Además de los principios anteriormente enunciados, la experiencia
internacional en la práctica del análisis costo beneficio permite recoger algunos problemas relevantes en la evaluación económica y la manera de evitar posibles errores en la aplicación de los principios económicos básicos. Dichas lecciones son las siguientes:
A. LECCIÓN 1.- Debe definirse claramente el proyecto, utilizando un
caso base realista para la comparación: valorar todas las alternativas relevantes es tan importante o más que los cálculos posteriores.
El primer paso para someter un proyecto a evaluación económica es
preguntarse si dicho proyecto es el más adecuado para alcanzar el objetivo que se persigue. El proyecto es un medio para alcanzar un fin determinado, no un fin en si mismo. El objetivo es transportar las mercancías, no el construir un puerto nuevo o ampliar el existente.
Los errores más notorios en la evaluación de proyectos no surgen de la
aplicación de técnicas estadísticas inadecuadas sino de un análisis inadecuado de las alternativas disponibles.
- Primero, delimitar bien el proyecto que se somete a evaluación. A
veces un proyecto está integrado por dos o más proyectos, unos rentables y otros no, proyectos perfectamente separables, y que al ir unidos su rentabilidad social media positiva, oculta proyectos que no deben realizarse. - Segundo, cuando se presenta un proyecto incompleto, separado de otras actuaciones que se requieren para que el proyecto sea operativo (un puerto sin su carretera de acceso), debe tenerse en cuenta esta carencia, ya que su rentabilidad puede parecer mayor de lo que en realidad es. B. LECCIÓN 2.- En la evaluación debe compararse la situación “con” proyecto con la situación “sin” proyecto: para evaluar los cambios que supone su ejecución hay que predecir qué hubiese ocurrido si el proyecto no se hubiese realizado.
Cuando un proyecto de transporte reduce el precio generalizado y
aumenta la cantidad demandada durante la vida útil del mismo, hay que pensar que se ha producido un cambio de equilibrio que puede modificar sensiblemente las reducciones de costo inicialmente estimadas.
C. LECCIÓN 3.- La rentabilidad social y la financiera están
estrechamente ligadas con la política de precios que se utilice durante la vida del proyecto.
La decisión de inversión y la política de precios que se va a aplicar
durante la vida del proyecto no pueden separarse. El VAN social y el financiero dependen de la política de precios que se utilice. Se define en tres aspectos:
- Decidir el tamaño de la infraestructura y posteriormente plantearse si
se cobra o no por su uso es invertir el proceso lógico. - privada en la construcción y explotación de los proyectos de infraestructuras depende del VAN financiero. Los resultados financieros del proyecto dependen de los precios de acceso y utilización a la infraestructura, pero también el VAN social depende de dichos precios. - Incluso cuando existen fondos públicos disponibles para financiar el déficit de los proyectos socialmente rentables, pero comercialmente deficitarios, existe un límite a la cantidad de dinero público que debe destinarse a los mismos. D. LECCIÓN 4.- Si la incertidumbre de costos y demanda caracteriza a los proyectos de inversión en transportes, el método de evaluación debe incorporarla - Predecir con exactitud la demanda y los beneficios esperados durante la vida del proyecto es simplemente imposible. - No conocemos la demanda del proyecto, pero podemos, basándonos en la mejor información disponible, conjeturar dentro de qué rango y con qué probabilidad se comportará la cantidad demandada.
E. LECCIÓN 5.- Utilizar el costo de oportunidad de los recursos no
debe ocultar las condiciones de mercado en las que se desenvolverá el proyecto. - Un ejemplo que ilustra este problema es el siguiente: se está considerando la construcción de un puerto en una zona de desempleo estructural. Ante dos alternativas de inversión posibles, una intensiva en capital y otra más intensiva en trabajo, el uso de precios-sombra para el factor trabajo podría convertir en socialmente más rentable la construcción del puerto menos capital-intensivo y más demandante de mano de obra en su explotación.
