en su prerrogativas y el resultado es la can-
celación del efecto de la regulación de área puesta en marcha.
En su parte 3, sección 1, el PBA establece que las instalaciones y edificios han de estar situados
Procedimiento para y diseñados de manera que se encuentren integrados en el entorno del lugar y el entorno rural, así
asegurar el desarrollo como de los valores naturales e históricos circundantes. Su forma y color han de ser “estéticamente
de una obra agradables”.
o instalación
El cuanto al procedimiento para asegurar un derecho prácticamente automático para desarrollar
una obra o instalación, debe contemplarse un Plan Detallado de Desarrollo (DDP). Formalmente la ini-
ciativa de planificación esta en manos del municipio —incluso si cuando en la practica gran parte del
Existe la posibilidad plan y la iniciativa de planificación puede venir de parte de la empresa encargada de llevar a cabo la
de apelar a los obra. El derecho para el desarrollo de un plan concreto puede venir gravado con la obligación del
tribunales, y el pago de costes y otras obligaciones. En muchos casos estas obligaciones son determinadas por
propietario puede negociación y un acuerdo especial de desarrollo escrito. Aunque en Suecia no existen impuestos
reclamar daños al por el desarrollo de una implantación como tal, si que existen por los beneficios derivados de la
gobierno cuando la explotación.
pérdida económica
derivada de una En el caso de edificios históricos, es el Central Board of National Antiquities, a nivel de distrito, l
demolición sea encargado de supervisar los permisos para aquellos edificios que se encuentren en el listado de edi-
considerable. ficios históricos. Lo mismo puede ocurrir en caso de parques, jardines u otras estructuras de valor, en
La compensación es cuyo caso la iniciativa puede partir del Central Board, o de un particular interesado.
susceptible de ser
pagada por el National Radiaction Protection Institute
municipio, según las En cuanto a las regulaciones sobre el impacto en la salud de las estaciones base, a nivel nacio-
reglas que nal es el National Radiation Protection Institute (www.ssi.se), la institución supervisora.
contempla el PBA
25 Un grupo consultivo de planificadores, anticuarios y diferentes niveles de gobierno han contribuido con sus aportaciones al proyecto, que resulta sobre todo util en el
capitulo 3, dedicado a que debe evitarse y porque.
76
La SSI sigue las recomendaciones marcadas por la Comisión Europea de Julio de 1999. Aparte de
éstas, en Suecia existen planes de implementar estas recomendaciones como una recomendación
general y especifica a finales del año 2001.
3.6. El caso de Francia

La ANFr se encarga En Francia, ha sido la Agencia Nacional de Frecuencias, conocida por las siglas “ANFr” la que viene
en Francia de realizar encargándose de manera directa de temas relacionados con la implantación de antenas de telefonía móvil 26 y
informes y mediciones, con las posibles consecuencias para la salud de las emisiones radioeléctricas. Además de la ANFr, varias son
y de dictaminar las agencias implicadas en políticas públicas de telecomunicaciones y en temas de coordinación; la autori-
sobre las emisiones dad reguladora, la ART, asistida por comités consultivos específicos; el Ministerio Francés de Ordenación
de sitios concretos. del territorio y del Medio Ambiente, conocido como DATAR, y dos Comisiones de él dependientes; la
Tiene también Comisión Interministerial CIADT (Comité Interministerial del Fomento y Desarrollo del Territorio), y el
prerrogativas para Consejo Nacional de Fomento y Desarrollo del Territorio (CNADT). Finalmente, también tiene compe-
dirigirse a las tencias la Dirección General de Telecomunicaciones del Ministerio de Economía, Finanzas e Industria (DiGiTIP).
autoridades locales
cuando éstas hayan La Agencia Nacional de Frecuencias- ANFr 27
rechazado la En esta agencia se han fraguado en Francia las políticas públicas relacionadas con la proliferación
implantación de de las antenas de telefonía móvil de todo tipo (radios profesionales, radiodifusores, amateurs, y redes
antenas que no de telefonía móvil), así como las relativas a protección de la salud desde Mayo de 2000.
supongan riesgo
para la salud. La ANFR es una agencia con vocación técnica especializada en el dominio de las frecuencias. A
partir de las misión que le atribuye la ley sobre la utilización de los campos radioeléctricos, la agencia
ha pasado a encargarse del tema de la conformidad de los niveles de exposición a los campos elec-
tromagnéticos de las estaciones base. En este sentido, al ANFR toma como referencia provisional la
Recomendación del Consejo Europeo de 12 de Julio de 1999, anexada a este trabajo.
Su plantilla, dotada con 350 trabajadores a fines del 2000 entre funcionarios y no funcionarios, pro-
viene de instituciones antes separadas en Francia (el comité coordinador de las telecomunicaciones,
el Departamento de Correos y Telecomunicaciones y los Servicios Nacionales de Radiocomunicación),
y se encarga de las autorizaciones relativas al establecimiento de nuevas antenas de telefonía móvil,
La ANFR coordina la así como de tomar medidas sobre su posible efecto sobre la salud.
implantación de
estaciones base en La ANFR se encarga de la coordinación la implantación de antenas en el territorio francés. Un Decreto
el territorio francés ministerial de 1996 hace obligatoria la obtención de aprobación por parte de la Agencia 28.
26 Desde el 5 de Febrero de 1997 cuando se crea la Comisión Asesora COMSIS a la que se alude con posterioridad
27 www.anfr.fr
77
Colegio Oficial
En el procedimiento de aprobación de las implantaciones participan la “Oficina de Sitios y

Servidumbres”, que forma parte del Departamento Nacional de Ordenación de Frecuencias, y que tra-
baja en este tema junto a la “Comission Consultative des Sites et Servitudes” (COMSIS) 29. El examen
de las propuestas de implantación se hace a partir de discusiones conjuntas, de modo que todos los
miembros de la Comisión son consultados en cada proyecto.
La ANFR, En lo concerniente al tema de las emisiones radioeléctricas y la salud, la ANFR se encarga de:
las emisiones
radioeléctricas • Realizar informes
y la salud
• Modelizar las instalaciones típicas de implantaciones radioeléctricas y publicar los resultados de
la simulación 30. En el caso de la telefonía móvil (GSM900 y GSM 1800), el Comité Científico y
Técnico de Construcción (CSTB), se está encargando de definir a partir de los resultados de la
modelización, las reglas técnicas para operadores y gestores de los sitios sobre los que se erigen
las antenas. Se prevé que este documento esté disponible próximamente.
• Elaborar un Protocolo de Medidas de Emisiones de Referencia adaptado a los diferentes

casos de exposición del público al electromagnetismo. El Protocolo servirá a los laboratorios auto-
rizados y reconocidos por la ANFR, que después implementarán los tests de medición previstos
para el año 2001 31.
• Fomentar una campaña de medición en 100 lugares específicos (entre los que se encuentran
todos aquellos considerados como sensibles –hospitales, escuelas- y se encuentren a menos de
100 metros del edificio en cuestión), que servirá de catálogo de referencia de casos típicos a eva-
luar –incluyendo un cierto número de caso particulares señalados por las autoridades o colectivos
locales. Esta campaña se llevará a cabo con la cooperación de los operadores de radiotelefonía
móvil, de radio profesional y de radiodifusión.
• Evaluar el nivel de campo producido por las estaciones para establecer si verdaderamente se
encuentran por debajo del nivel recomendado, reservándose la publicación posterior de disposicio-
nes
• Centralizar y hacer público los resultados de la mediciones.
28 Decreto Ministerial 96-1178, párrafo 5: “con el objeto de asegurar el uso óptimo de los lugares disponibles que permitan la mejor compatibilidad electromagnética, las
decisiones sobre el establecimiento, la transferencia o la modificación de estaciones de radio frecuencia han de ser tomadas previa aprobación por parte de la Agencia.”
29 Sites and Ancillaries Commission (COMSIS)
30 www.anfr.fr/actualite/pagesante.htm
31 La ANFR prevé que la campaña de medición 2001 pueda ser la ocasión para que los laboratorios interesados en esta actividad se asocien.
78
La coordinación • Tiene prerrogativas para dirigirse a las autoridades locales que puedan haber cometido un
de la ANFR sobre error de exceso de celo de buena fe a causa de su deficiente información sobre los temas aludidos,
estaciones base y que hayan rechazado la implantación de estaciones base y antenas de telefonía asociada por
afecta y está por miedo a la aglomeración resultante. En este último sentido, la ANFR considera que una repartición
encima de las razonable de las estaciones base permite minimizar el nivel potencia emitida por los portátiles al
autoridades locales nivel de la cabeza de los individuos, que de acuerdo con la agencia, es la recomendación principal
de los expertos.
Sobre los temas que venimos tratando, existen otras instituciones con potestades regulado-
ras y capacidad de actuación, y que se van a presentar a continuación. Hay que tener en cuenta que
el papel de estas instituciones en los procesos, tanto de implantación de antenas y estaciones, como
sobre los efectos sobre la salud de las emisiones radioléctricas ha sido hasta hoy secundario con res-
pecto al protagonismo de la ANFR. Sin embargo, se estima que la existencia misma de estas institu-
ciones supone la posibilidad de mecanismos de arbitraje en los que los distintos actores e institucio-
nes políticas (niveles de gobierno y esferas de autoridad, así como actores sociales) tienen ya su papel
preasignado y ordenado en gran medida.
La ART
Es la autoridad de regulación de las telecomunicaciones encargada de las reglas operacionales
sobre redes y servicios de telecomunicación, atribuye los recursos de frecuencias y numeración, auto-
riza las redes independientes y arbitra los litigios entre operadores en materia de interconexión.
Está asistida en sus funciones por dos comisiones consultivas establecidas por la Ley de
Telecomunicaciones de 26 de Julio de 1996, la CCR (Comisión Consultiva de Radiocomunicaciones)
y la CCRST (Comisión Consultiva de Redes y Servicios de Telecomunicación). Ambas asisten tanto al
presidente de la Agencia reguladora como al Ministro encargado de las telecomunicaciones.
Ministerio Francés de Ordenación del Territorio y del Medio Ambiente (DATAR)

La Ley de 26 de Julio de 1996 que abre a la concurrencia el sector de las telecomunicaciones, tiene
disposiciones específicas sobre el desarrollo del territorio que se completan con la Ley de Desarrollo
Sostenible del Territorio de 25 de Junio de 1999 y que atañen a este Ministerio. Esta última ley, en su
art. 16 prevé la elaboración de esquemas de servicios colectivos en materia de información y comu-
nicación. Así mismo, en su art. 17 precisa las reglas de intervención de los colectivos locales en mate-
ria de infraestructuras de telecomunicación 32. Por otro lado, el Ministro hace mención en sus mensa-
jes públicos específicos al tema de las estaciones base y su relación con el paisaje 33.
32 (L 1511-6 du code général des collectivités territoriales).

