LA GESTIÓN MUNICIPAL EN LA CONSTRUCCIÓN DE LA REPÚBLICA.

Revisión a través de discursos presidenciales y Memorias Ministeriales durante el decenio de

Manuel Montt

Mauricio Farías Ruiz1

I. I. INTRODUCCIÓN

Siendo las municipalidades la expresión local de la administración pública y el

referente más cercano de ésta entre los habitantes de un territorio determinado, resulta
indispensable conocer su evolución y consolidación en materias políticas y
administrativas. Es en esta unidad donde la ciudadanía encuentra la cercanía con las
instituciones, obteniendo respuesta a sus demandas o solicitando servicios que no son
cubiertos por otras instituciones.

Las municipalidades del siglo XX y del siglo XXI, difieren abiertamente de aquellas
incipientes instituciones locales que veían germinar algunos departamentos del siglo XIX,
ya que si existe un criterio común para definir a las municipalidades de este periodo, a
partir del análisis de los discursos presidenciales y memorias ministeriales, resalta con
marcado acento la escasez de recursos económicos que permitieran el desarrollo de obras
en bien de la comunidad y, por otra parte, la falta de ordenamiento jurídico que
contribuyera a superar las deficiencias coloniales y las de la primera parte del siglo XIX.

La primera aproximación al tema no es sencilla, sobre todo si se considera que éste

no ha sido analizado anteriormente en profundidad, sino sólo a través de estudios
históricos acotados a periodos históricos breves o centrados en algunos aspectos
específicos del quehacer municipal. Por otra parte, las posibilidades de obtener
información histórica acerca del desarrollo de las municipalidades durante el gobierno del
presidente Montt, e incluso durante el siglo XIX, son escasas. Los estudios existentes
analizan con especial profusión cuestiones de orden legal, y aquellos historiadores que
han tratado el tema en sus escritos, lo han hecho también desde la legalidad; obviando
aspectos sociales, políticos y administrativos que otorguen una visión de conjunto acerca
de la labor de las municipalidades del país. Sin embargo, es importante hacer mención a
un par de estudios que han servido para complementar la información utilizada a partir de

1
Licenciado en Historia, Licenciado en Educación y Profesor de Historia y Geografía, Universidad de Playa
Ancha. Magister en Historia, Pontificia Universidad Católica de Valparaíso. Profesor colaborador,
Universidad Santo Tomás de Viña del Mar.
los discursos presidenciales y las memorias ministeriales, estos corresponden, en primer
lugar, al libro “Evolución Jurídica del Régimen Municipal en Chile (1541 – 1971)” del autor
Alfonso Valdebenito Infante, quien realiza un profundo análisis a materias legales
relacionadas con el desarrollo de las municipalidades chilenas, en un periodo extenso de
tiempo, pero considerando la legislación municipal del decenio de Montt, como pionera
en estas materias. Asimismo, ha sido de gran utilidad la memoria de título llamada “Breve
estudio de la Administración Municipal de Valparaíso entre los años 1852 – 1861”, escrita
por alumnos de pregrado de la Universidad Católica de Valparaíso, la que destaca por la
claridad en la exposición y por la recopilación de fuentes acerca de materias municipales.

Acotando el periodo de análisis, se nos sugirió, como parte de este seminario,

trabajar con documentos oficiales – discursos presidenciales y memorias ministeriales –
que nos permitirían obtener información directa acerca de la visión e ideario que la clase
dirigente nacional se iba formando y transmitiendo en diversas materias, acordes al
quehacer de cada ministerio. Para el caso de las municipalidades, se ha recogido la
información existente en los tomos de las Memorias Ministeriales durante el decenio del
presidente Manuel Montt y específicamente, se ha recogido las Memorias del Ministerio
del Interior, del cual dependían las gestiones de las municipalidades.

La elección del gobierno de Montt en particular, se debe a que fue el último de los
tres presidentes del periodo conservador, con lo cual se puede establecer comparaciones
entre estos gobiernos y por otra parte, debido a que en su mandato se dicta la primera
Ley Orgánica de Municipalidades en el año 1854.

Con respecto a la motivación, el presente trabajo da cuenta de un interés personal

en relación con estas materias, originado en que casi toda mi experiencia laboral se ha
desarrollado inserto en el quehacer municipal, lo que me ha llevado a conocer de cerca la
vinculación actual de estas instituciones con la comunidad, pero a la vez, me ha servido
para constatar las graves deficiencias existentes y las desiguales condiciones en que
trabajan las municipalidades de distintas comunas del país.

A modo de hipótesis diré que el estado, representado por el Presidente Manuel

Montt, actuó reactivamente hacia las dificultades que exhibía el funcionamiento municipal
chileno. Sin embargo, es importante preguntarse ¿Cuál fue la visión que el Estado tenía en
el periodo de Montt acerca de la gestión de las municipalidades? ¿Existió una propuesta
estatal hacia la gestión local? ¿Contribuyó la acción de las municipalidades a la formación
de un ideario republicano? Tales serán las principales interrogantes que buscaré
desarrollar en el presente trabajo.

