CAF 31997/2009/CAI-CSl

Consejo Federación Bomberos Voluntarios RA el EN

- ley 25054 y 25848 (art. 11)" si proceso de co-
nocimiento.

Buenos Aires,

Vistos los autos: "Consejo Federación Bomberos Voluntarios

RA c/ EN - ley 25054 y 25848 (art. 11) s/ proceso de conocimien-
to".

Considerando:

1°) Que la Sala 111 de la Cámara Nacional de Apela-

ciones en lo Contencioso Administrativo Federal, revocó la deci-
sión de la instancia anterior y, en consecuencia, admitió la de-
manda deducida por el Consejo de Federaciones de Bomberos Volun-
tarios de la República Argentina con el objeto de que se decla-
rara la correcta inteligencia de la ley 25.054, texto según la
ley 25.848, que regula el Sistema Nacional de Bomberos Volunta-
rios, en especial, que se estableciera el alcance de su artículo
11. Al así hacerlo, sefialó que la contribución obligatoria esta-
blecida en el mencionado artículo constituye un recurso tributa-
riode afectación específica, razón por la que, si ha sido re-
caudado en exceso de lo previsto por la Ley de Presupuesto para
el ejercicio financiero 2008, dicho excedente de fondos no debía
ser transferido a la Tesorería General de la Nación en los
términos establecidos por la Decisión Administrativa n° 2 del
Jefe de Gabinete de Ministros (del 9/1/2009), sin que.exista im-
pedimento para su utilización en el ejercicio siguiente con el
fin de solventar los gastos propios de la actividad de los bom-
beros.

2°) Que el tribunal a qua sustentó su decisión en los

siguientes argumentos: a) que si bien el sistema de tesorería
nacional adoptado por la ley 24.156 (artículo 80) sé rige por el

-1-
principio general de "caja única", según el cual, todos los re-
cursos ingresan a una única cuenta constituyendo un fondo común
que financia de manera indistinta los diferentes gastos, dicho
sistema admite -por excepción- la existencia de recursos de
afectación específica cuando por una ley especial se establezca
que el producto de un ingreso determinado se destinará a la
atención de un gasto en particular (artículo 23, inciso c). Con-
sideró que esta última situación es la contemplada por el artí-
culo 11 de la ley 25.054 (texto según la ley 25.848) al estable-
cer un subsidio en favor de las asociaciones que integran el
sistema de bomberos voluntarios que "...
se formará con una contri-
bución obligatoria ...
" que recae sobre las empresas aseguradoras,
que debía ser depositada en una "...
cuenta especial, creada al
efecto ...
" y cuyo "..
.monto globaL." debía ser distribuido del modo
establecido en el artículo 13 de la ley (fs. 205 vta. y 206); b)
que de los términos en que ha quedado redactado el artículo 11
de la ley citada era "...
adecuado inferir que el tributo impuesto
a las compañías de seguros ha sido creado con la finalidad de
obtener los fondos destinados a financiar el sistema de bombe-
ros, con exclusión de cualquier otro destino" (fs. 206). En par-
ticular, indicó que la compulsa de los antecedentes normativos
(decreto-ley 6711/63; el texto original del artículo 11 de la
ley observado por el decreto 1453/98 y el proyecto de ley vetado
por el decreto 2672/02) ponía en evidencia que en aquellas pro-
puestas regulatorias el Tesoro Nacional debía resignar una por-
ción de lo recaudado en concepto de impuestos para sufragar el
subsidio a los bomberos voluntarios y que "...
la creación de esta
'contribución' otorgó una fuente de financiamiento propia al
gasto que demanda el servicio público de bomberos, de forma tal

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nocimiento.

que queda resuelta la observación efectuada al texto original de

la ley 25054 (...
) tal como puede apreciarse en los debates parla-
mentarios que precedieron [a] la sanción de la ley 25848 ...
" (fs.
206 vta.); c) que la expresión "monto global" utilizada por el
artículo 13 de la ley 25.054 alude con claridad todos
a "... los
fondos recaudados y no únicamente los previstos presupuestaria-
mente", es decir, todos los fondos que ingresen en concepto de
aporte a cargo de las aseguradoras, sin distinguir si se trata,
o no, de recursos previstos en el presupuesto (fs. 206 vta.); d)
que aun cuando no era una característica decisiva para clasifi-
car a un recurso tributario como de afectación específica, cons-
tituía una nota corroborante de ello, el hecho de que el produc-
to de lo recaudado era ingresado por la Superintendencia de Se-
guros de la Nación en una cuenta especial"
"... en la que se con-
signó como fuente de financiamiento el r'ótulo de "...
recurso con
afectación específica ...
" (fs. 207); e) que establecida la afecta-
ción específica de los fondos obtenidos en virtud del artículo
11 de la ley 25.054, no resultaba aplicable al caso la Decisión
Administrativa del Jefe de Gabinete de Ministros n° 2 del
9/1/2009, pues la transferencla a la Tesorería General de la Na-
ción de todos los remanentes de recursos del ejercicio financie-
ro 2008 allí dispuesta, tenía por excepción supuestos como el de
autos en los que se hubiese establecido un destino específico de
los fondos en una norma con rango de ley; f) que tampoco podía
aceptarse la afirmación de la jueza de primera instancia relati-
va a que no era posible asignar los fondos que superaran la re-
caudación prevista para un ej ercicio financiero al siguiente,
puesto que ello no surgía expresamente del texto de la ley
25.054 ni podía afirmarse que esa hubiera sido la intención del

