14.

["n cnrsrs DE LA pRESIDENCIA EsrADouNrDENsE

y r-A porÍrrce HACrA AuÉruce l-errNel

El arlo 1987 fue el periodo más diffcil para Ronald Reagan en la Casa Blanca. Aunque
se cerró con una importante victoria en política exrerior (la cumbre de'§l'ashington y
la firma del Tratado sobre Misiles de Alcance Medio), ella
no alcanzó a borra¡ el sabor
amargo de un tiempo vivido en la sombra del escándalo Irán-contras y, luego, de la
caída de la bolsa de valores. Ambos hechos son emblemáticos de la crisis de la admi-
nistración Reagan: la presidencia fuerte destinada a lograr la recuperación económic¿
y reafirmar el liderazgo estadounidense parecía ahora marchar sin rumbo en medio de
sucesivas revelaciones y de una creciente debilidad económica. Además, es paradójico
que el mejor logro del año sea un acuerdo con la unss que el propio R."g* habría
condenado en 1981.
Que la Casa Blanca haya buscado ese acuerdo con ahínco, a despecho de las pro-
testas de los conservadores, muestra hasta qué punto los hechos ocurridos a partir de
noviembre de 1986 han debilitado a la administración republicana. Hasta enronces,
Reagan parecía cabalgar aun sobre su abrumadora reelección; sus márgenes de popu-
laridad éran imponentes y el sector más conservador de su equipo se empeñaba en
cumplir cabalmente su programa ("dejar que Reagan sea Reagan'). El desahucio del
acuerdo sArr II, la reinterpretación del Ti:atado ABM para acomodar la Iniciativa de
Defensa Estratégica, la proclamación en septiembre de 1986 de la Doctrina Reagan
ante la Asamblea General de la oNu y la aprobación, rras fuertes presiones, de la ayu-
da militar a los "contras" son algunas de las consecuencias d. periodo, en que la
Administración parecía tener el máximo de
"qu.l
sus fuerzas y en que se comenzó a hablar
con seriedad de la "era de Reagari' para significar la posibilidad de que el presidente .
más conservador de la posguerra dejara su marca indeleble en la política de su tiempo
y se asegurara un sucesor que continuara su tarea.
No es extraño que haya sido, precisamente, en el bienio que va desde la correla-
ción hasta noviembre de 1986 cuando asumió mayor importancia el aparato secreto

1
Public¿do en Heraldo Muñoz (comp.), Las Políticas Internacion¿bs de Amériea Latina y el Caibe: Un
F Balznee de Bperanzas, Anuaio 1987 de Politicas Exteriores Ladnoamericanas, GEL, Buenos Aires, 1998.
I
I

40'l
t
 402 ESTRAIEGIAS Y PROCESOS DE POLÍTICA
EXTERIOR EN ESTADOS LINIDOS, 1981.1991

del consejo de seguridad Nacionar y se desarrolló

la mayor parte de las operaciones
encubiertas que darían luego origen ar escánda.lo.
La misma sensación de impunidad
y omnipotencia que hundió a "rodos los hombres
del presidente,, en el S"r.rg",.
parece haber imperado en la casa Branca ""ro
de Reagan. EI unirateralismo campeaba
en la política exrerior y el Ejecutivo parecíadueño
de Ia situación; en ese clima no
había razón Para no perseguir sus objetivos, fueran
ellos la libertad de los rehenes de
Teherán o la ayuda a los 'tontras", al margen del congreso, de la ley o de ros ariados.
La historia de 1987 comienza, en realidad, dos meses antes, cuando se producen,
en rápida sucesión, la derrota republicana en la elección del Congreso y las primeras
revelaciones acerca de la venta de armas a Irán. La popularidad de Reagan se mostraba
intransferible' tantoe su partido cor.'o a su gobierno: la mayoría de los senadores
ele-
gidos en la avalancha de 1980 perdió en 19g6, mienrras q,r.
rm encuestas mostraban
un consistente retorno de los temas del bienestar social y del
control de armamentos,
reminiscentes de décadas anreriores, pero ajenos al proyecto
reaganiano. Además, la
derrota electoral ponía al gobierno republicano .r l, p.irp..tirr"
á. tener que enfren-
tar a un congreso con mayoría opositora hasta r9gg. sin embargo,
ninguna de las
predicciones acerca de las consecuencias de esre revés podría
r.r.á-p.obrda. pocos
días después, el panorama político ca-mbiaba aún
más p.ofundr-.rrte al conocerse
las negociaciones secretas con Gherán, ra venta de
armas por rehenes ¡ más tarde, la
transferencia de fondos a los "contras" y la operación ..red
de la secreta,, de política
exterior dirigida desde el consejo de seguridad Nacional y
con conocimiento del
presidente.
Es difícil cuantificar el daño real provocado a la presidencia
de Reagan durante
los meses en que el escándalo arreció. Las encuestas son
engañosas a esre respecto:
por una parte, el presidente mantuvo una cierta popularidad,
con márgene, d. *pro-
bación de entre el 40 y el 50o/o, inferiores en más-de veinte
puntos a'los que ánía
antes de noviembre, pero aún importantes; por oúa
parte, el p,iuti.o nunca siguió er
caso lrán-conüas con el ahínco que sosruvo para
el'w.atergate. Al contrario, parecía
ansioso por dejarlo atrás no porque creyera-como
la casa Blanca- que se
trataba de una maniobra política, sino porque temía "fir-"b*
la inestabilidad institucional que
por tanto tiempo había aquejado a la presidencia esradounidense. por
úrtimo, hubo
incluso momentos (especialmente, tras las declaraciones
de oriver North) en que
pareció que la Administración podía remontar el problema.
sin embargo, la suma ffnar es una enorme pérdida de credibiridad
y capacidad
de maniobra de la presidencia de Ronald Reagan. La diferencia
entre er hombre y la
institución es importante de recalcar. Reagan sigue siendo
un personaje querido por er
público estadounidense, pero su efectividad coÁo presidente
quedó íeducida a la mí-
nima expresión. El contraste no pasó desapercibido para los
formuladores de política
del congreso. En los peores momentos dellrangate nunca
esruvo en duda que Ronald
Reagan conservaría la presidencia: era más pÁductivo
enfrentar lggg con Reagan
 I.A CRISIS DE I-4. PRXSIDENCIA ESTADOUNIDENSE Y I1{. POLÍTICA TTACh. ..

