Formato Cartilla M3

CONTENIDOS DIPLOMADO VIRTUAL
Fortalecimiento de la capacidad de
respuesta de líderes, lideresas sociales y
defensores (ras) de derechos humanos,
frente a factores de riesgo
Bogotá, Septiembre 2021 Página 2 de 139
MÓDULO 2
Gestión del riesgo y protección
Contrato CD-426-2021 Suscrito entre la Defensoría del Pueblo y la Universidad Nacional de Colombia
Instituto De Estudios Políticos y Relaciones Internacionales –IEPRI, Sede Bogotá.
MÓDULO 2: GESTIÓN DEL RIESGO Y PROTECCIÓN

CONTENIDO
MÓDULO 2 ................................................................................................... 2
INFORMACIÓN ............................................................................................... 7
Objetivo ................................................................................................... 7
Objetivos específicos.................................................................................... 7
Público objetivo.......................................................................................... 7
Resumen .................................................................................................. 8
Modalidad ................................................................................................. 8
Duración................................................................................................... 8
Información del docente................................................................................ 9
Programa académico ................................................................................... 11
Unidad 1: Conceptos básicos para el análisis de riesgos ............................................. 12
Amenaza: factores desencadenantes de daño a las personas y comunidades ................. 12
Vulnerabilidad: factores pre existentes que definen la mayor o menor posibilidad de sufrir un
daño ...................................................................................................... 16
La vulnerabilidad es relativa ....................................................................... 17
Factores que ayudar a determinar la vulnerabilidad ........................................... 17
Capacidad: herramientas de que se dispone para afrontar las amenazas ...................... 19
Riesgo: probabilidad de ocurrencia de un daño .................................................... 21
Caso Practico ............................................................................................ 22
Influencia de los distintos factores para la detección y gestión del riesgo .................... 22
Ideas maestras o relevantes........................................................................... 24
Bibliografía .............................................................................................. 26
Unidad 2: Análisis de contexto .......................................................................... 27
El análisis de contexto, como herramienta de acción social y/o política ...................... 27
El análisis de contexto, como herramienta para la evaluación de riesgos. Similitudes y
diferencias. .............................................................................................. 28
Diferencias y coincidencias entre los análisis de contexto por diversos actores sociales . 28
El análisis de contexto para evaluar el riesgo de daño a los derechos de las comunidades
......................................................................................................... 30
El análisis de contexto como base en la determinación de amenazas ....................... 32
Elementos a considerar en los análisis de contexto para la evaluación de riesgos ........... 34

Normas legales y prácticas sociales que pueden impactar negativamente el trabajo

comunitario y organizacional ....................................................................... 35
Preguntas sugeridas:................................................................................. 35
Prejuicios y otras formas de discriminación ..................................................... 38
Afectación de intereses de potenciales agresores .............................................. 41
Clima existente en la región para el trámite de diferencias y controversias ............... 45
Formas de estigmatización contra las comunidades o las organizaciones ................... 47
Contextos de violencia generalizada como factor de riesgo ..................................... 49
Impacto diferenciado: violencia intencional / daños colaterales (no intencionales). ........ 52
Caso practico ............................................................................................ 52
Diferencias y coincidencias entre los análisis de contexto por diversos actores sociales . 52
Ejemplos para desarrollar actividades ............................................................ 52
Bibliografía .............................................................................................. 57
Unidad 3: Evaluación del riesgo ......................................................................... 58
Propósito de la evaluación de riesgos ............................................................... 58
Examen de la amenaza ................................................................................ 59
La importancia de información adecuada y suficiente ......................................... 59
El peso del análisis de contexto en la evaluación de riesgo ................................... 62
Valoración de la amenaza .......................................................................... 64
La vulnerabilidad como factor para determinar el riesgo ........................................ 72
Las capacidades como factor para determinar el nivel de riesgo ............................... 73
Evaluar las vulnerabilidades y las capacidades ..................................................... 74
Vulnerabilidades o capacidades físicas ........................................................... 75
Vulnerabilidades o capacidades de conocimiento o sociales .................................. 77
Variabilidad del riesgo y la necesidad de su evaluación periódica .............................. 81
Bibliografía .............................................................................................. 84
Unidad 4: Medidas de prevención y autoprotección .................................................. 85
Concordancia entre la evaluación de riesgo y las medidas de prevención y protección ..... 85
............................................................................................................ 88

Características de las medidas de prevención y protección ...................................... 88

Cuándo, cómo y qué tipo de medidas adoptar................................................... 90
La definición de responsabilidades para la aplicación de las medidas ....................... 93
Seguimiento a la implementación ................................................................. 93
Medidas de protección física: alcances y limitaciones ............................................ 94
Disminuyendo la vulnerabilidad, aumentando la capacidad ................................... 94
Eligiendo las medidas según el daño probable ................................................... 94
Adaptando las medidas al contexto de las personas ............................................ 95
Alcance diferenciado de las medidas de protección ............................................ 96
La responsabilidad de las personas protegidas .................................................. 98
Reducir el tiempo de exposición al peligro ...................................................... 98
Proteger en la emergencia ......................................................................... 99
Medidas para disminuir la vulnerabilidad........................................................100
Medidas para fortalecer las capacidades ........................................................100
Medidas de fortalecimiento comunitario ...........................................................101
Actuando en forma temprana para prevenir ....................................................102
Medidas para contener la amenaza ..............................................................104
Experiencias de autoprotección personal y comunitaria .........................................104
Algunos rasgos de la autoprotección .............................................................106
Experiencias de autoprotección ..................................................................107
Requerimientos básicos para la autoprotección ................................................109
Ideas maestras o relevantes..........................................................................112
Bibliografía .............................................................................................114
Unidad 5: Estrategias de incidencia para la prevención y protección ............................115
Cómo acceder a la protección de los programas gubernamentales ............................116
Obligaciones del Estado de prevenir y proteger ................................................116
La Unidad Nacional de Protección ................................................................120
Medidas de protección .............................................................................122
Procedimientos de acceso .........................................................................125
Procedimiento de emergencia ....................................................................128
Cómo activar acciones de prevención ..............................................................128
Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo ..................................130
Gestión de prevención ante entidades gubernamentales .....................................132
Las medidas cautelares de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ..............135

Ideas maestras o relevantes..........................................................................137

Bibliografía .............................................................................................139

INFORMACIÓN
Aportar a los participantes conceptos, metodologías

Objetivo y experiencias prácticas referidas al diagnóstico y
gestión del riesgo de afectaciones a sus derechos,
que les permita un adecuado discernimiento sobre la
pertinencia y oportunidad de la adopción de
estrategias de prevención y protección para afrontar
eventuales riesgos.
Presentar, en forma práctica, los conceptos

Objetivos específicos básicos de amenaza, vulnerabilidad, capacidades
y riesgo, para asegurar su adecuada comprensión
por los participantes, como condición sine qua
non para la gestión de los riesgos.
Aportar los elementos básicos para la realización
de análisis de contexto, en particular, los
contextos de violencia que afectan a líderes
sociales y defensores de derechos humanos, que
permitan a los participantes contar con
herramientas prácticas para la gestión de los
riesgos.
Ilustrar y analizar los factores de éxito y de
dificultad de experiencias de autoprotección
personal y comunitaria llevadas a cabo por
comunidades en riesgo de violencia, que den a
los participantes elementos para la definición de
medidas de prevención y protección.
Reconocer experiencias de incidencia
comunitaria y organizacional ante autoridades
gubernamentales en demanda de protección,
para extraer lecciones aprendidas que
favorezcan estrategias de prevención y
protección.
Personas que ejercen liderazgos sociales y la defensa

Público objetivo de los derechos humanos, con poca o ninguna
formación previa en el tema. Así mismo personas que
se desempeñan como funcionarios públicos de orden
territorial.

Propone una definición conceptual de los factores de

Resumen riesgo y de protección y herramientas para su
identificación y gestión fundadas en las experiencias
de los participantes, distinguiendo los factores
generales y los factores particulares. Describe la
relación entre factores de riesgo y factores de
protección. Analiza experiencias locales para
proponer mecanismos que permitan optimizar los
factores de protección y contener los factores de
riesgo. Describe los recursos colectivos e individuales
en uno u otro caso orientados a comprender y
reforzar los mecanismos de autocuidado.
Propone formulas básicas del riesgo aplicado al

conflicto armado, Desarrolla conceptos básicos de
prevención temprana que permitan orientar las rutas
para solicitar la ayuda del Estado y conjugar la
acción comunitaria con el sistema de alertas
tempranas Estudia alternativas de educación en el
riesgo.
Propone ejercicios que permitan establecer patrones

de ataque que se repiten en algunos contextos.
Analiza las distintas herramientas disponibles en la
Defensoría documentos de advertencia, experiencias
de las comunidades frente a la oferta institucional
para proponer metodologías comunes. Analiza los
mecanismos de protección colectiva relacionados
con enfoques diferenciales, dimensiones
territoriales y redes de apoyo de los sujetos
colectivos para gestionar el propio riesgo.
Modalidad
Virtual
Duración
20 Horas

Información del docente
Jaime Prieto
Economista, con especialización en Derechos Humanos.
Consultor en temas relacionados con el análisis de riesgo y la
adopción de medidas de protección. Entre 1997 y 2003 se
desempeñó como delegado de las organizaciones no
gubernamentales de derechos humanos ante Comité de
Reglamentación y Evaluación de Riesgos del Programa del
Ministerio del Interior para la Protección de Defensores de
Derechos Humanos y líderes sindicales. En 2012 coordinó un
equipo de 40 analistas en la realización de estudios de riesgo de
defensores, sindicalistas y líderes sociales para la Unidad
Nacional de Protección. Entre 2013 y 2015 participó como consultor en un equipo que formuló
propuestas de diseño de metodología de análisis de riesgo y definición de medidas de protección
al Programa de Protección de Defensores y Periodistas de México.
Competencias por alcanzar

SABERES
Comprensión y análisis de las características del riesgo, asociadas a las actividades y

propósitos de las comunidades y sus organizaciones.
Valoración de la incidencia de los contextos regionales y locales que influyen en la ocurrencia

de acciones de violencia contra personas que ejercen liderazgos comunitarios o defienden
derechos humanos.
Reconocimiento de las vulnerabilidades y de las capacidades propias para afrontar

circunstancias de riesgo.
Conocimiento de experiencias de autoprotección personal y comunitaria, que les servirán de

referencia sobre el tipo de medidas que es posible aplicar para afrontar el riesgo.
SABER HACER
Realizar análisis de contexto regional y local para determinar posibles factores de riesgo para
las personas líderes sociales y defensoras.
Capacidad para evaluar los riesgos individuales y colectivos que las comunidades y las
personas líderes sociales y defensoras afrontan como consecuencia de los conflictos sociales
en que participan o los derechos que defienden.

Adoptar y poner en práctica medidas de autoprotección individual y colectiva, de

conformidad con los riesgos advertidos.
Capacidad para definir estrategias de incidencia ante las autoridades correspondientes para
la adopción de medidas de prevención y protección, orientadas a disminuir riesgos inminentes
y a generar un ambiente favorable para el desarrollo de los liderazgos sociales y la defensa
de los derechos humanos.
SER
Adoptar actitudes que dispongan a los participantes a una mejor disposición para la discusión,
concertación y aplicación de medidas de autoprotección comunitarias. Fortalecer el auto
reconocimiento como actores capaces de incidir favorablemente ante las autoridades para
obtener respuestas satisfactorias a las demandas de protección.
Resultados de aprendizaje
Las/os participantes conocerán y analizarán los conceptos y normatividad que definen la

amenaza, el riesgo, la vulnerabilidad y la capacidad de las personas que afrontan
situaciones de peligro de daño a sus derechos a la vida, la integridad, la seguridad y la
libertad personales.
La metodología, basada en el análisis de casos concretos en contextos diversos de riesgo,

permitirá a los participantes disponer de documentos y experiencias de referencia, para la
realización de análisis de riesgos de sus comunidades y sus líderes, la adopción de medidas
de autoprotección y demandar protección de las autoridades correspondientes con base en
las obligaciones de éstas.

Programa académico
Horas
Unidad 1
Conceptos básicos para el análisis de riesgos
4
Unidad 2
Análisis de contexto
4
Unidad 3
Evaluación del riesgo
4
Unidad 4
Medidas de prevención y autoprotección
4
Unidad 5
Estrategias de incidencia para la prevención y protección
4

UNIDAD 1: CONCEPTOS BÁSICOS PARA EL ANÁLISIS DE

RIESGOS
Amenaza: factores desencadenantes de daño a las personas y
comunidades
Con frecuencia el concepto de amenaza se ha entendido como la manifestación explícita
hecha por una persona, organización o actor de ocasionar daño a la vida, la integridad o
la libertad de una o varias personas o de toda una comunidad. Si bien, la anterior
definición abarca una forma de la amenaza, no toma en cuenta el hecho de que personas
o actores armados con intención de ocasionar daño suelen omitir el anuncio de sus
propósitos como estrategia para evitar que esas personas o comunidades adopten medidas
que dificulten o afecten la eficacia de un ataque. Tampoco incluye situaciones de peligro
que pueden enfrentar las personas o comunidades como resultado incidental o colateral
de actos que ocurren en su entorno y que no siendo ellas el blanco de tales actos, pueden
resultar afectadas en sus derechos.
Hacer precisión sobre la naturaleza de las amenazas resulta clave en la construcción de

estrategias de prevención y protección de personas y comunidades, dado que ocurre con
frecuencia que a falta de una amenaza explícita dirigida contra una persona o comunidad,
éstas no advierten que su vida, integridad, libertad personal y otros derechos pueden
estar en riesgo de ser afectados por la acción de un tercero con intención de causar daño,
o cuando lo advierten, las autoridades no dan crédito a su solicitud de protección. Es el
caso de las declaraciones posteriores a la ocurrencia de atentados contra personas o
comunidades, en las que sus familiares o allegados y las autoridades responsables de
brindar protección indican que no se tenía conocimiento de la existencia de amenazas.
Si bien es cierto las autoridades no pueden ser responsabilizadas de actuar en forma

omisiva cuando ocurre un atentado contra la vida, la integridad o la libertad de una
persona, si al momento de suceder el hecho no existían elementos de juicio razonables
de que ésta pudiera estar en riesgo de sufrir un ataque, también es cierto que resulta
insuficiente e inadecuado reducir el análisis del riesgo a probar la existencia de una
amenaza explícita contra la vida de esa persona1. Es deber del Estado tomar en cuenta
otros elementos de juicio para determinar si una persona tiene un riesgo extraordinario
que requiera la intervención preventiva y protectiva de las autoridades del Estado.
1
Las personas que solicitan protección a la Unidad Nacional de Protección (UNP), que no habiendo recibido una amenaza explícita
de un tercero, consideran estar en riesgo dado que su labor es percibida con hostilidad por actores armados o por actores sociales
y políticos con vínculos con actores armados, tienen grandes dificultades para que su situación de riesgo sea reconocida, dado que
la matriz de riesgo empleada por la UNP, otorga una valoración excesivamente alta a las “amenazas” (50 puntos sobre 100), las
que son interpretadas por los funcionarios del Grupo de Valoración Preliminar (GVP) como la existencia de panfletos, grabaciones,
llamadas telefónicas o cualquiera otra forma de manifestación explícita de la intención de un actor armado de ocasionar daño a la
vida, a la integridad o a la libertad de la persona. En la práctica, la ausencia de una amenaza explícita, conduce generalmente a
una calificación de riesgo menor al puntaje de 50, que se define como riesgo ordinario, el cual no amerita la intervención de las
autoridades para adoptar medidas de protección. Aunque la matriz de riesgo de la UNP admite el análisis de contexto, el peso de
este factor es menor.

Para comprender de manera adecuada el concepto de amenaza, se puede acudir al

ejemplo del análisis del estado de salud de una persona: una forma de detectar una
enfermedad suele ser la aparición de determinados síntomas (dolor, fiebre, decaimiento,
debilidad, pérdida de peso, etc.) que revelan que algo no va bien. En este caso los
síntomas operan como manifestación explícita de un estado de enfermedad que alerta a
la persona o a su médico a determinar el tipo de enfermedad que padece o, si los síntomas
corresponden a varios tipos de enfermedad, a complementar el diagnóstico con pruebas
de laboratorio para determinarla con exactitud y, en consecuencia, definir el tratamiento
que se ha de seguir para superar o controlar la enfermedad correspondiente, y no sólo
tratar o eliminar los síntomas.
Sin embargo, las enfermedades no siempre se manifiestan en forma de síntomas que

alerten a la persona o a su médico. Es frecuente que los estados de enfermedad más
letales o con mayores secuelas sobre la salud de las personas sean los llamados “casos
asintomáticos”, esto es, aquéllos en los que la enfermedad no se manifiesta sino en un
estado muy avanzado de su evolución, cuando el tratamiento resulta ineficaz para
controlarla y la persona queda expuesta a la muerte o a sufrir graves y permanentes
secuelas. Los “casos asintomáticos”, también conocidos como “enfermedades silenciosas”
constituyen uno reto importante, en particular cuando algunos sistemas de salud se basan
sólo en los síntomas para la diagnosticar las enfermedades, pues la ausencia de síntomas
puede determinar que la enfermedad no se detecte oportunamente, con resultados
frecuentes de daños irreversibles en la salud de las personas.
En materia de riesgos a los derechos de las personas y de las comunidades, las amenazas
constituyen situaciones, actos o hechos externos a ellas que pueden provocar daños leves
o graves a uno o varios derechos, bien como consecuencia de acciones deliberadas o
incidentales, con independencia de que estén precedidos de anuncios o advertencias
explícitas de su ocurrencia.
• El ejemplo presentado por la Red para un aprendizaje activo sobre rendición de cuentas
y resultados de la Acción Humanitaria (ALNAP, por sus siglas en inglés) ilustra el
concepto de amenaza al describir la situación de mujeres y niñas de comunidades locales
en medio de conflictos armados:
“Las mujeres y niñas que recogen agua de los pozos en las afueras de sus
pequeños pueblos y aldeas corren un enorme riesgo de violación o estupro, por
cuanto enfrentan la amenaza de soldados reclutados por el gobierno que estén
borrachos en los retenes de incursiones militares de fuerzas rebeldes que
utilicen la violencia sexual, y también de combatientes que acuden por agua a
los mismos puntos ubicados en tierra de nadie. Los pozos y tuberías municipales
que existen en medios de sus asentamientos pero están mal mantenidos o en
ruinas, constituyen la fuente clave de vulnerabilidad para la comunidad, pues
dan a las mujeres pocas opciones para evitar permanecer mucho tiempo cada día
en territorio militarizado”.2
2
(Slim, H. Bonwick, A. Protección: Una guía de Alnap para las agencias humanitarias. Intermón Oxfam, Barcelona 2006, p. 58).

• En el ejemplo de ALNAP la amenaza contra los derechos de las niñas y las mujeres de
comunidades locales que deben acudir a aprovisionarse de agua en “tierra de nadie”
donde hay presencia de soldados en estado de embriaguez. Obsérvese el ejemplo no
muestra que la amenaza surja de un anuncio previo por parte de los posibles agresores
de su intención de ejecutar actos de violencia sexual contra las mujeres y niñas que
acuden a los pozos a recolectar agua; por el contrario, la amenaza se presume dadas las
circunstancias descritas.
• En el ejemplo se muestra que la ausencia de un anuncio de la intención de causar un

daño no implica la ausencia de amenaza, y que ésta puede determinarse con base en
elementos de juicio que razonablemente indiquen que pueden ocurrir actos que
produzcan daños a los derechos de una persona o un conjunto de personas. En este
caso, sin que los soldados apostados en los retenes hayan expresado anticipadamente a
las mujeres y niñas de la comunidad que si pasan por los retenes las someterán a actos
de violencia sexual, un diagnóstico adecuado del riesgo deduce razonablemente que la
presencia de soldados en estado de embriaguez en lugares inhóspitos constituye una
amenaza contra los derechos de las mujeres y niñas que deban transitar por esos lugares.
Seguramente, hechos previos de comportamiento de soldados en estado de embriaguez
respecto de mujeres y niñas refuerzan la presunción de la existencia de una amenaza.
En materia de prevención y protección de las personas y de las comunidades frente a

riesgos a sus derechos, es preciso hacer una distinción entre la amenaza y las formas en
que ésta se manifiesta, e insistir en que la ausencia de un aviso amenazante no debe
interpretarse –ni por la persona, ni por las autoridades responsables de la protección-
como inexistencia de amenaza. A ese propósito, adviértase que un actor con intención de
causar daño puede preferir como estrategia no hacer explícita su intención mediante la
emisión de una amenaza explícita, y realizar un ataque por sorpresa, sin que la víctima
pueda advertir el peligro que se cierne sobre ella y adopte medidas que dificulten o hagan
poco posible consumar un ataque.
Por otra parte, la amenaza, además de la intención deliberada de causar un daño, puede
ser producto de un daño incidental o colateral ocasionado por acciones o situaciones que
no tienen como objetivo causar daño contra una persona o comunidad determinada, sino
que están dirigidas contra terceros, pero que pueden terminar afectándolas, dada su
proximidad, o su circulación por determinados lugares donde tales acciones o situaciones
ocurren.
Esta distinción es importante, por cuanto permite a las potenciales víctimas conocer si la
amenaza existente se dirige directamente a ellas, lo que les indica la necesidad de
adoptar medidas conducentes a evitar una posible acción en su contra, o si el blanco de
posibles ataques es más difuso, por lo que las precauciones a adoptar serán de naturaleza

diferente, orientadas a mantener distancia con respecto a las personas blanco del posible
ataque o evitar circular por determinados lugares, o permanecer temporalmente en
lugares protegidos mientras tales acciones ocurren.
La población civil en medio de una confrontación armada puede no estar expuesta a

riesgos de ataque intencional o deliberado si ninguna de las partes que se enfrentan no
perciben a la población como hostil. No obstante que una población no esté expuesta a
un ataque intencional, ésta puede verse expuesta a los riesgos asociados a la
confrontación armada por encontrarse en el territorio donde se desarrollan operaciones
militares. En tal circunstancia resulta más posible aplica medidas de prevención, pues no
existirían motivaciones que estimularan la agresión contra los civiles, y en tal caso las
medidas a adoptar por las partes que se enfrentan, suponen que la planeación de las
operaciones militares tomen en consideración los posibles efectos de la acción militar
sobre la población civil.3
La intención de un actor de infligir daño a los derechos de una persona, organización o

comunidad con frecuencia está motivada por la hostilidad, conflicto o antagonismo que
la labor de aquéllas despierta en actores sociales, políticos o armados, quienes consideran
afectados sus intereses. La intención de daño constituye la fuente principal de riesgo y
puede estar dirigida a afectar diverso tipo de derechos de una persona, incluidos -pero
no exclusivamente- los derechos a la seguridad, a la libertad, a la integridad y a la vida.
Con frecuencia la expresión “amenazas” se usa en forma restringida para referirse a daños
que las personas pueden sufrir por acciones de violencia, pero esa noción resulta
insuficiente y debe ser ampliada para incluir las acciones que pueden ocasionar afectación
de otros derechos4.
La intencionalidad de causar un daño puede ser advertida por la existencia de amenazas

directas, incidentes de riesgo,5 agresiones contra la persona o comunidad, o en ausencia
de estas señales o síntomas, puede ser deducida como resultado de un análisis
documentado y razonado del contexto en el que las personas, organizaciones y
comunidades desarrollan su labor. El análisis de contexto6 ayuda a establecer la existencia
de un peligro cierto de un daño, si se advierte hostilidad, conflicto o antagonismo con la
labor que desempeña una persona u organización y se conocen antecedentes de actos de
represalia violenta contra personas o comunidades que desempeñan labores iguales o
semejantes.
3
En el tema 4 de este módulo “Medidas de prevención y protección”, se explican las diferencias en la repercusión –negativa o
positiva- que tiene una misma medida de protección frente a amenazas de naturaleza distinta, como es el caso de amenazas
resultado de una deliberada intención de causar daño o amenazas provocadas por efectos colaterales o incidentales.
4
En los temas siguientes de este módulo se explica más a profundidad el tipo de amenazas que las personas y las comunidades
pueden afrontar que afecten sus derechos como defensoras de derechos humanos y liderazgos sociales.
5
Los Incidentes de riesgo o agresiones se definen como hechos de daño a la integridad física o psicológica, hostigamiento o
intimidación, seguimientos y vigilancias por personas desconocidas, que ocurren contra personas defensoras de derechos
humanos y líderes sociales en ejercicio de su actividad.
6
En el tema 2 de este módulo se desarrolla el concepto de Análisis de contexto como herramienta para la detección del riesgo para
personas o comunidades. En el tema 3 “Evaluación de riesgos”, se muestra la forma específica en que el análisis de contexto
incide en la determinación del riesgo.

Cuando se aborden los temas Análisis de contexto y Evaluación de riesgo se profundizará

en la comprensión del concepto de amenaza, para indicar la forma como puede
detectarse una amenaza cuando un actor con intención de causar daño no expresa esa
intención, y para conocer algunas formas de evaluar la amenaza en los casos concretos.
Vulnerabilidad: factores pre existentes que definen la mayor

o menor posibilidad de sufrir un daño
A diferencia de la amenaza, que constituye un factor externo a las personas y a las
comunidades que se proponen adoptar medidas de prevención y protección, la
vulnerabilidad se refiere a las condiciones internas de las personas y comunidades que
determinan en qué grado éstas son sensibles a sufrir un daño o pérdida en caso de que
una amenaza se convierta en ataque u otro tipo de acción que pretenda afectar sus
derechos.
Una cartilla del Programa Somos Defensores define la vulnerabilidad como “el nivel de
susceptibilidad de las personas a experimentar pérdidas, daños, sufrimientos y la
muerte, en caso de producirse una situación determinada”.7 La misma cartilla, al indicar
la actividad que deben llevar a cabo los participantes durante las actividades de
formación para determinar sus vulnerabilidades, indica que se deben describir “los puntos
débiles que tienen los defensores, defensoras y sus organizaciones, que facilitarían la
ocurrencia de un daño en su contra”.8
En el ejemplo de ALNAP referido antes, la amenaza la constituyen los soldados en estado

de embriaguez que podrían ocasionar actos de violencia sexual contra las mujeres y las
niñas de esos poblados9. La vulnerabilidad está definida en la situación de las mujeres y
niñas que por no disponer de agua potable en sus casas, se ven obligadas a trasladarse
hasta los pozos localizados a las afueras del poblado, debiendo pasar por el lugar donde
se localizan los retenes militares donde podrían estar soldados embriagados. Dicho de
otra forma, si las mujeres y las niñas de esos poblados dispusieran de agua potable en sus
casas de habitación no tendrían que transitar por el lugar donde se localizan los retenes
y no estarían expuestas al peligro de sufrir violencias. Igual efecto existiría si las labores
de recolección de agua en las comunidades estuvieran asignadas a los hombres mayores
de edad y no a las mujeres y a las niñas. En ambos casos, la vulnerabilidad de las mujeres
se reduciría sustancialmente, aunque la amenaza permanezca. Adviértase que la
vulnerabilidad puede ser reducida o eliminada con pequeñas o más complejas decisiones
7
Programa Somos Defensores. Un canto para resistir: Manual de protección de defensoras y defensores de derechos humanos en
Colombia. Bogotá, 2010.
8
Ibídem, p. 89.
9
Por tratarse de un factor externo a las mujeres y a las niñas de los poblados, resulta más difícil y muy poco probable para ellas
reducir o eliminar las amenazas, pues ello requiere modificar situaciones o propósitos de terceros sobre las cuales no tienen
control; en este caso, la decisión de instalar retenes militares en esos lugares. Por esta razón, la autoprotección tiene pocas
posibilidades de obtener resultados para eliminar las amenazas, y se hace necesaria la actuación de las autoridades para que
adopten medidas orientadas a contener las amenazas.

que las comunidades están en la posibilidad de adoptar y aplicar, dado que, como se
indicó antes, la vulnerabilidad obedece a las condiciones propias de las personas y de las
comunidades y no a circunstancias o hechos externos a ellas y que, por tanto, dependen
de las decisiones que puedan y quieran adoptar otros.
La vulnerabilidad es relativa
El mismo caso facilita comprender que ante un mismo tipo de amenaza, unas
personas pueden estar más propensas o más sensibles que otras de la misma
comunidad u organización a sufrir un daño en caso de un ataque o incidente de
riesgo.
Otro ejemplo ilustra la existencia de diferentes grados de vulnerabilidad frente

a una misma amenaza. En Colombia los hechos muestran probadamente que
existe una amenaza general contra el trabajo que realizan las organizaciones
sociales o defensoras de derechos humanos; sin embargo, una es la situación de
organizaciones localizadas en grandes ciudades y otra, la de organizaciones que
realizan su labor en municipios apartados donde la institucionalidad es precaria
y los recursos disponibles son escasos. Resulta claro que si un actor armado tiene
la decisión de causar un ataque contra esas organizaciones, encontrará en mayor
debilidad para afrontarlo a la organización local; ésta tiene mayor vulnerabilidad
frente a un ataque que la organización localizada en una ciudad capital.
Esto mismo es aplicable a la situación de las personas en una misma organización,

como en el ejemplo de ALNAP de las mujeres y niñas que recolectan agua a las
afueras del poblado donde habitan. En este caso, la vulnerabilidad está asociada
al paso obligado por los retenes y al hecho de que son mujeres y niñas.
Factores que ayudar a determinar la vulnerabilidad

Las vulnerabilidades pueden estar asociadas a diversos factores, que deben ser
factores son:
• Vulnerabilidad por presencia en determinados lugares: está asociada a los lugares en

que permanecen o transitan las personas, cuando en tales lugares se presentan
amenazas de violencia por parte de uno o varios actores. Es el caso ya mencionado de
las mujeres y las que deben recolectar agua; o el de un líder comunitario que a diario
debe transitar por una vía en la que grupos armados realizan retenes en forma
imprevista y frecuente, y en los que se han producido secuestros y homicidios;
• Vulnerabilidad asociada a los lugares de habitación, de trabajo o de realización de

actividades de liderazgo: se refiere a las condiciones de seguridad o de inseguridad que
ofrecen los lugares habituales de habitación, trabajo y de ejercicio de liderazgo, que

determinan si una persona o comunidad está en mayor o menor grado de debilidad en

caso de un ataque.
• Vulnerabilidad asociada a los medios de transporte que se utilizan: se trata de valorar

si el medio de transporte que utiliza una persona le ofrece mayor o menor posibilidad
de afrontar un ataque o un incidente; porque ella tenga o no autonomía sobre el medio
utilizado; por las características del medio de transporte que lo hace más o menos
seguro.
• Vulnerabilidad asociada al tiempo de exposición: la vulnerabilidad también hace

referencia al tiempo en que una persona permanece en el lugar o lugares donde una
amenaza es más probable que se convierta en un ataque y, por tanto, está más expuesta
a sufrir un daño, pues se convierte en un blanco fijo e inerme que facilita la acción de
quien pretenda un ataque. Por ejemplo, una persona sobre la que se cierne una amenaza
real y, en razón de su trabajo o de sus actividades de liderazgo, debe permanecer varias
horas al día y de la noche, en lugares solitarios en los que hacen presencia grupos
armados con intención de causarle daño.
• Vulnerabilidad asociada a la falta de conocimiento de los derechos: este tipo de

vulnerabilidad se observa con mayor frecuencia en los casos de afectaciones a los
derechos de expresión y opinión, al derecho a la tierra, o de persecución judicial; las
personas que conocen sus derechos y cómo defenderlos están menos débiles frente a
acciones que pretendan afectarlas en esos derechos; por el contrario, las personas que
no conocen sus derechos o no tienen información sobre cómo defenderlos, se encuentran
más débiles de sufrir las afectaciones sin saber cómo actuar.
• Vulnerabilidad asociada a la ausencia de cohesión social: se refiere a la situación de

las personas de una comunidad que, estando expuestas al peligro por un desastre natural
o por la acción de un grupo armado, no tienen un sentido de pertenencia a la comunidad
o no han construido lazos de confianza y de solidaridad, lo que impide o dificulta que
puedan obrar en común para protegerse. La idea de “sálvese quien pueda” puede poner
a las personas de una comunidad en mayor grado de debilidad frente a un peligro que
amenaza a toda la comunidad.10
• Vulnerabilidad asociada a las reacciones emocionales frente al peligro: las personas

tienen diferentes formas de reaccionar emocionalmente ante el peligro, y dependiendo
de ello pueden estar más o menos sensibles a sufrir daños; más todavía, en ciertos casos,
10
Una comunidad con un nivel adecuado de cohesión social se encuentra menos débil frente a una amenaza, por ejemplo, de un
desastre natural, por cuanto puede poner en marcha un sistema de alarma y respuesta en el cual, cualquier persona que advierta
un peligro inminente lo anuncie a todas las personas, y ellas sepan cómo reaccionar para protegerse. En una comunidad
cohesionada es más probable que el suministro propio o por parte de entidades públicas de instrumentos de alarma (sirenas, pitos,
celulares) tengan un efecto de protección eficaz que si esos mismos instrumentos son entregados a una comunidad con baja o nula
cohesión social, en el que cada quien piensa en el “sálvese quien pueda”.

una reacción emocional excesiva puede producir en sí misma un daño a la salud mental
(sensación de angustia, de desesperanza), y puede generar reacciones que pongan en
mayor riesgo a la persona.
Capacidad: herramientas de que se dispone para afrontar las

amenazas
Al igual que la vulnerabilidad, la capacidad constituye un atributo propio de las personas
o comunidades, no constituye un factor externo que esté fuera de su control o que
dependa de la voluntad de un tercero hostil. A diferencia de la vulnerabilidad, la
capacidad se refiere a las potencialidades que una persona o una comunidad posee para
afrontar los riesgos y que las hacen menos propensas o menos débiles frente al peligro.
Algunas definiciones pueden contribuir a la adecuada comprensión del concepto de

capacidad.
Citando una publicación de la Cruz Roja Colombiana, el Programa Somos Defensores

define la capacidad como:
“Disponibilidad de recursos, aptitudes, conocimientos y cualidades que tienen

los individuos, las familias, las comunidades y las organizaciones para
anticiparse, resistir, atender y recuperarse de los efectos producidos por una
amenaza”.11
Protección Internacional, organización no gubernamental con experiencia en el

acompañamiento a las personas defensoras en condiciones de riesgo en varios países de
América Latina, incluida Colombia, se refiere a la capacidad:
“La capacidad (de respuesta) en protección alude a los puntos fuertes y a los
recursos que tiene un grupo o una persona para conseguir un grado razonable de
seguridad. Algunos ejemplos son los cursos de formación dedicados a temas de
seguridad o en temas legales, el trabajo en equipo, la posibilidad de usar un
teléfono o un medio de transporte seguro, una buena red de contactos, una
buena estrategia para controlar el miedo, etc.
En la mayoría de los casos, la vulnerabilidad y la capacidad son dos lados de una

misma moneda. Por ejemplo, no saber lo suficiente sobre nuestro entorno de
trabajo nos hace más vulnerables, y saber lo suficiente aumenta nuestra
11
Cruz Roja Colombiana. Programa de reducción del riesgo. Previniendo desastres y salvando vidas en Zonas de población civil en
riesgo. Bogotá, 2007. Citado por Programa Somos Defensores, op. cit., p. 34.

capacidad de respuesta. Lo mismo puede decirse de tener o no tener acceso a

transporte seguro o a buenas redes de contactos.”12
Como lo advierte Protección Internacional, puede afirmarse que las capacidades y las
vulnerabilidades obran en sentido contrario respecto del peligro. Las primeras como
fortalezas o habilidades que favorecen afrontar el peligro, disminuyendo la probabilidad
de daño; las segundas como debilidades o flaquezas que desfavorecen el afrontamiento
del peligro, aumentando la probabilidad del daño.
Las capacidades pueden cambiar de una comunidad a otra y de una persona a otra, de
forma que ante un mismo tipo y nivel de amenaza la exposición al peligro puede cambiar,
según la valoración que se haga en cada caso de las capacidades existentes y el grado en
que éstas pueden ser suficientes o no para evitar el daño. Un ejemplo ilustrativo de ello,
en casos de desastres naturales causados por tormentas tropicales o huracanes, es la
diferencia en la situación entre una comunidad o persona que ha reforzado sus casas y
construido refugios a otra u otras comunidades o personas que no lo han hecho. La
capacidad para afrontar el daño que puede causar un huracán de quienes han reforzado
sus casas y construido refugios es muy superior a la que tienen quienes no lo han hecho.
Dicho de otra forma, quienes no lo han hecho son más vulnerables que quienes obraron
con precaución.
Debe resaltarse que ciertas herramientas o instrumentos previstos, en principio como

mejora de la capacidad para afrontar el peligro, pueden tornarse en factor de
vulnerabilidad cuando se les da una utilización inadecuada. Los medios pueden contribuir
a aumentar las capacidades, pero sólo si se usan correctamente para los fines de la
protección. Disponer de un teléfono puede aumentar la capacidad para producir una
alerta y provocar una reacción protectiva o preventiva; sin embargo, si ese teléfono se
usa con imprudencia y se transmite información sensible, por ejemplo, sobre el lugar y
hora en que una persona estará, puede aumentar la vulnerabilidad y la probabilidad de
que un ataque se produzca.
En el desarrollo del tema 3 del presente módulo se pueden encontrar mayores elementos
de información acerca de la forma de evaluar las capacidades y de valorar su incidencia
en la disminución del riesgo. En el tema 4, se profundizará sobre las medidas de
prevención y protección consistentes en aumentar las capacidades de las personas y las
comunidades para afrontar el peligro, así como sobre las recomendaciones de utilización
de ese tipo de medidas y la forma de evaluar su eficacia.
12
Eguren, E., Caraj, M. Nuevo manual de protección para los defensores de derechos humanos. Protección Internacional.
Bruselas, 2009, pp. 31-32.

Riesgo: probabilidad de ocurrencia de un daño

Vistos los conceptos de amenaza, vulnerabilidad y capacidad, se aborda ahora la
definición del concepto de riesgo, que tanto en la literatura referida a los desastres
naturales como en la relativa a los daños producidos por la acción humana, en particular
–pero no solamente- por acciones de violencia13, se refiere a la probabilidad de que un
daño pueda producirse como impacto sobre las personas y las comunidades y sus derechos.
Así, puede decirse que una persona o comunidad está en riesgo porque existe una
amenaza externa a ella, como desastre natural o acción humana, capaz de causar un daño
a sus derechos, y el riesgo subsistirá mientras la amenaza persista y no sea contenida. La
medida del riesgo depende de la probabilidad que existe de que la amenaza se convierta
en un impacto negativo, y que éste sea de mayor o menor gravedad, es decir el grado en
que la amenaza es capaz de ocasionar daños a la vida de una o varias personas o a otros
derechos.
Pero la probabilidad de que se produzca un daño está relacionada también con las
vulnerabilidades y las capacidades de las personas y comunidades expuestas a una
amenaza, quienes pueden estar en menor o mayor capacidad de afrontar el peligro y, por
tanto, pueden ser más débiles o susceptibles a sufrir daños o estar más fortalecidas para
evitarlos o minimizarlos.
De esta manera, la definición clásica del nivel de riesgo se resume en la fórmula siguiente:
Riesgo= Amenaza x vulnerabilidad
capacidad
Según esta fórmula, a mayor grado de amenaza, mayor probabilidad de ocurrencia del
daño, es decir, mayor nivel de riesgo; y a menor grado de amenaza, menor probabilidad
de ocurrencia del daño, o menor nivel de gravedad del daño.
Así mismo, de la fórmula se concluye que a mayor vulnerabilidad de la persona o

comunidad, mayor probabilidad de ocurrencia del daño, es decir, mayor nivel de riesgo;
y a menor nivel de vulnerabilidad menor probabilidad de daño o menor nivel de riesgo.
Por otra parte, la fórmula muestra que a mayor capacidad de la persona o comunidad
para afrontar la amenaza, menor probabilidad de ocurrencia de eventos de daño, esto es,
menor nivel de riesgo; en contrario, a menor capacidad para afrontar el peligro, mayor
probabilidad de impacto negativo sobre los derechos, es decir, mayor nivel de riesgo.
13 Daños resultantes de acusaciones, deslegitimaciones u hostilidades verbales, provengan o no de actores armados, que podrían
afectar derechos como la honra y el buen nombre; daños como consecuencia del cierre de espacios de participación o deliberación
que afectan los derechos a la libertad de opinión y expresión; daños que podrían escalar a acusaciones judiciales, privaciones de
libertad y juicios arbitrarios; y finalmente, en un ambiente de violencia generalizada, con tintes políticos, podrían constituir
amenazas a los derechos a la vida, a la integridad, a la libertad y a la seguridad personal como consecuencia de acciones de
violencia.

Algunos autores incluyen como variable diferenciada el tiempo de exposición al peligro,

de forma que el riesgo se mediría por la fórmula siguiente:
Riesgo= Amenaza x vulnerabilidad x tiempo de exposición
capacidad
En esta fórmula, los factores de amenaza, vulnerabilidad y capacidad actúan sobre el

nivel de riesgo en el mismo sentido que el descrito respecto de la fórmula clásica. El
factor “tiempo exposición”14 actúa como los factores de amenaza y vulnerabilidad, es
decir, a mayor tiempo de exposición, mayor probabilidad de daño o mayor nivel de riesgo;
y a menor tiempo de exposición, menor probabilidad de daño, menor nivel de riesgo.
Caso Practico
Influencia de los distintos factores para la detección y gestión
del riesgo
El video siguiente permite aproximarse a la noción de riesgo y la incidencia que tienen la

amenaza, la vulnerabilidad y la capacidad en la determinación del grado de riesgo, es
decir, la probabilidad de que un daño se produzca.
https://www.youtube.com/watch?v=yaWs5HIzv5M
Los participantes, al observar el video deben describir con detalle el factor de amenaza:
qué características definen el mayor o menor grado en que representa peligro para su
objeto de ataque; así mismo deben identificar, con el mayor detalle las vulnerabilidades
y capacidades del sujeto en peligro. En cada una de las secuencias del video, deben
calcular qué tan probable es que se produzca el daño y cuáles razones tiene para explicar
su predicción. Al final de la observación del video, los participantes deben tratar de
explicar qué incidencia tuvieron los distintos factores (amenaza, vulnerabilidad y
capacidad) en el resultado diferente en cada una de las situaciones que aparecen en el
video.
https://www.youtube.com/watch?v=HiC46k4psP8
14
Como se indicó antes al mostrar los diversos factores de vulnerabilidad, en este módulo se ha incluido como un factor asociado a
la vulnerabilidad, no como un factor independiente. En cualquier caso, lo importante es que el factor “tiempo de exposición” sea
considerado en la evaluación de riesgo, dado que incide sobre la probabilidad de ocurrencia del daño.