2
II. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL RÉGIMEN MUNICIPAL EN CHILE

Resulta interesante recoger la visión que el siglo XIX estaba proyectando a la labor
municipal. Ciertamente, la acción de los municipios estaba condicionada por una vasta
experiencia cimentada en la administración colonial de los cabildos; tradición que se
mantuvo aún en el Chile republicano. No obstante, es relevante plantearse el escenario
histórico y los enfoques que modifican el accionar de las municipalidades, determinando
con claridad sus funciones y limitaciones dentro de la administración pública. Para estos
efectos, el gobierno del Presidente Don Manuel Montt, es particularmente especial. El 8
de noviembre de 1854, la historia de la administración municipal nacional tuvo uno de sus
mayores avances. Después de años de postergación y paralela evolución, los municipios
existentes serían dotados con una orgánica que les asignaría, en lo formal, un
funcionamiento homogéneo.

Los distintos apuntes revisados: artículos, libros, leyes, discursos presidenciales y

memorias ministeriales; coinciden en afirmar que el municipio, en su evolución y en el
periodo analizado, siempre manifestó un aguzado problema de insolvencia económica,
incapacidad para autosustentarse y debido a ello, escasa implementación local de
medidas que contribuyeran a mejorar la calidad de vida de los habitantes comunales;
como parte de las funciones que estas instituciones públicas debían implementar.

No siendo el interés central de este trabajo el realizar un pormenorizado relato

acerca de la evolución completa de las municipalidades en nuestro país, si es significativo,
al menos, hacer mención grosso modo a parte de ésta.

El autor Alfonso Valdebenito en su libro “Evolución Jurídica al Régimen Municipal

en Chile (1541 – 1971)”, realiza una rápida revisión a las principales etapas de la evolución
histórica de las municipalidades, desde el municipium romano, hasta las actuales
municipalidades.

Sin embargo, conviene centrarse en la periodificación establecida por este mismo

autor, para el periodo del Chile independiente, que tiene relación directa con el objetivo
de este trabajo. Agrupa la historia municipal de este periodo en tres momentos
particulares:

a) Periodo de transición: abarca los años 1810 a 1854 y se caracteriza por estar
cimentado en la tradición colonial, por medio del funcionamiento de los

3
 cabildos. Estas instituciones fueron la primera expresión del gobierno comunal
en Chile, la que tiene sus orígenes en la España Medieval.

Una vez lograda la Independencia, los cabildos siguieron su funcionamiento

regular, sin mayores reglamentaciones, hasta 1833, año en que se dicta la
Constitución Política que dará estabilidad y orden al Chile de los primeros años
de vida independiente. Se reconoce la existencia de las municipalidades, lo que
será ratificado por la ley de Régimen Interior de 1844. Posteriormente, no
habrá reformas sustantivas , hasta 1854.

b) Periodo de ordenación jurídica: abarca los años 1854 a 1891 y se caracteriza

por la dictación de la primera Ley Orgánica de Municipalidades, de fecha 8 de
noviembre de 1854. Este es un paso determinante en la evolución jurídica de
las municipalidades. Algunos de los principales alcances de esta ley serán
expuestos también en este trabajo, en capítulo aparte.

c) La Comuna Autónoma: desde 1891 al presente, se caracteriza por la dictación

de la Ley de Comuna Autónoma, promulgada el 22 de diciembre de 1891.
Consagra mayores libertades y autonomía de gestión hacia las municipalidades,
superando el centralismo establecido en la Constitución de 1833 y la Ley de
1854.

La periodificación presentada, si bien está representada por alcances jurídicos que

marcan la división entre uno y otro periodo, sirve para formarse una idea general acerca
de la evolución de las municipalidades, su desarrollo y algunos de los principales hitos que
marcan su historia.

El periodo al que está referido el presente trabajo, aparece como una etapa de
transición entre la tradición colonial y las reformas que otorgan autonomía a las
municipalidades. Mirado desde otra forma, también representa el periodo renovador de
la gestión municipal.

4
III. LOS PRIMEROS PASOS EN EL ORDENAMIENTO DE LAS MUNICIPALIDADES:
Ley Orgánica de Municipalidades del 8 de noviembre de 1854.

Después de una existencia escasamente regulada, que contrastaba abiertamente

con la vasta experiencia en materia administrativa que podían exhibir algunas
municipalidades, sería el gobierno de Don Manuel Montt el que iniciaría el camino de la
regulación y delimitación de funciones para la labor de las municipalidades existentes.

Corresponden al gobierno de Montt, una serie de avances administrativos que

contribuyen a superar, en alguna medida, el letargo que estos asuntos habían tenido
durante pasadas administraciones y épocas de nuestra historia. “En el gobierno de Montt,
en el aspecto de organización administrativa, la labor del Decenio es importante.
Señalaremos la Ley Orgánica de las Municipalidades y el nuevo carácter de las funciones
de intendentes y gobernadores (1854). La ley de Personal de Ministerios … la publicación
de un Anuario Estadístico”2, por nombrar algunas de las más significativas obras dirigidas a
la administración pública. En el caso de la Ley de Municipalidades, ésta corresponde a una
preocupación heredada del gobierno de Don Manuel Bulnes, quien, como se evidencia en
su última cuenta pública, manifiesta el interés por la aprobación de una ley que las
organice y permita mejorar su gestión, dice “No es menos necesario que os ocupéis de la
ley de municipalidades. Dar impulso a esta autoridad local y señalarle detenidamente su
esfera de acción, es el único medio de hacer provechosos los servicios de estos cuerpos
que al presente sólo en pocas partes llenan su objeto”3. En el mismo sentido, la Memoria
del Ministerio del Interior del mismo gobierno, lamenta no haber concretado el anhelado
ordenamiento jurídico municipal. En palabras del Ministro, manifiesta que “hubiera
deseado poner al Congreso un contra-proyecto sobre la ley de municipalidades en que se
omitiese todo lo reglamentario del que se halla pendiente y en que reduciendo la ley a
principios generales, se hubiese dejado a cada municipalidad el campo necesario para
llenar sus funciones consultando mejor sus circunstancias peculiares, y en que sin
separarse del espíritu de nuestra carta fundamental, se hubiese determinado con más
precisión la esfera de acción municipal, y dádole en esa esfera toda la amplitud posible de
facultades. Mas si ha podido iniciarse esta obra, el tiempo no ha sido favorable para
llevarla a término”4.

