Tesina Presentada para obtener el Título de

Maestría en:

DERECHO FISCAL

“Gastos y Costas en el Procedimiento

Contencioso Administrativo”

Presentado por:

Lorenzo José Vázquez Gómez Cirilo

Portada y título
Monterrey, Nuevo León, a agosto de 2022

dales
 Firma de Sinodales

U-ERRE
Universidad Regiomontana
División de Posgrado

Los miembros del Jurado del examen de grado recomendamos que el presente proyecto de
tesina que realiza LORENZO JOSÉ VÁZQUEZ GÓMEZ CIRILO sea aceptado como requisito parcial
para obtener el grado académico de Maestría en Derecho Fiscal.

____________________________
Dra. Jéssica Marisol Vera Carrera
Asesor

____________________________ ____________________________
Dr. José Mercedes Hernández Díaz Dra. María Antonieta Silva Herrera
Sinodal Sinodal
Dedicatoria
Dedicatoria

Para mi esposa Deyanira Moreno. Tu compañía en todos estos años ha sido el motor en la
realización de este proyecto de vida.

Para mis hijos Aurora, Andrés y Laura. El fruto de mi esfuerzo es suyo.

Declaración de autenticidad
Declaración de autenticidad

Declaro solemnemente que el documento que en seguida presento es fruto de mi

propio trabajo, y hasta donde estoy enterado no contiene material previamente publicado o
escrito por otra persona, excepto aquellos materiales o ideas que por ser de otras personas les
he dado el debido reconocimiento y los he citado debidamente en la bibliografía o referencias.

Declaro además que tampoco contiene material que haya sido aceptado para el
otorgamiento de cualquier otro grado o diploma de alguna universidad o institución.

Nombre: Lorenzo José Vázquez Gómez Cirilo.

Firma: ____________________

Fecha: Agosto 16 de 2022.

Nota de salvedad de responsabilidad institucional
Nota de salvedad de responsabilidad institucional

“La Dirección del Campus Ejecutivo de la Universidad Regiomontana, no se hace

responsable de los conceptos emitidos por las personas investigadoras en su trabajo, solo
velará por el rigor científico metodológico y ético del trabajo en aras de la búsqueda de la
verdad y la justicia.”

“El trabajo de investigación realizado pasa a ser propiedad de la Universidad Regiomontana

para fines académicos exclusivamente”
 TABLA DE CONTENIDO
Portada y título.................................................................................................................................i
Firma de Sinodales ..........................................................................................................................ii
Dedicatoria......................................................................................................................................iii
Declaración de autenticidad...........................................................................................................iv
Nota de salvedad de responsabilidad institucional.........................................................................v
Tabla de contenido.........................................................................................................................vi
Introducción.....................................................................................................................................1
CAPÍTULO PRIMERO. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA................................................................2
I.- Antecedentes...............................................................................................................................2
II.- Definición del problema.............................................................................................................8
III.- Objetivo general de la investigación.........................................................................................8
IV.- Objetivos específicos de la investigación..................................................................................8
V- Justificación.................................................................................................................................8
VI.- Delimitaciones y limitaciones....................................................................................................8
VII.- Pregunta de Investigación........................................................................................................9
VIII.- Hipótesis..................................................................................................................................9
IX.- Marco Conceptual.....................................................................................................................9
CAPÍTULO SEGUNDO. NATURALEZA JURÍDICA DE LOS GASTOS Y COSTAS...................................10
I. Gastos y costas en México..........................................................................................................10
II. Gastos y costas en otros países ................................................................................................13
CAPÍTULO TERCERO. EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO...............................................16
I. Naturaleza del acto administrativo. Presunción de legalidad ...................................................17
II. Naturaleza del procedimiento contencioso administrativo. El principio de legalidad.............20
III. Sentencias dentro del procedimiento contencioso administrativo ..................................................23
CAPITULO CUARTO. NECESIDAD DE REGULAR LOS GASTOS Y COSTAS EN EL JUICIO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.................................................................................................28
I. Regulación actual .......................................................................................................................28
II. Consideraciones al análisis realizado.........................................................................................33
Capítulo V . Metodología de la Investigación................................................................................38
5.1. Metodología de la investigación.............................................................................................38
Conclusiones .................................................................................................................................39
Referencias....................................................................................................................................40
 INTRODUCCIÓN