Los participantes, al observar el video deben realizar el mismo ejercicio que respecto al
video anterior, identificando los factores de amenaza, vulnerabilidad y capacidad y tratar
de explicar las causas del desenlace de la situación. Adicionalmente, hacer el ejercicio
de comparación con el video anterior, tratando de indicar las diferencias en uno y otro
video en relación con el factor de amenaza, y las características de las vulnerabilidades
y capacidades observadas en las víctimas de ataque.
https://www.youtube.com/watch?v=wqGeADkwAGg
Dos leones fracasan al pretender cazar un ñú.
Los participantes pueden repetir el mismo ejercicio con tras la observación del tercer
video.
Los casos presentados en los videos, referidos a situaciones de peligro de animales objeto
de ataque por predadores, muestran el comportamiento del riesgo según las
circunstancias en que se combinen los factores de amenaza, vulnerabilidad y capacidad,
dependiendo en cada caso de las distintas características de la amenaza según la
capacidad diferenciada de los predadores de consumar su interés de daño, y de la
naturaleza diferenciada de las vulnerabilidades y capacidades de los blancos de ataque,
que los hace más o menos exitosos. Así mismo, permiten observar cómo capacidades,
habilidades y debilidades diferenciadas se combinan en forma tal que inciden en la
probabilidad de que el daño ocurra. En efecto, la menor velocidad del conejo respecto
de la liebre y, por supuesto, de sus predadores, resulta compensada con su capacidad de
construir madrigueras donde puede ocultarse. Por su parte, la liebre, habituada a vivir en
praderas y hojarascas, no tiene capacidad de construir madrigueras, y sólo puede
ocultarse en hojarascas lo que la hace vulnerable, lo cual es compensado por su gran
habilidad para desarrollar grandes velocidades, al tiempo que puede realizar cambios de
ritmo que dificulta ser atrapada por sus predadores que desarrollan igualmente grandes
velocidades, pero dado su mayor tamaño reaccionan tardíamente a los cambios de
velocidad de la liebre.
Al margen de los ejemplos que ilustran la forma como puede analizarse la incidencia que
ejercen los factores de amenaza, vulnerabilidad y capacidad sobre el nivel o grado de
riesgo, es importante advertir que el riesgo es un concepto dinámico que puede cambiar
con el paso del tiempo, según que se produzcan variaciones más o menos significativos en
el comportamiento de la amenaza, de la vulnerabilidad y de la capacidad.
Por ejemplo, el ingreso a un territorio de uno o varios nuevos actores armados dispuestos
a controlar la población que allí habita, generalmente produce la aparición de nuevas
amenazas, contra personas que antes no eran blancos de ataque, y con niveles de impacto
más graves. Por supuesto, cambios en las condiciones de las personas blancos de ataque
o decisiones que éstas adoptan y aplican pueden modificar el grado de riesgo, según que
esos cambios disminuyan o aumenten sus vulnerabilidades y capacidades.

Por lo anterior, es importante que las personas y comunidades que afrontan riesgos de
afectación a sus derechos deben adoptar el hábito de realizar evaluaciones periódicas del
riesgo con el propósito de determinar si se han producido cambios en el nivel de riesgo
que requieran adoptar nuevas medidas para afrontarlos o, en contrario, descartar o
disminuir las medidas protectivas que estuvieran siendo aplicadas.
En relación con el nivel de riesgo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha

desarrollado en cinco niveles, con base en los cuales el alto tribunal establece las
responsabilidades del Estado que emergen en cada caso.
Al respecto, en la sentencia de tutela T-496-08, la Corte Constitucional indicó:
“Con el propósito de delimitar objetivamente el campo de aplicación del

derecho a la seguridad personal en el ordenamiento jurídico colombiano, la
jurisprudencia de esta Corte estableció una sencilla escala de riesgos, tomando
en cuenta dos variables: (i) los niveles de tolerabilidad jurídica del riesgo por
los ciudadanos en virtud del principio de igualdad ante las cargas públicas; y (ii)
los títulos jurídicos con base en los cuales se puede invocar la intervención
protectiva de las autoridades.
Bajo tales parámetros estableció cinco niveles de riesgo:
(i) un nivel de riesgo mínimo15;

(ii) un nivel de riesgo ordinario, soportado por igual por quienes viven en
sociedad16;
(iii) un nivel de riesgo extraordinario, que las personas no están obligadas a
soportar;
(iv) un nivel de riesgo extremo que amenaza la vida o la integridad personal17;
y
(v) un nivel de riesgo consumado.18”
Ideas maestras o relevantes

• Hacer precisión sobre la naturaleza de las amenazas resulta clave en la construcción de
estrategias de prevención y protección de personas y comunidades, dado que ocurre con
frecuencia que a falta de una amenaza explícita dirigida contra una persona o
comunidad, éstas no advierten que su vida, integridad, libertad personal y otros
derechos pueden estar en riesgo de ser afectados por la acción de un tercero con
15
Se trata de un nivel en el cual la persona sólo se ve amenazada en su existencia e integridad por factores individuales y
biológicos.
16
Se trata de los riesgos ordinarios, implícitos en la vida social.
17
Este es el nivel de los riesgos que, por su intensidad, entran bajo la órbita de protección directa de los derechos a la vida e
integridad personal.
18
Este es el nivel de las violaciones a los derechos, no ya de los riesgos, a la vida e integridad personal: la muerte, la tortura, el
trato cruel, inhumano o degradante, representan riesgos que ya se han concretado y materializado en la persona del afectado.

intención de causar daño, o cuando lo advierten, las autoridades no dan crédito a su

solicitud de protección.
• Para comprender de manera adecuada el concepto de amenaza, se puede acudir al

ejemplo del análisis del estado de salud de una persona: una forma de detectar una
enfermedad suele ser la aparición de determinados síntomas (dolor, fiebre,
decaimiento, debilidad, pérdida de peso, etc.) que revelan que algo no va bien. En este
caso los síntomas operan como manifestación explícita de un estado de enfermedad que
alerta a la persona o a su médico a determinar el tipo de enfermedad que padece o, si
los síntomas corresponden a varios tipos de enfermedad, a complementar el diagnóstico
con pruebas de laboratorio para determinarla con exactitud y, en consecuencia, definir
el tratamiento que se ha de seguir para superar o controlar la enfermedad
correspondiente, y no sólo tratar o eliminar los síntomas.
• En materia de prevención y protección de las personas y de las comunidades frente a

riesgos a sus derechos, es preciso hacer una distinción entre la amenaza y las formas en
que ésta se manifiesta, e insistir en que la ausencia de un aviso amenazante no debe
interpretarse –ni por la persona, ni por las autoridades responsables de la protección-
como inexistencia de amenaza.
• El análisis de contexto ayuda a establecer la existencia de un peligro cierto de un daño,

si se advierte hostilidad, conflicto o antagonismo con la labor que desempeña una
persona u organización y se conocen antecedentes de actos de represalia violenta contra
personas o comunidades que desempeñan labores iguales o semejantes.
• A diferencia de la amenaza, que constituye un factor externo a las personas y a las

comunidades que se proponen adoptar medidas de prevención y protección, la
vulnerabilidad se refiere a las condiciones internas de las personas y comunidades que
determinan en qué grado éstas son sensibles a sufrir un daño o pérdida en caso de que
una amenaza se convierta en ataque u otro tipo de acción que pretenda afectar sus
derechos
• Ante un mismo tipo de amenaza, unas personas pueden estar más propensas o más
sensibles que otras de la misma comunidad u organización a sufrir un daño en caso de
un ataque o incidente de riesgo.
• La definición del concepto de riesgo, que tanto en la literatura referida a los desastres
naturales como en la relativa a los daños producidos por la acción humana, en particular
–pero no solamente- por acciones de violencia , se refiere a la probabilidad de que un
daño pueda producirse como impacto sobre las personas y las comunidades y sus
derechos.

• Así, puede decirse que una persona o comunidad está en riesgo porque existe una
amenaza externa a ella, como desastre natural o acción humana, capaz de causar un
daño a sus derechos, y el riesgo subsistirá mientras la amenaza persista y no sea
contenida.
Bibliografía
- Slim, H. Bonwick, A. Protección: Una guía de Alnap para las agencias
humanitarias. Intermón Oxfam, Barcelona 2006, p. 58
- Programa Somos Defensores. Un canto para resistir: Manual de protección de
defensoras y defensores de derechos humanos en Colombia. Bogotá, 2010.
- Cruz Roja Colombiana. Programa de reducción del riesgo. Previniendo desastres
y salvando vidas en Zonas de población civil en riesgo. Bogotá, 2007. Citado por
Programa Somos Defensores, op. cit., p. 34.
- Eguren, E., Caraj, M. Nuevo manual de protección para los defensores de
derechos humanos. Protección Internacional. Bruselas, 2009, pp. 31-32.

UNIDAD 2: ANÁLISIS DE CONTEXTO

El análisis de contexto, como herramienta de acción social
y/o política
“(…) se propone entender el ‘contexto’ como una herramienta analítica que permite
identificar una serie de hechos, conductas o discursos (en general, elementos humanos
o no humanos) que constituyen el marco en el cual un determinado fenómeno estudiado
tiene lugar en un tiempo y espacio concretos. En esa línea, la utilidad del contexto como
herramienta de análisis es la comprensión de un determinado fenómeno o evento de una
manera integral, sin aislarlo de manera extremadamente artificial de otros fenómenos
o eventos que ocurren en un escenario social”.19
“El análisis de contexto es una herramienta que permite considerar una multiplicidad
de factores significativos (hechos, conductas, discursos) de acuerdo con las hipótesis
que se tengan. Dichos factores se encuentran alrededor de un evento focal determinado,
y sirven para su adecuada comprensión. A través del análisis de contexto, toda esa
información no se descarta o desecha sino que se considera ‘potencialmente’ relevante
para la realización de la investigación”.20
El análisis de contexto es una herramienta, o una metodología, que se utiliza por distintos
actores sociales y variadas disciplinas académicas para comprender el entorno geográfico,
poblacional, social, cultural y económico que rodea y, en cierto grado, determina los resultados
probables de una acción o conjunto de acciones que realiza o pretende realizar una persona,
grupo social u organización, en un espacio temporal determinado.
El análisis de contexto puede tener diversos alcances, según qué actores sociales o políticos lo
realicen y los propósitos que éstos le asignen.
Las organizaciones sociales y las comunidades pueden realizar análisis de contexto para conocer
mejor la realidad que pretenden influir o modificar con su acción (legislación, inequidades
sociales, prácticas culturales, gestión gubernamental), y con las circunstancias del entorno en
que desarrollan su actuación (capacidades, recursos, actores sociales y políticos, alianzas,
etc.), de forma que cuenten con mayores elementos de juicio para la toma de decisiones
respecto de los objetivos y propósitos de sus acciones y para determinar las estrategias a aplicar
en función del logro de los resultados esperados, aumentando las posibilidades de éxito y
eficacia.
Cabe decir que si bien las organizaciones sociales pueden lograr resultados favorables aún sin
realizar análisis de contexto, resulta evidente que la eficacia de las estrategias de acción de
19 Violaciones, derechos humanos y contexto: herramientas propuestas para documentar e investigar. Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales –FLACSO- sede México. International Bar Association’s Human Rights Institute. 2017, p. 34.
20 Ibídem, p. 37.

esas organizaciones tendrán mayor probabilidad de éxito si basan su acción en un análisis de

contexto apropiado, esto es, un análisis que tome en cuenta variables adecuadas y pertinentes
y que disponga de la información necesaria al momento de valorar las distintas variables.
El análisis de contexto no es una herramienta o metodología que sólo puedan utilizar las
organizaciones sociales y las comunidades. Esta herramienta es utilizada con frecuencia por las
empresas como base esencial para la toma de decisiones sobre la conveniencia de iniciar o de
continuar una operación empresarial. Las empresas realizan análisis de contexto para adoptar
decisiones relacionadas con: i) la seguridad de las operaciones (seguridad de las instalaciones
y del personal internacional y local); ii) la seguridad jurídica (legislación local en materias
laboral, ambiental, de impuestos, de comercio internacional, de derechos humanos); iii) la
estabilidad política, dependiendo del tiempo calculado de duración de la operación; iv) la
rentabilidad de las operaciones, según los costos de referencia local y a incidencia de la
legislación local sobre tales costos; entre otros.
El análisis de contexto, como herramienta para la evaluación

de riesgos. Similitudes y diferencias.
“El uso del concepto ‘análisis de contexto’ es común a diversas disciplinas del
conocimiento, especialmente en las ciencias sociales (Goodin & Tilly, 2006) y,
sin embargo, la comprensión de qué constituye el ‘contexto’ no es
necesariamente la misma en todos los casos. Qué es el ‘contexto’ no es unívoco
ni en su definición, ni en sus usos, y tampoco en sus finalidades (Bernal Pulido,
2015). Una consideración común de quienes lo utilizan es que para comprender
uno o varios hechos (independientemente de sus características) hay que
tomar en cuenta las condiciones en que se producen. Qué hechos tomar en
cuenta y qué condiciones identificar dependerá del caso concreto. Esto deriva
en que el tratamiento del ‘contexto’ como un ‘lugar común’ está vinculado con
la forma en la cual éste es comprendido pero, sobre todo, utilizado.”21
Diferencias y coincidencias entre los análisis de contexto por diversos

actores sociales
El análisis de contexto, aún si se trata de un mismo contexto geográfico y temporal,
puede variar según qué actor o actores sociales lo realicen y qué utilización específica
se pretenda, esto es, según el propósito del análisis.
Por ejemplo, las comunidades ubicadas en la zona donde una gran empresa minera
pretende iniciar operaciones y sus organizaciones, podrán realizar un análisis de
21
Ibídem., pp. 33-34.

contexto sobre los impactos ambientales, sociales, económicos y culturales que podrá
causar en la región la operación de una gran empresa minera, con el propósito de
adoptar decisiones acerca de la forma como deben afrontar el diálogo con la empresa
para prevenir, reducir o minimizar dichos impactos y el tipo de exigencias que deban
hacer a la compañía para otorgar la “licencia social” del proyecto.
Por su parte, la gran empresa minera que requiere tomar decisiones sobre la rentabilidad
de la operación que pretende iniciar con una inversión cuantiosa de recursos financieros,
realizará su análisis de contexto, para el cual utilizará variables diferentes a las
utilizadas por las comunidades. Para definir la rentabilidad de la operación, el análisis
de contexto de la empresa tomará en cuenta variables como: i) la cantidad de reservas
de mineral aprovechable (medida en toneladas); ii) la existencia o no de restricciones
legales de los volúmenes exportables; iii) el precio internacional del mineral, su
probable evolución durante el tiempo de operación y la estabilidad de la moneda local
frente a las divisas internacionales; iv) la existencia o no de regulación local que
imponga precios nacionales de referencia y de ser así, el precio de referencia nacional
vigente; iii) los costos de operación, según los precios de referencia locales en
maquinaria, mano de obra, adquisición de tierras, etc.; iv) los costos financieros y de
impuestos, según la legislación local; v) los competidores locales y garantías de libre
competencia; entre otros.
Puede ser probable que un análisis de contexto sobre la viabilidad social realizado por
la empresa encuentre coincidencias en las variables utilizadas por las comunidades y sus
organizaciones, aunque para su valoración utilice información diferente o use criterios
de análisis distintos a los que emplean las comunidades. Algunas variables comunes a un
análisis de contexto realizado por las comunidades y las empresas para definir la
viabilidad social, pueden ser: i) presencia o no de pueblos indígenas o comunidades
afrodescendientes; ii) régimen de propiedad y uso de la tierra vigente en la zona; iii)
condiciones económicas y sociales de la población; iv) expectativas de la población
local; v) impactos ambientales previos por actividades mineras en el territorio.
Sin embargo, en sus análisis de contexto para definir la viabilidad social de la operación,
con frecuencia las empresas suelen incluir variables que un análisis de contexto
comunitario no toma en cuenta o no estima relevantes, como: i) requerimientos de
empleo en la zona; ii) capacidad local para prestación de servicios a la operación. Así
mismo, los análisis de contexto que realizan las empresas no consideran ciertas variables
o les otorgan poca relevancia, como: i) presencia o no de mineros artesanales o
ancestrales previa a la operación; ii) impactos sociales y económicos negativos en la
población (déficit de servicios públicos e inflación como efecto del arribo masivo de
operarios y otros a la región).
Los ejemplos anteriores ilustran cómo un mismo actor social (comunitario, organización
social o empresarial) puede realizar diversos análisis de contexto sobre un mismo
espacio geográfico y temporal, dependiendo de los propósitos que persiga con su
realización, para lo cual, deberá definir el tipo de variables a tomar en cuenta en uno y

otro caso. Así mismo ilustran cómo diversos actores sociales pueden realizar análisis de
contexto respecto del mismo espacio geográfico y temporal, con un propósito
equivalente (la viabilidad social de una operación empresarial), arribando muy
posiblemente a conclusiones distintas. La no coincidencia en las conclusiones puede
obedecer a que, aunque puedan coincidir en la elección de algunas variables, se
diferencien en la elección de otras, y, por otra parte, utilicen información y criterios
diversos, incluso contrarios, para valorar las variables utilizadas.
Es importante indicar que, no obstante que los análisis de contexto divergen según el
actor social que lo realiza y el propósito que se le asigna, ello no significa, como se
aprecia en los ejemplos, que no puedan establecerse relaciones entre los resultados de
uno y otro tipo de análisis de contexto. En efecto, con frecuencia los resultados de un
análisis de contexto con propósitos de viabilidad social pueden tener implicaciones sobre
los análisis de contexto sobre la viabilidad financiera de una operación, en tanto, por
ejemplo, una empresa, como resultado de su propio análisis de contexto de viabilidad
social o del diálogo con el análisis de contexto realizado por las comunidades,
comprenda que deberá destinar recursos para atender compromisos derivados de un
proceso de consulta previa con pueblos indígenas o comunidades afrodescendientes, o
destinar áreas específicas para que los mineros artesanales realicen sus actividades de
aprovechamiento económico, lo cual tendría implicaciones en el volumen de las reservas
de mineral calculadas en el análisis de rentabilidad.
La valoración de las implicaciones y de las relaciones existentes entre las variables

evaluadas en cada uno de los análisis de contexto, según los actores social que los hayan
realizado y los propósito que les hayan asignado, es un ejercicio diferente que debe
hacerse con posterioridad.
El análisis de contexto para evaluar el riesgo de daño a los derechos

de las comunidades
“No todos los contextos son relevantes. La relevancia o no de un determinado
contexto dependerá de si es importante o no analizar ese ‘cúmulo de hechos,
conductas y discursos’ para comprender o esclarecer el fenómeno social que se
estudia. Si un determinado contexto no tiene relevancia para el objetivo de la
investigación, entonces no sería necesario considerarlo en el proceso de la
investigación.”22
Avanzando en el tema y considerando lo hasta ahora mencionado, es importante decir

que las comunidades y las organizaciones sociales deben distinguir con toda claridad
entre un análisis de contexto que realizan con el propósito de tomar decisiones sobre la
estrategia a seguir para afrontar situaciones que inciden positiva o negativamente sobre
ellas (un proyecto de operación empresarial, una obra de infraestructura, una
22
Ibídem., p. 34.

determinada política pública nacional o local, etc), y un análisis de contexto para

determinar los potenciales peligros de daño a los derechos de las personas
pertenecientes a esas comunidades y organizaciones como efecto de esas mismas
situaciones y de otras, asociadas o coincidentes.
Es probable que entre esos dos tipos de diagnóstico existan factores o variables
comunes, por ejemplo, la naturaleza y dimensión de la operación empresarial o de la
obra de infraestructura; los actores sociales o políticos que intervienen; u otras. Sin
embargo, seguramente factores o variables útiles para la realización de un análisis de
contexto orientado a determinar los peligros de daño a los derechos de las comunidades,
no tengan ninguna aplicación o no sean considerados para realizar un análisis de
contexto para definir estrategias de acción; o algunos factores o variables relevantes
para un tipo de análisis de contexto tengan una relevancia y significado distinto si se
consideran dentro de otro tipo de análisis.
La idea anterior es clave por cuanto puede ocurrir que las comunidades y sus
organizaciones, y sobre todo, sus líderes y lideresas, no tengan suficientemente claras
las diferencias antes expuestas y las razones de tales diferencias, y puedan caer en la
tentación de utilizar el mismo análisis de contexto que han realizado para definir sus
estrategias de acción, como base de sus análisis de los riesgos a los derechos de las
personas que a ellas pertenecen.
La importancia de hacer esta diferencia no está en cómo denominar una herramienta u

otra, o en construir una variedad de documentos para satisfacer una mera preocupación
académica o formal. Su importancia reside en el riesgo de utilizar una herramienta
construida con un propósito de incidencia social o política para una finalidad muy
diferente cual es la de aproximarse a determinar los potenciales daños que puedan
afectar los derechos de las personas pertenecientes a las comunidades y organizaciones.
Más todavía esa diferencia es crucial, cuando existan potenciales impactos graves e
irremediables que pueden comprometer la vida, la integridad, la libertad y la seguridad
de las personas e incluso la pervivencia misma del sujeto social, que no sean advertidos
por la utilización inadecuada del análisis de contexto. En tales casos, muy seguramente
los líderes y las lideresas sociales advertirán la insuficiencia del análisis de contexto
para la incidencia social y política, para advertir impactos graves contra los derechos de
las personas y adoptar medidas de prevención y autoprotección eficaces.
Sobre este asunto se volverá más adelante al momento de considerar el tipo de medidas
de prevención y autoprotección que pueden adoptar las comunidades y organizaciones
cuando afrontan ciertas circunstancias de riesgo grave. Lo relevante aquí para los
propósitos de este módulo es insistir en la importancia de que los líderes y las lideresas
de las comunidades y las organizaciones sociales entiendan que no pueden echar mano
de cualquier análisis de contexto realizado respecto de un espacio geográfico o
temporal, al momento de disponerse a adoptar decisiones sobre la prevención y la
autoprotección de las personas frente a amenazas de daño a sus derechos.

El análisis de contexto como base en la determinación de amenazas

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha resaltado la importancia
del análisis de contexto para la identificación de riesgos:
“Para la valoración contextual de la problemática planteada, es fundamental que

los Estados identifiquen y evalúen algunas circunstancias que pudieran incidir en
el nivel de riesgo que corre un defensor o defensora, por ejemplo, si su labor
pudiera afectar directamente los intereses de algún actor en la región; si posee
información que pudiera afectar a algún agente del Estado o grupos criminales;
si su trabajo se desarrolla en zonas de combate o bien, en donde se han producido
con antelación ataques contra defensores; si las autoridades locales han dado o
no respuesta a reclamaciones por parte de defensores; si el defensor o defensora
de derechos humanos se encuentra desempeñando sus labores en un momento
crucial para sus causas en la zona; o bien, si pertenece a alguna organización o
grupo de defensores que haya sido atacado, amenazado u hostigado con
anterioridad”.23
El manual de la FLACSO sobre el análisis de contexto para documentar e investigar

violaciones de derechos humanos, se advierte:
“Las autoridades están obligadas a realizar análisis contextual cuando hay

diversos elementos que no permitan inferir que se tratan de ‘fenómenos
aislados’, ‘inconexos’ o ‘no representativos’ de una situación general. De
cualquier forma, cabe precisar que en tanto el análisis contextual puede ser
obligatorio para los operadores de mecanismos de procuración y administración
de justicia, así como de mecanismos no jurisdiccionales, otras autoridades y
miembros de la sociedad civil están habilitados para solicitar a las autoridades
correspondientes que cumplan con su deber de realizar un análisis contextual”.24
Como se indicó en el tema 1 de este módulo, con frecuencia ocurren atentados o ataques
contra los derechos de las personas defensoras o líderes sociales sin que previamente se
hayan presentado amenazas declaradas o explícitas de algún actor indicando su
intención de causar el daño. Frente a esta realidad, surge una pregunta clave para la
adopción de medidas de prevención y autoprotección por parte de las comunidades:
¿cómo advertir las amenazas cuando éstas no son anunciadas previamente? La misma
pregunta es relevante para los programas estatales y gubernamentales de prevención
protección, que tienden a minimizar los riesgos de las personas cuando éstas no
suministran información sobre la existencia de una amenaza explícita o existe duda
sobre la veracidad de ésta (panfleto, llamada, mensaje directo, sufragio, etc.).
23
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Segundo informe sobre la situación de las defensoras y los defensores
de derechos humanos en las Américas. OEA/Ser.L/V/II. Doc.66, 31 de diciembre 2011, párr. 511.
24
Violaciones, derechos humanos y contexto: herramientas propuestas para documentar e investigar. Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales –FLACSO- sede México. International Bar Association’s Human Rights Institute. 2017, p. 9.

En respuesta a estos interrogantes, debe decirse que el análisis de contexto constituye

una herramienta metodológica fundamental para determinar eventuales o potenciales
amenazas a los derechos de las personas pertenecientes a las comunidades y
organizaciones sociales, ante la ausencia de amenazas declaradas o explícitas. Más aún,
el análisis de contexto también ofrece elementos de información y de juicio para valorar
la dimensión de las amenazas declaradas o explícitas que, aún siendo ciertas y
comprobadas, no indican con claridad las implicaciones de peligro o impacto negativo
sobre las personas que las reciben.
Es bueno decir que los programas gubernamentales de protección en varios países de

América Latina hacen uso del análisis de contexto con la finalidad de evaluar las
amenazas explícitas, pero son renuentes o se niegan a admitir su utilización para
determinar potenciales amenazas no declaradas o anunciadas, poniendo sobre las
personas que solicitan protección la carga de demostrar la existencia de una amenaza
que no ha recibido pues los potenciales actores con intención de causarle daño no han
anunciado tal intención, aunque determinados hechos y circunstancias de contexto
indiquen la probable intención de un actor de causar daño.
Retomando la comparación entre amenazas no anunciadas y “enfermedades

asintomáticas”, puede decirse que el análisis de contexto es comparable con el
diagnóstico que el médico realiza para detectar posibles enfermedades en los casos en
que el paciente acude a control médico sin que presente síntoma alguno, apoyándose
para ello en la experiencia y en las pruebas de laboratorio.25
Basado en sus conocimientos y experiencia, el médico indaga con el paciente sobre una
serie de aspectos que le permiten tener elementos de juicio para acercarse a un
diagnóstico sobre la existencia o no de enfermedad (enfermedades familiares o
hereditarias; enfermedades y/o cirugías previas; hábitos de consumo; ingesta de licor;
tiempo y calidad del descanso y el sueño; realización de ejercicio físico; estados de
estrés o angustia; etc.). Cuando de la información recibida del paciente, el médico
advierte signos de enfermedad, y en caso necesario, acude a pruebas de laboratorio
generales o especializadas para un diagnóstico más preciso.
De la misma manera, un ejercicio adecuado del análisis de contexto, basado en la

indagación sobre variables o factores relevantes y pertinentes y en la información
disponible al respecto, puede permitir determinar, con un grado importante de certeza,
la existencia o no de potenciales amenazas de daño a los derechos de las personas.
25
Recuérdese que cuando un médico concluye que no existe enfermedad porque no hay síntomas, incurre en una actuación
negligente que puede tener consecuencias fatales, en el caso de que la persona sufra una enfermedad silenciosa grave en
desarrollo, impidiendo el suministro del tratamiento requerido.

Elementos a considerar en los análisis de contexto para la

evaluación de riesgos
El análisis de contexto para la evaluación de riesgos consiste en un ejercicio de examen
del entorno que rodea el trabajo de una comunidad u organización, para valorar los
factores y circunstancias que puedan generar potenciales amenazas de daño o impacto
negativo sobre los derechos de las personas que a ella pertenecen y que determinan su
nivel de riesgo. Se trata de conocer y comprender lo mejor posible el contexto en que
se trabaja, de forma que guíe la toma consciente de decisiones sobre las reglas y
medidas de prevención y autoprotección que conviene aplicar. Es clave evitar utilizar
ideas o respuestas fijas a las preguntas orientadas a reconocer el entorno, o pretender
que todas las situaciones se explican mediante diagnósticos de contexto nacional. Si
bien, estos diagnósticos sirven como base para reconocer contexto de riesgo respecto
de cierto tipo de comunidades, organizaciones y liderazgos, es preciso poner la lente
del análisis de diagnóstico sobre la situación local para conocer las características de los
hechos, situaciones, discursos y acciones que ocurren en el lugar concreto de ubicación
de la organización y la comunidad.
Asimismo, es importante comprender que el análisis de contexto, aunque sea realizado

de forma adecuada en un determinado momento, sólo es una foto de ese momento y es
útil mientras no se produzcan cambios en la situación diagnosticada. Dado que los
factores que definen un análisis de contexto son cambiantes, es importante estar atento
a reconocer los cambios que se producen y la forma como estos repercuten sobre las
potenciales amenazas de daño, para lo cual es aconsejable revisar con alguna
regularidad el análisis de contexto.
En este punto, resulta mencionar algunos factores relevantes para la realización de un

análisis de contexto orientado a la detección de potenciales amenazas de daño a los
derechos de las personas de las comunidades y organizaciones sociales, a saber: la
existencia de prejuicios o formas de discriminación contra la población a la que
pertenece toda o parte de la comunidad; el grado en que la labor de las comunidades o
las organizaciones puede afectar los intereses de algún actor en momentos de
definiciones claves; el grado en que la información que posee una persona u organización
puede afectar a algún actor público o privado; el clima existente para el trámite de
diferencias y controversias; las formas de estigmatización contra la comunidad o la
organización; los actores eventualmente interesados en causar agresiones; la presencia
de grupos armados ilegales; la frecuencia con que ocurren acciones violentas; la
existencia reciente de ataques contra personas defensoras o líderes sociales.
El análisis de esos factores puede hacerse mediante la elaboración de preguntas sencillas

que orienten la búsqueda de la mayor cantidad y calidad de información para dar
respuesta a ellas, de forma que se cuente con elementos de juicio suficientes para hacer
la valoración de la existencia de potenciales amenazas.

Normas legales y prácticas sociales que pueden impactar

negativamente el trabajo comunitario y organizacional
Para determinar este factor conviene hacerse, a manera de ilustración, algunas
preguntas orientadas a detectar probables impactos negativos sobre algunos derechos
esenciales para la defensa de los derechos humanos, de conformidad con lo establecido
en la Declaración de Naciones Unidas sobre Defensores de Derechos Humanos, expedida
en 1998.
Preguntas sugeridas:
• ¿Existen o se están promoviendo normas legales que establezcan restricciones
a los derechos al acceso a la información y la libertad de opinión y expresión
de las comunidades?
• ¿En el ámbito regional y local, existen prácticas institucionales (de las

autoridades) y/o prácticas de actores sociales o económicos poderosos que
impongan de hecho restricciones a los derechos al acceso a la información y
la libertad de opinión y expresión de las comunidades?
• ¿Estas prácticas sociales restrictivas de los derechos al acceso a la

información y la libertad de opinión y expresión de las comunidades son
prohibidas, promovidas o toleradas por las autoridades de la región?
• ¿Existen o están promoviéndose normas legales que establezcan restricciones

a los derechos de asociación, reunión pacífica y participación de las
comunidades?
• ¿En el ámbito regional y local, existen prácticas institucionales (de las

autoridades) y/o prácticas de actores sociales o económicos poderosos que
impongan de hecho restricciones a los derechos de asociación, reunión
pacífica y participación de las comunidades?
• ¿Estas prácticas sociales restrictivas de los derechos de asociación, reunión

pacífica y de participación de las comunidades son prohibidas, promovidas o
toleradas por las autoridades de la región?

• ¿Se pueden identificar prácticas de instituciones estatales o de actores

sociales, políticos y económicos con cierto nivel de poder, orientadas a
favorecer con “beneficios” a una parte de la comunidad o de la organización,
sin que tales “beneficios” hayan sido acordados como parte de un proceso de
diálogo y concertación?
• ¿Se pueden identificar prácticas de instituciones estatales o de actores

sociales, políticos y económicos con cierto nivel de poder, orientadas a
comprar la conciencia y la opinión de algunos liderazgos en relación con los
asuntos en controversia?
• ¿Qué barreras prácticas propias de las comunidades se identifican como

dificultades para el ejercicio de sus derechos de acceso a la información, de
libertad de opinión, de asociación y de participación?
Estas preguntas indagan por el clima de libertades o de restricciones que se percibe en

las regiones donde las comunidades y las organizaciones habitan y/o llevan a cabo su
labor como defensoras de derechos humanos,26 balance que puede contribuir a acercarse
a una valoración preliminar sobre la mayor o menor probabilidad de amenazas de
ataques violentos contra ellas. Sin embargo, de las respuestas a estas preguntas no
pueden adoptarse conclusiones definitivas sobre la probabilidad de acciones de violencia
o la amenaza de tales acciones.
La importancia de estas preguntas radica en obtener una fotografía sobre el estado de

respeto o desconocimiento de los derechos consagrados en la Declaración sobre el
Derecho y el deber de promover y proteger los derechos humanos. Esa fotografía será
más fidedigna si las respuestas a las preguntas son precisas y claras, basadas en
información verificable recaudada para ese propósito, evitando recurrir a respuestas
generalizantes o preconcebidas. Es aconsejable que en las respuestas se haga el esfuerzo
de distinguir el tipo de normas o el tipo de prácticas que pueden ser restrictivas; el
grado de restricciones que se establecen y hasta qué punto obstaculizan o anulan el
ejercicio de los derechos (prohibiciones absolutas, secretismo, impedimentos
procedimentales); si tales restricciones pueden ser superadas mediante acciones al
alcance de las comunidades (derechos de petición, acciones de tutela, diálogo social);
los argumentos en que se fundamentan tales restricciones (a qué obedece la restricción,
qué argumentan quienes imponen esas prácticas).
26
Podría indicarse que la constatación de un clima favorable al ejercicio de la labor de las comunidades y organizaciones
defensoras de los derechos humanos, puede ser entendido como un signo de baja probabilidad de que ocurran agresiones o actos
de violencia contra ellas, en tanto idealmente la existencia de un clima de libertad para el ejercicio de la labor de las defensoras y
defensores de derechos humanos es la mejor forma de prevenir la ocurrencia de violencias contra ellas; pero es preciso examinar
otros factores que inciden en el análisis de contexto.

Como puede apreciarse estas preguntas pueden contribuir a analizar si en el contexto

local existen potenciales amenazas de daño a los derechos al acceso a información y la
libertad de opinión y expresión,27 o a los derechos de asociación, reunión pacífica y de
participación28, que al ser advertidos en forma temprana, facilitan que las comunidades
y las organizaciones adopten medidas para prevenir su ocurrencia o minimizar su
impacto.
Es conveniente que las respuestas a las preguntas sugeridas permitan distinguir si esas
prácticas son generalizadas y si en ellas incurren algunos o todos los actores
institucionales, sociales y económicos con poder (quiénes sí y quiénes no), por cuanto
esto permite advertir si existe la posibilidad de convencer o disuadir a determinados
actores, o incluso procurar su apoyo para superar las restricciones.
En relación con las preguntas sobre las práctica de otorgar “beneficios” a una parte de
la comunidad o de comprar la conciencia y la opinión de algunos liderazgos, es
igualmente importante basar las respuestas en información lo más completa y fidedigna,
y aplicar criterios adecuados para valorar cada caso concreto, a fin de identificar
claramente si se está frente a prácticas de corrupción que atentan contra los derechos
de asociación, participación y libertad de opinión y expresión, o si podrían admitirse
como prácticas de responsabilidad social sin finalidades de afectar el curso de los
diálogos sobre las controversias. Prácticas de corrupción a las personas con liderazgo
dentro de las comunidades y las organizaciones, pueden significar amenazas a la
cohesión de las comunidades y al derecho de asociación, en cuanto genera rupturas,
estimula la desconfianza entre sus miembros y promueve agendas individuales y
contrarias a la agenda colectiva. En el mismo sentido, la utilización de la entrega de
beneficios a una parte de las comunidades no como resultado de la concertación entre
las comunidades y las empresas, puede debilitar la capacidad de negociación de las
comunidades.
27
De conformidad con la Declaración sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y
proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos. (A/RES/53/144 8 de marzo de 1999),
toda persona tiene derecho a: “(…) conocer, recabar, obtener, recibir y poseer información sobre todos los derechos humanos y
libertades fundamentales; a publicar, impartir o difundir libremente a terceros opiniones, informaciones y conocimientos relativos a
todos los derechos humanos y las libertades fundamentales; c) A estudiar y debatir si esos derechos y libertades fundamentales se
observan, tanto en la ley como en la práctica, y a formarse y mantener una opinión al respecto, así como a señalar a la atención del
público esas cuestiones por conducto de esos medios y de otros medios adecuados. (Art. 6); (…) a desarrollar y debatir ideas y
principios nuevos relacionados con los derechos humanos, y a preconizar su aceptación (Art 7)”.
28
Según la misma Declaración, toda persona tiene derecho: “(…) a) A reunirse o manifestarse pacíficamente; b) A formar
organizaciones, asociaciones o grupos no gubernamentales, y a afiliarse a ellos o a participar en ellos; c) A comunicarse con las
organizaciones no gubernamentales e intergubernamentales (Art 5.); (…) a presentar a los órganos y organismos gubernamentales
(…) críticas y propuestas para mejorar su funcionamiento, y a llamar la atención sobre cualquier aspecto de su labor que pueda
obstaculizar o impedir la promoción, protección y realización de los derechos humanos y las libertades fundamentales (Art. 8.2.);
(…) a presentar una denuncia ante una autoridad judicial independiente, imparcial y competente (…) y a que esa denuncia sea
examinada rápidamente en audiencia pública, y a obtener de esa autoridad una decisión, de conformidad con la ley, que disponga
la reparación, incluida la indemnización que corresponda (Art. 9.2); (…) a denunciar las políticas y acciones de los funcionarios y
órganos gubernamentales en relación con violaciones de los derechos humanos y las libertades fundamentales mediante
peticiones u otros medios adecuados ante las autoridades judiciales, administrativas o legislativas internas; Asistir a las audiencias,
los procedimientos y los juicios públicos para formarse una opinión sobre el cumplimiento de las normas nacionales y de las
obligaciones y los compromisos internacionales aplicables; Ofrecer y prestar asistencia letrada profesional u otro asesoramiento y
asistencia pertinentes para defender los derechos humanos y las libertades fundamentales (Art. 9.3); (…) a dirigirse sin trabas a los
organismos internacionales que tengan competencia general o especial para recibir y examinar comunicaciones sobre cuestiones
de derechos humanos y libertades fundamentales, y a comunicarse sin trabas con ellos (Art. 9.4.)”

Finalmente, la respuesta a la pregunta sobre las barreras propias de las comunidades,

resulta relevante percibir si las condiciones económicas de las comunidades y las
organizaciones constituye un factor que puede influir como limitante del ejercicio de
sus derechos,29 en tanto dificulten el acceso a la información y a disponer de asesoría
técnica para la comprensión adecuada de las problemáticas sobre que pretenden
modificar, y las posibilidades de realizar consultas informadas con el mayor número de
personas pertenecientes a esas comunidades y organizaciones.
Prejuicios y otras formas de discriminación

La existencia de prejuicios y otras formas de discriminación, basados en motivos étnicos,
de género, de preferencia o identidad sexual y otros, contra toda una comunidad o parte
de ella, constituye una fuente de amenaza a los derechos de las personas objeto de
discriminación, más todavía cuando soportan la desprotección de las autoridades
responsables de garantizar sus derechos; ello incluye la probabilidad de que tales
prejuicios y formas de discriminación puedan motivar agresiones y acciones de violencia
contra las personas.
En este sentido, el análisis de contexto referido a este factor (los

prejuicios y otras formas de discriminación a la población) se orienta a
establecer la existencia o no de tales prejuicios y discriminaciones; a qué
poblaciones afectan; el grado en que son promovidos o tolerados
socialmente y por instituciones políticas o de otro orden; si han conducido
a expresiones de hostilidad social contra personas y comunidades; si
actores institucionales, incluidos miembros de organismos de seguridad
estatal han realizado o tolerado eventuales agresiones; si grupos armados
irregulares han producido órdenes, mandatos, amenazas o agresiones
contra personas o comunidades, basados en tales prejuicios o
discriminaciones.
Algunas preguntas clave se sugieren, a manera de ejemplo, no de forma exhaustiva,

para ilustrar el tipo de interrogantes que las comunidades y organizaciones deben
hacerse para realizar el análisis de contexto de este factor, con el propósito de
determinar el grado en que la existencia de prejuicios o discriminaciones contra
personas de una comunidad o parte de ella, tiene la potencialidad de generar amenaza
de daño a los derechos de esas personas, incluidos daños a los derechos a la vida, a la
libertad y a la integridad personal.
29
Según la misma Declaración, toda persona tiene derecho “a solicitar, recibir y utilizar recursos con el objeto expreso de promover
y proteger, por medios pacíficos, los derechos humanos y las libertades fundamentales, en concordancia con el artículo 3 de la
presente Declaración (Art. 13). (…) Incumbe al Estado la responsabilidad de adoptar medidas legislativas, judiciales,
administrativas o de otra índole apropiadas para promover en todas las personas sometidas a su jurisdicción la comprensión de sus
derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales (Art. 14.1).

• ¿Se tiene noticia de prédicas, escritos, arengas, discursos o movilizaciones,
mediante las cuales sectores de población o autoridades de cualquier índole
hayan expresado públicamente opiniones y consignas orientadas a promover
prejuicios y formas de discriminación basados en motivos étnicos, de género,
de preferencia o identidad sexual y otros, contra las personas de la
comunidad o parte de ella?
• ¿Se identifican en la comunidad o en su entorno manifestaciones más o menos

visibles de prejuicios y formas de discriminación (trato indignante;
limitaciones al acceso a lugares públicos, a reuniones comunitarias o con
autoridades; exclusión de acceso a servicios públicos –educación, salud- o a
beneficios sociales; otros) contra las personas de la comunidad o parte de
ella motivadas por su pertenencia o reconocimiento como indígena o
afrodescendiente?
• ¿Se tiene conocimiento de la ocurrencia de agresiones leves o graves contra

personas de la comunidad, a causa de la pertenencia de las víctimas a
determinada población objeto de prejuicio o discriminación (indígenas,
afrodescendientes, mujeres, personas LGBTI)?
• ¿En ese tipo de agresiones se han visto involucrados funcionarios civiles o

agentes de la fuerza pública?
• Ante la eventual ocurrencia de actos visibles de prejuicio o discriminación

contra determinadas personas de la comunidad, o de agresiones leves o
graves contra esas mismas personas, ¿cuál ha sido la reacción de otras
personas de la comunidad? ¿Cuál ha sido la respuesta de las autoridades
públicas (protectora de las víctimas, tolerante con el abuso)?
• Si grupos armados irregulares hacen presencia en el territorio, ¿se sabe si

tales grupos han establecido “normas de comportamiento” que impongan a
la población por la fuerza, en las que se establezcan “sanciones”
(desplazamiento, muerte, castigos físicos, violencia sexual) a personas de la
comunidad por su pertenencia a un tipo de población objeto de prejuicio o
discriminación (indígenas, afrodescendientes, mujeres, personas LGBTI), o
porque confiesan determinadas creencias?

