Capitulo 5

La brecha de pobreza urbana-rural en Colombia

Existe un claro consenso entre los economistas de que el propósito del proceso de desarrollo debe
ser lograr una sociedad más rica e igualitaria. Esto reafirma la necesidad no solo de un crecimiento
económico sostenido, sino también de una mayor igualdad de oportunidades de acceso a los
recursos para todos los ciudadanos, combinada con una mejor distribución de los activos, que es
condición para una mejor distribución del ingreso.

Una mejor distribución de los activos es también una condición necesaria para estimular el
crecimiento económico. Generaría un crecimiento más equitativo del ingreso que, a su vez,
minimizaría la necesidad de redistribución, generando un círculo virtuoso de más crecimiento y más
equidad (Bourguignon, 1996).

Entre los países de América Latina, Colombia ha tenido un crecimiento económico relativamente
estable pero moderado durante décadas, acompañado de una distribución muy desigual de los
activos y los ingresos. Esto significa que en los albores del siglo XXI, Colombia aún presenta
niveles apreciables de pobreza.

Este capítulo analiza en qué medida la población pobre de Colombia cuenta con ciertos bienes, cuya
carencia es en gran medida la causa de la pobreza. Estos diversos activos se agrupan en cuatro
grandes categorías: capital humano, capital físico y/o financiero, capital público y capital social.

La primera categoría incluye la cantidad de educación formal, experiencia laboral y otras formas de
clasificación de la mano de obra que pueden fortalecer el principal activo que poseen los pobres,
que es su capacidad de trabajo.

El capítulo contiene un análisis de la participación laboral, particularmente en relación con los

pobres. La segunda categoría incluye la posesión o acceso a bienes como la tierra, el ahorro y el
crédito, que están directamente vinculados a la generación de ingresos y otros bienes como la
vivienda y los electrodomésticos que indican el grado de bienestar material del hogar. La tercera
categoría se relaciona con los bienes o recursos suministrados por el Estado, que van desde los
servicios públicos hasta la justicia y la seguridad. La cuarta categoría de capital social tiene que ver
con la organización de los individuos en torno a determinados valores a partir de los cuales se
construyen redes de asistencia y solidaridad. cual

Tendencias en la pobreza

La pobreza en Colombia medida por el porcentaje de pobres en la población total ha seguido una
tendencia a la baja en las últimas décadas. En el sector urbano, la incidencia de la pobreza se redujo
de 58,9 por ciento en 1973 a 11,3 por ciento en 1995. La información sobre las siete ciudades
principales está disponible desde 1986. En ese año, la incidencia de la pobreza fue de 16,8 por
ciento, descendiendo a 14,2 por ciento en 1995 En el sector rural, la mejora es aún mayor, pasando
de 88,4 por ciento en 1973 a 31,5 por ciento en 1995.

Estas mediciones revelan un gran avance en la provisión de ciertos bienes por parte del Estado
(servicios públicos, educación, vivienda social, etc.).

El cuadro 5.1 presenta estimaciones de pobreza extraídas de estudios sobre Colombia. Si bien todos
muestran caídas moderadas en la incidencia nacional de la pobreza, existen diferencias en el monto
de la reducción y en los niveles de incidencia inicial. A nivel nacional, Londoño (1996) presenta la
disminución más favorable de la pobreza: de 53 por ciento en 1971, la pobreza se redujo a 32 por
ciento.
en 1988 y al 28 por ciento en 1993. El Banco Mundial (1996) muestra una tendencia favorable pero
más moderada, comenzando con un nivel más alto de incidencia del 52,5 por ciento en 1978 y
cayendo al 45,7 por ciento en 1992. La Niña (1997) y Ocampo et al. (1998) muestran reducciones
menores, del 58 por ciento en 1978 al 53 por ciento en 1995.

Pobreza urbana versus rural

Al separar los sectores urbano y rural, estos estudios llevan a la conclusión de que la reducción de la
pobreza a nivel nacional se explica abrumadoramente por la disminución de la pobreza urbana,
particularmente en las siete ciudades principales de Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla,
Bucaramanga, Manizales y Pasto. Por el contrario, la disminución de la pobreza rural es bastante
pequeña.

La Tabla 5.1 muestra además que la tasa de pobreza urbana cayó de alrededor del 51 por ciento en
1978 al 41 por ciento en 1995. Para las siete ciudades principales, el Banco Mundial estima una
caída del 39,9 por ciento en 1978 al 32,1 por ciento en 1992, mientras que las ciudades de Nina y
Ocampo Los estudios muestran una disminución del 48,1 por ciento en 1978 a alrededor del 30 por
ciento en 1995. En el sector rural, hubo una mejora modesta: una tasa de incidencia de casi el 70
por ciento en 1978 cayó lentamente al 65 por ciento en 1995.

Según estimaciones para 1995, aproximadamente 20,4 millones de personas de una población total
de 39,2 millones viven por debajo del umbral de la pobreza. De estos, 12 millones son urbanos y 8,4
millones rurales. La población en extrema pobreza es de aproximadamente 7,9 millones, (3 millones
urbana y 4,9 millones rural). Estas estimaciones confirman que, a pesar de las mejoras, los
problemas de pobreza y pobreza extrema siguen siendo críticos en Colombia, particularmente en las
zonas rurales.

Varios estudios corroboran este cuadro de mejora general gradual, pero con disparidades crecientes
entre los sectores urbano y rural. Londoño (1996) confirma que en las últimas dos décadas
Colombia ha logrado avances sustanciales en las áreas social, redistributiva y de reducción de la
pobreza. Estas mejoras colocan a Colombia por encima del estándar internacional para países con
su ingreso per cápita y por encima de muchos países de América Latina. (Londoño) señala además
que, medida por cualquiera de estos indicadores, la pobreza disminuyó más rápidamente en la
década de 1990 que en la de 1980.

El Banco Mundial (1996) también reconoce que Colombia ha elevado sustancialmente el nivel de
vida de su gente. Sin embargo, el Banco Mundial señala que la pobreza sigue siendo crítica, con
altas tasas de desnutrición y mortalidad infantil.

particularmente en áreas rurales y en regiones específicas (por ejemplo, las regiones del Atlántico,
el Pacífico y el este). Aunque a Colombia le va bien en las comparaciones internacionales, la
gravedad de su pobreza rural exige medidas para aumentar los ingresos rurales y reducir la brecha
de pobreza entre las ciudades y el campo.

Ocampo et al. (1998) reconocen la disminución de la pobreza en los últimos tiempos pero destacan
el deterioro de la distribución en la última década entre los sectores rural y urbano, explicado por la
crisis del sector agropecuario en 1991 y 1992. El estudio señala que la década de 1970 representó el
era dorada de mejora social y reducción de la pobreza, resultado de fuerzas en juego durante
muchos años: una reducción importante en el exceso de mano de obra en el campo debido a la
migración masiva a las ciudades; una importante acumulación de capital en las zonas urbanas y
rurales; una reducción considerable de las diferencias salariales urbano-rurales; y los efectos
rezagados de las políticas educativas aplicadas en décadas anteriores que mejoraron el capital
humano en Colombia. Finalmente, a partir de ejercicios econométricos de series de tiempo, Ocampo
et al. concluyen que la incidencia de la pobreza urbana definida por la línea de pobreza nacional fue
reducida por el crecimiento económico, a pesar del efecto negativo del crecimiento sobre la
distribución del ingreso. El salario mínimo real también tuvo un efecto positivo en la reducción de
la pobreza, al igual que una mayor depreciación del tipo de cambio. Los aumentos en el desempleo,
por otro lado, exacerbaron la pobreza.

Al examinar la pobreza rural, López y Valdés (1996) encuentran problemas muy serios en
Colombia, particularmente entre los campesinos y trabajadores agrícolas sin tierra cuyo acceso a los
servicios básicos de educación, salud, extensión y crédito está por debajo de los estándares
internacionales. Contrariamente a la sabiduría convencional, los trabajadores agrícolas sin tierra
están en una mejor situación que los campesinos con respecto a la educación y el acceso a otros
servicios. Y los trabajadores en actividades no agrícolas tienen mayores ingresos y más activos que
cualquiera de esos grupos.

López y Valdés concluyen que la inversión en educación en el sector rural colombiano produce
incrementos muy modestos en los ingresos. También encuentran que el acceso a la tierra podría
tener un impacto importante en los ingresos, lo que ayudaría a los grupos más pobres a salir de la
pobreza. Sin embargo, si este fuera el único instrumento utilizado, se requerirían enormes
transferencias de tierra. Finalmente, los trabajadores en actividades no agrícolas son mucho más
móviles que los campesinos e incluso los trabajadores rurales asalariados, lo que sugiere la
necesidad de políticas diseñadas para estimular las actividades no agrícolas en un esfuerzo por
combatir la pobreza rural.

Cambios en la pobreza en relación con el crecimiento y la distribución, 1985-1996

El Cuadro 5.2 descompone los cambios en la pobreza usando el método de Datt-Ravallion (1992).
El primer ejercicio para el total nacional muestra que entre 1978 y 1995 la pobreza se redujo en
18,6 puntos. Esto se explica en su totalidad por el efecto crecimiento (20 puntos), que neutralizó el
efecto negativo de redistribución (3,1 puntos). Un patrón similar se encuentra por subperíodos: de
1978 a 1991 la reducción de la incidencia es de 15,1 puntos, explicada por el efecto crecimiento
(16,8 puntos), que neutraliza el efecto negativo de redistribución (2 puntos). Entre 1991 y 1995 la
reducción fue de 3,5 puntos, explicada en su totalidad por el efecto crecimiento.

En el sector urbano, la pobreza disminuyó en más de 2 puntos entre 1985 y 1996. Esta disminución
se debió fundamentalmente al efecto crecimiento (7,6 puntos), que neutralizó el efecto negativo de
redistribución del ingreso (7 puntos). El resto lo explica el residual (1,8 puntos).

Para el sector rural, si bien el resultado para el período analizado (1988-95) muestra una
disminución de la pobreza de más de tres puntos, las fuentes del cambio fueron opuestas al caso
urbano. Mientras que el efecto redistribución fue positivo en 11,6 puntos, el efecto crecimiento
actuó en sentido contrario, contribuyendo a un aumento de la pobreza de 8 puntos.

Si bien la tendencia a la baja de la pobreza ha continuado tanto en las zonas urbanas como en las
rurales en los últimos años, la mejora en las ciudades se debió al efecto crecimiento, que neutralizó
el efecto negativo de la redistribución. En las zonas rurales, en cambio, la tendencia se explica
plenamente por el efecto positivo de la redistribución, que neutralizó el efecto negativo del
crecimiento.

Estas conclusiones confirman la divergencia en el patrón de desarrollo urbano y rural en la década

de 1990. Idealmente, la disminución de la pobreza representaría el resultado combinado del
crecimiento del ingreso y la redistribución progresiva, que es lo que ocurrió en el sector urbano
durante 1978-1988. Si bien ha habido una disminución de la pobreza en el sector rural, un patrón
basado exclusivamente en la redistribución no es sostenible y requiere la ayuda del crecimiento. Por
otro lado, el patrón observado en el período reciente (1988-1996) en el sector urbano podría
continuar, aunque no es deseable desde el punto de vista social.
Bienes y recursos de los pobres

Para el análisis de la pobreza en Colombia se utilizaron la Encuesta Nacional Socioeconómica

(CASEN) y la Encuesta de Calidad de Vida, ambas de 1993. El análisis se centró en la información
de la encuesta CASEN sobre el gasto de los hogares junto con un conjunto de variables relacionadas
con la posesión de bienes y recursos. Algunas variables de la Calidad de Vida

también se incorporaron muchos (alcoholismo o drogadicción, y maltrato por parte de las

autoridades) asimilables a la capital social de la provincia (departamento). También se incorporaron
al análisis variables de capital público a nivel provincial de otras fuentes.

Encuesta CASEN

Realizada por el Departamento Nacional de Planeación en 1993, la encuesta CASEN es

representativa de los niveles rural y urbano, así como de las provincias y ciudades principales. Se
entrevistaron 27.271 hogares, 22.257 de ellos urbanos y 5.014 rurales. La encuesta brinda
información sobre el acceso a los servicios públicos (agua, alcantarillado, basura, teléfono, gas,
electricidad), salud (afiliación a planes de salud prepago o seguridad social, morbilidad, consultas
médicas, etc.) y educación (gasto, o escuelas públicas y años de educación). La encuesta también
contiene información sobre el gasto y los ingresos de los hogares, así como datos sobre la propiedad
de la vivienda y sus costos, pagos de alquileres y posesión de enseres domésticos (televisor,
automóvil, lavadora, etc.)

Para los hogares rurales se dispone de información sobre algunos activos, como la propiedad de la
tierra y su uso, así como sobre la cobertura de programas gubernamentales específicos como crédito
u obras de infraestructura (abastecimiento de agua, caminos, escuelas, etc.).

La información de la encuesta se utilizó para construir variables a nivel provincial que cubren el
mercado laboral (tasa de desempleo, salario promedio); condiciones de crédito para la propiedad de
la vivienda (porcentaje de crédito del sector público y privado); nivel educativo (tasas de
analfabetismo, cobertura en primaria, secundaria, universidad, etc.); salud (porcentaje de afiliados a
la seguridad social); e infraestructura (construcción de obras hidráulicas, caminos, escuelas, etc.).

Encuesta de Calidad de Vida

Esta encuesta se realizó en 1993 a 24.882 hogares, de los cuales 21.213 se encontraban en áreas
urbanas y 1.669 en áreas rurales. Es representativa para las ciudades de Bogotá, Medellín, Cali,
Barranquilla, resto de áreas urbanas y el total rural. Esta encuesta utilizó una serie de variables a
nivel provincial de [Link] de vida (secuestros, abusos de autoridades, problemas de
adicción al alcohol o drogas, etc.). Estas variables se combinaron con la encuesta CASEN para
ampliar el análisis de la pobreza y el gasto per cápita de los hogares”.

Comparación de los recursos y bienes de los pobres y los no pobres

Los cuadros 5.3ay 5.3b presentan el valor promedio de una serie de variables sociodemográficas de
los hogares, discriminando entre pobres y no pobres. La Tabla 5.3a separa los sectores urbano y
rural. El análisis extrapoló los datos de la encuesta a nivel nacional; usó la línea de pobreza de 1985
de US$2 per cápita expresada en pesos de 1993 usando la PPA de Colombia; y utilizó el gasto
familiar per cápita para clasificar los hogares.

De acuerdo con esta línea e imputando el valor de la renta, la incidencia de la pobreza nacional fue
de 32 por ciento, con una tasa de pobreza urbana de 20,4 por ciento y una tasa de pobreza rural de
60,4 por ciento. Según los datos del censo de 1993, la población urbana pobre es de 5,2 millones y
la población rural pobre de 7,1 millones. los pobres rurales representan el 57,7 por ciento de la
población pobre total. Los datos confirman que la pobreza rural es en términos relativos y absolutos
la más significativa.

Los pobres urbanos y rurales tienen hogares más grandes que los no pobres. En el sector urbano hay
un promedio de 5.75 miembros en hogares pobres versus 4.14 en hogares no pobres, y en el sector
rural un promedio de 5.5 versus 3.81. Este resultado está vinculado a la mayor fecundidad de los
pobres. El promedio de nacidos vivos en el sector urbano es de 3,48 entre los pobres, frente a 2,51
entre los no pobres, y de 4,34 entre los pobres rurales, frente a 3,04 entre los no pobres.

Los hogares pobres tienen un mayor porcentaje de jefatura femenina: en el sector urbano, el 29,2
por ciento de los hogares pobres tienen una jefatura femenina, en comparación con el 23,5 por
ciento de los hogares no pobres. En el sector rural, la proporción es de 18,1 por ciento (pobres) a
15,4 por ciento (no pobres). Esto refleja la discriminación que sufren las mujeres en el mercado
laboral
El capital humano, medido por años de educación, es bastante diferente entre pobres y no pobres. El
promedio de años de educación de los jefes de hogar adultos urbanos es de 4,02 para los pobres y de
7,33 para los no pobres. En el sector rural la diferencia es menos pronunciada: mientras los pobres
tienen 2,25 años de educación, los no pobres tienen 3,92 años. Las tasas de analfabetismo (lectura y
escritura) son más altas para los pobres que para los no pobres tanto en áreas urbanas como rurales.
Obviamente, con tasas de retorno de la educación positivas, esta variable es fundamental para
determinar la probabilidad de pobreza. El número promedio de horas de asistencia a la escuela es
mayor para los no pobres. Estas familias gastan mucho más en matrícula y otros gastos asociados
con la educación que las familias pobres. Con respecto al transporte escolar, la mayoría de los
pobres van a la escuela a pie, mientras que un gran porcentaje de los no pobres utilizan el transporte
escolar o público o vehículos familiares. Estos aspectos pueden afectar la calidad de la educación y
la capacidad de asimilación, reproduciendo la pobreza en las nuevas generaciones.

Los pobres urbanos y rurales se educan en gran medida en escuelas públicas, mientras que las
escuelas privadas son más importantes para los no pobres, aunque no para la mayoría. Esta variable
podría servir como proxy de la calidad de la educación, ya que los establecimientos públicos se
asocian con una menor calidad. Esta es una variable adicional del capital humano que influye en la
probabilidad de ser pobre. Un mayor porcentaje de estudiantes no pobres reciben becas en sectores
urbanos y rurales, evidencia del carácter regresivo de este tipo de programa. Por último, un mayor
porcentaje de estudiantes que asisten a cursos de capacitación como el Servicio Nacional de
Aprendizaje (SENA) y otros, provienen de personas que no son pobres.

La participación de los pobres en el mercado laboral es menor que la de los no pobres (sector
urbano: 54,9 por ciento versus 58,86 por ciento; sector rural: 57,25 por ciento versus 62,23 por
ciento). Los pobres también tienen una mayor tasa de desempleo, al menos en el sector urbano (9,74
por ciento contra 5,61 por ciento); las tasas de pobres y no pobres son prácticamente iguales en el
sector rural (1,99 por ciento contra 2 por ciento). Los pobres también trabajan menos horas en
promedio que los no pobres (sector urbano: 45,13 horas a la semana frente a 47,4; sector rural: 42,7
frente a 46,5).

Clasificando a los jefes de hogar por posición ocupacional, en el sector urbano predominan los
empleados gubernamentales y los empresarios entre los no pobres. En el sector rural, los no pobres
son generalmente trabajadores del gobierno, empleados privados y empresarios. Con base en estos
resultados, se puede formular una hipótesis acerca de ciertas imperfecciones en el mercado laboral
(empleados del gobierno versus empleados privados) que podrían influir en la generación de
ingresos con consecuencias para la pobreza.

La agricultura y la construcción predominan entre los pobres urbanos. En el sector rural, un mayor
número de pobres que de no pobres trabajan en la agricultura. Sin embargo, el porcentaje de
hogares pobres que poseen tierra es muy similar al de los no pobres.

En salud, se encuentra un mayor porcentaje de enfermedad y ausentismo laboral entre los no

pobres. Esto podría significar que los no pobres tienen mejor acceso a los servicios de salud que los
pobres. De hecho, la afiliación a la seguridad social es muy alta entre los no pobres en comparación
con los pobres tanto en el sector rural como en el urbano.

Entre la población con acceso a los programas estatales de bienestar familiar (particularmente de
cuidado de niños), la cobertura fue mayor entre los pobres, haciendo de este uno de los pocos
programas estatales progresistas. En el sector urbano se detectó un segundo programa estatal
progresivo -acceso al crédito para la compra de vivienda-. Los programas estatales de obras
hidráulicas, caminos, electrificación, escuelas y puestos de salud no discriminaron a favor de los
pobres.

Funciones del gasto per cápita de los hogares

Utilizando información de las encuestas y variables obtenidas de otras fuentes, el primer ejercicio
econométrico estimó funciones de gasto per cápita a nivel nacional y para los sectores urbano y
rural en términos de un conjunto de variables sociodemográficas, incluyendo variables proxy de los
derechos humanos, públicos y sociales. capital. Nótese que algunas variables en estos ejercicios
pueden, de hecho, ser endógenas, aunque se presenten como explicativas del gasto per cápita. Estos
ejercicios deben interpretarse más como correlaciones que con un estricto sentido de causalidad.

La Tabla 5.4 muestra los resultados del modelo nacional. Las variables explicativas del gasto per
cápita son sociodemográficas relativas al jefe de hogar (nivel educativo, edad, género, condición de
migrante y rama de actividad); y al acceso del hogar al capital público (crédito, afiliación a la
seguridad social oa un plan de salud prepago y analfabetismo del jefe). En el contexto regional, son
variables socioeconómicas de infraestructura y capital social (tasa de desempleo, crédito para
compra de vivienda, cobertura primaria, tiempo en la escuela, existencia de obras de agua y
caminos, nivel de alcoholismo y nivel de abuso por parte de las autoridades).

Para el modelo nacional, el porcentaje de la varianza explicada es del 32 por ciento, un nivel
satisfactorio para el análisis transversal. El nivel de gasto per cápita de los hogares depende
positivamente del nivel educativo, la edad (decreciente, aunque no significativa) y la condición de
migrante del jefe. La rama de actividad donde trabaja el jefe de hogar también influye en el gasto
per cápita, en orden decreciente así: comercio, servicios financieros, transporte y comunicaciones,
minería y petróleo, industria, construcción, otros servicios, servicios públicos y agricultura.

Con respecto al acceso al capital público, las variables de acceso al crédito y seguridad social
(pública o privada) tienen un efecto positivo sobre el gasto per cápita, mientras que el analfabetismo
del jefe tiene un impacto negativo. Entre las variables contextuales, el gasto per cápita se ve
afectado negativamente por la tasa de desempleo en la región, la cobertura primaria de salud, la
mayor escolaridad promedio de los niños y la infraestructura de obras hidráulicas. Los efectos
negativos de la cobertura primaria de salud y la infraestructura de obras hidráulicas deben ser
intercalados
pretendida como resultado de la acción estatal en estos campos en las regiones más atrasadas. El
acceso al crédito privado, el sistema vial y mayores tasas de afiliación a la seguridad social tienen
un efecto positivo en el gasto per cápita. En el área de capital social, el alcoholismo y el abuso de
las autoridades tienen una influencia negativa en el gasto. Finalmente, el gasto per cápita en las
áreas rurales es 4.1 por ciento más bajo que en las áreas urbanas.

La Tabla 5.5 presenta los resultados del modelo urbano. El porcentaje explicado de la varianza de la
variable dependiente es del 25,7 por ciento. Nótese que la mayoría de las variables presentadas en el
modelo anterior mantuvieron su significación y el signo del efecto fue similar. Además, la
propiedad de la vivienda se asocia negativamente con el gasto per cápita, lo que indica que los
pobres tienen una alta probabilidad de ser propietarios. También se introdujeron variables ficticias
para las principales ciudades. Sus coeficientes indican el efecto diferencial de cada uno sobre el
gasto per cápita con respecto al resto del sector urbano, encontrando el efecto fijo positivo de
Medellín sobre las demás ciudades.