debilitado eincapazde pesarsignificativamente en la campaña electoral que arriesgarse

a converrirlo en una víctima y permitir a su sucesor mostra¡ efecdvidad. Et traramiento
del esqíndalo tuvo así un límite tácitamente acordado entre la mayorÁylaminoría en
el Congreso: no amenazar la estabilidad de la presidencia que, sin embargo, no tend¡ía
oportunidad de reromar la iniciativa política hasta el fin de la investigación, que duró
casi todo el año.
Cuando el Congreso entregó su informe, no terminaron con eso los problemas
de Reagan. Pocos días anres, la caída de la bolsa de valores de Vall Street terminó de
modo brusco con la ilusión de recuperación económica creada en todos estos años.
En 1984, Reagan obtuvo una reelección basada, principalmente, en sus éxitos en el
conffol de la inflación y el desempleo, en la reducción de impuestos y el aumento del
consumo y en un sostenido, aunque lento, crecimiento económico. En octubre de
1987, en un clima de desconfianza económica y financiera, eran oüos los datos que
se ponían de relieve: el creciente déficit fiscal y comercial (a pesar de la caída del dólar),
h Jebilidad de las tasas de crecimiento (un2o/o promedio para la década, contra un
w 4o/o en la anterior), el acelerado ritmo de endeuda-
2,8o/o enla década pasada y casi
miento (más de dos billones de dólares, de los cuales más de 400.000 millones corres-
ponden a endeudamienro externo) y labajatasa de inversión. Aunque algunos habían
alertado sobre esros aspectos con anterioridad, recién ahora parecía tomarse conciencia
de que el "milagro" de los ochentas no estaba basado en un aumento real de la pro-
d,rctilridad (la "economía del lado de la ofertd'), sino simplemente en un aumento del
consumo sobre la base de los endeudamientos interno y externo.
En suma, mientras la administración Reagan proclamaba desde sus inicios la ne-
cesidad de que cada país se ajustara a su realidad económica ("que cada uno ponga
orden en su propia casd'), Estados Unidos ha vivido en estos años con un consumo
superior en 4o/o a su PIB, postergando el necesario ajuste de su propia economía en
base al endeudamiento y la importación masiva de capitales. Y el precario acuerdo
entre el Ejecutivo y el Congreso para reducir el déficit fiscal y la ulterior caída del
dólar no son siquiera esbozos de una solución; más bien, intentan postergar los pro-
blemas para una nueva Administración menos debilitada y frustrada en sus Proyectos
que la actual.
La consideración de estos hechos es indispensable para comprender, en sus accio-
nes y omisiones, Ia política de Estados Unidos hacia América Latina en este PEriodo.
El debilitamiento de la presidencia de Ronald Reagan es el telón de fondo sobre
el cual los cambios de política y los nuevos espacios abiertos a las iniciativas de la
región adquieren senrido; más aún, cuando el hecho principalmente responsable de
este debilitamiento se relaciona directamente con la crisis centroamericana. De ahí,
que antes de tratar los principales aspectos de las relaciones regionales sea necesario
abundar algo más acerca de la crisis interna y de las distintas opciones que se abrieron
para enfrentarla.
MO4 ESTMIEG'AS Y PROCESOS DE POLÍTICA EXTERIOR EN
ESTMIEG1AS
ESTADOS UNIDOS' 1981-19911981'1991
I

r. l,¡. "rsncBRA
Le'tERcsRA PRESTDENcn
PRESIDENCIA Rn¡.cnÑ'
Rnnc¡Ñ'

"tercera
Ia "tercera
I
A\ mediados de 1987 se hizo común en la Ia prensa estadounidense hablar de la I
rresidencia Reagan'. Por oposición a la segunda, que cubre la
primera mitad delse-
mited del se-
presidencia |
y,rndomandatJdelpresidente,
g,rrrdo losañosfinales
m"rdatJdel presidente, los 1987yy 1988
años finales 1987 -la "tercera presidencia", I
1988-la"tercerap.residencia",
búsqueda I
íbi..," con el escánJalo Irán-Contras- se caracterizanpor una desesperada búsqueda
]bi..,"
le salidas que restituyan algo del poder y la estabilidad perdidos. La'tercera
presi-
La "tercera presi-
tor¡ar II
de
dene su Áir"d" puesra en la
mirada Puesta historia, pero ya no pretende foriar
iencia" también tiene
dencia', Pero
presidencial
proyecto nacional sino, más modestamente, salvar la imagen presidencial
[n nuevo proyecro
ffnal I
un
ffnal
il.roorrdo algunos objetivos importantes que suPeren la impresión de fracaso al
al.roorrdo I
contexto, el
del mandato. En este contexto, elafánpor arma-
afánpor avanzar tardíamente en el control de arma-
mentos adquiere coherencia.
|
desde el inicio
En el diseño de una estrategia Pafa §uPerar el esc.indalo chocaron
favorecida por_los conservado-
dos posturas dentro de laAdministración. Una opción,
la política
,.. y l, nueva derecha, proponía afrentar al congreso y seguir desarrollando
y sus aliados del
fijada, sin concesiones. Es posible que Pocos en la Administración
árrgr.ro llegaran al extremo de apoyar, como proPonía Patrick n""l*TlO'.r":::: {
abiertas como da¡ dinero a los
de ómunici"iorr., de la Casa Blanca, provocaciones I
en términos gene- i
"contras", a riesgo de una acusación constitucional' Sin embargo'
el procupdor I
rales, personefos como el secretario de Defensa, caspar'§?'einberger;
para Asuntos
g.rr.r"l, Edwin Meese ru; el secretario de Estado asistente ?:ll::tl- ¡
que la mejor forma de mantener ,1:
fanos, Elliot Abrams, y orros coincidían en considerar
adhesión a los
l" r*rg.r, presidencii era demostrar, aun en momentos de crisis, su
f-grá". originales del gobierno conservador' , r i

profesioriales dei Partido Republicano -temerosos

de los resultados de la elección
{
algunas misiones concretas'
presidencial de 1988-, planteaba la necesidad de alcanzar
En esa agenda restringida firyt"l
I
..el
ir.r..rt"bl., como üg"do de Ronald Reagan'. :l