-3-
legislador. En este sentido, el tribunal a qua indicó que no
cabía esperar que una ley que regula la actividad de los bombe-
ros voluntarios incluya expresamente normas relativas a la mate-
ria presupuestaria como lo es el destino de los recursos que ex-
cedan lo previsto en la Ley de Presupuesto anual; más aun, si se
tiene en cuenta que a diferencia de la anterior regulación re-
glamentaria de la ley 24.156 que establecía expresamente el des-
tino que debía darse al excedente de recaudación de los recursos
de afectación específica, la norma vigente para el período fi-
nanciero examinado (decreto 1344/2007, artículo 41) solo regula
los remanentes de recursos generales estableciendo que deben ser
ingresados a la Tesorería General de la Nación, salvo que exista
una ley que expresamente disponga su destino específico. En con-
secuencia, sostuvo que si el remanente de los recursos generales
debe ingresarse al Tesoro Nacional, "...
es lógico asumir que, en
el caso de aquellos exceptuados por haber sido legalmente esta-
blecido su destino específico (tal el supuesto bajo examen), los
excedentes deben ser trasladados al ejercicio siguiente para ser
utilizados para financiar el gasto al que han sido destinados.
En otras palabras, la falta de previsión presupuestaria exacta
(algo que, por otro lado, resulta de imposible consecución) no
puede tener como consecuencia el cambio de destino de los fondos
de afectación específica" (fs. 208); g) por último, sostuvo que
aunque es cierto que, ante un pedido expreso y fundado del Con-
sejo de Federaciones, la administración posee facultades discre-
cionales para modificar el porcentaje de la contribución que de-
be ser destinado a capacitación (artículo 13 de la ley), no pue-
de entenderse que tal atribución llegue al extremo de permitir
que aquella modifique el destino de la recaudación que ha sido

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fijado legalmente. Indicó que no se advertía impedimento alguno

para que los recursos recaudados en el ejercicio 2008 en exceso
de lo previsto presupuestariamente sean utilizados en el ejerci-
cio siguiente para el destino solicitado por la actora, esto es,
atender la capacitación y equipamiento del servicio público de
bomberos voluntarios con el fin de asegurar la prestación gra-
tuita a toda la población. En consecuencia, declaró que los re-
cursos obtenidos por aplicación del artículo 11 de la ley
25.054, texto según la ley ~5.848, son de afectación específica
y por tal razón los excedentes de recaudación del ejercicio fi-
nanciero 2008 no se encuentran alcanzados por la transferencia a
la Tesorería General ordenada por la Decisión Administrativa n°
2 del 9/1/2009 (fs. 208 vta. y 209).

3°) Que contra la sentencia la demandada interpuso el

recurso extraordinario (fs. 215/228) que fue concedido por el a
qua en cuanto a la interpretación de normas federales y denegado
en lo atinente a la arbitrariedad y a la gravedad institucional
invocadas (fs. 241/241 vta.). Dicho recurso -con el alcance de
su concesión- resulta formalmente admisible pues se halla en te-
la de juicio la inteligencia de normas federales -en especial,
las leyes 24.156, 25.054, 25.848 Y la Decisión Administrativa n°
2 dictada por el Jefe de Gabinete de Ministros, el 9/1/2009- y
lo resuelto por el superior tribunal de la causa ha sido adverso
al derecho que el recurrente fundó en ellas (artículo 14, inciso
3°, de la ley 48).