• ¿Se tiene información sobre agresiones violentas por parte de grupos armados
irregulares contra personas de la comunidad por su pertenencia a
determinado tipo de población, en aplicación tales “sanciones”?
Conviene tomar en cuenta para este efecto que la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos se ha referido en varios de sus informes a los riesgos que enfrentan las personas
pertenecientes a determinados grupos de población, y ha señalado que los prejuicios y la
discriminación presentes en las sociedades, en las legislaciones y en las autoridades,
frecuentemente son la causa de agresiones y violencias que ocurren contra esas personas.
La Comisión se ha referido a la existencia de ambientes de violencia social o de grupos
armados contra personas objeto de prejuicio y discriminación, y a los niveles de tolerancia
por parte de las autoridades, cuando no de involucramiento de agentes estatales.
“Además de los asesinatos y amenazas que sufren las y los defensores de las
personas LGTBI, un problema recurrente en la región es la falta de legitimación
de su trabajo. La CIDH ha recibido información sobre grupos opositores o
pertenecientes a las iglesias que promueven constantemente campañas de
desprestigio contra organizaciones defensoras de las personas LGTBI, lo cual
acentúa un clima de hostilidad y rechazo a sus actividades, y repercute
seriamente en la posibilidad de reunirse para defender y promover sus derechos,
así como a participar en la formulación de políticas públicas, o bien, obtener
financiamiento para el desarrollo de sus actividades.
La CIDH considera que ante el anterior panorama, para facilitar el trabajo de

defensoras y defensores LGTBI es indispensable que los Estados implementen
estrategias dirigidas al reconocimiento y protección de las personas Lesbianas,
Gays, Trans, Bisexuales e Intersexo tanto por los funcionarios encargados de la
seguridad e impartición de justicia, como en la sociedad en general”. CIDH. Segundo
informe sobre la situación de las defensoras y los defensores de derechos humanos en las Américas. Op. Cit.,
párrs. 335-336.
“En Colombia, las personas defensoras LGBTI han sido víctimas constantes de
violencia y discriminación estructural bajo el contexto del conflicto armado.
Durante su visita, la Comisión fue informada sobre el riesgo agravado que
enfrentan las personas defensoras de esta población, habiéndose registrado un
aumento significativo de los asesinatos y amenazas. Las organizaciones de
sociedad civil señalaron que ello se debe al doble riesgo que enfrentan, tanto
por su trabajo como defensores de una población históricamente discriminada
como por los prejuicios hacia su orientación sexual o identidad de género y la
ausencia de medidas diferenciales de prevención, protección y garantías para la
defensa de los derechos de esta población”. CIDH. Informe sobre la situación de personas
defensoras de derechos humanos y líderes sociales en Colombia. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 262, 6 diciembre 2019,
párr. 77.

“Las agresiones, ataques y hostigamientos en contra de los líderes y lideresas de

pueblos ancestrales u originarios afectan el desarrollo de sus comunidades en
diversos ámbitos, pues además de ser autoridades de carácter político,
constituyen autoridades espirituales consideradas fuente de conocimiento
ancestral y figuras esenciales para el desarrollo espiritual y cultural de sus
pueblos”. CIDH. Segundo informe… Op. Cit., párrs. 297-298.
“Con anterioridad, la Comisión ha señalado la frecuencia con la que los pueblos

indígenas y afrocolombianos, particularmente sus autoridades tradicionales,
líderes y lideresas, son víctimas de violencia por parte de actores armados o
grupos asociados a los mismos. A esto se suma la presencia de actividades
extractivas de minerales e hidrocarburos, que en numerosos casos ha derivado
en un agravamiento de los conflictos sociales dentro de estos territorios. La
Comisión advierte que a través de estos actos de violencia, se busca intimidar a
las comunidades para generar su desplazamiento, como método de retaliación
por su oposición a la presencia de estos grupos en sus territorios, o en general,
como consecuencia de sus actividades de reivindicación territorial”. CIDH. Informe
sobre la situación de personas defensoras de derechos humanos y líderes sociales en Colombia. Op. Cit., párr.
57.
“Asimismo, la CIDH estima de particular importancia que durante la evaluación

del riesgo sea observada una perspectiva de género en relación a los solicitantes
de la protección. En este sentido, los Estados deben evaluar el contexto
particular en que realizan sus funciones las defensoras y defensores de derechos
humanos que pudiera traducirse en un impacto diferenciado del nivel de riesgo
en atención a su género. La CIDH ha observado que (…) la situación de riesgo de
algunas defensoras de los derechos de mujeres (…) es muy extrema, ya que como
resultado de sus actividades han sido víctimas de violencia sexual, agresiones
físicas, amenazas y hostigamientos. De igual forma, la CIDH ha tenido
conocimiento de situaciones en las cuales se han presentado ataques en contra
de la vida e integridad personal de mujeres que participan en procesos de
reivindicación de los derechos de otras mujeres que han sido víctimas de
violencia en razón de su género. En contextos como éstos, el resultado de la
evaluación de riesgo en estos casos debe ser calificado como mayor.” CIDH. Ibídem,
párr. 512.
Afectación de intereses de potenciales agresores

Una forma de detectar potenciales amenazas contra los derechos de las personas de
comunidades y organizaciones consiste en indagar por las consecuencias negativas que
su acción puede tener respecto de los intereses (económicos, políticos o cualquiera otra
índole) de terceras personas, instituciones o empresas, en particular aquéllas que gozan
de poder económico, social y político.

Las comunidades y organizaciones deben preguntarse sobre las controversias que

provocan con sus opiniones, acciones jurídicas, campañas públicas u otras acciones como
parte de sus estrategias de acción para la defensa de sus derechos, en quiénes las
generan. Esto les permite identificar potenciales fuentes de amenaza, en el caso de que
alguno o algunos de quienes ven afectados sus intereses, decidan resolver esas
controversias acudiendo a procedimientos por fuera de la ley y poner en marcha formas
de hostilidad y agresión verbal, mediante descalificaciones y estigmatizaciones que
pueden escalar a formas de agresión física y ataques violentos contra las personas que
ejercen liderazgos en las comunidades.
“En otras ocasiones, el riesgo aumenta cuando se concretan reivindicaciones de

las defensoras y defensores para que se adopten medidas administrativas o
cambios de políticas estatales. También se presenta esta situación en momentos
en los que es crucial el impulso de estos procedimientos por parte de las
defensoras y defensores. En otros casos, las violaciones se presentan como actos
de retaliación cuando se obtiene un resultado favorable, tales como la
demarcación de territorios indígenas, la expropiación de tierras para
comunidades campesinas, el otorgamiento de indemnizaciones a las víctimas de
violaciones o la publicación de informes de comisiones de la verdad”. CIDH. Informe
sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos en las Américas. OEA/Ser.L/V/II.124
Doc. 5 rev.1, 7 marzo 2006, párr. 146.
Se debe insistir, como hasta ahora, en la importancia que para un análisis objetivo de
este factor del contexto tiene la realización de un ejercicio de documentación
(entrevistas, búsqueda activa de información) que indague por información suficiente y
verificable, evitando responder las preguntas acudiendo a prejuicios o a información no
verificada. El ejercicio debe evitar que la constatación del poder económico, social o
político de una institución, empresa o persona, las convierta automáticamente en una
amenaza a la vida, a la integridad y a la libertad de las personas.
A continuación se sugieren algunas preguntas relevantes a efectos de acercarse a la

detección de potenciales amenazas a los derechos de las comunidades ligadas a este
factor (la afectación de determinados intereses).

• ¿Qué tipo de intereses económicos, sociales o políticos se afectarían si la
acción comunitaria logra los propósitos definidos?
• ¿Qué personas, instituciones o empresas resultarían afectadas en sus

intereses?
• ¿Se tiene un cálculo de la dimensión en que tales intereses se verían afectados

(cuantía de la inversión en un proyecto en riesgo de parar; reputación social
o capital político de personas o instituciones)?
• ¿Se tiene noticia de la forma como esas instituciones, empresas o personas

han actuado en el pasado (en la región, en el país o en otros países) frente a
situaciones similares?
• ¿Han utilizado el diálogo social para la solución de las controversias con las
comunidades?
• ¿Han promovido litigios judiciales o administrativos, o respondido a litigios

iniciados por las comunidades, para dirimir las controversias?
• ¿Han acudido a las autoridades judiciales para pretender criminalizar la
acción de las comunidades considerando que éstas han utilizado “vías de
hecho”?
• ¿Han realizado campañas de estigmatización y descalificación contra los

líderes y lideresas?
• ¿Han recurrido a utilizar guardias de compañías de seguridad privada para

producir hostilidades y agresiones físicas contra personas de las comunidades?
• ¿Han aprovechado contextos de conflicto armado o de presencia de

criminalidad organizada para obtener que grupos armados irregulares creen
un clima de zozobra, intimidación y violencia contra las comunidades que
afectan o pueden afectar sus intereses?

La redacción sugerida de las preguntas no debe entenderse como si la respuesta

esperada y obvia que se esperaría de la indagación es que toda empresa o institución
que afronta controversias o conflictos acudirá inevitablemente a la amenaza y la
agresión. Puede ser probable que empresas o instituciones con gran poder económico o
político hayan adoptado políticas que las limitan de actuar con violencia y violación de
la ley, y las obligan a actuar en el marco del respeto de los derechos humanos, acudiendo
a medios lícitos, incluido el diálogo social, para tramitar y gestionar los conflictos.
Se trata de que el análisis de este factor arroje como resultado conclusiones que le
permitan a las comunidades saber si las controversias que se suscitan por el grado en
que pueden afectar intereses de actores económicos, sociales o políticos pudieran llegar
a ser fuente de amenaza a sus derechos o, por el contrario, si el trámite de esas
controversias podrá transcurrir por cauces de diálogo, litigio jurídico o cualquiera otra
forma de trámite que no ponga en riesgo el ejercicio de sus derechos, caso en el cual la
amenaza, y por lo tanto el riesgo, deben descartarse.
El análisis de este factor puede constituir, además, un reto para las comunidades, en
tanto involucra preguntarse por las formas que adquiere la acción comunitaria y el grado
en que éstas contribuyen a generar un clima favorable a la solución civilizada de las
controversias o exacerbar un ambiente de hostilidad entre las partes. Esta pregunta
resulta pertinente para la adopción de medidas de prevención y autoprotección,
particularmente cuando se perciben ambientes que pueden favorecer agresiones contra
la comunidad30; sin embargo, puede presentar dificultades al momento de resolverla,
por cuanto puede llevar a discusiones sobre las formas de acción que provoquen
desacuerdos o incluso divisiones internas. Puede ocurrir que al discutir sobre este asunto
ciertos líderes y lideresas consideren que el ambiente de agresiones y violencia no puede
condicionar la adopción de las formas de acción de las comunidades pues resultaría una
afectación de la libertad de asociación y el derecho a la protesta social.
“La CIDH ha recibido información de varios Estados en donde existirían grupos de

seguridad contratados por empresas con la finalidad de hostigar, agredir y atacar
a las personas que lideran la protección del medio ambiente sano en las zonas de
implementación de sus proyectos industriales, principalmente, los defensores y
defensoras son vistos como objetivos, pues su actividad pudiera frenar las
actividades económicas de los actores involucrados en los proyectos”. CIDH.
Segundo informe… Op. Cit., párr. 318.
30
Sobre este asunto se volverá en la unidad temática 4 del módulo 2.

Clima existente en la región para el trámite de diferencias y

controversias
El análisis de este factor guarda similitudes con el punto anterior en cuanto hace
referencia a si el clima existente en la región favorece el trámite civilizado de las
diferencias y controversias o si, por el contrario, estimula formas de hostilidad y agresión
que pueden implicar amenazas de violencia –anunciadas o no anunciadas- que ocasionen
daños a los derechos de las personas de las comunidades y organizaciones.
En el punto anterior, la indagación se dirigía específicamente a recaudar información y

hacer valoraciones acerca de la forma de reacción de cada una de las instituciones,
empresas o personas con poder económico, social o político, reaccionaron en
circunstancias anteriores, similares a la presente frente a acciones de comunidades y
organizaciones que pusieron en riesgo sus intereses. Aquí lo que se sugiere es recaudar
información sobre el clima general existente en la región para el trámite de diferencias
y controversias, al margen de las instituciones, empresas y personas directamente
involucradas en ellas.
Se trata de reconocer, con base en la revisión de la información sobre la experiencia en

la resolución de controversias en la región durante periodos recientes. Es decir, hacerse
el mismo tipo de preguntas del punto anterior, pero referidas al tratamiento de
conflictos recientes en los que estuvieron involucrados actores diversos, tanto
comunitarios como institucionales o empresariales.
Se apunta en esta análisis a revisar, con base en información lo más fidedigna posible
(recurriendo a fuentes primarias y secundarias – entrevistas, revisión de prensa, etc.),
las formas como las controversias y diferencias se han resuelto en la región; si existe
información que indique que diferencias y controversias de similares características han
conducido a escenarios de violencia, o si, por el contrario, se puede constatar la
existencia de experiencias de trámite y solución pacífica de las controversias. Por
solución pacífica no sólo debe entenderse el logro de acuerdos entre las partes como
resultado del diálogo para solucionar las controversias. También un litigio jurídico puede
constituir una solución pacífica, si las partes están dispuestas a aceptar, y efectivamente
aceptan, el resultado del litigio, cualquiera sea el sentido del mismo.
Conviene además si el lenguaje utilizado para expresar las controversias pueden advertir
un clima de hostilidad y exacerbación, en lugar del uso de los argumentos, la información
y el razonamiento, que puede provocar formas de descalificación y estigmatización que
podrían anunciar potenciales amenazas de daño a los derechos de las personas de las
comunidades.

“La CIDH observa que quienes defienden el ambiente o la tierra ante proyectos
extractivos, de igual manera se encuentran en una situación de riesgo particular.
Es por ello que de acuerdo con organizaciones de la sociedad civil, Colombia es
considerada como el tercer país más peligroso en el mundo para defender la
tierra o el ambiente. La Comisión ha tenido conocimiento sobre el particular
riesgo de personas defensoras del ambiente a través de su mecanismo de medidas
cautelares (…).
La Comisión advierte que las agresiones contra líderes sociales han afectado
gravemente la cohesión y continuidad de la organización social, en muchos casos
ha derivado en el silenciamiento de sus luchas y el desplazamiento forzado de
sus integrantes. En el caso de los líderes y lideresas comunales, comunitarios y
campesinos, estos actos de violencia han traído como consecuencia cambios de
agendas reivindicativas, renuncias masivas y una mayor desconfianza para
participar en los proyecto ofrecidos por el Estado.” CIDH. Informe sobre la situación de
personas defensoras de derechos humanos y líderes sociales en Colombia. Op. Cit., párrs. 53-54.
De otra parte, conviene revisar las experiencias de controversias o conflictos que se han
expresado en formas de protesta social, así como la forma en que las autoridades han
gestionado o respondido (garantizando el ejercicio de ese derecho, restringiéndolo o,
eventualmente, mediante el uso desproporcionado de la fuerza), y el papel que han jugado los
actores contra quienes se dirigen las reclamaciones que han provocado las protestas.
Del análisis de la forma como se han producido las protestas sociales y las reacciones frente a
ellas, se pueden deducir o descartar posibles fuentes de amenaza contra personas que ejercen
liderazgo o activismo durante la realización de las movilizaciones sociales.
En el examen del clima existente para el tratamiento de los conflictos resulta obvio tomar en
cuenta la presencia o no de actores armados que, por diversos motivos e intereses, puedan
resultar involucrados en los conflictos, determinando el carácter violento de la resolución de
los mismos, a favor de los intereses que tales actores defiendan como propios o por encargo a
cambio de reconocimiento de su “autoridad” en el territorio. Ver desarrollo en el punto 2.4.
A ese respecto, la Comisión Interamericana ha expresado su preocupación respecto de la

reacción desproporcionada y descalificadora de algunos gobiernos y actores empresariales
frente a expresiones de protesta social legítima, que han incidido en violaciones a los derechos
de las personas manifestantes durante las protestas, pero también han sido fuente frecuente
de agresiones y amenazas de violencia contra las personas y comunidades que sostienen
conflictos o controversias sobre los impactos sociales y ambientales de grandes proyectos
económicos o de infraestructura:
“En su informe de 2006, la Comisión expresó su preocupación por el uso abusivo

de la fuerza por parte de algunos de los Estados de la región y del aparato de
justicia para criminalizar el derecho de reunión de los líderes –comunitarios,
sociales, estudiantiles que participan en las manifestaciones de protesta social;
asimismo, indicó que los líderes y lideresas rurales y comunitarios, solían ser

identificados como blancos ejemplificantes para disuadir a las demás personas

que participan en sus causas”. CIDH. Segundo informe… Op. Cit., párr. 292.
“En relación con los presuntos autores de estas campañas (…) organizaciones de
la sociedad civil advirtieron a la CIDH sobre pronunciamientos por parte de
autoridades estatales posterior a la realización de protestas sociales, en los
cuales descalificarían a estos movimientos como una forma de impulsar la
animosidad social y afectar la gobernabilidad. La CIDH también fue informada de
manera reciente sobre pronunciamientos por parte de autoridades estatales en
contra de los integrantes del Comité por la Defensa del Agua y del Páramo de
Santurbán, Colombia. (…) en el marco de unas protestas en contra de nuevo
proyectos extractivos, el Alcalde del municipio de Vetas, departamento de
Santander, manifestó que dichas protestas habrían sido organizadas por grupos
armados ilegales”. CIDH. Informe sobre la situación de personas defensoras de derechos humanos y
líderes sociales en Colombia. Op. Cit., párr. 140.
Formas de estigmatización contra las comunidades o las

organizaciones
En el análisis de contexto debe examinarse si determinadas personas o comunidades son
blanco de acusaciones, descalificaciones, deslegitimaciones u hostilidades verbales, por
cuanto este tipo de conductas suelen constituir riesgos con frecuencia graves para la
personas que las sufren. Debe tomarse en cuenta que las consecuencias de esas
conductas no son menos graves porque las realicen personas que no pertenecen o no
tienen alianza con actores armados, por cuanto las descalificaciones tienen como efecto
generar estigmas negativos respecto de determinadas personas o comunidades, que
tienden a adquirir connotaciones de “verdades socialmente admitidas” sobre la
conducta o la condición de las personas víctimas de ellas.
En principio estas acusaciones y descalificaciones afectan los derechos a la honra y el

buen nombre. Sin embargo, muy pronto podría pasar a convertirse en el cierre de
espacios de participación o deliberación, o escalar a acusaciones judiciales, que
provoquen detenciones y juicios arbitrarios; finalmente, en un ambiente de violencia
generalizada, con tintes políticos, podrían constituir amenazas a los derechos a la vida,
a la integridad, a la libertad y a la seguridad personal. Con frecuencia en situaciones de
conflictos armados, o de persistencia de violencia local, la estigmatización estimula la
ocurrencia de agresiones y actos de violencia contra personas y comunidades que
previamente han sido víctimas de estigmatizaciones y acusaciones públicas.
Las estigmatizaciones pueden ser de distinta naturaleza: “enemigos del progreso”,

“enemigos del gobierno”, “enemigos de la democracia”; “amigos, auxiliadores o
cómplices de grupos armados regulares o irregulares”; “sapos, soplones”; “comunistas”;
una población que vive en una llamada “zona roja” puede ser (es) estigmatizada como
guerrillera, miliciana, cómplice.

Según cada circunstancia y según la evolución de los procesos de estigmatización, las

personas víctimas pueden estar expuestas a distintos niveles de amenaza, según el tipo
de daño que estén dispuestos a causar quienes promueven la hostilidad contra ellas.
Por lo anterior, es importante identificar si personas de la comunidad o la organización

han sido blanco de descalificaciones, acusaciones o estigmatizaciones; reconocer el tipo
de descalificaciones que han sido utilizados; evaluar si éstas sugieren o afirman la
pertenencia de las personas a categorías como “delincuentes”, “guerrilleros o
terroristas”, “enemigos de la patria”, enemigos del progreso”, o cualquiera otra
respecto de las cuales grupos armados irregulares o inclusive fuerzas armadas regulares
hayan realizado anuncios de persecución o amenazas de retaliaciones de carácter
general, que pueden constituir amenazas indirectas, esto es, dirigida a un grupo
indeterminado de personas, comunidades y organizaciones pero que son determinadas
y determinables bajo ciertos calificativos.
“La Comisión nota que en varios países de la región se han presentado

expresiones hostiles por parte de altos agentes de los Estados contra defensoras
y defensores de derechos humanos y acompañantes internacionales de
comunidades en riesgo. La CIDH debe reiterar una vez más que tales
declaraciones pueden ser consideradas por parte de grupos armados como un
señalamiento que no sólo incrementa el riesgo al cual se ven sujetos las
defensoras y defensores de derechos humanos, sino que podría sugerir que los
actos de violencia destinados a acallarlos de alguna forma cuentan con la
aquiescencia de los Gobiernos. (…)
La Comisión ha tenido conocimiento que en algunos Estados americanos las

defensoras y defensores de derechos humanos han visto menoscabada su labor
por discursos que descalifican su trabajo. En declaraciones públicas, agentes del
Estado han identificado la labor desarrollada por defensoras y defensores como
ilegal, o se les ha acusado públicamente como delincuentes, subversivos o
terroristas por el solo hecho de defender judicialmente a personas acusadas de
la comisión de determinados delitos, o simplemente con el afán de
estigmatizarlos públicamente.
La Comisión considera que las manifestaciones provenientes de representantes

estatales, expresadas en contextos de violencia política, fuerte polarización o
alta conflictividad social, emiten el mensaje que los actos de violencia
destinados a acallar a defensoras y defensores de derechos humanos y sus
organizaciones, cuentan con la aquiescencia del Gobierno. Por tal razón, las
críticas indiscriminadas y sin fundamento que contribuyen a crear condiciones
adversas para el ejercicio de la labor de las defensoras y defensores de derechos
humanos generan un profundo daño a las democracias del hemisferio.” CIDH. Informe
sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos en las Américas. Op. Cit., párrs. 170,
175, 177.

Contextos de violencia generalizada como factor de riesgo

En relación con las amenazas de daño grave a los derechos a la vida, a la libertad y a la
integridad, uno de los factores más relevantes para el análisis de contexto es la
identificación de si las comunidades y las organizaciones habitan o desarrollan su trabajo
en regiones lejanas de los efectos de la violencia de grupos armados irregulares o, por
el contrario, en zonas con presencia de uno o varios grupos armados irregulares, que se
disputan el control territorial y poblacional y que han provocado o pueden provocar
escenarios de violencia generalizada.
En presencia de esos grupos, las personas de las comunidades y las organizaciones están
expuestas a una amenaza general de sufrir los efectos de esa violencia, y corresponde
al análisis de contexto tratar de precisar el grado en que esa amenaza general afecta
de manera particular a personas de determinada condición o que ejercen determinadas
labores o acciones dentro de las comunidades, de forma que se puedan adoptar medidas
preventivas de carácter general para evitar daños a las personas, al tiempo que aplicar
medidas especiales para proteger a las personas que tienen mayor riesgo de sufrir
ataques deliberados de esos grupos.
A manera de sugerencia, a continuación se enuncian algunas preguntas que pueden

orientar el ejercicio de análisis de contexto en relación con el factor de violencia
generalizada como fuente de amenaza de daños a los derechos de las personas y las
comunidades, determinada por la presencia de grupos armados irregulares y probables
enfrentamientos entre tales grupos o entre éstos y las fuerzas armadas regulares.
El análisis de contexto en este punto procura identificar la forma como ciertos hechos,
declaraciones o situaciones pueden indicar la existencia de una potencial amenaza de
daño contras las personas, las comunidades y las organizaciones, tales como: la
presencia de uno o más grupos armados irregulares en la región; si existen disputas
territoriales entre esos grupos; las formas de control territorial; si realizan ataques de
forma generalizada contra la población o dirigen los ataques contra blancos específicos;
si pueden identificarse qué tipo de personas han sido blanco de ataques deliberados;
qué tipo de actividades económicas lícitas o ilícitas están bajo el control directo o
indirecto de esos grupos; si los grupos han emitido y divulgado “reglas o normas de
comportamiento” que imponen a las comunidades con la amenaza de “drásticas
sanciones”; si tienen alianzas abiertas o veladas con determinados actores sociales,
económicos o políticos de la región; si las comunidades mantienen controversias o
conflictos sociales con esos actores económicos, sociales o políticos.

• ¿En la región hay presencia de grupos armados irregulares?
• ¿Se puede identificar cuántos y cuáles grupos armados irregulares hacen

presencia en la región?
• ¿Recientemente o en la actualidad, se producen disputas entre dos o más

grupos armados irregulares por el control del territorio?
• ¿Recientemente o en la actualidad se producen enfrentamientos armados

entre esos grupos entre éstos y las fuerzas armadas regulares?
• ¿Qué formas de control armado ejercer los grupos armados irregulares en la

región?
• ¿Los grupos armados irregulares ejercen formas de violencia generalizada,

dirigida contra todo tipo de personas y bienes o puede identificarse que según
sus motivaciones e intereses sus ataques se dirigen contra determinado tipo
de personas?
• ¿Los grupos armados han emitido “reglas o normas de comportamiento” que

pretenden imponer por la fuerza, y que contienen amenazas contra personas
indígenas, afrodescendientes, LGBTI y otras que realicen conductas
consideradas prohibidas (consumo de licor o de drogas, trabajadoras
sexuales, otras)?
• ¿Se tiene noticia de la emisión de panfletos en los que los grupos armados
amenacen con tomar represalias contra determinado tipos de personas?
• ¿En esos panfletos se pueden identificar calificativos respecto de cierto tipo

de personas que han sido utilizados por autoridades o actores económicos
sociales, económicos o políticos contra personas que ejercen liderazgos
sociales en las comunidades?
• ¿Cuáles son esos calificativos coincidentes y a qué personas se les han

atribuido tales calificativos?
• ¿Qué tipo de personas han sido blanco deliberado de ataque por parte de esos
grupos?
• ¿La comunidad ha expresado oposición a la realización de actividades

económicas lícitas o ilícitas (minería ilegal, cultivos ilícitos, otros) que los
grupos armados controlan directamente o se benefician ofreciendo
protección a quienes las realizan?

• ¿La comunidad ha accedido a programas gubernamentales que son percibidos

por los grupos armados como un ataque directo a sus intereses económicos o
de control territorial?
La Comisión Interamericana ha reiterado en sus informes sobre la situación de las

personas defensoras de derechos humanos de las Américas, y específicamente en
Colombia que con frecuencia las y los líderes sociales soportan amenazas por parte de
grupos armados cuando su labor se opone a actividades ligadas a economías ilícitas o
denuncian violaciones perpetradas por tales grupos.
“La Comisión advierte que la labor que desempeñan las y los líderes sociales es
uno de los factores que aumentan su vulnerabilidad. En este sentido, la Comisión
ha observado que aquellos que expresan su oposición a actividades ilícitas, como
por ejemplo a través del apoyo a programas oficiales de sustitución de cultivos
ilícitos, o bien que apoyan procesos de restitución de tierras y el
restablecimiento de derechos territoriales por parte del Estado, son quienes han
sido más afectados por la violencia…” CIDH. Informe sobre la situación de personas defensoras
de derechos humanos y líderes sociales en Colombia. Op. Cit., pp. 51.
“La Comisión observa que en algunas situaciones las defensoras y defensores de

derechos humanos se convierten en blanco de esos grupos en razón de su
denuncia de violaciones perpetradas por tales grupos. Otras veces, las
defensoras y defensores son señalados como miembros o simpatizantes de estos
grupos”. CIDH. Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos en las
Américas. Op. Cit., párr. 169.
“De especial preocupación son los señalamientos, tanto a líderes indígenas como
afrodescendientes y sus organizaciones, de ser colaboradores de alguno de los
bandos que se enfrentan en situaciones de un conflicto. La Comisión ha
considerado que estos señalamientos generan en sí mismos un riesgo inmediato
para las personas, familias y comunidades enteras. En algunos Estados que
enfrentan problemas relacionados con el crimen organizado, se observa con
mayor intensidad esta práctica. CIDH. Segundo informe… Op. Cit., párr.300

Impacto diferenciado: violencia intencional / daños

colaterales (no intencionales).
Las personas, comunidades y organizaciones que habitan o desarrollan sus labores en
una zona donde persisten confrontaciones armadas pueden estar expuestas a riesgos de
ataque intencional o deliberado si una o todas las partes que se enfrentan las perciben
como población hostil u opuesta a sus propósitos a hostil, no obstante que ellas no
participen ni contribuyan a las hostilidades militares, dado que con frecuencia los
actores armados no están dispuestas a respetar el principio de distinción establecido en
las normas humanitarias, que obliga a no realizar ataques contra la población civil.
En el caso de que la población no esté expuesta a ataques intencionales o deliberados

por alguno o varios de los actores armados, ésta puede verse expuesta a los riesgos
asociados a las confrontaciones armadas por encontrarse en el territorio donde se
desarrollan operaciones militares. En esas circunstancias resulta más posible aplicar
medidas de prevención que pongan en resguardo a la población mientras se producen
las hostilidades militares, pues no existirían motivaciones que estimularan la agresión
contra los civiles.
En función de la definición de estrategias de prevención y protección, conviene

establecer si las comunidades están expuestas a daños producidos por la acción
deliberada de una o varias de las partes que intervienen en las hostilidades, o lo están
frente a los efectos no intencionales o incidentales de los combates, dado que en uno y
otro caso la prevención y la protección requiere la utilización de medidas y acciones de
naturaleza distinta.
Caso practico
Diferencias y coincidencias entre los análisis de contexto por diversos
actores sociales
Para ilustrar lo anterior, unos ejemplos prácticos a continuación. Enseguida de leerlos
el participante debe analizar y expresar su opinión sobre el tipo y grado de riesgo que
afrontan las personas, las comunidades y las organizaciones:
Ejemplos para desarrollar actividades

Ejemplo # 1:
Un líder campesino del Caribe Colombiano solicitó protección a la Unidad Nacional

de Protección (UNP) para lo cual alegó su condición de líder de una comunidad que
habiendo sido objeto de despojo de tierras, inició el proceso de demanda ante la
Unidad de Restitución de Tierras (URT). En el análisis de riesgo presentado a

consideración del Grupo de Valoración Preliminar31, se indicó que en la entrevista

el líder campesino informó no haber recibido amenazas verbales, escritas,
telefónicas o virtuales por parte de alguien que le anunciara de un atentado contra
su vida e integridad. El líder campesino documentó su participación como líder y
representante de las personas de la comunidad reclamantes de tierras, y en la
consecución de la documentación necesaria para la demanda y aportó elementos de
contexto para soportar su solicitud. Sin embargo, el analista de riesgo sostuvo que
el líder campesino afrontaba un riesgo extraordinario, dado que en el análisis
contexto de la región se pudo probar que: i) en el proceso ante la URT se presentó
un opositor que alegaba interés legítimo en mantener la propiedad sobre los predios
rurales objeto de demanda; ii) el opositor acreditado ante la URT era un reconocido
paramilitar que participó en el proceso de desmovilización pero reincidió; iii) contra
ese opositor obraba orden de captura por crímenes cometidos con posterioridad a
su desmovilización; iv) se habían recrudecido acciones de violencia contra líderes
comunitarios que habían disminuido luego de la desmovilización paramilitar. El
participante debe analizar la información y dar su opinión sobre el riesgo de la
persona.32
Ejemplo # 2:
En una región donde se produjo la desmovilización paramilitar, un campesino

reclamante de tierras ante la URT, solicitó protección y acreditó amenazas recibidas
en su celular mediante mensajes de voz. No obstante, del análisis de contexto, la
URT informó que durante el trámite de la reclamación de tierras se pudo establecer
que el predio reclamado en restitución fue abandonado como resultado de las
amenazas de violencia que años atrás soportó el reclamante; que en el caso no se
configuró despojo sino abandono, y que el predio aparece como un baldío de la
nación; que no obra en el proceso una persona o entidad que se oponga a la
restitución del predio; y que la demanda presentada ante los jueces de tierras
solicitó la restitución del predio para lo cual se ordenó a la Agencia Nacional de
Tierras emitir el título del predio a favor del reclamante. Del análisis de contexto
se concluyó que la persona solicitante de protección no ejercía actividades de
liderazgo social y no se acreditó que grupos armados ilegales con presencia en la
región tuviesen motivos probables para atentar contra su vida e integridad. El
participante debe analizar la información y dar su opinión sobre el riesgo de la
persona.
31
El GVP es una instancia previa a la adopción de una decisión sobre la solicitud de protección por parte de la UNP.
32
Con base en la declaración del líder campesino acerca de la inexistencia de anuncios de amenazas, en el GVP se propuso
calificar el riesgo como ordinario, dada la inexistencia de amenaza. Luego de constatar las pruebas allegadas por el analista,
referidas al contexto, los funcionarios del GVP admitieron declarar la existencia de un riesgo extraordinario en el caso, y
recomendaron la adopción de medidas protectivas.

Ejemplo # 3:
Una persona activista ambiental que se opone a la minería ilegal…
Ejemplo # 4:
Una persona activista ambiental que promueve campañas ciudadanas para evitar
que se arroje basura a las fuentes de agua, estimula la siembra de árboles y la
limpieza de las fuentes de agua contaminadas por basuras (…)
Ejemplo # 5:
Una persona promotora de una veeduría ciudadana del uso de fondos públicos… en
una región donde las autoridades reconocen las veedurías como una forma de
participación ciudadana que contribuye al saneamiento de las finanzas públicas y la
moralidad de la administración (…)
Ejemplo # 6:
Una persona promotora de una veeduría ciudadana que solicita la publicación de la

información oficial referida a los procesos de contratación y ha presentado
denuncias de presuntas irregularidades, favorecimientos y pago de coimas, en una
zona donde grupos armados ilegales han utilizado la corrupción oficial como fuente
de financiamiento. (…)


▪ El análisis de contexto es una herramienta, o una metodología, que se utiliza por
distintos actores sociales y variadas disciplinas académicas para comprender el
entorno geográfico, poblacional, social, cultural y económico que rodea y, en
cierto grado, determina los resultados probables de una acción o conjunto de
acciones que realiza o pretende realizar una persona, grupo social u
organización, en un espacio temporal determinado.
▪ El análisis de contexto, aún si se trata de un mismo contexto geográfico y

temporal, puede variar según qué actor o actores sociales lo realicen y qué
utilización específica se pretenda, esto es, según el propósito del análisis.
▪ Las comunidades y las organizaciones sociales deben distinguir con toda claridad
entre un análisis de contexto que realizan con el propósito de tomar decisiones
sobre la estrategia a seguir para afrontar situaciones que inciden positiva o
negativamente sobre ellas (un proyecto de operación empresarial, una obra de
infraestructura, una determinada política pública nacional o local, etc), y un
análisis de contexto para determinar los potenciales peligros de daño a los
derechos de las personas pertenecientes a esas comunidades y organizaciones
como efecto de esas mismas situaciones y de otras, asociadas o coincidentes.
▪ Insistir en la importancia de que los líderes y las lideresas de las comunidades y

las organizaciones sociales entiendan que no pueden echar mano de cualquier
análisis de contexto realizado respecto de un espacio geográfico o temporal, al
momento de disponerse a adoptar decisiones sobre la prevención y la
autoprotección de las personas frente a amenazas de daño a sus derechos.
▪ Es bueno decir que los programas gubernamentales de protección en varios países

de América Latina hacen uso del análisis de contexto con la finalidad de evaluar
las amenazas explícitas, pero son renuentes o se niegan a admitir su utilización
para determinar potenciales amenazas no declaradas o anunciadas, poniendo
sobre las personas que solicitan protección la carga de demostrar la existencia
de una amenaza que no ha recibido pues los potenciales actores con intención
de causarle daño no han anunciado tal intención, aunque determinados hechos y
circunstancias de contexto indiquen la probable intención de un actor de causar
daño.
▪ El análisis de contexto para la evaluación de riesgos consiste en un ejercicio de

examen del entorno que rodea el trabajo de una comunidad u organización, para
valorar los factores y circunstancias que puedan generar potenciales amenazas
de daño o impacto negativo sobre los derechos de las personas que a ella
pertenecen y que determinan su nivel de riesgo. Se trata de conocer y

comprender lo mejor posible el contexto en que se trabaja, de forma que guíe

la toma consciente de decisiones sobre las reglas y medidas de prevención y
autoprotección que conviene aplicar.
▪ Es conveniente que las respuestas a las preguntas sugeridas permitan distinguir

si esas prácticas son generalizadas y si en ellas incurren algunos o todos los
actores institucionales, sociales y económicos con poder (quiénes sí y quiénes
no), por cuanto esto permite advertir si existe la posibilidad de convencer o
disuadir a determinados actores, o incluso procurar su apoyo para superar las
restricciones.
▪ Resulta relevante percibir si las condiciones económicas de las comunidades y

las organizaciones constituye un factor que puede influir como limitante del
ejercicio de sus derechos,33 en tanto dificulten el acceso a la información y a
disponer de asesoría técnica para la comprensión adecuada de las problemáticas
sobre que pretenden modificar, y las posibilidades de realizar consultas
informadas con el mayor número de personas pertenecientes a esas comunidades
y organizaciones.
▪ La existencia de prejuicios y otras formas de discriminación, basados en motivos

étnicos, de género, de preferencia o identidad sexual y otros, contra toda una
comunidad o parte de ella, constituye una fuente de amenaza a los derechos de
las personas objeto de discriminación, más todavía cuando soportan la
desprotección de las autoridades responsables de garantizar sus derechos; ello
incluye la probabilidad de que tales prejuicios y formas de discriminación puedan
motivar agresiones y acciones de violencia contra las personas.
▪ Una forma de detectar potenciales amenazas contra los derechos de las personas
de comunidades y organizaciones consiste en indagar por las consecuencias
negativas que su acción puede tener respecto de los intereses (económicos,
políticos o cualquiera otra índole) de terceras personas, instituciones o
empresas, en particular aquéllas que gozan de poder económico, social y
político.
▪ Las estigmatizaciones pueden ser de distinta naturaleza: “enemigos del

progreso”, “enemigos del gobierno”, “enemigos de la democracia”; “amigos,
auxiliadores o cómplices de grupos armados regulares o irregulares”; “sapos,
33
Según la misma Declaración, toda persona tiene derecho “a solicitar, recibir y utilizar recursos con el objeto expreso de promover
y proteger, por medios pacíficos, los derechos humanos y las libertades fundamentales, en concordancia con el artículo 3 de la
presente Declaración (Art. 13). (…) Incumbe al Estado la responsabilidad de adoptar medidas legislativas, judiciales,
administrativas o de otra índole apropiadas para promover en todas las personas sometidas a su jurisdicción la comprensión de sus
derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales (Art. 14.1).

soplones”; “comunistas”; una población que vive en una llamada “zona roja”
puede ser (es) estigmatizada como guerrillera, miliciana, cómplice.
▪ Es importante identificar si personas de la comunidad o la organización han sido

blanco de descalificaciones, acusaciones o estigmatizaciones; reconocer el tipo
de descalificaciones que han sido utilizados; evaluar si éstas sugieren o afirman
la pertenencia de las personas a categorías como “delincuentes”, “guerrilleros o
terroristas”, “enemigos de la patria”, enemigos del progreso”, o cualquiera otra
respecto de las cuales grupos armados irregulares o inclusive fuerzas armadas
regulares hayan realizado anuncios de persecución o amenazas de retaliaciones
de carácter general, que pueden constituir amenazas indirectas, esto es, dirigida
a un grupo indeterminado de personas, comunidades y organizaciones pero que
son determinadas y determinables bajo ciertos calificativos.
▪ En relación con las amenazas de daño grave a los derechos a la vida, a la libertad
y a la integridad, uno de los factores más relevantes para el análisis de contexto
es la identificación de si las comunidades y las organizaciones habitan o
desarrollan su trabajo en regiones lejanas de los efectos de la violencia de grupos
armados irregulares o, por el contrario, en zonas con presencia de uno o varios
grupos armados irregulares, que se disputan el control territorial y poblacional y
que han provocado o pueden provocar escenarios de violencia generalizada.
Bibliografía
- Eguren, E., Caraj, M. Nuevo Manual de Protección para los Defensores de
Derechos Humanos. Protection International. Bruselas, 2009.
- CIDH. Segundo informe sobre la situación de las defensoras y los defensores de
derechos humanos en las Américas. Op. Cit.
- CIDH. Informe sobre la situación de personas defensoras de derechos humanos y
líderes sociales en Colombia. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 262, 6 diciembre 2019
- CIDH. Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos
humanos en las Américas. OEA/Ser.L/V/II.124 Doc. 5 rev.1, 7 marzo 2006.
- Violaciones, derechos humanos y contexto: herramientas propuestas para
documentar e investigar. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales –
FLACSO- sede México. International Bar Association’s Human Rights Institute.
2017

UNIDAD 3: EVALUACIÓN DEL RIESGO

Propósito de la evaluación de riesgos
La evaluación de riesgo consiste en el análisis de información relevante y adecuada de
las circunstancias que rodean la labor de una determinada comunidad, organización o
persona, en un contexto específico, orientado a indicar la probabilidad de ocurrencia
de un daño a los derechos de aquéllas, con el propósito de determinar si requieren
adoptar medidas de prevención o protección.
Debe tomarse en cuenta que no es posible prevenir fenómenos cuya ocurrencia no se

advierte anticipadamente, o cuyas causas y efectos son desconocidos o minimizados. La
prevención implica una labor de diagnóstico, mediante el uso de instrumentos
adecuados e idóneos, que permite establecer anticipadamente que un daño
irremediable puede ser causado.
Una buena evaluación de riesgo debe arrojar información creíble y suficiente para
determinar, con la mayor precisión posible: i) el tipo de amenaza de que se trata (qué
o quién causa la amenaza); ii) el grado de la amenaza (qué tanta fuerza –natural o de
violencia- podría desplegarse en el evento de ocurrir el hecho); iii) la dimensión del
daño que pueda ocasionarse (qué derechos podrían ser afectados y cuántas personas
sufrir daños); iv) la probabilidad de su ocurrencia; y v) las capacidades y vulnerabilidades
de los potenciales afectados para afrontar el evento de riesgo.
Con frecuencia la adopción de políticas o acciones de prevención se dificulta por la

ausencia de instrumentos de diagnóstico, por la poca credibilidad que las autoridades o
los posibles afectados tienen respecto a esos instrumentos y, por tanto, la negativa a
aceptar los resultados de la evaluación, bien porque el riesgo advertido se considere
excesivo o bien porque se crea que ha sido minimizado.
Un ejemplo de ello es la frecuencia con que tragedias humanas previamente anunciadas,

asociadas a desastres naturales o a acciones violentas, se han producido sin que se hayan
adoptado medidas preventivas para evitarlas o minimizar su impacto, dado que las
comunidades o las autoridades se negaron a aceptar que tales desastres o actos violentos
podrían ocurrir. En varios casos, la negativa a adoptar medidas se justificó mediante la
descalificación de las entidades que evaluaron el riesgo y lo advirtieron.
Es posible que siempre subsistan controversias acerca de las alertas emitidas sobre
amenazas contra comunidades y personas: controversias sobre la veracidad de la
amenaza o riesgo, sobre la probabilidad de su ocurrencia, sobre su nivel de gravedad, o
sobre los posibles factores que la ocasionan.
En materia de prevención de desastres, recuérdese la trágica experiencia de la

erupción del volcán nevado del Ruiz, en noviembre de 1995. Los diagnósticos
emitidos por los vulcanólogos, que presagiaban la posible ocurrencia de la

erupción y los riesgos de deshielo y de avalanchas, fueron controvertidos por las

autoridades responsables de emitir las alertas y de adoptar medidas adecuadas
ante la gravedad del riesgo. Las autoridades descalificaron los diagnósticos por
“alarmistas”, consideraron inexistente o improbable la erupción y no tomaron
medidas para proteger a la población de un riesgo real. El resultado: más de 30
mil personas sepultadas, en una tragedia que pudo ser evitada.
En relación con los riesgos asociados a fenómenos de violencia política, con frecuencia
algunas autoridades se muestran renuentes a atender los llamados de alerta producidos
por comunidades, organizaciones no gubernamentales y autoridades locales, o a atender
las conclusiones y recomendaciones de diagnósticos de riesgo emitidos por entidades
estatales de derechos humanos.
No pocas veces las amenazas advertidas se han cumplido, dejando un saldo trágico de
víctimas indefensas asesinadas, torturadas o desaparecidas, sin que las autoridades
responsables hayan puesto en marcha acciones dirigidas a contener la amenaza y evitar
el daño, generándose presuntas responsabilidades por omisión del deber de garantía.34
Las autoridades responsables de la prevención –frente a desastres naturales o a actos de

violencia- deberían estar mejor dispuestas a atender los llamados de protección, los
informes de riesgo o las alertas emitidos por diversas instituciones, y en cualquier caso,
si tuvieran dudas sobre la veracidad o probabilidad de los riesgos, establecer
mecanismos propios e idóneos de identificación de riesgos para contrastar la información
contenida en los llamados de emergencia. Así mismo, deberían ser conscientes de que,
tratándose de desastres naturales o de actos de violencia, con frecuencia no es posible
determinar con exactitud cuándo y dónde ha de ocurrir el hecho que se diagnostica o se
prevé, lo cual no implica que el riesgo deba ser descartado o desconocido. Ante la duda
sobre la probabilidad de un riesgo, deberían aplicar el principio de precaución,
adoptando las medidas de prevención que resulten aconsejables.
Examen de la amenaza
La importancia de información adecuada y suficiente
El examen de la amenaza requiere, en primer lugar, tanta información como sea posible
para determinar: i) si existe efectivamente una amenaza; ii) de qué tipo de amenaza se
trata, es decir qué derechos podrían ser afectados; iii) cuáles son los motivos de la
amenaza; iv) qué impacto puede causar en caso de materializarse; y v) qué
circunstancias o condiciones favorecen su materialización y qué otras la dificultan o la
evitan;
34
En la unidad temática 5 de este módulo se ilustran algunas de las dificultades en la atención y gestión de los informes de riesgo
emitidos por el Sistema de Alertas Tempranas (SAT) de la Defensoría del Pueblo.