de modo prominente ,.á". el control de armas, la reducción del déficit fiscal

"o-o centroamericano (o, al menos' su neutralización
y también la solución del conflicto
indispensable lograr acuerdos
como tema electoral). Para lograr esa agenda, les parece
I

sino entenderse con él'

generales con el Congreso, lo cual suPone no enfrentarlo,
dominaban aún la casa Blanca; al termi-
Al comenzar el año, lo,
"orrr.*"dores declarado en guerra abierta en contra de la
nar, sus facciones más extremas se habían
al firmar un tratado
Administración que, a su juicio, había traicionado sus principios
de un proceso iniciado
con la u¡.ss. para la d.r.Jh", este acuerdo era la culminación
el rostro y el estilo de
mucho antes y que ha terminado por cambiar sustancialmente
la administración Reagan.
 I..A, CRISIS DE LA PRISIDENCIA ESTADOUNIDENSE Y Ij, POLÍT]CA FTACI-A...

Aunque parte importante de estas críticas es exagerada, no cabe duda que la ter-
cera presidencia de Reagan presenta importantes cambios de personeros y de perfil.
AI conocerse en febrero el Informe de la Comisión Tower, desipada por el propio
presidente para investigar el Irán.Contras, el vuelco en favor de los moderados se hizo
más clara. Llegaron nuevos procuradores, el principal de ellos Howa¡d Baker, nuwo
jefe de Gabinete de la Casa Blanca, y adquirieron nuwa fuerza otros, como el propio
secretario de Estado, George Shulz, al que los operativos de la Casa Blanca habían
marginado; el nuevo consejero de Seguridad Nacional, Frank Ca¡lucci (ascendido
en diciembre a secretario de Defensa), y el secretario del Tesoro, James Baker. Entre
tanto, los conseryadores iban siendo desplazados: a la renuncia de Buchanan y el falle-
cimiento del director de la cn,'§Tilliam Casey, seguirialapartida de Ronald Reagan
y, en el curso del año, de los tres principales represententes de la línea dura en materia
de armamentos: el secretario de Defensa, Caspar'§7'einberger; el secretario asistente
para Asuntos Estratégicos, Richard Perle; y el director de la Agencia de Control de
Armamentos, Kenneth Adelman. Aunque las renuncias eran de carácter personal, era
claro que la Administración se movía en dirección de algunas políticas (reducción del
gasto en defensa, acuerdos con el Congreso sobre control presupuestario y política
exterior, negociación de armamentos) de las cuales estos personeros no querían o no
podían hacerse responsables.
Sería un error, sin embargo, otorgar a los cambios ocurridos a nivel del Ejecutivo
estadounidense un carácter perdurable. Corresponde a la nueva administración que
será elegida en 1988 determinar hasta qué punto la corriente ideológica que se impu-
so durante gran parte de Ia década se prolonga hasta la próxima o si se retornará, en
cambio, a las políticas liberales o realistas de otras etapas de la posguerra. La "tercera
presidencia Reagan' debe verse como esencialmente transitoria, ya que su propósito
no es perdurar, sino solo salvar al actual gobierno de sus más agudos problemas.
Carece, pues, de un proyecto definido; se caracteriza más bien Por una agenda de
emergencia que prioriza solo algunos puntos y mantiene en el resto una continuidad.
En ese marco corresponde ver ahora el papel asignado a la política latinoamericana.
En la reducida agenda de los responsables de la Casa Blanca en el periodo posterior
al altercado Irán-Contras, Centroamérica ocupa un lugar prioritario. No podía ser de
otro modo si se considera que parte importante de las revelaciones se refería a lo que
ha sido el aspecto más controvertido de la Casa Blanca en ella, esto es, elapoyo a la
contrarrevolución nicaragüense. Es por Centroamérica que, en parte, se crean los me-
canismos paralelos de política exterior y existe la obsesión por financiar a la 'tontrd'
a espaldas del Congreso, lo que da origen a las mayores irregularidades en el caso. En-
tonces, es natural que los encargados de sacar a la Administración de la crisis previeran
que, en este aspecto, las controversias con la oposición podían ser más perjudiciales.
No obstante, la primera tendencia -vnayez descubierto el escándalo- fue seguir
adelante con la política como si nada hubiera sucedido. Apenas algunas semanas
 M ESTRATEGIAS Y PROCESOS DE POLÍTICA EXTERIOR EN ESTADOS I.INIDOS, I9SI.I991

antes de descubrirse el caso Irán-Contras, el Congreso había aprobado al fin la ayuda