4°) Que en el remedio federal el Estado Nacional ex-

puso los siguientes agravios: a) que la sentencia ha desconocido
el carácter irrevocable de actos administrativos de naturaleza

-5-
discrecional dictados por el Jefe de Gabinete de Ministros; b)
que según resulta del texto de la Ley de Presupuesto General de
la Administración Nacional 26.422, el Jefe de Gabinete de Minis-
tros es la autoridad facultada para el manej o del presupuesto
nacional y, en especial, para distribuir los créditos presupues-
tarios e introducir ampliaciones de estos. En el mismo sentido,
adujo que el artículo 71 de la Ley Complementaria Permanente de
Presupuesto (ley 11.672, Lo. 2005) faculta al Jefe de Gabinete
de Ministros a afectar, con destino al Tesoro Nacional, los ex-
cedentes financieros de las cuentas bancarias incorporadas al
Sistema del Fondo Unificado de Cuentas Oficiales, con excepción
de las cuentas correspondientes a la Administración Nacional de
la Seguridad Social y al Sistema Único de la Seguridad Social y
de los excedentes financieros originados en donaciones internas
y externas percibidos por las Jurisdicciones y Entidades de la
Administración Nacional. Sobre la base de estas razones sostuvo
que es legítima la Decisión Administrativa nO 2 del Jefe de Ga-
binete de Ministros que dispuso el ingreso a la Tesorería Gene-
ral de la Nación de los remanentes del ejercicio 2008 que fueron
recaudados en los términos del gravamen establecido en la ley
25.054 Y sus modificaciones. Añadió que la ley mencionada no
contiene ninguna disposición que "...
señale que los recursos no
utilizados en un ejercicio financiero pasan a formar parte en el
ej ercicio siguiente de los recursos del Fondo para los bombe-
ros ...
" (fs. 222), de manera que no hay moti vos para pretender una
solución al margen del sistema presupuestario nacional cuyo con-
trol se halla en manos del Estado; c) expresó que a diferencia
de lo ocurrido en el ejercicio financiero 2007 -en el que pre-
viéndose un incremento en la recaudación de los recursos prove-

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nientes de la contribución obligatoria que efectúan las compa-

ñías aseguradoras en los términos de la ley 25.848, se dispuso
asignar a la entidad actora un refuerzo en el monto de la parti-
da presupuestaria que se había estimado originariamente-, en el
ejercicio que se examina no se dieron las circunstancias excep-
cionales que justificarían una decisión análoga. En este senti-
do, sostuvo que no se acreditó que la razón alegada para solici-
tar la asignación de los fondos excedentes (esto es, capacitar
al personal entrenándolo adecuadamente para cumplir su tarea),
obedecía a un efectivo incremento de los gastos necesarios del
sector que debía ser atendido mediante una variación presupues-
taria. Por lo tanto, adujo que la suma " ...transferida al Tesoro
Nacional se corresponde con un remanente del ej ercicio ..." y no
con un importe que podría haber sido utilizado por " ...el Sistema
Bomberil de haberlo requerido" (fs. 224/224 vta.); d) afirmó que
no desconocía cuál ha sido el propósito del dictado de la ley
25.054, según el texto de la ley 25.848, ni controvertía el
hecho de que para sol ventar el sistema establecido por esta " ...se
hizo necesario fijar una contribución obligatoria a cargo de las
aseguradoras" (fs. 226), pero sostuvo que en aquella norma "...10
único que se modificó fue la fuente de financiamiento ..." del sub-
sidio (fs. 226 vta.) sin que tal circunstancia alterara el modo
de su distribución. En particular, cuestionó la conclusión de la
cámara relativa a que la expresión "monto global" utilizada en
el artículo 11 de la ley 25.054 se refiera a "todos los fondos
recaudados", pues en su concepto, se refiere al "monto total del
subsidio". Concluyó que no se estaba en presencia de " ...un tribu-
to de afectación específica con las connotaciones que le son
propias a aquellos sino, por el contrario, [ante] una metodo-

-7-
logía implementada por mi representado a fin de subvencionar un
servicio ...
" (fs. 227); e) cuestionó que la sentencia considerara
que la Decisión Administrativa n° 2 no resultaba aplicable al
caso, pues el ingreso de todos los remanentes de recursos del
ejercicio financiero 2008 a la Tesorería General de la Nación
que allí se dispone tiene por única excepción la existencia de
una norma con rango de ley que disponga otro destino y, la norma
que regula la actividad de los bomberos voluntarios nada dice al
respecto. Asimismo, expresó que no era correcta la afirmación
del a qua relativa a que no era propio de la ley que regula
aquella actividad contener normas de naturaleza presupuestaria,
pues así lo han hecho otros ordenamientos, como las leyes
24.193, artículo 49 (Fondo Solidario de Trasplantes), 20.247,
artículo 34 (Ley de Semillas) y 22.351, artículo 25 (Fondo de
Fomento de Parques Nacionales) que establecieron el destino del
remanente de recursos no utilizados en un ejercicio financiero
(fs. 227 vta. y 228).

