Base de Dictámenes

Urbanismo, infraestructura energética, área rural, evaluación de

impacto ambiental, área de rehabilitación ecológica, declaratoria de
utilidad pública, sistema de áreas verdes y recreación, categoría
parque metropolitano

NÚMERO DICTAMEN FECHA DOCUMENTO

E388375N23 01-09-2023
NUEVO: REACTIVADO:
SI NO
RECONSIDERADO
RECONSIDERADO: PARCIAL:
NO NO
ACLARADO: ALTERADO:
NO NO
APLICADO: CONFIRMADO:
NO NO
COMPLEMENTADO: CARÁCTER:
NO NNN
ORIGEN:
DIVISIÓN DE INFRAESTRUCTURA Y REGULACIÓN
CRITERIO:
GENERA JURISPRUDENCIA

DICTAMENES RELACIONADOS

Aplica dictámenes E263242/2022, 14623/2018, 50880/2013, 37615/2015,

36428/2017, 37731/2007, 59908/2011, 11370/2017, E148827/2021,
E281581/2022, 33214/2013
Acción Dictamen Año
Aplica E263242 2022
Aplica 014623N 2018
Aplica 050880N 2013
Aplica 037615N 2015
Aplica 036428N 2017
Aplica 037731N 2007
Aplica 037731N 2007
Aplica 059908N 2011
Aplica 011370N 2017
Aplica E148827 2021
Aplica E281581 2022
Aplica 033214N 2013

FUENTES LEGALES

DFL 458/75 vivie art/4 inc/1 DFL 458/75 vivie art/34 DFL 458/75 vivie art/55 inc/1
DFL 458/75 vivie art/55 inc/2 DFL 458/75 vivie art/55 inc/fin DFL 458/75 vivie art/59
ley 20791 art/tran DFL 458/75 vivie art/59 bis DTO 47/92 vivie art/2/1/7 num/3 lt/d
DTO 47/92 vivie art/2/1/19 num/4 DTO 47/92 vivie art/2/1/29 inc/1 DTO 47/92 vivie
art/2/1/29 inc/4 RES 20/94 Gobierno Regional Metropolitano art/8/3/1/3 ley 19300
art/24 inc/1 ley 19300 art/8 ley 19300 art/13 lt/a ley 19300 art/24 inc/4 DTO
40/2012 minma art/160 DTO 40/2012 minma art/107 RES 20/94 Gobierno Regional
Metropolitano art/5/2/2

MATERIA

Área de rehabilitación ecológica correspondiente al Cerro Chena se encuentra

afecta a declaratoria de utilidad pública al estar incorporada en la categoría de
parque metropolitano al sistema de áreas verdes y recreación del Plan Regulador
Metropolitano de Santiago.

DOCUMENTO COMPLETO

Nº E388375 Fecha: 01-IX-2023

I. Antecedentes.

Se ha dirigido a esta Contraloría General el señor René Luis Retamales Bernal, en

representación de la sociedad OLCA SpA, solicitando un pronunciamiento que, en
lo medular, incide en determinar si la Secretaría Regional Ministerial Metropolitana
de Vivienda y Urbanismo (SEREMI), se ha ajustado a derecho al denegar el informe
favorable a que alude el artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y
Construcciones (LGUC) -aprobada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de
1975, de la cartera del ramo-, para el proyecto de infraestructura energética
“Parque Fotovoltaico Lo Ermita del Verano”, ubicado en el área rural de la comuna
de Calera de Tango.

Expone que el referido proyecto cuenta con resolución de calificación ambiental

(RCA) favorable -resolución exenta N° 20211300186, de 2021, de la Comisión de
Evaluación de la Región Metropolitana de Santiago-. En esta, así como en el
sistema de evaluación de impacto ambiental (SEIA), consta que esa SEREMI otorgó
-por su oficio N 2.679, de 2021- su conformidad respecto del permiso ambiental
sectorial mixto del artículo 160 (PAS 160) del Reglamento del Sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental (RSEIA) -contenido en el decreto N° 40, de 2012,
Evaluación de Impacto Ambiental (RSEIA) -contenido en el decreto N° 40, de 2012,
del Ministerio del Medio Ambiente-, para subdividir y urbanizar terrenos rurales o
para construcciones fuera de los límites urbanos.