En la tradición jurídica mexicana existe una prohibición para condenar a las autoridades
administrativas al pago de gastos y costas derivados de los procedimientos contenciosos
administrativos, o juicios de nulidad.

La razón de ello se debe a que, además de que dicha condena no es obligatoria según el
análisis que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho de la figura el revisar el artículo 17
Constitucional, y que no se puede considerar como un derecho humano, se entiende que vulnera el
interés público al privar al Estado de parte de sus recursos.

Sin embargo, esto con el paso del tiempo se ha traducido en una situación que raya en lo
injusto, tanto para los particulares que se ven obligados a acudir a las instancias jurisdiccionales
competentes, como para el propio Estado, entendiéndolo no como la Administración Pública, sino como
ese ente superior cuya función es la búsqueda del bien común, al carecer de un mecanismo adicional
que lo impulse y motive a realizar su actuación con las mejores formas y con estricto apego a derecho.

Es por ello que en el presente estudio analizaremos tanto la figura de los gastos y costas como
la naturaleza propia del juicio contencioso administrativo, a fin de dar las bases que nos permitan
proponer un mecanismo en la materia que, a nuestro entender, tendría mayores beneficios respecto del
que actualmente funciona.

El método de investigación consistirá en un estudio de la legislación actual en la República

Mexicana, identificación de las regulaciones que deben ser actualizadas y fortalecidas en México, así
como un estudio comparado con legislaciones extranjeras en la materia.
 CAPITULO PRIMERO

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

I. Antecedentes

Durante la investigación realizada para la elaboración de este documento, encontré un

apartado sumamente iluminador, y que pone en perspectiva precisamente el punto medular de la razón
que motiva este estudio. Se encuentra en el libro Derecho Administrativo, escrito por el Maestro Gabino
Fraga, y revisado por el Maestro Manuel Fraga en su 40ª edición, correspondiente al año 2000, en
donde dice:
“Sin embargo, creemos que, dentro de nuestro régimen legal, no está aceptado francamente el
principio de la responsabilidad del Estado.

En efecto, dos ideas fundamentales han sido en nuestro país un obstáculo para la admisión del
principio de responsabilidad a que nos venimos refiriendo.

Por una parte, el concepto de la soberanía considerada como un derecho de una voluntad
jurídicamente superior de actuar sin más limitaciones que las que el propio Estado se impone,
impide considerar al Estado como responsable cuando se mantiene dentro de dichas
limitaciones. "Lo propio de la soberanía es imponerse a todos sin compensación."

Por otra parte, la idea de que el Estado sólo puede actuar dentro de los límites legales, es
también un motivo para excluir el principio de la responsabilidad, pues ésta se basa
normalmente en la ilicitud de la actuación dañosa. Se ha considerado dentro de nuestro sistema,
que si alguna actuación pública se desarrolla fuera de los límites legales, no es ya el Estado el
que actúa, sino el funcionario personalmente, y por tanto, sobre él debe recaer la
responsabilidad.

Así pues, se puede asentar que el principio que rige en México es el de la irresponsabilidad del
Estado y que sólo excepcionalmente y por virtud de una ley expresa, puede el particular obtener
una indemnización del Estado.

Entre los casos de excepción, cabe citar el de expropiación por causa de utilidad pública, que sólo
puede hacerse mediante compensación; el de los daños causados por la Revolución en los
términos de las leyes relativas, y el de la responsabilidad subsidiada del Estado en el caso
previsto por el artículo 1928 del Código Civil.