militar a los "contras", cayendo así la última resistencia que quedaba alli alapolítica
centroamericana de Reagan. Ni la derrota electoral de noviembre ni el escándalo
parecían modvos para abandonar espontánearnente una política cuya consolidación
había requerido tantos esfuerzos. Por otra parre, no se esperaban problemas inmedia-
tds. La ayuda aprobada duraríahasta finales de septiembre y, paraentonces, se espera
que nuevos avances faciliten la discusión con el Congreso sobre la renovación. En
cuanto ala"red secreta", ya no era necesaria: los organismos oficiales del gobierno
de Estados unidos se harían cargo de la ayuda a los "contras" de acuerdo con la ley
recién aprobada.
La administración Reagan subestimó, sin duda, el impacto que los nueyos acon-
tecimientos tenían en la región. Ya antes de 1987 había signos claros de que la agu-
dnaciín del conflicto provocaba contradicciones en los aliados centroamericanos de
Estados Unidos, especialmente en los gobernantes elegidos en 1986. óscar Arias y
vinicio Cerezo compartían una doble preocupación: que la guerra se extendía ha-
cia sus fronteras y que la militarización creciente pusiera en peligro su estabilidad
democrática, en el segundo caso, precaria y reciente. En cuanto a José Azcona, su
país era cadavez mrís dependiente de la ayuda estadounidense, pero los "conrras" se
habían transformado en una carga casi insoportable. Todo esto era manejable cuando
Estados Unidos controlaba plenamente la situación, pero eso cambió con el asunto
Irán-contras. Por una parte, los informes contenían, especialmente en el caso de
Costa Rica, revelaciones graves para la credibilidad de estos gobiernos; por otro lado,
el debilitamiento del Ejecutivo estadounidense generaba espacios de autonomía en
los cuales sus precauciones podían expresarse.
El plan de paz presentado a comienzos de 1987 por el presidente de costa fuca,
Óscar Arias, estaba motivado por la necesidad de reafirmar la imagen de neutralidad
del país centroamericano dañada por las revelaciones acerca de la participación del
gobierno anterior en las actividades de apoyo a los "conrras", además del propósito de
cumplir la promesa electoral de A¡ias de realizar gestiones positivas en favor dela paz.
sin embargo, el plan estaba destinado a tener una proyección mucho mayor, lo cual
no es solo producto de la tenacidad de su promoror, sino también de las circunstan-
cias en que se impuso, especialmente, al interior de Estados Unidos.
En un comienzo, la iniciativa de Arias se vio como una gestión destinada, como
otras anteriores, a servir de contrapartida a las actividades del Grupo Contadora-
No fue Estados unidos el primero en oponerse a ella, sino Nicaragua. Ello bastaba
para que las primeras opiniones de'§ü'ashington fueran reservadamente favorables,
enfatizando aquellos aspectos que parecían compatibles con su política (democracia,
desarme, elecciones libres). sin embargo, con el üanscurso de los meses, las posturas
fueron variando. En la medida en que la disposición del gobierno sandinista fue má
favorable, presionado por los problemas del aislamiento y la guerra, la casa Blanca
 LA CRISIS DE LA PRESIDENCIA ESTADOUNIDENSE Y I¡' POLÍNCA FIACIA...

comenzÁ a dar muestras de desacuerdo. En mayor medida que las propuesms de

Contadora, el Plan Arias buscaba acomodar las principales preocupaciones estadou-
nidenses, pero, al dejar a los "contras" fuera de la negociación política y permitir la
subsistencia del gobierno de Nicaragua, se contraponía con un aspeüo medula¡ de
la política de'§Tashington. El mensaje del presidente Reagan a Arias ñre daro a ese
respecto: nada impediría que Estados Unidos-siguiera apoyando a los "contras" hasa
cumplir su objetivo de sustituir al gobierno sandinista.
En este punto, las nuevas debilidades de la presidencia republicana pasaron a iugar
un papel crucial, tanto en el plano interno como en el externo. Internamente, la rígi-
da postura de la Casa Blanca daría nuevas fuerzas a la disidenciay obligaría, en la línea
de los moderados, a intentar una conciliación de ultimo momento. En lo externo, la
respuesta ya no sería, como en ocasiones anteriores, la subordinación a la voluntad
estadounidense, sino una insospechada muestra de autonomía.
Mientras que esros hechos se iban desarrollando, la Casa Blanca persistía, a co-
mienzos de año, en su política de extrema dureza. Reagan se preparó para dar una
nueva batalla por la ayuda a los "contras", al mismo tiempo que estos escalaban sus
operaciones para intentar borrar la imagen de fracaso militar que los perseguía. La
Administración se esforzó, además, por boicotear la reunión de presidentes centroa-
mericanos que debía realizarse en junio en Guatemala para discutir sobre las propues-
tas de paz. Presionado por Estados Unidos, el presidente de El Salvador, Napoleón
Duarte, solicitó una postergación de la reunión, argumentando que ella estaba "mal
preparadd'. La posposición, seguida de la comparecencia ante la Comisión Investi-
gadora del caso Irán-Contras del coronel Oliver North, dio esperanzas a los sectores
duros de la Administración de que, a pesar de todo, la política original podía ser
retenida.
No obsrante, cuando los preparativos para realizar la reunión de Esquipulas si-
guieron adelante y fue evidente que nada había cambiado en el Congreso a partir de
los testimonios, surgieron contradicciones en la Casa Blanca. Los conservadores exi-
gían una batalla frontal con el Congreso, mientras que los pragmáticos prevenían una
derrota si el presidente solicitaba ayuda a las iniciativas de paz que circulaban por la
región y no obtenía respuesta. Estas consideraciones jugaron un papel decisivo en las
negociaciones que, marginando completamente a los representantes de la línea dura
(Elliot Abrams y el encargado de Centroamérica del Consejo de Seguridad Ngcional,
José Sorzano, ni siquiera fueron informados), Howard Baker inició con el
presidente
de Ia Cámara de Representantes, Jim §?'right, para e)canzar un acuerdo bipartidista
sobre Centroamérica.
El día antes del inicio de la cumbre, Reagan anunció su propio plan de paz Para
Centroa.mérica. Aunque este plan hacía algunas concesiones respecto de la anterior
posición de'§Tashington, tarnbién objetivaba las diferencias del presidente con las
propuesras de Arias: pedía elecciones inmediatas en Nicaragua mientras que Arias las
.}08 ESTRAIEGIAS Y PROCESOS DE POLÍTICA EXTERIOR EN ESTADOS UNIDOS, 1981-199I

pedía al expirar el mandato de los actuales gobernantes; condicionaba el cese de Ia

