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REPÚBLICA DE COLOMBIA
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA
SUBSECCIÓN B
Bogotá DC, ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023)
Magistrado Ponente: CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN

Radicación: 25000-23-41-000-2023-00182-00
Solicitante: GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA
Acto objetado: ACUERDO MUNICIPAL No. 006 DE NOVIEMBRE
DE 2022
Medio de control: OBSERVACIONES
Asunto: DESTINACIÓN ESPECÍFICA DE RENTA,
REMUNERACIÓN DE CONTRATOS DE GESTIÓN
CATASTRAL, FALSA MOTIVACIÓN
La Sala resuelve las observaciones presentadas por el director de asuntos

municipales de la Gobernación del Departamento de Cundinamarca, en ejercicio
de las facultades conferidas mediante el Decreto Departamental de delegación
No. 284 de 12 de noviembre de 2009 y el artículo 153 del Decreto Ordenanzal
No.510 de 2022, para los fines previstos en el artículo 305 numeral 10 de la
Constitución Política, en contra del Acuerdo Municipal No. 006 del 29 de
noviembre de 2022, “Por medio del cual se autoriza al Alcalde de Girardot a
destinar parcialmente recursos del impuesto predial unificado (IPU) para la
operación del catastro multipropósito”.
I. ANTECEDENTES
1) Mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera de este

tribunal, el director de asuntos municipales de la Gobernación de Cundinamarca
allegó el escrito de las observaciones de la referencia, con el fin de que se estudie
la legalidad del Acuerdo Municipal No. 06 de 29 de noviembre de 2022, expedido
por el Concejo Municipal de Girardot (Cundinamarca) (en adelante Girardot).
2) Una vez conocido por el despacho del magistrado conductor la actuación, por
auto de 17 de febrero de 2023, se realizó un requerimiento previo a resolver sobre
la admisión del escrito de observaciones, con el fin de que se allegara copia del
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Solicitante: Gobernación de Cundinamarca
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documento que permitiera acreditar la fecha en que el acto administrativo objeto

de controversia fue recibido por el Gobernador de Cundinamarca para su revisión.
3) El Director de Asuntos Municipales de la Gobernación de Cundinamarca,

mediante escrito remitido a la secretaría de la Sección Primera de esta
corporación, allegó la correspondiente copia del correo electrónico del 13 de
diciembre de 2022, con el cual el Alcalde Municipal de Girardot remitió al
Gobernador de Cundinamarca el Acuerdo No. 006 del 29 de noviembre de 2022.
4) Mediante auto de 22 de febrero de 2023, se dispuso la admisión del respectivo

escrito de observaciones y se ordenó la fijación en lista del asunto por 10 días.
5) Por auto de 13 de abril de 2023, se resolvió sobre las pruebas allegadas y

solicitadas por las partes dentro del proceso de la referencia.
6) Mediante auto del 26 de abril de 2023, se accedió a la solicitud de adición del

auto que antecede y se procedió a decretar las pruebas aportadas por el alcalde
del Municipio de Girardot (Cundinamarca).
7) El 10 de mayo de 2023, ingresó el expediente al despacho con constancia

secretarial informando que la providencia que decretó pruebas quedó en firme.
II. CONCEPTO DE VIOLACIÓN NORMATIVA
El escrito de observaciones está dirigido a censurar la legalidad del Acuerdo

Municipal No. 006 del 29 de noviembre de 2022, “Por medio del cual se autoriza
al alcalde de Girardot a destinar parcialmente recursos del impuesto predial
unificado (IPU) para la operación del catastro multipropósito”, por considerarse,
según los conceptos planteados en las mencionadas observaciones, que el
mismo vulnera (i) el artículo 2.2.2.5.12 del Decreto 1170 de 2015, artículo
adicionado por el Decreto 1983 de 2019; (ii) el artículo 1.° de la Ley 1386 de
2010; (iii) los artículos 5.° y 10.° de la Ley 819 de 2003; y (iv) el artículo 346 de la
Constitución; y, (v) además, se incurrió en falsa motivación.
1. Norma objeto de la observación – Acuerdo Municipal No. 006 del 29 de

noviembre de 2022
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2. Fundamento de la censura
La Gobernación de Cundinamarca esgrimió, en síntesis, lo siguiente:
1) El alcalde del Municipio de Girardot (Cundinamarca) presentó ante el Concejo

de este municipio la exposición de motivos del proyecto de acuerdo, “Por medio
del cual se autoriza al alcalde de Girardot a destinar parcialmente recursos del
impuesto predial unificado (IPU) para la operación del catastro multipropósito”,
siendo discutido y aprobado en sesión de la Comisión Tercera, el 25 de noviembre
de 2022, y en sesión Plenaria, el 29 de noviembre de 2022.
2) El Acuerdo Municipal 06 del 29 de noviembre de 2022 fue sancionado por el

alcalde municipal el 05 de diciembre de 2022 y publicado para cumplir con el
requisito de publicidad en esa misma fecha.
3) El día 13 de diciembre de 2022, fue remitido a la Gobernación de

Cundinamarca el acuerdo referido para la respectiva revisión jurídica, conforme a
lo previsto por el numeral 10.° del artículo 305 constitucional.
4) Efectuada la revisión del acuerdo municipal, se advirtió que este no dio

cumplimiento a lo establecido en la Ley 819 de 2003, respecto a las vigencias
futuras y marco fiscal de mediano plazo, y el Decreto 1983 de 2019, que adicionó
el capítulo 5 al título 2 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1170 de 2015.
5) En los artículos 1.° y 5.° del acuerdo municipal objeto de controversia se hizo
referencia al anexo técnico financiero, el cual hace parte integral de este acto
administrativo y en él se indicó que la destinación del 12.7% del recaudo del
impuesto predial unificado (en adelante IPU) sería para el pago de la operación
catastral durante 15 años, plasmándose como valor anual de pago al contrato
interadministrativo celebrado con la Sociedad de Economía Mixta creada para la
operación catastral.
6) Así las cosas, se estableció la entrega de un porcentaje de una renta como

forma de pago dentro de un contrato interadministrativo, siendo este un valor
indeterminado, pues, si bien el recaudo anual tiene proyecciones, no es un valor
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fijo que provenga de un estudio acorde al análisis de productos, actividades y

demás que conlleven la contratación, transgrediendo lo establecido en el artículo
2.2.2.5.12 del Decreto 1983 de 2019, que adicionó el capítulo 5 al Título 2 de la
Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1170 de 2015 que dispone:
“(…) ARTÍCULO 2.2.2.5.12. Contratación de operadores catastrales. Los

gestores catastrales podrán contratar operadores catastrales que
cumplan los requisitos establecidos en el artículo anterior. En el contrato
debe estipular claramente el alcance de las obligaciones a cargo del
operador catastral.
Las actividades, productos y subproductos contratados deberán guardar

relación directa con la prestación del servicio público de gestión
catastral.
PARÁGRAFO 1. La remuneración de los operadores catastrales

contratados por los gestores catastrales deberá fundarse en un estudio
de mercado que tenga en cuenta un análisis de costo-beneficio de la
respectiva contratación según las necesidades y particularidades del
territorio a intervenir. (…)"
7) En tal sentido, se autorizó entregar un porcentaje del valor de un tributo a una

sociedad de economía mixta, estableciéndolo como una forma de pago, sin
determinar el valor cierto por el servicio a prestar, y es en la misma exposición de
motivos donde se pone en evidencia la intención del promotor del proyecto de
acuerdo, al referirse a la destinación de porcentaje del recaudo para que, con ello,
se pague la operación del catastro multipropósito.
8) Sumado a lo anterior, se tiene que la actualización catastral es cada 5 años,

entonces se está transfiriendo como concepto de pago anualmente el valor del
recaudo para que lo administren, transgrediendo lo establecido en el artículo 1.°
en la Ley 1386 de 2010 que dice:
“Artículo 1°. Prohibición de entregar a terceros la administración de

tributos. No se podrá celebrar contrato o convenio alguno, en donde las
entidades territoriales, o sus entidades descentralizadas, deleguen en
terceros la administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo,
discusión, devoluciones, e imposición de sanciones de los tributos por
ellos administrados. La recepción de las declaraciones, así como el
recaudo de impuestos y demás pagos originados en obligaciones
tributarias podrá realizarse a través de las entidades autorizadas en los
términos del Estatuto Tributario Nacional, sin perjuicio de la utilización
de medios de pago no bancarizados. (…)”
9) Igualmente, el parágrafo 1.° del referido acuerdo municipal vulneró lo

establecido en el artículo 5.° de la Ley 819 de 2003, toda vez que conmina al
alcalde a respetar el marco fiscal a mediano plazo, el cual tiene una vigencia de
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proyección de 10 años y la destinación de renta se estableció por 15 años, lo que

esta fuera del alcance del marco fiscal a mediano plazo.
10) Además, al autorizarse el 12.7% del recaudo del IPU como pago de un
contrato interadministrativo supeditado al principio de anualidad presupuestal y
destinar este valor como pago durante una ejecución contractual de 15 años,
debió autorizarse una vigencia futura, basada en el futuro recaudo año a año,
dado que la destinación parcial del tributo constituye una forma de pago y no una
cesión de rentas como lo manifestó el alcalde en la exposición de motivos. Si bien,
en el artículo 3.° del acuerdo, se establece que no significa una autorización de
vigencias futuras, en realidad se está aprobando la destinación de un presupuesto
de otras vigencias para la ejecución de un contrato estatal, sin que esta
autorización cumpla los requisitos para ser vigencia futura debido al periodo por el
cual se aprobaron.
11) Cuando se trate de vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales, la

autorización para efectuar los compromisos la impartirá la asamblea o concejo
respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el CONFIS
territorial o quien haga sus veces.
12) Lo decidido en el acuerdo municipal no guarda coherencia frente a lo que en la

práctica se busca con el mismo, al existir una divergencia entre lo conceptuado en
la exposición de motivos, el anexo técnico, el acuerdo municipal y el efecto a
producir, incurriéndose en falsa motivación.
13) Así mismo, se vulneró el principio de anualidad presupuestal al autorizar el uso

de un porcentaje del IPU como pago de un contrato interadministrativo, ya que
dentro del acuerdo es clara la prohibición de constitución de una vigencia futura,
cuando es claro que sí sería necesario constituirla para el pago del contrato.
3. Intervenciones presentadas
Dentro del término de fijación en lista, ordenado por auto de 22 de febrero de

2023, según constancia secretarial de 9 de marzo de 2023, presentaron escrito de
intervención del Municipio de Girardot, el alcalde de este municipio y el señor Juan
Guillermo Cardoso, jefe de la oficina de planeación de dicho municipio.
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3.1 Alcaldía de Girardot
A través de apoderado judicial, por escrito presentado el 24 de marzo de 2022 1, el

Municipio de Girardot presentó escrito de intervención con oposición a las
pretensiones, en los siguientes términos:
1) Para la creación del Acuerdo 006 del 2022, y como se enuncia en los estudios
técnicos que integran los antecedentes de este acuerdo, el municipio contrató una
consultoría con el Consorcio Girardot Ciudad Inteligente, con el fin de estructurar
el proyecto empresarial para la operación del catastro multipropósito. La
exposición de motivos y los estudios técnicos fueron revisados y suscritos por el
personal de la consultoría, quienes también intervinieron en el CONFIS, prestando
apoyo técnico para despejar las dudas sobre el modelo presupuestal que sería
sometido a consideración del Concejo Municipal.
2) En cuanto a la transgresión de lo previsto en el Decreto 1983 de 2019, que

adicionó el capítulo 5 al El Titulo 2 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1170 de
2015, señalado por la Gobernación, esto no resulta acorde con la exposición de
motivos del acuerdo en controversia, pues la metodología adoptada por el Concejo
Municipal obedeció a una simple autorización de uso de una renta, con el fin de
mantener la disponibilidad de recursos para garantizar la operación catastral, sin
que ello implique asumir una apropiación presupuestal. Por el contrario, destinar
parcialmente un recurso de libre destinación, como lo es el impuesto predial, tiene
como objetivo garantizar la financiación de la prestación del servicio catastral,
teniendo en cuenta que le fue reconocida la calidad de gestor catastral al
Municipio de Girardot, mediante la Resolución 1415 del 10 de septiembre de 2021,
sin que ello implique asumir un gasto en esta oportunidad, pues solo se establece
un vehículo presupuestal que apalancará el proyecto de catastro.
3) En el estudio técnico se establece una estructura de costos para motivar el

modelo presupuestal que financiaría el servicio catastral, y las menciones técnicas
desarrolladas en los estudios financieros detallan aspectos cuantitativos, no con el
propósito de establecer los valores del estudio para celebrar el convenio
interadministrativo y la remuneración al operador catastral, pues, sin lugar a
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Archivo No. 11, expediente digital.
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dudas, no es este el escenario ni la oportunidad para ello, solo establece un

modelo financiero, con el fin de presentar un escenario económico y la razón de
contar con una fuente de financiación del mismo, que garantice el modelo
adoptado para la actualización, conservación y difusión del catastro.
4) La exposición de motivos y el estudió técnico del Acuerdo 006 de 2022

desarrollaron la ruta financiera adoptada por la entidad territorial, que le permite
prestar el servicio catastral, sin que se modifique el presupuesto de gastos de la
entidad. Además, no infringe la Ley 1386 de 2010, pues el acuerdo no autoriza la
administración del impuesto por terceros, como lo concluye la Gobernación, es
más, ni siquiera autoriza a celebrar convenio en este sentido, pues solo autoriza al
alcalde a destinar un recurso sin perder soberanía de un tributo.
5) Adicionalmente, no se transgrede el marco fiscal de mediano plazo, pues, como