Sin embargo, y a medida que avanzaba el periodo conservador, la legislación en

beneficio de materias municipales concretas, se acrecentaba. Si se analiza la legislación de

2
Campos Harriet, Fernando, Historia Constitucional de Chile.
3
Discurso del Presidente de la República en la apertura de las Cámaras Legislativas de 1851.
4
Memoria Ministerio del Interior, 1851.
5
este periodo, es posible advertir que cada decenio promulgó un número creciente de
leyes relativas a variados tópicos propios del ámbito de competencia de las
municipalidades. Esto pudo concretarse, toda vez que el país logró estabilización política y
consolidación institucional. Al mismo tiempo, es importante destacar que las materias
propias de las leyes aprobadas son heterogéneas, van desde asuntos muy menores y
particulares, pasando por leyes que aprobaban facultades para obtener algunos recursos
económicos a municipalidades específicas, hasta leyes dirigidas a la totalidad de los
municipios existentes, como la dictada en 1854.

Recogiendo lo anterior y haciendo un análisis comparativo de la legislación a favor

de las municipalidades durante todo el periodo conservador, se hace patente la voluntad
del presidente Montt por dotar a estas corporaciones de herramientas administrativas,
legales y financieras, que contribuyeran a facilitar la labor municipal; lo que se grafica en
la siguiente tabla:

Tabla 1. Leyes promulgadas durante el periodo conservador, referidas a materias

municipales5:

GOBIERNO DE JOSÉ JOAQUIN PRIETO

Municipalidad(es) de
Materia Año
destino
1 Municipalidades Suspensión de las elecciones de 1833 1833
De las municipalidades. Capítulo de la
2 Municipalidades 1833
Constitución de 1833
3 Municipalidades Ley de elecciones 1833
Se establece en su favor un impuesto sobre el
4 Municipalidades 1834
consumo de ganado vacuno y lanar
Los abogados no están exentos de los cargos
5 Municipalidades 1837
municipales
La defensa de sus juicios corresponde al
6 Municipalidades 1837
ministerio público
GOBIERNO DE MANUEL BULNES
Municipalidad(es) de
Materia Año
destino
Municipalidad de la
1 Contribución de matadero 1843
Serena
5
Anguita, Ricardo, Leyes promulgadas en Chile desde 1810 hasta el 1º de junio de 1913, Imprenta, litografía
y encuadernación Barcelona, Santiago, 1913.

6
 Municipalidad de Empréstito destinado a comprar un terreno para
2 1843
Santiago la plaza de abastos
Municipalidad de
3 Contribución de carruajes 1843
Valparaíso
Municipalidad de
4 Empréstito fiscal destinado a pavimentos 1844
Valparaíso
Municipalidad de
5 Derechos de matadero en su favor 1845
Santiago
6 Municipalidad de Copiapó Contribución de sisa en su favor 1846
Municipalidad de la
7 Derechos de sisa a su favor 1846
Serena
Autorización al Ejecutivo para que le ceda, bajo
Municipalidad de
8 ciertas condiciones, el terreno y edificio que 1846
Valparaíso
ocupa el presidio
Trabajos por cuenta fiscal de nivelación de calles y
9 Municipalidades 1847
acequias y de pavimentos
Municipalidad de Se le cede el edificio denominado la Universidad,
10 1848
Santiago para que construya un teatro.
Venta de terrenos a los empresarios del Canal de
11 Municipalidad de Vallenar 1848
Marañón y de Quebrada Honda
Tribunal que conoce de las nulidades en la
12 Municipalidades 1849
elección de sus miembros
13 Municipalidades Contribución de agua potable 1849
Municipalidades de
14 Vallenar, Freirina, Elqui, Contribución de sisa a su favor 1850
Ovalle e IllapeI
Municipalidad de
15 Se le cede el privilegio de lanchas de ese puerto 1850
Valparaíso
Municipalidad de Le cede el Fisco los derechos a unos terrenos
16 1850
Valparaíso situados en la ciudad.
Municipalidades de Se les concede el dominio de ciertos terrenos,
17 1850
Freirina y Vallenar autorizándolas para que los enajenen
GOBIERNO DE MANUEL MONTT
Municipalidad(es) de
Materia Año
destino
Municipalidad de
1 Derechos de matadero a su favor 1852
Valparaíso
Les cede el Fisco las multas a que se condena a los
2 Municipalidades 1852
reos de juegos prohibidos.
Se crea en su favor una contribución sobre los
3 Municipalidades 1852
establecimientos de diversiones públicas
4 Municipalidades Destino en favor de éstas de parte de los 1852
7
 derechos
de exportación de la plata y el cobre.
Municipalidad de
5 Impuesto de carruajes en su favor 1854
Santiago
6 Municipalidades Ley sobre su organización y atribuciones 1854
Establecimiento de lanchas o puentes en los ríos y
7 Municipalidades 1855
derechos de peaje
8 Municipalidad de Copiapó Contribución de carruajes en su favor 1855
Municipalidad de Los
9 Contribución de sisa a su favor 1855
Ángeles
10 Municipalidades Aplicación en su favor de las herencias intestadas 1855
11 Municipalidades Su intervención en las casas de locos 1856
Municipalidad de
12 Contribución de carruajes en su favor 1856
Valparaíso
Municipalidad de Liberación de derechos de internación de una pila
13 1856
Concepción traída para la ciudad
Municipalidad de La Internación libre de una pila i cañería para el agua
14 1857
Serena potable
Contribución en su favor sobre los
15 Municipalidades 1859
establecimientos de diversiones públicas
16 Municipalidades Creación de la contribución de sisa en su favor 1860
Municipalidades de
17 Se les cede el usufructo de terrenos baldíos 1860
Chiloé
Su intervención en la instrucción primaria. Ley
18 Municipalidades 1860
general sobre este ramo
19 Municipalidades Contribución de carruajes en su favor 1860
Municipalidad de Prórroga del contrato sobre provisión de agua
20 1860
Valparaíso potable
21 Municipalidades Pueden establecer Cajas de Ahorros 1861
22 Municipalidades Ley general de elecciones 1861
Modifican diversas disposiciones de la ley de 8 de
23 Municipalidades 1861
noviembre de 1854