F. LECCIÓN 6.- No todo impuesto es una transferencia, ni toda
transferencia debe ignorarse
Una regla que se repite con frecuencia en la práctica del ACB es que los impuestos y subvenciones son transferencias de renta y que, por tanto, no cuentan en la evaluación económica de proyectos. Esta regla, aunque generalmente cierta, puede conducir a error.
G. LECCIÓN 7.- El empleo es un costo, no un beneficio.
Si por razones de desempleo el costo es inferior al precio del mercado, el
beneficio social de emplear a desempleados quedará reflejado en la evaluación mediante la utilización del precio-sombra. La creación de empleo significa que se utilizan recursos en el proyecto, lo que no es un beneficio sino un costo.
H. LECCIÓN 8.- Los proyectos justificados por los efectos indirectos
que producen tienden a ser malos proyectos ex post
La regla más habitual con respecto a los efectos indirectos es ignorarlos, ya
que la medición de los beneficios en el mercado primario afectado por el proyecto es suficiente para capturar los cambios de bienestar producidos.
Un resultado muy interesante y útil en la evaluación de proyectos de
inversión que reducen el costo de transporte consiste en que podemos concentrar nuestra atención en el mercado en el que se produce dicha reducción del costo de transporte y medir en este mercado el beneficio del proyecto, sin tener que preocuparnos de los cambios que se producen en los otros mercados (siempre que éstos sean competitivos), que utilizan el servicio de transporte y en los que cambiará la cantidad de equilibrio como consecuencia del proyecto de inversión causante de la reducción del costo.
I. LECCIÓN 9.- El efecto multiplicador puede ignorarse y los efectos
locales de las infraestructuras son difíciles de predecir a priori.
El efecto multiplicador del proyecto sobre la economía puede ignorarse. En
realidad, los fondos públicos invertidos en cualquier otro proyecto producirían el efecto macroeconómico de generación de actividad económica superior a la cuantía inicial de la inversión.
J. LECCIÓN 10.- Los proyectos más grandes y los de última
tecnología no son necesariamente los mejores
La inversión en infraestructuras y, mejor aún, en grandes infraestructuras,
suele encontrar un amplio respaldo social. La actitud política favorable a las grandes obras de ingeniería civil y cierta mitificación de la tecnología, han alimentado la creencia consistente en que cualquier inversión en infraestructuras es deseable, especialmente si incorpora la última tecnología disponible. Parece como si los beneficios que se derivan para la economía fuesen independientes de los problemas concretos que resuelve dicha inversión. Grandes proyectos de inversión en infraestructuras están asociados en la mente de la mayoría a la creación de riqueza y a la recuperación de las regiones más pobres.
K. LECCIÓN 11.- Hay un sesgo histórico y sistemático a la
subestimación de costos y la sobrestimación de demanda en transporte
Disponemos de evidencia que respalda la argumentación anterior: se
realizan proyectos que no deberían haberse realizado. Existe un sesgo sistemático en la predicción de la demanda y en el presupuesto de los costos que van en la dirección anteriormente mencionada.
L. LECCIÓN 12.- Debe asegurarse lo mejor de la participación privada
evitando sus problemas
La minimización de costos y la orientación hacia los intereses de los
usuarios en la explotación de las infraestructuras exige utilizar la competencia ex ante. El diseño de un contrato adecuado que recoja con claridad las condiciones de explotación, precios, duración y la eventualidad de una renegociación o rescate es fundamental, si se desea evitar tanto la conducta oportunista de la empresa como la del regulador público.
Ambas disfunciones acabarían elevando inevitablemente los precios de los
servicios suministrados, directamente o indirectamente al elevar el costo del capital, y en el peor de los casos imposibilitando la participación privada al crear un entorno demasiado arriesgado para los inversores.
En la medida en que hay que conseguir participación privada para la
construcción y explotación de las infraestructuras y al mismo tiempo que dicha participación no suponga ineficiencias asociadas al ejercicio del poder de mercado, se requiere el establecimiento de reglas de juego claras y firmes con el fin de eliminar incertidumbre y reducir el costo del capital.