ayuda a los "contras" al progreso de las negociaciones, mientras que Arias lo solicira-
ba de inmediato como cuestión previa; y no mencionaba el uso de bases en algunos
países (Honduras) para atacaÍ a otros, mientras que Arias lo objetaba explícitamente.
De este modo, la solicitud pública de que el Plan Reagan fuera considerado por los
presidentes en Esquipulas, más parecía una nodficación de que, tras los problemas
de lrangate, la Casa Blanca estaba reactivando su política centroamericanay exigía
que sus posturas se tomaran en consideración. Esa postura tenía una última novedad
que le agregaba f,¡erza: el plan venía avalado por el nuevo speaher (presidente) de la
Cámara, Jim \X/right, lo cual le daba un carácter bipartidista que parecía imposible
después del reciente escándalo.
Sin embargo, pocas iniciativas diplomáticas han tenido una vida más efimera que
el Plan Reagan. Apenas 48 horas después, los jefes de Estado de Centroam érica apro-
baron su propio plan basado en la propuesta de Arias, fijaron un plazo de aplicación
de los acuerdos y solicitaron respeto para su iniciativa. Los demócratas *incluido
\X/right- se apresuraron a respaldar el resultado de Esquipulas y Ia Casa Blanca se vio
en el dilema de apoyar una propuesta distinta de la formulada por ella dos días antes
o parecer opuesta a la autodeterminación de la región.
A partir de agosto, Ia Administración ha asumido frente al Acuerdo de Esquipulas
una conducta deliberadamente ambigua. Por un lado, ha opuesro sus objeciones a
lo que considera fallas en el plan; el propio Reagan lo calificó de "fatalmente falli-
do". Sin embargo, consciente del amplio respaldo con que cuenta en la región, en
el ámbito internacional (como lo demuestra el Premio Nobel de la Paz otorgado a
Óscar Arias) y en el propio Congreso estadounidense, ha manifestado su disposición a
aceptarlo, aunque ha expresado sus dudas de que Nicaragua lo cumpla sinceramenre.
Al mismo tiempo, afirmando que Ia existencia de la "conrra" es la única razón que
ha llevado a los sandinistas a la mesa de negociaciones, el gobierno estadounidense
ha modernizado sus esfuerzos por conseguir que el Congreso renueve la asistencia.
Primero, aumentó la solicitud a270 millones de dólares por l8 meses; cuando se
le criticó por entorpecer el proceso de paz, accedió a postergarla hasta que los pre-
sidentes centroamericanos evalúen, en enero de 1988, la marcha del plan de paz. A
cambio, la Administración consiguió que el Congreso aprobara -en medio de una
publicitada ofensiva militar y de las declaraciones del desertor del Ejército Sandinista
Roger Miranda- una ayuda "humanitaria' de transición para financiar a los "contras"
Por un riempo.
Todas estas maniobras, a las cuales habría que agregar las presiones económicas a
Costa Rica, como promotora del plan de paz,han creado fricciones tanro con el Con-
greso como en Ia región. Las diferencias con la mayoría demócrata llegaron a un exrre-
mo en noviembre cuando, con ocasión de lavisita de Daniel Ortega a\Tashington (para
asistir a la reunión de la ora), el secretario de Estado Schultz criticó abiertamente la
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apsop osef,E{ un op?raprsuof, opls EJqEq ra{Eg uel¿ p anb ap
¡esad e 'ecn¡¡od ns e esrerreJ" e EtsendslP grcared uglrerlslulurPvel 'aluelsgo oN
'o¡dtuala esa ue¡a¡n8rs so¡lo anb ap o8sarr
Ia gl$rxa I speraru¡ ¡e8ed u¡s oge IeP aued ue¡3 osed ¡serg iroPezeuaurc sgtu ozrg
as ErJoteJoru EI ap EuIsEtueJ Ie 'Elf,uanf,esuol otuoJ 'oa¡druesap IeP olualulf,ePnJfaJ
un f ourru¡u otuelullf,aJf, un '.ugIcEUuI elp Eun elualueeu."llntuls uoJal I^ (sorfo l)
ses;ed san sol'l,g6I ue'orad feuorrury ue¡pod uglrernrrnrtsaer ap ser8ererrsa se1 anb
rerlsotuep ered oun8p ep sa¡erodruat sollx? sol e asrelunde e¡pod ardurels 'Eroge sl
-se¡1 'o8ed ap serualqord sopn8e 'odu¡an orusnu P 'uorelua{ua (eurrue8ryf of,lx?W
lrserg) u9l8ar e¡ ep saropneP sa¡edrcurrd sarl sol enb ua slslrf, EI aP olrlul Ie aPsaP ogB
¡eru¡¡d p ery /g6I '8r¡pry uElV e erler ep orsand eq ol otuo3 'EtrErIreruBouIlEI Eural
-xa Epnap q uo, orie Ie opot Iw3 eluernp oplJJnf,o o¡ anb uor8un{selN aP uglf,ualesoP
e1 d seuelqord so¡ ap ugIrEzIpnBE ertua elsenuoc ¡a rolau ecr3rtdruale epe¡
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'sorrlralqo sns ap epenbsr,lq el ua so8er¡ ¡a¡¡oc e o sEJoPe^ouur seclt¡od rerdope
e ersandsrp souaur ylsa Eplnultuslp ugItErlsIuIuPE Eun 'oze¡dtuear ap serandord sr¡
rEIIorJEsap ered saperpclJlp spl e f sa¡o¡¡alue sec¡r¡od sEI eP osele{ 1e 'seluettuerdu
s,eu sauo¡cedn¡oa¡d eluer muelg ESEJ EI anb t aqep es o¡¡a 'aued uA 'sarolralue solru
ue anb Lg6f ve ¡oletu ur,le ozlq as ugr8er BI aP seurelqord sgruep sol aP PEPeIJEPunras
e¡ 'uor8urqse¿¡ ered ¡etuauePury oPuars e;n8as euec¡reureorluer slslrf, EI s?rluall J
N9ICVZIIYtr)OWAC flC SOSIIJOU¿I r VNUtrnGI YOOACI
:NYSVIrU NgIf,WTSINIWCY V'Mw¿ SONVSruAWVONIürI SOIITVStrC' Z
'ser¡er¡¡or¡d seorr¡¡od sns aP Eun ue ptueu¡ePury o{er¡a un e¡recl¡u8¡s anb o¡ed
'uat¡edruoc uot8ulqse¿¡ ue sor{f,ntu anb ugrcelco8eu eP BauJI Eun E muelg EseJ EI ?
rcztoj ercd etuerrrJns gras uglsaqPt rsa ts 'oBregua uls taqes Elsa¡ 'EullE-I E3Ir?ruV
ua,{.eete ¡ap sasred sol sopol ua eluenf, onb uoo ugrserlPe EI E oPlnglrre ras apand o¡os
'seleur8rro soze¡d so¡ opldtunc asreqeq ou ep rusad e ourarqoS un8uru rod opelocuuc
op¡s uleq ou anb f ercueS¡rt eror{E Brser{ e8uatr¡Bu¡ ue¡d ¡a anb ap oqcaq I[ '?trBcl¡ertr
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 4IO ESTRAIEGTAS Y PROCESOS DE POLITICA EXTERIOR EN ESTADOS I.INIDOS, 198I.1991

de dinero fresco y aperruras comerciales- esruvieron lejos de cumplirse. Aunque lc