se señaló en los antecedentes del acuerdo en comento, el CONFIS dio el
respectivo concepto favorable contenido en el acta de noviembre 11 de 2022 y
que tiene como soporte conceptos emitidos por quienes adelantaron la consultoría
en virtud del contrato 908 de 2021.
6) Por otra parte, no existe una falsa motivación del acto administrativo, pues la
Gobernación parte de un presupuesto fáctico inexistente, como es la afectación de
vigencias futuras, ya que el Acuerdo 006 de 2022 no establece un gasto o
apropiación presupuestal, pues lo que este acto administrativo prevé es un modelo
económico desarrollado para financiar con recursos de libre destinación la
actividad catastral del Municipio y la mención de que tales recursos se destinaran
para apalancar un convenio interadministrativo, no conlleva inexorablemente a
suponer la existencia de un gasto propiamente dicho desde la técnica
presupuestal, y así se ventiló ante el CONFIS y el Concejo Municipal.
7) Debe tenerse en cuenta que la figura presupuestal empleada en este caso por
la entidad territorial es la de destinación, la cual difiere del gasto, apropiación o las
vigencias futuras. En tal sentido, con excepción de las rentas previstas en el
artículo 359 de la Constitución Política, destinar la renta es una técnica
presupuestal vedada para el orden nacional y no para las entidades del orden
territorial, para financiar una carga gubernamental que será introducida o prevista
en el presupuesto según la Ley de apropiaciones, que para este caso será cuando
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se celebre el convenio y los gastos del mismo deberán consultar el principio de

anualidad. Por ello, se insiste que la destinación solo tiene como fin financiar un
modelo previsto para la gestión de la actualización, conservación y difusión
catastral gubernamental que será introducida o prevista en el presupuesto según
la Ley de apropiaciones.
8) En este orden de ideas, el modelo adoptado en el Acuerdo 006 de 2002 tiene

su fuente en este escenario constitucional, que habilita la destinación de rentas del
orden municipal, como son ingresos tributarios de libre destinación del IPU, sin
que en este momento se establezcan gastos o apropiaciones, pues ello será
objeto del convenio, así se infiere de la exposición de motivos y el estudio técnico.
Por lo tanto, sobre la destinación, al no ser un gasto de apropiación, no puede
predicarse un tratamiento de vigencias futuras como lo aduce la Gobernación.
9) Finalmente, en cuanto a la vulneración del derecho al principio de anualidad

presupuestal, tendría vocación de prosperidad si el contenido del acuerdo referido
tratara de una obligación, gasto o apropiación desde la técnica presupuestal. Si
bien en los antecedentes del proyecto de acuerdo se efectúan modelaciones o
proyecciones de gastos con cargo al convenio, esto obedece a la finalidad de
establecer el porcentaje que debe ser destinado de un recurso tributario –ingreso–
como es el IPU, para financiar la gestión catastral, pero nunca se establece un
gasto o apropiación en la vigencia o hacia el futuro.
3.2 Alcalde de Girardot
Por escrito presentado el 24 de marzo de 20222, el señor José Francisco Lozano

Sierra, alcalde del municipio de Girardot, presentó escrito de intervención con
oposición a las pretensiones en los siguientes términos:
1) Teniendo en cuenta la competencia que tienen los Tribunales Administrativos

sobre la validez de los acuerdos municipales expedidos por Concejo Municipal
prevista en el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 y que la misma norma
establece un término de 20 días para que el Gobernador remita el acuerdo al
Tribunal Administrativo para su revisión, se observa que el mismo caducó, puesto
que la vacancia judicial no suspende el término de caducidad, tal como lo ha
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expuesto el Consejo de Estado, por lo que, si el término de caducidad vence en un

día inhábil, se corre al día hábil siguiente. En consecuencia, al haberse remitido el
acuerdo a la Gobernación el 13 de diciembre de 2022 y haberse radicado el
escrito de observaciones hasta el 31 de enero de 2023, el término se encuentra
caducado.
2) En cuanto a la observación relacionada con la falta de claridad de las

obligaciones del operador catastral, señaló que el Acuerdo N.° 006 de 2022 no
regula las obligaciones del operador, por lo que la censura desborda el objeto de
competencia del Tribunal, así como de los cargos que no hacen parte del acuerdo,
tales como la relación contractual entre el Municipio y la SEM. Pese a lo anterior,
indicó que el contrato interadministrativo y los documentos que dan cuenta de la
estructura del proyecto empresarial de la operación catastral identificaron las
obligaciones de manera clara a cargo de cada una de las partes.
3) En cuanto a la relación directa de actividades, productos y subproductos

contratados, adujo que el acuerdo controvertido tampoco regula estos asuntos,
pues son un ítem propio del desarrollo contractual, desbordando nuevamente la
competencia del tribunal, pues el acuerdo se refiere es a la operación del catastro
multipropósito y no a la prestación del servicio público de gestión catastral. Sin
perjuicio de lo anterior, esta censura no corresponde a la realidad, dado que el
Municipio de Girardot está habilitado como gestor catastral y, en virtud de ello,
tiene la competencia para adelantar la formación, actualización, conservación y
difusión de la información catastral, incluyendo los procedimientos del catastro
multipropósito y contratar sus operaciones con un operador catastral mixto, como
es la SEM. Así, al establecerse una relación directa con las actividades, productos
y subproductos contratados con la SEM, conforme a lo definido en el artículo 1.°
del Decreto 148 de 2020, se está cumpliendo con lo dispuesto en el artículo
2.2.2.5.12 del Decreto 1170 de 2015, artículo adicionado por el Decreto 1983 de
2019.
4) Por otra parte, respecto de la entrega de un porcentaje del IPU para la

administración de la SEM, se indicó que en los documentos que constituyeron la
conformación y operación del SEM no se evidencia delegación, entrega o
transferencia de impuesto alguno para la administración, ni siquiera en desarrollo
de sus funciones. Por el contrario, se deja claro que el titular del tributo es el
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Municipio. Esta precisión se plasmó tanto en el anexo técnico financiero, el

Acuerdo 006 de 2022 y en el contrato interadministrativo.
5) Sumado a lo anterior, la remuneración planteada para la SEM se estableció

acorde con las condiciones técnicas requeridas para la operación catastral y el
anexo técnico financiero, contiene el estudio de mercado realizado, con una
comparación entre la estructura de costos de actualización catastral en otros
municipios, según el IGAC, para así estimar una correcta proyección de los
ingresos y costos operacionales del catastro multipropósito. Por lo anterior, la
remuneración de la operación catastral ostenta un fundamento y una viabilidad no
solo jurídica, sino económica y financiera.
6) En cuanto a la violación del marco fiscal de mediano plazo y la vulneración del

artículo 1.° de la Ley 819 de 2003, se advierte que el parágrafo 1.° del artículo 1.°
del acuerdo observado señala expresamente que la autorización otorgada al
alcalde deberá ser consistente con el marco fiscal de mediano plazo, por lo que la
contraposición de estas dos normas lo que demuestra es que no hay posibilidad
jurídica que permita considerar que lo previsto en el parágrafo 1.° del artículo 1.°
del acuerdo transgreda la norma superior, dado que ambas hablan de situaciones
jurídicas distintas. Mientras la norma nacional prohíbe a los municipios la
delegación a terceros de la administración, fiscalización, liquidación, cobro
coactivo, discusión, devoluciones e imposición de sanciones de los tributos por
ellos administrados, la norma local lo que demanda es que la autorización que se
otorga sea consistente con el marco fiscal de mediano plazo y las normas de
disciplina fiscal.
7) Es imprecisa la observación relacionada con que se supera el marco fiscal de

mediano plazo al establecerse la destinación por un periodo de 15 años, cuando
dicho marco tiene una vigencia de 10 años, ya que el parágrafo 1.° del artículo 1.°
del acuerdo establece que la autorización otorgada deberá ser consistente con el
marco fiscal de mediano plazo. Dicha norma municipal estableció que el alcalde
debía presentar anualmente el marco fiscal al Concejo y sin que afecte ninguna
renta el mismo.
8) En cuanto a la vulneración del principio de anualidad presupuestal y las

vigencias futuras y que configuran, según la gobernación, una falsa motivación,
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señala que el acuerdo observado estableció en su artículo tercero que la

autorización no era para comprometer vigencias futuras. Lo anterior sumado a que
el acuerdo lo que estableció fue la destinación específica de una renta conforme a
lo previsto en los artículos 287 y 313 de la Constitución.
9) La destinación de rentas es una herramienta de garantía de pago a la SEM,

donde se separan los derechos económicos del impuesto predial, que, como se
señaló, tiene un propósito específico conectado con la operación catastral que se
realizará. Es así que los tributos tienen un contenido económico que constituye el
activo y el soporte financiero de la destinación de rentas que se realizó.
10) Para la administración y pago de la renta cedida, el Municipio y la SEM

acordaron el manejo a través de esquema fiduciario de dicha renta, a efectos de
que se ordene el manejo de los recursos y su pago únicamente como el Concejo
Municipal lo ordenó, es decir, para el pago del catastro multipropósito de acuerdo
al cumplimiento de las obligaciones pactadas en el contrato interadministrativo y a
verificación de la interventoría.
3.2 Juan Guillermo Cardoso Rodríguez
Por escrito presentado el 24 de marzo de 20223, el señor Juan Guillermo Cardoso

Rodríguez presentó escrito de intervención con oposición a las pretensiones en los
siguientes términos:
1) En primer lugar, precisa que actualmente ostenta el cargo de Jefe de la Oficina

Asesora de Planeación del Municipio de Girardot (Cundinamarca), pero que
presenta la intervención como ciudadano en el entendido que la representación
legal del ente territorial recae en cabeza del Alcalde Municipal.
2) Mediante radicado 8002020ER6807 del 31 de mayo de 2020, la Secretaría de

Planeación de la Gobernación de Cundinamarca solicitó ante el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi la habilitación del Departamento de Cundinamarca
para la prestación del servicio público de catastro en setenta y un (71) de los
ciento dieciséis (116) municipios que lo conforman. En consecuencia, la Agencia
Catastral de Cundinamarca fue habilitada como gestor catastral, mediante
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resolución 727 de agosto 12 de 2020, expedida por el Instituto Geográfico Agustín

Codazzi, En el cuerpo de la resolución habilitante, la Gobernación planteó que su
unidad de gestión catastral abordaría la planificación y la implementación del
proceso de actualización catastral mediante la contratación de operadores, entre
ellos, la Unidad Administrativa de Catastro Distrital “GoCatastral” de Bogotá y la
Empresa Inmobiliaria y de Servicios Logísticos de Cundinamarca (EIC).
2) Ahora bien, el artículo 205 de la Carta Constitucional en su ordinal 10 faculta al

Gobernador para realizar este control posterior de legalidad. No obstante, en el
presente caso, la Gobernación de Cundinamarca estaría obrando como juez y
parte interesada, por lo que, conforme a las reglas de la libre competencia, la
Gobernación de Cundinamarca tiene un interés directo en la operación catastral
del Municipio de Girardot (Cundinamarca), al ser gestor catastral de setenta y un
(71) municipios.
3) De la lectura de la parte resolutiva del Acuerdo Municipal 06 de 2022, se

evidencia que únicamente se autorizó al alcalde a destinar de manera específica
el 12.7% del recaudo del Impuesto Predial Unificado (IPU) para la operación del
catastro multipropósito, mientras que las condiciones de pago y demás cuestiones
detalladas de dicha operación que se llevarían en el acto de creación de la
Sociedad de Economía Mixta, en la licitación pública que determinó el socio
estratégico y en la suscripción del mismo contrato interadministrativo, son actos
que son independientes y sobre los cuales de ninguna manera se reguló situación
alguna por parte del acuerdo observado.
4) Ahora bien, el Departamento de Cundinamarca de manera equívoca cuestiona

el Acuerdo Municipal que estableció la destinación específica de una renta por un
periodo de 15 años, pero expone que el documento que conculca esta norma es el
contrato interadministrativo, el cual no hace parte de dicho Acuerdo y es el que
señala la forma de pago.
5) Adicionalmente, cita el artículo 2.2.2.5.12 del Decreto 1170 de 2015 que regula
lo relativo a la contratación de los operadores catastrales, sin que de manera
alguna se haga referencia a la forma de operación, ni su financiación, que fue el
aspecto que se reguló en el referido acuerdo, por lo que no es aplicable al caso y,
por ende, tampoco es transgredida.
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Esto sumado a que el parágrafo primero de la norma en cita no advierte que el

valor de la remuneración de los operadores catastrales deba ser determinado en
el contrato. Simplemente dice que ésta debe fundarse en un estudio de mercado
que tenga en cuenta un análisis de costo-beneficio de la respectiva contratación y
según las necesidades particulares del territorio a intervenir, lo cual se cumplió,
pues el documento anexo demostró cómo para el municipio de Girardot resultaba
mucho más beneficiosa la figura corporativa de ser su propio operador a la través
de una SEM, apoyándose en un socio estratégico, que contratarla con un tercero.
Esto por cuanto, de acuerdo al estudio de mercado, los valores resultaban ser más
altos con otros operadores y, lo más importante, al ser Girardot gestor y su propio
operador catastral, podría ofertar estos servicios a otros entes territoriales, con lo
cual, el costo beneficio es sumamente beneficioso para el municipio.
6) El Departamento incurre en un error de interpretación, pues concluye que con el

acuerdo observado “se da claridad que la destinación del 12,7 % del recaudo del
Impuesto predial unificado IPU, será para el pago de la operación catastral durante
15 años, plasmándose ese porcentaje como valor anual de pago al contrato
interadministrativo celebrado con la Sociedad de Economía Mixta creada para la
operación catastral”, cuando en realidad en el inciso segundo del artículo primero
lo que se estableció fue que la porción del recaudo es lo que se definiría con el
anexo técnico financiero, más no que con el acuerdo se autorizara la suscripción
del contrato administrativo, ni mucho menos se definiera su financiación, pues esta
circunstancia es propia de la regulación del contrato e incluso del acuerdo con el
cual se creó la Sociedad de Economía Mixta, sobre el cual el ente territorial
departamental no realizó observaciones ante el Tribunal.
7) Tampoco se transgrede el artículo 1.° de la Ley 1386 de 2000, al establecerse

que el pago se realizara de manera anual y que la actualización catastral se
efectúa cada 5 años, conllevando una administración de los recursos por parte de
un tercero, pues el numeral 16 de la parte considerativa del acuerdo objeto de
controversia es claro que se destinará una forma de pago anual conforme los
valores del anexo técnico. Además, las actividades de los operadores catastrales
no se circunscriben únicamente a la actualización catastral que se efectúa cada 5
años y que, en todo caso, así se tomara como cierta la interpretación del
Departamento de Cundinamarca, el Municipio cancelaría la actividad que se
19
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
realiza en un año con un plazo de cinco cuotas anuales, sin que esto significara de
manera algunos pagos anticipados que se pudieran entender como administración
de tributos por parte del operador catastral.
8) En cuanto al argumento de que se supera el marco fiscal de mediano plazo, se