5 o) Que antes de abordar los agravios relativos al

tema de fondo debatido y, en atención a las expresiones de la
apelante reseñadas en los puntos a) y c) del considerando ante-
rior~ resultará de utilidad realizar un breve repaso de los an-
tecedentes de la causa.

En este sentido, cabe señalar que como resultado de

la Asamblea celebrada el 27 de septiembre de 2008 por el Consejo
de Federaciones de Bomberos Voluntarios de la República Argenti-
na, esa entidad solicitó a la autoridad de aplicación dependien-
te del Ministerio del Interior que arbitre los medios necesarios
para que los excedentes de la recaudación prevista presupuesta-

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riamente para el ejercicio 2008, correspondientes a la contribu-

ción obligatoria que efectúan las compañías aseguradoras en los
términos de la ley 25.054 (texto según ley 25.848), sean asigna-
dos a la actora con el objeto de destinarlos a ",.,laadquisición
de un predio para el emplazamiento y/o construcción del Centro
de Entrenamiento de la Academia Nacional de Capacitación", pues
afirmó que se trataba de fondos específicos "..
,que deben permane-
cer en la cuenta especial que determina la ley para su reasigna-
ción a los fines establecidos en la norma, es decir todo aquello
que se relacione con bomberos voluntarios". Asimismo, peticionó
que se arbitren las medidas para que la Secretaría de Hacienda
"..
,se abstenga de requerir la transferencia de fondos específicos
remanentes correspondientes a los bomberos voluntarios, al Teso-
ro Nacional con el objeto de ser utilizados para fines distintos
de los que fueron establecidos por el Congreso Nacional, tenien-
do en cuenta que podrían quedar incursos en el delito de malver-
sación de caudales públicos" (fs. 21/22 del expediente adminis-
trativo n° S02:0005075/2012). Dicha presentación mereció un ex-
tenso informe de aquella autoridad que compartió la posición de
la actora en cuanto a la finalidad específica de los fondos re-
caudados y destacó "...
la necesidad de efectuar los trámites y
gestiones conducentes, tendientes a la obtención de la amplia-
ción presupuestaria para el corriente ej ercicio 2008, por los
montos que constituyen el excedente de recaudación, o bien que
los mismos permanezcan en [la] cuenta para su posterior aplica-
ción en ej ercicios posteriores ..
,", aconsej ando la intervención de
las áreas competentes a los fines de que se expidan sobre el
particular (ver fs. 55, del informe de la Dirección de Control
de Bomberos y Coordinación de Organizaciones no Gubernamentales,

-9-
agregado a fs. 32/56, y 67 a 72, del expediente administrativo
citado). Así, el expediente fue elevado a la Jefatura de Gabine-
te de Ministros, haciéndole saber que en las actuaciones "...
se
encuentra documentado el excedente de recaudación que nos ocu-
pa ...
" y con el obj eto de que aquella autoridad "...
evalúe la opor-
tunidad, mérito y conveniencia de lo solicitado ...[por la actora]
a efectos de la adecuación presupuestaria correspondiente" (fs.
73, del mismo expediente administrativo; el resaltado no perte-
nece al téxtO).

La opinión de la Jefatura de Gabinete de Ministros

fue expresada por su Dirección Nacional de Evaluación Presupues-
taria en los siguientes términos: "La Dirección de Control de
Bomberos de la Secretaría de Seguridad Interior del Ministerio
del Interior, indica ...
que el excedente al 12 de noviembre del co-
rriente año [2008] asciende a la suma de PESOS CATORCE MILLONES
NOVECIENTOS TREINTA Y CINCO MIL NOVECIENTOS SESENTA Y TRES CON
SESENTA Y SEIS CENTAVOS ($ 14.935.963,66) Y propicia destinarlos
a la adquisición y/o construcción y/o emplazamiento del primer
Centro de Entrenamiento de la Academia Nacional de Capacitación
de Bomberos Voluntarios de la República Argentina".

"Esta Dirección Nacional considera que, desde el pun-

to de vista presupuestario, no existen objeciones que formular a
la incorporación de recursos requerida, por tanto se sugiere re-
mitir las presentes actuaciones a la Subsecretaría de Presupues-
to de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y Fi-
nanzas Públicas, para la continuidad del trámite", parecer que
fue compartido por el Subsecretario de Evaluación del Presupues-
to Nacional de dicha Jefatura de Gabinete (fs. 75 y 76 del expe-

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diente administrativo citado; elresal tado no pertenece al tex-

to) .