Añade que esa entidad condicionó el PAS 160, en lo atingente, a “Obtener en

forma sectorial el informe favorable (…) señalado en el artículo 55 de la LGUC,
para la asignación de normas de urbanización (…)”. Sin embargo, posteriormente,
en su tramitación sectorial la SEREMI se pronunció desfavorablemente, entre otras
razones, por estar emplazado, en más de un 95% de su superficie, en el Cerro
Chena, que es un Área de Valor Natural definida en el artículo 8.3.1.3. del Plan
Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS) -sancionado por la resolución N° 20,
de 1994, del pertinente gobierno regional- como Área de Rehabilitación Ecológica
(ARE) que, a su vez, está afecto a declaratoria de utilidad pública en tanto “junto a
otros cerros Islas han sido incorporados al Sistema Metropolitano de Áreas Verdes
y Recreación, como Parques Intercomunales, dentro de la tipología de Cerros
Islas”.

Al respecto, alega la recurrente que la SEREMI no se encuentra facultada para

hacer prevalecer el ARE establecida en el PRMS por sobre lo previsto en el inciso
cuarto del artículo 2.1.29. de la Ordenanza General de Urbanismo y
Construcciones (OGUC) -aprobada por el decreto N° 47, de 1992, del Ministerio de
Vivienda y Urbanismo-, según el cual las edificaciones de infraestructura están
siempre permitidas en el área rural, debiendo referirse esa entidad en sus
informes emitidos en el marco del artículo 55 de la LGUC solo al grado de
urbanización de las construcciones del proyecto aprobado.

Además, expresa que la compatibilidad territorial del proyecto con el PRMS ya fue
analizada por esa entidad al otorgar el PAS 160 y que el certificado de
informaciones previas (CIP) N° 018-2021, emitido por la Dirección de Obras
Municipales (DOM) de Calera de Tango, que se adjuntó en el SEIA -y el CIP N° 281-
2021, que acompaña en esta oportunidad- dan cuenta que el predio en que se
emplaza el proyecto no está afecto a declaratoria de utilidad pública,
argumentando que esta caducó de pleno derecho con la entrada en vigencia del
artículo transitorio de la ley N° 19.939.

Requeridos sus pareceres, informaron la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo,

la SEREMI, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Municipalidad de Calera de
Tango.

II. Fundamento jurídico.

El artículo 4° de la LGUC establece, en su inciso primero, en lo pertinente, que el

Ministerio de Vivienda y Urbanismo “a través de las Secretarías Regionales
Ministeriales, deberá supervigilar las disposiciones legales, reglamentarias,
administrativas y técnicas sobre construcción y urbanización e interpretar las
disposiciones de los instrumentos de planificación territorial”.

Por su parte, el artículo 34 de ese cuerpo legal prescribe, en sus incisos primero y
tercero, en lo que atañe, que “Se entenderá por Planificación Urbana Intercomunal
aquella que regula el desarrollo físico de las áreas urbanas y rurales de diversas
comunas que, por sus relaciones, se integran en una unidad urbana” y que “La
Planificación Urbana Intercomunal se realizará por medio del Plan Regulador
Planificación Urbana Intercomunal se realizará por medio del Plan Regulador
Intercomunal o del Plan Regulador Metropolitano, en su caso (…)”.

Adicionalmente, el artículo 55 de la LGUC, apunta, en su inciso primero, que “Fuera

de los límites urbanos establecidos en los Planes Reguladores no será permitido
abrir calles, subdividir para formar poblaciones, ni levantar construcciones” con las
salvedades que indica, agregando, en su inciso segundo, que “Corresponderá a la
Secretaría Regional de Vivienda y Urbanismo respectiva cautelar que las
subdivisiones y construcciones en terrenos rurales, con fines ajenos a la
agricultura, no originen nuevos núcleos urbanos al margen de la Planificación
urbana intercomunal”.

El inciso final de ese artículo anota, en lo que importa, que “Igualmente, las
construcciones industriales, de infraestructura, de equipamiento, turismo, y
poblaciones, fuera de los límites urbanos, requerirán, previamente a la aprobación
correspondiente de la Dirección de Obras Municipales, del informe favorable de la
Secretaría Regional del Ministerio de Vivienda y Urbanismo y del Servicio Agrícola
que correspondan”.