deudores nunca ffrmaron la iniciativa Bake¡ muchos cumplieron el papel que se les
asignó, mientras que Estados Unidos y otras naciones acreedoras fracasaron en pru
porcionar el ambiente externo de estímulo y los flujos de capital necesa¡ios para qrE
los esfuerzos de ajuste de los paises del Tercer Mundo dieran frutos.
e La inacción de los gobiernos acreedores, en primer lugar de Estados unidos, oc+.
sionó el surgimiento de respuestas privadas. A partir de abril de este año, los bano
comenzaron a destinar reservas para prwenir el no pago de parte de sus deuda,
abriendo así el camino a formulas de pago parcial, sea en forma de compra direcadc
los pasivos a menor precio por parte de los países endeudados (las deudas se @
hoy en cantidades variables entre el 40 y el 80o/o según la "confiabilidad" del pis
deudor), sea a ravés de convenios de inversión en que el pasivo se usa para la adqi-
sición de empresas en los países deudores, generalmente, a través de intermedierb
que también aprovechan las ventajas delos"swaps". La idea hísica es la reducción&
principales de la deuda a un valor inferior al nominal. La pérdida puede ser caryúr-
las reservas y deducida de los impuesros que pagan los bancos.
La conducta de los deudores latinoamericanos ha sido variable. Algunos pafrEB
como chile, se han lanzedo de lleno a perseguir el mecanismo, mientras que lrtrcr
udlizíndolo parcialmente, han insisddo en soluciones políticas de mayor
ra, especialmente la reducción en el pago de intereses. Sin embargo, hasta la ¡íü¡i
semana de 1987, §l'ashington no había asumido ninguno de estos esquemes
pesar de las numerosas presiones del sector privado, seguía defendiendo la nociiío
pago total.
El 29 de diciembre esta situación pareció cambiar radicalmente, al anunciac
México un convenio por el cual Estados unidos avalaÁa una operación de "
México compraría 2.000 millones de dólares en bonos del Tesoro
que no generan intereses, pero que Estados Unidos redime al cabo de 20 a¡y-
10.000 millones de dólares. Esta última cifra sería usada como garantía por
para emitir sus propios bonos a veinte años, que a su vez se utilizarían para
deuda. Se calcula que estos 10.000 millones en bonos, avalados por Estadc
y que pagan un alto interés, podrían adquirir hasta veinte mil millones de
deuda.
De reproducirse el esquema, la situación de la deuda latinoamericnn¡
en otra fase. Esta será seguramente la tendencia en 1988, mientras que rrÉr
se apresuran a reservar fondos para pérdidas parciales y otros gobiemos
la posibilidad de convenios de "swaps". Sin embargo, con ello el problema
drá solución deffnitiva: la deuda seguirh siendo sustancial y pagando
constituyéndose así en un obstáculo para el desarrollo latinoamericano y en
conflicto con Estados Unidos. A menos, claro está, que la operación de
asuma proporciones mayores, que se complemente con una reducción dc i
 solunry e¡ed aluel
ua opeturoJ esraqEq arerBd 'PJEqloD uaqou 'soueruatueoults-I
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 412 ESTRATEGIAS Y PROCESOS DE POLÍTICA EXTEzuOR EN ESTADOS UNIDOS,
198 I - 1991