33 “je ne saurais quáttirer votre attention sur líntérêt dún point de vue paysager dóptimiser la localisation comme le partage des pylônes nëcessaires à la couverture mobi-
le, â celle de la boucle locale radio ainsi que pour les radios et télévisions numeriques de terre” Circular de 11 de Febrero de 200 relativa “Aux Schémas de services collec-
tifs de iínformation et de la comunication” dirigida por el Ministro Dominique Voynet al Presidente de la República, y presidentes de los Consejos Regionales, Consejos
Generales, Delegación Parlamentaria de Fomento del Territorio, Presidentes de Asociaciones y federaciones de Ayuntamientos.
79
Colegio Oficial
El DATAR, a través Dentro de este Ministerio funcionan dos Comisiones con capacidad importante de coordinación
de dos comisiones entre niveles de gobierno; la Comisión Interministerial CIADT (Comité Interministerial del Fomento y
específicas Desarrollo del Territorio), y el Consejo Nacional de Fomento y Desarrollo del Territorio (CNADT).
tiene prerrogativas
importantes de Generalmente, el DATAR se encarga entre otras materias de realizar estudios de prospectiva sobre el terri-
coordinación con torio francés, políticas estructurales y de cohesión, así como de la promoción de la sociedad de la información.
otro niveles y
esferas de autoridad, En temas de medio ambiente, el Ministerio elabora las estrategias para los espacios singulares pro-
como las regiones, tegidos, espacios rurales, espacios naturales y sensibles tanto litorales como de montaña.
ayuntamientos y
colectividades La acción regional de este Ministerio es original dentro de la administración central francesa. Por
locales, así como una parte, en él se delega una papel fundamental de coordinación interministerial de las políticas públi-
ministerios distintos cas regionales e interregionales. Por otro lado, está en contacto con colectividades locales para asis-
al DATAR tirles en sus esfuerzos para recomponer y desarrollar de manera sostenible los espacios territoriales.
Contribuye también con estudios específicos que quedan a la disposición de los Prefectos regionales.
La CIADT se encarga de manera regular de medidas relativas a las telecomunicaciones. Funciona

como una secretaría de coordinación y se encarga de la preparación de los arbitrajes interministeria-
les y entre administraciones de distintos niveles de gobierno.
La CNADT es una instancia consultiva dentro del Ministerio de Ordenación del Medio Ambiente
y el Territorio francés. Formula sugerencias al gobierno y celebra rondas consultivas con las empresas
a nivel nacional sobre temas relativos al fomento del territorio en cuestiones relevantes de dominio
público. Sus debates y avisos al Ministro tienen carácter público. Desde Junio de 1999 se le enco-
mienda también la función de evaluación de políticas que le conciernen.
Dirección General de Telecomunicaciones del Ministerio de Economía,

Finanzas e Industria (DiGiTIP)
Se encarga de la conducción de las políticas públicas, vela por la financiación del servicio público
de telecomunicaciones y aspectos relacionados con el desarrollo del territorio. Se encarga también del
diálogo con los actores sociales locales implicados en el tema de las tecnologías de la información y
la Sociedad de la Información.
80
Tabla 8. Bases legales del Parlamento Europeo para la puesta en marcha de políticas
sobre equipamiento terminal de telecomunicaciones
BASES LEGALES
en la directiva 1999/EC del Parlamento Europeo y el Consejo, de 9 de marzo de 1999
PARA LA PUESTA EN MARCHA DE POLÍTICAS QUE AFECTAN AL RECONOCIMIENTO
Y CONFORMIDAD DE EQUIPAMIENTO TERMINAL DE TELECOMUNICACIONES
EN LOS ESTADOS NACIONALES
(INCLUYENDO ESTACIONES BASE)
Las reglas que regulan la producción, la venta, distribución y uso de equipamiento de radio y telecomunica-
ciones de acuerdo con esta Directiva afectan también a la telefonía móvil (introd)., 8).
Se estima que la compatibilidad electromagnética sobre requerimientos de protección según se contempla en

la Directiva 89/336/EEC de 3 de Mayo de 1989 son suficientes para aplicar tanto a equipamiento de radio
como de telecomunicaciones 34 (11). Si bien, de acuerdo con la nueva Directiva, debe cuidarse que el equipa-
miento terminal de radio y telecomunicaciones no represente un peligro evitable para la salud (introd)., 14).
Así, los Estados miembros pueden restringir la entrada en servicio, incluyendo el encendido, de equipamiento
de radio [que se presente en Ferias...] que pueda ser dañino para la salud (introd)., 33)
Reconocimiento del papel importante que tienen lo consumidores en un mercado competitivo, así como la cer-
tificación voluntaria que pueda partir de los productores, operadores y otros actores de la industria. (introd)., 20)
Obliga a los operadores de telecomunicaciones a abstenerse de hacer uso de equipamiento que suponga una
degradación del servicio a las personas (introd)., 21)
Obliga a las autoridades controladoras y reguladoras a cooperar en el intercambio de información, haciendo

uso de medios electrónicos, en particular “tal cooperación debería facilitar que las autoridades nacionales
estuvieran informadas sobre el equipamiento de radio establecido en su mercado que opere en frecuencias de
banda no armonizadas con las comunitarias” (introd)., 30)
La Directiva establece que es deseable crear un Comité integrado por los actores afectados directamente por
la implementación de la regulación sobre equipamientos de radio y telecomunicación, a través del cual los ope-
radores, usuarios, consumidores, proveedores de productos y servicios puedan ser consultados cuando se
estime apropiado.
El modo de cambio recomendado por la Directiva, en el régimen regulatorio, en caso de ser necesario, es una
“Transición suave desde el régimen previo existente”
La Directiva no se aplica, sin embargo, a aparatos usados exclusivamente para actividades relacionadas con
la seguridad pública, defensa y seguridad del Estado. (Art. 1, 5.)
34 Directiva OJ L 139, 23.5.1989, p. 19, enmendada por la Directiva 93/68/EEC.
81
capítulo 4
ESFUERZOS DE
ARMONIZACIÓN
EN LA UE
4. Esfuerzos de armonización en la UE
Dos son las líneas de actuación de la UE en lo relativo a la protección del consumidor frente a las
La regulación europea estaciones base. La primera es una recomendación del Consejo de Ministros que, como tal, no es vin-
en materia culante, y se publica en el año 1999. La segunda es el desarrollo del Principio de Precaución a partir
de emisiones del Consejo de Niza de diciembre de 2000 y su aplicación –en ocasiones en contra del espíritu de la
radioeléctricas está norma- por autoridades de menor rango, dentro de la UE. Si bien la recomendación del Consejo sobre
alineada con las emisiones radioeléctricas no es vinculante, aquellas que sientan las bases de la aplicación del Principio
recomendaciones de Precaución son bastante taxativas en cuanto a límites y procedimientos de aplicación, en lo que
internacionales atañe a la autoridad pública.
emitidas por la
Comisión La regulación europea en materia de emisiones radioeléctricas se basa en la Recomendación 1 del
Internacional sobre Consejo, de 12 de julio de 1999, relativa a la exposición del público a campos electromagnéticos (de
Protección frente 0 Hz a 300 GHz). Esta Recomendación está alineada con las recomendaciones internacionales emiti-
a Radiaciones das por la Comisión Internacional sobre Protección frente a Radiaciones No-Ionizantes (ICNIRP 2) y los
No-Ionizantes trabajos efectuados por el organismo de normalización europeo reconocido, Comité Europeo de
(ICNIRP) Normas Electrotécnicas (CENELEC).
En 1998, el Consejo realizó una consulta al Parlamento Europeo sobre una propuesta de
El Comité europeo Recomendación del Consejo que fijara los límites de exposición del público a las emisiones electromag-
encargado del tema néticas. Dicha propuesta fue enviada por el Presidente del Parlamento al Comité de Medio Ambiente,
eligió al Sr. Gianni Salud Pública y Protección al Consumidor, que fue designado responsable de su evaluación, y al Comité
Tamino para que de Investigación, Desarrollo Tecnológico y Energía para que emitiera una opinión al respecto.
elaborase un Informe
El Comité de Medio Ambiente, Salud Pública y Protección al Consumidor, en su reunión del 21 de
julio de 1998, eligió al Sr. Gianni Tamino para que elaborase un Informe 3 sobre la propuesta del
Tras la revisión Consejo, se concluyó el 25 de febrero de 1999.
del Informe Tamino y
la inclusión de Tras la revisión del informe y la inclusión en la propuesta de las modificaciones pertinentes, la
las modificaciones Recomendación, que se mantiene en su forma actual, fue publicada el 30 de julio de 1999 en el Diario
pertinentes se publicó Oficial de las Comunidades Europeas.
la Recomendación
en su forma actual Según esta Recomendación, “para proporcionar un elevado nivel de protección de la salud con-
tra la exposición a los campos electromagnéticos, los Estados miembros deberían:
• Adoptar un marco de restricciones básicas y niveles de referencia 4.
1 Recomendación 1999/519/CE. Disponible en http://europa.eu.int/eur-lex/es/lif/dat/1999/es_399X0519.html

2 La Comisión ICNIRP es una organización científica independiente, reconocida formalmente como organización no gubernamental sobre aspectos relacionados con las
emisiones radioeléctricas por la Organización Mundial de la Salud y la Organización Internacional del Trabajo.
3 Disponible en http://www.gtic.ssr.upm.es/forotel/docum/radiacion/index.htm, en el apartado de legislación europea
4 La diferencia entre ambos conceptos se recoge en la parte B del anexo I de la Recomendación
85
Colegio Oficial
La Recomendación • Aplicar medidas, conformes con dicho marco, en relación con las fuentes o prácticas que dan lugar
europea no es una a la exposición electromagnética de los ciudadanos, cuando el tiempo de exposición sea significa-
normativa de obligado tivo, con excepción de la exposición por razones médicas, en cuyo caso deberán sopesarse con-
cumplimiento, es un venientemente los riesgos y ventajas de la exposición, por encima de las restricciones básicas.
marco de referencia
• Procurar que se respeten las restricciones básicas 5 en lo que se refiere a la exposición de los ciu-
dadanos”.
La publicación de esta Recomendación no ha resuelto el problema, puesto que no es una normativa

de obligado cumplimiento sino un marco de referencia. Además, la alarma social generada por la apari-
ción de informaciones contradictorias relacionadas con los efectos de las emisiones radioeléctricas ha
aumentado la confusión general, perjudicando la imagen del sector de las comunicaciones móviles.
En lo referente a las acciones para garantizar la seguridad de los terminales de usuario, la Comisión
Europea publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas del 26 de julio de 2001 la referencia
de la norma EN 50360 (norma de producto para demostrar el cumplimiento de los teléfonos móviles con
las restricciones básicas relativas a la exposición del cuerpo humano a los campos electromagnéticos
entre 300 MHz y 3 GHz), elaborada por CENELEC en base al mandato de normalización de la Comisión
Europea.
Gracias a esta norma se garantiza que los teléfonos móviles satisfacen los límites especificados en la
Recomendación del Consejo de 12 de julio de 1999, por lo que se trata de un importante instrumento
para las administraciones nacionales en su labor de control de los equipos de telecomunicaciones y de
los teléfonos móviles en particular presentes en el mercado.
Diferentes organismos Por otro lado, ante la situación de incertidumbre suscitada, diferentes organismos públicos nacio-
públicos nacionales nales 6 han adoptado medidas independientemente del resto, basándose en la aplicación de la segun-
han adoptado da actuación de la UE, el Principio de Precaución 7, recogido en una Comunicación de la Comisión de
medidas febrero del 2000 y respaldado posteriormente en el Consejo de Niza de diciembre del 2000. A conti-
independientemente nuación se exponen los aspectos específicos de este principio, conforme es desarrollado por la cita-
del resto basándose da comunicación de la comisión:
en la aplicación del
Principio de • Cuándo se puede recurrir al Principio de Precaución. Cuando se determine la posibilidad de efec-
Precaución tos nocivos para la salud o el medio ambiente y una evaluación científica preliminar, a tenor de los
datos disponibles, no permita establecer con certeza el nivel de riesgo.
5 Dependiendo de la frecuencia de las emisiones radioeléctricas se emplean unas u otras cantidades físicas. Las expresiones para calcular dichas limitaciones se pre-
sentan en el anexo II de la Recomendación
6 En España, por ejemplo, varios municipios de la costa mediterránea
7 COM(2000) 1 final. Texto íntegro en http://www.gtic.ssr.upm.es/forotel/docum/radiacion/index.htm, dentro del apartado dedicado a la legislación europea
86
Las etapas deben • Evaluación del riesgo y de las situaciones de excepción. La evaluación científica del riesgo ha de
llevarse a cabo de seguir un proceso lógico, esforzándose por identificar el peligro, caracterizar el peligro, evaluar la
manera transparente, exposición y caracterizar el riesgo, remitiéndose para ello a los procedimientos vigentes reconoci-
especialmente las de dos a nivel comunitario e internacional.
evaluación y gestión
del riesgo • Responsabilidades de la autoridad pública. Sobre la autoridad publica recae la responsabilidad de
organizar la evaluación del riesgo, que debe organizarse de manera pluridisciplinar, contradictoria,
independiente y transparente.
• Obligaciones de la autoridad publica en la evaluación de riesgos. La autoridad publica debe dotar-

se de un marco de investigación adecuado, apoyándose de manera especial en comités científicos
y en los trabajos científicos pertinentes realizados a nivel nacional e internacional
• Método para la adopción de medidas por parte de la autoridad publica:
- En la evaluación de los riesgos debe ponerse de relieve los posibles dictámenes minoritarios,
que deben poder expresarse y comunicarse a los interesados, sobre todo cuando existe falta
de certeza científica.
- Debe establecerse además, una separación funcional entre los responsables encargados de la
evaluación científica del riesgo y los encargados de la gestión del mismo.
- Las autoridades publicas responsables deben adoptar las medidas de gestión del riesgo a tenor
de la apreciación política del grado de protección deseado.
- A la hora de elegir las medidas, deberá contemplarse todas las posibilidades que permitan
alcanzar el nivel de protección deseado.
- Las etapas deben llevarse a cabo de manera transparente, especialmente las de evaluación y
gestión del riesgo, incluido el seguimiento de las medidas adoptadas.
- Deberá informarse a la sociedad civil y consultar a las partes en la fase mas temprana posible.
87
Colegio Oficial
Las medidas adoptadas por la autoridad publica deberán:
- Respetar el principio de proporcionalidad, teniendo en cuenta los riesgos a corto y largo plazo.
- No dar lugar a discriminaciones arbitrarias o injustificadas en su aplicación: “cuando existen