Es importante tomar en cuenta que la evaluación del riesgo es un proceso de

aproximación a la predicción de posibles hechos que pudieran ocurrir en el futuro, con
base en la información sobre hechos que ya han ocurrido y pudieran repetirse –en la
misma región o en otras en condiciones similares-, y sobre situaciones que pudieran
provocar su ocurrencia.
No se trata de un ejercicio de adivinación que se base en suposiciones, pálpitos o

poderes especiales sobrenaturales. La predicción se entiende como un ejercicio de
recaudo de información adecuada y suficiente que permita contar con elementos para
evaluar diferentes factores que influyen en la probabilidad de ocurrencia de hechos que
provoquen daños a los derechos de las personas.
Se entiende que una evaluación de riesgo ofrece mayor certeza o credibilidad cuando al
pronosticar una probabilidad mayor, menor o nula, de que un hecho natural o acto
violento ocurra y provoque afectaciones a las personas, se pueda demostrar que para
llegar a esa conclusión se agotó al máximo posible la búsqueda de información relevante
y pertinente, además de veraz y creíble, y se aplicó una metodología rigurosa para
analizar la información disponible.
A este respecto debe decirse que la humanidad ha realizado importantes avances para
mejorar la capacidad de predecir la ocurrencia de ciertos desastres naturales, en
algunos casos con grados de precisión sobre su intensidad y temporalidad que ofrecen
credibilidad a las autoridades y a las personas que podrían resultar afectadas, lo cual
favorece la adopción de medidas preventivas con mucha certeza. Este es el caso de los
sistemas de diagnóstico y prevención de desastres ocasionados por huracanes, que están
en capacidad de indicar con alto grado de precisión y de certeza, el volumen de agua
que arrastran, la velocidad de los vientos que la mueven, la fecha y hora probable en
que arribarán y las localidades que podrían sufrir afectaciones.
Pero estos avances no se han logrado aún en el diagnóstico y predicción de otros

fenómenos naturales que puedan provocar desastres. En el caso de los riesgos de
erupciones volcánicas se han producido avances significativos en la fabricación de
instrumentos de medición de los movimientos sísmicos en el área de un volcán, que
permiten alertar sobre la elevación de la frecuencia y de la intensidad de éstos, que
podrían hacer más probable la ocurrencia de erupciones. Sin embargo, ningún
instrumento de medición sísmica está en capacidad, por ahora, de predecir la ocurrencia
de una erupción y, menos aún, de indicar con mediana precisión la fecha en que
ocurriría y la intensidad que tendría.
El hecho de que las predicciones no tengan una certeza absoluta y precisa de la

ocurrencia de un evento volcánico ni de su intensidad, no puede llevar a desmentirlas o
descartarlas; menos aún, a calificarlas como “alarmistas” por las autoridades enviando
el mensaje a la población que no debe tomar precaución alguna para protegerse. La
avalancha que arrasó con Armero, Tolima, en noviembre de 1985, antes mencionada,
prueba la dimensión que alcanzó un desastre que pudo haber sido evitado si las

autoridades responsables de tomar decisiones no hubieran desestimado las predicciones

de los vulcanólogos.
En caso de la predicción de eventos de violencia, ocurre algo similar. Exigir que la alerta
producida como resultado de la aplicación de una metodología de evaluación de riesgo
de hechos de violencia ofrezca niveles de certeza y precisión respecto de cuándo podrá
ocurrir un hecho de violencia puede conducir a una omisión grave de las autoridades
para tomar medidas de prevención y protección. Tómese en cuenta que la evaluación
del riesgo no es un proceso judicial en el que deben estar probados todos los hechos,
declaraciones y situaciones que son recaudados para su realización: no se trata de
establecer “pruebas irrefutables del riesgo”, sino de realizar un ejercicio de
aproximación razonada y razonable a predecir la probabilidad de que un evento de
violencia ocurra en el futuro.
La evaluación de riesgo que advierte la probabilidad de graves hechos de violencia debe

ser el resultado del recaudo de información adecuada, relevante y creíble, y de la
aplicación de una metodología de evaluación consistente. Una evaluación de riesgo será
más creíble si puede mostrar el uso del mayor nivel de información de fuentes diversas
para establecer el grado de la amenaza y los niveles de vulnerabilidad y las capacidades
de las personas o comunidades sujetas a la valoración de sus riesgos.
La ausencia de información relevante y de fuentes diversas puede conducir a llegar a

conclusiones erróneas sobre el riesgo. Por ello, es clave no desechar ninguna información
por irrelevante, improbable o dudosa que pueda parecer a primera vista, lo cual implica
tomar en cuenta la percepción de peligro que tienen las personas, la información que
tienen diversas personas de la comunidad o de comunidades vecinas, las autoridades
civiles y de policía, los órganos de control y las organizaciones no gubernamentales que
desarrollan su labor en la región.
Aún en el caso de que ciertas informaciones parezcan poco relevantes o creíbles,

por ejemplo, el rumor que corre en una localidad sobre la intención de un grupo
armado de causar hechos de violencia, es aconsejable no descartarlas de plano,
lo cual no significa que siendo un mero rumor deba otorgársele plena
credibilidad. Lo aconsejable es considerar el rumor como información que debe
ser complementada y contrastada con otras, en el propósito de establecer si debe
descartarse o incluirse en la evaluación de riesgo.
Finalmente, es importante que las comunidades conozcan y realicen el ejercicio

de evaluar los riesgos de violencia que podrían afrontar, aplicando una
metodología adecuada que pueda ser presentada y sustentada ante el conjunto
de las personas de la comunidad, de forma que los resultados de la evaluación
de riesgos puedan ser adoptados comunitariamente. Un ejercicio de evaluación
de riesgo cuyos resultados sólo son reconocidos por una parte de la comunidad
puede dificultar la toma de decisiones sobre medidas de protección y hacer

ineficaz su aplicación, pues quienes no crean que un riesgo existe no estarán

dispuestos a adoptar ni a aplicar medidas de prevención o protección.
De igual forma, una evaluación de riesgo realizada por una comunidad con una
metodología que pueda ser presentada y dialogada con las autoridades responsables de
la protección, puede contribuir a superar las resistencias que dichas autoridades tengan
respecto a una alerta de riesgo o una solicitud de protección. Este punto se desarrollará
en la unidad temática 5 de este módulo.
El peso del análisis de contexto en la evaluación de riesgo

En la unidad temática 2 se abundó en la explicación sobre la naturaleza del análisis de
contexto y su utilidad para la determinación de la potencialidad de que se produzca un
daño a los derechos de las comunidades.
Así mismo, se ilustró en detalle la forma de proceder para realizar el análisis de

contexto, mediante la selección de los factores clave35 a ser valorados, la realización de
preguntas pertinentes para la indagación, la búsqueda de información adecuada y
suficiente para dar respuesta a las preguntas, y la realización de un análisis razonado y
razonable de la información para concluir si la situación específica de contexto indica o
no que han surgido o podrían surgir amenazas de daño que afecten los derechos de las
personas.
También se indicó que el análisis de contexto ofrece elementos de juicio para detectar
amenazas no anunciadas pero que tienen la probabilidad de provocar daños aún más
graves que las amenazas explícitas dirigidas contra las personas.
El análisis de contexto es útil también para evaluar las amenazas que actores armados
o anónimos divulgan para anunciar que han convertido en blanco de ataque a una o
varias personas. En la mayoría de los casos, tales anuncios resultan insuficientes para
determinar con claridad el riesgo a que las personas estarían expuestas y la probabilidad
de su ocurrencia, cuestiones sobre las cuales el análisis de contexto puede contribuir a
ofrecer respuesta.
158. Las amenazas generalmente son avisos intimidatorios de la comisión de un

posible acto que producirá un dolor grave como, por ejemplo, la tortura, el
secuestro, la violación sexual o la muerte. Estos actos están dirigidos a intimidar
a las defensoras y defensores o a las personas pertenecientes a sus familias para
que los primeros se abstengan de realizar determinadas investigaciones o
reivindicaciones La especial gravedad de las amenazas se encuentra en la alta
35
A manera de ejemplo se mencionaron factores como: i) normas legales y prácticas sociales que pueden impactar negativamente
la labor de las organizaciones; ii) la existencia de prejuicios y discriminaciones respecto de parte o toda la comunidad; iii) afectación
de intereses de potenciales agresores; iv) clima local para el trámite de los conflictos y controversias; v) la existencia de formas de
estigmatización; vi) la respuesta a formas de protesta social; y vii) la presencia de confrontaciones armadas o de violencia
generalizada.

probabilidad de que éstas se materialicen. Por ello, las amenazas producen en

las defensoras y defensores un daño psíquico y moral que provoca en ellos un
gran temor que, en algunos casos, les impulsa a separarse del normal desarrollo
de sus actividades o a disminuir su exposición pública.
159. La Comisión ha recibido denuncias de amenazas directas e indirectas. Las amenazas directas
son recibidas por las propias defensoras o defensores advirtiéndoles posibles atentados en su contra
o en contra de sus familiares; las indirectas están dirigidas a los familiares o personas cercanas para
que envíen un mensaje de desistimiento de la causa de la defensora o defensor.
161. La Comisión ha constatado que, en otros casos, las amenazas no se dirigen

contra individuos o personas determinadas, sino genéricamente van dirigidas
hacia una organización o comunidad. De acuerdo con la información analizada
por la Comisión, el objeto de este tipo de amenazas es vetar una actividad y
convierte en víctima de amenaza a toda aquella persona que se relacione con
ella. En algunos casos, por ejemplo, las amenazas van dirigidas a desincentivar
campañas de denuncia de violaciones o procesos de acompañamiento a
comunidades. CIDH. Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos
en las Américas. OEA/Ser.L/V/II.124 Doc. 5 rev.1, 7 marzo 2006, párrs. 158-159, 161.
Al respecto, resulta pertinente traer una cita del manual sobre la protección a las
personas defensoras de derechos humanos, publicado por la organización Protection
International:
“Se amenaza a las defensoras y los defensores por muchas razones, pero sólo algunas de
las personas que amenazan tienen de hecho la intención o la capacidad de cometer un
acto violento. Por otro lado, algunos individuos pueden representar un grave peligro
aunque no formulen ninguna amenaza. La distinción entre amenazar y ser una amenaza
real es importante:
Algunas personas que amenazan acaban constituyendo una amenaza real.

Muchas de las personas que amenazan nunca son una amenaza real.
Algunas de las personas que nunca amenazan son de hecho una amenaza real.
Una amenaza solo es creíble si indica que el actor que hay detrás tiene la capacidad de
actuar en nuestra contra; debe mostrar un nivel mínimo de fuerza o incluir algún
elemento que provoque miedo. Quien amenaza puede demostrar su capacidad de
actuación fácilmente, como por ejemplo, dejando una nota en un coche que está
cerrado, (…) cuando nos envían una invitación a nuestro propio funeral o nos dejan un
animal muerto a la entrada de casa o en nuestra cama. Muchas amenazas combinan
todas estas características. Es importante distinguirlas todas, porque algunas de las
personas que amenazan usan elementos simbólicos o que dan miedo para convencernos
de que van a actuar, sin ser eso necesariamente cierto.

Cualquiera puede amenazar, pero no todo el mundo puede consumar una amenaza.
Al fin y al cabo, tenemos que saber si nos estamos enfrentando a una amenaza real, que
puede ser consumada. Si tenemos una certeza relativa de que no es probable, estaremos
en una posición muy distinta a si pensamos que es factible que se produzca.
Los tres objetivos principales a la hora de valorar una amenaza son:
• Conseguir toda la información posible sobre el objetivo y la fuente de la

amenaza (ambos estarán ligados al impacto de nuestro trabajo).
• Llegar a una conclusión razonada y razonable sobre si se va a consumar la
amenaza.
• Decidir qué hacer.”36
Valoración de la amenaza
En este punto se indican, a manera de sugerencia, algunos de los pasos que, según la
experiencia de importantes entidades públicas y organizaciones no gubernamentales,
nacionales e internacionales, deben seguirse para valorar las amenazas que afronta una
persona, comunidad u organización en un determinado momento.
Estos pasos se aplican de la misma manera para valorar amenazas explícitas o amenazas
derivadas del análisis de contexto.
Paso 1. Precisar los hechos que pueden indicar la existencia de amenazas:

para lo cual se pueden utilizar entrevistas, basadas en preguntas clave, que
recojan información sobre lo que ha ocurrido recientemente en la localidad en
materia de seguridad (hechos de amenaza, incidentes de riesgo,37 declaraciones
estigmatizantes, incursiones armadas, anuncios de operaciones militares o de
disputa territorial, etc.); también pueden utilizarse informes de la propia
organización, de las autoridades, de organismos de control o de organizaciones
no gubernamentales.
Es importante tomar en cuenta para estos efectos no descartar de plano ninguna

información al momento de realizar la búsqueda y recaudo de la misma; el juicio
sobre la pertinencia y valor de una información para llegar a conclusiones
definitivas es un ejercicio posterior a haber recaudado toda la información
36
Eguren, E., Caraj, M. Nuevo Manual de Protección para los Defensores de Derechos Humanos. Protection International.
Bruselas, 2009, pp. 42-43. El resaltado es de los autores.
37
Incidentes de riesgo o Incidentes de seguridad son hechos o situaciones que alteran la cotidianidad de lo que ocurre en una
localidad y que motivan preocupación por cuanto hayan ocasionado daños menores o puedan indicar la posibilidad de daños en el
futuro. Ejemplo: personas de la comunidad abordadas por hombre armados en los caminos que preguntan por personas de la
comunidad, por los hábitos de éstas o por la labor que realizan, o por los horarios en que permanecen en sus hogares; cambio de
los conductores habituales de los vehículos en que se transportan personas de la comunidad en forma sorpresiva y sin explicación;
presencia de personas extrañas sin explicación en lugares cercanos a las viviendas, a los caminos, afuera de la sede de la
organización o donde se realizan las reuniones; seguimientos o vigilancias a las personas; ocultamiento de identidad de personas
que realizan seguimientos o vigilancias o las placas de los vehículos que utilizan.

posible, con el cuidado de que no se pierda detalle alguno en cada información

que se recibe. Aún tratándose de un rumor, es importante indagar sobre los
detalles del rumor (qué es lo que se dice en él, qué se omite decir, cómo se
dice).
En el mismo sentido, es conveniente no dar pleno crédito a una información hasta

tanto no valorar su veracidad y su pertinencia, lo cual debe hacerse en un
momento posterior al recaudo de información. Una declaración de una persona
clave en una comunidad que parezca a primera vista esclarecer plenamente la
realidad de una amenaza no debe conducir a dar por concluida la búsqueda de
información si al momento en que esa declaración se produce aún está pendiente
obtener otras declaraciones y conocer documentos que se están por recaudar.
No debe olvidarse que un hecho puede ser plenamente comprobado en su
veracidad, pero no por ello constituye “prueba reina” de que una amenaza es
cierta o, siendo cierta, que se trata de una amenaza con potencialidad de causar
el daño anunciado.
Paso 2. Indagar si existe un patrón de amenazas en el tiempo y contra

personas o comunidades de similar condición: preguntarse si los que hechos
que se registraron en el paso anterior tienen antecedentes en tiempos recientes
o remotos, y si es así, con qué frecuencia se han presentado, en qué tipo de
condiciones, si han sido coincidentes con ciertos acontecimientos, anuncios o
actuaciones de las comunidades. Así mismo, analizar si en tales hechos se pueden
apreciar elementos en común (símbolos, lenguaje, medios utilizados, tipos de
amenaza), que puedan indicar la existencia de patrones comunes.
El hallazgo de coincidencias en varios de estos elementos y de una cierta

frecuencia en los hechos, puede ser indicativo de la existencia de un patrón de
amenazas, que podría llevar a concluir que la amenaza es real y requiere ser
valorada en términos de la fuente, los móviles y el impacto de la misma.
Paso 3. Precisar los móviles y objetivos de la amenaza: se trata de observar

si de la información analizada se pueden deducir las motivaciones de quien o
quienes tendrían la intención de causar daño a las personas. Los móviles de la
amenaza pueden ser, por ejemplo, la oposición de una comunidad a ciertas
políticas o proyectos; la afectación que esa comunidad ha causado o amenaza
con causar a ciertos intereses económicos, sociales o políticos; conflictos de
tierras; conflictos ambientales; la condición de ciertas personas; otras. Los
propósitos de la amenaza, pueden ir desde causar temor o zozobra a una
comunidad para que ésta desista de sus pretensiones en determinado asunto
polémico, hasta eliminar físicamente a las personas para acallar sus voces.

Paso 4. Determinar la posible fuente de la amenaza: evitar definiciones

genéricas para definir la fuente de amenaza. Expresiones como “el gobierno”,
“los empresarios”, “los militares”, “los paramilitares”, “la guerrilla”, “fuerzas
oscuras”, no contribuyen a tener una noción más clara de la fuente específica de
la amenaza, y sólo puede generar sensaciones de inevitabilidad del daño, de
imposibilidad de protegerse, al tiempo que afecta la credibilidad de la amenaza
tanto en la comunidad como en las autoridades responsables de la protección.
La evaluación debe procurar determinar actores específicos con interés en
ocasionar un daño, a partir de información pertinente, por ejemplo, qué actores
están o estarían siendo afectados en sus intereses por la acción de la comunidad
o la organización; declaraciones que tales actores han emitido; experiencias
previas en las que éstos causaron agresiones a terceros.
5. Valorar la probabilidad de materialización de la amenaza: con base en la

información sobre los móviles y la fuente de la amenaza, analizar si existe un
nivel de certeza acerca de la intención de un actor o actores de ocasionar un
daño y de su capacidad para materializar su intención.
El examen de la capacidad de daño de un actor se orienta a conocer, mediante

información relevante y adecuada, si un actor que tiene la intención de causar
daño, incluso si la ha expresado mediante cualquier medio, cuenta con los medios
materiales para efectivamente llevar a cabo una acción de agresión o si,
definitivamente, se trata de alguien que quiere hacer daño pero no puede. Esto,
que parece obvio de entender y valorar, en la práctica no pocas veces se olvida
y las personas o las comunidades soportan elevados niveles de temor frente a
amenazas que son expresadas mediante formas ingeniosas para causar miedo,
pero que detrás de ellas están personas que no tienen capacidad de causar el
daño que anuncian.
Es cierto que para causar una agresión no se requiere una gran capacidad y que
cualquier persona, con muy pocos medios a su disposición, puede causar
agresiones fatales. Por esta razón, la amenaza producida por un actor con
intención de causar daño no puede subestimarse totalmente; en este caso,
corresponde a las personas, las comunidades o las organizaciones adoptar
medidas adecuadas para prevenir el daño que pueda producirse por agresiones
que un actos con baja capacidad pueda causar.
Ahora bien, no debe perderse de vista que al examinar la capacidad del actor
para causar el daño, se debe indagar por la posibilidad de que éste, aun no siendo
capaz de llevar a cabo un acto de agresión por sí mismo, pueda recurrir a un
tercero para perpetrarlo, Para ello, hay que responder preguntas sobre si ese
actor tiene vínculos con grupos armados irregulares o es posible que los construya

fácilmente38, o si en la localidad hay experiencias de personas o grupos que

realizan acciones de sicariato mediante el pago de sumas que el actor interesado
pueda sufragar.
Siempre es necesario preguntarse por el tipo de agresión que ese actor sería
capaz de llevar a cabo por sí mismo o por intermedio de un tercero, puesto que
ello indicaría la potencialidad de la amenaza para causar daño y el tipo de
impacto que causaría en la víctima. Esto es, no es lo mismo que un actor pueda
hacer uso de su arma de fuego para causar la agresión o pagar a un sicario para
ello, a que ese mismo actor disponga de los medios para contratar un grupo de
sicarios o contar con el concurso de un grupo armado irregular para ejecutar la
agresión. En un caso y otro la potencialidad de la amenaza y su impacto son
diferentes, y por tanto, la posibilidad de protegerse varían según si la agresión
puede ser causada por una persona o por una organización armada.
La valoración de la amenaza es, pues, el resultado de un ejercicio razonado y

razonable de apreciación de la información recaudada sobre los hechos,
declaraciones, incidentes de riesgo, etc., sobre la cual se procura conocer la
opinión y la percepción de la comunidad o la organización para lograr un acuerdo
sobre lo que les pasa. En caso de desacuerdo, conviene considerar que si los
elementos de juicio indican que hay motivos razonables para considerar la
existencia de la amenaza, resulta recomendable considerar el escenario más
grave, aunque existen dudas sobre la certeza de la amenaza o sobre su
potencialidad de causar daño.
6. Valorar el impacto que causaría la materialización de la amenaza: la

valoración del nivel de impacto probable del daño hace referencia a reconocer
el número de personas de una comunidad o de una organización que están en
peligro y el tipo de derechos de esas personas que puedan resultar afectados en
razón de la materialización de la amenaza en términos de un acto de agresión,
determinando así el nivel de gravedad del impacto esperado.
Un impacto se considerará alto si como consecuencia de un acto de agresión que

pudiera ocurrir un número plural de personas pueden resultar afectadas y si las
afectaciones que estas podrían sufrir comprometen la vida, la integridad, la
libertad o la dignidad, y si tales afectaciones derivan en un daño irremediable
(posibles casos de homicidio, tortura, secuestro, desaparición forzada, violencia
sexual y desplazamiento forzado).
38
Es preciso indagar si los grupos armados irregulares que actúan en la localidad o región realizan con frecuencia acciones de
agresión “por encargo” de terceros, bien a cambio de un pago o en ejercicio de una pretensión de “administrar justicia” como
demostración del control territorial que ejercen. En este caso, según el tipo de grupo armado irregular de que se trata, examinar si
una agresión contra una comunidad por una controversia con determinado actor cabría dentro de su idea de “administrar justicia”.

Un impacto alto, pero en un nivel menor, podrá considerarse un acto de agresión

de la misma naturaleza que afectara a una única persona en uno o varios de esos
derechos produciéndole un daño irremediable.
Un impacto medio podría considerarse aquel en el cual una acción afecte

derechos como la integridad o la libertad personal a un número plural de
personas, sin que resulte un daño irremediable, es decir, cuando las personas
afectadas puedan superar la situación generada por la agresión y reponerse del
daño, no obstante que pueda dejar secuelas de cierto grado. Éstos serían ciertos
casos de afectación del derecho a la libertad por detenciones arbitrarias, o a la
integridad por lesiones personales menores.
Un impacto medio, pero de nivel menor, podrá asignarse a una acción de la

misma naturaleza que la descrita en el párrafo anterior que llegue a afectar a
una única persona.
Podrían considerarse como agresiones de impacto bajo o menor, aquellas

acciones que puedan afectar el ejercicio de derechos tales como: acceso a la
información; libertad de opinión y expresión; participación, asociación y reunión
pacífica cuando se afecte a toda una comunidad u organización; y de un nivel
aún menor cuando ese mismo tipo de acciones afecten los derechos de una única
persona.
Adviértase que la clasificación de los niveles de impacto que arriba se sugiere

hacen relación a la naturaleza de los derechos afectados, a la naturaleza del
daño –remediable o irremediable- y al número de personas que resultan
afectadas, y sólo se presentan a manera de ejemplo, para ilustrar una forma de
valorar el impacto en caso de producirse una acción de agresión, para de este
modo valorar las amenazas. Pero podría recurrirse a otros criterios para hacerlo,
y la tabla de niveles de impacto podría ser más compleja, según las categorías
que se tomen en cuenta o las opciones que se consideren.
En todo caso, es preciso aclarar que cuando en la clasificación de impacto de la

amenaza que se sugiere arriba se menciona que las afectaciones a derechos como
acceso a la información, libertad de opinión, etc., significan un nivel de impacto
bajo, ello no debe interpretarse como si se considerara como una afectación sin
importancia la violación a tales derechos. Tómese en cuenta que entre los
factores mencionados antes para el análisis de contexto se incluyó uno referido
precisamente a circunstancias que podrían indicar amenaza a tales derechos.
Dicho de otra manera, si una evaluación permite concluir que la amenaza
consiste en la realización de acciones dirigidas a afectar esos derechos, habrá
que considerarla con la importancia que merece, pero entendiendo que para
controlar o mitigar los efectos de tal amenaza seguramente se requerirán
medidas de prevención y protección muy diferentes a si los efectos

comprometieran derechos como la vida, la libertad, la integridad y la dignidad

personal.
Por lo tanto, el empleo de expresiones como impacto alto, medio o bajo, debe
interpretarse en el contexto de que pudieran ocurrir afectaciones significativos
a la vida, la libertad, la integridad y la dignidad de las personas de una
comunidad, los cuales constituyen impactos de mayor gravedad para las personas
que si se afectaran otros derechos, entre otras razones porque muy
probablemente tales agresiones tendrán efectos negativos sobre esos otros
derechos (participación, asociación, reunión pacífica, etc.) puesto que, en el
caso de personas que ejercen liderazgos sociales o defensa de derechos humanos,
es frecuente que la intención de daño tenga como propósito silenciar las voces
de personas que ejercen sus derechos afectando intereses de instituciones,
empresas o personas revestidas de poder.
“Al momento de valorar la problemática planteada, además de los

aspectos contextuales, la CIDH considera que los Estados deben tomar en
cuenta algunos otros elementos respecto del caso concreto, tales como:
a) la clase de ataques que se han realizado;
b) si estos han ocurrido en forma reiterada o no;
c) si se ha intensificado la gravedad de los actos perpetrados con

el transcurso del tiempo; y
d) si habría participación de agentes del Estado en los actos de

agresión.
En relación a la clase de agresiones, es necesario valorar el tipo de

obstáculo frente al cual se ha enfrentado el defensor o la defensora
solicitante de la protección. Es conveniente diferenciar cada obstáculo
considerando la medida en que puede incidir en una probable afectación
a la vida o integridad personal. Por ejemplo, podría resultar diferente en
la evaluación del riesgo, la presunta vigilancia a las instalaciones de una
organización, respecto del seguimiento de un defensor o defensora a su
domicilio; o bien, las amenazas recibidas vía correo electrónico a todas
las organizaciones de una región, respecto de las amenazas recibidas
verbalmente contra una organización o defensor o defensora en concreto.
En cuanto a la reiteración de las agresiones, la CIDH estima que debe

analizarse la secuencia de actos ocurridos en un lapso de tiempo
atendiendo al conjunto de intimidaciones, amenazas, agresiones físicas y
verbales que pudieran haber sufrido el defensor o defensora involucrados;
el grupo de defensores y defensoras al cual pertenece, e inclusive, si los
ataques son producidos en contra del núcleo familiar del defensor o
defensora. Asimismo, debe valorarse en particular, si los últimos ataques

se hubieran producido en un período reciente al momento en que se

solicita la protección del Estado.
Otro elemento de especial importancia es identificar si en los hechos

perpetrados en contra del defensor o defensora han participado agentes
del Estado o existe consentimiento o connivencia de los mismos respecto
de los perpetradores. La participación de agentes del Estado en los
hostigamientos y ataques en contra de defensores y defensoras de
derechos humanos, además de ser un supuesto generador de
responsabilidad, constituye un serio obstáculo para que estos últimos
puedan acceder a la justicia en relación a los ataques que enfrentan o
sentirse protegidos por las medidas de protección que estén disponibles,
cuando las autoridades implicadas en la amenaza o ataque son las mismas
que están llamadas a brindar la protección”. CIDH. Segundo Informe sobre la
situación de defensores de derechos humanos de las Américas. Op. Cit., párrs. 513-516.
7. Individualización del peligro: aún tratándose de amenazas –explícitas o

silenciosas- que parecieran afectar a toda una comunidad o toda una
organización, es importante realizar el ejercicio de determina el grado en que la
amenaza es individualizable en una persona o un grupo determinado de personas
dentro de una comunidad o de una organización. El propósito de este ejercicio
no es –ni puede convertirse en- una especie de clasificación de qué personas son
más importantes que otras en una comunidad o una organización, o qué personas
tienen más méritos que otras. El propósito no es otro que, intentar conocer
contra qué persona o personas de la comunidad es más probable que se
produzcan acciones que puedan causar un daño, a los efectos de poder focalizar
con precisión ciertas medidas de protección que por su costo o escasez no son
posibles de ofrecer a toda la comunidad o toda la organización.
No se trata de que la persona con mayor riesgo deba ser, por definición, quien
ocupe el cargo de mayor dignidad (presidente, representante legal u otro); puede
ser que esa persona resulte ser la que tiene mayor riesgo, pero puede ocurrir que
alguien que no ocupe cargos en la dirección de la organización o en la comunidad
sea quien esté en la mira de la fuente de la amenaza. Lo relevante para
individualizar la amenaza es evaluar cuáles labores que realizan la comunidad o
la organización pueden provocar mayores niveles de hostilidad con terceros, lo
que puede indicar que las personas que realicen esas labores son las que la fuente
de la amenaza percibe con mayor interés como blanco probable de amenaza. Al
constatar quién o quiénes en la comunidad realizan esas labores, se puede
deducir que esas personas están en mayor peligro que otras, así no ocupen cargos
en la organización o en la comunidad.

8. Relación entre impacto del daño y probabilidad de que ocurra: otra

cuestión a considerar al momento de evaluar una amenaza es la relación que
puede establecerse entre el impacto probable del daño y la probabilidad de que
éste se produzca.
El nivel de riesgo será muy alto en el caso de calificarse como alto el impacto
de la amenaza y la probabilidad de su ocurrencia sea igualmente alta. El nivel de
riesgo será muy bajo cuando el impacto de la amenaza sea bajo y la probabilidad
de que ocurra igualmente baja.
Estas opciones extremas resultan fáciles de comprender y de identificar. No

obstante, la cuestión se hace más compleja en los casos en los que se combinen
diferentes niveles de impacto y de probabilidad de ocurrencia. Por ejemplo,
cómo valorar un riesgo si una amenaza es calificada como de impacto bajo y la
probabilidad de ocurrencia es alta; en este caso, debe entenderse que el riesgo
es bajo porque aunque la probabilidad de ocurrencia del evento es alta, el daño
que puede ocasionar es bajo, lo que indica que sí existe un riesgo pero que la
naturaleza de las medidas para controlarlo son probablemente menos urgentes y
sofisticadas.
En el caso contrario, es decir cuando la probabilidad de ocurrencia de la amenaza

se considera muy baja o mínima, sin que pueda calificarse como nula, y el
impacto de daño sea muy alto o extremo, por cuanto representa un desastre por
causar daños gravísimos a un número no calculable de personas, el nivel de riesgo
que por su impacto debe ser considerado muy alto. No obstante la improbabilidad
de la ocurrencia de un evento, en tal caso deben adoptarse todas las medidas
necesarias para evitarlo dado que podría causar un daño extremo. Obrar con
descuido, confiando en exceso en la improbabilidad de que un evento se presente
puede conducir a adoptar decisiones erradas que provoquen emergencias o
desastres graves.39
9. Inminencia de la materialización del daño: establece el grado en que una

intención de causar daño ha pasado a convertirse en un curso de acción para
producir el daño; esto es, existe una proximidad de un acto de ataque. Aunque
es poco frecuente que pueda advertirse que una acción de agresión está en curso
39
Esta situación puede ilustrarse con el ejemplo de una represa para producir energía que según la empresa constructora ha sido
levantada aplicando la experiencia acumulada durante varios años en ejecución de obras de esta naturaleza, con los estándares
más altos en su diseño y construcción, lo que le permite afirmar que las personas que habitan aguas debajo de la presa se
encuentran totalmente seguras pues no hay probabilidad de que la presa ceda. La confianza de la empresa en su propia capacidad
e idoneidad la han llevado a desestimar las críticas de organizaciones ambientalistas y comunitarias las cuales consideran que
decisiones recientes adoptadas por la empresa para reducir el tiempo para la puesta en marcha de la producción de energía
podrían poner en riesgo la estabilidad de la presa y provocar un desastre de proporciones incalculables. La compañía ha
expresado que las críticas de tales organizaciones son infundadas y no deben ser tomadas en cuenta. Un tiempo después, se
presenta una emergencia que produce la ruptura de un dique provisional de contención del agua, inundando varios municipios
aguas abajo y amenazando con un desastre mayor por la probable ruptura de la presa. Las primeras investigaciones sobre lo
ocurrido consideran que la causa más probable de la emergencia consistió en la toma de decisiones no previstas en la licencia
ambiental para reducir el tiempo de construcción.

de ejecutarse, si durante el ejercicio de evaluación de riesgo puede advertirse

la inminencia de la agresión y ésta puede tener un impacto alto, puede hablarse
de un riesgo extremo. En estos casos, los programas de protección gubernamental
prevén la necesidad de adoptar medidas de protección urgentes que pueden
incluir escoltas y vehículos blindados.
La vulnerabilidad como factor para determinar el riesgo

En la unidad temática 1 de este módulo se definió la vulnerabilidad como el grado en
que una persona es sensible a sufrir un daño como consecuencia de un ataque, es decir,
los puntos débiles que facilitan que el agresor cumpla sus propósitos. La vulnerabilidad
es diferente según cada persona, comunidad u organización, lo cual influye en el nivel
de riesgo de unas y otras. Por ejemplo, dos comunidades pueden estar expuestas al
mismo tipo de amenaza, pero si tienen condiciones diferentes para afrontar la amenaza
(tipo de viviendas, distancias a vías de escape, disposición de alarma comunitaria, y
otras) pueden tener distinto grado de riesgo, en la medida en que tengan puntos más o
menos débiles que favorezcan o dificulten que una agresión se realice.
Las vulnerabilidades deben evaluarse en función del tipo de amenaza que se deba
afrontar. Una determinada vulnerabilidad puede ser relevante para afrontar un tipo de
amenaza, pero no serlo frente a una amenaza de naturaleza diferente. Por ejemplo, no
disponer de una buena asesoría legal constituye una vulnerabilidad frente a la amenaza
de una acusación penal o una detención arbitraria, pero no respecto de la amenaza de
una agresión violenta, puesto que disponer o no de asesoría legal no hace más o menos
débil a la persona frente a ese tipo de agresión.
Lo que es una vulnerabilidad en una persona o comunidad, puede no serlo para otra u
otras comunidades que no estén bajo el mismo tipo de amenaza. En el caso de las
condiciones de las viviendas, en una comunidad determinada las viviendas pueden estar
construidas con materiales resistentes y tener puertas metálicas, mientras otra
comunidad sólo dispone de viviendas con materiales débiles como tela asfáltica (paroy)
o madera y no contar con puertas. La vulnerabilidad de las dos comunidades dependerá
del tipo de amenaza que deban afrontar. Si la comunidad que dispone de viviendas
construidas con materiales resistentes está expuesta a un ataque de un grupo armado
irregular que dispone de armamento pesado, su vulnerabilidad es alta por cuanto las
viviendas no ofrecen una seguridad significativa frente al nivel de agresión que podría
ocurrir. En el caso de la comunidad cuyas viviendas son muy débiles, su vulnerabilidad
será menor o ninguna si la amenaza que afronta es una acusación penal y no una agresión
armada.
La identificación y valoración de las vulnerabilidades es importante para la

determinación del nivel de riesgo de una persona, una comunidad o una organización.
La relación entre vulnerabilidad y riesgo es directamente proporcional; esto es, a mayor

grado de vulnerabilidad más alto nivel de riesgo, y viceversa, a menor vulnerabilidad,

más bajo nivel de riesgo.
Ahora bien, una adecuada identificación de las vulnerabilidades de la persona, la

comunidad o la organización que afronta una amenaza no sólo resulta fundamental para
la determinación del nivel de riesgo. También es importante para definir el tipo de
medidas de prevención y de autoprotección que deban adoptarse y aplicarse en caso de
identificar un nivel de riesgo importante. Las medidas deberán orientarse a reducir o
superar los puntos débiles (vulnerabilidades) existentes, con el propósito de disminuir
la probabilidad de que un daño se produzca en caso de materializarse la amenaza.
Tómese en cuenta que con frecuencia los programas gubernamentales de protección –y

también algunas prácticas de autoprotección- ignoran o no toman en cuenta las
vulnerabilidades advertidas en el proceso de evaluación de riesgo en el momento de
adoptar medidas de protección, pues disponen de un catálogo de medidas estándar que
aplican a los casos sin distinguir las diferencias en las vulnerabilidades. Este tema es
analizado con más detalle en la unidad temática 4 de este mismo módulo.
Las capacidades como factor para determinar el nivel de

riesgo
En la unidad temática 1 de este módulo se definió la capacidad como el grado en que
una persona, comunidad u organización dispone de barreras que la hacen menos sensible
a sufrir un daño como consecuencia de un ataque; es decir, los puntos fuertes que
dificultan que el agresor cumpla sus propósitos. La capacidad es diferente según cada
persona, comunidad u organización, lo cual influye en el nivel de riesgo de unas y otras.
Por ejemplo, dos comunidades pueden estar expuestas al mismo tipo de amenaza, pero
si tienen condiciones diferentes para afrontar la amenaza (tipo de viviendas, distancias
a vías de escape, disposición de alarma comunitaria, y otras) pueden tener distinto grado
de riesgo, en la medida en que una de ellas tenga puntos más fuertes dificulten que una
agresión se realice.
Las capacidades deben medirse en función del tipo de amenaza que se deba afrontar.
Una determinada capacidad puede ser relevante para afrontar un tipo de amenaza, pero
puede ser inútil o se puede convertir en una vulnerabilidad frente a una amenaza de
naturaleza diferente. Por ejemplo, disponer de una buena asesoría legal constituye una
capacidad frente a la amenaza de una acusación penal o una detención arbitraria, pero
no respecto de la amenaza de una agresión violenta contra la vida o la integridad.
La identificación y valoración de las capacidades es importante para la determinación

del nivel de riesgo de una persona, una comunidad o una organización. La relación entre
capacidades y riesgo es inversamente proporcional; esto es, a mayor grado de

capacidades menos alto nivel de riesgo, y viceversa, a menores capacidades, más alto
nivel de riesgo.
La identificación de las capacidades de la persona, la comunidad o la organización que

afronta una amenaza resulta de gran utilidad para definir las medidas de prevención y
de autoprotección que deban aplicarse en caso de identificar un nivel de riesgo
importante; medidas que se orientarán a fortalecer las capacidades, con el propósito de
disminuir la probabilidad de que un daño se produzca en caso de materializarse la
amenaza.
Evaluar las vulnerabilidades y las capacidades

Como se mencionó en la unidad temática 1, citando el manual de protección editado
por Protection International, las vulnerabilidades y las capacidades son dos lados de una
misma moneda:
“En la mayoría de los casos, la vulnerabilidad y la capacidad son dos lados de

una misma moneda. Por ejemplo, no saber lo suficiente sobre nuestro entorno
de trabajo nos hace más vulnerables, y saber lo suficiente aumenta nuestra
capacidad de respuesta. Lo mismo puede decirse de tener o no tener acceso a
transporte seguro o a buenas redes de contactos.”40
Es importante entender que las vulnerabilidades y las capacidades son diferentes entre
una persona y otra, de una comunidad a otra o de una organización a otra, aún que se
trate de personas, comunidades y organizaciones de naturaleza similar. Un ejemplo útil
para entender lo anterior es el de las capacidades y vulnerabilidades de una liebre y un
conejo; siendo animales que pertenecen a una misma especie y tienen características
similares, cuentan con destrezas y vulnerabilidades diferentes, que aprovechan de
forma distinta. En efecto, el conejo construye madrigueras que le permiten esconderse
y escapar, así sea momentáneamente de los depredadores, lo cual constituye una
capacidad de este animal para protegerse del peligro. La liebre, en cambio no construye
madrigueras y sólo busca esconderse entre la vegetación, lo que la hace una presa más
fácil o vulnerable frente a sus depredadores. Por otra parte, una vez fuera de la
madriguera y siendo percibido por sus depredadores, el conejo no desarrolla grandes
velocidades, lo que lo hace presa fácil de aquéllos. La liebre, en cambio, no pudiendo
esconderse fácilmente de sus depredadores es capaz de desarrollar grandes velocidades
y además tiene la habilidad de producir bruscos cambios de velocidad y de orientación
de su carrera, de forma que sus predadores, aún pudiendo desarrollar mayor velocidad,
tienen dificultades para cazarla pues siendo de mayor tamaño no tienen la misma
40
Eguren, E., Caraj, M. Nuevo manual de protección para los defensores de derechos humanos. Protección Internacional.
Bruselas, 2009, pp. 31-32.

destreza para cambiar la velocidad y la orientación de la carrera, pudiendo ocurrir que

la liebre escape de dos o más perseguidores.
Dado que las vulnerabilidades y las capacidades son dos caras de una misma moneda, el
ejercicio de valoración de éstas puede hacerse al mismo tiempo, mediante la
elaboración de preguntas que apunten a conocer, de la forma más fidedigna y precisa,
atributos y deficiencias de las comunidades, las organizaciones y las personas en relación
con condiciones físicas (lugares de vivienda, de reunión, de trabajo, estado de vías,
otros), de conocimiento (leyes, derechos humanos, recursos de protección de derechos,
etc.), de relacionamiento (dentro de la comunidad, con otras comunidades, con
autoridades, con potenciales aliados).
El ejercicio de valoración debe indagar por la situación específica y concreta de cada

una de las condiciones que se evalúan, recurriendo a entrevistas, visitas a los lugares u
otras técnicas de observación, que favorezcan un conocimiento adecuado y permitan
una valoración adecuada. Cuando la respuesta a una pregunta sobre una determinada
condición sea vaga o imprecisa, se deberá insistir en indagar mediante otras fuentes o
formas de observación, hasta asegurar que se tiene información suficiente para valorar
la vulnerabilidad o capacidad.
A continuación se relacionan, a manera de ejemplo o sugerencia, sin que sean

exhaustivas, una serie de condiciones que deben conocerse, analizarse y valorarse para
evaluar si en cada una de ellas existen vulnerabilidades o capacidades, y en qué
consisten. Para ello se puede emplear un cuadro de cuatro columnas: en la primera
columna se enumera la condición que se evalúa; en la segunda, la descripción sintética
de lo observado; en la tercera, si constituye una vulnerabilidad (indicando con una X,
y/o, calificando si es alta, media o baja); y en la cuarta, si es una capacidad (indicando
con una X, y/o calificándola como alta, media o baja).
Vulnerabilidades o capacidades físicas

1. Nivel de exposición: se analiza si para realizar las tareas cotidianas u otras
ocasionales, las personas de la comunidad o de la organización tienen la
necesidad forzosa de permanecer o transitar habitualmente por zonas que
representan un peligro significativo, por la presencia en tales lugares de actores
que suponen una amenaza a la seguridad. Si del análisis se concluye que las
personas tienen que transitar o permanecer en tales lugares de forma habitual y
durante un tiempo apreciable, se concluirá que las personas presentan una
vulnerabilidad importante por tener un mayor nivel de exposición. Si por el
contrario, la conclusión es que las personas disponen de varios caminos o zonas
de tránsito para realizar sus actividades cotidianas, se valorará como una
capacidad.