A pesar de los esfuerzos de gobiernos anteriores, no es coincidencia que fuera el

gobierno de Montt el que promoviera la Ley Orgánica de Municipalidades de 1854.
Habiendo sido éste el último presidente del periodo conservador, esta ley constituye la
consolidación de una preocupación preexistente, dadas las pésimas condiciones en que
funcionaban la mayoría de las municipalidades del país. Un contemporáneo de Montt nos
entrega la siguiente visión: “Sabido es que a excepción de Santiago, Valparaíso o una o dos
poblaciones más donde las municipalidades funcionan con alguna regularidad, en todo el

8
resto de la República reina la mayor indiferencia por el cumplimiento de estas
obligaciones. La incuria en unos, la preferencia por sus negocios propios en otros y en
algunos la convicción de que la limitada esfera de acción de las municipalidades nada útil
les permite intentar para la mejora local, hacen que en muchas partes la Municipalidad no
exista más que de nombre y que sus trabajos se reduzcan únicamente a procurar el
triunfo de un partido en las épocas electorales, poniendo en juego toda clase de lícitos o
ilícitos con tal que conduzcan al objeto deseado. De este abandono es fácil presumir las
funestas consecuencias que precisamente emanan: las medidas de salubridad y ornato
generalmente desatendidas, la policía marchando por sí sola y las nuevas medidas que el
interés procomunal tal vez reclame urgentemente, durmiendo años enteros en las
carpetas de las secretarías”6. Con respecto a las ciudades con mayor desarrollo,
“Valparaíso estaba por sobre Santiago en cuanto a las mejoras municipales – diarios,
librerías, un cuerpo de bomberos, un teatro adecuado (1844), iluminación a gas y
suministro de agua - ; avances de los cuales los dos últimos fueron posibles gracias a las
empresas del impresionante Wheelwright”7. En este caso, la gestión municipal se releva
por aspectos vinculados al desarrollo de la ciudad, lo que contrastaba con la imagen
negativa que se proyectaba en asuntos – por ejemplo - relacionados con el otorgamiento
de licencias municipales para el funcionamiento de burdeles en el centro de la ciudad, lo
que era considerado una “desgracia para la Joya del Pacífico”8.

Lo cierto es que “la dictación de la ley de 8 de noviembre de 1854 marca el término

de ese largo periodo de transición en que, la falta de una reglamentación integral
adecuada sobre la materia, determina la imprecisión y el desorden. La ordenación jurídica
entra a regular entonces la vida y la acción de los municipios, hasta que la comuna
autónoma fija su fisonomía propia, que se afina y consolida definitivamente a través de la
Constitución Política de 1925”9

La creciente necesidad de homogeneizar el funcionamiento municipal y avanzar en

el desarrollo de las ciudades era una preocupación que debió asumir el gobierno de
Montt. La dictación de la ley no obedece a un ideario republicano de descentralización, ni
de dotación de mayor autonomía para las provincias, al contrario, ordenaba los
municipios, organizaba la administración de éstos; pero ejercía una política
acentuadamente centralizada en el gobierno. “La teoría del poder municipal en sus