varias posibilidades de alcanzar el mismo nivel de protección de la salud o del medio ambien-
te, deberá tratarse de adoptar las medidas menos restrictivas para el comercio”.
- Ser coherentes con las medidas que ya se adoptaron en situaciones similares o que utilicen
enfoques similares.
Las medidas que se • Estudios preliminares que se presuponen. Las medidas que se adopten presuponen el estudio de las
adopten presuponen ventajas y de las cargas derivadas de la acción o la falta de acción. Dicho estudio, de acuerdo con la
el estudio de las Resolución del Consejo de Niza, tendrá en cuenta los costes sociales y medioambientales, así como la
ventajas y de las aceptación que puedan suscitar entre la población las distintas opciones posibles, e incluirá, cuando
cargas derivadas de sea factible, un análisis económico. A las exigencias vinculadas a las protección de la salud publica,
la acción o la falta incluidos los efectos que en ella tiene el medio ambiente, habrá que darles un carácter prioritario.
de acción. Se tendrán
en cuenta los costes • Revisión de las medidas adoptadas. Las decisiones que se adopten apelando al Principio de
sociales y Precaución deben volver a estudiarse en función de la evolución de los conocimientos científicos.
medioambientales, Para ellos deberá garantizarse el seguimiento de estas decisiones y deberán llevarse a cabo inda-
así como la aceptación gaciones complementarias para reducir el nivel de incertidumbre.
de la población se
incluirá, cuando sea • Obligaciones de la autoridad publica al definir las medidas que vayan a adoptarse. La autoridad
factible, un análisis competente debe tener la posibilidad de determinar, caso por caso, con arreglo a normas claras
económico definidas en el nivel adecuado, a quien corresponde facilitar los datos científicos necesarios con vis-
tas a una evaluación mas completa del riesgo. Dicha obligación puede variar según los casos y
Las decisiones que debe procurar establecer un equilibrio satisfactorio entre los poderes públicos, los organismos cien-
se adopten deben tíficos y los agentes económicos, teniendo en cuenta, en particular, las obligaciones que recaen en
volver a estudiarse estos últimos por sus actividades.
en función de la
evolución de los La cuestión de cuándo y cómo utilizar el Principio de Precaución está suscitando intensos deba-
conocimientos tes y dando pie a opiniones divergentes y, a veces, contradictorias, tanto en la Unión Europea como
científicos en la escena internacional. Los responsables políticos se enfrentan constantemente al dilema de
encontrar un equilibrio entre la libertad y los derechos de los individuos, de la industria y de las empre-
8 Entre ellos el Sr. Gianni Tamino, tal y como expone en su Informe sobre la Recomendación del Consejo Europeo relativa a la exposición del público en general a cam-
pos electromagnéticos (de 0 a 300 GHz)
88
Encontrar el equilibrio sas, y la necesidad de reducir el riesgo de efectos adversos para el medio ambiente y la salud huma-
correcto para que na, animal o vegetal. En consecuencia, encontrar el equilibrio correcto para que puedan adoptarse
puedan adoptarse medidas proporcionadas, no discriminatorias, transparentes y coherentes, exige un proceso de toma
medidas proporcio- de decisiones estructurado que debe contar con datos objetivos avalados por la evidencia científica.
nadas, no
discriminatorias, Algunos expertos 8 se acogieron a una interpretación errónea de este principio. Según esta interpre-
transparentes y tación radical, ante la posibilidad de que existan riesgos potenciales para la salud, se deberían eliminar
coherentes exige un las emisiones de campos electromagnéticos hasta que no existan pruebas científicas concluyentes que
proceso de toma de aseguren la no existencia de riesgo alguno para el ser humano, no teniendo en cuenta que, para la apli-
decisiones estructurado cación del principio se requiere una profunda evaluación científica de la materia en cuestión para esta-
que cuente con blecer si el nivel de incertidumbre es lo suficientemente importante como para aplicar el principio.
información científica En el caso que nos ocupa (las estaciones base), no se cumple una de las condiciones del princi-
pormenorizada pio, ya que la evidencia científica no ha podido establecer ningún efecto potencialmente negativo para
la salud. Por este motivo, dado que no existe incertidumbre sobre este aspecto, no es adecuado
emplear el Principio de Precaución. Además, la normativa europea existente es lo suficientemente rigu-
En el caso de las rosa como para no hacer uso de este principio de manera arbitraria.
estaciones base, no
se cumple una de Parece evidente, por tanto, que ante la confusión general respecto a este tema se requiere adop-
las condiciones del tar las medidas necesarias para:
principio, ya que la
evidencia científica • Eliminar la alarma social nacida del desconocimiento de la cuestión.
no ha podido
establecer ningún • Fijar una normativa de obligado cumplimiento.
efecto potencialmente
negativo para la • Legislar el uso del Principio de Precaución, definiendo por quién y en qué situaciones se puede
salud y, por tanto, no emplear.
existe incertidumbre
sobre este aspecto
9 Real Decreto de 22 de Mayo que establece límites 4 veces más bajos que ICNIRP para la densidad, y 2 veces menor para los campos.
10 El gobierno francés ha anunciado que promulgará un decreto en la línea de las recomendaciones del Informe Zmirou. El gobierno ha confirmado que adoptará la
Recomendación 519/99/EC.
11 Según una ley publicada el 7 de Mrazo de 2001 y que anuncia límites de 3 V/m. La cuestión aun pendiente es si los decretos que han de desarrollar esta ley man-
tendrán o no este límite.
89
Colegio Oficial
Tabla 9. Niveles de exposición en la Unión Europea
Salud-exposición a campos electromagnéticos (emfs)
La Recomendación del Consejo 99/519/EC, del 12 de Julio de 1999, sobre la limitación de la exposición del
público a campos electromagnéticos (0 Hz a 300 GHz) adopta los límites de exposición recomendados por la
Comisión Internacional para la Protección contra las Radiaciones No-Ionizantes (ICNIRP)
La restricción básica de la ICNIRP relativa a la SAR (Tasa de Absorción de Energía Específica) procedente de
campos electromagnéticos es de 0.4 W/kg (para exposición de trabajadores) y de 0.08 W/kg (para el público
general). Sobre esta base, ICNIRP establece unos niveles de referencia para la exposición a EMFs de teléfo-
nos móviles y estaciones base en el rango de frecuencias de 800 a 1000 MHz de entre 4 y 5 W/m2, y de entre
9 y 9.5 W/m 2 para el rango de frecuencias de 1800 a 1900 MHz.
Los mismos valores son usados en la Recomendación del Consejo.

No hay requerimientos estatutarios para los Estados Miembros para cumplir con los límites de
ICNIRP (ya que las Recomendaciones son medidas no obligatorias). La siguiente tabla muestra si
los límites de ICNIRP se están siguiendo, y en caso contrario, qué límites alternativos se están apli-
cando, así como la base legal (si es que existe) para dichos límites.
Tabla 10. Comparación del seguimiento de los límites de ICNIRP
País ¿Se siguen los límites ICNIRP?
Austria Sí
Bélgica No, más estrictos 9
Dinamarca No
Francia Sí 10
Alemania Sí
Grecia Sí
Irlanda Sí
Italia No, más estrictos 11
Luxemburgo No
Holanda Sí
Noruega Sí
Portugal Sí
España Sí 12
Suecia Sí
Suiza No, más estrictos 13
Gran Bretaña No, menos estrictos
12 Según el Real Decreto pendiente de aprobación.

13 Una ordenanza federal, aprobada a comienzos de Febrero de 2001 ha establecido como límite precautorio 4/V/m a 900 MHz de cada estación de base. Los proble-
mas están siendo muy graves por la interpretación de una ordenanza que define una estación como todas las antenas asociadas al mismo mástil o localizadas en sus
proximidades. La “proximidad” ha llegado a ser interpretada como una distancia de 100 metros en algunas localidades, y se está considerando como una misma entidad
antenas que distan esa distancia.
90
capítulo 5
REGULACIÓN,
POLÍTICAS PÚBLICAS
Y PERCEPCIÓN
SOCIAL EN ESPAÑA
5. Regulación, políticas públicas

y percepción social en España
En España el problema En este apartado se presenta el informe del Ministerio de Sanidad sobre los efectos de la telefo-
ha explotado nía móvil en la Salud, y el proyecto de reglamento de los Ministerios de Ciencia y Tecnología y Sanidad
recientemente y y Consumo, que establecerá los límites máximos de exposición. También se presentan las competen-
además con una cias de los distintos niveles de gobierno en materia de sanidad, telecomunicaciones y planificación
gran virulencia, debido urbanística y medio ambiente. En lugar de ceñirse a una presentación formal de la normativa existen-
a una falta de te, se enfatizan las situaciones que de hecho se producen y los solapamientos existentes en estas tres
información a lo que materias entre los tres niveles de gobierno; el Central, el de las Comunidades Autónomas y el Local.
se ha unido la falta
de una normativa Una conclusión posible es que no existen líneas claras de demarcación de competencias por un
lado; y por otro, que el resultado de la puesta en marcha de políticas específicas por parte de los nive-
les de gobierno aludidos va a responder en sus resultados, en una alta medida, a la capacidad (o inca-
pacidad) del gobierno central para establecer la agenda de prioridades, y a los resultados de las rela-
ciones intergubernamentales entre niveles de gobierno.
5.1 Antecedentes
La aparición del problema de las emisiones radioeléctricas en España ha sido muy diferente a la
del resto de países de referencia mencionados anteriormente. En nuestro país el problema ha explo-
tado recientemente y además con una gran virulencia, básicamente por la falta de información sobre
los posibles riesgos derivados del uso de la telefonía móvil, al que se le ha unido la falta de una nor-
mativa que garantice el proceso de protección de los usuarios de la telefonía móvil y de los ciudada-
nos en general.
Desde el sector Sin embargo y a pesar de la alarma social suscitada, la Administración, la Industria y otros colecti-
privado se han vos profesionales llevan trabajando en este tema con anterioridad a su comienzo. Desde el sector pri-
articulado varias vado se han articulado varias iniciativas encaminadas a la investigación de los efectos de las emisio-
iniciativas nes de las estaciones base de comunicaciones móviles en la salud, siendo las más importantes el pre-
encaminadas a la sente informe del Foro de las Telecomunicaciones y la de ANIEL.
investigación de los
efectos de las Así, los operadores que prestan el servicio de telefonía móvil en España adquirieron el pasado mes
emisiones de las de julio el compromiso de autorregular sus actividades de despliegue de red para garantizar la salud
estaciones de base de los ciudadanos. El Código de Autorregulación, que tiene en cuenta los informes científicos dispo-
de comunicaciones nibles a nivel nacional e internacional, así como las recomendaciones de la Organización Mundial de
móviles en la salud la Salud y de la Unión Europea, constituye un código de obligado cumplimiento que las operadoras
93
Colegio Oficial
de telefonía móvil asumen voluntariamente con el fin de fijar un marco común para el sector en todo
el territorio español, que oriente la actuación de los particulares, administraciones y operadoras.
El Ministerio Desde la Administración y más concretamente desde los Ministerios de Sanidad y Consumo y de
de Sanidad ha Ciencia y Tecnología se han desarrollado dos elementos de gran importancia para la resolución del
desarrollado un problema: un informe sobre los efectos de la telefonía móvil en la salud y el proyecto de reglamento
informe sobre los que establece los límites de exposición máximos a las emisiones. Ambos se presentan a veces, con-
efectos de la telefonía tradictorias, tanto en la Unión Europea como en la escena internacional. Los responsables políticos se
móvil en la salud, y enfrentan constantemente al dilema de encontrar un equilibrio entre la libertad y los derechos de los
el Ministerio de individuos, de la industria y de las empresas, y la necesidad de reducir el riesgo de efectos adversos
Ciencia y Tecnología para el medio ambiente y la salud humana, animal o vegetal. En consecuencia, encontrar el equilibrio
el proyecto de correcto para que puedan adoptarse medidas proporcionadas, no discriminatorias, transparentes y
Reglamento que coherentes.
establece los límites
de exposición 5.2 El Informe del Grupo de Expertos del Ministerio de Sanidad y Consumo
máximos. La actividad del Ministerio de Sanidad y Consumo comenzó con su participación en el desarrollo
de la Recomendación del Consejo de Ministros de Sanidad de la Unión Europea, publicada el 12 de
julio de 1999, relativa a la exposición del público en general a campos electromagnéticos de 0 Herzios
(Hz) a 300 Gigaherzios (GHz), documento anteriormente citado en este informe.
En esta Recomendación 1, el Consejo planteaba a los Estados Miembros una serie de medidas que
incluían, entre otros, los siguientes aspectos:
• Adoptar un marco de restricciones básicas y niveles de referencia. Las restricciones básicas reco-
mendadas están basadas en aquellos efectos sobre la salud que están bien establecidos. Los nive-
les de referencia permiten realizar la evaluación práctica de la exposición.
• Aplicar medidas de control en relación con las fuentes específicas que dan lugar a la exposición de
los ciudadanos cuando este tiempo sea importante.
• Realizar una valoración de la relación coste-beneficio de las estrategias a adoptar para la protec-
ción de la salud.
• Aplicar procedimientos normalizados o certificados europeos o nacionales de cálculo y medición