2. Lugares frecuentados (vivienda, trabajo, reunión): se examinan las

características de las construcciones (viviendas, casas comunales), observando y
registrando: i) su ubicación geográfica (dentro de un casco urbano o de un
caserío, en zona rural sin vecinos cercanos, en una zona muy alejada e
incomunicada); ii) los materiales de construcción; iii) la disposición de puertas,
ventanas y otras barreras protectoras; iv) iluminación nocturna; y v) visibilidad
desde el lugar hacia sus alrededores. La respuesta a cada una de las
características de los lugares frecuentados por las personas, determina si ellas
disponen de capacidades o adolecen de vulnerabilidades en esa materia.
3. Lugares para ocultarse, rutas para escapar: se preguntará y se observará si

la persona o comunidad en riesgo dispone o no de vías o rutas de escape y/o de
refugio cercano en caso de la inminencia de una agresión. Puede tratarse de
refugios construidos con ese propósito o de lugares naturales que tienen
características (ubicación, discreción, fortaleza) que los hace sitios de refugio
seguro; de igual forma, las vías o rutas de escape pueden ser caminos veredales
poco transcurridos, poco conocidos o imperceptibles, que conduzcan hacia
lugares donde la persona o personas pueden guarecerse para protegerse en caso
de agresión. Se entenderá que no disponer de éstos debe considerarse una
vulnerabilidad, y que disponer de ellos constituye una capacidad.
4. Condiciones de las vías de tránsito: conocer las condiciones de las vías

utilizadas con frecuencia por las personas o comunidades en riesgo aporta
información relevante para definir las vulnerabilidades o capacidades de
aquellas. Si se trata de una vía en mal estado que obliga a quienes transitan a
recorrerla a bajas velocidades, o incluso a tener que detenerse en varios tramos,
la vía ofrecerá condiciones de vulnerabilidad a quienes la deban utilizar. Así
mismo, es importante indagar si grupos armados irregulares utilizan esas vías
para realizar acciones armadas (retenes ilegales, identificación y retención de
personas, colocación de artefactos explosivos, u otras), lo que según la respuesta
define la existencia de vulnerabilidades o capacidades de las comunidades que
utilizan esas vías de tránsito.
5. Acceso y uso de medios de comunicación: preguntarse si personas de las

comunidades tienen acceso o no a medios de comunicación (celular, teléfono
satelital, radio), y por las condiciones de funcionamiento de éstos (disposición
de señal adecuada, de contactos con personas o entidades que puedan atender
situaciones de emergencia) indica el grado en que las personas disponen de
medios para realizar avisos de alerta en caso de la inminencia de un riesgo, o
para coordinar acciones contempladas en un eventual plan de prevención y

autoprotección. Al hacer la valoración de este aspecto, habrá que tomar en

cuenta, siempre, que el acceso a medios de comunicación y su adecuado
funcionamiento pueden representar, en determinadas circunstancias, un peligro
adicional para las personas. Sobre esto se hará referencia en la unidad temática
4, referida a las medidas de protección.
Vulnerabilidades o capacidades de conocimiento o sociales

La valoración de las vulnerabilidades y capacidades sociales y de conocimiento que
tienen las personas, las comunidades y las personas puede ser más importante que la
evaluación de las vulnerabilidades y capacidades físicas. Con mayor frecuencia de lo que
se cree una habilidad o capacidad social o de conocimiento puede resultar más
importante que una seguridad física. Más todavía, una gran capacidad física (una puerta
o un vehículo blindados) como barrera ante un peligro de agresión puede resultar
absolutamente ineficaz si no se han desarrollado o se han descuidado o abandonado las
habilidades sociales que hacen viable y de utilidad la existencia de tales barreras de
protección .
El ejemplo de una vivienda o sede de una organización social que ha sido blindada como
barrera para evitar una agresión armada, que por la falta de un mínimo de hábitos de
cuidado en la utilización de las puertas de acceso, termina facilitando el acceso de una
persona armada que ocasiona una agresión. La ausencia de hábitos de cuidado de las
personas que habitan en esa vivienda o laboran en esa sede de la organización hace nulo
el efecto del blindaje de las puertas, de forma tal que daría lo mismo que en lugar de
puerta blindada, la construcción tuviera una cortina de tela. La falta de hábitos de
cuidado puede reflejarse en que, por motivos diversos, la puerta permanezca abierta
siempre o por lapsos largos, o en que la puerta sea abierta sin realizar control alguno
respecto de la persona que golpea con el interés de acceder a la construcción.
Situaciones similares pueden presentarse en relación con medidas de protección

consistentes en construir o adecuar rutas de escape o lugares de refugio, que con
frecuencia las personas en riesgo no conocen u olvidan dónde se localizan y cómo
acceder a ellos.
A continuación se indican, en forma ilustrativa, no exhaustiva, algunas de las

vulnerabilidades sociales relacionadas con el desconocimiento del riesgo y de su
gestión o con los hábitos de las personas y colectivos.
1. Existencia o ausencia de vínculos con alguna de las partes implicadas en

el conflicto: en zonas de presencia de grupos armados irregulares es necesario
preguntarse por la existencia de algún tipo de vínculo de alguna o algunas
personas de la comunidad con uno de los grupos armados irregulares o con las

fuerzas armadas regulares (familiares, personas allegadas, personas que visitan

la comunidad).
Esta indagación puede resultar compleja en una comunidad y debe ser realizada
con la mayor prudencia y sigilo posibles, en un ambiente de confianza, por cuanto
con ella no se pretende hacer juicios respecto de las personas, sino detectar
posibles factores de riesgo.
2. Cohesión social: este criterio aplica principalmente frente a riesgos que puedan
afectar a un colectivo de personas, y hace referencia a la capacidad de representación
y de acción colectiva de las organizaciones y las comunidades. Se entiende que una
comunidad u organización es más vulnerable frente a un peligro colectivo cuando no
está habituada o tiene dificultades para adoptar decisiones colectivas; cuando las
decisiones adoptadas no son acatadas por buena parte de sus miembros; cuando existen
desconfianzas internas que impiden hablar sobre los factores de riesgo. En éstas o en
otras circunstancias similares, la comunidad o la organización puede tener serias
dificultades para evaluar los riesgos o para adoptar y aplicar medidas de protección,
bien porque no tiene la habilidad de llegar a decisiones y acuerdos al respecto, o porque
prevalece la idea de “sálvese quien pueda”.
En tales casos, la imposibilidad de superar una baja cohesión social pueden hacer
ineficaces los esfuerzos de diagnóstico y las medidas de prevención, de protección o de
autoprotección, en la medida en que un riesgo colectivo que sólo es afrontado por
medidas que adoptan u aplican solo unas pocas personas de la comunidad no logran el
efecto de protección esperado.
Pueden ser indicadores de la cohesión social: el grado de organización; la existencia de

formas organizativas; la facilidad o dificultad para tomar decisiones; la forma como se
resuelven las controversias internas; el nivel de acogida de las decisiones colectivas; la
capacidad de realizar acciones colectivas; la realización o no de actos solidarios y de
apoyo dentro de una comunidad u organización.
3. Nivel de conocimiento del riesgo: esta variable hace referencia al nivel de

entendimiento que una persona, comunidad u organización tiene acerca de los riesgos
potenciales que afrontan; al acceso de que disponen a información suficiente y creible
sobre el contexto en el que desarrolla su labor; las partes implicadas y sus intereses; a
la disposición de ánimo o el interés que tienen para realizar de forma periódica la
evaluación de los riesgos del contexto, de las vulnerabilidades y capacidades. Se deberá
concluir que una persona es más vulnerable al riesgo cuando desconoce su existencia o
su dimensión, cuando no identifica las presuntas fuentes de amenaza o ve una amenaza
en todas partes, o cuando desconoce que ciertas acciones que desarrolla o algunos
hábitos cotidianos pueden hacerla más débil frente a una amenaza; o cuando los

integrantes de un grupo o comunidad subestiman el riesgo al que se encuentran

expuestos. Al contrario, como las dos caras de una misma moneda, se concluirá que una
persona está más fuerte o es más capaz para afrontar el riesgo si su conocimiento del
riesgo es más adecuado y no lo subestima.
4. Existencia o ausencia de planes y medidas de seguridad: se indaga en este punto

si la persona o la comunidad tiene experiencias previas y/o dispone en la actualidad de
un plan de autoprotección o de algunas medidas preventivas o de autoprotección que
haya aplicado, y si ha evaluado la bondad o la ineficacia de tales medidas. Se puede
preguntar si en un caso de emergencia por inminencia de una agresión, la persona, la
comunidad o la organización tienen información sobre qué pueden o deben hacer; qué
actuaciones deberían evitarse porque puedan aumentar el riesgo; hacia dónde y por
dónde pueden huir (lugares de refugio, vías de escape);
El nivel de incorporación al que hacer cotidiano de las personas, las organizaciones y las
comunidades de medios y hábitos de autoprotección determina el grado de
vulnerabilidad o de capacidad de aquellas para afrontar los riesgos que sobre ellas pesan
y, de esa forma, poder permanecer en los territorios y realizar sus labores en condiciones
más seguras
5. Relación con autoridades gubernamentales y organismos de control: la mayor o

menor relación que las personas, las comunidades y las organizaciones hayan construido
con las autoridades gubernamentales y los organismos de control en los ámbitos local y
regional, son fuente de vulnerabilidad o de capacidad frente al riesgo. Una escasa o nula
relación con las autoridades puede dificultar o impedir que un llamado de alerta frente
a un peligro inminente sea conocido por dichas autoridades, impidiendo que éstas
puedan actuar para proteger. Igual efecto tiene el hecho de que las relaciones con tales
autoridades sean muy conflictivas de forma que un llamado de alerta que logra ser
comunicado por éstas puede ser desestimado por considerarlo alarmista o poco creíble.
Examinar la existencia o no de relacionamiento con esas autoridades, y la calidad de
ese relacionamiento puede indicar si la persona o la comunidad tiene una vulnerabilidad
o una capacidad respecto a la posibilidad de comunicar alertas y solicitar medidas de
prevención temprana, y de obtener respuesta adecuada de aquéllas.
Aquí es importante preguntarse si las personas o las comunidades conocen qué

autoridades (locales, regionales o nacionales) tienen responsabilidades en la adopción
de medidas preventivas o urgentes para proteger a las persona que ven amenazados sus
derechos; si conocen sus atribuciones, obligaciones y limitaciones; si conocen los
nombres de las personas a cargo de esas responsabilidades y la forma de entrar en
contacto con éstas; si conocen los procedimientos para tener acceso a esas autoridades,
a los programas de protección que lideran, la información que debe ser remitida para
que la solicitud sea respondida, etc.; si conocen el tipo de medidas de respuesta que

podrían ser adoptadas para la protección y los tiempos en que una solicitud debe ser
respondida.
Puede formar parte de la evaluación de vulnerabilidades y capacidades respecto al

relacionamiento con las autoridades, revisar las habilidades o las dificultades que tienen
las personas de una comunidad o de una organización para comunicar los propósitos que
animan su labor, las razones de sus acciones y la legitimidad de las mismas, así como
para explicar las razones por las que consideran que afrontan ciertas amenazas. En
síntesis, se trata de valorar si la comunidad o la organización cuenta con habilidades o
dificultades para incidir en la forma cómo terceros ajenos a ellas (autoridades y órganos
de control) las perciben y cómo interpretan sus solicitudes y sus argumentos.
Una comunidad que tiene la habilidad de obtener la comprensión adecuada de sus

solicitudes y de sus argumentos es menos vulnerable o, lo que es lo mismo, es más capaz
de lograr una respuesta adecuada a las alertas que emita en situaciones de inminencia
de peligro, que otra comunidad que no tiene la misma habilidad. Una adecuada
valoración de este aspecto puede contribuir a determinar acciones de fortalecimiento
de la capacidad de comunicación y de argumentación de las personas de la comunidad,
que redunde en la superación de las dificultades para obtener respuesta a un llamado
de alerta o a una solicitud de medidas de prevención temprana y de protección.
6. Disposición de redes de apoyo y de respuesta: se indaga en este punto si la

organización o la comunidad tienen habilidades o dificultades para construir alianzas
con otras organizaciones locales, regionales o nacionales; si tienen experiencia en la
construcción de alianzas; si han tomado contacto con organizaciones o instituciones de
diversa naturaleza o sólo con organizaciones del mismo tipo o de la misma forma de
pensar y actuar; si conocen sobre la existencia de organismos nacionales o
internacionales de protección y defensa de derechos humanos y la forma de acudir a
ellos para requerir su intervención, y si han tomado contacto con alguno de éstos; entre
otros.
La habilidad de una comunidad para construir alianzas con organizaciones e instituciones

diversas, incluso si son muy diferentes a sus propósitos y a sus formas de acción,
constituye una capacidad que favorece la posibilidad de obtener apoyo y respuesta, bien
sea en una situación de emergencia o en circunstancias en que se requiere una
prevención temprana para poner control a una amenaza o evitar que ésta se consolide.
En sentido contrario, las dificultades de una comunidad para construir alianzas
constituyen una vulnerabilidad.
7. Disposición de espacios de participación para la resolución de conflictos:

conviene preguntarse si la comunidad o la organización tienen posibilidad de construir
espacios de participación y diálogo con las autoridades y con las instituciones o empresas

con las que mantiene una controversia o un conflicto social, ambiental o de otra
naturaleza, que favorezcan la gestión adecuada y razonable de los motivos del conflicto
en la búsqueda de alternativas concertadas para su superación. Se entiende que disponer
de un espacio de esa naturaleza constituye una capacidad, que aumenta la probabilidad
de que una solución pacífica y concertada del conflicto reduzca la posibilidad de que
una amenaza surja como mecanismo para acallar la voz de la comunidad o, en caso de
que haya surgido, que la amenaza tienda a desaparecer. Este tema se menciona más en
detalle en la unidad temática 5.
Variabilidad del riesgo y la necesidad de su evaluación

periódica
Como se indicó en la unidad temática en relación con el análisis de contexto, las
circunstancias cambiantes de los conflictos, del comportamiento de los distintos actores
sociales y de las autoridades responsables de garantizar el ejercicio de los derechos; así
como de los fenómenos de violencia asociados a conflictos armados o a crimen
organizado, determinan cambios en los niveles de amenaza que afrontan las personas,
las comunidades y las organizaciones de una localidad o región. De la misma forma, las
capacidades y las vulnerabilidades de las personas, comunidades y organizaciones
pueden experimentar variación. Estas situaciones pueden representar aumento o
disminución del nivel de riesgo definido en una evaluación de riesgo previamente
realizada, lo que implica la necesidad de actualizar la evaluación, con el propósito de
definir si el riesgo permanece o ha desaparecido o disminuido, y en consecuencia,
concluir si las medidas de prevención y protección que están siendo aplicadas continúan
siendo adecuadas y apropiadas y deben mantenerse, o si por el contrario, deben
suspenderse o modificarse, aumentándolas o disminuyéndolas.
“Es necesario que los Estados realicen una evaluación del riesgo para decidir
sobre la pertinencia de levantar las medidas de protección, en la cual resulta
fundamental la participación de los beneficiarios con la finalidad de conocer su
parecer respecto a dicho levantamiento. Con independencia de que las medidas
de protección especiales sean retiradas, el artículo 1.1 de la Convención
establece obligaciones generales que tienen los Estados de respetar los derechos
y libertades en ella consagrados y de garantizar su libre y pleno ejercicio a toda
persona”. CIDH, Segundo informe sobre la situación de las defensoras y los defensores de derechos humanos
en las Américas. Op. Cit., párr. 531


• La evaluación de riesgo consiste en el análisis de información relevante y adecuada de
las circunstancias que rodean la labor de una determinada comunidad, organización o
persona, en un contexto específico, orientado a indicar la probabilidad de ocurrencia
de un daño a los derechos de aquéllas, con el propósito de determinar si requieren
adoptar medidas de prevención o protección.
• Es posible que siempre subsistan controversias acerca de las alertas emitidas sobre
amenazas contra comunidades y personas: controversias sobre la veracidad de la
amenaza o riesgo, sobre la probabilidad de su ocurrencia, sobre su nivel de gravedad, o
sobre los posibles factores que la ocasionan.
• Es importante tomar en cuenta que la evaluación del riesgo es un proceso de

aproximación a la predicción de posibles hechos que pudieran ocurrir en el futuro, con
base en la información sobre hechos que ya han ocurrido y pudieran repetirse –en la
misma región o en otras en condiciones similares-, y sobre situaciones que pudieran
provocar su ocurrencia.
• En caso de la predicción de eventos de violencia, ocurre algo similar. Exigir que la alerta
producida como resultado de la aplicación de una metodología de evaluación de riesgo
de hechos de violencia ofrezca niveles de certeza y precisión respecto de cuándo podrá
ocurrir un hecho de violencia puede conducir a una omisión grave de las autoridades
para tomar medidas de prevención y protección.
• La ausencia de información relevante y de fuentes diversas puede conducir a llegar a

conclusiones erróneas sobre el riesgo. Por ello, es clave no desechar ninguna
información por irrelevante, improbable o dudosa que pueda parecer a primera vista,
lo cual implica tomar en cuenta la percepción de peligro que tienen las personas, la
información que tienen diversas personas de la comunidad o de comunidades vecinas,
las autoridades civiles y de policía, los órganos de control y las organizaciones no
gubernamentales que desarrollan su labor en la región.
• Es importante que las comunidades conozcan y realicen el ejercicio de evaluar los

riesgos de violencia que podrían afrontar, aplicando una metodología adecuada que
pueda ser presentada y sustentada ante el conjunto de las personas de la comunidad,
de forma que los resultados de la evaluación de riesgos puedan ser adoptados
comunitariamente. Un ejercicio de evaluación de riesgo cuyos resultados sólo son
reconocidos por una parte de la comunidad puede dificultar la toma de decisiones sobre
medidas de protección y hacer ineficaz su aplicación, pues quienes no crean que un
riesgo existe no estarán dispuestos a adoptar ni a aplicar medidas de prevención o
protección.

• El análisis de contexto es útil también para evaluar las amenazas que actores armados
o anónimos divulgan para anunciar que han convertido en blanco de ataque a una o
varias personas. En la mayoría de los casos, tales anuncios resultan insuficientes para
determinar con claridad el riesgo a que las personas estarían expuestas y la probabilidad
de su ocurrencia, cuestiones sobre las cuales el análisis de contexto puede contribuir a
ofrecer respuesta.
• Es importante tomar en cuenta para estos efectos no descartar de plano ninguna

información al momento de realizar la búsqueda y recaudo de la misma; el juicio sobre
la pertinencia y valor de una información para llegar a conclusiones definitivas es un
ejercicio posterior a haber recaudado toda la información posible, con el cuidado de
que no se pierda detalle alguno en cada información que se recibe. Aún tratándose de
un rumor, es importante indagar sobre los detalles del rumor (qué es lo que se dice en
él, qué se omite decir, cómo se dice).
• Lo que es una vulnerabilidad en una persona o comunidad, puede no serlo para otra u
otras comunidades que no estén bajo el mismo tipo de amenaza. En el caso de las
condiciones de las viviendas, en una comunidad determinada las viviendas pueden estar
construidas con materiales resistentes y tener puertas metálicas, mientras otra
comunidad sólo dispone de viviendas con materiales débiles como tela asfáltica (paroy)
o madera y no contar con puertas. La vulnerabilidad de las dos comunidades dependerá
del tipo de amenaza que deban afrontar.
• La identificación y valoración de las capacidades es importante para la determinación

del nivel de riesgo de una persona, una comunidad o una organización. La relación entre
capacidades y riesgo es inversamente proporcional; esto es, a mayor grado de
capacidades menos alto nivel de riesgo, y viceversa, a menores capacidades, más alto
nivel de riesgo.
• El ejercicio de valoración debe indagar por la situación específica y concreta de cada

una de las condiciones que se evalúan, recurriendo a entrevistas, visitas a los lugares u
otras técnicas de observación, que favorezcan un conocimiento adecuado y permitan
una valoración adecuada. Cuando la respuesta a una pregunta sobre una determinada
condición sea vaga o imprecisa, se deberá insistir en indagar mediante otras fuentes o
formas de observación, hasta asegurar que se tiene información suficiente para valorar
la vulnerabilidad o capacidad.
• Es importante preguntarse si las personas o las comunidades conocen qué autoridades

(locales, regionales o nacionales) tienen responsabilidades en la adopción de medidas
preventivas o urgentes para proteger a las persona que ven amenazados sus derechos;
si conocen sus atribuciones, obligaciones y limitaciones; si conocen los nombres de las

personas a cargo de esas responsabilidades y la forma de entrar en contacto con éstas;

si conocen los procedimientos para tener acceso a esas autoridades, a los programas de
protección que lideran, la información que debe ser remitida para que la solicitud sea
respondida, etc.; si conocen el tipo de medidas de respuesta que podrían ser adoptadas
para la protección y los tiempos en que una solicitud debe ser respondida.
Bibliografía
- CIDH. Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos
humanos en las Américas. OEA/Ser.L/V/II.124 Doc. 5 rev.1, 7 marzo 2006.
- Eguren, E., Caraj, M. Nuevo Manual de Protección para los Defensores de
Derechos Humanos. Protection International. Bruselas, 2009.
- CIDH. Segundo Informe sobre la situación de defensores de derechos humanos de
las Américas. Op. Cit

UNIDAD 4: MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y

AUTOPROTECCIÓN
En la unidad temática anterior se abundó en explicar la necesidad de realizar un adecuado
ejercicio de evaluación de riesgo, de forma tal que, por una parte, contribuya a generar
credibilidad sobre sus resultados tanto en las personas en riesgo y en las autoridades
responsables de la protección41 y, por otra, aporte información suficiente que sirva como guía
para orientar las medidas que deban ser adoptadas para proteger a las personas en caso de que
el nivel de riesgo advertido así lo establezca.
En esta unidad se hace referencia a los criterios que deben orientar el tipo de medidas a ser
adoptadas para gestión de los riesgos advertidos en el ejercicio de evaluación, y se presentan
los retos y dificultades que enfrentan habitualmente los programas gubernamentales de
protección y los planes de autoprotección al momento de decidir las medidas que deben
aplicarse.
Concordancia entre la evaluación de riesgo y las medidas de

prevención y protección
La evaluación de riesgo es un paso necesario pero no suficiente para una buena política
de prevención y protección. No se previene un desastre sólo con saber que va a ocurrir;
es preciso que como consecuencia del diagnóstico, se determine, con la mayor precisión
posible, las medidas que resultarían necesarias e indispensables para evitar la
ocurrencia del hecho –si se trata de un hecho que pueda ser contenido o evitado- o
aquéllas que contribuyan a minimizar el daño que un hecho pueda causar –tratándose
de un hecho inevitable o en previsión de que el hecho no pueda evitarse-.
Si bien la determinación del nivel de riesgo es un elemento esencial para la protección,

ello no es suficiente. Se requiere disponer de un conjunto de medidas de protección
(flexibles, adecuadas, idóneas, etc.) que puedan ser recomendadas para afrontar el
riesgo que presenta una persona o un colectivo.
Conviene recordar lo indicado en la unidad temática 3: la evaluación de riesgo no debe

estar orientada exclusivamente a determinar si una persona tiene un riesgo ordinario o
extraordinario; debe contribuir a examinar en cada caso los rasgos específicos de las
diferentes variables de riesgo (intencionalidad de daño, impacto del daño,
41
Cabe decir aquí que con frecuencia las evaluaciones de riesgo son sometidas a crítica por las autoridades responsables de la
protección, que tienden a considerar que el riesgo advertido es inexistente o que existiendo no es un riesgo grave. También es
frecuente que la crítica provenga de las personas que han solicitado protección, quienes alegan que la evaluación ha desconocido
o subvalorado el nivel de riesgo que afrontan. Una metodología de evaluación de riesgo debería generar credibilidad tanto en las
personas que requieren la protección como en las autoridades responsables de brindarla.

vulnerabilidad, capacidad e inminencia),42 con el propósito de determinar las medidas

de protección que puedan contribuir a afectar los factores o variables que influyen en
mayor grado sobre el riesgo. De lo contrario, se podrá caer en la adopción de medidas
estándar que en la práctica pueden resultar innecesarias, insuficientes, inoportunas o
ineficaces.
Los programas de prevención y protección y las iniciativas o planes de autoprotección

deberían poder establecer diferentes tipos de medidas a adoptar, de conformidad con
los niveles de gravedad y de inminencia del riesgo, determinando las medidas y acciones
dirigidas a contener la amenaza –cuando ello es posible- y las medidas y acciones
encaminadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la capacidad de las personas
potencialmente afectadas para afrontar las situaciones de riesgo.
Las medidas que se adopten deben corresponder al tipo y grado de amenaza, evitando
siempre asumir fórmulas o modelos únicos o estándar. Acudir a la experiencia de
prevención de desastres naturales contribuye a comprender mejor la necesidad de la
concordancia entre el diagnóstico de riesgo y las medidas de protección, que aconseja
diferenciar las formas de prevenir o atender las emergencias según se trate de incendios,
de inundaciones o de terremotos.43
En relación con fenómenos de violencia, las autoridades responsables de programas de

prevención y protección deben ser conscientes, por ejemplo, de la diferencia entre los
tipos de medidas de prevención y protección necesarios cuando se trata de
enfrentamientos armados que afectan en forma colateral a la población civil, cuando
ésta no es blanco deliberado de ataque, y aquellos que se requieren en casos de ataques
contra la población civil –o parte de ella- producidos como parte de una intención
deliberada.
Así mismo, deberían preverse medidas y acciones diferenciadas para evitar o controlar
los riesgos, según el grupo armado irregular que amenace, dada su distinta naturaleza y
comportamiento esperado. De igual forma, deberían existir medidas de prevención
diferenciadas cuando se trate de los riesgos que puedan generarse como resultado de
acciones de las fuerzas armadas regulares.
El diseño de un plan de protección o autoprotección debe tomar en cuenta la forma

específica cómo se comportan las variables de riesgo en el caso concreto.
En relación con la variable de “intencionalidad de causar daño”, si la información

disponible en la evaluación de riesgo permite inferir la probabilidad de la ocurrencia de
ataques contra la vida, la integridad o la libertad de la persona o colectivo, el plan de
42
Como se indicó en la unidad temática 3 de este módulo, un buen análisis de riesgo debe arrojar información creíble y suficiente
para determinar, con la mayor precisión posible, el tipo de amenaza de que se trata (quién causa la amenaza y por qué motivos); el
grado de la amenaza (qué tanta violencia podría desplegarse en un momento dado); la probabilidad de la ocurrencia de un daño; la
dimensión del daño que pueda ocasionarse (qué derechos se verían afectados, cuántas personas y en qué grado pueden ser
afectadas); el grado y los tipos de vulnerabilidad de la persona o colectivo; y las capacidad y habilidades de los potenciales
afectados para afrontar el riesgo.
43
No cabe duda de la falta de pertinencia de dotar de extintores a una comunidad que afronta el riesgo de una inundación.

protección haría aconsejable la aprobación de escoltas armados para proteger a la

persona o al colectivo, complementadas con otras medidas que favorezcan la
movilización más segura de la persona, y la disposición de medios de comunicación que
permitan la emisión de alertas para obtener la protección de las autoridades. Si de la
información sobre las condiciones específicas de una región o localidad no aconsejaran
la adopción de escoltas armados44, podrían adoptarse medidas orientadas a poner a salvo
a la persona facilitando su salida temporal del lugar mientras el riesgo subsista.45
Cuando la evaluación de riesgo concluya que la probabilidad de un ataque armado es

menor, pero no es descartable que ocurran incidentes de seguridad que puedan afectar
la seguridad de la persona, la adopción de medidas preventivas que favorezcan la
emisión de alertas que provoquen una reacción oportuna de las autoridades para brindar
protección a la persona podría resultar recomendable.
Cuando la información disponible permita inferir que es poco probable un ataque

armado, pero existe la probabilidad de ocurrencia de intromisiones ilegales en la sede
de trabajo, en la residencia o en las comunicaciones de las personas, el plan de
protección debería orientarse a proveer medidas que contribuyan a superar las
vulnerabilidades que presenta la persona para evitar tales intromisiones.
En cuanto a las variables de vulnerabilidad y capacidad, el mayor nivel de detalle en la

información disponible en la evaluación de riesgo ofrecerá mejores elementos de juicio
al momento de adoptar las medidas de protección, haciendo aconsejable adoptar uno u
otro tipo de medidas que contrarresten o permitan superar las vulnerabilidades y que
fortalezcan o potencien las capacidades, según las circunstancias de cada caso.
En conclusión, el ejercicio de diseñar y adoptar medidas de prevención, protección o

autoprotección no es el resultado de una fórmula automática que pueda indicar que a
determinado nivel de riesgo, expresado en forma cuantitativa o cualitativa,46
corresponde un catálogo determinado de medidas estándar. Una vez una riesgo
extraordinario sea advertido, los programas o planes de protección o de autoprotección
deberían actuar diseñando un plan de protección específico basado en la información
compilada en el ejercicio de evaluación de riesgo.
44
En ciertas regiones o localidades, de fuerte presencia y control de grupos armados irregulares, la aprobación de escoltas
armados a una persona o colectivo para protegerla de un ataque, puede resultar ineficaz por cuanto una escolta de tres o cuatro
personas armadas no están en capacidad de enfrentar con éxito una agresión armada proveniente de un grupo armado; además,
podría resultar contraproducente para la seguridad de la persona o colectivo que se pretenden proteger, en tanto podría estimular
ataques del grupo armado irregular con el propósito de robar las armas de la escolta.
45
Las medidas orientadas a favorecer que las personas en riesgo puedan salir temporalmente de la zona de riesgo son
frecuentemente cuestionadas con base en el argumento de que favorecen el desarraigo de las personas que ejercen liderazgos
locales en sus comunidades, y por tanto, contribuyen al éxito de las pretensiones de quien amenaza. Sobre este tema se vuelve
más adelante en esta misma unidad temática.
46
Los niveles de riesgo habitualmente se determinan bajo distintas denominaciones. En algunos casos se determina el riesgo
mediante parámetros cualitativos (Alto, Medio o Bajo, incluyendo medidas intermedias como Muy Alto, Alto, Medio Alto, Medio
Medio, Medio Bajo, y Bajo). En otros casos, como en el caso de la evaluación de riesgo que realiza la Unidad Nacional de
Protección en Colombia, el nivel de riesgo se determina mediante una matriz de riesgo que asigna valores cuantitativos a diferentes
factores de riesgo; que según el resultado en la sumatoria de la calificación, la UNP califica el riesgo como “ordinario” –calificación
menor a 50 puntos-, “extraordinario” –puntaje entre 50 y 75- y “extremo” –puntaje superior a 75 puntos-.

Características de las medidas de prevención y protección

En este aparte se explican las características que deben adoptar las medidas de
prevención y protección con el propósito que cumplan los requerimientos de idoneidad,
pertinencia, oportunidad y eficacia que de ellas se espera por parte de las personas que
requieren protección.
La idoneidad de una medida hace referencia a las condiciones que ésta debe tener en
términos de ser necesaria y óptima para la función que se espera que ella cumpla en la
protección de las personas o colectivos. Una medida que es óptima para atender a una
situación de riesgo, puede resultar innecesaria para afrontar un riesgo de naturaleza o
intensidad distintos, lo que puede implicar un mal empleo de los recursos disponibles,
por lo general escasos. La noción de óptima hace referencia a la suficiencia que la
medida tiene para cumplir la función que se le asigna.
Más adelante se menciona que algunas medidas de protección pueden resultar por sí
solas insuficientes, esto es, no necesariamente óptimas, desde la perspectiva de la
definición contenida en el párrafo anterior. Sin embargo, ello no siempre debe llevar a
la conclusión de no adoptar tales medidas, sino a pensar en la complementariedad de
éstas con otras que refuercen su efecto de protección, dada la complejidad de los
riesgos que se afrontan, en particular cuando las medidas no se dirigen a contener o
eliminar la amenaza sino apuntan a disminuir las vulnerabilidades y aumentar las
capacidades.
La pertinencia de una medida de protección hace relación de causa efecto que ésta
tiene con la vulnerabilidad que se pretende disminuir, la capacidad que se busca
aumentar y/o la amenaza que se trata de eliminar o contender. Cuando se evalúa la
pertinencia de una medida de protección, se revisa que al aplicar la medida
efectivamente se incide en mayor o menor grado en la situación que se pretende
modificar. Por ejemplo, no resulta pertinente adoptar la medida de otorgar medios de
comunicación o vehículos de transporte para disminuir los riesgos de una persona de
sufrir una detención arbitraria, puesto que tales medidas no tienen capacidad para
incidir en los factores que determinan una detención arbitraria.
La oportunidad de una medida de protección puede definirse por la relación temporal

entre el momento de un llamado de alerta urgente o una solicitud de protección y el
momento en que se aplica la medida de protección, de forma que la intervención
protectiva ocurra antes de que se materialice el riesgo en forma de una agresión que
produce afectación a los derechos de la persona que ha acudido en procura de

protección, trátese de un programa gubernamental de protección o una iniciativa o plan

de autoprotección de una comunidad o de una organización. En la unidad temática 5 de
este módulo se hará referencia a los problemas de falta de oportunidad en la adopción
de medidas de protección que presentan los programas gubernamentales de protección.
La eficacia de las medidas de prevención y protección se mide por el grado en que con
su implementación se produce el efecto esperado o logra el propósito de prevenir los
riesgos, minimizarlos o mitigarlos. La eficacia de las medidas de prevención y protección
depende, por una parte, de la capacidad que se espera de ellas por su idoneidad y
pertinencia, y, por otra, de la forma como se lleve a cabo su implementación. Una
medida puede ser idónea y pertinente para afrontar un riesgo determinado, pero puede
resultar ineficaz si se aplica en forma inoportuna, o si los responsables de su
implementación desatienden las recomendaciones sobre la forma de su aplicación, las
contraindicaciones a la misma o los cambios inesperados del contexto. Igualmente, una
medida idónea, pertinente y oportuna en su implementación puede resultar ineficaz si
la persona cobijada por la medida tiene comportamientos que anulan el efecto protector
de ésta.
La evaluación de la eficacia de una medida adoptadas debe hacerse considerando el

propósito que se le asigna, es decir el resultado que se espera obtener de ella. Una
medida de protección consistente en suministrar medios de comunicación con el
propósito de que la persona en riesgo pueda efectuar alertas en casos de emergencia o
inminencia del riesgo, no puede ser evaluada como ineficaz porque el medio de
comunicación no le permite responder a una agresión en curso.47 Esa medida resultaría
ineficaz si la persona que advierte la inminencia de una agresión al usar el medio de
comunicación encuentra que no dispone de señal o de batería o el plan de la compañía
de celular se ha agotado, o porque pudiendo usar el medio de comunicación no dispone
de un número al cual llamar para recibir una respuesta protectiva; o disponiendo del
número, se comunica pero no obtiene la respuesta protectiva esperada.
Un análisis riguroso de la eficacia o ineficacia de las medidas de protección debe hacerse

considerando el propósito que se le asigna a cada una de las medidas, y constatar si
cada una de éstas logra cumplir el resultado de protección que de ella se espera.
Ahora bien, el análisis de eficacia o ineficacia de un plan de protección o de

autoprotección, debe evaluar no sólo la eficacia de cada una de las medidas de
protección contenidas en el plan, sino que evaluar la eficacia del conjunto de las
medidas aplicadas, para determinar si la implementación de las diferentes medidas
produjo el resultado esperado afrontar la situación de riesgo que afronta una persona o
un colectivo.
47
Con frecuencia, algunas críticas a la ineficacia de las medidas de protección no toman en cuenta que éstas tienen propósitos
concretos y diferenciados y no tienen la condición de servir para afrontar todo tipo de riesgo en cualquier circunstancia.

A manera de ilustración se cita la valoración de la eficacia de las medidas de protección,

que se menciona en el manual de protección elaborado por Protection International:
“El riesgo aumenta dramáticamente cuando se produce una amenaza clara y

palpable. En tales casos, puede que lo mejor no sea intentar reducir los riesgos
trabajando la capacidad porque eso va a llevar tiempo. Las medidas de
seguridad, tales como hacer un curso de formación en temas legales o poner
barreras protectoras, reducen los riesgos sólo en el sentido de que reducen los
factores que nos hacen vulnerables. Sin embargo, no sirven para neutralizar una
amenaza, el riesgo principal aquí, ni la voluntad de llevar esa amenaza a cabo,
en especial allí donde los perpetradores saben que sus actos no van a ser
castigados. Toda medida de protección eficaz deberá, por tanto, aspirar a
reducir las amenazas, además de la vulnerabilidad, y a aumentar la
capacidad.”48
Cuándo, cómo y qué tipo de medidas adoptar

En este acápite se ofrece a los participantes una serie de nociones y herramientas que
contribuyen a mejorar su comprensión de las características de los riesgos que afrontan
las personas, comunidades y organizaciones sociales defensoras de derechos humanos,
de forma que al momento de elaborar planes de autoprotección o solicitar medidas de
protección a un programa gubernamental tengan mayores elementos de juicio para
elegir o requerir medidas de protección que resulten idóneas, pertinentes, eficaces,
oportunas y con la flexibilidad suficiente para adaptarlas a las circunstancias de cada
caso.
48
Eguren, E., Caraj, M. Op. Cit., p. 33.

Las situaciones de riesgo no pueden ser reducidas a “situaciones tipo” que liberen a
quien evalúa el riesgo y aplica medidas de protección de realizar el análisis detallado
de circunstancias complejas y cambiantes del contexto de riesgo. Las características
complejas y cambiantes de los factores de riesgo hacen poco aconsejable adoptar un
sistema modelo de medidas de protección que resulte atractivo por su simplicidad, pero
precario en eficacia.
No siendo aconsejable la estandarización de las medidas, quien evalúa los riesgos, bien
sea con el propósito de elaborar un plan de autoprotección o como parte de un programa
gubernamental, debe recurrir a la aplicación razonada y razonable de elementos de
juicio que guíen y orienten el ejercicio de elaboración y aprobación del plan de
protección, señalando pautas de análisis e indicando la pertinencia de cada medida de
protección según las características del riesgo. Conviene consultar las observaciones y
recomendaciones que a ese respecto han elaborado la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y la Relatora Especial
de Naciones Unidas sobre la situación de los defensores y defensoras de derechos
humanos.49 Igualmente, es importante tomar en cuenta la experiencia de organizaciones
no gubernamentales en temas de autoprotección y de incidencia para reclamar la
adopción de políticas públicas de prevención y protección a las personas, las
comunidades y las organizaciones que dedican esfuerzos a la defensa de sus derechos.
Con las claridades y precisiones mencionadas, no debe descartarse la posibilidad de

elaborar un manual de medidas de protección, que, atendiendo a los criterios antes
expuestos, ofrezca una serie de alternativas de respuesta a los riesgos, siempre que el
manual indique para quien lo consulta que debe ser interpretado como una guía y debe
aplicarse atendiendo las especificaciones sobre el alcance y las limitaciones de cada
medida de protección, según cada caso. Un manual así elaborado y comprendido puede
contribuir a la mejor aplicación de medidas de protección y, en el caso de programas
gubernamentales, facilita la consecución de los recursos presupuestales para disponer
preventivamente de una dotación básica de los bienes y servicios que se incluyen en el
manual.
49
En la unidad temática 5 se hará mención con algún detalle a los criterios orientadores que organismos internacionales han
producido, a manera de recomendación a los Estados para que éstos guíen su acción al momento de diseñar programas de
protección, realizar evaluaciones de riesgo y adoptar y aplicar medidas de prevención y protección.