6
Peña, Francisco, De Las Municipalidades en Chile y de su organización y atribuciones. Anales de la
Universidad de Chile, Primer Trimestre de 1855, Santiago, pág. 222.
7
Collier, Simon, La Construcción de una República 1830 – 1865 Política e Ideas, Ediciones Universidad
Católica de Chile, primera edición, Santiago, 2005, pág. 43
8
Collier Simon, Op Cit, pág. 44.
9
Vadebenito Infante, Alfonso, Op Cit
9
relaciones con el gobierno central no exige una absoluta independencia: la superioridad
de la administración general sobre la administración local, es una ley necesaria en sus
relaciones. El gobierno central goza de entera libertad en el ejercicio de sus funciones:
pero el gobierno municipal no tiene ni debe tener una acción independiente. Sin esa
especie de subordinación no es posible la unidad”10. No obstante, la ley de 1854 parece
extremar posiciones, por cuanto se entiende que “el poder municipal [debe mantenerse]
en un estado de pupilaje respecto del gobierno central, [considerándose] indispensable
que un poder superior vele sobre sus menores acciones para que no ciegue a sus
miembros un interés exclusivamente local”11. En lo mismo, Edwards nos indica “Como se
comprende, no fue aquella una época de reformas políticas. En Loncomilla había triunfado
el principio conservador del régimen establecido. Sin embargo, el 8 de Noviembre de 1854
fue promulgada una ley Orgánica de Municipalidades que contenía algunos gérmenes de
autonomía local. Quedaron, a Io menos, perfectamente establecidas en esa ley las
atribuciones de esos cuerpos, cuya órbita de acción era entonces menos vasta que hoy
día. Eso sí, la autoridad ejecutiva local permaneció como antes a cargo de los Intendentes,
Gobernadores y Subdelegados, régimen que subsistió casi en su integridad hasta la
revolución de 1891. No es aventurado afirmar que los departamentos de la República no
estaban preparados en aquella época para gozar de una más amplia autonomía”12. No es
materia de este trabajo hacer referencias a estas cuestiones específicas, sin embargo
resultaría interesante ahondar en las atribuciones conferidas a las municipalidades en
épocas posteriores, que contribuyeron a dotar de mayor autonomía a los municipios;
principios que sólo germinalmente están presentes en la ley del gobierno de Montt.

Las posturas con respecto a los alcances de la Ley Orgánica de Municipalidades de

1854 son dispares, afirmándose que “ni siquiera el gobierno sabía cuales eran las normas
aplicables a los cabildos; bien claro lo refleja el oficio circular a los Intendentes y
Gobernadores del Ministro don Antonio Varas, cuyo objetivo era hacer acopio de
antecedentes para la redacción de la futura ley de Municipalidades … La Ley de
Municipalidades de 1854 en poco innovó; su mérito está en haber delimitado las
facultades municipales, haciéndolas más orgánicas; fue una especie de recopilación de
todas las disposiciones dispersas, dándoles un enfoque determinado” 13 Esta opinión

10
Peña, Francisco, Op Cit.
11
Peña, Francisco, Op Cit.
12
Edwards, Alberto, El Gobierno de Don Manuel Montt 1851 – 1861, Editorial Nascimento, Santiago, 1932,
pág. 139.
13
Muñoz Echegoyen, Octavio, “El cabildo de Santiago entre los años 1826 a 1854”, en Valdebenito Infante,
Alfonso, Op Ct., pág. 33.
10
contrasta con la opinión de otro jurista, quien afirma que “el verdadero régimen legal de
las municipalidades chilenas comienza con la dictación de la Ley Orgánica de 1854”14.

Como se verá en el siguiente capítulo, la dictación de la ley no obedece a un ideario

concreto, sino a la preocupación por ordenar aquello que había funcionado por años sin
estructura legal. No obstante, la dictación también obedece al conocimiento preexistente
acerca de los graves problemas que afectaban a las municipalidades, aunque ésta no fuera
su solución inmediata. “¿Qué medios tienen en sus manos nuestras pobres
municipalidades para promover la instrucción pública, la industria y el comercio?
Obligadas a recurrir al Gobierno para los menores gastos que tengan que hacer, conocido
es lo que cuesta obtener fondos para los gastos más urgentes. En muchas partes, y aun en
ciudades principales, vemos en efecto edificios municipales a medio concluir por la
negativa del Gobierno para conceder recursos. Y, si según la nueva ley, seguimos poco
más o menos en el mismo estado, ¿cuándo llegará el tiempo en que puedan hacer
efectivas las atribuciones que a las municipalidades se conceden?”15

En los aspectos generales, la ley agrupa un conjunto de normativas anteriores,

dándoles un solo cuerpo legal. En sus principales disposiciones, establecerá que las
municipalidades se compondrían de “3 alcaldes y 9 regidores, y las de cabecera de
departamento de 3 alcaldes y 5 regidores”16. Asimismo, y en términos generales, se
agrega que “las municipalidades son cuerpos administradores de los intereses comunales,
y como tales les corresponde: 1º promover el adelantamiento y mejora de las localidades;
2º la policía administrativa local del departamento y 3º la dirección y administración de
sus bienes y rentas. De cada una de estas facultades emanan otras varias que no son más
que sus consecuencias. Así es que deben fomentar los establecimientos e instituciones
destinadas a las mejoras de las costumbres, promover el desarrollo de la instrucción
pública y las mejoras en la agricultura y minería, favorecer las mejoras en las artes
liberales e industriales: así es que también les corresponde cuidar de la salubridad y aseo
de las poblaciones y de su comodidad y ornato”17.