incurre en una imprecisión al interpretar que solo se hubiesen podido destinar por
10 años los recursos para la operación catastral, pues el parágrafo 1 del artículo
1.° del acuerdo establece que la autorización otorgada deberá ser consistente con
el marco fiscal de mediano plazo, lo que se sustenta técnicamente en el anexo
técnico financiero. Además, el acuerdo se estableció de manera acorde a lo
previsto en el artículo 5.° de la Ley 819 de 2003 y dispuso que el alcalde municipal
debía presentar anualmente el marco fiscal de mediano plazo al Concejo, sin que
la destinación específica que se otorgue a una renta pueda afectar de manera
alguna tal marco.
Adicionalmente, es claro que el parágrafo del artículo 5.° de la Ley 819 de 2003
establece que los Concejos Municipales deberán tener en cuenta el referido marco
fiscal de mediano plazo al aprobar el presupuesto y el plan de inversiones del plan
de desarrollo, sin que se mencione de forma alguna a los acuerdos que hagan
referencia a la destinación específica de rentas.
9) En cuanto al argumento de falsa motivación, se señala que de manera expresa

el artículo tercero del acuerdo observado establece que “no constituye
autorización al Alcalde Municipal de Girardot, para comprometer recursos de
vigencias futuras”. Así, el acuerdo lo que estableció fue la destinación específica
de una renta, basado en lo estipulado en el numeral 4.° del artículo 313 de la
Constitución Política de Colombia. En tal sentido, el Concejo Municipal de Girardot
tenía la facultad de otorgar, mediante el acto administrativo contenido en el
Acuerdo Municipal 06 de 2022, una destinación específica al 12.7% del IPU, sin
que de manera alguna se interpretara que tal destinación se constituirá como una
vigencia futura, pues se reitera que el anexo técnico financiero solo se cita en el
inciso segundo del artículo primero del acuerdo observado, en el sentido de
estipular cómo será determinada la porción del recaudo, más no en la forma de
contratación del operador catastral.
20
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
10) Finalmente, en cuanto a la vulneración del principio de anualidad

presupuestal, al constituirse una vigencia futura, se afirma que este principio se
respetó dentro del Acuerdo 006 de 2022, por cuanto cada año se debe realizar la
apropiación correspondiente al 12.7% del recaudo del IPU y estos recursos deben
destinarse específicamente a la operación catastral, según el contrato
interadministrativo que tenga dispuesto el Municipio para el efecto.
Se recuerda lo expuesto en la sentencia C-652 de 2015, en cuanto a que la

anualidad de la ley de presupuesto tiene que ver con la ejecución, y no con la
fuente de los recursos. Por ello, es claro que, al disponer el acuerdo observado
que cada vigencia se debe apropiar y destinar el porcentaje del recaudo del IPU,
se cumple con el mandato constitucional y legal relacionado con la anualidad de la
norma de presupuesto, pues en cada aprobación anual del presupuesto el
Concejo Municipal de Girardot deberá destinar los recursos y realizar las
apropiaciones correspondientes para que el Municipio garantice el correcto
funcionamiento de la apropiación catastral, sin que en ningún momento con el
acuerdo observado se pretenda sustituir tal aprobación del presupuesto, ni mucho
menos se realicen unas apropiaciones por un periodo tan extenso de tiempo.
4. Concepto del Ministerio Público
La Agente del Ministerio Público delegada ante esta corporación no emitió

concepto alguno dentro del presente medio de control.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Revisado el expediente y sin que se advierta nulidad en lo actuado, corresponde a

la Sala decidir la legalidad del Acuerdo Municipal No. 006 del 29 de noviembre de
2022, “Por medio del cual se autoriza al Alcalde de Girardot a destinar
parcialmente recursos del impuesto predial unificado (IPU) para la operación del
catastro multipropósito”, por cuanto, según la autoridad que formula las
observaciones, deben declararse nulos, dado que vulnera: (i) el artículo 2.2.2.5.12
del Decreto 1170 de 2015, artículo adicionado por el Decreto 1983 de 2019; (ii) el
artículo 1.° de la Ley 1386 de 2010; (iii) los artículos 5.° y 10.° de la Ley 819 de
2003; y (iv) el artículo 346 de la Constitución; y, (v) además, se incurrió en falsa
motivación, según los conceptos y términos planteados en las observaciones.
21
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
Para adelantar este examen, se seguirá el siguiente derrotero: 1) marco normativo

de la revisión por vía de observaciones, 2) la censura formulada, 3) la caducidad
de la facultad del Gobernador, 4) análisis del caso concreto y 5) Conclusiones.
1. Marco normativo de la revisión por vía de observaciones
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10.° del artículo 305 de la

Constitución Política, corresponde a los gobernadores departamentales4 revisar
los actos de los concejos y de los alcaldes municipales por motivos de
inconstitucionalidad o ilegalidad, y remitirlos al tribunal competente para que se
decida sobre la validez de ellos.
Por su parte, el artículo 82 de la Ley 136 de 19945 prevé que, dentro de los cinco
(5) días siguientes a la sanción de los acuerdos municipales, el alcalde debe
enviar copia de dichos actos al gobernador del departamento para que cumpla
con la atribución del numeral 10.° del artículo 305 de la Constitución Política. La
competencia de los gobernadores sobre esa precisa materia es ratificada en el
numeral 8.° del artículo 94 del Código de Régimen Departamental (Decreto-ley
1222 de 1986), en armonía con lo dispuesto en el artículo 119 del Código de
Régimen Municipal (Decreto-ley 1333 de 1986).
Se trata entonces de un instrumento procesal de naturaleza jurisdiccional, a

través del cual, en ejercicio del denominado control de tutela a instancia de los
gobernadores de los departamentos, se someten a revisión y decisión de los
tribunales administrativos del país los reproches que, por motivos de
inconstitucionalidad o ilegalidad, formulen aquellos respecto de los actos
administrativos que expidan tanto los alcaldes como los concejos municipales.
2. La censura formulada
4
El Gobernador de Cundinamarca, mediante decreto número 284 de 2009, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 9º de la Ley 489 de 1998, delegó en la Secretaría Jurídica del Departamento, la facultad de que
trata el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política. Acto éste que fue allegado al expediente.
5
Ley 136 de 1994, “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios”.
22
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
1. La Constitución Política de 1991 fortaleció el proceso de descentralización

administrativa territorial y, en desarrollo de este, otorgó mayor grado de autonomía
e independencia a las entidades territoriales.
2. El artículo 1.º constitucional definió al Estado colombiano como República

unitaria, pero, a la vez, reconoció la autonomía de los mencionados entes. Así, la
Constitución les entregó una serie de potestades, entre ellas, la posibilidad de
gobernarse por sus propias autoridades, ejercer las competencias que les
correspondan, administrar sus propios recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y participar en las rentas
nacionales (artículo 287 de la Constitución Política).
3. Es relevante advertir que el análisis se limitará, como reiteradamente lo ha

manifestado la jurisprudencia, al contenido señalado en el concepto de violación y,
por lo tanto, única y exclusivamente frente a los cargos formulados por la
autoridad que formuló la observación6. Por consiguiente, otros puntos o aspectos
que pudieran formularse de cuestionamientos de inconstitucionalidad e ilegalidad,
pero que no fueron propuestos por la autoridad que hizo las observaciones, no
pueden ser objeto de análisis por parte de esta Sala de Decisión.
4. En este contexto, entonces los cargos o cuestionamientos del escrito de

observaciones deben ser examinados en forma tal que se determine si existe o no
violación de la precisa disposición jurídica invocada por la autoridad observante
como violada y, únicamente, por la puntual razón por aquella aducida. Es decir, no
se puede alterar o cambiar el concepto de violación normativa esgrimido por esta.
5. En el anterior marco, y de acuerdo con el escrito de observaciones presentado

por el gobernador del Departamento de Cundinamarca, esta corporación
determinará si el Acuerdo Municipal No. 006 del 29 de noviembre de 2022,
6
Al circunscribirse única y exclusivamente frente a los cargos formulados por el objetante, se predicará la
existencia de la cosa juzgada con efectos relativos frente a las censuras no analizadas por el Tribunal en el
presente fallo, pudiendo ser nuevamente objeto de pronunciamientos posteriores. Así, la doctrina autorizada
sobre la materia ha señalado que “la nulidad pedida tan solo producirá efectos de cosa juzgada erga omnes
en relación con la causa petendi juzgada, y no con otros aspectos o irregularidades del mismo, que podrán
ser invocados en nuevas acciones de nulidad contra el acto administrativo, sin que esto perturbe los efectos
de la cosa juzgada. La razón resulta elemental en tratándose de acciones objetivas, lo que se espera es que el
orden jurídico no se vea alterado con la vigencia de actos desconocedores de la legalidad y finalidades
estatales. En ese sentido, si el asunto tan solo ha sido juzgado en razón de unas específicas imputaciones, la
decisión sobre las mismas no puede abarcar o comprender el inmenso universo de otras posibles
imputaciones o acusaciones”, en Santofimio, Jaime Orlando, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III,
Edit. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, Pág. 596.
23
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
expedido por el Concejo Municipal de Girardot viola las disposiciones contenidas

en (i) el artículo 2.2.2.5.12 del Decreto 1170 de 2015, artículo adicionado por el
Decreto 1983 de 2019; (ii) el artículo 1.° de la Ley 1386 de 2010; (iii) los artículos
5.° y 10.° de la Ley 819 de 2003; y (iv) el artículo 346 de la Constitución; y,
además, (v) si se incurrió en falsa motivación del mencionado acuerdo, de
acuerdo con los conceptos planteados en las mencionadas observaciones.
3. Excepción de caducidad de la facultad del Gobernador
Antes de analizar las observaciones concretas formuladas, la Sala se pronunciará

sobre lo expuesto por el alcalde de Girardot (Cundinamarca) en su escrito de
intervención, en el que señaló que la solicitud de observaciones de la referencia
caducó, toda vez que, la vacancia judicial no suspende el término de caducidad,
tal como lo ha expuesto el Consejo de Estado, por lo que, si el término de
caducidad vence en un día inhábil, se corre al día hábil siguiente. En
consecuencia, afirma, al haberse remitido el acuerdo a la Gobernación el 13 de
diciembre de 2022 y haberse radicado el escrito de observaciones hasta el 31 de
enero de 2023, el término se encuentra caducado.
Al respecto, se debe señalar que la Gobernación de Cundinamarca, en su escrito

de observaciones, precisó como fundamentos hecho: “NOVENO: Que si bien es
cierto, el acuerdo fue radicado el 13 de diciembre de 2022, se debe traer a
colación el termino en el cual se presentó la vacancia judicial, con el fin de
establecer el termino para la presentación de las presentes observaciones, por lo
que a la fecha no ha fenecido el termino de 20 días establecidos en la
normatividad”.
Ahora bien, en relación con el cálculo de términos para interponer una acción
judicial, la Sala encuentra que se rige por lo previsto en el artículo 118 del CGP –al
cual acudimos por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011,
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en
adelante CPACA)– que en sus incisos 8 y 9 dispone lo siguiente:
“Artículo 118. Cómputo de términos.
(…)
24
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
Cuando el término sea de meses o de años, su vencimiento tendrá lugar

el mismo día que empezó a correr del correspondiente mes o año. Si
este no tiene ese día, el término vencerá el último día del respectivo
mes o año. Si su vencimiento ocurre en día inhábil se extenderá
hasta el primer día hábil siguiente.
En los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia

judicial ni aquellos en que por cualquier circunstancia permanezca
cerrado el juzgado.
(…)” (Resaltado de la Sala)
En efecto, tal como lo manifiesta el interviniente el término de caducidad vence el

mismo día en que empezó a correr el respectivo mes o año o si llegaré a ocurrir en
un día inhábil se corre al día hábil siguiente. No obstante, esta regla solo aplica
para aquellas acciones cuyo término se encuentre previstos en meses o años y,
en tal sentido, la vacancia judicial no suspendería el término de caducidad de la
acción.
Por el contrario, tal y como lo prevé la norma precitada en su inciso 9, cuando el

término de vencimiento se computa en días, tal como sucede con la solicitud de
observaciones, conforme lo previsto por el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986,
la cual debe ser presentada dentro de los 20 días siguientes a la fecha de recibo
por parte del gobernador del acto administrativo objeto de observación ante el
Tribunal Contencioso Administrativo competente, no se toma en cuenta el periodo
de vacancia judicial.
Así las cosas, teniendo en cuenta que el acuerdo objeto de observaciones fue
recibido por el Gobernador de Cundinamarca el 13 de diciembre de 2022 y
remitido a la secretaría de la Sección Primera del Tribunal Contencioso
Administrativo de Cundinamarca, el pasado 31 de enero de 2023, se concluye que
este fue allegado en oportunidad, como quiera que el término precitado culminó el
01 de febrero de la presente anualidad, razón suficiente para declarar no probada
la excepción propuesta por el alcalde del Municipio de Girardot (Cundinamarca).
4. Análisis del caso concreto
La censura elevada por la autoridad observante se centra en que el Acuerdo