Los manuales de medidas de prevención protección deberían contener al menos:
i) el nombre sintético de cada medida;

ii) la descripción lo más completa posible de las medidas que incluye;
iii) una explicación referida a la pertinencia de cada medida; esto es, una
explicación sobre el tipo de riesgo que se pretende controlar con su
aplicación, y las condiciones que la hacen útil, necesaria y aplicable;
iv) las condiciones de aplicación de cada medida, esto es, los requisitos que
deben cumplirse para que la medida resulte eficaz para atender las
condiciones de riesgo;
v) el tipo de comportamiento que debe guardar la persona protegida por la
medida para que ésta no pierda su eficacia o resulte contraproducente;
vi) las medidas que pueden ser complementarias a la medida que se describe
y las circunstancias en que tales medidas complementarias resultan
indispensables para la eficacia de la misma; y
vii) las circunstancias en que la medida puede ser contraproducente y no debe
aplicarse.50
De esta forma, quien consulta el manual dispone de elementos de juicio para guiar sus
decisiones sobre el plan de protección, una vez que ha identificado con claridad los
factores de riesgo presentes en el caso específico y podrá revisar, de acuerdo con el tipo
de agresión que podría ocurrir, cuales medidas pueden ser útiles y pertinentes, y cuáles
resultan ineficaces en el caso analizado.
Es importante indicar que la adopción y aplicación de una medida de protección, por sí

sola, sin atender la complejidad del riesgo que se afronta, puede no garantizar su
eficacia. En efecto, tratándose de medidas que son entregadas a una persona,
comunidad u organización para mejorar sus condiciones de seguridad, como blindajes,
comunicaciones, suministro de vehículos, etc., puede ocurrir que por ausencia de
medidas complementarias de auto protección o por deficiencias del sistema de alerta –
respuesta, las medidas de protección terminen atendiendo otras necesidades de la
persona, reduciendo al mínimo su eficacia en la función prevista de brindar protección
a la persona.
Puede decirse que este tipo de medidas de protección hacen más factible la definición
de lo que debe hacerse para controlar un hecho desencadenante y evitar un daño;
igualmente, hacen más fácil determinar las responsabilidades en la implementación de
las medidas. Esto, sin duda constituye una ventaja respecto de otro tipo de medidas de
protección que deban actuar sobre los factores causales que comprometen la decisión
de diversas entidades para afrontar problemas de diversa índole.
50
Esta información es útil para decidir cuál de las medidas que pueden adoptarse para atender un riesgo ofrece mejores
condiciones en su aplicación en el entorno en que se aplica, pues es probable que una medida que en principio resulta pertinente
para afrontar una determinada situación de riesgo, no sea aconsejable que se incluya en el plan de protección porque su aplicación
en el contexto del caso pueda generar un riesgo similar o más grave al que la persona soporta.

La definición de responsabilidades para la aplicación de las medidas

Un programa gubernamental de protección además de disponer de una metodología de
evaluación de riesgo y un conjunto de medidas y acciones para afrontar el riesgo de las
personas, debe definir con claridad las responsabilidades que corresponden a cada
institución gubernamental –en los ámbitos nacional, departamental y municipal- para en
la implementación de las medidas preventivas y de protección, según sus facultades,
competencias y ámbito de jurisdicción territorial, y asegurarse de que cada institución
concernida cumpla debidamente con la responsabilidad asignada.
La ausencia de claridad o la controversia acerca de la forma como se determinan las

responsabilidades de las instituciones constituye una de las principales y más frecuentes
dificultades para la eficacia de los programas de prevención y protección.
Dada la distinta naturaleza de las instituciones que tendrían responsabilidades de

prevención, y los conflictos de “línea de mando” que con frecuencia se presentan,
resulta aconsejable que todas las autoridades apliquen el principio de “colaboración
armónica” y se dispongan a generar escenarios interinstitucionales donde se definan las
responsabilidades que corresponden para la puesta en práctica de los planes, medidas y
acciones de prevención.
De igual forma, en el caso de planes de autoprotección impulsados por comunidades y

organizaciones sociales, es necesario que al momento de adoptar las medidas que se
incluyen en un plan de autoprotección, se analice y se decida acerca de las personas
que tienen la responsabilidad de aplicar las medidas, consiguiendo los recursos
necesarios para ese efecto y asegurando las condiciones de implementación que
permitan la eficacia de las medidas. La decisión sobre las personas responsables de las
medidas deberá tomar en cuenta que éstas reúnan las condiciones de habilidad y
capacidad necesarias.
Seguimiento a la implementación
En el entendido de que la eficacia de las medidas no se satisface plenamente con el
hecho de adoptar una decisión razonable sobre las medidas para afrontar el riesgo, y
que depende de que en su implementación aplicación se asegure el cumplimiento de las
condiciones de aplicación en forma adecuada y permanente, un manual de medidas de
protección debería incluir algunos criterios y procedimientos para hacer seguimiento a
la implementación de las medidas.

Medidas de protección física: alcances y limitaciones

Disminuyendo la vulnerabilidad, aumentando la capacidad
Algunas medidas de protección están orientadas a intervenir para disminuir las
vulnerabilidades de la persona en riesgo ante una probable agresión que un tercero está
dispuesto a causar contra aquélla. Este tipo de medidas están asociadas a la noción de
amparar, cobijar, cubrir a una persona o poner barreras para evitar que sufra un daño.
Se trata de un tipo de acción basado en la información disponible sobre las condiciones

de seguridad (inseguridad) que hacen más o menos vulnerable a una persona o a un
colectivo en riesgo frente a una probable acción dirigida a infligir un daño a cualquiera
de los derechos a la seguridad, a la integridad, a la libertad o a la vida. En ocasiones, la
información reportada en el análisis de riesgo puede mencionar situaciones en las que
ya se ha infligido un daño, lo cual permite conocer mejor el modus operandi del autor o
autores y las vulnerabilidades de la persona o colectivo.
Eligiendo las medidas según el daño probable

La adopción de un cierto tipo de medidas o la elección de otras, está asociado a las
conclusiones que arroje el estudio de riesgo respecto a cuál o cuáles formas de agresión
o ataque tienen una probabilidad cierta de que pudieran presentarse, y cuáles otras
resultan menos probables o francamente improbables.
Por supuesto, no es lo mismo que una persona pueda eventualmente ser víctima de una
agresión dirigida a violentar su intimidad y la reserva de la información de que dispone
en razón de su actividad, o a afectar su honra y buen nombre, a que la agresión que se
prevé pretenda afectar su vida o integridad personal. La diferencia en los tipos de
agresión que se prevén como probables no sólo tiene que ver con la gravedad de las
afectaciones que pueden ser causadas, importante para definir la urgencia e
importancia de adoptar decisiones de protección; hace relación también a la idoneidad
de las medidas que deban adoptarse, como quiera que cada tipo de medida tiene
propósitos y alcances limitados, y no tienen la capacidad de atender cualquier finalidad.
A manera de ilustración, una medida como el suministro de escoltas armados puede

resultar ineficiente frente a un riesgo de intromisión ilegal en el lugar de trabajo o de
habitación de una persona, o de intervenciones ilegales de sus comunicaciones. Es decir,
adoptar las medidas en apariencia “más fuertes” o “más protectivas”, no siempre
resulta una decisión razonable. Si los riesgos que se advierten no se refieren a la
probabilidad de una agresión o ataque contra la vida y la integridad de la persona, la
decisión de suministro de escoltas no sólo resulta innecesaria o excesiva, sino
absolutamente ineficaz.
Por lo tanto, al evaluar las medidas a ser incluidas en el plan de protección, previamente
se deberá identificar, con el mayor grado de claridad posible según la información

disponible en el análisis de riesgo, qué probabilidad existe de la ocurrencia de una

agresión contra la persona protegida y el tipo de agresión de que se trata. Enseguida se
procederá a revisar la información sobre la pertinencia de las medidas descritas en el
manual, con el propósito de elegir la medida o medidas que se adaptan mejor afrontar
la agresión alertada, descartando aquéllas cuya pertinencia atiende a otro tipo de
situaciones.
Una vez seleccionado un cierto número de medidas que pueden reunir la condición de
pertinencia, es importante revisar si las condiciones de aplicación de éstas corresponden
a las circunstancias del contexto y se adecuan a las características de la persona.
Adaptando las medidas al contexto de las personas

A menudo los programas de protección se centran en exceso en las entidades del Estado
y se desconoce el papel que las personas y los colectivos en condición de riesgo pueden
cumplir en el abordaje del riesgo y la definición de las medidas de protección.
Como se indicó antes, sin duda es importante definir qué responsabilidades de

protección corresponden al Estado, por medio de las diferentes autoridades, lo cual
implica definiciones de carácter legal, institucional, presupuestal y procedimental. Sin
embargo, tanto como sea posible y las condiciones lo permitan, la protección debe ser
un asunto a trabajar directamente con las personas y colectivos afectados para
identificar y fortalecer formas propias mediante las cuales puedan protegerse y hacer
realidad sus derechos, así como para adoptar medidas a cargo del Estado que fortalezcan
y/o complementen las medidas que las personas y colectivos pueden aplicar como
medidas de autoprotección.
Al examinar si las medidas de protección seleccionadas para afrontar el riesgo de una

persona cumplen con las condiciones de aplicabilidad, puede ocurrir que tales medidas
no resulten aplicables a las circunstancias particulares de la persona.
Suele ocurrir en zonas rurales muy aisladas de los centros urbanos, donde la falta de
energía eléctrica, el difícil acceso a las redes de comunicación, la precaria
infraestructura vial u otros factores, hacen poco probable la aplicación de ciertas
medidas de protección o que su funcionamiento sea de tal forma irregular que no
satisface los propósitos de protección.
Como ocurre con programas gubernamentales de protección en varios países, buena

parte de las medidas de protección previstas para ser aplicadas corresponden a
contextos principalmente urbanos, motivo per el cual, las condiciones de aplicación de
las medidas, se adaptan a la disposición de servicios e infraestructuras que son escasos
o inexistentes en contextos rurales.
En estas circunstancias, el éxito de la protección de las personas que habitan en

contextos que no corresponden a las condiciones de aplicación de tales medidas de

protección, sugiere la necesidad de actuar con creatividad e imaginación para explorar

medidas que, en las condiciones de esos contextos, resulten pertinentes y aplicables
para afrontar el riesgo.
Acudir exclusivamente al repertorio de medidas existentes puede resultar inadecuado y

producir el efecto perverso de utilizar fondos públicos en la adopción de medidas que
en apariencia son protectivas, pero que en la práctica son ineficaces a los fines de la
protección. Es preciso que los programas gubernamentales de protección consulten
eficazmente la opinión de las personas beneficiarias, basada en la experiencia de
gestionar el riesgo que han afrontado durante largos periodos en zonas de conflicto
armado, para explorar medidas alternativas que resuelvan las fallas que hacen
inaplicables las medidas previstas por los programas. Es necesario superar la noción que
se tiene de las personas en riesgo como depositarias de medidas adoptadas por
funcionarios de programas de protección con sede en la capital del país.
Conviene tomar en cuenta, igualmente, que la implementación de ciertas medidas de

protección puede ocasionar nuevos riesgos o exacerbar los riesgos ya existentes. Esto es
particularmente frecuente cuando en la adopción de las medidas de protección no se
toma en consideración la opinión de las personas o colectivos que han de ser protegidos.
Por supuesto, este criterio debe aplicarse al diseñar planes de autoprotección, por
cuanto algunas medidas o estrategias de protección adoptadas por las propias
comunidades pueden activar nuevos riesgos.
Por esta razón, al momento de recomendar o decidir la adopción de las medidas de

protección, se debe consultar la información registrada en el manual de medidas sobre
los riesgos secundarios que pueden estar asociados a la aplicación de determinadas
medidas, y evaluar si en el caso concreto, los riesgos secundarios previstos pueden
aconsejar no adoptarlas, dependiendo de los elementos de juicio que aporta la
evaluación de riesgo (contexto, actores, conflictividad, etc.).
Alcance diferenciado de las medidas de protección

En función de la definición de estrategias de prevención y protección, resulta clave
establecer si una persona o colectivo están expuestos a un daño intencional, producido
por la acción deliberada de uno o varios actores (grupos armados ilegales, crimen
organizado o fuerzas armadas regulares que se desvían de su actuar legítimo), o si la
probabilidad de daño está asociada a los efectos no intencionales o incidentales de
enfrentamientos entre grupos irregulares o entre éstos y las autoridades legítimas.
En el caso de riesgos asociados a una acción deliberada de causar daño, la protección

actúa para afrontar la decisión de uno o varios actores, explícita u oculta, sustentada o
no, de infligir daño a una persona o colectivo. La protección actúa en contravía del
interés deliberado de alguien. En tal sentido, las medidas de protección deberán tomar
en cuenta el grado en que éstas logran superar la voluntad o la capacidad de quien está

interesado en producir un daño, lo cual determina que la idoneidad y la eficacia de las

medidas estarán asociadas al conocimiento que se tenga de las capacidades y modus
operandi del potencial agresor.
La información disponible en la evaluación de riesgo sobre las modalidades de violencia

habituales en la zona de riesgo y sobre la capacidad de daño (poder de fuego) del actor
o actores con intención de infligir daño a una persona o colectivo protegido, constituye
elemento de juicio fundamental para la adopción de decisiones inteligentes en relación
con las medidas de protección, ya sea que éstas se dirijan a contrarrestar la amenaza o
a reducir la vulnerabilidad de la persona o colectivo en riesgo.
En el momento de adoptar medidas de protección es preciso considerar la situación

específica de las zonas rurales bajo el dominio o control de grupos armados irregulares
y de difícil acceso para las autoridades. Ciertas medidas que en otras circunstancias
resultan adecuadas para disuadir a un actor con intención de daño o proteger a la
persona de un eventual ataque (escoltas armados, vehículos convencionales o blindados,
etc.), pueden no ser idóneas ni eficaces o, inclusive, pueden tener un efecto contrario,
elevando el nivel de riesgo de la persona.
En los casos en que el riesgo resulta de la intención manifiesta de un actor armado de

causar daño a una persona o colectivo, medidas consistentes en la construcción de
refugios identificados con símbolos pueden resultar ineficaces y contraproducentes. La
señalización de los refugios los puede convertir en blanco de ataque, salvo que esta
medida se acompañe de fórmulas disuasivas que amenacen efectivamente con cobrar
un costo político apreciable para el actor que decida realizar un ataque; lo cual es muy
poco probable en el caso de organizaciones del crimen organizado sin pretensiones de
legitimidad política o social.
Cuando se producen enfrentamientos entre grupos armados irregulares o entre éstos y

las autoridades legítimas, los riesgos para las personas de las comunidades vecinas a los
lugares donde ocurren los enfrentamientos están asociados a efectos colaterales –no
intencionales- de los combates, más que a una intención deliberada de infligir un daño
a esas comunidades. No obstante, pueden producirse daños que pueden resultar más
graves que los producidos por una acción deliberada de un determinado actor.
De cualquier manera, afrontar los riesgos asociados a los efectos colaterales de los
combates, para prevenir y proteger a las personas vecinas a éstos, puede tener mejores
posibilidades de ser eficaz, dado que las medidas a adoptar no se enfrentan a la decisión
deliberada de alguien de causar el daño, y en determinadas circunstancias la protección
puede incluso ser aceptada por los actores enfrentados, mejorando la posibilidad de su
eficacia.
En esas circunstancias las medidas podrían consistir en la construcción de

refugios temporales, adecuadamente dotados, ubicados a distancia
prudente del teatro de operaciones donde podrían presentarse los
enfrentamientos, y con una clara señalización con emblemas que indiquen

que albergan a personas de la población civil o “zona neutral”, lo cual

favorece la adopción de precauciones por los ejércitos enfrentados para
evitar que los refugios sean atacados por error o imprevisión. La
adopción, en forma simultánea de medidas preventivas, consistentes en
formas de evacuación segura de los lugares de los enfrentamientos
combates, y el suministro de provisiones para que los civiles puedan
permanecer seguros respecto de los efectos de las hostilidades, puede
asegurar una protección adecuada de las personas frente a daños
colaterales producto de los enfrentamientos.
Por supuesto, la eficacia de las medidas antes sugeridas dependerá de que las partes
enfrentadas se abstengan de pretender obtener ventajas militares acudiendo a
confundirse entre los civiles o a utilizar los refugios para proteger a sus miembros del
fuego enemigo.
La responsabilidad de las personas protegidas

Es importante tomar en cuenta que ninguna medida o conjunto de medidas de
protección resulta eficaz si no se asegura que la persona o colectivo que afronta el riesgo
asuma una actitud responsable en la utilización de las medidas, adoptando los cambios
en los hábitos de vida que la hacen vulnerable frente a los riesgos (rutinas y vías
utilizadas en los desplazamientos, controles de acceso de terceros a los lugares de
trabajo o vivienda, etc.).
En el proceso de adopción e implementación de las medidas de protección se debe

asegurar que en el diálogo con las personas protegidas, se pone en consideración la
disposición y las capacidades que ellas tienen para adoptar comportamientos seguros,
acatar recomendaciones de protección y dar un uso adecuado a las medidas que se han
de proveer para su protección. A manera de ejemplo, en el caso de medidas de
protección consistentes en apoyar el traslado de la persona a un lugar distante de la
zona de riesgo, se debe asegurar que la persona está dispuesta a permanecer fuera de
la zona durante el tiempo previsto como necesario y que no regresará hasta tanto una
evaluación indique que el riesgo ha disminuido.
Reducir el tiempo de exposición al peligro

En el caso de riesgos respecto de los derechos a la vida, la integridad, la libertad y la
seguridad, es de vital importancia que las autoridades y los delegados de las poblaciones
objeto de los programas que intervienen en instancias de decisión de los programas
gubernamentales de protección tengan conciencia sobre el sentido de urgencia y de
oportunidad de los procesos y procedimientos de acceso a los programas y de las medidas
de protección a ser adoptadas como resultado del análisis de riesgo.

Se trata de afrontar con la mayor responsabilidad el reto de reducir el tiempo de

exposición al riesgo de la persona o el colectivo que acude en demanda de protección;
igualmente, de mitigar los efectos más graves de los momentos de mayor riesgo. La
cuestión es: cuanto más tiempo de exposición al peligro se encuentre una persona o un
colectivo, hay mayor probabilidad de que puedan sufrir un daño y soportar un
sufrimiento o incluso la muerte.
Proteger en la emergencia
Los programas de protección y los planes de autoprotección deben disponer de
procedimientos y formas de actuación para atender llamados de alerta urgente que
indiquen que una amenaza no anunciada se encuentra en curso o en la fase de
preparación final para materializarse en forma de un ataque contra una persona o
comunidad. En tales casos, se hace necesaria la adopción de una respuesta urgente que
no admite la posibilidad de una evaluación de riesgo rigurosa, como se describió en la
unidad temática 3.
En ocasiones, un evento ha ocurrido y ha generado un daño, y la “acción urgente” actúa

para buscar proteger a las personas de un daño mayor por falta de asistencia, o para
requerir la protección frente a la posibilidad de ocurrencia de otros hechos que inflijan
nuevos daños a las mismas personas o a otras vecinas del lugar.
En estos casos, los programas deben prever procedimientos ágiles para evaluar en muy
breve tiempo los datos e información sobre los riesgos advertidos en la alerta de
emergencia; la consulta de algunas fuentes locales que ofrezcan credibilidad puede
resultar suficiente para verificar la alerta producida, y para precisar el alcance del
riesgo y la probabilidad de su ocurrencia, y adoptar medidas urgentes de protección en
aplicación del principio de precaución. Pasada la emergencia y asegurado que la persona
está cobijada con medidas de protección, se puede retomar el procedimiento de la
evaluación de riesgo para confirmar, mejorar o retirar las medidas de protección, de
acuerdo con los resultados de la evaluación.
Sin embargo, la protección urgente tiene las dificultades propias de actuar sobre la
marcha, con la celeridad que requiere la emergencia, con información escasa sobre los
factores de riesgo, sin poder asegurar que se cuenta con los recursos necesarios para
actuar y con pocas posibilidades de gestionar y obtener recursos en forma inmediata. El
éxito de la protección en estos casos dependerá fundamentalmente de la capacidad de
que se disponga para determinar la amenaza, para comunicarla a quienes están en
potencial riesgo y a las instituciones que pueden y deben actuar para evitarlo o
controlarlo, y de los recursos que estén disponibles en tales instituciones para atender
la emergencia.
La protección urgente puede verse frustrada, aún en circunstancias en que las

instituciones atiendan prontamente el llamado de alerta, si las características de los

factores de riesgo no permiten ser dominadas con la utilización de los recursos a

disposición de las instituciones. Es decir, la protección urgente puede fracasar por
ausencia de una prevención temprana que haga posible que las instituciones estén
dotadas de los recursos idóneos para atender las emergencias que puedan ocurrir.
Medidas para disminuir la vulnerabilidad

A modo de ilustración, se sugiere el tipo de medidas que pueden resultar adecuadas
para atender las condiciones de vulnerabilidad y que pueden ser incluidas en los
manuales de medidas de protección de programas gubernamentales o de planes de
autoprotección. Seguramente su inclusión deberá tomar en cuenta, en especial en los
planes de autoprotección, la disposición de los recursos presupuestales disponibles,
aunque algunas de ellas no implican un costo económico, o pueden ser sustituidas por
otras de menor costo que cumplan una función igual o similar.
• Establecer normas de autoprotección

• Aplicar medidas de autoprotección
• Tomar en cuenta las especificidades de los entornos de las personas en riesgo (zonas
urbanas, semi urbanas o rurales); distancia entre las viviendas; distancia de entidades
públicas; entornos complejos con dominio de grupos armados ilegales; etc.
• Dotar a la persona con recursos para su protección:
Barreras de acceso en los sitios de trabajo o de habitación – blindajes de
sedes; sensores; cercados.
Controles de acceso en los sitios de trabajo o de habitación: circuitos
cerrados de televisión, citófono.
Barreras para la vigilancia de la sede o habitación: películas en los vidrios.
Barreras de protección personal frente a ataques: chalecos.
Cuerpo de escoltas armados.
Medio de transporte para dar autonomía a la persona en sus traslados de un
lugar a otro.
Sistemas de alarma para dar aviso a terceros y a las autoridades para obtener
protección (botones de pánico, tambores, silbatos, sirenas, campanas).
Medios de comunicación51
Medidas para fortalecer las capacidades

• Establecer protocolos de seguridad
• Establecer mecanismos de vigilancia y alerta
• Establecer planes de contingencia en situaciones de emergencia
• Dotar a los colectivos de capacidades y recursos para aplicar los protocolos y los planes
de contingencia
51
Debe tomarse en cuenta que en zonas donde ocurren disputas por el control territorial entre grupos armados irregulares, donde
tales grupos consideren que los medios de comunicación pueden ser usados con fines de inteligencia por su adversario, la
dotación de medios de comunicación a una persona para protegerla puede convertirse en un riesgo mayor.

o Alarmas comunitarias
o Sitios de refugio temporal
o Dotación de sitios de refugio
• Aprovechar capacidades locales y experiencias de reacción colectiva frente al riesgo
(sistemas de alarma comunitaria; zonas seguras fuera del alcance de quien amenaza;
prever respuesta de apoyo de las autoridades).
Medidas de fortalecimiento comunitario

La experiencia de diversos países muestra una tendencia a restringir el concepto de
medidas de protección a aquéllas cuya finalidad es establecer barreras físicas que
impidan que una persona expuesta a un riesgo pueda ser alcanzada por la acción de
quien tiene la intención de producir un daño, mediante cuerpos de escolta armados
capaces de repeler un ataque, chalecos antibalas, blindajes de sedes o residencias. En
algunas circunstancias, esas medidas consisten en alejar a la persona del sitio de riesgo
o resguardarla en lugares seguros (casas de seguridad, albergues).
Este tipo de medidas toman en consideración tan sólo una de las variables de riesgo: la
vulnerabilidad que la persona o colectivo presenta frente a un probable ataque contra
sus derechos a la seguridad, a la integridad, a la libertad personal o a la vida.
Es cierto que los programas gubernamentales de protección disponen generalmente de

atribuciones y competencias específicas que hacen relación más directamente con el
tipo de medidas antes mencionadas. Sin embargo, no puede dejar de mencionarse que
una protección eficaz debe considerar la necesidad de actuar frente a las diferentes
variables del riesgo (intencionalidad de daño, impacto del daño, vulnerabilidad e
inminencia). Es decir, se requiere actuar frente a las causas (atacar la enfermedad), no
sólo frente a los efectos (bajar la fiebre).
No actuar sobre las causas puede conducir a la persistencia de la enfermedad o incluso

a su agravamiento mientras sólo se actúa sobre los síntomas y, por tanto, motivar que
los programas de protección se vean obligados a prolongar indefinidamente la vigencia
de las medidas de protección, lo cual puede tener consecuencias negativas sobre su
eficacia e impactos sobre la viabilidad presupuestal de los programas.
La dedicación de ingentes esfuerzos y recursos presupuestales del programa de

protección en Colombia, centrados básicamente en medidas materiales (escoltas,
blindajes, servicios de transporte, chalecos antibalas, comunicaciones, entre otras), sin
duda han contribuido a evitar la ocurrencia de daños contra la seguridad de las personas
protegidas; pero al no haber afrontado los factores causales del riesgo, se produjo un
incremento exponencial de las solicitudes de protección, cerca de diez mil por año,
impactando la capacidad del programa para la realización de los estudios de riesgo y la
provisión de medidas de protección.

Actuando en forma temprana para prevenir

La prevención temprana permite actuar para eliminar la amenaza o para atenuarla, o
en todo caso, para reducir al máximo el daño resultante de una amenaza fuera de
control. La prevención temprana permite prefigurar incluso las circunstancias de la
emergencia, disponiendo protocolos de actuación, responsabilidades institucionales,
recursos logísticos, lugares de evacuación, etc., informando a las comunidades sobre la
forma como se deberá actuar y realizando simulaciones de actuación.
Actuar en forma temprana debería permitir la adopción de medidas de diversa

naturaleza, facilitar los procesos de participación de las comunidades en riesgo y
disponer los recursos presupuestales, humanos y logísticos para realizar las acciones que
prevengan el surgimiento de amenazas.
En materia de derechos como la vida, la libertad y la integridad, la prevención supone

actuar sobre los factores que fomentan un clima de hostilidad, de discriminación o de
deslegitimación frente a determinadas personas, poblaciones, comunidades u
organizaciones, bien sea por razones religiosas, étnicas, políticas, militares, de género,
de opción sexual u otras, y que son utilizadas para justificar acciones de amenaza y
atentados contra miembros de determinados grupos de población.
La realización de acciones que fomenten un clima de legitimación política y social de

grupos de la población tradicionalmente estigmatizados, que favorezcan su inclusión
social y política, y que propicien escenarios de diálogo e interlocución con las
instituciones locales, nacionales e internacionales y con actores sociales y
empresariales, constituyen mecanismos de prevención temprana para evitar la
emergencia de factores de amenaza y riesgo.
Al respecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha indicado:

“Un sistema comprensivo y eficiente de protección al trabajo que realizan las defensoras
y defensores de derechos humanos debe ir más allá de la simple operación de un
programa de protección contra actos de violencia –aunque dicha protección es necesaria
y prioritaria-. Como lo han expresado los Estados en la Asamblea General de la OEA, un
programa de protección debería estar dirigido a erradicar ‘todos aquellos actos que,
directa o indirectamente, impiden o dificultan las tareas de las personas, grupos u
organizaciones que trabajan en la protección y promoción de los derechos
fundamentales’.
En este sentido, la Comisión considera que sería conveniente que los Estados miembros
adoptaran estrategias efectivas y exhaustivas de prevención con el fin de evitar los
ataques en contra de las defensoras y los defensores de los derechos humanos. Esta
política de prevención y protección debería tener en cuenta los períodos de mayor
vulnerabilidad de las defensoras y defensores. Las autoridades estatales deben
mantenerse vigilantes durante dichos períodos y hacer público su compromiso de apoyo
y protección.

La Comisión estima que para que un programa de protección sea eficaz, es decir,
produzca los resultados esperados, debe estar respaldado por un fuerte compromiso
político del Estado. El programa debería hacer parte de un plan nacional de derechos
humanos que sea asumido como una política prioritaria en todas las instancias decisorias
institucionales, tanto a nivel central, como a nivel local. Para ello, debería asegurarse
la existencia de normas que delimiten claramente las competencias y responsabilidades
de las autoridades centrales y descentralizadas (gobiernos estaduales y gobierno federal
para los casos de Estados federados), garantizando que exista coherencia entre el nivel
de transferencia de competencias y recursos de la instancia nacional a las locales. (…)
En este sentido, la Comisión también considera fundamental para el funcionamiento de

un programa de protección que se prevean canales de consulta e interlocución estable,
respetuosa y constructiva con las organizaciones de derechos humanos y las personas
protegidas. Los espacios de concertación e interlocución permiten a las autoridades
escuchar las propuestas de las organizaciones así como conocer sus necesidades y evaluar
el desempeño de las medidas de protección otorgadas.”52
Por otra parte, con frecuencia los riesgos están asociados a conflictos sociales, étnicos,
religiosos o políticos, que se producen entre una comunidad y los gobernantes; entre
una comunidad y una proyecto empresarial; entre dos o más comunidades; o al interior
de una comunidad. Tales conflictos, al no encontrar canales de resolución adecuados,
suelen dar lugar al escalamiento de las tensiones propias de los intereses enfrentados y
llegar a la utilización de “vías de hecho”, que provocan la intervención de las fuerzas
de Policía, llegando en ocasiones a producir abusos en el uso de la fuerza y
enfrentamientos con diversos grados de violencia. En este clima de escalamiento de las
tensiones, defensoras y defensores de derechos humanos, y periodistas, pueden estar
en situación de riesgo, y es probable que ocurran atentados contra la seguridad, la
integridad y la vida de las personas.
En estos contextos, además de las medidas que resulten adecuadas para disminuir la
vulnerabilidad de las personas en riesgo, resulta de suma importancia la intervención
para procurar el desescalamiento de los conflictos y favorecer su resolución pacífica.
Tender puentes de diálogo entre las partes, desestimular los lenguajes descalificadores
y ofensivos (desarmar la palabra), intentar el restablecimiento de la confianza, facilitar
fórmulas de solución y, en cualquier caso, lograr que las partes reconozcan la
legitimidad del adversario y renuncien explícitamente al uso de la violencia, puede ser
una contribución enorme a la reducción de factores de riesgo asociados a diversas formas
de conflictividad social.
En ocasiones, aunque se admita la bondad de este tipo de medidas para superar factores
causales de riesgo, con frecuencia los programas de prevención y protección no logran
avanzar en esta vía, bien porque no resulta fácil obtener acuerdos entre las diversas
52
CIDH. Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de derechos humanos en las Américas. Op. Cit., párrs. 131-133,
y 135.

entidades sobre las medidas específicas que pueden resultar útiles y eficaces o sobre
qué entidad o entidades deben ser responsables por su adopción; bien por la
inexperiencia o falta de idoneidad en afrontar tareas de resolución de conflictos; o bien
porque alguna o varias de las entidades tienen dificultad para mantener una posición de
neutralidad.
No obstante las dificultades anotadas, es necesario hacer referencia a medidas de

prevención y protección orientadas a la intervención sobre los factores causales de
riesgo, que contribuyan no sólo a ofrecer paliativos frente a los síntomas sino a
suministrar remedios para atacar la enfermedad.
Medidas para contener la amenaza

• Actuar para fortalecer la legitimidad de la persona o colectivo en riesgo y advertir sobre
la ilegitimidad de que se amenace con causarle daño.
• Fomentar declaraciones públicas de instituciones y empresas que desarrollan proyectos
económicos o de infraestructura que reconozcan la legitimidad de las personas y
organizaciones con quienes mantienen controversias o conflictos sociales y ambientales
y condenar las amenazas.
• Favorecer la generación de escenarios de diálogo y concertación para la gestión de los
conflictos sociales y ambientales.
• Actuar para disminuir la intensidad de conflictos, cuando éstos aún no han alcanzado el
punto en el que algún actor recurrirá a la violencia.
• Persuadir a potenciales actores de riesgo, elevando el costo político de su actuación de
amenazar o de causar daño.
• Disuasión de actores estatales amenazantes, mediante declaraciones de funcionarios de
alto nivel que desautoricen actuaciones arbitrarias, recuerden la obligación de respetar
y establezcan medidas de control disciplinario o penal.
• Disuasión de grupos armados ilegales: labores de inteligencia para su detección; puestos
fijos y móviles de control policial alrededor de las personas y colectivos en riesgo para
impedir que individuos armados puedan llevar a cabo ataques.
Experiencias de autoprotección personal y comunitaria

En las tres primeras unidades temáticas de este módulo y en los ítems previos de ésta
se ha hecho mención frecuente de la autoprotección, indicando su importancia capital
en la protección de una persona o comunidad bajo riesgo, incluso al punto de volver
ineficaces las medidas más idóneas y pertinentes que puedan adoptarse por un programa
gubernamental de protección bien intencionado y dispuesto a resguardar la vida, la
integridad, la libertad y la seguridad de quienes acuden solicitando atención.
También se ha indicado la pertinencia y aplicabilidad a un plan o iniciativa de

autoprotección de los criterios expuestos en relación con el análisis de contexto, la
evaluación del riesgo y la adopción y aplicación de medidas preventivas y protectivas.

Por supuesto, se entenderá que las personas pertenecientes una comunidad o a una
organización social no disponen de los recursos financieros a los que puede acceder un
programa no gubernamental. Sin embargo, como también se ha dicho antes, la
pertinencia y aplicabilidad de tales criterios a los planes de autoprotección de las
comunidades y organizaciones no dependen sola ni principalmente de la disposición de
recursos financieros, y cuando éstos se requieren pueden ser adecuadamente
administrados de forma que se reduzcan a lo mínimo necesario, haciendo un uso
eficiente53 de los recursos.
Como se indicó antes, en esta misma unidad temática, en ciertos contextos geográficos
de aislamiento, de ausencia de prestación de ciertos servicios básicos y de dominio
territorial de grupos armados irregulares que impiden y/o castigan la utilización de
ciertos recursos (celulares, radios de comunicación, vehículos, etc), las comunidades
pueden acudir a medios tradicionales para sustituir tales recursos, con similar propósito
y eficacia, a un costo mucho menor. Por ejemplo, un sistema de alarma basado en
tambores o sirenas artesanales, puede sustituir un costoso sistema de comunicaciones
de celulares, que además no funciona adecuadamente por las condiciones de la zona.
Por otra parte, algunos aspectos esenciales de la autoprotección, referidos a las

capacidades emocionales, actitudinales, cognitivas, sociales y de relacionamiento,
pueden ser potenciados y cualificados sin que ello implique una inversión alta de
recursos financieros. Es probable que requieran de cierto nivel de asesoría y
acompañamiento, que puede ser obtenido de organizaciones no gubernamentales
especializadas –incluso sin costo financiero, en forma solidaria- pero en buen grado
dependen del convencimiento que tengan las personas pertenecientes a esas
comunidades y organizaciones sobre la bondad de la autoprotección.
Puede ser que la insistencia a lo largo de este módulo en la aplicación rigurosa de una
metodología adecuada que favorezca un análisis razonado y razonable en cada uno de
los pasos de la autoprotección, genere en los participantes la sensación de excesiva
complejidad que les lleve a pensar que ésta sólo es aplicable por expertos en el tema
de la protección.
Frente a ello, baste recordar que comunidades locales, campesinas, indígenas,

afrodescendientes y otras, han desarrollado experiencias de autoprotección con relativa
eficacia, aplicando criterios de análisis similares a los sugeridos en esta unidad, al
tiempo que han aprendido, sobre la marcha, a combinar los propios planes de
autoprotección con una labor de incidencia ante instancias gubernamentales y
organismos internacionales para demandar la adopción de medidas de prevención y
protección que fortalezcan y complementen sus planes de autoprotección, y se adapten
a las condiciones geográficas, culturales, sociales y de violencia en las regiones que
habitan.
53
Nótese aquí el uso de la expresión “uso eficiente de los recursos”, que significa lograr los resultados esperados de las iniciativas
o planes de autoprotección (eficacia), con el mínimo de recursos posibles (eficiencia).

En este acápite se profundiza en las características, los requerimientos básicos, los

alcances y, por supuesto, los límites de una iniciativa o plan de autoprotección que
decida emprender una comunidad o una organización social, entendiendo que la
autoprotección es condición básica, necesaria –aunque no suficiente- de la eficacia de
la protección frente a los riegos.
Algunos rasgos de la autoprotección

Autoprotección significa la adopción y aplicación de medidas de protección por las
mismas personas, comunidades y organizaciones que afrontan el riesgo, conscientes de
que en buena medida el éxito de las medidas está asociado al hecho de que quien afronta
la amenaza está mejor habilitado para implementar las medidas, y de que ninguna
medida o barrera, por fuerte que sea, resulta eficaz si la persona a quien pretende
proteger no adopta una actitud adecuada.
La autoprotección no debe ser entendida por las personas en riesgo –menos aún por las
autoridades gubernamentales- como excusa para desechar o dejar de lado la protección
que puede y debe ser brindada por los programas gubernamentales. Tampoco puede
utilizarse para disminuir o relativizar la responsabilidad estatal de protección, aunque
exista la conciencia de cualquier tipo de medidas preventivas o protectivas que se
implementen por las autoridades requieren la adopción de hábitos de autoprotección
por parte de la persona sujeta a protección para asegurar su eficacia y evitar efectos
contraproducentes para su seguridad.
Con frecuencia las autoridades están tentadas a disminuir su responsabilidad por el

fracaso de la protección asociado a la ausencia de medidas de autoprotección por parte
de los protegidos. Lo que olvidan las autoridades es que parte de su responsabilidad
consiste en promover, asistir y acompañar labores de formación y capacitación en
medidas de autoprotección que propicien la adopción de hábitos y comportamientos
seguros.
Sin duda, la desconfianza prevaleciente entre personas protegidas y

autoridades responsables de los programas de protección54, constituye
una dificultad que tales autoridades no siempre logran sortear con éxito,
de forma que el diálogo entre éstas y las y los representantes de las
poblaciones en riesgo en relación con el asunto de la responsabilidad que
corresponde a éstas en el manejo de las medidas de protección pocas
ofrece el resultado esperado en el sentido de que se produzca un acuerdo
54
No pocas veces la desconfianza es el resultado de acciones u omisiones de las autoridades que han promovido o tolerado
acciones de agresión contra personas pertenecientes a organizaciones sociales y comunidades campesinas y étnicas. Superar la
desconfianza constituye un reto clave para la eficacia de las medidas adoptadas por los programas gubernamentales de
protección. Se trata de afrontar la pregunta sobre qué y cómo hacer que las medidas funcionen cuando las personas protegidas
creen que los programas gubernamentales “le han pedido al ratón que cuide el queso”. En la unidad temática se hará referencia
más extensa a este tema.

razonable al respecto que favorezca que en efecto las personas protegidas

asumen hábitos y comportamientos seguros.
La actitud frecuente de algunas autoridades de pretender imponer a los

protegidos hábitos y comportamientos que limitan innecesariamente y en
extremo el ejercicio de sus derechos y labores (no participar en protestas
sociales, bajar el tono o nivel de sus denuncias o controversias, y otras
similares) aleja la posibilidad de un diálogo adecuado sobre la
autoprotección requerida. Por supuesto, la excesiva sensibilidad que en
ocasiones existe entre las personas protegidas respecto de las
autoridades, constituye una traba para la conversación y el acuerdo frente
a la sugerencia razonada y razonable de las autoridades acerca de los
comportamientos y hábitos esperados de los protegidos para la eficacia
de las medidas.
Como se indicó en el acápite 4.3 de esta unidad temática, la protección debe ser el
resultado del diálogo con las personas y colectivos afectados, para identificar y
fortalecer las formas propias mediante las cuales puedan protegerse y hacer realidad
sus derechos, así como para adoptar medidas a cargo del Estado que fortalezcan y/o
complementen las medidas que las personas y colectivos aplican como medidas de
autoprotección.
El éxito para una adecuada complementariedad entre las medidas de protección

brindadas por un programa gubernamental de protección y las medidas de
autoprotección, está asociado a la consulta previa con las personas protegidas acerca
de las medidas que se requieren y la concertación razonada sobre las medidas de
autoprotección que ellas adoptarán para hacer más eficaz la intervención, de forma que
las personas protegidas no sientan que las medidas de autoprotección, sobre todo
aquellas referidas a los hábitos y comportamientos cotidianos de las personas, resultan
una imposición de unas autoridades que con frecuencia percibe como adversarias, aún
en el caso de que las medidas sean razonables.
Experiencias de autoprotección
En diversas circunstancias y contextos, las personas y los colectivos han aprendido a
afrontar su sobrevivencia frente al riesgo, sin apoyo alguno del Estado, y han
desarrollado formas propias y eficaces de hacerlo. Conocer y aprender de la experiencia
de las comunidades de sobrevivir frente al riesgo aún en condiciones extremas,
constituye una fuente importante de conocimiento, de ideas para poner en marcha
iniciativas y planes de autoprotección, igual que para la adopción de medidas por parte
de un programa no gubernamental de protección.
Aprovechar el conocimiento que aporta la experiencia de las comunidades supone

realizar ejercicios comunitarios de conversación sobre la forma como las personas han

afrontado los riesgos, a manera de memoria grupal sobre los riesgos que han afrontado
–incluyendo los hechos victimizantes-; las diversas formas de reacción y acción frente al
riesgo; la medida en que tales formas de reacción resultaron más o menos eficaces para
evitar o mitigar los daños; el costo social, emocional y comunitario que implicó adoptar
una u otra forma de reacción frente al peligro; si las reacciones fueron producto de la
decisión de cada quien de “sálvese quien pueda”, o resultado de concertación
comunitaria –toda la comunidad o parte de ella.
Preguntarse por lo que hubiera ocurrido o dejado de ocurrir en caso de que las
reacciones frente al peligro hubieran sido diferentes, permite a las comunidades
reflexionar sobre la eficacia de las medidas de protección. Éste es un ejercicio para el
que las comunidades están mejor preparadas que cualquier persona con experiencia en
temas de protección y autoprotección, por cuanto sólo ellas han experimentado
sensaciones de peligro extraordinario, en las condiciones más adversas de indefensión –
vulnerabilidad- y han logrado sortear las situaciones de violencia, con mayor o menor
eficacia.
La memoria sobre la forma como las comunidades han reaccionado frente a situaciones
de peligro en un país que ha soportado altísimos niveles de victimización en el contexto
de un conflicto armado y/o de violencia generalizada acentuada en algunas regiones,
constituye un aporte muy significativo para la comprensión de las posibilidades de la
autoprotección, y la adopción de iniciativas y planes que promuevan hábitos,
comportamientos y medidas que fortalezcan las capacidades físicas, emocionales,
cognitivas, sociales y culturales para resistir a la violencia que amenaza sus derechos.
La autoprotección se orienta al propósito de definir nuevas y variadas medidas de

protección que se adapten a las condiciones de ciertos contextos geográficos de las
comunidades que las hacen vulnerables frente a una agresión: aislamiento geográfico,
carencia de servicios y de infraestructura social (viviendas, lugares de reunión o
encuentro, vías de transporte, medios de transporte, comunicaciones). Medidas de
protección que se caracterizan por: su simplicidad; su utilización previa o fácil
incorporación a la cotidianidad de las personas y de la comunidad; el bajo costo de
adquisición y mantenimiento; su sostenibilidad. Medidas que pueden resultar muy
pertinentes y eficaces en tales contextos.
A manera de ejemplo, la provisión y el uso de tambores, fuegos artificiales, silbatos,

sirenas y otros medios, pueden resultar una solución idónea para suplir la necesidad de
construir un sistema para transmitir mensajes de alerta entre las comunidades rurales
aisladas. Así mismo, el conocimiento que las comunidades tienen de sus territorios
favorecen la posibilidad de construir vías de escape –discretas y a bajo costo- y lugares
de refugio temporal (aún aprovechando sitios naturales) para protegerse en casos de
emergencia.
Experiencias de protección como las desarrolladas por algunas comunidades indígenas

del país para afrontar circunstancias de riesgo extremo de afectaciones a la vida y la

integridad, pueden resultar iluminadoras al momento de diseñar iniciativas o planes de

autoprotección, teniendo cuidado de no pretender reproducir tales experiencias sin una
valoración previa de los riesgos que afrontaron las comunidades, el alcance de las
medidas de protección que aplicaron, las dificultades o retos –internos y externos- que
afrontaron en su implementación, los niveles de eficacia que obtuvieron para proteger
a las personas de sus comunidades; en últimas, los aprendizajes que tales experiencias
ofrecen.
A manera de información, a continuación se mencionan algunas de las experiencias de

autoprotección que se han implementado en las últimas décadas en el país, con el
propósito de que los participantes puedan conocer sus características, logros y retos:
• Las guardias indígenas55