\Tashington la convicción de que la dictadura de Pinochet no modificará en caso

alguno su calendario ni su política.
La cuestión es, en cambio, evaluar hasta qué punro una desestabilización del
régimen y un distanciamiento de él puede producir argún efecto positivo para
§Tashington. Por un lado, están quienes argumenran gue, de no producirse una
.aperrura política, Chile marcha hacia una salida radical en un plazo de pocos años:
el fantasma del " too little, too kte" se usa para argumenrar a favor de medidas más
drásticas contra el régimen. La tendencia predominante en Ia Casa Blanca de busca¡
políticas bipartidistas juega aquí un papel de refuerzo, ya que Chile es desde hace
tiempo motivo de preocupación de los liberales del congreso. por orro lado, otros
señalan una serie de factores positivos en la actual situación chilena y esgrimen el
peligro de la fuerza de la izquierda para sosrener que convivir con pinochet puede
ser más aceptable que arriesgarse a una ruptura. Estos sectores apuntan a los
avances
económicos chilenos, al pago puntual de la deuda, a ra aceptación de las condiciones
de reformas estructurales y al control que las fuerzas armadas tienen sobre Ia situa-
ción del país. Agregan, además, el peligro de que un debilitamiento del régimen
actual no fortalezca a la oposición democrática, sino a los grupos armados, crearrdo
una situación de caos inrerno y guerra civil.
Estos compromisos parecen haber influido durante la mayor parte del aí-ro
para
ocasionar una política extremadamente cauta de'§l'ashington hacia el réglmen
chi
leno. No obstanre, en los últimos meses, la política ha ido variando en favor
de los
partidarios de ejercer una mayor presión. En una medida sin precedentes, Reagan r-
el secretario de Estado Shultz enviaron una caÍta a Pinochet solicitando ,rrr"
-"y*
democratización. La respuesra negativa ocasionó, al terminar el año, la adopción de
medidas directas de la administración Reagan en conrra de la dictadura chilena.
Con
anterioridad, algunos hechos derivados del caso Letelier habían ocasionado sanciones
menores y Estados Unidos había llegado a considerar la negativa d.e créditos
en los
organismos internacionales, absteniéndose de votar favorablemente algunos
de ellos.
pero la decisión de negar el sistema Generalizado de preferenci", pÁdtr.,os
de ex-
"
portación chilenos, además de ocasionar un daño económico, constituye
una medida
de presión de aquellas a las cuales más se había opuesto er propio R."g".,
al llegar al
poder en 1981.
Es demasiado pronro, sin embargo, para determinar hasta qué punto
esta decisión
constituye un abandono definitivo de la política de "diplomacia siLnciosa,'y
si, a me-
dida que se acerque el plebiscito, habrá nuevas presiones conrra la dictadura
chilena-
El tercer caso en torno a los procesos de democratización es el de panamá, que
reviste caracrerísticas muy distintas de los anreriores. En panamá, son la
derecha y el
centro políticos, cercanos a \Tashington, los que promueven la democrati
zación en
contra de un gobierno dominado por militares, que Estados unidos considera
de iz-
quierda. Por otro lado, existen las acusaciones en contra del general Manuel
Noriega.
 'sEJo[uo) sol
mru,[fflm8m*u,,u,*]11,rfi,f ii,* ;r i..ir r -rT .-:: :nb .s.lsaroJd Sellanj UOJeuoIsSfo
í seqcasoc se¡ rred
ryürmrfiNtilsmnl Li.fl {rrr-.": ,_.;:-.S¡e e relap ¿ uo¡e8sar¡¡e s¿lsendurr seqeJt seJ ,o8requa
uüilru r¡¡rÍñ r ;). L;,*?.- - ¡:¡¡ndo u?rq¿q as ou Jns
y Iap saJorlnfu8, ,oj ,p saseJerul soJ
,rmÍ -i:r: _ _.::- :¡o,rt:'e erqo ap ou,ru ap ,IJTO el etuJurepenrrp,
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i,r:n=r:-á-_ r'_luJ.¡uof ap oarrelgo elqop
Ia e¡uar la1 ,1 .ro.rrrrrr
rorr.,S solnlptsgo
;*,::r'rird sol .op,lrrp ns uol sep,eJf, s,^rr,rf,ádxa ,eJ ap ,ofr1 on.,,r, .Ep,rueunl
-:pur uot:er8l,ru erqos 'oulpo¿-uosdurr5 fa1 er ap
uorr,f,rlde eI .ope1 olo rod
'sesuoprunoperse sJuorJualur sel
ap eJluof ua uo¡e¡rdsuo¡ u?rgu¡¿l
elqtuolo3 ur uoIlIP¿Ixa ap la1 el ap sapelplup sq
ouror sourrtxe soqteH .9g6I
uo Eurr, J u)uaury uof sauo,elar sEI ur oueld rarurrd ue olrauod r uorarnqrrtuoc
anb 'er'tr1og ua saprcedsa s,zrenJ ap of,r,gurrsep
Jo o o,rxerü e rpr8rrrp ugrcdacraruJ
ugrcerado_e1 .u¡ol se¡elnrel¡adsa sepepr^rr, EIrger{ ou er r opeuSrse ,1 eluelg
es¿) EI onb peprorreruerp EJ ap au_ed "¡q"q
¿g6y ue e¡rapied ,*r, 1, .or", opu, uA .atuáur
-pnper8 seu asrecrlde e¡gep eruer8ord
1a anb op'rruepr^a ,req ug,"nrrs EJ ap osop,p
-rnJ sgur ueru,xaar un anb u?rq,,¿r alqrsod sg 'o:uarurrldurnf -ns
e sopeursep sopuoJ
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\§\§\\l\ü\\)\ü:p o»:ftorünsu) »u?lroürur oporu áp rrinpar (soproroala seurJ uor
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986l ue oPEuoISuauIPe.Igos EIgBr{ as olrtrrJlolrEu Ie Ertuof, EpEznrr ei anb ,oue Ia op ..il
-rlcru¡ sruede tEJtsotuep op gS.rrcua as uorfEJtsruru¡pv BI ,ErqluoloJ ap osEf, ua
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'lenlre ou-rargo8 Iep estg 11 eln.rrsep anb rerr¡lru ollan^ un rauatqo f
ercd oputuolsa¡d e¡tn8as anbune 'oso8sar¡ adlo8 un eureutd ua r¿tsese e etsandsr: ,i!
Etsa ou EIuEIB EsEO ?l 'r8erro¡1 ep ?luor ue seuorrrsnrt sE\ ap pepa.trr8 ¡f
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ugrcrsodo BI uor ?lnrlod pep¡u¡3e ns ap rcsad E 'olle rod 'rrnpe8ra.tua ap r:.:=-:--;
uororsod eun rapred o orJrJáueg osopnp ap uorfua^rerur epe8uolo¡d run rrr-. --r ;,r l,r
eanunlsrp el ue ErJe^ as sopluf) sopetsg 'e¡ntdn¡ Eun etseq erca.pn?e es rlu.'-: ' - : '
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uorrenlrs q IS 'EuerlJeureoJruaf srsrJr el ue soplu¡ sopetsg ap sauor:do se, ... :': --"
JEtu Iap seurnrJeur ser^ sel ep esuaJap el uof Euor)Elar as ¿rJuase¡d ¿tsa ot-:-: -rrL"
seru 'uot8un{selN ep o,rrrelqo -larur¡d Iá se 'soJaleuef, sopetert sol ep otu¡rlu: i -
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sandsap f salur'EuJ?uEd ua JetIIIu ¿tcuasa¡d e1 anb sa e¡ntsod ?tsf, ap uc-- r'- m
'uorfezneJforxaP rl P f:. - :'Ñ;;'l
o ppeuorJrpuof oruof IEu?J Iap uonsJnr ?] opeuorlueu eq ?lunu sand ':-:,:',l- " - *.
sJrerrlrlu seuoneláJ sns ue Erf u?t:odur ap oqraq un8uru re:.t) e opnsrsli : - :" ,,,1
-ru?r ug 'uor¡rsodo rl E etuerul"r;atnu opeÍodr tg f ouaurued ou:arqoS - , I *,; - r'r illl ,rS
ns odru¡n ¡rrrl ¡ps¡p oplpuadsns ?q :Jtu¡unuol IJp s?Jto se1 anb ?ualulri- - ,I-T ,tJ lri ilfl
rr i?rurrErs¡pr:rd ornp IELU oprs pq soplu:l sopErsE '¡ue¡-1 f ellqf rp so:-:r : u
sajour:ij lrp:!'Jfu r!u:FrunopElsa rtDtl0d EI 3p setlru]l sol .?ruEUEd u: :-l - r '"'tii,irr 6ü[
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ett
 114 ESTMIEGIAS Y PROCESOS DE POLÍTICA EXTERIOR EN ESTADOS UNIDOS, 198I.1991