Municipal 006 del 29 de noviembre de 2022 “hace énfasis en su artículo primero
y en su artículo quinto que el anexo técnico financiero hace parte integral de
dicho acto administrativo, hecho que cobra relevancia cuando se da claridad
25
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
que la destinación del 12,7 % del recaudo del Impuesto predial unificado IPU, será
para el pago de la operación catastral durante 15 años, plasmándose ese
porcentaje como valor anual de pago al contrato interadministrativo celebrado con
la Sociedad de Economía Mixta creada para la operación catastral. Es decir, se
estableció la entrega de una porcentaje de una renta como forma de pago dentro
de un contrato interadministrativo (el cual se anexa), como un valor
indeterminado, dado que el recaudo anual si bien tiene proyecciones es un
estimativo, mas no un valor cierto que devenga de un estudio de conformidad con
el análisis de productos, actividades y demás que conlleve la contratación”
(Subrayado y resaltado de la Sala).
La entidad observante considera que el Concejo Municipal de Girardot transgredió

las disposiciones contenidas en el artículo 2.2.2.5.12 del Decreto 1170 de 2015,
disposición que fue adicionada por el Decreto 1983 de 2019; el artículo 1.° de la
Ley 1386 de 2010; el artículo 5.° de la Ley 819 de 2003; y el artículo 346 de la
Constitución Política (principio de anualidad); y, además, se incurrió en falsa
motivación.
La violación de estas normas se expone en las observaciones en tres (3)

acápites, así: (i) la prohibición de entrega de un porcentaje de una renta para ser
administrada por un operador catastral; (ii) una falta de motivación del acto
administrativo; y (iii) la vulneración de los principios de anualidad presupuestal y
de las vigencia futuras.
Para mantener la coherencia y facilitar el análisis, la Sala realizará el examen

siguiendo, en la medida de lo posible, estos acápites de las observaciones.
4.1 Prohibición de entrega de un porcentaje de una renta para ser

administrada por un operador catastral
Como se mencionó, la entidad observante señala que el Acuerdo N.° 006 del 29
de noviembre de 2022 del Concejo Municipal de Girardot “hace énfasis en su
artículo primero y en su artículo quinto que el anexo técnico financiero hace
parte integral de dicho acto administrativo, hecho que cobra relevancia cuando
se da claridad que la destinación del 12,7 % del recaudo del Impuesto predial
unificado IPU, será para el pago de la operación catastral durante catastral
26
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
durante 15 años, plasmándose ese porcentaje como valor anual de pago al

contrato interadministrativo celebrado con la Sociedad de Economía Mixta creada
para la operación catastral (…)”. (Subrayado y resaltado de la Sala)
Por lo anterior, señala la censura que el hecho de haber destinado el 12.7% del
recaudo del IPU para el pago de la operación catastral durante 15 años y que este
porcentaje, a su vez, se haya fijado como valor anual del pago del contrato
interadministrativo celebrado con la Sociedad de Economía Mixta (en adelante
SEM), en lugar de haberse determinado un valor fijo para el pago del mismo,
transgrede el artículo 2.2.2.5.12 del Decreto 1170 de 2015, artículo adicionado por
el Decreto 1983 de 2019, respecto de la forma de remuneración de los
operadores catastrales, pues, al entregársele un porcentaje del valor de un tributo
a una SEM como contraprestación a un servicio público, lo que se está haciendo
es entregarle una parte de una renta para ser administrada por esta sociedad, lo
que contraría lo previsto por el artículo 1.° de la Ley 1386 de 2010, que prohíbe
entregar a terceros la administración de un tributo.
Frente a lo anterior, los intervinientes, en síntesis, afirman que el Acuerdo N.° 006
de 2022 únicamente autorizó al alcalde a destinar de manera específica el 12.7%
del recaudo del IPU para la operación del catastro multipropósito y que, de
ninguna manera, reguló las condiciones de pago, ni la forma de contratación, ni
demás cuestiones que se adelantarían con el contrato con la SEM.
Así, esta Sala de Decisión considera que, para analizar las observaciones y la
presunta vulneración normativa referida, es necesario resolver previamente los
siguientes interrogantes:
1.- Cuál es el alcance jurídico del referido Anexo Técnico Financiero7, según lo
previsto en el Acuerdo N.° 006 de 2022 observado.
2.- Si el Acuerdo N.° 006 de 2022 define una renta de destinación específica o si
establece cómo se debe remunerar y pagar un contrato estatal.
Ahora bien, en las observaciones se señala que el Acuerdo N.° 0006 hace énfasis
en los artículos 1.° y 5.° en que el anexo técnico hace parte integral de dicho acto
7
Folios 58 a 91 del archivo: “01Observaciones Acuerdo 006- 2022 Girardot.pdf” del expediente electrónico.
27
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
administrativo. Sin embargo, la Sala advierte que hay una referencia errada al
artículo quinto, porque este no menciona al anexo técnico y solo establece la
vigencia así: “Este Acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las
disposiciones que le sean contrarias”. Así, esta Sala de Decisión entiende que la
observación se refiere al artículo 4.°, en el que se menciona que el Anexo técnico
financiero hace parte integral del Acuerdo. Por lo tanto, se tiene que las
disposiciones mencionadas en las observaciones establecen lo siguiente:
“ARTÍCULO PRIMERO: Autorícese al Alcalde Municipal de Girardot a

destinar por el término de 15 años el 12,7% del recaudo anual del
impuesto predial unificado (IPU), para garantizar el pago de la operación
catastral a cargo del Municipio.
La porción del recaudo por concepto del impuesto predial unificado

(IPU), autorizada en el presente artículo, se determina conforme al
anexo técnico financiero soporte del presente Acuerdo.
PARAGRAFO 1. La autorización otorgada al Alcalde Municipal de

Girardot, deberá ser consistente con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y
las normas de disciplina fiscal.
PARAGRAFO 2. La destinación de la renta del Impuesto Predial

Unificado (IPU), que autoriza el Concejo Municipal, no implica pérdida
de la soberanía tributara por parte del municipio de Girardot sobre
dichos recursos.
PARAGRAFO 3. La administración municipal de Girardot, cuando haya

lugar a solicitar ajustes al porcentaje del recaudo por concepto del
impuesto predial unificado (IPU), de la destinación autorizada en el
presente acuerdo, deberá basarse en un estudio técnico financiero.
PARAGRAFO 4: La administración y pago de los recursos derivados de

la presente autorización, se efectuará a través de un encargo fiduciario
contratado para tal efecto.
(…)
ARTÍCULO CUARTO: Hacen parte integral como soporte de este

Acuerdo, los siguientes documentos:
- Resolución 1415 del 10 de septiembre de 2021 IGAC.

- Anexo técnico financiero
- Actas de reuniones de socialización.
- Certificación de la oficina Asesora de Planeación Municipal.
- Acta de Consejo de Política Fiscal CONFIS”.
De esta manera, el Acuerdo N.° 006 de 2022 establece claramente que el Anexo
técnico financiero hace parte integral como “soporte” del Acuerdo y, al mismo
tiempo, dispone específicamente que es el instrumento que se utilizará para
determinar la porción (12,7%) de recaudo anual por concepto del impuesto predial
unificado (IPU) que se autoriza al Alcalde Municipal de Girardot a destinar por el
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Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
término de 15 años, para garantizar el pago de la operación catastral a cargo del

Municipio.
De esta manera, en cuanto al primer interrogante enunciado, para la Sala, el

referido Anexo Técnico Financiero no tiene un alcance meramente de fundamento
o motivación del Acuerdo N.° 006 de 2022, sino que tiene evidentemente un
carácter normativo, por cuanto tiene aplicación directa para definir el porcentaje
dispuesto en el acuerdo. Por ende, del Anexo Técnico Financiero dependerá la
ejecución del Acuerdo sobre el recaudo anual del IPU.
Por lo tanto, es necesario examinar dicho anexo y, en particular, lo relacionado

con la determinación de la porción del recaudo, para analizar la presunta
vulneración normativa endilgada en las observaciones formuladas por el
gobernador del Departamento de Cundinamarca, en particular, si el Acuerdo N.°
006 de 2022 simplemente define una renta de destinación específica o si
establece cómo se debe remunerar y pagar un contrato estatal.
Así, el Anexo técnico financiero en su introducción señala que la gestión catastral

podrá ser prestada por tres actores:
• Una autoridad catastral nacional: regula la gestión catastral y es el Instittuto

Geográfico Agustín Codazzi.
• Los gestores catastrales, adelantan la formación, actualización,

conservación y difusión catastral, así como los procedimientos del enfoque
catastral multipropósito adoptados para el efecto; y
• Los operadores catastrales, desarrollan labores operativas relativas a la

gestión catastral.
En seguida, el anexo señala el alcance de los contratos relacionados con la

gestión catastral. Indica que los operadores catastrales, según el artículo 79 de la
Ley 1955 de 2019, son personas jurídicas de derecho público o privado que,
mediante contrato con uno o varios gestores catastrales, desarrollan labores
operativas que sirven de insumo para la gestión catastral. Agrega que el Decreto
1983 de 2019, en relación con el catastro multipropósito, estableció que los
29
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
gestores podrán contratar a operadores catastrales y precisó sus requisitos de

idoneidad, los cuales deben verificarse por los gestores catastrales.
A continuación, señala que el municipio de Girardot obtuvo su habilitación como

gestor catastral desde el 07 de enero de 2022 y que el concejo autorizó al alcalde
a crear una sociedad de economía mixta (en adelante SEM) que desarrollará las
actividades de operador catastral. Precisa que el socio privado se escogió
mediante licitación pública y que deberá realizar una inversión inicial de
$8.979.382.000 y, a continuación, indica como finalidad del anexo técnico
financiero lo siguiente:
“Para la sustentación del pago del municipio de Girardot a la SEM

por la operación catastral y el apoyo a la gestión de la cartera, se ha
construido el presente anexo técnico al Acuerdo de Destinación de
Rentas que justifica el modelo financiero que a continuación
explicaremos”. (Subrayado y resaltado de la Sala)
De lo expuesto anteriormente, esta Sala de Decisión advierte que el Anexo

técnico financiero se enfocó hacia un contrato para la gestión catastral: un
contrato entre el municipio de Girardot, como gestor catastral, y la SEM
constituida por dicho municipio con un socio privado, como operador catastral.
Así, se evidencia que el Anexo técnico financiero –que se reitera hace parte
integral del Acuerdo N.° 006 de 2022– se construyó expresamente para sustentar
el pago del municipio de Girardot a la SEM por la operación catastral, lo que,
como lo dispone la ley 1955 de 2019, se debe realizar mediante un contrato.
El Anexo técnico financiero continúa relacionando referencias de operaciones

catastrales en Colombia, como: (i) las empresas registradas con la razón social de
catastro y/o con actividades de operación catastral, y que constituyen el universo
que podrían presentar las ofertas que sirven de referente y mostrarían la dinámica
del sector para un estudio de mercado; (ii) dos (2) recientes contrataciones de
servicios de operación catastral realizadas por el IGAC, discriminando los costos;
(iii) la estructura de costos de las operaciones catastrales desarrolladas por el
IGAC, que se divide en cuatro (4) etapas, así: preoperativa, operativa, costos
logísticos y otros; y (iv) la estructura de costos de actualización catastral en otros
municipios (Baranoa, Hato Corozal, Paz de Ariporo, Puerto Carreño, Puerto
Gaitán, Puerto López, Puerto Repelón, San Martín), según el IGAC.
30
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
Sobre estos dos últimos ítems, la Sala estima pertinente resaltar que el Anexo
técnico financiero señala:
“Las dos tablas anteriores dan cuenta de la estructura de costos de las

actualizaciones catastrales realizadas recientemente por el IGAC, y
permiten confrontarlos con los precios de la estructura de costos
elaborada para la operación que realizará la SEM en el municipio de
Girardot. Lo anterior, para sustentar el pago de la operación
catastral tal como se ha explicado”. (Resaltado de la Sala)
Lo anterior nuevamente evidencia que el Anexo técnico financiero, parte

integrante del Acuerdo N.° 006 de 2022 –como expresamente lo reconoce el
mismo–, se construyó expresamente para sustentar el pago del municipio de
Girardot a la SEM por la operación catastral.
A continuación, en desarrollo de lo anterior, el Anexo técnico financiero describe

la estructura de costos del proceso catastral en Girardot para 3 servicios
catastrales con la SEM.
Así, para el servicio de actualización catastral, determina cómo será la

remuneración a la SEM durante la vigencia del contrato y, también, con qué se
cubrirán, la periodicidad de la actualización y su reajuste, así como las
correspondientes fórmulas:
“La remuneración a la SEM, durante los años de vigencia del

contrato de operación catastral, serán los valores absolutos
determinados a continuación, los cuales se cubrirán con un
porcentaje de los ingresos del impuesto predial que destinará el
municipio a la SEM. Los costos se harán con base a la estructura
utilizada por el IGAC en sus análisis del mercado, información que
explicaremos.
La primera actualización se realizará en el año 1. Esta será

reajustada cada 5 años hasta el año 11, conforme el presente
modelo financiero (años 5, 6 y 11 del contrato). Teniendo en cuenta
las variables exógenas de los SMMLV anuales, proyectada para los
periodos quinquenales de acuerdo con la siguiente fórmula:
(…)
Aplicando la anterior fórmula para cada uno de los valores de la

actualización de los periodos 1, 6, y 11, tendríamos las siguientes
proyecciones de costos, de acuerdo con la estructura de costos del
IGAC: (…)”. (Subrayado y negrillas de la Sala).
Esto reitera que el Anexo técnico financiero del Acuerdo N.° 006 de 2022, se
construyó expresamente para sustentar y determinar la remuneración (pago en
31
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
valores absolutos) del municipio de Girardot a la SEM por la operación catastral,

durante los años de vigencia del contrato de operación catastral.
En cuanto al servicio de conservación y difusión catastral en Girardot, el Anexo

técnico financiero determina los valores absolutos de la remuneración a la SEM y
que estos valores serán cubiertos, igualmente, con un porcentaje de los ingresos
del impuesto predial y también reconoce que la estructura de costos de los 3
servicios catastrales se reajustará conforme a unas variables:
“De acuerdo con la habilitación catastral, la viabilidad empresarial y el

flujo de caja proyectado, se consideró realizar la conservación y la
difusión catastral durante los 15 años de operación catastral, a
través del contrato interadministrativo. La conservación y la difusión
son un proceso continuo que deben realizarse en periodos anuales, por
lo que la remuneración a la SEM por este servicio serán los valores
absolutos determinados en la tabla 7, conforme las actividades a
desarrollar en estos procesos. Estos valores serán cubiertos
igualmente, con un porcentaje de los ingresos del impuesto predial.
(…)
Las estructuras de costos por los tres (3) servicios catastrales, que
conforman la denominada operación catastral, serán objeto de
reajustes asociados a las variables exógenas que los afecten, tales
como tasa de interés, IPC, SMMLV y TRM de acuerdo a la formula
financiera que se establecerá”. (Subrayado y resaltado de la Sala)
Para la distribución de costos de los servicios de operación catastral, el Anexo

técnico financiero señala la metodología financiera para distribuir los valores en
costos anuales, que flexibilicen los pagos del municipio durante la ejecución del
contrato interadministrativo:
“Conforme la tabla No. 5 Estructura de costos de actualización catastral

en Girardot, estos valores se distribuirán en costos anuales, que
flexibilicen los pagos del municipio durante el contrato
interadministrativo, de acuerdo con la siguiente metodología
financiera, relacionando inicialmente los valores por actualización en los
periodos quinquenales de la tabla aquí mencionada:
DETALLE ACTUALIZACIÓN AÑO 1 AÑO 6 AÑO 11

