■ VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

#• IHGFEDCBA

E x p : 2 1 -0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O

R es. N ° 2 0 2 1 0 2 3 6 1 1

S A L A C O N S T IT U C IO N A L D E L A C O R T E S U P R E M A D E J U S T IC IA .

S a n J o s e , a la s d ie c is ie te h o r a s y c in c u e n ta m in u to s d e l v e in te d e o c tu b r e

d e d o s m il v e in tiu n o .

C onsulta facultativa de constitucionalidad que se tram ita en el expediente

n.° 2 1 - 0 1 7 3 9 1 - 0 0 0 7 - C O , form ulada por las D iputadas y los D iputados

C A R O L IN A H ID A L G O HERRERA, C A T A L IN A DE LA

C O N C E P C IO N M ONTERO GOM EZ, E N R IQ U E A L E JA N D R O

SANCH EZ CARBALLO, JE SU S W ELM ER RAM OS GONZALEZ,

LAURA M A R IA G U ID O PEREZ, L U IS RAM ON CARRANZA

C A S C A N T E , M A R IO E D U A R D O C A S T IL L O M E L E N D E Z , N IE L S E N

DEL SO CO RRO PEREZ PEREZ, PAOLA V IV IA N A VEGA

R O D R IG U E Z y V IC T O R M A N U E L D E JE S U S M O R A L E S M O R A , en

relacion con el proyecto denom inado WVUTSRQPONMLKJIHGFE

"A utorizacion de condonation para la

form alization y recaudacion de las car gas soc tales", que se tram ita en el

expediente legislative n.° 21.522, a la cual se le acum ulo la consulta tram itada

en el expediente n.° 2 1 - 0 1 7 7 0 9 - 0 0 0 7 - C O , planteada por las diputadas y los

diputados PABLO H E R IB E R T O A B A R C A M O R A , IV O N N E A C U N A

CABRERA, IG N A C IO A L P IZ A R C A STR O , M A R O L IN A Z O F E IF A

T R E JO S, O SC A R C A SC A N T E C A SC A N T E, C A R M EN C H A N M O R A ,

DRAGOS CARLOS DO LANESCU V A L E N C IA N O , JO R G E L U IS

FO NSECA FO NSECA, JO SE M A R IA GUEVARA NAVARRETE,

ERW EN M A S IS CASTRO , PEDRO M UNOZ FO N SEC A , K A R IN E

N IN O G U T IE R R E Z , J O N A T H A N D A N IE L P R E N D A S R O D R IG U E Z ,

E R IC K R O D R IG U E Z STELLER, ARACELLY SALAS EDUARTE,

E x p . N ° 2 1 -0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O 1 | 170
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M A R I A VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
IN E S S O L IS Q U IR O S y PAOLA ALEXANDRA

V ALLA DA RES RO SADO .

R e s u lt a n d o :

1 .- P or escrito recibido en la Secretaria de la Sala a las 9:17 boras de 3 de

setiem bre de 2021, las diputadas y los diputados C arolina H idalgo H errera,

C atalina de la C oncepcion M ontero G om ez, E nrique A lejandro Sanchez

C arballo, Jesus W elm er R am os G onzalez, L aura M aria G uido Perez, L uis

R am on C arranza C ascante, M ario E duardo C astillo M elendez, N ielsen del

Socorro Perez Perez, Paola V iviana V ega R odriguez y V ictor M anuel de Jesus

M orales M ora form ulan consulta facultativa de constitucionalidad (expediente

n.° 21-017391-0007-C O ) en relacion con el proyecto denom inado WVUTSRQPONMLK

"A utorizacion de condonacion para la form alizacion y recaudacion de las

cargas sociales", que se tram ita en el expediente legislative n.° 21.522.

A gregan que form ulan la consulta a solicitud de la junta directiva de la C aja

C ostarricense de Seguro Social (C C SS), la cual, m ediante oficio n.° SJD -

1567-2021 de 11 de agosto de 2021, senalo: “A C U E R D O TE R C E RO . [..] E n

virtud de ello, respetuosam ente se solicita a los senores y senoras diputados

que en el ejercicio de sus atribuciones, se form ule una consulta facultativa a

la Sala C onstitucional sobre el P royecto de L ey 21.522”. A cotan que el

expediente fue ingresado a la corriente legislativa el 23 de julio de 2019 y

publicado el 19 de agosto de 2019 en el D iario O ficial L a G aceta n.° 154,

alcance n.° 185. M encionan que el proyecto de ley fue tram itado en la

C om ision Perm anente O rdinaria de A suntos E conom icos desde el 21 de

agosto de 2019 e ingreso a la orden del dia de ese organo el 27 de ese m es.

A severan que el 3 de noviem bre de 2020, en la sesion ordinaria n.° 19, el

proyecto consultado recibio dictam en afirm ativo de m ayoria. A rguyen que el

13 de m ayo de 2021 ingreso al O rden del D ia del Plenario, luego de su

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convocatoria por el Poder E jecutivo en periodo de sesiones extraordinarias.

A ducen que el 1° de junio de 2021 WVUTSRQPONMLKJIHGFE

“se quem o” el prim er dia de m ociones de

fondo via articulo 137 del R eglam ento de la A sam blea L egislativa, las cuales

fueron rem itidas a la C om ision de E conom icos para su conocim iento el 8 de

junio siguiente. Sostienen que en tal sesion se aprobo una m ocion de texto

sustitutivo. A rguyen que el 1° de julio de 2021 “se quem o" el segundo dia de

m ociones via articulo 137 del reglam ento y fueron enviadas a la com ision

dictam inadora los dias 13 y 20 de julio de 2021. A naden que el segundo

inform e de m ociones fue rem itido al Plenario L egislative. A firm an que, el 22

de julio de 2021, el Plenario L egislative abrio el plazo para form ular m ociones

de reiteracion via articulo 138 del R eglam ento de la A sam blea L egislativa con

un plazo hasta el 23 de julio siguiente. Indican que las m ociones de reiteracion

fueron conocidas en tres sesiones del Plenario legislative, a saber: la sesion

ordinaria n.° 36 celebrada el 16 de agosto de 2021, la sesion ordinaria n.° 37

celebrada el 17 de agosto de 2021 y le sesion ordinaria n.°38 celebrada el 19

de agosto de 2021. Senalan que el proyecto de ley fue votado en prim er debate

en la sesion ordinaria n.° 39 celebrada el 23 de agosto de 2021 y conto con 42

votos a favor y 3 en contra, toda vez que bubo 12 ausentes. A cotan que la

con sulta fue suscrita por al m enos 10 D iputadas y D iputados y, adem as, ya

acaecio el prim er debate. E xponen este resum en del proyecto: "La exposition

de m otivos del expediente establece siete breves enunciados, entre los que se

indica: "A l 31 de m ayo de 2019, existen 15.553 patronos activos que adeudan

a la institution (j:71 445 m illones, m onto que no incluye los intereses, m u lta sy

sanciones ”, "m uchas em presas ban dejado de pagar las cargas sociales y se

exp on en a cobros p o r m ora, intereses, sanciones y m ultas ”, "M uchas m icro,

pequehas y m edianas em presas han tenido que cerrar y aun arrastran deudas

con la [C C SSJ”, "E n m uchos casos los cobros p o r m ora, intereses, sanciones
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V WVUTS
y m ultas so n tan elevados que alejan las p o sib ilid a d es d e un arreglo d e p a g o ”

p o r lo que “T am poco se logran recuperar los p a g o s p rin cip a les de la (...) L ey

7983 ” y fin a lm en te p la n tea q u e “las cuotas d e la seg u rid a d so cia l tienen

naturaleza p a ra flsca l (...) la regulacion d el cobro y p a g o de tales cuotas se

debe reg ir p o r los p rin cip io s d el D erech o T ributario (...) p o r lo tanto (...) es

p o sib le aplicarle una am nistla que condone los cobros p o r m ora, m ultas,

sa n e tones e In ter eses generados p o r adeudar cuotas a la [C C S S ]”. P or su

parte, el D epartam ento d e E studios, R eferencias y Servicios T ecnicos, en su

inform e tecnico N .° A L -D E S T -IJU -018-2020 d el 31 d e enero d e 2020, indico

que la iniciativa que nos ocupa: “p retend e co n ced er una a m n istia a los

trabajadores independientes, asegurados voluntarios y patronos, consistente

en la condonacion de cobros p o r m ora, m ultas, sanciones e intereses siem pre

que se regularice su situacion dentro d el p la zo d e seis m eses de la entrada en

vig o r d el m ism o, en caso de aprobarse com o ley d e le R epublica (...)

E stablece la iniciativa. que el p a g o p o d rd ser en solo tracto o p o r arreglo de

pego, tom ando en cuenta las cuotas que correspondan a los cuatro anos

anterlores contados a p a rtir d e la entrada en vigor d e la ley y que de

realizarse el pago, se considerard extinguida cu a lq u ier obligacion

contributiva anterior a l p la zo de cuatro anos (...) F inalm ente, se establecen

las reglas p a ra la aplicacion d e la am nistia en los casos en que exista en

curso un p ro ced im ien to d e im pugnacion d e traslados d e cargos, que se tengan

p ro ced im ien to s adm inistrativos concluidos, con o sin arreglo de p a g o en

curso, con o sin p ro ceso d e cobro ju d icia l, o q u e se tengan p ro ceso s ju d icia les

incoados contra resoluciones o inform es d e inspeccion d e la [C C SS ]”. E l

texto dictam inado p o r la C om ision P erm an en te O rdinaria d e A suntos

E condm icos el 03 de noviem bre d e 2 0 2 0 dispuso los siguientes cam bios en el

fo n d o d el texto: a. Sustituyo la p a la b ra “a m n istia” p o r la p a la b ra

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condonacion . b. A u to rizo a la C C S S a lleva r a cabo la condonacion y se

detallan los term inos que las D iputaciones consideran deberla incluir dicha

condonacion. c. S e desarrollan d e fo rm a m as especifica los d iferen tes tipos de

condonaciones dependiendo d e la naturaleza d e carga so cia l y dependiendo

d e si se trata d e trabajadores independientes o de p a tro n o s. E l dictam en de

com is ion concluyo indicando: “S i bien es cierto, este p ro yecto d e L ey fu e

p resen ta d o antes de que la crisis econom ica d el p a is se p ro fu n d izard p o r los

efectos d el C O V ID -19, ahora es aun m as necesario d a rle un respiro a los

trabajadores independientes y a los p a tro n o s que q u ieren fo rm a liza rse y

co n trib u ir con las cargas sociales, y es p o r eso q u e im pulsam os este p ro yecto

d e L ey. A dem ds, este p ro yecto co n trib uir a a recons truir la eco n o m ia fo rm a l, e

la vez que le p erm itird a la C C S S recu p era r recursos q u e d e m o m en to tiene

co m o in co b ra b les'\ E xplica el siguiente contexto del proyecto de ley: “T a ly

co m o se sen a lo anteriorm ente, el p ro yecto d e ley se encuentra en corriente

legislativa d esd e el ano 2019, sin em bargo, d eb id o a las m ultiples

o b serva cio n es recibidas, en enero d el ano 2021, el P o d er E jecu tivo ofrece

rea liza r una m esa de trabajo, con el fin d e tra b a ja r el texto y p o d er encontrar

a si p u n to s d e encuentro q u e p erm itiera n avanzar con un p ro yecto q u e se

considera fu n d a m en ta l p a ra a yu d a r a cientos d e m iles d e costarricenses que

se verian beneficiados con una m edida com o esta y, a la vez, a la C C S S a que

le ingresara d in er o q u e de otras fo rm a s no estaria recibiendo, ya sea p o r que

trabajadores que se encuentran en la inform alidad, o bien p o rq u e las cuentas

resultan incobrables. R esu lta conveniente sen a la r que, d e acuerdo a (sic)

datos su m in istra d o s p o r la C C SS, a l m es d e m ayo d el p resen te ano, la

In stitu cio n tenia 15.645 p a tro n o s activos m orosos y 116.029 trabajadores

independientes activos m orosos. E l to ta l d e la d eu d a en su conjunto, sin

im p o rta r la etapa en la que estu viere (cobro adm inistrativo o ju d icia l)

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ascendia a trescientos cuarenta y seis m il setecientos seis m illones d e colones

(< f:346.706.000.000). D e los trabajadores Independientes m orosos activos a

m ayo d e 2021, el 77,1% son hom bres y el 22.9% so n m ujeres. S ien d o esta la

problem dtica, crecien te en aquellos casos d o n d e no se encuentran activos,

sino q u e la in fo rm a lid a d es cada vez m as alta. D e acuerdo con la E ncuesta

C ontinua d e E m pleo (E C E ) d el IN EC , p a ra el p rim er trim estre d el ano 2021,

d e las 220.079 p erso n a s jo ven es entre los 15 y 24 anos q u e se encuentran

trabajando, un total d e 97.587 lo hacen en la inform alidad. E n el caso de la

p o b la cio n adulta, d el total d e 1.771.817 que se encuentran labora ndo,

831.271 lo hacen d e m anera Inform al. Siendo que la p a n d em ia causada p o r el

Sars-C ov-2 ha a fecta do en tantos niveles a los costarricenses, especialm ente

en el entorno econom ico y laboral, se estim a que estos num eros lejos de

dism inuir, han aum entado significativam ente, lo que p ro vo ca un

debilitam iento sin duda p a ra la C C SS, p u es su expectativa de cotizaciones,

que p erm ite el p rin cip io de solidaridad, se veria m erm ada. E s p o r ello, y

com prendiendo lo que la C C S S ha sehalado en diversas ocasiones en relacion

a (sic) que su Ju n ta D irectiva no tiene la p o testa d d e a u to riza r una

condonacion de m anera independiente, p o r resu lta r contrario a la norm ativa

vigente e incluso eventualm ente tip ifica r el delito, es que se establecid la m esa

d e trabajo antes m encionada. E sp ecifica m en te el 3 de feb rero , en una reunion

p resen cia l con la p resen cia de la M inistra d e T rabajo, el P resid en te E jecutivo

de la C C SS, m iem bros d e la Ju n ta D irectiva d e la C C SS, la V icem inistra d e la

P residencia en A su n to s L egislatives y la C om ision de A su n to s E conom icos, se

acordo elaborar una nueva p ro p u esta de texto sustitutivo. P ara ese fin se

so stu viero n m as de 7 sesiones de trabajo a n ivel tecnico en tre la C C SS, el

despacho de la V icem inistra d e la P residencia y el despacho d el D iputado

P edro M unoz, com o p ro p o n en te e integrante d e la C om ision P erm anente

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O rdinaria VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
d e A su n to s E condm icos. F inalm ente, el 2 4 de m arzo se llego a un

acuerdo tecnico con un texto su stitu tivo entre las p a rtes involucradas, q u e fiue:

p o sterio rm en te aprobado en el trdm ite leg isla tive y acogido en su totalidad.

S o b re este texto, la C C S S se p ro n u n cio p o r oficio S JD -1 567-2021 d el 11 de

agosto de 2021, en el cu a l senalo algunas observaciones d e fo n d o a ser

consideradas, y solicito que fiiese elevado a consulta constitucional: “E n

virtu d d e ello, resp etu o sa m en te se solicita a los sen o res y senoras diputado

que, en el ejercido de su s atribuciones, se fo rm u le una consulta fa cu lta tive a

la S a la C onstitucional so b re el P ro yecto d e L ey 21.522 . N o se objeta el

p ro yecto d e ley en el tanto se incorporen las p ro p u esta s citadas en el acuerdo

seg u n d o y q u e la in teg ra lid a d d el p ro yecto sea consultado a la Sala

C onstitucional, con el fin d e ten er certeza d e la co n stitu cio n a lid a d del

m ism o ." (F olio 1052 d el exp ed ien te leg isla tive)”. IHGFEDCBA
S o b r e lo s a s p e c to s q u e s e

s o m e t e n a c o n s u lt a s o b r e e l f o n d o d e l p r o y e c t o . 1 ) P o s ib le t r a n s g r e s io n d e l

a r tic u lo 2 d e l p r o y e c to a lo s p a r r a fo s s e g u n d o y te r c e r o d e l n u m e r a l 7 3 d e

la C o n s t it u c io n P o lit ic a . A cotan que la necesidad de habilitacion legal para

que la C C S S pueda condonar sus deudas fue expresada por los funcionarios de

esa institucion, dado que, aunque existio la intencion de hacerlo por

reglam ento, algunas personas consideraban que la ju n ta direct!va no estaba

autorizada especificam ente por el ordenam iento juridico. R efieren que, por lo

anterior, se habilita la condonacion por m edio del proyecto de ley de m arras.

A ducen que existen posiciones diversas respecto a la im posibilidad de que la

C C S S pueda acordar condonaciones e, incluso, de que se le pueda habilitar

po r la via legal. M encionan que la P rocuraduria G eneral de la R epublica, en la

opinion juridica O J-028-201 1 de 11 de m ayo de 2011, senalo: “R esulta claro

q u e si el leg islad o r d o to a la C C S S d e esos instrum entos es p a ra q u e se haga

efectivo el p rin cip io co n trib u tivo y, p o r ende que los obligados cu m p la n con
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r WVUTSRQPO

sus obligaciones, d e m anera q u e no se a fecte la p resta cio n d e los seguros.

E stos p rivileg io s d eb en ser ejercitados necesariam ente p o r la C aja, d e m odo

que p u ed a recuperar las sum as adeudadas. Sencillam ente, la C aja no solo

tiene la p o testa d d e p erseg u ir las sum as adeudadas sino q u e estd en el deber

C onstitucional y leg a l d e em p ren d er las acetones p ro ced en tes en derecho

p a ra tal fin . C abrta considerar, entonces, que la om ision de la C aja en

ejercita r las acetones cobratorias d esco n o ce tam bien los p recep to s

C onstituciona les. E igual situacion se p resen ta rta si la C aja d ecid e condonar

las deudas a fa vo r de la seg u rid a d so cia l V iolacion co n stitu cio n a l que

tam bien p o d ria p ro d u cirse si el legislador autoriza esa co n d o n a tio n”.

S ostienen que tal cuestionam iento es una de las razones principales que

m otivan la consulta, a pesar de la coincidencia de las diputadas y diputados

firm antes en la necesidad de la iniciativa, en el m arco de la crisis provocada

por la covid 19. A severan que hay preocupacion de que el articulo 2 del

proyecto de ley en discusion pueda ser inconstitucional por transgredir los

num erales 73 y 74 de la C onstitucion P olitica. A naden que les preocupa que el

ordinal 2 pueda contener una violacion a la com petencia exclusiva otorgada a

la C C S S en el gobiem o de la S eguridad S ocial y un desvio de los recursos de

la S eguridad S ocial para fines distintos a los propositos que los m otivaron.

R elatan que el articulo 2 del proyecto de ley pretende autorizar a la Junta

D irectiva de la C C S S para que pueda ‘"condonar” a los trabajadores

independientes del principal, las m ultas, recargos e intereses de lo adeudado;

en el caso de los patronos, autoriza la condonacion de m ultas, recargos e

intereses generados por estos adeudos con la S eguridad S ocial. A rguyen que el

parrafo final de esa regulacion establece: “L a condonacion no p o d rd ser

m enor a la to ta lid a d d e los rubros indicados en este articulo, salvo una

m a n ifesta tio n expresa d e p a rte d el d eu d o r”. M encionan que, la norm a, en el

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t

prim er parrafo del num eral 2 y en los incisos a) y b), solo busca otorgar una

auto rizacion legal a la junta directiva de la C C SS para que pueda realizar la

condonacion; sin em bargo, en el ultim o parrafo establece que y com o debe

condonar y, adem as, le ordena que solo puede perdonar la totalidad de los

rubros (principal, m ultas, recargos e intereses, segun corresponda). E xplican

que la razon por la cual las diputadas y los diputados incorporaron esa frase

final en el ordinal 2 del proyecto, obedece a la necesidad de garantizar que la

condonacion aplique por igual, sin ningun tipo de diferenciacion y

discrim inacion entre iguales, y que la unica diferencia que pudiese existir sea

consecuencia de la determ inacion de los rubros que pretenda condonar la

persona beneficiada. A gregan que, pese a lo anterior, persiste la duda de tal

delegacion de responsabilidad sobre las cuotas de la seguridad social, asi

com o de la obligatoriedad de aplicacion para la C C SS en los term inos

planteados en el parrafo final del articulo 2, en cuanto a la posible transgresion

del num eral 73 constitucional, cuyo parrafo segundo establece de form a clara

y contundente: “la adm inistration y el gobierno de los seguros sociales

WVUTSRQPONMLKJIH

estardn a cargo de una institution autonom a, denom inada C aja C ostarricense

de Seguro S o cia l”. R efieren que, en tesis de principio, solo la propia C C SS

podria determ inar que hacer con los m ontos adeudados, en su m ayoria

incobrables, tanto de los patronos com o de los trabajadores independientes,

por lo que las personas legisladoras no podrian m ediante una ley ordinaria

autorizar a la C C SS a efectuar tal condonacion ni m uchisim o m enos

establecerle condiciones. A naden que cuando se habla de cuotas con la

seguridad social, sedan cuotas que la C C SS tiene la expectativa de que

ingresen a sus areas para poder adm inistrarlas y darles el justo gobierno en el

m arco de los seguros sociales; sin em bargo, se parte de una m era expectativa,

pues com o se establecio lineas arriba y se desarrollara posteriorm ente, la ciffa

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lejos de dism inuir ha ido aum entando cada vez m as. A rguyen que la duda

sobre la condonacion de las deudas contenida en el ordinal 2 del proyecto se

m antiene en la m edida que dispone recursos que son propios del fondo y

reserva de la seguridad social, por lo que podria contravenirse lo dispuesto en

el parrafo tercero del articulo 73 de la C onstitucion Politica sobre la

prohibicion de disponer de esos recursos para fines distintos por los que

fueron creados. A cotan que lo anterior podria contrariar el resguardo de las

ordenes y directrices del Poder E jecutivo y los acuerdos del Poder L egislative

en relacion con las decisiones que son exclusivas de la junta directiva de la

C C SS. M encionan que, en el num eral 73 de la C onstitucion Politica, los

constituyentes consolidaron y determ inaron las caracteristicas esenciales del

sistem a de la segundad social en C osta R ica. A gregan que en el prim er parrafo

se establece un seguro social creado a favor de todas las personas trabajadoras

y financiado con la contribucion forzosa del E stado y de las personas

trabajadoras y em pleadoras. A naden que su objetivo es que, sin im portar la

actividad econom ica a desarrollar o sus ingresos, toda persona trabajadora

pueda disponer de un seguro por enferm edad, invalidez, vejez o m uerte que le

brinde un paquete basico de beneficios para constituir el prim er pilar de la

seguridad social. E xponen que los constituyentes tom aron la prevision de

introducir dos garantias: WVUTSRQPONMLKJIHG

“a. L a autonom ia de la C C SS: L os constituyentes
estaban convencidos de que los politicos no eran depositarios y
adm inistradores ideales de esos fondos de la Seguridad Social P or esto,

crearon la C aja C ostarricense de Seguro Social, institucion autonom a que

tendria a su cargo la adm inistracion y del (sic) gobierno de la seguridad

social. D e este m odo, se le otorgo grado de autonom ia grado dos. E sto le

im pide al P oder E jecutivo y L egislativo, em itir ordenes actos con los cuales

puedan suplantar directa o indirectam ente las facultades propias del gobierno
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y

d e la seg u rid a d so cial en C osta R ica. S o b re este tem a, los seh o res y senoras

m agistrados han explicado esta esp ecia l condicion d e la sig u ien te fo rm a : “L a

C aja C ostarricense d e Seguro Social, p o r ser bdsicam ente una institucion

a u to n o m a d e crea cio n constitucion al, la m ateria de su com petencia, dada

constituciona lm ente, esta fu era d e la accion d e la ley. D icho d e otro m odo, el

legis/a do r, en el caso d e la a d m in istra cio n y g o b iern o d e los seg u ro s sociales

tien e lim itaciones, debiendo respetar lo que el C onstituyente establecio. A si

co m o estaria vedado a l legislador em itir una ley d o n d e disponga q u e la

a d m in istra cio n y g o b iern o d e los seguros sociales ya n o le co rresp o n d e a la

C aja C ostarricense d e Seguro Social, asim ism o, tam poco p u ed e em itir una ley

que incursione en aspectos p ro p io s o correspondientes a la d efm icio n d e la

C C SS, en la a d m in istra cio n y g o b iern o de los seg u ro s sociales. E n este

sentido, vease lo que d isp u so esta S a la m ediante la resolucion num ero 2001-

010545 d e las 14:58 boras d el 17 d e o ctu bre d el 2001: Q ueda claro que

la ley no p u ed e interferir en m a teria d e g o b iern o d e la C aja C ostarricense de

S eg u ro S o cial en virtu d d e la a u to n o m ia p len a de que g o za esta institucion... ”

(criterio reiterado en la resolucion num ero 2001-011592 de las 09:01 boras

d el 09 d e n o viem b re d el 2011). C om o argum ento adicional, debe resaltarse

qu e la norm a que d efin e las fu n cio n es y fin es de la C aja C ostarricense de

Seguro Social, se ubica en nuestra C arta M agna en el capitulo d e d erecb o s y

g a ra n tia s sociales, m ientras lo referen te a In stitucio n es A utonom as se ubica

en o tro T itulo X IV ; la diferencia en la ubicacion refleja, d esd e una

interpretacion sistem dtica y sistem ica, que la p ro p ia norm a fu n d a m en ta l al

crea r la institucion d e la seg u rid a d social, p reten d e b rin d a rle p ro teccio n

so lid aria y p rio rita ria a la p erso n a p o r su p ro p ia condicion; evid en tem en te se

trata d e una institucion que asum e el espiritu solidario que inspira el articulo

cin cuen ta y setenta y cuatro d e la C onstitucion. L o que se p reten d e es que

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 f VUT
*

IWVUTSRQP

cada p erso n a tenga la g a ra n tia que el E sta d o solidario le asegura salud,

pension, beneficios p o r in ca p a cid a d y todo lo referente a la seg u rida d social.

E sta disposicion que se convierte no so lo es un fin o g u ia d e accion del

E stado, sino tam bien en un U m ite p o r si m ism o, a l a seg u ra r que ni el P oder

E jecu tivo o el P o d er L egislativo p o d ria n m enoscabar dicha com petencia

constitucional. (R esolucion 2011-15 655 de la S a la C onstitucion al). b.

P rohibicion p a ra la transferencia y desvio de las reservas d e le S eg u rid a d

Social: E n el tercer p d rra fo d el articulo 73 d e la C onstitucion P olitica, los

constituyentes establecieron la p ro h ib icio n p a ra q u e los fo n d o s y la reserva

d e los seguros sociales p u d iera n ser transferidos o em pleados en fin a lid a d es

distintas a las q u e m otivaron su creacion. E sta es una p ro h ib icio n expresa

p a ra que no se p u ed a d isp o n er d e estos d in er os librem ente, p o r m as loables

que sca n los otros fin es. D e esta fo rm a , tanto la A u to n o m ia d e la C C S S com o

la p ro h ib icio n p a ra la transferencia y desvio de las reservas de la S eg u rid a d

Social, constituyen g a ra n tia s dispuestas p o r los constituyentes p a ra el

sostenim iento d e los diferentes regim enes d e la C C SS. Sum ado a lo anterior,

la S a la ha reconocido la n ecesid a d de que todos los obligados cubran sus

cuotas a l igual que la obligacion d e la C C S S p a ra utilizar todos los

instrum entos legales p a ra recuperar estos dineros (3853-93 y 2996-2005 d e la

S a la C onstitucional). E sta s obligaciones so n p a rte d el fu n d a m ento q u e ha

llevado a la P rocuraduria G eneral d e la R epublica a cu estio n a r la

co n stitu cio n a lid a d d e cu a lq u ier tipo de condonacion. E s p o r todo lo anterior

que nos su rg en algunas dudas so b re la p o testa d d e los legisladores p a ra

em itir norm ativa en relacion con la C C SS, com o la d el p resen te caso y de ser

p o sib le legislar en este sentido, hasta d o n d e llega dicha p o sted (sic) al

am paro d e la autonom ia que le concede la C onstitucion P olitica a la

institucion ”. 2) P osible tran sg resio n del articu lo 5 del p ro y ecto de ley al

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* VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
?IHGFEDCBA

n u m e r a l 7 3 d e la C o n s t itu c io n P o litic a . Indican lo siguiente: “T a ly com o se

WVUTSRQPONML

establecio anteriorm ente, el a rticu lo 2 d el p ro yecto d e ley autoriza a la C C SS

a co n d o n a r en el ca so d e los trabajadores independientes, los adeudos a l

p rin cip a l p o r cuotas, a si com o de m ultas, recargos e intereses. E l espiritu de

esta diferencia, su rg e d e las distintas naturalezas d e am bas fig u ra s, las

estructuras d e a p o rte q u e tienen a l sistem a d e seg u rid a d so cia l y d el efecto, en

un caso directo y en otro indirecto, so b re los derechos d e los asegurados. E l

p rin cip a l a d iferen cia d el caso d e los patronos, que hacen un a p o rte p a rcia l

en las cuotas obreros p a tro n a les d e sus em pleados, lo hace individualm ente el

tra b a jad o r in d ep en d ien te’\ S enalan que, debido a lo expuesto, se considero

que, en caso de condonar el principal de las cuotas obrero patronales a los

patronos, se estaria, por decision de el los, penalizando los aportes de los

trabajadores, afectando asi -indirectam ente- los derechos derivados.

M encionan que, en cam bio, la solicitud de las personas trabajadoras

independientes tendria efectos directos sobre ellas y la C C S S. M anifiestan que

a la luz de los num erales 73 y 74 constitucionales, la condonacion de adeudos

al principal podria ser inconstitucional, en tanto form an parte del patrim onio

de la institucion y no podria disponerse de ellos por la via legal. A rguyen que

tal condonacion dispone recursos cuyo hecho generador ya sucedio; es decir,

debieron ser recaudados por la C C S S . R efieren que, por m edio de una ley, se

estaria disponiendo de recursos en perjuicio del sistem a de seguridad social y

el principio de solidaridad. A ducen que, en estrecha relacion con lo anterior, el

ordinal 5 del proyecto de ley, referente a las reglas para condonacion en el

caso de los trabajadores independientes, establece: “L as cuotas d el Seguro de

Invalidez, V ejez y M u erte q u e sea n condona das no g en era rd n d erech o s ni

beneficios individuates relacionados con esta s”. S ostienen que el espiritu de

quienes suscriben esta consulta con la inclusion de esa oracion fue justam ente
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 IDCBA
4 * VU

no causar perjuicios a la C C S S, en caso de que se condonaran las deudas por

el m onto principal a los trabajadores y luego las cuotas condonadas pudiesen

ser contabilizadas. A naden que lo anterior se considero a partir del hecho de

que, en su m ayoria, las personas trabajadoras independientes que se

encuentran en la inform alidad nunca ban estado cotizando a la seguridad

social y previsiblem ente no lo haran por el alto m onto adeudado, por lo que

tam poco se considera com o parte de su pension. R efieren que, en el m arco del

proceso de dialogo, la C C S S solicito explicitam ente esa frase al final del

articulo 5 con el fin de proteger a la institucion de posibles reclam os futuros y

de quienes deseen abusar de la condonacion del principal (pago no realizado).

A firm an que lo anterior no sucede a los patronos, cuyo principal no se

condona, porque una parte de los recursos ya fue retenida del salario del

trabajador. E xplican que si se hubiese optado por la m ism a form ula que en el

caso de los trabajadores independientes, se le estaria condonan do al patrono

una deuda que los trabajadores ya cubrieron parcialm ente, lo cual causaria un

beneficio indebido al patrono y un perjuicio al trabajador. Indican que, pese a

lo anterior, se encuentran en la disyuntiva sobre si la frase final del num eral 5

del proyecto seria contraria al articulo 74 de la C onstitucion P olitica, que

establece: 'L os derechos y beneficios a que este C apitulo se refiere son

WVUTSRQPONMLK

irrenunciables. S u enum eracion no excluye otros que se deriven d el p rin cip io

cristiano de ju sticia so cia l y q u e indique la ley; serdn aplicables p o r igual a

todos los fa cto res concurrentes a l p ro ceso d e p ro d u ce ion, y reglam entados en

una legislacion so cia l y d e trabajo, a fin de p ro cu ra r una p o litica p erm an en te

nacional A gregan que se podria argum entar que se estaria

d e so lid a rid a d JIHGFEDCBA

invitando a los trabajadores a renunciar a su derecho de pension. C itan la

resolucion de esta S ala n.° 2003-11396 de las 14:42 boras de 8 de octubre de

2003: es claro que los beneficios o p resta cio n es exigibles a la C aja con
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}.WVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

base VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
en la p erten en cia a l regim en d e la seg u rid a d so cial so n beneficios

irrenunciables a fa vo r d e los derechohabientes (...) T al ra zo n a m ien to p erm ite

co n clu ir en ig u a l sentido q u e la irren u n cia b ilid a d d e los beneficios dentro del

regim en voluntario p reva le p o r esta r inspirado ta l regim en d e la seg u rid a d

so cial en el p rin cip io d e la so lid a rid a d ya com entado, m as siem p re que se den

las condiciones q u e hacen fa ctib le el sostenim iento d el citado regim en, cu a l es

la p erm a n en cia dentro d el regim en una vez q u e se ingresa a el d e m anera

vo lu n ta ria (...) resulta co n stitu cio n a lm en te vdlido p a ra la reinsercion al

citado regim en, la fija cio n d e un num ero d e cuotas dejadas d e p a g a r a cargo

d e quien se a p a rte d el regim en de seguro voluntario. T al reg ia si bien

co n stitu ye una condicion suspensiva p a ra la reinsercion a l reg im en a cargo

d el a seg u ra d o que p ro vien e de la irren u n cia b ilid a d d el regim en, es un

m ecanism o idoneo q u e p erm ite so sten er el sistem a ”. S ostienen que la

inclusion de la frase no hace m as que proteger a la institucion al hacer frente a

una situacion que es una realidad nacional y es la verdad financiero-contable

reflejada en una larga lista de cuentas incobrables en crecim iento segun los

registros de la C C S S. C itan lo expuesto por el gerente financiero de la C C S S

el 5 de febrero de 2020: “B uenas tardes, m i nom bra es L uis D ieg o C alderon

V illalobos, G erente F inanciero. E stam os hablando d el acum ulado historico

en el secto r p a tro n a l de cerca d e doscientos cin cu en ta m il m illones de

colones. R ecalco q u e es el historico d e la m o ro sid a d d esd e que la C aja tiene

registros. D e estos, cerca de seten ta y seis m il m illones son p a tro n o s activos,

es decir: q u e estdn en este m om ento operando y el rem anente es d e p a tro n o s

inactivos. T am bien es im portante m en cio n a r que este representa m enos del

uno p o r ciento d e le fa ctu ra cio n d e la C aja. anualm ente. U na cosa es m edirlo

p o r aho y o tra cosa es el acum ulado, p ero p a ra q u e tengam os un indicador

d el d esem p eho d e le g estio n cobratoria. E n el caso d e los trabajadores DCBA

E x p . N ° 2 1 -0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O 15 | 170
independientes, VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
es otro m onto parecido, cercano a m as d e doscientos m il

m il/ones d e colones. A M si el n ivel d e m o rosid a d es m ucho m ayor: es una

p o b la cio n diferente a la d el secto r patronal, m as cercana a la inform a lid a d y

con todas las caracteristicas que eso conlleva y lo que se recu p era es cerca de

do s tercios d e la fa ctu ra cio n m ensual [..] P residente: l T ienen estim ado a

cudnto a scien de los cobros p o r m ora, m ultas, sanciones e intereses de todos

eso s recursos? [...] S en o r L uis D iego C alderon V illalobos: L a deuda tiene

varios conceptos, tiene el p rin cip a l q u e so n las cuotas y lo otro es la tasa de

interes que se cobra p o r la m ora, que en el caso d e las cuotas de la C aja es a

interes leg a l y en el caso d e las cuotas d e la L ey d e P roteccion a l T rabajador

es la tasa bdsica. A n d a en una tasa M storica, cercana a l siete, ocho p o r

ciento. T odo depende d e la a n tig iied a d d e la deuda, si una p la n illa tiene dos

anos d e antigiiedad, entonces se ha cobrado dos veces ese ocho p o r ciento,

p o r lo q u e tiene unos intereses d el dieciseis p o r ciento. P ero si es p a rte d e los

estudios que habria que hacer p a ra determ inan dependiendo de lo que se

quiera m odelar, ya sea solo intereses y recargos o tam bien incluir dentro de

cualquiera de este tipo d e p ro yecto s los p rin c ip a ls o las cuotas. H abria que

ver cu d l de los dos o si todos los conceptos se incluirian [...]. P residente: E n

el p rim er rubro u sted estd hablando d e doscientos cincuenta m il m illones, de

los cuales seten ta y seis m il m illones corresponden e p a tro n o s activos. E l

resto, los ciento seten ta y cuatro m il q u e quedan restando , p erten ecen a

p a tro n o s que no estdn activos, en este m om ento. ^E sa s son cuentas que

Su
p a reciera n incobrables [...] S en o r L uis D ieg o C alderon V illalobos: Si. JIHGFE

posibilidad de recuperacidn es baja, dependiendo de dos razones, que es lo

que evalue le C aja, principalm ente. U na, si esas sociedades tienen activos y la

otra es, la a ctivid a d d e la em presa. S i tenem os una so cied a d que tiene bienes

o activos y tam bien estd operando, es diferente una em presa q u e ya no estd

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.* • WVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

o p era n d o VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
y que no tiene bienes o que no este operando y si tenga bienes. E sos

so n /os dos fa cto res bdsicos que la C aja establece. Pero en general, /os
JIHGFEDCBA

inactivos si lienen en su ntayona bajas posibilidades de recuperacion [...]

P residente: Y en el caso d e los p ro fesio na les y en este m onto d e d o scien to s m il

m illones d e colones, ique ban estimado ustedes como incobrable? [...] S en o r

L uis D ieg o C alderon V illalobos: A q u i tam bien se d a un fen o m en o parecido,

en este caso, la a ctivid ad eco n o m ica es propia, es independiente. Igualm ente.

so n en m en o r p o rcen ta je, cerca d e un o ch en ta p o r ciento, ta l vez, los que no

tienen bienes a su fa vo r p ero la p ro p o rcio n d e p erso n a s que ya fa lleciero n ,

p o rq u e a q u i no se d a tanto el caso d e le inactividad, no es tan relevante,

p o rq u e la p erso n a a l no esta r ejerciendo la a ctivid ad econom ica, p ero si no

h a fa llecid o , la d eu d a continua con p o sib ilid a d es d e recuperacion. S i es m as o

m enos un vein te p o r ciento d e p erso n a s q u e ya no estdn ejerciend o la

a ctivid ad y el ochenta si estd ejerciendo esa actividad, pero en general

tambien la mayor proporcion no tiene bienes inscritos a su nombre o

salarios donde puedan hacerse embargos de cuentas en la via judicial. E sto

tam bien dificulta en un p o rcen ta je im portante, las p o sib ilid a d es de

recu p era cio n [...] P residente: E so significa que, tanto en el p rim er caso com o

en el seg u n d o caso, la enorm e m ayoria d e esos recursos tienen m u y p o ca s

p o sib ilid a d es d e ser cobrados [...]. S en o r L u is D ieg o C alderon V illalobos: Si,

porque lo vemos historicamente. Son deudas, en el caso de los patronos,

deudas que vienen desde que se tienen registros. En el caso de los

trabajadores independientes, tambien, son acumuladas [...] (ver D ictam en

A firm a tivo d e M ayoria d e la C om ision P erm a n ente O rdinaria d e A suntos

E conom icos d e la A sa m b lea L egislativa, exp ed ien te legislativo N ° 21.522,

fech a d o 03 d e n o viem b re d e 2020, pp. 8-10; el enfasis su b ra ya d o es

su p lid o )”. E xplican que, por el balance que deben tener com o D iputadas y
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 t

D iputados, les surge la duda genuina sobre si la condonacion del adeudo

principal a los trabajadores independientes asi com o el hecho de que no genere

derechos, es contrario al m arco constitucionalm ente vigente, en particular a

los num erales 73 y 74. Indican que, respecto de la distincion efectuada, les

surge la duda sobre si es violatorio al principio de igualdad y no

discrim inacion contem plado en los instrum entos intem acionales, no tratar de

igual form a a dos sujetos que aportan a la seguridad social. F orm ulan las

siguientes preguntas: “ 7. WVUTSRQPONMLKJIHG

^E s constitucionalm ente vdlido que la A sam blea

L egislativa m ediante ley ordinaria autorice a la C aja C ostarricense d e Seguro

S o cial a rea liza r una am nistla p a ra los p a tro n o s d e las m ultas, intereses y

recargos p o r adeudos a si com o p a ra los trabaj adores independientes, el

principal, las m ultas, intereses y recargos? 2. E n caso d e que la p reg u n ta

a n terio r resulte negativa, ^E s conform e a la C onstitucion P olitica y m arco

n o rm a tive vigente que m ed ia n te acuerdo la Ju n ta D irectiva d e la C C S S opte

p o r a p lica r una condonacion a los p a tro n o s y tra b a j adores independientes? 3.

E n caso de q u e la p rim era p reg u n ta resulte positiva. i T iene d e acuerdo a (sic)

la C onstitucion P olitica. la p o testa d la A sa m b lea L egislativa d e m ediante ley

ordinaria establecer condiciones d e com o d eb e aplicar la C C S S la respectiva

condonacion? 4. ^E s p o sib le conform e a l m arco co n stitu cio n a l vig en te que se

le condone el m onto p rin cip a l a los trabajadores independientes? 5. S i la

respuesta a la p reg u n ta a n terio r fu ese afirm ativa ^R esulta inconstitucional de

acuerdo a l (sic) articulo 73 d e la C onstitucion P olitica, la fra se fin a l del

articulo 5 a l esta b lecer que lo condonad o no g en era rd derechos ni beneficios

individuales relacionados con las cuotas d el Seguro d e Invalidez, V ejez y

M uerte? ”.

2.-P or escrito recibido en la S ecretaria de la S ala, las D iputadas y los

D iputados P ablo H eriberto A barca M ora, Ivonne A cuna C abrera, Ignacio

E xp. N ° 21 -017391-0007-C O 18 | 170
*VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

A lpizar C astro, M arolin A zofeifa T rejos, O scar C ascante C ascante, C arm en

C han M ora, D ragos C arlos D olanescu V alenciano, Jorge L uis Fonseca

Fonseca, Jose M aria G uevara N avarrete, E rw en M asis C astro, Pedro M unoz

Fonseca, K arine N ino G utierrez, Jonathan D aniel Prendas R odriguez, E rick

R odriguez Steller, A racelly Salas E duarte, M aria Ines Solis Q uiros y Paola

A lexandra V alladares R osado, form ulan consulta facultativa de

constitucionalidad (expediente n.° 21-017709-0007-C O ) , en relacion con el

proyecto denom inado WVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

"A utorizacion de condonation para la form alization y

recaudacion de las cargas sociales", que se tram ita en el expediente

leg islativ o n.° 21.522. Indican tal expediente ingreso a la corriente legislativa

el 23 de julio de 2019 y fue publicado el 19 de agosto de 2019 en el D iario

O ficial L a G aceta n.° 154, alcance n.° 185. M encionan que el proyecto de ley

fue aprobado en prim er debate en la sesion ordinaria n.° 40 de 24 de agosto de

2021. A ducen que es falsa la siguiente afirm acion contenida en la consulta

facultativa de constitucionalidad que se tram ita en el expediente n.° 21-

017377-0007-C O : “D urante su tram itacion en C om ision de G obierno y

A dm inistration se aprobo un texto sustitutivo, el 18 de m arzo de 2020”, pues

con una revision superficial del expediente se puede constatar que tal

expediente fue tram itado en la C om ision de A suntos E conom icos y no se

aprobo algun texto sustitutivo el 18 de m arzo de 2020. E xponen el siguiente

contexto del proyecto de ley: 'a. E l proyecto de L ey fu e presentado el 23 de

ju lio del 2019, el prim er trim estre de ese aho segun el IN E C la tasa de

desem pleo era del 11,3% , para el caso de la poblacion m asculina fu e de 9,3%

y la tasa de desem pleo fem enina fu e de 14.2% ). b, A ctualm ente nos

encontram os atravesando una pandem ia m undial que ha venido a afectar

todas las actividades econom icas, teniendo im pacto no solo en el desem pleo

sino tam bien en la inform alidad que ha aum entado alcanzando a m as de un

E xp. N ° 21 -017391-0007-C O 19 | 170
 t WVUTSR

m illon VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
d e personas, segun la m as reciente E n cu esta C ontinua d e E m pleo. c.

Son m ultiples y reiterados los hallazgos d e inform es y diagnosticos sobre la

in fo rm a lid a d en el p a is y sus nefastas consecuencias p a ra la so cied a d

costarricense. P a ra ejem p lifica r citam os el in f o r m e "A ndlisis d e p o I ideas

fisca les de la O C D E . C osta R ica 2 0 1 7 ” q u e indied lo sig u ien te so b re las

cargas sociales en C osta R ica: ”E n general, las alias C S S fo m en ta n la

eco n o m ia su m erg id a o inform al. L o s elevados im puestos so b re las rentas

p ercib id a s p o r el trabajo d e las p erso n a s fisica s en el secto r fo rm a l d e la

econom ia p u ed en incentivar a los trabajadores d e p ro d u ctivid a d baja a

fo rm a r p a rte d el secto r inform al de la econom ia o a l desem pleo. E stas

contribuciones aum entan el costo d el em pleo y reducen los ingresos despues

d e im puestos. C uanto m ayor sea la diferencia entre los costos laborales en el

secto r fo rm a l y las deducciones sobre el salario despues d e im puestos, m as

altos serdn los incentivos p a ra que em pleadores y em pleados eludan los

im puestos, y se m antengan en el secto r inform al d e la econom ia o p a sen a

integrarse en el. A su vez, los altos niveles d e dicho secto r influyen

negativam ente en la productividad, el crecim iento y la confianza en las

instituciones gubernam entales. " E l resaltado no es d el original, d. D urante la

tram itacion d el p ro yecto de L ey los diputados y las diputadas com partieron la

urgencia p o r d a r este p rim er p a so p a ra p a lia r la in fo rm a lid a d y p o r la

n ecesid a d d e fo rm a liza r a la m a yo r ca n tid a d de p erso n a s p a ra q u e tengan

acceso a los servicios de sa lu d y una eventual pension, e. L a C C S S en el

criteria S JD -1 567-2021 d el 11 d e agosto de 2021, reconoce lo siguiente: "(...)

E n tanto, la m o rosid a d continua en aum ento, sin una so lu cio n efectiva, y

com o una d e las barreras m as /m portantes que incentiva la inform alidad

la bora l y erosiona la base de contribuyentes a l fin a n cia m ien to d el Seguro de

S a lu d y el Seguro d e Invalidez, V ejez y M uerte, p ila r es esenciales del

E xp. N ° 21-017391-0007-C O 20 | 170
b ien esta r VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
so cial y desarrollo hum ano de C osta R ica. IX . Q ue esta condicion

d e m o ro sid a d im plica en term inos prdcticos, que el trabajador independiente

y su fam ilia, no cuenten con acceso sin co sto a los servicio s d e salud, y

cuando los ocupen, d eb a n en fren ta r la fa ctu ra cio n d el co sto to ta l d e estos,

con et riesgo q u e esto im plica p a ra su situacion fin a n ciera , la cual, en m uchas

oportunidades es d e escasos recursos y ubicada en los estados d e p o b reza o

p o b reza extrem a. F or otro lado, la m o rosid a d im plica un alejam iento d e los

trabajadores independientes d e los servicios d e p ro m o cio n y educacion d e la

sa lu d el control optim o d e las enferm edades cronicas, o diagnosticos

tem pranos d e p a d ecim ien to s que a m erita n un a b o rd a je sin dem ora alguna, a si

co m o una m en o r recaudacion L as causas d el no p a g o d e las contribuciones

so n m ultiples, p ero la co n secu en cia es com un: la exclusion d e la p ro teccio n

que dan los seg u ro s sociales adm inistrados p o r la C C SS, y un incum plim iento

d el p rin cip io d e universalidad, que rige nuestro sistem a d esd e sus inicios,

p ero p a rticu la rm en te d esd e el aho 1961, cuando se d eclaro este co m o uno de

los objetivos fu n d a m en ta les D e la revision d e las a cta s d el exp ed ien te de L ey

se d esp ren d e que esos adeudos se p o d ria n ca ta lo g a r com o incobrables p o r su

baja p o sib ilid a d de recuperacion. f P a ra en ten der la rea lid a d d e las cargas

so cia les en C osta R ica es necesario en ten d er que los rubros son diferentes

p a ra los p a tro n o s y los trabajadores independientes. i. E n el caso d e los

p a tro n o s los p o rcen ta jes que cotizan los p a tro n o s y trabajadores asalariados

so n q u e se p u ed en o b serva r en el sig u ien te cuadro

E xp. N ° 21-017391-0007-C O 21 | 170

 VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
C a ja C o s t a r r ic e n s c d e S c g u r o S o o a l

C o n c e rto P a t« m o ;T fd b a jd » d o r ;P o fC « ? n ta |F
;
SEM 9 .2 5 % 1 4 ,7 5 %

IVM S ,2 5 % | 4,00%; 9 ,2 5 %

TOTAL CCSS 14,5096j_ IHGFEDCBA

24,00%
% 5 0 % i

R e c a u d a c id n otras Instftuclones
Cuoti Patronal Banco Popular ;
0 .2 5 %

AscnaclonesfamUiares ___ 5 ,0 0 %

(MAS 0 ,5 0 %
INA 1,50%
TOTAL OTRAS INSTtrUCIOMCS ; 7^5%

_ _ _ _ _ _ l e y dg Prot»€ctdn at Trabajador(LPT)

Aporte patrono Banco Popular 1

0 ,2 5 %

Fondo CapfraHiacidn Laboral 1,50% ;

Fondo de Pentkmes Complementarias 2 ,0 0 %
Aporte Trabajador Banco Popular 1,00%
1
INS 1 ,0 0 %
Total LPT 5 ,7 5 %

TOTALWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
37,00%

E sos p o rcen ta jes son aplicados com o m inim a a los m ontos que la Junta

D irectiva d e la C C S S ha determ inado com o la base la base m inim a

contributiva, q u e actualm ente p ara el IV M es d e $278,030,00 y p a ra el SE M :

$297,044,00. E n caso d e que un trabajador asalariado tenga un salario

su p erio r a la base m inim a contributiva se le calculan los p o rcen ta jes de

aporte segun su salario. ii. E n el caso de los trabajadores independientes, los

p o rcenta jes d e cotizacion dependen d el n ivel de ingreso d e los trabajadores

independientes y con p o rcen ta jes diferentes seg u n sea p a ra el Seguro de

E n ferm ed a d y M a tern ida d o el R egim en d e Invalidez, V ejez o M uerte. E scalas

d e cotizacion de los T rabajadores independientes seg u n el sitio w eb de la

C C SS: (...) C om o se d esp ren d e d e las escalas anteriores, los trabajadores

independientes llegan a p a g a r hasta un 18.78% d e sus ingresos, m ientras que

los trabajadores asalariados p a g a n so lo (sic) un 10.50% ; lo cu a l crea una

g ra n injusticia y fo m en ta la inform alidad. g. E n el m ism o o r d en de ideas del

apartado interior, los trabajadores independientes no cuentan con una

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* VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
> WVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

n o rm a tiva a d ecu a d a p a ra res g u a rd a r su s d er echos y obligaciones con lo

relativo a l p a g o d e las cuotas d e seg u rid a d so cial d e los trabajadores

independientes, p u es los criterios utilizados p a ra determ inarlas son

arbitrarios y su jeto s a constantes cam bios reglam entarios. L os trabajadores

independentes p a g a n cuotas su m a m en te elevadas respecto d e los trabajadores

asa/ariados, a p esa r d e que unos y otros tienen los m ism os d erech o s seg u n la

C onstitucion, los p rin cip io s y las leyes en m ateria d e seg u rid a d social. Sobre

este p a rticu la r la S a la C onstitucional ha adm itido acciones de

in co n stitu cio n a lid a d q u e aun no han sid o resueltas. L a injustica d escrita tiene

co m o origen la obligacion a co tiza r q u e fu e creada m ediante un transitorio d e

la L ey de P roteccion al T rabajador d el 16 d e feb rero d el 2000:

"T R A N S IT O R IO X IL - L o s trabajadores independientes se afiliardn a la C C SS

en fo rm a g ra d u a l d u ra n te los p rim ero s cinco ahos a p a rtir d e la vigencia de

la p resen te ley. " L a C C S S no aplica a d m in istra tivam en te las norm as relativas

a la p rescrip cio n y realiza cobros retroactivos desde q u e se cum plio el p la zo

d el transitorio en el aho 2005 ”. h. S i bien es cierto, la C aja C ostarricense de

S eg u ro Social, es una institucion autonom a, dicha a u to n o m ia ha sido utilizada

en co n tra d e la universaliza cion d e los seg u ro s q u e m aneja y p o r lo tanto en

co n tra d e los m ejores intereses d el p u eb lo costarricense. E s conocido p o r

todos que la C C S S no so lo (sic) tien e p ro b lem a s d e recaudacion sin o tam bien

d e m a l ejecucio n d e los recursos. C itam os varios ejem plos: i . E n el 2009. sin

ningun tipo d e estudio tecnico se aum ento la p la n illa en m as de d iez m il

p la za s y el tope de cesantia d e los em pleados a 20 ahos, adem ds d e una serie

d e increm entos salariales, lo que h a p ro vo cad o un serio d eseq u ilib ro en las

fin a n za s d e la institucion y h a repercutido n eg a tiva m ente en los servicio s que

reciben los asegurados. M uchas d e las p erso n a s involucradas en esas

decisiones aun siguen ligadas a la institucion, com o lo es el caso d el seh o r

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G ustavo VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
P icado, recientem ente nom brado G erente F inanciero d e la C C SS.