Por último, el expediente ingresó el 5 de enero de

2009 a la Oficina Nacional de Presupuesto -Ministerio de Econom-
ía y Finanzas Públicas- y esa dependencia se expidió el día 30
del mismo mes y año, esto es, lo hizo cuando el ejercicio 2008
se encontraba cerrado. En su dictamen, tras constatar la exis-
tencia de aquel excedente entre los recursos ingresados al
31/12/2008 y los asignados presupuestariamente a esa fecha,
afirmó que debía ser aplicada la Decisión Administrativa n° 2
del Jefe de Gabinete de Ministros -acto mediante el que se dis-
puso la distribución administrativa de los créditos presupuesta-
rios para el ejercicio 2009- y en cuyo artículo 13 se estableció
que todos los remanentes de recursos del ejercicio 2008 de las
Jurisdicciones y Entidades dependientes del Poder Ejecutivo Na-
cional, con excepción de aquellas que cuenten con una norma con
jerarquía de ley que disponga otro destino, debían ser ingresa-
dos a la Tesorería General de la Nación antes del 31 de octubre
de 2009.

En consecuencia, sostuvo que como la ley 25.054 (tex-

to según la ley 25.848) "...
no expresa taxativamente que los re-
cursos no utilizados en un ejercicio pasan a formar parte de los
recursos del Fondo en el ejercicio siguiente", los excedentes en
cuestión debían ingresar al Tesoro Nacional (fs. 78 y 80 del ex-
pediente administrativo citado y 113/114 del expediente princi-
pal) .

-11-
 Queda claro, entonces, que el fundamento para denegar
la disposición de los recursos recaudados en exceso respecto de
los estimados presupuestariamente para el año 2008, no se basó,
como lo sugiere la apelante en el remedio federal, en la ausen-
cia de demostración de la existencia de un gasto necesario para
brindar el servicio; o bien, en el incumplimiento de las normas
que establecen qué proporción de recursos deben ser destinados a
cada clase de gastos (artículo 13 de la ley 25.848) ni en ningu-
na otra ponderación de la autoridad administrativa que fundase
la improcedencia o la inconveniencia de la realización del gas-
to, sino en que al hallarse cerrado el ejercicio 2008 todo rema-
nente de este debía cumplir con el criterio contenido en la Dis-
posición Administrativa n° 2 del Jefe de Gabinete de Ministros,
esto es, su ingreso al Tesoro Nacional a menos que una norma con
rango de ley dispusiera otro destino.

Por otra parte, corresponde recordar que aunque -como

lo expresa el apelante- su posición se sustenta en el dictado de
actos tradicionalmente denominados discrecionales o de pura ad-
ministración, estos no están exentos del control judicial a los
fines de constatar si reúnen los elementos esenciales que la ley
exige en todo acto administrati voy si cumplen con el sello de
razonabilidad que debe acompañar a toda decisión de las autori-
dades públicas (cf. doctrina del caso "Schnaiderman" -Fallos:
331: 735- y los allí citados).

6°) Que la ley 25.054, con las modificaciones intro-

ducidas por la ley 25.848 -yen similar sentido lo hace la ley
26.987- regula "...
la misión y organización de las asociaciones de
bomberos voluntarios en todo el territorio nacional y su vincu-

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lación con el Estado nacionaL., disponiendo la ayuda económica

necesaria que permita el correcto equipamiento y la capacitación
de sus hombres a los efectos de optimi zar la prestación de los
servicios, en forma gratuita a toda la población ante situación
de siniestros y/o catástrofesU(articulo 1°).

En lo que aqui interesa, para alcanzar aquel propósi-

to, el legislador hasta el dictado de la ley 25.848, habia acu-
dido al financiamiento de las asociaciones de bomberos volunta-
rios acordándoles una ayuda económica consistente en un subsidio
anual mediante el que el Tesoro Nacional resignaba parte de los
ingresos generales obtenidos por la recaudación de impuestos,
pues dicho subsidio era -originariamente- equivalente a un por-
centaje (15%) del producido del impuesto interno a las primas de
seguro contra incendio. Los intentos de incrementar aquel por-
centaje o de variar su fuente de financiación detrayendo fondos
de la recaudación del Impuesto al Valor Agregado para poder sol-
ventar la prestación del servicio público, fracasaron puesto que
aquellas iniciativas afectaban otras necesidades del Estado y
producian desequilibrios presupuestarios (cf. decreto-ley
6711/63, convalidado por la ley 16.478; articulo 11 de la ley
25.054 observado por el decreto 1453/98 y decreto 2672/02).