Según este precepto "el Estado tiene obligación de responder de los daños causados por sus
funcionarios ene! ejercicio de las funciones que les están encomendadas. Esta responsabilidad es
subsidiaria y sólo podrá hacerse efectiva contra el Estado cuando el funcionario directamente
responsable no tenga bienes o los que tenga no sean suficientes pata responder del daño
causado"

Este caso de excepción al principio de la irresponsabilidad del Estado viene a demostrar que, de
acuerdo con las bases de nuestra legislación, el Estado no asume una obligación directa de
indemnizar los daños causados por sus funcionarios sino que debe exigirse previamente a éstos
en lo personal, la reparación procedente. Es decir, se tratarle un caso de responsabilidad
subsidiaria del Estado.

Además, esa responsabilidad subsidiaria parece no estar establecida más que para el caso de
que exista culpa de parte del funcionario, puesto que el precepto de que venimos hablando se
encuentra dentro del capítulo del Código Civil relativo "a las obligaciones que nacen de los actos
ilícitos".

Ahora bien, de acuerdo con la doctrina que ha inspirado al Código Civil, la ilicitud de los actos
consiste en que ellos se produzcan "sin derecho, intencionalmente o por imprudencia o
negligencia". 'Y exceptuados, por disposición expresa, los sólo quedan "abuso de derecho" a que
se refiere el artículo 1912 y los de riesgo consignados en los artículos 1913 y 1914.

Dentro del mismo criterio, la ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la

Federación y del Distrito Federal establece en su artículo 5° el derecho de los particulares para
exigir ante los Tribunales competentes la responsabilidad pecuniaria que hubiese contraído el
funcionario o empleado, por daños y perjuicios, al cometer los hechos u omisiones que se le
imputen, aun en el caso de que se absuelva al inculpado en el procedimiento penal.

Sin embargo, de todo lo anterior parece que en la ley de 31 de diciembre de 1941, denominada
Ley de Depuración de Créditos a cargo del Gobierno Federal, existe ya un principio de admisión
de la responsabilidad directa del Estado, al disponer que "cuando la reclamación se funde en
actos u omisiones de los que conforme a derecho dan origen a la responsabilidad civil del Estado,
no será preciso demandar previamente al funcionario o funcionarios responsables, siempre que
tales actos u omisiones impliquen una culpa en el funcionamiento de los servicios públicos".

343. La situación que se acaba de exponer hace pensar fundadamente que la legislación
mexicana se ha mantenido en un estado de atraso tal que bien puede decirse que no se ha
logrado en nuestro país un verdadero Estado de Derecho, pues como se ha sostenido "un sistema
de responsabilidad de la Administración. . . es esencial a la existencia del Estado de Derecho"
(Legaz Lecambra, El Estado de Derecho, "Rev. de Adm. Públ." Madrid, 1951, núm. 6).

Y es que, en efecto, en todos les Estados modernos han sido repudiados los principios sobre los
que tradicionalmente se fundaba la irresponsabilidad del Estado, no sólo porque esos principios
no resisten un análisis serio, sino porque es necesario adoptar alguna medida frente al desarrollo
incontenible de la vida estatal que ha creado múltiples riesgos que amenazan los derechos de los
particulares con los cuales frecuentemente se encuentra en contacto.

Es evidente que si bien es cierto que el concepto de soberanía es incompatible con la sumisión a
una voluntad extraña o a limitaciones o restricciones que fueran impuestas por un poder exterior
al Estado mismo, no hay ningún inconveniente de principio en que el propio Estado, que se
autolimitándose, se imponga restricciones y obligaciones frente a los particulares y someta a las
reglas de derecho que él crea por su propia voluntad.