para evaluar el respeto a las restricciones básicas.
1 A diferencia de las directivas y de los reglamentos, una recomendación no es de obligado cumplimiento para los Estados miembros.
94
• Proporcionar al público información en un formato adecuado sobre los efectos de los CEM y las
medidas para prevenirlos.
• Elaborar informes sobre las medidas que se apliquen en cumplimiento de las recomendaciones.
• Promocionar la investigación sobre CEM y salud humana.
En esta línea, el Estado español, a través de la Subdirección General de Sanidad Ambiental y Salud
Laboral (dependiente de la Dirección General de Salud Pública y Consumo del Ministerio de Sanidad
y Consumo), convocó a un comité pluridisciplinar de expertos independientes, relacionados con la
evaluación del riesgo de los campos electromagnéticos (CEM) sobre la salud humana y de reconoci-
do prestigio nacional e internacional, con el fin de elaborar un informe técnico acerca de los CEM y su
posible incidencia en la salud pública. Este grupo de trabajo celebró su reunión de constitución el 7
de marzo de 2000. Su trabajo finalizó con la presentación de las conclusiones y recomendaciones del
informe 2 de mayo de 2001, que se recogen a continuación:
“La exposición • “la exposición a campos electromagnéticos no ocasiona efectos adversos a la salud, dentro de los
a campos límites establecidos en la Recomendación del Consejo de Ministros de Sanidad de la Unión Europea
electromagnéticos (1999/519/CE), relativa la exposición del público a campos electromagnéticos de 0 Hz a 300 GHz”.
no ocasiona efectos
adversos a la salud, • “el cumplimiento de la citada recomendación es suficiente para garantizar la protección sanitaria de
dentro de los límites los ciudadanos”.
establecidos en la
Recomendación • “en experimentos de laboratorio, se han detectado respuestas biológicas que, sin embargo, no son
europea” indicativas de efectos nocivos para la salud”.
• “no se han identificado, hasta el momento, ningún mecanismo biológico que muestre una posible
“El cumplimiento relación causal entre la exposición a CEM y el riesgo de padecer alguna enfermedad”.
de la citada
recomendación es • “a los valores de potencia de emisión actuales, a las distancias calculadas en función de los crite-
suficiente para rios de la recomendación, y sobre las bases de la evidencia científica disponible, las antenas de tele-
garantizar la protección fonía y los terminales móviles no representan un peligro para la salud pública”.
sanitaria de los
ciudadanos”.
2 El texto completo del informe que fue publicado en el mes de julio de 2001, así como el resumen con las conclusiones del grupo de expertos, puede consultarse en
95
Colegio Oficial
Conviene fomentar • “en cumplimiento del Principio de Precaución y a pesar de la ausencia de indicios de efectos noci-
el control sanitario vos para la salud, conviene fomentar el control sanitario y la vigilancia epidemiológica con el fin de
y la vigilancia hacer un seguimiento a medio y largo plazo de las exposiciones a campos electromagnéticos”.
epidemiológica con
el fin de hacer un • Procurar que las diferentes administraciones sanitarias cuenten con los medios técnicos y profesio-
seguimiento a medio nales suficientes, de tal forma que se permita la evaluación, gestión y comunicación del riesgo
y largo plazo potencial emanado de la exposición a los CEM.
• Abordar la gestión de nuevos riesgos ambientales que tienen una repercusión directa en la salud
pública a través de las unidades de sanidad ambiental adscritas al Ministerio de Sanidad y Consumo
y a las consejerías de Sanidad de las comunidades autónomas, para lo cual se sugiere una reor-
ganización y fortalecimiento de estas instancias.
• Promover una campaña informativa que explique a los ciudadanos (en un formato fácilmente compren-
sible) los conocimientos científicos actuales acerca de los efectos de las radiofrecuencias en la salud.
• Impulsar el desarrollo de estudios de evaluación del riesgo que permitan identificar las fuentes o
prácticas inadecuadas que darían lugar a la exposición electromagnética de los individuos, a fin de
adoptar las medidas efectivas de protección sanitaria, tal y como establece la Recomendación
1999/519/CE.
• En relación a los campos electromagnéticos de frecuencia industrial, no se recomienda la realiza-

ción de más estudios sobre la población general, pues se entiende que no aportarían información
de relevancia, tal y como se ha demostrado en trabajos epidemiológicos previos.
Con respecto a la telefonía móvil y los campos electromagnéticos derivados, las autoridades sani-
tarias, nuevamente por un Principio de Precaución deberían:
• Instar a las compañías fabricantes de terminales celulares a clasificar y etiquetar sus productos en
función de sus potencias de emisión.
Actualizar los
procedimientos de • Actualizar los procedimientos de solicitud, autorización, instalación e inspección de antenas de telefo-
solicitud, instalación nía, con el fin de que los ciudadanos estén convenientemente informados y adopten las decisiones que
e inspección de consideren más idóneas a la hora de permitir la instalación de estos equipos en sus propiedades.
antenas de telefonía
96
• Garantizar el cumplimiento de la Recomendación de la UE, especialmente en el caso de la instala-

ción de estaciones base en las inmediaciones de espacios sensibles, tales como centros educati-
vos, de salud, hospitales o parques públicos, y evitar que el haz de emisión directa de estas ante-
nas afecte o se dirija a dichas zonas 3.
Promover un uso • Promover un uso racional de los teléfonos móviles, particularmente en grupos de especial atención
racional de los (niños, adolescentes o portadores de implantes activos, entre otros) con objeto de reducir exposi-
teléfonos móviles ciones innecesarias a los CEM.
El principal problema de la situación creada en nuestro país es que se ha reaccionado demasiado

tarde a la vorágine de informaciones alarmistas y contradictorias que se ha ofrecido a la opinión públi-
ca durante los últimos meses. Este hecho contrasta por ejemplo con la política practicada en Gran
Bretaña, que ha permitido controlar la situación antes de que se disparase la alarma.
Así, el informe promovido por el Ministerio de Sanidad y Consumo, aunque en la línea trazada por
Los Ministerios de los anteriores informes de mayor relevancia, quizás llega tarde, en un momento en el que la “batalla
Ciencia y Tecnología de la salud” está perdida en gran medida.
y de Sanidad
y Consumo han 5.3 El Proyecto de RD del Ministerio de Ciencia y Tecnología 4
elaborado Los Ministerios de Ciencia y Tecnología y de Sanidad y Consumo han elaborado conjuntamente,
conjuntamente un basándose en la evidencia científica disponible, un proyecto de Real Decreto para la protección de los
proyecto de RD ciudadanos de las emisiones de las estaciones radioeléctricas utilizadas por los operadores para la
basándose en la prestación de servicios de radiocomunicaciones. Este documento se ha sometido a un proceso de
evidencia científica consulta pública en el que se han recibido 53 comentarios escritos.
disponible.
Las propuestas de límites de exposición del público a las emisiones radioeléctricas para protección
Las propuestas de de la salud contenidas en el proyecto de Real Decreto, que coinciden con las recomendadas por el
límites de emisiones Consejo de la Unión Europea, han recibido el apoyo de la Comisión del Mercado de las
, que coinciden con Telecomunicaciones, del Consejo Superior de Investigaciones Científicas, del Colegio de Ingenieros
las de la UE, han Superiores de Telecomunicación, de operadores de telefonía, de radio y televisión y de asociaciones
recibido el apoyo de de operadores (ANIEL, ASTEL y ASIMELEC).
la CMT, el CSIC, el
COIT y asociaciones Además, el Reglamento cumple con las propuestas contenidas en las mociones del Congreso de
de operadores, los Diputados y del Senado, en las que se ha instado al Gobierno a desarrollar una regulación relativa
entre otros a la exposición del público en general a las emisiones radioeléctricas de las antenas de telefonía móvil.
3 Desde el punto de vista técnico, esta afirmación no es compartida por los autores de este texto, pues lo que debe controlarse es el nivel de potencia que hay en una
determinada zona, y no si la dirección corresponde al haz principal. El estar en el haz principal de emisión de una antena no garantiza que se esté sometido a un nivel alto
de potencia. La densidad de potencia disminuye de forma inversamente proporcional al cuadrado de la distancia del foco emisor.
4 En el transcurso del trabajo de producción de esta memoria, fue aprobado el RD en el Consejo de Ministros celebrado el viernes 28 de septiembre de 2001. Puede
consultarse en http://www.setsi.mcyt.es/legisla/teleco/rd280901.pdf
97
Colegio Oficial
Dichos límites, que Los límites de exposición a emisiones radioeléctricas para la protección de la salud recomendados
son los ICNIRP, son por la Comisión Internacional de Protección contra las Radiaciones No Ionizantes (ICNIRP), son los
los más ampliamente más ampliamente aceptados en nuestro entorno europeo. Esta Comisión está reconocida formal-
aceptados en el mente por la Organización Mundial de la Salud, que considera que las recomendaciones de la citada
entorno europeo. Comisión están basadas en un análisis cuidadoso de toda la literatura científica y ofrece protección
La Comisión ICNIRP contra todos los peligros identificados debidos a las emisiones radioeléctricas, con amplios márgenes
está reconocida de seguridad.
formalmente por la
OMS Las propuestas de la Comisión ICNIRP se han recogido en la Recomendación (1999/519/CE) del
Consejo de la Unión Europea, de 12 de julio de 1999, relativa a la exposición del público en general a
campos electromagnéticos, que se configura como elemento fundamental para la armonización euro-
pea, en la aplicación de límites de emisiones radioeléctricas para la protección de la salud de los ciu-
dadanos, que son los que incorpora el Real Decreto. Cabe destacar que los límites de exposición de
ICNIRP se han adoptado en países como Alemania, Reino Unido, Irlanda, Grecia, Finlandia, Dinamarca
o Suecia, siendo incluso más exigentes que los aplicados por ejemplo en Estados Unidos.
El proyecto de Real Decreto pretende por tanto dar respuesta a la preocupación puesta de mani-
fiesto por algunos ciudadanos, asociaciones, corporaciones locales, etc., estableciendo unos niveles
máximos de exposición del público en general a las emisiones radioeléctricas acordes con la
Recomendación del Consejo de la Unión Europea. Las principales medidas que contempla son:
Aplicación del • Aplicación de un Principio de Precaución adicional en la planificación de las estaciones base fun-
Principio de damentado en los siguientes criterios:
Precaución
- A. que la ubicación de las estaciones radioeléctricas minimice los niveles de exposición del
público en general a las emisiones radioeléctricas con origen tanto en éstas como, en su caso,
en los terminales asociados a las mismas, manteniendo una adecuada calidad del servicio.
- B. en el caso de instalación de estaciones radioeléctricas en cubiertas de edificios residenciales, los

titulares de instalaciones radioeléctricas procurarán, siempre que sea posible, elevar suficientemente
el sistema emisor para que el diagrama de emisión no incida sobre el propio edificio, terraza o ático.
- C. asimismo, los operadores tendrán en cuenta que la compartición de emplazamientos podría

estar limitada por la consiguiente concentración de emisiones radioeléctricas.
98
Cumplimiento de los • Cumplimiento de los límites de emisión propuestos en el RD para todas las estaciones base. Los
límites de emisión operadores deberán certificar sus instalaciones como paso previo a su funcionamiento, siendo
propuestos en el RD comprobados por los servicios de inspección del MCYT. Además, las instalaciones radioeléctricas
deben ser realizadas por instaladores de telecomunicación inscritos, para el tipo correspondiente,
en el registro de instaladores de telecomunicación, según lo dispuesto en el Real Decreto 279/1999,
de 22 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento regulador de las infraestructuras comunes
de telecomunicaciones para el acceso a los servicios de telecomunicación en el interior de los edi-
ficios y de la actividad de instalación de equipos y sistemas de telecomunicaciones.
Estudio del entorno • Presentación, por parte de los operadores que establezcan redes soporte de servicios de radiodifusión
radioeléctrico sonora y televisión y los titulares de licencias individuales de tipo B2 y C2, de un estudio que, teniendo
en cuenta el entorno radioeléctrico, indique que los niveles de emisión radioeléctrica sobre los lugares en
los que puedan permanecer habitualmente el público en general, cumplen con lo establecido en el
Reglamento del RD. Este estudio deberá incorporarse en el proyecto o propuesta técnica necesarios
para solicitar la autorización de sus instalaciones radioeléctricas a que se refiere el Capítulo I, Título III, de
la Orden de 9 de marzo de 2000, por la que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 11/1998,
de 24 de abril, General de Telecomunicaciones, en lo relativo al uso del dominio público radioeléctrico.
Adecuación de las • Adecuación de las estaciones base ya instaladas y en funcionamiento a los requisitos del RD, en un
estaciones base ya plazo máximo de seis meses contados a partir de la fecha de entrada en vigor del Reglamento del
instaladas y en fun- RD. Los operadores que establezcan redes soporte de servicios de radiodifusión sonora y televisión
cionamiento a los y los titulares de licencias individuales de tipo B2 y C2 deberán remitir al MCYT una certificación de
requisitos del RD la conformidad de dichas instalaciones con los valores máximos establecidos, expedida por un téc-
nico competente en materia de telecomunicaciones.
Informe anual sobre • Presentación de un informe anual sobre el cumplimiento de la normativa del RD por parte de los
el cumplimiento de operadores de telefonía móvil y de acceso radio (titulares de licencias individuales B2 y C2 res-
la normativa del RD pectivamente), que deberán remitir al MCYT. La Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para
la Sociedad de la Información podrá ampliar esta obligación a titulares de otras instalaciones radio-
eléctricas.
Con carácter anual, la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la