In fo rm a tio n que circula en m edios d e p ren sa senala: "Segun estim aciones de

la P rocuradurla G eneral, el a ccio n a r de P ica d o y el resto d e fu n cion a rio s de

la C C S S serial ados le co sto a la in stitu tio n alrededor d e 0 2 1 7 m il m illones en

fo n d o s d el regim en d e Invalidez. V ejez y M uerte. ” C on esta decision, se elevo

el p resu p u esto que la C C S S dedica a rem uneraciones y redujo el dinero p a ra

la o p era tio n n o rm a l e inversiones en los centros d e salud, se dio un

increm ento d e p la n illa y d e los salarios sin estudios tecnicos d e ningun tipo,

lo que h a redundada (sic) en un p erju icio p a ra los fo n d o s d el Seguro de

E n ferm ed a d y M a tern ida d a l igual que en el R egim en d el Invalidez, V ejez y

M uerte. ii. C asi que diariam ente la p ren sa nos a lerta so b re m alos m anejos en

las contrataciones de la C C SS en infraestructura equipos m edicos, escasez de

m edicam entos, etcetera. H i. E l m al m anejo y la fa lta de decisiones p a ra darle

so sten ib ilida d a l regim en d e Invalidez, V ejez y M u erte nos tiene a n te un

escenario d o n d e el p ro xim o aho se em pezarian a utilizar las reservas del

fo n d o y estas alcanzarian solo (sic) hasta el aho 2037. P o r otro lado en el

Seguro d e E n ferm ed a d y M a tern ida d las listas de espera son una a b erra tio n

en un p a ls d o n d e se p a g a n cargas sociales altlsim as, ha tenido q u e la Sala

C o n stitu tio n a l a traves d e su ju risp ru d en cia , d a rle p la zo a la C C S S p a ra que

atienda a los costarricenses que estdn viendo violentado su derecho a la

salud. (...) D e este com unicado se despende la n ecesid a d que han tenido los

asegurados p a ra lograr validar sus derechos y que han encontrado socorro

m ediante las resoluciones d e la S a la C o n stitu tio n a l”. E fectuan el siguiente

resum en del proyecto: “E l p ro yecto de L ey A U T O R IZ A C IO N DE

C O N D O N A C ld N P A R A L A F O R M A L IZ A C l O N Y R E C A U D A C IO N D E L A S

C A R G A S SO C IA L E S, anteriorm ente denom inado "A M N IST IA PARA LA

F O R M A L IZ A C IO N Y R E C A U D A C IO N D E L A S C A R G A S S O C IA L E S”,
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tram itado VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
bajo el expediente 21522, tiene co m o fm a lid a d lograr una m ayor

fo rm a liza cio n d e p a tro n o s y trabajadores y a la vez co n creta r la recaudacion

d e cargas so cia les a l p erm itirles vo lver a la fo rm a lid a d . E l p ro yecto estd

com puesto p o r 6 artlculos y un transitorio. A continuacion, se citardn los

ARTICULO 1-
a rticu lo s y una breve explicacion d e lo q u e p reten d en :“ JIHGFEDCBA

Objetivo L a p resen te ley tiene com o o b jetivo la fo rm a liza cio n y la

reca u d a cio n d e las cargas sociales, m ed ia n te la autorizacion a la C aja

C ostarricense d e Seguro S o cial (C C SS) p a ra q u e realice una condonacion p o r

adeudos d e p a tro n o s y trabajadores independientes a la C aja C ostarricense

d e Seguro S o cial p o r el Seguro d e E n ferm ed a d y M a tern ida d y a l R eg im en de

In va lid ez V ejez y M uerte. A dem ds, p a ra el caso d e los patronos, se busca

a u to riza r a las entidades p u b lica s p a ra q u e tram iten y otorguen una

co n d o n a cio n que co m p ren d erd el p rin cip a l y las m ultas, sanciones e intereses

d e los m ontos adeudados antes d e la vigencia de la p resen te ley, generados

seg u n la L ey 5662, L ey d e D esarrollo S o cial y A sig n a cio n es F am iliares, d e 23

d e d iciem b re d e 1974; la L ey 6868 L ey O rgdnica d el In stitu te N a cio n a l y

A p ren d iza je (IN A ), d e 6 de m a yo de 1983; la L ey 4760, L ey de C rea d o n del

In stitu te M ixto d e A yu d a S o cia l (IM A S), d e 4 d e m ayo de 1971, y el inciso a)

d el articulo 5 d e la L ey 4351, L ey O rgdnica d el B anco P o p u la r y de

D esa rro llo C om unal, d e 11 d e ju lio d e 1969. " E n este a rticu lo se desarrolla

el objetivo d el p ro yecto d e L ey y los alcances q u e se desarrollan en los dem ds

articulos. ' ARTICULO 2- Autorizacion a la Caja Costarricense de Seguro

Social para condonacion S e autoriza a la C aja C ostarricense d e Seguro

S o cia l (C C SS) a condonar: a) E n el caso de los trabajadores independientes,

los adeudos a l p rin cip a l p o r cuotas, a si com o de m ultas, recargos e intereses.

b) E n el caso d e los p a tro n o s, los adeudos p o r m ultas, recargos e intereses.

L a condonacion no p o d rd ser m enor a la to ta lid a d d e los rubros indicados en

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este VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
articulo, sa lvo una m a n ifesta tio n expresa d e p a rte d el deudor". E n este

articulo se especifica la autorizacion que se otorga a la C C S S a condonar: en

el caso d e los trabajadores independientes, los adeudos a l p rin cip a l p o r

cuotas, a si com o d e m ultas, recargos e intereses, y en el caso d e los patronos,

los adeudos p o r m ultas, recargos e intereses. E n el p d rra fo fin a l d e articulo se

d eja clara la in ten tio n d el legislador d e a p ro b a r una autorizacion p a ra llevar

a cabo una co n d o n a tio n , p ero no cu a lq u ier co n d o n a tio n , sino la co n d o n a tio n

que, p o r razones d e oportunidad, conveniencia y dada la in a ctivid a d d e la

C C SS, los legisladores se vieron fo rza d o s a aprobar. E l legislador busca

evitar que se le p u ed a n d a r distintas condonaciones a diferentes deudores.

T am bien dejan abierta la o p tio n p a ra que una m a n ifesta tio n expresa del

deudor les p erm ita no co n d o n a r todos los rubros m encionados en esta ley.
r JIHGFEDCBA
'ARTICULO 3- Autorizacion a otras entidades acreedoras para

condonation S e autoriza a las entidades acreedores la co n d o na tion a los

p a tro n o s el p rin cip a l y d e las m ultas, sanciones e intereses d e los m ontos

adeudados y generados seg u n la L ey 5662, L ey d e D esarrollo S o cia l y

A signaciones F am iliares, d e 23 d e diciem bre d e 1974; la L ey 6868, L ey

O rgdnica d el Instituto N a tio n a l de A p ren diza je (IN A ), de 6 d e m ayo d e 1983;

la L ey 4760, L ey de C rea tio n d el Instituto M ixto d e A yu d a S o cia l (IM A S), de

4 de m ayo d e 1971, y el inciso a) d el articulo 5 d e la L ey 4351, L ey O rgdnica

d el B anco P o p u la r y d e D esarrollo C om unal, d e 11 d e ju lio d e 1969; siem pre

y cuando que se regularice su situ a tio n dentro d el p la zo d e un ano d esd e la

entrada en vig o r de esta ley". E n este a rticu lo se autoriza a las otras

entidades acreedoras p a ra la co n d o na tion d e otras cargas sociales que se le

cobran a los p a tro n o s y que no corresponden Seguro d e E n ferm ed a d y

M aternidad, ni a l R egim en d e In va lid ez V ejez y M uerte, n i a la L ey de

P ro tectio n a l T ra b a ja d o r”. ARTICULO 4- Reglas comunes P ara el trdm ite

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d e VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
la condonacion d e adeudos d e los p a tro n o s y trabajadores independientes

a n te la C aja C ostarricense de Seguro S o cia l (C C SS) aplican las siguientes

reglas: a) D eberd existir so licitu d expresa d el p a tro n o o trabajador

independiente p a ra a co g erse a la condonacion. b) E l p la zo p a ra a co g erse a la

co n d o n a cio n es d e doce m eses a p a rtir d e la entrada en vigencia d e esta ley,

sea a traves d el p a g o en un so lo tracto, o bien, a traves d e un acuerdo d e

p a g o con la institucion d e co n fo rm id a d con la n o rm a tiva establecida a l efecto

en el R eglam ento que regula la fo rm a liza cio n d e acuerdos d e p a g o p o r

deudas de p a tro n o s y trabajadores independientes con la C aja C ostarricense

d el Seguro Social, vig en te a la fech a de rige d e esta ley. ” E ste articulo

d esa rro lla las reglas com unes que tendrdn los p a tro n o s y trabajadores

independientes p a ra a co g erse a la condonacion. L a p rim er a es que d eb e de

existir una so licitu d expresa d el p a tron o o trabajadore (sic) independiente

p a ra a co g erse a la condonacion. L a segunda es a co g erse a la condonacion en

el p la zo esta b lecid o p a ra este efecto y bajo las reglas establecidas en el

reglam ento q u e regula la fo rm a liza cio n de acuerdos de p a g o p o r deudas de

p a tro n o s y trabajadores independientes con la C aja C ostarricense d el Seguro

Social. “ARTICULO 5- Reglas para condonacion a los trabajadores

JIHGFEDCBA

independientes S e autoriza a la C aja C ostarricense d e Seguro S o cia l (C C SS)

p a ra que co n d o ne los adeudos, d e co n fo rm id a d con los term inos de esta ley.

E sta condonacion se aplicard a los trabajadores independientes q u e cum plan

las siguientes condiciones: a) E n el caso de los trabajadores independientes

que, no estando inscritos, se inscriban. b) E n el caso d e los trabajadores

independientes que, estando inscritos, adeuden cuotas. c) E n caso d e ten er en

p ro ceso una investigacion a d m in istra tiva iniciada en su contra p ara el cobro

de p erio d o s retroactivos, que aun no se en cu en tre firm e en sede

adm inistrativa, sea q u e se en cu en tre en una fa se inicial, en la notijicacion del

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traslado VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
de cargos, n o tifica tio n d el acto adm inistrativo o en fa se recursiva, el

trabajador independiente, p a ra acogerse a la co n d o n a tio n deberd suscribir,

ju n to con la C aja C ostarricense d e Seguro Social, un acuerdo de tra n sa ctio n

en el cu a l se p la sm a ra la co n d o na tion en los term inos d e esta ley. d) E n caso

d e ten er p ro ceso s ju d icia les iniciados, el trabajador independiente deberd

p a g a r los gastos incurridos p o r la C aja C ostarricense d e Seguro Social

correspondientes p o r concepto de honorarios, calculados so b re el m onto

p a g a d o d e co n fo rm id a d con la tra n sa ctio n , segun el articulo 17 d el decreto

vigente de "A rancel d e honora rios p o r servicios p ro fesio n a les de abogacia y

n o ta ria d o ”. F orm alizada la tra n sa ctio n , se considerard extinguida cualquier

o b lig a tio n contributiva anterior a ese plazo. L as cuotas d el Seguro de

Invalidez, V ejez y M u erte que sean condonadas no generardn derechos ni

beneficios individuates relacionados con estas". E ste articulo detalla las

reglas p a ra la co n d o n a tio n en el caso d e los trabajadores independientes. E n

p rim er lugar, p erm itiria que quienes no han estado inscritos se in scrib a n y la

C C S S no les haria el estudio so b re p o sib les incum plim ientos en el pasado, es

decir, em pezarian a co tiza r d e cero sin la am enaza d e la que C C S S les esta

investigando p a ra cobrarle sum as de m as. E n segundo lugar, p erm itiria

borrar las deudas d e los trabajadores independientes q u e estdn inscritos, p ero

q u e p o r m ultiples razones han dejado d e p a g a r o se han atrasado. E n tercer

lugar, p erm itiria d a r p o r term inados los p ro ceso s adm inistrativos tendientes a

co b ra r sum as d e m as a los trabajadores independientes. esto no so lo (sic)

daria un respiro a los deudores, sin o que ahorraria recursos a l a (sic) C C SS.

E n cuarto lugar, p erm itiria p o r m edio de una tra n sa ctio n d a r p o r term inados

los p ro ceso s ju d icia les y los deudores so lo (sic) tendrian que cubrir los

honora rios p ro fesio n a les d e cada tra n sa ctio n . E n el p en u ltim o p d rra fo d el

a rticu lo se deja claro q u e una vez fo rm a liza d a la tra n sa ctio n se considerard

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extin g u id a VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
cu a lq u ier o b lig a tio n co n trib u tiva a n terio r a ese p la zo , esto p a ra

evita r que el fiuturo la C C S S d ecid a vo lver a investigar o recalcular

a rb itra ria m en te adeudos p a sa d o s. F inalm ente, el a rticu lo aclara que los

adeudos p o r co n cep to d e Seguro d e Invalidez, V ejez y M uerte q u e sean

condonadas no g en era rd n derechos n i beneficios individuates relacionados a

estos. E sto es p a ra no g en era r p erjuicio s a l F o n d o d el IV M , a l n o obligarlo a

"ARTICULO 6- Reg/as para

co n ta b iliza r cuotas q u e flueron condonadas. JIHGFEDCBA

condonation a los patronos E sta co n d o na tion p o d rd a p licarse p a ra los

p a tro n o s en las siguientes condiciones: a) L a co n d o na tion com prende los

adeudos p en d ien tes de p a g o p o r m ultas, recargos e intereses q u e su p er en un

ano d e antigiiedad, contado a p a rtir d el m om ento de entrada en vigencia de

esta ley. b) E n caso d e ten er en p ro ceso una in vestig a tio n adm inistrativa

iniciada p a ra el cobro de p erio d o s retroactivos que no se en cu en tre firm e en

sed e a d m in istra tiva sea q u e se en cu en tre en una fa se in itia l en la n o tifica tio n

d el traslado d e cargos, n o tifica tio n d el a cto adm inistrativo o en fa se

recursiva, el patrono, p a ra a co g erse a la co n d o na tio n, d eb erd suscribir, ju n to

con la C aja C ostarricense de Seguro Social, un acuerdo d e tra n sa ctio n en los

term inos de esta ley. c) E n caso d e tener p ro ceso s ju d icia les iniciados, el

p a tro n o d eb erd p a g a rla s sum as correspondientes a los g a sto s incurridos p o r

la C aja C ostarricense d e Seguro Social, p o r co n cep to d e honorarios

p ro fesio n a les, calculados sobre el m onto p a g a d o d e co n fo rm id a d con la

tra n sa ctio n seg u n el a rticu lo 17 d el decreto vigente de "A rancel de

honorarios p o r servicio s p ro fesio na les de a b o g a cia y notariado S e autoriza

a las entidades p u b lica s p a ra q u e tram iten y otorguen una co n d o n a tio n que

co m p ren d erd el p rin cip a l y las m ultas, sanciones e intereses d e los m ontos

adeudados g en era d o s p o rta s siguientes norm ativas: i) L ey 5662, L ey de

D esa rro llo S o cia l y A sig n a cio n es F am iliares, de 23 d e d iciem b re d e 1974. ii)
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L ey VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
6868, L ey O rgdnica d el Institute) N a cio n a l d e A p ren d iza je (IN A ), de 6 de

m ayo d e 1983. H i) L ey 4760, L ey de C reacion d el In stitu te M ixto d e A yu d a

Social(IM A S), d e 4 de m ayo d e 1971. iv) E l inciso a) d el articulo 5 d e la L ey

4351, L ey O rgdnica d el B anco P o p u la r y de D esarrollo C om unal, d e 11 de

ju lio de 1 9 6 9 . " E ste articulo d eta lla las reglas p a ra la condonacidn en el caso

d e los patronos, tom ando en cuenta que en el caso d el IV M y S E M no se

condona el principal. E n p rim er lugar, p erm itiria la condonacidn d e adeudos

p en d ien tes d e p a g o p o r m ultas, recargos e intereses que su p eren un ano de

antigiiedad, contado a p a rtir d el m om ento d e entrada en vigencia d e esta ley.

S e deja claro que se trata d e los adeudos contados a p a rtir d e la entrada en

vigencia de ley p a ra no crea r un incentivo a d eja r d e pagar. E n segundo

lugar, p erm itiria la condonacidn d e adeudos p en d ien tes d e p a g o p o r m ultas,

recargos e intereses q u e se encuentre en p ro ceso s adm inistrativos, esto no

so lo daria un respiro a los patronos, sino que ahorraria recursos a l a (sic)

C C SS. E n tercer lugar, p erm itiria p o r m edio de una transaccidn d a r p o r

term inados los p ro ceso s ju d icia les d e los p a tro n o s p o r adeudos p o r m ultas,

recargos e intereses que su p eren un ano d e a n tig iied a d solo tendrian que

cubrir los (sic) F inalm ente, el articulo autoriza a las entidades p u b lica s p a ra

que tra m iten y otorguen una condonacidn q u e com prenderd el p rin cip a l y las

m ultas, sanciones e intereses de los m ontos adeudados g en era d os p o r las

cargas sociales que no tienen com o destino fin a l al trabajador. JIHGFEDCBA

"TRANSITORIO UNICO- L a C aja C ostarricense d e Seguro S o cia l (C C SS)

conform e a su autonom ia, en un p la zo hasta d e noventa dias contados a p a rtir

d e la aprobacidn d e esta ley, p ro ced erd a rea liza r los ajustes en sus sistem as

de inform acidn, a si com o a reg la m en ta r las condiciones, los requisitos y los

trdm ites necesarios p a ra la im plem entacidn de lo dispuesto en esta ley. E l

p la zo d e vigencia d e esta ley se em pezard a co n ta b iliza r una vez que la C aja

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I WVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

C ostarricense VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
d e Seguro S o cia l cum pla co n lo esta b lecid o en el p d rra fo

anterior. ” E ste tra n sito rio tiene la fm a lid a d d e d a r p la zo a la C C S S p a ra que

rea lice los ajustes inform dticos y reglam entarios necesarios p a ra la correcta

im plem entacidn d e esta L e y”. R efieren que la consulta tiene com o fin que la

S ala vierta su opinion consultiva y previa sobre las dudas y objeciones que

existen sobre la totalidad del texto del proyecto de ley y sobre algunos

“a. ^Aprobar un proyecto de Ley que

aspectos especificos. P reguntan: JIHGFEDCBA

contenga una autorizacion para la condonacion de las cargas sociales

traspasan'a las facultades de la Asantblea Legislativa establecidas en

articulo 121 de la Constitucion PoUtica?. A ducen que este aspecto se

consulta por las dudas generadas a la luz de los siguientes considerandos: “i.

S eg u n la opinion ju rid ica d e la P G R en el O J-0 28 -2 0 11, ni la C C S S m ediante

acuerdo d e su Ju n ta D irectiva, n i los diputados m ediante una L ey, p o d ria n

o to rg a r una condonacion de cargas sociales adeudadas p o r los conceptos de

p rin cip a l, m ultas, sanciones e intereses. C itam os algunas conclusiones de

dicha opinion: ”6. L os recursos d e la seg u rid a d social, incluyendo los

relativos al seguro de E n ferm ed a d y M aternidad, tienen un destino

expresam ente fija d o p o r la C onstitucion P oU tica. 7. E se destino se im pone

tanto a l leg isla d or com o a cu a lq u ier o p era do r ju rid ico, incluida la C aja

C ostarricense d e Seguro Social. 8. E n razon d e ese destino n i el legislador ni

ninguna a u to rid a d adm inistrativa p u ed en d ecidir tra sla d a r los excedentes del

S eg u ro d e E n ferm ed a d y M a tern id a d a l G obierno C entral. 9. D e lo dispues to

co n stitu cio n a lm en te se sigue, adem ds, q u e ni el leg islad o r p u ed e autorizar

una condonacion d e las deudas d e la seg u rid a d so cia l ni tam poco la C aja

C ostarricense d e Seguro S o cia l p o d ria d isp o n erlo adm inistrativam ente. 10. E l

leg islad o r no so lo no ha autorizado la condonacion d e las deudas con el

S eg u ro d e E n ferm ed a d y M a tern ida d sin o q u e ha dotado a la In stitu cio n de

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instrum entos VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
tendientes a p erm itir la p ersecu tio n de sus acreencias,

p rivilegia n d o sus acetones. 11. L a co n d o n a tio n d e los adeudos no es una via

conform e con los p rin cip io s constitucionales y legales en m ateria de JIHGFEDCBA

seg u rid a d so cia l." ii. A d em d s d e las atribuciones que le confiere la

C o n stitu tio n P olitico a la A sa m b lea L egislativa, en su articulo 121 se enlistan

las atribuciones exclusivas de los legisladores: 'Atribuciones de la Asamblea

Legislativa ARTICULO 121.- A d em d s d e las otras atribuciones que le

confiere esta C onstitution, co rresp o n d e exclusivam ente a la A sam blea

L egislativa: 1) Dictar las leyes, reformarlas, derogarlas, y darles

interpretation autentica, salvo lo dicho en el capitulo referente al Tribunal

Supremo de Elecciones; 2) D esign a r el recinto d e sus sesiones, a b riry cerrar

estas, suspenderlas y continuarlas cuando a si lo acordare; 3) N o m b ra r los

M agistrados p ro p ieta rios y suplentes de la C orte Suprem a d e Justicia; 4)

A p ro b a r o im probar los convenios internacion ales, tratados p u b lico s y

concordatos. L os tratados p u b lico s y convenios internacion ales, que

atribuyan o transfieran determ inadas com petencias a un ordenam iento

ju rid ico com unitario, con el p ro p o sito de realizar objetivos regionales y

com unes, requerirdn la aprobacion d e la A sa m b lea L egislativa, p o r votacidn

no m enor d e los dos tercios de la to ta lid a d d e sus m iem bros. N o requerirdn

aprobacion legislativa los p ro to co lo s d e m enor rango, derivados de tratados

p u b licos o convenios internacionales aprobados p o r la A sam blea, cuando

estos instrum entos autoricen d e m odo expreso ta l d eriva tio n . 5) D a r o no su

asentim iento p a ra el ingreso de tropas extranjeras a l territorio n a tio n a l y

p a ra la p erm a n en cia d e naves de g u erra en los p u erto s y aerodrom os; 6)

A u to riza r a l P o d er E jecutivo p a ra d ecla rar el estado d e defensa n a tio n a l y

p a ra co n certa r la p a z; 7) Suspender por votacidn no menor de los dos tercios

de la totalidad de sus miembros, en caso de evidente necesidad publica, los

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derechos VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
y garantias individuates consignados en los artkulos 22, 23, 24,

26, 28, 29, 30y 37 de esta Constitucion. WVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

E sta suspension p o d rd ser d e todos o

d e algunos d erech o s y garantias, p a ra la to ta lid a d o p a rte d el territorio, y

hasta treinta dias; d u ra n te ella y respecto d e las p erso n a s, el P o d er E jecutivo

so lo p o d rd o rd en a r su detencion en establecim ientos n o destinados a reos

com unes o d ecreta r su confinam iento en lugares habitados. D eberd tam bien

d a r cu en ta a la A sa m b lea en su p rd xim a reunion de las m edidas tom adas p a ra

sa lva r el orden p u b lico o m a n tener la seg u rid a d d el E stado. E n ningun caso

p o d rd n su sp en d erse d erech o s o g a ra n tia s individuates no consignados en este

inciso; 8) R ecib ir el ju ra m en to d e ley y co n o cer de las renuncias d e los

m iem bros d e los Suprem os P oderes, con excepcion d e los M inistros de

G obierno; reso lver las dudas que ocurran en caso d e in ca pa cid ad fisica o

m en ta l d e quien ejerza la P residen cia d e la R epublica, y d ecla rar si debe

lla m a rse a l ejercicio d el P o d er a quien deba sustituirlo; 9) A d m itir o no las

acusaciones q u e se interpongan contra quien ejerza la P residencia d e la

R epublica, V icepresidentes, m iem bros d e los Suprem os P oderes y M inistros

D iplom dticos, d ecla ra n d o p o r dos terceras p a rtes de votos d el total de la

A sa m b lea si h a y o no lu g a r a fo rm a cio n d e causa contra ellos, poniendolos,

en caso afirm ativo, a disposicion d e la C orte S u p rem a d e Ju s tic ia p a ra su

ju zg a m ien to ; 10) D ecreta r la suspension d e cualquiera de los fu n cion a rio s

que se m encionan en el inciso anterior, cuando h a y a d e p ro ced erse contra

ellos p o r delitos com unes; 11) D icta r los p resu p u esto s ordinarios y

extraordinarios d e la R epublica; 12) N o m b ra r a l C ontralor y S u b co n tra lo r

G enerates d e la R epublica; 13) Establecer los impuestos y contribuciones

nacionates, y autorizar los municipales; 14) D ecreta r la enajenacion o la

a p lica cio n a usos p u b lico s d e los bienes p ro p io s d e la N acion. N o p o d rd n

sa lir d efm itiva m en te d el dom inio d el E stado: a) L as fu erza s que p u ed a n

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obtenerse VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
de las aguas d el dom inio p u b lico en el territorio nacional; b) L os

ya cim ien to s d e carbon, las fu en tes y depositos de p etro leo , y cualesquiera

otras sustancias hidrocarburadas, a sl com o los depositos d e m inerales

radioa ctivos existentes en el territorio nacional; c) L os servicios

inaldm bricos; L os bienes m encionados en los apartes a), b) y c) anteriores

solo p o d rd n ser explotados p o r la adm inistracion p u b lica o p o r particulares,

de acuerdo con la ley o m ediante concesion especial otorgada p o r tiem po

lim itado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la

A sa m b lea L egislativa. L os ferro ca rriles, m uelles y aeropuertos nacionales -

estos ultim os m ientras se encuentren en servicio- no p o d rd n ser enajenados,

arrendados ni gravados, d irecta o indirectam ente, ni sa lir en fo rm a del

dom inio y co n tro l d el E stado. 15) A p ro b ar o im probar los em prestitos o

convenios sim H ares que se relacionen con el credito publico, celebrados p o r

el P o d er E jecutivo. P ara efectuar la contratacion d e em prestitos en el exterior

o d e aquellos que, aunqu e convenidos en el pals, hayan d e ser fin a n cia d o s con

ca p ita l extranjero, es p reciso que el resp ective p ro yecto sea aprobado p o r las

dos terceras p a rtes d el total d e los votos d e los m iem bros de la A sa m b lea

L egislativa. 16) C onceder la ciudadania honorlfica p o r servicios notables

p resta d o s a la R epublica, y d ecreta r h o n o r es a la m em oria de las p erso n a s

cuyas actuaciones em inentes las hubieran hecho acreedoras a esas

distinciones; 17) D eterm in a r la ley d e la u n id a d m onetaria y leg islar so b re la

m oneda, el credito, las p esa s y m edidas. P ara d eterm in a r la ley de la unidad

m onetaria, la A sa m b lea deberd reca b a r p revia m en te la opinion d el organism o

tecnico encargado d e la regulacion m onetaria; 18) P rom over el p ro g reso de

las ciencias y d e las artes y a seg u ra r p o r tiem po lim itado, a los autores e

inventor es, la p ro p ied a d d e sus respectivas obras e invenciones; 19) C rear

establecim ientos p a ra la ensehanza y p ro g reso d e las ciencias y d e las artes,

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seh a ld n d o les VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
ren t as p a ra su sostenim iento y esp ecia lm en te p ro cu ra r la

g en era/iza cio n d e la en seh a n za p rim a ria ; 20) C rear los T ribunales d e Justicia

y los dem ds organism os p a ra el servicio nacional; 21) O torgar p o r votacion

n o m en o r d e las dos terceras p a rtes de la to ta lid a d d e sus m iem bros, am nistla

e indulto g en era les p o r delitos politicos, con excepcion d e los electorales,

respecto d e los cuales n o cabe ninguna gracia; 22) D a rse el R eglam ento p a ra

su regim en interior, el cual, una vez adoptado, no se p o d rd m o d ifica r si no p o r

votacion no m en o r de las dos terceras p a rtes d el total d e sus m iem bros; 23)

N o m b ra r C om isiones d e su sen o p a ra que investiguen cu a lq u ier a su n to q u e la

A sa m b lea les encom iende, y rindan el inform e correspondiente. L as

C om isiones tendrdn libre acceso a todas las d ep en d en ces oficiales p a ra

rea liza r las investigaciones y reca b a r los datos que ju zg u e necesarios. P odrdn

recib ir toda cla se d e p ru eb a s y h a cer co m pa recer a n te si a cu a lq u ier persona,

con el objeto de interrogarla; 24) F o rm u la r interpelaciones a los M inistros de

G obierno, y adem ds, p o r dos tercios de votos presentes, cen su ra r a los

m ism os fu n cio n a rio s, cuando a ju icio d e la A sa m b lea fu eren culpables de

actos inconstitucionales o ilegales, o de errores g ra ves q u e h a ya n causado o

p u ed a n ca u sa r p erju icio evid en te a los intereses publicos. S e exceptuan de

am bos casos, los asuntos en tram itacidn de ca rd cter diplom dtico o q u e se

refieran a operaciones m ilitares p en d ien tes ” E s im portarte resa lta r que el

co n stitu yen te n o fu e m ezquino con la atribuciones y fa cu lta d es q u e le otorgo a

la A sa m b lea L eg isla tiva co m o drgano m d xim o d e rep resen ta tivid a d del

p u eb lo . C itam os dos ejem plos: la fa cu lta d p a ra su sp en d er los derechos y

g a ra n tia s consagrados en la m ism a C onstitucion P olitica y esta blecer los

im puestos y contribuciones nacionales. P ara el a d ecu a d o andlisis, d e este

p ro yecto d e L ey es necesario ten er m u y p resen te que ban sido los legisladores

ordinarios quienes ban ido dando fo rm a a la L ey C onstitutiva d e la C aja

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C ostarricense VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
d e Seguro S o cial y leyes conexas, h a sid o la A sa m b lea

L egislativa la que ha determ inado aspectos relevantes so b re el m anejo d e las

cargas sociales. D e la lectura y el andlisis a l articulo 121 d e la C onstitucion

P olitica, resulta ilogico p en sa r que lleva razon la opinion ju rid ica O J-028-

2011 de la P rocuraduria G eneral d el R epublica, a l q u erer im poner

lim itaciones a la A sa m b lea L egislativa, que el constituyente no establecio. U L

C om o es de todos conocido la Sala C onstitucional cuya ju risp ru d en cia es

vinculante erga om nes segun el articulo 13 d e la L ey d e la Jurisdiccion

C onstitucional, h a establecido q u e las cuotas d e la seg u rid a d so cia l tienen

naturaleza parafiscal. P o r tanto, la regulacion d el cobro y p a g o d e tales

cuotas se debe regir p o r los p rin cip io s d el D erech o T ributario; p o r lo tanto,

co m o p a sa con los otros tributos, es p o sib le a p lica rle una condonacion que

condone los cobros p o r m ora, m ultas, sanciones e intereses g en era d o s p o r

a d eu d a r cuotas a la C aja C ostarricense d el Seguro Social. Sobre este aspecto,

el V oto N o. 13658-2018 d e las 9:15 horas d el 22 d e agosto d el 2018, la Sala

C onstitucional, en lo co n d u cen te h a dicho: 'S egu n la doctrina autorizada en

m ateria tributaria las contribuciones parafiscales so n un tributo pues

contienen los elem entos m ateriales d e la obligatoriedad- el d eb er d e pagarlos

quienes se encuentren en el su p u esto d e la norm a creadora d e sin su la rid a d

debido a que afecta un determ inado v unico sru yo so cia l o econom ico v la

destinacion secto ria l a causa de lo que se recauda a traves de esta p resta cio n

obligatoria se utiliza el beneficio exclusivo d el g ru vo q u e pago el tributo.

E sta m o s p u es a n te el ejercicio d e u n a p o testa d de im p erio d el E stado, q u e

im p o n e p resta cio n es p ecu n ia ria s p a ra el cu m p lim ien to d e fin e s so cia les o

eco n d m ico s. E rgo, solo (sic) a traves d e u n a L ey fo rm a l se p u ed en crea r -

trib u tu m sin e lege. A h o ra bien, en el caso d e cuotas obrero p a tro n a les

destinadas a l sostenim iento d e la seg u rid a d so cia l -seguro de en ferm ed a d y

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m a tern id a d y VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
seg u ro d e invalidez, vejez y m uerte- nuestro ordenam iento tiene

una singularidad. E n efecto, y es que el n u m era l 73 co n stitu cio n a l es el que

area la contribucion p a ra fisca l a l d isp o n er una contribucion fo rzo sa d el

E stado, p a tro n o s y trabajadores, a fin de p ro teg er a estos contra riesgos

citados y dem ds contingencias que la ley d eterm ine...” R esa lta d o n o es del

original. B a jo esa d efm icio n d e la S a la C onstitucional, n o p u ed e existir duda

d e q u e las cuotas d e la seg u rid a d so cial so n tributos, ergo deben cu m p lir con

las exigencias p ro p ia s de estos, dentro d e las que destaca, su im periosa

reserva d e ley, es decir, su creacion, m odificacion y condonacion estd

lim itada a l legislador. S o b re las cargas p a ra fisca les el C odigo d e N orm as y

P rocedim ientos T ributarios en su articulo 50 dispone: "A R T IC U L O 50.-

P rocedim ientos. L a obligacion d e p a g a r los tributos so la m en te p u ed e ser

co n d o n a da o rem itida p o r ley dictada con a lca nce general. L as obligaciones

solo pueden ser condonadas

accesorias, com o intereses, recargos y m ultas, JIHGFEDCBA

por resolucion administrativa, dictada en la forma y las condiciones que se

establezcan en la Ley". R esaltado no es d el original. P o r lo tanto, com o las

contribuciones a la seg u rid a d so cia l son contribuciones parafiscales, les son

aplicables los m ism os p rin cip io s q u e los dem ds tributos (Im puesto a l V alor

A gregado, Im p u esto so b re la R enta etcetera), N d tese que la C onstitucion

P o litica no hace ninguna distincion a l respecto. E n consecuencia, todos los

tributos nacionales, m unicipales o p a ra fisca les p u ed en ser vdlidam ente

condonados p o r el legislador y a todos ellos so n aplicables los p rin cip io s

contenidos en la L ey de N o rm a s y P rocedim ientos T ributarios. E n el p resen te

as unto, es tam os a n te la delegacidn d e una p o testa d d e im perio en un en te de

A d m inistra cio n P ublica descentralizada, m as aun, d e p o testa d es legislativas

reguladas y d isp u esta s p o r la p ro p ia C onstitucion com o se h a sehalado, la

S a la C o n stitu cio n a l ya ha abordado este tem a con absoluta cla rid a d y

E xp. N ° 21 -017391-0007-C O 37 | 170
 en rela tio n a (sic) los elem entos caracteristicos d el tribute, ha
coherencia, VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

dicho: "A p a rtir d e dicha norm a, q u e desarrolla la reserva de L ey p revista en

el articulo 121 in ciso lS d e la C o n stitu tio n P olitica, p a ra el establecim iento

d e "im puestos y contribuciones nacionales ", se entiende que es unicam ente la

A sa m b /ea L egislativa la que, m ed ia n te el p ro ced im ien to p a ra la crea tio n dela

L ey fo rm a l, p u ed e esta b lecer los elem entos esenciales d e los tributos

nacionales: el sujeto pasivo, la base im ponible, el hecho g en era d o r y el

p o rcen ta je d el gravam en. E l sujeto p a sivo que es la obligada a l cum plim iento

d e las p resta cio n es tributarias (articulo 15 d el C odigo d e N orm as y

P rocedim ientos T ributarios): el hecho g en era d o r que es el p resu p u esto

establecido p o r la L ey p a ra tipificar el tributo y cuya rea liza tio n origina el

nacim iento d e la o b lig a tio n (articulo 31 ibidem ); la base im ponible com o

aquella a p a rtir d e la cu a l se calculard el im porte d e la o b lig a tio n tributaria

y la tarifa d el tributo, es decir, a l p o rcen taje d e la base im ponible q u e deberd

ser cancelada p o r p a rte d el sujeto pasivo. S o b re el p rin cip io de reserva legal

en m ateria tributaria, esta Sala la definid en sentencia num ero 4785-93, de

las ocho horas treinta y nueve m inutos d el treinta de setiem b re d e m il

novecientos noventa y tres. V otos 4785-93 y 5015-04 (E l subrayado y la

negrita no so n d el original) E s m as, la Sala C o n stitu tio n a l ha sido reiterativa

y clara en que no cabe la d eleg a tio n d e estas p o testa d es en el P o d er

E jecutivo, m ucho m enos p u ed e ser fa ctib le dentro d e la doctrina invocada q u e

lo p u ed a h a cer a fa vo r d e una in stitu tion autonom a: "E l p rin cip io d e "reserva

d e ley" en m ateria tributaria resulta de los dispues to en el articulo 121 inciso

13 d e la C o n stitu tio n P olitica, a cuyo ten o r co rresp o n d e exclusivam ente a la

A sa m b /ea L egislativa "establecer los im puestos y contribuciones nacionales",

atribucion que, con arreglo a l articulo 9 ° ibidem , no p o d ria la A sam blea

d elega r en el P o d er E jecutivo, a l que tam poco seria ilicito invadir la esfera

E xp. N ° 21-01739 1-0007-C O 38 | 170
’ VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
WVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
♦

d el leg isla d or en ejercicio d e las fa cu lta d es reg la m en ta ria s q u e le otorga el

a rtlcu lo 140 inciso 3 ° d e la m ism a C o n stitu tio n . E l p ro b lem a consiste, pues,

en d efin ir q u e se d eb e en ten d er p o r "establecerlos im p uesto s”, p a ra

d eterm in a r p o r a lll si la L ey de R efo rm a T ributaria delego o no en el P oder

E jecutivo, d el m odo que se alega en el recu r so, la p o testa d exclusiva q u e le

co n fiere el a rticu lo 121 inciso 13 de la C o n stitu tio n P o litica " V oto 1507-

11 (E l su b ra ya d o y la negrita no so n d el original) iv. Segun se desarrol/6 en el

a p a rta d o d e contexto d el P ro yecto de L ey, en condiciones norm ales la C C SS

no estaba sien d o ca p a z de reso lver la m o rosid a d ni la inform alidad; ahora, en

m edio d e condiciones extraordinarias p o r el im pacto d e la p a n d em ia es

a la rm a n te la ca n tid a d d e p erso n a s que no p o d rd n h a cer /ren te a sus adeudos.

A esta cruda rea lid a d se le su m a la in a ctio n d e la C C S S y hace q u e los fin es

p a ra los q u e fu e disenada la in stitu tio n y p a ra los cuales el co n stitu yen te le

otorgo autonom ia, se vean am enazados y con ello se quebranta el estado

so cial y solidario. D ich o esto, el legislador no se ha quedado d e brazos

cruzados y ha aprobado en p rim er d eb a te la autorizacion d e co n d o n a tio n de

las cargas sociales p a ra la fo rm a liza tio n y reca u d a cio n d e cargos sociales. v.

S i la opinion ju rid ica d e la P G R filer a correcta, la a ctu a l situ a tio n d e la

C C S S no tendria so lu tion ju rid ica lo cu a l no es aceptable. vi. P o r otro lado,

la C C S S en el criteria S o cial S JD -1 567-2021, 11 d e agosto de 2021, objeta la

red a ctio n d el p d rra fo fin a l d el articulo 2 d el p ro yecto d e ley, indicando: “E n

el a rticu lo 2, se sehalan, las siguientes consideraciones: a. S e establece la

co n d o n a tio n d e sum as p rin cip a les (cuotas d el Seguro d e S a lu d y el Seguro de

Invalidez, V ejez y M uerte) adeudas p o r trabajadores independientes sin

ningun tipo d e restrictio n . N o existe lim ites fija do s p o r m ontos, antigiiedad,

p ro ced en cia o cu a lq u ier o tra variable, q u e p erm ita verifica r los p rin cip io s de

ra zo n a b ilid a d y p ro p o rcio n a lid a d d el beneficio otorgado, uno de los

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 ♦ VUTSRQPO
WVUTSRQ
y

req u isites caracteristicos de este tipo d e fig u res, b. N o se establece ninguna

disposicion que p erm ita a la C C SS, evaluar la ca p a cid a d de p a g o o no d e los

deudores -a l m enos, en ciertos casos-, a fin de enfrentar total o p a rcia lm en te

su adeudo, sin o que se asum e que su condicion d e m o ro sid a d es equivalente a

la ausencia d e m edios econom icos p a ra h o n ra r su s obligaciones con la

seg u rid a d social, c. E l ultim o p d rra fo establece "L a condonacion no p o d rd ser

m enor a la to ta lid a d d e los rubros indicados en este articulo, salvo una

m anifestacion expresa de p a rte d el deudor.- E sta redaccion resulta

inconstitucional, p u es quebra nta las fa cu lta d es d e la C C SS, asim ism o, carece

d e razonabilidad, p u es quien decide las sum as a co n d o n a r es el deudor y no el

acreedor. ” E s decir, la C C SS p reten d e que la fa cu lta d legislativa se lim ite a

a u to riza r una condonacion en term inos abiertos que le p erm ita condonar en

los term inos que le d e la gana. F o r ejem plo, que le p erm ita "evaluar la

ca p a cid a d d e p a g o o no de los deudores - a l m enos en ciertos caso (s\c)-a fin

de enfrentar total o p a rcia lm en te su adeudo". L a p reten sio n d e la C C SS es

ilogica p o rq u e si es necesaria una ley p a ra a u to riza r la condonacion, tam bien

dicha L ey p u ed e y debe llevar los p a rd m etro s g en era tes que resguarden el

espiritu de los legisladores, p a ra con esto d elim ita r el a ccio n a r d e la

adm inistracion. De igual m anera, seg u n el C odigo de N o rm a s y

P rocedim ientos T ributarios en su articulo 50, la condonacion debe realizarse

de fo rm a general. A d icio n a lm en te es ilogica la p reten sio n de C C S S p o rq u e

p a rece que desconoce el p ila r solidario so b re el que se fu n d a m en ta nuestro

sistem a de seg u rid a d so cia l es decir, p reten d en d iscrim in a r dependiendo del

p erfil d e los deudores; sin em bargo en esta A sa m b lea L egislativa hem os

decidido aprobar una condonacion que aplique p o r igual a g ra n d es y

p eq u en a s deudas p o rq u e es indispensable fo rm a liza rlo s a todos, incluidos los

g ra n d es deudores, cuyas contribuciones su b sid ia n solidariam ente a quienes

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* VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
> WVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

cotizan m enos o no cotizan del todo. F inalm ente, si bien es cierto que la C C SS

tiene autonom la, esa autonom ia no estd p o r encim a del am pliam ente

desarrollado principio de legalidad. C onsiderando todo lo anterior y p o r las

dudas y objeciones que se ban desarrollado durante la discusion del proyecto

de Ley, es que consultam os si la autorizacion para una condo nacion de las

cargas sociales traspasaria las facultades de la A sam blea L egislativa

establecidas en articulo 121 de la C onstitucion P olitica, y p o r lo tanto el

“b. ^El
objeto del proyecto de L ey seria inconstitucionaF . Preguntan: JIHGF

proyecto de Ley en su integralidad violenta la autonomia de la Caja

Costarricense?” . Indican que durante la discusion del proyecto de ley se
extem o la duda u objecion sobre si la redaccion del proyecto transgredia la

autonom ia de la C C SS consagrada en el num eral 73 de la C onstitucion

Politica. R esum en las dudas y objeciones sobre la integridad del texto de la

siguiente m anera: “i. E l criterio de la C aja C ostarricense del Seguro Social

SJD -1567-2021, 11 de agosto de 2021, en el A cuerdo T ercero indico: "C om o

se ha indicado en los considerandos anteriores, distintas instancias internas

(D ireccion Juridica y G erencias), y externas (P rocuraduria G eneral de la

R ep ub lica y C ontraloria G eneral de la R epublica), han sehalado la

im posibilid ad que el legislador pudiere dictar una L ey que autorice una

condonacion de adeudo s respecto de deudas de la Seguridad Social. E n virtud

de ello, respetuosam ente se solicita a los sehores y sehoras diputados que, en

el ejercicio de sus atribuciones, se form ule una consulta facultativa a la Sala

C on stitucional sobre el P royecto de L ey 21.522. N o se objeta el proyecto de

ley en el tanto se incorporen las propuestas citadas en el acuerdo segundo y

que la integralidad del proyecto sea consultado a la Sala Constitucional, con

el fin de tener certeza de la constitucionalidad del mismo. " C um pliendo con
la solicitud expresa de la Junta D irectiva de la C C SS es que se consulta el
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 rVUTSRQ
•WVUTSRQP

texto integralm ente. ii. Segun la opinion ju rid ica de la P G R en el O J-028-

2011, ni la C C S S m edate (sic) acuerdo d e su Ju n ta D irectiva, ni los diputados

m ediante una L ey, p o d rla n o to rg a r una condonacion d e cargas sociales

adeudadas p o r los conceptos d e principal, m ultas, sanciones e intereses.

C itam os algunas conclusiones d e dicha opinion: ”6. L os recursos d e la

seg u rid a d social, incluyendo los relativos a l seg u ro d e E n ferm ed a d y

M aternidad, tienen un destino exp resa m en te fija d o p o r la C onstitucion

P olitica. 7. E se destino se im pone tanto a l legislador com o a cualquier

operador ju rid ico, incluida la C aja C ostarricense de Seguro Social. 8. E n

razon de ese destino ni el legislador n i ninguna a u to rid a d adm inistrativa

p u ed en d ecid ir trasladar los excedentes d el Seguro de E n ferm ed a d y

M a tern id a d a l G obierno C entral. 9. D e lo dispuesto constitucionalm ente se

sigue, adem ds, que ni el legislador p u ed e a u to riza r una condonacion de las

deudas d e la seg u rid a d so cia l ni tam poco la C aja C ostarricense d e Seguro

S o cial p o d ria disponerlo adm inistrativam ente. 10. E l legislador no solo no ha

autorizado la condonacion de las deudas con el Seguro d e E n ferm ed a d y

M a tern ida d sin o que ha dotado a la In stitu cio n de instrum entos tendientes a

p erm itir la p ersecu cio n d e su s acreencias, p rivileg ia n d o sus acciones. 11. L a

condonacion d e los adeudos no es una via conform e con los p rin cip io s

constitucionales y legates en m ateria d e seg u rid a d so cia l." L a opinion

ju rid ica desarrolla la fo rm a en la q u e supuestam ente se debe d e interpretar el

articulo 73 de la C onstitucion P olitica: "A R T IC U LO 73.- S e establecen los

seguros sociales en beneficio d e los trabajadores m anuales a intelectuales,

regulados p o r el sistem a d e contribucion fo rzo sa d el E stado, p a tro n o s y

trabajadores, a fin d e p ro teg er a estos contra los riesgos de enferm edad,

invalidez, m aternidad, vejez, m uerte y dem ds contingencias que la ley

determ ine. L a adm inistracion y el gobierno d e los seguros sociales estardn a

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cargo VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
de una institucion autonom a, denom inada C aja C ostarricense de

Seguro S o cia l N o p o d rd n ser transferidos n i em pleados en fin a lid a des

distintas a las q u e m otivaron su creacion, los fo n d o s y las reservas d e los

seguros sociales. L os seguros contra riesgos p ro fesio n a les serdn d e exclusiva

cuenta d e los p a tro n o s y se regirdn p o r d isp o sicio n es esp ecia les." E sta

opinion ju rid ica co n tra sta con la rea lid a d ju rid ica, p u es n o tiene apoyo

exp reso n i en el texto co n stitu cio n a l n i en las sentencias d e la Sala

C onstitucional que cita, sin o que es una elucubracion d e quien redacta la

o p in io n ju rid ica O J-0 2 8 -2 0 1 1. P o r otra p a rte, esa conclusion es un p ro d u cto

d e una fa la cia d el tipo non sequitur, en la q u e la afirm acion co n secu en te no

se d ed u ce d e las rem isas. E n efecto, d e q u e co n stitu cio n a lm en te se hayan

fija d o una fin a lid a d (seg u rid a d social) y unos m edios p a ra conseguirla

(financiacion p o r m edio d e cuotas tripartitas fo rzo sa s) no se deriva q u e tales

cuotas no p u ed a n ser condonadas. S i ese razonam iento fu era cierto, entonces

seria im posible cu a lq u ier condonacion tributaria, p u esto q u e la H acienda

P u b lica tiene p o r necesaria y unica fin a lid a d d a r cum plim iento a l p ro g ra m a

constitucional. E l articulo 18 d e la C onstitucion P o l id ea establece el d eb er de

co n trib u ir a l fm a n cia m ien to d el gasto publico, el cu a l logicam ente debe esta r

o rien ta d o a d esa rro lla r el p ro g ra m a constitucional. lO es que so lo el gasto

en la seg u rid a d so cial fo rm a p a rte d el p ro g ra m a constitucional? Y la

educacion, que es fin a n cia d a con los im puestos g en era les d el sistem a, ^no

fo rm a p a rte d el p ro g ra m a constitucional? L a ju risp ru d en cia a ctu a l d e la Sala

C onstitucional afirm a sin fisu ra s que las cuotas d e seg u rid a d so cia l

co n stitu yen un tributo p a ra fisca l, a l que le son aplicables las d isp o sicio n es del

C odigo de N o rm a s y P ro cedim ien to s T ributarios. O bviam ente, el C odigo de

N o rm a s y P rocedim ientos T ributarios aplica p o r supletoriedad, unicam ente

en la m edida en que la L ey C onstitutiva d e la C aja C ostarricense d el Seguro

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S o cia l VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
no tenga disposiciones p ro p ia s o incom patibles so b re un asunto.

A dicionalm ente, es cierto que la extincion de obligaciones tributarias con el

E rario p u b lico p o d ria en algunos casos contraponerse con el p rin cip io bdsico

de in d isp o n ib ilid a d p o r p arte d e la A d m inistra cio n d e los creditos de que es

acreedora. E sa tension entre obligaciones p u b lica s con fm a lid a d es

constitucionales, p o r una parte, y necesidades insoslayables d e ju sticia , viene

resuelta en el C odigo T ributario p o r una doble via: a. N ecesid a d de una ley

dictada con a lca n ce g en era l que condone la obligacion tributara p rin cip a l, o

autorice la condonacion de obligaciones accesorias por resolucion

adm inistrativa (articulo 5 0 C odigo de N orm as y P rocedim ientos T ributarios).

b. A u to riza cio n p a ra condonar intereses cuando se dem uestre erro r d e la

A dm in istra cio n (articulo 57 C odigo de N orm as y P rocedim ientos

T ributarios). A diferencia de las obligaciones privadas, la fm a lid a d

co n stitu cio n a l tanto d e los tributos fisca les com o de los parafiscales, im pide

que la A d m inistra cio n p u ed a disponer de las obligaciones a su fa vo r. T al

disposicion solo p u ed e hacerse p o r el legislador. En el caso de las

obligaciones a fa vo r d e la C aja C ostarricense d el Seguro Social, aunqu e no

indispensable p a rece m as respetuoso d e su autonom ia el que el legislador

autorice la condonacion en lugar d e declararla p o r si m ism o. C onsiderando

todo lo anterior, y p o r las dudas y objeciones que se han desarrollado durante

la discusion d el p ro yecto d e L ey es que consultan integralm ente sobre SU

co n stitucio n a lid a d a la luz d el articulo 73 de la C onstitucion P olitico".

P reguntan: “c. jEs inconstitucional condonar a los trabajadores

JIHGFEDCBA

independientes lo adeudado por el principal de cargos por Seguro de

Enfermedad y Maternidad y del Regimen de Invalidez, Vejez y Muerte?”.

R efieren que este aspecto se consulta por las dudas generadas a la luz de las

siguientes consideraciones: “i. E l articulo 2 d el p ro yecto d e L ey indica:

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 ART/CULO VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
2- Autorizacion a la Caja Costarricense de Seguro Social para

condonacion. WVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
S e a u to riza a la C aja C ostarricense d e Seguro S o cia l (C C SS) a

condonar: a) E n el caso d e los trabajadores independientes, los adeudos al

principal por cuotas, a si com o d e m ultas, recargos e intereses. ” C om o en el

ca so d e los tra b a j adores independientes el p ro yecto d e L ey p ro p o n e co n d o n a r

el m onto p rin cip a l, es q u e su rg e la d u d a de si dicha condonacion contraviene

lo esta b lecid o en el articulo 73 d e la C onstitucion P o litica sobre el uso d e las

ca r g a s sociales. ii. L os tra b a j adores independientes, d u ra n te el tiem po q u e no

cotizan a l Seguro d e E n ferm ed a d y M a tern id a d no tiene derecho a usarlo y en

caso d e n ecesita r los servicios m edicos de la C C SS, esta les em ite una fa ctu ra

con el cobro co rresp o n d ien te p o r los servicios. A u n asi, la C C S S les cobra

retro activam en te las cuotas d e ese seguro, considerando el p rin cip a l, m ultas,

reca rg o s e intereses, todo esto sin a p lica r la p rescrip cio n en via

adm inistrativa. E sta p rd ctica es a b erra cio n ju rid ica y co m ercia l (ico m o se

co b ra un seg u ro que no se p u ed e usar?). Y sobre la no aplicacion d e la

p rescrip cio n en la via a d m in istra tiva p o r p a rte d e la C aja C ostarricense del

S eg u ro Social, es tan ilogica y p erversa esa p rd ctica que incluso en relacion

co n el d erech o a la vida, el C odigo C ivil tiene una p resu n cio n d e m u erte con

los efectos correspondientes. E s decir, la C aja C ostarricense d el Seguro

S o cia l no a d m ite la p rescritib ilid a d (sic) d e las cargas so cia les cuando hasta

en relacion con el d erech o a la vida se p u ed e p resu m ir en ciertos casos la

m uerte. in. P o r otro lado, es im portante reco rd a r que la o b lig a cio n que tienen

los trabajadores independientes d e co tiza r que fu e creada m ed ia n te un

tra n sito rio d e la L ey d e P roteccion a l T rabajador d el 16 d e feb rero d el 2000:

"T R A N S IT O R IO X 1 L - L os trabajadores independientes se afiliardn a la C C SS

en fo rm a g ra d u a l d u ra n te los p rim ero s cinco ahos a p a rtir d e la vigencia de

la p resen te ley". L a C C S S no aplica a d m in istra tivam en te las norm as relativas

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a VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
la p rescrip tio n y realiza cobros retroactivos d esd e q u e se cum plio el p la zo

d el transitorio en el ano 2005, lo cu a l ha g en era d o una g ra n ca n tid a d de

p erju icio s a los trabajadores independentes quienes ven truncado su derecho

de esta r a l d ia con la C C S S y contribuir con la seg u rid a d social. S u m a n do a

lo anterior, se tiene el hecho d e que los trabajadores independientes no tiene

rep resen ta tio n en la Ju n ta D irectiva d e la C C SS, con el agravante d e que es

en el seno d e esa Ju n ta D irectiva d o n d e se tom an las decisiones d e cudnto

deben cotizar. E sta situ a tio n en la p rd ctica lo que significa es que, los

trabajadores independientes no cuentan con una norm ativa adecuada p a ra

resg u a rd a r sus derechos y obligaciones con lo relativo a l p a g o de las cuotas

d e seg u rid a d so cia l d e los trabajadores independientes, p u es los criterios

utilizados p a ra determ inarlas son arbitrarios y sujetos a constantes cam bios

reglam entarios. L os trabajadores independientes p a g a n cuotas sum am ente

elevadas respecto d e los trabajadores asalariados, a p esa r d e que unos y

otros se supone que tienen los m ism os derechos seg u n la C o n stitu tio n , los

p rin cip io s y las leyes en m ateria de seg u rid a d so cia l S o b re este p a rticu la r la

S a la C o n stitu tio n a l ha a d m itid o acciones de in co n stitu cio n a lid a d q u e aun no

han sido resueltas. C onsiderando todo lo anterior, y p o r las dudas y

objeciones q u e se han desarrollado sobre la co n stitu cio n a lid a d d e co n d o n a r a

los trabajadores independientes lo adeudado p o r el p rin cip a l d e ca r g a s p o r

Seguro d e E n ferm ed a d y M a tern id a d y d el R egim en d e Invalidez, V ejez y

M uerte".