• Las comunidades de paz5657
• Las zonas humanitarias adoptadas por ciertas comunidades58
• Asociación de Trabajadores Campesinos del Carare (ATCC)59
• Acuerdo entre el Resguardo Indígena de Gaitania y las FARC60
• Programas no gubernamentales de protección61
• Fondos de la sociedad civil para la protección
Requerimientos básicos para la autoprotección

A menudo las personas y comunidades sometidas a situaciones de riesgo suelen
desconocer el riesgo, maximizarlo o subvalorarlo, particularmente cuando la
complejidad del contexto parece no permitir explicar los móviles o la chispa que dispara
o provoca acciones de violencia.
Un estado de ignorancia, desconocimiento o inadecuada comprensión de lo que ocurre

o puede ocurrir, dificulta la posibilidad de que las personas aprecien la existencia del
peligro o conducen a percepciones muy disímiles sobre la naturaleza del mismo, de
forma que unas personas pueden percibir un peligro extremo donde otras observan
normalidad y otras, una calma chicha. Esas diferentes percepciones sobre el peligro
hacen muy difícil para las comunidades la adopción de iniciativas, planes o medidas de
autoprotección, pues una parte de las personas las podrán considerar innecesarias, otras
juzgarán que son apropiadas, y otras, que son insuficientes.
55
https://www.cric-colombia.org/portal/proyecto-politico/defensa-vida-ddhh-cric/guardia-indigena/
56
Brigadas Internacionales de Paz. https://pbicolombiablog.org/organizaciones-acompanadas/comunidad-de-paz/
57
https://revistacontroversia.com/index.php?journal=controversia&page=article&op=view&path%5B%5D=302
58
https://www.justiciaypazcolombia.com/wp-content/uploads/2009/01/Uexternado_Finalvb.pdf
59
https://centrodememoriahistorica.gov.co/tag/atcc/
60
http://museodememoria.gov.co/programacion/acuerdos-de-paz-entre-el-resguardo-de-gaitania-y-las-farc/
61
https://somosdefensores.org/

Capacitar a las personas de las comunidades sobre el análisis de contexto y la evaluación

de riesgos, constituye un requisito indispensable para la autoprotección. Hacer
inicialmente ejercicios simples de reconocimiento del territorio, de los actores, de los
hechos recientes, a manera de conversación animada por preguntas pertinentes; seguir
con ejercicios más complejos de indagación con terceros sobre las conclusiones
preliminares; continuar con la consulta de fuentes secundarias de fácil acceso; y
complementarlo con el apoyo de una organización local con experiencia, puede
contribuir a que las personas se convenzan de que les es posible realizar el diagnóstico
de contexto y la evaluación de riesgos.
En relación con las medidas de autoprotección, las personas de las comunidades pueden
enfrentar retos más relacionados con las actitudes, los sentimientos, las percepciones,
incluso los prejuicios de las personas, que con el conocimiento sobre las medidas
mismas. De hecho, como ya se indicó, muchas comunidades tienen una experiencia
invaluable en la adopción de medidas de protección.
Enseguida se mencionan brevemente algunas de las actitudes, sentimientos,

percepciones o prejuicios más frecuentes que planean retos o dificultades para la
adopción de medidas de protección, y se sugieren unas recomendaciones –tipo cápsula-
para superarlas:
• Erradicar la idea sobre la fatalidad de los riesgos que se enfrentan, que motiva
a las personas a no asumir medidas de autoprotección porque nada de lo que
hagan impedirá que un actor más poderoso cumpla su propósito de causar un
daño;
• Confiar en la idoneidad del diagnóstico realizado y en el efecto de las medidas

recetadas;
• Erradicar la idea de que los ánimos de lucha se estimulan con actos heroicos, o
cierta preferencia por los héroes;
• Evitar la tentación a diagnosticar la inutilidad de las solicitudes de protección o

los llamados de alerta; aunque se conozcan las fallas y falencias de los programas
gubernamentales, es preciso tener claro que siendo lo gobiernos los responsables
de garantizar el ejercicio de los derechos, éste deberá obrar para proteger, aún
si no quiere: la evolución de la política pública de prevención y protección está
llena de ejemplos de ello
• Recordar que no hay remedios salvadores que puedan por sí solos curar la
enfermedad; el hecho de que una medida no ofrezca una eficacia plena no debe
llevar a no aplicarla, sino a aplicar otras medidas complementarias;

• No desesperarse por percibir que las medidas sólo están combatiendo los
síntomas pero no la enfermedad y abandonar su aplicación; recordar que no
atacar los síntomas puede ser fatal, aunque atacarlos no cure del todo, y que
mientras tanto, se buscan medidas que combatan la enfermedad;
• No bajar la guardia es clave; no estresarse al aplicar las medidas de

autoprotección es igualmente clave;
• No es conveniente adoptar una medida de protección porque a otros les dio

resultado, o rechazarla porque fue un fracaso para otros. Las medidas no son
eficaces o ineficaces por definición; su eficacia depende de que se apliquen en
circunstancias determinadas que favorecen el logro de los resultados esperados.
• Antes de aplicar o desechar una medida que otras comunidades han aplicado,
preguntar bajo que condiciones fue aplicada esa medida y por qué se explica su
éxito o fracaso en el caso concreto;
• Si se interpreta que una medida de autoprotección imponen a las personas

algunas restricciones a su cotidianidad, preguntarse si la medida es necesaria o
no, si puede ser eficaz o no a los propósitos de la protección; si no resulta
necesaria ni eficaz, descartarla; si es necesaria y eficaz, y está claro que no hay
una medida que logre el efecto protectivo de ésta, convencerse de la necesidad
de asumir de buen ánimo la molestia que ella representa y convertirla en un
hábito. Los hábitos se aprenden y una buena actitud favorece su incorporación a
la cotidianidad.
• Si algunas personas sienten que algunas medidas de autoprotección les imponen

algunas limitaciones al ejercicio de sus labores de liderazgo social o de defensa
de derechos humanos y juzgan que su aplicación favorece a quien amenaza,
realizar el mismo ejercicio anterior y hacer el balance entre las limitaciones
impuestas y el costo que implicaría para los propósitos de la comunidad o la
organización la ocurrencia de una agresión;
• En esa misma dirección, puede ser recomendable:
o Entender que los propósitos de una lucha son alcanzables por caminos
diversos, que el diálogo y la concertación puede ser uno de ellos, que la
confrontación no es el único camino, aunque haya sido el único permitido

o al que se haya llevado a la comunidad por la intransigencia de los

poderosos;
o Considerar como una claudicación inaceptable una medida que pretenda

modificar ciertas formas de expresión o de ejercicio de la labor de
defensa de derechos (el tono, el perfil, las formas de protesta) para
prevenir o disminuir niveles de hostilidad que pueden disparar hechos de
agresión;
o Ignorar la posibilidad de revisar la eficacia política de ciertas formas de

expresión o de ejercicio de la labor de defensa de derechos, puede privar
a las personas o a las comunidades de la posibilidad de concluir que
algunas formas no favorecen el logro de los propósitos de la labor pero sí
pueden constituir factores que motiven la aparición de riesgos.

• En esta unidad se hace referencia a los criterios que deben orientar el tipo de medidas
a ser adoptadas para gestión de los riesgos advertidos en el ejercicio de evaluación, y
se presentan los retos y dificultades que enfrentan habitualmente los programas
gubernamentales de protección y los planes de autoprotección al momento de decidir
las medidas que deben aplicarse.
• En relación con fenómenos de violencia, las autoridades responsables de programas de

prevención y protección deben ser conscientes, por ejemplo, de la diferencia entre los
tipos de medidas de prevención y protección necesarios cuando se trata de
enfrentamientos armados que afectan en forma colateral a la población civil, cuando
ésta no es blanco deliberado de ataque, y aquellos que se requieren en casos de ataques
contra la población civil –o parte de ella- producidos como parte de una intención
deliberada.

• En conclusión, el ejercicio de diseñar y adoptar medidas de prevención, protección o

autoprotección no es el resultado de una fórmula automática que pueda indicar que a
determinado nivel de riesgo, expresado en forma cuantitativa o cualitativa,
corresponde un catálogo determinado de medidas estándar. Una vez una riesgo
extraordinario sea advertido, los programas o planes de protección o de autoprotección
deberían actuar diseñando un plan de protección específico basado en la información
compilada en el ejercicio de evaluación de riesgo.
• Las situaciones de riesgo no pueden ser reducidas a “situaciones tipo” que liberen a
quien evalúa el riesgo y aplica medidas de protección de realizar el análisis detallado
de circunstancias complejas y cambiantes del contexto de riesgo. Las características
complejas y cambiantes de los factores de riesgo hacen poco aconsejable adoptar un
sistema modelo de medidas de protección que resulte atractivo por su simplicidad, pero
precario en eficacia.
• Un programa gubernamental de protección además de disponer de una metodología de

evaluación de riesgo y un conjunto de medidas y acciones para afrontar el riesgo de las
personas, debe definir con claridad las responsabilidades que corresponden a cada
institución gubernamental –en los ámbitos nacional, departamental y municipal- para
en la implementación de las medidas preventivas y de protección, según sus facultades,
competencias y ámbito de jurisdicción territorial, y asegurarse de que cada institución
concernida cumpla debidamente con la responsabilidad asignada.
• A manera de ilustración, una medida como el suministro de escoltas armados puede

resultar ineficiente frente a un riesgo de intromisión ilegal en el lugar de trabajo o de
habitación de una persona, o de intervenciones ilegales de sus comunicaciones. Es decir,
adoptar las medidas en apariencia “más fuertes” o “más protectivas”, no siempre
resulta una decisión razonable. Si los riesgos que se advierten no se refieren a la
probabilidad de una agresión o ataque contra la vida y la integridad de la persona, la
decisión de suministro de escoltas no sólo resulta innecesaria o excesiva, sino
absolutamente ineficaz.
• Suele ocurrir en zonas rurales muy aisladas de los centros urbanos, donde la falta de
energía eléctrica, el difícil acceso a las redes de comunicación, la precaria
infraestructura vial u otros factores, hacen poco probable la aplicación de ciertas
medidas de protección o que su funcionamiento sea de tal forma irregular que no
satisface los propósitos de protección.
• La prevención temprana permite actuar para eliminar la amenaza o para atenuarla, o

en todo caso, para reducir al máximo el daño resultante de una amenaza fuera de
control. La prevención temprana permite prefigurar incluso las circunstancias de la
emergencia, disponiendo protocolos de actuación, responsabilidades institucionales,

recursos logísticos, lugares de evacuación, etc., informando a las comunidades sobre la

forma como se deberá actuar y realizando simulaciones de actuación.
• Recordar que comunidades locales, campesinas, indígenas, afrodescendientes y otras,

han desarrollado experiencias de autoprotección con relativa eficacia, aplicando
criterios de análisis similares a los sugeridos en esta unidad, al tiempo que han
aprendido, sobre la marcha, a combinar los propios planes de autoprotección con una
labor de incidencia ante instancias gubernamentales y organismos internacionales para
demandar la adopción de medidas de prevención y protección que fortalezcan y
complementen sus planes de autoprotección, y se adapten a las condiciones geográficas,
culturales, sociales y de violencia en las regiones que habitan.
• Autoprotección significa la adopción y aplicación de medidas de protección por las

mismas personas, comunidades y organizaciones que afrontan el riesgo, conscientes de
que en buena medida el éxito de las medidas está asociado al hecho de que quien afronta
la amenaza está mejor habilitado para implementar las medidas, y de que ninguna
medida o barrera, por fuerte que sea, resulta eficaz si la persona a quien pretende
proteger no adopta una actitud adecuada.
• La memoria sobre la forma como las comunidades han reaccionado frente a situaciones
de peligro en un país que ha soportado altísimos niveles de victimización en el contexto
de un conflicto armado y/o de violencia generalizada acentuada en algunas regiones,
constituye un aporte muy significativo para la comprensión de las posibilidades de la
autoprotección, y la adopción de iniciativas y planes que promuevan hábitos,
comportamientos y medidas que fortalezcan las capacidades físicas, emocionales,
cognitivas, sociales y culturales para resistir a la violencia que amenaza sus derechos.
Bibliografía
- Eguren, E., Caraj, M. Nuevo Manual de Protección para los Defensores de Derechos
Humanos. Protection International. Bruselas, 2009, pp. 42-43
- CIDH. Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de derechos humanos
en las Américas. Op. Cit., párrs. 131-133, y 135.
- https://www.cric-colombia.org/portal/proyecto-politico/defensa-vida-ddhh-cric/guardia-
indigena/
- Brigadas Internacionales de Paz. https://pbicolombiablog.org/organizaciones-
acompanadas/comunidad-de-paz/
- https://revistacontroversia.com/index.php?journal=controversia&page=article&op=view&
path%5B%5D=302
- https://www.justiciaypazcolombia.com/wp-
content/uploads/2009/01/Uexternado_Finalvb.pdf
- https://centrodememoriahistorica.gov.co/tag/atcc/
- http://museodememoria.gov.co/programacion/acuerdos-de-paz-entre-el-resguardo-de-
gaitania-y-las-farc/
- https://somosdefensores.org/

UNIDAD 5: ESTRATEGIAS DE INCIDENCIA PARA LA

PREVENCIÓN Y PROTECCIÓN
En las unidades temáticas anteriores se ha mencionado la necesidad de superar
la noción limitada sobre la protección y la autoprotección que centra su atención
en la adopción de medidas que apuntan a interponer barreras físicas entre la
persona protegida y un potencial agresor, a disminuir las vulnerabilidades y a
aumentar las capacidades de las personas y las comunidades, sin atender los
motivos generadores de las amenazas y los riesgos.
Esta noción limitada ha sido motivada en parte por la presión que produce la
atención de situaciones de gravedad extrema, que motivan a destinar buena
parte de los esfuerzos institucionales y comunitarios, así como los recursos
financieros disponibles, a atender la emergencia, olvidando ocuparse las
acciones a mediano y largo plazo.
Aunque resulta explicable que se destinen los esfuerzos necesarios para atender la emergencia,
protegiendo la vida, la integridad, la libertad y la seguridad de las personas que afrontan la
inminencia de agresiones armadas, ello no debe llevar a admitir que se aplace indefinidamente
el abordaje de las acciones que se requieren para poner fin a las amenazas o, en el caso de que
éstas apenas se insinúan, actuar tempranamente para evitar que ciertas situaciones escalen
hasta producir acciones de violencia.
Esta unidad temática tiene un sentido práctico. Está dirigida a sugerir qué pueden hacer los
líderes y las lideresas de comunidades y organizaciones locales cuando afrontan situaciones de
riesgo para procurar la intervención de las autoridades responsables, con el propósito de que
éstas apliquen acciones de prevención y protección. Tales acciones pueden estar orientadas
bien a fortalecer las medidas de autoprotección puestas en marcha por las comunidades, bien
a la contención de amenazas ya existentes o bien a una prevención temprana de la violencia,
mediante estrategias de incidencia que procuren crear un ambiente favorable para la gestión
de controversias y conflictos ambientales y sociales.
En tal sentido, las estrategias de incidencia pueden orientarse a: i) tener acceso a los
mecanismos gubernamentales y estatales que favorezcan la protección; ii) lograr efectos
disuasivos sobre potenciales factores de amenaza; y iii) persuadir a las partes involucradas en
controversias sociales o ambientales de promover escenarios de diálogo que contribuyan a crear
un clima favorable para la solución pacífica de los conflictos. Estos propósitos son diferentes
pero no excluyentes, pueden formar parte de una misma estrategia, según cada situación
específica.

Cómo acceder a la protección de los programas

gubernamentales
Para el diseño y aplicación de estrategias de incidencia orientadas a asegurar que las
autoridades asuman medidas de prevención y protección a las personas, comunidades y
organizaciones en riesgo, se requiere fortalecer a las personas que ejercen liderazgos
sociales en el conocimiento sobre las obligaciones del Estado de prevenir y proteger, las
funciones específicas de las instituciones gubernamentales encargadas de la prevención
y protección, los procedimientos de acceso a los programas de protección, y las medidas
que éstos pueden adoptar.
Adicionalmente, ante una posible negligencia o negativa no justificada de las

autoridades, puede ser de mucha utilidad que las personas dispongan de información
sobre la jurisprudencia nacional e internacional en esas materias, o sepan cómo y dónde
consultarla para fundamentar un recurso judicial (tutela).
Construir alianzas con otras comunidades y organizaciones sociales y contar con la

asesoría de organizaciones no gubernamentales con experiencia en la incidencia ante
las autoridades responsables de los programas de prevención y protección, podría ser de
mucha utilidad para superar eventuales resistencias de las autoridades a brindar
protección. En cualquier caso, es importante indicar que la asesoría, además de impulsar
la reclamación de protección, debería orientarse a fortalecer las capacidades de las
comunidades para la gestión del riesgo y la incidencia.
En el acápite 5.1 se aporta la información básica que debe conocer una persona que se
propone realizar una solicitud o requerimiento al programa gubernamental de
protección, a cargo de la Unidad Nacional de Protección y se indica cómo y dónde
consultar información más detallada, en caso de que fuera necesario.
Obligaciones del Estado de prevenir y proteger

El conocimiento de las obligaciones del Estado en materia de prevención y protección
por parte de las comunidades y las organizaciones sociales fortalece sus capacidades
para argumentar su requerimientos de protección ante las autoridades, y las faculta
para superar la noción de ciertas autoridades que entienden como “ayuda”,
“colaboración” o “gestos de buena voluntad” las acciones que emprenden por solicitud
de los ciudadanos, olvidando que tales acciones le son reclamables como obligaciones,
según el derecho internacional y la Constitución Política.
A continuación, se hace referencia en forma breve a esas obligaciones en el derecho

internacional y se citan algunas fuentes para estimular a los participantes del diplomado
a revisar dichas fuentes cuando requieran profundizar en el tema para fundamentar una
solicitud o una actividad de incidencia.
Tratándose de los derechos a vida, a la libertad, a la integridad y a la seguridad, el

primer deber de prevención de los Estados se refiere a la necesidad de que las

autoridades adopten medidas para regular el uso de la fuerza y el empleo de armas de

fuego, con el propósito de prevenir que los funcionarios de policía o militares cometan
violaciones de derechos humanos. Se trata de una obligación que reclama de las
autoridades abstenerse de cometer violaciones62.
Esta obligación faculta a los ciudadanos para reclamar de las autoridades que ejerzan
un control adecuado sobre el comportamiento de las tropas y de la policía, en especial
en las zonas más apartadas y aisladas donde persisten situaciones de conflicto armado
y se despliegan operaciones militares. Las comunidades están habilitadas para exigir de
las autoridades la aplicación del principio de distinción que protege a la población civil
y abstenerse de promover formas de estigmatización que califiquen a las comunidades
como hostiles, poniendo en riesgo a las personas de sufrir ataques armados.
“En virtud de este papel fundamental que se le asigna en la Convención, los

Estados tienen la obligación de garantizar la creación de las condiciones
necesarias para que no se produzcan violaciones de ese derecho inalienable, así
como el deber de impedir que sus agentes, o particulares, atenten contra el
mismo. El objeto y propósito de la Convención, como instrumento para la
protección del ser humano, requiere que el derecho a la vida sea interpretado y
aplicado de manera que sus salvaguardas sean prácticas y efectivas.
La Corte ha señalado en su jurisprudencia que el cumplimiento de las

obligaciones impuestas por el artículo 4 de la Convención Americana, relacionado
con el artículo 1.1 de la misma, no sólo presupone que ninguna persona sea
privada de su vida arbitrariamente (obligación negativa), sino que además
requiere, a la luz de su obligación de garantizar el pleno y libre ejercicio de los
derechos humanos, que los Estados adopten todas las medidas apropiadas para
proteger y preservar el derecho a la vida (obligación positiva) de quienes se
encuentren bajo su jurisdicción.
En razón de lo anterior, los Estados deben adoptar las medidas necesarias para
crear un marco normativo adecuado que disuada cualquier amenaza al derecho
a la vida; establecer un sistema de justicia efectivo capaz de investigar, castigar
y dar reparación por la privación de la vida por parte de agentes estatales o
particulares; y salvaguardar el derecho a que no se impida el acceso a las
condiciones que garanticen una existencia digna. De manera especial los Estados
deben vigilar que sus cuerpos de seguridad, a quienes les está atribuido el uso de
la fuerza legítima, respeten el derecho a la vida de quienes se encuentren bajo
su jurisdicción.”63
62
Sobre obligaciones de prevención de los Estados, se sugiere consultar: Cuadernillo de jurisprudencia de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, No. 21: Derecho a la vida. https://www.corteidh.or.cr/sitios/libros/todos/docs/cuadernillo21.pdf
63
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sentencia caso Montero Aranguren y otros Vs. Venezuela, 5 de julio de 2006,
párrs. 64, 65 y 66. https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_150_esp.pdf

La segunda obligación de los Estados en materia de prevención se refiere al deber de las

autoridades de actuar en casos de amenazas contra los derechos a la vida, la libertad,
la integridad y la seguridad, causadas por particulares o grupos armados irregulares,
llevando a cabo acciones preventivas y de protección para evitar que se produzca una
violación a esos derechos. A diferencia de la primera obligación arriba mencionada, no
se trata de una obligación de abstención, sino todo lo contrario, se exige de las
autoridades la obligación de actuar para evitar que terceros, no agentes estatales,
violen los derechos humanos. En relación con esta obligación, la actitud de las
autoridades de abstenerse de actuar puede constituir una omisión grave que
compromete la responsabilidad del Estado.
“Al mismo tiempo, los Estados no son responsables por cualquier violación de
derechos humanos cometida entre particulares dentro de su jurisdicción. En
efecto, las obligaciones convencionales de garantía a cargo de los Estados no
implican una responsabilidad ilimitada de los Estados frente a cualquier acto o
hecho de particulares, pues sus deberes de adoptar medidas de prevención y
protección de los particulares en sus relaciones entre sí se encuentran
condicionados al conocimiento de una situación de riesgo real e inmediato para
un individuo o grupo de individuos determinado y a las posibilidades razonables
de prevenir o evitar ese riesgo.
(…) No basta que los Estados se abstengan de violar estos derechos, sino que
deben adoptar medidas positivas, determinables en función de las particulares
necesidades de protección del sujeto de derecho, ya sea por su condición
personal o por la situación específica en que se encuentra. Los Estados tienen
la obligación de garantizar la creación de las condiciones necesarias para evitar
la vulneración del derecho a la vida (…).
Bajo el derecho internacional existe un deber primario del Estado de

asegurar el derecho a la vida (…) se extiende, en ciertas circunstancias,
a una obligación positiva de las autoridades de tomar medidas
preventivas operativas para proteger a un individuo o grupo de
individuos, cuya vida esté en riesgo por actos criminales de otros
individuos. Para que surja esa obligación positiva, debe ser establecido
que al momento de los hechos las autoridades sabían, o debían haber
sabido, de la existencia de un riesgo real e inmediato para la vida de un
individuo identificado o de algunos individuos respecto de actos
criminales de terceros, y que tales autoridades no tomaron las medidas
dentro del alcance de sus poderes que, juzgadas razonablemente, podían
esperarse para evitarlos. En situaciones de graves y sistemáticas
violaciones de derechos humanos, los deberes de adoptar medidas
positivas de prevención y protección a cargo del Estado se ven acentuados

en el marco de las obligaciones establecidas en el artículo 1.1 de la

Convención”.64
Por otra parte, la Corte Constitucional ha emitido numerosas sentencias de revisión de

tutelas interpuestas por personas o comunidades cuyas solicitudes de protección fueron
negadas o atendidas en forma inadecuada por las autoridades. La jurisprudencia de la
Corte Constitucional ha ratificado las obligaciones del Estado en materia de prevención
y protección y ha contribuido a la superación de fallas de las autoridades en la valoración
de los riesgos de las personas. Así mismo, la Corte ha señalado en varios casos que la
ausencia de normas o la interpretación restrictiva de éstas, puede motivar decisiones
de las autoridades que desconocen el derecho de las personas a recibir la protección del
Estado cuando se encuentran en peligro de sufrir grave afectación de la vida, la libertad,
la integridad o la seguridad.
Enseguida se presenta una selección, no completa, de sentencias de tutela en relación

con los derechos a la vida y a la seguridad y al deber de las autoridades de brindar
protección especial a personas que afrontan un riesgo extraordinario. Así mismo, en
varias de ellas se aprecian los desarrollos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional
sobre los criterios que las autoridades están obligadas a aplicar de forma objetiva para
realizar la evaluación del riesgo, que al no cumplirse conduce al juez constitucional a
tutelar el derecho de las personas solicitantes de protección y ordenar a la UNP una
nueva evaluación y/o adoptar medidas de protección. En nota a pie de página por cada
sentencia aparece el enlace a la página de la Corte donde se localiza; en algunas se
incluye una muy breve mención del asunto central en ella contenido, como guía para su
consulta. Los participantes pueden disponer de esta información para contar con
elementos de juicio en el caso de considerar inadecuada o insuficiente la respuesta de
las autoridades a una solicitud de protección. T-439-199265; T-102-199366; T-349-199367;
T-135-199468; T-590-199869; T-212-199970; T-258-200171; T-981-200172; T-1206-200173; T-
64
Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos. OEA/Ser.L/V/II. Doc.
57, 31 diciembre 2009, párrs. 42-44.
65
https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1992/t-439-92.htm
66
En relación con el derecho fundamental a la vida es de obligatorio cumplimiento para el Estado: en primer lugar, el deber de
respetarla y, en segundo lugar, la obligación de protegerla. Es decir, las autoridades públicas estén doblemente obligadas a no
vulnerar el derecho a la vida y a evitar que terceros lo afecten. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1993/T-102-
93.htm
67
La jurisprudencia ha definido las amenazas contra el derecho a la vida como una violación potencial, inminente y próxima. La
función protectora del juez consiste en evitarla. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1993/T-349-93.htm
68
https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1994/T-135-94.htm
69
70
71
72 El Estado debe responder a las demandas de protección de manera efectiva cuando se tenga conocimiento de amenazas sobre
la existencia y tranquilidad de individuos o grupos que habitan zonas de confrontación o que desarrollan actividades de riesgo. No
es aceptable que el Estado pretenda incumplir con sus deberes minimizando la realidad que afecta a ciertos grupos vulnerables y
que requieren de especial protección por parte de las diferentes instituciones.
73

1026-200274; T-558-200375; T-719-200376; T-915-200377; T-952-200378; T-327-200479; T-

539-200480; T-496-200881; T-1101-200882; T-339-201083; T-078-201384; T-924-201485; T-
124-201586; T-473-201887; T-199-201988; T-002-202089.
La Unidad Nacional de Protección

Este acápite es de utilidad para las personas que al realizar el análisis de contexto y la
evaluación de riesgo en una comunidad o una organización, adviertan la existencia de
un riesgo extraordinario; propongan un plan o unas medidas de autoprotección; y se
pregunten sobre a cuál o cuáles autoridades acudir para solicitar que adopten de
medidas complementarias de protección.
La respuesta a esa pregunta no es sencilla. La Unidad Nacional de Protección (UNP),

creada mediante el Decreto Ley 4065 de 2011, es una entidad especializada, con
funciones y recursos presupuestales orientados a brindar protección especial a las
personas que se encuentren en situación de riesgo extraordinario. Sin embargo, existe
74
Establece criterios de apreciación de los hechos de amenaza que implican un peligro inminente y para determinar la procedencia
de la protección especial al derecho a la vida: realidad de la amenaza; individualización de la amenaza; situación específica del
amenazado; escenario donde ocurre la amenaza; e inminencia de peligro. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/t-
1026-02.htm
75
76
Adoptó la escala de riesgos: mínimo, ordinario, extraordinario y extremo. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/T-
719-03.htm
77
78
79
80
81
Enfatiza el enfoque diferencial de género que debe aplicarse al valorar los riesgos; analiza el contexto de riesgo que afrontan las
mujeres víctimas; y evalúa críticamente el programa de protección a víctimas. Ordena al Ministerio del Interior realizar una
evaluación y ajuste al programa de protección a víctimas y proteger a las demandantes de tutela.
https://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2008/T-496-08.htm
82
Adoptó la definición del derecho a la seguridad personal como aquel que faculta a las personas a recibir protección adecuada de
las autoridades cuando están expuestas a riesgos excepcionales. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2008/T-1101-
08.htm
83
Desarrolló la escala de riesgo que inicialmente fue formulada por la Corte en la sentencia T-719-203.
https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/t-339-10.htm
84
Define la necesidad de conceder especial atención al caso de los defensores de derechos humanos, altos funcionarios,
periodistas, líderes sindicales, docentes en zona de conflicto, minorías políticas o sociales, reinsertados, personas en condiciones
de indigencia, desplazados por el conflicto armado, personas privadas de la libertad, menores y sujetos de un especial grado de
protección por su notoria situación de indefensión. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2013/T-078-13.htm
85
Los líderes sociales por el papel que cumplen se encuentran entre las personas con amenaza mayor. Las políticas de seguridad
deben trascender el plano formal, para ubicarse en un contexto en el que la efectividad de sus derechos fundamentales debe ser la
principal premisa. Ordena a la UNP hacer una nueva valoración del riesgo del solicitante, y le insta a aplicar un enfoque diferencial
en los estudios de riesgo y las medidas de protección. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/t-924-14.htm
86
El estudio de riesgo no tuvo en cuenta los múltiples factores que permitirían presumir la existencia de un nivel de riesgo
extraordinario o extremo en cabeza de los accionantes, en su condición de activistas de derechos humanos, víctimas de
desplazamiento forzado, intimidaciones, agresiones, amenazas y violencia sexual, que evidentemente comprometen sus derechos
fundamentales a la vida, a la integridad física, a la libertad y a la seguridad personal. Se ordena a la UNP adoptar medidas de
protección, con enfoque diferencial. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2015/T-124-15.htm
87
Al analizar las razones de la UNP para retirar las medidas de protección a una persona, considera que no fueron tomados en
cuenta los criterios que la Corte ha establecido para la valoración de las amenazas, y ordena a la UNP restablecer las medidas de
protección. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2018/T-473-18.htm
88
La UNP no cumplió con su deber de valorar los elementos relevantes que deben evaluarse cuando se pretende medir el riesgo
de una persona. Se ordena hacer una nueva evaluación que tome en cuenta los elementos relevantes de la labor de un periodista.
89
A pesar de haberse definido el riesgo como extraordinario, se retiró la protección. Se ordena a UNP restablecer la medida de
protección. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2020/T-002-20.htm

una noción equívoca que se ha extendido entre las autoridades nacionales, regionales y
locales, así como entre las comunidades y las organizaciones, que consideran que la UNP
es la única entidad que tiene responsabilidades en materia de protección.
En efecto, si bien la UNP tiene como función principal brindar protección a las personas
en situación de riesgo excepcional, otras entidades del ámbito nacional y territorial
también tienen responsabilidades en materia de protección.
Mediante el Decreto 4912 de 201190, se organizó el Programa prevención y protección a

los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y
comunidades, asignando a la UNP las funciones de coordinar la estrategia de protección
con otras entidades nacionales y territoriales con responsabilidades en la
implementación de la estrategia91 y de asumir la protección de las personas
pertenecientes a 15 de las 19 categorías de poblaciones objeto de protección especial.92
Por otra parte, la UNP tiene además la función de brindar apoyo93 a la Dirección de
Derechos Humanos del Ministerio del Interior y a las entidades territoriales en la
implementación de la estrategia de prevención y en la formulación e implementación
de planes de prevención y de contingencia.
Es importante resaltar que mediante el Decreto 2078 de 2017, se adoptó “la ruta de
protección colectiva de los derechos a la vida, la integridad, la libertad la seguridad
personal de grupos y comunidades”, que crea la posibilidad de que la UNP, en
coordinación con la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior adopten
medidas protectivas colectivas en los casos en que las situaciones de riesgo afecten a
grupos de personas o comunidades pertenecientes a las poblaciones definidas en el
Artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015.94
Con estas precisiones acerca de las funciones de la UNP, y las que se harán en el acápite
5.1.6 sobre las funciones de otras entidades nacionales y territoriales, los participantes
pueden tener mejor claridad respecto a las instituciones a las cuáles pueden acudir en
caso de que requieran la adopción de medidas complementarias al plan de
autoprotección que han adoptado por cuenta propia.
Enseguida se presenta, en forma general, el tipo de medidas de protección que podrían

ser aplicadas por las entidades responsables de la protección (acápite 5.1.3), los
90
Las disposiciones del Decreto 4912 de 2011 fueron incorporadas en el capítulo 2, del título 1, de la parte 4, del libro 2 del Decreto
1066 de 2015, que reglamentó el Sector Administrativo del Ministerio del Interior, bajo el nombre Prevención y Protección de los
Derechos a la Vida, la Libertad, la Integridad y la Seguridad de personas, grupos y comunidades. Las citas siguientes se referirán al
Decreto 1066 de 2015.
91
Artículo 2.4.1.2.25 del Decreto 1066 de 2015. Los 2.4.1.2.26 menciona las entidades nacionales y territoriales con
responsabilidades en la estrategia de protección y los siguientes, hasta el 2.4.1.2.32 definen las responsabilidades de algunas de
ellas.
92
El Artículo 2.4.1.2.6, parágrafos 1 y 2 del Decreto 1066 de 2015, se enumeran 19 categorías de población a ser protegidas, y se
indica la responsabilidad directa de la UNP para la protección de 15 de ellas, y la responsabilidad compartida con la Policía
Nacional para la protección de cuatro categorías (ex presidentes y sus familiares; servidores públicos; embajadores y cónsules
extranjeros acreditados en Colombia; y autoridades religiosas).
93
Decreto 1066 de 2015, Artículo 2.4.1.2.14.
94
El Decreto 2078 de 2017, hace referencia a las poblaciones objeto definidas en el Artículo 2.1.4.2.6 del Decreto 1066 de 2015.

procedimientos a seguir para solicitarlas (acápite 5.1.4)95 y el procedimiento de

emergencia (acápite 5.1.5), de forma que se tenga un panorama más completo sobre el
quién, el qué y el cómo de la incidencia orientada a obtener protección.
Medidas de protección
Como se pudo apreciar en la unidad temática 4 del módulo 1, referida a la evolución de
la política púbica de prevención y protección, el tema de las medidas que deben aplicar
las autoridades para proteger a las personas y colectivos que afrontan situaciones de
riesgo ha sido fuente permanente de controversia. Y lo seguirá siendo, a pesar de que,
como resultado del diálogo entre las organizaciones de la sociedad civil y las autoridades
gubernamentales, se hayan producido avances en la definición de medidas que cumplan
los propósitos de idoneidad, pertinencia, oportunidad, eficacia y complementariedad96.
Al margen de las controversias sobre el tipo de medidas de protección que deben aplicar
las autoridades, en este acápite se ilustra a los participantes acerca del tipo de medidas
que, según la normatividad vigente, podrían ser aplicadas por las autoridades. De esta
forma, los participantes disponen de lo que podría llamarse un menú de medidas de
protección disponibles, que les permite, de acuerdo con la propia evaluación de riesgo
que una comunidad ha realizado, hacer una selección de las medidas que podrían
resultar complementarias a las medidas de autoprotección, lo que fortalece la capacidad
de incidencia ante las autoridades territoriales y ante la UNP.97
La elección de las medidas complementarias a la autoprotección deberá tomar en

cuenta las precisiones contenidas en la unidad temática 4 del presente módulo, a los
efectos de evitar la aplicación de fórmulas estándar para abordar riesgos de naturaleza
o intensidad diversas. Así mismo, en el caso de que la incidencia realizada obtenga como
resultado la adopción de medidas de protección adecuadas por parte de las autoridades,
habrá que seguir las sugerencias vistas en esa misma unidad temática sobre la
generación de hábitos, prácticas y uso adecuado de las medidas, para evitar que una
implementación inadecuada redunde en la ineficacia de medidas que en principio
pueden ser idóneas y eficaces.
Con estas aclaraciones, se enuncian a continuación el “menú” de medidas de protección

que, según la normatividad vigente, pueden ser aplicadas por el programa de protección
a cargo de la UNP.
95
Recuérdese que en el acápite 5.1.1. se aportaron elementos de la jurisprudencia nacional e internacional a los que podría
recurrirse para fundamentar la incidencia cuando las solicitudes de protección no reciban la atención oportuna y eficaz de las
autoridades.
96
En la unidad temática 4 del módulo 2, se hizo amplia referencia a las características que deben reunir las medidas de protección.
97
Aquí es preciso anotar, como se verá en el acápite 5.1.4 de procedimientos, que las personas y colectivos que solicitan
protección no son tenidos en cuenta como sujetos con capacidad de participar en la determinación de las medidas de protección.
Esta falencia podría ser superada por comunidades y personas que realicen una labor de incidencia mejor informada ante la UNP,
como ocurre en los casos de medidas cautelares ordenadas por la CIDH, en los que el gobierno concierta las medidas de
protección con las personas cobijadas y los peticionarios ante la CIDH.

El Artículo 2.4.1.2.11 del Decreto 1066 de 2015 establece las medidas de protección que
pueden ser adoptadas por la UNP, tanto para las personas protegidas en razón de los
riesgos que afrontan, como para aquéllas cuya protección se define en virtud del cargo
que ocupan.98 Interesa para este diplomado la mención de las medidas de protección
que según dicho artículo, pueden otorgarse a las personas protegidas en razón de los
riesgos.
En el caso de solicitudes de protección individual estas medidas99 son:
• Esquemas de protección, que pueden adoptar cinco modalidades;100

• Recursos físicos de soporte a los esquemas (vehículos, chalecos, escudos, medios
de comunicación y otros);
• Medios de movilización para favorecer la seguridad del protegido en sus
recorridos (tiquetes aéreos y apoyo de transporte terrestre y fluvial);101
• Apoyo de reubicación temporal para facilitar la salida de la zona de riesgo;102
• Apoyo de trasteo;
• Medios de comunicación, para informar sobre alertas de riesgo a las autoridades;
• Blindaje de muebles e instalación de sistemas técnicos de seguridad;103
• Otras medidas con carácter diferencial podrán adoptarse.104
En el caso de solicitudes de protección colectiva, las medidas aplicables fueron definidas

en el Decreto 2078 de 2017 como:
“…una respuesta a la evaluación integral del riesgo colectivo, (...) encaminadas

a contrarrestar factores de riesgo, vulnerabilidad y amenaza, derivadas de las
actividades del colectivo. [tendrán] en cuenta el enfoque ge diferencial,
territorial y de género, así como el análisis del riesgo y las propuestas
presentadas por los grupos o comunidades. (…) podrán materializarse con la
concurrencia de las entidades nacionales y territoriales competentes para su
implementación”.105
El “menú” de medidas colectivas aplicables por la UNP con la concurrencia de otras

entidades nacionales y territoriales, está conformado por:
98
El Artículo 2.4.1.2.7 del Decreto 1066 de 2015 señala las personas que reciben protección en virtud del cargo que ocupan; se
trata de altos funcionarios de entidades gubernamentales y estatales.
99
Las medidas que se relacionan enseguida se entregan con un manual de uso, según el parágrafo 3 del Art. 2.4.1.2.11 del
Decreto 1066 de 2015.
100
Para conocer los detalles sobre las características de esta medida, ver el Art. 2.4.1.2.11 del Decreto 1066 de 2015.
101
Ibídem.
102
Ibídem.
103
Para los detalles sobre las características de esta medida, ver el Art. 2.4.1.2.11 del Decreto 1066 de 2015.
104
Ver el parágrafo 2 del artículo 2.4.1.2.11 del Decreto 1066 de 2015.
105
Estas medidas se establecieron mediante el Decreto 2078 de 2017, que adicionó el capítulo 5, del título 1, de la parte 4, del libro
2 del Decreto 1066 de 2015, que reglamentó el Sector Administrativo del Ministerio del Interior, y están contenidas en el Artículo
2.4.1.5.5. Medidas de protección colectiva.

