Asociaciones público-privadas en la UE: Deficiencias generalizadas y beneficios limitados

Informe 2018-09 del Tribunal de Cuentas Europeo

Resumen

I. Los proyectos de asociaciones público-privadas (APP) aprovechan el sector público y el

privado para proporcionar bienes y servicios que habitualmente suministra el sector público, a
la vez que flexibilizan las rigurosas restricciones presupuestarias que se aplican al gasto público.

II. Los fondos de la UE se han empleado escasamente para APP.

III. El Tribunal examinó 12 APP cofinanciadas por la UE en Francia, Grecia, Irlanda y España en
los ámbitos del transporte por carretera y las tecnologías de la información y la comunicación
(TIC). Los Estados miembros visitados representaban alrededor del 70 % del gasto total (29 200
millones de euros) destinado a APP respaldadas por la UE

Se evaluó si los proyectos fiscalizados eran capaces de explotar los beneficios que se espera
que ofrezcan las APP. El Tribunal constató lo siguiente:

- Las APP posibilitaron que los poderes públicos adquirieran infraestructuras a gran escala
mediante un único procedimiento, pero aumentaron el riesgo de competencia insuficiente y,
por ende, colocaron a los poderes adjudicadores en una posición de negociación más débil.

- La contratación pública de las APP normalmente requiere negociar sobre aspectos que no
suelen formar parte de la contratación pública tradicional y, por lo tanto, lleva más tiempo que
cuando se trata de proyectos tradicionales. Un tercio (cuatro) de los doce proyectos auditados,
con un procedimiento de contratación pública de una duración de 5 a 6,5 años, sufrían retrasos
considerables.

De forma similar a los proyectos tradicionales, la mayoría de las APP auditadas fueron objeto
de ineficiencias considerables en forma de retrasos durante la construcción e importantes
aumentos de los costes. En total, siete de los nueve proyectos completados (con costes de
proyectos agregados de 7 800 millones de euros) sufrieron demoras que oscilaron entre dos y
52 meses. Además, fue necesaria una cantidad adicional de casi 1 500 millones de euros en
fondos públicos para completar las cinco autopistas auditadas en Grecia y España, de los cuales
la UE proporcionó alrededor del 30 % (correspondiente a 422 millones de euros). El Tribunal
considera que esta cantidad se ha gastado de manera ineficiente por lo que respecta a la
consecución de los beneficios potenciales.

- Aún más importante es el hecho de que en Grecia (que es con diferencia el mayor receptor de
contribuciones de la UE, con el 59 % del total del importe procedente de la UE, o 3 300
millones de euros), el coste por kilómetro de tres autopistas auditadas había aumentado hasta
el 69 %, mientras que al mismo tiempo se redujeron hasta un 55 % los alcances de los
proyectos. Esto se debió principalmente a la crisis financiera y a la mala preparación de los
proyectos por el socio público, lo que dio lugar a contratos prematuros y poco eficaces con
concesionarios privados.

- El amplio alcance, el coste elevado y la prolongada duración de las típicas APP de

infraestructuras exigen una diligencia particular. Sin embargo, el Tribunal constató que los
análisis previos se habían basado en escenarios excesivamente optimistas en lo que se refiere a
la futura demanda y utilización de la infraestructura prevista, lo que provocó índices de
utilización de los proyectos de hasta el 69 % (TIC) y del 35 % (autopistas) por debajo de las
previsiones, sin tener en cuenta el riesgo pendiente de grave infrautilización de las autopistas
en Grecia tras su finalización.

Como aspecto positivo, nueve proyectos fiscalizados completados han demostrado buenos
niveles de servicio y mantenimiento y cuentan con el potencial para mantener dichos niveles
durante la duración restante del proyecto.

- En la mayoría de proyectos fiscalizados, se eligió la opción de la APP sin ningún análisis

comparativo previo de opciones alternativas, como el comparador del sector público, sin lograr
demostrar, por lo tanto, que se trataba de la opción que maximizaba la relación calidad-precio
y protegía el interés público al garantizar una igualdad de condiciones entre las APP y una
adjudicación de contratos públicos tradicional.

- La distribución de riesgos entre los socios públicos y privados fue por lo general inadecuada,
incoherente e ineficaz, mientras que los elevados índices de remuneración (hasta el 14 %) que
ofrece el capital de riesgo de los socios privados no siempre reflejaban los riesgos asumidos.
Además, la mayoría de los seis proyectos TIC auditados no eran fácilmente compatibles con la
larga duración de los contratos, al estar sujetos a rápidos cambios tecnológicos.

IV. La ejecución de proyectos de APP con resultados positivos exige una capacidad
administrativa considerable que solo puede garantizarse mediante marcos institucionales y
jurídicos adecuados y una experiencia dilatada en la aplicación de proyectos de APP. El Tribunal
constató que estas características están actualmente disponibles solo en un número limitado
de Estados miembros de la UE. Por tanto, la situación no es acorde con el objetivo de la UE de
destinar una mayor parte de los fondos de la UE a través de proyectos combinados, entre ellos
las APP.

V. La combinación de financiación de la UE con APP supone requisitos e incertidumbres

adicionales. Por otra parte, la posibilidad de registrar proyectos de APP como partidas fuera de
balance es una consideración importante para la elección de la opción de la APP, pero en la
práctica también se corre el riesgo de que ello afecte a la relación calidad-precio y a la
transparencia.

Por consiguiente, el Tribunal recomienda:

a) no promover un uso más intensivo y generalizado de las APP hasta que se subsanen los
problemas detectados y se apliquen satisfactoriamente las siguientes recomendaciones;

b) mitigar el impacto financiero de los retrasos y las renegociaciones sobre el coste de las APP
asumido por el socio público;

c) basar la selección de la opción de la APP en análisis comparativos sólidos sobre la mejor

opción de contratación;

d) Establecer unas políticas y estrategias claras con relación a las APP;

e) mejorar el marco de la UE para mejorar la eficacia de los proyectos de las APP.

Abstract:
En la mayoría de proyectos fiscalizados, se eligió la opción de la APP sin ningún análisis
comparativo previo de opciones alternativas, sin demostrar que se trataba de la opción que
maximizaba la relación calidad-precio y protegía el interés público.

La distribución de riesgos entre los socios públicos y privados fue por lo general inadecuada,
incoherente e ineficaz.

A partir de lo hallado en el estudio transparencia el Tribunal recomendó:

a) no promover un uso más intensivo y generalizado de las APP hasta que se subsanen los
problemas detectados y se apliquen las recomendaciones realizadas;

b) mitigación del impacto financiero de los retrasos y las renegociaciones sobre el coste de las
APP asumido por el socio público;

c) la selección de la opción de la APP debe estar basada en un análisis comparativo previo

sobre la mejor opción de contratación;

d) establecer unas políticas y estrategias claras con relación a las APP;

e) mejorar el marco de la UE para mejorar la eficacia de los proyectos de las APP.