3.- P or escrito incorporado al expediente digital el 10 de setiem bre de

2021, se apersona F ernando V alverde M asis y efectua m anifestaciones en

relacion con el proyecto.

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 4. - P or escrito incorporado al expediente digital el 10 de setiem bre de

2021, se apersona C esar E duardo A lvarado R am irez y pide que se declare la

constitucionalidad del proyecto.

5. - P or escrito incorporado al expediente digital el 10 de setiem bre de

2021, se apersona Jose M iguel A nglada R odriguez y pide que se declare la

constitucionalidad del proyecto.

6. - Por escrito incorporado al expediente digital el 10 de setiem bre de

2021, se apersona M anfred V on Storren Soto y pide que se declare la

constitucionalidad del proyecto.

7. - P or escrito incorporado al expediente digital el 14 de setiem bre de

2021, se apersona R afael A rturo Q uiros B ustam ente y efectua m anifestaciones

en relacion con el proyecto.

8. - P or escrito incorporado al expediente digital el 14 de setiem bre de

2021, se apersona Joaquin C aliva C orella y pide que se declare la

constitucionalidad del proyecto.

9. - M ediante resolucion de las 13:29 boras de 15 de setiem bre de 2021

dictada en el expediente n.° 21-017391-0007-C O , la P residencia de la Sala

tuvo por recibida la consulta legislativa de constitucionalidad y dispuso om itir

la solicitud de la copia certificada del expediente legislative n.° 21522, por

encontrarse en este T ribunal.

10. - E l 15 de setiem bre de 2021, la Presidencia de la Sala traslado al

expediente n.° 21-017391-0007-C O seis tom os certificados del expediente

legislative n.° 21.522, el cual file recibido en la Secretaria de este T ribunal a

las 10:08 boras de 9 de setiem bre de 2021 por asi haberse solicitado en el

expediente n.° 21-017377-0007-C O ; sin em bargo, m ediante resolucion n.°

2021020692 de las 9:15 boras de 15 de setiem bre de 2021, se declare no ha

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lugar evacuar esta ultim a por m ayoria, debido al retiro de la firm a de cuatro

diputadas y diputados.

11.- M ediante resolucion de las 9:15 boras de 17 de setiem bre de 2021

dictada en el expediente n.° 21-017709-0007-C O , el P leno de la S ala resolvio: JIHGFEDCBA

“Considerando: UNICO. E n el p resen te asunto se p la n tea consulta

WVUTSRQPONML

leg islativa fa cu lta tiva d e co n stitucio n a lid a d con respecto a l expediente

leg islative num ero 21.522 "A utorizacion de condonacion p a ra la

fo rm a liza cio n y recaudacion de las cargas sociales", sobre el cual,

p revia m en te se habia p la n tea d o tam bien la consulta fa cu lta tiva de

co n stitucio n a lid a d num ero 21-017391-0007-C O . E n virtu d d e lo anterior, al

versar am bas consultas so b re el m ism o p ro yecto d e ley y a n te la evidente

co n exida d que existe en tre estos procesos, lo p ro ced en te es a cu m u la r esta

consulta a la que p revia m en te se habia cursado, con el fin d e evitar la em ision

d e fa llo s contradictorios. A sim ism o, cabe a cla ra r que si bien el expediente

legislativo num ero 21.522 ingreso a esta S a la a las 10:08 horas d el 9 de

sep tiem b re d e 2021, el p la zo p revisto en el articulo 101 d e la L ey d e la

Ju risd iccio n C onstitucional em pezard a contarse a p a rtir de la fech a d e esta

resolucion (vease en ese sentido la sen tencia num ero 2017-10 863 de las 09:00

horas d el 12 d e ju lio d e 2017). Por tanto: A cu m u lese esta consulta a la que se

tram ita a n te esta S a la en el expediente num ero 2 1 -0 1 7 3 91-0007-C O , y

tengase com o una am pliacion d e la m ism a '\

12. - P or escrito incorporado al expediente digital se apersona Javier

G utierrez E squivel. R elata su situacion personal.

13. - P or escrito incorporado al expediente digital el 29 de setiem bre de

2021, se apersona R odrigo D iaz O bando, en su condicion de presidente del

C olegio de C irujanos D entistas, com o am icus curiae, a fin de aportar

E xp. N ° 21-017391-0007-C O 48 | 170

razonam ientos en esta consulta legislativa. Pide que se declare la
constitucionalidad del proyecto de ley.

14. - P or escrito incorporado al expediente digital el 29 de setiem bre de

2021, se apersona G uillerm o Sm ith R am irez, en su condicion de presidente

del C olegio de C ontadores Publicos, com o am icus curiae, a fin de aportar

WVUTSRQPONMLKJIHG

razonam ientos en esta consulta legislativa. Pide que se declare la

constitucionalidad del proyecto de ley.

15. - Por escrito incorporado al expediente digital el 29 de setiem bre de

2021, se apersona K evin C havarria O bando, en su condicion de presidente del

C olegio de C ontadores Privados, com o am icus curiae, a fin de aportar

razo nam ientos en esta consulta legislativa. Pide que se declare la

constitucionalidad del proyecto de ley.

16. - P or escrito incorporado al expediente digital el 29 de setiem bre de

2021, se apersona A lvaro Sanchez G onzalez, en su condicion de presidente

del C olegio de A bogados y A bogadas, com o am icus curiae, a fin de aportar

razo nam ientos en esta con sulta legislativa. Pide que se declare la

constitucionalidad del proyecto de ley.

17. - P or escrito incorporado al expediente digital el 29 de setiem bre de

2021, se apersona M auricio G uardia G utierrez, en su condicion de presidente

del C olegio de M edicos y C irujanos, com o am icus curiae, a fin de aportar

razonam ientos en esta consulta legislativa. Pide que se declare la

constitucionalidad del proyecto de ley.

18.- Por escrito incorporado al expediente digital el 29 de setiem bre de

2021, se apersona O lm an V argas Z eledon, en su condicion de director

ejecutivo del C olegio Federado de Ingenieros y de A rquitectos, com o am icus

curiae, a fin de aportar razonam ientos en esta consulta legislativa. Pide que se

declare la constitucionalidad del proyecto de ley.

E xp. N ° 21-017391-0007-C O 49 | 170
 19. - P or escrito incorporado al expediente digital el 29 de setiem bre de

2021, se apersona E nrique G arita M ora, en su condicion de presidente del

C olegio de O ptom etristas, com o WVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

am icus curiae, a fin de aportar razonam ientos

en esta consulta legislativa. Pide que se declare la constitucionalidad del

proyecto de ley.

20. - P or escrito incorporado al expediente digital el 30 de setiem bre de

2021, se apersona Santiago R odriguez Sibaja, en su condicion de presidente

del C olegio de Farm aceuticos, com o am icus curiae, a fin de aportar

razonam ientos en esta consulta legislativa. Pide que se declare la

constitucionalidad del proyecto de ley.

21. - P or escrito incorporado al expediente digital el 30 de setiem bre de

2021, se apersona E nnio R odriguez C espedes, en su condicion de presidente

del C olegio de C iencias E conom icas, com o am icus curiae, a fin de aportar

razonam ientos en esta consulta legislativa. Pide que se declare la

constitucionalidad del proyecto de ley.

22. - Por escrito sin firm ar incorporado al expediente digital el 4 de

octubre de 2021, se apersona W alter G om ez A raya. Indica que el proyecto de

ley no debe pasar. E xpone su posicion con respecto a la C C SS.

23. - Por escrito sin firm ar incorporado al expediente digital el 4 de

octubre de 2021, se apersona R oberth O rdonez Soto. Pide que se declare

constitucional el proyecto de ley.

24. - Por escrito incorporado al expediente digital el 5 de octubre de

2021, se apersona E dw in de la C ruz R em dond. E xpone su situacion. Pide que

se declare constitucional el proyecto de ley.

25. - Por escrito incorporado al expediente digital el 8 de octubre de

2021, se apersona Francisco Javier O vares M oscoa. E xpone su situacion. Pide

E xp. N ° 21-017391 -0007-C O 50 | 170

que se tom en en cuenta sus argum entos, se le tenga com o coadyuvante y se
declare constitucional el proyecto de ley.

26. - Por escrito incorporado al expediente digital el 8 de octubre de

2021, se apersona Jim m y Javier A lfaro Paez. E xpone su situacion. Pide que se

tom en en cuenta sus argum entos, se le tenga com o coadyuvante y se declare

constitucional el proyecto de ley.

27. - Por escrito incorporado al expediente digital el 8 de octubre de

2021, se apersona Jose A ntonio Saborio C arrillo. E xpone su situacion. Pide

que se tom en en cuenta sus argum entos, se le tenga com o coadyuvante y se

declare constitucional el proyecto de ley.

28. - Por escrito incorporado al expediente digital el 8 de octubre de

2021, se apersona Y eison V argas B arrantes. E xpone su situacion. Pide que se

tom en en cuenta sus argum entos, se le tenga com o coadyuvante y se declare

constitucional el proyecto de ley.

29. - Por escrito incorporado al expediente digital el 15 de octubre de

2021, se apersona A ndres B olanos A m erling, en su condicion de presidente de

la A sociacion C am ara de Industria y C om ercio C osta R ica M exico, com o WVUTSRQPONM

am icus curiae, a fin de aportar razonam ientos en esta consulta legislativa. Pide

que se declare la constitucionalidad del proyecto de ley.

30. - Por escrito incorporado al expediente digital el 15 de octubre de

2021, se apersona L uis Fernando A ju. Pide que se declare constitucional el

proyecto de ley.

31. -Por escrito incorporado al expediente digital el 15 de octubre de

2021, se apersona Franklin L opez B adilla. Pide que se declare constitucional

el proyecto de ley.

E xp. N ° 21-017391-0007-C O 51 | 170

 32. - Por escrito incorporado al expediente digital el 15 de octubre de

2021, se apersona M arvin G utierrez M ena. Pide que se declare constitucional

el proyecto de ley.
33. - Por escrito incorporado al expediente digital el 15 de octubre de

2021, se apersona A lcides C hinchilla V ega. Pide que se declare constitucional

el proyecto de ley.
34. - Por escrito incorporado al expediente digital el 15 de octubre de

2021, se apersona R olando N avarro B arrantes. Pide que se declare

constitucional el proyecto de ley.

35. - Por escrito incorporado al expediente digital el 15 de octubre de

2021, se apersona G ilberto C astillo E lizondo. Pide que se declare

constitucional el proyecto de ley.

36. - P or escrito incorporado al expediente digital el 15 de octubre de

2021, se apersona L uis A ntonio A lvarado Segura. Pide que se declare

constitucional el proyecto de ley.

37. - P or escrito incorporado al expediente digital el 15 de octubre de

2021, se apersona E velyn A raya E cheverria. Pide que se declare constitucional

el proyecto de ley.

38. - Por escrito incorporado al expediente digital el 15 de octubre de

2021, se apersona Jose Pablo C alvo C am pos. Pide que se declare

constitucional el proyecto de ley.

39. - P or escrito incorporado al expediente digital el 15 de octubre de

2021, se apersona A nielka A rauz L opez. Pide que se declare constitucional el

proyecto de ley.

40.- Por escrito incorporado al expediente digital el 15 de octubre de

2021, se apersona H ector A barca R odriguez. Pide que se declare
constitucional el proyecto de ley.
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 41. - P or escrito incorporado al expediente digital el 15 de octubre de

2021, se apersona Pablo C astillo Serrano. Pide que se declare constitucional el

proyecto de ley.

42. - Por escrito incorporado al expediente digital el 15 de octubre de

2021, se apersona O scar M unoz C hacon. Pide que se declare constitucional el

proyecto de ley.

43. - P or escrito incorporado al expediente digital el 15 de octubre de

2021, se apersona M arco A ntonio C hacon Solis. Pide que se declare

constitucional el proyecto de ley.

44. - P or escrito incorporado al expediente digital el 15 de octubre de

2021, se apersona A drian R ojas V illalobos. Pide que se declare constitucional

el proyecto de ley.

45. - Por escrito incorporado al expediente digital el 18 de octubre de

2021, se apersona G eovanni Solis V arela. Pide que se declare constitucional el

proyecto de ley.

46. - P or escrito incorporado al expediente digital el 18 de octubre de

2021, se apersona A drian R ojas V illalobos. Pide que se declare constitucional

el proyecto de ley.

47. - Por escrito incorporado al expediente digital el 18 de octubre de

2021, se apersona G uillerm o A guilar V ega. Pide que se declare constitucional

el proyecto de ley.
48. - Por escrito incorporado al expediente digital el 18 de octubre de

2021, se apersona M ario B onilla G arro. Pide que se declare constitucional el

proyecto de ley.
49. - P or escrito incorporado al expediente digital el 18 de octubre de

2021, se apersona M ario B onilla L opez. Pide que se declare constitucional el

proyecto de ley.
E xp. N ° 21-017391-0007-C O 53 | 170
 50. - Por escrito incorporado al expediente digital el 18 de octubre de

2021, se apersona G erm an E duardo C astro U galde. Pide que se declare

constitucional el proyecto de ley.

51. - Por escrito incorporado al expediente digital el 18 de octubre de

2021, se apersona Sussy E lizondo A lvez. Pide que se declare constitucional el

proyecto de ley.
52. - Por escrito incorporado al expediente digital el 18 de octubre de

2021, se apersona M anuel A ngel E lizondo V argas. Pide que se declare

constitucional el proyecto de ley.

53. -E n los procedim ientos se ban acatado las disposiciones del articulo

100 de la L ey de la Jurisdiccion C onstitucional.

R ed acta el m agistrado IHGFEDCBA

R u e d a L e a l; y ,

C o n sid e r a n d o :

L - A d m is ib ilid a d d e la s c o n s u lta s . E l inciso b) del num eral 96 de la

L ey de la Jurisdiccion C onstitucional regula la figura de la consulta legislativa

facultativa de constitucionalidad y establece que tiene que ser planteada por

no m enos de diez diputadas o diputados.

E ste tipo de consulta debe form ularse luego del prim er debate (articulo

98 de la ley referida) y en m em orial razonado, con expresion de los aspectos

cuestionados del proyecto, asi com o de los m otives por los cuales se tuvieren

dudas u objeciones sobre su constitucionalidad (ordinal 99 del m ism o cuerpo

norm ativo).

a ) A d m is ib ilid a d d e la c o n s u lt a f o r m u la d a e n e l e x p e d ie n t e n .° 2 1 -

0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O . E n este caso, diez diputadas y diputados suscribieron la

consulta y, adem as, el proyecto de ley n.° 21.522 fue aprobado en prim er

debate en la sesion plenaria ordinaria n.° 40 de 24 de agosto de 2021 por 42

votos a favor y 3 en contra (ver folio 1299 del expediente legislativo).

E xp . N ° 21 -017391-0007-C O 54 | 170
A sim ism o, las legisladoras y los legisladores, en m em orial razonado,

plantearon dudas y objeciones de constitucionalidad en relacion con los

articulos 2 y 5 del proyecto de ley con respecto a los num erales 73 y 74 de la

C onstitucion Politica.

D e esta m anera, se acataron los requisites de adm isibilidad dispuestos

en los ordinales 96, 98 y 99 de la L ey de la Jurisdiccion C onstitucional.

Finalm ente, este T ribunal advierte que unicam ente estudiara los alegatos

form ulados en form a puntual por las legisladoras y los legisladores

consultantes, de conform idad con lo contem plado en el ordinal 99 m encionado WVUTSRQPONM

sup ra y la reiterada jurisprudencia constitucional (sentencias n.os 2018005758,

2017019636, 2017003262, 2016018351, 2016012413, 2015001240,

2014018836, 2014003969, 2013013344, 2012017705, 2012015840,

2012013367, 2012002675, 2011015968, 2011015655, 2011014966,

2011012611, 2011005274, 2011005268, 2011000992, 2011000905,

2010016202, 2010012026 y 2010-007630), que ha senalado que las consultas

facu ltativas de constitucionalidad se restringen a analizar lo cuestionado de

m anera especifica, sin que la Sala, en esta via procesal, extienda el control de

constitucional m otu proprio a otros tem as. IHGFEDCBA

b ) A d m is ib ilid a d d e la c o n s u lt a f o r m u la d a e n e l e x p e d ie n t e n .° 2 1 -

0 1 7 7 0 9 -0 0 0 7 -C O . E sta consulta fue planteada por diecisiete legisladoras y

legisladores, luego de la aprobacion del proyecto de ley en prim er debate, por

lo que se satisfacen los requisites de los ordinales 96 y 98 de la L ey de la

Jurisdiccion C onstitucional. N o obstante, la consulta incum ple lo preceptuado

en el num eral 99 de ese cuerpo norm ativo en cuanto a la form ulacion de dudas

y objeciones de constitucionalidad en m em orial razonado. A tinente a este

punto, la Sala, en sentencia n.° 2018019511 de las 21:45 boras de 23 de

noviem bre de 2018, dispuso en un asunto analog© :

E xp. N ° 21-01739 1-0007-C O 55 | 170
 “b) VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
Admisibilidad de la consulta planteada en el expediente n. °

18-016883-000 7WVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
-CO.
C on respecto a la consulta interpuesta en el expediente n ° 18-

016883-0007-C O , la S a la n o ta que fue su scrita p o r 2 8 legisladoras y

legisladores, d e m anera que se tiene p o r cum plido el req u isite

establecido en el articulo 96 inciso b) d e la L ey d e la Jurisdiccion

C onstitucional. P o r otro lado, segun se extra e d el acdpite anterior, el

p ro yecto de ley n ° 2 0 .5 8 0 fu e aprobado en p rim er debate, cum pliendo

el req u isite leg a l respectivo.

L a S a la resalta que la citada ley establece otros req u isites p a ra

las consultas legislativas fa cu lta tiva s d e constitucionalidad. A tin en te a l

su b exam ine interesa lo p recep tu a d o en su n u m era l 99:

'A rticu lo 99. Salvo que se trate d e la consulta fo rzo sa

p revista en el inciso a) d el articulo 96, la consulta deberd

fo rm u la rse en m em oria l razonado, con expresion de los aspectos

cuestionados d el proyecto, a si com o d e los m otivos p o r los cuales

se tuvieren dudas u objeciones sobre su constitucionalidad. ”

L a aplicacion de este o rd in a l ha llevado a la S a la a a b sten erse de

co n o cer consultas d o n d e no se exp o n e claram ente algun argum ento de

co n stitu cio n a lid a d (vease, p o r ejem plo, la sen tencia n .° 5399-95 d e las

15:54 horas d el 3 d e octubre d e 1995), to d a vez que ella deberd

p la n tea rse "...en m em oria l razonado. con expresion de los aspectos

cuestionados d el p ro yecto... ” (el su b ra y ado es agregado).

E m pero, el p recep to norm ativo tam bien determ ina que deberd

hacerse indicacion "...d e los m otivos p o r los cuales se tuvieren dudas u

objeciones sobre su co n stitu cio n a lid a d ” (el subrayado es agregado).

E ste req u isite obedece a la naturaleza d el control constitucional

E xp. N ° 21-01739 1-0007-C O 56 | 170
preventivo, VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
q u e es evita r que p ro yecto s viciados constitucionalm ente

p o r el fo n d o o la fo rm a -que han sid o exp resa m ente advertidos-

integren el ordenam iento positivo. A p lica d o a l su b iudice, lo a n terio r

sig n ifica q u e” (...) “a los efectos d e la adm ision de una consulta, las

diputadas y los diputados consultantes deben establecer, ya sea alguna

d u d a concreta a cerca d e la co n stitu cio n a lid a d d el p ro yecto o p a rte de

su a rticu la d o (sea p o r su trdm ite o su fo n d o ), ya sea a lg u n a objecion

en cuanto a su co n fo rm id a d con la C onstitucion

E n todo caso, el p ro ceso d e consulta legislativa n o p retend e

tra n sfo rm a r a la S a la en una especie d e asesoria leg a l con un espectro

indefinido de accion, sino, especificam ente, en una instancia que, con

ca rd cter p reven tivo en cuanto a l fo n d o y vinculante respecto d e la

fo rm a , coadyuva en el p ro ceso d e fo rm a cio n d e las leyes, despejando

dudas u objeciones de ciertas p a rtes legitim adas so b re la

co n stitu cio n a lid a d de un p ro yecto d e ley. V ease lo expresado p o r la

S a la en la sen tencia n. ° 2015-9335 d e las 9:20 boras d el 24 d e ju n io de

2015:

“II.- E n el p resen te caso, los D iputados consulta ntes

so licita n a la Sala C onstitucional que, p o r m otivos d e seg u rida d

ju rid ica , se eva cue la p resen te consulta legislativa y se determ ine

la vigencia d e la norm a transitoria a p a rtir d e los criterios de

interpretacion que han sid o expuestos en el m em o ria l de

interposicion, q u e b d sica m en te se cinen en cu a n to a la m anera en

q u e d eb e ser aplicado el p la zo de los 12 m eses d el T ransitorio X ,

en los term inos en q u e fu e introducido p o r la le y N o. 8833, a si

com o su relacion con el p ro yecto d e ley tram itado bajo el

exp ed ien te N o. 19.061, y se p id e adem ds q u e la Sala vierta un

E xp. N ° 21 -017 39 1-0007-C O 57 | 170
 p ro n u ncia m ien to VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
sobre el criterio d el D epartam ento d e Servicios

T ecnicos d e la A sa m b lea L egislativa en su inform e ju rld ico N o.

S T -150-2014, p ero no desarrollan ni p la n tea n argum ento alguno

en cuanto a la p o sib le violacion d el D erecho d e la C onstitucion

p o r p a rte d el p ro yecto d e ley consultado, p ese a la exigencia del

artlculo 99 de la L ey d e la Ju risd iccio n C onstitucional. E n efecto,

tras una lectura integral d el m em oria l de interposicion de la

p resen te consulta legislativa fa cu lta tiva so b re la R eform a al

T ransitorio X d e la L ey R eguladora d el Servicio P u b lico de

T ransporte R em unerado de P ersonas en V ehiculos en la

M o d a lid a d de T axi, N o. 7969, no se aprecia n in su n

cuestionam iento u obiecion d e co n stitucio n a lid a d d el proyecto

consultado, sino una discusion so b re la fo rm a en que este debe

ser aplicado con respecto a la L ey N o. 8833, todo lo cu a l no

p u ed e ser ventilado ante este T ribunal C onstitucional. D e esta

m anera, a l considerarse en la especie q u e no se cum plen los

p resu p u esto s o requisitos que exige el ordenam iento ju rid ico

p a ra que sea atendible la p resen te consulta legislativa

fa cu lta tiva , toda vez que a d o lece d e anzum ento alguno tendente a

cu estio n a r la co n stitucio n a lid a d d el p ro yecto d e lev consultado. y

con arreglo a lo que en ese sentido estipula el a rticu lo 9° d e la

L ey d e la Ju risd iccio n C onstitucional, lo que p ro cede es el

rechazo de la p resen te gestion. ” (E l subrayado es agregado).

E rgo, la adm ision d e una consulta legislativa fa cu lta tiva de

co n stitucio n a lid a d requiere q u e se p la n tee una duda o una objecion de

constitucionalidad.

E xp. N ° 21-017391-0007-C O 58 | 170

 E n VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
aplicacion d e la tesitura anterior, este T ribunal observa las

m a n ifesta cio n es efectuadas p o r las legisladoras y los legisladores en el

sub exam ine, a si co m o su s p reten sio n es:

“7.- S IN T E S IS

C on base en lo expuesto, es criteria d e los suscritos

L eg islad o res consultantes que el texto norm ativo contenido en el

exp ed ien te legislativo 20.580, p o r dem ds aprobado en p rim er

d eb a te p a rla m en ta rio el p a sa d o 5 d e octubre d el 2018, es

co n fo rm e con el bloque d e leg a lid a d co n stitu cio n a l ya q u e no

rih e con la independencia ju d icia l, a l tiem po que no requiere

m ayoria calificada p a ra su aprobacion legislativa d efin itiva p o r

no co n ten er m odificaciones directas a la organizacion y el

fu n cio n a m ien to d el P o d er Ju d icial referidas a su fiuncion tipica,

exclusiva, sea la ju risd iccio n a l y aquellas adm inistrativas

esenciales que dan so p o rte a su fiuncion p rim a ria , todo lo cu a l es,

p recisa m en te, lo que p ro teg e el n u m era l 167 constitucional.

8.- P E T IT O R IA

T eniendo en cuenta lo a n terio rm en te expuesto, y con

fiundam ento en los a rticu lo s 9 6 inciso b) y 101 d e la vigente L ey

d e la Ju risd iccio n C onstitucional (L ey N u m ero 7135), m uy

resp etu o sa m en te solicitam os a la Sala C o n stitu cio n a l que

disponga eva cu a r la p resen te consulta dentro d el m es sig u ien te a

su recibo y, en consecuencia, q u e p ro ced a a d icta m in a r so b re los

aspectos consultados y so b re cualesquiera otros q u e considere

relevantes desde el p u n to d e vista constitucional. E n co n crete se

so licita lo siguiente:
E xp. N ° 21-017391-0007-C O 59 | 170
 a) VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
Q ue se despejen las dudas d e co n stitucio n a lid a d a p ro p o sito

de los cuatro aparta dos norm ativos objetados p o r la C orte

S u p rem a d e Ju sticia p a ra oponerse a l expediente legislativo N °

20.580, a su vez confrontada s tales objectones contra el criterio

ju rld ico d e los L egisladores consultantes.

b) S e aclare si el texto norm ativo contenido en el expediente

legislativo 20.580, aprobado en p rim er debate p a rla m en ta rio el

p a sa d o 5 d e octubre d el 2018, es conform e con el bloque de

leg a lid a d constitucion al, en el sentido que no rine con la

independ encia ju d icia l, ni m ucho m enos infringe el p rin cip io

co n stitu cio n a l d e separacion de poderes. DCBA

( ...)

P rocede ahora em p lea r el criterio expuesto con el p ro p o sito de

verificar, si, en el sub lite, las legislado ras y los legisladores

efectivam ente estdn fo rm u lan d o dudas u objeciones so b re la

co n stitu cio n a lid a d d el proyecto.

E n p rim er lugar, las diputadas y los diputados co n sid er a n q u e el

contenido d el texto norm ativo ha sid o elaborad o sin co n tra ria r el

bloque d e co n stitu cio n a lid a d (literalm ente, la sintesis d e la consulta

seh a la 11 ...el texto norm ativo contenido en el expediente legislativo

20.580, p o r dem ds aprobado en p rim er debate p a rla m en ta rio el p a sa d o

5 d e octubre d el 2018, es conform e con el bloque d e leg a lid a d

co n stitu cio n a l ya que no rine con la independ encia ju d icia l...). E sta

valoracion se estim a unida a la p reten sio n d e que se despejen las dudas

d e co n stitucio n a lid a d d e la C orte Suprem a d e Ju sticia p a ra oponerse al

p ro yecto (punto a) d e las p retensio n es) y que se aclare que el p ro yecto

E xp. N ° 21-017391-0007-C O 60 | 170

 n o rm ative VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
d e m arras “...es co n fo rm e con el bloque d e leg a lid a d

co n stitu cio na l... ” (pretension b), clara reiteracion de la sintesis).

La S a la n o ta que, en realidad, las aludidas dudas de

co n stitu cio n a lid a d p ro vien en d e la C orte S u p rem a d e Ju sticia y vienen

a ser refutadas p o r los consultantes. D e otro lado, la C orte n o p u ed e

fig u ra r com o p a rte en este p ro ceso p o r tratarse d e una consulta

legislative, ni tam poco ha interpuesto p o r si m ism a alguna consulta en

los term inos d el n u m era l 9 6 inciso c) d e la L ey d e la Ju risd iccio n

C onstitucional.

L a im portancia d e tales circunstancias no es despreciable. S i los

consultantes carecen d e dudas u objeciones d e co n stitu cio n a lid a d sobre

el contenido d el p ro yecto y m as bien refutan los cuestionam ientos

fo rm u la d o s p o r la C orte a l p ro yecto , se incum ple el req u isito exigido

p o r el o rd in a l 99 de la L ey d e la Ju risd iccio n C onstitucional, dado que

no existe una expresion d e aspectos cuestionados o dudosos, sin o la

qfirm acion con to tal certeza acerca d e la co n fo rm id a d d el p ro yecto con

la C onstitucion P olitica. P o r consiguiente, el efecto ju rid ico d e esta

situ a cio n es la in a d m isib ilid a d d e la consulta en lo co n cern ien te a las

p reten sio n es a) y b) d e las legislado ras y los legisladores, q u e p o r ende

n o co rresp o n d e evacuar

E n el pronunciam iento antedicho, la S ala declare inadm isible dos

aspectos de aquella consulta (aunque, ciertam ente, la adm itio por otro punto

que no adolecio del defecto anterior porque si constituia una real duda de

constitucionalidad: si se habia dado una vulneracion al am bito de la libre

configuracion del L egislador por parte de P oder Judicial con m otivo de la

aplicacion del num eral 167 constitucional).

E xp. N ° 21-017391-0007-C O 61 | 170

 A hora, en el su b exam ine, las diputadas y los diputados refieren que la
WVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

consulta tiene com o fin que la S ala vierta su opinion sobre la totalidad del

texto del proyecto de ley y algunos aspectos especificos. P reguntan: “a . JIHGFEDCBA

j'Aprobar un proyecto de Ley que contenga una autorizacion para la

condonacion de las cargos sociales traspasana las facultades de la

Asamblea Legislativa establecidas en articulo 121 de la Constitucion

Polidea?. A ducen que este aspect© se consulta por las dudas generadas a la

luz de los siguientes considerandos: “i. Segun la opinion ju rid ica d e la P G R

en el O J-02 8 -2 0 1 1, n i la C C S S m ediante acuerdo d e su Ju n ta D irectiva, ni los

diputados m ed ia n te una L ey, p o d ria n o to rg a r una condonacion d e cargos

sociales adeudadas p o r los conceptos d e principal, m ultas, sanciones e

intereses. C itam os algunas conclusiones de dicha opinion: ”6. L os recursos de

la seg u rid a d social, incluyendo los relativos a l seguro d e E n ferm ed a d y

M aternidad, tienen un destino expresam ente fija d o p o r la C onstitucion

P olitico. 7. E se destino se im pone tanto a l legislador com o a cu a lq u ier

operador ju rid ico , incluida la C aja C ostarricense de Seguro Social. 8. E n

razon d e ese destino ni el legislador n i ninguna a u to rid a d adm inistrativa

p u ed en d ecidir trasladar los excedentes d el Seguro de E n ferm ed a d y

M a tern id a d a l G obierno C entral. 9. D e lo dispuesto constitucionalm ente se

sigue, adem ds, que n i el legislador p u ed e a u to riza r una condonacion d e las

deudas d e la seg u rid a d so cia l ni tam poco la C aja C ostarricense d e Seguro

S o cial p o d ria disponerlo adm inistrativam ente. 10. E l legislador no so lo no ha

autorizado la condonacion d e las deudas con el Seguro d e E n ferm ed a d y

M a tern ida d sin o que ha dotado a la In stitu cio n d e instrum entos tendientes a

p erm itir la p ersecu cid n de sus acreencias, p rivileg ia n d o sus acciones. 11. L a

condonacion d e los adeudos no es una via conform e con los p rin cip io s

constitucionales y legales en m ateria d e seg u rid a d so cia l. " #7. A d em ds d e las

E xp. N ° 21-017391-0007-C O 62 | 170
a trib u cio n es VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
q u e le confiere la C o n stitu tio n P o litico a la A sa m b lea

L egislativa, en su articulo 121 se enlistan las atribuciones exclusivas d e los

legisladores: “Atribuciones
JIHGFEDCBA de la Asamblea Legislativa ARTICULO 121.-

A d em d s de las otras atribuciones que le confiere esta C o n stitu tio n ,

co rresp o n d e exclu siva m en te a la A sa m b lea L egislativa: 1) Dictar las leyes,

reformarlas, derogarlas, y daries interpretation autentica, salvo lo dicho en

el capitulo referente al Tribunal Supremo de Elecciones; (...) 13) Establecer

los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales;

E s im portarte resa lta r q u e el co n stitu yen te no fu e m ezquino con la

a trib u cio n es y fa cu lta d es que le otorgo a la A sa m b lea L eg isla tiva com o

organo m axim o de rep resen ta tivid a d d el p u eb lo . C itam os dos ejem plos: la

fa cu lta d p a ra su sp en d er los derechos y g a ra n tia s consagrados en la m ism a

C o n stitu tio n P o litico y esta b lecer los im puestos y contribuciones nacionales.

P a ra el a d ecu a d o a n a l is is, de este p ro yecto de L ey es n ecesa rio ten er m uy

p resen te q u e ban sid o los legisladores ordinarios quienes ban ido dando

fo rm a a la L ey C onstitutiva de la C aja C ostarricense d e Seguro S o cia l y leyes

conexas, b a sid o la A sa m b lea L egislativa la que ha determ inado aspectos

relevantes so b re el m anejo d e las cargos sociales. D e la lectura y el a n a l is is

a l a rticu lo 121 de la C o n stitu tio n P olitico, resulta ilogico p en sa r q u e lleva

razon la opinion ju rid ica O J-0 2 8 -2 0 11 d e la P rocuraduria G eneral del

R epublica, a l q u erer im poner lim itaciones a la A sa m b lea L egislativa, q u e el

co n stitu yen te no establecio. H i. C om o es de todos conocido la Sala

C o n stitu tio n a l cuya ju rispru d en cia es vinculante erga om nes seg u n el articulo

13 d e la L ey d e la Ju risd ictio n C o n stitu tio n a l, ha esta b lecid o q u e las cuotas

d e la seg u rid a d so cia l tienen n a tu ra leza parafiscal. P o r tanto, la reg u la tio n

d el cobro y p a g o d e tales cuotas se d eb e reg ir p o r los p rin cip io s d el D erecho

T ributario; p o r lo tanto, com o p a sa co n los otros tributos, es p o sib le a p lica rle

E xp. N ° 21-017391-0007-C O 63 | 170
una VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
co n d o n a tio n que condone los cobros p o r m ora, m ultas, sanciones e

intereses generados p o r a d eu d a r cuotas a la C aja C ostarricense d el Seguro

Social. S o b re este aspecto, el V oto N o. 13658-2018 d e las 9:15 boras d el 22

d e agosto d el 2018, la S a l a C onstitutional, en lo conducente ha die ho: "Sezun

la doctrina autorizada en m ateria tributaria las contribuciones parafiscales

so n un tributo vu es contienen los elem entos m ateriales d e la o b liza to ried a d -

el d eb er d e p a sa rlos quienes se encuentren en el supuesto de la norm a

creadora d e sin zu la rid a d debido a que afecta un determ inado y unico 2rupo

so cia l o econom ico v la d estin a tio n secto ria l a causa de lo q u e se recauda a

traves d e esta prestacion o b li^a to ria se utiliza el beneficio exclusivo d el 2rupo

Estamos pues ante el ejercicio de una poles tad de

que p a so el tributo. JIHGFEDCBA

intperio del Estado, que intpone prestaciones pecuniarias para el

cumplimiento de fines sociales o econonticos. Ergo, solo IHGFEDCBA

( s i c ) a traves de

una Ley formal se pueden crear -tributum sine lege. A h o ra bien, en el caso

de cuotas obrero p a tro na les destinadas a l sostenim iento de la seg u rida d

so cial -seguro d e en ferm ed a d y m a tern id a d y seguro d e invalidez, vejez y

m uerte- nuestro ordenam iento tiene una singularidad. E n efecto, y es que el

num eral 73 co n stitu tio n al es el q u e crea la co n trib u tio n p a ra fisca l al

disponer una co n trib u tio n fo rzo sa d el E stado, p a tro n o s y trabajadores, a fin

d e p ro teg er a estos contra riesgos citados y dem ds contingencias que la ley

d eterm in e..." R esaltado no es d el original. B ajo esa d efin itio n de la Sala

C onstitutional, no p u ed e existir duda de que las cuotas d e la seg u rid a d social

so n tributos, ergo deben cu m plir con las exigencias p ro p ia s d e estos, dentro

d e las que destaca, su im p erio sa reserva d e ley, es decir, su crea tio n ,

m o d ifica tio n y co n d o na tion esta lim itada a l legislador. S o b re las cargas

p a ra fisca les el C odigo d e N orm as y P rocedim ientos T ributarios en su articulo

50 dispone: "A R T IC U L O 50.- P rocedim ientos. L a o b lig a tio n de p a g a r los

E xp . N ° 21-017391-0007-C O 64 | 170
tributos VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
so la m en te p u ed e ser condonada o rem itida p o r ley dictada con

a lca nce general. L a s obligaciones accesorias, co m o intereses, recargos y

solo pueden ser condonadas por resolucion a d m in istra tiva , dictada

m ultas, JIHGFEDCBA

en la forma y las condiciones que se establezcan en la Ley". R esaltado no es

d el original. P o r lo tanto, com o las contribuciones a la seg u rid a d so cia l son

contribuciones parafiscales, les so n aplicables los m ism os p rin cip io s que los

dem ds tributos (Im puesto a l V alor A gregado, Im puesto so b re la R enta

etcetera), N o tese que la C onstitucion P o litica no hace ninguna dis tine ion al

respecto. E n consecuencia, todos los tributos nacionales, m unicipales o

p a ra fisca les p u ed en ser vdlidam ente condonado s p o r el leg isla d or y a todos

ellos so n aplicables los p rin cip io s contenidos en la L ey d e N o rm a s y

P rocedim ientos T ributarios. En el p resen te as unto, es tam os a n te la

delegacion d e una p o testa d d e im perio en un ente d e A d m in istra cio n P ublica

descentralizada, m as aun, d e p o testa d es legislativas reguladas y dispuestas

p o r la p ro p ia C onstitucion com o se ha sehalado, la S a la C onstitucional ya ha

abordado este tem a con absoluta cla rid ad y coherencia, en relacion a (sic) los

elem entos caracteristicos d el tributo , h a dicho: "A p a rtir de dicha norm a, que

d esa rro lla la reserva de L ey p revista en el a rticu lo 121 in ciso lS d e la

C onstitucion P olitica, p a ra el establecim iento d e "im puestos y contribuciones

nacionales", se en tien d e que es unicam ente la A sa m b lea L eg islativa la que,

m ed ia n te el p ro ced im ien to p a ra la creacion d ela L ey fo rm a l, p u ed e establecer

los elem entos esenciales d e los tributos nacionales: el su jeto pasivo, la base

im ponible, el hecho g en era d o r y el p o rcen ta je d el gravam en. E l su jeto p a sivo

q u e es la o b lig a d a a l cum plim iento de las p resta cio n es tributarias (articulo 15

d el C odigo d e N o rm a s y P rocedim ientos T ributarios): el h ech o g en era d o r que

es el p resu p u esto establecido p o r la L ey p a ra tip ifica r el tributo y cuya

rea liza cio n o rig in a el nacim iento d e la obligacibn (articulo 31 ibidem ); la

Exp.N ° 21-017391 -0007-C O 65 | 170
base VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
im ponible com o aquella a p a rtir d e la cu a l se calculard el im porte d e la

obligacion tributaria y la tarifa d el tribute, es decir, a l p o rcen ta je d e la base

im ponible que deberd ser cancelada p o r p a rte d el sujeto pasivo. Sobre el

p rin cip io d e reserva leg a l en m ateria tributaria, esta Sala la definio en

sen ten cia num ero 4785-93, d e las ocho horas treinta y nueve m in u tes del

treinta d e setiem b re d e m il novecientos n o ven ta y tres. V otes 4785-93 y 5015-

04 (E l subrayado y la negrita no so n d el original) E s m as, la Sala

C o nstitucion al ha sido reiterativa y clara en q u e no cabe la delegacion de

estas p o testa d es en el P o d er E jecutivo, m ucho m enos p u ed e ser fa ctib le dentro

d e la doctrina invocada que lo p u ed a h a cer a fa vo r d e una institucion

autonom a: "E l p rin cip io de "reserva d e ley" en m ateria tributaria resulta de

los dispuesto en el articulo 121 inciso 13 de la C onstitucion P olitica, a cuyo

ten o r corresponde exclusivam ente a la A sa m b lea L eg isla tiva "establecer los

im puestos y contribuciones nacionales", atribucion que, con arreglo al

articulo 9° ibidem , no p o d ria la A sa m b lea d elega r en el P o d er E jecutivo, al

que tam poco seria ilicito invadir la esfera d el legislador en ejercicio d e las

fa cu lta d es reglam entarias que le otorga el articulo 140 inciso 3 ° d e la m ism a

C onstitucion. E l p ro b lem a consiste, p u es, en d efin ir que se debe en ten d er p o r

"establecerlos im puestos", p a ra determ inar p o r a lii si la L ey d e R eform a

T ributaria delego o no en el P o d er E jecutivo, d el m odo que se alega en el

recurso, la p o testa d exclusiva q u e le confiere el articulo 121 inciso 13 d e la

C onstitucion P o litica " V ote 1507-11(E I su b ra ya d o y la negrita no son d el

original) iv. S eg u n se desarrollo en el apartad o d e contexto d el P royecto de

L ey, en condiciones norm ales la C C S S no estaba siendo capaz d e reso lver la

m o ro sid a d ni la inform alidad; ahora, en m edio de condiciones

extraordinarias p o r el im pacto d e la p a n d em ia es alarm ante la ca n tid a d de

p erso n a s que no p o d rd n hacer fren te a sus adeudos. A esta cruda rea lid a d se
E xp. N ° 21-017391-0007-C O 66 | 170
h VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
su m a la in a ctio n d e la C C S S y hace que los fin es p ara los que fu e disenada

la in stitu tio n y p a ra los cuales el constituyente le otorgo a u to n o m ia , se vean

a m en a za d o s y con ello se q u eb ra n ta el estado so cia l y solidario. D icho esto,

legislador no se h a quedado d e brazos cruzados y ha aprobado en p rim er

el JIHGFEDCBA

d eb a te la autorizacion d e co n d o n a tio n d e las ca r g a s so cia les p a ra la

fo rm a liza tio n y reca u d a cio n de cargos sociales. v. S i la opinion ju rid ica de la

P G R fu era correcta, la a ctu al situ a tio n d e la C C S S no tendria so lu tio n

ju rid ica lo cu a l no es aceptable. vi. P o r otro lado, la C C S S en el criteria

S o cia l S JD -1567-2021, 11 d e agosto d e 2021, objeta la red a ctio n d el p d rra fo

fin a l d el articulo 2 d el p ro yecto d e ley, indicando: “E n el a rticu lo 2, se

sehalan, las siguientes consideraciones: a. S e establece la co n d o n a tio n de

sum as p rin cip a les (cuotas d el Seguro d e S a lu d y el Seguro d e Invalidez, V ejez

y M uerte) adeudas p o r trabajadores independientes sin ningun tipo de

restrictio n . N o existe lim ites fija d o s p o r m ontos, antigiiedad, p ro ced en cia o

cu a lq u ier otra variable, que p erm ita verifica r los p rin cip io s d e ra zo n a b ilid a d

y p ro p o rcio n a lid a d d el beneficio otorgado, uno de los requisitos

caracteristicos d e este tipo d e fig u ra s. b. N o se establece ninguna d isp o sitio n

q u e p erm ita a la C C SS, eva lua r la ca p a cid a d d e p a g o o no d e los deudores -a l

m enos, en ciertos casos-, a fin de en fren ta r total o p a rcia lm en te su adeudo,

sin o q u e se asum e que su co n d itio n d e m o ro sid a d es eq u iva len te a la ausencia

d e m edios econom icos p a ra h o n ra r sus obligaciones con la seg u rid a d social,

c. E l ultim o p d rra fo establece "L a co n d o na tion no p o d rd ser m en o r a la

to ta lid a d d e los rubros indicados en este articulo, sa lvo una m a n ifesta tio n

exp resa d e p a rte d el deudor.- E sta red a ctio n resulta inconstitucional, p u es

q u eb ra n ta las fa cu lta d es d e la C C SS, asim ism o, carece d e razonabilidad, p u es

quien decide las sum as a co n d o n a r es el d eu d o r y no el acreedor. ” E s decir,

la C C S S p reten d e que la fa cu lta d legislativa se lim ite a a u to riza r una

E xp. N ° 21-017391-0007-C O 67 | 170
co n d o n a tio n VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
en term inos abiertos que le p erm ita condonar en los term inos

que le de la gana. F o r ejem plo, q u e le p erm ita "evaluar la ca p a cid a d de p a g o

o no d e los deudores - a l m enos en ciertos caso (sic)-# fin d e enfrentar total o

p a rcia lm en te su adeudo". L a p reten sio n d e la C C S S es ilogica p o rq u e si es

necesaria una ley p a ra a u to riza r la co n d o n a tio n , tam bien dicha L ey p u ed e y

debe lleva r los p a rd m etro s g en era tes que resguarden el espiritu de los

legisladores, p a ra con esto d elim ita r el a ccio n a r d e la a d m in istra tio n . D e

igual m anera, seg u n el C odigo d e N orm as y P rocedim ientos T ributarios en su

articulo 50, la co n d o n a tio n debe realizarse d e fo rm a g en era l A dicionalm ente

es ilogica la p reten sio n de C C SS p o rq u e p a rece que desconoce el p ila r

solidario sobre el que se fu n d a m enta nuestro sistem a d e seg u rid a d so cia l es

decir, p reten d en d iscrim in a r dependiendo d el p erfil de los deudores; sin

em bargo en esta A sa m b lea L egislativa hem os decidido a p ro b a r una

co n d o n a tio n q u e aplique p o r igual a g ra n d es y p eq u eh a s deudas p o rq u e es

indispensable fo rm a liza rlo s a todos, incluidos los grandes deudores, cuyas

contribuciones subsidian solidariam ente a quienes cotizan m enos o no cotizan

d el todo. F inalm ente, si bien es cierto que la C C S S tiene autonom ia, esa

autonom ia no esta p o r encim a d el am pliam ente desarrollado p rin cip io de

legalidad. C onsiderando todo lo anterior y p o r las dudas y objeciones que se

ban desarrollado durante la discus ion d el p ro yecto de L ey, es que

consultam os si la autorizacion p a ra una co n d o na tion d e las cargas sociales

traspasaria las fa cu lta d es de la A sa m b lea L egislativa establecidas en articulo

121 d e la C o n stitu tio n P o/itica, y p o r lo tanto el objeto d el p ro yecto d e L ey

^Elproyecto de Ley en su integralidad

seria inconstitucionaF '. P reguntan: JIHGFEDCBA

violenta la autonomia de la Caja Costarricense?”. Indican que durante la

discusion del proyecto de ley se extem o la duda u objecion sobre si la

redaccion del proyecto transgredia la autonom ia de la C C S S consagrada en el DCBA

E x p . N ° 2 1 -0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O 68 | 170
num eral 73 de la C onstitucion P olitica. R esum en las dudas y objeciones sobre

la integridad del texto de la siguiente WVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

m an era: E l criterio d e la C aja

C o sta rricen se d el Seguro S o cial S JD -1567-2021, 11 de agosto d e 2021, en el

A cu erd o T ercero indico: "C om o se h a indicado en los considerandos

anteriores, distintas instancias internas (D ireccion Ju rld ica y G erencias), y

externas (P rocuradurla G eneral d e la R ep u b lic a y C ontraloria G eneral d e la

R epublica), han seh a la d o la im p o sib ilid a d que el legislador p u d iere d icta r

una L ey que a u to rice una condonacion d e adeudos respecto de deudas d e la

S eg u rid a d Social. E n virtu d d e ello, resp etu o sa m en te se so licita a los sehores

y sehoras diputados que, en el ejercicio de sus atribuciones, se fo rm u le una

co n su lta fa cu lta tiva a la S a la C onstitucional so b re el P ro yecto d e L ey 21.522.

N o se objeta el p ro yecto d e ley en el tanto se incorporen las p ro p u estas

citadas en el acuerdo seg u n d o y que la integralidad del proyecto sea

JIHGFEDCBA

consultado a la Sala Constitucional, con el fin de tener certeza de la

constitucionalidad del mismo." C um pliendo con la so licitu d expresa de la

Ju n ta D irectiva d e la C C S S es q u e se consulta el texto integralm ente. ii. Segun

la opinion ju rid ica de la P G R en el O J-0 2 8-2 0 1 1, n i la C C S S m edate (sic)

acuerdo d e su Ju n ta D irectiva, ni los diputados m ed ia n te una L ey, p o d ria n

o to rg ar una condonacion de cargos so cia les adeudadas p o r los conceptos de

p rin cip a l, m ultas, sanciones e intereses. C itam os algunas conclusiones de

dicha opinion: "6. L os recursos d e la seg u rid a d social, incluyendo los

relativos al seguro de E n ferm ed a d y M aternidad, tienen un destino

exp resa m en te fija d o p o r la C onstitucion P olitica. 7. E se destino se im pone

tanto a l leg islad o r com o a cu a lq u ier o p era do r ju rid ico , incluida la C aja

C o sta rricen se d e Seguro Social. 8. E n razon de ese destino n i el legislador ni

ninguna a u to rid ad adm inistrativa p u ed en d ecid ir tra sla d a r los excedentes del

Seguro d e E n ferm ed a d y M a tern id a d a l G obierno C entral. 9. D e lo dispues to

E xp. N ° 21-017391-0007-C O 69 | 170
constitucionalm ente VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
se sigue, adem ds, que ni el leg islad o r p u ed e autorizar

una co n d o n a tio n de las deudas d e la seg u rid a d so cia l n i tam poco la C aja

C ostarricense d e Seguro S o cial p o d ria disponerlo adm inistrativam ente. 10. E l

legislador no solo no ha autorizado la co n d o na tion d e las deudas con el

Seguro de E n ferm ed a d y M a tern ida d sino que ha dotado a la In stitu tio n de

instrum entos tendientes a p erm itir la p ersecu tion de sus acreencias,

p rivilegia n d o sus acciones. 11. L a co n d o n a tio n de los adeudos no es una via

conform e con los p rin cip io s constitucionales y legales en m ateria de

seg u rid a d so cia l." L a opinion ju rid ica desarrolla la fo rm a en la que

su p u esta m en te se d eb e d e interpretar el articulo 73 d e la C o n stitu tio n

P olitico: "A R T IC U LO 73.- S e establecen los seguros sociales en beneficio de

los trabajadores m anuales a intelectuales, regulados p o r el sistem a de

co n trib u tio n fo rzo sa d el E stado, p a tro n o s y trabajadores, a fin d e p ro teg er a

estos contra los riesgos de enferm edad, invalidez, m aternidad, vejez, m u erte y

dem ds contingencias que la ley determ ine. L a a d m inistra tio n y el g o b iern o de

los seguros sociales estardn a cargo de una in stitu tio n autdnom a,

denom inada C aja C ostarricense de Seguro Social. N o p o d rd n ser transferidos

n i em pleados en fin a lida d es distintas a las q u e m otivaron su crea tio n , los

fo n d o s y las reservas d e los seguros sociales. L os seguros contra riesgos

p ro fesio n a les serdn d e exclusiva cuenta d e los p a tro n o s y se regirdn p o r

disposicion es esp ecia les." E sta opinion ju rid ica contrasta con la rea lida d

ju rid ica, p u es no tiene a p o yo expreso ni en el texto co n stitu tio n al ni en las

sentencias de la Sala C o n stitu tio n a l que cita, sin o que es una elucubracidn de

quien redacta la opinion ju rid ica O J-028-2011. P o r otra parte, esa conclusion

es un p ro d u cto de una fa la cia d el tipo non sequitur, en la que la afirm acion

consecuente no se d ed u ce de las rem isas. En efecto, de que

constitucionalm ente se hayan fija d o una fin a lid a d (seguridad social) y unos
E xp. N ° 21-01739 1-0007-C O 70 | 170
m edios VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
p a ra conseguirla (financiacion p o r m edio d e cuotas tripartitas

fo rzo sa s) n o se deriva que tales cuotas no p u ed a n ser condonadas. Si ese

razon am iento fu era cierto, entonces seria im posible cu a lq u ier condonacion

tributaria, p u esto q u e la H a cien d a P ublica tiene p o r n ecesa n a y unica

fin alid ad d a r cu m p lim ien to a l p ro g ra m a constitucional. E l articulo 18 d e la

C onstitucion P o litica establece el d eb er d e co n trib u ir a l fin a n cia m ien to d el

g a sto p u b lico , el cu a l logicam ente d eb e esta r o rien ta d o a d esa rro lla r el

p ro g ra m a co n stitu cio n a l es que so lo el g a sto en la seg u rid a d so cia l fo rm a

p a rte d el p ro g ra m a constitucional? Y la educacion, q u e es fin a n cia d a con los

im puestos g en era tes d el sistem a, in o fo rm a p a rte d el p ro g ra m a

constitucional? L a ju risp ru d en cia a ctu al de la S a la C onstitucional afirm a sin

fisu ra s que las cuotas d e seg u rid a d so cial constituyen un tributo parafiscal, a l

que le son aplicables las disposiciones d el C odigo de N o rm a s y

P ro cedim ien to s T ributarios. O bviam ente, el C odigo de N orm as y

P ro cedim ien to s T ributarios aplica p o r supletoriedad, unicam ente en la

m edida en que la L ey C onstitutiva d e la C aja C ostarricense d el Seguro Social,

no tenga disposiciones p ro p ia s o incom patibles so b re un asunto.