Es también evidente que la responsabilidad subsidiaria del Estado respecto de la de sus

funcionarios o empleados, por estimar que el propio Estado debe responder en forma indirecta
como lo hacen los patronos respecto de sus dependientes, no puede sostenerse si se tiene en
cuenta que el Estado sólo manifiesta su actividad por medio de las personas físicas que
desempeñan las funciones públicas y que, consecuentemente fuera de la falta personal del
empleado, aquella que pueda destacarse claramente de su actuación como titular de un órgano
público, cualquier otra actuación que cause un daño no puede dejar de imputarse al propio
Estado, considerándola como un hecho propio que genera a su cargo una responsabilidad
directa (Alessi, La Responsabilitá della Publica Amministrazione, pág. 30), sobre todo cuando se
trata de una irregularidad en el funcionamiento del servicio o de un daño causado por el
funcionamiento normal del propio servicio.
 Además, el establecimiento de una responsabilidad directa del empleado y subsidiaria del
Estado, hace nugatoria la garantía para los administrados, pues aparte de que la complejidad de
la organización administrativa con la intervención de varios funcionarios o empleados en el
mismo acto hace casi imposible determinar quién de ellos es el culpable, existe la circunstancia
de que normalmente los empleados públicos son insolventes, razón por la cual se ha criticado el
sistema como una supervivencia de las épocas remotas en que "el Gobierno estaba en manos de
personas importantes, independientes y ricas" (Robson, Report 01 the Committee on Minister's
Powers), a todo lo cual debe agregarse que el sistema tiende a producir una inhibición a los
empleados por temor a incurrir en responsabilidad.

Por último, establecer la responsabilidad directa del Estado, como lo hace la Ley de Depuración
de Créditos de 1941, cuando conforme a derecho se dé origen a la responsabilidad civil del
Estado, siempre que haya culpa en el funcionamiento de los servicios públicos, aunque
indudablemente es un paso hacia adelante, coloca al derecho público en una situación de atraso
respecto al derecho civil que reconoce la responsabilidad por riesgo creado. Por tanto, seguir
conservando para el Estado un régimen de tan limitada responsabilidad prácticamente equivale
a una inmunidad en su actuación.

Destruidos ya en una forma admitida universalmente los principios que con pretensión de
dogmas trataron de explicar la imposibilidad de que el Estado se hiciera responsable cuando
realiza sus funciones soberanas; demostrada la insuficiencia de la responsabilidad directa del
funcionario y la directa del Estado sólo para los casos de culpa en el funcionamiento de los
servicios públicos, y teniendo en cuenta que el Estado moderno ha invadido, como antes se dice,
todos los campos de la vida social, creando con SU actuación y con los servicios que ha tenido
necesidad de establecer una multiplicidad de riesgos, se hace indispensable estructurar un
régimen de responsabilidad que al mismo tiempo que garantice los patrimonios privados contra
una carga no proporcional ni equitativa que resulte de la actuación administrativa, constituya un
medio de obligar a la Administración a sujetarse estrictamente a la ley formando así otra
garantía del regular funcionamiento del Poder público.”

Esto viene a colación precisamente porque el grueso de los asuntos que se ventilan en los
juicios contenciosos administrativos deriva, como se podrá ver, de actuaciones que, por virtud de las
propias sentencias del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, son jurídicamente ilegales.

Y esto, además de vulnerar el estado de derecho como bien se señala en el texto transcrito,
trae otro tipo de consecuencias de índole económico.

Los costos para los particulares para defender sus intereses ante la actuación ilegal de las
autoridades administrativas son sumamente elevados.

Desde el monto de los servicios legales, cuyo valor de mercado es de aproximadamente el 25%
del valor del asunto, hasta el costo de las garantías que, en su caso, tendrían que ofrecerse para la
suspensión de los procedimientos de ejecución (de un 2% del valor en el caso de una fianza hasta el
100% incluyendo recargos por embargos precautorios), defenderse de una actuación puede significar,
en algunos casos, la muerte de un negocio.