Lo cierto es que la ley hizo explícitas muchas funciones que ya venían cumpliendo
los municipios y se buscó asegurar su cumplimiento. Sin embargo, el problema de los
escasos recursos públicos destinados para estas instituciones, fue un problema que
excedió el periodo de Montt y que se proyectó durante el siglo XIX, e incluso al presente.

14
Varas C, Guillermo, Derecho Administrativo, en Valdebenito Infante, Alfonso, Op Cit, pág. 33.
15
Peña, Francisco, Op Cit, pág 224
16
Valdebenito, Alfonso, Op Cit., pág. 96
17
Peña, Francisco, Op Cit, pág 224
11
IV. ACCIÓN Y DESARROLLO MUNICIPAL, A TRAVÉS DE DISCURSOS PRESIDENCIALES Y
MEMORIAS MINISTERIALES. Decenio 1851 – 1861.

Los diez años en que transcurre el gobierno del Presidente Manuel Montt son
determinantes en la historia municipal de Chile. No es exagerada la afirmación, si se
considera que fue durante este periodo cuando los municipios, por primera vez durante
toda su historia, fueron dotados de un orden jurídico que creó un precedente para la
consolidación de la posterior legislación municipal. Si eran observables estos avances en
materias municipales, lo propio pasaba con muchas otras áreas que vieron progresos
notables. Era la consolidación de una época iniciada con Portales, la que introdujo “más
de un cuarto de siglo de dominio Conservador en Chile y fue precisamente durante estos
años y los que siguieron, que fue creada la tradición republicana chilena. La forma en la
que dicha tradición fue elaborada, y la contienda entre orden y libertad que yació en el
corazón de la política del periodo, afectarían a la historia de Chile desde aquel entonces
hasta hoy”18.

Para el estudio específico de las municipalidades, se hace difícil obtener

información recopilada y sistematizada, que permita formarse una imagen global acerca
de estas materias. En este caso, procede el examen por separado de las diversas fuentes
referidas a estos asuntos. En tal sentido, los discursos presidenciales y las memorias
ministeriales, representan una valiosa fuente de información acerca de la visión oficial que
el gobierno transmitía anualmente, como producto de la obligación de rendir cuenta
pública acerca del estado de funcionamiento del gobierno.

Vista desde los discursos presidenciales, se advierte una marcada preocupación

hacia dos temas en particular, la habilitación y funcionamiento de los cuerpos de policías
de seguridad y, por otra parte, la falta de fondos como eje estructural de las debilidades
municipales (tabla 2). No sorprende que se hiciera reiterada mención a las dificultades
financieras, de hecho, es frecuente la mención en diversos documentos, lo que es
ratificado también en estas memorias oficiales del gobierno. Sin embargo, resulta
relevante el análisis de estas memorias, debido a que a través de ellas se advierte que la
visión del gobierno hacia la acción municipal, parece estar centrada en la posibilidad de
que fueran los municipios los que contribuyeran a conseguir la paz y seguridad tanto en
las ciudades como en los campos, a través del establecimiento de los cuerpos de policías
de seguridad. El establecimiento de estos cuerpos policiales, en materias municipales, fue

18
Collier, Simon, Op Cit, págs. 35 – 36.
12
una de las preocupaciones fundamentales del presidente Montt, especialmente en zonas
rurales. Ya en su primera cuenta pública se advierte esta visión: “cada municipalidad
necesita de una fuerza organizada, y no, como la que al presente posee, para cuidar de la
seguridad y prestar protección a las personas y propiedades. La falta de recursos es un
obstáculo para la realización de esta idea; pero como en algunos pueblos es ya una
necesidad urgente, menester será que el Erario Nacional les suministre por ahora
moderados auxilios”19. Esta cita resume dos de sus principales preocupaciones, la
instalación de la policía de seguridad y la falta de fondos, para esta obra y para otras que
requerían urgente atención. Las referencias a ambos puntos, son expresadas casi en los
mismos términos en las sucesivas memorias.

Tabla 2. Principales referencias a materias municipales en los discursos presidenciales

(1851 – 1861).

MATERIA AÑOS

1851 1852 1853 1854 1855 1856 1857 1858 1859 1860 1861

Referencias a la ley de X X X X X
municipalidades
Mención a la policía de X X X X X X X X
seguridad
Falta de fondos X X X X X X

Establecimiento de
X X X
cárceles asociadas a
municipalidades
Establecimiento de
hospitales u hospicios X X
asociados a
municipalidades

En relación con la Ley de Municipalidades, las menciones son hechas en los

discursos de los años 1851 (Bulnes) y 1854, lo que resulta extraño si se piensa que este
proyecto estuvo detenido desde fines del anterior gobierno. Asimismo, en los textos en
que se hace mención a los avances en materia municipal, la dictación de la Ley de
Municipalidades de 1854 aparece como un avance y un logro en el ordenamiento jurídico
de estas corporaciones; aspectos destacables de la administración Montt hacia estas