Información, sobre la base de los resultados obtenidos en las citadas inspecciones y a los informes
presentados por los operadores, elaborará y hará público un informe sobre la exposición a emisiones
radioeléctricas.
99
Colegio Oficial
Finalmente, el Real Decreto también establece un compromiso decidido del Gobierno por impulsar
proyectos de investigación sobre los efectos de las emisiones radioeléctricas en la salud a través de
los programas del Plan Nacional de I+D+I.
La regulación El proyecto de RD contempla además un capítulo dedicado a la Evaluación Sanitaria de Fuentes

y el control de Emisiones Radioeléctricas. Según el citado texto “en función de los datos disponibles, el Ministerio
de las emisiones de Sanidad y Consumo evaluará los riesgos sanitarios potenciales de la exposición del público en
radioeléctricas general a las emisiones radioeléctricas, teniendo en consideración el número de personas expuestas,
competen sus características epidemiológicas, edad, partes del organismo expuestas, tiempo de exposición y
a organismos de condiciones sanitarias de los sujetos”. Así mismo, “El Ministerio de Sanidad y Consumo, en coordina-
diferentes campos, ción con las Comunidades Autónomas, desarrollará los criterios sanitarios destinados a evaluar las
como son fuentes y prácticas que puedan dar lugar a la exposición a emisiones radioeléctricas de la población,
Telecomunicaciones, con el fin de aplicar medidas para minimizar la exposición”. 4
Sanidad, Medio
Ambiente y 5.4 Campos en litigio
Urbanismo A la hora de abordar el problema de las emisiones radioeléctricas no queda claro si debe atribuir-
se al campo de la salud pública y del medio ambiente o si es simplemente competencia de teleco-
municaciones. Considerando además el impacto que las instalaciones de las estaciones base de tele-
fonía móvil provocan en el paisaje parece evidente que el problema también afecta a las instituciones
de regulación urbanística.
Por tanto se puede afirmar que la regulación y control de las emisiones radioeléctricas y la instala-
ción y certificación de las estaciones base competen a diferentes organismos de diferentes campos,
como son:
• Telecomunicaciones.
• Sanidad.
• Medio ambiente.
• Urbanismo.
La principal dificultad aparece por la complejidad que existe al intentar identificar uno de los cam-
pos de actuación anteriores con un determinado nivel de gobierno, principalmente debido a la confi-
4 En el caso italiano, un decreto Ministerial de 1998 que entró en vigor en enero del año siguiente, marco los límites de exposición. Esta medida fue tomada en gran medi-
da para prevenir que los gobiernos regionales estableciesen límites menores que el establecido a nivel nacional (ver tabla nº 9, recogida con anterioridad)
100
guración política de España, basada en la progresiva transferencia de competencias a las

Comunidades Autónomas. Por ello es necesario distinguir entre las atribuciones estáticas de compe-
tencias que se producen en la Constitución, leyes de desarrollo y estatutos de autonomía, y las com-
petencias que puede llegar a asumir un determinado nivel de gobierno en un área concreta como fruto
del juego político.
5.5 Organismos e instituciones involucradas

En general las atribuciones estáticas de competencias de las normas jurídicas existentes contem-
plan un papel fundamental de los municipios en la “ordenación, gestión, ejecución y disciplina urba-
nística”, “patrimonio artístico” y “protección del medio ambiente”, así como en la “protección de la
salubridad pública”.
Sin embargo las competencias de los municipios en estas materias se complica en la práctica debi-
do al solapamiento que se produce entre los niveles de gobierno en los ámbitos de la salud y el medio
ambiente. La complicación es mayor en situaciones coyunturales en las que la necesidad de pactos
políticos entre minorías en el gobierno dan un protagonismo importante al nivel de gobierno subestatal.
En materia de telecomunicaciones, las competencias residen en el nivel del Gobierno central, por
lo que ni Ayuntamientos ni Comunidades Autónomas, pueden adoptar ningún tipo de medida o reso-
lución en esta materia. Esta afirmación se basa en la siguiente normativa 5:
• Artículo 61 de la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones, que establece que

la gestión del dominio público radioeléctrico y las facultades para su administración y control corres-
En materia de ponden al Estado.
Telecomunicaciones,
las competencias • Artículo 62 de la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones, que establece, por
residen en el nivel su parte, que el Gobierno desarrollará reglamentariamente las condiciones de gestión del dominio
del Gobierno central, público radioeléctrico, precisándose que en dicho reglamento deberá incluirse el procedimiento de
por lo que ni determinación de los niveles de emisión radioeléctrica tolerables y que no supongan un peligro para
Ayuntamientos ni la salud pública.
Comunidades
Autónomas, pueden • Artículo 64, apartado 2, de la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones que dis-
adoptar ningún tipo pone que se establecerán reglamentariamente, las limitaciones a la propiedad y las servidumbres,
de medida o resolución necesarias para la defensa del dominio público radioeléctrico, y para la protección radioeléctrica de
en esta materia las instalaciones de la Administración que se precisen para el control de la utilización del espectro.
5 Fuente: Ministerio de Ciencia y Tecnología. “Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de
Telecomunicaciones, en lo relativo a determinadas condiciones de protección del dominio público radioeléctrico, límites de exposición y otras restricciones a las emisio-
nes radioeléctricas y por el que se establecen condiciones de evaluación sanitaria de fuentes de emisiones radioeléctricas”.
101
Colegio Oficial
• Artículo 76 de la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones que establece que es

competencia del Ministerio de Fomento (ahora, del Ministerio de Ciencia y Tecnología) la inspección
de los servicios y de las redes de telecomunicaciones, de sus condiciones de prestación, de los equi-
pos, de los aparatos, de las instalaciones y de los sistemas civiles, así como la aplicación del régi-
men sancionador, salvo que corresponda a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones.
• Adicionalmente, el Real Decreto 1451/2000 de 28 de julio, por el que se desarrolla la estructura

orgánica básica del Ministerio de Ciencia y Tecnología, atribuye a la Dirección General de
Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información la competencia para la propuesta de planifica-
ción, gestión y administración del dominio público radioeléctrico, para la comprobación técnica de
emisiones radioeléctricas, y para el control y la inspección de las telecomunicaciones, así como la
aplicación del régimen sancionador en la materia.
En cuanto al reparto competencial en Sanidad existen Comunidades Autónomas que tienen trans-
feridas total o parcialmente las competencias en la materia. La normativa aplicable en este caso está
basada en:
En Sanidad existen • La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad en sus artículos 18, 19, 24 y 40 atribuye a la
Comunidades administración sanitaria 6 las competencias de control sanitario de los productos, elementos o for-
Autónomas que mas de energía que puedan suponer un riesgo para la salud humana. Así mismo, atribuye la capa-
tienen transferidas cidad para establecer las limitaciones, métodos de análisis y requisitos técnicos para el control sani-
total o parcialmente tario.
las competencias en
la materia • El Real Decreto 1450/2000, de 28 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del
Ministerio de Sanidad y Consumo atribuye a la Dirección General de Salud Pública y Consumo la
Los Ministerios de competencia para la evaluación, prevención y control sanitario de las radiaciones no ionizantes
Ciencia y Tecnología
y de Sanidad y Este marco legislativo ha sido recogido por el proyecto de Real Decreto 6 de los Ministerios de
Consumo pretenden Ciencia y Tecnología y de Sanidad y Consumo, que pretenden coordinar, en aras de una protección
coordinar las efectiva de la salud pública, las competencias en los límites de emisiones y gestión y protección del
competencias en la dominio público radioeléctrico del primero, con las competencias sanitarias del segundo.
materia en aras de
una protección Por las razones citadas no resulta acertado generalizar sobre las pautas de gobierno que han pri-
efectiva de la salud mado en los sectores de políticas que nos ocupan, la sanidad, el medio ambiente, el urbanismo y las
pública telecomunicaciones. En cierta medida las atribuciones de cada nivel de gobierno se han producido
6 En el transcurso del trabajo de producción de esta memoria, fue aprobado el RD en el Consejo de Ministros celebrado el viernes 28 de septiembre de 2001. Puede
consultarse en http://www.setsi.mcyt.es/legisla/teleco/rd280901.pdf
102
como resultado no sólo de las normas escritas si no también del juego político, del quehacer político
del día a día, aprovechando las ventanas de oportunidad que pudieran existir para influir sobre todo
en el nivel del Estado central desde subniveles de gobierno.
El ejercicio de las competencias propias por parte de las comunidades autónomas y las leyes apro-
badas en sus respectivos parlamentos autonómicos han dado como resultado la superposición de
competencias entre Comunidades Autónomas y Municipios. Esto es así en urbanismo, medio ambien-
te, y en algunas comunidades, también ocurre en el caso de la sanidad, como se comentó anterior-
mente. La consecuencia es una mediatización cada día mayor del ejercicio de las competencias muni-
cipales por el marco normativo autonómico. Por un lado, los servicios administrativos de las
Comunidades Autónomas han asumido el asesoramiento en ámbitos propios de su competencia. Por
otro lado, las instituciones que en cada Comunidad Autónoma tiene atribuidas las funciones relativas
al régimen local ofrecen asistencia a las corporaciones locales en materia de administración local.
Se puede concluir por tanto que existe un importante solapamiento competencial en materia de
sanidad pública, medio ambiente y urbanismo como consecuencia del desarrollo de las Comunidades
Autónomas y sus respectivos Estatutos de Autonomía y que si bien en la regulación de las telecomu-
nicaciones el nivel autonómico de gobierno no interviene, tanto el nivel local como el autonómico juega
un papel muy importante en las limitaciones medioambientales de ordenación urbana y de los dere-
chos de paso por los espacios públicos, incluido el subsuelo, que afectan de forma directa al des-
pliegue de infraestructuras de telecomunicaciones.
5.6 Normativas de ámbito autonómico 7