Por otra parte, las solicitudes de legalización fueron mucho más lentas de lo espe-
rado. De acuerdo con las estimaciones del propio Servicio de Inmigración y Natura-
lización (srN), al momento en que se hicieron exigibles los documentos aprobatoric
de residencia (el I de septiembre), cientos
de miles de indocumentados con derecho
a legalizarse no se habían hecho aún presentes. Las razones fueron variadas; sin em-
bargo, la principal es la dificultad de probar la residencia continua y la negativa dc
los empleadores anteriores (a los que la ley no castigaría) a ororgar comprobaciones,
por temor a ser puestos en la mira futura de los investigadores. Existe, además, un
problema de costo de la solicitud que no es desdeñable para los trabajadores pobres,
sobre todo, cuando el resultado de la gestión es incierto.
Por otra parte, la aplicación de las medidas restrictivas chocó con la situación
centroamericana. De la gran migración de esa región ocurrida en años recientes, solo
a los nicaragüenses se les consideran para un asilo político y gran parte del resro rx)
tiene el dempo suficiente en Estados Unidos para acogerse a la amnistía. La perspa-
tiva de expulsión de un gran número de indocumentados a sus países de origen alar-
mó a sus gobiernos. Especialmente fuerte fue la reacción del gobierno salvadoreño,
para el cual las remesas de inmigrantes a Estados Unidos consriruyen una fuente dc
ingresos casi equivalente a la ayuda estadounidense y superior a las exportaciones dc
cafe. Napoleón Duarte solicitó formalmente que la ley no se aplicara a los exili"dc
salvadoreños. El sIN no podía hacer esa excepción ni la Casa Blanca podía ordenár-
selo, pero el problema ocasionó probablemente una renuencia mayor a utilizar la le7
masivamente.
En suma, la aplicación de la ley migratoria ha estado muy por debajo de lo espc-
rado y el anhelado "control de fronteras" prometido por la administración Reagan s
ha convertido más en un problema con los países vecinos que en una efectiva polítice
interna. Todo ello, ha hecho que la excesiva ideologización con que el asunto se tranó
inicialmente dé lugar a una postura más pragmática, que enfatizala búsqueda de r
luciones operativas, dejando de lado la excesiva publicidad y el tratamiento del temr
como asunto de seguridad.

,. CoNcLUsroNEs

En resumen, a pesar de la imposición en t987 de las tendencias más pragmáticas en

el seno de la administración Reagan, las relaciones entre Estados Unidos y América
Latina siguieron marcadas en 1987 por el sello de la discrepancia. Si se revisa el con-
tenido de los principales temas, se descubre fácilmente que, en casi todos ellos, las po-.
siciones de ambas partes en la relación interamericana son abiertamente discordantes
Como resultado, el distanciamiento y la falta de di:ílogo que han caracterizado las
relaciones interamericanas en los años recientes se hicieron aún más críticos en el año
 'PEPTPaI Esa
oprre8au en8ls .uglf,BJtsluruPYErse aluernP souelu P tolre ¡edlcurrd ¡a orod'optsed
uur{ asueppnopetsa Eruolua8aq eua¡d e¡ ap sodurarr so1 'u9r8ar EI aP uauel^oJd enb
se uerf,rul sEI E e¡ opue8au (IEJatEIIun Bf,Il)lod ns ue oPuslsred eq soplu¡
elflru¡odtur
sope5g .algursa sgtu Eustlraruererul uglrelar eun e rlnqlrluor I Plueupuol o8o[EIP Ia
rerqrlmbe uB]-rpod enb uglf,pulproo) ep sEturoJ s'Bun relnrullse aP sofa'I 'B lre8au oPIs
Bq aluarreJf, Jtg:r,vztÍru4raurB-oullBl, else E elu35 asuePFnoPElsa Elsandsal sl
'saspd sotsa aP slllIod el
ap aluauerurad o8se¡ tm 'ePnP uls <oPuels u,"JInBas euef,IratuBoulrel uglf,EulProor EI
e serf,uapuet sEI oJad'Eulatsls Iap puorontpsul Ernlf,nJlsa Pntce EI rrllJlPotu utluelul
anb ep uglserdru¡ EI JEe¡, ru soplufl sopBlsg e uo?exrc ou aP sBlsluo8erord sol aP
fi
oesap p atueurúlralf, elnlrut olla uA 'soIJeUJoIJd sEII¡al ue soPJan B so enu rczvv)fe
ou p .setsluo8rro¡d soldord sol aP sB lrElf,adxa se¡ eP oleqeP rod lntu o,rnlsa 'oldtuefa
rod 'orlnd,rv ep ugtuner E I 'solftf,ard ur)E uos sortuanf,ue t.l:illi:fr1:::;frrr,,
o rlf,eur s,Bru za ePeo IeP soluspesJo sol aP uesJeru [E asJeulPJoo,,p r*rrrr,iororl
pelunlo atuarf,eJf, eun aP saluesaJetul souS¡s uos'aJgulallrou aP sapug eP ollndslY
ap ugrunar EI ue sePeurru¡no 'olody ap odnrg ¡a I eroprruoJ eP odnr) IaP PePpp
-re ¡oíEru EI (erlJ?rueorluo3 ered Te¿, aP ¡euolSa¡ uBId IeP ugndope r¡ 'se¡ndrnbsg
ap ugrunar e-I 'eruelg EseJ EI ap ou f Eultt.l B]lr?ury eP oPq ¡ep aua¡r'ord oge alsa
(oPou elsa ec
JrrI?mp sBr.refrJaurBJalul sauolf,?lal sel ue PsPe ou pdnurrd EI
.¡s¡da¡u enb olpetueJ s'EIu auan ou (selouetsunf,Jll sePnlle sBI ua 'anb oJed 'a¡rePEJBB
ou uapond soppn soprrsg e anb 'ectt;¡od ep sordord solf,Edsa ap epanbs¡g e1e -t erun
-ouolns q e aluarf,aJf EIJuePuel Bun sa PJnlEu Elf,uan3esuof, E-I 'sEPEnf,ePs Sauolf,nlos
u¿Eue,ro¡d EIIJ ep anb JE¡Jdse a¡qrsod sa ou anb 'uozet uo)'soue3uetueoullsl sol E JEs
(oPel orlo rod :opeupnBv ueq as (epnap
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'ug¡¡uzu¿¡ooúrp 'sualreureoJluar srslJr) sapuoÉar seua¡qord so¡ 'arred eun Jod
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