TOTAL COSTO ACTUALIZACIÓN $ 9.974.020 $ 14.445.348 $ 22.321.128
(…)
Seguidamente, se relaciona el modelo financiero para distribuir los flujos

quinquenales de la actualización, proyectados durante la ejecución
del contrato Interadministrativo”.
(…)
32
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
Aplicando la fórmula para las actualizaciones de los periodos 1, 6 y 11

hacemos las siguientes proyecciones, que están por debajo de la
estructura de costos del mercado del IGAC, aplicando la tasa de interés
efectiva anual del 21,28% según la Superfinanciera:
Se procede a calcular el valor de cada quinquenio por actualización,

cubriendo de esa forma los 15 años del contrato interadministrativo
de operación del catastro multipropósito.
Valor en miles por cada quinquenio:
(…)”.
De acuerdo con lo anterior, el Anexo técnico financiero sintetiza los costos de

operación del catastro multipropósito, para precisar que estos serían los valores
proyectados que se remunerarían por el municipio de Girardot a la SEM por los
servicios prestados –incluyendo los descuentos por los valores de empréstitos
que se le girarán a la SEM– y manifiesta expresamente que “el costo a destinar
corresponde al 12,7% del IPU, durante el horizonte del contrato
interadministrativo”, de la siguiente manera:
“En resumen, estos serían los valores proyectados anuales que

destinaría el municipio de su IPU a la SEM, en contraprestación por
los servicios prestados. El costo a destinar corresponde al 12,7%
del IPU, durante el horizonte del contrato interadministrativo. Se
descuenta de la proyección el año 1 el cual será cubierto por los cuatro
mil millones de pesos mcte ($4.000.000. 000.oo) del empréstito que se
giraran a la SEM en su primer año de operación”.
(…)
Se vislumbra en la tabla No 12 y en la gráfica No 3, cómo la

destinación de renta está diferida conforme los costos de la
operación catastral, durante el contrato interadministrativo de
operación. Observamos, como los ingresos del impuesto predial están
proyectados para que suban vertiginosamente, cubriendo los costos a
pagar a la SEM con la destinación de las rentas proyectadas.
La estimación de los valores de la destinación de la renta del predial, se

hace basado en los antecedentes de ingresos de ese tributo pre y post
pandemia, así como en la estimación futura del impuesto predial,
aplicando los porcentajes de cobro del cuadro resumen anterior.”.
(Resaltado y subrayado de la Sala)
En este punto, esta Sala de Decisión estima necesario resaltar que la referida
Tabla 12 presenta la “Destinación de renta anual del recaudo del predial por la
operación del catastro multipropósito” 8, en la que se relaciona para los períodos
8
Página 18 del Anexo Informe Técnico, que figura en el folio 75 del archivo: “01Observaciones Acuerdo
006- 2022 Girardot.pdf” del expediente electrónico.
33
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
de los años 2 al 15 la proyección de recaudo anual y la destinación de renta anual

del 12,7%, así:
VIGENCIA IMPUESTO PREDIAL

PROYECCIÓN
PERIODOS RECAUDO DESTINACIÓN DE %
PREDIAL RENTA ANUAL DESTINACIÓN
ANUAL RENTA ANUAL
2 $38.215.925.215 $ 4.853.422.502 12,7%
3 $44.725.590.032 $ 5.680.149.934 12,7%
4 $47.050.887.689 $ 5.975.462.737 12,7%
5 $51.401.406.955 $ 6.527.978.683 12,7%
6 $63.443.872.060 $ 8.057.371.752 12,7%
7 $67.736.776.390 $ 8.602.570.602 12,7%
8 $72.308.598.388 $ 9.183.191.995 12,7%
9 $76.829.031.399 $ 9.757.286.988 12,7%
10 $79.664.888.899 $ 10.117.440.890 12,7%
11 $91.779.058.215 $ 11.655.940.393 12,7%
12 $98.967.933.360 $ 12.568.927.537 12,7%
13 $104.918.098.325 $ 13.324.598.487 12,7%
14 $112.976.728.598 $ 14.348.044.532 12,7%
15 $121.761.753.816 $ 15.463.742.735 12,7%
El aparte citado junto con la información contenida en la tabla que antecede

permite evidenciar que se definió anualmente el valor de remuneración para la
SEM por los 15 años. Así, sumando el valor cuatro mil millones de pesos mcte
($4.000.000.000.oo) del empréstito que se giraran a la SEM en el primer año de
operación, más las valores relacionados con la tabla de los años 2 a 15, se
advierte que el pago total estimado que se hará a la SEM, constituida por el
municipio de Girardot y un socio privado, es por la suma de ciento cuarenta mil
ciento dieciséis millones ciento veintinueve mil setecientos sesenta y siete pesos
mcte ($140.116.129.767.oo).
Por otro lado, el Anexo técnico financiero también establece las fórmulas de
reajuste para mantener el equilibrio económico del contrato interadministrativo de
operación catastral por fluctuaciones de variables macroeconómicas, tanto
exógenas como endógenas; adicionalmente, señala que el incremento en el
recaudo de los tributos y una disminución en la cartera del impuesto predial
financiaran los costos que la SEM cobrará por las operaciones que realizará:
34
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
“3 Variaciones que podrá tener el modelo financiero.
3.1 Variables Exógenas:
Teniendo en cuenta las fluctuaciones de las variables macroeconómicas

y sus posibles impactos negativos en el modelo financiero que pudieran
afectar el equilibrio económico del contrato interadministrativo de
operación catastral, se hace necesario establecer las fórmulas de
reajustes que mantengan el modelo financiero en equilibrio.
Las variables exógenas con una alta volatilidad tienen un fuerte impacto
en los costos. Por ejemplo, el IPC y el SMMLV, impactan anualmente
los costos, y son variables que escapan al control de la administración,
aunque tienen previsibilidad. La única forma de mitigar los efectos
sobre la estructura de costos de la SEM, es ajustarlos a las
variaciones del SMMLV, que incluye el IPC más una tasa de
crecimiento real.
Teniendo en cuenta los incrementos porcentuales de las dos variables

señaladas, así como las tendencias de las variables del IPC y
SMMLV18, mantendremos el equilibrio previsible del modelo financiero
conforme las variaciones del SMMLV.
3.2 Variables Endógenas:
La variable previsible que impactaría la operación y por ende el

porcentaje de la destinación de rentas, son el incremento de los predios
por la actualización catastral, tal como se explica en el siguiente
numeral.
(…)
La SEM desarrollará la actualización catastral y otras actividades

relacionadas con el cobro del IPU, lo que le permitirá a Girardot
incrementar el avalúo catastral de los predios y los montos de recaudo
anuales del IPU, e indirectamente los demás tributos del municipio. El
incremento en el recaudo de los tributos y una disminución en la
cartera del impuesto predial financiaran los costos que la SEM
cobrará por las operaciones que realizará, logrando mayor
desarrollo para el municipio, contribuyendo a la construcción de un
territorio inteligente y sostenible”. (Resaltado y negrillas de la Sala)
En seguida, el Anexo técnico financiero presenta la proyección de ingresos del

IPU en los 15 años, así como cifras relacionadas con la eficiencia del recaudo
vigente y concluye con la descripción de algunos beneficios del catastro
multipropósito, estableciendo que el municipio destinará parte de los ingresos del
IPU durante los 15 años a la operación de la sociedad de economía mixta en los
porcentajes definidos en el mismo informe anexo y con los cuales la SEM
atenderá su funcionamiento y obtendrá utilidades de su ejercicio:
“De los servicios descritos y a la proyección de los ingresos en un

escenario de 15 años relacionadas en el cuadro precedente, y en los
estudios de viabilidad empresarial, permiten evidenciar el
fortalecimiento de la capacidad financiera del municipio, que
35
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
destinará en parte a la operación de la sociedad de economía mixta

en los porcentajes definidos en el presente anexo y con los cuales
la SEM atenderá su funcionamiento y obtendrá utilidades de su
ejercicio. Los valores de ingresos proyectados del impuesto predial y
los porcentajes requeridos para honrar los compromisos de la operación
catastral por la ejecución del contrato interadministrativo los
explicaremos seguidamente:
(…)”.
En el acápite de “otras consideraciones”, el Anexo técnico financiero hace varias

precisiones sobre los costos de los servicios que el municipio debe pagarle a la
SEM por la operación catastral, así:
“6 Otras consideraciones:
De los costos de los servicios que el municipio debe pagarle a la

SEM por la operación catastral, hacemos las siguientes
precisiones;
a) Actualización: Los costos quinquenales de la actualización se

distribuyeron por el número de años que trascurren dentro de cada
quinquenio. El valor de la actualización resulta de multiplicar el precio
unitario del servicio a cada inmueble por el número de predios
estimados en cada actualización.
b) Conservación y difusión: Los costos por estos servicios se

cobrarán anualmente por los valores identificados en los cuadros,
conforme la desagregación de actividades del anexo técnico financiero.
c) En el primer año 1 se descuenta el valor de los cuatro mil

millones de pesos ($4.000.000. 000.oo) del crédito con el que cuenta
el municipio para efectos de estimar la Destinación de Rentas”.
Por último, en el acápite de “7. Razones del cambio de metodología en la

estimación de las cifras”, se precisa la modelación de los servicios del catastro
multipropósito que ofertará la SEM, que incluye los valores que deberán pagarse
a la SEM por parte del municipio por la actualización de cada 5 años y cómo se
difieren en los años siguientes, así como, para la determinación de la destinación
de la renta anual del IPU, se tomó el 12,7% del total de dicha renta, liquidado
sobre los ingresos proyectados en la viabilidad empresarial definitiva:
“Una vez surtido el proceso licitatorio que tuvo por objeto “seleccionar
socio estratégico que conformara con el municipio de Girardot una
sociedad de economía mixta para apoyar su transformación en una
ciudad inteligente y sostenible”, pasamos de un ambiente de
incertidumbre a uno de riesgo, basado en los estudios de mercado
realizados por el IGAC, que permitieron la modelación de los
servicios del catastro multipropósito que ofertará la SEM, como lo
son la actualización, conservación y difusión, de la siguiente
manera:
36
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
• De la viabilidad empresarial financiera se tomaron las

proyecciones de los costos y gastos operacionales, gastos
administrativos, financieros, impuestos para la operación de los
servicios de la SEM.
(…)
• Los valores que deberán pagarse a la SEM por parte del

municipio por la actualización de cada 5 años, se difieren durante
los años siguientes, es decir, que la actualización del año 1 se difiere
en los años 1 al 5, la del año 6 se difieren del 6 al 10, y el año 11 del 11
al 15, liquidándose una tasa de interés efectiva anual del 21,28%41.
• Por los servicios de conservación y difusión, se mantuvieron los

mismos costos anuales, determinados en la viabilidad empresarial
definitiva, los cuales se actualizarán conforme lo señalado en el estudio
de viabilidad definitiva.
• En resumen, se proyectaron los valores de los servicios de

actualización, conservación y difusión para cada anualidad.
• Para la destinación de la renta anual del IPU, se tomó el 12,7% del

total de dicha renta, liquidado sobre los ingresos proyectados en la
viabilidad empresarial definitiva, consolidando los valores de los
servicios de actualización, conservación y difusión de cada
anualidad”.
Del anterior análisis del Anexo técnico financiero que, se reitera, hace parte
integral del Acuerdo N.° 006 de 2022 observado, esta Sala advierte que se
sustenta única y exclusivamente en los contratos de servicios de operación
catastral y, en particular, con el pago del contrato entre el municipio de Girardot y
la SEM constituida por dicho municipio y un socio privado, por los servicios
catastrales que se presten durante 15 años.
Así, en respuesta al segundo interrogante, se advierte que si bien en su artículo

primero el Acuerdo N.° 006 de 2022 dispuso la destinación específica de una
renta (el IPU) en un porcentaje del 12,7%, la sujetó a una metodología que
consistió en establecer dicho porcentaje como la remuneración de los servicios
prestados por la SEM, constituida por el municipio de Girardot y un socio privado.
Por lo tanto, contrario a lo manifestado por los intervinientes, el Acuerdo N.° 006
de 2022 sí establece cómo se debe remunerar y pagar la contraprestación de los
servicios catastrales prestados en virtud del contrato con la SEM, constituida por
el municipio de Girardot con un socio privado, durante 15 años.
Ahora bien, se recuerda que la censura elevada por la autoridad observante se

centra en que el Acuerdo Municipal 006 del 29 de noviembre de 2022 “hace
37
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
énfasis en su artículo primero y en su artículo quinto [sic] que el anexo técnico

financiero hace parte integral de dicho acto administrativo, hecho que cobra
relevancia cuando se da claridad que la destinación del 12,7 % del recaudo del
Impuesto predial unificado IPU, será para el pago de la operación catastral
durante 15 años, plasmándose ese porcentaje como valor anual de pago al
contrato interadministrativo celebrado con la Sociedad de Economía Mixta creada
para la operación catastral. Es decir, se estableció la entrega de una porcentaje
de una renta como forma de pago dentro de un contrato interadministrativo (el
cual se anexa), como un valor indeterminado, dado que el recaudo anual si bien
tiene proyecciones es un estimativo, mas no un valor cierto que devenga de un
estudio de conformidad con el análisis de productos, actividades y demás que
conlleve la contratación”. (Subrayado de la Sala)
Las referidas disposiciones (artículo 1.° y 4.°, como ya se aclaró) del Acuerdo N.°
006 de 2022 establecen lo siguiente:
“ARTÍCULO PRIMERO: Autorícese al Alcalde Municipal de Girardot a

destinar por el término de 15 años el 12,7% del recaudo anual del
impuesto predial unificado (IPU), para garantizar el pago de la operación
catastral a cargo del Municipio.
La porción del recaudo por concepto del impuesto predial unificado

(IPU), autorizada en el presente artículo, se determina conforme al
anexo técnico financiero soporte del presente Acuerdo.
(…)
ARTÍCULO CUARTO: Hacen parte integral como soporte de este

Acuerdo, los siguientes documentos:
- Resolución 1415 del 10 de septiembre de 2021 IGAC.