Luego, el artículo 59 de la LGUC, en su texto vigente luego de la publicación en el

Diario Oficial de la ley N° 20.791, acaecida el 29 de octubre de 2014, declara de
utilidad pública, en lo que interesa, “todos los terrenos consultados en los planes
reguladores comunales, planes reguladores intercomunales y planes seccionales
destinados a circulaciones, plazas y parques, incluidos sus ensanches, en las áreas
urbanas, así como los situados en el área rural que los planes reguladores
intercomunales destinen a vialidades”.

A su vez, el artículo 59 bis de esa ley dispone, en lo que atañe, que entretanto se
procede a la expropiación o adquisición de los terrenos a que se refiere el artículo
precedente, la parte afectada del inmueble estará sujeta a las restricciones y
reglas que se detallan, y entre éstas, que excepcionalmente la DOM podrá permitir
otras construcciones o alteraciones en las construcciones existentes, en los
términos y con las limitaciones prescritos en el artículo 121 de ese cuerpo legal.

El artículo transitorio de la anotada ley N° 20.791, a su turno, en su inciso primero,

declaró de utilidad pública “los terrenos que hubieren sido destinados por un plan
regulador o seccional a circulaciones, plazas y parques, incluidos sus ensanches,
con anterioridad a las disposiciones de las leyes N°s. 19.939 y 20.331”.

Por su parte, el artículo 2.1.7. de la OGUC dispone que “La Planificación Urbana
Intercomunal regulará el desarrollo físico de las áreas urbanas y rurales de
diversas comunas que, por sus relaciones, se integran en una unidad urbana, a
través de un Plan Regulador Intercomunal”. Seguidamente, en su numeral 3, letra
d), respecto del área rural indica que corresponde a dicho instrumento de
planificación territorial establecer los usos de suelo, para los efectos de la
aplicación del artículo 55 de la LGUC.

A continuación, el artículo 2.1.19. de la OGUC, concerniente, entre otras materias,

al informe favorable que debe emitir la SEREMI a que alude el referido artículo 55,
señala en su numeral 4, y en lo atingente, que esa SEREMI “verificará que las
construcciones cumplen con las disposiciones pertinentes del respectivo
Instrumento de Planificación Territorial”.
Instrumento de Planificación Territorial”.

Enseguida, el artículo 2.1.29. de ese cuerpo reglamentario, prescribe en el inciso

primero, que el tipo de uso infraestructura se refiere a las edificaciones o
instalaciones y a las redes o trazados destinados, en lo que interesa, a
infraestructura energética. Agrega, su inciso cuarto que, en el área rural de los
planes reguladores intercomunales o metropolitanos, las instalaciones o
edificaciones necesarias para este tipo de uso estarán siempre admitidas y se
sujetarán a las disposiciones que establezcan los organismos competentes, sin
perjuicio del cumplimiento de la ley N° 19.300 y de lo dispuesto en el artículo 55
de la LGUC.

Como es dable apreciar de la preceptiva reseñada, por una parte, la

infraestructura energética se encuentra siempre admitida en el área rural de los
planes reguladores intercomunales o metropolitanos de acuerdo con el aludido
artículo 2.1.29 de la OGUC. Además, y por la otra, que tratándose de terrenos
afectos a declaratoria de utilidad pública les resultan aplicables las restricciones
contempladas en el nombrado artículo 59 bis, que permite construcciones sólo
bajo las condiciones que ahí se detallan (aplica dictamen E263242, de 2022, de
este origen).

Por otro lado, el inciso primero del artículo 5.2.2. del PRMS, dispone, en lo que
atañe, que los Parques Metropolitanos “Son las áreas verdes de uso público de
carácter metropolitano que pueden acoger actividades relacionadas con lo
recreacional, deportivo, de culto, cultural, científico, de esparcimiento y turismo al
aire libre. Los usos antes mencionados deberán ser complementarios y
compatibles con el carácter de área verde de uso público, su valor paisajístico o su
equilibrio ecológico”.