19
Discurso del Presidente de la República en la apertura del Congreso Nacional de 1852, Memorias
Ministeriales, Tomo IV.
13
materias. En los años posteriores (1855, 1856 y 1859), las menciones dicen relación con el
cumplimiento y dificultades para hacer cumplir la ley, la que en muchos casos no se
implementó adecuadamente por dificultades de orden económico. Para paliar estos
reveses, el gobierno dispuso de leyes complementarias hacia los municipios, las que
tenían por objetivo contribuir a solventar los gastos de los municipios del país, otorgando
franquicias para la recaudación de dineros a través de distintas vías, como las expuestas
por el Ministro Antonio Varas en la Memoria del año 1860: “Siempre que se habla de
municipalidades, la cuestión de fondos es la primera que se presenta. Los fondos
municipales proceden de varios ramos de entradas que han ido creándose a fuerza de las
imperiosas necesidades a que ellas se han aplicado, y según lo han permitido las
circunstancias especiales de cada localidad. Hay, pues, en ellas mucha variedad y falta de
concierto, y si sería pretensión quimérica uniformarlas en todos los departamentos,
conviene sin embargo investigar si sería posible, con un corto número de contribuciones
bien calculadas, proporcionar las entradas suficientes para las necesidades ordinarias de
cada localidad. Sin duda esta es obra larga y exige estudios detenidos … mientras tanto el
gobierno ha procurado proveer por diferentes medios, el aumento de las entradas
municipales. Los establecimientos de diversiones públicas (ley de 7 de octubre de 1852) …
terrenos baldíos… cedidos a las municipalidades en cuyos territorios se hallan … la
contribución de sisa … la contribución de carruajes”20. Este mismo detalle es verificable en
la tabla 1, donde se exponen la totalidad de las leyes que auxiliaron a la generalidad de las
municipalidades existentes21 o a algunas de ellas en particular.

Al respecto, las Memorias del Ministerio del Interior aportan mayores

antecedentes para formarse una imagen general acerca de las preocupaciones del
gobierno en materia municipal. Así, ya ha sido destacada la visión del Ministro del Interior
Don Antonio Varas, hacia la creación de nuevas recaudaciones que ayudaran a mitigar los
déficit municipales. La misma idea expresada gráficamente, permite formarse una imagen
más general acerca de los énfasis que proyectaba el Ministerio del Interior hacia estos
asuntos.

20
Memorias Ministeriales, Tomo VIII, año 1860, págs.. 21 – 22.
21
Al respecto, es importante señalar que la Memoria Ministerial del año 1856 contabiliza un total de 48
municipalidades en todo el territorio nacional. La cifra oficial no coincide con la presentada por Alfonso
Valdebenito, quien, en obra citada, informa que en 1854 habría existido “53 municipalidades que luego
suman 68”.
14
Tabla 3. Principales referencias a materias municipales en las Memorias del Ministerio
del Interior (1851 – 1861).

MATERIA AÑOS

1851 1852 1853 1854 1855 1856 1857 1858 1859 1860 1861

Referencias a la ley de X X X X X X
municipalidades
Mención a la policía de X X X X X X X X X
seguridad
Falta de fondos X X X X X X X X X X

Obras de adelanto
X X X X
(alumbrado a gas, agua,
paseos, etc.)
Elecciones de X
municipalidades
Dictación de
X X X
Ordenanzas y
Reglamentos

Del análisis de esta tabla, se desprende que las visiones presidencial y ministerial,
son coincidentes en acentuar dos aspectos de la gestión municipal: el establecimiento de
las policías de seguridad22 y la falta de recursos económicos.

Sin embargo, es importante mencionar que se agregan otros temas que no surgen
en los discursos presidenciales o al menos no son advertidos con claridad, estos son: la
preocupación por las obras de adelanto a nivel local (que no podían ser exhibidas por
todas las municipalidades), las elecciones de municipalidades y la dictación de Ordenanzas
y Reglamentos; que comienza a ser preocupación sólo después de la dictación de la Ley de
Municipalidades de 185423.

De esta forma, los discursos presidenciales y las Memorias Ministeriales aportan

una importante visión acerca del pensamiento oficial y las preocupaciones del gobierno
hacia materias propias de distintos ramos, en este caso del régimen municipal chileno. Así,
se distingue que las municipalidades estaban avanzando hacia mejoras futuras. Este
sentimiento era compartido por el Presidente y su Ministro del Interior, quienes son

22
La Ley Orgánica de Municipalidades del 8 de noviembre de 1854, crea cuerpos policiales en todas las
cabeceras de departamento.
23
La Ley Orgánica de 1854 clasifica las resoluciones municipales en ordenanzas, reglamentos y simples
acuerdos. Se hace expresa mención a que las municipalidades carecen de facultad para dictar reglamentos y
ordenanzas sobre materias que no sean propiamente locales.
15
enfáticos en reconocer las urgencias de las municipalidades, que por lo general era la
mayoría, con la sola excepción de Valparaíso y Santiago.

La acción del gobierno de Montt se refleja en la preocupación hacia las

municipalidades, que se traduce en avances, pero con apego a la Constitución y a la
tradición, debido a las escasas posibilidades de autonomía de los municipios. Debía
transcurrir un tiempo importante en que la ley de 1854, modificada posteriormente hacia
fines del gobierno de Montt fuera cimentando el camino hacia mayores logros.

16
V. CONCLUSIONES

De la revisión de las Memorias Ministeriales, comprendidos los discursos

presidenciales, es interesante constatar que en el transcurso del periodo conservador y
específicamente en el gobierno del presidente Montt, se impulsó un conjunto significativo
de leyes que estimularon el desarrollo de las municipalidades. Sin embargo, los municipios
no carecían solamente de ordenamiento jurídico, sino también de deficiencias
administrativas, escasa autonomía, excesivo centralismo que retardaba la toma de
decisiones y, por sobre todo, dificultades severas en el orden económico.