La ausencia de regulación a nivel a nacional y el solapamiento competencial existente entre la
Administración Central y las Autonómicas ha permitido que diversas Comunidades hayan publicado
una normativa específica en su territorio en lo referente a las emisiones radioeléctricas. A continuación
se presenta el caso de Catalunya e Islas Baleares.
Catalunya
El Departamento de Medio Ambiente de la Generalitat de Catalunya publicó el pasado 29 de mayo
un Decreto de ordenación municipal de las instalaciones de telefonía móvil y otras instalaciones de
radiocomunicación. En él, la Generalitat argumenta que la incidencia que las instalaciones de radio-
comunicación tienen sobre el territorio, el paisaje y el medio ambiente en general, exige una ordena-
ción urgente con el fin de establecer las medidas de prevención y control necesarias.
7 En el transcurso de los trabajos de producción de este informe, las Cortes de Castilla - La Mancha han aprobado la ley 8/2001, de 28 de junio, para la ordenación de
las instalaciones de radiocomunicación en Castilla - La Mancha. Ver BOE nº 227 del 21 de septiembre de 2001.
103
Colegio Oficial
El Gobierno de la Generalitat, con la participación de las instituciones locales afectadas y median-

te este Decreto establece:
• Las especificaciones y determinaciones técnicas aplicables a las instalaciones de radiocomunica-

ción. Para fijar los niveles de referencia y las distancias de protección a las personas recurre al prin-
cipio de cautela y se establece un factor de seguridad adicional sobre las medidas de protección
fijadas por la Unión Europea en la Recomendación del Consejo de 12 de julio de 1999
(1999/519/CE). Al final de este apartado se adjunta una tabla comparativa que recoge los valores
establecidos en el Decreto y en la Recomendación europea.
• El sistema de ordenación urbanística de la implantación de las instalaciones sobre el territorio,

mediante la figura del Plan Especial, siempre que la aplicación de este sistema de ordenación sea
necesaria.
• El sistema de intervención administrativa de las obras y actividades mediante su sometimiento a los

regímenes de licencia o de comunicación, de control y, eventualmente, de sanción.
Este Decreto se aplica en las instalaciones de sistemas de transmisión de voz y datos con antenas
radiantes susceptibles de generar campos electromagnéticos en un intervalo de frecuencia de 10 MHz
a 300 GHz que se emplacen en Cataluña, concretamente:
• Sistemas de telefonía móvil.
• Bucles de acceso local vía radio.
• Redes de servicios móviles y terrestres.
El Decreto fija las De este modo se intenta por un lado, armonizar el desarrollo de las redes de radiocomunicación
restricciones con el objetivo de alcanzar un nivel alto de protección del medio y de la población y, por otro, favore-
a la exposición cer la integración de las instalaciones anteriores en el entorno en que se sitúan.
a los campos
electromagnéticos, El Decreto fija a su vez las condiciones que deben cumplir las instalaciones de radiocomunicacio-
distancias de nes, tales como restricciones a la exposición a los campos electromagnéticos, distancias de protección
protección y normas o normas técnicas. Todas ellas se recogen en los Anexos que acompañan al texto del Decreto. Además
técnicas. establece que las instalaciones deben ser proyectadas, instaladas, utilizadas, mantenidas y controladas
104
de manera que se ajusten a las determinaciones del planeamiento urbanístico y se alcancen los objeti-
vos de calidad ambiental y de seguridad que fija la legislación vigente, y específicamente el propio
Decreto. Así mismo, la actividad de las instalaciones debe regirse por los principios siguientes:
• Prevenir las afecciones al paisaje y las emisiones utilizando la mejor técnica disponible, tal como
define la Ley 3/1998, de 27 de febrero, de la intervención integral de la Administración ambiental.
• En las demarcaciones no urbanas, compartir torres de soporte de antenas y caminos de acceso y

acometidas eléctricas siempre que sea técnicamente y económicamente viable, se ajuste a la orde-
nación territorial aprobada, y suponga una reducción del impacto ambiental.
Para la ordenación de los emplazamientos de instalaciones, todos y cada uno de los operadores
de radiocomunicación tienen que facilitar a las administraciones actuantes información suficiente, grá-
fica y escrita, sobre el esquema de la red, los servicios prestados y la tecnología utilizada, entre otros
aspectos. A los efectos de la ordenación de la implantación de las instalaciones y de la aplicación del
sistema de intervención administrativa se establecen las demarcaciones siguientes:
• Demarcación urbana, constituida por el suelo urbano y urbanizable programado o con sectores deli-
mitados y aptos para urbanizar. La ordenación del emplazamiento de las instalaciones en la demar-
cación urbana puede llevarse a cabo por el Ayuntamiento mediante una ordenanza municipal espe-
cífica que tiene que formularse atendiendo a los objetivos, principios, criterios y normas técnicas y
de seguridad que se fijan en este Decreto. La ordenación de los emplazamientos de las instalacio-
nes en la demarcación urbana puede completarse mediante la aprobación de un plan especial urba-
nístico. La redacción del Plan especial se lleva a cabo atendiendo al programa de implantación y
desarrollo de la red de instalaciones que cada operador tiene que presentar al Ayuntamiento en
cuestión.
• Demarcación no urbana, constituida por el suelo no urbanizable y urbanizable no programado o sin

sectores delimitados. La ordenación del emplazamiento de las instalaciones en la demarcación no
urbana se lleva a cabo por la Administración de la Generalidad en todas aquellas zonas del territo-
rio en que sea necesario para el mejor cumplimiento de los objetivos del Decreto, esta ordenación
se lleva a cabo mediante la aprobación de planes especiales de ámbito territorial comarcal o supe-
rior. 8 Mientras no se aprueben los planes especiales, y en aquellas zonas del territorio donde no se
8 De acuerdo con las previsiones del artículo 29.2 del Decreto legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprueba la refundición de los textos legales vigentes en
Catalunya en materia urbanística.
105
Colegio Oficial
haga necesario el plan especial, el emplazamiento de las nuevas instalaciones de radiocomunica-

ción se ordena territorialmente desde la óptica ambiental atendiendo a las determinaciones del
Decreto legislativo 1/1990, de 12 de Julio.
La propuesta de ordenación ambiental de los emplazamientos es llevada a cabo por una Comisión
técnica, adscrita al Departamento de Medio Ambiente que la ordena, la dirige y le presta el apoyo ope-
rativo necesario. 9
En el proceso de formulación de la propuesta de ordenación de los emplazamientos se da trámite

de audiencia a todos los operadores de infraestructuras de radiocomunicaciones reguladas en este
Decreto y a los municipios donde se propone el emplazamiento de instalaciones.
Finalmente la ordenación se adopta mediante acuerdo voluntario entre la Administración de la

Generalidad, LOCALRET y los operadores que lo suscriban. 10 En el supuesto de falta de acuerdo,
la propuesta de ordenación formulada por la Comisión técnica tiene que tenerse en cuenta para
las administraciones actuantes en el proceso de intervención administrativa de las instalaciones.
Sobre las instalaciones sujetas a licencia ambiental el Decreto también establece el procedimiento
de control, proceso que lleva a cabo el Ayuntamiento implicado, bien directamente, bien pidiendo asis-
tencia técnica del Centro de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información, bien mediante una
entidad ambiental de control acreditada para estas actividades. La certificación técnica obligatoria
acreditativa del cumplimiento de los requerimientos ambientales tiene que ser emitida por un técnico
o una entidad ambiental de control acreditada.
Islas Baleares 11
En esta Comunidad Autónoma son aplicables un conjunto de Normas Territoriales Cautelares, apro-
badas por acuerdo del Consejo de Gobierno el 28 de noviembre de 2000. Estas normas son un paso
previo a la redacción del Plan Director Sectorial de Telecomunicaciones de las Islas Baleares. Tales nor-
mas hacen referencia a aspectos urbanísticos y rústicos, y a la protección cautelar de la salud pública
Las infraestructuras de telecomunicaciones reguladas son las de transporte, recepción, emisión y

transformación de señales radioeléctricas para el uso de telecomunicaciones, instaladas en la
Comunidad Autónoma de las Islas Baleares. Incluidas están tanto las antenas emisoras como las
receptoras -quedando únicamente excluidos los aparatos receptores finales destinados a la transfor-
mación de la señal electromagnética en señal audiovisual-.
9 Y que está constituida por representantes de cada uno de los órganos y entidades siguientes:
- Dos representantes del Departamento de Medio Ambiente.
- Dos representantes del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas.
- Dos representantes del Departamento de la Presidencia, uno de los cuáles corresponde al Centro de Telecomunicaciones y Tecnologías de la información de la Generalitat
de Catalunya.
- Un representante del Departamento de Universidades, Investigación y Sociedad de la Información.
- Un representante de LOCALRET.
- Uno de la Asociación Catalana de Municipios.
- Uno de la Federación de Municipios de Catalunya.
106
Las redes radioeléctricas son consideradas urbanas cuando todos y cada uno de los nodos o elemen-
tos están sobre suelo urbano. En caso contrario son consideradas como redes radioeléctricas extendidas.
Todas las infraestructuras de telecomunicaciones -tanto de instalaciones aisladas preceptivas

como para otras redes-, están sujetas a la obtención de licencias municipales.
Las redes extendidas, en la medida en que afecten a suelo rústico, están sujetas a la declaración de
interés general por parte de los Consells Insulars competentes. Previamente a esta declaración, los ope-
radores han de presentar un plan de implantación de red ante los Consells Insulars afectados. La decla-
ración de interés general afectará al conjunto de nodos de la red propuesta, sin que sea necesario hacer
una declaración separada para todas y cada una de las antenas en el mencionado plan de implantación.
Las redes radioeléctricas urbanas han de presentarse, con carácter previo a la licencia de activi-
dad, mediante un plan de implantación de la red ante el Ayuntamiento en cuestión. Al igual que en las
redes extendidas, esta licencia afectará al conjunto de nodos de la red propuesta.
Los planes de implantación deben contener como mínimo los siguientes puntos:
• Esquema general de la red con indicación de la localización de la cabecera, enlaces y repetidores.
• Para cada uno de los elementos o nodos de la red, su ubicación, cobertura territorial, PRA, fre-
cuencia de emisión y número de canales.
• Justificación del uso de la mejor tecnología para minimizar el impacto visual y ambiental, detallando
las medidas destinadas a garantizar la adecuación paisajística y urbanística de las instalaciones.
• Justificación técnica de la posibilidad de uso compartido con otros operadores de las instalaciones
proyectadas
• Las normas cautelares baleares prestan también atención a la protección de la salud pública, esta-
bleciendo unos parámetros de seguridad en función de la frecuencia de las emisiones electromag-
néticas. Las instalaciones de telecomunicaciones son clasificadas en esta norma en tres grupos
diferentes:
10 De acuerdo con la regulación de los acuerdos voluntarios que se lleva a cabo en la Ley 3/1998, de 27 de febrero, de la intervención integral de la Administración ambiental
11 Acuerdo de Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, de aprobación definitiva de las Normas Territoriales Cautelares que regirán hasta
la aprobación definitiva del Plan Sectorial de Telecomunicaciones. BOIB Número 153 del 16 de diciembre de 2000
107
Colegio Oficial
• Grupo A. Incluye los emisores radioeléctricos que emiten en frecuencias comprendidas entre 1.7 y
300 GHz. En este grupo se encuentran los equipos de radioenlaces de microondas.
- Telefonía fija con acceso radio.

- Telefonía móvil DCS (banda 1800 MHz)
- Televisión interactiva con enlace de retorno vía satélite.
- Cualquier otro que emita en las frecuencias del Grupo A.
• Grupo B. Incluye los emisores radioeléctricos que emiten en frecuencias comprendidas entre 862 y
1700 MHz. En este grupo se incluye:
- Telefonía móvil analógica.

- Telefonía móvil GSM (banda 900 MHz).
- Cualquier otro que emita en las frecuencias del Grupo B.
• Grupo C. Incluye los emisores radioeléctricos que emiten en frecuencias comprendidas entre 9 kHz
y 862 MHz. En este grupo se encuentra:
- Televisión analógica y digital.

- Radiodifusión analógica y digital.
- Radioaficionados. Banda cívica.
- Radiotelefonía privada. Radiomensajería.
- Protección civil. Policía. Bomberos. Ambulancias. Taxis.
- Cualquier otro que emita en las frecuencias del Grupo C.
Se establecen unos niveles de referencia más rigurosos que los del Consejo Europeo, de 12 de julio
de 1999, para el nivel de campo magnético. Estos niveles serán de 0.2, 0.15 y 0.1 T (microteslas)
para las instalaciones comprendidas en los Grupos A, B y C respectivamente.
Por otro lado, para evitar exposiciones del público a niveles de radiación electromagnética supe-
riores a los de referencia, las Normas Cautelares establecen las distancias o esferas mínimas de pro-
tección que habrán de prever las instalaciones de cada Grupo en función de su potencia. Estas dis-
tancias se miden respecto de los elementos radiantes de la instalación, en cualquier dirección y sen-
tido, de forma que en ningún momento puede encontrarse nadie en el interior de la esfera definida.
Para ello se tiene en cuenta la totalidad de la potencia radiada aparente (PRA).
108
El radio, expresado en metros, de la esfera de protección correspondiente a cada intervalo de

potencia radiada y según la frecuencia de emisión es el siguiente:
Potencia Radiada Grupo A: 1.7 – 300 GHz Grupo B: 862 – 1700 MHz Grupo C: 9 kHz – 862 MHz
Hasta 10 W 0,33 0,45 0,65
10 – 40 W 0,65 0,9 1,3
40 – 100 W 1 1,5 2
100 – 400 W 2 3 4
400 W- 1 kW 3,3 4,5 6,5
1 – 4 kW 6,5 9 13
4 – 10 kW 10 15 20
10 – 40 kW 20 30 40
40 – 100 kW 33 45 65
100 – 400 kW 65 90 130
400 – 1000 kW 100 150 200
A partir del radio de la esfera de protección anterior, las Normas Cautelares imponen una serie de
limitaciones de instalación:
• Esfera de protección superior a 20 metros. Sólo pueden ubicarse en los emplazamientos aproba-
dos por el Gobierno de las Islas Baleares, manteniendo su ubicación aquellas instalaciones exis-
tentes antes de la entrada en vigor de las Normas Cautelares.
• Instalaciones no incluidas en el conjunto anterior pero que precisan una esfera de protección de
radio superior a 7 metros. Deben ubicarse fuera de los núcleos urbanos, en suelo rústico o desti-
nado a infraestructuras.
• Instalaciones no incluidas en los conjuntos anteriores pero que precisen una esfera de protección
de radio superior a 2 metros. Pueden ubicarse en zonas urbanas, excepto en edificios que tengan
como uso principal el residencial.
109
Colegio Oficial
• Resto de instalaciones. Pueden cualquier otra ubicación compatible con el cumplimiento de las dis-
tancias mínimas de protección establecidas. Sin embargo, no pueden ser ubicadas en las fachadas
de los edificios antenas parabólicas, ni tampoco las de cualquier otro tipo que no se integren visual-
mente en el plano de la fachada.
5.7 Opinión pública