Seguidamente, ese precepto señala, en su inciso final, que “Asimismo en esta

categoría quedan incorporadas al Sistema Metropolitano de Áreas Verdes y
Recreación, las Áreas de Rehabilitación Ecológica, conformada por los cerros Islas
de Chena y Lo Aguirre; con las normas técnico-urbanísticas contenidas en el
artículo 8.3.1, Áreas de Valor Natural, de esta Ordenanza”.

El artículo 8.3.1.3. del PRMS, en tanto, que regula las ARE -pertenecientes a las
Áreas de Valor Natural dispuestas en el artículo 8.3.1-, señala que “corresponden a
aquellos cerros islas, incorporados al Sistema Metropolitano de Áreas Verdes y
Recreación” entre los cuales se encuentra el Cerro Chena, ubicado en las comunas
de San Bernardo y Calera de Tango. Añade, en lo que importa, que en estas áreas
se podrán desarrollar planes de reforestación tendientes a su recuperación,
permitiéndose, además, equipamiento de deportes y recreación; culto y cultura;
esparcimiento y turismo destinado a zonas de picnic, piscinas y restaurantes, con
las normas técnicas que ahí se señalan.

A su vez, y en otro orden de consideraciones, el artículo 24, inciso primero, de la

citada ley N° 19.300, en lo atingente, prevé que el proceso de evaluación concluirá
con una resolución que califica ambientalmente al proyecto o actividad. En su
inciso siguiente añade, en lo pertinente, que si la RCA es favorable, certificará que
se cumple con todos los requisitos ambientales aplicables, no pudiendo ningún
organismo del Estado negar las autorizaciones ambientales pertinentes. Ello, es sin
organismo del Estado negar las autorizaciones ambientales pertinentes. Ello, es sin
perjuicio de los permisos o pronunciamientos sectoriales que correspondan, en
conformidad con el inciso tercero del artículo 8°, artículo 13, letra a), e inciso
cuarto del artículo 24, todos del mismo texto legal (aplica dictamen N° 14.623, de
2018, de este origen).

Sobre este particular, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 107 y siguientes
del RSEIA, se distingue entre los permisos ambientales sectoriales (PAS) de
contenido únicamente ambiental y PAS mixtos. Estos últimos, tienen contenidos
ambientales y no ambientales, debiendo todas aquellas exigencias de carácter
ambiental que se realicen ser requeridas y cumplidas en el correspondiente
procedimiento de evaluación de impacto ambiental.

En este sentido, el artículo 160 del RSEIA regula específicamente el PAS mixto para
subdividir y urbanizar terrenos rurales o para construcciones fuera de los límites
urbanos, señalando, en lo que interesa, que este corresponderá a la autorización e
informes favorables que se establecen respectivamente en los incisos tercero y
cuarto del artículo 55 de la LGUC. Luego, dispone en su inciso tercero los requisitos
ambientales para su otorgamiento, los que “consisten en no originar nuevos
núcleos urbanos al margen de la planificación urbana y no generar pérdida o
degradación del recurso natural suelo”, para lo cual su inciso cuarto prescribe los
contenidos técnicos y formales para acreditar su cumplimiento.

Por último, cabe puntualizar que los órganos de la Administración con competencia
ambiental no podrán denegar los correspondientes permisos en razón de los
referidos requisitos ambientales, ni imponer nuevas condiciones o exigencias de
carácter ambiental que no sean las establecidas en la RCA, correspondiendo que
los contenidos no ambientales sean revisados y aprobados en la instancia sectorial
posterior (aplica dictámenes N°s. 50.880, de 2013, 37.615, de 2015 y 14.623, de
2018, todos de este origen).

III. Análisis y conclusión.

En el marco de la evaluación de impacto ambiental del proyecto “Parque

Fotovoltaico Lo Ermita del Verano”, consta que la SEREMI se pronunció
favorablemente respecto del PAS 160, condicionándolo -según da cuenta el acápite
6.1.5 de la respectiva RCA-, en lo atingente, a obtener el informe sectorial
favorable señalado en el artículo 55 de la LGUC, para la asignación de normas de
urbanización. Con posterioridad, en la tramitación sectorial del mismo, esa
repartición informó desfavorablemente el proyecto, en lo sustancial, por
emplazarse, mayoritariamente, en el Cerro Chena que, según “las normas técnicas
del PRMS aplicables para los Cerros Islas, declaran estas zonas como áreas utilidad
pública destinadas a Parque”.