A dicionalm ente, es cierto que la extincion d e obligaciones tributarias co n el

E ra rio p u b lico p o d ria en algunos casos contraponerse con el p rin cip io bdsico

d e in d isp o n ib ilid a d p o r p a rte d e la A d m in istra cio n d e los creditos de que es

acreedora. E sa tension en tre obligaciones p u b lica s con fin a lida d es

constitucionales, p o r una parte, y necesidades insoslayab les d e ju sticia , viene

resu elta en el C odigo T ributario p o r una doble via: a. N ecesid a d d e una ley

d icta d a con a lca nce g en era l que condone la obligacion tributara p rin cip a l , o

a u to rice la condonacion de obligaciones a cceso ria s por resolucion

a d m in istra tiva (articulo 5 0 C odigo d e N o rm a s y P rocedim ientos T ributarios).

b. A u to riza cio n p a ra co n d o n a r intereses cuando se d em uestre erro r d e la

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A dm in istra cio n VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
(ardculo 5 7 C odigo de N orm as y P rocedim ientos

T ributarios). A diferencia de las obligaciones privadas, la fin a lid a d

co n stitu cio n a l tanto d e los tributos fisca les com o d e los parafiscales, im pide

que la A d m inistra cio n p u ed a disponer de las obligaciones a su fa vo r. T al

disposicion so lo p u ed e hacerse p o r el legislador. En el ca so de las

obligaciones a fa vo r d e la C aja C ostarricense d el Seguro Social, aunque no

indispensable p a rece m as respetuoso de su autonom ia el que el legislador

autorice la condonacion en lugar d e declararla p o r si m ism o. C onsiderando

todo lo anterior, y p o r las dudas y objeciones que se ban desarrollado durante

la discusion d el p ro yecto d e L ey es que consultan integralm ente sobre su

co n stitu cio n a lid a d a la luz d el articulo 73 de la C onstitucion P olitico".

P reguntan: “c. ^Es inconstitucional condonar a los trabajadores

JIHGFEDCBA

independientes lo adeudado por el principal de cargas por Seguro de

Enfermedad y Maternidad y del Regimen de Invalidez, Vejez y Muerte?”.

R efieren que este aspecto se consulta por las dudas generadas a la luz de las

siguientes consideraciones: “/. E l articulo 2 d el p ro yecto d e L ey indica:

'ARTICULO 2- Autorizacion a la Caja Costarricense de Seguro Social para

condonacion. S e autoriza a la C aja C ostarricense d e Seguro Social (C C SS) a

condona r: a) E n el caso d e los trabajadores independientes, los adeudos al

principal por cuotas, a si com o d e m ultas, recargos e intereses. ” C om o en el

caso de los trabajadores independientes el p ro yecto d e L ey p ro p o n e condonar

el m onto principal, es que su rg e la duda d e si dicha condonacion contraviene

lo establecido en el articulo 73 d e la C onstitucion P olitico so b re el uso d e las

cargas sociales. ii L o s trabajadores independientes, durante el tiem po que no

cotizan a l Seguro d e E n ferm ed a d y M a tern id a d no tiene derecho a usarlo y en

caso d e necesitar los servicios m edicos d e la C C SS, esta les em ite u n a fa ctura

con el cobro correspondiente p o r los servicios. A u n asi, la C C SS les cobra

E xp. N ° 21 -017391-0007-C O 72 | 170
retro a ctiva m en te VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
las cuotas d e ese seguro, considerando el p rin cip a l, m ultas,

reca rg o s e intereses, todo esto sin a p lica r la p rescrip cio n en via

adm inistrativa. E sta p rd ctica es aberracion ju rid ica y co m ercia l (ico m o se

cobra un seg u ro que no se p u ed e usar?). Y so b re la no aplicacion d e la

p rescrip cio n en la via adm inistrativa p o r p a rte d e la C aja C ostarricense del

Segu ro Social, es tan ilogica y p erversa esa p rd ctica q u e incluso en relacion

con el d erech o a la vida, el C ddigo C ivil tiene una p resu n cio n d e m u erte con

los efectos correspondientes. E s decir, la C aja C ostarricense d el Seguro

S o cia l no a d m ite la p rescritib ilid a d (sic) d e las cargas so cia les cuando hasta

en relacion con el derecho a la vid a se p u ed e p resu m ir en ciertos casos la

m uerte. H i. P o r o tro lado, es im portante reco rd a r q u e la o b lig a cio n q u e tienen

los trabajadores independientes d e co tizar que fu e creada m ed ia n te un

tra n sito rio d e la L ey d e P roteccion a l T rabajador d el 16 d e feb rero d el 2000:

"T R A N SITO R IO X II.- L os trabajadores independientes se a fd ia rd n a la C C SS

en fo rm a g ra d u a l d u ra n te los p rim ero s cinco ahos a p a rtir d e la vigencia de

la p resen te ley”. L a C C S S no aplica a d m in istra tivam en te las norm as relativas

a la p rescrip cio n y rea liza cobros retroactivos d esd e que se cu m p lio el p la zo

d el transitorio en el aho 2005, lo cu a l ha g en era d o una g ra n ca n tid a d de

p erjuicio s a los trabajadores independentes quienes ven truncado su derecho

d e esta r a l dia con la C C S S y co n trib uir con la seg u rid a d social. S u m a n do a

lo anterior, se tiene el hecho de q u e los trabajadores independientes no tiene

rep resen ta cio n en la Ju n ta D irectiva de la C C SS, con el a g ra van te d e q u e es

en el seno de esa Ju n ta D irectiva d o n d e se tom an las d ecisio n es d e cudnto

d eb en cotizar. E sta situ a cio n en la p rd ctica lo que sig n ifica es que, los

trabajadores independientes n o cuentan con una n o rm a tiva a d ecu a d a p a ra

resg u a rd a r sus d erech o s y obligaciones con lo relativo a l p a g o d e las cuotas

d e seg u rid a d so cia l d e los trabajadores independientes, p u es los criterios

E xp. N ° 21-017391-0007-C O 73 | 170
utilizados VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
p a ra determ inarlas so n arbitrarios y sujetos a constantes cam bios

reglam entarios. L os trabajadores independientes p a g a n cuotas sum am ente

elevadas respecto de los trabajadores asalariados, a p esa r d e que unos y

otros se su p o n e q u e tienen los m ism os derechos segun la C onstitucion, los

p rin cip io s y las leyes en m ateria d e seg u rid a d so cia l S o b re este p a rticu la r la

S a la C onstitucional ha a d m itid o acciones de in co n stitu cio n a lid a d que aun no

han sido resueltas. C onsiderand o todo lo anterior, y p o r las dudas y

objeciones q u e se han desarrollado sobre la co n stitucio n a lid a d d e co n d o n a r a

los trabajadores independientes lo adeudado p o r el p rin cip a l d e cargas p o r

Seguro d e E n ferm ed a d y M a tern ida d y d el R eg im en d e Invalidez, V ejez y

M uerte ”

S obre el particular, la S ala observa que las diputadas y los diputados

form ulan tres preguntas de form a general:

“a. ^A p ro b a r un p ro yecto d e L ey que contenga una autorizacion p a ra la

condonacion d e las cargas sociales traspasaria las fa cu lta d es d e la

A sa m b lea L egislativa establecidas en articulo 121 d e la C onstitucion

P o litica ? (...)

b. I E l p ro yecto d e L ey en su in teg ra lid a d vio len ta la autonom ia d e la

C aja C ostarricense?. (...)

c. lE s inconstitucional condonar a los trabajadores independientes lo

adeudado p o r el p rin cip a l d e cargas p o r Seguro d e E n ferm ed a d y

M a tern id a d y d el R egim en d e Invalidez, V ejez y M uerte? ”

S in em bargo, lejos de exponer dudas u objeciones de constitucionalidad

concretas y razonadas en relacion con el proyecto de ley consultado, las y los

consultantes se dedican a esbozar las funciones de la A sam blea L egislativa,

contraargum entar criterios tanto de la P rocuraduria G eneral de la R epublica

com o de la C C S S (quienes no figuran com o parte en este tipo de proceso), y

E xp. N ° 21-017391-0007-C O 74 | 170
criticar las posiciones de la ultim a, asi com o a la norm ativa existente. A dem as,

exponen las razones por las cuales aprobaron el proyecto en tales term inos y

defienden su conform idad con el D erecho de la C onstitucion.

Precisam ente, com o no se exponen ni m enos aun se desarrollan dudas u

objeciones de constitucionalidad sobre extrem es especificos del proyecto, la

Sala debe abstenerse de em itir algun pronunciam iento al respecto. T al y com o

se indico en el precedente citado, este requisite obedece a la naturaleza del

control constitucional preventivo, dirigido a evitar que proyectos viciados

constitucionalm ente por el fondo o la form a -que ban sido expresam ente

advertidos- lleguen a incorporarse al ordenam iento positivo. L o anterior

significa que, atinente a la adm ision de una consulta, las diputadas y los

diputados consultantes deben plantear alguna duda concreta acerca de la

constitucionalidad del proyecto o parte de su articulado (sea por su tram ite o

su fondo), o bien form ular alguna objecion en cuanto a su conform idad con la

C onstitucion.

E n consecuencia, si las diputadas y los diputados consultantes en

realidad carecen de dudas u objeciones de constitucionalidad y, m as bien,

justifican el contenido del proyecto de ley y refutan los criterios de otras

dependencias (entre ellas, la PG R y la C C SS), se incum ple el requisito exigido

por el ordinal 99 de la L ey de la Jurisdiccion C onstitucional, dado que no

existe alguna expresion clara de los aspectos cuestionados o dudosos. N otese

que, en las preguntas a) y b), las y los consultantes se lim itaron a senalar que

surgieron dudas y objeciones de constitucionalidad durante la discusion del

proyecto, m ientras que en la c) m encionaron que se habian desarrollado las

dudas y objeciones, pero no plantearon cuestionam iento alguno referido a la

constitucionalidad del proyecto de m arras.

E xp. N ° 21-017391-0007-C O 75 | 170

 VU
£ <•

E n adicion, las y los consultantes pretenden que este T ribunal revise la

constitucionalidad de la totalidad del proyecto de ley (por asi haberlo

solicitado la C C SS); sin em bargo, en el proceso de la consulta de

constitucionalidad, la Sala no debe fungir com o una especie de asesoria legal

con un espectro indefinido de accion, sino, espedficam ente, com o una

instancia que, con caracter preventivo en cuanto al fondo y vinculante respecto

de la form a, coadyuva en el proceso de form acion de las leyes, pero solo

despejando las dudas u objeciones de constitucionalidad que se som eten a su

conocim iento de m anera concreta y razonada.

L a consecuencia juridica de la situacion expuesta es la inadm isibilidad

de esta consulta, m otive por el que no corresponde su evacuacion. IHGFEDCBA

I I .- S o b r e lo s e s c r ito s e n v ia d o s por p erson as p a r t ic u la r e s a lo s

e x p e d ie n t e s n .o s 2 1 - 0 1 7 3 9 1 - 0 0 0 7 - C O y 2 1 - 0 1 7 7 0 9 - 0 0 0 7 - C O , a s i c o m o la s

s o lic itu d e s de c o a d y u v a n c ia . E n el sub life, se apersonaron Fernando

V alverde M asis, C esar E duardo A lvarado R am irez, Jose M iguel A nglada

R odriguez, M anfred V on Storren Soto, R afael A rturo Q uiros B ustam ente,

Joaquin C aliva C orella, Javier G utierrez E squivel, W alter G om ez A raya,

R oberth O rdonez Soto, E dw in de la C ruz R em dond, L uis Fernando A ju,

Franklin L opez B adilla, M arvin G utierrez M ena, A lcides C hinchilla V ega,

R olando N avarro B arrantes, G ilberto C astillo E lizondo, L uis A ntonio

A lvarado Segura, E velyn A raya E cheverria, Jose Pablo C alvo C am pos,

A nielka A rauz L opez, H ector A barca R odriguez, Pablo C astillo Serrano,

O scar M unoz C hacon, M arco A ntonio C hacon Solis, A drian R ojas V illalobos,

G eovanni Solis V arela, A drian R ojas V illalobos, G uillerm o A guilar V ega,

M ario B onilla G arro, M ario B onilla L opez, G erm an E duardo C astro U galde,
Sussy E lizondo A lvez y M anuel A ngel E lizondo V argas, a efectos de efectuar

m anifestaciones. A sim ism o, Francisco Javier O vares M oscoa, Jim m y Javier

E xp. N ° 2 1-017391-0007-C O 76 | 170
A lfaro P aez, Jose A ntonio S aborio C arrillo y Y eison V argas B arrantes,

pidieron que se les tuviera com o coadyuvantes.

A1 respecto, tanto las m anifestaciones com o las solicitudes de

coadyuvancia son inadm isibles en procesos de esta naturaleza. Justam ente, la

S ala, en la sentencia n.° 1963-2012 de las 13:50 boras de 15 de febrero de

2012, dispuso:

//.- SOBRE LAS GESTIONES DE COADYUVANCIA. WVUTSR

JIHGFEDCBA M ediante

escritos recibidos en la Secretaria d e la S a la a las 10:57 hrs., 11:18

hrs., 13:06 hrs., 13:21 hrs. y 13:43 hrs. de 9 d e enero d e 2012 y 14:35

hrs. d e 31 d e enero de 2012, se apersonaron varios ciudadanos a

p resen ta r una g estio n d e coadyuvancia y m a n ifesta r su co n fo rm id a d con

el p ro yecto de ley so m etid o a consulta. S in em bargo, dichas gestiones

so n inadm isibles. N o tese que la intervencion a d h esiva a ctiva o p a siva

esta p revista p a ra los p ro ceso s d e am paro en los que existen contra

interesados y, p a rticu la rm en te, p a ra quien deriva un interes legitim o de

la sen tencia fin a l (articulo 34 L ey d e la Ju risd iccio n C onstitucional) y

no p a ra los m ecanism os de consulta en los que p u ed en existir sim ples

opiniones ju rid ica s contrapuestas acerca de la reg u la rid a d

co n stitu cio n a l d e un p ro yecto d e ley (ver, so b re el particular, las

opiniones consultivas N os. 2 0 0 3 -1 4 6 0 6 d e las 12:30 hrs. de 12 de

d iciem b re d e 2003 y 2004-01603 d e las 9:30 hrs. d e 17 d e feb rero de

2004). ” IHGFEDCBA

I I I .- S ob re lo s e s c r ito s r e m it id o s por lo s r e p r e sen ta n te s de lo s

c o le g io s p r o fe s io n a le s y d e la A s o c ia c io n C a m a r a d e I n d u s tr ia y C o m e r c io

C o s ta R ic a M e x ic o . E n el su b exam ine, R odrigo D iaz O bando, presidente del

C olegio de C irujanos D entistas, G uillerm o S m ith R am irez, presidente del

C olegio de C ontadores P ublicos, K evin C havarria O bando, presidente del

E xp . N ° 21-017391-0007-C O 77 | 170
C olegio de C ontadores P rivados, A lvaro S anchez G onzalez, presidente del

C olegio de A bogados y A bogadas, M auricio G uardia G utierrez, presidente del

C olegio de M edicos y C irujanos, O lm an V argas Z eledon, director ejecutivo

del C olegio F ederado de Ingenieros y de A rquitectos, E nrique G arita M ora,

presidente del C olegio de O ptom etristas, S antiago R odriguez S ibaja,

presidente del C olegio de F arm aceuticos y E nnio R odriguez C espedes, en su

condicion de presidente del C olegio de C iencias E conom icas; asi com o

A ndres B olanos A m erling, presidente de la A sociacion C am ara de Industria y

C om ercio C osta R ica M exico, se apersonaron a este proceso com o WVUTSRQP

am icus

curiae; sin em bargo, es im portante m encionar que esta figura procesal no se

encuentra prevista en la L ey de la Jurisdiccion C onstitucional, por lo que no

puede ser adm itida en los procesos de consultas de constitucionalidad, com o la

S ala resolvio en la sentencia n.° 2019020596 de las 19:15 boras de 25 de

octubre de 2019: JIHGFEDCBA

Sobre las gestiones amicus curiae, E n lo que se refiere a las

diferentes g estion es am icus curiae p resen ta d a s a l expediente, estas no

se deben tener en cuenta p a ra reso lver las consultas que nos ocupan, al

no estar, ese tipo d e solicitudes, reconocidos en la L ey d e la

Ju risd iccio n C onstitucional, lo que si sucede con las coadyuvancias en

los p ro ceso s de am paro, d e habeas corpus y d e las acciones de

inconstitucionalidad, y p o r que no fo r m an p a rte d el control p revio de

co n stitucio n a lid a d (vease Sentencias N ° 2004-1603 d e las 9:30 horas

d el 1 7 d efeb rero d e 2004 y N ° 2 0 0 8 -1 5 7 6 0 d e las 14:30 horas d el 22 de

octubre d e 2008, entre o tra sf\ IHGFEDCBA

I V .-O b j e t o d e la c o n s u lts . L as diputadas y los diputados, en relacion

con el asunto adm itido (expediente n.° 21-017391 -0007-C O ), form ulan

consulta facultativa de constitucionalidad sobre el proyecto denom inado

E xp. N ° 21-01739 1-0007-C O 78 | 170
 A u to riza cio n VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
d e co n d o na tion p a ra la fo rm aliza tio n y reca u d a cio n de las

cargas so cia lesf tram itado en el expediente legislativo n.° 21.522. E n ella

cuestionan:

1) P osible transgresion del articulo 2 del proyecto a los parrafos segundo

y tercero del num eral 73 de la C onstitucion P olitica. E n el desarrollo de este

extrem e tam bien aluden a una eventual violacion al ordinal 74 constitucional.

2) P osible transgresion del num eral 5 del proyecto de ley al articulo 73

de la C onstitucion P olitica. E n este punto, adem as, exponen una posible lesion

al ordinal 74 constitucional en relacion con el principio de igualdad.

F inalm ente, form ulan estas preguntas: “7. <;Es constitucionalm ente

vdlido que la A sa m b lea L eg isla tiva m ediante ley ordinaria a u to rice a la C aja

C ostarricense d e Seguro S o cia l a rea liza r una a m n istia p a ra los p a tro n o s de

las m u lt as, intereses y recargos p o r adeudos a si com o p a ra los trabaj adores

independientes, el p rin cip a l, las m ultas, intereses y recargos? 2. E n caso de

q u e la p reg u n ta a n terio r resu lte negativa, lE s conform e a la C onstitucion

P o litica y m arco n o rm a tive vigente q u e m ed ia n te acuerdo la Ju n ta D irectiva

d e la C C S S o p te p o r a p lica r una co n d o n a tio n a los p a tro n o s y trabaj adores

independientes? 3. E n caso d e que la p rim era p reg u n ta resulte positiva.

I T iene d e acuerdo a (sic) la C o n stitu tio n P olitica. la p o testa d la A sa m b lea

L eg isla tiva d e m ed ia n te ley ordinaria esta b lecer condiciones d e com o debe

a p lica r la C C S S la respectiva co n d on a tio n ? 4. ^E s p o sib le co n fo rm e a l m arco

co n stitu cio n a l vigente que se le condone el m onto p rin cip a l a los trabajadores

independientes? 5. S i la respuesta a la p reg u n ta a n terio r fu ese afirm ativa

iR esu lta inconstitucional de acuerdo a l (sic) a rticu lo 73 d e la C o n stitu tio n

P olitica, la fra se fin a l d el articulo 5 a l esta b lecer q u e lo condonado no

g en era rd derechos n i beneficios individuates relacionados con las cuotas d el

S eg u ro d e Invalidez, V ejez y M u erte? ”

E xp. N ° 21-017391-0007-C O 79 | 170
 V . - VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
L a C a ja C o s ta r r ic e n se d e S e g u r o S o c ia l, s u a u t o n o m ia y la

s e g u r id a d s o c ia l. E n relacion con los num erales 73 y 74, ubicados en el

capitulo unico del T itulo V “D erechos y G arantias Sociales” de nuestra C arta

WVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

M agna, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado am pliam ente su

contenido y sus im plicaciones en cuanto a la autonom ia de la C C SS en lo

relative a la adm inistracion y el gobiem o de los seguros sociales.

A si, en la sentencia n.° 2001-10545 de las 14:58 boras de 17 de octubre

de2001 se dispuso:
Sobre el fondo. La autonomia de la Caja Costarricense de
*7/.- JIHGFEDCBA

Seguro Social. -E l articulo 73 de la C onstitucion P olitico establece en

su pdrrafo segundo "La A dm inistracion y el gobierno de los seguros

sociales estardn a cargo de una institucion autonom a, denom inada C aja

C ostarricense de Seguro Social". Sobre los alcances de lo que establece

dich a norm a, la Sal a en reiteradas oportunidades ha m anifestado que la

autonom ia de la C aja no se encuentra sujeta a llm ites en m ateria de

gobierno. Sobre este tem a, analizado en la sentencia 6256-94 de las

nueve horas del veinticinco de octubre de m il novecientos noventa y

cuatro, se expreso:

"III.- LA C A JA C O ST A R R IC E N SE D E SE G U R O SO C IA L - L a

A sam blea N acional C onstituyente, com o consta en las A ctas N os.

125 y 126, aprobo la inclusion de la C aja C ostarricense de

Seguro Social, siguiendo, bdsicam ente, el texto original de la

C onstitucion de 1871; esto es, se trasplanto la institucion de la

C onstitucion de 1871, segun las m odificaciones de 1943 a la

C onstitucion de 1949. Sin em bargo, a los efectos de la consulta,

resultan sugestivas las participaciones del C onstituyente V olio

Jim enez sobre el tem a. D e la pdgina 34 del Tom o III de la A ctas

 d e VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
la A sa m b lea N a cio n a l C onstituyente, se transcribe lo

siguiente: "A dem ds, la C aja, tarde o tem prano, tendria que

a su m ir el riesgo d e desocupacion, que vendrd a reso lver el g ra ve

p ro b lem a p la n tea d o p o r la cesantia. Insistio en que n o le p a recia

a d ecu a d o d eb ilita r la C aja. L o p ru d en te es fo rta lecerla . D e a h i

que lo m as aconsejable es d eja r las cosas com o estdn, d d n d o le a

la C aja p len a autonom ia p a ra independizarla a si d el P oder

E jecu tivo y en la p d g in a 36 idem se agrega : "E n ese sentido, lo

m as adecuado es m a n tener la redaccion d el a rticu lo 63, que es

buena p o r lo m enos p a ra el tiem po d e ensayo. T odo lo que

sig n ifiq u e lim ita r los recursos d el Seguro Social, indudablem ente

sera un retraceso inexplicable". A l ser aprobado el articulo, se

incluyo un segundo p d rra fo que literalm ente decia: "La

a d m in istra cio n y el g o b iern o d e los seguros so cia les estardn a

cargo de una institucion autono m a", texto que luego fu e

refo rm a d o p o r L ey N o. 2 7 3 7 d e 12 d e m a yo d e 1961, quedando

hoy d ia d e la sig u ien te m anera: "L a a d m in istra cio n y el gobierno

d e los seguros so cia les estardn a cargo d e una institucion

autonom a, d en o m in a d a C aja C ostarricense d e Seguro Social".

E n conclusion, el co n stitu yen te atribuyd la a d m in istra cio n y

g o b iern o de los seg u ro s so cia les a la C aja C ostarricense de

Seguro Social, com o institucion autonom a crea d a p o r la m ism a

Politica, con las especiales caracteristicas que ella

C onstitucion JIHGFEDCBA

m ism a le ha otorgado y com partiendo los p rin cip io s g en era les

derivados d e su condicion d e en te descentralizado.

O tras sen ten cias de esta S a la en las que se hace alusion a l tem a d e la

a u to n o m ia de la C aja C ostarricense de S eg u ro S o cia l so n las

E xp. N ° 21-017391-0007-C O 81 | 170
siguientes: VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
0236-94 d e las 9 horas 5 7 m inutos d el catorce de enero;

3403-94 de las 15 horas 42 m inutos d el 7 de ju lio ; 6471-94 de las 9

horas con 39 m inutos d el 4 de noviem bre, todas d el aho 1994). E n fech a

p o sterio r a estas, la S a l a ha sehalado:

"IV .- E l a rticu lo 73 d e nuestra C onstitucion P olitica establece la

existencia d e los seguros sociales, los cuales se regulan p o r el

sistem a de contribucion fo rzo sa d el E stado, p a tro n o y

trabajadores, con el fin d e p ro teg er a estos contra los riesgos de

enferm edad, m aternidad, invalidez, vejez y m uerte. L a C aja

C ostarricense de Seguro Social, es la en tid a d autonom a

encargada de adm inistrar este tipo d e seguros, con la autonom ia

q u e le p erm ite tener iniciativa p ro p ia p a ra sus gestiones, a si

com o p a ra ejecu ta r sus tareas y d a r cum plim iento a sus

obligaciones legales, fijd n d o se m etas y los m edios p a ra

cum plirlas. G arantiza de esta fo rm a , el establecim iento d e la

seg u rid a d so cia l y su naturaleza, decreta la fin a lid a d d e los

seguros sociales y regula el destino d e los fo n d o s respectivos. L a

seg u rid a d so cia l nacio en p ro teccio n d el trabajador y de SU

fa m ilia , com o seres hum anos que son, y se brinda d esd e su

concepcion hasta su m uerte, p ro cu ra n d o la sa lu d y ayudando en

infortunios im previstos com o la in ca p a cid a d y la m uerte, a si

com o en los estados d e desproteccion p o r su m ism a condicion

co m o so n los de vejez, p en sio n y ju b ila cio n . " (Sentencia 004636-

98 d e las 15 horas 5 7 m inutos d el 3 0 d e ju n io d e 1998)

”...es dable a los diferentes establecim ientos d e la C aja, en

aplicacion d el p rin cip io co n stitu cio n a l de autonom ia de

adm inistracion y gobierno, d icta r las m edidas de reorganiza cion
E xp. N ° 21-017391 -0007-C O 82 | 170
 necesarias VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
d e su s servicio s p a ra su m ejoram iento, con el fin de

lo g ra r la m ejo r satisfaccion d e sus usuarios y d el interes general,

que p o r su naturaleza n u n ca p o d rla d eja r d e p reva lecer a n te los

intereses p a rticu la res. " (Sentencia 03065-98 d e las 18 horas 18

m inutos d el 6 d e m ayo d e 1998)

"...la a utonom ia reconocida en el artlculo 73 en relacion con el

Polltica a la C aja no se encuentra su jeta a

177 d e la C onstitucion JIHGFEDCBA

llm ites en m a teria d e gobierno, com o ha reiterado este tribunal

en sentencias p reced en tes (ver p o r ejem plo: 3403-94, 6256-94,

6524-94, entre otras) E l co n stitu yen te exp resa m en te instituyo un

en te encargado d e la a d m in istra cio n de la seg u rid a d so cia l

dotado de m axim a autonom ia p a ra el desem peho de su

im port a n te fin e ion; razon p o r la cu a l la refo rm a a l n u m era l 188

co n stitu cio n a l q u e instituyo la direccion a d m in istra tiva no

m o d ified su regim en ju rid ico . " (Sentencia 07379-99 las 10 horas

con 36 m inutos d el 24 d e setiem bre d e 1999)

A l a n a liza r lo alegado p o r el accionante, co n sid er a la Sala que -en

efecto-, el contenido d el T ransitorio IV d e la L ey 6 5 7 7 es lesivo a la

a u to n o m ia d e g o b iern o que le confiere a la C aja C ostarricense de

S eg u ro S o cia l el p d rra fo segundo d el articulo 73 d e la C onstitucion

P olitico, p u es a l disponer esa norm a el cierre fo rzo so en un p la zo

d eterm in a d o d el servicio d e p en sio n a d o -o aun si h u b iese d isp u esto lo

contrario-, es evidente que se invaden las atribuciones q u e en virtu d de

la a u to n o m ia de g o b iern o se le atribuye a dicha institucion ,

entendiendose esta com o la ca p a cid a d p a ra rea liza r su co m etid o legal

sin su jecio n a otro ente, d e autodirigirse, a u to g o b ern a rse y d icta r sus

p ro p io s objetivos y o rg a n iza rse en la fo rm a en que lo estim e

E xp. N ° 21 -017 39 1-0007-C O 83 | 170
 conveniente VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
p a ra el cum plim iento d e la fin a lid a d p a ra la cu a l fu e

creada

P or su parte, el voto n.° 2002-06384 de las 15:27 horas de 26 de junio de

2002 senalo: JIHGFEDCBA

“VIII.- El inciso b) del artlculo 2 de la Ley de Creacidn de la

Auloridad Presupuestaria. Consideraciones de la Sala ConstitucionaL

E n rela cw n con las instituciones autonom as la S a la se p ro n u n cio a

fa vo r d e la fa cu lta d d e la A u to rid a d P resupuestaria d e fo rm u la r

directrices a las instituciones descentralizadas, p ero interpretd esta

fa cu lta d d e m anera restrictiva. C on base en el articulo 188 d e la

C onstitucion P olitica, este T ribunal considero en sentencia N o. 3309-94

q u e la fa cu lta d de la A u to rid a d P resupuestaria es co n stitu cio n a l en

tanto:

p erm a n ezca en el cam po el diseno y p o sterio r ejecucion de

las directrices g en era tes sobre politica, p ero no desde luego en la

m edida en que su aplicacion interfiera en la ejecucion concreta

d e esas directrices. E l cardcter g en era l d e esta fu n cio n significa

que la A u to rida d P resupuestaria no puede, dentro de su

com petencia, d a r ordenes concretas o so m eter aprobacion los

actos especificos de ejecucion que so n p a rte d e la autonom ia

adm inistrativa de esas entidades. ”

Si en el caso d e las instituciones autonom as en g en era l se debe

inter p reta r la fa cu lta d de m anera restrictiva, en el caso de la C aja

C ostarricense de Seguro Social la fa cu lta d es totalm ente inconstitucional.

L a C aja C ostarricense de Seguro Social goza, com o se dijo en sentencia

N o. 3403-94, de "un grado de autonom ia distinto y superior a l q u e se

define en term inos generates en el articulo 1 8 8 ”. E ste grado m ayor de DCBA

* - " * h '* 1 ' -
autonom ia VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
se deriva d el artlculo 73 de la C onstitucion P olltica. E n

sentencia N o. 6256-94 se dijo:

"L a C aja C ostarricense d e Seguro S o cia l encuentra su g a r a n t la

d e existencia en el articulo 73 constitucional, con las siguientes

p a rticu la rid a des: a) el sistem a q u e le d a so p o rte es el d e la

solidaridad, credndose un sistem a de contribucion fo rzo sa

tripartita d el E stado, los p a tro n o s y los trabajadores; b) la norm a

le concede, en fo rm a exclusiva a la C aja C ostarricense d e Seguro

Social, la a d m in istra cio n y g o b iern o d e los seg u ro s sociales,

g ra d o d e a u to n o m ia que es, d esd e luego, d istin to y su p erior al

q u e se d efin e en fo rm a g en era l en el articulo 188 idem ; c) los

fo n d o s y las reservas d e los seguros so cia les no p u ed en ser

transferidos n i em pleados en fin a lid a d es distintas a su com etido.

C om o se vio en los considerandos anteriores, la A sa m b lea

N a cio n a l C onstituyente opto p o r d eja r las cosas, en cuanto a esta

institucion, ta l y com o estaban en la C onstitucion d e 1871, "con

p len a a utonom ia p a ra independizarla a si d el P o d er E jecutivo".

E n virtu d de esta autonom ia p len a , toda disposicion que obligue a la

C aja C ostarricense d e Seguro S o cia l a a ca ta r directrices so b re la

a d m in istra cio n d e los recursos que estdn som etidos a su m anejo es

inconstitucional. E l inciso b) d el articulo 2 de la L ey d e C rea d o n d e la

A u to rid a d P resup u estaria adolece de ese vicio y, p o r ende, se declara

inconstitucional unicam ente en lo que se refiere a la C aja

C ostarricense d e Seguro Social.

(...)JIHGFEDCBA

XIIL- Sobre el articulo 41 de la Ley Constitutiva de la Caja

Costarricense de Seguro Social, Consideraciones de la Sala
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Constitutional. E n este punto, esta Sala d isien te de la tesis del

accionante. S i bien tiene razon en cuanto a que constitucionalm ente le

estd vedado a la C aja d estin a r fo n d o s a otros fin es distintos a los que la

m ism a C o n stitu tio n im pone, el a rticu lo 41 no indica ta l cosa. S e debe

d iferencia r nitidam ente en tre la norm ativa en si m ism a y la aplicacion

que se le haya dado en casos concretos. C om o tal, el articulo 41 estd

dirigido a la inversion d e reservas; a si lo entiende este T ribunal y una

d isp o sitio n de esta indole no resulta inconstitucional. In ter p reta r de

otra m anera, seria o b lig a r a la C aja a m a n ten er ociosos recursos que,

de otra m anera, p o d ria n g en era r recursos que fo rta lezca n el fo n d o

m ism o. O tro aspecto es la p o sib ilid a d d e que la C aja haya utilizado ese

articulo p a ra invertir fo n d os, su p u esta m en te ociosos, cuando

lejanam ente cu m p le con sus fin es. D e ser asi, cabe la p o sib ilid a d de

im pugnar en la via de leg a lid a d las actuaciones concretas que

so b rep a sen los lim ites q u e establece ese m ism o articulo 41. C abe

tam bien la p o sib ilid a d d e evaluar la resp o n sab ilid a d p erso n a l de

quienes no ajustaron sus decisiones a la norm ativa, p u es estdn

obligados a interpretar ese articulo 41 a rm o n io sa m en te con el 73

C o n stitu tio n a l. E n sintesis, el articulo 41 d e la L ey C onstitutiva de la

C aja C ostarricense d e Seguro S o cia l no resulta inconstitucional,

siem p re y cuando se refiera a fo n d o s ociosos y no a fo n d o s necesarios

p a ra sa tisfa cer los objetivos constitucionalm ente fija do s a esa

in stitu tio n ".

L a sentencia n.° 2003-03483 de las 14:05 horas de 2 de m ayo de 2003

dispuso:

“S o b re el regim en d e la seg u rid a d social. E l articulo 73 d e la

C o n stitu tio n P olitica, interpretado arm onicam ente con el articulo 50

E xp. N ° 21-017391-0007-C O 86 | 170
.■ > WVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

idem , VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
consagra el D erecho d e la S eg u rid a d S o cia l L a S a la ha

sehalado reitera d a m en te que este d erech o su p o n e que los p o d eres

p u b lico s m antendrdn un regim en p u b lico d e seg u rid a d so cia l p a ra

todos los ciudadanos en el m as alto rango, de m a n era que g a ra n tice

la asistencia y brinde las p resta cio n es so cia les suficientes a n te

situ a cio n es d e n ecesid a d p a ra p reserva r la sa lu d y la vida. E l dm bito

su b jetivo de ap/icacidn d el d erech o d e la seg u rid a d so cia l incorpora

el p rin cip io de universalidad, p u es se extiende a todos los

ciudadanos, con ca rd cter de obligatoriedad. E l d m b ito objetivo

a su m e el p rin cip io d e generalidad, en tanto p ro tege situaciones de

necesidad, no en la m edida en que estas hayan sid o p revista s y

aseguradas con anterioridad, sino en tanto se p ro d u zca n

efectivam ente. A dem ds, incorpora los p rin cip io s de su ficien cia d e la

p ro teccio n , segun m odulos cuantitativos y cualitativos y de

a u to m a ticid ad protectora, lo que se traduce en la a d ecu a d a e

inm ediata p ro teccio n en m ateria de enferm edad, invalidez, vejez y

m uerte. F o r expresa d isp o sicio n constitucional, esta g estid n h a de

ser publica, a cargo d el E stado, representado por la C aja

C ostarricense d e Seguro Social, y la fin a n cia cio n resp o n d erd al

p rin cip io ca rd ina l d e so lid arid a d social, p u es se fu n d a en la

contribucion fo rzo sa y tripartita q u e realizan trabajadores, p a tro n o s

y el E stado. E n consecuencia, los p rin cip io s d el D erech o a la

S eg u rid a d Social, son, los d e universalidad, generalidad, suficiencia

d e la p ro teccio n y so lid a rid a d so cia l ”

T am bien se debe transcribir lo decidido en la sentencia n.° 201007788

de las 14:59 boras de 28 de abril de 2010:

E xp. N ° 21-017391-0007-C O 87 | 170

 Sobre el fondo. ( . . . ) WVUTSRQPONMLKJIHGFEDC
‘7 / / . - VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
JIHGFEDCBA P ara resolver la p resen te accion de

inconstitucionalidad, resulta necesario to m a r en consideracion los

p reced en tes so b re la autonomia de la Caja Costarricense de Seguro

Social. F or sentencia N o. 1994-06256 de las nueve horas del

veinticinco d e octubre d e m il novecientos noventa y cuatro, establece la

S a l a lo siguiente:

“A u n q u e no es m ateria d e la consulta, a los efectos d e la

conclusion a que llega la Sala, se hace necesario, p o r lo m enos,

sen a la r algunos lineam ientos g en era tes de lo que im plica la

descentralizacion adm inistrativa en DCBAnuestro regim en

constitucional. E xisten en nuestro ordenam iento ju rid ico, tres

fo rm a s de autonom ia : a) adm inistrativa, que es la p o sibilida d

ju rid ica d e q u e un ente realice su com etido leg a l p o r si m ism o sin

su jecio n a otro ente, conocida en doctrina com o la ca p a cid a d de

autoadm inistracion; b) politica, que es la ca p a cid a d de

a u to d irig irse politicam ente, d e autogobernarse, de d icta rse el

ente a si m ism o sus p ro p io s objetivos; y, c) organiza tiva, que es la

ca p a cid a d de autorganizarse, con exclusion d e toda p o testa d

legislativa. E n los dos p rim er os casos, la a u to n o m ia es /ren te a l

P o d er E jecutivo y en el tercero, tam bien /ren te a l P oder

L egislativo. La autonom ia organizativa es p ro p ia de las

universidades segun se desprende d el articulo 84 de la

C onstitucion P o litica y p o r ello ajena a los fin es d e esta consulta.

L os otros dos g ra d o s d e a u to n o m ia se derivan d e la A utonom ia

P olitica, cuyo contenido sera p ro p io d e la ley (acto fu n d a cio n a l)

que crea a l ente. E l ente descentralizado creado p o r ley

ordinaria, esta subordinado a su contenido e involucra la

| * / V
VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
WVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
«*

p o testa d legislativa p a ra m odificarlo y hasta extinguirlo; p ero

com o la descentralizacion im plica que le corresponden a l ente

todos los p o d eres d el jera rca adm inistrative), quiere d ecir qu e su

p erso n a lid a d abarca la to ta lid a d d e los p o d eres adm inistrativos

necesarios p a ra lograr su com etido en fo rm a independiente. L a

autonom ia, usualm ente, com prende las p o testa d es d e fo rm u la r

p la n es o fija r los fin es y m etas d el ente, la d e d a rse los

m ecanism os internos d e p la n ifica cio n fu n cio n a l y fin a n ciera a

traves d e los p resu p u esto s y p o r ultim o, el ejercicio d e la p o testa d

reg la m en ta ria autonom a. E stas lineas g en era les so b re la

autonom ia, estdn dirigidas a la descentralizacion adm inistrativa

creada p o r la ley o r d in a r ia. ”

A d em ds sen a ld la Sala que:

"L a C aja C ostarricense de Seguro S o cial encuentra su

g a ra n tia de existencia en el articulo 73 constitucional, con las

siguientes p a rticu la rid a d es : a) el sistem a q u e le d a so p o rte es el

d e la solidaridad, credndose un sistem a d e contribucion fo rzo sa

tripartita d el E stado, los p a tro n o s y los trabajadores; b) la norm a

le concede, en fo rm a exclusiva a la C aja C ostarricense d e Seguro

Social, la adm inis trac ion y g o b ier no de los seg u ro s sociales,

g ra d o d e a u to n o m ia q u e es, desde luego, d istin to y su p erior al

que se d efin e en fo rm a g en era l en el articulo 188 idem ; c) los

fo n d o s y las reservas de los seguros so cia les no p u ed en ser

transferidos n i em pleados en fin a lid a d es distintas a su com etido.

C om o se vio en los considerandos anteriores, la A sa m b lea

N a cio n a l C onstituyente opto p o r d eja r las cosas, en cuanto a esta

E xp. N ° 21-017391-0007-C O 89 | 170

 in stitu tio n , VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
ta l y com o estaban en la C o n stitu tio n d e 1871, "con
tt”
p len a autonom ia p a ra independizarla a si d el P o d er E jecutivo

L a S a la m antiene la m ism a p o sitio n con la sentencia N o. 2003-0235 5,

en cuanto establece que:

"... se concluye que la autonom ia reconocida en el articulo

73 en rela tio n con el 177 d e la C o n stitu tio n P o litico la C aja no

se encuentra su jeta a lim ites en m ateria de gobierno, com o ha

reiterado este tribunal en sentencias p reced en tes (ver p o r

ejem plo: 2001-7605, 6256-94, entre otras). La C aja es en

definitiva el en te encargado d e la a d m in istra tio n de la seg u rid a d

so cia l y estd dotada de m axim a autonom ia p a ra el desem peho de

su im portante fu n cio n . E n arm onia con lo anterior, m ediante los

articulos 3 y 23 d e la L ey C onstitutiva de la C aja C ostarricense

d el Seguro Social, su Ju n ta D irectiva tiene p len a com petencia

p a ra establecer los alcances d e las p resta cio n es p ro p ias d e la

seg u rid a d so cia l via reglam ento, de m anera que p u ed e definir las

condiciones, beneficios y req u isites de ingreso de cada regim en

d e p ro tectio n , con sustento en estudios actuariales, a fin de no

q u eb ra r el sistem a. ”

L a Sala debe p la n tea rse la cuestion d e si la norm ativa efectivam ente

im plica una reversion a la descentralizacion que opera d esd e la

C o n stitu tio n P olitico, o lo que es lo m ism o, una ingerencia (sic) con la

ca p a cid a d d e la C aja C ostarricense d e Seguro Social d e adm inistrar y

g o b ern a r los seguros sociales. L as actas de la A sa m b lea N a tio n a l

C onstituyente ju stifica n la fo rm a tio n d e entes autonom os con el criterio

d e especializacion d e fu n cio n es estatales, p a ra organizar a l E stado e

increm entar su eficiencia adm inistrativa, p o r lo tanto no le es legitim o

 a p a rta rse VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
d e ese fin , p o r lo tanto d eb e d a r una respuesta p ro -a ctiva a

los intereses p u b lico s en tem as que so n vitales p a ra el ser hum ano y

so cia lm en te im portantes. L a autonom ia adm inistrativa y d e gobierno

q u e la C onstitucion P o lltica otorga a la C aja C ostarricense de Seguro

Social, se encuentra circunscrita a los seguros soctales, a lo sehalado

en el p d rra fo 1° d el a rticu lo 73 d e la C onstitucion P olitico, com o

ta m b ien a lo reconocido p o r la L ey (articulo 1°). N o obstante la

a u to n o m ia institucional, no es un lim ite infranquea ble, co n form e a los

p reced en tes se p u ed e leg islar en otros tem as distintos a la com petencia

senalada, cum pliendo claro estd con la g a ra n tia establecida en el

a rticu lo 190 d e la C onstitucion P olitico, q u e establece la audiencia

p revia a la In stitu cio n en caso d e que las d isp o sicio n es d e un p ro yecto

d e ley la afecten, p ero no es el tem a que d eb e a n a liza rse en la dem anda

d e in co n stitu cio n a lid a d ”.

A sim ism o, la sentencia n.° 2018013658 de las 9:15 boras de 22 de

agosto de 2018 sostuvo: JIHGFEDCBA

SOBRE EL ARTICULO 23 DE LA LEY CONSTITUTIVA

DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL. E n el sub

life, el p rin cip a l rep ro ch e d el a ccio n a n te se d irig e contra el a rticu lo 23

d e la L ey C onstitutiva d e la C aja C ostarricense d e Seguro Social, en

cu a n to esta b lece que: “L a s cuotas y p resta cio n es ser a n determ inadas

p o r la Ju n ta D irectiva, d e acuerdo con el costo d e los servicios que

hayan d e p resta rse en cada region y d e co n fo rm id a d con los respectivos

cdlculos actuariales. L a contribucion d e los trabajadores no p o d rd ser

n u n ca m ayor q u e la contribucion d e sus p a tro n o s, sa lvo los casos de

excepcion que p a ra d a r m ayores beneficios a aquellos, y p a ra obtener

una m as ju sta distribucion d e las cargos d el seg u ro so cia l obligatorio

E xp. N ° 21 -01739 1-0007-C O 91 | 170
 el R eglam ento, con base en recom endaciones actuariales. ” E l
seh a le VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

accionante alega, esencialm ente, que dicho num eral infringe el articulo

121, inciso 13), d e la C onstitucion P olitica, en tanto afirm a que la

norm a im pugnada le confiere a la C aja C ostarricense de Seguro Social

una p o testa d tributaria o im positiva en infraccion de la citada

disposicion constitucional.

L a cuestion d e las contribuciones p a ra fisca les -e n este caso las

aportaciones a la seg u rid a d social- ha p ro vo cad o no p o ca p o lem ica en

el dm bito doctrinario y ju risp ru d en ce. En lo que atahe a la

controversia ju rid ica co n stitu cio n a l que tenem os en tre m anos, desde la

p ersp ectiva de esta Sala, son p la u sib les dos tesis. L a p rim era , que

considera que a l ser un tributo -vea se al respecto la sen tencia 2006-

009568 de este T ribunal- irrem ediablem ente sus elem entos estructurales

-h ech o generador, tarifa, base de cdlculo, su jeto activo y pasivo, etc.-

deben ser definidos p o r L ey fo rm a l-; esta ultim a consecuencia que no

ha sido validada p o r la S a la C onstitucion al-. E n esta direccion, si los

elem entos estructurales de la contribucion p a ra fisca l no estuviesen

esta blecid os p o r L ey fo rm a l, se estaria vulnerando el p rin cip io de

leg a lid a d tributaria, m d xim e si se tom a en cuenta que en la lucha d e los

barones ingleses p o r hacerse de la p o testa d tributaria algunos

en cu en tra n el origen d el P arlam ento y la dem ocracia - no hay

dem ocracia sin P arlam ento, n i d e este sin la O posicion-. E n resum idas

cuentas, en este caso especifico, se debe de a p lica r el p rin cip io de

leg a lid a d tributaria. L a segunda tesis, la cu a l ha sid o sostenida p o r este

T ribunal -vea n se, entre otras, las sentencias num eros 1994-003819 y

1998-007393-, es la que considera que no estam os en p resen cia de una

contribucion p a ra fisca l y, p o r consiguiente, no se d eb e a p lica r el

E xp. N ° 21 -017391-0007-C O 92 | 170
* VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
^ WVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

p rin cip io de leg a h d a d tributaria. “E l pcigo de la cuota o contribucion,

segun sea el caso, no es un tributo, com o quedo dicho en p a rr o f os

anteriores, sin o el p a g o d e una obligacion legal, que es condicion

esen cia l p a ra la existencia m ism a d el regim en, creada precisam ente, en

beneficio d e los m ism os contribuyentes ...”

S eg u n la d o ctrin a m as autorizada en m ateria tributaria las

contribuciones p a rq fisca les son un tributo, p u es contienen los elem entos

m ateriales d e la o b lig a to ried a d — el d eb er d e p a g a rla s quienes se

encuentren en el supuesto d e la norm a creadora-, d e sin g u la rid a d

d eb ido a que afecta un determ inado y unico g ru p o so cial o eco n d m ico y

la destinacion secto ria l a causa d e lo q u e se recauda a traves d e esta

p resta cio n obligatoria se utiliza en beneficio exclu sive d el g ru p o que

p a g o el tributo . E s tam os, p u es, a n te el ejercicio de una p o testa d de

im perio d el E sta d o que im pone p resta cio n es p ecu n ia ria s p a ra el

cu m p lim ien to d e fin es sociales o econom icos. E rgo, so lo a traves de una

L ey fo rm a l se p u ed en crea r -trib u tu m sin e leg g e -.

A h o ra bien, en el caso d e las cuotas obrero-patronales destinadas

a l so sten im ien to d e la seg u rid a d so cia l -seg u ro d e en ferm ed a d y

m a tern id a d y seg u ro de invalidez, vejez y m uerte-, nuestro

ordenam iento ju rid ico tiene una singularidad. E n efecto, y es que el

n u m era l 73 co n stitu cio n a l es el que crea la contribucion p a ra fisca l al

d isp o n er una contribucion fo rzo sa d el E stado, p a tro n o s y trabajadores,

a fin d e p ro teg er a estos contra los riesgos citados y dem ds

contingencias q u e la ley determ ine. A cto seguido, el texto co n stitu cio n a l

esta b lece q u e la a d m in istra cio n y el g o b iern o de esos seguros sociales

co rresp o n d e a una institucion autonom a: la C aja C ostarricense de

Seguro Social. F inalm ente, en lo q u e interesa, la norm a co n stitu cio n a l

E xp. N ° 21-01739 1-0007-C O 93 | 170
 r WVU

im pone VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
la p ro h ib itio n de tra n sferir o em p lea r en fin a lid a des distintas a

las q u e m otivaron su crea tio n , los fo n d o s y las reservas d e los seguros

sociales. C om o p u ed e observarse, estam os, p u es, a n te una co n trib u tio n

p a ra fisca l creada p o r el C onstituyente originario, con lo que, d esd e la

p ersp ectiva d e este T ribunal, se cu m p le la m axim a d e que no p u ed e

ha ber im po sitio n sin rep resen ta tio n no taxation w ithout

representation-. E n otras p a la b ra s, en el caso que nos ocupa, el apego a

los p rin cip io s que regentan el ejercicio d e la p o testa d tributaria se

cu m p le satisfactoriam ente, toda vez que un organo representativo,

plural, que ejerce el m dxim o p o d er en un E sta d o dem ocrdtico y social

de D erecho, com o lo es el ejercicio d e la p o testa d constituyente,

determ ino soberana y dem ocrdticam ente crear la co n trib u tio n

parafiscal.

U n segundo escollo que debem os superar, es el relativo a la

fija cio n d el m onto d e la cuota a p a g a r p o r p a tro n o s y trabajadores. A l

respecto, el articulo 23 de la L ey C onstitutiva de la C aja C ostarricense

de Seguro S o cial esta tu ye q u e las cuotas y p resta cio n es serdn

determ inadas p o r la Ju n ta D irectiva, d e acuerdo con el costo d e los

servicios que hayan de p resta rse en cada region y d e co n fo rm id a d con

los respectivos cdlculos actuariales. La co n trib u tio n de los

trabajadores no p u ed e ser nunca m ayor de la co n trib u tio n de sus

patronos, salvo los casos de excep tio n q u e p a ra d a r m ayores beneficios

a aquellos, y p a ra o b tener una m as ju sta d istrib u tio n de las cargas d el

seguro so cia l obligatorio seh a le el R eglam ento, con base en

recom endaciones actuariales. V ista a si las cosas, concluye este

T ribunal que no se vulnera el p rin cip io d e leg a lid ad tributaria, p o r la

elem en tal razon que m ed ia n te L ey fo rm a l se le im pone a la Junta

E xp. N ° 21-017391-0007-C O 94 | 170
D irectiva VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
d e la C aja C ostarricense d e Seguro S o cia l p a rd m etro s

objetivos a la hora de d eterm in a r el m onto d e la cuota -e l co sto d e los

servicios q u ep resta y los respectivos cdlculos actuariales-, p o r lo que el

legislador le fijo a l organo colegiado a d m in istra tive los elem entos

objetivos q u e d eb e o b server a la hora d e fija r los respectivos m ontos,

actos adm inistrativos que tam bien deben cehirse a los p rin cip ios

g en era les d e D erech o y so n controlables a traves d el Ju ez d e lo

C ontencioso A dm inistrativo. E sta m ism a logica sig u e el C odigo de

N o rm a s y P rocedim ientos T ributarios en su n u m era l 5, en relacion con

las tasas, p u es p erm ite variar su m onto p o r via d e R eglam ento p a ra que

se cum pla su destino en fo rm a m as idonea, p revia intervencion del

o rg a n ism o que p o r ley sea el encargado d e regular las tarifas d e los

servicio s P ublicos.

R ecapitulando, a l ser creada la contribucion p a ra fisca l p o r el

C onstituyente originario, se cum ple, con creces, el p rin cip io de

leg a lid a d tributaria, p o r un lado, y a l fija r el leg islad o r p a rd m etro s

objetivos p a ra d eterm in a r m onto d e la cuota d e la contribucion

parafiscal, tam bien se respeta ese principio.