El problema de las emisiones radioeléctricas ha tenido gran trascendencia en la opinión pública en
los últimos meses. La difusión de informaciones confusas o basadas en el conocimiento científico exis-
tente en la materia ha provocado una importante alarma social en la población que no se ha sabido
atajar desde los organismos públicos competentes.
Por otro lado es importante destacar que la percepción del riesgo depende de muy diferentes fac-
tores, como son la edad, el sexo, la cultura y la educación de las personas, su implicación directa o
indirecta en el problema 12. Se puede clasificar 13 por tanto la percepción del riesgo en función de los
siguientes factores:
Exposición voluntaria • Exposición voluntaria frente a involuntaria. Se trata de un factor muy importante en el caso de las
frente a involuntaria emisiones radioeléctricas. Las personas que utilizan el teléfono móvil no perciben el uso del mismo
como un riesgo; sin embargo, sí perciben como un riesgo la instalación de una estación base en
las cercanías de su vivienda.
Ausencia de control • Ausencia de control personal frente a sensación de control de la situación. Cuando las personas no
personal frente a han opinado sobre la instalación de estaciones base de telefonía móvil, tienden a percibir que el
sensación de control riesgo ocasionado por las emisiones es elevado.
de la situación
• Familiaridad frente a desconocimiento. La familiaridad con la situación, o la sensación de entender
Familiaridad frente a la tecnología, hace que el nivel de riesgo percibido sea menor. Por el contrario, el riesgo percibido
desconocimiento aumenta cuando la situación o la tecnología, tal como la tecnología de CEM (Campos
Electromagnéticos), es nueva, desconocida o difícil de comprender. La percepción del nivel de ries-
go puede aumentar de forma significativa si existe un entendimiento científico incompleto sobre los
efectos potenciales de una situación o tecnología concretas sobre la salud.
Temible frente a • Temible frente a inofensivo. Algunas enfermedades y trastornos, como el cáncer, el dolor intenso y
inofensivo persistente y la incapacidad, generan más temor que otros. En consecuencia, el hecho de que se
12 Por ejemplo, la percepción de una persona que reside cerca de una estación base o que tiene hijos que estudian en un colegio donde hay antenas instaladas, difiere
de la de otra no afectada por tal cercanía
13 Clasificación extraída del documento “Campos Electromagnéticos y Salud”. Scientific and Technological Options Assessments (STOA), Parlamento Europeo. Nota infor-
mativa nº 05/2001. Febrero 2001.
110
mencione en los medios de comunicación el cáncer en asociación a la exposición a emisiones

radioeléctricas, aun sin entrar en ningún caso probado provoca una gran inquietud en el público.
Parcialidad frente a • Parcialidad frente a imparcialidad. Si las personas se encuentran expuestas a campos de RF de
imparcialidad estaciones base, pero no utilizan el servicio, o están expuestas a campos eléctricos y magnéticos
producidos por líneas de alto voltaje que no suministran energía a su comunidad, consideran que
la situación es injusta y es menos probable que acepten cualquier riesgo asociado. Por ejemplo, las
personas que no tienen un teléfono móvil pueden percibir que el riesgo de exposición a campos de
RF de estaciones base es elevado por los siguientes motivos:
- Las personas se enfrentan con una exposición involuntaria a campos de RF. Esta situación es
injusta, debido a que la instalación de esas estaciones expone a campos de RF a toda la comu-
nidad, mientras que el número de usuarios que se beneficia de los teléfonos móviles es peque-
ño.
- Existe una falta de control relativa a la expansión de este tipo de redes en las comunidades; la
tecnología de los teléfonos móviles es desconocida e incompresible para la mayoría de las per-
sonas; existe una información científica insuficiente para poder evaluar de forma exacta los ries-
gos sanitarios.
- Existe la posibilidad de que esta tecnología pueda ocasionar enfermedades de su larga gesta-
ción que no serían detectables a corto plazo.
En cualquier caso parece evidente que la sociedad demanda información clara y objetiva que
emane desde las instituciones públicas y que permita conocer cuáles son los efectos de las emisio-
nes radioeléctricas sobre la salud y si existe algún peligro por estar expuesto a ellas. Por este motivo
han surgido diferentes iniciativas encaminadas a clarificar la situación creada y a informar a la pobla-
ción sobre las emisiones y sus posibles riesgos.
111
capítulo 6
CONCLUSIONES Y
RECOMENDACIONES
6. Conclusiones y recomendaciones
C1. El desarrollo de las telecomunicaciones y de las comunicaciones móviles en particular ha
encontrado una gran aceptación en la sociedad actual, y produce unos beneficios para el desarro-
llo de la Sociedad de la Información que son innegables. Estos beneficios están ampliamente con-
trastados y son de conocimiento general por la sociedad. Sin embargo, desde hace unos meses
se percibe en España una creciente preocupación ciudadanal basada, entre otros elementos, en la
incertidumbre que suscita la exposición humana a los campos electromagnéticos producidos por
las estaciones base utilizadas en comunicaciones móviles.
Con objeto de atajar esta situación es necesario plantear con claridad y transparencia la situa-
ción actual:
• El conocimiento científico disponible actualmente indica que la exposición a campos electro-

magnéticos no ocasiona efectos adversos a la salud. Sin embargo, bajo el Principio de
Precaución, organismos tales como el FCC 1, ANSI 2, ICNIRP 3, CENELEC 4, han elaborado unos
límites con amplios márgenes de seguridad, a los que se han acogido los EE.UU. y la Unión
Europea. De los organismos mencionados, los límites más estrictos, aunque muy próximos entre
ellos, los ha elaborado el ICNIRP, organismo independiente que elabora las normas de seguridad
para la Organización Mundial del Trabajo, dependiente de la ONU. Con el objeto de acogerse a
unas normas, estudiadas y elaboradas por Organismos competentes en la materia, el Consejo
de Ministros de Sanidad de la Unión Europea publicó una Recomendación (1999/519/CE), en la
que se adoptaban los límites establecidos por el ICNIRP.
• Por tanto, a los valores de potencia de emisión actuales, con la garantía del cumplimiento de las
normativas vigentes en materia de calidad y seguridad por los equipos utilizados, a las distan-
cias calculadas en función de los criterios de la recomendación y sobre las bases de la eviden-
cia científica disponible, las antenas de telefonía y los terminales móviles no representan un peli-
gro para la salud pública.
• La percepción del riego existente en la sociedad española es actualmente muy alta, por motivos
ajenos al factor de riesgo en sí. Estos motivos son la falta de información de fuentes fiables, la apa-
rición de artículos alarmistas sin fundamento científico, el desconocimiento de la tecnología emple-
ada, la falta de una regulación sobre exposiciones a campos electromagnéticos y el fenómeno de
“amplificación social del riesgo” que produce la difusión en los medios de comunicación social de
informaciones contradictorias que casi siempre tienen su origen en la falta de comunicación ade-
cuada entre los científicos, los responsables públicos, la industria y la ciudadanía.
1 Federal Communications Commission

2 American National Standard Institute
3 Internacional Comisión on Non Ionising Radiation Protecction
4 Comité Europeo de Normalización Electrotécnica y Electrónica
115
Colegio Oficial
R1. Es necesario realizar campañas de información transparentes y basadas en el conocimiento

científico para que los responsables competentes de Organizaciones de Consumidores,
Administraciones Públicas, de Colegios y Asociaciones Profesionales, y otras Asociaciones
Ciudadanas interesadas, conozcan la causas reales de la alarma social creada. La difusión de este
documento en los ámbitos señalados puede ser un primer paso.
Con objeto de mejorar la comunicación entre los agentes involucrados, se recomienda la pro-
moción de foros de encuentro multidisciplinares entre científicos, responsables públicos, asocia-
ciones de consumidores y usuarios y asociaciones profesionales, operadores de telefonía móvil y
la industria fabricante de equipos y terminales que permitan dar a la sociedad una información rigu-
rosa, veraz, transparente y basada en el conocimiento científico. Así mismo, se recomienda la cre-
ación de nuevos canales de comunicación que les permita compartir información comprensiva,
actualizada, fiable y rigurosa sobre los distintos aspectos de la cuestión planteada.
Las autoridades sanitarias tienen un papel muy relevante en la lucha contra la injustificada alar-
ma social creada. Las últimas actuaciones en esta materia del Ministerio de Sanidad y Consumo
son un ejemplo positivo a seguir por las distintas administraciones sanitarias.
C2. La ciudadanía tiene derecho a conocer el estado del conocimiento científico, la normativa y los
procedimientos (planificación, inspección, etc) que aseguran que las instalaciones radioeléctricas
existentes y futuras no tienen consecuencias negativas sobre su salud.
R2. Se recomienda el establecimiento de un sistema eficaz de información a la ciudadanía que con-

tribuya a eliminar la desconfianza y el miedo a las tecnologías inalámbricas. En concreto, se sugie-
re que el Ministerio de Sanidad y Consumo y el de Ciencia y Tecnología promuevan conjuntamen-
te, entre otras actuaciones, la realización de una página web de información al ciudadano. Dicha
página web se mantendría bajo la supervisión de un grupo reducido de personalidades de recono-
cido prestigio en los diversos campos involucrados en la cuestión. Así mismo, se recomienda que
las distintas organizaciones profesionales involucradas (profesionales de la salud, de las telecomu-
nicaciones y del urbanismo) realicen campañas de atención e información al ciudadano.
C3. En España, los operadores de telecomunicaciones utilizan en la planificación y construcción de

sus instalaciones las normas internacionales existentes sobre la exposición a campos electromag-
néticos. Así, los operadores españoles adoptaron con gran celeridad la norma del CENELEC de
1996 y las recomendaciones del ICNIRP de 1998, de manera que puede afirmarse que las instala-
116
ciones existentes cumplen las condiciones que impondrá el RD. Sin embargo, son conscientes de
la preocupación social existente sobre los efectos de la exposición a campos electromagnéticos
sobre la salud y de la importancia que en este contexto tiene aplicar procedimientos eficaces y
transparentes de instalación, certificación e inspección de las instalaciones que den garantía a la
sociedad de que en ningún caso la normativa se deja de cumplir.
En este sentido, el Foro de las Telecomunicaciones ha promovido la realización de una inves-

tigación sobre “Procedimientos para Garantizar la Seguridad de las Emisiones de los Sistemas de
Telefonía Móvil y Acceso Fijo Inalámbrico”, cuyos resultados se publican simultáneamente con
este informe. Dicho trabajo ha sido realizado por profesores universitarios expertos en la materia
y cualificados expertos de la industria fabricante y de los cuatro operadores españoles de telefo-
nía móvil.
R3. El Foro de las Telecomunicaciones quiere compartir con las Administraciones Públicas, las
organizaciones profesionales y en general con todos los interesados, los resultados del estudio
mencionado. Creemos que puede ser una herramienta útil para el desarrollo reglamentario del RD
actualmente en curso y como material de apoyo en la formación de los profesionales encargados
de la instalación, certificación e inspección de estos sistemas. En consecuencia se recomienda su
estudio en aras al establecimiento de procedimientos objetivos, transparentes, proporcionados y
compartidos por todos los agentes involucrados que garanticen la seguridad de las instalaciones.
El conocimiento de la existencia de los procedimientos mencionados y el rigor en su aplicación son
dos elementos básicos para combatir la desconfianza de los ciudadanos en estos sistemas.
C4. Del análisis comparativo de la regulación y las políticas públicas que sobre esta materia se han
puesto en marcha en otros países se obtienen las siguientes conclusiones generales:
• En mayor o menor grado, antes o después, en la mayoría de los países de nuestro entorno han
surgido dificultades en el despliegue de estaciones base de telefonía móvil.
• Cada país, en función de sus propias peculiaridades (sensibilidad social, cultura de gestión de salud
pública, reparto competencial entre administraciones, etc) ha abordado la cuestión a su manera.
• Como la instalación de las estaciones móviles involucra aspectos de telecomunicaciones, urbanis-