Sobre el particular es del caso anotar, teniendo en consideración la normativa y

jurisprudencia antes descrita, y en armonía con lo informado por la SEREMI y la
Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo, que el ARE correspondiente al Cerro Isla
de Chena forma parte del Sistema Metropolitano de Áreas Verdes y Recreación,
debiendo precisarse, sin embargo, que atendido el tenor del inciso final del artículo
5.2.2. del PRMS, este ha sido incorporado al mismo en la categoría de Parque
Metropolitano.
De ello se desprende que, los terrenos donde se pretende emplazar el parque
fotovoltaico, concernientes al ARE correspondiente al Cerro Chena, se encuentran
afectos a declaratoria de utilidad pública y la misma se encuentra en vigor en
virtud de lo previsto en el citado artículo transitorio de la ley N° 20.791 (aplica
criterio contenido en los dictámenes N° 36.428, de 2017 y E263242, de 2022, de
esta Sede de Control).

En ese contexto, si bien la infraestructura energética de que se trata,

efectivamente se encuentra siempre admitida en un terreno ubicado en el área
rural de acuerdo con el singularizado artículo 2.1.29. de la OGUC, ello no significa
que quede sin aplicación la afectación a utilidad pública a que pueda estar sujeto
el predio, la que tiene su origen en la ley, aspecto que debe ser considerado por la
SEREMI al pronunciarse sobre el informe favorable que prevén los artículos 55 de
la LGUC y 2.1.19. de la OGUC (aplica dictamen E263242, de 2022, de este origen).

Adicionalmente, cabe recordar que la aplicación del artículo 55 de la LGUC no

puede prescindir de la regulación territorial vigente -comprendida en el caso en
examen en el PRMS-, puesto que ello implicaría privar de efectos reales a la
planificación intercomunal metropolitana que se ha considerado respecto del área
rural, así como la vulneración de lo dispuesto en los referidos artículos 34 de la
LGUC y 2.1.7. de la OGUC (aplica dictámenes N°s. 37.731, de 2007, 59.908, de
2011, 37.615, de 2015, 11.370, de 2017, E148827, de 2021 y E281581, de 2022,
todos de esta Entidad de Fiscalización).

Siendo ello así, al terreno en cuestión le resulta aplicable lo consignado en el

referido artículo 59 bis, que prohíbe, en general y en lo que importa, nuevas
construcciones, con las salvedades que indica.

No es óbice a lo expresado, la circunstancia de que el proyecto hubiese obtenido

una RCA favorable, pues el PAS 160 se trata de un permiso sectorial mixto, de
modo que el análisis que la SEREMI debe efectuar respecto de si se cumple con los
requisitos sectoriales exigidos en el indicado artículo 55 de la LGUC, dice relación
con sus aspectos normativos y es posterior a la evaluación ambiental del proyecto
(aplica dictámenes N°s. 33.214, de 2013 y 37.615, de 2015, ambos de este
origen).

Por lo expuesto, no se observa una actuación contraria a derecho por parte de la

SEREMI al haber informado desfavorablemente el proyecto en comento. Con todo,
dado que la declaratoria de utilidad pública tiene un origen legal no correspondió
que tal entidad hubiere desconocido tal gravamen en la instancia ambiental previa
antes referida (aplica dictamen E263242, de 2022, de esta Entidad de
Fiscalización).

Por último, de la documentación tenida a la vista, aparece que la DOM de Calera

de Tango en los CIP N°s 018-2021 y 281-2021, no reconoce la antedicha
declaratoria de utilidad pública, por lo que ese municipio deberá adoptar las
acciones que en derecho correspondan para ajustar tales actuaciones a lo
expresado en este pronunciamiento, informando sobre tal circunstancia a la
Coordinación Nacional de Seguimiento y Apoyo al Cumplimiento de la División de
Auditoría de esta Contraloría General, en el plazo de 20 días contado desde la
Auditoría de esta Contraloría General, en el plazo de 20 días contado desde la
recepción de este oficio.

Saluda atentamente a Ud.,

JORGE BERMÚDEZ SOTO

Contralor General de la República