• Acciones de protección individual, cuando estas tengan impacto sobre el

colectivo objeto de protección.
• Apoyo a la infraestructura física para la protección integral colectiva.
• Fortalecimiento organizativo y comunitario.
• Fortalecimiento de la presencia institucional.
• Establecimiento de estrategias de comunicación, participación e interacción con
entidades del orden local, departamental y nacional que disminuyan el grado de
exposición a riesgos del colectivo.
• Promoción de medidas jurídicas y administrativas que contrarresten los factores
de riesgo y amenaza.
• Apoyo a la actividad de denuncia de los colectivos en los territorios.
• Formulación e implementación de estrategias encaminadas a contrarrestar las
causas del riesgo y la amenaza, que se enmarcarán en la hoja de ruta definida
en el CERREM106 Colectivo.
• Medidas de atención psicosocial: se tomarán medidas para proveer de
herramientas en materia de atención psicosocial de carácter individual o
colectivo y con enfoque de género, a aquellos destinatarios/as del programa de
protección que hayan resultado afectados/as en razón de cualquier agresión a la
vida e integridad física.
• Medidas materiales e inmateriales encaminadas a fortalecer la autoprotección y
contrarrestar la estigmatización.
• Se podrán adoptar otras medidas integrales de protección colectiva diferentes a
las previstas en este decreto, teniendo en cuenta el nivel de riesgo y el enfoque
diferencial, territorial y de género.107
Los participantes pueden apreciar el avance que para la incidencia en la solicitud de

medidas de protección representa la adopción de la ruta de protección colectiva, que
durante varios años reclamaron las organizaciones y comunidades campesinas, indígenas
y afrodescendientes y las plataformas de derechos humanos en el Proceso Nacional de
Garantías.
En efecto, obsérvese que las medidas aplicables no se limitan a medidas físicas como
barreras de protección, sino que abren la posibilidad de adoptar medidas de diversa
naturaleza, incluidas “otras medidas integrales” con “enfoque diferencial, territorial y
de género”. Además, incluyen la participación de las comunidades para proponer el tipo
de medidas que deberían ser aplicadas, lo cual abre una posibilidad importante para la
incidencia de las comunidades y las organizaciones en la definición de la protección que
requieren. Cuestión que en el caso de las medidas de protección individual no está
permitido por el procedimiento108, salvo en los casos de medidas cautelares de la
Comisión Interamericana o medias provisionales de la Corte Interamericana.
106
Comité de Evaluación de Riesgos y Recomendación de Medidas.
107
La opción de adoptar “otras medidas integrales de protección colectiva, se establece en el parágrafo 1, del Artículo 2.4.1.5.5.
108
En el caso de protección individual la posibilidad de incidir en la evaluación del riesgo y en la definición de las medidas de
protección se limita a la participación de un delegado de la población objeto de protección ante el Comité de Reglamentación y
Recomendación de Medidas (CERREM). Este es una de las principales dificultades de la protección individual.

Procedimientos de acceso
En este acápite se presentan los procedimientos previstos en la legislación vigente, para
que los participantes tomen en cuenta los pasos a seguir en caso de necesitar la
presentación de una solicitud de protección especial. Así mismo, se indican a grandes
rasgos el trámite que sigue la UNP para la atención y resolución de las solicitudes y los
recursos que pueden interponerse en caso de una inconformidad con las decisiones que
adopte la UNP.
El procedimiento se activa mediante una solicitud de protección, cuyos formatos pueden

consultarse en la página web de la UNP, según se trate de una solicitud de protección
individual109 o de protección colectiva110. Los formatos en PDF pueden ser consultados
en la plataforma del diplomado, que pueden usarse para diligenciar la solicitud. Dos
videos instructivos sobre la forma de diligenciar los formatos de protección individual o
colectiva se encuentra en los enlaces que aparecen en las citas 48 y 49 de este párrafo.
Los participantes pueden usar los formatos en PDF contenidos en la plataforma del
diplomado para conocerlos y simular la presentación de solicitudes, lo que les puede
ayudar a percibir qué tan fácil es preparar la solicitud o qué dificultades encuentran y
cómo resolverlas, dado que si una solicitud no es presentada en el formato no hay
posibilidad de acceder al programa.
En los mismos enlaces de las citas 44 y 45, los participantes encontrarán información
sobre los pasos a seguir, que se resumen así para el caso de la solicitud de medidas de
protección individual:
• Paso 1: Documentos a presentar

o Formulario de inscripción al programa
o Fotocopia de la cédula de ciudadanía
o Documento (s) que acredite (n) la pertenencia de la persona a una de las
poblaciones objeto del programa
o Documento (s) de denuncia en original. Acreditar denuncia ante Fiscalía
o cualquier otra entidad, presentada por el solicitante o el representante
• Paso 2: Radicar documentos: en la sede más cercana o por correo electrónico:
correspondencia@unp.gov.co.
• Paso 3: Resultado. Medidas de protección, en tiempo aproximado de tres meses
• Paso 4: Seguimiento por el usuario: en la sede principal en Bogotá; en el teléfono
1-4269800, o en correo electrónico atencionalusuario@unp.gov.co
109
https://www.unp.gov.co/atencion-y-servicios-a-la-ciudadania/formulario-de-solicitud-de-proteccion-individual/
110
https://www.unp.gov.co/atencion-y-servicios-a-la-ciudadania/formulario-de-solicitud-de-proteccion-colectiva/

Las solicitudes de protección son sometidas a un trámite inicial de verificación de

documentación para establecer si cumplen las condiciones requeridas por el programa,
para identificar plenamente a la persona solicitante y su pertenencia a una de las
poblaciones objeto de protección, y para conocer preliminarmente la situación de riesgo
que se alega existente.
Superado el paso inicial, la solicitud pasa a los analistas de riesgo, adscritos al Cuerpo
Técnico de Recopilación y Análisis de Información (CTRAI)111 quienes realizan las
evaluaciones de riesgo, mediante la aplicación de una entrevista a la persona
solicitante, durante la cual se recibe la información documental o testimonial aportada
por aquélla; posteriormente se recauda información de diversas fuentes que resulte
pertinente para corroborar o contrastar la información recibida en la entrevista; y se
prepara un informe de análisis de la situación de riesgo de la persona, considerando la
amenaza, el contexto de riesgo y las vulnerabilidades de la persona. El informe se
acompaña de una calificación cuantitativa de cada uno de los factores de riesgo
evaluados y la sumatoria de éstos. Si el resultado de la sumatoria es igual o mayor de 50
puntos, el riesgo es calificado como extraordinario, lo que indica la necesidad de
adoptar medidas de protección.
El tercer paso en el procedimiento de trámite, es la presentación de las evaluaciones

de riesgo ante el Grupo de Valoración Preliminar (GVP)112, el cual puede ratificar o
modificar la calificación sugerida por los analistas, consignando las decisiones sobre
concepto del riesgo y la sugerencia de medidas a adoptar; decisiones que se presentan
al CERREM, y que no deben tomarse antes de treinta (30) días contados a partir del
momento en que el solicitante firma el consentimiento para que el analista inicie el
procedimiento de evaluación con la entrevista.
Es importante que las personas solicitantes de protección comprendan que la negativa

a firmar el consentimiento o a realizar la entrevista con el analista del CTRAI son
interpretadas como renuencia o no cooperación con el procedimiento y da lugar a que
se decida la suspensión del trámite; decisión que es adoptada por el GVP y ratificada
por el CERREM.
Se destaca el hecho de que, desde la creación de la UNP y reglamentación del programa

a su cargo, la participación de las poblaciones objeto de protección fue restringida al
reglamentar que en el GVP sólo participan funcionarios de entidades gubernamentales
y estatales. Esta restricción dificulta en alto grado la intervención de la sociedad civil
en la determinación del riesgo de las personas solicitantes, dado que, si bien puede
participar en el CERREM, el examen de la información relevante sobre los factores de
riesgo se produce en el GVP, haciendo muy poco probable que las recomendaciones de
esta instancia sobre el nivel de riesgo puedan discutirse.
111
El CTRAI es una unidad dentro de la UNP definido en el Artículo 2.4.1.2.33 del Decreto 1066 de 2015.
112
La composición y las funciones del GVP se pueden consultar en los Artículos 2.4.1.2.34 y 2.4.1.2.35 del Decreto 1066/15.

El cuarto paso del procedimiento es la presentación del concepto sobre el riesgo y las
medidas de protección sugeridas por el GVP ante el CERREM113 para que éste determine
el nivel de riesgo y recomiende al director de la UNP las medidas de protección, su
temporalidad. En los casos de revaluación el CERREM decide sobre el ajuste de las
mismas, su suspensión o finalización. Las medidas adoptadas deben ser notificadas
oportunamente a las personas solicitantes, para que éstas puedan ejercer los recursos
en caso de inconformidad.
El último paso, es la implementación y seguimiento de las medidas de protección a cargo

de la UNP, en el caso de que el CERREM las apruebe.
El procedimiento en el caso de las solicitudes de medidas de protección colectiva, se

expone a continuación:
• Paso 1: Documentos a presentar

o Formulario de inscripción al programa por la ruta colectiva
o Fotocopia de la cédula de ciudadanía del solicitante y/o representante
legal
o Certificación de acreditación del colectivo por la autoridad
competente114
o Denuncia (s) en original. En caso de denuncia, acreditar la judicialización
o Anexo de folios de hechos victimizantes.
• Paso 2: Radicar documentos: en la sede más cercana o por correo electrónico:
correspondencia@unp.gov.co.
• Paso 3: Resultado. Medidas de protección, en tiempo aproximado de tres meses
• Paso 4: Seguimiento por el usuario: en la sede principal en Bogotá; en el teléfono
1-4269800, o en correo electrónico atencionalusuario@unp.gov.co
El trámite de la solicitud de protección colectiva tiene algunos pasos coincidentes con

los del trámite de las solicitudes individuales, pero otros difieren sustancialmente. A los
efectos de simplificar la presentación del trámite de las solicitudes colectivas, se
mencionan en forma breve los pasos coincidentes, y con más detalle los pasos en los que
hay diferencias significativas, haciendo énfasis en la participación del colectivo.
Los pasos de verificación de la información de la solicitud y de la evaluación de riesgo

son coincidentes con el trámite de las solicitudes individuales.115
113
La conformación del CERREM y sus funciones están establecidas en los Artículos 2.4.1.2.36 hasta 2.4.1.2.38 del Decreto 1066
de 2015.
114
El reconocimiento jurídico se acreditará mediante certificación de existencia y representación por parte de autoridad competente,
y el reconocimiento social será verificado previo al inicio de la evaluación de riesgo en sesión del CERREM de Colectivos, donde se
verificarán para el efecto los siguientes requisitos, sin que estos sean taxativos: a) tener objetivos claramente definidos; b)
compartir rasgos culturales, sociales y/o políticos; c) estar ubicado geográficamente en un lugar determinado; estar organizados y
debidamente cohesionados; d) reunirse de manera temporal o permanente para alcanzar objetivos concretos o específicos;
pertenecer a una población objeto conforme al marco jurídico vigente.
115
Sin modificar el trámite de evaluación de riesgo de las solicitudes individuales, el procedimiento descrito en el Artículo 2.4.1.5.7
del Decreto 1066 de 2015 describe con mayor detalle la labor del CTRAI.

El Decreto que creó la ruta de protección colectiva no incluyó la intervención del GVP
en el trámite de las solicitudes, de forma que el CERREM colectivo recibe directamente
del CTRAI la valoración realizada por los analistas de riesgo y decide sobre el nivel de
riesgo del colectivo o comunidad solicitante y sobre las medidas de protección a aplicar,
con la participación del representante de la comunidad.116
Adoptada la decisión, el Ministerio del Interior es responsable de notificar a las entidades

que deban intervenir en la aplicación de las medidas, y actuará como articulador de su
gestión cuando las medidas no correspondan a la UNP.
Procedimiento de emergencia
En los casos de solicitudes de protección, individuales o colectivas, existe un
procedimiento de emergencia para dar trámite a casos de riesgo excepcional o
inminente, mediante el cual se faculta al director de la UNP para adoptar medidas
provisionales de protección, previa una evaluación preliminar de riesgo, de conformidad
con el menú de medidas disponibles y el nivel de riesgo apreciado preliminarmente.
Paralelamente a la aplicación de las medidas de emergencia, el director de la UNP debe

informar al CERREM y ordenar el inicio de la evaluación de riesgo con el propósito de
decidir si las medidas provisionales son retiradas, modificadas o confirmadas.
Cómo activar acciones de prevención

El diseño y aplicación de estrategias de incidencia es una labor que cada vez con mayor
frecuencia realizan comunidades y organizaciones sociales locales y regionales,
superando la noción que consideraba esa labor como propia de organizaciones
especializadas de profesionales expertos, que prevaleció durante un tiempo, y que
limitaba las opciones de acción de organizaciones sociales y comunidades o la
subordinaba a la gestión que otras en su nombre realizaran.
Durante las últimas dos décadas, numerosas organizaciones locales y regionales de varios
países de América Latina han desarrollado acciones de incidencia ante sus gobiernos,
gobiernos extranjeros, organismos internacionales, incluidas empresas multinacionales,
y han aprendido la importancia de llevar su propia voz para obtener escucha, solidaridad
y apoyo a sus reclamaciones de respeto y garantía de sus derechos.
El éxito de las experiencias de incidencia ha estado asociado a la

identificación previa de:
116
Adviértase que no se menciona la participación de una persona delegada de “las poblaciones objeto de protección”, sino de una
persona representante directamente del colectivo o comunidad solicitante de protección, lo que permite la posibilidad de incidir de
forma directa –y no por interpuesta persona- en las decisiones del CERREM colectivo.

i) El propósito que se pretende lograr con la incidencia, descrito de

la forma más concreta posible;
ii) La meta que se considera deseable y alcanzable mediante la
incidencia117;
iii) El actor o actores que tienen la capacidad de decidir sobre la meta
esperada y hacia quienes se orienta la labor de incidencia;
iv) los apoyos o alianzas que se requiere construir para apalancar la
“presión” necesaria sobre los actores a quienes se dirige la
incidencia;
v) Las acciones a emprender para obtener los apoyos requeridos; y
vi) Las acciones a emprender para realizar la incidencia sobre los
actores con capacidad de decidir sobre la meta esperada.
Aprovechar la experiencia propia y la de otras comunidades y organizaciones sociales en

la construcción de alianzas y en obtener el apoyo de actores relevantes, es clave para
el logro de los resultados esperados de la incidencia. En materia de acciones de
prevención, las experiencias de las comunidades de paz, de los pueblos indígenas y las
comunidades afrodescendientes y campesinas, así como de las plataformas de derechos
humanos, ha ofrecido resultados favorables, no obstante que la naturaleza de algunos
riesgos, principalmente aquellos asociados al conflicto armado, hayan limitado el
alcance práctico de esos logros.
Cabe mencionar, sin entrar en detalle, la experiencia del Proceso Nacional de Garantías,
mencionado en la unidad temática 4 del módulo 1, la cual, gracias a la vinculación más
o menos activa de algunas embajadas, ha logrado mantener durante más de una década
un diálogo por momentos muy difícil entre las organizaciones de la sociedad civil y el
gobierno, centrado precisamente en la necesidad de adoptar e implementar una política
pública de prevención que favorezca el ejercicio de la defensa de los derechos humanos,
libre de amenazas y riesgos de violencia. El acápite 5.2.2 de esta unidad temática se
refiere precisamente al papel que pueden cumplir las mesas territoriales de garantías
para impulsar las estrategias de prevención en los territorios.
En el acápite 5.2.1 presenta el papel que puede cumplir una gestión de las comunidades
en riesgo ante la Defensoría del Pueblo para que, luego de aplicar su propia metodología,
produzca llamados de alerta sobre la situación de riesgo con el propósito de activar la
respuesta de las entidades responsables de la prevención de riesgos.
117
La definición de la meta suele presentar dificultades. Se puede aspirar a una meta excesivamente ambiciosa o demasiado
tímida. La clave es no tener temor de fijarse una meta en apariencia ambiciosa, si se tiene certeza de la capacidad propia y de
aliados relevantes con el peso adecuado para ejercer la “presión” necesaria para quien determina sobre la meta esperada. La
definición de la meta contribuye a definir el tipo de alianzas y apoyos requeridos, de forma que una meta menos ambiciosa o tímida
puede sugerir un menor esfuerzo en actores o aliados para lograr los resultados, o incluso puede no requerir de apoyo externo.

Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo

Como se mencionó en la unidad 4 del módulo 1, el Sistema de Alertas Tempranas (SAT)
de la Defensoría del Pueblo constituye la acción estatal más consistente en función de
promover el cumplimiento de la obligación del Estado de prevenir las violaciones a los
derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de las personas.118
La puesta en funcionamiento del SAT con el propósito de realizar análisis de los

contextos territoriales y producir alertas advirtiendo la probabilidad de ocurrencia de
acciones de violencia que provocaran graves afectaciones a los derechos fundamentales,
significó un precedente importante para la realización de acciones puntuales de
prevención y del impulso de una política pública de prevención.
Aunque el SAT surgió como instrumento para promover respuestas de

prevención principalmente frente al fenómeno del desplazamiento
forzado, la adaptación de sus metodologías a la evolución de los factores
de riesgo, le han permitido emitir varias alertas de advertencia de riesgos
de comunidades y organizaciones sociales.
Son bien conocidas las controversias que se suscitaron entre el Ministerio

de Defensa Nacional y las alertas emitidas por el SAT a inicios de los años
2000, que llevaron a poner en duda la veracidad de las informaciones o la
imparcialidad de las fuentes empleadas por los funcionarios de la
Defensoría del Pueblo y a negar la existencia de los riesgos advertidos o
minimizar su gravedad.119
La persistencia de las controversias sobre la veracidad e idoneidad de los informes de

riesgo emitidos por el SAT no es un asunto menor, que pueda reducirse a un debate
académico. En algunas ocasiones tales controversias han redundado en la omisión de las
autoridades responsables de adoptar medidas protectivas, habiéndose producido graves
hechos de violencia que ocasionaron masacres que podrían haber sido evitadas, a imagen
de la novela de García Márquez: Crónica de una muerte anunciada.
Con el propósito de establecer la coordinación el SAT y las autoridades gubernamentales

responsables de impulsar o llevar a cabo las acciones conducentes a prevenir los riesgos
advertidos, mediante el Decreto 2780 de 2010 se creó y reglamentó la Comisión
Intersectorial de Alertas Tempranas120, como respuesta al Auto 08 de 2009 emitido por
la Corte Constitucional en seguimiento a la Sentencia T-025-2004, en el que la Corte
118
La Resolución 250 de 2003 emitida por la Defensoría del Pueblo dio origen al SAT al establecer como función específica la
facultad de promover y apoyar la formulación e implementación de un Sistema Nacional de Prevención de Violaciones Masivas de
los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario.
119
En ocasiones los argumentos para controvertir los informes de riesgo estuvieron asociados a la defensa de políticas de
seguridad ciudadana a cargo del gobierno nacional o de gobiernos locales, citando cifras de disminución aparente o real de ciertas
modalidades delictivas; en otras, se han mencionado los efectos negativos de los informes de riesgo sobre las expectativas de
inversión o de turismo internacional.
120
Con el nombre de Comisión Interinstitucional de Alertas Tempranas, la CIAT había surgido desde 2003 con funciones similares
a la Comisión Intersectorial de Alertas Tempranas creada por el Decreto 2780 de 2010.

señaló: “continúa faltando el desarrollo de un sistema nacional de prevención del

desplazamiento propiamente dicho que, entre otras cosas…, (iv) supere el análisis
puramente coyuntural activado por los informes de riesgo presentados por la Defensoría
del Pueblo… y x) dé una respuesta estatal oportuna, coordinada y efectiva ante los
informes de riesgo señalados por la Defensoría del Pueblo”.
El papel que ha cumplido el SAT, merece ser tenido en cuenta por las comunidades y
organizaciones sociales que, luego de hacer una evaluación propia del potencial riesgo
que enfrentan, concluyen que son necesarias medidas y acciones que permitan actuar
de forma temprana para evitar que los riesgos emerjan o adquieran un nivel más alto,
que amenace en materia grave los derechos de las personas.
En efecto, dada la naturaleza y funciones del SAT, así como las dificultades que las
comunidades afrontan con frecuencia para que su voz sea escuchada, las comunidades
pueden entrar en contacto con la oficina regional de la Defensoría del Pueblo más
cercana y solicitar al funcionario local responsable del SAT que estudie la posibilidad de
elaborar un informe de riesgo sobre la situación que afecta a esa comunidad. La solicitud
puede ser enviada también a la Defensoría Delegada para la Prevención de Riesgos y
Sistema de Alertas Tempranas121, con sede en Bogotá.
La información que la comunidad haya compilado para realizar su propio análisis de

contexto de riesgo pueden constituir elementos muy útiles para que una solicitud de un
informe de riesgo sea considerada y, en caso de una respuesta favorable, puede
contribuir a la elaboración del informe, el cual, una vez emitido constituye un elemento
de juicio clave para promover la activación de la respuesta gubernamental, para lo cual
las comunidades pueden acudir a los mecanismos previstos en la política pública de
prevención, contenida en el Decreto 1581 de 2017.
En caso de que la sede regional de la Defensoría del Pueblo se encuentre muy distante
geográficamente de la localidad, los líderes y lideresas de las comunidades pueden
acudir al Personero Municipal, la autoridad de defensa de derechos humanos más
próxima, para solicitar su intervención para favorecer la comunicación con el SAT de la
Defensoría del Pueblo, previa valoración del nivel de confianza de la comunidad en el
personero. En cualquier caso, de recurrir al personero, es importante dar seguimiento a
su gestión, con el propósito de asegurarse de que la solicitud ha sido tramitada y
respondida.
121
Para consultar las funciones de esta Delegada, ver: https://www.defensoria.gov.co/es/delegadas/4/

Gestión de prevención ante entidades gubernamentales

En la unidad temática 4 del módulo 1 se hizo referencia a los desarrollos de una política
pública de prevención de violaciones a los derechos a la vida, integridad, libertad y
seguridad de personas, grupos y comunidades, contenida en el Decreto 1581 de 2017,
en cuyos objetivos se hace mención de acciones que no están orientadas a las medidas
tradicionales de protección física (esquemas de escoltas, blindajes, etc.), sino a
anticiparse a la emergencia de riesgos para evitar que escalen en intensidad, tales como:
“… medidas para evitar la aparición de riesgos excepcionales o en su defecto,

evitar daños a personas, grupos y/o comunidades con ocasión de una situación
de riesgo excepcional, o mitigar los efectos de su materialización…
Garantizar el acceso efectivo (…) a la justicia formal y no formal, (…) para

resolver conflictos y de esta manera prevenir que tales conflictos escalen o que
se acuda a vías no pacíficas para su solución…
Desarrollar acciones que incorporen prácticas sociales que favorezcan la

prevención de violaciones a los derechos a la vida, la integridad, la libertad y la
seguridad en el quehacer cotidiano”.122
Así mismo, el Decreto 660 de 2018 avanzó en una política de prevención, mediante
algunas acciones a ser implementadas en los territorios por alcaldías y gobernaciones,
con el impulso y asistencia del Ministerio del Interior, que incluyó como “medidas
orientadas a generar un entorno favorable al respeto, la garantía y protección de los
Derechos Humanos, de convivencia ciudadana y a remover los obstáculos de tipo
normativo, social, administrativo o judicial para el ejercicio de estos”.123 Dada la
importancia que la adopción práctica de ese tipo de medidas puede tener para la
prevención de violaciones a los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la
seguridad de las comunidades, se mencionan a continuación:
“Fortalecer los espacios de interlocución entre el Estado y las organizaciones y

comunidades en los territorios, con el fin de generar un ambiente de confianza.
Adoptar estrategias dirigidas a la visibilización y reconocimiento de estos

espacios y de sus participantes como modelos de gestión en la solución de
conflictos y controversias. Los medios de comunicación públicos apoyarán la
difusión de estas políticas con campañas sobre la materia.
122
Decreto 1581 de 2017, Artículo 2.4.3.1.2.
123
Decreto 660 de 2018. Artículo 2.4.1.7.2.6.

Promover actos públicos y simbólicos como medidas de reconocimiento o de

rectificación y reparación a las organizaciones y movimientos sociales que hayan
sido objeto de estigmatización y se hayan visto perjudicados en su buen nombre.
Fomentar y fortalecer los liderazgos sociales y comunitarios que propendan por

la participación amplia de organizaciones y comunidades en los territorios.
Fortalecer los medios de comunicación de las organizaciones y comunidades.
Fortalecer mecanismos de interacción de las organizaciones y comunidades en

los territorios.
Apoyar, impulsar y acompañar la gestión de proyectos de iniciativa de las

organizaciones y comunidades en los territorios.
Fortalecer y acompañar estrategias de pedagogía social y gestión cultural para

el ejercicio de los Derechos Humanos.
Promover y apoyar la articulación de actores sociales para la construcción de

imaginarios alrededor de la paz, la convivencia y la reconciliación.
Apoyar la divulgación masiva de las plataformas de las organizaciones sociales y

de las organizaciones no gubernamentales.
Promover y realizar acciones de reconciliación.
Realizar pronunciamientos públicos orientados al reconocimiento y visibilización

de la labor de los líderes, lideresas, activistas o representantes de las
organizaciones y comunidades en los territorios.
Adoptar e impulsar programas de formación sobre derechos políticos y formas de

participación ciudadana con enfoque de derechos, étnico, de género y territorial
y diferencial.
Implementar acciones culturales, comunicativas y pedagógicas que busquen

transformar los imaginarios, prejuicios y estereotipos que naturalizan y
fundamentan la estigmatización y discriminación.
Repudiar los actos que directa o indirectamente impiden o dificultan las tareas
que desarrollan los defensores de derechos humanos.
Fortalecer los observatorios territoriales y el nacional para actualizar la situación

de derechos humanos en los territorios, incluyendo la situación sobre
discriminación y estigmatización.124
124
Ibídem.

La inclusión de este tipo de medidas en la política pública de prevención, constituye un

avance importante en la posibilidad de prevenir temprana de los riesgos de las
comunidades y va en la dirección que las organizaciones de la sociedad civil han
reclamado durante años a las autoridades, y en el mismo sentido de las recomendaciones
de organismos internacionales que han insistido en que las autoridades, al tiempo con
aplicar medidas de protección que atiendan los riesgos excepcionales ya existentes,
propicien:
“un entorno libre de hostilidades y el respeto a las libertades fundamentales de

las personas defensoras de derechos humanos, líderes y lideresas sociales en el
marco de la implementación del Acuerdo de Paz para que puedan ejercer libre y
eficazmente su labor”.125
El reto para las comunidades y organizaciones sociales que afrontan situaciones de riesgo
es cómo incidir para que estos avances en la política de prevención no sean letra muerta
y puedan implementarse en forma práctica en las localidades donde se presentan los
riesgos.
Conocido por las comunidades que, según la normatividad, este tipo de medidas pueden
ser adoptadas en las regiones, la pregunta que sigue es de qué forma hacer la incidencia,
para lo cual es relevante saber que tales medidas pueden ser adoptadas como parte de
los Planes Integrales de Prevención, a cargo de gobernaciones y alcaldías, con la
asistencia técnica del Ministerio del Interior.126
Por lo tanto, las comunidades y organizaciones sociales locales pueden orientar la

incidencia hacia las alcaldías y/o las gobernaciones y, paralelamente, requerir la
intervención del Ministerio del Interior para que acompañe la elaboración de un plan
integral de prevención local, cuando de la evaluación de riesgo realizada por la propia
comunidad, surjan preocupaciones razonables sobre la presencia de riesgos que deben
ser prevenidos, y que estén asociados a factores de estigmatización, conflictos sociales
o ambientales, u otros.
Un escenario favorable para promover la adopción de medidas de esa naturaleza pueden

ser las “mesas territoriales de garantías”127, para lo cual se puede contar con el apoyo
de organizaciones sociales que participan en el Proceso Nacional de Garantías. Esas
mismas organizaciones, que mantienen una relación de activa interlocución con el
Ministerio del Interior en la Mesa Nacional de Garantías pueden contribuir a que las
125
CIDH. Informe sobre la situación de personas defensoras de derechos humanos y líderes sociales en Colombia. Op. Cit., párr.
313.
126
La descripción de los Planes Integrales de Prevención y de la metodología para su formulación, se pueden consultar en los
Artículos 2.1.4.7.2.2. y siguientes del Decreto 660 de 2018.
127
En la unidad temática 4 del módulo 1 se hizo mención a las “mesas territoriales de garantías”, cuyos objetivos son evaluar la
situación de las personas defensoras de derechos humanos en la región; construir confianza entre las autoridades locales y
departamentales y la sociedad civil; e identificar acciones, lograr acuerdos, adoptar medidas concretas y fijar una agenda de trabajo
propia para garantizar el ejercicio de defensa de derechos humanos en cada región.

solicitudes de las comunidades en relación con medidas locales de prevención sean

escuchadas y atendidas por ese ministerio.
Las medidas cautelares de la Comisión Interamericana de

Derechos Humanos
Por último una mención del papel que la adopción de una medida cautelar de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) puede cumplir para obtener de las
autoridades nacionales la atención necesaria a una comunidad que requiere la adopción
de medidas de prevención y protección frente a los riesgos que afronta.
Antes de explicar en qué consiste el mecanismo de las medidas cautelares de la CIDH,

es importante señalar el papel que la CIDH, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos y la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre la situación de los
defensores y defensoras de derechos humanos, cumplen en el seguimiento y monitoreo
de la situación de las personas y colectivos que defienden los derechos humanos, y de
las medidas adoptadas por los Estados para prevenir y proteger los derechos de esas
personas y colectivos.
En las presentaciones de las unidades temáticas del módulo 2 se ha hecho referencia a

las recomendaciones de esos organismos internacionales, las cuales en ciertos momentos
han impulsado la adopción de normas y acciones de los gobiernos para mejorar la
prevención y la protección. Algunas de las recomendaciones de esos organismos han
formulado lineamientos respecto a la forma en que los Estados deberían realizar la
evaluación de riesgos, al tipo de medidas que deberían ser adoptadas para garantizar su
eficacia, a los factores de riesgo que deberían ser atacados con las medidas, y a las
personas que, según la evolución de la situación en las América, requerirían ser
cobijadas por la presunción de riesgos para adoptar medidas de prevención y
protección.128
Las medidas cautelares son un mecanismo previsto en el Artículo 25 del Reglamento de

la CIDH, que permite a la Comisión solicitar a un Estado que adopte medidas para
afrontar una situación “grave” y “urgente” que pueden provocar un “daño irreparable”
a una persona, grupo de personas o comunidad.
La expresiones “grave” y “urgente”, así como “daño irreparable” determinan la

naturaleza de las medidas cautelares como un mecanismo que opera más como
“prevención urgente” que como “prevención temprana”, lo cual su carácter
extraordinario y expedito.
128
Una mención exhaustiva de las recomendaciones no es posible hacer en este módulo, pero se sugiere consultar los informes
que han sido referidos en la presentación de las cinco unidades temáticas del mismo.

Una medida cautelar puede ser expedida por la Comisión en dos circunstancias: i) en el
marco de una petición o caso que está bajo conocimiento de la Comisión; y ii) por
requerimiento de la persona o personas en riesgo, sin que obre una petición o caso.
Dado su carácter cautelar y extraordinario, las medidas adoptadas por la Comisión no

constituyen un prejuzgamiento de ésta acerca de los hechos que fundamentan la
decisión, es decir, no se requiere estar probado ante la CIDH que hay un hecho que
constituye una violación de la Convención Americana de Derechos Humanos, para que
una persona pueda solicitar una medida cautelar. Aunque sí es necesario documentar
los hechos y circunstancias que permiten presumir razonablemente que existe un peligro
“grave” y “urgente” que pueda ocasionar un “daño irreparable” a los derechos humanos.
Las decisiones de otorgamiento, ampliación, modificación y levantamiento de medidas

cautelares se emiten por la Comisión mediante resoluciones motivadas.
El otorgamiento de la medida cautelar puede tener el efecto, con frecuencia lo tiene,

de llamar la atención del Estado sobre una situación de la que no tenía conocimiento o
a la que no había prestado la atención debida, y que de no ser atendida con la adopción
de medidas de prevención y/o de protección, pueden tener como resultado la ocurrencia
de daños irreparables a los derechos de una persona o personas. En tal caso, la omisión
del Estado de adoptar medidas conducentes a controlar la situación advertida por la
CIDH en la medida cautelar, puede constituir una razón fuerte para establecer la
violación por parte del Estado del deber de prevención permitiendo la ocurrencia de un
hecho que viola la Convención Americana, en el caso de que se abriera una petición
formal respecto de ese hecho.
Es importante indicar que la solicitud de la CIDH a un Estado de adoptar medidas

cautelares, no establece las medidas específicas de protección que el Estado debe
adoptar; es decir, la CIDH señala la necesidad de proteger, pero no indica el cómo, por
lo que corresponde al Estado adoptar las medidas concretas, en acuerdo con las personas
beneficiarias de la medida cautelar y con el peticionario, en caso de que la solicitud no
haya sido presentada directamente.
Es importante tomar en cuenta que las medidas cautelares de la CIDH, pese a que se
refieren a situación de urgencia, tienen un trámite que no es inmediato, por lo que hay

que evaluar en cada caso si resulta oportuno acudir a la solicitud ante la CIDH si la
persona dispone de un mecanismo local de protección y el acceso a éste puede resultar
más expedito.
La solicitud de medidas cautelares, por lo tanto, es más pertinente cuando no existe un

mecanismo nacional de protección, o el acceso al mismo es muy limitado, o las
autoridades han negado la protección, o las medidas adoptadas son ineficaces.
En caso de que una persona o comunidad considere necesario acudir a la CIDH para
solicitar la emisión de medidas cautelares, el procedimiento puede consultarse en la
página de la Comisión.129

• Para el diseño y aplicación de estrategias de incidencia orientadas a asegurar
que las autoridades asuman medidas de prevención y protección a las personas,
comunidades y organizaciones en riesgo, se requiere fortalecer a las personas
que ejercen liderazgos sociales en el conocimiento sobre las obligaciones del
Estado de prevenir y proteger, las funciones específicas de las instituciones
gubernamentales encargadas de la prevención y protección, los procedimientos
de acceso a los programas de protección, y las medidas que éstos pueden
adoptar.
• El conocimiento de las obligaciones del Estado en materia de prevención y

protección por parte de las comunidades y las organizaciones sociales fortalece
sus capacidades para argumentar su requerimientos de protección ante las
autoridades, y las faculta para superar la noción de ciertas autoridades que
entienden como “ayuda”, “colaboración” o “gestos de buena voluntad” las
acciones que emprenden por solicitud de los ciudadanos, olvidando que tales
acciones le son reclamables como obligaciones, según el derecho internacional y
la Constitución Política.
• La segunda obligación de los Estados en materia de prevención se refiere al deber

de las autoridades de actuar en casos de amenazas contra los derechos a la vida,
la libertad, la integridad y la seguridad, causadas por particulares o grupos
armados irregulares, llevando a cabo acciones preventivas y de protección para
evitar que se produzca una violación a esos derechos.
• La Corte Constitucional ha emitido numerosas sentencias de revisión de tutelas

interpuestas por personas o comunidades cuyas solicitudes de protección fueron
129
https://www.oas.org/es/CIDH/jsForm/?File=/es/cidh/decisiones/mc/presente-cautelar.asp

negadas o atendidas en forma inadecuada por las autoridades. La jurisprudencia

de la Corte Constitucional ha ratificado las obligaciones del Estado en materia
de prevención y protección y ha contribuido a la superación de fallas de las
autoridades en la valoración de los riesgos de las personas. Así mismo, la Corte
ha señalado en varios casos que la ausencia de normas o la interpretación
restrictiva de éstas, puede motivar decisiones de las autoridades que desconocen
el derecho de las personas a recibir la protección del Estado cuando se
encuentran en peligro de sufrir grave afectación de la vida, la libertad, la
integridad o la seguridad.
• La Unidad Nacional de Protección (UNP), creada mediante el Decreto Ley 4065

de 2011, es una entidad especializada, con funciones y recursos presupuestales
orientados a brindar protección especial a las personas que se encuentren en
situación de riesgo extraordinario. Sin embargo, existe una noción equívoca que
se ha extendido entre las autoridades nacionales, regionales y locales, así como
entre las comunidades y las organizaciones, que consideran que la UNP es la
única entidad que tiene responsabilidades en materia de protección.
En el caso de solicitudes de protección individual estas medidas son:

o Esquemas de protección, que pueden adoptar cinco modalidades;
o Recursos físicos de soporte a los esquemas (vehículos, chalecos, escudos,
medios de comunicación y otros);
o Medios de movilización para favorecer la seguridad del protegido en sus
recorridos (tiquetes aéreos y apoyo de transporte terrestre y fluvial);
o Apoyo de reubicación temporal para facilitar la salida de la zona de
riesgo;
o Apoyo de trasteo;
o Medios de comunicación, para informar sobre alertas de riesgo a las
autoridades;
o Blindaje de muebles e instalación de sistemas técnicos de seguridad;
o Otras medidas con carácter diferencial podrán adoptarse.
• En los casos de solicitudes de protección, individuales o colectivas, existe un

procedimiento de emergencia para dar trámite a casos de riesgo excepcional o
inminente, mediante el cual se faculta al director de la UNP para adoptar
medidas provisionales de protección, previa una evaluación preliminar de riesgo,
de conformidad con el menú de medidas disponibles y el nivel de riesgo apreciado
preliminarmente.
• Aunque el SAT surgió como instrumento para promover respuestas de prevención

principalmente frente al fenómeno del desplazamiento forzado, la adaptación
de sus metodologías a la evolución de los factores de riesgo, le han permitido
emitir varias alertas de advertencia de riesgos de comunidades y organizaciones
sociales.

• Dada la naturaleza y funciones del SAT, así como las dificultades que las
comunidades afrontan con frecuencia para que su voz sea escuchada, las
comunidades pueden entrar en contacto con la oficina regional de la Defensoría
del Pueblo más cercana y solicitar al funcionario local responsable del SAT que
estudie la posibilidad de elaborar un informe de riesgo sobre la situación que
afecta a esa comunidad. La solicitud puede ser enviada también a la Defensoría
Delegada para la Prevención de Riesgos y Sistema de Alertas Tempranas , con
sede en Bogotá.
• Las medidas cautelares son un mecanismo previsto en el Artículo 25 del

Reglamento de la CIDH, que permite a la Comisión solicitar a un Estado que
adopte medidas para afrontar una situación “grave” y “urgente” que pueden
provocar un “daño irreparable” a una persona, grupo de personas o comunidad.
Bibliografía
- Eguren, E., Caraj, M. Nuevo Manual de Protección para los Defensores de Derechos
Humanos. Protection International. Bruselas, 2009
- CIDH. Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de derechos humanos
en las Américas.
- CIDH. Informe sobre la situación de personas defensoras de derechos humanos y líderes
sociales en Colombia.
- Cuadernillo de jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, No. 21:
Derecho a la vida.
https://www.corteidh.or.cr/sitios/libros/todos/docs/cuadernillo21.pdf
- Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sentencia caso Montero Aranguren y otros
Vs. Venezuela, 5 de julio de 2006, párrs. 64, 65 y 66.
https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_150_esp.pdf
- https://www.unp.gov.co/atencion-y-servicios-a-la-ciudadania/formulario-de-solicitud-
de-proteccion-individual/
- https://www.unp.gov.co/atencion-y-servicios-a-la-ciudadania/formulario-de-solicitud-
de-proteccion-colectiva/
- https://www.oas.org/es/CIDH/jsForm/?File=/es/cidh/decisiones/mc/presente-
cautelar.asp

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Gestión del riesgo y protección

MÓDULO 2: GESTIÓN DEL RIESGO Y PROTECCIÓN

MÓDULO 2: GESTIÓN DEL RIESGO Y PROTECCIÓN

Normas legales y prácticas sociales que pueden impactar negativamente el trabajo

MÓDULO 2: GESTIÓN DEL RIESGO Y PROTECCIÓN

Características de las medidas de prevención y protección ...................................... 88

MÓDULO 2: GESTIÓN DEL RIESGO Y PROTECCIÓN

Ideas maestras o relevantes..........................................................................137

MÓDULO 2: GESTIÓN DEL RIESGO Y PROTECCIÓN

Aportar a los participantes conceptos, metodologías

Presentar, en forma práctica, los conceptos

Personas que ejercen liderazgos sociales y la defensa

MÓDULO 2: GESTIÓN DEL RIESGO Y PROTECCIÓN

Propone una definición conceptual de los factores de

Propone formulas básicas del riesgo aplicado al

Propone ejercicios que permitan establecer patrones

MÓDULO 2: GESTIÓN DEL RIESGO Y PROTECCIÓN

Información del docente

Competencias por alcanzar

Comprensión y análisis de las características del riesgo, asociadas a las actividades y

Valoración de la incidencia de los contextos regionales y locales que influyen en la ocurrencia

Reconocimiento de las vulnerabilidades y de las capacidades propias para afrontar

Conocimiento de experiencias de autoprotección personal y comunitaria, que les servirán de

MÓDULO 2: GESTIÓN DEL RIESGO Y PROTECCIÓN

Adoptar y poner en práctica medidas de autoprotección individual y colectiva, de

Las/os participantes conocerán y analizarán los conceptos y normatividad que definen la

La metodología, basada en el análisis de casos concretos en contextos diversos de riesgo,

MÓDULO 2: GESTIÓN DEL RIESGO Y PROTECCIÓN

MÓDULO 2: GESTIÓN DEL RIESGO Y PROTECCIÓN

UNIDAD 1: CONCEPTOS BÁSICOS PARA EL ANÁLISIS DE

Hacer precisión sobre la naturaleza de las amenazas resulta clave en la construcción de

Si bien es cierto las autoridades no pueden ser responsabilizadas de actuar en forma

MÓDULO 2: GESTIÓN DEL RIESGO Y PROTECCIÓN

Para comprender de manera adecuada el concepto de amenaza, se puede acudir al

Sin embargo, las enfermedades no siempre se manifiestan en forma de síntomas que

MÓDULO 2: GESTIÓN DEL RIESGO Y PROTECCIÓN

• En el ejemplo se muestra que la ausencia de un anuncio de la intención de causar un

En materia de prevención y protección de las personas y de las comunidades frente a

MÓDULO 2: GESTIÓN DEL RIESGO Y PROTECCIÓN

La población civil en medio de una confrontación armada puede no estar expuesta a

La intención de un actor de infligir daño a los derechos de una persona, organización o

La intencionalidad de causar un daño puede ser advertida por la existencia de amenazas

MÓDULO 2: GESTIÓN DEL RIESGO Y PROTECCIÓN

Cuando se aborden los temas Análisis de contexto y Evaluación de riesgo se profundizará

Vulnerabilidad: factores pre existentes que definen la mayor

En el ejemplo de ALNAP referido antes, la amenaza la constituyen los soldados en estado

MÓDULO 2: GESTIÓN DEL RIESGO Y PROTECCIÓN

Otro ejemplo ilustra la existencia de diferentes grados de vulnerabilidad frente

Esto mismo es aplicable a la situación de las personas en una misma organización,

Factores que ayudar a determinar la vulnerabilidad

• Vulnerabilidad por presencia en determinados lugares: está asociada a los lugares en

• Vulnerabilidad asociada a los lugares de habitación, de trabajo o de realización de

MÓDULO 2: GESTIÓN DEL RIESGO Y PROTECCIÓN

determinan si una persona o comunidad está en mayor o menor grado de debilidad en

• Vulnerabilidad asociada a los medios de transporte que se utilizan: se trata de valorar

• Vulnerabilidad asociada al tiempo de exposición: la vulnerabilidad también hace

• Vulnerabilidad asociada a la falta de conocimiento de los derechos: este tipo de

• Vulnerabilidad asociada a la ausencia de cohesión social: se refiere a la situación de

• Vulnerabilidad asociada a las reacciones emocionales frente al peligro: las personas

MÓDULO 2: GESTIÓN DEL RIESGO Y PROTECCIÓN

Capacidad: herramientas de que se dispone para afrontar las