IL - T am poco p u ed e interpretarse q u e articulo 23 d e la L ey

C onstitutiva d e la C aja C ostarricense d e Seguro S o cia l infrinja, p er se,

el a rticu lo 177 constitucional, en los term inos expuestos p o r el

accionante, p u es ta l num eral, lejos de im p edir que la C aja

C ostarricense de Seguro S o cia l fije -e n el ejercicio de sus

com petencias, derivadas d el o rd in a l 73 constitucional- las cuotas que

p a g a n los p a tro n o s y trabajadores, lo q u e im pone, p o r el contrario, es

la o b lig a cid n d e crea r a fa vo r d e esa institucion las rentas suficientes, a

fin d e lograr la universaliza cidn d e los seg u ro s so cia les y garantizar,

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 cum plidam ente, VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
el p a g o d e la co n trib u tio n d el E sta d o com o ta l y com o

patrono. E rgo, la a ctio n d e inconstitucionalidad incoada debe ser

rechazada p o r el fo n d o , en cuanto a l citado o rd in a l 23 d e la L ey

C onstitutiva d e la C aja C ostarricense d e Seguro Social, co m o en efecto

se hace

E n adicion, se lee en la sentencia n.° 2018019511 de las 21:45 boras de

23 de noviem bre de 2018:

"D ado el rango co n stitu tio n al de la p ro p ia C C SS, es necesario

analizar las norm as p resu p u esta ria s atinentes a ella. L a S a la subraya

que la p ro p ia C o n stitu tio n establece -d en tro de la norm ativa

p resu p u esta ria - un regim en p ro p io p a ra la C C SS, ta l com o regula el

p d rra fo tercero d el n u m era l 177 d e la C o n stitu tio n P olitica:

"P ara lograr la u n iversa liza tio n d e los seg u ro s sociales y

g a ra n tiza r cu m p lid a m en te el p a g o de la co n trib u tio n d el E stado

com o ta l y com o patrono, se creardn a fa vo r d e la C aja

C ostarricense d e Seguro S o cial rentas suficientes y calculadas en

ta l fo rm a que cubran las necesidades actual es y fu tu ra s de la

In stitu tio n . S i se p ro d u jere un d eficit p o r insuficiencia de esas

rentas, el E stado lo asum ird, p a ra lo cu a l el P o d er E jecutivo

d eb erd incluir en su p ro xim o p ro yecto d e P resupuesto la p a rtid a

respectiva que le determ ine com o necesaria la citada In stitu tio n

p a ra cubrir la to ta lid a d de las cuotas d el E stado. ”

A sim ism o, la C o n stitu tio n preve, en su articulo 73, una g a ra n tia

a d icio n a l p a ra los fo n d o s y reservas d e los seguros sociales, al

disponer:
“(-)

E xp. N ° 21-017391 -0007-C O 96 | 170

 N o VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
p o d rd n ser transferidos ni em p lea d o s en fin a lid a d es

distintas a las que m otivaron su crea tio n , los fo n d o s y las

reservas d e los seg u ro s soctales. (...) ”

L a im portancia de estos textos radica en el hecho de q u e la

C o n stitu tio n P o litica es una norm a de a p lica cio n directa, ta l co m o lo

ha so sten id o este T ribunal es m ultiples ocasiones (verbigracia,

sentencias n.os 2 0 1 6 -0 1 7 3 7 6 d e las 11:41 horas d el 23 d e n o viem b re de

2 0 1 6 y 2 0 1 5 -00 6 7 8 7 d e las 15:45 horas d el 12 d e m a yo d e 2015). E s

decir, el hecho d e que la C o n stitu tio n sea el p a rd m etro fren te a l cu a l se

m iden otras norm as o que sus p recep to s se encuentren desarrollados en

norm as infra constitucionales, no resta ni inhibe la a p lica cio n plena,

directa, p reva len te e inm ediata de determ inados p o stu lad o s

constitucionales.

C on esto en m ente, la S a la observa q u e el antedicho articulo 177

g a ra n tiza q u e el E sta d o velard p o r que la C C S S tenga rentas suficientes

p a ra el cum plim iento d e los com etidos constitucionales asignados. P or

eso, el P o d er E jecutivo se encuentra conm inado p o r la p ro p ia L ey

F u n d am en ta l a p resu p u esta rle a ese ente a seg u ra d o r rentas suficientes

p a ra cu b rir sus necesidades. E n caso d e no hacerlo, la m ism a norm a

d efin e el m ecanism o correctivo, toda vez que obliga a l P o d er E jecutivo

a cu b rir en el sig u ien te p erio d o el d eficit q u e se p ro d u jere. S i bien tal

norm a om ite a sig n ar a la en tid a d en m en tio n un p o rcen ta je concreto

d el presupuesto, a diferencia d el P o d er Ju d icia l y la ed u ca tio n publica,

lo cierto es que si im pone un m andato co n stitu tio n a l expreso y

determ inable.

E xp. N ° 21 -017 39 1-0007-C O 97 | 170

 E sta VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
p rim era salvaguardia co n stitu tio n al d eb e leerse en conjunto

con la segunda g a ra n tla transcrita, p recep tu a d a en el num eral 73. E l

p d rra fo tercero d e dicha norm a evita que cu a lq u ier fo n d o o reserva de

los seguros sociales sean utilizados en objetivos diferentes a l m otivo de

su crea tio n .

T ales norm as conllevan, p o r un lado, la o b lig a tio n d el E stado de

brindar rentas suficientes p a ra la C C S S (articulo 177) y, p o r otro, la

im p o sib ilid a d d e utilizar los recursos d e un seguro p a ra fin es distintos

(num eral 73). E sto sig n ifica que, tratdndose d e seguros con aportes

tripartitos, co m o el d e en ferm ed a d y m a tern id a d (cuestionado p o r los

consultantes), todos los recursos de dicho fo n d o se encuentran cubiertos

p o r la p ro tectio n co n stitu tio n a l, im posibilitando su afectacion p o r

m edio de las m edidas fisca les propuestas.

Segiin se expuso, las g a ra n tia s antes m encionadas son de

aplicacion d irecta y p reva len te con respecto a la C C SS. D e este m odo,

si bien las norm as cuestionadas efectuan so lo dos salvedades (los

recursos d el R egim en d e Invalidez, V ejez y M uerte y d el R egim en N o

C ontributivo), lo cierto es q u e la im p o sib ilid a d co n stitu tio n al de

transferir o em p lea r los fo n d o s d el seguro d e en ferm ed a d y m a tern id a d

constituye una excep tio n dim anada d e nuestra C arta M agna, en

defensa d e la autonom ia d e g o b iern o d e la C C S S y d el apropiado uso de

los recursos d e dicho seguro.

L a aplicacion directa d e la C o n stitu tio n P olitico con respecto a

la C C S S no es nueva p a ra la S a la C o n stitu tio n a l:

V I.- E L C A SO C O N C R E TE ).- L a C aja C ostarricense de

Seguro S o cial encuentra su garantia d e existencia en el articulo

73 co n stitutio n a l, con las siguientes p a rticu la rid a d es : a) el

E xp. N ° 21-017391-0007-C O 98 | 170
' VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
WVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
*1

sistem a que le d a soporte es el d e la solidaridad, credndose un

sistem a de co n trib u tio n fo rzo sa tripartita d el E stado, los

p a tro n o s y los trabajadores; b) la norm a le concede, en fo rm a

exclusiva a la C aja C ostarricense de S eg u ro Social, la

a d m in istra tio n y g o b iern o d e los seg u ro s sociales, g ra d o de

a u to n o m ia que es, d esd e luego, distinto y su p erior a l que se

d efin e en fo rm a g en era l en el articulo 188 idem ; c) los fo n d o s y

las reservas d e los seg u ro s so cia les n o p u ed en ser transferidos ni

em pleados en fin a lid a d es distintas a su com etido. C om o se vio en

los considerandos anteriores, la A sa m b lea N a tio n a l

C onstituyente opto p o r d eja r las cosas, en cuanto a esta

in stitu tio n , ta l y com o estaban en la C o n stitu tio n d e 1871, "con

p len a a u to n o m ia p a ra independizarla a si d el P o d er E jecu tivo”.

A bora bien, seg u n lo dicho, en tre las notas caracteristicas d e las

instituciones autonom as, esta incluida, a no dudarlo, la

a u to n o m ia p resu p u esta ria (vease in terven tio n en la A sa m b lea

N a tio n a l C onstituyente de R odrigo F acio B renes en el

considerando II).- L a inclusion d e las p a rtid a s p resu p u esta ria s

necesarias p a ra que el E sta d o cancele su s aportes a la C aja

C ostarricense d e Seguro Social, fo rm a n p a rte d e los recursos

ordinarios creados en el m ism o articulo 73 co n stitu tio n a l, de

m anera q u e no es p o sib le q u e la A sa m b lea L egislativa los incluya

y apruebe en un p resu p u esto o r d in a r io o extraordinario d e la

R epublica, con la d efin itio n , a la vez, d el g a sto correspondiente,

su stitu yen d o a si las fa cu lta d es otorgada s p o r C o n stitu tio n a la

p ro p ia C aja C ostarricense d e Seguro Social, sin violar los

a rticu lo s 73 y 188 d e la C o n stitu tio n P o litico y los p rin cip io s

E xp. N ° 21-017391-0007-C O 99 | 170
a q u i VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
sehalados. T ratdndose d e recursos ordinarios, so lo la

in stitu tio n , conform e con su p ro p ia o rg a n iza tio n , p u ed e ejercer

la a u to n o m ia co n stitu tio n a l librem ente (d efin itio n d e las razones

d e leg a lid ad con la o p o rtu nid a d y la discreciona lidad) p o r m edio

d e los p resu p u esto s d el ente, que deberdn ser aprobados y

fisca liza d o s p o r la C ontraloria G eneral de la R epublica. E s decir,

es la propia C o n stitu tio n P olitica la que h a definido cudles son

los recursos financieros propios v ordinarios de la C aia

C ostarricense d e Seguro S o cia l a l seh a la r que lo com ponen las

contribuciones forzosas que deben p a za r el E stado, los patronos

y los trabajadores, fondos que son adm inistrados v 2obernados

p o r la p ro p ia in stitu tio n . D istinto es el caso d e contribuciones

extraordinarias d el E stado o d e terceros en fa vo r d e los seguros

sociales, q u e si p u ed en llevar, p o r tratarse de donaciones,

contribuciones o p a rticip a cio n es (liberalidades a l fin ), los fin es

especificos a los que estdn dirigidos esos recursos especiales,

com o p o r ejem plo la co n stru ctio n d e un hospital, una clinica o la

com pra de equipo especializado. P ero tratdndose d e los recursos

ordinarios, el legislador no p u ed e su stitu ir a l jera rca d e la

in stitu tio n en la d efin itio n d e las p rio rid a des d el gastos, p o rq u e

el hacerlo es p a rte d e lo esencial d el ejercicio de la autonom ia

d el ente, segun las caracteristicas, p rin cip io s y notas que a q u i se

ban sehalado. T odo ello nos /leva a la conclusion que las

transferencias p resu p u esta ria s que se ban consultado, resultan

inconstitucionales, p o r ser violatorias de los articulos 73, 188 y

189 d e la C o n stitu tio n P olitica. ” (Sentencia n .° 6256-94 de las

E xp. N ° 21-017391-0007-C O 100 | 170

 9:00 FEDCBA
horas del 25 de octubre de 1994. E l subrayado es

agregado)

E n la m is m a d ir e c c io n , s e a d v ie rte e n la s e n te n c ia n .° 2 0 2 0 0 1 0 6 0 8 d e la s

1 4 :0 0 h o ra s d e 1 0 d e ju n io d e 2 0 2 0 :

“A - La jurisprudencia sobre el Eslado social de Derecho, la

Caja Costarricense de Seguro Social y los derechos prestacionales.
M ucho ha dicho este Tribunal sobre el E stado Social de D erecho,

especialm ente, relacionado con los derechos que tienen la persona

hum ana /rente a los servicios esenciales que presta el Estado, com o

aquellos que estdn relacionados con los derechos a la salud, a la

pension, entre otros, prestados por la C aja C ostarricense de Seguro

Social. E stos tem as han sido abordados con el contenido del articulo

50, C onstitucional, que establece:

E l E stado procurard el m ayor bienestar a todos los habitantes

del pais, organizando y estim ulando la produce ion y el m as

adecuado reparto de la riqueza

E n esta form ula, el C onstituyente establecid el principio general

bdsico del E stado Social de D erecho que posteriorm ente se verd

reforzado con otras disposiciones que establecen, en concreto, el m odo

en que el E stado costarricense m aterializa este principio

transversalm ente entre los diferentes sectores sociales.

E n la Sentencia de esta Sala N ° 2005-11132 de las 8:49 horas del

26 de agosto de 2005, se sehalo que:

el E stado procurard el m ayor bienestar a todos los habitantes

del pais, organizando y estim ulando la produce ion y el m as

adecuado reparto de la riqueza, lo que unido a la declaracidn de

adhesion del E stado costarricense al principio cristiano de

• v ,. , ■ ' V-
 justicia FEDCBA
social incluido en el articulo 74 ibidem , determ ina la

esencia m ism a del sistem a politico y social que hem os escogido

para nuestro pais y que lo definen com o un E stado social de

D erecho (ver sentencia num ero 1441-92 de las quince boras

cuarenta y cinco m inutos del dos de junio de m il novecientos

noventa y dos). E n ese sentido, tam bien se m anifesto este Tribunal

C onstitucional de la siguiente m anera:

“U na de las connotaciones bdsicas del E stado

costarricense y, en general, de todo E stado "social" de

D erecho, lo constituye la intervencion -cada vez m as

frecuente- de los gobernantes, para dar solucion a la

problem dtica social.- La propia C onstitucion Politica

obliga al E stado a participar activam ente, no solo en los

procesos de produccion (Articulo 50), sino tam bien en los

relativos al desarrollo de derechos fundam entales del

individuo (vivienda, educacion, vestido, alim entacion, etc.)

que garantice una existencia digna y util para la

sociedad”.- (Sentencia N ° 5058-98 de las catorce horas

veinte m inutos del catorce de octubre de m il novecientos

noventa y tres) ”.

D e igual m anera, por Sentencia de esta Sala N ° 2005-13205 de

las 15:13 horas del 27 de septiem bre del 2005, esta Sala dispuso que:

"III - Sobre el E stado Social de D erecho, la Igualdad y la

D ignidad H um ana. E l E stado Social de D erecho, elem ento

fundam ental de nuestro orden constitucional, entraha una

orientacion de nuestro regim en politico hacia la solidaridad

social, esto es, hacia la equidad en las relaciones societarias, la

i
 prom otion FEDCBA
de la justicia social y la igualdad de todos los

ciudadanos en el ejercicio de sus derechos, descartando

discrim inaciones arbitrarias e irrazonables. E n tal sentido, el

num eral 74 constitutional establece, explicitam ente, el deber de

procurar una poU tica perm anente de solidaridad national con

asidero en el principio cristiano de justicia social, lo que hace de

el la un valor constitutional de prim er or den (ver sentencia num ero

2170-93 de las 10:12 boras del 21 de m ayo de 1993). E n form a

consecuente, con sustento en el E stado Social de D erecho, nuestra

C onstitution P olitica contem pt a un conjunto de derechos

prestacionales relativos a la protection de la fam ilia, los

trabajadores, sectores vulnerables de la poblacion, la education,

el am biente y bienes de la N ation com o el patrim onio cultural

E ste deber de sujetarse segun los lineam ientos del E stado Social de

D erecho no estd constrehido a la A dm inistration, sino que se

extiende a toda la com unidad national, pues se trata de una regia

fundam ental de la convivencia ciudadana en nuestro sistem a

politico. E n su condition de principio general, em ana una

particular proyeccion norm ativa en todos los dm bitos de creation,

interpretation y ejecucion del D erecho. P ropiam ente en lo

concerniente al control de constitucionalidad, el P rincipio del

E stado Social D erecho resulta util com o pardm etro de validez

norm ativa, criteria herm eneutico e instrum ento funcional

integrador del ordenam iento juridico

P or otra parte, la Sentencia N ° 2003-09880 de las 11:10 horas del

doce de septiem bre de 2003, establecio que:

E x p . N ° 2 1 -0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O 103 | 170
 "C om o FEDCBA
elem ento propio del E stado Social y D em ocrdtico de

D erecho, la Seguridad Social se erige com o un estandarte del

m ism o, siendo que este se funda en el principio de solidaridad

social, y se com plem enta con el derecho a la igualdad y el

principio de la dignidad H um ana, com o derecho prestacional que

es. D entro de nuestra C onstitucion Politico, el regim en de seguro

social, no obstante ser un regim en universal y de acceso a todos

los habitantes de la Republica, parte de la prem isa fundam ental

para su sustento econom ico de la cotizacion tripartita, sea Estado,

patrono y trabajadores. E l articulo 73 constitucional establece que

los seguros sociales se crean en beneflcio de los trabajadores

m anuales e intelectuales, regulados por el sistem a de contribucion

forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a

estos contra los riesgos de enferm edad, invalidez, m aternidad,

vejez, m uerte y dem ds contingencias que la ley determ ine. C om o se

puede observar, la propia C onstitucion, con el afdn de establecer

un m ecanism o de financiam iento de la seguridad social a favor de

los trabajadores activos y pensionados, establece un sistem a de

contribucion forzosa tripartita, de lo que se concluye que tendrdn

acceso a los servicios de seguridad social, sin costo adicional

alguno, aquellos trabajadores o pensionados que coticen

regularm ente para el regim en de conform idad con lo establecido

en la C onstitucion

D entro de las m anifestaciones de la intervencion estatal estd la

seguridad social, siendo una de las m as palpables el regim en de

pensiones de reparto, m ediante el cual, las personas pensionadas o

jubiladas, al cum plir con los requisites del regim en, reciben
* v-w | • / v
prestaciones FEDCBA
econom icas cuando han tenido que dejar las actividades

productivas, sea por vejez o invalidez. E n estos casos, ha sobrevenido el

ocaso al ciclo de productividad de un trabajador, dejan de recibir el

respective ingreso por el trabajo desem pehado, y es cuando inicia el

principio de la solidaridad social, para proporcionar las prestaciones

propias de la pension, que, de no ocurrir, no se le perm itiria seguir

valiendose por si m ism o -el y sus dependientes-, y se caeria en riesgo

social y econom ico. D e esta m anera, en un sistem a de seguridad social

de reparto, se form a un fondo con un aporte obligatorio de los

trabajadores, patrones y el Estado, de conform idad con el articulo 73,

C onstitucional. Sobre este tem a, es im portante destacar que cuando el

sistem a ha sido im pugnado por considerarse que se trataba de una

obligacion tributaria, la Sala C onstitucional desestim o dicha

argum entacion. P recisam ente, en la Sentencia N ° 2018-13658 de las

9:15 horas del 22 de agosto de 2018, que se transcribird parcialm ente,

la Sala reviso la jurisprudencia sobre la naturaleza juridica de las

cuotas y prestaciones, las que identified com o una contribucion

parafiscal de entregar esos aportes, en desarrollo del articulo 23, de la

Ley C onstitutiva de la C aja C ostarricense de Seguridad Social La Sala

establecio que:

Segun la doctrina m as autorizada en m ateria tributaria

las contribuciones parafiscales son un tributo, pues contienen los

elem entos m ateriales de la obligatoriedad -el deber de pagarlas

quienes se encuentren en el supuesto de la norm a creadora-, de

singularidad debido a que afecta un determ inado y unico grupo

social o econom ico y la destinacion sectorial a causa de lo que se

recauda a traves de esta prestacion obligatoria se utiliza en

beneficio FEDCBA
exclusive del grupo que page el tribute. Estam os, pues,

ante el ejercicio de una petes tad de im perio del E stado que im pone

prestaciones pecuniarias para el cum plim iento de fines sociales o

econom icos. Ergo, solo a traves de una Ley form al se pueden crear

-tributum sine legge-.

A hora bien, en el caso de las cuotas obrero-patronales

destinadas al sostenim iento de la seguridad social -seguro de

enferm edad y m aternidad y seguro de invalidez, vejez y m uerte-,

nuestro ordenam iento juridico tiene una singularidad. E n efecto, y

es que el num eral 73 constitucional es el que crea la contribucion

parafiscal al disponer una contribucion forzosa del Estado,

patronos y trabajadores, a fin de proteger a estos contra los

riesgos citados y dem ds contingencias que la ley determ ine. A cto

seguido, el texto constitucional establece que la adm inistracion y el

gobierno de esos seguros sociales corresponde a una institucion

autonom a: la C aja C ostarricense de Seguro Social. Finalm ente, en

lo que interesa, la norm a constitucional im pone la prohibicion de

transferir o em plear en finalidades distintas a las que m otivaron su

creacion, los fondos y las reservas de los seguros sociales. C om o

puede observarse, estam os, pues, ante una contribucion parafiscal

creada por el C onstituyente originario, con lo que, desde la

perspectiva de este Tribunal, se cum ple la m axim a de que no puede

haber im posicion sin representacion -no taxation w ithout

representation-. E n otras palabras, en el caso que nos ocupa, el

apego a los principios que regentan el ejercicio de la potestad

tributaria se cum ple satisfactoriam ente, toda vez que un organo

representativo, plural, que ejerce el m axim a poder en un E stado

* \J | a / vs
dem ocrdtico FEDCBA
y social de D erecho, com o lo es el ejercicio de la

potestad constituyente, determ ino soberana y dem ocratic am ente

crear la contribucion parafiscal.

U n segundo escollo que debem os superar, es el relativo a la

fijacion del m onto de la cuota a pagar por patronos y

trabajadores. A l respecto, el articulo 23 de la Ley C onstitutiva de

la C aja C ostarricense de Seguro Social estatuye que las cuotas y

prestaciones serdn determ inadas por la Junta D irectiva, de

acuerdo con el costo de los servicios que hayan de prestarse en

cada region y de conform idad con los respectivos cdlculos

actuariales. La contribucion de los trabajadores no puede ser

nunca m ayor de la contribucion de sus patronos, salvo los casos de

excepcion que para dar m ayores beneficios a aquellos, y para

obtener una m as justa distribucion de las cargas del seguro social

obligatorio senale el Reglam ento, con base en recom endaciones

actuariales. Vista asi las cosas, concluye este Tribunal que no se

vulnera el principio de legalidad tributaria, por la elem ental razon

que m ediante Ley form al se le im pone a la Junta D irectiva de la

C aja C ostarricense de Seguro Social pardm etros objetivos a la

hora de determ inar el m onto de la cuota -el costo de los servicios

que presta y los respectivos cdlculos actuariales-, por lo que el

legislador le fijo al drgano colegiado adm inistrativo los elem entos

objetivos que debe observar a la hora de fijar los respectivos

m ontos, actos adm inistrativos que tam bien deben cehirse a los

principios generates de D erecho y son controlables a traves del

Juez de lo C ontencioso A dm inistrativo. E sta m ism a logica sigue el

C ddigo de N orm as y P rocedim ientos Tributarios en su num eral 5,

 en FEDCBA
relation con las tasas, pues perm ite variar su m onto por via de

R eglam ento para que se cum pla su destino en form a m as idonea,

previa intervention del organism o que por ley sea el encargado de

regular las tar if as de los servicios Publicos.

Recapitulando, al ser creada la contribution parafiscal por

el C onstituyente originario, se cum ple, con creces, el principio de

legalidad tributaria, por un lado, y al fijar el legislador

pardm etros objetivos para determ inar m onto de la cuota de la

contribution parafiscal, tam bien se respeta ese principio.

IL - Tam poco puede interpretarse que artlculo 23 de la Ley

C onstitutiva de la C aja C ostarricense de Seguro Social infrinja,

per se, el artlculo 177 constitutional, en los term inos expuestos por

el accionante, pues tal num eral, lejos de im pedir que la C aja

C ostarricense de Seguro Social fije -en el ejercicio de sus

com petencias, derivadas del ordinal 73 constitutional- las cuotas

que pagan los patronos y trabajadores, lo que im pone, por el

contrario, es la obligation de crear a favor de esa institution las

rentas suficientes, a fin de lograr la universalization de los

seguros sociales y garantizar, cum plidam ente, el pago de la

contribution del E stado com o tal y com o patrono

D e este m odo, conform e indica con claridad el precedents, las

atribuciones de la Junta D irectiva de la C aja C ostarricense de

Seguridad Social son las de establecer cuotas obligatorias para

P atronos y Trabajadores, y la contribution del Estado, con pardm etros

objetivos, com o los costos de los servicios y los estudios actuariales

para m antener las prestaciones que el C onstituyente le otorgo bajo su

com petencia.
a-4 a a vv* | a «
 C om o FEDCBA
parte del fundam ento del articulo 9°, de la sesion 8856,

celebrada el 28 de julio del aho 2016, en el que la Junta D irectiva de la

C aja C ostarricense de Seguro Social tom a varias m edidas, com o la

elim inacion de la opcion de pension anticipada, y se acordo reform ar el

R eglam ento del Seguro de Invalidez, Vejez y M uerte, se indico -entre

otras cosas- que:

“[...] 2 E xiste un porcentaje im portante de pensionados que sin la

aplicacion de ningun tipo de anticipo, el cdlculo del m onto de

pension - con la aplicacion de la formula- resulta inferior a la

cuantia m inim a de pension, siendo que por tal existencia de

m inim os de protec cion, deben llevarse al m onto de pension

m inim a. Tal situacion le cuesta al fondo de pensiones alrededor de

54 m il m illones de colones al ano.

[...]
5. A un y cuando las Valuaciones A ctuariales Largo Plazo,

elaboradas por la D ireccion A ctuarial y Econom ica, ubican la

sostenibilidad financiera del R egim en de 1VM en horizontes de

tiem po que oscilan entre una y dos decadas -segun escenario-

existen situaciones coyunturales y presiones de corto plazo que

estd enfrentando al Seguro de Invalidez, Vejez y M uerte, y que en

m ucho se ven reflejadas en el flujo de efectivo y en la utilizacion de

intereses para el pago del aguinaldo. A nte esa situacion, resulta

conveniente inyectar nuevos recursos m ediante un aceleram iento

en la m agnitud de la prim a de contribucion.

[-]
C. Q ue, con fundam ento en lo anterior, se recom endo elim inar el

retiro anticipado con reduccion y tam bien para que en todos

 aquellos FEDCBA
casos en donde el m onto de pension global generado con

la aplicacion de la form ula de cdlculo vigente resulta inferior al

m onto de pension m inim a, el E stado en su condicion subsidiaria

aporte la diferencia.

D . Q ue de conform idad con lo recom endado anteriorm ente, es que

en el articulo 31° de la Sesion N o. 8803, celebrada el 1° de octubre

del 2015, la Junta D irectiva dispuso -entre otros aspectos- los

siguientes:

“ la Junta D irectiva, conform e en adelante se consignard

ACUERDA:

1) R etiro A nticipado: elim inar [...]

2) Subvencidn E statal: acoger lo propuesto en cuanto al

establecim iento de una subvencidn E statal respecto de la pension

m inim a, para lo cual se instruya a la G erencia de Pensiones, en

coordinacidn con la D ireccidn Juridica y la D ireccidn A ctuarial y

Econdm ica, para realizar los ajustes que procedan al R eglam ento

del Seguro de Invalidez, V ejezy M uerte.

D icho lo anterior, que sirve de m otivo a la reform a del

Reglam ento, es im portante resaltar que, dentro de un E stado Social de

D erecho, com o el nuestro, existen ciertas obligaciones ineludibles del

Estado, que por la direccidn politica y juridica que contiene este

concepto, condiciona a los dem ds drganos constitucionales a actuar en

determ inado sentido dentro de una realidad econdm ica, com o bien se

hace ver en la Sentencia N ° 2018-19511 de las 21:45 boras del 23 de

noviem bre de 2018, que:

E x p . N ° 2 1 -0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O 110 | 170
 “...E n FEDCBA
este contexto, reviste de especial im portancia una

interpretacion arm om osa del principio de equilibrio

presupuestano y el E stado Social de D erecho. La Sala advierte

que, para que un E stado Social de D erecho pueda persistir y

cum plir sus fines constitucionales y legales, deviene necesario que

se efectue un sano m anejo de las finanzas publicas; es decir, de

m anera inexorable debe existir un equilibrio entre los derechos

prestacionales y la solvencia econom ica estatal, ya que los

prim eros dependen de las posibilidades m ateriales propiciadas

por la segunda, m ientras que el sentido de esta ultim a es

fortalecer el desarrollo de un sistem a politico solidario, uno en el

que los estratos m enos favorecidos de la sociedad encuentren

resguardo de su dignidad hum ana y su derecho a progresar.

D icho de otra form a, el E stado Social de D erecho “ideal" es el

E stado Social de D erecho “posible ” , contra el que precisam ente

se actua, cuando se quebranta el principio de equilibrio

presupuestario, toda vez que, a m ediano plazo, eso pone en serio

riesgo o del todo im pide obtener los recursos necesarios para

sustentar un E stado Social de D erecho “real", uno del que

verdadera y efectivam ente puedan gozar los m as vu/nerables.

Vigilar entonces que no se llegue a caer en una C onstitucion

fallida o de papel, donde los derechos prestacionales de rango

constitucional no puedan ser efectivos, es tarea fundam ental de

esta Sala, estrictam ente dentro de lo que el m arco de sus

com petencias se lo perm ite.

Se debe advertir, eso si, que todos los principios, valores y

preceptos constitucionales deben ser observados en cualesquiera

 circunstancias, FEDCBA
lo que perm anentem ente le corresponde vigilar a

la jurisdiction constitutional Ahora, con m otivo del ejercicio de

ponderacion u optim ization que el juez constitutional realiza

para resolver alguna colision entre tales principios, valores y

preceptos, el contexto que rodea al conflicto no puede pasar

desapercibido.

C orolario de lo expresado: la inobservancia del principio

de equilibria presupuestario ha sido una de las causas del

deteriorado estado actual de las finanzas publicas, m otivo que

lleva a esta Sala a subrayar el cardcter transversal de dicho

principio y hacer enfasis en su im plem entation real en aras del

principio del E stado Social de D erecho. Se insiste en la

observation del P rogram a del E stado de la N ation: “E sto

[refiriendose al desbalance estructural en las finanzas publicas]

ha puesto en jaque el futuro del E stado de bienestar social

construido a lo largo de la segunda m itad del siglo XX, ya que su

financiam iento y la eficiencia de su gasto no son suficientes ”

Justam ente, la herm eneutica de los principios generates

para resolver el sub exam ine, com o el del equilibrio

presupuestario y el del E stado Social de D erecho, no puede

desligarse de los pardm etros de relevancia constitutional que se

colige de las m edidas consultadas y las abundantes referencias

tecnicas a la coyuntura econom ica, que son elem entos

fundam entales para descartar una actuation arbitraria o

irrazonable ”

A hora bien, es lo cierto que la sentencia esboza la obligation del

E stado de vincularse a la realidad econdm ica y social, lo que im plica

' - Vw #
* *“ I * ' w
que FEDCBA
el E stado no puede negar la existencia de las realidades

econom icas por las que pasa el Estado, pero tam bien los sistem as

previsionales para todos los sectores sociales a las que se dirige la

disposicion constitucional. E n este sentido, al establecer un m arco

teorico jurisprudencial general de estos derechos, es im portante

reconocer que existe un fiuerte m andato, desde la C onstitucion Politica,

cuando establece la existencia de m ecanism os juridicos para exigir el

pago de prim as para los seguros sociales, adem ds de la form a para

determ inarlos.

B.- Sobre el principio de la solidaridad social y la Caja Costarricense

de Seguro Social. La Sala tuvo la oportunidad de revisar la
constitucionalidad de los topes m dxim os que otorga el sistem a

contributivo de la seguridad social en C osta Rica, por parte de un

sector profesional que aporta al regim en. E ntre otros fundam entos para

desestim ar la accidn, se sehalo el principio de solidaridad social, que

en un E stado Social de D erecho actua transversalm ente en toda la

sociedad.

P or Sentencia N ° 2013-06638 de las 16:00 boras del 15 de m ayo

de 2013, esta Sala se pronuncid de la siguiente m anera:

“B.- El principio de la solidaridad social. E l principal agente

m ultiplicador de la distribucion de la riqueza en el E stado Social

de D erecho radica en este principio, que en nuestro pais reside

especialm ente a partir de los m andatos contenidos en los

articulos 1, 50, 73 y 74 de la C onstitucion Politica. A traves de

todo el entram ado adm inistrativo (centralizado y descentralizado)

y de distribucion de los P oderes del Estado, se debe intentar

erradicar las desigualdades sociales m as im periosas; im plica que

*' - wv / • i " v
la FEDCBA
actividad estatal tiene necesidad de vincularse razonablem ente

con el adm inistrado que tiene m ayores necesidades y debe

satisfacer las dem andas m as aprem iantes con las potestades de

im perio del Estado, incluso para im ponerse en circunstancias

m uy calificadas en contra de la voluntad del gobernado, pero que

perm ite -al E stado- establecer m ecanism os que hacen de la

sociedad un lugar m as jus to y es table. C on este principio se

prom ueve la equidad social, el cual consiste en la obligacion de

quienes tienen m as a ayudar a los que m enos tienen. Se inspira,

en consecuencia, en un deber-ser de la sociedad o de la

colectividad, para brindar soporte a quienes no tienen suficientes

m edios de subsistencia o quienes se encuentran en un riesgo

social y econom ico, y donde la sociedad da un paso adelante a

traves del E stado o de los m ecanism os que este crea, para

satisfacer la necesidad de las personas que caen en un riesgo

social y econom ico: por ello prom ueve m ayor justicia y equidad.

C om o la seguridad social nace de la necesidad hum ana, todo esto

conlleva a un sacrifw io de los sectores m ejor acom odadas a favor

de los m as desposeidos, que es precisam ente el espiritu de lo que

se regula en los articulos 1, 50, 73 y 74 de la C onstitucion

P olitica (pues son quienes tienen o tuvieron acceso a la

educacion, a m ejores condiciones personates y sociales, y que en

razon de tales beneficios se esperaria una conducta tendente a

favorecer a aquellos con m enor suerte, etc.). Precisam ente, los

sistem as de seguridad social prom ueven el com bate a la pobreza

extrem a para los m as desfavorecidos, se convierte entonces en un

sistem a de distribucion econom ica y social que debe reconocerse

 coni leva inkerentem ente el sacrificio de ciertos grupos sociales
FEDCBA

m ejor aventajados de la sociedad, pero que contribuye

grandem ente a la seguridad y paz social. B ien senalado por

A lbert E instein: “U n estom ago vacio no es buen consejero

politico", y ello debe ser la principal preocupacion del E stado

cuando existe en los estratos sociales m as bajos de la sociedad

costarricense ”

E s im portante traer a colacion el caso, toda vez que se cuestiond

la constitucionalidad del aporte y la prestacion que se recibia a partir

de la contribucion forzosa tripartita que establece el articulo 73, de la

C onstitucion Politica, en la cual, patronos, trabajadores y el E stado

aportan obligatoriam ente a un fondo de pensiones, y que redistribuye

las cuotas de quienes aportan m as a quienes tienen m enos. Si bien, no

es proporcional para ninguno de los extrem os (m dxim o y m inim o), es

con los prim eros que se evidencia un m ayor sacrificio, justificado en el

principio de solidaridad social a favor de quienes aportaron m enos al

sistem a por pertenecer al m enor estrato social. D e esta m anera, el

sistem a de seguridad social debe buscar m ecanism os que com pensen las

diferencias desde un m inim o para elevar las prestaciones a un m onto

que asegure la supervivencia de todos los individuos. E n la sentencia

supra-citada, la Sala es clara en senalar que:

"N o se debe perder de vista que esta sustentada en un regim en

bdsico de proteccion social, o lo que es lo m ism o, la obligacion

internacional esta con el establecim iento com o sostenim iento de

un piso social. E s asi com o, al ser un sistem a bdsico de cobertura

abarca una dim ension horizontal del sistem a que exige niveles

m inim os de proteccion para lograr o m antener la universalidad

 de FEDCBA
esa protection (incluso hasta para sustentar una elevation de

los niveles a quien no los tiene, segun el principio de solidaridad

social), pero que, sin duda, debe reconocerse la progresividad en

los regim enes de protection, es decir, en su dim ension vertical,

donde estos deben estar en sintonia con las pautas y obligaciones

internacionales que nuestro pais ha aceptado frente a la O IT. D e

los inform es es claro que se produciria una contraction m uy

sensible en el regim en, por la dindm ica y presiones que debe

afrontar el fondo o reserva de pens iones

E n conclusion, el tope m dxim o y el m onto m inim o se encuentran

tecnicam ente interrelacionados, de m anera que necesitan, com o

referentes, los cdlculos actuariales m as recientes, para que perm itan

una sustentabilidad financiera y la solidez del fondo. E std claro, que

dependen del prim ero para darle vigencia al segundo; y que, com o

criterios tecnicos de la m atem dtica actuarial, estarian sujetos a la

revision periodica conform e al com portam iento de la reserva. En el

caso que nos ocupa, el Inform e N ° D A E-735-17 de 02 de octubre de

2017, establecid:

“C onviene m encionar que aunque a lo interno del Seguro

de Invalidez, Vejez y M uerte, la solidaridad se m anifiesta de

m ultiples form as, siendo una de las m as significativas el riesgo de

m uerte y de invalidez. La existencia de un tope m dxim o perm ite

reforzar el m onto de pension de los que m enos reciben; sin

em bargo la cantidad de personas en la pension m axim a es

significativam ente reducida, ya que apenas representan el 1% ,

por lo que no es sostenible pensar que los aportes de los de altos

E x p . N ° 2 1 -0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O 116 | 170
 ingresos FEDCBA
pension m axim a-financian la solidaridad total para los

de bajo ingreso ”

D e ahi que, se confirm a la necesidad de decretar un aum ento en

los aportes obligatorios, y la im portancia de reconocer la com petencia

de la Junta D irectiva de la C aja C ostarricense de Seguro Social para

decretar el increm ento del aporte forzoso del Estado.

C- Las prerrogativas del Poder Ejeculivo en la elaboracion del

presupuesto nacional y la especializacion de la Caja Costarricense de
Seguro Social en el regimen de los seguros sociales. E l P oder
E jecutivo tiene, en la for m ac ion del presupuesto de la Republica,

determ inadas prerrogativas que le autorizan, constitucionalm ente,

preservar el orden financiero del Estado, sea en sus ingresos y gastos,

que son potestades que reclam a el M inistro de H acienda para oponerse

a ejecutar el acuerdo de la Junta D irectiva de la C aja C ostarricense de

Seguro Social, contenido en el articulo 9°, de la sesion N ° 8856, asi

com o a las pretensiones deducidas en esta accion de

inconstitucionalidad. Las im plicaciones de ese acuerdo conllevan la

erogacion de cincuenta y seis m il m illones de colones anuales sobre el

P resupuesto N acional, dinero que im plicaria un endeudam iento m ayor

del E stado costarricense, toda vez que se reconoce una dificil situacion

fiscal. A pesar de su oposicion m anifestada en los oficios D M -2293-

2015 del 10 de diciem bre de 2015 y D M -0129-2016 del 26 de enero de

2016, y porque consider a que no hubo un aval de la carter a de

H acienda, ni atencion a la pertinencia de un didlogo nacional para

dotar al E stado de nuevas rentas con las que pudiera hacer frente a la

obligacion. E n este sentido, el inform e de la P rocuraduria G eneral de la

Republica, que se constituye en un asesor de esta Sala C onstitucional,

AMI | A I Xf
concluye FEDCBA
que, a pesar del senalado problem a fiscal historico, la falta de

liquidez, la falta de consulta por parte de la C aja; y, adem ds, ausencia

en ese m om ento de la generacion de los recursos frescos por parte de la

A sam blea Legislativa, la C aja C ostarricense de Seguro Social no tiene

ningun llm ite m as que los criterios tecnicos para acordar un increm ento

decretado. Es decir, el criterio de la P rocuraduria G eneral de la

R epublica es que, a pesar de las prerrogativas reclam adas del P oder

Ejecutivo, estas no pueden oponerse a la autonom la adm inistrativa y de

gobierno de la C aja C ostarricense de Seguros Social en el tem a de los

seguros sociales, especialm ente, cuando sus actuaciones estdn fundadas

en criterio m atem dticos-actuariales.

La Sala coincide con la P rocuraduria G eneral de la Republica, pero en

especial, porque si bien, el P oder E jecutivo encuentra en los articulos

176, 177 y 179, de la C onstitucion Politico, los poderes de direccion

sobre la m ayor parte de los presupuestos institucionales, incluidos los

P oderes del Estado, el C onstituyente exceptuo de tales controles ciertas

m aterias al crear excepciones y rem edios jurldicos para sustanciarlos.

D e ahl que esta Sala ha establecido criterios com o el de los recursos

atados constitucionalm ente, toda vez que estdn dirigidos por el propio

constituyente a solventar un problem a prioritario de distribucion de los

recursos del Estado, com o por ejem plo, los gastos presupuestados por

el Tribunal Suprem o de E lecciones para dar efectividad al sufragio, el

posible tem a de la independencia econom ica y operacional del P oder

Judicial, y la contribucidn del E stado en los seguros sociales, en el

pdrrafo 3°, del articulo 177, de la C onstitucion Politico. D ie ha

disposicion sehala:

E x p . N ° 2 1 -0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O 1 1 8 |1 7 0
 P ara FEDCBA
lograr la universalization de los seguros sociales y

garantizar cum plidam ente el pago de la contribution del E stado

com o tal y com o patrono, se creardn a favor de la Caja

Coslarricense de Seguro Social rentas suficientes y calculadas

en tal forma que cubran las necesidades actuales y futuras de la
Institution. Si se produjere un deficit por insuficiencia de esas
rentas, el Estado lo asumird, para lo cual el Poder Ejecutivo
deberd incluir en su proximo proyecto de Presupuesto la partida
respectiva que le determine como necesaria la citada Institution
para cubrir la totalidad de las cuotas del Estado ” (la negrita no
es del original).

D entro de la norm a transcrita, es claro que el C onstituyente

establecio la m eta de la universalization de los seguros sociales, sobre

la cual ha tenido una labor destacada la C aja C ostarricense de Seguro

Social, que le ha perm itido alcanzar un alto porcentaje a traves de la

adm inistration de los seguros sociales, y en el cual, el C onstituyente

establecio com o pivote los aportes del E stado com o patron y com o

Estado, el cual, indiscutiblem ente, contiene el m andato del

C onstituyente que le obliga a asum ir parte de la ecuacion de la

solidaridad national que se espera de un E stado social de D erecho.

Vease, que la norm a no establece un porcentaje, sino que deja que se

establezca esa obligation constitutional determ inable en un m om enta

dado, para asegurar los ingresos necesarios actuales y previstos hacia

el futuro, propios de un fondo cuyo objetivo es siem pre m antener su

sustentabilidad en el tiem po y conform e va progresando la cobertura de

los seguros sociales. Llam a la atencion de esta Sala, que este aporte es

m uy inferior al que existio con la creation del Regim en, y que asi se ha
i" w
m antenido FEDCBA
por veinticinco anos, conform e lo senala el inform e de la

D ireccion A ctuarial de la C aja. La C aja C ostarricense de Seguro Social

evidencia que el E stado es el que efectua el m enor porcentaje de aporte

com parado con el de los patronos y trabajadores. E n este orden de

ideas, cabe senalar, que la jurisprudencia de esta Sala ha establecido

que le corresponde a la C aja fijar las rentas suficientes y calculadas en

tal form a que cubran las necesidades actuates y futuras de la

Institucion. Todas las instituciones partes en esta accion, ban sido

contestes en que estos cdlculos corresponden a la C aja C ostarricense

de Seguro Social, m ism a que el propio M inisterio de H acienda

reconoce. Se ha sehalado con claridad, que le corresponde a la

institucion de rango constitucional, porque tiene la autonom ia

adm inistrativa y de gobierno en el orden de la adm inistracion de los

seguros sociales. D e este m odo, se indico en la Sentencia N ° 2001-0378

de las 14:37 horas del 16 de enero de 2001 (com o en otras anterior es

N ° 1993-3853 de las 9:09 horas del 11 de agosto de 1993 y N ° 1994-

1059 de las 15:39 horas del 22 de febrero de 1994) que:

IV.- Sobre la infraccion alprincipio de reserva de ley. El

prim er argum ento de la accionante es que la norm a im pugnada

lesiona el principio de reserva legal, al im poner, m ediante un

reglam ento, un requisito sustancial para ejercer el derecho a

pension. La regulacion de los derechos fundam entales esta

reservada a la ley, del cual resulta que solam ente m ediante ley

form al, em anada del P oder Legislativo y por el procedim iento

previsto en la C onstitucion P olitica para la em ision de las leyes,

es posible regular, y en todo caso, restringir los derechos

fundam entales, todo -por supuesto- en la m edida en que la

*-
naturaleza FEDCBA
y regim en de estos lo perm ita, y dentro de las

lim itaciones constitucionales aplicables. Sin em bargo, la norm a

aqui cuestionada no contraviene la C onstitucion P olitica en

virtud que el articulo 73 de la C onstitucion P olitica confia la

adm inistracion y el gobierno de los seguros sociales a la C aja

C ostarricense del Seguro Social, por lo que la C onstitucion

establece a favor de esta institucion autonom a, un grado de

autonom ia -adm inistrativa y de gobierno- que le perm ite regular,

por via de reglam ento lo relativo a los seguros sociales. D icha

norm a constitucional es desarrollada en la Ley C onstitutiva de la

C aja C ostarricense del Seguro Social, en especial en los articulos

1, 2 y 3, que disponen:

A rticulo L -

La institucion creada para aplicar los seguros sociales

obligatorios se llam ard C aja C ostarricense de Seguro

Social y, para los efectos de esta ley y sus reglam entos,

C AJA.

La C aja es una institucion autonom a a la cual le

corresponde el gobierno y la adm inistracion de los seguros

sociales. Los fondos y las reservas de estos seguros no

podrdn ser transferidos ni em pleados en finalidades

distintas de las que m otivaron su creacion. E sto ultim o se

prohibe expresam ente. E xcepto la m ateria relativa a em pleo

publico y salarios, la C aja no esta som etida ni podrd

estarlo a drdenes, ins truce iones, circulares ni directrices

em anadas del P oder E jecutivo o la A utoridad

E x p . N ° 2 1 -0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O 121 | 170
 Presupuestaria, FEDCBA
en m ateria de gobierno y adm inistracion de

dichos seguros, sus fondos ni reservas.

"Articulo 2.-

E l Seguro Social obligatorio com prende los riesgos de

enferm edad, m aternidad, invalidez, vejez y desem pleo

involuntario; adem ds, com porta una participacion en las

car gas de m aternidad, fam ilia, viudedad y orfandad y el

sum inistro de una cuota para entierro de acuerdo con la

escala que fife la C aja, siem pre que la m uerte no se deba al

acaecim iento de un riesgo profesional".

"Articulo 3.-

La cobertura del Seguro Social -y el ingreso al m ism o - son

obligatorias para todos los trabajadores m anuales e

intelectuales que perciban sueldo o salario. E l m onto de las

cuotas que por esta ley se deban pagar, se calculard sobre

el total de las rem uneraciones que bajo cualquier

denom inacion se paguen, con m otivo o derivadas de la

relacion obrero - patronal. (...)

La C aja determ inard reglam entariam ente los requisitos de

ingreso a cada regim en de proteccion, asl com o los

beneficiosy condiciones en que estos se otorgardn”.

Las norm as transcritas confleren a la C aja C ostarricense del

Seguro Social la potestad de adm inistrar todo lo referente a

seguros sociales, lo que im plica determ inar reglam entariam ente

los requisitos de ingreso a cada regim en de proteccion, sus

beneficios y condiciones, por lo que el R eglam ento de Invalidez,

Vejez y M uerte em itido por la Junta D irectiva, asl com o sus

 reform as FEDCBA
lo ha sido en ejercicio de esta com petencia, derivada del

num eral 73 constitucional. E n consecuencia, el artlculo 9 inciso

a) del R eglam ento del R egim en de Invalidez, V ejezy M uerte de la

C aja C ostarricense del Seguro Social no viola el principio de

reserva legal ”

A hora bien, para la Sala, de conform idad con lo dispues to por el

articulo 14, inciso f), de la Ley C onstitutiva de la C aja C ostarricense de

Seguro Social, corresponde a la Junta D irectiva de la Institucion dictar

los reglam entos para su funcionam iento, de m anera que, aunado a la

jurisprudencia transcrita, es suficiente para determ inar que, en

tratdndose del aseguram iento de los fondos que el E stado debe

garantizar para el sostenim iento del regim en, esta no tiene m as

restricciones que los que establezcan los criterios tecnicos. E n este

sentido, ha sido la propia C aja la que ha determ inado ese m onto al

Estado, por reform a al articulo 29, del R eglam ento de Invalidez, V ejezy

M uerte, y que si bien, se puede reconocer que la coyuntura econdm ica

por los problem as estructurales de financiam iento del E stado

costarricense, existen y son reales, se debe sehalar que ha sido voluntad

del C onstituyente especificar el m ecanism o juridico cuando esas rentas

son insuficientes para el fondo, asi com o la form a de determ inar los

com prom isos econom icos y el m odo en el que el P oder E jecutivo debe

solucionarlo, cuando indica que “deberd incluir en su proxim o proyecto

de P resupuesto la partida respectiva que le determ ine com o necesaria

la citada Institucion para cubrir la totalidad de las cuotas del E stado ”

F in a lm e n te , e s te T r ib u n a l, e n la s e n te n c ia n .° 2 0 2 1 0 1 7 0 9 8 d e la s 2 3 :1 5

b o ra s d e 3 1 d e ju lio d e 2 0 2 1 , c o n s ig n o :

E x p . N ° 2 1 -0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O 123 | 170
“2)FEDCBA
Anlecedentes Jurisprudenciales sobre la Autonomia de Gobierno
de la Caja Costarricense de Seguro SocialSRQPONMLKJIHGFEDCBA
En reiteradas ocas tones, tal com o se indico en la sentencia n°2011-

14624 de las 15:50 horas del 26 de octubre de 2011, este Tribunal

senalo que la C aja C ostarricense de Seguro Social (C CSS) goza de

autonom ia adm inistrativa y de gobierno, de conform idad con el articulo

73 de la C onstitucion Politico, por lo que puede em itir las disposiciones

relacionadas con su regim en interior. La propia Ley C onstitutiva de la

C aja C ostarricense de Seguro Social, num ero 17 de 22 de octubre de

1943, publicada en La G aceta num ero 329 de 27 de octubre de 1943, en

el articulo 70 establece lo siguiente:

''C rease la C arrera A dm inistrativa de la C aja C ostarricense de

Seguro Social, para regular la cual (sic), la Junta D irectiva

establecerd las condiciones referentes al ingreso de los em pleados

al servicio de la Institucion, garantias de estabilidad, deberes y

derechos de los m ism os, form a de llenar las vacantes,

prom ociones, causas de rem ocion, escala de sanciones, trdm ite

para el juzgam iento de infracciones y dem ds disposiciones

necesarias... ”

P or otro lado, el articulo 14 inciso f) dota a la Junta D irectiva de la

C C SS, la atribucion de reglam entar el funcionam iento de la institucion,

de tal m odo que le confiere la potestad para dictar norm as, incluso

para regular el regim en de los funcionarios que requiere la institucion

para el cum plim iento de las responsabilidades que le senala la

C onstitucion P olitico y su Ley C onstitutiva, y ello resulta

constitucional, segun se indico en dicho precedente:

E x p . N ° 21 -0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O 124 | 170
“...E n FEDCBA
ese contexto, la posibilidad de que la Institution

establezca por si m ism a los diferentes tipos de relaciones

laborales con sus funcionarios, ya sea por relation estatutaria o

sujetos a figuras especiales, com o el caso del R eglam ento de

R eclutam iento y Selection de P rofesionales en Farm acia,

O dontologia y Trabajo Social, no es inconstitucional. La Caja

Costarricense de Seguro Social puede establecer las reglas para

la selection de funcionarios que ocupan puestos en dicha
institution, pero respetando los fines especificos en la prestacion

del servicio publico de la C aja C ostarricense de Seguro Social

(articulos 73, 191 y 192 de la C onstitution Politica). E n virtud de

ello, el articulo 21 de la Ley C onstitutiva, establece lo siguiente:

"Articulo 21.- E l P ersonal de la C aja sera integrado a base de

idoneidad com probada, y los ascensos de categoria se otorgardn

tom ando en cuenta los m eritos del trabajador en prim er term ino

y luego, la antiguedad en el servicio. ” A partir de lo anterior, asi

com o de la lectura del num eral 191 constitutional, es claro que

la regia ineludible consiste precisam ente en que los funcionarios

publicos deben estar regidos por una relation laboral

estatutaria, es decir, por nor m as im puestas por la A dm inistration

en su calidad de em pleador, en atencion a la eficiente y eficaz

prestacion de los servicios publicos que cada instancia

adm inistrativa este llam ada a ofrecer. A im (sic) cuando el

constituyente haya pensado en un sistem a estatutario unico, lo

cierto es que la redaction finalmente dada al articulo 191, as!

como el proceso de profunda descentralizacion que experimento
el Estado costarricense a partir de mil novecientos cuarenta y
, - WV I
 nueve,FEDCBA
hace que en nuestros dias resulte vdlida la existencia de
diversas relaciones estatutarias en la Administration, en
atencion a la independencia funcional y autonomia
administrativa que el ordenamiento asegura a varias
instituciones publicas. SRQPONMLKJIHGFEDCBA
”

Lo anterior es conteste con la m ism a autonom ia concedida por el

C onstituyente a determ inadas instituciones, para el caso concreto, la

conferida a la C aja C ostarricense de Seguro Social en el articulo 73,

definida com o autonom ia de gobierno, que resulta necesaria a fin de

que pueda cum plir con los com etidos especiales asignados y sin

injerencias del P oder Ejecutivo.