Sin embargo, al disponerse una gradual reducción de

la alicuota establecida por la ley de Impuestos Internos sobre
las primas de seguros y, con ello la consiguiente reducción del
subsidio al Sistema Nacional de Bomberos Voluntarios, el Poder
Ejecutivo se dirigió al Congreso de la Nación el 4 de marzo de
2003 "...
con el obj eto de someter a su consideración un proyecto
de ley que propicia otorgar una fuente de financiamiento [es-

-13-
pecífico] para las asociaciones de bomberos voluntarios" (Mensa-
je de elevación, expediente 0002-P.E.-2003) creando la contribu-
ción obligatoria que quedó establecida como fuente de financia-
miento propia por el artículo l° de la ley 25.848, que reemplazó
el artículo 11 de la ley 25.054, por el siguiente texto:

"Artículo 11. - El subsidio a las asociaciones inte-

grantes del sistema bomberil voluntario de la República Argenti-
na se formará con una contribución obligatoria del tres con
veinte centésimos por mil (3,20~)de las primas de seguros ex-
cepto las del ramo vida, a cargo de las aseguradoras. Dicha con-
tribución no podrá ser trasladable a las primas a abonar por los
tomadores y será liquidada por los aseguradores a la Superinten-
dencia de Seguros de la Nación siendo de aplicación el régimen
establecido en el artículo 81 de la Ley 20.091 para la tasa uni-
forme. La Superintendencia de Seguros de la Nación girará los
montos recaudados a la cuenta referida en el artículo ...[12] de
la presente ley", una cuenta bancaria especial,
esto es, a "... que
a tal efecto se crea~á" (cf., en similar sentido, artículos 11 y
12 del texto actual de la ley 26.987, en la que se ha elevado el
porcentual de aquella contribución obligatoria al 5 por mil; el
resaltado no pertenece al texto).

Por su parte, el artículo 13 de la ley, estableció

detalladamente el "destino exclusivo" y los porcentuales en que
debe ser aplicado y distribuido el "montoglobal resultante" de
aquella contribución, o en palabras que no arrojan duda alguna,
"...el monto global resultante de la recaudación prevista en el
artículo 11...", tal como reza el mismo artículo en la redacción
dada por la ley 26.987.

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nocimiento. .

Se trata, entonces, de un peculiar sistema en el que

si bien el legislador mantuvo la asistencia económica bajo la
denominación de subsidio no acudió a una diversidad de fuentes
de financiamiento -como lo hizo al regular otras actividades que
el Estado fomenta-, sino que estableció que dicho subsidio se
"formará" con una "contribución obligatoria", esto es, con un
tributo que recae sobre la rentabilidad o las utilidades de las
compañías de seguros, pues no lo podrán trasladar a las primas
que abonen los tomadores (Fallos: 336:1303). Su creación obede-
ció a una única e imperiosa necesidad: obtener los fondos para
financiar el servicio público que prestan los bomberos volunta-
rios (cf. Versión Taquigráfica, Cámara de Senadores de la Na-
ción, 40a Reunión, 20a Sesión, 4 de diciembre de 2003, pág. 17).

De ello se sigue que cualquier inteligencia de la ley

deberá atender a la intención del legislador de vincular indiso-
lublemente la totalidad de los recursos obtenidos por el ingreso
de aquella contribución obligatoria con el financiamiento de los
gastos que demanda el sistema de bomberos voluntarios, sin que
resul te admisible mantener inalterable la percepción de aquel
tributo que pesa sobre las compañías aseguradoras y, al propio
tiempo, aceptar que la concreta aplicación de los fondos -total
o parcialmente- se oriente a un fin público distinto al previsto
en la ley de su creación.

En otras palabras, se trata de un ingreso destinado a

la satisfacción de un gasto determinado, es decir, un recurso de
afectación específica que constituye la excepción a la regla
genérica de caja única o de fondo unificado adoptada por nuestro
ordenamiento legal (artículo 80 de la ley 24.156). En efecto,

-15-
aunque uno de los principios presupuestarios básicos de las
haciendas públicas es el de no afectación de ingresos a gastos,
por excepción se admiten supuestos de gastos con financiación
afectada cuando por leyes especiales se establezca que el pro-
ducto de ciertos ingresos atenderá específicamente el pago de
determinados gastos, esto es, cuando dichos recursos tengan una
u
"afectación específica (artículo 23, inciso c, de la ley
24.156). Con dicha denominación, por lo demás, han sido identi-
ficados los recursos ingresados en la cuenta creada por el Mi-
nisterio del Interior en el Banco Nación Argentina bajo el rótu-
lo de "Fuente de Financiamiento 13 Recursos con Afectación Es-
pecíficau (fs. 16 del expediente administrativo 802:0005075/
2012) .

7°) Que, en consecuencia, la contribución obligatoria

creada por el artículo 11 de la ley 25.054, según texto de la
ley 25.848, responde al concepto de tributo con afectación es-
pecífica, caracterización que, por lo demás, no ha sido negada
de un modo terminante por la demandada ni es este el núcleo de
su impugnación (ver las expresiones de fs. 227 último párrafo)

En rigor de verdad, su cuestionamiento consistió en

que de acuerdo a las normas y principios que rigen la adminis-
tración financiera del Estado Nacional y el derecho presupuesta-
rio, los recursos recaudados -aun los de afectación específica-
en exceso de los previstos presupuestariamente y que no fueron
aplicados al cierre de un ejercicio financiero, constituyen re-
manentes de ejercicios anteriores que por regla deben ingresar a
la Tesorería General de la Nación, excepto que una norma con
rango de ley disponga otro destino, criterio seguido por la De-

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- ley 25054 y 25848 (art. 11) si proceso de co-
nocimiento ..

cisión Administrativa n° 2 del Jefe de Gabinete de Ministros cu-

ya aplicación al caso reclama.

En el concepto del apelante, dado que la ley 25.054

(modificada por la ley 25.848) no contiene una previsión expresa
al respecto, el excedente constatado en el caso al cierre del
ejercicio financiero 2008, indefectiblemente debe ingresar a la
Tesorería General de la Nación, sin que corresponda disponer su
afectación al ejercicio siguiente.

8°) Que la Ley de Administración Financiera y de los

Sistemas de Control del Sector Público Nacional n° 24.156, defi-
ne en el artículo 23, inciso c, el concepto de ingresos con
afectación específica, pero no contiene disposición alguna acer-
ca de cuál es el destino que debe darse a los saldos remanentes
de esa clase de recursos al cierre de cada ejercicio, ni tampoco
lo hace la actual reglamentación de aquella ley.

Efectivamente, si bien el decreto 1344/2007 dispuso

derogar el decreto 2629/92 que regulaba expresamente el destino
de "los saldos sobrantes que se operen en los recursos con afec-
tación específica al cierre de cada ejercicio" (artículo 3°), no
lo reemplazó por otra disposición que reglamentara especialmente
este punto. En cambio, en el artículo 41, párrafos segundo y
tercero, ubicado sistemáticamente dentro de la "Sección IV. Del
Cierre de Cuentas" ,estableció como principio general lo si-
guiente: "El resultado presupuestario de un ejercicio se deter-
minará al cierre del mismo por la diferencia entre los recursos
recaudados y los gastos devengados durante su vigencia".

-17-
 "

"Si se verifican remanentes los mismos serán ingresa-

dos a la TESORERÍA GENERAL DE LA NACIÓN, sal va que exista una
ley que expresamente disponga su destino especificou.

Por su parte, la Decisión Administrativa n° 2 del Je-

fe de Gabinete de Ministros (del 9/1/2009), mediante la que
-como ocurre anualmente- dicha autoridad distribuyó los créditos
y recursos presupuestarios, en este caso para el ejercicio 2009,
dispuso en su articulo 13: "Todos los remanentes de recursos del
Ej ercicio 2008 de las Jurisdicciones y Entidades dependientes
del PODER EJECUTIVO NACIONAL, con excepción de aquellas que
cuenten con una norma con jerarquia de ley que disponga otro
destino, deberán ser ingresados a la TESORERÍA GENERAL DE LA NA-
u.
CIÓN ...

Un articulo de similar redacción es incorporado año

tras año en las decisiones administrativas que adopta el Jefe de
Gabinete (cf. solo a titulo de ej emplo, Decisión Administrativa
n° 1/2014, articulo 13; Decisión Administrativa nO 1/2015, arti-
culo 13; Decisión Administrativa n° 10/2016, articulo 11) y,
según lo expresó la Oficina Nacional de Presupuesto -Ministerio
de Economia y Finanzas Públicas- al explicar el criterio soste-
nido en la causa en el sentido de que el excedente de recursos
debia ser ingresado al Tesoro Nacional, la inclusión de aquella
norma se realiza "...
en atención a lo establecido en el tercer
párrafo del articulo 41 del Decreto 1344/2007, reglamentario de
la Ley N° 24.156 ...u (fs. 113/118) que se ha transcripto preceden-
temente, lo que da una clara idea de su generalidad y, moti va
razonables reparos sobre su aplicación en el caso de los recur-
sos con afectación específica del articulo 23, inciso c, de la

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" ..•

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- ley 25054 y 25848 (art. 11) si proceso de co-
nocimiento.

ley 24.156, los que, como quedó dicho, por definición no se des-
tinan a solventar gastos generales sino al destino específico
fijado por el legislador.

9°) Que, sin desconocer las normas que rigen el dere-

cho presupuestario, ni las facultades que el ordenamiento ha
puesto en cabeza del Jefe de Gabinete de Ministros, es claro que
la aplicación de ellas debe ser armonizada con las disposiciones
de la ley 25.054, modificada por la ley 25.848, puesto que no se
trata de previsiones aisladas sino que deben hallarse en íntima
coherencia con el sistema jurídico en su conjunto. (Fallos:
312:1484; 317:1282; 323:1374; 326:1106, entre muchos otros).

En este sentido, como' lo sefiala en su dictamen la se-

fiara Procuradora Fiscal -y lo ha establecido la doctrina-, entre
los principios básicos del derecho presupuestario figura el que
solo sean contraídos, girados y realizados gastos en el caso y
hasta el importe de los recursos previstos en el presupuesto pa-
ra la atención de ellos. Por tal razón, se considera que son
inadmisibles tanto gastos que excedan los presupuestados, como
gastos extrapresupuestarios o, en palabras de la ley 24.156, los
"...créditos del presupuesto de gastos, con los ni veles de agre-
gación que haya aprobado el Congreso de la Nación, según las
pautas establecidas en el artículo 25 de esta ley, constituyen
el límite máximo de las autorizaciones para gastar" (artículo 29
de la ley citada) .

En consecuencia, el excedente de fondos recaudados en

el ejercicio 2008 respecto del monto autorizado en la respectiva
partida presupuestaria (ver a fs. 115/118 el informe elaborado

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por la Oficina Nacional de Presupuesto) no podría ser asignado a
la actora sin norma alguna emanada del órgano habilitado consti-
tucionalmente que así lo autorice y, según ha sido relatado en
el considerando 5° de la presente, dicha circunstancia no acon-
teció en estas actuaciones.

Por el contrario, la imposibilidad de que dichos fon-

dos sean destinados en los ejercicios financieros siguientes al
fin que originó su recaudación, con el argumento de que la ley
25.054 no contiene una expresa disposición en este sentido o que
"...
si el Legislador hubiera querido tal destino para los remanen-
tes del tributo del artículo 11 de la ley 25.054, lo habría es-
tablecido de forma expresa y terminante" (cf. fs. 251 vta. del
dictamen antes citado), no condice con una adecuada hermenéutica
de las normas en tanto supondría inferir una voluntad del órgano
legislativo que contraviene el propio sistema de bomberos volun-
tarios ideado por la ley que lo regula.

Así, aunque es ciérto que según conocida jurispruden-

cia del Tribunal la falta de previsión o la inconsecuencia no
pueden presumirse en el legislador, también lo es que su volun-
tad no debe ser obviada sobre la base de imperfecciones técni-
cas, dudas o ambigüedades jurídicas que dificulten o frustren la
consecución de los fines perseguidos por la norma (Fallos:
329:2876 y 5826; 330:2304 y 331:1215), ni corresponde extremar
el rigor de los razonamientos de modo tal que se desnaturalice
el espíritu que ha inspirado su sanción (Fallos: 310:464; 500 y
937; 312:1484; 318:879).

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- ley 25054 y 25848 (art. 11) sI proceso de co-
nocimiento.

Por lo tanto, si el legislador diseñó en un cuerpo

armónico e integral el Sistema Nacional de Bomberos Voluntarios
y para su financiación creó un tributo con afectación específica
cuyo producto no ingresaría a las rentas generales de la Nación
sino que tendría un destino singular -el de la ley 25.054-, se-
ría ilógic6 concluir que el excedente producido en un ejercicio
financiero entre el monto recaudado y el estimado al confeccio-
nar el presupuesto general, no pueda utilizarse en los siguien-
tes con el mismo destino, sino que pase a formar parte de los
recursos del Tesoro Nacional con los que se solventa otra clase
de gastos públicos.

Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal, se declara

formalmente admisible el recurso extraordinario y se confirma la
sentencia. Con costas. Notifíquese y devuélvase.

CARLOS fERNANDO ROSEN

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Recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional - Ministerio del In-
terior y Transporte, representado en su condición de letrada y apoderada por
la Dra. María del Valle Robles.

Traslado contestado por Consejo Federaciones Bomberos Voluntarios de la Re-

pública Argentina, actora, representado por el Dr. Juan Manuel Álvarez Echagüe
y con el patrocinio letrado del Dr. Jorge Alberto Llana.

Tribunal de origen: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Adminis-

trativo Federal, Sala III.

Tribunal que intervino con anterioridad: Juzgado Nacional de Primera Instancia

en lo Contencioso Administrativo Federal nO 5.

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