- Anexo técnico financiero
- Actas de reuniones de socialización.
- Certificación de la oficina Asesora de Planeación Municipal.
- Acta de Consejo de Política Fiscal CONFIS”.
A juicio de la Gobernación de Cundinamarca, este hecho transgrede lo previsto en

el artículo 2.2.2.5.12 del Decreto 1170 de 2015, norma adicionada por el Decreto
1983 de 2019, que establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 2.2.2.5.12. Contratación de operadores catastrales. Los

gestores catastrales podrán contratar operadores catastrales que
cumplan los requisitos establecidos en el artículo anterior. En el
contrato debe estipular claramente el alcance de las obligaciones a
cargo del operador catastral. Las actividades, productos y
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Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
subproductos contratados deberán guardar relación directa con la

prestación del servicio público de gestión catastral.
PARÁGRAFO 1. La remuneración de los operadores catastrales

contratados por los gestores catastrales deberá fundarse en un
estudio de mercado que tenga en cuenta un análisis de costo-beneficio
de la respectiva contratación según las necesidades y particularidades
del territorio a intervenir (…)" (Resaltado de la Sala)
Así, esta Sala de Decisión advierte que el artículo 1.° del Acuerdo N.° 006 de
2022 autorizó al Alcalde Municipal de Girardot a destinar por el término de 15
años el 12,7% del recaudo anual del impuesto predial unificado (IPU), para
garantizar el pago de la operación catastral a cargo del Municipio y,
adicionalmente, estableció en su inciso segundo que esa porción del recaudo por
concepto del impuesto predial unificado (IPU), se determina conforme al anexo
técnico financiero, en el cual, específicamente, sobre la referida cifra porcentual
del 12.7% concluyó que: “En resumen, estos serían los valores proyectados
anuales que destinaría el municipio de su IPU a la SEM, en contraprestación por
los servicios prestados. El costo a destinar corresponde al 12,7% del IPU, durante
el horizonte del contrato interadministrativo”.
Por su parte, el artículo 2.2.2.5.12 del Decreto 1170 de 2015, norma adicionada
por el Decreto 1983 de 2019, regula la contratación de operadores catastrales y
dispone que el contrato debe estipular el alcance de las obligaciones y que la
remuneración del operador catastral deberá fundarse en un estudio de mercado.
Así, la Sala advierte que, a primer vista, bien podría considerarse que no existe
relación alguna entre las normas, por cuanto el Acuerdo N.° 006 de 2022 tiene por
objeto disponer la destinación de una renta del municipio, mientras que el artículo
2.2.2.5.12 del Decreto 1170 de 2015, norma adicionada por el Decreto 1983 de
2019, regula aspectos de un contrato para los servicios catastrales; y, por ende,
por esa falta de relación no podría configurarse la violación de esta segunda
norma.
Sin embargo, como se explicó ampliamente, el Acuerdo N.° 006 de 2022

estableció expresamente que el Anexo técnico financiero era parte integral del
mismo y que, conforme al mismo, se determinaría el 12.7% del recaudo por
concepto del impuesto predial unificado (IPU), autorizada en el acuerdo, lo cual se
hizo señalando, entre otros aspectos, que: “En resumen, estos serían los valores
proyectados anuales que destinaría el municipio de su IPU a la SEM, en
39
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
contraprestación por los servicios prestados. El costo a destinar corresponde al

12,7% del IPU, durante el horizonte del contrato interadministrativo”.
Así, el Acuerdo N.° 006 de 2022 dispuso la remuneración de los servicios

catastrales prestados por la SEM constituida por el municipio de Girardot y un
socio privado, cuando la forma de determinar dicha remuneración está regulada
por el artículo 2.2.2.5.12 del Decreto 1170 de 2015, artículo adicionado por el
Decreto 1983 de 2019. De esta manera, se está desconociendo dicha norma, por
cuanto la remuneración del operador catastral no se fija mediante un acuerdo
municipal, sino que, debe ser establecida en el respectivo contrato, cumpliendo
con los requisitos de dicho norma, así como las demás disposiciones pertinentes
del ordenamiento jurídico.
Por lo anterior, la Sala declarará fundada la observación en cuanto al

desconocimiento del artículo 2.2.2.5.12 del Decreto 1170 de 2015, adicionado por
el Decreto 1983 de 2019.
De otra parte, la segunda norma que el observante estima desconocida es el

artículo 1.° de la Ley 1386 de 2010, que prohíbe entregar a terceros la
administración de un tributo en los siguientes términos:
“Artículo 1° Prohibición de entregar a tercero la administración de

tributos.
No se podrá celebrar contrato o convenio alguno, en donde las

entidades territoriales, o sus entidades descentralizadas, deleguen en
terceros la administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo,
discusión, devoluciones, e imposición de sanciones de los tributos por
ellos administrados. La recepción de las declaraciones, así como el
recaudo de impuestos y demás pagos originados en obligaciones
tributarias podrá realizarse a través de las entidades autorizadas en los
términos del Estatuto Tributario Nacional, sin perjuicio de la utilización
de medios de pago no bancarizados. (…)”
Al verificarse el contenido de la precitada disposición, frente a lo previsto por el

Acuerdo N.° 006 de 2022, la Sala considera que este argumento también tiene
vocación de prosperidad por las siguientes razones.
El Anexo técnico financiero que hace parte integral del Acuerdo N.° 006 de 2022 y
que, según el inciso segundo del artículo 1.° del mismo, es el instrumento que se
utilizará para determinar la porción (12,7%) de recaudo anual por concepto del
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Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
impuesto predial unificado (IPU) que se autoriza al Alcalde Municipal de Girardot a

destinar por el término de 15 años, dispone lo siguiente en relación con la SEM:
“3.2 Variables Endógenas:
La variable previsible que impactaría la operación y por ende el

porcentaje de la destinación de rentas, son el incremento de los predios
por la actualización catastral, tal como se explica en el siguiente
numeral.
(…)
La SEM desarrollará la actualización catastral y otras actividades

relacionadas con el cobro del IPU, lo que le permitirá a Girardot
incrementar el avalúo catastral de los predios y los montos de recaudo
anuales del IPU, e indirectamente los demás tributos del municipio. El
incremento en el recaudo de los tributos y una disminución en la cartera
del impuesto predial financiaran los costos que la SEM cobrará por las
operaciones que realizará, logrando mayor desarrollo para el municipio,
contribuyendo a la construcción de un territorio inteligente y sostenible”9.
(Resaltado y negrillas de la Sala)
Por lo tanto, el Acuerdo N.° 006 de 2022, en su Anexo técnico financiero, está
entregando a un tercero un aspecto de la administración de un tributo: su cobro.
Es decir, del aparte citado se desprende que el municipio de Girardot entregará a
la referida SEM facultades para manejar tributos o asuntos del ente territorial, en
concreto, el cobro del IPU.
Al respecto, sobre la prohibición del artículo 1.° de la Ley 1386 de 2010 y las
disposiciones adoptadas en los acuerdos expedidos por los concejos municipales,
el Consejo de Estado10 ha señalado para el control de legalidad de estos lo
siguiente:
“Conforme dicha norma es posible que un "aliado estratégico", como lo

denominó el Concejo de Leticia, pueda colaborar en la prestación de
algunos servicios en materia de tránsito.
En el caso bajo estudio, el Concejo no precisó cuáles serían los

servicios que en materia de tránsito serían objeto de la alianza
estratégica".
Por tanto, no es posible afirmar que el acto acusado trasgredió la

prohibición que tienen los entes territoriales de atribuir en terceros la
administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión,
devoluciones e imposición de sanciones de los tributos por ellos
9
Página 21 del Anexo Informe Técnico, que figura en el folio 75 del archivo: “01Observaciones Acuerdo
006- 2022 Girardot.pdf” del expediente electrónico.
10
Consejo de Estado, Sección Quinta. Fallo del 22 de marzo de 2018. Radicado 25000-23-24-000-2011-
00438-01, Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreriro.
41
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
administrados, aspectos que de ninguna manera pueden ser

transferidos al aliado estratégico, por cuanto constituirían una clara
violación del artículo 1° de la Ley 1386 de 2010.
Un escenario distinto, que escapa al análisis en el presente proceso, es

el estudio de los actos y contratos que el Alcalde de Leticia suscribió con
el propósito de conseguir el aliado estratégico, para determinar si
desconocen dicha prohibición legal, pues al efecto, existen en el
ordenamiento jurídico los medios de control correspondientes para
debatir su legalidad.
En todo caso, se debe concluir que los actos del proceso licitatorio que
adelantó el Alcalde de Leticia no determinan ni pueden determinar la
legalidad o ilegalidad del acuerdo en el que dicen fundamentarse”.
En el caso concreto, se reitera que el mismo Acuerdo N.° 006 de 2022 observado
estableció expresamente que el Informe técnico financiero hace parte integrante
del mismo, además de servir de instrumento para la aplicación de su artículo 1.°.
Por lo tanto, esta Sala de Decisión advierte que el referido acuerdo del Concejo
Municipal de Girardot observado efectivamente dispuso entregar un aspecto de
administración de un tributo a un tercero, esto es, concretamente, la facultad de
cobro del IPU a la SEM.
Así las cosas, esta Sala declarará fundada la observación respecto del artículo 1.°
de la Ley 1386 de 2010.
4.2 Falsa motivación del acto administrativo
Previo a desarrollar la referida observación, la Sala considera necesario precisar

que, dado que en su sustentación se alude a argumentos relacionados con la
última observación relativa a la vulneración de los principios de anualidad
presupuestal y de las vigencias futuras, se resolverán ambos cargos en este
mismo acápite.
De manera preliminar, la Sala estima pertinente reiterar lo dicho en otros medios

de control11, en el sentido de que, en virtud de los principios de interdicción de la
arbitrariedad y de legalidad, los actos administrativos deben estar motivados
expresando las disposiciones normativas y las circunstancias de hecho que le
sirven de fundamento, de leitmotiv, de móvil para adoptar una decisión y no otra.
De este modo, el administrado puede conocer las razones fácticas y jurídicas que
11
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, radicado 25-000-2341-000-2019-00344-00,
sentencia del 20 de abril de 2023, medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Magistrado
Ponente: Moisés Rodrigo Mazabel.
42
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
justifican la decisión, le otorguen legitimidad y, a su vez, puedan ser objeto de

contradicción a través de los recursos y, por supuesto, de control judicial ante la
jurisdicción contencioso administrativa, porque se estime que tales argumentos
invocados, sean errados, falsos al punto que constituyan causal autónoma de
anulación del acto administrativo.
Para que se configure dicha causal de nulidad, ha precisado el Consejo de

Estado12, que es necesario verificar: (i) la existencia de un acto administrativo
que esté motivado, pues de lo contrario, se estaría frente a una causal de
anulación distinta; y (ii) la evidencia de divergencia entre la realidad fáctica o
jurídica que induce a la expedición del acto y los motivos de hecho o de derecho
que la Administración tuvo en cuenta para adoptar la decisión objeto de
cuestionamiento por parte del administrado. En este sentido, para que proceda
esta causal de nulidad, la jurisprudencia del Consejo de Estado13 ha señalado que
se deben demostrar dos circunstancias específicas a saber:
“a) O bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta

como motivos determinantes de la decisión no estuvieron
debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b)
Que la administración omitió tener en cuenta los hechos que sí estaban
demostrados y que si hubiesen sido considerados habían conducido a
una decisión sustancialmente diferente”. (Subrayado de la Sala)
De este modo, quien alegue la nulidad de un acto administrativo por falsa

motivación, debe probar: (a) error de hecho: (i) porque los hechos que la
Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no
estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa o (ii)
porque esta omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si
hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente
diferente; o (b) error de derecho ante el desconocimiento de los supuestos
jurídicos que debían fundamentar la decisión, ya sea: (i) por inexistencia de la
norma invocada por la autoridad administrativa, (ii) por ausencia de relación entre
la norma invocada por la entidad y los hechos objeto de su decisión o (iii) por
errónea interpretación.
12
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia de 7 de octubre de
2021, Radicación número: 20001-23-33-000-2014-00337-01(23797), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
13
Consejo de Estado, Sección Cuarta, Fecha: 26 de julio de 2017, Radicación 11001-03-27-000-2018 00006-
00 (22326), C.P. Milton Chaves García.
43
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
Adicionalmente, la misma Corporación en otra oportunidad clarificó cuáles son las

circunstancias y eventos en los cuales se puede presentar este tipo de vicio de los
actos administrativos, respecto del defecto fáctico de la motivación del acto:
“cuando i) se presenta inexistencia de fundamentos de hecho o de

derecho en la manifestación de voluntad de la administración pública; ii)
los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la
realidad, bien por error o por razones engañosas o simuladas; iii) porque
el autor del acto le ha dado a los motivos de hecho o de derecho un
alcance que no tienen y iv) porque los motivos que sirven de
fundamento al acto no justifiquen la decisión”14( Subrayado de la Sala).
En ese orden de ideas, la falsa motivación es un vicio que afecta directamente

uno de los elementos de validez del acto, que se presenta por contener una
equivocada fundamentación fáctica, jurídica al momento en que la autoridad
pública adopta una decisión administrativa.
Ahora bien, pese a la falta de precisión y claridad del referido cargo, esta Sala de
Decisión entiende, de los argumentos planteados por la Gobernación de
Cundinamarca, que se incurrió en falsa motivación del Acuerdo 006 de 2022. Esto
por cuanto, considera, resulta evidente entonces que lo decidido en el Acuerdo,
no guarda coherencia frente a lo que en la práctica se busca con el mismo. Es
decir, existe una divergencia entre lo conceptuado en la exposición de motivos,
anexo técnico y acuerdo municipal, y el efecto a producir.
En este sentido, el gobernador del Departamento de Cundinamarca afirma, como

sustento de esta observación, que, al tener como precedente el hecho de que al
autorizarse el 12.7% del recaudo del IPU como pago de un contrato
interadministrativo, supeditado al principio de anualidad presupuestal, y destinar
este valor como pago durante una ejecución contractual de 15 años, debió
autorizarse una vigencia futura, basada en el futuro recaudo año a año, dado que
la destinación parcial del tributo constituye una forma de pago y no una cesión de
rentas como lo manifestó el alcalde en la exposición de motivos. Agrega que, si
bien el artículo 3.° del acuerdo establece que no significa una autorización de
vigencias futuras, en realidad se está aprobando la destinación de un presupuesto
de otras vigencias para la ejecución de un contrato estatal, sin que esta
autorización cumpla los requisitos para ser vigencia futura debido al periodo por el
14
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 12 de diciembre
de 2019. Radicación 25000-23-24-000-2009-00249-01. (C.P. Hernando Sánchez Sánchez).
44
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
cual se aprobaron. Finalmente, afirma que cuando se trate de vigencias futuras

ordinarias para entidades territoriales, la autorización para efectuar los
compromisos la impartirá la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del
gobierno local, previa aprobación por el CONFIS territorial o quien haga sus
veces.
Por lo anterior, la Gobernación del Departamento de Cundinamarca señala que lo

decidido en el acuerdo municipal no guarda coherencia frente a lo que en la
práctica se busca con el mismo, dado que existe una divergencia entre lo
conceptuado en la exposición de motivos, el anexo técnico, el acuerdo municipal y
el efecto a producir y, por ello, se incurrió en falsa motivación.
Para esta Sala de Decisión, si bien las razones y hechos que la administración
consideró para adoptar la decisión contenida en el Acuerdo N.° 006 de 2022 se
relacionan con la necesidad de adelantar la gestión catastral por medio de un
operador catastral propio y la forma de financiación, tanto del servicio catastral
multipropósito como del operador catastral que la llevaría a cabo y dichos
fundamentos fueron ampliamente expuestos tanto en la parte motiva del acuerdo
observado como en el Anexo técnico financiero, se debe reiterar que este informe
no solo servía como “soporte” del acuerdo – según la denominación que se le dio
en el mismo–, es decir, como soporte de la motivación del Acuerdo, sino que
además se le dio carácter normativo. Esto por cuanto el inciso segundo del
artículo 1.° del acuerdo dispuso que la determinación del 12.7% del recaudo por
concepto del impuesto predial unificado (IPU) se realizaría conforme al anexo
técnico financiero, pero, como se explicó ampliamente, este se circunscribió hacia
el contrato de gestión catastral entre el municipio de Girardot, como gestor
catastral, y la SEM constituida por dicho municipio con un socio privado.
Así, se evidencia que el anexo denominado Anexo técnico financiero se construyó

expresamente para sustentar y determinar el pago del municipio de Girardot a la
SEM por la operación catastral, lo que evidentemente difiere de la decisión de
autorizar el 12.7% del recaudo del IPU para como pago de un contrato
interadministrativo, supeditado –que como lo dispone la ley 1955 de 2019 citada,
se debe realizar mediante un contrato–.
45
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
Para la Sala, esta observación esta llamada a prosperar, por cuanto, como se
precisó al resolver la primera observación, el acuerdo observado no se
circunscribió única y exclusivamente a disponer la destinación específica de una
renta, sino que, por una parte, el artículo 1.° del Acuerdo N.° 006 de 2022 autorizó
al Alcalde Municipal de Girardot a destinar por el término de 15 años el 12,7% del
recaudo anual del impuesto predial unificado (IPU), para garantizar el pago de la
operación catastral a cargo del Municipio y, por otra parte, adicionalmente,
estableció en su inciso segundo que esa porción del recaudo por concepto del
impuesto predial unificado (IPU), se determina conforme al anexo técnico
financiero, en el cual, específicamente, sobre la referida cifra porcentual del
12.7% concluyó que: “En resumen, estos serían los valores proyectados anuales
que destinaría el municipio de su IPU a la SEM, en contraprestación por los
servicios prestados. El costo a destinar corresponde al 12,7% del IPU, durante el
horizonte del contrato interadministrativo”.
Del análisis del Anexo técnico financiero realizado al resolver la primera

observación, esta Sala hecha de menos alguna motivación o fundamento que
haya sustentado la metodología para determinar esa porción del 12,7% de
recaudo del IPU que se decidió como destinación específica, por el contrario, el
único sustento evidenciado en dicho anexo es sobre los contratos de servicios de
operación catastral y, en particular, con el pago del contrato entre el municipio de
Girardot y la SEM constituida por dicho municipio y un socio privado, por los
servicios catastrales que se presenten durante 15 años. Así, si bien el acuerdo
dice disponer la destinación específica de una renta en un porcentaje del 12,7%,
en realidad estableció dicho porcentaje como la remuneración del costo de los
servicios prestados por la SEM, constituida por el municipio de Girardot y un socio
privado, durante 15 años.
Por lo tanto, le asiste razón al observante en el sentido de que el Acuerdo N.° 006
de 2022 autorizó la remuneración de un contrato de servicios catastrales con una
SEM, constituida por el municipio de Girardot y un socio privado, aprobando y
determinando que se realizaría con los recursos recaudados de varias vigencias,
con un horizonte de 15 años. Por ello, para la Sala, efectivamente se incurrió en
falsa motivación por la evidente divergencia entre la realidad fáctica o jurídica que
induce a la expedición del acto (decisión de disponer la destinación específica de
una renta y la metodología para su determinación) y los motivos de hecho o de
46
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
derecho que la Administración tuvo en cuenta para adoptar la decisión objeto de

cuestionamiento (Anexo técnico financiero soporte del acuerdo mediante el cual se
determina la remuneración del contrato de servicios catastrales que prestará la
SEM).
Por lo anterior, se declararán fundadas las observaciones por falsa motivación del
Acuerdo N.° 006 de 2022.
4.2.1 Vulneración de vigencias futuras y principio de anualidad presupuestal.
Respecto a estos cargos, es necesario precisar que para su análisis se parte de la

demostración de la falsa motivación establecida en los anteriores acápites. Es
decir, como el Acuerdo N.° 006 de 2022 no se limitó simplemente a establecer la
destinación específica de una renta, sino que determinó la remuneración de un
contrato por varias vigencias fiscales, es procedente examinar la vulneración de
las normas señaladas en las observaciones.
Teniendo en cuenta que los argumentos efectuados por la Gobernación de

Cundinamarca respecto de las vigencias futuras hacen parte de igual forma de la
tercera observación denominada “(iii) la vulneración de los principios de anualidad
presupuestal y de las vigencias futuras”, la Sala, para efectos de sintetizar la
decisión, procederá a desarrollar dentro de este acápite el referido cargo.
Sea del caso recordar que las vigencias futuras son un instrumento presupuestal
que permite la programación y ejecución del presupuesto en varias vigencias,
cuando se conoce con anterioridad que la obligación de pago por el recibo a
satisfacción de un bien o servicio por parte de una entidad pública no alcanza a
finiquitarse, o cuando la naturaleza de un bien o servicio implica su ejecución por
etapas durante varias vigencias15. Así, esta figura permite que, con presupuestos
de vigencias fiscales posteriores, se ejecuten gastos de funcionamiento o de
inversión mayores a un año.
Así, de acuerdo con la finalidad y compromisos que se pretendan asumir con las
vigencias futuras, el legislador ha establecido para las entidades territoriales dos
clases, a saber: (i) las vigencias futuras ordinarias, reguladas por el artículo 10. °
15
Las vigencias futuras en el Presupuesto General de la Nación, Contraloría General de la República, 2009,
pág.5
47
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
de la Ley 819 de 2003, y (ii) las vigencias futuras excepcionales, definidas por el
artículo 11 de misma disposición normativa.
Estas normas consagran lo siguiente:
“ARTÍCULO 10. VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS. El artículo 9o

de la Ley 179 de 1994 quedará así:
El Confis podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten

presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con
presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve
a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que:
a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de

las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano
Plazo de que trata el artículo 1o de esta ley;
b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá

contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal
en la que estas sean autorizadas;
c) Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse

el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación
y del Ministerio del ramo.
La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con

cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de
gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en
aquellos casos en que el Conpes previamente los declare de
importancia estratégica.
Esta disposición también se aplicará a las entidades de que trata el

artículo 9o de la presente ley. El Gobierno reglamentará la materia.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del

Presupuesto Público Nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto
las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en
este artículo.
PARÁGRAFO. Estas funciones podrán ser delegadas por el Confis en

la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público para el caso de los órganos que componen
el Presupuesto General de la Nación y en las juntas o Consejos
Directivos en el caso de las entidades de las que trata el numeral 4 del
artículo 10 de la Ley 179 de 1994. El Gobierno Nacional reglamentará la
materia.
En caso de existir tal delegación, quien sea delegado por el Confis

presentará un informe trimestral a dicho Consejo sobre las vigencias
futuras autorizadas en el trimestre inmediatamente anterior.
ARTÍCULO 11. VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES. El

artículo 3o de la Ley 225 de 1995 quedará así:
El Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, en casos excepcionales

para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica,
48
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones,

podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto
de vigencias futuras sin apropiación en e l presupuesto del año en que
se concede la autorización. El monto máximo de vigencias futuras, el
plazo y las condiciones de las mismas deberán consultar las metas
plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo del que trata el
artículo 1o de esta ley.
La secretaría ejecutiva del Confis enviará trimestralmente a las

comisiones económicas del Congreso una relación de las autorizaciones
aprobadas por el Consejo, para estos casos.
Para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias

futuras, los contratos de empréstito y las contrapartidas que en estos se
estipulen no requieren la autorización del Consejo Superior de Política
Fiscal, Confis. Estos contratos se regirán por las normas que regulan las
operaciones de crédito público.”
En el presente caso, como se explicó anteriormente, se tiene que el propósito

esencial del Acuerdo 006 de 2022 es disponer de un porcentaje de una renta tal
como el IPU, para con ella financiar el servicio de gestión catastral, por el término
de 15 años, lapso previsto en el contrato interadministrativo suscrito con la SEM.
Ahora bien, como quiera que esta renta hace parte del presupuesto público del
Municipio de Girardot (Cundinamarca) y el porcentaje destinado para financiar la
operación catastral es por el término de 15 años, se evidencia que, contrario a lo
manifestado por los intervinientes, indudablemente se está afectando el
presupuesto de vigencias futuras del municipio, siendo necesario constituirlas,
para lo cual debió darse cumplimiento al trámite regulado por el artículo 12 de la
Ley 819 de 2003, que prevé lo siguiente:
“ARTÍCULO 12. VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS PARA

ENTIDADES TERRITORIALES. En las entidades territoriales, las
autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por
la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa
aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces.
Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten

presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con
presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve
a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que:
a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de

las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano
Plazo de que trata el artículo 1o de esta ley;
b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá

contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal
en la que estas sean autorizadas;
49
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
c) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional

deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento
Nacional de Planeación.
La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la

autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están
consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los
compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos
futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de
endeudamiento.
La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con

cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de
gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en
aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare
de importancia estratégica.
En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de

cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo
alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas
de crédito público.
PARÁGRAFO transitorio. La prohibición establecida en el inciso anterior

no aplicará para el presente período de Gobernadores y Alcaldes,
siempre que ello sea necesario para la ejecución de proyectos de
desarrollo regional aprobados en el Plan Nacional de Desarrollo.”
Sin embargo, al descender al análisis del Acuerdo N.° 006 de 2022 se observa
que de manera expresa en su artículo tercero se señaló que “lo normado en el
presente Acuerdo no constituye autorización al Alcalde Municipal de Girardot,
para comprometer vigencias futuras”. Esto permite concluir que, en efecto,
nunca se efectuó el trámite, ni se autorizó el uso de vigencias futuras que
permitiera comprometer un porcentaje de IPU durante 15 años para la
operación catastral y, mucho menos, que con parte de este recaudo se
financiara el servicio prestado por el operador catastral.
En coherencia con lo anterior, es claro de igual manera que el Concejo de

Girardot desconoció el principio de anualidad del presupuesto, al autorizar al
alcalde del municipio a comprometer recursos correspondientes a vigencias
futuras, lo que la ley solo permite, como se expresó en precedencia, en casos
excepcionales. No se demostró que hubiera mediado autorización previa para
este fin, ni en el anexo técnico, ni en las demás documentales aportadas al
plenario se logra evidenciar el trámite previsto en la ley para comprometer esos
recursos, pues, por el contrario, el anexo técnico y las demás documentales
allegadas al plenario, entre ellas, el acta CONFIS del 11 de noviembre de 2022,
lo que justifican es la necesidad de efectuar la gestión catastral en el municipio,
la necesidad de contar con un operador catastral del municipio y de donde
50
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
saldrían los recursos para su financiación, sin que haya evidencia de los
trámites necesarios para comprometer vigencias futuras.
Por lo anterior, esta Sala declarará fundadas las observaciones en cuanto a los
artículos 346 de la Constitución y los artículos 10.° y 12.° de la Ley 819 de
2003.
4.2.2 Vulneración del Marco Fiscal de Mediano Plazo
Finalmente, en cuanto a este argumento, la Gobernación de Cundinamarca

manifiesta que el acuerdo observado excedió el Marco Fiscal de Mediano Plazo
(en adelante MFMP), toda vez que se establece la cesión de recursos por un
término de 15 años, cuando la naturaleza de este marco fiscal se establece por
10 años.
Al respecto, debe señalarse que el MFMP es un instrumento de planeación

financiera y gestión pública a 10 años que, según lo señalado por el Ministerio
de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación, se vuelve dinámico de
acuerdo con el comportamiento de la situación financiera e institucional de la
entidad territorial. Este documento es presentado por el Gobierno Nacional a
las Comisiones Económicas del Senado y encuentra su regulación legal en los
artículos 1.° y 2.° de la Ley 819 de 2003 en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 1o. MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO. Antes del 15

de junio de cada vigencia fiscal, el Gobierno Nacional, presentará a las
Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara de
Representantes, un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual será
estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley
Anual de Presupuesto.
Este Marco contendrá, como mínimo:
a) El Plan Financiero contenido en el artículo 4o de la Ley 38 de 1989,

modificado por el inciso 5 del artículo 55 de la Ley 179 de 1994;
b) Un programa macroeconómico plurianual;
c) Las metas de superávit primario a que hace referencia el

artículo 2o de la presente ley, así como el nivel de deuda pública y
un análisis de su sostenibilidad;
d) Un informe de resultados macroeconómicos y fiscales de la vigencia

fiscal anterior. Este informe debe incluir, en caso de incumplimiento de
las metas fijadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo del año anterior,
una explicación de cualquier desviación respecto a las metas y las
51
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
medidas necesarias para corregirlas. Si se ha incumplido la meta de

superávit primario del año anterior, el nuevo Marco Fiscal de Mediano
Plazo tiene que reflejar un ajuste tal que garantice la sostenibilidad de la
deuda pública;
e) Una evaluación de las principales actividades cuasifiscales realizadas

por el sector público;
f) Una estimación del costo fiscal de las exenciones, deducciones o

descuentos tributarios existentes;
g) El costo fiscal de las leyes sancionadas en la vigencia fiscal anterior;
h) Una relación de los pasivos contingentes que pudieran afectar la

situación financiera de la Nación;
i) En todo presupuesto se deben incluir indicadores de gestión

presupuestal y de resultado de los objetivos, planes y programas
desagregados para mayor control del presupuesto.
ARTÍCULO 2o. SUPERÁVIT PRIMARIO Y SOSTENIBILIDAD. Cada

año el Gobierno Nacional determinará para la vigencia fiscal siguiente
una meta de superávit primario para el sector público no financiero
consistente con el programa macroeconómico, y metas indicativas
para los superávits primarios de las diez (10) vigencias fiscales
siguientes. Todo ello con el fin de garantizar la sostenibilidad de la
deuda y el crecimiento económico. Dicha meta será aprobada por el
Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, previo
concepto del Consejo Superior de Política Fiscal, Confis.
Las metas de superávit primario ajustadas por el ciclo económico, en

promedio, no podrán ser inferiores al superávit primario estructural que
garantiza la sostenibilidad de la deuda.
La elaboración de la meta de superávit primario tendrá en cuenta

supuestos macroeconómicos, tales como tasas de interés, inflación,
crecimiento económico y tasa de cambio, determinados por el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de
Planeación, y el Banco de la República. (…)”
Ahora bien, en el caso de las entidades territoriales, también están obligadas a

presentar ante la Asamblea o Concejo del Municipio, un MFMD que deberá
contener como requisitos mínimos los previstos en el artículo 5.° de la Ley 819 de
2003, así:
“ARTÍCULO 5o. MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO PARA

ENTIDADES TERRITORIALES. Anualmente, en los departamentos, en
los distritos y municipios de categoría especial, 1 y 2, a partir de la
vigencia de la presente ley, y en los municipios de categorías 3, 4, 5 y 6
a partir de la vigencia 2005, el Gobernador o Alcalde deberá presentar a
la respectiva Asamblea o Concejo, a título informativo, un Marco Fiscal
de Mediano Plazo.
Dicho Marco se presentará en el mismo período en el cual se deba

presentar el proyecto de presupuesto y debe contener como mínimo:
52
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
a) El Plan Financiero contenido en el artículo 4o de la Ley 38 de 1989,

modificado por el inciso 5 de la Ley 179 de 1994;
b) Las metas de superávit primario a que hace referencia el artículo 2o

de la presente ley, así como el nivel de deuda pública y un análisis de su
sostenibilidad;
c) Las acciones y medidas específicas en las que se sustenta el

cumplimiento de las metas, con sus correspondientes cronogramas de
ejecución;
d) Un informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior. Este

informe debe incluir, en caso de incumplimiento de las metas fijadas en
el Marco Fiscal de Mediano Plazo del año anterior, una explicación de
cualquier desviación respecto a las metas y las medidas necesarias
para corregirlas. Si se ha incumplido la meta de superávit primario del
año anterior, el nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo tiene que reflejar
un ajuste tal que garantice la sostenibilidad de la deuda pública;
e) Una estimación del costo fiscal de las exenciones tributarias

existentes en la vigencia anterior;
f) Una relación de los pasivos exigibles y de los pasivos contingentes

que pueden afectar la situación financiera de la entidad territorial;
g) El costo fiscal de los proyectos de ordenanza o acuerdo sancionados

en la vigencia fiscal anterior.
h) <Literal adicionado por el artículo 52 de la Ley 1955 de 2019. El

nuevo texto es el siguiente:> Incorporar en su Marco Fiscal de Mediano
Plazo el análisis de la situación financiera de las entidades del sector
descentralizado y hacer ejercicios de simulación sobre el impacto que
puedan tener los resultados de dichas entidades en las finanzas de la
entidad territorial y en los indicadores de las normas de responsabilidad
fiscal territorial.
PARÁGRAFO. <Parágrafo adicionado por el artículo 52 de la Ley 1955

de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> El Marco Fiscal de Mediano
Plazo de las entidades territoriales deberá contener la descripción de las
estrategias e instrumentos para garantizar su cumplimiento. Los
concejos municipales y asambleas departamentales al aprobar el
presupuesto y el plan de inversiones del plan de desarrollo tendrán en
cuenta que estos sean consistentes con el Marco Fiscal de Mediano
Plazo de la entidad territorial.”
En el caso en concreto, frente a este cargo, el alcalde del Municipio de Girardot

aduce que no se vulnera el MFMP toda vez que el parágrafo 1, del artículo 1.° del
Acuerdo 006 de 2022 conmina al alcalde a respectar el MFMP y las normas de
disciplina fiscal. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el simple hecho o la
simple manifestación de que debe respetarse dicho MFMP no es justificación
suficiente y razonable para desestimar este cargo, pues, por el contrario, lo que
debe tenerse en cuenta es precisamente la verdadera finalidad del acuerdo
observado, que, como se ha explicado, fue establecer la remuneración de los
servicios catastrales prestados por la SEM constituida por el municipio de Girardot
53
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
y un socio privado, por un lapso de 15 años la operación catastral, por un 12,7%

del IPU y, por ende, son evidentes sus implicaciones dentro del presupuesto del
municipio de Girardot.
Así las cosas, acudiendo a la normativa transcrita, se concluye que, en efecto,

si se vulneró este MFMP, como quiera que de la documental allegada al
plenario se logra evidenciar cuales fueron las razones para sobrepasar este
marco, el cual está previsto por un término de 10 vigencias fiscales, mediante
la autorización de destinación del 12,7% del IPU para el pago del contrato de
gestión catastral con la referida SEM por un lapso de 15 años.
Debe destacarse que, dentro del proceso, se extraña tanto en la exposición de

motivos del Acuerdo 006 de 2022, del anexo técnico del acuerdo, así como del
acta CONFIS del 11 de noviembre de 202216, que se haya efectuado un
análisis del MFMP tanto en ingresos como en egresos, ni obra certificación que
permita evidenciar como se ve afectado este marco, dado que las entidades
territoriales cuentan con una proyección presupuestal tanto de ingresos como
egresos. Ahora, si bien es cierto, conforme al anexo técnico se puede observar
que se prevé que con la gestión del operador catastral se va a recaudar más
IPU, también lo es que la destinación del 12.7% del IPU podría llegar a afectar
el MFMP, al disponerse la destinación específica por un tiempo superior al de
10 años de unos recursos que pueden llegar a suplir otros gastos o egresos
que tenga el municipio.
Sumado a lo anterior, sea del caso aclarar que, si bien se señala dentro de los
escritos de intervención que se efectuó por parte del Municipio de Girardot y el
asesor financiero de la Secretaría de Hacienda, el análisis respecto de las
incidencias del Acuerdo 006 de 2022 en el MFMP, lo cierto es que no obra prueba
que permita observar cuál fue el análisis de ingresos y egresos que se efectuó.
Por lo anterior, no puede evidenciarse que efectivamente se haya efectuado un
estudio adecuado y planeación detallada por parte del Concejo de Municipio de la
afectación del MFMP para la correcta expedición del Acuerdo objeto de
observación.
16
Archivo 14.7 del Expediente Digital.
54
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
En este contexto, para la Sala de Decisión, le asiste razón a la Gobernación del

Departamento de Cundinamarca en sus observaciones al Acuerdo 006 de 2022
expedido por el Concejo Municipal de Girardot (Cundinamarca), por cuanto fue
expedido vulnerando el principio de anualidad presupuestal y las reglas fiscales
de vigencia futura y MFMP.
5. CONCLUSIÓN
En los anteriores términos, la Sala evidencia que se encuentran fundadas las

observaciones del gobernador del Departamento de Cundinamarca de que el
Acuerdo Municipal No. 006 del 29 de noviembre de 2022, “Por medio del cual se
autoriza al alcalde de Girardot a destinar parcialmente recursos del impuesto
predial unificado (IPU) para la operación del catastro multipropósito”, vulneró el
artículo 2.2.2.5.12 del Decreto 1983 de 2019; el artículo 1.° de la Ley 1386 de
2010; los artículos 5.°, 10 y 12 de la Ley 819 de 2003; el artículo 346 de la
Constitución, y, además, se incurrió en falsa motivación. Por tal razón, el Concejo
Municipal de Girardot (Cundinamarca) infringió el ordenamiento jurídico y, por
ende, se impone declarar la nulidad del acuerdo objeto de revisión de legalidad.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE

CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B, administrando
justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE:
1.°) Decláranse fundadas las observaciones de la Gobernación del Departamento

de Cundinamarca contra el Acuerdo Municipal No. 006 del 29 de noviembre de
2022 expedido por el Concejo Municipal de Girardot (Cundinamarca), “Por medio
del cual se autoriza al Alcalde de Girardot a destinar parcialmente recursos del
impuesto predial unificado (IPU) para la operación del catastro multipropósito”,
respecto de los artículos 2.2.2.5.12 del Decreto 1170 de 2015, artículo adicionado
por el Decreto 1983 de 2019; el artículo 1.° de la Ley 1386 de 2010; los artículos
5.°, 10.° y 12.° de la Ley 819 de 2003; el artículo 346 de la Constitución; y por
falsa motivación y, en consecuencia, declárase la nulidad del acuerdo.
55
Expediente: 25000-23-41-000-2023-00182--00
Observaciones
2.°) Notifíquese esta providencia al Concejo y el alcalde Municipal de Girardot

(Cundinamarca) así como también al director de asuntos municipales de la
Gobernación del Departamento de Cundinamarca.
3.°) En firme esta providencia, archívese el expediente previas las respectivas

constancias secretariales.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.
CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN

Magistrado
(firmado electrónicamente)
MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN

Magistrado
ÓSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS

Magistrado
Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes
de la Sala de Decisión de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca en la plataforma SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad,
conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA.

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REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

Bogotá DC, ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023)

Magistrado Ponente: CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN

La Sala resuelve las observaciones presentadas por el director de asuntos

1) Mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera de este

documento que permitiera acreditar la fecha en que el acto administrativo objeto

3) El Director de Asuntos Municipales de la Gobernación de Cundinamarca,

4) Mediante auto de 22 de febrero de 2023, se dispuso la admisión del respectivo

5) Por auto de 13 de abril de 2023, se resolvió sobre las pruebas allegadas y

6) Mediante auto del 26 de abril de 2023, se accedió a la solicitud de adición del

7) El 10 de mayo de 2023, ingresó el expediente al despacho con constancia

II. CONCEPTO DE VIOLACIÓN NORMATIVA

El escrito de observaciones está dirigido a censurar la legalidad del Acuerdo

1. Norma objeto de la observación – Acuerdo Municipal No. 006 del 29 de

La Gobernación de Cundinamarca esgrimió, en síntesis, lo siguiente:

1) El alcalde del Municipio de Girardot (Cundinamarca) presentó ante el Concejo

2) El Acuerdo Municipal 06 del 29 de noviembre de 2022 fue sancionado por el

3) El día 13 de diciembre de 2022, fue remitido a la Gobernación de

4) Efectuada la revisión del acuerdo municipal, se advirtió que este no dio

6) Así las cosas, se estableció la entrega de un porcentaje de una renta como

fijo que provenga de un estudio acorde al análisis de productos, actividades y

“(…) ARTÍCULO 2.2.2.5.12. Contratación de operadores catastrales. Los

Las actividades, productos y subproductos contratados deberán guardar

PARÁGRAFO 1. La remuneración de los operadores catastrales

7) En tal sentido, se autorizó entregar un porcentaje del valor de un tributo a una

8) Sumado a lo anterior, se tiene que la actualización catastral es cada 5 años,

“Artículo 1°. Prohibición de entregar a terceros la administración de

9) Igualmente, el parágrafo 1.° del referido acuerdo municipal vulneró lo

proyección de 10 años y la destinación de renta se estableció por 15 años, lo que

11) Cuando se trate de vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales, la

12) Lo decidido en el acuerdo municipal no guarda coherencia frente a lo que en la

13) Así mismo, se vulneró el principio de anualidad presupuestal al autorizar el uso

Dentro del término de fijación en lista, ordenado por auto de 22 de febrero de

3.1 Alcaldía de Girardot

A través de apoderado judicial, por escrito presentado el 24 de marzo de 2022 1, el

2) En cuanto a la transgresión de lo previsto en el Decreto 1983 de 2019, que

3) En el estudio técnico se establece una estructura de costos para motivar el

dudas, no es este el escenario ni la oportunidad para ello, solo establece un

4) La exposición de motivos y el estudió técnico del Acuerdo 006 de 2022

5) Adicionalmente, no se transgrede el marco fiscal de mediano plazo, pues, como

se celebre el convenio y los gastos del mismo deberán consultar el principio de

8) En este orden de ideas, el modelo adoptado en el Acuerdo 006 de 2002 tiene

9) Finalmente, en cuanto a la vulneración del derecho al principio de anualidad

3.2 Alcalde de Girardot

Por escrito presentado el 24 de marzo de 20222, el señor José Francisco Lozano

1) Teniendo en cuenta la competencia que tienen los Tribunales Administrativos

expuesto el Consejo de Estado, por lo que, si el término de caducidad vence en un

2) En cuanto a la observación relacionada con la falta de claridad de las

3) En cuanto a la relación directa de actividades, productos y subproductos

4) Por otra parte, respecto de la entrega de un porcentaje del IPU para la

Municipio. Esta precisión se plasmó tanto en el anexo técnico financiero, el

5) Sumado a lo anterior, la remuneración planteada para la SEM se estableció

6) En cuanto a la violación del marco fiscal de mediano plazo y la vulneración del

7) Es imprecisa la observación relacionada con que se supera el marco fiscal de

8) En cuanto a la vulneración del principio de anualidad presupuestal y las

señala que el acuerdo observado estableció en su artículo tercero que la

9) La destinación de rentas es una herramienta de garantía de pago a la SEM,

10) Para la administración y pago de la renta cedida, el Municipio y la SEM

3.2 Juan Guillermo Cardoso Rodríguez

Por escrito presentado el 24 de marzo de 20223, el señor Juan Guillermo Cardoso

1) En primer lugar, precisa que actualmente ostenta el cargo de Jefe de la Oficina

2) Mediante radicado 8002020ER6807 del 31 de mayo de 2020, la Secretaría de