La Tabla 5.6 presenta los resultados del modelo rural. En este caso, el porcentaje explicado de la
varianza de la variable dependiente es 26,6 por ciento. Las variables significativas, con los signos
esperados, se encontraron entre las características sociodemográficas de años de escolaridad del jefe
de hogar (+) y sexo femenino (-). Además, se encontró un efecto positivo sobre el gasto per cápita
para el acceso al crédito para la actividad productiva y la propiedad de la tierra con título, aunque su
elasticidad es baja. Finalmente, las variables contextuales que resultaron significativas fueron el
sistema vial (+), la tasa de analfabetismo en la región (-) y la afiliación a la seguridad social (+).

El Cuadro 5.7 presenta los resultados de dos variantes del modelo de gasto per cápita estimado para
el grupo de campesinos propietarios y trabajadores de la tierra, dando un análisis más detallado del
impacto de la tierra, el crédito y los títulos de propiedad. En primer lugar, son significativas las
variables educación del jefe (+), género femenino (-), red vial (+), tasa de analfabetismo en la
región (-), alcoholismo o drogadicción (-) y seguridad social. membresía (+). En el primer modelo,
la tierra tiene un efecto positivo con una elasticidad de .025 y el crédito tiene un efecto positivo con
un coeficiente de .19, mientras que el efecto de los títulos de propiedad no es significativo. En el
segundo modelo, en lugar de introducir la variable crédito, se utiliza la variable crédito multiplicada
por el logaritmo de la tierra para medir el efecto conjunto sobre la propiedad de la tierra y el acceso
al crédito, obteniendo un valor de 0,09 para esta variable. Es decir, la elasticidad total sobre el gasto
per cápita en tierra y crédito es 0,12. En este modelo, el efecto de tener un título de propiedad es
positivo y significativo
Funciones logit de la pobreza

Se estimaron funciones logit correspondientes a las funciones de gasto per cápita para determinar la
influencia de variables sociodemográficas domiciliarias de infraestructura y capital público y social
sobre la probabilidad de ser pobre. Utilizando los resultados de estas estimaciones, se formularon
una serie de simulaciones de políticas para evaluar el efecto cuantitativo de un mayor acceso

o posesión de recursos y activos por parte de los pobres en la reducción de la pobreza. Los cuadros
5.8, 5.9 y 5.10 presentan los resultados obtenidos a nivel nacional para los sectores urbano y rural.
La Tabla 5.11 presenta los resultados del modelo logit para campesinos en dos variantes.

En el modelo nacional, el pseudo R² es .19, y los coeficientes de las variables explicativas fueron
significativos al 95 por ciento, teniendo la educación, la edad y la condición de inmigrante del jefe
de hogar un impacto que redujo la probabilidad de ser pobre. Los que trabajan en la agricultura
tienen la probabilidad más alta de empobrecerse, mientras que los trabajadores de los servicios
financieros tienen la probabilidad más baja. En cuanto al acceso al capital público, las variables que
reducen la probabilidad de ser pobre son el acceso al crédito y la afiliación a la seguridad social
(pública o privada), mientras que el analfabetismo aumenta la probabilidad de ser pobre. Las
variables contextuales que ayudan a reducir la pobreza son el crédito privado a la vivienda, los
sistemas viales y la afiliación a la seguridad social, mientras que las que fomentan la pobreza son la
tasa de desempleo en la región, la distancia de los niños a la escuela y el maltrato policial.
Finalmente, vivir en una ciudad en lugar del campo reduce la probabilidad de ser pobre en un 20
por ciento.

En los resultados del modelo urbano (Cuadro 5.9), la pseudo R es 0.14 y las variables significativas
que contribuyen a disminuir la probabilidad de pobreza son la educación, la edad y condición
migratoria del jefe de hogar y el trabajo no agrícola. En términos de capital público, el acceso al
crédito, los cursos de capacitación y la afiliación a la seguridad social tienen un efecto favorable en
la reducción de la pobreza. Finalmente, las variables contextuales que contribuyen a la reducción de
la pobreza son el acceso al crédito para la compra de vivienda, los sistemas viales y la afiliación a la
seguridad social. En contraste, la tasa de desempleo, la cobertura primaria de salud y el maltrato
policial contribuyen al aumento de la pobreza.

En el modelo rural, los efectos sobre la probabilidad de ser pobre son los siguientes: educación del
jefe de hogar (-), condición de inmigrante (-), acceso al crédito para financiar la actividad
productiva (-), tamaño de la tierra trabajada con título escritura (-). analfabetismo en la región (+), y
afiliación a la seguridad social en la región (-)
Los modelos logit para campesinos confirman la probabilidad de que la pobreza disminuya con los
años de educación del cabeza de familia y la condición de inmigrante. Más tierra per cápita ayuda a
reducir la pobreza, al igual que el acceso al crédito para la producción. Las variables contextuales
que influyen en la probabilidad de pobreza son el sistema vial (-), el analfabetismo (+) y la
afiliación a la seguridad social (-).

Acceso de los pobres a los mercados laborales

La tasa promedio de participación en la fuerza laboral de hombres y mujeres pobres es menor que la
de los no pobres. Esto puede influir en la pobreza, pero como la participación es una variable
endógena, es importante definir sus determinantes tanto para hombres como para mujeres en áreas
urbanas y rurales.

Siguiendo a Ribero (1997), se especificaron modelos logit de participación laboral para el sector
urbano y rural, diferenciando entre hombres y mujeres. Las variables explicativas de la
participación laboral son posición en el hogar (sea o no cabeza de familia), edad y edad al cuadrado,
nivel educativo, número de hijos menores de 5 años, 6-11 años y 12-17 años, edad del cónyuge. el
ingreso total, la asistencia a la escuela y los ingresos no [Link] espera que la tasa de
participación de los jefes de hogar aumente con la edad y el nivel educativo. El número de niños
menores de 5 años debería tener un impacto en la participación de las mujeres, pero su efecto en los
hombres no está claro. La presencia de niños mayores en el hogar puede estimular la participación
de otros miembros debido a la necesidad de ingresos adicionales para pagar su educación.
Claramente, los ingresos monetarios del cónyuge y los ingresos de origen no laboral reducen la
participación, al igual que la asistencia a la escuela.

Los cuadros 5.12 y 5.13 presentan los resultados de los modelos logit estimados para los sectores
urbano y rural, separando hombres y mujeres. En el caso urbano, la participación laboral de los
hombres responde positivamente a ser cabeza de familia, decrecientemente a la edad, nivel
educativo y número de hijos menores de 5 años. En cambio, la participación responde
negativamente al número de hijos de 12 a 17 años, el número de hijos ingresos (si los hay),
asistencia a la escuela e ingresos no laborales.

La participación laboral de la mujer urbana responde positivamente a ser jefa de hogar, cada vez
más a la edad, nivel educativo y número de hijos de 6 a 11 años. Por el contrario, la participación se
ve afectada negativamente por
el número de hijos menores de 5 años y de 12 a 17 años, los ingresos del cónyuge (si los hubiere), la
asistencia a la escuela y los ingresos no laborales.

Para el sector rural, la participación laboral de los hombres se ve afectada positivamente por ser jefe
de hogar y decrecientemente por la edad. Sorprendentemente, el nivel educativo afecta
negativamente a la participación, aunque su efecto es pequeño. Una vez más, los ingresos del
cónyuge desalientan la participación, al igual que la asistencia a la escuela y los ingresos no
laborales. Los niños de cualquier edad no tienen un efecto significativo en la participación.

Finalmente, la participación laboral de la mujer en el sector rural depende positivamente de ser jefa
de hogar, decrecientemente de la edad y del nivel de escolaridad. En cambio, los hijos menores de
cinco años influyeron negativamente en la participación, al igual que los ingresos del cónyuge, la
asistencia a la escuela y los ingresos no laborales.

El Cuadro 5.14 presenta los resultados de la participación laboral de los pobres urbanos y rurales
para hombres y mujeres, asumiendo que el nivel educativo de los pobres era igual al de los no
pobres. Para los hombres urbanos, la tasa de participación aumenta de 65,4 por ciento a 66,9 por
ciento, mientras que el efecto en las mujeres es más apreciable, pasando de 31,8 por ciento a 37,3
por ciento, con cambios similares en el número de años de magnitud tanto para hombres como para
mujeres. La misma simulación en el sector rural genera resultados más modestos e incluso
contrarios. Para los hombres, la participación cae del 78,3 por ciento al 77,9 por ciento; mientras
que para las mujeres, la tasa aumenta del 20 por ciento al 23,9 por ciento. La conclusión es que
elevar el nivel educativo de los pobres urbanos y rurales al nivel de los no pobres incrementaría su
tasa de participación. Esto no garantiza que salgan de la pobreza, pero al menos se vuelve más
probable, dado que una proporción importante de estos nuevos participantes encontrarían trabajo y
mejorarían así los ingresos de los hogares
La segunda simulación, presentada en el mismo cuadro, se relaciona con el impacto de aplicar la
distribución por edades de los niños en hogares no pobres a los pobres. Si bien estas distribuciones
difieren significativamente en magnitud, con un mayor número de niños en hogares pobres, el
impacto en la participación de hombres y mujeres sería muy pequeño tanto en el sector urbano
como en el rural.

Políticas de Combate a la Pobreza

Simulaciones de políticas

Utilizando los resultados de los modelos logit estimados anteriormente, los ejercicios de simulación
muestran los posibles efectos de la reducción de la pobreza debido a cambios en ciertas variables
exógenas o predeterminadas. La metodología cuantifica el efecto de mejoras en puntos de
incidencia de la pobreza, lo que genera un valor para la variable exógena o predeterminada para los
pobres que es el valor promedio observado para los no pobres. Este tipo de simulación da una
noción realista de las diferentes áreas donde se deben concentrar los esfuerzos para reducir la
pobreza.

El Cuadro 5.15 presenta los resultados en cuanto a la reducción de puntos de incidencia de la

pobreza a nivel nacional, urbano y rural, y para las personas que trabajan en la agricultura. A nivel
nacional, un aumento en el promedio de años de educación de los jefes de hogar pobres de 3,4 años
a 6,7 años (promedio de no pobres) reduciría la incidencia de la pobreza en 3,7 puntos. Obviamente,
lograrlo depende de políticas de expansión cobertura, que sólo tienen un efecto a mediano plazo.
Por lo tanto, se esperaría que una política más agresiva de ampliar la cobertura de educación
primaria a nueve años, junto con una mejora en la calidad educativa, disminuiría la pobreza en los
años siguientes". Dirigirse a los pobres con programas de crédito que apoyen actividades
productivas como microempresas o producción agrícola tendría un efecto moderado en la reducción
de la pobreza (.05 puntos), aplicando los cov existentes ,edad de los no pobres, que es muy baja (1,5
por ciento). Sin embargo, si el crédito estuviera disponible para todos los pobres que ahora no
tienen acceso a él, el efecto en la reducción de la pobreza sería de -12,8 puntos. El impacto de una
ampliación de la cobertura de seguridad social para los pobres del 17,5 por ciento al 24,1 por ciento
que disfrutan los no pobres podría reducir la pobreza en 0,92 puntos.

La misma tabla da los resultados de las simulaciones para el sector urbano. En este caso, un
aumento de la educación promedio de los jefes de hogar pobres a la de los jefes de hogar no pobres
(3,98 a 7) reduciría la incidencia de la pobreza en 3,92 puntos. El acceso garantizado al crédito para
los pobres al nivel de los no pobres no tiene un efecto significativo, pero nuevamente si el crédito
estuviera disponible para todos los pobres que no tienen acceso a él, la pobreza urbana podría
reducirse en 13.2 puntos. El efecto de una mayor cobertura de la seguridad social a nivel de los no
pobres reduciría la pobreza en 0,83 puntos.

Los efectos de las diferentes simulaciones sobre la pobreza rural se pueden ver en la misma tabla. El
aumento del promedio de años de educación de los jefes de hogar pobres al nivel de los no pobres
(de 2,28 a 3,98 años) reduciría la incidencia de la pobreza en 4 puntos. El acceso al crédito al
mismo nivel que los no pobres (del 2,5 por ciento al 5 por ciento) tendría un efecto de -0,2 puntos
sobre la pobreza. Si todos los pobres tuvieran acceso al crédito la reducción sería de 4,7 puntos. La
simulación de dar tierra a los pobres en niveles que los no pobres la tienen (una relación de 1 a 3)
reduciría la incidencia de la pobreza en 2
puntos. Una caída de la tasa de analfabetismo a nivel regional a los niveles de los no pobres (de 18
por ciento a 14 por ciento) reduciría la pobreza en 2,4 puntos. Finalmente, un mejor acceso a la
seguridad social (del 5,3 por ciento al 8,7 por ciento) reduciría la pobreza en 2,1 puntos.

Por último, el Cuadro 5.15 muestra las posibles reducciones de la pobreza entre las personas que
trabajan en la agricultura. Los resultados son muy similares a los obtenidos para la población rural
pobre. El aumento de la educación promedio de los jefes de hogar pobres al de los jefes de hogar no
pobres reduciría la pobreza en unos 4 puntos, aumentaría el acceso al crédito en 0,2 puntos,
aumentaría el acceso a la tierra en 4,74 puntos, reduciría el analfabetismo en 2,4 puntos, y facilitar
un mayor acceso a la seguridad social en 2,1 puntos.

Conclusiones

Si bien en las últimas décadas la incidencia de la pobreza en Colombia ha disminuido, sigue siendo
un problema importante que debe ser abordado desde las políticas públicas. Utilizando una línea de
pobreza de US$2 (1985) per cápita, se encontró que el 20,4 por ciento de los colombianos (5,2
millones de personas) en el sector urbano y el 60,4 por ciento (7,1 millones) en el sector rural vivían
en la pobreza. Los ejercicios de descomposición (por Datt y Ravallion, 1992) muestran que en la
última década la mejora menor de la pobreza en el sector urbano se explica principalmente por el
crecimiento, que neutraliza la redistribución regresiva. En el sector rural, fue la redistribución
progresiva la que ayudó a reducir levemente la pobreza. Los ejercicios econométricos confirman
que el crecimiento económico fue un factor importante en la reducción de la pobreza urbana y fue
reforzado por el gasto público y la liberalización económica. Los factores que exacerbaron la
pobreza fueron la inflación, el desempleo y la depreciación real del tipo de cambio.

Hay evidencia de un vínculo entre la pobreza y la posesión de bienes, particularmente capital

humano medido por el número de años de educación. Un aumento en el capital humano ayuda a
reducir la pobreza de dos maneras. Primero, tiene una influencia positiva en la participación laboral,
con más perceptores de ingresos en el hogar. En segundo lugar, los ingresos de los empleados
aumentan debido a una mayor productividad. En términos de política, el acceso al crédito es un
recurso importante para reducir la pobreza porque mejora la actividad económica. El Mercado
colombiano es un mercado imperfecto al que los pobres tienen acceso [Link] empresas que
reviertan esta situación mediante la creación de oportunidades para generar puestos de trabajo
podrían resultar importantes para reducir la pobreza tanto en las zonas urbanas como en las rurales.
La cobertura de la seguridad social es otro recurso al que los pobres han tenido poco acceso. El
importante aumento de cobertura en curso debería ayudar a reducir la pobreza. Mejorar el acceso a
la tierra por parte de los campesinos es otra forma de reducir la pobreza rural, pero puede ser
costoso. Para que sea efectivo, debe ir acompañado de otros recursos como la asistencia técnica y el
crédito

El Capital de los Pobres en Costa Rica: Acceso, Utilización y Retorno

Durante la última década, se estimó que entre una cuarta parte y una quinta parte de las familias
costarricenses vivían en la pobreza, definida como ingresos insuficientes. Esta incidencia
relativamente alta de pobreza persiste a pesar del crecimiento económico moderado y la larga
tradición de políticas y programas sociales de Costa Rica para ayudar a los pobres".

El ingreso de las familias depende principalmente de la cantidad y uso de sus activos y de los
rendimientos de los mismos. Estos activos incluyen capital humano y social. La pobreza está
asociada con la acumulación insuficiente o el uso no rentable de los diferentes tipos de bienes. El
objetivo de este capítulo es estudiar los activos de los pobres en Costa Rica, su grado de utilización,
los rendimientos logrados con ellos y su impacto en la capacidad de las familias para salir de la
pobreza.

Las encuestas de hogares contienen la mejor aproximación a las tendencias de la pobreza,

proporcionando estimaciones precisas de su alcance absoluto y relativo. Para obtener las
mediciones más consistentes y completas, se utilizaron dos encuestas comparables que cubren la
última década. La encuesta más antigua disponible, que data de 1986 y es una encuesta ad hoc
realizada por el Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas (IICE) sobre la pobreza.

causada por la crisis económica de la primera mitad de la década de 1980. La segunda es la

Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM) de 1995, que se realiza todos los años desde
1987 por el Servicio de Estadísticas y Censos (Dirección General de Estadísticas y Censos, DGEC,
1995). Ambas encuestas nacionales fueron ajustadas para ser consistentes con las proyecciones y
distribución de la población, y para ser coherentes con las estimaciones del ingreso familiar de las
Cuentas Nacionales. En 1995, también se incluyeron imputaciones por falta de respuesta y omisión
de partidas de ingresos (por ejemplo, se imputaba el alquiler por la propiedad de la vivienda).

El cuadro 6.1 resume las estimaciones con base en dos líneas de pobreza alternativas: la línea oficial
y una línea internacional". Cuando se utiliza una línea internacional homogénea, los indicadores de
pobreza son casi la mitad de esa cantidad, cerca del nivel que las líneas oficiales consideran pobreza
[Link] los cambios son modestos, tanto la incidencia como la intensidad disminuyen,
tendencia que no es claramente demostrado por el indicador de profundidad, lo que podría significar
que no ha habido cambios en los grupos más desfavorecidos, en ambas estimaciones aumenta el
número absoluto de familias e individuos pobres,

con excepción del número de personas por debajo de la línea internacional. Siguiendo a Datt y
Ravallion (1992), el Cuadro 6.2 presenta un desglose de estas estimaciones base en un efecto de
crecimiento y un efecto de redistribución. Este se presenta la descomposición para los tres
indicadores y para las dos líneas de pobreza alternativas. En todos los casos se produce una
reducción de la pobreza que se explica en gran medida por un aumento de los ingresos reales
gracias al crecimiento económico. Si bien no se perciben cambios globales en la distribución del
ingreso, el efecto redistributivo, aunque pequeño, neutraliza en parte la reducción de la pobreza
atribuida al crecimiento económico en todos los casos excepto en uno. El efecto combinado muestra
un cambio aún menor y, en todos los casos excepto en uno, contribuye a la reducción de la pobreza.

Características de los pobres

Los estudios sobre pobreza en Costa Rica confirman un perfil sociodemográfico de los hogares
pobres que se mantiene prácticamente invariable desde 1980 (Céspedes y Jiménez, 1995) y se
reproduce aun cuando se utilizan aproximaciones metodológicas alternativas, como el método de
las necesidades básicas insatisfechas (De los Ríos, 1988) o el método integrado de pobreza (Banco
Mundial, 1997)." Hay un predominio de la pobreza en las zonas rurales, en los hogares numerosos
por el mayor número de hijos, y en el creciente número de hogares con mujeres Entre los pobres, la
entrada al mercado laboral es temprana y menos exitosa, particularmente entre los hombres, debido
a los bajos niveles educativos. Las mujeres también tienen bajos niveles educativos, pero participan
menos en el mercado laboral (Trejos, 1995b). Pobres los niños urbanos y rurales tienen amplio
acceso a la educación primaria y generalmente permanecen en la escuela, sin embargo, su
participación en la educación secundaria varía mucho según la región y el estrato de ingreso (Rama,
1994). El caso del acceso a los servicios de salud, donde un sistema nacional brinda una amplia
cobertura que llega incluso a las familias rurales pobres (Taylor-Dormond, 1991; Sauma, 1993;
Banco Mundial, 1990).

El perfil sociodemográfico de la pobreza en Costa Rica que se muestra en el Cuadro 6.3 sugiere
varias tendencias con respecto a los activos de los pobres. Primero, el número similar de miembros
del hogar en edad de trabajar tanto en los pobres como en los no pobres.
Las familias sugieren que las diferencias en la dotación de capital humano, manifestadas por los
menores niveles educativos de los jefes, se deben a las diferentes posibilidades individuales de
acumulación. En segundo lugar, las posibilidades de acumular capital humano parecen estar
mejorando entre los pobres, a juzgar por las tasas de asistencia de los menores de 18 años a los
establecimientos educativos y por el acceso a los servicios de salud. Tercero, la menor y decreciente
participación en el mercado laboral y el mayor y creciente desempleo entre los pobres que ingresan
al mercado revelan un problema en el uso del capital humano que acumulan los hogares.
Combinado con el mayor número de niños en hogares pobres, esto implica una mayor presión sobre
el capital humano, productivo y social del hogar. Por lo tanto, incluso un rendimiento promedio
puede ser insuficiente para superar los umbrales de pobreza
Una clasificación de las familias en grupos socioocupacionales ofrece evidencia adicional de los
cambios en los activos de los pobres durante la última década. Estos grupos se definieron teniendo
en cuenta siete variables: condición de actividad, categoría ocupacional, tamaño y ubicación del
establecimiento, rama de actividad, sector institucional y grupo ocupacional. Inicialmente se
especificaron 14 categorías, que luego se agruparon en seis para mayor representatividad
estadística. "Trabajador agrícola" abarca a todos los trabajadores de ese sector. Los "asalariados
formales calificados" incluyen a los asalariados técnico-profesionales del sector público y privado
no agrícola. Los "asalariados formales no calificados" incluyen a los asalariados públicos y privados
no técnicos o profesionales en establecimientos de cinco o más trabajadores. Los "productores
urbanos" comprenden a los empresarios, incluidos los propietarios de microempresas y los técnicos
profesionales autónomos. Los "trabajadores informales" incluyen otros trabajadores independientes
no agrícolas más los asalariados en microempresas. La "población flotante" comprende a los
desempleados, trabajadores en servicio doméstico, trabajadores no remunerados e inactivos no
pensionados. El último grupo está formado por personas inactivas con pensiones o jubiladas.

Estos grupos diferencian relaciones a través de los medios de producción (posesión de activos
productivos), sectores de actividad (tecnología y vinculación con mercados externos que afectan el
rendimiento de los activos), y dotaciones de capital humano y su utilización. Se espera que todos
estos elementos diferencien los riesgos de la pobreza.10 La Tabla 6.4 confirma que la pobreza está
asociada con menores dotaciones y menor utilización de activos, así como con menores
rendimientos de los mismos. Las familias con jefes trabajadores que registran los mayores niveles
de pobreza tienen jefes que trabajan en la agricultura, particularmente vinculados a la agricultura
tradicional (principalmente granos básicos). En 1986, estas familias representaban alrededor de un
tercio de la pobreza total. Para ellos, el activo de la tierra es el factor determinante, aunque la
concentración de la pobreza en la agricultura tradicional sugiere que el retorno y la calidad pueden
ser importantes explicativos.

elementos de la probabilidad de pobreza, Los otros dos grupos con alta incidencia de pobreza son
los vinculados a actividades urbanas informales, y la población flotante. El primero tiene poco
capital humano y productivo y este último subutiliza el escaso capital humano con el que cuenta. La
contribución de estos dos grupos a la pobreza total es sustancial y sigue creciendo, representando
casi la mitad de la pobreza total en 1995. Por el contrario, los productores urbanos (incluidos
microempresarios y trabajadores por cuenta propia con activos) con mayores dotaciones de activos
productivos y humanos muestran una baja y decreciente incidencia de la pobreza. Los asalariados
no agrícolas en empleo formal, particularmente aquellos con mayor capital humano, también
registran una menor incidencia de pobreza. Solo los asalariados de la economía formal que no están
calificados o tienen un bajo capital humano tienen una mayor contribución a la pobreza total debido
a su mayor peso relativo
entre el total de jefes de hogar. Este grupo, sin embargo, obtiene un mayor rendimiento de su capital
humano porque trabaja con un capital productivo mayor; por lo tanto, las tasas de incidencia de la
pobreza son aproximadamente la mitad de las de los trabajadores informales y un tercio de las de
los trabajadores agrícolas. Si bien los resultados son los esperados, la desagregación de los cambios
en la incidencia de la pobreza (Po) por grupo socioeconómico proporciona evidencia adicional de
posibles cambios en los activos de los pobres. El cuadro 6.4 muestra que la reducción de la pobreza
se explica principalmente y en partes similares por cambios entre grupos, lo que indica que el
resultado se debe a reducciones de la pobreza dentro de cada grupo ya movimientos hacia grupos
menos pobres. Combinando todos los efectos, los hogares vinculados a actividades agrícolas
representan el 90 por ciento de la reducción total en la incidencia de la pobreza. Una conclusión
similar de Morley y Álvarez (1992) citó el hecho de que el sector agrícola costarricense produce
bienes transables que se ven favorecidos por las políticas comerciales abiertas y la liberalización de
precios. Esto sugiere que la menor incidencia de la pobreza dentro de este grupo socioocupacional
podría deberse a mejoras en el rendimiento de sus activos productivos, aunque gran parte de su
contribución a la reducción de la pobreza total se debe al movimiento de trabajadores hacia grupos
con menor riesgo de pobreza.

Rodríguez y Smith (1994) estimaron modelos de probabilidad de pobreza usando la encuesta de

1986 para las estimaciones base. Sus resultados confirman los descritos anteriormente de que la
probabilidad de pobreza aumenta con un menor capital humano (educación del cabeza de familia),
una menor utilización (desempleo del cabeza de familia), una fuerte presión sobre los activos del
hogar (dependencia de los niños) y un acceso reducido a capital social público (residencia fuera del
Valle Central o en zonas rurales). En los hogares con cabeza de familia trabajadora, estas variables
se combinan con otras para un menor retorno del capital humano y productivo (empleo temporal,
empleo informal, actividades agrícolas tradicionales y actividades de pequeña escala). La variable
que no es significativa es la educación de los padres del jefe de hogar, lo que sugiere cierta
capacidad de acumulación de capital humano entre los hogares pobres.

La tabla 6.5 incluye las estimaciones realizadas en este estudio para 1995, que son similares a las de
Rodríguez y Smith (1994) para 1986. Aún así, algunas diferencias son evidentes. Primero, el género
del jefe de hogar adquiere significación estadística y la presencia de jefaturas femeninas aumenta la
probabilidad de pobreza. Segundo, la tasa de dependencia económica (dependientes por trabajador),
como indicador de la presión sobre los activos humanos y productivos, contribuye más a explicar la
probabilidad de pobreza que a la consideración simultánea de la tasa de dependencia demográfica y
el número de trabajadores en el hogar. En tercer lugar, el vínculo con las actividades agrícolas, tanto
modernas como tradicionales, sigue aumentando la probabilidad de que los hogares sean pobres. 13
Esto sugiere que la actividad agrícola proporciona un menor rendimiento de los activos productivos
y humanos en comparación con otras actividades productivas. Finalmente, la residencia en una zona
rural deja de ser estadísticamente significativa en la determinación de la probabilidad de pobreza
debido al mayor poder explicativo que adquieren otras variables del modelo o su alta correlación
con otras variables.14
Con base en el perfil más reciente, se puede concluir que la pobreza es más prevalente entre los
hogares con jefatura femenina, jefaturas con baja escolaridad, jefaturas con trabajos temporales en
el sector informal (generalmente en actividades agrícolas tradicionales) y jefaturas con alto número
de dependientes, así como en familias que residen fuera del Valle Central. Esto sugiere que la
pobreza de las familias se explica por la dotación de bienes, humanos o no, la presión que se ejerce
sobre ellos, su utilización y retorno.

Bienes de los pobres

Los recursos o activos a los que tienen acceso los pobres pueden tener una variedad de efectos
diferentes. Pueden mejorar la calidad de vida, ampliar las posibilidades productivas y aumentar la
acumulación de capital humano. tal es el caso de vivienda y servicios básicos, por ejemplo. El
capital humano y productivo puede mejorar el potencial de generación de ingresos de las personas y
ayudar así a superar las privaciones. El capital social privado también puede aliviar la privación,
mientras que el capital social público en los servicios sociales básicos puede ayudar a romper la
transmisión intergeneracional de la pobreza.

La Encuesta de Ingresos y Gastos de 1988 (DGEC, 1988) permite comparar una serie de variables
relativas a recursos o activos con la probabilidad de pobreza en el hogar.15 Con base en la presencia
de ingresos de capital, los hogares con activos productivos y financieros son identificados y se
utiliza la metodología de Székely (1996) para estimar su valor monetario de acuerdo con los
rendimientos promedio del mercado en ese momento. Se realiza una aproximación similar para los
propietarios de viviendas en función del alquiler potencial. Tanto para los activos productivos como
para la vivienda, se construyó un indicador cualitativo adicional que refleja las diferencias en las
cantidades relativas de capital productivo en poder de los distintos trabajadores independientes por
rama de actividad, número de trabajadores y ubicación del establecimiento, y acceso a vivienda de
calidad. ing según materiales y tamaño relativo. Para las zonas rurales, la tierra (acceso y superficie
cultivada) y el valor del ganado se consideran activos productivos adicionales. El capital humano se
estima como la suma de los años equivalentes de educación de los miembros de la familia en edad
de trabajar. Se utilizaron los salarios relativos de 1990 para establecer los años equivalentes de
educación. El capital social privado se aproxima por la participación en organizaciones sociales y
cooperativas productivas y por las transferencias de ingresos entre los miembros de la familia. El
capital social público, como el acceso a la infraestructura física y social, se aproxima por residencia
en el centro del país.

El cuadro 6.6 resume los resultados de tres modelos, uno para el país en su conjunto y los otros para
las zonas urbanas y rurales, que asocian la probabilidad de pobreza con el acceso a recursos y
activos. Los resultados no sorprenden: poseer activos y recursos o tener acceso a ellos reduce la
probabilidad de pobreza. Algunas observaciones, sin embargo, son pertinentes. El capital
productivo, como dinamizador de los ingresos familiares, está inversamente asociado a la
probabilidad de pobreza. Para el modelo agregado, tanto el acceso al activo y el valor del mismo
reducen la probabilidad de pobreza, pero en las zonas urbanas solo el acceso es significativo y en
las zonas rurales solo el valor. El indicador de acceso relativo al capital productivo no fue
estadísticamente significativo en ninguno de los dos casos.

La presencia de capital financiero, depósitos de ahorro ya plazo puede mejorar la generación de

ingresos al financiar capital de trabajo para actividades productivas, así como nuevas inversiones en
capital productivo. También es un indicador de la capacidad de ahorro del hogar, ya que resulta de
la generación de ingresos por encima de la satisfacción de las necesidades básicas. En los tres
modelos del Cuadro 6.6, la tenencia de capital financiero, más que su valor, es estadísticamente
significativa en la reducción del impacto sobre la probabilidad de pobreza. Para el país en su
conjunto, así como para las zonas rurales, el valor del ganado se asocia con bajas probabilidades de
pobreza. Sin embargo, ni el acceso a la tierra agrícola ni las áreas cultivadas parecen respaldar una
reducción estadísticamente significativa de la pobreza. Esto se debe a que el acceso a la tierra es
similar entre las familias rurales pobres y no pobres, y la superficie cultivada es aún mayor entre las
pobres. En parte, esto refleja el hecho de que las familias no pobres mantienen sus tierras agrícolas
en forma de empresas y no como empresas familiares, y que el resultado debe controlarse por la
calidad de la tierra, el tipo de cultivo y la tecnología utilizada.

Un mayor stock de capital humano, ajustado por el tamaño del hogar y particularmente por la
presencia de niños, también se asocia con menores probabilidades de pobreza tanto a nivel nacional
como en áreas rurales y urbanas. Utilizar la capacidad de generar ingresos primarios o laborales de
los hogares 16 como indicador estimado del capital humano mejora el ajuste del modelo, ceteris
paribus, frente al uso de la educación del jefe de hogar como proxy, aunque en la mayoría de los
casos (90 por ciento) el jefe es el principal sostén económico del hogar. Esto resalta la necesidad de
considerar la capacidad de generación de ingresos de los demás miembros del hogar para
determinar la probabilidad de salir de la pobreza.

La vivienda es un activo que mejora drásticamente la calidad de vida de las familias, aunque
también es importante su papel en la mejora de la capacidad de generación de ingresos. Primero,
puede transformarse en un activo productivo para los microproductores que utilizan su hogar como
establecimiento productivo. Segundo puede ayudar en la acumulación de capital físico cuando se
utiliza como garantía hipotecaria y ayudar a la acumulación de capital humano porque las
condiciones físicas/sanitarias adecuadas apoyan el crecimiento de niños sanos que pueden
aprovechar una educación formal básica. Los indicadores incluidos ofrecen resultados similares en
los tres modelos pero en direcciones opuestas. En particular, el acceso a la vivienda propia muestra
una relación directa con la probabilidad de pobreza, resultado que quizás sea una característica
dominante entre las familias pobres y no pobres. De hecho, el 67 por ciento de las familias pobres
tiene su propia casa frente al 69 por ciento de los hogares no pobres. Este resultado también se debe
en parte a que no se controla la calidad de la vivienda. Cuando se incluye el valor de la vivienda
como reflejo de su calidad, el resultado es el esperado. Como el valor de la vivienda también refleja
una decisión de consumo, se construyó un indicador de acceso (propiedad, alquiler o traspaso) a
vivienda de calidad (por tipo, materiales y tamaño en relación con el número de miembros del
hogar). En este caso, el acceso a viviendas de mejor calidad reduce la probabilidad de pobreza, lo
que demuestra que el acceso a los activos puede ser más importante que la propiedad como medio
para salir de la pobreza.

Las últimas variables incluidas en los modelos aproximan el impacto del acceso al capital social. Un
mayor acceso a la infraestructura social y física, conocida como capital social público, reduce la
probabilidad de pobreza al aumentar las oportunidades de generación de ingresos y posibilitar
mayores grados de acumulación, particularmente de capital humano. Como era de esperar, el
impacto es significativo para el país en su conjunto y para las zonas rurales. Para el capital social
privado, la participación social medida como pertenencia a organizaciones sociales revela una
relación inversa con la probabilidad de pobreza, la cual es estadísticamente significativa para el país
en su conjunto y para cada zona. Sin embargo, la participación en cooperativas productivas, con
alguna presencia en el sector agropecuario, no fue estadísticamente significativa. Por último, la
presencia de asistencia interfamiliar, como indicador de las redes de asistencia social, estuvo
directamente relacionada con la probabilidad de pobreza y solo fue significativa para todo el país.
Dado que solo se capturan las familias que recibieron ayuda y no las que la brindaron, el hallazgo
podría adolecer de un problema de causalidad. Es decir, la presencia de asistencia no aumenta la
probabilidad de pobreza, pero la presencia de situaciones de carencia aumenta la probabilidad de
recibir asistencia de otros hogares.

Los resultados muestran además que, con pequeñas excepciones justificables, la mayor presencia de
activos y fondos en los hogares reduce la probabilidad de la pobreza. El acceso a los activos,
aunque importante, puede ser insuficiente. Se necesita más estudio sobre el uso y la calidad de los
activos, las restricciones para acumularlos y los rendimientos de los mismos.

Capital humano

En países como Costa Rica, donde la mayoría de la gente tiene algún nivel educativo, el capital
humano es el activo al que los pobres tienen mayor acceso. Incluso los pobres generalmente asisten
y permanecen en la escuela primaria porque el capital social público facilita la acumulación de
capital humano. al brindar educación y salud gratuitas, entre otros [Link] embargo, la
asistencia se concentra en la educación primaria, mientras que en otros niveles (secundaria y
terciaria) disminuyen las posibilidades de los pobres.

¿Qué impacto tiene este amplio acceso a la educación primaria en la distribución del capital
humano entre los diferentes estratos de ingreso? Para responder a esta pregunta, primero es
necesario definir cómo y para qué grupo se mide el capital humano. Dado que el capital humano es
importante para salir de la pobreza porque contribuye a la generación de ingresos, su medición se
restringe a los miembros del hogar en edad de trabajar, que en Costa Rica es mayor de 12 años. La
forma más sencilla de medir este activo es en términos de años de educación completados, aunque
cuando el hogar es la unidad de análisis esta medida pierde relevancia porque otorga el mismo valor
al año marginal de educación, ya sea primer grado de primaria o el último año de estudios
universitarios. Como cada año de educación adicional tiene un retorno diferente en el mercado
laboral, que puede aproximarse por el salario promedio de los individuos con el mismo número de
años de educación, el procedimiento es utilizar estos salarios, en relación con el salario de los
trabajadores con el mismo número de años de educación. sin educación, como ponderaciones para
crear una medida de la dotación o stock de capital humano del hogar. El resultado se define como la
suma de los años equivalentes de educación de la población en edad de trabajar.19 Este indicador
mide la dotación física del stock de capital humano en términos de años de educación en lugar de
medir su valor monetario, y también evita el problema de los cambios de precios en las
comparaciones intertemporales.20

El cuadro 6.7 presenta indicadores de la distribución del capital humano según ambas
aproximaciones. Tres comentarios parecen pertinentes. Primero, hay un aumento generalizado,
aunque pequeño, en los niveles promedio de capital humano. En segundo lugar, con una
desigualdad relativamente baja, este activo se duplica cuando se considera años equivalentes de
educación (capital humano), revelando que los estratos menos pobres tienen las mayores
probabilidades de continuar estudios secundarios y superiores. En tercer lugar, aunque la
desigualdad parece aumentar levemente en relación con los años de educación, esto no sucede con
el capital humano y la distribución entre los individuos. Esto sugiere que las personas de hogares
con bajo ingreso per cápita están aumentando sus oportunidades de formar capital humano. Sin
embargo, esto no contrarresta la tendencia hacia una mayor desigualdad cuando el análisis se centra
en los hogares.

Si la distribución del capital humano entre las familias no es tan desigual, no deberían esperarse
grandes diferencias entre hogares pobres y no pobres. Si este es el caso, la cuestión de la utilización
se suma a la de las dotaciones. La Tabla 6.8 presenta datos sobre el capital humano promedio entre
los pobres y no pobres y su utilización. En términos de los valores promedio del capital humano, la
desigualdad es importante porque el capital humano de los individuos potencialmente activos en
hogares no pobres es casi el doble que el de los trabajadores potenciales en hogares pobres, aunque
esta relación no ha variado en la última década. Como los hogares pobres tienen más hijos, la
brecha en términos de capital humano per cápita es mayor: en 1995 el capital disponible en los
hogares no pobres era casi tres veces mayor que el de los hogares pobres. Los cambios en la
composición de los hogares también produjeron una ampliación de las diferencias entre 1986 y
1995 en relación con el capital humano total por hogar o miembro.

Junto con estas diferencias en la dotación de activos humanos, también existen grandes brechas en
la utilización de esos activos. Si bien el grado de utilización del capital humano tendió a aumentar
en el período, en los hogares pobres sólo se utiliza alrededor de un tercio del capital, mientras que
en los no pobres esta cifra casi se duplica. Esta menor utilización del capital humano en los hogares
más pobres afecta a ambos géneros, pero en particular a las mujeres. En los hogares pobres, el
capital humano utilizado no llega ni al 20 por ciento entre las mujeres, aunque su capital humano
promedio es similar al de los hombres. No sólo los hogares no pobres utilizan más el capital
humano, sino que una parte importante de la explicación del capital no utilizado también se deriva
del hecho de que todavía está en proceso de acumulación (alrededor de un tercio). En los hogares
pobres, donde los esfuerzos por acumular son importantes y se compromete más capital humano, la
mayor parte de la no utilización del capital humano está relacionada con el desempleo y otras
causas. Así, la mitad del capital humano desaprovechado en los hogares pobres se concentra en
mujeres que no estudian ni buscan trabajo, o se han retirado del trabajo. Estas mujeres generalmente
se dedican al trabajo en el hogar.

Impacto potencial del capital humano

Estas marcadas diferencias en la dotación de capital humano y su utilización entre los hogares
pobres y no pobres muy probablemente también están acompañadas. por diferencias en los
rendimientos obtenidos por el capital humano efectivamente utilizado. La pregunta que surge
entonces es ¿qué probabilidades tendrían los hogares pobres de salir de la pobreza si utilizaran más
su capital humano, con una mayor rentabilidad? Para la respuesta se estimó el ingreso laboral
potencial de los miembros del hogar en edad de trabajar a partir de sus características educativas y
experiencia laboral. Este ingreso potencial se produce mediante una ecuación del ingreso laboral o
primario para cada miembro del hogar que trabaja. incorpora las siguientes variables explicativas:
nivel educativo, experiencia potencial, grado de formalidad del empleo (1 es informal), tipo de
acceso al mercado laboral (1 no es asalariado) y la variable "lambda" que corrige por sesgo de
selección, tal como lo propone Heckman (1979), esta última variable proviene de un modelo de
probabilidad de participación en el mercado laboral e incorpora como variables explicativas la edad
del individuo, la relación con el jefe de hogar, el nivel de educación y área de residencia Ambos
modelos hacen estimaciones separadas para hombres y mujeres, y sus resultados se muestran en la
Tabla 6.9.

A partir de estos modelos y de los coeficientes de las variables relativas a la educación, la

experiencia laboral y la constante de las ecuaciones del ingreso laboral, se calculó una estimación
del ingreso laboral potencial de cada miembro del hogar en edad de trabajar atribuible a su capital
humano para 1995 La imputación de ingresos laborales potenciales excluyó únicamente a las
personas inactivas mayores de 65 años -quienes pueden tener un alto potencial de experiencia pero
sin opciones reales en el mercado laboral- ya las personas inactivas con discapacidades severas.
Para reconstruir la mano de obra familiar potencial o el ingreso primario, este ingreso potencial
puede agregarse a otras fuentes, como las transferencias corrientes y las rentas de la propiedad. El
resultado es una estimación del ingreso familiar potencial total.

Para separar el impacto de una mayor rentabilidad del impacto atribuido a una mayor utilización del
capital humano, se estimaron varias fuentes potenciales de ingreso familiar. En primer lugar, sólo se
consideró el ingreso laboral potencial de la persona ocupada. Dado que este ingreso potencial
refleja el rendimiento promedio del capital humano, las variaciones en la incidencia de la pobreza
provocarán un efecto "retorno" de los empleados actualmente. En segundo lugar, se mantuvo la
renta real u original de la persona ocupada y se sumó a la renta potencial de los desempleados. Esto
aísla el efecto de "utilización". Para evitar sobreestimar el impacto de una mayor utilización, no se
consideró el ingreso potencial de todas las personas desempleadas e inactivas porque implicaría
aceptar cero desempleo y 100 por ciento de actividad y empleo netos. En cambio, se estimó una
aproximación de los niveles de desempleo y participación laboral que presentan los hogares no
pobres en cada zona. Esto se hizo incluyendo al 69 por ciento de los desempleados y al 27 por
ciento de los inactivos de los hogares pobres como receptores de ingresos laborales potenciales, y
aceptando que su tasa de empleo (trabajadores sobre la población en edad de trabajar) sube del 37
por ciento inicial al 57 por ciento. por ciento. Se simuló una mayor participación entre los miembros
de hogares pobres al considerar como parte del ingreso familiar el 69 por ciento del ingreso
potencial de los desempleados (75 por ciento en zonas urbanas y 65 por ciento en áreas rurales) y el
27 por ciento del ingreso potencial de los inactivos (26 por ciento). por ciento en áreas urbanas y 28
por ciento en áreas rurales), excluyendo a los mayores de 65 años o discapacitados.23 Finalmente,
se consideró el efecto combinado de un mayor retorno entre los ocupados y una mayor utilización
del capital humano del hogar.

El Cuadro 6.10 presenta los resultados para 1995, desagregados por área de residencia. La sección
superior de la tabla resume el impacto global de cada efecto en las estimaciones de la incidencia de
la pobreza. Partiendo de las estimaciones base de una incidencia del 20,5 por ciento, una mayor
rentabilidad del capital humano actualmente utilizado reduciría la pobreza a menos de la mitad (al
8,3 por ciento), mientras que una mayor utilización del capital humano, a través de la absorción de
miembros desempleados o inactivos , reduce la incidencia en alrededor de un tercio (al 13,2 por
ciento). El impacto combinado de ambos efectos provoca una reducción potencial de la pobreza del
72 por ciento, llevando la incidencia a niveles cercanos al 6 por ciento. El efecto de retorno tiene el
mayor impacto en las familias pobres de las áreas rurales, mientras que el efecto de utilización lleva
a una reducción relativamente mayor de la pobreza en las áreas urbanas. Ambos efectos
diferenciales tienden a ser neutralizados porque el resultado combinado produce reducciones
similares de la pobreza en ambas áreas. La segunda sección del Cuadro 6.10 presenta un desglose
de los pobres que interpreta las cifras anteriores en la dirección opuesta, es decir, al identificar
familias que permanecen en la pobreza a pesar de mayores retornos o mayor utilización. De las
familias que inicialmente son pobres, el 5,8 por ciento se mantiene en esa situación a pesar de
mejorar su rendimiento y utilización del capital humano.24 Estas familias, que representan un poco
más de la cuarta parte del total de familias en pobreza, sufren de dotación de capital humano. El
resto de las familias pobres podrían potencialmente escapar del umbral de la pobreza.

mayores logrando un mayor rendimiento de su capital humano utilizado, a través de una mayor
utilización de su capital, o mediante una combinación de ambas estrategias. Sin embargo, no todas
las familias de este grupo tienen las mismas opciones: el 24% (equivalente al 4,8% del total de
familias del país) podría salir de la pobreza por cualquiera de las dos estrategias. Un porcentaje
mucho más bajo, el 12 por ciento de las familias pobres o el 2,5 por ciento del total, solo podría
escapar de la pobreza mediante una mayor utilización de su capital humano (son pobres por el
retorno, no por la utilización). El grupo más numeroso (36,1 por ciento de las familias pobres) solo
podría escapar obteniendo un mayor rendimiento de su capital humano actualmente utilizado. (No
pueden salir del umbral de la pobreza utilizando más capital). Estos resultados sugieren que la
pobreza no está asociada únicamente con un problema de dotación insuficiente de activos,
particularmente capital humano. Por lo tanto, se requiere un estudio más detallado de los
determinantes de los rendimientos, así como de la utilización y restricciones a la acumulación de
capital humano.

La baja utilización del capital humano de los hogares pobres descrita anteriormente se explica por la
escasa participación de la mujer en el mercado laboral. Si bien este bajo nivel de participación es
típico entre todas las mujeres costarricenses, se acentúa en los hogares pobres. Las cifras del país
indican que la tasa neta de participación masculina es del 76 por ciento, mientras que la tasa
femenina es sólo del 31 por ciento (sobre la base de los promedios de 1987-1996). Además, la tasa
femenina ha aumentado solo un 0,6 por ciento anual en los últimos 10 años y es aún más baja entre
los hogares pobres. Los datos de 1995 indican que la tasa de participación femenina entre los
hogares pobres es alrededor de un 43 por ciento más baja que la de los hogares no pobres. Estas
diferencias se mantienen incluso para las mujeres cabeza de familia. Las mujeres participan menos
en actividades remuneradas y son las más afectadas por el desempleo, especialmente si son mujeres
pobres. La tasa de desempleo abierto para las mujeres es de alrededor del 6,6 por ciento, en
comparación con el 4,2 por ciento para los hombres (promedios de 1987-1996). La tasa de
desempleo entre las mujeres activas pobres es más del triple de la tasa de las mujeres no pobres.”

¿Por qué algunas personas acumulan menos capital humano que otras?

Hay una variedad de razones por las que los jóvenes dejan de acumular capital humano en edad
escolar. El cuadro 6.11 resume las tasas y las razones de la no asistencia de la población en edad
secundaria (13 a 17 años). Las tasas rondaban el 50 por ciento en 1986, cayendo en 1996 a menos
del 40 por ciento, todavía altas para el nivel de desarrollo social del país. Para 1996, la asistencia de
jóvenes de hogares pobres había alcanzado niveles similares a los de jóvenes no pobres 10 años
antes. En 1986, las tres razones más comunes de inasistencia tanto para pobres como para no pobres
eran similares: "tengo que trabajar" o "tengo que hacer tareas del hogar"; "no puede pagar los
estudios" y "no está interesado en el aprendizaje formal". Los problemas asociados con la familia,
sin embargo, son más importantes para los no pobres que para los pobres. Esto es contrario a lo
esperado, pero se explica en parte por el hecho de que el trabajo de estos jóvenes en el hogar o en el
mercado laboral permite que sus hogares salgan de la pobreza. En 1996, se agregó otra razón: "es
difícil estudiar", asociada con problemas personales entre jóvenes pobres y no pobres. Entre los
pobres, los problemas de abastecimiento provocados por su extracción mayoritariamente rural
ocupan un segundo lugar, mientras que entre los no pobres predominan los problemas familiares.

Diferenciado por género, el análisis para ambos años revela que las mujeres en edad universitaria se
ven impedidas de continuar con su formación en gran medida por la necesidad de ayudar en las
tareas domésticas. Esto coincide con el análisis anterior de la participación laboral femenina, y está
menos relacionado con tener que trabajar fuera del hogar, que es una razón más importante para los
hombres. Los problemas de acceso o suministro también parecen afectar más a las mujeres, incluida
la carga de viajar largas distancias para estudiar. Las niñas pobres en particular expresan una falta
de interés en el estudio formal.

Esta evidencia muestra que este problema necesita ser abordado desde una perspectiva integral. La
situación se vería favorecida por la disponibilidad de más oportunidades de trabajos bien
remunerados relacionados con la situación macroeconómica general y la dotación de capital
humano, la existencia de infraestructura educativa que posibilite el acceso y el diseño de un
currículo pertinente y su implementación correcta para convencer a la gente del valor económico de
la educación. Este último punto toca el tema de la calidad de la educación y por ende del capital
humano acumulado, aspecto que no puede desarrollarse más a partir de la información disponible.

Capital Productivo

Familias Campesinas y Tierras

Se encontró que el número de hectáreas de tierra a las que tiene acceso una familia campesina, es
decir, tierra en uso con o sin título, arrendada o prestada, es un determinante de la pobreza. Esto
confirma que el acceso a la tierra es más importante que la propiedad de la misma como mecanismo
para salir de la pobreza. El mismo resultado también se encontró para la vivienda. La importancia
de la educación de los jefe de hogar muestra que los activos humanos también son un factor
asociado a la reducción de la pobreza y apuntan hacia la complementariedad de los activos.
También es importante el tipo de agricultura que realiza el cabeza de familia. Quienes trabajan en
agricultura tradicional tienen mayor probabilidad de caer en la pobreza que quienes trabajan en
agricultura moderna (asociada a productos para el sector externo como banano, café, ganadería,
caña de azúcar) o sectores no agrícolas (industria y servicios) . Esto se deriva de la baja
productividad de la agricultura tradicional, lo que confirma que la dotación y el rendimiento de los
activos son importantes para salir de la pobreza. También sugiere que la diferencia en la calidad del
activo es otra variable que explica los diferenciales de retorno y la dirección de la pobreza.

Los hogares con miembros que trabajan fuera de la finca tienen menor probabilidad de pobreza, y lo
mismo ocurre a medida que aumenta la tasa de ocupación del hogar. Y las familias campesinas que
residen en el Valle Central tienen menos probabilidad de ser pobres debido a la mejor oferta de
capital social en términos de infraestructura, oportunidades de trabajo, acceso a mercados y
servicios de educación y bienestar. Pero en el caso de la agricultura, también se encuentra una
asociación entre productos de exportación, como el café, y una menor probabilidad de ser pobre.

Estos resultados son evidencia de que la situación socioeconómica de las familias campesinas en
Costa Rica está influenciada por el tipo de agricultura (tradicional versus moderna), lo que refleja
diferencias en los rendimientos del activo de la tierra asociados con la tecnología, la calidad de la
tierra y la ubicación geográfica. ubicación. Esto, a su vez, refleja el capital social y el área de tierra
accesible, que refleja la dotación independientemente de la posesión legal. Los resultados sugieren
que incluso en familias que dependen de activos específicos para generar ingresos para salir de la
pobreza, el capital humano y su utilización son determinantes básicos porque complementan ese
activo específico u ofrecen medios para diversificar las fuentes de ingresos del hogar.

Dado que el acceso a la tierra es un factor explicativo de la no pobreza, su impacto puede analizarse
en relación con la adecuada utilización en términos de rentabilidad. La Tabla 6.12 mide el impacto
del uso de la tierra en la pobreza. Se reestimó el ingreso de las familias campesinas con sus niveles
de pobreza, tomando en cuenta en todos los casos el rendimiento promedio de la tierra. Los
resultados indican que solo un pequeño porcentaje de familias campesinas no tienen tierra suficiente
(3 por ciento del total, 11 por ciento de familias campesinas pobres) y que un porcentaje igualmente
bajo (5 por ciento) escapa de la pobreza gracias a un mejor retorno de la tierra disponible. tierra.
Alrededor del 90 por ciento de los agricultores pobres podrían remediar su situación si la cantidad
de los activos disponibles fueron utilizados con un mayor rendimiento. Esto sugiere que para los
productores agrícolas, superar la pobreza no es solo una cuestión de mayor acceso a los bienes de la
tierra, sino también el acceso a una serie de servicios colaterales que aumentan el rendimiento,
como semillas mejoradas, infraestructura, instalaciones de comercialización y asistencia técnica,26

Microproductores Urbanos

En Costa Rica existe una modesta pero antigua tradición de apoyo a la microempresa a través de
créditos y asistencia técnica de instituciones públicas y privadas que ofrecen financiamiento interno
y externo. Una encuesta examinó el posible impacto de estas políticas en el combate a la pobreza al
facilitar los procesos de acumulación entre los microproductores urbanos. La encuesta abarcó una
muestra de microproductores del área metropolitana de San José. Siguiendo a Trejos (1991), el
objetivo fue determinar los factores que explican el relativo éxito o fracaso de las microempresas en
términos de generación de ingresos y el impacto de las políticas de crédito público y asistencia
técnica.

El marco muestral fue el conjunto de personas del área metropolitana que manifestaron ser
trabajadores independientes no profesionales (cuentapropistas y dueños de microempresas) en la
Encuesta de Hogares de la DGEC de julio de 1997. Este marco muestral refinado constó de 509
casos, de los cuales la DGEC los expertos prepararon una submuestra de 217 encuestas completas y
utilizables".

Equivalente al 45 por ciento del marco muestral, la muestra es representativa del ámbito de
actividades de los microproductores: 71 por ciento son trabajadores por cuenta propia, 22 por ciento
en manufactura, 12 por ciento en construcción, 29 por ciento en comercio y el resto en otros
servicios, en particular servicios personales. En promedio, las microempresas tienen 1.8 empleados
y el 72 por ciento de los microproductores son jefes de hogar. Su educación promedio es de
aproximadamente ocho años y un tercio son mujeres. De estos hogares, el 20 por ciento está por
debajo de la línea de pobreza y tiene un promedio de 4,3 miembros. Para determinar el rol de los
mercados de activos en la capacidad de generar ingresos para pobres y no pobres, la encuesta
investigó aspectos como la experiencia del productor, grado de vinculación al mercado formal,
grado de formalidad de la actividad , razón de funcionamiento, conjuntos acumulados y acceso al
crédito. Esta información se complementó con datos sobre el núcleo familiar.

El punto de partida fue explicar el ingreso de las microempresas en términos de los activos
disponibles para el proceso productivo. Los activos considerados incluyen el capital humano, físico,
financiero y social. Para el capital humano se consideró a los trabajadores del establecimiento
(KEH) y al capital humano específico del microproductor (KHME). Ambas variables representan
años de educación ponderados donde las ponderaciones también consideran años de experiencia. El
capital físico (KFIS) representa el valor de reposición de los diferentes activos utilizados, aunque no
necesariamente de propiedad de la empresa, incluidos edificios, vehículos, maquinaria y equipo,
muebles y otros bienes. El capital financiero (KFIN) incluye efectivo más depósitos. El capital
social (DKS) se construye como una variable dicotómica. Se muestra su existencia (valor 1) en los
casos en que la ayuda financiera sin intereses de relativos o amigos se utilizó para iniciar la
empresa, para comprar maquinaria y equipo, o para capital de trabajo. También existe capital social
en los casos de trabajo no remunerado de los familiares en la empresa.

Se incluyeron tres variables binarias ficticias adicionales para ayudar a explicar el rendimiento de
diferentes activos. Estas variables aproximan el grado de formalidad, la vinculación al mercado y la
lógica de funcionamiento. El grado de formalidad considera las características del establecimiento,
es decir, constitución legal, organización y licencia comercial, contribuciones sociales e impuestos.
La vinculación al mercado considera el tipo de clientes y proveedores y el uso del crédito en las
transacciones. Finalmente, la lógica operativa identifica conductas que tienden ya sea a la
acumulación de activos oa la subsistencia o supervivencia. Otros factores que se toman en cuenta
son las razones para iniciar la empresa, el interés o la posibilidad de ampliar la producción, la
presencia de planes de expansión futuros y las inversiones recientes.

La Tabla 6.12 resume los resultados de los tres modelos. Con base en el modelo que explica el
ingreso de la microempresa (columna intermedia), todas las variables asociadas a los stocks de
activos resultaron significativas, pero no las incorporadas para especificar rendimientos. Los stocks
de capital financiero y físico brindan la mejor explicación de los ingresos de las microempresas. Sin
embargo, tanto el capital social como el humano también son significativos para explicar los
ingresos de los establecimientos. En relación al capital humano, es importante el aporte que hacen
los propios microproductores y sus empleados. Si bien estos son los resultados esperados, dado que
mayores existencias de activos implican mayores ingresos, dos preguntas parecen relevantes. ¿Son
estos stocks suficientes para permitir que las familias salgan de la pobreza, o hay un problema
adicional de retornos? Y, si la cantidad es determinante, ¿por qué unos acumulan y salen de la
pobreza y otros no?

Como la unidad de análisis de la pobreza es el hogar y no el establecimiento, en respuesta a la

primera pregunta, el hogar ha de ser la unidad utilizada para determinar el peso de los ingresos
generados por la microempresa en el ingreso familiar. Los resultados de la encuesta muestran que
solo un tercio de las familias depende exclusivamente de los ingresos generados por la
microempresa, aunque para el 41 por ciento de los hogares estos ingresos representan al menos el
75 por ciento del ingreso familiar total. Para un porcentaje apreciable de familias (39 por ciento),
este ingreso aporta menos del 50 por ciento del ingreso. En esta situación, los ingresos de las
microempresas no pueden explicar la totalidad de los ingresos familiares ni la situación de pobreza
o no pobreza de la familia.
Dado que los ingresos adicionales del hogar provienen del trabajo diversificado de sus miembros, el
capital humano del hogar es una variable clave. Este capital humano del hogar se estimó por el
método descrito anteriormente, es decir, considerando miembros de 12 años o más y utilizando años
de educación ponderados por sus precios relativos. La diferencia aquí es que para considerar la
diversificación laboral, los precios relativos discriminan por tipo de acceso al mercado laboral
(categoría ocupacional), y han sido calificados utilizando estimaciones de tendencia con datos de
1997. La idea aquí es que el trabajo fuera del establecimiento no solo se asocia con mayores
retornos por unidad de capital humano sino que también puede reducir la vulnerabilidad del ingreso
familiar al ciclo de la microempresa. El cuadro 6.12 (primera columna) confirma que el capital
humano del hogar contribuye a la explicación del ingreso familiar. Esto significa que la privación
del hogar puede revertirse actuando sobre la acumulación de capital humano y otros tipos de activos
del hogar.

Teniendo en cuenta el peso explicativo del capital humano del hogar en la determinación del
ingreso familiar y su condición de pobreza, es posible simular el efecto que tendría una mayor
rentabilidad de los activos del establecimiento sobre la condición de pobreza del hogar. Para ello, se
estimó el ingreso esperado de la microempresa a partir de la dotación de activos de cada
establecimiento y su rendimiento promedio (como se muestra en la Tabla 6.13) para estimar un
nuevo ingreso familiar esperado. La comparación de los ingresos de ambas familias frente a la línea
de pobreza revela los cambios en la condición de pobreza asociados a cambios en los rendimientos
de los activos. Estos resultados se resumen en la Tabla 6.14. Alrededor del 20 por ciento de los
microproductores estaban por debajo de la línea de pobreza en 1997, y casi la mitad permanece allí,
incluso considerando el rendimiento promedio de sus activos. Son pobres debido al stock
insuficiente de activos en la microempresa. Esto significa que la otra mitad de los microproductores
podrían estar por encima de los umbrales de pobreza si hicieran un mejor uso de sus activos
disponibles, como de hecho lo está haciendo alrededor del 6 por ciento de los microproductores.
Este pequeño grupo ha logrado salir de la pobreza gracias a una rentabilidad de sus activos superior
a la media de la muestra en estudio. Las estimaciones también confirman que tres de cada cuatro
microproductores se encuentran fuera de los umbrales de pobreza porque cuentan con activos
suficientes y obtienen retornos adecuados.

Dado que la cantidad de activos es tan importante como su rendimiento, es posible responder a la
segunda pregunta sobre las variables que contribuyen a la acumulación. Para este propósito, es útil
concentrarse en el capital físico, porque es la mejor medida del stock acumulado del
establecimiento. En este caso, es posible construir un modelo en el que el monto de capital físico
acumulado por el establecimiento esté asociado a un conjunto de variables. Estas variables incluyen
el capital humano del microproductor y las variables binarias mencionadas anteriormente: la
vinculación con el mercado, el grado de formalidad y la razón de funcionamiento. Se puede agregar
una variable ficticia sobre la rama de actividad a ramas separadas que requieren más capital físico
que otras (transporte o industria contra comercio al por menor o servicios personales), una variable
binaria sobre acceso y uso del crédito, y dos variables adicionales, a saber, retorno (ganancias sobre
el capital físico) y años de funcionamiento del establecimiento.

Los resultados de la estimación del modelo aparecen en la Tabla 6.13 (última columna). Varios
comentarios parecen pertinentes. Si bien el capital humano formal de los microproductores no
parece significativo, la racionalidad operativa sí muestra una incidencia importante. Esto significa
que los microproductores que siguen una lógica de acumulación y que están interesados en la
expansión de la empresa, es decir, que tienen una actitud más emprendedora, tienen éxito en la
acumulación de activos. Esto saca a la luz un elemento especial de los microproductores, no
necesariamente adquirido desde la educación formal, que es el espíritu emprendedor y la intuición
requerida para una actividad productiva exitosa, que es en sí misma un activo productivo más.

Aparte de la variable de la rama, que indica que las personas que ingresan a ciertas actividades
requieren más capital, las otras dos variables significativas tienen importantes implicaciones de
política. Uno de ellos se relaciona con el acceso y uso del crédito, el cual es significativo aún en un
contexto de acceso muy limitado a este tipo de empresas, ya que destaca un área que requiere
asistencia adicional. La última variable significativa a considerar es el grado de formalidad, que
tiene dos elementos. Primero, a mayor informalidad mayores restricciones de acceso al sistema
financiero; y segundo, mayor informalidad significa que los microproductores necesitan más apoyo
como asistencia técnica y reformas al marco regulatorio de las empresas. De hecho, un tercio de los
microproductores encuestados que tenían préstamos pendientes mencionaron las garantías y el
papeleo como las principales limitaciones para acceder al crédito. Otro 31 por ciento dijo que
necesitaba crédito pero no lo solicitó porque no tenía capacidad de pago (50 por ciento de los que
necesitaban crédito), lo consideraba costoso (31 por ciento) o consideraba que el proceso implicaba
garantías o trámites onerosos ( 19 por ciento).

Conclusiones

Las estimaciones de pobreza de este estudio revelan que alrededor de una quinta parte de las
familias costarricenses se encuentran por debajo de los umbrales basados en las líneas oficiales de
pobreza, proporción que se reduce en una décima parte cuando se utiliza una línea internacional
uniforme. Estas mediciones de la extensión, intensidad y profundidad de la pobreza indican una
reducción moderada, aunque no generalizada, de la pobreza durante la última década de reformas
económicas. Esta reducción se basa en el crecimiento de la familia real. ingresos familiares y en la
mejora de las condiciones de las familias cuyos cabezas de familia trabajaban, al menos
inicialmente, en el sector agropecuario.

Los resultados sugieren que la persistencia de la pobreza refleja las dificultades de los pobres para
acceder a cantidades suficientes de capital humano, físico y social. Es necesario mencionar tres
factores adicionales relacionados con la dotación de activos. En primer lugar, el acceso o el control
de los activos en lugar de la propiedad ayuda a explicar la menor probabilidad de pobreza. Para la
vivienda, las tierras agrícolas y los activos productivos de los microproductores urbanos, las
variables relevantes fueron el acceso más que la propiedad. Esto señala el camino hacia políticas
que promuevan formas más amplias y generalizadas de alquiler o arrendamiento de activos, quizás
con opción de compra -que comienzan a aparecer en la región- pero con algún sistema de garantía
estatal subsidiaria.

Una revisión más detallada del papel de los activos muestra que el acceso es muy amplio, al menos
para cantidades básicas de los mismos. Las simulaciones de ingresos familiares potenciales
obtuvieron rendimientos medios sobre los activos, y mayor aprovechamiento en el caso del capital
humano. Esto indica que un porcentaje de familias -al menos la mitad de las que actualmente son
pobres- podría obtener ingresos suficientes para salir de la pobreza. Esto sugiere que las diferencias
en la utilización y rentabilidad de los activos son tan importantes como el acceso y son elementos
que ayudan a explicar las altas probabilidades de pobreza. Estos resultados destacan la necesidad de
políticas complementarias para garantizar una dotación básica de activos, junto con otras para
mejorar la utilización y rentabilidad de estos activos en niveles básicos.
En los casos de familias campesinas y microproductores urbanos, la presencia de mayor capital
humano está claramente asociada con mayores retornos del capital productivo. Esto sugiere que el
factor importante no es el acceso a cada activo independiente sino la posibilidad de complementar
los activos disponibles para el hogar. Además, sugiere que se requieren dotaciones mínimas de
capital humano para que el acceso a los activos productivos tenga un impacto económico.

El capital humano es el bien al que más fácilmente pueden acceder los pobres, gracias al aporte
estatal de capital social público en forma de servicios de salud y educación que dotan a toda la
población de una cantidad mínima de este capital. Estos servicios han permitido a los pobres
acumular una cierta cantidad de capital humano, incluso creciendo con el tiempo. Sin embargo, las
brechas se abren después de la educación primaria. Las oportunidades educativas existen, pero hay
otros factores que impiden que los pobres mantengan a sus hijos en el sistema educativo. Ampliar
las oportunidades de acumulación entre jóvenes requiere actuar por el lado de la oferta para facilitar
el acceso a una educación de calidad, y la inclusión de incentivos para promover la demanda. Estos
incentivos deberían compensar a estas familias por los costos de oportunidad de mantener a los
niños fuera del mercado laboral.

Para el capital productivo de los microproductores, la falta de acceso al crédito y la ausencia de

capital humano empresarial real parecen ser los principales factores que frenan las posibilidades de
acumulación. La encuesta a microproductores urbanos muestra que el mercado financiero no juega
un papel significativo en la creación de capital físico para estas empresas. El poco acceso al crédito
que existe está asociado con mayores posibilidades de acumulación de capital. Esto sugiere que las
políticas de crédito público y las políticas de las organizaciones no gubernamentales dirigidas a esta
población no están logrando sus objetivos. El muy modesto flujo de fondos hacia este sector -menos
del 0,3 por ciento de las carteras de los bancos- es evidencia de la pequeña escala de asistencia
crediticia para los microproductores. Al igual que con la vivienda, la estrategia de las familias
pobres es construir activos gradualmente con la ayuda de fuentes más informales. Sin embargo, a
diferencia de la vivienda, el capital social público tiene un perfil y una complementariedad menores
en este sector, y la acción estatal puede incluso dificultar más que ayudar a estos procesos.

Para concluir, es importante llamar la atención sobre una limitación inherente a este tipo de análisis
de las posibilidades de acumulación. La selección de microproductores deja necesariamente fuera
los casos más exitosos; es decir, empresarios pobres que han logrado acumular activos suficientes
para convertirse en medianas o grandes empresas. Por otro lado, también deja fuera los
emprendimientos fallidos que ya desaparecieron. Por lo tanto, el enfoque pierde de vista cómo los
emprendedores exitosos superan las restricciones para acumular activos, así como los costos de
aquellos para quienes la actividad económica no prosperó precisamente por la ausencia de activos.

Distribución, Acceso y Complementariedad: Capital de los Pobres en el Perú

Tanto la distribución del ingreso como los niveles de pobreza han cambiado significativamente en
Perú durante las últimas cuatro décadas. Dejando de lado los problemas de compatibilidad entre
encuestas y las diferencias metodológicas asociadas al cálculo de estos indicadores, la evidencia
sugiere una disminución en la dispersión de la distribución del ingreso y una reducción significativa
de la pobreza, especialmente en los años setenta. En las décadas de 1980 y 1990 la dispersión en la
distribución del ingreso siguió reduciéndose, aunque a tasas menores. Al mismo tiempo, sin
embargo, hubo fluctuaciones importantes en los niveles de pobreza, asociadas con cambios
macroeconómicos abruptos. Si bien los cambios más significativos en la pobreza, la distribución del
ingreso y el gasto ocurrieron entre 1960 y 1980, desde mediados de la década de 1980 se han
producido modificaciones importantes en los patrones de pobreza. La disponibilidad de una base de
datos que utiliza cuatro encuestas de hogares (1985-1986, 1991, 1994 y 1996), así como un panel de
hogares de 1991 a 1994, abre el camino para explorar los cambios en la tenencia de activos por
parte de los pobres y el impacto de esos activos sobre la pobreza y la distribución del ingreso.

Este capítulo analiza la posesión y el acceso a los bienes por parte de los pobres. Los activos
privados, públicos y organizacionales son los principales determinantes del gasto de los hogares.
Por lo tanto, los flujos de ingresos son cruciales para determinar si una familia logra salir de la
pobreza. En este sentido, la política pública Las empresas deben diseñarse cuidadosamente para
resolver el acceso desigual a ciertos activos que son aptos para la intervención estatal. Estas
políticas deben facilitar el acceso a los bienes de los hogares, la acumulación de los mismos y una
mayor rentabilidad de los mismos. En primer lugar, el capítulo examina la naturaleza y las
características de la pobreza en el Perú, así como las tendencias en la distribución del ingreso, el
gasto y los activos. A esto le sigue un análisis de cómo los pobres distribuyen y poseen estos
activos, así como la medida en que los pobres tienen acceso a ellos. Luego se evalúa la relación
entre los diferentes tipos de activos y el estado de pobreza y la movilidad de los hogares en la escala
de ingresos y gastos. También se determina el efecto de la propiedad o el acceso a algunos activos
públicos u organizacionales sobre el rendimiento de los activos privados.

Antecedentes históricos

En las décadas de 1960 y 1970, la literatura empírica que analizaba el ingreso y el gasto se centró en
la distribución del ingreso, dejando de lado las estimaciones de la magnitud de la pobreza. En
general, las tendencias en la distribución del ingreso, los cambios en el bienestar y la pobreza se
trataron implícitamente como conceptos interrelacionados biunívocamente (es decir, un aumento en
la concentración del ingreso necesariamente resultaría en un aumento de la pobreza). Para afirmar
que la pobreza iba en aumento, bastaba establecer que un alto porcentaje de familias de bajos
ingresos recibiría una proporción decreciente de los ingresos o gastos totales. Al mismo tiempo, se
presumió la existencia de una línea de pobreza nacional sin tomar en cuenta la disparidad de
canastas regionales y estructuras de precios regionales relativas. Esto significaba que el mismo nivel
de gasto podía asociarse en una región con una familia pobre y en otra con una no pobre. Además,
no se discutieron relaciones más complejas, como las posibilidades de mejoras distributivas a
medida que aumentaba la pobreza, o de distribuciones más desiguales a medida que disminuía la
pobreza.

El estudio utiliza la Encuesta Nacional de Consumo de Alimentos (ENCA) de 1970-71 para estimar
el cambio a largo plazo en la tasa de pobreza. Para comparar las tasas de pobreza de esta encuesta
con las calculadas más recientemente a partir de la Encuesta Nacional de Niveles de Vida (ENNIV),
se ajustaron las líneas para hacerlas metodológicamente comparables con las líneas asociadas a el
ENNIV. Nótese que ambas encuestas utilizan el gasto familiar y la cobertura de gasto

El cuadro 7.1 muestra que los niveles de pobreza disminuyeron sustancialmente en Perú entre
principios de la década de 1970 y 1985, particularmente en el sector rural. Desde entonces, la mayor
parte de la información revela un claro patrón procíclico en la tasa de pobreza, que aumenta
dramáticamente en 1991, seguido de tres años de caída de la producción durante la implementación
de un drástico programa de estabilización macroeconómica En 1994, luego de la recuperación
económica, la pobreza se redujo en cinco puntos, tendencia que se mantuvo hasta 1996. Así, aunque
en 1996 las tasas de pobreza aún estaban por encima de su nivel de 1985 , la pobreza estaba 15
puntos por debajo de las tasas de 25 años antes.

Los resultados también muestran que la composición de la pobreza en el Perú ha cambiado

drásticamente. Si bien a principios de la década de 1970 la pobreza era mayoritariamente rural, dos
tercios de los pobres eran habitantes rurales, la imagen se invirtió a mediados de la década de 1990,
cuando dos tercios de los pobres eran habitantes urbanos. Las tasas de pobreza urbana durante ese
período aumentaron seis puntos, mientras que la pobreza rural cayó 16 puntos. Así, toda la
reducción de la pobreza a largo plazo podría ser vista como un fenómeno rural, en el contexto de un
gran proceso migratorio.

El cuadro 7.1 también muestra una clara disminución de la dispersión desde 1971. El coeficiente de
Gini del ingreso familiar cayó de 0,55 a 0,40 entre principios de los años setenta y los noventa. El
porcentaje del ingreso total recibido por la mitad más pobre de la población aumentó del 10,7 por
ciento al 24,5 por ciento en 1996, mientras que la participación de la mitad más rica cayó del 61 por
ciento al 43 por ciento.

La tendencia en la distribución del ingreso a partir de la década de 1970 también puede ser
corroborada por los indicadores de concentración basados en el gasto familiar. La reducción en la
dispersión del ingreso o gasto familiar o personal pudo haber ocurrido tanto en períodos de caída
del ingreso promedio (por ejemplo, 1985-86 a 1991) como de aumento (1991 a 1994 o 1996).
Bruno, Ravallion y Squire (1998) demuestran que el apoyo empírico para la relación sistemática
sugerida por Kuznets entre crecimiento y desigualdad es muy débil. El caso peruano también
muestra que no existe una asociación evidente entre el ciclo económico y la desigualdad.

Birdsall y Londoño (1998) sugieren que una de las causas fundamentales de la desigualdad de
ingresos es la desigualdad en el acceso y posesión de activos. En este sentido, debería ser posible
encontrar cambios en la distribución de activos clave que subyacen a estos cambios a largo plazo en
la distribución del ingreso. Aunque no se dispone de información detallada a nivel de los hogares
sobre la posesión de activos antes de la década de 1980, la evidencia que se presenta a continuación
sugiere que la mejora en la distribución de dos activos clave, la tierra y el capital humano,
desempeñó un papel importante en la reducción de la concentración del ingreso/ el gasto y en la
reducción de la pobreza.

De hecho, los niveles decrecientes de dispersión del ingreso y pobreza desde la década de 1960
hasta la década de 1980 coincidieron con un aumento en la dotación promedio de tierra y
educación, así como con una disminución en la dispersión de estos activos Por ejemplo, el
coeficiente de Gini de distribución de la tierra cayó de 0,94 a 0,81 entre 1961 y 1971, y luego a 0,61
en 1994. La dotación promedio por agricultor pasó de 1971 a 1994 de una a dos hectáreas
(estandarizadas en unidades equivalentes de tierra costera irrigada). ). Esto se debió a una expansión
sustancial de la frontera agrícola por riego en la franja costera desértica, expansión de la frontera
agrícola en áreas boscosas y un aumento de las hectáreas agrícolas bajo riego.

Sin embargo, las mejoras en la distribución de la tierra no se produjeron sin problemas. A fines de la
década de 1960, el gobierno militar de Perú inició un proceso de reforma agraria. Sin embargo,
antes de redistribuir las tierras expropiadas a los grandes terratenientes, el gobierno colectivizó la
agricultura, creando grandes cooperativas en la costa y en la sierra. El fracaso de esta reforma a
fines de la década de 1970 llevó a la escisión de las cooperativas, proceso formalizado en 1980 por
la administración de Belaúnde y llevado a cabo durante la década siguiente. Para 1994, según el
censo agropecuario, la mayoría de los agricultores peruanos volvieron a ser dueños de pequeñas
propiedades aisladas, con la excepción de las comunidades campesinas de la Sierra, que
conservaron grandes extensiones de tierra relativamente infértil. Aproximadamente el 50 por ciento
de las propiedades agrícolas en la costa y el 62 por ciento en la Sierra tenían menos de tres
hectáreas. Además, cada productor tenía en promedio tres terrenos no contiguos; esto es
particularmente característico de la sierra, donde casi un tercio de los productores tienen cinco o
más parcelas con un promedio de menos de una hectárea.

El otro cambio importante en la propiedad promedio y la distribución de activos fue en la

educación, ya que la matriculación escolar ha aumentado masivamente desde la década de 1950.
Mientras que en 1940 el 30 por ciento de los niños de seis a 14 años asistía a la escuela. en 1993
esta cifra había aumentado al 86 por ciento. A principios de la década de 1970, esta expansión se
extendió a la educación postsecundaria. Los cambios en la matrícula tuvieron un impacto en el nivel
de educación de la población y la fuerza laboral. Mientras que casi el 60 por ciento de la población
mayor de 50 años no tenía educación en 1948, esa tasa se había reducido al 15 por ciento en 1996.
En 1940, menos del 5 por ciento de la población había completado el nivel secundario: en 1996,
esta cifra había saltado a uno. -tercera. El promedio de años de escolaridad ha aumentado
consistentemente de dos en 1940 a seis en 1981 y ocho en 1996.
Está claro que la expansión educativa y la redistribución de la tierra dieron como resultado un
cambio en el patrón de propiedad de activos entre los pobres. Como la rentabilidad de estos activos
no ha disminuido en el tiempo, es de esperar que estas transformaciones estructurales eleven, al
menos parcialmente, el ingreso promedio de los sectores más pobres y mejoren la distribución del
ingreso. La salvedad más notable de esta evaluación es que, en el caso de la tierra, existe evidencia
de una reducción en la rentabilidad del activo asociada a las restricciones que la reforma agraria
impuso al comercio de este activo. Esto podría haber afectado las oportunidades de los agricultores
de usar la tierra como un medio para aumentar sus ingresos y reducir la pobreza. Por el contrario,
para la educación, la evidencia proporcionada por Psacharopoulos y Woodhall (1984) para las tasas
de retorno en la década de 1970 y principios de la de 1980, y por Saavedra (1997) para mediados de
la década de 1980 y principios de la de 1990, muestra poca probabilidad de una caída en la
inversión privada. rendimiento de la educación en las últimas tres décadas. El notable aumento de
los niveles educativos urbanos y rurales y la reducción en la dispersión de estos activos indican que
la transformación educativa de las últimas décadas es una de las variables que explican los cambios
identificados en la pobreza y la distribución del ingreso.

La descomposición del crecimiento-desigualdad

Utilizando la metodología propuesta por Datt y Ravallion (1992), se realizó una descomposición de
los cambios en las tasas de pobreza. El cuadro 7.2 muestra que los cambios tanto en el gasto
promedio como en la distribución son importantes para comprender los cambios en los indicadores
de pobreza. A nivel nacional, entre 1971 y 1985, el 52 por ciento de la reducción de 21 puntos en la
pobreza fue atribuible a un aumento en el gasto familiar promedio, mientras que el 26 por ciento fue
atribuible a una reducción en la dispersión en la estructura del gasto familiar.

Cuando el período de análisis se extiende a 1996, la importancia relativa del efecto distribución
aumenta dramáticamente, explicando el 64 por ciento de la reducción de 14 puntos en la pobreza
entre 1971 y 1996. Así, en un período de 25 años, la disminución de la pobreza fue en gran parte
atribuible a una reducción en la dispersión del poder adquisitivo Cuando se realiza una
descomposición separada para los sectores urbano y rural, los resultados son cualitativamente
diferentes. En el sector rural, el aumento del poder adquisitivo de las familias se tradujo en una
reducción de la pobreza. En el sector urbano, hasta 1985 la pobreza se redujo básicamente por un
efecto redistributivo. Extendiendo el período de análisis hasta 1996, la pobreza empeoró porque el
efecto de redistribución redujo el impacto del efecto de crecimiento sobre la pobreza. La diferencia
entre los resultados para áreas rurales y urbanas, y el hecho de que el efecto redistributivo
predomina en el análisis nacional, revela una convergencia de ingresos y gastos entre sectores
urbanos y rurales.

Se puede concluir que la dispersión del ingreso ha disminuido claramente durante los últimos 25
años. En los períodos en que creció el gasto, contribuyó a una mayor reducción de la pobreza, y en
los períodos en que disminuyó el gasto, la pobreza se intensificó. En términos de bienestar, si bien
la reducción en la dispersión del gasto tuvo un efecto positivo, produciendo menos pobreza en el
largo plazo, esto se dio en un contexto en el que el gasto promedio y el ingreso per cápita se
encontraban estancados -aunque con fluctuaciones- por 25 años. Entonces, el peruano promedio
está en la misma condición que hace 25 años, pero todos los ingresos están más cerca del promedio.
Es claro entonces que el problema peruano es más de bajos ingresos medios que de distribución.
Mientras que en la década de 1960 la desigualdad era suficiente para evitar que el crecimiento
tuviera un impacto positivo en la reducción de la pobreza, en el futuro la desigualdad inicial podría
tener un impacto menos negativo en la interacción entre pobreza y crecimiento (Ravallion, 1998)

Distribución de Activos

La dispersión del gasto o del ingreso, así como las probabilidades de que las personas o familias
sean pobres o no pobres, depende de su stock de activos y su rentabilidad o precio de mercado.
Suponiendo que además de las posibles interacciones entre diferentes activos, el rendimiento de la
posesión de un activo de capital físico, humano, financiero, público u organizacional no depende de
su nivel, la distribución de los activos juega un papel importante en la determinación de la
distribución de ingresos y gastos.

El Cuadro 7.3 muestra el nivel promedio de tenencia o acceso a diferentes bienes en el sector
urbano por quintiles de gasto para 1985 y 1994. Por ejemplo, en 1985, cuando el promedio de años
de educación de los jefes de hogar era de 6.9, el mismo valor era solo 4,9 años para los jefes de
hogar en el quintil más pobre pero 10,5 años en el quintil más rico. El acceso a una institución
educativa privada, que en promedio llega al 10 por ciento de los jefes de hogar, aumenta claramente
con el nivel de gasto y se triplica en el quintil más rico en comparación con el más pobre. La
experiencia potencial, que aproxima el tiempo de una persona en el mercado laboral, junto con la
experiencia específica, que mide el tiempo en una empresa o en un puesto de trabajo, no muestra un
patrón claro de variación por quintiles de ingreso. los jefes de hogar tienden a estar en los quintiles
de ingresos más pobres El tamaño de la familia, que en gran medida puede aproximar niveles de
capital humano de la familia no observados con otras variables, cambia dramáticamente por quintil,
pasando de 7.2 miembros en el quintil más pobre a 5.3 en La migración, un activo que representa la
inversión realizada para encontrar un lugar donde otros activos sean más productivos, tiene una
relación creciente con el ingreso, así, mientras entre los más pobres el 30 por ciento de los
miembros del hogar ha migrado, la cifra es del 51 por ciento. para los [Link] activos muestran
una polarización mucho [Link] el 21 por ciento de las familias en el quintil más pobre tiene
acceso al crédito, aumentando al 50 por ciento en el quintil más rico. la propiedad promedio del
decil más rico fue 15 veces mayor que la del decil más pobre. El acceso a electricidad, teléfono,
agua y alcantarillado tiene una clara relación positiva

con la posición en la distribución del gasto. Obviamente, el stock de activos no es una variable
totalmente endógena. La posesión de activos depende de la posesión de otros activos, de cambios en
los precios de adquisición y del rendimiento esperado de los activos. Sin embargo, los patrones de
posesión y acceso a activos por posición en la escala de gasto fueron relativamente similares en
1994, aunque el promedio en algunos casos había cambiado. Por ejemplo, aumentó el acceso al
agua, mientras que el acceso a la energía eléctrica se había vuelto casi universal, con excepción del
quintil más pobre. El acceso a los teléfonos, el nivel de educación promedio, los años promedio de
experiencia y la edad del jefe de hogar también aumentaron, aunque la distribución no varió
sustancialmente".

La Tabla 7.4 muestra la distribución de diferentes activos por quintil para el sector rural. Los
cambios en los promedios y el patrón de propiedad y activos entre 1985 y 1994 son evidentes. En
1985, el nivel de escolaridad de los jefes de hogar era muy bajo y desigual en el sector rural. Una
década más tarde, el promedio de años de educación había aumentado de 2,9 a 5 y la desigualdad
había disminuido. Entre los sectores más pobres la escolaridad del jefe casi se duplicó, mientras que
entre los más ricos el incremento fue del 50 por ciento. El tamaño promedio de la familia en el
quintil más pobre fue 50 por ciento más alto que el promedio en el quintil más rico. Por otro lado, el
acceso al crédito estuvo relativamente segmentado, siendo muy bajo en el quintil más pobre. La
encuesta de 1994 reveló que aunque el acceso global al crédito había caído del 23 por ciento de los
agricultores al 16 por ciento, había aumentado para el quintil más pobre y disminuido para los otros
quintiles, particularmente los más ricos. Esto se explica por la desaparición de los bancos de
desarrollo, que se concentraron en la agricultura a mayor escala. En el caso del acceso a los
servicios básicos (electricidad, agua y alcantarillado), los niveles de acceso eran bajos y poco
equitativos en 1985. En cambio, para 1994 el acceso a agua y electricidad se había duplicado,
llegando al 27 por ciento y 24 por ciento de los hogares. , respectivamente. Sin embargo, la
dispersión en el acceso por decil de gasto es ahora mucho más pronunciada.

Con respecto a las variables de actividad agropecuaria, la muestra se limita a los productores
agropecuarios. Dispersión de la propiedad del ganado medido en equivalentes ovinos- es
relativamente bajo, ya que el decil más rico posee sólo el doble del decil más pobre, aunque la
disparidad es mayor cuando se utiliza el valor del ganado. Se encontró una reducción del 35 por
ciento en el tamaño promedio de las unidades de ganado, aunque no se observó entre los
productores del quintil más pobre. Sin embargo, esto fue muy pronunciado en el 60 por ciento
superior de la distribución porque los productores más cercanos al mercado se vieron obligados a
reducir su capital para amortiguar las fluctuaciones en el consumo en un contexto de caída de los
precios agrícolas reales. La ENNIV también revela que los ingresos de la ganadería constituyen una
mayor proporción de los ingresos totales de los productores más pobres, por lo que les resulta más
difícil amortiguar el consumo.

En el caso de la tierra, las diferencias de propiedad entre ricos y pobres son más marcadas que en el
caso del ganado, mientras que la disparidad es aún más evidente en el valor de los equipos
agrícolas. En cuanto a la tierra, se produjeron cambios drásticos en los niveles medios de propiedad
entre 1985 y 1994; sin embargo, la distribución de la propiedad de la tierra no cambió
significativamente.

Bienes de los pobres

La propiedad de los bienes se analiza como un determinante del estado de pobreza. En otras
palabras, ¿es la posesión de ciertos bienes privados o el acceso a ciertos bienes públicos u
organizacionales un buen predictor de pobreza? El Cuadro 7.5 muestra la proporción de hogares
urbanos pobres que poseen ciertos bienes. Es importante normalizar estas cifras con respecto a las
tasas de pobreza de cada región, las cuales se reportan en la última línea del cuadro. Por ejemplo, en
1985, de los hogares urbanos con agua en el hogar, el 28 por ciento eran pobres, cifra inferior a la
tasa de pobreza del 33 por ciento para ese año, lo que indica que el acceso al agua es
proporcionalmente menor entre los hogares pobres. La cifra de acceso al agua sube a 36 por ciento
en 1994; la tasa de pobreza en ese año. sin embargo, fue del 41,3 por ciento, por lo que el acceso
relativo de los pobres a este servicio público aumentó solo levemente. En varios servicios públicos
como electricidad, agua y alcantarillado, hubo un aumento en la proporción de pobres con acceso a
estos servicios y en el acceso relativo al servicio por parte de los pobres Por otra parte, a medida
que aumenta la brecha entre la proporción de pobres con acceso a un activo y la tasa de pobreza, el
activo se dispersa cada vez más entre pobres y no pobres. Por ejemplo, el queroseno, un
combustible inferior a la electricidad o el gas, es utilizado por la mayoría de los pobres: en 1994, el
82,4 por ciento de los usuarios eran pobres, con tasas de pobreza del 41,3 por ciento. En este caso,
el uso de queroseno aumenta la probabilidad de que una familia pueda clasificarse como pobre. En
concordancia con los resultados obtenidos por Saavedra y Díaz (1998), la educación superior reduce
la probabilidad de ser pobre, mientras que la educación primaria por sí sola la aumenta. Finalmente,
un porcentaje muy bajo de familias que cuentan con teléfonos, o más de 770 soles (US$350) en
bienes duraderos o ahorros, se pueden definir como pobres.
El cuadro 7.6 muestra los resultados de un análisis similar para el sector rural. Muchos activos en el
sector rural no necesariamente "discriminan", en el sentido de que un alto porcentaje de los pobres
poseen ganado, poseen más de dos hectáreas de tierra, y usar semillas y fertilizantes. Hubo, además,
un claro aumento de energía eléctrica por parte de los pobres entre 1985 y 1994. Como se observa,
el porcentaje de pobres entre quienes poseen tierra o ganado es similar a la tasa de pobreza. Los
activos que sí parecen diferenciar claramente a los pobres de los no pobres son la educación, el
ahorro y la posesión de bienes duraderos.

Pobreza y Demografía

La incidencia de la pobreza no es uniforme entre personas con diferentes características. El cuadro

7.7 muestra que la pobreza es, como se esperaba, mayor entre los menos educadas. Por ejemplo, en
1994 la tasa de pobreza urbana, que promediaba el 41,5 por ciento, superaba el 57 por ciento entre
los individuos con educación primaria o inferior, y el 40 por ciento de los pobres tenía este nivel
educativo. En contraste, la incidencia de la pobreza entre las personas con educación superior era
solo del 10 por ciento, y este grupo constituía solo el 14 por ciento de todos los pobres. En 1991,
cuando aumentó la tasa de pobreza, también aumentó la participación de los más educados (es decir,
aquellos con educación secundaria o superior completa) en el total de pobres. Esto podría ser
contrario a la intuición, si se supone que los más educados están mejor preparados para las crisis
macroeconómicas. Hay evidencia, sin embargo, de que durante el período inmediatamente posterior
a la hiperinflación, el rendimiento de los activos educativos disminuyó. Lo que determina la
probabilidad de ser pobre no es sólo la posesión de determinados activos, sino también su precio de
mercado en un momento dado. Por otro lado, la brecha de pobreza es mucho mayor entre los menos
educados.

A diferencia de otros países de América Latina, la incidencia de la pobreza en el Perú es menor en

los hogares encabezados por mujeres. Esto ha sido así desde 1991 y es consistente con el aumento
de la tasa de actividad de las mujeres y el aumento de sus ingresos en relación con los hombres.12

El cuadro 7.8 muestra indicadores similares para el sector rural, donde la pobreza está mucho más
concentrada entre las personas con menor nivel educativo. Solo el 10 por ciento de los pobres ha
completado la educación secundaria o superior. Sin embargo, dada la alta incidencia de la pobreza
en general en el sector rural, la incidencia de la pobreza solo cae por debajo del 20 por ciento en el
caso de las personas con educación superior completa. La brecha de pobreza entre los más y menos
educados es mucho mayor en las áreas urbanas. En el caso del género en las zonas rurales, la
incidencia de la pobreza es, al igual que en las zonas urbanas, menor entre las familias encabezadas
por mujeres.

Relación entre activos, rendimientos y pobreza: un análisis estático

Según el marco conceptual, la relación entre la posesión o el acceso a ciertos bienes y la pobreza
puede verse como un perfil de la pobreza o como un intento de comprender sus determinantes.
Basado en la estática modelo de optimización de las decisiones de los hogares sobre producción y
consumo, es posible derivar una relación entre el gasto de los hogares y la posesión de activos, que
es susceptible de evaluación empírica.

De hecho, asumiendo que los hogares como productores maximizan beneficios sujetos a las
restricciones tecnológicas usuales (i.e., función de producción), y como consumidores maximizan
su bienestar al optimizar sus decisiones de consumo y trabajo dado el nivel de ganancias obtenidas,
es posible establecer un conexión directa entre la posesión y el acceso a los bienes por parte del
hogar y sus niveles de gasto. La forma reducida de este problema de optimización se puede
representar en términos de la siguiente ecuación de gasto:

donde p es el vector de precios y A es el vector que incluye todos los bienes a los que tiene acceso el
hogar. Estos activos pueden clasificarse a su vez en activos asociados al capital humano (A), capital
físico (A,,,), capital financiero (A) y capital público y organizativo (Apiborg). Esta ecuación
establece una conexión directa, dada una condición económica

texto, entre la posesión o el acceso a los activos por parte de un hogar y su gasto

capacidad de ing. Si nuestra definición de pobreza se basa en el indicador de

gasto de los hogares, es posible reescribir la ecuación (1) de la siguiente manera:13

donde P indica la probabilidad de que un hogar sea pobre o no pobre. Las tablas 7.9 y 7.10 muestran
las estimaciones de la ecuación (6), la cual se ha realizado como una estimación de un modelo
probit a nivel urbano y rural para cada año para el cual se dispone de información de la ENNIV. En
general, los resultados para 1985-86 son consistentes. Variables de capital humano como años de
educación del jefe y miembros mayores de 14 años, tamaño de la familia
capital (ahorro, bienes duraderos o vivienda propia), acceso a servicios públicos y capital
organizativo (agua, alcantarillado y electricidad, junto con la afiliación a organizaciones) son
consistentemente significativos con el signo correcto. La experiencia migratoria en tiempos de crisis
también aparece como significativa (por ejemplo, en 1991).

En el sector urbano, las variables de acceso con garantías al mercado de capitales son significativas
(bienes duraderos y propiedad de la vivienda), al igual que las variables de capital humano
mencionadas anteriormente. En el sector rural son importantes las variables asociadas al capital
público y organizacional (acceso a agua y alcantarillado y afiliación a asociaciones), seguidas de las
variables asociadas al capital financiero (ahorro financiero y bienes duraderos). Es interesante notar
que, confirmando lo mencionado anteriormente, el acceso a la tierra no discrimina entre pobres y no
pobres en el sector rural. Tampoco se encontraron diferencias por sexo del jefe de hogar. La
diferencia de género identificada en el apartado anterior se diluía cuando se controlaba por la
posesión y acceso a los demás bienes.

El signo negativo de la variable tamaño de la familia es muy fuerte. Una interpretación posible es
que las familias más pequeñas están en mejores condiciones de aumentar sus activos para salir de la
pobreza. Sin embargo, esta variable también podría estar apareciendo como un proxy para otras
variables de capital humano. que no se observan.

Otro indicador interesante que se puede derivar de las ecuaciones de gasto per cápita es la
"elasticidad cruzada" entre el activo i y el activo j:

Como A es un proxy del rendimiento del activo A; AA, simula el aumento porcentual en el
rendimiento de un activo en relación con un aumento porcentual en la posesión de los otros
activos.15 La ecuación de gasto estimada es semi-logarítmica e incluye las interacciones entre
activos. Dada la forma funcional escogida, las elasticidades varían a lo largo del rango de interés de
los activos lo que, si bien complica el cálculo, da mucha más flexibilidad, permitiendo estimar
diferentes valores para las elasticidades en los valores medios de cada quintil.16

El cuadro 7.11 muestra estas estimaciones para el rendimiento de los activos de educación y tierra
en relación con los cambios en la posesión de otros activos de capital humano (tamaño de la
familia) y el acceso a los bienes públicos (alcantarillado, electricidad, caminos). En todos los casos,
excepto en relación con cambios en el tamaño de la familia, las elasticidades cruzadas son positivas,
y los cambios en el retorno de la educación y la tierra en relación con un cambio en el acceso a los
bienes públicos son mayores en los estratos más ricos. El tamaño de la familia es nuevamente
negativo y "progresivo" en el sentido de que las reducciones en el retorno de la educación son
mayores en el quintil más rico. Finalmente, las simulaciones muestran que un año más de educación
aumenta el rendimiento de la tierra entre un 3 y un 4 por ciento, evidencia de la complementariedad
de ambos activos.

Bienes y Transición entre Estados de Pobreza

El acceso a activos de capital humano, físico y financiero y capital público u organizativo no solo
aumentaría el rendimiento de los activos privados sino que también tendría un efecto en el proceso
de acumulación de activos. Así, la posesión original de activos, su proceso de acumulación y la
existencia de choques externos serían los determinantes de la transición de los hogares a lo largo de
la escala de ingresos o gastos. Bajo este criterio, es posible derivar una ecuación que representa la
transición de un hogar de un nivel de gasto a otro, o alternativamente de estados de pobreza o no
pobreza:

donde se han definido todas las variables, excepto la 77, que representa un vector de choques de
corto plazo que afectan el ingreso/gasto corriente. Este capítulo introduce dos variables para
capturar choques de corto plazo: el gasto del Fondo de Compensación y Desarrollo Social
(FONCODES) entre 1991 y 1994 y el cambio en la situación laboral entre ambos años (la diferencia
entre la tasa de ocupación de los hogares medida como el núm. número de miembros del hogar que
trabajan en comparación con el número de miembros mayores de 14 años). Ambas variables
intentan capturar modificaciones de corto plazo en el macroentorno que aún no se han traducido en
cambios en la posesión de activos.

Para evaluar la transición entre estados de pobreza se utilizó un panel de 1.316 hogares encuestados
en 1991 y 1994. Para ver qué tan representativo es el panel con respecto a la muestra de 1991, se
comparó la información del panel de las principales variables en estudio con datos que no forman
parte del panel porque los hogares no estaban presentes en la encuesta de 1994. La cobertura del
panel representa el 71,5 por ciento de la muestra de 1991. Los resultados, basados en las principales
variables objeto de estudio, muestran que la información a nivel de panel no contiene diferencias
significativas en relación con la muestra total de 1991. Sin embargo, el panel asigna mayor peso a la
costa norte urbana y menor peso a Lima metropolitana. En relación con la tasa de pobreza, el panel
captura la distribución de la muestra total, aunque con un ligero sesgo, ya que captura el 74 por
ciento de los pobres y solo el 71 por ciento de los no pobres.

La estimación de la ecuación (4) requiere el uso de una variable discreta para indicar los cambios
entre los diferentes estados, y el uso de un logit multinomial para estimar el efecto de la posesión de
diferentes tipos de activos sobre la probabilidad de que, por ejemplo , un hogar puede permanecer
en la pobreza o hacer una transición exitosa para salir de ella. La ventaja del enfoque logit
multinomial utilizado aquí, en oposición a la máxima verosimilitud directa. es que identifica
explícitamente los efectos de la posesión de diferentes bienes en el proceso de transición Dado que
ciertos cambios en la posesión de activos pueden considerarse endógenos al proceso de toma de
decisiones del hogar, los cambios deben instrumentalizarse, especialmente para cambios en activos
clave como la educación, el ahorro financiero, la tierra o el ganado. Los cambios en los activos
públicos se consideran exógenos al proceso de toma de decisiones del hogar y, por lo tanto, no se
instrumentalizan. Para la instrumentalización se utiliza la dotación de bienes iniciales, tanto los que
aparecen en la estimación como otros no considerados en el modelo estimado (ej. educación del
resto del hogar). Dado que el conjunto de variables explicativas muestra un importante grado de
colinealidad, se impusieron ciertas restricciones. En particular, el modelo estimado asume que los
cambios en la posesión de activos ayudan a explicar las transiciones pero no afectan a los hogares
que permanecieron en el mismo estado entre 1991 y 1994. También se asume que los niveles de
activos ayudan a explicar por qué ciertos hogares siguen siendo pobres o no pobres, pero son menos
importantes para explicar la transición.17 Además, debido al pequeño número de observaciones de
panel para el sector rural, el modelo se estimó para toda la muestra.

La tabla 7.12 muestra los resultados obtenidos del modelo logit multinomial propuesto. El modelo
mantuvo 15 variables explicativas previamente analizadas que son indicadores de los activos de
capital humano (educación del jefe de hogar, experiencia laboral potencial, diferencias de género,
capacidad migratoria, enfermedades en el hogar y tamaño de la familia), activos de capital físico y
financiero (ahorro, bienes duraderos, tierra, ganado), y de capital público y organizacional (acceso a
agua, electricidad, alcantarillado, teléfono y afiliación a organizaciones sociales). La tasa de
predicción del modelo es razonablemente alta para los hogares que permanecen en su estado inicial
(pobres o no pobres). En contraste, la tasa de predicción para los hogares que transitan desde
estados de pobreza es baja, reflejando la incapacidad de capturar adecuadamente todos los choques
de corto plazo que afectan los ingresos o gastos transitorios de los hogares.

Los modelos multivariados de tipo logit tienen la propiedad de independencia de alternativas

irrelevantes (IIA), es decir, agregar o reducir alternativas o estados no afecta las probabilidades
relativas del estado mantenido en el [Link] propiedad podría ser indeseable en un modelo
como el aquí propuesto porque los estados están condicionados a la posición inicial de cada hogar.
Para comprobar que esta propiedad no genera sesgos importantes en los resultados obtenidos, se
utilizó la prueba estadística desarrollada por Hausman y McFadden (1984). Como se muestra en la
Tabla 7.13, en nuestro caso las pruebas muestran que las estimaciones del modelo propuesto no se
vieron afectadas por este supuesto; las probabilidades de transición se presentan en la Tabla 7.14.

Los resultados revelan que los activos de capital humano (años de educación del jefe de hogar,
experiencia potencial del jefe, experiencia migratoria y tamaño de la familia), capital financiero
(ahorro), capital físico (ganadería) y capital público y organizacional (acceso a telefonía y afiliación
a asociaciones) son cruciales para explicar por qué ciertos hogares permanecen en un estado de
pobreza o no pobreza. Los cambios en algunos activos de capital humano (experiencia migratoria y
tamaño de la familia) así como los shocks positivos asociados al cambio en la situación laboral son
las variables que mejor explican la transición de la pobreza Por el contrario, las variables que mejor
explican por qué ciertos hogares que no eran pobres en 1991 se han vuelto pobres en 1994 son el
nivel y cambio en el logro educativo del jefe de hogar, cambios en la experiencia laboral y
migratoria, falta de acceso a bienes públicos, y el shock ad verso asociado con el cambio de estatus
laboral.

Las diferencias de género no son importantes en ninguno de los cuatro estados analizados. Además,
de los choques de corto plazo identificados (gasto de FONCODES y cambio de situación laboral),
solo el segundo tiene poder explicativo para entender las razones por las que un hogar entra o sale
de la pobreza. Por último, como era de esperar, el tamaño de la familia reduce la probabilidad de
mejorar el estatus y es un factor determinante para explicar por qué algunos hogares permanecen en
la pobreza.
Conclusiones

A pesar de las reducciones y mejoras a largo plazo en la década de 1990, todavía hay una cantidad
extrema de pobreza en Perú, y la pobreza seguía afectando a casi la mitad de la población a
mediados de la década de 1990. Este estudio ha verificado empíricamente los activos clave que
caracterizan a los pobres del país. Ha intentado comprender mejor la conexión entre activos y
pobreza, analizando los cambios en la distribución de los activos, el vínculo entre el acceso o
tenencia de estos activos y la pobreza, y la conexión entre su retorno y la pobreza. Dado que
muchos de estos activos son razonablemente exógenos, al menos en el corto plazo, la comprensión
de estas relaciones enriquece el debate sobre qué políticas públicas podrían tener mayor efecto en la
reducción de la pobreza.

En el caso peruano, el estudio muestra la importancia de variables como la educación y el tamaño

de la familia para clasificar el estado de pobreza de una persona a través del análisis de modelos
probit y regresiones de gasto. El análisis también confirma que el acceso al crédito y la propiedad
de activos que pueden utilizarse como garantía tienen un efecto positivo sobre el gasto y sobre la
probabilidad de no ser pobre. Finalmente, la evidencia estadística mostró un impacto similar de
variables de capital público y organizacional como la afiliación a organizaciones y el acceso a
servicios públicos básicos como agua, alcantarillado, electricidad y teléfono. En este sentido, el
análisis empírico es consistente con la visión de que la falta de acceso a ciertos activos clave, que
generan ingresos suficientes para préstamos para una parte de la población, subyace al problema de
la [Link] nivel de activos y los cambios en los rendimientos de los mismos son tan importantes
como la posesión de activos en la determinación del estado de pobreza. Estos retornos también
pueden ser modificados por el acceso a activos clave complementarios (por ejemplo, la
complementariedad entre activos públicos y privados). Esto apunta al papel de la política pública en
términos de provisión de servicios e infraestructura como un mecanismo para fortalecer el retorno
de los activos privados para ayudar a reducir la pobreza.

Un análisis del efecto de la propiedad de activos sobre la movilidad entre pobreza y no pobreza
encontró que los niveles iniciales de activos son suficientes para explicar la transición, aunque son
cruciales para explicar la permanencia en un estado u otro. Esto es de esperarse, ya que la muestra
de hogares en forma de panel fue por un período relativamente corto (1991-94). La educación, la
experiencia laboral y el tamaño de la familia, así como los ahorros, el acceso al servicio telefónico y
la tenencia de ganado, son las variables más importantes para explicar si un hogar permanecerá en
su estado original de pobreza. Por lo tanto, existe una estrecha relación entre los activos y la
pobreza crónica. Si no se abordan las causas fundamentales de este problema, es decir, la falta de
activos generadores de ingresos y las restricciones para adquirirlos, es muy probable que la pobreza
siga siendo uno de los principales desafíos del Perú durante muchos años.

¿Hacia dónde desde aquí? Generando Capacidades y Creando Oportunidades para los Pobres?

La pobreza está presente en todas las sociedades modernas. Incluso en los países más ricos del
mundo, pocos estarían en desacuerdo con el hecho de que algunas personas tienen niveles de vida
inaceptablemente bajos.' Sin embargo, todavía no está claro cómo abordar el problema de la
pobreza. Recientemente, se ha revivido un viejo debate: ¿la solución es reducir la pobreza a través
del crecimiento económico, o los gobiernos deberían buscar activamente políticas de reducción de
la pobreza? Básicamente hay dos puntos de vista opuestos. Una es que los ingresos de los pobres
crecen uno a uno con el crecimiento económico; por lo tanto, las políticas que garantizan el
crecimiento contribuyen implícitamente a la reducción de la pobreza, y la justificación de políticas
sociales adicionales no está clara. La otra opinión es que los ingresos de los pobres crecen menos
que uno por uno con el ingreso promedio. De hecho, los pobres podrían beneficiarse del
crecimiento, pero dado que el efecto es bastante pequeño, el crecimiento por sí solo tardará
demasiado en resolver el problema, si es que llega a resolverlo. De acuerdo con este punto de vista,
el estado debe fomentar políticas que mejoren el crecimiento, así como aquellas destinadas a
mejorar el bienestar de los más necesitados.

Si uno usa una definición de pobreza de $2 por día, la proporción de pobres en la mayoría de los
países desarrollados resulta ser muy pequeña (alrededor del 2 por ciento de la población total). Pero
este tipo de definición, que podría ser apropiada para los países en desarrollo, no tiene sentido en el
contexto de los países ricos. En el mundo desarrollado, la línea de pobreza suele ser relativa al nivel
de vida de cada población. Estas definiciones siempre arrojan tasas de pobreza muy por encima de
los niveles de pobreza absoluta

Este libro ha argumentado que el crecimiento por sí solo no garantiza una solución al problema de
la pobreza, al menos en América Latina. Considere los siguientes dos ejemplos. Entre 1996 y 1998,
el PIB per cápita de México aumentó un 9,7 por ciento en términos reales, lo que constituye un
aumento espectacular a juzgar por el desempeño macroeconómico del país durante los 16 años
anteriores. Sin embargo, la pobreza apenas disminuyó. De hecho, los ingresos del 30 por ciento más
pobre de la población se contrajeron durante este período. El enorme aumento en el ingreso medio
se debió enteramente a las ganancias de ingresos entre el 30 por ciento más rico, particularmente el
10 por ciento más rico de la población".

El segundo ejemplo es Chile, que se ha caracterizado como una de las historias de crecimiento
económico más exitosas de América Latina durante la última década. Entre 1992 y 1996, el PIB per
cápita de Chile se expandió en más del 30 por ciento en términos reales. Durante el mismo período,
la pobreza moderada registró una disminución sustancial del 20 al 16 por ciento, una reducción del
20 por ciento en la tasa de recuento. Pero la desigualdad de ingresos también aumentó durante el
período (el índice de Gini aumentó un 7 por ciento). De hecho, si la distribución del ingreso hubiera
permanecido igual que en 1992, la proporción de pobres en realidad habría disminuido al 10 por
ciento, en lugar del 16 por ciento, es decir, la tasa de pobreza se habría reducido a la mitad, en lugar
del 20 por ciento. por ciento."

Estos dos ejemplos muestran que el crecimiento por sí solo no necesariamente garantiza una
solución al problema de la pobreza, y que el crecimiento por sí solo puede resultar en una reducción
de la pobreza mucho menor, especialmente si sus beneficios se concentran entre los sectores más
ricos de la población. Esto sugiere que si bien se debe dar alta prioridad a las políticas que mejoran
el crecimiento, se debe buscar activamente la reducción de la pobreza a través de un conjunto más
amplio de políticas.

El objetivo de este libro ha sido esbozar un marco para pensar qué políticas pueden conducir a una
reducción sustancial de la pobreza. El capítulo introductorio y los estudios de país generaron
evidencia que respalda la idea de que el ingreso es solo la punta del iceberg. Una vez que uno va
más allá de los ingresos y observa qué hay detrás del proceso de generación de ingresos (el enfoque
basado en activos), surge toda una nueva gama de posibilidades. En este capítulo se analizan con
más detalle las implicaciones políticas del enfoque basado en activos. Antes de profundizar en la
discusión de políticas, una breve revisión de la historia reciente de los enfoques de política social en
América Latina ayuda a poner en perspectiva el enfoque basado en activos.

Evolución de las Estrategias de Desarrollo Social en América Latina

Aunque la experiencia con la política social ha variado mucho de un país a otro, la estrategia social
de América Latina puede clasificarse en términos generales en cuatro fases: (i) sustitución de
importaciones, (ii) la crisis de la deuda de los años ochenta, (iii) los paquetes de ajuste estructural
de mediados a finales de los 80, y (iv) la incipiente recuperación de los 90.

La primera fase cubre el período comprendido entre la Segunda Guerra Mundial y finales de la
década de 1970. Estos fueron los años dorados de América Latina en términos de crecimiento
económico. El sector industrial en la mayoría de los países estaba creciendo vigorosamente,
impulsado por la estrategia de desarrollo de sustitución de importaciones que prevalecía en esas
décadas. Las clases medias urbanas se estaban expandiendo y se otorgaron todo tipo de subsidios
para la producción industrial bajo la creencia de que la industrialización era el mejor motor para el
crecimiento.

Esta primera generación de políticas sociales proporcionó una gama de subsidios de bienes y
servicios para toda la población. Sus principales beneficiarios fueron las clases medias en
expansión. Algunos de estos subsidios, como los del consumo de alimentos, se justificaron como un
subsidio indirecto a los salarios del sector industrial. Dado que las altas tasas de crecimiento
financiaron estos subsidios al consumo generalizados, hubo un círculo virtuoso. Por un lado, las
clases medias contribuyeron al crecimiento económico al incorporarse al sector industrial y emigrar
de las zonas rurales. Por otro lado, las políticas implementadas para facilitar el proceso de
sustitución de importaciones elevaron el nivel de vida de amplios sectores de la población al
garantizar precios bajos para los bienes básicos y brindar servicios subsidiados.
En esencia, la estrategia social y la estrategia de desarrollo más amplia eran una y la misma. Y lo
mismo ocurría con el sector rural. En el espíritu de la estrategia de sustitución de importaciones, las
áreas rurales desempeñaron el papel clave de proporcionar bienes primarios y recursos naturales
para la producción industrial a precios bajos, así como bienes de bajo costo para el consumo de la
clase media en expansión. Esto implicó en muchos casos subsidiar la producción rural. Pero
también implicó la redistribución de la tierra, ya que se dio alta prioridad a minimizar los recursos
ociosos y la subutilización de la tierra. Nuevamente, la política social fue vista como una parte
fundamental de la estrategia general de desarrollo.

A pesar de las grandes disminuciones de la pobreza y la desigualdad que acompañaron a esta

estrategia de desarrollo, en algún momento resultó insostenible. A fines de la década de 1970 y
principios de la de 1980, la caída de los precios internacionales del petróleo desencadenó la crisis de
la deuda que llevó a América Latina a una profunda recesión. Así comenzó la segunda fase de las
políticas de desarrollo social.

Bajo las nuevas restricciones macroeconómicas de principios de la década de 1980, los subsidios
generalizados a bienes y servicios eran simplemente prohibitivos. Los gobiernos tuvieron que
recortar todos los gastos -especialmente en áreas sociales, que no eran prioritarias en ese momento-
para reducir los déficits públicos. Con tasas de inflación en aumento, devaluación y caídas del PIB,
la prioridad política era estabilizar la economía a toda costa. Se esperaba que una vez controlada la
situación macroeconómica se reanudara el crecimiento y con él la expansión de las clases medias y
el desarrollo social de décadas pasadas. La gente tendría que soportar algunos sacrificios para
volver a los días de gloria, quizás a costa de una disminución sustancial de los niveles de vida. El
sacrificio, sin embargo, sería sólo temporal y no discriminaría por la posición de cada persona en la
escala social. Todo el mundo tendría que pagar por los excesos de los buenos viejos tiempos.

En consecuencia, la segunda fase comenzó por desmantelar la anterior estrategia de desarrollo

social. Coincidió con una crisis de identidad del Estado. No estaba claro si el papel del gobierno
debería ir más allá de establecer las reglas del juego, interviniendo solo quizás cuando fallan los
mercados. En este contexto, los subsidios generalizados y las políticas sociales en general se
convirtieron en un obstáculo para el crecimiento más que en un motor del mismo, como en el
pasado. Sin embargo, el crecimiento no se reanudó inmediatamente. América Latina atravesó un
período de reforma económica, intensa volatilidad y estancamiento que duró casi toda la década, y
esto prolongó el sacrificio de la población mucho más allá de las expectativas iniciales. La
estrategia social anterior de proporcionar subsidios generalizados a la población en general resultó
ser financieramente insostenible. Sin embargo, iban apareciendo señales de que el giro hacia el
extremo opuesto de desmantelar el sistema anterior y minimizar el papel del Estado también podía
ser insostenible desde el punto de vista social. Hacia el final de la década había una creciente
evidencia de una creciente desigualdad y, lo que es más preocupante, de aumentos sustanciales de la
pobreza. Esto marcó el final de la segunda generación de políticas sociales y el inicio de la tercera.

La tercera fase comenzó con el reconocimiento de que los programas de ajuste estructural y la
reforma económica podrían imponer mayores cargas a los pobres. Se reconoció que los pobres
generalmente tienen menos medios para proteger sus ingresos de shocks inesperados o de la erosión
de los activos líquidos que implica la alta inflación. También son los menos propensos a participar
en sectores de actividad con mayor productividad y con una mayor probabilidad de sobrevivir a la
competencia externa.

La solución política fue introducir políticas compensatorias a través de la implementación de redes

de seguridad. En una serie de artículos influyentes, Ravi Kanbur (1985, 1987a, 1987b) inició lo que
se convirtió en la alternativa factible a la introducción de una red de seguridad: dirigir los recursos a
los pobres.

El concepto de focalización es bastante simple. Sugiere que cuando los presupuestos son limitados
en tiempos de dificultades económicas, el problema de política es cómo asignar los recursos escasos
para obtener la mayor reducción posible de la pobreza por dólar gastado. Dado que existen costos
administrativos para encontrar a las personas que más lo necesitan, generalmente se clasifica a la
población en subgrupos de acuerdo con alguna característica (ubicación geográfica, género,
escolaridad, etc.). Para apuntar a subgrupos específicos es necesario contar con la guía de mapas o
perfiles de pobreza que identifiquen las poblaciones con las tasas de pobreza más altas y que son
más sensibles (en términos de reducción de la pobreza) a las asignaciones de financiamiento. Si se
encuentran los subgrupos que generarán mayores disminuciones de pobreza por unidad de
presupuesto gastado, entonces se debe asignar los fondos a estas unidades hasta que haya otras
donde el dólar marginal produciría una mayor reducción de la pobreza.

Esta tercera generación de políticas ha tenido dos características importantes. En primer lugar,
implican una forma totalmente diferente de distribuir los recursos. De hecho, implican nuevos
"costos", ya que para encontrar a los pobres hay que buscarlos. Por lo tanto, tiene que haber un
equilibrio entre los costos administrativos involucrados en encontrar la población objetivo y los
beneficios de encontrarlos. Desde esta perspectiva, las políticas de primera generación inducían a
una alta "fuga", ya que muchos de los no pobres o no tan pobres se estaban beneficiando de
recursos que tal vez deberían haber sido asignados solo a los más pobres de los pobres. La mayoría
de los beneficios de la focalización se originan precisamente en la reducción de las fugas. Sin
embargo, esto tiene un costo. Dado que encontrar a todos los pobres sería demasiado costoso, casi
inevitablemente se "perderá" a algunos de ellos. Por lo tanto, el principal desafío es encontrar un
equilibrio entre los costos administrativos, las fugas y la subcobertura.

La segunda y quizás más importante característica de la tercera generación de políticas es que hay
un cambio profundo en el espíritu de la política social. Las políticas destinadas a aumentar el nivel
de vida de los pobres oa protegerlos contra el entorno macroeconómico desfavorable son
compensatorias y, por lo tanto, deben ser pequeñas, específicas y bien enfocadas. La estrategia de
desarrollo de los países en términos de crecimiento bien podría estar totalmente desvinculada de
estas políticas sociales. La mayoría de las veces, las metas sociales y macroeconómicas de la tercera
generación de políticas sociales no formaban parte de una estrategia integrada y, de hecho, se
consideraba que tenían objetivos opuestos. Tal vez debido a las profundas cicatrices de la "década
perdida" de los 80, el principal objetivo de los gobiernos fue mantener estrictos controles
presupuestarios; así, los programas sociales, aunque quizás necesarios, eran una amenaza potencial
para los déficits públicos y la estabilidad macroeconómica. Las políticas sociales y la estrategia de
crecimiento de un país se convirtieron en dos líneas de acción separadas y prácticamente
antagónicas que se disputan los recursos públicos.

Los primeros años de la década de 1990 marcan un cambio en el entorno macroeconómico de

América Latina. Los primeros años de la década fueron testigos de la recuperación de un
crecimiento económico positivo en la mayoría de los países de la región. El desempeño económico
estuvo lejos de ser espectacular, con la única excepción de Chile, pero en general los gobiernos
podían darse el lujo de comenzar a mirar más allá del objetivo de la estabilidad macroeconómica.
La tendencia mundial hacia la globalización se hizo evidente a mediados de la década. Si las
reformas económicas implementadas en la década de 1980 implicaron abrir las economías
latinoamericanas y exponer a los mercados mundiales, durante la década de 1990 este proceso fue
parte de una tendencia global similar en otras regiones del mundo. La globalización dejó en claro
que para sobrevivir en el mundo moderno, sería necesario ser competitivo.

Este cambio en el entorno económico tuvo consecuencias cruciales para la política social,
principalmente porque implicaba que si un país quería ser competitivo, tener grandes sectores de la
población viviendo en la pobreza sería una seria limitante. Los que se encuentran al final de la
escala social no suelen estar dotados de medios para ser "productivos" en términos del nuevo orden
económico. Por ejemplo, si las familias pobres tienen medios limitados para financiar la educación
de sus hijos, y si grandes sectores de la población viven en la pobreza, entonces el país tendrá
dotaciones limitadas de capital humano y es posible que no pueda atraer inversiones para financiar
el desarrollo. Para ser competitivos, los países deben tener recursos naturales o dotaciones de
factores humanos, físicos o de otro tipo que les permitan producir bienes o servicios a un costo
relativamente bajo. Tener un ejército de trabajadores no calificados con salarios bajos no es
necesariamente suficiente. Primero, los trabajadores deben tener al menos algunas habilidades
mínimas (como la capacidad de leer o escribir) y deben estar físicamente capacitados para participar
en una actividad económica. En segundo lugar, la conciencia de los derechos humanos
desencadenada por el acceso a la información en la nueva economía impone algunas restricciones
en el uso de la mano de obra, como estándares mínimos en horas de trabajo y salarios.

Estos desarrollos han ido acompañados de una cuarta generación de políticas sociales. Programas
como Progresa en México, Bolsa Escola en Brasil y Chile Joven, todos los cuales son una pieza
central en la estrategia de desarrollo social de sus respectivos países y están siendo replicados en
toda la región, se han alejado del concepto de solo tener temporario redes de seguridad para
compensar a los pobres. Brindan asistencia a los pobres, pero incluyendo fuertes incentivos para la
acumulación de capital humano. La idea es ayudar equipando a los pobres con las herramientas que
les permitan ayudarse a sí mismos en el nuevo entorno económico.

La cuarta generación de políticas sociales continúa utilizando mecanismos de focalización para

asignar recursos, pero tiene dos características clave que la distinguen de la generación anterior. La
primera es que de una forma u otra, estas políticas atacan las causas de la pobreza y no sólo sus
consecuencias (bajos ingresos). Si una de las razones de la pobreza es que los pobres tienen escaso
capital humano, entonces mejorar su dotación de capital humano a través de inversiones en
educación o salud (como en el caso de Progresa) puede ayudar a su situación mucho más allá de la
duración del programa. Incluso si estos programas finalmente se descontinúan, pueden mejorar
permanentemente el nivel de vida de sus beneficiarios a largo plazo si mejoran la capacidad de
generación de ingresos.
La segunda característica clave de estos programas de cuarta generación es que están conectados de
alguna manera con la estrategia general de desarrollo, como es el caso de las redes de seguridad
focalizadas tradicionales. Incluso se puede considerar que estas nuevas políticas contribuyen en
cierta medida al crecimiento económico a largo plazo. Por ejemplo, normalmente se acepta que la
educación es un requisito importante para acelerar el crecimiento del PIB. Entonces, al contribuir a
niveles educativos más altos, estos programas en cierto sentido pueden estar alimentando el sistema
económico con recursos que son útiles para expandir la producción y la competitividad”.

Sin embargo, las políticas de cuarta generación generalmente se ven como un conjunto separado de
programas dirigidos a subgrupos específicos de la población que necesitan asistencia del estado y
que son un costo para el sistema económico. Estos programas aún tienen que competir ferozmente
por los recursos públicos y no han sido institucionalizados en ningún país hasta la fecha. En muchos
sentidos, todavía se ven como un costo necesario que la sociedad debe pagar para compensar a los
desfavorecidos.

Este tipo de programas también conllevan algunos riesgos. Tal vez el principal peligro sea confundir
la implementación de un programa de este tipo con la estrategia de política social completa de un
país. Si bien estos programas tienen la capacidad de mejorar el bienestar de los pobres, no pueden
considerarse como una solución a el problema de la pobreza. Por ejemplo, pueden mejorar los
niveles de escolaridad entre los niños pobres, pero si no hay oportunidades para poner a trabajar el
capital humano, el impacto esperado en la capacidad de generación de ingresos podría no
materializarse. Para un país, depender de estos programas como toda su estrategia social es como
arrojar a los pobres un salvavidas durante una tormenta violenta: puede ayudarlos a mantenerse a
flote temporalmente, pero no hace nada para sofocar la tormenta que los está ahogando.

¿Hacia dónde desde aquí?

La principal limitación de la cuarta generación de políticas sociales descrita anteriormente es que

programas como Progresa o Bolsa Escola no modifican el entorno económico ni los elementos
subyacentes en la estructura de la economía que están causando la pobreza. Tener bajas dotaciones
de capital humano es sin duda una de las razones por las que los pobres tienen bajos ingresos, pero
esta no es toda la historia. Los factores generadores de pobreza están en el sistema, ya que están
profundamente arraigados en el funcionamiento de la economía. Si no se abordan las fuerzas que
están generando pobreza, estas políticas siempre estarán nadando contra la corriente, o tendrán un
impacto mucho menor de lo esperado.

En el caso de América Latina, parece que la pobreza no se debe tanto a la insuficiencia de recursos
para satisfacer las necesidades básicas de cada individuo como a las desigualdades en la
distribución de dichos recursos. Londoño y Székely (2000), por ejemplo, estiman que si América
Latina tuviera los niveles de ingreso actuales pero con la distribución del ingreso de cualquier otra
región del mundo, la pobreza se reduciría al menos a la mitad. Si América Latina tuviera el mismo
ingreso pero con la distribución de los países asiáticos, por ejemplo, la tasa de pobreza rondaría el
10 por ciento de lo que realmente [Link] la pobreza es en gran medida la consecuencia de altos
niveles de desigualdad, la pregunta natural que surge es por qué hay tanta desigualdad. Parte de la
razón es que las personas son diferentes en muchas dimensiones: educación, edad, género,
ubicación regional, ocupación, sector de actividad, etc. Pero estas características generalmente
explican solo alrededor de un tercio de las diferencias de ingresos, 13

Además, en países con altos niveles de desigualdad, esas desigualdades se ven en todos los niveles.
La tabla 8.1 muestra el índice de desigualdad de Gini para los ingresos per cápita de los hogares
para 19 países, 17 de América Latina, además de Tailandia y Taiwán. La primera columna presenta
el índice a nivel nacional, mientras que la segunda columna muestra el coeficiente de Gini promedio
obtenido al estimar la desigualdad dentro de cada una de las áreas geográficas más pequeñas que se
pueden identificar en la encuesta de hogares correspondiente. En Argentina, por ejemplo, el Gini
general es .493, mientras que el coeficiente Gini promedio de los 28 estados es .467. La tercera
columna presenta la desviación estándar del coeficiente de Gini para cada estado. La quinta
columna indica el área geográfica más pequeña que se puede identificar en cada país, mientras que
la última presenta el número de unidades geográficas identificadas.

Hay dos características interesantes de la tabla. La primera es que existe una correlación muy alta
de .97 entre el índice de Gini general y el Gini promedio de las áreas geográficas dentro de cada
país. La segunda es que, en promedio, la desviación estándar del Gini dentro de cada país es solo el
7,6 por ciento del Gini promedio. La desviación estándar más alta es para Guate mala, con 15,4 por
ciento, y es inferior al 10 por ciento en 16 de 19 países. Esto quiere decir que en países con alta
desigualdad a nivel agregado, también se encuentran grandes desigualdades en cada región, estado,
municipio o ciudad. En países como Brasil, que está entre los más desiguales del mundo. la
desigualdad se reproduce en cada una de las 27 áreas en las que se puede desagregar el país. La
desviación estándar del Gini por estado no es ni siquiera del 6 por ciento en Brasil. Por el contrario,
en países como Taiwán, que tienen mucho

menor desigualdad, también se encuentran bajas desigualdades en cada ciudad del país. Hasta cierto
punto, estas desigualdades reflejan diferencias en las características personales, pero por lo general,
alrededor de dos tercios quedan sin explicación después de tenerlas en cuenta. Los otros dos tercios
reflejan aspectos de la economía ambiente donde vive la gente, aspectos que están profundamente
arraigados en el sistema y se reproducen en todos los niveles. La razón por la cual Brasil, Chile,
México y Colombia tienen tales desigualdades no se debe a las diferencias regionales. En cada
región o estado también se encuentran desigualdades muy altas. De manera similar, la principal
razón por la cual Taiwán y Uruguay tienen las desigualdades más bajas entre los países de la tabla
no es que haya pocas diferencias regionales. Incluso en cada ciudad o estado dentro del país, las
desigualdades son bajas.

Si la desigualdad, y por tanto la pobreza, en América Latina está profundamente arraigada en el

sistema económico, como sugiere el Cuadro 8.1, es muy poco probable que el problema de la
pobreza se resuelva a menos que se modifiquen algunos elementos fundamentales del sistema. De
nuevo, programas específicos como Progresa o Bolsa Escola ciertamente pueden hacer mucho bien,
pero las fuerzas más amplias que generan desigualdad limitarán su impacto.

El enfoque basado en activos: ¿una quinta generación de políticas sociales?

La principal implicación política del enfoque basado en los activos para la reducción de la pobreza
es que la solución al problema de la pobreza debe ir mucho más allá de los ingresos. Es necesario
examinar los determinantes del ingreso para identificar aquellos que son propensos a cambiar a
través de la acción política”.

El Capítulo Uno de este libro organizó esta discusión afirmando que el ingreso de cada individuo en
la sociedad es el producto de cinco elementos. En primer lugar, depende de los activos generadores
de ingresos que posea cada miembro del hogar. En términos generales, los activos se clasifican en
capital humano, físico y social. En segundo lugar, depende de la tasa de uso de los activos, ya que
los activos solo generan ingresos cuando se ponen a trabajar en el mercado. En tercer lugar, en el
lado de la producción de la economía, los activos generadores de ingresos se consideran factores de
producción. La medida en que generan ingresos depende no solo de la propiedad y la tasa de uso del
activo, sino también del precio pagado por los factores de producción. Dependiendo de la medida
en que los factores sean demandados y ofertados, los precios pueden ser altos o bajos, y
dependiendo del grado de apertura comercial de cada país, los precios serán fijados por fuerzas
internas o por los mercados internacionales. El cuarto elemento es la renta percibida
independientemente de los activos generadores de renta. Incluye transferencias (públicas o
privadas), obsequios, etc. que reciben los individuos no porque estén poniendo a trabajar un bien,
sino por otros factores. Las redes de seguridad de la tercera generación de políticas entrarían en esta
categoría. Finalmente, el ingreso de una persona depende del tamaño del hogar donde vive y de la
forma en que se comparten los recursos dentro del hogar. A efectos de simplificación, se supone que
los recursos del hogar se suman y que el acceso de cada miembro del hogar a los recursos es el
mismo.

Desde el punto de vista de la política, hay margen para la acción pública en los cinco frentes, y ya
se propusieron varias sugerencias en el Capítulo Uno. La principal implicación del enfoque basado
en activos es que conduce a una estrategia de política diferente ya una forma diferente de pensar
sobre la política social que las políticas de segunda, tercera y cuarta generación. Significa que las
políticas sociales no están separadas de la estrategia general de desarrollo; por el contrario, están en
el centro de la misma. Su objetivo principal es mejorar el nivel de vida de los pobres, pero hacerlo
de una manera que contribuya al crecimiento, aumente la productividad de los factores de
producción y mejore la asignación de factores en el sistema económico.

Para simplificar la discusión, los elementos enumerados anteriormente se pueden reformular en dos
amplias categorías de políticas: (a) las capacidades que tienen las personas para obtener recursos
(todos los activos generadores de ingresos), y (b) las oportunidades disponibles para poner los
activos generadores de ingresos para trabajo (incluyendo la tasa de uso y los precios). En este
esquema, el papel de la política social es generar capacidades de generación de ingresos y crear
oportunidades para su uso productivo. 15

Hay cuatro tipos de capacidades que son claramente susceptibles de acción política: educación (la
escolarización formal como proxy del capital humano), salud, capacidad de inversión y vivienda y
servicios básicos. La educación puede ser una medida del capital humano o de las habilidades que
una persona puede ofrecer en el mercado laboral, o que puede utilizar para crear su propio empleo.
La salud se refiere a la capacidad mental y física para realizar una actividad económica. Las
capacidades de inversión son las posibilidades de las personas para crear actividades económicas
por medios distintos a su trabajo. La vivienda y los servicios básicos son medidas de la
disponibilidad de infraestructura básica para operar en la sociedad.

En términos de oportunidad, las dos áreas claras de intervención son el empleo y las oportunidades
de inversión. Las oportunidades de empleo se refieren a las condiciones, costos e incentivos en el
mercado laboral que influyen en los precios pagados por diferentes tipos de trabajo y la demanda de
habilidades. La oportunidad de inversión proviene de la existencia de un mercado financiero
eficiente que da acceso al crédito. El crédito puede utilizarse para crear actividad económica y
aprovechar el entorno económico para generar ingresos.

Creación de capacidades

Políticas de Acumulación de Capital Humano

Hay al menos dos áreas claras donde la política pública puede apoyar la acumulación de habilidades
a través de la educación.

En primer lugar, para poder invertir en la educación de sus miembros, un hogar debe poder afrontar
los costos privados de la educación. Incluso cuando el acceso a las escuelas públicas está
disponible, los hogares deben pagar los libros, la ropa, la nutrición y, quizás lo más importante para
los hogares pobres, el costo de oportunidad de enviar a sus hijos a la escuela en lugar de enviarlos a
trabajar. Si los hogares carecen de los medios para financiar incluso estas inversiones básicas, lo
más probable es que inviertan menos en capital humano. Programas como Progresa o Bolsa Escola,
que brindan apoyo financiero directo a los hogares condicionados a invertir en la educación de sus
miembros, son quizás una de las mejores opciones de política disponibles para mejorar la
acumulación de capital humano por parte de los pobres. Pero incluso estos podrían complementarse
con útiles escolares, comidas y servicios de transporte para los estudiantes para fortalecer el efecto
En segundo lugar, hacer que la inversión en educación sea una opción atractiva para un hogar
requiere que se disponga de servicios de cierta calidad. Como se discutió en BID (1996 y 1998), la
asignación de recursos en los sistemas educativos de la mayoría de los países latinoamericanos está
determinada por los compromisos de pago a las grandes burocracias, y no por el nivel y la calidad
de los resultados educativos. Las familias de mayores ingresos pueden tener la oportunidad de
escaparse a escuelas privadas donde hay competencia y estándares de calidad, pero los pobres
básicamente están atrapados en el sistema público. Cuando es de baja calidad, se intensifican las
diferencias en el capital humano. El gobierno puede jugar un papel decisivo si dedica al menos una
parte de sus esfuerzos a generar información, establecer estándares de calidad y asegurar que las
escuelas reciban fondos de los recursos públicos en función de la calidad y cantidad de la educación
que brindan, en lugar de enfocarse solo sobre controles burocráticos y presupuestarios. También hay
margen para introducir nuevas formas de enseñanza para los desfavorecidos. La educación por
televisión es una forma innovadora de llegar a los pobres en áreas remotas y aún no se ha explotado
en todo su potencial".

Un problema adicional es que muchos de los pobres ya han superado la edad escolar y no se
beneficiarán de las mejoras en el sistema escolar estándar. Son los que abandonaron temprano
porque sus familias no pudieron financiar la inversión por más tiempo, o los que nunca pasaron más
de un par de años de escolaridad debido a la baja calidad de las escuelas públicas oa las apremiantes
necesidades financieras del hogar. Para estas personas, las políticas de formación pueden ser una de
las únicas formas de revertir la desventaja que enfrentan en el mercado laboral. Pero aquí también
hay problemas de capacidad de inversión y en la oferta de servicios de formación, ya que
normalmente es más costoso formar a las personas cuanto menor es su nivel educativo. Por el lado
de la inversión, una opción podría ser crear programas de capacitación tipo Progresa. Si la presión
para llegar a fin de mes en el hogar es una de las razones por las que los pobres que están más allá
niños en edad escolar no continúan sus estudios, los incentivos directos en forma de transferencias
de efectivo condicionadas a la capacitación podrían ser una opción factible.

Por el lado de la oferta, el problema es que en América Latina los programas de educación y
capacitación técnica, especialmente los dirigidos a los pobres, quedaron obsoletos hace décadas
(BID, 2000). Algunos países están comenzando a experimentar con diferentes enfoques
organizacionales para introducir incentivos para mejorar la operación de estos programas. Hay
algunas experiencias recientes donde el sector privado ha creado sus propios centros de
capacitación financiados con impuestos sobre la nómina, pero la calidad de esta opción no siempre
es buena y estas instalaciones son difíciles de monitorear. Quizás el margen de acción esté en
redefinir el papel del gobierno como regulador del sistema en lugar de centrarse en la prestación del
servicio. Si esto se combina con programas de apoyo a los ingresos, podría haber mejores
oportunidades para que los pobres adquieran la capacitación que necesitarían para aumentar su
poder de generación de ingresos.

Políticas para mejorar la salud

La salud de los pobres suele ser más precaria que la de las personas más ricas" porque los pobres
tienen menos medios para invertir en salud para al menos mantener su capacidad de generar
ingresos, y porque normalmente carecen de un seguro de salud adecuado y, por lo tanto, terminan
teniendo acceso solo a servicios públicos de menor calidad.
Hay dos formas de pensar qué política pública podría mejorar esta situación. En primer lugar, los
gobiernos pueden brindar a las familias apoyo directo a los ingresos para financiar los servicios de
salud. Progresa es un buen ejemplo, pero incluso este tipo de programas no satisfacen las
necesidades de los pobres porque normalmente no incluyen apoyo para medicamentos o servicios
preventivos para bebés. Ampliar el apoyo a los ingresos para incluir estas áreas podría tener un
fuerte impacto en la mejora, o al menos en el mantenimiento, del precario potencial de generación
de ingresos de los pobres.

Por el lado de la oferta, los gobiernos generalmente han ignorado la salud privada

mercados de seguros, buscando en cambio apoyar a los pobres mediante la construcción de

hospitales para proporcionar directamente un tratamiento de alto costo. El problema es de la
educación pública en el sentido de que la eficiencia es baja, y al final no queda claro si el objetivo
es brindar servicios de salud o apoyar las enormes burocracias que se han formado a su alrededor.
Como en el caso de la escolarización, quizás el principal desafío sea encontrar formas de crear
marcos regulatorios efectivos que garanticen el acceso de los pobres a los servicios básicos de
salud. Reconociendo que los recursos para gastar en el sector de la salud son limitados y que se
podrían lograr mejoras potenciales aumentando la eficiencia, el BID (1996) propone medidas para
cambiar la organización de los servicios de salud pública. Estos incluyen aumentar la autonomía de
los proveedores locales, crear mecanismos de rendición de cuentas a través de la información,
empoderar a los consumidores a través de la elección y asignar recursos sobre la base de los
resultados en lugar de las necesidades presupuestarias. Estos son cambios profundos, pero tienen el
potencial de beneficiar a los pobres, o al menos de mejorar su acceso a los servicios de salud.

Capacidades de inversión

En ausencia de mercados crediticios formales, la actividad económica puede financiarse mediante el

ahorro o teniendo acceso a mercados crediticios informales. Pero si los ingresos son demasiado
bajos y no hay acceso a los bancos para depositar esos ahorros, es difícil, si no imposible, crear
ahorros para invertir. Por lo tanto, los ahorros deben mantenerse en forma no monetaria (materiales
de construcción, ganado, etc.) o en efectivo. Pero ambas estrategias son arriesgadas. Tienden a tener
un rendimiento más bajo e incurren en altos costos de transacción, como convertir activos ilíquidos
en efectivo. El problema es peor en un contexto de incertidumbre económica, donde los ahorros
solo pueden usarse como reserva de amortiguamiento para enfrentar choques inesperados, y donde
no pueden usarse para proyectos de largo plazo con períodos de vencimiento al menos de mediano
plazo. Además, si los pobres no pueden ahorrar, están más expuestos a las fluctuaciones del sistema
económico y, lo que es peor, no podrán acumular los activos generadores de ingresos que podrían
sacarlos de la pobreza.

Con respecto al acceso a fuentes informales de crédito, la familia u otras redes pueden ser buenas
fuentes de recursos, pero para los pobres estos recursos son limitados porque las personas en sus
redes a menudo también están empobrecidas. Por lo tanto, la gente tiene que recurrir a los mercados
crediticios informales que cobran precios altísimos por el crédito, lo que reduce la rentabilidad de la
inversión propuesta o la vuelve totalmente prohibitiva.

Hay al menos dos áreas para la acción política en términos de creación de sav capacidades de ings.
La primera y más obvia es promover la existencia de instituciones financieras de pequeña escala
que brinden a los pobres formas seguras de ahorrar a través de cuentas de ahorro líquidas y que
rindan algún rendimiento incluso cuando la inversión es baja. Estos pueden fomentarse
estableciendo las reglas del juego de manera que se introduzca alguna regulación y supervisión en
el momento en que se proporcionen las garantías a los inversores. La segunda es mediante la
creación de mecanismos de aseguramiento como el seguro de desempleo o el autoseguro a través de
cuentas de seguridad social, que reducen el riesgo de caídas abruptas de los ingresos. Esquemas de
este tipo podrían permitir a los pobres invertir con objetivos a más largo plazo, como acumular
activos generadores de ingresos, y acceder a inversiones con mayores rendimientos, lo que haría
que sus ahorros e inversiones fueran más rentables. Un entorno macroeconómico estable también
podría considerarse una contribución importante para reducir el riesgo de los pobres.

Vivienda y Servicios Básicos

La vivienda, la infraestructura básica y los servicios como electricidad, agua potable y drenaje son
necesarios para funcionar en una sociedad moderna. Sin ellos, el capital humano y la salud de las
personas se ven seriamente socavados. Además, las posibilidades de crear actividad económica
están paralizadas. Esto es especialmente cierto en el caso de las mujeres. Las mujeres
latinoamericanas tradicionalmente han sido las encargadas de las tareas domésticas, y ante la
insuficiencia de electricidad, agua, etc., terminan dedicando una gran cantidad de tiempo y esfuerzo
a estas actividades.

Aunque los pobres urbanos en particular pueden tener algún acceso a la vivienda y los servicios
públicos, la mayoría de los pobres rara vez los tienen en calidad y cantidad adecuadas. En parte esto
se debe a que la prioridad de los gobiernos ha sido mantener bajos los precios y las tarifas con la
esperanza de que esto resulte en un acceso amplio (BID, 1998). El resultado es que las clases ricas y
medias, que son las que más consumen, han recibido servicios subsidiados, mientras que los pobres
de las zonas rurales y urbanas marginales tienen un acceso muy limitado, si es que lo tienen.

Dado que estos servicios generalmente se brindan públicamente, existe un papel claro para el estado
en la cobertura de los déficits acumulados en el pasado por los pobres. Pero en el caso de la
vivienda, también hay margen para ayudar a crear mercados financieros y un marco regulatorio
adecuado para los pobres. Un ejemplo de las limitaciones de los marcos regulatorios actuales es que
en la mayoría de los países, las opciones de hipotecas públicas o privadas solo están disponibles
para viviendas "terminadas", definidas como unidades que han sido completamente construidas y
que tienen acceso a servicios básicos. Una de las razones es que la casa en sí misma suele ser la
garantía, por lo que debe tener un valor mínimo para que los bancos u otros acreedores valgan la
pena participar en el trato. El problema es que los más pobres de los pobres o no tienen acceso a
estos mecanismos, porque están empleados en el sector informal, o no cumplen con los requisitos
mínimos para calificar para un préstamo por el precio total de una casa. Ya sea un marco regulatorio
que promueva el financiamiento de unidades sin terminar, o la creación de un mercado para
viviendas sin terminar, podría mejorar las posibilidades de los pobres de adquirir viviendas de
calidad aceptable, así como el acceso a los servicios.

Generando Oportunidades

Oportunidades de empleo

Las oportunidades, tal como se definen aquí, tienen que ver con los precios y las posibilidades de
utilizar activos para generar flujos de ingresos. Desde el punto de vista de la tasa de uso de activos
como el capital humano, el Capítulo Uno mostró que la principal diferencia entre ricos y pobres se
encuentra en la participación laboral de las mujeres. Prácticamente todos los varones mayores de
edad, independientemente de su posición social. trabajan y son perceptoras de ingresos, mientras
que en el caso de las mujeres, la tasa de participación entre quienes tienen mejores oportunidades
por su educación es mucho mayor que entre quienes tienen menor escolaridad.

Una de las razones de este resultado es que los mecanismos tradicionales de protección laboral en
América Latina fueron diseñados por hombres y para hombres. Su objetivo era generar empleo
formal con beneficios y con garantías de empleo estable. Pero esto induce implícitamente a la
discriminación contra las mujeres, tanto porque estos mecanismos imponen costos implícitos más
altos para la contratación de mujeres (debido a la licencia de maternidad y las asignaciones) como
porque restringir el empleo a tiempo completo y limitar la flexibilidad en los horarios hace que el
empleo sea una empresa prohibitiva para algunas mujeres. Estos esfuerzos de protección resultan en
realidad en tasas de participación mucho más bajas entre las mujeres pobres sin educación.

Hay al menos cuatro formas en que la política pública puede contribuir a reducir las restricciones a
la participación laboral femenina. La primera es proporcionando acceso a infraestructura y servicios
básicos que reduzcan el costo de las tareas domésticas y liberen algo de tiempo para las mujeres. La
segunda es mejorando los servicios de cuidado infantil y los servicios de salud preventiva que crean
un respaldo red portuaria para mujeres que desean insertarse en el mercado laboral, pero que no lo
hacen por las restricciones que imponen las tareas del hogar. Estos servicios podrían ser subsidiados
por el estado o promovidos a través de incentivos fiscales apropiados u otros esquemas para
empresas privadas. Una tercera forma es socializando los costos de la maternidad. Si estos costos
fueran financiados a través de los ingresos fiscales en lugar de cobrarlos a los empleadores, los
incentivos para contratar mujeres mejorarían y, con ello, sus oportunidades.

La cuarta vía es a través de la legislación laboral. Como argumenta BID (1998), las leyes y
reglamentos de protección laboral terminan favoreciendo a las personas que pueden participar en el
sector formal -normalmente aquellas que cuentan con cierta escolaridad y salud- dejando al resto al
descubierto. La legislación laboral podría flexibilizar las condiciones de contratación para ayudar a
los trabajadores a tiempo parcial o temporales que también tienen que ocuparse de las tareas del
hogar. Pero esto debe ir acompañado de los correspondientes beneficios (proporcionales) que
disfrutan los trabajadores a tiempo completo. Una segunda medida sería la protección por
desempleo para estabilizar los ingresos de los trabajadores si pierden temporalmente sus trabajos o
están transitando entre trabajos. Muchos países ya han establecido cuentas de ahorro individuales
que pueden utilizarse como seguro de desempleo personal, pero la principal limitación es que esto
está restringido al sector formal de la economía. Para aquellos en empleo informal, podría ser
posible establecer redes de seguridad social financiadas colectivamente que podrían desempeñar el
papel de seguro social. Es posible que las cuentas de ahorro individuales se amplíen para cubrir a
estos grupos.

Aparte de las diferencias en la participación de la fuerza laboral entre ricos y pobres, los pobres
también tienen la fuerte desventaja de recibir una remuneración más baja por el precario capital
humano que poseen. Como se muestra en el Capítulo Uno, en América Latina los retornos a la
educación primaria y secundaria son relativamente bajos, mientras que los retornos a la educación
superior son enormes. Tal vez la opción más sencilla sería influir en el nivel del salario mínimo con
la esperanza de que al aumentarlo aumentaría el rendimiento de los activos de los pobres. El
problema es que los salarios mínimos altos muchas veces resultan en una discriminación aún mayor
contra las mujeres con poca educación y trabajadores no calificados en general, por lo que al final
no cumplen su propósito de redistribuir el ingreso,

En una era de globalización, es difícil pensar en políticas que promuevan salarios más altos y
empleo para los pobres sin hacer referencia a la política comercial. Dado que la mayoría de los
países latinoamericanos ahora están abiertos al comercio, sus salarios están determinados no solo
por la oferta y demanda interna de mano de obra, sino también por la escasez o abundancia de
diferentes tipos de mano de obra en los mercados mundiales. Por lo tanto, los salarios mínimos
tienen un papel aún más limitado que antes. Quizás el mejor ejemplo de esta situación sea la entrada
de China e India en los mercados mundiales. Estos son los dos países más poblados del mundo, y
cuando comenzaron a abrirse al comercio hace más de una década, la disponibilidad de mano de
obra no calificada en el mundo aumentó sustancialmente. América Latina ya no es una región
abundante en mano de obra no calificada, al menos según los estándares mundiales, y por lo tanto,
no está claro que tenga las ventajas comparativas que atraigan inversiones y generen demanda de
mano de obra local.

Esto significa que para mejorar los salarios de los pobres es necesario contar con una política
comercial que promueva el uso de su capital humano. Según BID (1998), una forma de enfrentar
esto es abogar por estructuras arancelarias planas y moderadas que protejan a todos los sectores por
igual y no privilegien las importaciones de capital en actividades industriales que normalmente son
complementarias a la mano de obra calificada. Estructuras tarifarias que favorezcan insumos
intermedios. o los factores de producción complementarios a la mano de obra relativamente poco
calificada (según los estándares latinoamericanos) tendrían mejores posibilidades de aumentar la
demanda de mano de obra de los pobres.

Oportunidades de inversión

Los mercados financieros eficientes son uno de los principales vehículos para la movilidad social.
Los mercados financieros proporcionan el marco institucional con el que se movilizan los ahorros
para financiar proyectos de inversión. Para las personas con baja capacidad de ahorro, estos
mercados suelen ser la única forma de acceder a los recursos para crear oportunidades económicas.
Desafortunadamente, los países latinoamericanos tienen sistemas financieros pequeños e
ineficientes que resultan en escasez de crédito. Esto inhibe considerablemente las oportunidades de
los pobres y reduce su capacidad para poner a trabajar sus escasos ingresos-activos. Por lo tanto, la
reforma para crear o mejorar el funcionamiento de los mercados financieros en América Latina
podría mejorar la capacidad de generación de ingresos de los pobres.

Una forma de hacer esto es promover las instituciones de crédito que otorgan microcréditos". El
papel del estado en este caso podría ser crear el marco regulatorio para el florecimiento de estas
instituciones. Esto requiere establecer reglas de juego claras, imponer restricciones al uso de
recursos financieros por parte de los bancos para invertir en ciertos instrumentos, monitorear la
operación de los bancos y crear garantías que reduzcan el riesgo de su inversión.

El problema es que las instituciones de microcrédito son hasta la fecha sólo una minúscula parte del
sector financiero en América Latina. En conjunto, no representan ni el uno por ciento del crédito
otorgado por los bancos comerciales en la región. Esto apunta a la necesidad de políticas que
generen acceso generalizado al crédito. La opción de crear y administrar bancos estatales que
otorgan crédito subsidiado no es la solución, al menos a juzgar por su bajo índice de éxito y alta
ineficiencia en la región. Para saber dónde hay margen de intervención, primero es necesario
identificar los obstáculos que impiden la relación crediticia.

Según BID (1998), “el problema fundamental radica en el primer paso en una relación crediticia: el
acreedor debe entregar dinero al prestatario con base en una promesa de devolución”. Por lo tanto,
la relación crediticia depende de la capacidad y la voluntad de pagar los préstamos. La pregunta es,
¿qué puede garantizar esa capacidad y voluntad? Además de introducir una regulación y supervisión
adecuadas de las instituciones bancarias, existen al menos cuatro mecanismos que los gobiernos
pueden utilizar para crear o expandir sistemas financieros competitivos y eficientes que lleguen a
los pobres: sanción, garantías, reputación y relaciones.

El castigo se trata básicamente de la efectividad del sistema legal para hacer cumplir la ley. Si bien
hacer cumplir la ley no necesariamente beneficia a los acreedores caso por caso, brinda incentivos a
los deudores para: pagar si es posible. Para los sistemas financieros que atienden a prestatarios más
pequeños, es necesario que existan formas adicionales de garantizar la disposición a pagar. Las
áreas de mejora incluyen las restricciones operativas de los bancos (en términos de flexibilidad de
tiempos y formas de operación), la simplificación de los requisitos de documentación y la reducción
de los requisitos de capital para los préstamos.

La garantía es uno de los mecanismos clave que hacen que los sistemas financieros funcionen
porque implica alguna garantía de pago. El problema en el contexto de la reducción de la pobreza es
que los pobres normalmente carecen de garantías. Una opción es la introducción de nuevos
productos financieros como el leasing y el factoring, o al menos crear el marco regulatorio para que
puedan existir. Este tipo de instrumentos están más cerca en espíritu del concepto de "alquiler" de
capital, en lugar de venderlo. Por ejemplo, en el arrendamiento, la institución de crédito
normalmente retiene la propiedad del equipo u otra forma de capital, mientras que el deudor paga
una renta mensual (que incluye intereses y amortización) por su uso y eventualmente se convierte
en propietario. Una forma en que la acción pública puede promover este tipo de arreglos es
facilitando la recuperación rápida y de bajo costo del equipo arrendado en caso de incumplimiento.
Los esquemas tributarios adaptados a las necesidades de estos esquemas, y la eliminación de las
barreras regulatorias, también pueden intervenir para facilitar la creación y expansión del crédito
formal en la economía.

La reputación puede ser un mecanismo efectivo para reducir los costos de monitorear la capacidad y
voluntad de los prestatarios para pagar los préstamos. Cualquier organismo puede desarrollar una
buena reputación crediticia, independientemente de su condición socioeconómica. Una política
factible para introducir mecanismos de reputación en el sistema financiero es la creación de burós
de crédito. Estos mecanismos de intercambio de información concentran los historiales crediticios
que se ponen a disposición de los prestamistas. Esto castiga el incumplimiento al limitar el acceso
futuro al crédito a aquellos con un mal historial. Los burós de crédito son un bien escaso en
América Latina. Curiosamente, los bancos pequeños que otorgan microcréditos se encuentran entre
los pocos lugares para usarlos. Estos tipos de instituciones otorgan crédito progresivamente en
préstamos más grandes a un individuo o grupo, y el incumplimiento resulta en una pérdida de
acceso. Las tasas de reembolso de los micropréstamos suelen ser muy altas, en gran medida debido
a tales acuerdos. La creación de burós de crédito públicos a mayor escala podría ser una de las
alternativas de política para incentivar la creación y expansión de mercados de crédito en la región.

Fomentar las relaciones es otra forma importante de promover la creación de instituciones

financieras. Por ejemplo, un mecanismo de crédito común es el préstamo grupal, donde el
incumplimiento de un miembro del grupo resulta en la pérdida de acceso al crédito para todo el
grupo. Estos esquemas aprovechan la relación que los prestatarios tienen entre sí mediante la
introducción de mecanismos de autocontrol que reducen drásticamente el costo del control de los
préstamos. Una forma en que la política pública puede promover el uso de préstamos grupales es a
través de incentivos fiscales a las entidades o grupos que brindan este tipo de préstamos. Además,
existe margen para la intervención política en el establecimiento del marco regulatorio, o incluso en
la creación de mecanismos de seguro que reduzcan el riesgo de incumplimiento
Política social y de desarrollo: una y la misma

Es hora de empezar a pensar en nuevas formas de diseñar políticas sociales en América Latina. Las
políticas deben apoyar a los pobres de una manera que también contribuya al crecimiento y al
desarrollo. Esto solo se puede hacer si la política social está en el centro de la estrategia de
desarrollo de un país, en lugar de ser un sector más que compite constantemente por los recursos
públicos y se considera que socava la estabilidad macroeconómica. Por lo tanto, la solución no son
las medidas compensatorias, sino las políticas que promuevan la eficiencia del sistema económico y
mejoren la productividad de los pobres.

Si vamos más allá del ingreso y nos preguntamos qué determina el ingreso de cada individuo, es
posible esbozar algunos de los elementos de tal estrategia. Esta discusión se ha enmarcado en
términos de políticas que generan capacidades y crean oportunidades. La idea es que la creación de
capacidades y oportunidades para los pobres aumentará sus ingresos y les dará acceso a un mejor
nivel de vida.

Pero cuando empezamos a pensar en lo que se necesita para mejorar las capacidades y
oportunidades, terminamos hablando de programas de transferencias monetarias como Progresa o
Bolsa Escola, política de salud, incentivos al ahorro, vivienda y servicios básicos, regulaciones del
mercado laboral, política comercial, la introducción de oficinas de crédito para ampliar el acceso al
crédito, e incluso la promoción de instrumentos financieros alternativos, como el leasing, para
ayudar a los pobres a superar la falta de garantías. En otras palabras, acabamos hablando del
entorno económico en su conjunto. Y lo más interesante es que muchas de estas propuestas rara vez
se conciben como parte de la política social, sino como parte de la estrategia general de desarrollo
de un país.

En este capítulo se ha esbozado un esquema dentro del cual se pueden visualizar las distintas
políticas públicas como parte de esta estrategia integral. Al enmarcarlo de esta manera, es obvio que
programas como Progresa son una parte importante de la estrategia. Pero no pueden considerarse
como la estrategia para la reducción de la pobreza. Si no se modifican otros elementos del entorno
económico, este tipo de intervención gubernamental siempre estará nadando contra la corriente.
Pero, por el contrario, si estos esfuerzos se complementan con un conjunto amplio de políticas que
generen capacidades y creen oportunidades para los pobres, sus posibilidades de contribuir a
resolver el rompecabezas de la pobreza pueden multiplicarse.