Siendo pionero en la legislación municipal, el gobierno de Montt exhibe un

conjunto de mejoras, las que obedecen más a la solución de dificultades contingentes, que
a un ideario específico hacia las municipalidades. Habiendo enfrentado movimientos
revolucionarios, parecen importarle los municipios más desde la función de garantes del
orden, paz y seguridad a nivel local; que como articuladores del progreso y desarrollo en
las ciudades. El establecimiento de los cuerpos de policía de seguridad en los municipios
establecidos, es sentido por Montt como una necesidad urgente, siendo esta idea la más
recurrente en sus discursos. No obstante, temas propios de la legislación a favor de estas
instituciones y la preocupación permanente por apoyar económicamente sus acciones,
también resaltan dentro de su visión municipal.

Lo cierto es que las Memorias Ministeriales permiten formarse una imagen general
acerca de ciertos hechos determinados, pero no existe profundización, ni desarrollo
exhaustivo de los diversos temas que ocupaban la gestión del Ministerio del Interior. Lo
anterior, afecta gravemente la comprensión de ciertos fenómenos, lo que se suma a la
escasez de investigaciones que ahonden en materias propias de la historia municipal
chilena.

Sin embargo, es pertinente aventurar ciertas consideraciones. La construcción de

una república requiere de un proceso conjunto de medidas que hagan efectiva la
concreción de un fin superior y no puede ser obra atribuible a un personaje o a un
gobierno particular. Cada gobierno del periodo, desde sus enfoques particulares fue
forjando el complemento para concretar el desarrollo de las municipalidades chilenas.
Destaca en Montt la decisión para impulsar proyectos de ley que se tradujeron en mejoras
al sistema municipal chileno, pero a la vez, sus propuestas se vieron enfrentadas a
dificultades estructurales que afectaban a las municipalidades en su gobierno y en los
precedentes. Cuando en Chile se inició el debate acerca de la “Ley de la Comuna

17
Autónoma”, los argumentos presentados (falta de recursos), nuevamente serán
esgrimidos ante el Congreso, como una de las graves deficiencias del sistema municipal.

Desde esa mirada, el gobierno de Montt recoge gran parte de la experiencia

acumulada, tras 3 décadas de gobiernos de una misma orientación política. Si se compara
el gobierno de Montt con el de sus antecesores, en temas referidos a materias
municipales, ciertamente es Montt quien exhibe los mayores avances y una mayor
constancia hacia las mejoras municipales. No es casualidad entonces, que Collier tildara el
periodo como aquel en que se construyó la “tradición republicana”, en virtud de los
notables avances y el carácter fundacional que puede advertirse en diversas áreas, siendo
una de ellas el régimen municipal chileno.

18
VI. BIBLIOGRAFIA

1. Alemparte, Julio, El Cabildo en Chile Colonial (Orígenes municipales de las

repúblicas hispanoamericanas), Ediciones de la Universidad de Chile.

2. Anguita, Ricardo, Leyes promulgadas en Chile desde 1810 hasta el 1º de junio de

1913, Imprenta, litografía y encuadernación Barcelona, Santiago, 1913.

3. Bustos Carmona, Hernán; Crino Tassara, Guido; Díaz Salas, Francisco; Johnson
Hoses, Hernán; Breve estudio de la Administración Municipal de Valparaíso entre
los años 1852 – 1861, Memoria de título, Universidad Católica de Valparaíso, 1973.

4. Campos Harriet, Fernando, Historia Constitucional de Chile: las instituciones

políticas y sociales, Editorial Jurídica de Chile, séptima edición, Santiago, 2005.

5. Collier, Simon, La Construcción de una República 1830 – 1865 Política e Ideas,

Ediciones Universidad Católica de Chile, primera edición, Santiago, 2005.

6. Edwards, Alberto, El Gobierno de Don Manuel Montt 1851 – 1861, Editorial

Nascimento, Santiago, 1932, pág. 139.

7. Peña, Francisco, De Las Municipalidades en Chile y de su organización y

atribuciones. Anales de la Universidad de Chile, Primer Trimestre de 1855,
Santiago.

8. Valdebenito Infante, Alfonso, Evolución Jurídica del Régimen Municipal en Chile

(1541 – 1971), Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1973

19
MEMORIAS MINISTERIALES

1. Discursos de Apertura en las sesiones del Congreso y Memorias Ministeriales,

Tomo III, Año 1851.

2. Discursos de Apertura en las sesiones del Congreso y Memorias Ministeriales,

Tomo IV, Años 1852 - 1853.

3. Discursos de Apertura en las sesiones del Congreso y Memorias Ministeriales,

Tomo V, Años 1854 - 1856.

4. Discursos de Apertura en las sesiones del Congreso y Memorias Ministeriales,

Tomo VI, Años 1857 - 1858.

5. Discursos de Apertura en las sesiones del Congreso y Memorias Ministeriales,

Tomo VII, Año 1859.

6. Discursos de Apertura en las sesiones del Congreso y Memorias Ministeriales,

Tomo VIII, Año 1860.

7. Discursos de Apertura en las sesiones del Congreso y Memorias Ministeriales,

Tomo IX, Año 1861.

20