mo, medioambiente y de salud que son competencia de distintas administraciones, se producen fre-
cuentemente tensiones competenciales que incrementa la percepción social del riesgo. En general,
117
Colegio Oficial
se observa una gestión mas eficaz del problema en aquellos países en que se han desarrollado sis-
temas de participación en las decisiones de todos los entes administrativos involucrados.
• En algunos países, como por ejemplo Australia, los agentes sectoriales han puesto en marcha
procedimientos de autorregulación con resultados muy satisfactorios.
R4. España debe buscar su propio camino teniendo en consideración su pertenencia a la UE y la

especial configuración del reparto competencial entre las diferentes Administraciones Públicas
(estatal, autonómica y local).
C5. En España, todavía existe un vacío legal en la regulación de las emisiones radioeléctricas a nivel
nacional. Por este motivo, y a pesar de que la Administración Central está ultimando la publicación
de un RD 5 que resuelve este problema, son varias las Comunidades Autónomas que han publica-
do sus propias normas en base a criterios urbanísticos y medioambientales. La existencia de nor-
mativas dispares en temas básicos como niveles de exposición permitidos o actuaciones en áreas
sensibles (cole gios, hospitales, etc), son un factor que contribuye a incrementar notablemente la
percepción social del riesgo.
R5. Es necesario realizar un importante esfuerzo por armonizar la regulación básica en la materia
al más alto nivel institucional posible. En este sentido, se recomienda que con ocasión de la próxi-
ma Presidencia de España del Consejo Europeo durante el primer semestre de 2002, El Gobierno
español promueva la adopción de una normativa básica armonizada de obligado cumplimiento para
todos los países de la UE.
PROPUESTA FINAL: Se solicita la cooperación del Colegio Oficial de Ingenieros de

Telecomunicación en la más amplia difusión de este documento y en la elaboración y
desarrollo de un plan concreto de actuación para impulsar el seguimiento de estas reco-
mendaciones, en concertación con el resto de los agentes involucrados.
5 En el transcurso del trabajo de producción de esta memoria, fue aprobado el RD en el Consejo de Ministros celebrado el viernes 28 de septiembre de 2001. Puede consul-
tarse en http://www.setsi.mcyt.es/legisla/teleco/rd280901.pdf
118
ANEXOS
Anexos
Informes y legislación relevante
• BMA (British Medical Association), Board of Science and Education, “Mobile Phones and Health”.
Mayo 2001
• Consejo Europeo de Niza: Conclusiones (relativas al Principio de Precaución)
• Department of the Environment, Transport and the Regions. 2000. Telecommunications Mast
Development Consultation Paper (30 de Julio). Disponible en
http://www.detr.gov.uk/planning/consult/tmd/04.htm
• European Policy Centre: 2001 Comments on the White Paper on Food Safety
http://europa.eu.int/comm/food/fs/intro/wpfs_comm102.pdf
• Generalitat de Catalunya: Decreto 148/2001, de 29 de mayo de 2001, de ordenación ambiental

de las instalaciones de telefonía móvil y otras instalaciones de radiocomunicación. Departamento
de Medio Ambiente de la Generalitat de Catalunya. Disponible en
http://www.gencat.es/diari_c/3404/01148014.htm
• Gobierno Británico. Respuesta del gobierno al informe el grupo de expertos independientes sobre
teléfonos móviles (grupo Stewart). Disponible en http://www.doh.gov.uk/mobile.htm
• Gobierno Británico. Preguntas dirigidas a los ayuntamientos, a través de la LGA enfatizando

temas específicos, en, www.lga.gov.uk/lga/
• Gobierno Británico. 2001. “Social amplification of risk: the Media and the public”, contract reserch
329/2001 for the Health and Safety Executive.
• Commission communications in the framework of the implementation of Directive 1999/5/EC of

the European Parliament and of the Council of 9 March on radio equipment and telecommunica-
tions terminal equipment and the mutual recognition of their conformity (2001/C 48/04). Official
Journal of the European Communities 14.2. 2001- C 48/15
• GAO (General Accounting Office), “Research and Regulatory Efforts on Mobile Phone Health
Issues”. Mayo 2001
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Colegio Oficial
• IEGMP (Independent Expert Group on Mobile Phones), “Mobile Phones and Health”. National
Radiological Protection Board (UK). Abril 2000
• Informe Pi y Sunyer sobre Gobierno Local en España. 1997. Barcelona: Fundación Carles Pi y
Sunyer. 562-575.
• LBRL (Ley de Bases de Régimen Local), Ley 7/1985 de 2 de Abril (BOE 3 de Abril de 1985).
• Ministerio Español de Administraciones Públicas. (MAP) 1996. Puesta en Practica de los acuerdos
autonómicos de 1992 y sus efectos sobre el Estado Autonómico. Madrid: MAP
• Ministerio Español de Sanidad y Consumo, Informe del Comité de Expertos Independientes. Julio
2001. Disponoble en: http://www.msc.es/salud/ambiental/ondas/camposelectromag.htm
• Sentencia del Juzgado de Primera Instancia nº 2 de Bilbao, ordenando retirar una antena telefóni-
ca de la compañía Airtel (El País, 26 de Junio de 2001).
• Sentencia nº 80/2001 de Tribunal de Murcia, sección 1, Apelación civil, Rollo 377/00, SECC. 1.
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• Unión Europea. 1996, Possible health effects related to the use of radiotelephones: Proposals for a
research programme by a European Commission Expert Group
• Unión Europea. Directiva 96/2/CE de la Comisión de 16 de Enero de 1996 sobre comunicaciones

móviles y personales. (Art. 3.5).
• Unión Europea. Directiva 96/19/CE de 13 de Marzo de 1996 de liberalización general de redes y

servicios de telecomunicaciones.
• Comisión Europea. 2001. Nota de Prensa (IP/01/416): “Comission recalls the great economic and
societal potential of future wireless services”, 20 de Marzo.
• Comisión Europea. COM (2001) 141 final, p. 13;

http://europa.eu.int/ISPO/infosoc/telecompolicy/en/com2001-141en.pdf
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• Directiva OJ L 139, 23.5.1989, p. 19, enmendada por la Directiva 93/68/EEC
• Directiva 1999/EC del Parlamento europeo y el Consejo, de 9 de marzo de 1999
• Informe de Gianni Tamino, en el apartado de legislación europea. 25/02/1999 Disponible en

http://www.gtic.ssr.upm.es/forotel/docum/radiacion/index.htm,
• Parlamento Europeo. Nota informativa nº 05/2001. Febrero 2001. “Campos Electromagnéticos y

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• COM(2001) 79. Aprovechar al maximo las capacidades de la Union Europea: consolidacion y apli-
cacion de las estrategias de Lisboa. Bruselas, 7 de febrero de 2001
• URL de e Europe. http://europa.eu.int/information_society/eeurope/index_en.htm
Referencias y enlaces útiles para el caso francés

• ACA: Australian Communications Authority, http://www.aca.gov.au/standardestándars/emr/
• Acuerdo de Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, de aprobación

definitiva de las Normas Territoriales Cautelares que regirán hasta la aprobación definitiva del Plan
Sectorial de Telecomunicaciones. BOIB Número 153 del 16 de diciembre de 2000
• ACIF: Australian Communications Industry Forum: www.acif.org.auALGIN: Asociación de

Municipios australianos : www.algin.net.au/cnclist.htm
• ART L’Autorité de réglementation des télécommunications http://www.art-telecom.fr/
• ANFr : L’Agence Nationale des Fréquences assure la planification, la gestion et le contrôle et la ges-
tion des fréquences radioélectriques. http://www.anfr.fr
• Centre National d’Etudes des Télécommunications (CNET) : http://www.cnet.fr/ www.rd.francetelecom.fr
• Conseil national de la consommation:

http://www.finances.gouv.fr/pole_ecofin/consommation/conseil_consommation
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Colegio Oficial
• Consultation Paper sobre Desarrollo de mástiles de telecomunicaciones del Departamento de

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AUTORES

PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN VII

2. Conceptos básicos sobre telefonía móvil y salud 35

3. Análisis comparativo de políticas públicas 47

3.1 Método y Definiciones 49

5. Regulación, políticas públicas y percepción social en España 93

6. Conclusiones y recomendaciones 115

la toma de decisiones en un entorno de un cierto grado de incertidumbre científica, de inquietud de la

Para acotar el problema, debemos distinguir:

• La naturaleza de la emisión y el tipo de equipamiento o instalación analizado. En concreto las emi-

• La evidencia científica y la evaluación del riesgo. La evidencia científica es el conocimiento cierto

• El principio de precaución. Es el fundamento normativo a que se acogen las autoridades públicas

• La percepción social del riesgo. Es la traslación al campo de la opinión pública de la percepción

En España se ha producido una situación especial que ha contribuido a agravar la sobrevaloración

Además recientemente partidos políticos, asociaciones ciudadanas y otros prescriptores sociales

CONCEPTOS CLAVES EN LA RELACIÓN TELEFONÍA MÓVIL Y SALUD

• Estudios epidemiológicos. Investigan una población expuesta a un determinado factor de ries-

• Estudios experimentales. Se realizan en laboratorio, controlando con mayor precisión la exposición

- Su proporcionalidad con el nivel de protección elegido.

En España el Ministerio de Sanidad y Consumo presentó el 11 de mayo de 2000 las conclusiones

Las recomendaciones comunes son:

• Debe proseguirse con las investigaciones.

• Debe aplicarse el Principio de Precaución.

• Es necesario informar adecuadamente al público.

• Se requiere modificar la regulación en el uso de los sistemas de comunicaciones móviles en vehí-

ANÁLISIS COMPARATIVO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

• Adoptar un marco de restricciones básicas y niveles de referencia.

La publicación de esta Recomendación no ha resuelto el problema, puesto que no es una norma-

• Eliminar la alarma social nacida del desconocimiento de la cuestión.

• Fijar una normativa de obligado cumplimiento.

REGULACIÓN, POLÍTICAS PÚBLICAS Y PERCEPCIÓN SOCIAL EN ESPAÑA

La causa principal de la situación creada en nuestro país es que se ha reaccionado demasiado

El Informe 2 español “Campos electromagnéticos y salud pública”

El Proyecto 3 de R.D. del Ministerio de Ciencia y Tecnología

Este proyecto incluye la transposición de la normativa europea además de un conjunto de medi-

Percepción social, amplificación social del riesgo y opinión pública

• Familiaridad frente a desconocimiento. La familiaridad con la situación, o la sensación de entender

• Parcialidad frente a imparcialidad. Si las personas se encuentran expuestas a campos de RF de

Sólo a través de la comunicación eficaz y el desarrollo de lugares de encuentro y participación de

• El conocimiento científico disponible actualmente indica que la exposición a campos electro-

1 Federal Communications Commission

R1. Es necesario realizar campañas de información transparentes y basadas en el conocimiento

R2. Se recomienda el establecimiento de un sistema eficaz de información a la ciudadanía que con-

C3. En España, los operadores de telecomunicaciones utilizan en la planificación y construcción de

En este sentido, el Foro de las Telecomunicaciones ha promovido la realización de una inves-

• Como la instalación de las estaciones móviles involucra aspectos de telecomunicaciones, urbanis-

R4. España debe buscar su propio camino teniendo en consideración su pertenencia a la UE y la

PROPUESTA FINAL: Se solicita la cooperación del Colegio Oficial de Ingenieros de

de ubicación, la realización de un proyecto técnico que garantice la seguridad de la instalación, su

La PSR sigue Como puede verse, la PSR sigue un crecimiento exponencial.

En cuanto al papel de los medios de comunicación 10 en el proceso, el estudio muestra que:

• La orientación popular de ciertos segmentos de la prensa y la televisión tiende a enfatizar experien-

• La falta de noticias presentadas o escritas por periodistas especializados en ciencia o medio

9 Ver apartado de informes y legislación relevante en el Anexo.

INSTITUCIONES Y PRESCRIPTORES POLÍTICOS

Informaciones de los expertos y

2. Conceptos básicos sobre telefonía móvil y salud

A continuación se exponen algunas nociones básicas sobre el funcionamiento de los sistemas de

Los dos elementos 2.2 Estructura de un sistema de telefonía móvil

2.3 Tipos de emisiones

2 Esta función se conoce por el término “control de potencia”

Figura 1. Distribución del espectro electromagnético

2.4 Estudios científicos

Los estudios y experiencias llevados a cabo pueden clasificarse en dos categorías: