Hacia la consolidación de las acciones colectivas de asociaciones de

consumidores por intereses individuales homogéneos.

Comentario al fallo “Unión de Usuarios y

Consumidores c. Telefónica Comunicaciones
Personales S.A – Ley 24240 y otro s. Amp. Proc.
Sumarísimo (Art. 321 inc. 2 CPCC), CSJN, 6 de marzo
de 2014.

Palabras clave: Acciones Colectivas – Legitimación activa – Asociaciones de

Consumidores – Reparación integral.

I- Introducción: El mandato constitucional y de derecho internacional de los

derechos humanos para la existencia de procedimientos eficaces para la
solución de conflictos en materia de derecho de usuarios y consumidores y el
principio de la reparación integral.

El derecho de usuarios y consumidores, por su propia naturaleza y por mandato expreso

constitucional consagrado en el artículo 42 CN, requiere mecanismos y procedimientos
que atiendan adecuadamente las situaciones de conflicto que se producen en el marco de
la relación de consumo y que a veces no encuentran solución en los sistemas tradicionales
judiciales o administrativos. Esos procedimientos, a su vez, tienen que cumplir con el
requisito de eficacia1, que implica la posibilidad de obtener una respuesta del sistema a
los reclamos del consumidor en tiempo, modo y condiciones de acceso que no
desnaturalicen la protección de los derechos.

Tenemos por acertada la expresión que reza "si no hay garantías no hay derechos" o que
“los derechos son lo que las garantías quieren que sean”. La existencia de instrumentos
efectivos para la defensa de los derechos, hace a su plena vigencia y ejercicio. Sin éstos,
los derechos constitucionales serian un auténtico catálogo de ilusiones. Esto no es sólo una
afirmación dogmática o retórica sino un presupuesto imperativo para el legislador y para la
judicatura. La función estatal en la materia, tiende a este carácter a nivel universal.
Corresponde a las leyes dar las precisiones y a los magistrados las aplicaciones.

Las Directrices para la Defensa del Consumidor de las Naciones Unidas (1985), establecen
que los gobiernos de los Estados miembros deben desarrollar políticas enérgicas de
protección del consumidor (artículo 2), y diseñar infraestructuras adecuadas para aplicarlas
(artículo 4). También, encomiendan a los gobiernos la existencia de procedimientos
“oficiales o extraoficiales que sean rápidos, justos, poco costosos y asequibles” 2.

1
En algunos tipos de servicios, la eficacia en materia temporal resulta determinante para
la protección de los derechos, como es el caso de los servicios turísticos, donde el
denunciante permanece pocos días en el lugar de los hechos, y por ende en el ámbito
geográfico donde debe reclamar. Algunos países han establecido tribunales arbitrales
para cuestiones turísticas, con procedimientos sencillos y rápidos (Benidorm, España).
2
Las Directrices aprobadas por la Asamblea General de la Organización de las
Naciones Unidas en 1985, Resolución 39/248, ampliadas en 1999, enumeran
expresamente cuáles son los derechos de los consumidores y usuarios y establecen la
Por su parte, la Ley Nacional 24.240 (y modificatorias) de Defensa del Consumidor, en
concordancia con otras normas complementarias y reglamentarias, ha determinado las
características del sistema de soluciones para la satisfacción de los derechos de los
consumidores en las materias de fondo de competencia nacional (contratos, daños y
perjuicios, garantías, deberes y responsabilidades de los proveedores, y otros),
correspondiendo al derecho local el establecimiento de los llamados “derechos
instrumentales”, que hacen a la implementación de la protección, destinada a permitir a los
consumidores hacer valer en lo concreto, en forma real y efectiva, los derechos que la ley
les otorga y proveer al debido resguardo de los bienes jurídicos protegidos y valores
comprendidos en la legislación de fondo. La eficacia protectoria se encuentra en relación
directa con el mismo carácter de la normativa destinada a afirmar su vigencia.

En términos de derechos humanos, la imperativa existencia de recursos adecuados y

eficaces para la defensa de los derechos se define y se conforma con la certidumbre y
presencia de mecanismos judiciales que den solución al caso en tiempo y forma, para el
arribo a una sentencia o resolución definitiva en el caso, con lo que en un primer dato
tendremos a la celeridad como presupuesto de la eficacia 3.

Esa eficacia hace a que también los recursos sean sencillos y efectivos. Es decir que
tengan potencial para determinar si existe en el caso violación o afectación a un derecho,
y disponer lo necesario para su cese, sanción y reparación.

Por eso, las garantías acordes a la interpretación de los tribunales supranacionales del
Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos son aquellas que son
idóneas, dentro del derecho interno, para atender la situación jurídica infringida, y que
sobre todo, produzcan el resultado para el cual han sido concebidas 4. El derecho a la
“tutela judicial efectiva”5 tiene naturaleza supranacional, y se encuentra contemplado en
los artículos 8 inc. 1 y artículo 25 del Pacto de San José De Costa Rica, que ha sido uno

obligación de proveer a la protección de los mismos por parte de las autoridades

propiciando legislación que reconozca a los mismos y permita su intervención para esos
fines. Constituyen “lineamientos para la aplicación de políticas gubernamentales de
protección al consumidor” y más allá de su leve rango de Directrices (no son tratados)
constituyen postulados de los cuales la legislación interna no puede apartarse.
3
Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe Nro. 35/98: Caso 11.760,
Manuel Aguirre Roca, Guillermo Rey Terry y Delia Revoredo de Mur – Perú – 5/5/98.
4
Corte I.D.H., Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni. Sentencia de 31
de agosto de 2001. Serie C No. 79, párrafo 111; Caso Cantos. Sentencia de 28 de
noviembre de 2002. Serie C No. 97, párrafo 52; Caso Juan Humberto Sánchez.
Sentencia de 7 de junio de 2003. Serie C No. 99, párrafo 121; Caso Maritza Urrutia.
Sentencia de 27 de noviembre de 2003. Serie C No. 103, párrafo 117, entre otros.
5
La locución “tutela judicial efectiva” nace con la redacción del artículo 24 de la
Constitución de Italia de 1947 y con la confección de los arts. 19.4 y 103.1 de La Ley
fundamental de Bonn de 1949, siendo mayormente conocida por su incorporación al
artículo 24 de la Constitución española de 1978 y al artículo 8 de la Convención
Americana de Derechos Humanos.
de los tratados de derechos humanos con jerarquía constitucional (artículo 75 inc. 22
CN).

De modo que lo que ha marcado el constituyente y el compromiso asumido al adherir a la

normativa internacional vincula tanto respecto a la eficiencia de la justicia como a su
acceso irrestricto: implica que se brinden protecciones anticipadas que de no darse harían
infructuoso el proceso; que los mecanismos procesales existentes funcionen, y que en la
práctica den una solución (efectividad). Esto importa además que se le brinde al
consumidor una solución a través de darle la razón a quien la tenga (reconocimiento de
derechos) y en el lapso previsto por el legislador (el ya nombrado concepto de eficacia
asociado a la celeridad).

A su vez, el pronunciamiento de mérito debe importar una verdadera satisfacción y

reparación integral de los derechos violados o desconocidos. Como principio práctico de
política judicial, requiere magistrados activos y también preventores, que prefieran evitar
los problemas antes que deshacerlos6, o antes que esperar sus manifestaciones y
consecuencias.

Para Ghersi , la reparación integral deviene del principio general del derecho —la
integridad de la persona humana—. En ese razonamiento, lo que pretende el "derecho de
daños" es que se mire el daño desde el dañado y no la conducta del agente dañador, es
decir, la reparación debe relacionarse con el daño efectivamente causado y por ello debe
ser integral, independientemente de la "cualidad y cantidad" del accionar del agente
dañador (en forma diferente a lo que diseñó Vélez Sarsfield en su código que pretendía
castigar al dañador y no reparar al dañado, confirmándose esta visión en las
prescripciones de los arts. 520; 521 y 1109 y 1072, entre otros, del Código Civil).

El principio de reparación integral ha sido claramente puesto de manifiesto por la Corte

Suprema de Justicia de la Nación en el recordado fallo “Santa Coloma”7, donde se
expresó que: “la sentencia apelada lesiona el principio alterum nom laedere que tiene raíz
constitucional (artículo 19 CN) y ofende el sentido de justicia de la sociedad, cuya
vigencia debe ser afianzada por el Tribunal en el marco de sus atribuciones y en
consonancia con lo consagrado en la Carta Magna” (considerando séptimo),
estableciendo a su vez que este principio tiene jerarquía constitucional con sustento en el
artículo 19 CN. Concordantemente, los artículos 1109 y 1113 del Código Civil consagran
el principio general establecido en el artículo 19 de la Carta Magna que prohíbe a los
hombres perjudicar los derechos de un tercero y reiterado en los supuestos Gunther 8 y
Lujan9del Alto Tribunal.

6
Torres Traba, José M. “Utilidad procesal de las medidas cautelares atípicas. La tutela
anticipada de los derechos y la medida innovativa” En: DJ 05/11/2008, 1913-DJ 2008-
II, 1913.
7
Corte Suprema de Justicia de la Nación “Santa Coloma Luis c. Ferrocarriles
Argentinos”. Fallos: 308:1160.
8
Fallos 308:1118.
9
Fallos 308:1119.
Más recientemente, este principio de reparación integral tuvo especial consideración en
el fallo de la Corte Suprema "Aquino" 10 donde se reiteró el reconocimiento del status
constitucional del principio de reparación integral, reglamentando los alcances de la
regla elemental “alterum non laedere” como "un principio general que regula cualquier
disciplina jurídica".

Constitucionalmente, ha sido entendido que el derecho a la reparación integral surge del

primer párrafo del artículo 19 de la Constitución Nacional, o por derivación del derecho
de propiedad tutelado por el artículo 17, o directamente de la garantía de la seguridad
jurídica11. También ha sido considerado uno de los derechos implícitos en el artículo 33,
y contenido en los tratados incorporados en el artículo 75 inciso 22 (tratados de derechos
humanos). Tal es así que en el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos
Humanos, el artículo 63 del Pacto de San José de Costa Rica, faculta a la Corte
Interamericana de Derechos Humanos a disponer que se reparen las consecuencias de la
violación a los derechos humanos a través del pago “de una justa indemnización a la
parte lesionada”. El tribunal internacional ha clarificado en sus sentencias que el alcance
de la reparación12 es la plena restitución (restitutio in integrum) que consiste en el
restablecimiento de la situación anterior y de no ser esto posible, cabe al tribunal
internacional “determinar una serie de medidas para, además de garantizar los derechos
conculcados, reparar las consecuencias que las infracciones produjeron y establecer el
pago de una compensación por los daños ocasionados”13.

II- Estado de situación al respecto:

Cuál es el panorama actual en cuanto a la eficacia? Existe una cuestión previa, en la que a
casi 20 años de la sanción de la ley de defensa del consumidor se ha avanzado mucho
pero no lo suficiente: la conciencia del consumidor que tiene derechos, y que está
protegido, vale decir, el conocimiento de los mismos primero y la forma de hacerlos valer
después.

10
Corte Suprema de Justicia de la Nación, del 21/09/2004, "Aquino, Isacio c. Cargo
Servicios Industriales S.A.", Publicado en La Ley, Suplemento. Especial,
septiembre/2004, pág. 39, donde se estuvo por la inconstitucionalidad de La Ley de
Riesgos del Trabajo y su sistema indemnizatorio, distinto del derecho común y limitado
en su cuantía.
11
Ver Laplacette, Carlos José “Derecho Constitucional a la Reparación de Daños”, en
La Ley del 17-9-12.
12
También el tribunal internacional ha utilizado soluciones alternativas, como
tratamientos médicos para recuperar la salud de personas lesionadas, dictado o
anulación de medidas administrativas por parte del estado responsable, sancionas
honoríficas, publicación de sentencias, reconocimiento de responsabilidades en actos
públicos con presencia de las victimas, etc. Todo ello siempre acompasado con la
cesación del acto lesivo, la investigación en el derecho interno de las responsabilidades
individuales y la prevención para el futuro.
13
Corte Interamericana caso “Vargas Areco” párrafo 141.
Advertimos, además, cierto preocupante déficit en la política de estado en materia de
promoción de estos derechos, principalmente por la falta de difusión general y ausencia
de políticas efectivas de educación, cuando la realidad marca que precisamente muchos
“auges” importantes de necesidad de protección, lo han sido a raíz de la implementación
de medidas de gobierno (aumentos, tarifas, subsidios, regulación de contratos, etc.) o de
ciertas ausencias (cuando no, directamente abandonos) de funciones de control, como en
el caso que comentaremos.

Para el cumplimiento del mandato de existencia de “procedimientos eficaces” se han

dado avances mediante instituciones equilibrantes de la asimetría entre consumidor y
proveedor, establecidas en cuestiones protectorias procesales con las que ha sido
diseñado el procedimiento de las acciones de consumo, tal cual ha llegado hoy en su
evolución (beneficio de justicia gratuita, adopción de la teoría de las cargas dinámicas de
la prueba, el procedimiento más abreviado vigente en la jurisdicción, aplicación de los
principios de la ley de fondo, y otros). Estos pasos adelante no han sido suficientes: aún
resta un gran camino que conjugue la imperiosa necesidad de acortar la brecha entre las
leyes y las necesidades de la gente, creando y difundiendo métodos de resolución de
conflictos que restituyan la confianza en el sistema, superen las distancias geográficas y
se localicen cerca de los consumidores y usuarios, que sean además fueros especializados
y accesibles, culturalmente asequibles, y conocidos por sus destinatarios justiciables y
por la comunidad jurídica en general.

III- El rol constitucional de las asociaciones de consumidores:

Pese al déficit señalado, se destaca la encomiable tarea de las Asociaciones de

Consumidores en su trabajo de campo asesorando a quienes se acercan a ellas, en la
importancia que han tomado para los medios de comunicación masiva que las han
convertido en referentes de consulta ante fenómenos de repercusión pública, y desde ya,
en la innegable, tangible y altamente beneficiosa labor de estas ONG de Consumidores
encarando acciones colectivas que han llegado a enfrentar, como en el caso que
comentamos, grandes intereses empresariales o corporativos, o han frenado decisiones de
política económica de gobiernos.

En materia de garantías, lo relativo a usuarios y consumidores y el rol de las

Asociaciones de Consumidores está contemplado en el artículo 43 de la Constitución
Nacional:

“Artículo 43- Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo,
siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de
autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja,
altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías
reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar
la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva.

Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a

los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así
como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del
pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la
que determinará los requisitos y formas de su organización (…).”
El movimiento de consumidores cobra impulso en la Argentina con su reconocimiento
legislativo a través de la ley 24.240 de Defensa del Consumidor y principalmente con la
reforma constitucional de 1994 donde expresamente se reconoce su legitimación activa
en el artículo 43 párrafo segundo, además de su figuración destacable en el artículo 42
que también consagra la necesaria participación de los usuarios en los entes reguladores.

Las Asociaciones son un instrumento de concreción de las garantías constitucionales y de

la Ley de Defensa del Consumidor, al crear lazos asociativos entre los consumidores y al
ser consideradas actores procesales de estos derechos, que de forma individual tendrían
difícil defensa, o se consideraría antieconómico el reclamo, siendo sólo factibles de ser
llevados adelante en una acción colectiva. Constituyen grupos organizados que actúan
con criterio independiente, apolítico y sin fines de lucro. Su actividad está reconocida por
ley y encaminada a educar, informar y orientar, proteger y defender los intereses del
consumidor o usuario.

Su función se resume en velar por el cumplimiento de las disposiciones legales, normas y

reglamentos que protegen al consumidor, y colaborar en la formulación de propuestas
técnicas, legislativas y de organización, tanto del servicio en sí mismo como de la
actividad de control. Su consideración legal y constitucional importa una política de
Estado para su fortalecimiento como formas de democracia social, y de alguna manera
su sostenimiento14, por cuanto éstas pueden constituir una alternativa de poder en cuanto
a los fines que les conciernen, como contrapeso al desamparo de la relación individual
del consumidor frente al poderoso productor, a veces único proveedor del bien que el más
débil forzosamente debe obtener para la satisfacción de sus necesidades de todo tipo,
desde las más elementales, hasta las suntuarias.

A tales fines, necesitan lo que Farina denomina una doble autorización: 1) la común,
para actuar como asociación con personería jurídica, que otorga el pertinente órgano local
de fiscalización y contralor estatal (Artículo 33, párrafo 2° del Código Civil); 2) la
específica, que otorga la autoridad de aplicación de la ley 24.240 (Artículos 41 y 42) para
poder actuar conforme las atribuciones que la ley 24.240 confiere”. Para ello, deben
inscribirse en el Registro Nacional de Asociaciones de Consumidores que funciona en el
ámbito de la Dirección Nacional de Comercio Interior, dependiente de la Secretaría de
Comercio e Inversiones (Resolución 400/94 de dicho organismo). Este registro y la
correspondencia estatutaria de la entidad con fines relacionados con el derecho de
usuarios y consumidores, configuran acabadamente la idoneidad del representante del
grupo afectado, conforme lo viene delineando la CSJN a partir de Halabi 15.

14
La Resolución 38/2006 reglamenta las contribuciones previstas en el Artículo 62 de
La Ley Nº 24.240 (1/11/2006 Publicación en B.O.: 2/11/2006), a cuyos efectos
establece que se consideran beneficiarias las Asociaciones de Consumidores inscriptas
con al menos UN (1) año de antigüedad en el Registro Nacional de Asociaciones de
Consumidores (R.N.A.C.) y que cumplan en tiempo y forma con los requerimientos
establecidos en la presente resolución. Su otorgamiento es por partes iguales a las
Asociaciones de Consumidores alcanzadas.
15
El análisis de la idoneidad no resulta necesario cuando la acción es llevada adelante
por un organismo público legitimado como la Defensoría del Pueblo o el Ministerio
Público Fiscal.
El artículo 56 de la Ley de Defensa del Consumidor enumera los objetivos que deben
enmarcarse como finalidades posibles a los efectos de lograr la legitimación requerida:
velar por la normativa dictada en materia de consumidores y usuarios, proponer a los
organismos competentes el dictado de normas tendientes al perfeccionamiento de la
protección y la educación, colaborar con los organismos a los efectos de lograr el
perfeccionamiento de la normativa, recibir reclamos por parte de consumidores o
usuarios y promover en la misma medida soluciones amigables, defender y representar
los intereses de los consumidores y usuarios ante la justicia, autoridad de aplicación u
otros organismos oficiales y privados, asesorar a los consumidores y usuarios sobre las
condiciones de compra, forma de consumo, organizar y realizar estudios de mercado,
controles de calidad, entre otras actividades.

Finalmente, la ley determina como condiciones especiales que las asociaciones no podrán
participar en actividades políticas partidarias; deberán ser independientes de toda forma
actividad profesional, comercial y productiva; no pueden percibir donaciones, aportes o
contribuciones de empresas comerciales, industriales o proveedoras de servicios, privadas
o estatales, nacionales o extranjeras y sus publicaciones no pueden contener avisos
publicitarios.

Si bien el movimiento de consumidores en la Argentina no es precisamente fuerte, no nos

cabe duda que su tarea compensa el retraimiento característico al que nos tiene
acostumbrados la autoridad de aplicación nacional16 y las locales, a través del inicio de
acciones colectivas que han dado lugar a la mejor jurisprudencia en materia relacionada
con el derecho del consumo. Este mismo fallo que glosamos, es simultáneo con otros dos
más, posibilitados por la misma asociación actora17.

Desde el punto de vista procesal y en forma inicial, la Corte Suprema y la jurisprudencia

fueron, en un comienzo, restrictivos en el punto de la legitimación en materia de amparos
de las ONG de consumo, especificando que la otorgada a las asociaciones por el artículo
43 párrafo segundo de la Constitución Nacional no implicaba automática aptitud para
demandar, sin que exista previo examen de la existencia de una “cuestión susceptible de
instar el ejercicio de la jurisdicción” 18.

16
En la actualidad, la desconsideración al rol del estado atribuido por el artículo 42 de
la Constitución se ha acrecentado hasta en los organigramas, toda vez que desde
diciembre de 2012 la Subsecretaría de Defensa del Consumidor de la Nación que se
ubicaba dentro de la Secretaría de Comercio, dependiente del Ministerio de Economía
fue eliminada de la estructura ministerial por el Decreto Presidencial N° 2136/2013.
Desde entonces, la repartición estatal destinada a controlar el cumplimiento de
derechos expresamente reconocidos en la Constitución Nacional.
17
Causa U.53.XLVI y U.49.XLIV “Unión de Usuarios y Consumidores c. Estado
Nacional –SC- Res. 2925/1999 y otros s. Proceso de Conocimiento” y Causa U.56.XLV
“Unión de Usuarios y Consumidores c. Telefónica de Argentina S.A. s. Sumarísimo”.
18
Corte Suprema de Justicia de la Nación “Consumidores Libres Coop. Ltda. De
provisión de Servicios de Acción Comunitaria”, publicado en Fallos 321:1352, del
7/5/98.
En fallos posteriores, se sostuvo que las Asociaciones no tienen legitimación en términos
del artículo 43 párrafo segundo de la Constitución Nacional para cuestiones donde se
encuentren comprometidos “derechos subjetivos, individuales o exclusivos de los
ciudadanos o usuarios”19.

Al impugnarse el llamado rebalanceo telefónico en el supuesto “Prodelco c. Poder

Ejecutivo Nacional” (CSJN 7-5-98)20 la Corte de entonces -no obstante el interés
colectivo invocado por la actora, entendido como el generalizado interés de todos los
ciudadanos en el ejercicio de sus poderes de gobierno-, se decidió por la falta de
legitimación.

La Alzada en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala IV, en fecha 24-9-2002) en el

caso “Asociación Vecinal Belgrano C y otros c. Poder Ejecutivo Nacional” 21, admitió la
legitimación de la entidad actora para peticionar la suspensión del mantenimiento del
cobro de la tasa de embarque de los aeropuertos en dólares, por significar un aumento
sustancial e ilegitimo de la misma causante de un perjuicio general, atento la devaluación
de la moneda.

En otros decisorios, se les ha reconocido también a las asociaciones legitimación no sólo

para la vía del amparo, sino para la promoción de una “acción declarativa de
inconstitucionalidad” (Fallos 320:690 “Asociación de Grandes Usuarios de Energía
Eléctrica de la República Argentina”).

El caso “Halabi”22 fue una bisagra en la materia, en cuanto a establecer los recaudos para
hacer viable una acción colectiva. Posteriormente el caso “Padec” 23, marcó el camino
respecto a las asociaciones de consumidores, al que remite en sus consideraciones el fallo
que estamos comentando. Cabe destacar que al tiempo en que se dictara la sentencia de
Cámara en el caso sub análisis, aún no había sido emitido el fallo Halabi.

En el caso que estudiamos, la Corte remite a las consideraciones ya analizadas en ese

precedente, considerando verificada en el caso: a) la existencia de un hecho único
susceptible de ocasionar una lesión a los derechos de una pluralidad de sujetos (el
traslado a los usuarios de la imposición a las empresas de la tasa de “Control,
Fiscalización y Verificación” y “Aporte al Fondo Fiduciario del Servicio Universal”,

19
Cámara Federal Civil y Comercial, Sala I, del 16-3-2000 “Defensoría del Pueblo de la
Ciudad de Buenos Aires c. Edesur”, publicado en La Ley 2000 F, 137, del 16-3-2000.
20
Publicado en La Ley 1998 C, 574.
21
DJ 2002-3-521.
22
CSJN, “Halabi, Ernesto c/ PEN -ley 25.873 -dto. 1563/04 s/ Amparo” (Fallos:
332:111) 24/02/2009.
23
CSJN Causa P. 361. XLIII “Padec c. Swiss Medical S.A. s./ nulidad de cláusulas
contractuales” 21/8/2013.
carga propia del servicio prestado)24; b) efectos comunes a todos los sujetos involucrados,
c) no justificación de acciones individuales, dada la escasa significación económica de la
pretensión de cada usuario y d) marco de la acción comprendido dentro de los fines
estatutarios de la Asociación actora (a fin de determinar que “propenda a los fines”, en
virtud de la terminología constitucional del art. 43).

La remisión a “Padec” permite además reiterar que es posible incluir en acciones

colectivas reclamos que conduzcan al reintegro o pago de sumas de dinero, haciendo una
interpretación lógica y razonable del art. 54 de la Ley de Defensa del Consumidor.

IV- Las distintas miradas de la Corte Suprema de Justicia en el caso analizado:

Enfoque desde un sano pragmatismo:

El Alto Tribunal ratifica su posición respecto a que la protección constitucional de los

derechos de incidencia colectiva no excluye los aspectos patrimoniales en la medida que
se presente la característica de la homogeneidad o “causa fáctica común” y toda vez que
la restricción a esa temática no surge del texto constitucional. Este requisito se vincula
obligatoriamente con la antieconomicidad del reclamo individual 25. Desde este punto de
vista, el fallo en análisis recepta a la acción colectiva en primer lugar como un vehículo
de acceso a la justicia, y en su implementación práctica como un procedimiento eficaz de
solución de conflictos en términos constitucionales lo que algunos autores denominan
“mirada pragmática”26, propiciatoria del derecho a la jurisdicción, y basada en el negativo
cálculo costo-beneficio-resultado de las acciones individuales.

Mirada política:

La interpretación de los derechos de incidencia colectiva en general y el de

consumidores y usuarios en particular debe sustentarse en un criterio amplio, para que
tanto el consumidor como las organizaciones de la sociedad civil y los funcionarios del
estado que tienen competencias directas con la vigilancia, control y vigencia de los
derechos humanos y/o de consumidores y usuarios tengan también la potestad de poner
en marcha el sistema (cada uno con sus particularidades) para su defensa. Por eso señala

24
La tasa por Servicio Universal (Dec. 764/2000) está destinada al establecimiento y
expansión de infraestructura del servicio telefónico, para su llegada a zonas de difícil
acceso. Recae sobre las empresas prestadoras y consiste en el 1 % de sus ingresos
totales por el servicio. Por su parte, la Tasa de Control y Fiscalización (Dec. 1185/90)
consiste en el 0,5 % de los ingresos totales devengados, destinados al sostenimiento del
ente de control. Ambas fueron previstas como elementos integrantes de los costos de las
empresas, por lo que son claramente insusceptibles de ser trasladadas a los usuarios
(Ver Rusconi, Dante “El rol protagónico de las asociaciones de defensa del
consumidor” en La Ley 2008-B, 573).
25
El fallo señala que cada usuario pagaba muy poco dinero por los ítems objeto de la
causa.
26
Rusconi, Dante D. “Casos de fraudes a grupos de consumidores” Publicado en: LA
LEY 06/05/2014 , 4.
adecuadamente Bersten27 que la legitimación no es un simple tópico de derecho procesal.
Significa tanto acceso a la justicia, como formulación de mecanismos institucionales de
gran importancia y valor, y se relaciona con la posibilidad de echar mano a remedios
efectivos, y en la especial forma que está planteada para los temas de consumidores y
usuarios, es sinónimo de poder social. Esa construcción de poder social a partir de las
garantías con posibilidades amplias de utilización es, sin duda, un contrapeso frente a los
grupos empresarios que suman conocimientos, influencias y hasta determinación o
condicionamiento de actuaciones de los poderes públicos, según las épocas, según la
permeabilidad de éstos. En este punto, se advierte en el Alto Tribunal una mirada política
del problema.

Asevera la Corte Suprema su camino de activismo judicial, solucionando el caso concreto

traído a su juzgamiento, enviando señales innovadoras a los demás poderes, a los jueces
inferiores y a la sociedad en general, ampliando las garantías procesales para la
protección de los derechos, mediante la interpretación amplia de las existentes 28.

Este abordaje no debe desprenderse, aunque la Corte no haga alusión a ello, de analizar
como ya hemos adelantado, que las organizaciones de consumidores suplen lo que el
estado debió haber hecho, contando como cuenta con legitimación activa como autoridad
de aplicación o como Ministerio Público Fiscal para tomar iniciativas en materia de
acciones de consumo. La orfandad de acciones concretas en este punto, es palmaria en el
caso analizado, donde la acción contra el Estado Nacional fue desistida por la Asociación
actora, al reputarse satisfecha la intimación estatal a la empresa telefónica 29 para que
cesara en la conducta de hacer figurar los rubros cuestionados en las facturas, pero no a
dejar de percibirlos de los usuarios ni perseguir el reintegro de lo ya cobrado30. De esta
manera, las ONG de Consumidores se vuelven activistas judiciales ante la falta de
ejercicio de las facultades procesales de las autoridades públicas.

Propiciando la igualdad:

Hay también un abordaje igualitario. Existe una interesante sumatoria de pequeñas causas
impunes por ni siquiera llegar a la justicia, ahogando las iniciativas al respecto de
establecer o decidir sobre mecanismos adecuados y accesibles. Existe, sin duda un
cálculo de beneficios (y una nómina de beneficiados) tras esta realidad. Sin duda los
llamados “microdaños” están calculados en su significación económica, desde la
perspectiva del que las causa, y también está considerada y prevista la inacción del
afectado, dando una resultante que arroja fácilmente la conclusión para el mal proveedor

27
Bersten, Horacio “Derecho Procesal del Consumidor” Ed. La Ley, Buenos Aires,
2003 pág. 346.
28
Es lo que Pablo Manili -“El activismo (bueno y malo) en la Jurisprudencia de la
Corte Suprema”-, La Ley, 2006-D:1285, describe como características del activismo
judicial “bueno”.
29
Res. 511/2001 de la Comisión Nacional de Comunicaciones y Res. 279/01 de la
Secretaría de Comunicaciones.
30
El Estado Nacional conocía esta práctica y su significación patrimonial gracias a
informes al respecto de la Auditoría General de la Nación, por el período enero 2001 –
septiembre 2003.
acerca de que es más conveniente continuar con la práctica, (incluso afrontando los
costos de las eventuales reclamaciones), que adaptarla o suprimirla. Un simple ejercicio
de “análisis económico del derecho”31 que realiza el empresario.

Resolviendo como lo hace, la Corte contribuye a satisfacer el deber del Estado en materia
de garantías para sus habitantes, dando una solución eficaz, mediante una respuesta de
esas características en asuntos que por su naturaleza o por su monto económico, resultan
actualmente de difícil promoción ante la Justicia común.

Es de considerar que esta solución pierde celeridad si sólo se obtiene arribando a la Corte
Suprema, y es de lamentar que parece no haber sido internalizada por los tribunales
inferiores, con la inseguridad jurídica consiguiente. La mirada de igualdad debe
conjugarse con la del respeto al tiempo. De no ser así, el criterio de muchos proveedores
seguirá siendo el de la maximización de los beneficios y el análisis económico del
derecho. Bien señala Vanossi32 los efectos perjudiciales de exaltar a la eficiencia como un
fin en sí mismo, cuando tal cuestión implica ausencia o remoción de verdaderos valores.
El móvil económico y la necesidad que la actividad mercantil se desenvuelva y prospere,
debe estar acorde con un sistema idóneo de protección al consumidor (que
insoslayablemente interactúa en el sistema económico intentando satisfacer sus
necesidades). Un pensamiento que olvide esto, sólo podrá manifestar y repetir que el
egoísmo y el éxito individual son determinantes en el progreso social e impulsores de la
actividad humana.

Valor y consideración de las consecuencias sociales de la decisión sobre la visión del

proveedor y el correlato del deber constitucional de educación al consumidor:

Podemos ver también en este precedente valentía y protagonismo judicial al considerarse

el asunto como un tema de importancia y trascendencia social y -en esa línea-, ratificar el
diseño amplio de la legitimación de las asociaciones de consumidores y usuarios, la
adecuación de las reglas del procedimiento a esta finalidad y hasta una cierta vocación de
prevención general hacia estas prácticas universalizadas en el mundo empresario. Las
grandes dificultades de los procedimientos – adelantamos- no deberían ser susceptibles
de ser enfrentadas, si existiese una responsabilidad social empresaria arraigada y un
criterio de los proveedores de reconocimiento honesto de las consecuencias de sus
incumplimientos o abusos, mediante técnicas de comercialización basadas en la
“fidelización” del cliente, partiendo de la base de reconocerle amplias posibilidades de
atención, respuestas rápidas y efectivas soluciones en la instancia directa ante el
proveedor.

31
No pueden comprenderse las perdurabilidades de ciertas prácticas sin partir de esta
premisa. Los partidarios del análisis económico del derecho entienden que la
redistribución de la renta debe ser un objetivo del sistema fiscal, es decir, del sector
público del derecho. En esa inteligencia, el derecho privado debe, por el contrario,
buscar la solución más eficiente, que es aquella que genere el aumento de la suma total
de beneficios (Ver Amaya, Jorge Alejandro “Mecanismos Constitucionales de
Protección al Consumidor, Buenos Aires, Ed. La Ley, 2004, 61).
32
Vanossi, Jorge Reynaldo “La aplicación constitucional del Análisis Económico del
Derecho: nada menos y nada más que un enfoque?” En Anales de la Academia Nacional
de Ciencias Morales y Políticas. Tomo XXXV, 2008 parte I, pág. 161.
Una visión empresaria integradora y social debería concluir en que cumplir con la ley y
honrar los derechos en juego consagrados en la Constitución y en la Ley 24.240, es la
mejor manera de robustecer su política de comercialización, prestigiar la marca y el
servicio. Entenderemos esto como asumido el día en que esta disciplina de usuarios y
consumidores sea internalizada en las planificaciones empresarias. Por ello los autores
advierten que no debe proponerse el “extremismo de la anulación del sistema normativo
o su reducción a simple escudero de pretensiones económicas sectoriales, con la
consiguiente sepultura de las metas de interés general. Una desviación así importaría una
auténtica malversación normativa” 33. La contracara del economicismo seco, del
marketing salvaje y del trato indigno al consumidor es la llamada responsabilidad social
empresaria.

Por otro lado, no puede soslayarse que el derecho a una educación para un consumo
responsable está garantizado en la Ley de Defensa del Consumidor34, y es a la vez uno de
los deberes que el Constituyente previó para el Estado en el párrafo segundo del artículo
42.

La articulación de la educación formal con la formación de conciencia y conocimiento de

los derechos de los consumidores contribuye a la creación de la conciencia de
consumidor - ciudadano que se basa en la construcción cultural de una interrelación
sostenible entre población - ambiente - consumo, centrada en la persona humana, y sus
condiciones de vida dignas. A su vez, es un instrumento que en los países en desarrollo
contribuye a la erradicación de la extrema pobreza, generada especialmente por el
deterioro económico y el continuo crecimiento poblacional. De no llenar el Estado esta
actividad, los grupos económicos, los medios de comunicación y los intereses materiales
en general serán los que actúen como poderes fácticos de determinante influencia en la
sociedad.

Un mensaje a otro poder del Estado :

Asimismo puede advertirse en este decisorio, una señal del Poder Judicial al legislador en
cuanto a la necesidad de una reglamentación de las acciones colectivas, otra de las deudas
que el Congreso Nacional mantiene con la ciudadanía desde la reforma de 1994, de la que
aún no se tienen indicios se tenga intención de saldar 35. Su resultante es que la Corte