E n sentencia n°2011-15665 de las 12:40 boras del 11 de noviem bre de

2011, reiterada en la 2017-4797, particularm ente en relation con la

C .C .S.S. se indico lo siguiente:

“...E n este caso, estam os frente a un ente descentralizado creado

por C onstitution, y cuyo grado de autonom ia, definido tam bien

por la m ism a C arta M agna, es de grado dos, la cual debe

entenderse que incluye las potestades de form ular planes o fijar

los fines y m etas del ente, la de darse los m ecanism os internos de

planificacion funcional y financiera a traves de los presupuestos y,

el ejercicio de la potestad reglam entaria autonom a. Lo cual se

traduce en el caso concreto de la adm inistration del regim en de

pensiones a cargo de la C aja C ostarricense de Seguro Social -al

m enos- en la potestad de definir por si m ism a, con exclusion de

toda potestad legislativa, tres aspectos fundam entals sobre las

pensiones: el m onto de las cuotas de cotizacion, el num ero de

cuotas que deben pagar los trabajadores para acceso a la pension

vw #
 la edad para jubilarse. Justamente este grado de autononua
y FEDCBA

mayor que tiene la Caja Costarricense de Seguro Social respecto

del resto de instituciones autonomas, es lo que explica conw se le
ha excluido de la aplicacion de leyes tales como “Ley de la
Administracion Financiera de la Republica y Presupuestos
Publicos ”, ley N o. 8131 de 18 de setiem bre del 2001. Vease el
articulo 1° de dicha ley:

“A rtlculo 1.-
r

A m bito de aplicacion

La presente Ley regula el regim en econom ico-financiero de los

organos y entes adm inistradores o custodios de los fondos

publicos. Sera aplicable a:

a) La A dm inistracion C entral, constituida por el P oder E jecutivo y

sus dependencias.

b) Los P oderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Suprem o de

Elecciones, sus dependencias y organos auxiliares, sin perjuicio

del principio de separacion de P oderes estatuido en la

C onstitucion Politica.

c) La A dm inistracion D escentralizada y las em presas publicas del

Estado.

d) Las universidades estatales, las m unicipalidades y la C aja

C ostarricense de Seguro Social, unicam ente en cuanto al

cum plim iento de los principios establecidos en el titulo II de esta

Ley, en m ateria de responsabilidades y a proporcionar la

inform acion requerida por el M inisterio de H acienda para sus

estudios. E n todo lo dem ds, se les exceptua de los alcances y la

aplicacion de esta Ley (...) ”

•“■ i * ■«
 4 «

Lo cual evidencia que la Caja Costarricense de Seguro Social se

le ubica sientpre en una categona especial dentro de las
instituciones autonomas, porque a diferencia de estas, no solo es
de creacion constitucional, sino que tiene un grado de autonomia
mayor, asimilable al grado de autonomia de que gozan las
municipalidades, cual es, autonomia de gobierno. Lo cual
significa un grado de proteccion /rente a la injerencia del Poder
Ejecutivo, pero tambien limitaciones a la intervencion del Poder
Legislativo. SRQPONMLKJIHGFEDCBA
A unque ciertam ente la C C SS no escapa a la ley, esta

ultim a no puede “m odificar ni alterar" la com petencia y

autonom ia dada constitucionalm ente a la C C SS, definiendo

aspectos que son de su resorte exclusivo. La C aja C ostarricense de

Seguro Social, por ser bdsicam ente una institucion autonom a de

creacion constitucional, la m ateria de su com petencia, dada

constitucionalm ente, esta fuera de la accion de la ley. D icho de

otro m odo, el legislador, en el caso de la adm inistracion y

gobierno de los seguros sociales tiene lim itaciones, debiendo

respetar lo que el C onstituyente establecio. A sl com o estarla

vedado al legislador em itir una ley donde disponga que la

adm inistracion y gobierno de los seguros sociales ya no le

corresponde a la C aja C ostarricense de Seguro Social, asim ism o,

tam poco puede em itir una ley que incursione en aspectos propios o

correspondientes a la definicion de la C C SS, en la adm inistracion

y gobierno de los seguros sociales. E n este sentido, vease lo que

dispuso esta Sala m ediante la resolucion num ero 2001-010545 de

las 14:58 boras del 17 de octubre del 2001:

E x p . N ° 2 1 -0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O 128 | 170
*FEDCBA
*

Q ueda claro que la ley no puede interferir en m ateria

... SRQPONMLKJIHGFEDCBA

de gobierno de la C aja C ostarricense de Seguro Social en

virtud de la autonom ia plena de que goza esta

institucion... ” (C riterio reiterado en la resolucion num ero

2001-011592 de las 09:01 horas del 09 de noviem bre del

2011).

C om o argum ento adicional, debe resaltarse que la norm a que

define las funciones y fines de la C aja C ostarricense de Seguro

Social, se ubica en nuestra C arta M agna en el capitulo de

derechos y garantias sociales, m ientras lo referente a Instituciones

A utonom as se ubica en otro Titulo X IV; la diferencia en la

ubicacion refleja, desde una interpretacion sistem dtica y sistem ica,

que la propia norm a fundam ental al crear la institucion de la

seguridad social, pretende brindarle proteccion solidaria y

prioritaria a la persona por su propia condicion; evidentem ente se

trata de una institucion que asum e el espiritu solidario que inspira

el articulo cincuenta y setenta y cuatro de la C onstitucion. Lo que

se pretende es que cada persona tenga la garantia que el E stado

solidario le asegura salud, pension, beneficios por incapacidad y

todo lo referente a la seguridad social E sta disposicion que se

convierte no solo es un fin o guia de accion del Estado, sino

tam bien en un lim ite por si m ism o, al asegurar que ni el P oder

E jecutivo o el P oder Legislativo podrian m enoscabar dicha

com petencia constitucional. ”

Luego, en sentencia n°2007-18484, reiterada en la 2018-6549, este

Tribunal se refir id a los alcances de los distintos tipos de autonom ia, en

el siguiente sentido:
 #FEDC
*

“A) Alcances de la autonomia administrativa de las

instituciones autonomas, y la sujecion de estas a la ley en
materia de gobierno (...). El grado de autonomia administrativa
-minima y de primer grado-t es propia de las instituciones
autonomas; de gobierno -de segundo grado-, propia de las
municipalidades y de la Caja Costarricense del Seguro Social
en lo relative a la administracion de los seguros sociales; SRQPONMLKJI
y de

organizacion - plena o de tercer grado, propia de las

universidades del Estado. E l ente descentralizado creado por ley

ordinaria, estd subordinado a su contenido e involucra la

potestad legislativa para m odificarlo y hasta extinguirlo; pero

com o la descentralizacion im plica que le corresponden al ente

todos los poderes del jerarca adm inistrativo, quiere decir que su

personalidad abarca la totalidad de los poderes adm inistrativos

necesarios para lograr su com etido en form a independiente. A sl

entonces, la Constitucion Politico le garantiza, en su ordinal

188, a todo ente publico menor, distinto del Estado, una

autonomia administrativa minima o de primer grado, esto es, la
potestad de auto-administrarse, sin sujecion a ningun otro ente
publico y sin necesidad de una norma legal que asl lo disponga,
para disponer de sus recursos humanos, materiales y
financieros de la forma que lo estime mas conveniente para el
cumplimiento eficaz y eficiente de los cometidos y fines que
tiene asignados. D e este m odo, el poder central tiene vanas
lim itaciones respecto de su injerencia sobre las instituciones

autonom as, asi no puede actuar como jerarca del ente

descentralizado: no puede controlarlo limitando la actividad del
WV /
I * ' ^
 s t

‘ V

ente por razones de oportunidad; y, no puede, tampoco, actuar

como director de la gestion del ente autonomo mediante la
intposicidn de lineamientos o de prograntas bdsicos. Sin
SRQP

em bargo, tal com o lo expresa el m ism o articulo 188

C onstitucional, las instituciones autonom as estdn sujetas a la ley

en m ateria de gobierno. C onform e a lo anteriorm ente dicho, la

autonom ia adm inistrativa no es incom patible con la sujecion de

las instituciones autonom as a las leyes, asi entonces los objetivos,

fines y m etas del ente vienen dados por el legislador ” (El enfasis

no es del original).

Tal com o se indica en el texto jurisprudencial citado, la C C SS adem ds

de gozar de la autonom ia adm inistrativa, tam bien ostenta la autonom ia

politica o de gobierno. D e ahi que el P oder E jecutivo tiene varias

lim itaciones respecto de su injerencia sobre la C C SS. N o puede actuar

com o jerarca de esta, no puede controlarla lim itando su actividad por

razones de oportunidad; y, tam poco puede, actuar com o director de la

gestion de ese ente m ediante la im posicion de lineam ientos o de

program as bdsicos. Igualm ente, respecto de la autonom ia de esta

institucion en particular, la Sala en sentencia n°1994-6256, em ite un

criteria reiterado en las sentencias 2011-15665 y 2017-4797, que dice:

“III.- LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL.-

La A sam blea N acional C onstituyente, com o consta en las A ctas

N os. 125 y 126, aprobo la inclusion de la C aja C ostarricense de

Seguro Social, siguiendo, bdsicam ente, el texto original de la

C onstitucidn de 1871; esto es, se trasplantd la institucion de la

C onstitucion de 1871, segun las m odificaciones de 1943 a la

C onstitucidn de 1949. Sin em bargo, a los efectos de la consulta,

*-'* i *'w
 FE
•4 *

resultan sugestivas las participaciones del C onstituyente Volio

Jim enez sobre el tem a. D e la pdgina 34 del Tom o III de la A ctas

de la A sam blea N acional C onstituyente, se transcribe lo

siguiente: "Adem ds, la C aja, tarde o tem prano, tendria que

asum ir el riesgo de desocupacion, que vendrd a resolver el grave

problem a planteado por la cesantla. Insistio en que no le parecia

adecuado debilitar la C aja. Lo prudente es fortalecerla. D e ahi

que lo m as aconsejable es dejar las cosas com o estdn, ddndole a

la Caja plena autonomla para independizarla asi del Poder

Ejecutivo"; y en la pdgina 36 idem se agrega: "En ese sentido, lo
m as adecuado es m antener la redaccion del articulo 63, que es

buena por lo m enos para el tiem po de ensayo. Todo lo que

signifique lim itar los recursos del Seguro Social, indudablem ente

sera un retroceso inexplicable”. A l ser aprobado el articulo, se

incluyo un segundo pdrrafo que literalm ente decla: "La

adm inistracion y el gobierno de los seguros sociales estardn a

cargo de una institucion autonom a", texto que luego fiue

reform ado por Ley N o. 2737 de 12 de m ayo de 1961, quedando

hoy dla de la siguiente m anera: "La adm inistracion y el gobierno

de los seguros sociales estardn a cargo de una institucion

autonom a, denom inada C aja C ostarricense de Seguro Social".

E n conclusion, el constituyente atribuyo la administracion y

gobierno de los seguros sociales a la Caja Costarricense de

Seguro Social, como institucion autonoma creada por la misma
Constitucidn PoUtica, con las especiales caractensticas que ella
misma le ha otorgado y compartiendo los principios generates
derivados de su condicidn de ente descentralizado...
*-“*t'* *' - i
*FEDCBA
*SRQPONMLKJIHGFEDCBA

...D octrinariam ente existe coincidencia en afirm ar que estd

prohibida toda form a de intervention preventiva y anterior a la

em ision del acto por el ente autonom o, salvo las funciones de

control previo, com o requisito para la validez de esos actos

(autorizaciones); el P oder C entral no puede actuar com o jerarca

del ente descentralizado: no puede controlarlo lim itando la

actividad del ente por razones de oportunidad; y, no puede,

tam poco, actuar com o director de la gestion del ente autonom o

m ediante la im position de lineam ientos o de pro gram as bdsicos.

Todas estas notas caracteristicas de los entes descentralizados,

que tienen su origen en una ley reforzada (articulo 189 inciso 3)

de la C onstitution P ol idea), son igualm ente aplicables, en lo

pertinente, a las instituciones autonom as creadas por la propia

C onstitution Politico, salvo que prevalecen las condiciones que

esta, en form a especial y exclusiva, le ha dado al ente. ”

D e ahi que, incluso para lo relativo a la contratacion de su personal

tiene esa potestad de autoadm inistrarse, pues de ello tam bien depende

el cum plim iento de los fines asignados constitucionalm ente. C om o

m uestra de las particularidades y necesidades del servicio, por ejem plo,

en la sentencia 2019-11130 de las 10:30 horas del 19 de junio de 2019,

este Tribunal sehald lo siguiente:

“A l respecto, este Tribunal constata que efectivam ente ese

articulo sehala que “para la calificacion de atestados y

asignacion de puntajes, la C om ision Tecnica de E nferm eria hard

la calificacion de los concurs os de acuerdo con (...) Se dard un

punto por cada aho de servicio o fraction m ayor de seis m eses,

hasta un m dxim o de diez puntos en las zonas fuera de la m eseta

 t FED
'

central (...) ” Sin em bargo, no se considera que esta disposicion

vulnere el principio de igualdad y, por ende, devenga en

inconstitucional, sino que esta decision tiene una justificacion

razonable, que consiste en incentivar a los profesionales en

enferntena para que acepten puestos fuera de la meseta central,
con el aliciente de que en futuros concursos para puestos
ubicados en zonas mas codiciadas, cuenten con una mejor
puntuacidn. Asi, lo que busca la normativa no es unicamente la
posicion de mejor idoneidad, sino que busca incentivar que los
profesionales enfermeros acepten trabajar en lugares alejados y
poco apetecidos y, de esta forma, fomentar la prestacion de
servicios de enfermerla, necesarios para una adecuada
prestacion de los servicios medicos, en todos los sectores del
pals. Esto acorde a los principios de solidaridad social.
Es claro, entonces, que el C onstituyente le concedid tal autonom la,

perm itiendole la seleccion de su personal bajo los estam entos que

requiera para cum plir sus fines, eso si respetando los principios

constitucionales establecidos en los ordinales 191 y 192

constitucionales. C riterio reiterado por esta Sala en las sentencias

num eros 03065-98, 10545-01 y 12494-11, al decir:

"...es dable a los diferentes establecim ientos de la C aja, en

aplicacion del principio constitucional de autonom ia de

adm inistracion y gobierno, dictar las m edidas de reorganizacion

necesarias de sus servicios para su m ejoram iento, con el fin de

lograr la m ejor satisfaccion de sus usuarios y del interes general,

que por su naturaleza nunca podria dejar de prevalecer ante los

intereses particulares. ”
Vw /
 -FEDCBA
*

• *SRQPONMLKJIHGFEDCBA

La autonom ia que el legislador originario le concede a la C aja

C ostarricense de Seguro Social la protege de la introm ision del P oder

E jecutivo y del Legislativo, tal com o se evidencia en la Sentencia

03065-98 de las 18:18 horas del 6 de m ayo de 1998 (reiterada en la

2001-10545), aldecir:

“...Lo cual evidencia que la C aja C ostarricense de Seguro

Social se le ubica siem pre en una categoria especial dentro

de las instituciones autonom as, porque a diferencia de

estas, no solo es de creacion constitucional, sino que tiene

un grado de autonom ia m ayor, asim ilable al grado de

autonom ia de que gozan las m unicipalidades, cual es,

autonom ia de gobierno. Lo cual significa un grado de

proteccion /rente a la injerencia del P oder Ejecutivo, pero

tam bien lim itaciones a la intervencion del P oder

Legislativo. Aunque ciertamente la CCSS no escapa a la

ley, esta ultima no puede “modificar ni alterar" la

competencia y autonomia dada constitucionalmente a la
CCSS, definiendo aspectos que son de su resorte
exclusivo. La C aja C ostarricense de Seguro Social, por ser
bdsicam ente una institucion autonom a de creacion

constitucional, la m ateria de su com petencia, dada

constitucionalm ente, esta fuera de la accion de la ley.

D icho de otro m odo, el legislador, en el caso de la

adm inistracion y gobierno de los seguros sociales tiene

lim itaciones, debiendo respetar lo que el C onstituyente

establecio. A si com o estaria vedado al legislador em itir

una ley donde disponga que la adm inistracion y gobierno

 de FEDCBA
los seguros sociales ya no le corresponde a la C aja

C ostarricense de Seguro Social, as im is m o, tam poco puede

em itir una ley que incursione en aspectos propios o

correspondientes a la definicion de la C C SS, en la

adm inistracion y gobierno de los seguros sociales...C om o

argum ento adicional, debe resaltarse que la norm a que

define las funciones y fines de la C aja C ostarricense de

Seguro Social, se ubica en nuestra C arta M agna en el

capitulo de derechos y garantias sociales, m ientras lo

referente a Instituciones A utonom as se ubica en otro Titulo

X IV; la diferencia en la ubicacion refleja, desde una

interpretacion sistem dtica y sistem ica, que la propia norm a

fundam ental al crear la institucion de la seguridad social,

pretende brindarle proteccion solidaria y prioritaria a la

persona por su propia condicion; evidentem ente se trata de

una institucion que asum e el espiritu solidario que inspira

el articulo cincuenta y setenta y cuatro de la C onstitucion.

Lo que se pretende es que cada persona tenga la garantia

que el E stado solidario le asegura salud, pension,

beneficios por incapacidad y todo lo referente a la

seguridad social. E sta disposicion que se convierte no solo

es un fin o guia de accion del Estado, sino tam bien en un

lim ite por si m ism o, al asegurar que ni el P oder E jecutivo

o el P oder Legislativo podrian m enoscabar dicha

com petencia constitucional. ”

D e lo expuesto se deriva que, la C aja C ostarricense de Seguro Social

(C C SS), por disposicion constitucional (art. 73) goza de autonom ia

* Vw / ■ WV | A / \S
-FEDCBA
*,SRQPONMLKJIHGFEDCBA

adm inistrativa y de gobierno. Lo cual signified que, com o ente

descentralizado funcional, puede establecer las reglas para la seleccion

de su personal, siendo vdlido en este caso la existencia de un m arco

norm ativo especial para su relacion estatutaria, que atienda y asegure

su grado de autonom ia. E se grado de autonom ia le per m ite adem ds,

auto-adm inistrarse (disponer de sus recursos hum anos, m ateriales y

fm ancieros); darse su propia organizacidn interna; la fijacion de fines,

m etas y tipos de m edios para realizarlas; la em isidn de reglam entos

autonom os de servicio o actividad, acorde con las disposiciones

norm alm ente llam adas de polltica general. A sl entonces, com o

institucidn autonom a de creacidn constitucional y con un grado de

autonom ia m ayor (adm inistrativa y de gobierno) le perm ite estar

protegida frente a injerencias del P oder E jecutivo y de lim itaciones a la

hora de legislar el P oder Legislativo (quien no puede m odificar via

legal su grado de autonom ia). A si el P oder E jecutivo no puede actuar

com o director o en una relacion de jerarquia frente a esta institucidn,

no puede im ponerle lineam ientos, ni dar ordenes, ni controlar la

oportunidad de sus actividades ”

Vl.-Sobre la consulta formulada en el expediente n.° 21-017391-

0007-CO.
VI- 1) Aludida transgresion del articulo 2 del proyecto a los
parrafos segundo y tercero del numeral 73 de la Constitucion Polltica y
del ordinal 5 del proyecto de ley al articulo 73 de la Constitucion Politica.
L a s d ip u ta d a s y lo s d ip u ta d o s c o n s u lta n te s a s e v e ra n q u e el n u m e ra l 2 d el

p ro y e c to d e le y p o d ria s e r in c o n s titu c io n a l p o r tra n s g re d ir lo s o rd in a le s 7 3 y

7 4 d e la C o n s titu c io n P o litic a . A n a d e n q u e ta l n u m e r a l p u e d e c o n te n e r u n a

v io la c io n a la c o m p e te n c ia e x c lu s iv a o to r g a d a a la C C S S s o b r e e l g o b ie r n o d e
E x p . N ° 2 1 -0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O 137 | 170
l a s e g u r i d a d s o c i a l, y u n d e s v io d e e s o s r e c u r s o s p a r a f i n e s d i s t i n t o s a l o s

p r o p o s i to s q u e l o s m o t iv a r o n . A r g u y e n q u e e l p a r r a f o f i n a l d e e s a n o r m a

e s t a t u y e : “La condonation no podrd ser m enor a la totalidad

SRQPONMLKJIHGFEDCBA de los rubros

indicados en este artlculo, salvo una m anifestation expresa de parte del

deudor ” M e n c io n a n q u e l a n o r m a e n e l p r i m e r p a r r a f o d e l a r t i c u l o 2 y e n l o s

i n c is o s a ) y b ) s o l o b u s c a o t o r g a r u n a a u t o r i z a c i o n l e g a l a l a j u n t a d i r e c t i v a d e

l a C C S S p a r a q u e p u e d a r e a l i z a r l a c o n d o n a c i o n ; s in e m b a r g o , e n e l u l t i m o

p a rra fo e s ta b le c e c o m o y q u e d e b e c o n d o n a r; a d e m a s , le o rd e n a q u e s o lo

puede p e rd o n a r la to ta lid a d de lo s ru b ro s ( p r i n c i p a l, m u l t a s , r e c a r g o s e

in te r e s e s , s e g u n c o r r e s p o n d a ) . R e f ie r e n q u e , e n te s is d e p r in c ip io , s o lo la

C C S S p o d r ia d e t e r m i n a r q u e h a c e r c o n l o s m o n t o s a d e u d a d o s , e n s u m a y o r i a

i n c o b r a b l e s , t a n to d e l o s p a t r o n o s c o m o d e l o s t r a b a j a d o r e s i n d e p e n d i e n t e s ,

p o r lo q u e la s p e r s o n a s le g is la d o r a s n o p u e d e n , m e d ia n te u n a le y o r d in a r ia ,

a u to riz a r a la C C S S a e f e c tu a r t a l c o n d o n a c i o n ni m ucho m e n o s f i j a r le

c o n d ic io n e s . A rg u y e n que la duda so b re l a c o n d o n a c io n de la s deudas

c o n t e n i d a e n e l n u m e r a l 2 d e l p r o y e c t o s e m a n t ie n e e n l a m e d i d a q u e s e

d is p o n e n r e c u r s o s q u e s o n p r o p io s d e l f o n d o y la r e s e r v a d e la s e g u rid a d

s o c ia l, p o r lo q u e p o d ria c o n tra v e n irs e lo d is p u e s to e n e l p a rra fo te rc e ro d e l

o r d i n a l 7 3 d e l a C o n s t it u c i o n P o l i t i c a , e n c u a n t o a l a p r o h i b i c i o n d e d i s p o n e r

d e t a l e s r e c u r s o s p a r a f i n e s d i s t in t o s a l o s q u e f u e r o n c r e a d o s . A c o t a n q u e l o

a n t e r i o r p o d r ia c o n t r a r i a r e l r e s g u a r d o d e l a s o r d e n e s y d i r e c t r i c e s d e l P o d e r

E je c u tiv o y lo s a c u e r d o s d e l P o d e r L e g is la tiv e e n r e la c io n c o n la s d e c is io n e s

q u e s o n e x c l u s i v a s d e l a j u n t a d i r e c t i v a d e l a C C S S . M e n c io n a n q u e l o s

c o n s t i t u y e n t e s , e n e l a r t i c u l o 7 3 d e l a C o n s t it u c i o n P o l i t i c a , c o n s o li d a r o n y

d e t e r m i n a r o n l a s c a r a c t e r i s t i c a s e s e n c i a l e s d e l s i s t e m a d e l a s e g u n d a d s o c ia l

e n C o s ta R ic a . A g r e g a n q u e e n e l p r im e r p a r r a f o s e d e te rm in o la e x is te n c ia d e

u n s e g u r o s o c ia l c r e a d o a f a v o r d e t o d a s l a s p e r s o n a s t r a b a j a d o r a s y f i n a n c ia d o
E x p . N ° 2 1 -0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O 1 3 8 )1 7 0
'FEDCBA
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con la c o n tr ib u c io n fo rz o sa d el E s ta d o y de la s p e rso n as tra b a ja d o ra s y

e m p le a d o ra s . A naden que su o b je tiv o es que, s in im p o rta r la a c tiv id a d

e c o n o m ic a a d e s a rro lla r o sus in g re s o s , to d a p e rso n a tr a b a ja d o r a pueda

d is p o n e r d e u n s e g u r o p o r e n f e r m e d a d , in v a lid e z , v e je z o m u e rte q u e le b r in d e

u n p a q u e te b a s ic o d e b e n e f ic io s , p a r a c o n s titu ir e l p r im e r p ila r d e la s e g u r id a d

s o c ia l. E x p o n e n q u e lo s c o n s titu y e n te s to m a r o n la p r e v is io n d e in tr o d u c ir d o s

g a ra n tia s : "a. La autonomia de la CCSS: SRQPONMLK

Los constituyentes estaban

convencidos de que los politicos no eran depositarios y adm inistradores

ideales de esos fondos de la Seguridad Social. P or esto, crearon la C aja

C ostarricense de Seguro Social, institucion autonom a que tendria a su cargo

la adm inistracion y del ( s i c ) gobierno de la seguridad social D e este m odo, se

le otorgo grado de autonom ia grado dos. E sto le im pide al P oder E jecutivo y

Legislativo, em itir ordenes actos con los cuales puedan suplantar directa o

indirectam ente las facultades propias del gobierno de la seguridad social en

C osta Rica. Sobre este tem a, los senores y senoras m agistrados ban explicado

esta especial condicion de la siguiente form a: “La C aja C ostarricense de

Seguro Social, por ser bdsicam ente una institucion autonom a de creacion

constitucional, la m ateria de su com petencia, dada constitucionalm ente, esta

fuera de la accion de la ley. D icho de otro m odo, el legislador, en el caso de

la adm inistracion y gobierno de los seguros sociales tiene lim itaciones,

debiendo respetar lo que el C onstituyente establecio. A si com o estaria vedado

al legislador em itir una ley donde disponga que la adm inistracion y gobierno

de los seguros sociales ya no le corresponde a la C aja C ostarricense de

Seguro Social, asim ism o, tam poco puede em itir una ley que incursione en

aspectos propios o correspondientes a la definicion de la C C SS, en la

adm inistracion y gobierno de los seguros sociales. E n este sentido, vease lo

que dispuso esta Sala m ediante la resolucion num ero 2001-010545 de las
E x p . N ° 2 1 -0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O 139 | 170
 FEDCBA
r- 0

14:58 horas del 17 de octubre del 2001: Q ueda claro que la ley no puede

interferir en m ateria de gobierno de la C aja C ostarricense de Seguro Social

en virtud de la autonom ia plena de que goza esta institucion... ” (criterio

reiterado en la resolucion num ero 2001-011592 de las 09:01 horas del 09 de

noviem bre del 2011). C om o argum ento adicional, debe resaltarse que la

norm a que define las funciones y fines de la C aja C ostarricense de Seguro

Social, se ubica en nuestra C arta M agna en el capitulo de derechos y

garantias sociales, m ientras lo referente a Instituciones A utonom as se ubica

en otro Titulo X IV; la diferencia en la ubicacion refleja, desde una

interpretacion sistem dtica y sistem ica, que la propia norm a fundam ental al

crear la institucion de la seguridad social, pretende brindarle proteccion

solidaria y prioritaria a la persona por su propia condicion; evidentem ente se

trata de una institucion que asum e el espiritu solidario que inspira el articulo

cincuenta y setenta y cuatro de la C onstitucidn. Lo que se pretende es que

cada persona tenga la garantia que el E stado solidario le asegura salud,

pension, beneficios por incapacidad y todo lo referente a la seguridad social.

E sta disposicion que se convierte no solo ( s i c ) es un fin o guia de accion del

Estado, sino tam bien en un lim ite por si m ism o, al asegurar que ni el Poder

E jecutivo o el P oder Legislativo podrian m enoscabar dicha com petencia

constitucional. (R esolucion 2011-15655 de la Sala C onstitucional). b.

Prohibicidn para la transferencia y desvio de las reservas de le Seguridad
Social: E n el tercer pdrrafo del articulo 73 de la C onstitucidn Politico, los
constituyentes establecieron la prohibicidn para que los fondos y la reserva

de los seguros sociales pudieran ser transferidos o em pleados en finalidades

distintas a las que m otivaron su creacidn. E sta es una prohibicidn expresa

para que no se pueda disponer de estos dineros librem ente, por m as loables

que scan los otr os fines. D e esta form a, tanto la A utonom ia de la C C SS com o
E x p . N ° 2 1 -0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O 140 | 170
la FEDCBA
prohibition para la transferencia y desvio de las reservas de la Seguridad

Social, constituyen garantias dispuestas por los constituyentes para el

sostenim iento de los diferentes regim enes de la CCSS. Sum ado a lo anterior,
la Sa/a ha reconocido la necesidad de que todos los obligados cubran SU S

cuotas al igual que la obligation de la C C SS para utilizar todos los

instrum entos legales para recuperar estos dineros (3853-93 y 2996-2005 de la

Sala C onstitutional). Estas obligaciones son parte del fundam ento que ha

llevado a la Procuraduria G eneral de la Republica a cuestionar la

constitutionalidad de cualquier tipo de condonation ". A r g u y e n q u e t i e n e n

d u d as so b re la p o te s ta d d e la s le g is la d o ra s y lo s le g is la d o r e s p a r a e m itir

n o r m a tiv a e n r e la c io n c o n la C C S S .

E n a d i c io n , l a s d i p u t a d a s y l o s d i p u t a d o s c o n s u l t a n t e s m e n c io n a n q u e , a

la lu z d e lo s n u m e r a le s 7 3 y 7 4 c o n s titu c io n a le s , la c o n d o n a c io n d e a d e u d o s a l

p r i n c ip a l p o d r i a s e r i n c o n s ti t u c i o n a l , e n t a n to f o r m a n p a r t e d e l p a t r i m o n i o d e

l a i n s ti t u c i o n y n o p o d r i a d i s p o n e r s e d e e l l o s p o r l a v i a l e g a l . A r g u y e n q u e t a l

c o n d o n a c io n d is p o n e d e re c u rs o s , c u y o h e c h o g e n e ra d o r y a s u c e d io ; e s d e c ir,

d e b ie r o n s e r r e c a u d a d o s p o r la C C S S . R e f ie r e n q u e , p o r m e d io d e u n a le y , s e

e s t a r i a d i s p o n i e n d o d e r e c u r s o s e n p e r j u i c i o d e l s i s t e m a d e s e g u r i d a d s o c ia l y

e l p r in c ip io d e s o lid a r id a d . A d u c e n q u e , e n e s tr e c h a r e la c io n c o n lo a n te r io r , e l

o r d i n a l 5 d e l p r o y e c t o d e l e y , r e f e r i d o a l a s r e g l a s p a r a l a c o n d o n a c io n e n e l

c a s o d e lo s tra b a ja d o re s in d e p e n d ie n te s , re g u la : “Las cuotas del Seguro de

Invalidez, Vejez y M uerte que sean condonadas no generardn derechos ni

beneficios individuales relacionados con estas”. R e f i e r e n q u e , e n e l m a r c o d e l

p r o c e s o d e d ia lo g o , la C C S S s o l i c i t o e x p l i c it a m e n te e s a f r a s e a l f i n a l d e l

a r t i c u l o 5 c o n e l f i n d e p r o t e g e r a l a i n s t i t u c i o n d e p o s ib l e s r e c l a m e s f u t u r e s y

de q u ie n e s d e se are n abusar de la c o n d o n a c io n del p r i n c ip a l (p a g o no

r e a l iz a d o ) . A firm a n que lo a n te r io r n o le s sucede a lo s p a tro n o s , c u y o

E x p . N ° 2 1 -0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O 141 | 170
p rin c ip a l n o s e c o n d o n a , p o rq u e u n a p a rte d e lo s re c u rs o s y a fu e re te n id a d e l

s a la rio d e l tr a b a ja d o r . I n d ic a n q u e s e e n c u e n tr a n e n la d is y u n tiv a s o b r e s i la

fra s e fin a l d e l n u m e ra l 5 d e l p ro y e c to s e ria c o n tra ria a l a rtic u lo 74 de la

C o n s titu c io n P o litic a A g reg a n que se p o d ria a r g u m e n ta r que se e s ta ria

in v ita n d o a lo s tra b a ja d o re s a re n u n c ia r a s u d e re c h o d e p e n s io n . C ita n la

r e s o lu c io n d e e s ta S a la n .° 2 0 0 3 - 1 1 3 9 6 d e la s 1 4 :4 2 b o r a s d e 8 d e o c tu b r e d e

2003: claro que los beneficios o prestaciones

^ SRQPONMLKJIHGFEDCBA exigibles a la C aja con

base en la pertenencia al regim en de la seguridad social son beneficios

irrenunciables a favor de los derechohabientes ( . . . ) Tal razonam iento perm ite

concluir en igual sentido que la irrenunciabilidad de los beneficios dentro del

regim en voluntario prevale por estar inspirado tal regim en de la seguridad

social en el principio de la solidaridadya com entado, m as siem pre que se den

las condiciones que hacen factible el sostenim iento del citado regim en, cual es

la perm anencia dentro del regim en una vez que se ingresa a el de m anera

voluntaria (...) resulta constitucionalm ente vdlido para la reinsercion al

citado regim en, la fijacion de un num ero de cuotas dejadas de pagar a cargo

de quien se aparte del regim en de seguro voluntario. Tal regia si bien

constituye una condicion suspensiva para la reinsercion al regim en a cargo

del asegurado que proviene de la irrenunciabilidad del regim en, es un

m ecanism o idoneo que perm ite sostener el sistem a”. E x p l i c a n q u e p o r e l

b a la n c e q u e d e b e n te n e r c o m o d ip u ta d a s y d ip u ta d o s le s s u rg e la d u d a g e n u in a

s o b re s i la c o n d o n a c io n d e l a d e u d o p rin c ip a l a lo s tra b a ja d o re s in d e p e n d ie n te s

asi com o el hecho de que no g e n e re d e rec h o s, es c o n tra rio al m a rc o

c o n s titu c io n a lm e n te v ig e n te , e n p a r tic u la r a lo s n u m e r a le s 7 3 y 7 4 . I n d ic a n

q u e , r e la tiv e a la d is tin c io n e f e c tu a d a , le s s u r g e la d u d a s o b r e s i e s v io la to rio

a l p r in c ip io d e ig u a ld a d y n o d is c r im in a c io n c o n te m p la d o e n lo s in s tr u m e n to s

E x p . N ° 2 1 -0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O 142 | 170
in te m a c io n a le s , n o tra ta r d e ig u a l fo rm a a dos s u je to s que a p o rta n a la

s e g u r id a d s o c ia l.

A lo s e f e c to s d e l a n a lis is c o r re s p o n d ie n te , s e tr a n s c rib e n lo s o r d in a le s

7 3 y 7 4 d e l a C o n s t i t u c i o n P o l i t i c a l SRQPONMLKJIHGFEDCBA
r

“A R TIC U LO 73.- Se establecen los seguros societies en beneficio

de los trabajadores m anuales e intelectuales, regulados por el sistem a

de contribution forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de

proteger a estos contra los riesgos de enferm edad, invalidez,

m aternidad, vejez, m uerte y dem cis contingencias que la ley determ ine.

La adm inistration y el gobierno de los seguros sociales estardn a

cargo de una institution autonom a, denom inada C aja C ostarricense de

Seguro Social.

N o podrdn ser transferidos ni em pleados en final idades distint as

a las que m otivaron su creation, los fondos y las reservas de los

seguros sociales.

Los seguros contra riesgos profesionales serdn de exclusiva

cuenta de los patronos y se regirdn por disposiciones especiales.

(A si reform ado por el articulo unico de la ley N 2137 de 12 de

m ayo de 1961).

A R TIC U LO 74.- Los derechos y beneficios a que este C apitulo se

refiere son irrenunciables. Su enum eration no excluye otros que se

deriven del principio cristiano de justicia social y que indique la ley;

serdn aplicables por igual a todos los factores concurrentes al proceso

de production, y reglam entados en una legislation social y de trabajo,

a fin de procurar una politica perm anente de solidaridad national

D el te x to c ita d o se in fie re que n u e s tra C a rta M agna c o n fig u ro lo s

s e g u ro s s o c ia le s c o m o u n b e n e f ic io ir r e n u n c ia b le d e la s p e r s o n a s tr a b a ja d o ra s
E x p . N ° 2 1 -0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O 143 | 170
a n te e n f e rm e d a d , in v a lid e z , m a te m id a d , v e je z , m u e r te y o tr a s c o n tin g e n c ia s

d e te rm in a d a s por le y , cuyo fin a n c ia m ie n to se re g u la por el s is te m a de

c o n tr ib u c io n f o r z o s a tr ip a r tito d e l E s ta d o , p a tr o n o s y tr a b a ja d o r e s . A s im is m o ,

re s u lta im p o rta n te h a c e r n o ta r e l m a n d a te c o n s titu c io n a l a la C C S S p a ra la

a d m in is tra c io n y e l g o b ie m o d e lo s s e g u r o s s o c ia le s ( r e fe r e n d a e x p r e s a a la

in s titu c io n in tro d u c id a e n 1 9 6 1 ), a m e n d e q u e lo s fo n d o s y la s re s e rv a s d e

e s to s n o p u e d e n s e r tra n s fe rid o s n i e m p le a d o s e n fin a lid a d e s d is tin ta s a la s q u e

m o tiv a ro n s u c re a c io n .

A u n a d o a lo a n te rio r, d e l e x a m e n d e la re fe rid a n o rm a tiv a , c o m o s e

e x p lic a a c o n tin u a c io n , s e c o lig e q u e lo s s e g u r o s s o c ia le s f u e r o n e s ta b le c id o s

e n b e n e f i c i o d e t o d o s l o s t r a b a j a d o r e s . E n t a l s e n t i d o , e l d e s e n t r a n a m i e n t o d e l SRQPONMLKJIHGF

“espiritu de la ley” en una n o rm a c o n s titu c io n a l dem anda una ta re a

h e rm e n e u tic a , q u e c o m p re n d e ta n to la v o lu n ta d d e l c o n s titu y e n te o rig in a rio

c o m o la d e l d e r iv a d o , a s i c o m o u n a n a lis is s is te m ic o d e l c u e r p o n o r m a tiv e .

D e n tr o d e e s ta p e r s p e c tiv a , p r im e ra m e n te r e s u lta u til tr a e r a c o la c io n la s

a c ta s d e la A s a m b le a N a c io n a l C o n s titu y e n te d e 1 9 4 9 , d e m a n e r a q u e :

“ACTA N o. 125
N o. 125.- C entesim a vigesim a quinta acta de la sesion celebrada por la

A sam blea N acional C onstituyente a las quince boras del dia ocho de

agosto de m il novecientos cuarenta y nueve, bajo la P residencia del D r.

M arcial Rodriguez, P resentes los senores D iputados: Vargas

F ernandez y O rtiz M arti, Secretarios; Vargas Vargas, Vargas C astro,

M onge Ram irez, M ontiel, Jim enez N unez, G am boa, Volio Jim enez,

B audrit G onzalez, Arias, Jim enez Q uesada, G onzalez H err an, B audrit

Solera, Fournier, Facio, M onge Alvarez, Valverde, Esquivel, A costa

Jim enez, G onzalez Flores, Sotela, G uido, M adrigal, Soldrzano,

C astaing, G onzalez Lujan, Trejos, M ontealegre, Pinto, H errero,

E x p . N ° 2 1 -0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O 144 | 170
G om ez, FEDCBA
G uzm an, Volio Sancho, Leiva, D esanti y los suplentes: C astro,

C hacon, Lobo, R ojas Espinosa, M orua, R ojas Vargas y Venegas.

(...)

A rticulo 4°.- Se continuo en la discusion del capitulo de

G arantias Sociales de la C onstitucion del 71.

Se acordo posponer el debate de la m ocion del D iputado Arroyo,

cuya discusion habia quedado pendiente en la seccion anterior, por

encontrarse ausente el proponente.

E n relacion con el articulo 63 de la C arta del 71, referente a

seguros sociales, se presentaron m ociones de la fraccion Social

D em ocrata, D r. G uzm an, M orua y de los sehores E squivel, Trejos,

D esanti, y G onzalez Flores, que se publican en “La G aceta ”

Son las siguientes:

“Todos los habitantes de la R epublica tienen derecho a

vivir protegidos contra los riesgos de cardcter social y

profesional. C on ese objeto el E stado establecerd, por m edio de

Instituciones A utonom as un sistem a obligatorio de seguridad

social, que se financiard con sus aportes y los de los patronos y

trabajadores, tratdndose de riesgos de cardcter social y

exclusivam ente con los de los patronos, tratdndose de riesgos de

or den profesional. ” R O D RIG O F A C IO y com paheros.

“Se establecen los Seguros Sociales en benefw io de los

trabajadores m anuales e intelectuales que pertenezcan

unicam ente a las clases econom icam ente debiles y vulnerables de

la poblacidn. E stos Seguros estardn regulados por el sistem a de

triple contribucion F O RZO SA del Estado, de los patronos y de

los trabajadores, a fin de proteger a estos contra los riesgos de

E x p . N ° 2 1 -0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O 145 | 170
enferm edad, FEDCBA
invalidez, m aternidad, vejez, m uerte y dem ds

contingencias que la ley determ ine.

La adm inistracion y gobierno de los Seguros Sociales

estard a cargo de una institucion perm anente y autonom a,

llam ada C aja C ostarricense de Seguro Social. Los fondos o

reservas de los Seguros Sociales no podrdn ser transferidos ni

em pleados en finalidades distintas a las que m otivaron su

creacion y su m anejo sera hecho por la C aja de acuerdo con su

ley constitutiva. Los seguros contra riesgos profesionales serdn

de exclusiva cuenta de los patronos y se regirdn por

disposiciones especiales (Ley N o. 24 del 2 de julio de 1943.')

VESALIO G U ZM A N

“Se establecen los Seguros Sociales en beneficio de los

trabajadores m anuales e intelectuales que pertenezcan a las

clases econom icam ente debiles y vulnerables de la poblacion.

E stos Seguros estardn regulados por el sistem a de triple

contribucion forzosa del Estado, de los patronos y de los

trabajadores, a fin de proteger a estos contra los riesgos de

enferm edad, invalidez, m aternidad, vejez, m uerte y dem ds

contingencias que la ley determ ine.

La adm inistracion y el gobierno de los Seguros Sociales

estard a cargo del E stado por m edio de las Instituciones

autonom as que para ese fin existan.

Los fondos o reservas de los Seguros Sociales no podrdn

ser transferidos ni em pleados en finalidades distintas a aquellas

de cardcter tecnico que determ ine su creacion, y su m anejo

E x p . N ° 2 1 -0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O 146 | 170
•FEDCBA
>SRQPONMLKJIHGFEDCBA

estard a cargo exclusivam ente de esas Instituciones, de acuerdo

con sus leyes constitutivas. ” A LBE R TO M O RU A.

Todos /os habitantes de la R epublica tienen derecho a

vivir protegidos contra los riesgos de cardcter social y

profesional.

C on ese objeto, el E stado establecerd un sistem a

obligatorio de seguros sociales que regulard la ley, cuya base

econom ica se form ard con los aportes del Estado, de los patronos

y de los trabajadores, tratdndose de riesgos de cardcter social; y

exclusivam ente con los de los patronos, tratdndose de riesgos de

or den profesional. E l E stado protegerd y estim ulard la creaciony

desarrollo de organizaciones privadas que llenen igual fin. ”

JU A N TR E JO S.- R IC A R D O E SQ U IVE L - LU IS F. G O N ZALE Z

F - VICEN TE D ESAN TI.

E l Licenciado F A C IO indico que las m ociones presentadas sobre

Seguros Sociales diferian realm ente m uy poco. E n el fondo todas dicen

lo m ism o, por cuanto aceptan el regim en de seguridad social. Sin

em bargo, piensa que la presentada por ellos es un poco m as am plia. Se

acoge en un todo el articulo 63 de la C arta del 71, con algunas

variantes, que pasd a enum erar brevem ente. A gregd que las m ociones

de los senores G uzm an y M orua establecian los seguros a los

trabajadores m anuales e intelectuales, pero lim itdndolos a las clases

econom icam ente debiles y vulnerables de la poblacion. O pina que la

excepcidn es inaceptable por cuanto las G arantias Sociales deben

am parar a todos los trabajadores, sin discrim inaciones de ninguna

clase. E n ese sentido, debe m antenerse el principio general de los

seguros sociales en favor de todos los trabajadores m anuales e

E x p . N ° 2 1 -0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O 1 4 7 )1 7 0
intelectuales, FEDCBA
tal v com o lo indica el texto del 71. E l representante

M O RU A advirtio, asim ism o, que las m ociones diferian en m uy poco,

pasando luego a referirse concretam ente a la suya.

E l diputado VO LIO JIM EN E Z expreso ( . . . ) E n segundo term ino, es

sabido que el m ayor num ero de asociados es lo que garantiza el exito

de los seguros sociales.

F or eso se opone a que se lim ite la orbita de accion de la C aia. E std

bien que se acoja la redaccion del texto del articulo 63, pero de

n in gun a m anera introducir en el m is m o la excepcion planteada por el

D r. G uzm an, que lim ita los seguros a las clases econom icam ente

debiles v vulnerables de la poblacion ( . . . ) .

r

E l diputado G U ZM A N analizo las distintas m ociones presentadas, una

de las cuales -la de la fraccion Social D em ocrata- tiende a

generalizar los seguros a toda la poblacion. v otras -la suya v la del

seiior M orua- lim itan los seguros a las clases econom icam ente debiles

r vulnerables de la poblacion. ( . . . ) A gregb que su m ocion correspondia

en un todo al texto del articulo 63, excepcion hecha de que lim ita los

seguros a las clases econom icam ente debiles de la poblacion, que en

realidad no pueden cos tears e un m edico particular. P ero antes, cabe

preguntar, tfa ra quienes es el seguro social beneficioso? El

establecim iento de los seguros sociales en un pais se ha debido al deseo

de favorecer a aquellos grupos de la poblacion de capacidad

econom ica lim itada, que no puede pagar servicios m edicos com o es de

desear. P or lo tanto, el seguro social debe concretarse a prestar ayuda

yproteccion a esos grupos. ( . . . ) Term ino el sehor G uzm an insistiendo

en la necesidad de lim itar los seguros a las clases econom icam ente

debiles v vulnerables de la poblacion.

E x p . N ° 2 1 -0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O 148 | 170
 FEDCBA
SRQPONMLKJIHGFEDCBA
♦ •

Luego usd de la palabra el diputado PIN TO , para defender la

tesis de la m ocion del com panero G uzm an, aue lim ita los seeuros a las

closes econom icam ente debiles v vulnerables de la poblacidn. C on esa

sola lim itacion, piensa que el Seguro Social podrd cum plir bien su

m ision en nuestro pais.

D e nuevo intervino en el debate el representante VO LIO

r

JIM EN E Z. Indico que sus com paheros se habian referido unicam ente al

Seguro de E nferm edad —desde luego el m as im portante- pero se

olvidan de otros seguros de fundam ental im portancia, que tarde o

tem prano se establecerdn en C osta Rica, com o los de invalidez, vejez y

m uerte. Tam bien debe resolverse el problem a de la desocupacion

involuntaria, m ediante el seguro adecuado. D e tal m odo, opina que no

se debe em pequehecer el problem a. A nadio que era de los prim eros en

reconocer la deficiencia del Seguro Social, que se debe en gran parte a

la falta de recursos indispensables. E l seguro se establecio en C osta

R ica prem aturam ente. Sin em bargo, echo a andar. Pero, £que significa

para una institucion de esta m agnitud cinco ahos de vida? H an

significado un gran esfuerzo. E n lugar de desanim arnos, de debilitar la

institucion -agrego- debem os darle toda clase de apoyo, fortalecerla,

para que cum pla m ejor su com etido. E s cierto aue el Seguro Social fue

creado para las clases debiles v m as desvalidas del pals. Lo ideal, sin

em bargo, sena extenderlo a todos los habitantes del pals, plan

am bicioso aue no se realizard fdcilm ente en nuestro pais. P or otra

parte, el Seguro Social, se basa en la m utualidad, es decir, en la

cooperacion de todos para lograr el bien del m ayor num ero. E n ese

sentido, lo m as adecuado es m antener la redaccidn del artkulo 63,

aue es buena por lo m enos para el tiem po de ensavo. Todo lo que

E x p . N ° 2 1 -0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O 149 | 170
 *

siznifigueFEDCBA
limitar los recursos del Seguro Social, indudablemente sera
un retroceso inexplicable.SRQPONMLKJIHGFEDCBA
E l Licenciado F A C IO m anifesto que estaba de acuerdo en

aprobar en definitiva el texto de la C onstitucion del 71 -de acuerdo con

los propositos del senor Volio Jim enez- con algunas pequenas

m odificaciones. A nadio que la idea que los m ovio a presentar la m ocion

en relacion con los seguros sociales, fue la de dar una m ejor redaction,

m as am plia, del articulo 63, pero no por considerarlo deficiente o

inadecuado. Luego paso a enum erar esas variaciones. ( . . . ) . La nueva

form ula presentada por el Licenciado F acio es la siguiente:

“Se establecen los seguros sociales en beneficio de los

trabajadores m anuales e intelectuales, regulados por el sistem a

de triple contribution forzosa del Estado, de los patronos y de los

trabajadores, a fin de proteger a estos contra los riesgos de

enferm edad, invalidez, m aternidad, vejez, m uerte y dem ds

contingencias que la ley determ ine.

La adm inistration y gobierno de los seguros sociales

estard a cargo del E stado por m edio de las instituciones

autdnom as que la ley determ ine.

Los fondo s o reservas de los seguros sociales no podrdn

ser transferidos ni em pleados en finalidades distintas a aquellas

de cardcter tecnico que determ ine su creation y su m anejo estard

a cargo exclusivam ente de esas instituciones, de acuerdo con sus

leyes constitutivas.

Los seguros contra riesgos profesionales serdn de la

exclusiva cuenta de los patronos. ”

E x p . N ° 2 1 -0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O 150 | 170
 QPONMLKJIHGFEDCBA
QPONMLKJIHGFEDCBA
* 4

P o r lo a v a n z a d o d e la h o r a , s e a c o r d o p o s p o n e r la d is c u s io n d e

la m o tio n a n te r io r , h a s ta ta n to c a d a u n o d e lo s s e n o r e s D ip u ta d o s

c u e n t e c o n u n a c o p i a d e l a m i s m a . (...)

ACTA N ° 126
N ° 1 2 6 - C e n te s im a v ig e s im a s e x ta a c ta d e la s e s io n c e le b r a d a

p o r la A s a m b le a N a tio n a l C o n s titu y e n te a la s q u in c e b o r a s d ia n u e v e

d e a g o s to d e m il n o v e c ie n to s c u a r e n ta y n u e v e , b a jo la P r e s id e n c ia d e l

D r. M a r tia l R o d r ig u e z . P r e s e n te s lo s senores D ip u ta d o s : V argas

F e r n a n d e z y O r tiz M a r tin , S e c r e ta r io s ; V a r g a s V a r g a s , V a r g a s C a s tr o ,

A c o s ta P ie p p e r, A rroyo, M onge R a m ir e z , J im e n e z N unez, V o lio

J im e n e z , B a u d r it G o n z a le z, A r ia s , J im e n e z Q u e sa d a , G o n z a le z H e r r a n ,

B a u d r it S o le r a , F a c io , M onge A lv a r e z , V a lv e r d e , E s q u iv e l, A c o sta

J im e n e z , B r e n e s M a ta , G o n z a le z F lo r e s , G u id o , M a d r ig a l, D o b le s ,

C a s ta in g , G o n z a le z L u ja n , T r e jo s , M o n te a le g r e , P in to , H errero,

G om ez, G uzm an, V o l i o S a n c h o , L e i v a , R u i z , D e s a n t i, y l o s s u p l e n t e s :

M o r u a , L o b o , R o j a s V a r g a s , C a s t r o , C h a c o n y R o ja s E s p i n o s a

( ...)

A r t l c u lo 3 ° - L a f r a c t i o n S o c i a l D e m o c r a t a p r e s e n t o u n a n u e v a

fo r m u la , p a r a q u e e l a r tlc u lo 6 3 d e la C a r ta d e l 7 1 , s e le a d e l m o d o

s ig u ie n te :

“ S e e s ta b le c e n lo s s e g u r o s s o c ia le s e n b e n e fic io d e lo s

tr a b a ja d o r e s m a n u a le s e in te le c tu a le s , r e g u la d o s p o r e l s is te m a

d e tr ip le c o n tr ib u tio n fo r z o s a d e l E s ta d o , d e lo s p a tr o n o s y d e lo s

tr a b a ja d o r e s , a fin d e p r o te g e r a e s to s c o n tr a lo s r ie s g o s d e

e n fe r m e d a d , in v a lid e z , m a te r n id a d , v e je z , m u e r te y dem ds

c o n tin g e n c ia s q u e la le y d e te r m in e .

Exp. N ° 21-017391-0007-C O 151 | 170

 n QPONM

La a d m in is tr a tio n y g o b ie r n o de lo s seguros s o c ia le s

e s ta r d a cargo de una in s titu tio n p e r m a n e n te , de c a r d c te r

a u to n o m o , la cual desem penard s u s fu n c io n e s con a b s o lu ta

in d e p e n d e n c ia , d e l P o d e r E je c u tiv o .

L o s fo n d o s o r e s e r v a s d e lo s s e g u r o s s o c ia le s n o p o d r d n

s e r tr a n s fe r id o s n i e m p le a d o s e n fm a lid a d e s d is tin ta s a la s q u e

m o tiv a r o n s u c r e a tio n .

Los seguros c o n tr a r ie s g o s p r o fe s io n a le s serdn de

e x c l u s i v a c u e n t a d e l o s p a t r o n o s y s e r e g i r d n p o r d i s p o s i c io n e s

e s p e c ia le s . ”

E l L ic e n c ia d o F A C IO e x p lic o que la m o tio n , s a lv o a lg u n a s

v a r i a c i o n e s d e s i m p l e f o r m a , s e a j u s t a e n u n t o d o a l t e x t o d e l 7 1 .A

( ...)

El D r. P IN T O se r e fir id a la i m p o r ta n c i a del a r tic u lo en

d i s c u s i o n , q u e d e b e s e r m a s e s t u d ia d o a n t e s d e v o t a r l o . E x p l i c o q u e e n

C o s ta R ic a e x is te n a c tu a lm e n te dos in s titu c io n e s , con fu n c io n e s

e n tr e m e z c la d a s : la C a ja C o s ta r r ic e n s e d e S e g u r o S o c ia l y e l In s titu to

N a tio n a l d e S e g u ro s. Los seguros de e n fe r m e d a d y m a te r n id a d -

p ie n s a - d e b e n p e r te n e c e r a la C a ja . L o s o tr o s - in v a lid e z , v e je z , m u e r te

y p a r o - a l In s titu to . L u e s o in s is tio e n q u e lo s s e s u r o s s o c ia le s n o

tie n e n por que s e r ^ e n e rg ie s . D eben c ir c u n s c r ib ir s e a la s c la s e s

e c o n d m ic a m e n te d e b ile s y v u ln e r a b le s d e la p o b la c id n % ta l y c o m o lo

p r o p o n e la m o tio n d e l c o m p a n e r o G u z m a n .

( ...)

E l D r. GUZM AN m a n ife s to que n in g u n o de lo s a r g u m e n to s

dados, lo h a b ia c o n v e n c id o e n c u a n to a s u m o tio n , la c u a l s ig u e

c o n s id e r a n d o la m a s r a z o n a b le y ju s ta . P o r o tr a p a r te , la m o tio n d e
Exp. N ° 21-017391-0007-C O 152 | 170
 QPONMLKJIHGFEDCBA
QPONMLKJIHGFEDCBA
♦ 4

S o c i a l D e m o c r a t a s o l o m o d i f ic a e n l a f o r m a - m a s n o e n e l f o n d o - e l

te x to d e l a r tic u lo 6 3 . Asres6 que la parte de su mocion gue limita /os

seguros sociales a las clases economicamente debiles v vulnerables de
la poblacion, leios de periudicarlas. las beneficia.
( ...)

A g o ta d o el d e b a te en r e la c i o n con la m o c io n del S o c ia l

D e m o c ra ta , p u e s ta a v o ta c io n , fu e a p r o b a d a .

( ...)

ACTA No. Ill

N o. 1 1 1 .- C e n t e s i m a s e p tu a g e s i m a p r i m e r a a c t a d e l a s e s i o n

c e l e b r a d a p o r l a A s a m b le a N a c i o n a l C o n s t i t u y e n t e a l a s q u i n c e b o r a s

d e l d i a v e in t e d e o c t u b r e d e m i l n o v e c i e n t o s c u a r e n t a y n u e v e , b a j o la

P r e s i d e n c ia d el D r. M a r c ia l R o d r ig u e z C. P r e s e n te s lo s senores

D ip u ta d o s V argas F ern a n d ez y O r t iz M a r ti n , S e c r e ta rio s; V argas

C a s tr o , A c o s ta P i e p p e r , A r r o y o , M o n tie l, J im e n e z N u n e z, G am boa,

V o lio J i m e n e z , B r e n e s G u ti e r r e z , A r ia s , J i m e n e z Q u e s a d a , G o n z a l e z

H e r r a n , B a u d r it S o le ra , F o u r n ie r , F a c io , M o n g e A lv a re z , V a lv e r d e ,

E s q u iv e l, A c o s ta J im e n e z, B renes M a ta , G o n z a le z F lo re s , G u id o ,

M a d r i g a l, R o j a s E s p i n o s a , D o b l e s , C a s ta i n g , G o n z a l e z L u j a n , T r e jo s ,

M o n te a le g r e , C h a co n , H errera , G om ez, V o lio S a n c h o , L e iv a , R u iz ,

D e s a n ti, y lo s s u p le n t e s : V enegas, E lizo n d o , R o ja s V argas, Lobo,

C a s t r o S i b a ja , L e e C r u z y C a r r illo .

( ...)

En r e la c i o n con el a r tic u lo 74, el D ip u ta d o G O NZALEZ

H E R R A N p r e s e n t6 m o c io n p a r a e l p d r r a fo 2 ° s e le a d e l m o d o s ig u ie n te :

“ L a a d m i n i s t r a c i o n y g o b i e r n o d e l o s s e g u r o s s o c i a le s e s ta r d a c a r g o

d e u n a i n s t it u c id n a u t d n o m a ”
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 ^QP
*QP

L a m o r io n a n te r io r s e a p r o b o .

E l D ip u ta d o M O N G E A L V A R E Z p r e s e n to m o r io n p a r a a g r e g a r

despues de la p a la b r a “ m a te r n id a d ” la p a la b r a " d e s o c u p a c io n

E x p lic o e l p r o p o n e n te que h a p r e s e n ta d o la m o r io n a n te r io r p o r

in s in u a c io n d e l s e h o r M o n te a le g r e , q u ie n h a m a n ife s ta d o s u s d e s e o s

r e s p e c to a l s e g u r o d e d e s o c u p a c io n q u e d e b e a s u m ir la C a ja d e S e g u r o

S o c ia l

E l D i p u ta d o L E IV A in d ic o que sera la le y la que venga a

e s ta b le c e r c u a n d o la C a ja e s td e n c o n d ic io n e s d e a s u m ir e l r ie s g o d e

d e s o c u p a c io n . P o r e s a r a z o n , n o v o ta r d la m o r io n p r o p u e s ta , q u e fu e

desechada.

F u e a p r o b a d o e l a r tic u lo 7 4 , c o n la s m o d ific a c io n e s a p u n ta d a s ,

e l c u a l s e l e e r a d e l a m a n e r a s i g u i e n te :

A r t i c u l o 7 4 .- " S e e s t a b l e c e n l o s s e g u r o s s o c i a l e s e n b e n e f i c i o d e

lo s tr a b a ja d o r e s m a n u a le s e in te le c tu a le s , r e g u la d o s p o r el

s is te m a d e tr ip le c o n tr ib u c io n fo r z o s a d e l E s ta d o , d e lo s p a tr o n o s

y d e lo s tr a b a ja d o r e s , a fin d e p r o te g e r a e s to s c o n tr a lo s r ie s g o s

d e e n fe r m e d a d , in v a lid e z , m a te r n id a d , v e je z , m u e rte y d e m d s

c o n tin g e n c ia s q u e la le y d e te r m in e .

L a a d m in is tr a c io n y g o b ie r n o d e lo s s e g u r o s s o c ia le s e s ta r d a

c a r g o d e u n a in s titu c io n a u to n o m a .

L o s fo n d o s o r e s e r v a s d e lo s s e g u r o s s o c ia le s n o p o d r d n s e r

tr a n s fe r id o s n i e m p le a d o s e n fin a lid a d e s d is tin ta s a la s que

m o tiv a r o n s u c r e a c id n .

Los seguros c o n tr a r ie g o s p r o fe s io n a le s serdn de e x c l u s iv a

c u e n ta de lo s p a tr o n o s y se r e g ir d n por d is p o s ic io n e s

e s p e c i a le s (El subrayado y resultado no es original).

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 • QPONMLKJIHGFEDCBA
I

^ A

D e este m odo, en las actas transcritas se observan con toda claridad dos
posiciones: 1) la intencion de establecer los seguros sociales en beneficio de
toda la clase trabajadora; 2) fijar tales seguros solo en beneficio de la

poblacion laboral en condicion econom icam ente vulnerable. Justam ente, el

propio diputado G uzm an reconocio con franqueza am bas posturas, cuando

hizo referencia a una m ocion de la fraccion social dem ocrata que QPONML
“ t ie n d e a

g e n e r a li z a r l o s s e g u r o s a t o d a l a p o b la c i o n ”, y a otras m ociones propuestas

por el (junto con el diputado M orua) que “ l i m i ta n lo s s e g u r o s a la s c l a s e s

e c o n o m i c a m e n t e d e b il e s y v u l n e r a b l e s d e l a p o b l a c io n

A hora, luego de la discusion correspondiente, la posicion que prevalecio

fue la de establecer los seguros sociales en beneficio de todos los trabajadores,

de m anera que, por razones logicas, la interpretacion constitucional deba partir

de los argum entos de los constituyentes que prom ovieron esa tesis.
En prim er lugar, el diputado Facio afirm o que las garantias sociales
debian am parar a todos los trabajadores sin discrim inacion alguna. A dem as,

senalo que se debia m antener el principio general de los seguros sociales en

favor de todos los trabajadores.
Por otro lado, si bien el diputado V olio Jim enez m enciono que el seguro
social fue creado para las clases debiles y m as desvalidas del pais, tam bien
acoto que lo ideal era extenderlo a todos los habitantes del pais. A grego que el
seguro social se basaba en la m utualidad; es decir, en la cooperacion de todos

para lograr el bien del m ayor num ero.

C on vista en lo anterior, no hay duda de que el espiritu del num eral 73
de la C onstitucion Politica se extiende a todas las personas trabajadoras e,
incluso m as alia, a todos los habitantes del pais, lo que com ulga con el
principio de la universalizacion de los seguros sociales.

Exp. N ° 21-017391-0007-CO 155 | 170

 r .A
•QPONML
'

C onform e esa m ism a direccion, en 1961, el constituyente derivado

reform o el ordinal 177 de nuestra L ey Fundam ental e introdujo expresam ente

la universalizacion de los seguros sociales, en los siguientes term inos:

“A R T IC U L O 1 7 7 .

(...)•

P a r a l o g r a r l a u n i v e r s a l i z a c i o n d e lo s s e g u r o s s o c i a l e s y g a r a n t i z a r

c u m p l id a m e n t e e l p a g o d e l a c o n t r i b u c io n d e l E s t a d o c o m o t a l y c o m o

p a t r o n o , s e c r e a r d n a f a v o r d e la C a j a C o s t a r r i c e n s e d e S e g u r o S o c i a l r e n t a s

s u f i c i e n t e s y c a l c u la d a s e n t a l f o r m a q u e c u b r a n l a s n e c e s i d a d e s a c t u a t e s y

f u t u r a s d e l a I n s t i t u c i d n . S i s e p r o d u j e r e u n d e f i c i t p o r i n s u f ic i e n c i a d e e s a s

r e n ta s , e l E s t a d o l o a s u m i r d , p a r a l o c u a l e l P o d e r E j e c u t iv o d e b e r d i n c l u i r

en s u p r o x im o p r o y e c to de P r e s u p u e s to la p a r tid a r e s p e c tiv a que le

d e t e r m i n e c o m o n e c e s a r ia la c i t a d a I n s t i t u c i d n p a r a c u b r i r la t o t a l id a d d e la s

c u o t a s d e l E s ta d o .

(...)

A r t i c u l o 1 7 7 ( p d r r a f o t e r c e r o ) - T r a n s it o r i o .- L a C a j a C o s t a r r i c e n s e

d e l S e g u r o S o c i a l d e b e r d r e a l i z a r l a u n i v e r s a l i z a c i o n d e lo s d i v e r s o s s e g u r o s

p u e s to s a s u c a r g o , i n c l u y e n d o la p r o t e c c i d n f a m i l i a r e n e l r e g i m e n d e

e n fe r m e d a d y m a te r n id a d , e n u n p la z o n o m a y o r d e d ie z a n o s . C o n ta d o s a

p a r tir d e la p r o m u lg a c id n d e e s ta r e fo r m a c o n s titu c io n a l.

(A s i r e fo r m a d o p o r e l a r tic u lo u n ic o d e la le y N 2 7 3 8 d e l 1 2 d e m a y o

de 1961)

Es im portante resaltar que, previo a la reform a constitucional que

incluyo form alm ente la obligacion de universalizar los seguros sociales

puestos a cargo de la C C SS, la ley constitutiva de esa institucidn ya le habia

im puesto a su junta directiva el m andate de fijar la fecha de la entrada en

vigor del " s e g u r o s o c i a l d e l o s t r a b a j a d o r e s i n d e p e n d i e n t e s y l a s c o n d i c io n e s

d e e s t e s e g u r o '" (articulo 3 de la L ey C onstitutiva de la C C SS de 22 de octubre

Exp. N ° 21-017391-0007-C O 156 | 170

 • QPONMLKJIHGFEDCBA
1

de 1943). Es decir, el seguro social de los trabajadores independientes

indefectiblem ente form aba parte de tal universalizacion y, en consecuencia, su

im plem entacion en el pais goza de asidero constitucional.

D entro de este contexto, no esta de m as reiterar que, por disposicion del

ordinal 73 constitucional, la adm inistracion y el gobiem o de los seguros

sociales esta a cargo de la C C SS, y que los fondos y las reservas de los
seguros sociales no pueden ser transferidos ni em pleados en finalidades

distintas a las que m otivaron su creacion. A sim ism o, tal y com o se m enciono QPONMLKJIHGF
s u p r a , por m edio de las reform as constitucionales dispuestas en las leyes n.os

2737 y 2738 de 12 de m ayo de 1961, se introdujo la alusion explicita de la

C CSS al articulo 73 de la C arta M agna (com o encargada de la adm inistracion
y el gobiem o de los seguros sociales), y, en el num eral 177 constitucional, se
le asigno expresam ente a esa institucion la universalizacion de los seguros

sociales puestos a su cargo. Lo anterior sin lugar a duda incluye los seguros

sociales de los trabajadores independientes, pues desde 1943 se encontraban a

cargo de la C C SS.
En consecuencia, el derecho fundam ental a la seguridad social abarca a
todas las personas (asalariadas y trabajadoras independientes) que ejerzan
algun tipo de actividad en el pais y se encuentren regidos por el ordenam iento
juridico patrio, ya que no solo deben contribuir de m anera solidaria con la
sostenibilidad de los seguros sociales, sino que correlativam ente estan

cubiertos por la proteccion dispuesta a nivel constitucional.

En ese sentido, vale reiterar que la Sala, en la sentencia n.° 2003-03483
de las 14:05 boras de 2 de m ayo de 2003, reconocio que el derecho a la
seguridad social incorpora el principio de universalidad, por cuanto se

extiende a todos los ciudadanos con caracter de obligatoriedad:

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 t
t A
QPO
*

r.
^ »QPONM

“ S o b r e e l r e g im e n d e la s e g u r id a d s o c ia l E l a r tic u lo 7 3 d e la

C o n s t i t u c i o n P o l it i c a , i n t e r p r e t a d o a r m o n i c a m e n t e c o n e l a r t i c u l o 5 0

id e m , consagra el D erecho de la S e g u r id a d S o c ia l, La S a la ha

s e n a la d o r e ite r a d a m e n te q u e e s te d e r e c h o s u p o n e q u e lo s p o d e r e s

p u b lic o s m a n te n d r d n un r e g im e n p u b lic o d e s e g u r id a d s o c ia l p a r a

to d o s lo s c iu d a d a n o s e n e l m a s a lto r a n g o , d e m a n e r a q u e g a r a n tic e la

a s i s t e n c i a y b r i n d e l a s p r e s t a c i o n e s s o c i a l e s s u f i c ie n t e s a n t e s i t u a c i o n e s

d e n e c e s id a d p a r a p r e s e r v a r la s a lu d y la v id a . El dmbito subietivo de
aplicacidn del derecho de la seguridad social incorpora el principio de
universalidad, pues se extiende a todos los ciudadanos, con cardcter
de oblisatoriedad. El d m b ito o b je tiv o asum e el p r in c ip io de

g e n e r a l i d a d , e n t a n t o p r o t e g e s i t u a c i o n e s d e n e c e s i d a d , n o e n l a m e d id a

e n q u e e s ta s h a y a n s id o p r e v is ta s y a s e g u r a d a s c o n a n te r io r id a d , s in o

e n ta n to s e p r o d u z c a n e fe c tiv a m e n te . A d e m d s , in c o r p o r a lo s p r in c ip io s

de s u fic ie n c ia de la p r o te c c io n , segun m o d u lo s c u a n tita tiv o s y

c u a l i t a t i v o s y d e a u t o m a t i c id a d p r o t e c t o r a , lo q u e s e tr a d u c e e n la

a d e c u a d a e i n m e d ia t a p r o t e c c i o n e n m a t e r i a d e e n f e r m e d a d , i n v a l i d e z ,

v e je z y m u e r te . P o r e x p r e s a d is p o s ic io n c o n s titu c io n a l, e s ta g e s tid n h a

de ser p u b lic a , a cargo del E s ta d o , r e p r e s e n ta d o por la C a ja

C o s ta r r ic e n s e de Seguro S o c ia l, y la fin a n c ia c io n resp o n d era al

p r in c ip io c a r d in a l de s o lid a r id a d s o c ia l, pues se fu n d a en la

c o n tr ib u c io n fo r z o s a y tr ip a r tita q u e r e a liz a n tr a b a ja d o re s , p a tr o n o s y

e l E s ta d o . E n c o n s e c u e n c ia , l o s p r i n c i p i o s d e l D e r e c h o a l a S e g u r i d a d

S o c ia l, son, lo s de u n iv e r s a lid a d , g e n e r a lid a d , s u fic ie n c ia de la

p r o t e c c i o n y s o l i d a r i d a d s o c i a l ” . (El destacado no es original).

A si, es posible concluir que, tanto las norm as referidas com o la

jurisprudencia de esta Sala, han reconocido la proteccion constitucional de los

Exp. N ° 21-017391-0007-CO 158 | 170
 * QPONMLKJIHGFEDCBA
%

''v

seguros sociales para todas las personas trabajadoras. Precisam ente, la

universalizacion de los seguros sociales es la que perm ea con caracter

extensive los seguros sociales que se encuentran a cargo de la C C SS y, por

ello, tienen proteccion constitucional.

A hora, los num erales 2 y 5 del proyecto de ley consultado estatuyen: QPONMLKJIHGFEDCB
r

“ A R T I C U L O 2 - A u t o r i z a c io n a l a C a ja C o s t a r r i c e n s e d e S e g u r o S o c i a l

p a r a c o n d o n a c io n

Se a u to r iza a la C a ja C o sta r ric e n se de Seguro S o c ia l (C C S S ) a

condonar:

a) E n el caso d e lo s t r a b a ja d o r e s i n d e p e n d ie n t e s , lo s a d e u d o s al

p r in c i p a l p o r c u o t a s , a s i c o m o d e m u l ta s , r e c a r g o s e i n te r e s e s .

b ) E n e l c a s o d e lo s p a t r o n o s , l o s a d e u d o s p o r m u l t a s , r e c a r g o s e

i n te r e s e s .

L a c o n d o n a c i o n n o p o d r d s e r m e n o r a l a t o t a li d a d d e l o s r u b r o s

i n d ic a d o s e n e s t e a r ti c u lo , s a lv o u n a m a n i f e s ta c i o n e x p r e s a d e p a r t e d e l

deudor.

( ...)

A R T IC U L O 5- R e g la s para c o n d o n a c io n a lo s tr a b a ja d o r e s

i n d e p e n d ie n t e s

S e a u to r iz a a la C a ja C o s ta r ric e n se d e S e g u r o S o c ia l (C C S S ) p a r a q u e

c o n d o n e l o s a d e u d o s , d e c o n f o r m id a d c o n l o s t e r m i n o s d e e s ta le y .

E s t a c o n d o n a c i o n s e a p l i c a r d a lo s t r a b a ja d o r e s i n d e p e n d i e n t e s q u e

c u m p l a n la s s i g u i e n te s c o n d i c i o n e s :

a ) E n e l c a s o d e lo s tr a b a ja d o r e s in d e p e n d ie n te s q u e , n o e s ta n d o

in s c rito s, s e in s c rib a n .

b ) E n e l c a s o d e l o s t r a b a ja d o r e s i n d e p e n d i e n t e s q u e , e s ta n d o i n s c r it o s ,

a d e u d e n c u o ta s .
Exp. N ° 21-017391-0007-CO 159 | 170
 # QPONMLK
*
r.
j'Q

c) En caso de te n e r en proceso una in v e s tig a tio n a d m i n i s tr a t i v a

in ic ia d a e n s u c o n tr a p a r a e l c o b r o d e p e r io d o s r e tr o a c tiv o s , q u e a u n n o

s e e n c u e n tr e fir m e e n s e d e a d m in is tr a tiv a , s e a q u e s e e n c u e n tr e e n u n a

fa s e in itia l, e n la n o tific a tio n d e l tr a s la d o d e c a r g o s , n o tific a tio n d e l

a c t o a d m i n i s tr a t i v o o e n f a s e r e c u r s i v a , e l tr a b a ja d o r in d e p e n d ie n te ,

p a r a a c o g e r s e a la c o n d o n a tio n , d e b e r d s u s c r ib ir , ju n to c o n la C a ja

C o s ta r r ic e n s e d e S e g u r o S o c ia l, u n a c u e r d o d e t r a n s a c ti o n e n e l c u a l

s e p la s m a r d la c o n d o n a tio n e n lo s te r m in o s d e e s ta le y .

d) En caso de te n e r p r o c e s o s ju d ic ia le s in ic ia d o s , el t r a b a ja d o r

in d e p e n d ie n te deberd pagar lo s g a s to s in c u r r id o s por la C a ja

C o s ta r r ic e n s e de Seguro S o c ia l c o r r e s p o n d ie n te s p o r c o n c e p to de

h o n o r a r io s , c a lc u la d o s s o b r e e l m o n to p a g a d o d e c o n fo r m id a d c o n la

tr a n s a c tio n , s e g u n e l a r tic u lo 1 7 d e l d e c r e to v ig e n te d e “A ra n c e l d e

h o n o r a r io s p o r s e r v ic io s p r o fe s io n a le s d e a b o g a c ia y n o ta r ia d o ”

F o r m a liz a d a la tr a n s a c tio n , se c o n s id e r a r d e x t in g u i d a c u a lq u ie r

o b lig a tio n c o n tr ib u tiv a a n te r io r a e s e p la z o .

Las c u o ta s del Seguro de In v a lid e z , V e je z y M u e r te que sean

condonadas no generardn derechos ni b e n e fic io s in d iv id u a te s

r e la c io n a d o s c o n e s ta s ”

D e la lectura de los num erales citados y tom ando en consideracion el

contenido de los articulos 73, 74 y 177 constitucionales, desde una

herm eneutica tanto historica com o sistem ica, esta Sala considera

im procedente fijar, en norm as de rango infraconstitucional, la condonacion de

las cuotas referidas, por cuanto estas ultim as tienen com o finalidad (por

disposicion expresa de la C arta M agna) el establecim iento y la

universalizacion de los seguros sociales, de m odo que estan ftiera de la accion

de la ley. Precisam ente, la garantia de que los fondos y reservas de la

E xp . N ° 2 1 -0 1 7 3 9 1-0 0 0 7-C O 1 6 0 )17 0
' QPONMLKJIHGF
■>

seguridad social no puedan ser em pleados en finalidades distintas a las que

m otivaron su creacion, im pide cualquier tipo de disposicion que no sea afin al

proposito expresam ente contem plado en la Ley Fundam ental. En ese sentido,

este T ribunal ha reconocido expresam ente que las cuotas de la seguridad

social son contribuciones parafiscales de origen constitucional: QPONMLKJIHGFEDCBA

'L a c u e s t i o n d e l a s c o n t r i b u c i o n e s p a r a f i s c a l e s - e n e s t e c a s o l a s

a p o r ta c io n e s a la s e g u r id a d s o c ia l- h a p r o v o c a d o n o p o c a p o le m ic a e n

el d m b ito d o c tr in a r io y ju r is p r u d e n c ia l. En lo que a ta h e a la

c o n tr o v e r s ia ju r id ic a c o n s titu c io n a l q u e te n e m o s e n tr e m a n o s , d e s d e la

p e r s p e c tiv a d e e s ta S a la , s o n p la u s ib le s d o s te s is . L a p r im e r a , que

c o n s id e r a q u e a l s e r u n tr ib u to - v e a s e a l r e s p e c to la s e n te n c ia 2 0 0 6 -

0 0 9 5 6 8 d e e s te T r ib u n a l- ir r e m e d ia b le m e n te s u s e le m e n to s e s tr u c tu r a le s

- h e c h o g e n e r a d o r , t a r i fa , b a s e d e c d l c u lo , s u j e t o a c t i v o y p a s i v o , e t c .-

d e b e n s e r d e fin id o s p o r L e y fo r m a l- ; e s ta u ltim a c o n s e c u e n c ia q u e n o

h a s id o v a lid a d a p o r la S a la C o n s titu c io n a l-. E n e s ta d ir e c c io n , s i lo s

e le m e n to s e s tr u c tu r a le s d e la c o n tr ib u c io n p a r a fis c a l n o e s tu v ie s e n

e s ta b le c id o s p o r L e y fo r m a l, se e s ta r ia v u ln e r a n d o e l p r in c ip io de

le g a lid a d tr ib u ta r ia , m d x im e s i s e to m a e n c u e n ta q u e e n la lu c h a d e lo s

barones in g le s e s por hacerse de la p o te s ta d tr ib u ta r ia a lg u n o s

e n c u e n tra n el o r ig e n del P a r la m e n to y la d e m o c ra c ia - no hay

d e m o c r a c ia s in P a r la m e n to , n i d e e s te s in la O p o s ic io n -. E n r e s u m id a s

c u e n ta s , e n e s t e c a s o e s p e c if i c o , s e d e b e d e a p l i c a r e l p r i n c i p i o d e

le g a lid a d tr ib u ta r ia . L a s e g u n d a te s is , la c u a l h a s id o s o s te n id a p o r e s te

T r ib u n a l — v e a n s e , e n tr e o tr a s , la s s e n te n c ia s n u m e r o s 1 9 9 4 -0 0 3 8 1 9 y

1 9 9 8 -0 0 7 3 9 3 -, e s la q u e c o n s id e r a q u e n o e s ta m o s e n p r e s e n c ia d e u n a

c o n tr ib u c io n p a r a fis c a l y , por c o n s ig u ie n te , no se debe a p lic a r el

p r in c ip io d e le g a lid a d tr ib u ta r ia . " E l p a g o d e l a c u o t a o c o n t r i b u c io n ,
Exp. N ° 21-017391-0007-C O 161 | 170
 r. QPON

s e g u n QPONMLKJIHGFEDCBA
s e a e l c a s o , n o e s u n tr ib u to , c o m o q u e d d d ic h o e n p d r r a fo s

a n te r io r e s, s in o e l p a g o d e u n a o b lig a c io n le g a l, q u e e s c o n d i c io n

e s e n c ia l p a r a la e x is te n c ia m is m a d e l r e g im e n , c r e a d a p r e c is a m e n te , e n

b e n e f i c io d e l o s m i s m o s c o n t r i b u y e n t e s ...”

Segun la d o c trin a m as a u to r iz a d a en m a te ria tr ib u ta r ia la s

c o n tr ib u c io n e s p a r q fis c a le s s o n u n tr ib u to , p u e s c o n tie n e n lo s e le m e n to s

m a te r ia le s de la o b lig a to r ie d a d - e l d e b e r d e p a g a r la s q u ie n e s se

e n c u e n tr e n en e l s u p u e s to d e la n o rm a c re a d o ra -, d e s in g u la r id a d

d e b id o a q u e a fe c ta u n d e te r m in a d o y u n ic o g r u p o s o c ia l o e c o n d m ic o y

la d e s tin a c io n s e c to r ia l a c a u s a d e lo q u e s e r e c a u d a a tr a v e s d e e s ta

p r e s ta c io n o b lig a to r ia s e u tiliz a e n b e n e fic io e x c lu s iv o d e l g r u p o q u e

p a g o e l tr ib u to . E s ta m o s , p u e s , a n te e l e je r c ic io d e u n a p o te s ta d d e

im p e rio del E s ta d o que im p o n e p r e s ta c io n e s p e c u n ia r ia s p a r a el

c u m p li m i e n t o d e f i n e s s o c i a l e s o e c o n o m i c o s . E r g o , s o l o a t r a v e s d e u n a

L e y fo r m a l s e p u e d e n c r e a r — tr ib u tu m s in e le g g e

A h o r a b i e n , e n e l c a s o d e l a s c u o t a s o b r e r o - p a tr o n a l e s d e s t i n a d a s

a l s o s te n im ie n to de la s e g u r id a d s o c ia l -s e g u r o de e n fe r m e d a d y

m a te r n id a d y seguro de in v a lid e z , v e je z y m u e r te -, n u e s tr o

o r d e n a m ie n to ju r id ic o tie n e u n a s in g u la r id a d . E n e fe c to , y e s q u e e l

n u m e r a l 7 3 c o n s titu c io n a l e s e l q u e c r e a la c o n tr ib u c io n p a r a fis c a l a l

d is p o n e r u n a c o n tr ib u c io n fo r z o s a d e l E s ta d o , p a tr o n o s y tr a b a ja d o r e s ,

a fin de p r o te g e r a e s to s c o n tra lo s r ie s g o s c ita d o s y dem ds

c o n tin g e n c ia s q u e la le y d e te r m in e . A c to s e g u id o , e l te x to c o n s titu c io n a l

e s ta b le c e q u e la a d m in is tr a c io n y e l g o b ie r n o d e e s o s s e g u r o s s o c ia le s

corresponde a una i n s t i tu c i o n a u t o n o m a : la C a ja C o s ta r ric e n s e d e

S e g u r o S o c ia l. F in a lm e n te , e n lo q u e in te r e s a , la n o r m a c o n s titu c io n a l

im p o n e la p r o h ib ic io n d e tr a n s fe r ir o e m p le a r e n fin a lid a d e s d is tin ta s a

Exp. N ° 21-017391-0007-CO 162 | 170
s ‘ *A
.t QPONMLKJIHGFEDCBA

la s q u e m o tiv a r o n s u c r e a tio n , lo s fo n d o s y la s r e s e r v a s d e lo s s e g u r o s

s o c ia le s . C o m o p u e d e o b s e r v a r s e , e s ta m o s , p u e s , a n te u n a c o n tr ib u tio n

p a r a f i s c a l c r e a d a p o r e l C o n s t i t u y e n t e o r i g in a r i o , c o n l o q u e , d e s d e l a

p e r s p e c tiv a d e e s te T r ib u n a l, s e c u m p le la m a x im a d e q u e n o p u e d e

haber im p o s itio n s in r e p r e s e n ta tio n no ta x a tio n w ith o u t

r e p r e s e n t a t io n - . E n o t r a s p a l a b r a s , e n e l c a s o q u e n o s o c u p a , e l a p e g o a

l o s p r i n c i p i o s q u e r e g e n t a n e l e j e r c i c i o d e l a p o t e s t a d t r i b u t a r ia s e

c u m p le s a tis fa c to r ia m e n te , to d a vez que un organo r e p r e s e n ta tiv e ,

p l u r a l , q u e e j e r c e e l m d x im o p o d e r e n u n E s t a d o d e m o c r d t i c o y s o c i a l

de D erecho, com o lo es e l e je r c ic io de l a p o t e s t a d c o n s t i tu y e n t e ,

d e te rm in e soberana y d e m o c r d tic a m e n te crear la c o n tr ib u tio n

p a r a fis c a l.

U n s e g u n d o e s c o llo q u e d e b e m o s s u p e r a r , e s e l r e la tiv o a la

fija c io n d e l m o n to d e la c u o ta a p a g a r p o r p a tr o n o s y tr a b a ja d o r e s . A l

r e s p e c to , e l a r tic u lo 2 3 d e la L e y C o n s titu tiv a d e la C a ja C o s ta r r ic e n s e

de Seguro S o c ia l e s ta tu y e que la s c u o ta s y p r e s t a c io n e s serdn

d e te r m in a d a s p o r la J u n ta D ir e c tiv a , d e a c u e r d o c o n e l c o s to d e lo s

s e r v ic io s q u e h a y a n d e p r e s ta r s e e n c a d a r e g io n y d e c o n fo r m id a d c o n

lo s r e s p e c tiv o s c d lc u lo s a c tu a r ia le s . La c o n tr ib u tio n de lo s

tr a b a ja d o r e s n o p u e d e s e r n u n c a m a y o r d e la c o n tr ib u tio n d e sus

p a tr o n o s , s a lv o lo s c a s o s d e e x c e p tio n q u e p a r a d a r m a y o r e s b e n e fic io s

a a q u e llo s , y p a r a o b te n e r u n a m a s ju s ta d is tr ib u tio n d e la s c a r g a s d e l

seguro s o c ia l o b lig a to r io s e h a le el R e g la m e n to , con base en

r e c o m e n d a c io n e s a c tu a r ia le s . V is ta asi la s cosas, c o n c lu y e e s te

T r ib u n a l q u e n o s e v u ln e r a e l p r in c ip io d e le g a lid a d tr ib u ta r ia , p o r la

e le m e n ta l r a z o n q u e m e d ia n te L e y fo r m a l s e le im p o n e a la J u n ta

D ir e c tiv a de la C a ja C o s ta r r ic e n s e de Seguro S o c ia l p a r d m e tr o s
Exp. N ° 21-017391-0007-CO 163 | 170
 r.QPONM
QP
.1 •

o b j e t iv o s a l a h o r a d e d e t e r m i n a r e l m o n t o d e l a c u o t a - e l c o s t o d e l o s

s e r v i c io s q u e p r e s t a y l o s r e s p e c t i v o s c d l c u l o s a c t u a r i a l e s - , p o r l o q u e e l

le g is la d o r le fijo a l organo c o le g ia d o a d m i n i s tr a t i v o lo s e le m e n to s

o b j e t iv o s q u e d e b e o b s e r v a r a l a h o r a d e f i j a r l o s r e s p e c t i v o s m o n t o s ,

a c to s a d m i n i s tr a t i v o s que ta m b ie n deben c e h ir s e a lo s p r in c ip io s

g e n e r a le s de D erecho y son c o n tr o la b le s a tr a v e s del Juez de lo

C o n t e n c i o s o A d m in i s t r a t iv o . E s ta m is m a lo g ic a s ig u e e l C o d ig o d e

N o r m a s y P r o c e d i m i e n t o s T r i b u t a r i o s e n s u n u m e r a l 5, e n r e l a c i o n c o n

l a s t a s a s , p u e s p e r m i t e v a r i a r s u m o n t o p o r v i a d e R e g l a m e n to p a r a q u e

s e c u m p la s u d e s tin o e n fo r m a m a s id o n e a , p r e v ia in te r v e n c io n d e l

o r g a n i s m o q u e p o r l e y s e a e l e n c a r g a d o d e r e g u l a r l a s t a r i fa s d e l o s

s e r v i c io s P u b l i c o s .

R e c a p itu la n d o , a l s e r c r e a d a la c o n tr ib u c io n p a r a fis c a l p o r e l

C o n s titu y e n te o r i g in a r i o , se c u m p le , con creces, e l p r in c ip io de

l e g a l i d a d t r i b u t a r i a , p o r u n l a d o , y a l f i j a r e l l e g i s la d o r p a r d m e t r o s

o b j e t iv o s para d e te rm in a r m o n to de la c u o ta de la c o n tr ib u c io n

p a r a f i s c a l , t a m b i e n s e r e s p e t a e s e p r i n c ip i o .

IL - Tam poco puede in te r p r e ta r s e que a r tic u lo 23 de la Ley

C o n s t i tu t i v a d e l a C a j a C o s t a r r i c e n s e d e S e g u r o S o c i a l i n f r i n j a , p e r s e ,

el a r tic u lo 177 c o n s titu c io n a l, en lo s te r m in o s e x p u e s to s por el

a c c io n a n t e , pues ta l n u m e r a l, le jo s de im p e d ir que la C a ja

C o s ta r r ic e n s e de Seguro S o c ia l fije -e n el e je r c ic io de sus

c o m p e te n c ia s , d e r iv a d a s d e l o r d in a l 7 3 c o n s titu c io n a l- la s c u o ta s que
p a g a n lo s p a tr o n o s y tr a b a ja d o r e s , lo q u e im p o n e , p o r e l c o n tr a r io , e s

la o b lig a c io n d e c r e a r a fa v o r d e e s a in s titu c io n la s r e n ta s s u fic ie n te s , a

fin d e lo g r a r la u n iv e r s a liz a c io n d e lo s s e g u r o s s o c ia le s y g a r a n tiz a r ,

c u m p li d a m e n t e , e l p a g o d e l a c o n t r i b u c i o n d e l E s t a d o c o m o t a l y c o m o
Exp. N ° 21-017391 -0007-CO 164 | 170
A ‘ %A
. * QPONMLKJIHGFEDCBA

p a tro n o . E rgo, l a a c c i o n d e i n c o n s ti tu c i o n a l id a d i n c o a d a d e b e s e r

r e c h a za d a p o r e l fo n d o , e n c u a n to a l c i ta d o o r d i n a l 2 3 d e l a L e y

C o n s titu tiv a d e l a C a j a C o s ta r r ic e n s e d e S e g u r o S o c i a l, c o m o e n e f e c t o

se hace ("Sentencia n.° 2018013658 de las 9:15 boras de 22 de agosto

de 2018).

D ebe tom arse en consideracion que el pago de las cuotas no solo

proporciona una serie de beneficios particulares a los trabajadores, sino que,
con base en el principio de solidaridad, es indefectible en aras de la

universalizacion de los seguros sociales y su sostenibilidad. Lo anterior se

dispone claro esta, sin perjuicio de la prescripcion que resulte aplicable en
respeto al principio de seguridad juridica. En consecuencia, resulta
inconstitucional la condonacion del adeudo principal por cuotas de la
seguridad social.

Por otro lado, la autorizacion legal de la condonacion de m ultas,

recargos e intereses no es inconstitucional p e r s e , ya que sobre estas
obligaciones no hay regulacion alguna explicita en la C onstitucion Politica.
N o esta de m as m encionar que, con base en el principio de paralelism o de las
form as, tanto la creacion com o la condonacion de las m ultas, recargos e
intereses debe darse por norm as al m enos de igual rango y no debe afectar ni

poner en riesgo la sostenibilidad de la seguridad social, sino que, m as bien,

tiene que procurarla. Sin em bargo, pese a lo anterior, el roce de
constitucionalidad persiste, en la m edida que el proyecto de ley senala que la

condonacion no podra ser m enor a la totalidad de rubros contem plados en el

num eral 2 citado lineas arriba (principal por cuotas, m ultas, recargos e
intereses). A l respecto, tal y com o se indico s u p r a , la autorizacion legal para la
condonacion del adeudo principal es inconstitucional y, adem as, se le esta
im poniendo a la C C SS una m anera determ inada de actuar por m edio de una
Exp. N ° 21-017391-0007-C O 165 | 170
 ♦QPONM
\ .
r.

“ a u t o r i z a c i o n ” , sin que se observe alguna justificacion en la norm a consultada

ni se tom e en cuenta la autonom ia del ente asegurador tanto en lo referido a la

adm inistracion com o en lo concem iente al gobiem o de los seguros sociales.

C onviene advertir que la autorizacion para la condonacion (solo de
m ultas, intereses y recargos) tiene que respetar los fines im puestos por la
propia C arta M agna, asi com o basarse en param etros razonables y objetivos en
atencion al principio de igualdad, siem pre tom ando en consideracion la

autonom ia constitucional de la C C SS, por ser la encargada de la

adm inistracion y el gobiem o de los seguros sociales. En este contexto, tal
autonom ia configura una garantia para el m anejo independiente de los seguros
sociales dentro de los lim ites contem plados en la C onstitucion Politica, sin que
puedan suscitarse de m anera valida introm isiones arbitrarias e injustificadas
de los Poderes Ejecutivo y Legislativo en estos tem as.
Por otra parte, se consulta sobre la oracion final del num eral 5 del

proyecto aplicable a las personas trabajadoras independientes: “ L a s c u o ta s d e l

S e g u r o d e In v a lid e z , V e je z y M u e r t e q u e s e a n c o n d o n a d a s n o g e n e r a r d n

d e r e c h o s n i b e n e fi c io s i n d i v id u a l e s r e la c i o n a d o s c o n e s t a s ” . En ese sentido,

esta frase tam bien es contraria al D erecho de la C onstitucion, toda vez que

regula la condonacion de adeudos al principal por cuotas del seguro social, lo

cual, tal y com o se consigno s u p r a , es contrario a nuestra C arta M agna. D e ahi
que carece de interes la disposicion referida a que las cuotas condonadas no

generen derechos ni beneficios individuales pues, a b in itio , tal condonacion es

constitucionalm ente inviable. Igual suerte corre la consulta sobre si se esta
invitando a las personas trabajadoras a renunciar a su derecho de pension, ya
que com o se dijo la condonacion de adeudos al principal por cuotas no es

tactible. A sim ism o, la alegada violacion al principio de igualdad no solo no se

desarrollo, sino que partia de la diferencia de que a los trabajadores
Exp. N ° 21-017391-0007-CO 166)170
4.

•QPONMLKJIHGFEDCBA
%

independientes se les autorizaba la condonacion de las cuotas y a los patronos

no, por lo que al ser inconstitucional la autorizacion de la condonacion de

adeudos al principal por cuotas para los trabajadores independientes, QPONMLKJIH

p r im a

f a c i e resulta innecesario efectuar algun analisis sobre el punto.

En conclusion, el num eral 2 del proyecto consultado tiene roces de

constitucionalidad al autorizar la condonacion de adeudos al principal por
cuotas del seguro social y al disponer que la condonacion no podra ser m enor

a la totalidad de los rubros indicados en ese num eral. A sim ism o, el articulo 5

del proyecto de ley es contrario al D erecho de la C onstitucion en cuanto

regula la condonacion de adeudos al principal por cuotas del seguro social a

los trabaj adores independientes.

V I. 2.-Finalm ente, las diputadas y los diputados form ulan estas

preguntas: “7. £ E s c o n s t it u c i o n a lm e n t e v d l i d o q u e la A s a m b le a L e g i s / a t iv a

m e d i a n t e l e y o r d i n a r i a a u t o r ic e a l a C a j a C o s ta r r ic e n s e d e S e g u r o S o c i a l a

r e a l iz a r u n a a m n i s t ia p a r a lo s p a t r o n o s d e l a s m u l ta s , i n t e r e s e s y r e c a r g o s

p o r a d e u d o s a s i c o m o p a r a lo s t r a b a j ad o r e s i n d e p e n d i e n t e s , e l p r in c i p a l, la s

m u l ta s , i n t e r e s e s y r e c a r g o s ? 2 . E n c a s o d e q u e l a p r e g u n ta a n t e r i o r r e s u lt e

n e g a t i v a , ^ E s c o n f o r m e a la C o n s t i t u c i o n P o l it ic a y m a r c o n o r m a t i v o v i g e n t e

q u e m e d i a n t e a c u e r d o l a J u n t a D i r e c t iv a d e la C C S S o p t e p o r a p l i c a r u n a

c o n d o n a c i o n a l o s p a t r o n o s y t r a b a j a d o r e s i n d e p e n d ie n t e s ? 3 . E n c a s o d e q u e

la p r im e r a p r e g u n ta r e s u l te p o s i t iv a . l T ie n e de acuerdo a (sic) la
C o n s t i tu c i o n P o l it ic a . l a p o t e s t a d l a A s a m b le a L e g i s l a ti v a d e m e d i a n te l e y

o r d i n a r i a e s t a b le c e r c o n d i c i o n e s d e c o m o d e b e a p l i c a r l a C C S S l a r e s p e c ti v a

c o n d o n a c i o n ? 4 . ^ E s p o s i b le c o n f o r m e a l m a r c o c o n s t it u c io n a l v i g e n t e q u e s e

l e c o n d o n e e l m o n t o p r i n c i p a l a l o s t r a b a j ad o r e s i n d e p e n d ie n t e s ? 5 . S i la

r e s p u e s t a a l a p r e g u n t a a n t e r i o r f u e s e a f ir m a ti v a ^ R e s u l t a i n c o n s t i tu c i o n a l d e

a c u e r d o a l (sic) a r ti c u lo 7 3 d e l a C o n s t i t u c i o n P o l it i c a , l a f r a s e f i n a l d e l
Exp. N ° 21-017391-0007-C O 167 | 170
 « QPONM
- >

#• Q

a r d c u l o 5 a l e s t a b le c e r q u e l o c o n d o n a d o n o g e n e r a r d d e r e c h o s n i b e n e f i c i o s

i n d i v i d u a l s r e la c i o n a d o s c o n la s c u o ta s d e l S e g u r o d e I n v a l id e z , V e je z y

M u e r te ? ” .

A l respecto, en el considerando anterior, este Tribunal evacuo las dudas

y objeciones de constitucionalidad que las diputadas y los diputados

plantearon de form a razonada, tal y com o lo estatuye el articulo 99 de la Ley

de la Jurisdiccion C onstitucional. En ese sentido, si bien las legisladoras y los
legisladores expusieron sus dudas y objeciones de constitucionalidad, no
pueden pretender que la Sala conteste una lista de preguntas expuestas de

form a general al final del escrito. Sin perjuicio de lo anterior, al abordarse las
dudas y objeciones de constitucionalidad s u p r a , se trataron los tem as de estas
preguntas, pero lim itado a los argum entos de las diputadas y los diputados.
VII.-Documentacion aportada al expediente. Se previene a las partes
que, de haber aportado algun docum ento en papel, asi com o objetos o pruebas

contenidas en algun dispositivo adicional de caracter electronico, inform atico,

m agnetico, optico, telem atico o producido por nuevas tecnologias, estos
deberan ser retirados del despacho en un plazo m axim o de 30 dias habiles
contados a partir de la notificacion de esta sentencia. D e lo contrario, sera
destruido todo aquel m aterial que no sea retirado dentro de este plazo, segun

lo dispuesto en el "R eglam ento sobre Expediente Electronico ante el Poder

Judicial", aprobado por la C orte Plena en sesion n.° 27-11 del 22 de agosto del
2011, articulo X X V I y publicado en el B oletin Judicial num ero 19 del 26 de
enero del 2012, asi com o en el acuerdo aprobado por el C onsejo Superior del
Poder Judicial, en la sesion n.° 43-12 celebrada el 3 de m ayo del 2012, articulo
LX X X I.

Exp. N ° 21-017391-0007-CO 168 | 170

AA
*

•V
For tan to:
For unanim idad se declara inevacuable la consulta tram itada en el
expediente n.° 21-017709-0007-C O y se declaran inadm isibles las solicitudes
de coadyuvancia y los escritos rem itidos por personas particulares a los

expedientes 21-017391-0007-C O y 21-017709-0007-C O , asi com o los

apersonam ientos en condicion de QPONMLKJIHGFEDCBA
a m i c u s c u r ia e . Por m ayoria se evacua la

consulta form ulada en el expediente n.° 21-017391-0007-C O , en el sentido de

que el proyecto denom inado " A u t o r i z a c io n de C o n d o n a c io n para la

F o r m a liz a c io n y R e c a u d a c io n de la s C a r g a s S o c i a l e s ” , tram itado en el

expediente legislativo n.° 21.522, tiene vicios de constitucionalidad en la frase

del inciso a) del articulo 2 u a l p r i n c ip a l p o r c u o ta s ^ y en la frase de ese m ism o

num eral “ L a c o n d o n a c i o n n o p o d r d s e r m e n o r a la t o t a li d a d d e l o s r u b r o s
i n d ic a d o s e n e s te a r ti c u lo , s a lv o u n a m a n i fe s ta c i o n e x p r e s a d e p a r te d e l

d e u d o r \ ya que autorizan la condonacion de cuotas principales del seguro

social y disponen que esta no podra ser m enor a la totalidad de los rubros

indicados en ese ordinal (principal por cuotas, m ultas, recargos e intereses).

A sim ism o, la frase del num eral 5 “ L a s c u o ta s d e l S e g u r o d e I n v a l id e z , V e j e z y
M u e r te que sean condonadas no g en era rd n derechos ni b e n e fic io s

i n d iv id u a le s r e l a c i o n a d o s c o n e s ta s ” resulta inconstitucional, en cuanto regula

la condonacion de cuotas principales del seguro social a los trabajadores

independientes, toda vez que tal condonacion es justam ente contraria a la
C onstitucion Politica. El m agistrado C ruz C astro agrega razones adicionales.
La m agistrada C airo V argas consigna razones propias. El m agistrado R ueda
Leal y la m agistrada H ernandez Lopez ponen notas separadas. Los
m agistrados C astillo V iquez, Salazar A lvarado y A raya G arcia salvan el voto
parcialm ente y declaran que si es constitucional la autorizacion a la C aja
C ostarricense de Seguro Social para que condone, adem as de las m ultas,
Exp. N ° 21-017391-0007-C O 169 | 170
 * ' AA
Q
* r
r

recargos e intereses, el principal, en los term inos que esta consignado en el

articulo 2 del proyecto de ley, siem pre y cuando haya una justificacion
objetiva y razonable. N otifiquese esta sentencia al D irectorio de la A sam blea
Legislativa y a las diputadas y los diputados consultantes. C om uniquese.

Febni^ndojgrastillo V,
esiderite

Fernancf z

N ancy H ernandeiTL.

brge A raya G . A nam ari G arro V .

Exp. N ° 21-017391-0007-C O 170 | 170

•QPONMLKJIHGFEDCBA
% %

Expediente: 21-017391-0007-C O

R azones adicionales del M agistrado C ruz C astro. La preem inencia de los

seguros sociales y los H m ites de la potestad legislativa.

He concurrido con el voto de m ayoria que considera que el proyecto

denom inado "A utorizacion de C ondonacion para la Form alizacion y
R ecaudacion de las C argas Sociales", tram itado en el expediente legislative
n.- 21.522, tiene vicios de constitucionalidad en la frase del inciso a) del
articulo 2 QPONMLKJIHGFEDCBA
" a l p r i n c i p a l p a r c u o ta s " y en la frase de ese m ism o num eral " L a

c o n d o n a c io n n o p o d r a s e r m e n o r a la t o ta l id a d d e lo s r u b r o s i n d i c a d o s e n

e s te a r t i c u l o , s a lv o u n a m a n i f e s t a c i o n e x p r e s a d e p a r t e d e l d e u d o r " . A dem as,

en cuanto a la frase del num eral 5 " L a s c u o t a s d e l S e g u r o d e I n v a l id e z , V e je z

y M u e rte que sean condonadas no generardn derechos n i b e n e fi c io s

i n d i v id u a l e s r e la c i o n a d o s c o n e s t a s " . Sin em bargo, las razones por las cuales

considero que se constata la inconstitucionalidad trascienden lo indicado

en el voto de m ayoria.

C onsidero que tam bien resulta inconstitucional la frase que perm ite la
condonacion de l a s m u l ta s , r e c a r g o s e i n te r e s e s " . Del art.73 constitucional
se desprende que no hay distincion en cuanto a lo que incluye la
“contribucion forzosa”. La naturaleza de la contribucion forzosa, no
perm ite desvincular las m ultas, recargos e intereses, de su fuente original.
D ebo, agregar, adem as, que l a s m u l ta s , r e c a r g o s e i n t e r e s e s " s o n accesorias
a las " c u o t a s p r in c i p a le s " , asi que deben gozar de la m ism a proteccion. La
norm a constitucional com entada integra las garantias sociales, situacion
 ♦ QPONMLKJIHGFEDCBA
•

que le da una condicion especial a la contribucion forzosa, por eso requiere

una tutela espedfica; es por esta razon que los recargos, m ultas e intereses
que se derivan de esta contribucion, no pueden separarse de la fuente
original que sustenta tal obligacion privilegiada.

La razon principal de la inconstitucionalidad, adem as de la violacion a la

autonom ia reforzada (adm inistrativa y de gobierno) de la CCSS, esta en el
destine especial, atado constitucionalm ente, de esa contribucion forzosa.

La tutela especial a la contribucion forzosa, excluida de las oscilaciones

politicas que aquejan al parlam ento, constituye, sin duda, alguna, el nucleo
econom ico esencial que sustenta uno de los pilares del estado social. Por
esta razon, aunque sea la propia CCSS la que decidiera tal condonacion, ello
no seria posible por el destine especial establecido constitucionalm ente
para las contribuciones parafiscales. La im posibilidad que tenga el deudor
de pagar, m antiene esa deuda pendiente, pero no es posible que se
produzca un acto de condonacion, una supresion de la deuda, salvo, por
supuesto, los casos en que no es posible, juridicam ente, el cobro efectivo
de la obligacion. H ay definiciones del constituyente originario, que no
pueden debilitarse o desnaturalizarse. Es por ello que estan fuera de la
accion de la ley. Pero adem as, fuera de la accion de la propia CCSS, en
cuanto a la disposicion (condonando o perdonando) o el destine
(cam biandolo) de tales fondos. Siem pre que sea posible, legalm ente, deben
activarse las acciones para cobrar lo adeudado a la institucion. Esta vision
se refuerza con la frase del art.73 constitucional, cuando indica que es una
contribucion forzosa, por lo tanto, no adm ite exoneracion o condonacion
alguna, ni aunque fuera dispuesta por la m ism a CCSS. El debilitam iento
4QPONMLKJIHGFEDCBA
'

progresivo de la seguridad social es una ruta que no arm oniza con la

trascendencia historica y politica de las garantias sociales. A lgunas
decisiones legislativas u om isiones del Poder Ejecutivo, evidencian un
debilitam iento econom ico de la CCSS, pero tal tendencia no puede
traducirse en actos legislatives que contravengan la definicion del
constituyente sobre un seguro m edico universal, accesible y solidario.

Del m ism o m odo que en reiterada jurisprudencia de la Sala C onstitucional

se ha resguardado el uso de fondos publicos por parte de las instituciones
que celebran convenciones colectivas, declarando inconstitucionales las
clausulas que suponen un gasto irrazonable o desproporcionado, de igual
form a, este criterio tam bien es aplicable a una condonacion de las deudas
con la CCSS. Bajo ese m ism o razonam iento, una condonacion com o la que
propone el proyecto consultado, supone una especie de donacion de fondos
que deben destinarse a la seguridad social, en un m om ento historico en que
m as se necesita la atencion de la salud de las personas. Esta condonacion
no contem pla ninguna com pensacion o criterio tecnico que resguarde las
finanzas de la CCSS y que justifique esta "am nistia" de las obligaciones con
la seguridad social. Q ue duda cabe que la seguridad social es una prioridad
politica de valor indiscutido, aunque en las acciones politicas, se aprecie
que esa prioridad ha perdido trascendencia. C arece de toda razonabilidad
y proporcionalidad, aprobar una ley que incide en el destine de fondos
publicos de tanta trascendencia. La abstraccion y generalidad de la
condonacion, es un procedim iento irrazonable y desproporcionado, tal
com o esta Sala lo ha senalado respecto de algunas clausulas de las
C onvenciones C olectivas. La tutela constitucional de las finanzas de la
kQPONMLKJIHGFEDCBA
*
.. > *
*
*

CCSS, requiere criterios tecnicos que justifiquen un acto legislative que no

responde a criterios tecnicos de razonabilidad y proporcionalidad. Es una
grave om ision en el tram ite de la ley consultada.

C onsidero que no es posible adm itir la condonacion de la cuota principal,

ni tam poco de m ultas, intereses y recargos, ni siquiera cuando existiere -
que no lo existe en este caso- un sustento tecnico financiero, pues el art.74
constitucional no adm ite el destine distinto de los fondos de la seguridad
social, pues la condonacion seria dar un destine privado a tales fondos. Son
m uchas las razones y circunstancias por las que ahora enfrentam os un
debilitam iento financiero de la CCSS, pero esa transferm acion, quizas
inconveniente para el bienestar de las m ayonas, no puede desconocer las
norm as constitucionales que privilegiaron los seguros sociales. El
constituyente pudo prever la volatibilidad politica que puede im pregnar
las decisiones legislativas, por esta razon previo una tutela reforzada de los
fondos que sustentan la seguridad social. Son lim itaciones que definen una
prioridad social y politica y que lim itan la potestad legislativa.

Fernando Cruz C.
Exp:QPONMLKJIHGFEDCBA
21-017391-0007-CO
Res. N.° 2021-023611
RAZONES PROPIAS DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS.
Introduccion
H e coincidido con la m ayoria de la Sala en evacuar la presente consulta
legislativa facultativa en el sentido de que el proyecto de ley denom inado
“A utorizacion de C ondonacion para la Form alizacion y R ecaudacion de las

C argas Sociales”, tram itado en el expediente legislativo n.° 21.522, tiene

vicios de constitucionalidad en la frase del art. 2 inciso a) que indica “al
principal por cuotas” y en la frase de ese m ism o num eral que senala “La

condonacion no podra ser m enor a la totalidad de los rubros indicados en este

articulo, salvo una m anifestacion expresa de parte del deudor”, ya que
autorizan la condonacion de cuotas principales del seguro social y disponen
que esta no podra ser m enor a la totalidad de los rubros indicados en ese
ordinal (principal por cuotas, m ultas, recargos e intereses).

A sim ism o, la frase del art. 5 que indica que “Las cuotas del Seguro de
Invalidez, V ejez y M uerte que sean condonadas no generaran derechos ni
beneficios individuales relacionados con estas” es igualm ente inconstitucional,
en cuanto regula la condonacion de cuotas principales del seguro social a los
trabajadores independientes.
Propuesta normativa consultada
Para entender el dictam en de inconstitucionalidad corresponde citar
textualm ente los articulos que fueron som etidos a consulta, los que disponen
en lo conducente lo siguiente: QPONMLKJIHGFEDCBA
“ A r t. 2 - A u to r iz a c io n a la C a ja C o s ta r r ic e n s e d e S e g u r o S o c ia l p a r a c o n d o n a c io n
S e a u to r iz a a la C a ja C o s ta r r ic e n s e d e S e g u r o S o c ia l ( C C S S ) a c o n d o n a r :

Exp: 21-017391-0007-C O

1
 a ) QPONMLKJIHGFEDCBA
E n e l c a s o d e l o s t r a b a j a d o r e s i n d e p e n d ie n t e s , l o s a d e u d o s a! principal por
cuotas. a s i c o m o d e m u lta s , r e c a r g o s e in te r e s e s .
b ) E n e l c a s o d e l o s p a t r o n o s , l o s a d e u d o s p o r m u lta s , r e c a r g o s e in te r e s e s .
La condonacion no podrd ser menor a la totalidad de los rubros indicados en este
articulo, salvo utta manifestacion expresa de parte de! deudor.

A r t . 5 - R e g l a s p a r a c o n d o n a c i o n a l o s t r a b a j a d o r e s i n d e p e n d i e n te s

S e a u t o r iz a a l a C a j a C o s t a r r i c e n s e d e S e g u r o S o c i a l ( C C S S ) p a r a q u e c o n d o n e lo s
a d e u d o s , d e c o n fo r m i d a d c o n l o s t e r m in o s d e e s t a le y .

E s t a c o n d o n a c i o n s e a p l ic a r d a l o s t r a b a j a d o r e s i n d e p e n d i e n t e s q u e c u m p l a n l a s
s ig u ie n te s c o n d ic io n e s:

a ) E n e l c a s o d e l o s t r a b a j a d o r e s i n d e p e n d i e n t e s q u e , n o e s t a n d o i n s c r i to s , s e
in s c r ib a n .
b ) E n e l c a s o d e l o s t r a b a j a d o r e s i n d e p e n d i e n te s q u e , e s t a n d o i n s c r i to s , a d e u d e n
c u o ta s .
c ) E n c a s o d e t e n e r e n p r o c e s o u n a i n v e s ti g a c i o n a d m i n is t r a ti v a i n i c i a d a e n s u c o n t r a
p a r a e l c o b r o d e p e r io d o s r e t r o a c t i v o s , q u e a u n n o s e e n c u e n t r e f i r m e e n s e d e
a d m i n is t r a t i v a , s e a q u e s e e n c u e n tr e e n u n a f a s e in ic ia l, e n l a n o t i f i c a c i o n d e l
t r a s la d o d e c a r g o s , n o t i fi c a c io n d e l a c t o a d m i n is t r a t iv o o e n f a s e r e c u r s i v a , el
t r a b a j a d o r i n d e p e n d ie n t e , p a r a a c o g e r s e a l a c o n d o n a c i o n , d e b e r d s u s c r ib i r , j u n to
c o n l a C a j a C o s t a r r i c e n s e d e S e g u r o S o c ia l, u n a c u e r d o d e t r a n s a c c i o n e n e l c u a l s e
p l a s m a r d l a c o n d o n a c i o n e n l o s t e r m i n o s d e e s t a le y .
d ) E n c a s o d e t e n e r p r o c e s o s j u d i c i a l e s in ic ia d o s , e l t r a b a j a d o r i n d e p e n d i e n t e d e b e r d
pagar lo s g a s to s i n c u r r id o s por la C a ja C o s ta r r ic e n s e de Seguro S o c ia l
c o r r e s p o n d i e n te s p o r c o n c e p t o d e h o n o r a r i o s , c a lc u la d o s s o b r e e l m o n t o p a g a d o d e
c o n f o r m id a d c o n l a t r a n s a c c i o n , s e g u n e l a r t ic u l o 1 7 d e l d e c r e to v i g e n t e d e “ A r a n c e l
d e h o n o r a r i o s p o r s e r v ic i o s p r o f e s io n a l e s d e a b o g a c la y n o t a r ia d o ” .

F o r m a li z a d a la tr a n s a c c io n , se c o n s id e r a r d e x tin g u id a c u a lq u ie r o b l ig a c i d n
c o n tr i b u t iv a a n t e r io r a e s e p l a z o .

Las cuotas del Sesuro de Invalidez. Veiez. v Muerte que sean condonadas no
L'enerardn derechos ni beneficios individuates relacionados con estas (Las frases
destacadas en negrita corresponden a lo dictam inado com o inconstitucional).

Pudas de constitucionalidad

L os legisladores consultantes plantean que el art. 2 del proyecto de ley podria

ser inconstitucional por infringir los cim ientos de la seguridad social

consagrados en los arts. 73 y 74 de la C onstitucion Politica. C onsideran que si

Exp: 21-017391-0007-C O A

2
bien el proyecto de ley tiene com o proposito autorizar a la junta directiva de la
C aja C ostarricense de Seguro Social (C C SS) para que pueda realizar algunas
condonaciones, luego le im pone a dicho ente la form a en que debe realizarse
tal conducta. A sim ism o, se acusa que se autoriza a condonar y, por lo tanto,
disponer de fondos que son propios de la reserva de la seguridad social, por lo
que podria contravenir lo indicado en el art. 73 parrafo tercero de la
C onstitucion Politica, en cuanto a la prohibicion de disponer de tales recursos
para fines distintos de aquellos para los que fueron creados. A rgum entan que
tal num eral puede contener una violacion a la com petencia exclusiva otorgada

a la C CSS sobre el gobiem o de la seguridad social y un desvio de esos

recursos para fines distintos a los propositos que los m otivaron.
A hora bien, ante la posibilidad de autorizar la condonacion de cuotas de los

trabajadores independientes, se cuestiona el art. 5 parrafo final, porque parte

de la m ism a prem isa. D esde su perspectiva, surge la duda genuina sobre si la
condonacion del adeudo principal a los trabaj adores independientes, asi com o
el hecho de que no genere derechos, son contrarios a los num erales
constitucionales QPONMLKJIHGFEDCBA
s u p r a citados.

Consideraciones propias
C orresponde advertir que durante la deliberacion de esta consulta facultativa
de constitucionalidad la m ayoria de la Sala adopto parte de m is
argum entaciones para dictam inar la inconstitucionalidad de los num erales bajo
exam en. Sin em bargo, igualm ente opte por consignar m is propias razones
sobre el particular. En prim er lugar, debo senalar que coincide con la linea
jurisprudencial de la Sala C onstitucional que ha establecido que las cuotas
obrero-patronales destinadas al sostenim iento de la seguridad social son

Exp: 21-017391-0007-C O

3
contribuciones parafiscales cuyo origen esta en la propia C onstitucion Politica.

E n la sentencia n.°201 8-013658 se resolvio lo siguiente: QPONMLKJIHGFEDCBA

“S O B R E EL A R T IC U L O 23 DE LA LEY C O N S T IT U T IV A DE LA C A JA
C O S T A R R I C E N S E D E S E G U R O S O C I A L . E n e l s u b lite , e l p r i n c i p a l r e p r o c h e d e l
a c c i o n a n te s e d i r i g e c o n tr a e l a r tlc u lo 23 d e l a L e y C o n s t it u ti v a de la C a ja
C o s ta r r ic e n s e d e S e g u r o S o c ia l, e n c u a n t o e s t a b l e c e q u e : “ L a s c u o t a s y p r e s t a c i o n e s
s e r d n d e t e r m i n a d a s p o r l a J u n t a D i r e c t i v a , d e a c u e r d o c o n e l c o s t o d e l o s s e r v ic i o s
q u e h a y a n d e p r e s ta r s e e n c a d a r e g io n y d e c o n f o r m i d a d c o n l o s r e s p e c t i v o s c d l c u l o s
a c t u a r ia l e s . L a c o n t r ib u c i d n d e l o s t r a b a j a d o r e s n o p o d r d s e r n u n c a m a y o r q u e la
c o n t r ib u c i d n d e s u s p a t r o n o s , s a l v o l o s c a s o s d e e x c e p c id n q u e p a r a d a r m a y o r e s
b e n e f ic i o s a a q u e l lo s , y p a r a o b t e n e r u n a m a s j u s t a d i s t r i b u c i d n d e l a s c a r g o s d e l
seg uro s o c i a l o b l i g a t o r io s e n a te e l R e g la m e n to , con base en r e c o m e n d a c io n e s
a c t u a r ia l e s ” . E l a c c i o n a n t e a le g a , e s e n c i a l m e n t e , q u e d i c h o n u m e r a l i n f r i n g e e l
a r tl c u l o 1 2 1 , i n c i s o 1 3 ) , d e l a C o n s ti t u c i o n P o li ti c a , e n t a n t o a f i r m a q u e l a n o r m a
i m p u g n a d a l e c o n fi e r e a l a C a j a C o s t a r r i c e n s e d e S e g u r o S o c i a l u n a p o t e s ta d
t r i b u t a r i a o i m p o s i ti v a e n i n f r a c c i o n d e l a c i t a d a d i s p o s ic i o n c o n s t it u c io n a l .

L a c u e s t i o n d e l a s c o n tr i b u c i o n e s p a r a f i s c a l e s - e n e s t e c a s o la s
a p o r t a c io n e s a l a s e g u r id a d s o c i a l- h a p r o v o c a d o n o p o c a p o l e m i c a e n e l d m b i to
d o c tr in a r io y ju r is p r u d e n c ia l. En lo que a ta h e a la c o n tro v e r sia ju r ld ic a
c o n s titu c io n a l q u e te n e m o s e n tr e m a n o s , d e s d e la p e r s p e c tiv a d e e s ta S a la , s o n
p l a u s i b l e s d o s te s is . L a p r i m e r a , q u e c o n s id e r a q u e a l s e r u n t r i b u to - v e a s e a l
r e s p e c to la s e n te n c ia 2 0 0 6 -0 0 9 5 6 8 de e s te T r ib u n a l- ir r e m e d ia b le m e n te sus
e le m e n t o s e s t r u c tu r a l e s - h e c h o g e n e r a d o r , ta r ifa , b a s e d e c d l c u l o , s u j e t o a c t iv o y
p a s i v o , e tc . - d e b e n s e r d e f i n i d o s p o r L e y f o r m a l- ; e s ta u l t im a c o n s e c u e n c i a q u e n o h a
s i d o v a l id a d a p o r l a S a l a C o n s t i tu c i o n a l - . En e s ta d ir e c c io n , s i lo s e le m e n to s
e s t r u c t u r a l e s d e l a c o n tr i b u c i d n p a r a f i s c a l n o e s t u v i e s e n e s t a b l e c i d o s p o r L e y f o r m a l ,
s e e s t a r l a v u l n e r a n d o e l p r i n c ip i o d e l e g a l i d a d t r i b u ta r i a , m d x i m e s i s e t o m a e n
c u e n t a q u e e n l a l u c h a d e l o s b a r o n e s i n g l e s e s p o r h a c e r s e d e l a p o t e s ta d t r ib u t a r ia
a l g u n o s e n c u e n t r a n e l o r i g e n d e l P a r l a m e n t o y l a d e m o c r a c ia - n o h a y d e m o c r a c i a
s i n P a r l a m e n t o , n i d e e s t e s i n l a O p o s i c id n - . E n r e s u m i d a s c u e n ta s , e n e s t e c a s o
e s p e c if i c o , s e d e b e d e a p l i c a r e l p r i n c i p i o d e l e g a l i d a d t r i b u t a r i a . L a s e g u n d a te s is ,
l a c u a l h a s i d o s o s t e n i d a p o r e s t e T r i b u n a l - v e a n s e , e n t r e o tr a s , l a s s e n t e n c i a s
n u m e r o s 1 9 9 4 -0 0 3 8 1 9 y 1 9 9 8 -0 0 7 3 9 3 -, e s la q u e c o n s id e r a q u e n o e s ta m o s e n
p r e s e n c ia d e u n a c o n tr i b u c i d n p a r a f is c a l y , p o r c o n s ig u i e n t e , n o s e d e b e a p l i c a r e l
p r i n c ip i o d e l e g a l i d a d t r ib u t a r i a . “ E l p a g o d e l a c u o t a o c o n t r ib u c i d n , s e g u n s e a e l
c a s o , n o e s u n tr ib u to , c o m o q u e d d d i c h o e n p d r r a f o s a n t e r io r e s , s i n o e l p a g o d e u n a
o b l i g a c i d n le g a l, q u e e s c o n d i c i d n e s e n c ia l p a r a l a e x i s t e n c i a m i s m a d e l r e g i m e n ,
c r e a d a p r e c is a m e n te , e n b e n e f ic i o d e l o s m i s m o s c o n t r i b u y e n t e s ... ” .

S e g u n l a d o c t r i n a m a s a u t o r iz a d a e n m a t e r i a t r ib u t a r ia l a s c o n tr i b u c i o n e s
p a r a fisc a le s son un tr ib u to , pues c o n t ie n e n lo s e l e m e n to s m a t e r ia l e s de la
o b l i g a t o r ie d a d - e l d e b e r d e p a g a r l a s q u i e n e s s e e n c u e n t r e n e n e l s u p u e s t o d e l a
n o r m a c r e a d o r a - , d e s i n g u l a r i d a d d e b i d o a q u e a f e c ta u n d e t e r m i n a d o y u n i c o g r u p o

Exp: 21-017391-0007-C O

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s o c ia l QPONMLKJIHGFEDCBA
o e c o n o m i c o y l a d e s t i n a c io n s e c t o r i a l a c a u s a d e l o q u e s e r e c a u d a a t r a v e s
d e e s ta p r e s ta c i d n o b l ig a t o r i a s e u t i li z a e n b e n e f lc i o e x c l u s i v e d e l g r u p o q u e p a g o e l
t r i b u te . E s ta m o s , p u e s , a n t e e l e j e r c ic i o d e u n a p o t e s ta d d e i m p e r io d e l E s t a d o q u e
im p o n e p r e s ta c io n e s p e c u n i a r ia s para el c u m p l im i e n t o de fin e s s o c i a le s o
e c o n o m ic o s . E r g o , s o lo a tr a v e s d e u n a L e y fo r m a l s e p u e d e n c r e a r -tr ib u tu m s in e
le g g e - .

A h o r a b ie n , e n e l c a s o d e l a s c u o t a s o b r e r o - p a tr o n a l e s d e s t in a d a s a l
s o s t e n i m i e n t o d e l a s e g u r id a d s o c i a l - s e g u r o d e e n f e r m e d a d y m a t e r n id a d y s e g u r o
d e i n v a l id e z , v e je z y m u e r t e - , n u e s t r o o r d e n a m i e n t o j u r l d i c o t i e n e u n a s i n g u l a r id a d .
En efecto, v es que el numeral 73 constitucional es el que crea la contribucion
parafiscal al disponer una contribucion forzosa del Estado. patronos v
trabaiadores, a fin de proteser a estos contra los rieseos citados v demds
continsencias que la lev determine. Acto sesuido, el texto constitucional estab/ece
que la administracion v el gobierno de esos seeuros sociales corresponde a una
institucion autonoma: la Caia Costarricense de Seguro Social. Finalmente, en lo
aue interesa, la norma constitucional impone la prohibicion de transferir o emp/ear
en fina/idades distintas a las que motivaron su creacion, los fondos v las reservas
de los seeuros sociales. Como puede observarse, estamos, pues, ante una
contribucion parafiscal creada por el Constituvente orisinario, con lo que, desde la
perspectiva de este Tribunal, se cumple la maxima de que no puede haber
imposicion sin representacion -no taxation without representation-. E n o t r a s
p a l a b r a s , e n e l c a s o q u e n o s o c u p a , e l a p e g o a l o s p r i n c ip i o s q u e r e g e n t a n e l
e j e r c i c i o d e l a p o t e s ta d t r ib u t a r ia s e c u m p l e s a t is f a c to r i a m e n te , t o d a v e z q u e u n
o r g a n o r e p r e s e n t a t iv o , p l u r a l , q u e e j e r c e e l m a x i m a p o d e r e n u n E s t a d o d e m o c r d t ic o
es el ejercicio de la potestad constituvente. determino
y s o c ia l d e D e r e c h o , c o m o lo
soberana v democrdticamente crear la contribucion parafiscal.

U n s e g u n d o e s c o ll o q u e d e b e m o s s u p e r a r , e s e l r e l a ti v e a l a f ij a c io n d e l
m o n t o d e l a c u o ta a p a g a r p o r p a t r o n o s y t r a b a j a d o r e s . A l r e s p e c t o , e l a r t i c u l o 2 3 d e
l a L e y C o n s ti t u t i v a d e l a C a j a C o s t a r r i c e n s e d e S e g u r o S o c ia l e s t a t u y e q u e l a s c u o t a s
y p r e s ta c io n e s s e r d n d e te r m in a d a s p o r la J u n ta D ir e c tiv a , d e a c u e r d o c o n e l c o s to d e
l o s s e r v i c i o s q u e h a y a n d e p r e s t a r s e e n c a d a r e g io n y d e c o n f o r m id a d c o n lo s
r e s p e c t i v o s c d lc u lo s a c tu a r i a le s . L a c o n t r i b u c io n d e l o s t r a b a ja d o r e s n o p u e d e s e r
n u n c a m a y o r d e l a c o n tr i b u c i o n d e s u s p a t r o n o s , s a l v o l o s c a s o s d e e x c e p c i o n q u e
p a r a d a r m a y or e s b e n e f i c i o s a a q u e l lo s , y p a r a o b t e n e r u n a m a s j u s t a d i s tr i b u c io n d e
la s cargas d el seguro s o c i a l o b l i g a to r i o s e n a le e l R e g la m e n to , con base en
r e c o m e n d a c i o n e s a c t u a r i a l e s . V is ta a s i l a s c o s a s , c o n c l u y e e s t e T r i b u n a l q u e n o s e
v u l n e r a e l p r i n c i p io d e l e g a l i d a d t r i b u t a r i a , p o r l a e l e m e n t a l r a z o n q u e m e d ia n t e L e y
f o r m a l s e l e i m p o n e a l a J u n t a D i r e c t iv a d e l a C a j a C o s t a r r i c e n s e d e S e g u r o S o c i a l
p a r d m e t r o s o b j e ti v o s a l a h o r a d e d e t e r m i n a r e l m o n t o d e l a c u o t a - e l c o s t o d e l o s
s e r v i c i o s q u e p r e s t a y l o s r e s p e c t iv o s c d lc u lo s a c t u a r i a l e s - , p o r l o q u e e l l e g i s l a d o r le
f i j d a l o r g a n o c o l e g i a d o a d m i n i s t r a t i v o l o s e l e m e n to s o b j e ti v o s q u e d e b e o b s e r v a r a
l a h o r a d e f i j a r l o s r e s p e c t iv o s m o n to s , a c t o s a d m i n is t r a ti v o s q u e t a m b i e n d e b e n
c e h i r s e a l o s p r i n c i p i o s g e n e r a t e s d e D e r e c h o y s o n c o n t r o l a b le s a t r a v e s d e l J u e z d e

Exp: 21-017391-0007-C O

5
 l o QPONMLKJIHGFEDCBA
C o n t e n c io s o A d m in i s tr a t iv e . E s t a m i s m a l o g i c a s i g u e e l C o d i g o d e N o r m a s y
P r o c e d i m i e n t o s T r i b u t a r i e s e n s u n u m e r a l 5 , e n r e l a c i o n c o n l a s ta s a s , p u e s p e r m i t e
v a r ia r s u m o n t e p o r v i a d e R e g la m e n to p a r a q u e s e c u m p l a s u d e s ti n o e n f o r m a m a s
id o n e a , p r e v ia i n t e r v e n c i o n d e l o r g a n i s m o q u e p o r l e y s e a e l e n c a r g a d o d e r e g u l a r
l a s t a r if a s d e l o s s e r v ic i o s P u b l i c o s .

R e c a p i t u l a n d o , a l s e r c r e a d a l a c o n t r ib u c i o n p a r a f l s c a l p o r e l C o n s t i t u y e n t e
o r i g in a r i o , s e c u m p l e , c o n c r e c e s , e l p r i n c ip i o d e l e g a l i d a d t r i b u t a r i a , p o r u n la d o , y
a l f l j a r e l l e g is l a d o r p a r d m e t r o s o b j e t i v o s p a r a d e t e r m i n a r m o n t o d e l a c u o t a d e la
c o n t r ib u c i o n p a r a fi s c a l , t a m b ie n s e r e s p e t a e s e p r i n c ip i o .

I I - T a m p o c o p u e d e i n t e r p r e te r s e q u e a r t ic u l o 2 3 d e l a L e y C o n s t i t u t i v e d e
la C a ja C o s ta r ric e n se de Seguro S o c ia l in fr in ja , per se, el a r t i c u lo 177
c o n s t it u c io n a l, e n l o s t e r m i n o s e x p u e s t o s p o r e l a c c io n a n t e , p u e s t a l n u m e r a l , l e jo s d e
i m p e d i r q u e l a C a j a C o s t a r r i c e n s e d e S e g u r o S o c ia l f i j e - e n e l e j e r c i c io d e s u s
c o m p e t e n c i e s , d e r iv a d a s d e l o r d i n a l 7 3 c o n s t i t u c i o n a l - l a s c u o ta s q u e p a g a n lo s
p a t r o n o s y t r a b a j a d o r e s , l o q u e im p o n e , p o r e l c o n t r a r i o , e s l a o b l i g a c i o n d e c r e a r a
f a v o r d e e s a i n s t i tu c i o n l a s r e n t a s s u f i c i e n t e s , a f i n d e l o g r a r l a u n i v e r s a l i z a c io n d e
l o s s e g u r o s s o c i a le s y g a r a n t iz a r , c u m p l id a m e n t e , e l p a g o d e l a c o n t r i b u c io n d e l
E s ta d o c o m o t a l y c o m o p a t r o n o . E r g o , l a a c c i o n d e i n c o n s t it u c io n a l i d a d i n c o a d a
d e b e s e r r e c h a z a d a p o r e l fo n d o , en c u a n to a l c i ta d o o r d in a l 2 3 de la Ley
C o n s t it u t iv e d e l a C a j a C o s t a r r i c e n s e d e S e g u r o S o c i a l , c o m o e n e f e c t o s e h a c e ” . (Lo
destacado no corresponde al original. C riterios reiterados en la sentencias num eros
2019-009190 y 2021-002161).

A si, siguiendo lo indicado en el art. 73 parrafo 1° de la C onstitucion P olitica

las cuotas de los seguros sociales son de origen constitucional y fueron

concebidos para proteger a los trabajadores contra los riesgos de enferm edad,

invalidez, m atem idad, vejez, m uerte y dem as contingencias que la ley

determ ine. A sim ism o, el parrafo segundo dispone que “la adm inistracion y el

gobiem o de los seguros sociales estaran a cargo de una institucion autonom a,

denom inada C aja C ostarricense de Seguro Social”. D e m anera que fue el

propio constituyente el que delego en la C C SS la potestad de cobrar la

contribucion que se crea en el num eral 73 constitucional, para lo cual la

institucion cuenta con la posibilidad de establecer los m edios razonables y

justificados que estim e pertinentes para ello. Igualm ente, coincide con los

Exp: 21-017391-0007-C O

6
reiterados precedentes de la Sala en el sentido de que la contribucion es una

obligacion esencial para la existencia del regim en de seguridad social y su

finalidad es justam ente el fortalecim iento del fondo, para proteccion y

beneficio de los propios contribuyentes: QPONMLKJIHGFEDCBA

" E l d e r e c h o a la s e g u r id a d s o c ia l, tu te la d o e n lo s articulos 7 3 d e la C o n s titu c io n
P o l I d e a , 1 1 d e la D e c la r a c io n A m e r ic a n a d e lo s D e r e c h o s y D e b e r e s d e l H o m b r e y 9
P a c to I n te r n a c io n a l d e D e r e c h o s E c o n o m ic o s , S o c ia le s y C u ltu r a le s , g a r a n tiz a a
to d o s lo s c iu d a d a n o s q u e e l E s ta d o , p o r m e d io d e la C a ja C o s ta r r ic e n s e d e S e g u r o
S o c ia l, le s o to r g a r d a l m e n o s lo s s e r v ic io s in d is p e n s a b le s e n c a s o d e e n fe r m e d a d ,
in v a lid e z , m a te r n id a d , v e je z y m u e r te . E s te r e g im e n d e s e g u r id a d s o c ia l s e f i n a n c i a
e n f o r m a tr ip a r tita , m e d ia n te la c o n tr ib u c io n f o r z o s a d e lo s p a tr o n o s , lo s
tr a b a ja d o r e s y e l E s ta d o . P o r lo ta n to , la contribucion es una oblisacion esencial
para la existencia del regimen de sesuridad social, v su finalidad es el
fortalecimiento del fondo, para proteccion v beneficio de los propios
contribuyentes (Lo destacado no corresponde al original. V er sentencias num eros
1999-07354, 2007-017971 y 2010-007343, entre otras).

E n razon de lo dicho es claro que del art. 73 constitucional se desprende que

las cuotas de la seguridad social estan concebidas com o contribuciones

parafiscales que estan sujetas a un destino especifico com o lo es el

sostenim iento de la seguridad social. Su adm inistracion esta confiada a la

C C SS, organo que por disposicion constitucional no puede transferir ni

em plear estos m ontos (los fondos y las reservas de los seguros sociales) para

finalidades distintas a las que m otivaron su creacion (art. 73 parrafo tercero de

la C onstitucion Politica).

Partiendo de tales prem isas, es decir, que las cuotas de la seguridad social son

contribuciones de origen constitucional, concluyo que no solo no es necesario,

ni siquiera conveniente, sino que no precede la existencia de una ley que

autorice la condonacion del principal (cuotas de la seguridad social), pues no

tiene caso que el legislador se arrogue la potestad de legislar sobre un

com ponente que es de origen constitucional. Es claro que el propio

Exp: 21-017391-0007-C O A

7
constituyente no dejo abierto ese m argen a que fuera reglam entado por la ley,

sino que solo establecio la contribucion parafiscal y le dejo a la C C SS la

adm inistracion, confiriendole la correspondiente autonom ia de gobiem o para

dicha atribucion. A dem as de lo anterior, el proyecto de ley desconoce la

esencia m ism a de estas contribuciones, concebidas para la existencia del

regim en de seguridad social y que, com o se apunto QPONMLKJIHG

s u p r a , tienen com o

finalidad el fortalecim iento del fondo, buscando asi la proteccion y beneficio

de los propios contribuyentes. En el m om ento en que se autoriza la

condonacion y se regula com o debe hacerse -no podra ser m enor a la totalidad

de los rubros indicados en este articulo- se lesiona tanto la naturaleza y el

proposito m ism o de estas contribuciones, com o la capacidad de autogobierno

y de adm inistracion que tiene la C C SS.

A distinta conclusion llego en relacion con la posibilidad de que el legislador

autorice a la C C SS para que lleve a cabo una condonacion respecto de lo

accesorio (m ultas, recargos e intereses), por cuanto tiene un sustento y origen

de rango legal, no constitucional. En efecto, tanto los intereses, m ultas y

recargos estan establecidos en la Ley C onstitutiva de la C C SS y en el

R eglam ento de Seguro de Salud. En virtud de lo anterior, al tener un rango

legal y reglam entario, el legislador bien podria dictar una norm ativa para que

se realice una condonacion, haciendo una aplicacion analogica de lo instituido

en el art. 50 del C odigo de Procedim ientos T ributarios que dispone lo

siguiente:
“ A r t. 5 0 .- P r o c e d im ie n to s . L a o b lig a c io n d e p a g a r lo s tr ib u to s s o la m e n te p u e d e s e r
c o n d o n a d a o r e m itid a p o r le y d ic ta d a c o n a lc a n c e g e n e r a l. Las oblisaciones
accesorias. como intereses, recareos v multas, solo pueden ser condonadas por
resolucion administrativa, dictada en la forma v las condiciones aue se establezcan
en la Lev ” . (Lo destacado no corresponde al original).

Exp: 21-017391-0007-C O

8
A hora bien, para que dicha posibilidad sea legitim a, el legislador tiene que
establecer unos criterios claros y razonables, los cuales darian pie para que la
Junta D irectiva de la C C SS, m ediante un acto adm inistrative, pueda autorizar
la condonacion. Lo anterior, por cuanto la condonacion es una conducta que

debe estar sustentada en el principio de razonabilidad (criterio indispensable

para asegurar que las leyes y, en general toda norm a o acto adm inistrativo, no
resulten en un ejercicio arbitrario y sin sentido del poder publico, sino que
respondan a necesidades y m otivaciones reales). Tal principio debe reflejarse
en prim er lugar en la propia ley y en segundo lugar en la resolucion
adm inistrativa que se adopta. Ese principio no se respeta si la autorizacion de
la condonacion tiene com o condicion el m ero hecho de ser deudor, sin tom ar

en cuenta aspectos objetivos com o lo podrian ser, por ejem plo, el tiem po de
ser deudor, los m ontos adeudados, la capacidad econom ica o de pago, los
acercam ientos a la C aja para enm endar la m ora, entre otros. Tam poco serf a
legitim o, por ser contrario a la autonom ia de gobiem o de la C CSS, que se le
som eta a unos param etros tan rigidos com o los establecidos en este proyecto
de ley. Es decir, se entiende legitim a la posibilidad de autorizar la
condonacion, pero luego se le som ete a la condicion de que sea “no m enor a la
totalidad de los rubros indicados”, lesionandose, com o ya se dijo, la
autonom ia de gobiem o de la C C SS.
D e este m odo, desde m i perspectiva, si bien com prendo la urgente necesidad
de adoptar m edidas concretas para reactivar la econom ia nacional, ajustar la
inform al idad y facilitar la regularizacion de patronos, trabaj adores
independientes, m icro, pequenas y m edianas em presas, tal y com o se expone
en la exposicion de m otivos del proyecto de ley, lo cierto es que este concrete
proyecto no reune las condiciones necesarias de respeto a las norm as y

Exp: 21-017391-0007-C O

9
principios constitucionales. Lo anterior, por cuanto, com o ya se advirtio, el
legislador no puede disponer y desconocer los recursos principales de la

seguridad social que son de origen constitucional y, en segundo lugar, porque

al autorizar la condonacion de lo accesorio no se establecen condiciones
razonables que le otorguen un m argen de accion y de decision a la C CSS

conform e a su autonom ia de gobiem o que rige sobre la adm inistracion de los

seguros sociales, sino que la som ete im perativam ente a una necesaria
condonacion de la totalidad de los rubros m encionados, sin la posibilidad de
exam inar en cada caso concrete la razonabilidad y exim entes legitim os para
autorizarla.
Finalm ente corresponde advertir, al igual que lo hace la m ayoria, que, en
virtud de lo resuelto, no tiene sentido profundizar en la duda de
constitucionalidad relacionada con la falta de correspondencia de derechos o
beneficios individuales para los beneficiarios de la condonacion, pues com o se
apunto, en virtud de su origen constitucional, resulta inviable la condonacion
de cuotas al principal (los fondos y las reservas de los seguros sociales).
Conclusion
C on fundam ento en las consideraciones realizadas, arribo a la m ism a
conclusion de la m ayoria de este Tribunal en el sentido de que las norm as
consultadas y m encionadas sQPONMLKJIHGFEDCBA
u p r a son inconstitucionales.

OmwMt
Anamari Garro V.
Magistrada

Exp: 21-017391-0007-C O

10
Exp:QPONMLKJIHGFEDCBA
21-017391-0007-CO
Res. N° 2021023611
Nota del Magistrado Rueda Leal. En el s u b e x a m in e , vista la redaccion
QPONMLKJIHGFEDCBA

fm alm ente acordada, renuncio a la nota que, con ocasion de la discusion del

asunto, consigne en la parte dispositiva.

aul Rueda L.
 f
4/
A
EXPEDIENTE:QPONMLKJIHGFEDCBA
2 1 -01739 1-0007-C O

PROCESO: C O N SU LTA LEG ISLA TIV A

CONSULTANTE: C A RO LIN A H ID A LG O H ER R ERA Y O TR O S
NORMA CONSULT AD A: Proyecto denom inado “ A U T O R IZ A C IO N D E
QPONMLKJIHGFEDCBA

C O N D O N A C IO N P A R A L A F O R M A L IZ A C IO N Y R E C A U D A C IO N D E L A S

C A R G A S S O C I A L E S " , expediente21.522

Nota separada de la Magistrada Hernandez Lopez

En la discusion del presente asunto, m e habia reservado la redaccion de

una nota separada. Sin em bargo, prescindo de la m ism a, por cuanto en la
redaccion del voto de m ayoria de la sentencia, se reflejan de m anera integral
las observaciones que tenia sobre el tem a.

N ancy H ernandez Lopez

M agistrada
Expediente:QPONMLKJIHGFEDCBA
21-017391-0007-CO

VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS CASTILLO VIQUEZ,

SALAZAR ALVARADO Y ARAYA GARCIA CON REDACION DEL
PRIIY1ERO. En la discusion de la constitucionalidad o no del proyecto de ley
consultado, el m agistrado Salazar A lvarado puntualizo que el num eral 73 de la
C onstitucion Politica tuvo su origen en la reform a parcial a la C onstitucion
Politica de 1871, m ediante Ley n.° 24 de 2 de julio de 1943. En efecto, la
creacion de la C aja C ostarricense de Seguro Social, com o una institucion con
rango constitucional, fue parte de las reform as que se introdujeron a la citada
C arta para establecer las G arantias Sociales. C om o puede observarse del cuadro
com parativo, el constituyente de 1949 opto por seguir con una redaccion
identica a la que ya existia.

C onstitucion Politica del 7 de C onstitucion Politica del 7 de

diciem bre de 1871. noviem bre de 1949. A
A R T IC U L O 6 3 .- S e e s ta b le c e n lo s s e g u ro s A R T IC U L O 7 3 .- S e e s ta b le c e n lo s s e g u ro s
s o c ia le s e n b e n e fic io d e lo s tra b a ja d o re s s o c ia le s e n b e n e fic io d e lo s tra b a ja d o re s
m a n u a le s e in te le c tu a le s , re g u la d o s p o r e l m a n u a le s e in te le c tu a le s , re g u la d o s p o r e l
s is te m a d e trip le c o n trib u c io n fo rz o s a d e l s is te m a de c o n trib u c io n fo rz o s a del
E s ta d o , de lo s p a tro n o s y de lo s E s ta d o , p a tro n o s y tra b a ja d o re s , a fin d e
tra b a ja d o re s , a fin d e p ro te g e r a e s to s p ro te g e r a e s to s c o n tra lo s rie sg o s d e
c o n tra lo s rie s g o s de e n fe rm e d a d , e n fe rm e d a d , in v a lid e z , m a te rn id a d ,
in v a lid e z , m a te rn id a d , v e je z , m u e rte y v e je z , m u e rte y d e m a s c o n tin g e n c ia s q u e
dem as c o n tin g e n c ia s que la le y la le y d e te rm in e .
d e te rm in e .
L a a d m in is tra c io n y e l g o b ie rn o d e lo s
L a a d m in is tra c io n y g o b ie rn o d e lo s s e g u ro s s o c ia le s e s ta ra n a c a rg o d e u n a
s e g u ro s s o c ia le s e s ta ra a c a rg o d e u n a in s titu c io n a u to n o m a , denominada Caja
institucion permanente, con esfera Costarricense de Seguro Social.
de accion propia, lla m a d a C a ja (V e a s e la n o ta d e la u ltim a fila ).
C o s ta rric e n s e d e S e g u ro S o c ia l, que
desempenara sus funciones con N o p o d ra n s e r tra n s fe rid o s n i e m p le a d o s
absoluta en fin a lid a d e s d is tin ta s a la s que
independencia del Poder Ejecutivo. m o tiv a ro n su c re a c io n , lo s fo n d o s y la s
re s e rv a s d e lo s s e g u ro s s o c ia le s .
L o s fo n d o s o re s e rva s d e lo s s e g u ro s
s o c ia le s n o p o d ra n s e r tra n s fe rid o s n i L o s s e g u ro s c o n tra rie sg o s p ro fe s io n a le s
e m p le a d o s e n fin a lid a d e s d is tin ta s a la s s e ra n d e e x c lu s iv e c u e n ta d e lo s p a tro n o s
q u e m o tiv a ro n s u c re a c io n , y su manejo y se re g ira n p o r d is p o s ic io n e s e s p e c ia le s .

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Exp. N ° 21-017391-0007-C O
 seraQPONMLKJIHGFEDCBA
hecho por la Caja, de acuerdo
con su ley constitutiva.A

L o s s e g u ro s c o n tra rie sg o s p ro fe s io n a le s
s e ra n d e e x c lu s iv a c u e n ta d e lo s p a tro n o s
y se re g ira n p o r d is p o s ic io n e s e s p e c ia le s .

A s i re fo rm a d o p o r le y N .° 2 4 d e 2 d e ju lio Asi reformado por el articulo unico de la

d e 1 9 4 3 . E n p rim e ra le g is la tu ra m e d ia n te
d e c re to N .° 6 7 3 0 d e ju n io d e 1 9 4 2 .
ley N.° 2737 de 12 de mayo de 1961. En
primera legislativa mediante ley 2731 de
1 de mayo de 1961. Que adiciono el
parrafo segundo con la frase "denominada
Caja Costarricense de Seguro Social",
despues de "institucion autonoma".

A1 respecto, el constituyente Facio B renes explico que su m ocion recogia el

texto de la C arta Fundam ental de 1871 con algunas variaciones. Segun el acta
num ero 125 de las A ctas de la A sam blea N acional C onstituyente explico que,
entre las variaciones, estaba el establecer la autonom ia de la institucion

encargada de la adm inistracion de los seguros sociales, que no denom inaban

para ser consecuentes con sus ideas expuestas en ocasiones anteriores, y para
que en el future existiera la posibilidad de organizar una institucion m as
adecuada con otro nom bre, si se quiere, que involucre la actual C aja
C ostarricense de Seguro Social y el Institute N acional de Seguros, logrando de
este m odo la unidad, la que m as recom ienda para un pais pequeno.

En cuanto a la disposicion de que la institucion autonom a desem penaria sus

funciones con absoluta independencia del Poder Ejecutivo, ante la sugerencia
del constituyente V argas Fernandez de que en el texto propuesto habia una
redundancia, pues si la adm inistracion de los seguros sociales estaria a cargo de

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E xp. N ° 2 1 -0 1 7 3 9 1 -0 0 0 7 -C O
una institucion autonom a, no era necesario, por lo que sugirio suprim irla, a lo

cual Facio B renes no estuvo de acuerdo, por lo que el texto se aprobo tal y com o

lo propuso la Fraccion Social D em ocrata. (V ease el acta n.° 126 de la A ctas de

la A sam blea N acional C onstituyente). N o obstante, segun consta en el acta n.°

171, se suprim io la oracion que estam os com entando, por lo que el segundo

parrafo del articulo 73 que aprobo la citada A sam blea decia asi:

“La adm inistracion y el gobierno de los seguros sociales estaran a cargo de una
institucion autonom a”.

Finalm ente, de las actas de la A sam blea N acional C onstituyente no se

desprende de que el tercer parrafo del num eral 73 haya suscitado alguna
discusion. D e ahi la necesidad de investigar en los antecedentes legislatives del

C ongreso C onstitucional para determ inar si el tem a fue o no discutido.

En la exposicion de m otivos del proyecto de reform a a la C onstitucion de 1871

se expresa, en lo que interesa, lo siguiente:

“Falta, pues, com pletar la obra dando a la ‘C aja C ostarricense de Seguro

Social', las necesarias condiciones de autonom ia, para que pueda llenar su
com etido a plenitud, sin que este se vea entorpecido por intereses politicos
susceptibles de poner en peligro su estabilidad. En consecuencia, sentam os el
principio correspondiente y lo acabam os con la disposicion que prohibe a la
institucion transferir sus fondos o em plearlos en finalidades distintas a las
previstas por la ley que le dio origenA

Lam entablem ente, despues de una busqueda exhaustiva en los A rchives

N acionales, los antecedentes legislatives sobre la citada reform a constitucional
no existen. D e ahi que no es posible tener certeza de si la disposicion que
estam os com entando suscito o no debate en el C ongreso C onstitucional. A

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D esde la perspectiva de la m inoria, con el m ayor respeto, visualizam os que al
texto constitucional se le esta dando una interpretacion y aplicacion que no
corresponde a su literalidad ni a sus antecedentes historicos. N os referim os, al

tercer parrafo que establece que no pueden transferirse ni em pleare en

finalidades distintas a las que m otivaron su creacion, los fondos y las reservas

de los seguros sociales. Esta disposicion lo que significa es que los recursos de
la C C SS deben destinarse exclusivam ente a costear los gastos que im plican los
seguros sociales y, por consiguiente, no pueden utilizarse en otras finalidades,
a m anera ejem plo: a financiar la construccion de carreteras, a sufragar los gastos

de educacion, vivienda, pago de salarios de los em pleados del Poder Ejecutivo,

etc. Em pero, de tal disposicion no es posible deducir que la C C SS esta
constitucionalm ente im posibilitada de condonar las deudas que por concepto de
los seguros sociales tienen los contribuyentes de la seguridad social, pues en
este caso, no se cae en el supuesto de hecho de la norm a prohibitiva, toda vez
que la condonacion, cuando hay una habilitacion m ediante ley -una
autorizacion- y una justificacion objetiva y razonable basada en estudios
tecnicos y de buen m anejo de los fondos publicos vinculados a realidades
objetivas que dem uestran la im posibilidad de pago o la acum ulacion de deudas

astronom icas que lanzan a patronos y trabajadores a la inform alidad, fenom eno
social que hace nugatorio el fin constitucional que busca la norm a de la
universalizacion de los seguros sociales, no es posible sostener que el condonar
im plica destinar a una finalidad distinta las rentas o los ingresos de la seguridad

social. N o hay que perder de vista que la accion de condonar, desde la optica
juridica, es una form a de extincion de las obligaciones, m ediante la cual el
acreedor de una deuda, de form a voluntaria y libre, se la perdona al deudor de
m anera total o parcial. Ese m odo de visualizar las cosas - asim ilar la finalidad
con el acto de condonacion-, choca frontalm ente con el texto constitucional y A

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se le da una interpretacion y aplicacion que no tuvo en m ente ni el constituyente

derivado de 1943, ni m ucho m enos el constituyente originario de 1949. D e ahi

que desde nuestra optica, si es posible, desde la perspectiva del D erecho de la

C onstitucion -valores, principios y norm as-, una ley que autorice a C CSS a
condonar el principal de la cuota obrera del trabajador independiente.

Tam poco el num eral 74 constitucional es suficiente para sostener que la

condonacion del principal a los trabajadores independientes es inconstitucional.

N otese de que dicho articulo habla que lo que son irrenunciables son los

derechos y beneficios, es decir, estan referidos a las personas destinarias de los

derechos econom icos, sociales y culturales que se insertan en la C arta

Fundam ental. El cobro de las cargas sociales -contribuciones parafiscales- no

cae dentro de estos supuestos, pues se trata m as bien del ejercicio de potestades

de im perio de la A dm inistracion Publica para realizar un fin publico -la

recaudatoria-, en este caso, lo que atane a la seguridad social. Estam os, pues,
frente a una confusion entre derechos y beneficios y potestades; los prim eros

son irrenunciables por m andate expreso de la C onstitucion Politica; las

segundas, si bien deben ser ejercidas cuando se da el supuesto de hecho que
establece la norm a y, por consiguiente, la A dm inistracion Publica esta
com pelida a ello -no estam os en presencia de un caso de discrecionalidad
adm inistrativa-, tam bien es lo cieito que, de conform idad con los num erales 11
y 121, inciso 1, de la C arta Fundam ental, el legislador puede autorizar a la
A dm inistracion para que, en aquellos casos en los que haya una justificacion

objetiva y razonable, basada en estudios tecnicos, ejerza o no la potestad de

condonar el principal a los trabajadores independientes. D e ahi que la norm a
cuestionada no vulnera el num eral 74 constitucional.

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B asta con leer el articulo 73 constitucional y las actas de la A sam blea N acional

C onstituyente para concluir que el diseno original de los seguros sociales tuvo

com o punto de referencia a los trabajadores dependientes, asalariados; no asi

los independientes. Estos ultim os se incorporan a la seguridad social con

caracter vinculante en un estadio tardio y m uy reciente del desarrollo de la

seguridad social costarricense. En efecto, es a partir de la prom ulgacion de la

L ey de Proteccion del T rabajador, Ley n.° 7983 de 18 de febrero del 2000, la

que en el transitorio X II establece que los trabajadores independientes se

afiliaran a la C C SS en form a gradual durante los prim eros cinco anos a partir

de la vigencia de la citada ley. Lo anterior no significa que desconozcam os que

antes de la prom ulgacion de la citada ley, la Ley C onstitutiva de la C aja

C ostarricense de Seguro Social C C SS, Ley n.° 17 de 22 de octubre de 1943, no

regulara al trabajador independiente. La figura del trabajador independiente

estaba regulada en el num eral 3 de la citada norm ativa en su version original, al

disponerse, en lo que interesa, lo siguiente:

“(•••) QPONMLKJIHGFEDCBA
la J u n ta D ir e c tiv a fija r d la fe c h a e n q u e e n tr a r d e n v ig e n c ia e l s e g u r o
s o c ia l d e lo s tr a b a ja d o r e s in d e p e n d ie n te s y la s c o n d ic io n e s d e e s te s e g u r o ” .

Posteriorm ente, m ediante Ley n.° 4750 de 26 de abril de 1971 se dispone, en

lo que interesa, lo siguiente:

" A rtic u lo 3 ° - L a s c o b e rtu r a s d e l S e g u r o S o c ia l -y e l In g r e s o a l m is m o - s o n

o b lig a to r ia s p a r a to d o s lo s tr a b a ja d o r e s m a n u a le s e in te le c tu a le s q u e p e r c ib a n
s u e /d o o s a la rio . E l m o n to d e la s c u o ta s q u e p o r e s ta le y s e d e b a n p a g a r , s e
c a lc u la r d sobre el to ta l de la s r e m u n e r a c io n e s que b a jo c u a lq u ie r
d e n o m i n a c io n s e p a g u e n , c o n m o t iv o o d e r iv a d o s d e la r e /a c id n o b r e r o -
p a tr o n a l.

L a J u n t a D i r e c ti v a f i j a r d l a f e c h a e n q u e e n t r a r d e n v i g e n c i a e l S e g u r o S o c i a l
d e lo s tr a b a ja d o r e s in d e p e n d ie n te s y la s c o n d ic io n e s d e e s te s e g u r o ; s in
e m b a r g o , to d o s a q u e llo s tr a b a ja d o r e s in d e p e n d ie n te s q u e e n fo r m a v o lu n ta r ia

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d e s e a r e n QPONMLKJIHGFEDCBA
a s e g u r a r s e a n te s d e e n tr a r e n v ig e n c ia e l S e g u r o S o c ia l e n fo r m a
g e n e r a l p a r a e s e s e c to r , p o d r d n h a c e r lo m e d ia n te la s o lic itu d c o r r e s p o n d ie n te
a l a C a j a C o s t a r r i c e n s e d e S e g u r o S o c i a l , l a c u a l , p a r a t a l e s e f e c to s d i c t a r d l a
r e g la m e n ta c io n p e r tin e n te . L o s tr a b a ja d o r e s in d e p e n d ie n te s e s ta r d n e x e n to s d e
p a g o d e la c u o ta p a tr o n a l.

L a p o s ib ilid a d d e r e i n g r e s o d e a q u e l lo s tr a b a ja d o r e s in d e p e n d ie n te s q u e
v o lu n ta r ia m e n te s e h u b ie r e n a filia d o a l a m p a r o d e l p d r r a fo s e g u n d o d e e s te
a r t le n to , y q u e p o s te r io r m e n te s e d e s a filia r e n , s e r a r e g la m e n ta d a p o r la C a ja .

(A s i r e fo r m a d o p o r e l a r tlc u lo 1 ° d e la L e y N ° 4 7 5 0 d e 2 6 d e a b r il d e 1 9 7 1 ).

C om o puede observarse de lo que llevam os dicho, en la L ey original de la C C SS

se autorizaba a su Junta D irectiva a establecer una fecha para extender los

seguros sociales a los trabajadores independientes. En la refonna legal de 1971

se les autoriza a estos a afiliarse a la seguridad social de m anera voluntaria. Y ,

finalm ente, con la Ley de Proteccion al T rabajador se les im pone la obligacion

de incorporarse a la seguridad social.

Frente a esta realidad, desde nuestra perspectiva, hay dos form as de ver las

cosas. La prim era, concluir que las atribuciones de la jerarquia de la institucion

aseguradora estan referidas exclusivam ente a los trabajadores dependientes, en

cuyo caso, en lo que atane a los trabajadores independientes el legislador tiene

un am plio m argen de discrecionalidad legislativa. L a segunda, que si bien la

norm a constitucional parte de la prem isa de los trabajadores dependientes, lo

cierto del caso es que nada im pide que el legislador am plie los am bitos de

cobertura de la seguridad social a otras m odalidades de trabajo, com o seria el

caso de los trabajadores independientes, en cuyo supuesto todo lo que atane a

este tipo de cobertura queda bajo la com petencia exclusiva y excluyente de la

Junta D irectiva de la C C SS. A

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N o se debe perder de vista que la potestad de legislar esta regida por el principio
de presuncion de com petencia, version contem poranea del principio de la
om nipotencia de ley tan acorde con el postulado de la soberania parlam entaria.
C on fundam ento en el prim er principio, la A sam blea Legislativa, en ejercicio
de la potestad de legislar, puede regular cualquier m ateria, excepto aquellas que
le ban sido asignadas por el D erecho de la C onstitucion -valores, principios y
norm as- a otros organos o entes, a otras fuentes norm ativas o son parte de
contenidos constitucionales. En el caso consultado, nos encontram os en el
prim er supuesto, toda vez que el D erecho de la C onstitucion le asigna de form a
exclusiva y excluyente a la C C SS todo lo relative a la adm inistracion y el
gobiem o de los seguros sociales. Ergo, la A sam blea Legislativa carece de
com petencia para regular, m ediante el ejercicio de la potestad de legislar, lo que
atane a la adm inistracion y el gobierno de los citados seguros, dentro de estos,
la condonacion de deudas que tiene el Estado, patronos, trabajadores,
dependientes o independientes, con la entidad aseguradora. A lo sum o, lo unico
que autoriza el D erecho de la C onstitucion a la A sam blea Legislativa en este
am bito, es autorizar a la Junta D irectiva de C C SS a que, si a bien lo tiene, y
siem pre y cuando haya una justificacion objetiva y razonable, condone adeudos

que los trabajadores independientes m antienen con la institucion aseguradora.

D icho en otras palabras, a facultar a la Junta D irectiva a realizar una
condonacion, toda vez que estam os en presencia de un tribute -contribucion
parafiscal-. U na ley que vaya m as alia, en la que el legislador se atribuye la

potestad de condonar o de establecerle param etros para ese fin m ediante el

dictado de una ley de la R epublica, a todas luces, resultana contraria al D erecho
de la C onstitucion, y asi debe declararse. A

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C on fundam ento en lo antes dicho, concordam os con la opinion consultiva,

excepto en la conclusion de que es inconstitucional la condonacion del principal

que adeudan los trabajadores\indepepdientes.

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