33 Vanossi, Jorge Reynaldo, ob. cit. en nota 36.

34
La ley contiene normas como su artículo 60 que establece el deber del Estado de
formular planes generales de educación para el consumidor y su difusión pública,
tratando de incentivar la formación plena del consumidor en el núcleo social (artículo
61), “pudiendo” el Estado disponer de fondos para desarrollar y llevar adelante los
planes mencionados.
35
Más remota aparece la posibilidad cuando en el marco de la discusión por la reforma
y unificación de los Códigos Civil y Comercial, se produce la eliminación completa por
parte del Poder Ejecutivo de la Sección 5ta. del proyecto original elaborado por la
comisión de expertos, llamada “Daños a los derechos de incidencia colectiva”, lo cual
importa la pérdida de una posibilidad histórica en nuestra materia, como es la fijar las
pautas para la procedencia de las Acciones Colectivas.
Suprema, en soledad, viene siendo la que va delineando los contornos de ese futuro
ordenamiento a partir de la superación de los criterios restrictivos para las acciones
colectivas desarrollados a partir de “Halabi”, y ratificándolos en fallos posteriores como
el que nos toca analizar. No obstante, cabe destacar en mérito de la tarea legislativa en
materia de consumo, que las únicas pautas legales de nuestro ordenamiento jurídico
relacionadas con acciones colectivas, existentes al día de hoy, están en la Ley de Defensa
del Consumidor (arts. 54 y siguientes) 36.

Garantismo activo a través de la ampliación de la legitimación a todo tipo de acciones:

Un enfoque que contribuye a la consolidación de las garantías en el derecho del consumo

es el que se clarifica en estos fallos de la Corte que remiten a “Padec”, que agotan la
discusión y las embestidas restrictivas y vacilantes respecto de la legitimación de las
asociaciones, enfatizando que la misma está prevista en el régimen constitucional (art. 42
CN) y legal (art. 54 de la Ley 24.240), en forma clara y terminante, que “exime de
cualquier interpretación”37, y que comprende tanto el amparo como a los demás procesos.
La ampliación de la legitimación especial se extiende entonces a los procesos de
conocimiento38, ya que si el amparo es la vía especial y excepcional, debe entenderse
como conferida la posibilidad de accionar por las vías ordinarias 39, ya que no existe
obligación de interponer una acción de amparo, sino el derecho a hacerlo.

Esta línea de pensamiento es coherente con lo apuntado en “Padec” por la Corte, en

cuanto a que la democratización de la sociedad implica la existencia de controles, que no
necesariamente se visualizan en los actores públicos de esa función, sino que bien puede
ser ejercido o puesto en funcionamiento el contralor por estructuras extra poder, como las
asociaciones de consumidores “excitando e incitando la labor del Poder Judicial” 40.

V- Prospectiva y conclusión:

- La Corte Suprema avanza y consolida el acceso a la justicia, para el cumplimiento del

mandato constitucional y convencional de la existencia de procedimientos eficaces para
la solución de conflictos de consumo, aplicando la letra constitucional y superando
criterios oclusivos en materia de legitimación. Esta consolidación ha de impregnar los

36
Destacamos al respecto el aporte del Código Modelo de Procesos Colectivos para
Iberoamérica, las normas de la “Regla 23” para acciones de clase en los Estados Unidos,
que fueron las pautas que tuvo en cuenta la CSJN para su aporte al diseño por vía
jurisprudencial de los procesos colectivos.
37
Voto de la Dra. Carmen Argibay en el Caso Padec.
38
Se les ha reconocido también a las asociaciones legitimación para la promoción de
una acción declarativa de inconstitucionalidad (ver Fallos 320:690 “Asociación de
Grandes Usuarios de Energía Eléctrica de la República Argentina”).
39
Ver de Agustín Gordillo “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo III, La defensa
del Usuario y del Administrado, Cap. II.
40
Ver Bersten, Horacio “Legitimación de las asociaciones de consumidores y el caso
Padec c. Swiss Medical” en La Ley 2013 E, p. 290.
criterios de los tribunales inferiores para dar cabida al requisito de celeridad de los
procedimientos (téngase en cuenta que transcurrieron casi seis años entre el fallo de
Cámara y la decisión de la Corte Suprema).

- Las organizaciones y el movimiento de consumidores en general cuentan con una vía

definida, cuyas precisiones podrán formularse mediante las necesarias innovaciones
legislativas para la defensa de los derechos de consumidores y usuarios. En especial, se
abre un camino para enfrentar desde el derecho las cuantiosas ganancias generadas por
prácticas ilegales (generadoras de ventajas ilegítimas) de las empresas amparadas por la
certeza de ausencia de reclamos individuales.

- Esos necesarios temperamentos legislativos deberán basarse en los lineamientos

esbozados hasta el presente por la jurisprudencia y determinar clara y efectivamente la
publicidad de las decisiones judiciales en acciones colectivas y las características y el
alcance de los resarcimientos (fundamentalmente en relación al beneficio obtenido por la
práctica), y consolidar la aplicación del principio de la reparación integral (directamente
relacionado con la tutela judicial efectiva).

- Se hace imprescindible recuperar el papel activo de los poderes públicos en la defensa

de estos derechos, y que el área estatal nacional con competencia vinculada con
consumidores y usuarios no sólo sea jerarquizada en el organigrama administrativo, sino
que sea confiada a un órgano independiente, impermeable a las políticas del gobierno de
turno y a las presiones de los grupos empresarios.

-En suma, un sendero marcado por un activismo judicial beneficioso para los derechos
constitucionales y para arrimar a la justicia a las necesidades del grupo más numeroso del
mercado y menos considerado, los consumidores y usuarios que somos todos.