Según lo señalado en la Memoria Anual 2021 de actividades realizadas por el Tribunal Federal
de Justicia Administrativa, el interés económico litigado durante el período del 1° de noviembre de 2020
al 31 de octubre de 2021 ascendió a más de $ 815,560´000,000.00, lo que equivale al 3.13% del
Producto Interno Bruto en México correspondiente al Tercer Trimestre del año 2021 (TFJA. Memoria
Anual 2021, página 22).
 En las Salas Regionales, en el mismo período el interés económico controvertido ascendió a la
cantidad de $ 650,896´413,330.49, siendo dichas Salas quienes tienen en sus manos la resolución de
primera instancia de la mayoría de los asuntos.

Esto pone en contexto el universo de lo que, en su caso, podría tomarse en consideración

como el gasto que los ciudadanos han erogado, o deberían erogar, para la defensa de sus intereses,
pues estos montos son precisamente los que ya tuvieron que ser aplicados por la intervención de un
profesional del derecho que causa honorarios por la prestación de sus servicios, tomando en cuenta
que, según el propio artículo 5° último párrafo de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, para una buena representación se requiere la asistencia de un licenciado en derecho.
Veamos dicha disposición:
“ Artículo 5.- . . .

Los particulares o sus representantes podrán autorizar por escrito a licenciado en derecho que a
su nombre reciba notificaciones. La persona así autorizada podrá hacer promociones de trámite,
rendir pruebas, presentar alegatos e interponer recursos. Las autoridades podrán nombrar
delegados para los mismos fines. Con independencia de lo anterior, las partes podrán autorizar a
cualquier persona con capacidad legal para oír notificaciones e imponerse de los autos, quien no
gozará de las demás facultades a que se refiere este párrafo.”

(El subrayado es mío)

La propia legislación obliga a los ciudadanos, para un buen ejercicio de sus derechos
procesales, la intervención de un profesional en derecho, y por la especialización de la materia
contenciosa administrativa, se requiere de un profesional altamente calificado.

Ante esa circunstancia nos encontramos ante una situación de verdadera injusticia, pues el
hecho de que los ciudadanos tengan que sufragar de su peculio el restablecimiento del marco de
derecho que, desde el principio debería prevalecer en la actuación de la autoridad es inmoral e
incorrecto, lo que debe corregirse.

Además, tenemos un problema de disparidad en el litigio, pues la autoridad ya cuenta con

“especialistas” previamente pagados para su defensa, mientras que los ciudadanos, en su gran mayoría,
no cuentan con ello. Es importante recalcar que las áreas jurídicas que defienden los intereses de las
autoridades se pagan con las contribuciones de los particulares.

Esto lo tenemos claro pues en el propio Reglamento Interior del Servicio de Administración
Tributaria, en su artículo 35, fracción XXVII, corresponde a la Administración General Jurídica
representar al Secretario de Hacienda, al Junta de Gobierno, al Jefe del Servicio de Administración
Tributaria y a las unidades administrativas de dicho organismo desconcentrado, en toda clase de juicios
ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, contra resoluciones o actos de éstos o de las
autoridades fiscales de las entidades federativas que deriven de la aplicación de leyes fiscales federales
en cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal, así como para ejercer las acciones,
excepciones y defensas que correspondan a las autoridades señaladas en los juicios ante dicho Tribunal.

Según la Plataforma de Transparencia del Gobierno Federal (recuperado en:

https://consultapublicamx.plataformadetransparencia.org.mx/vut-web/faces/view/
consultaPublica.xhtml#inicio), solamente en el primer trimestre de 2022 los sueldos brutos para el
personal adscrito a las áreas de lo Contencioso en el Servicio de Administración Tributaria ascendió a la
cantidad de $ 39,236,217.00. Esto sin contar las percepciones del personal que tiene funciones similares
en el Instituto Mexicano del Seguro Social, que son las dos dependencias con el mayor número de
expedientes abiertos en el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Estos cerca de $ 39,000,000.00 de pesos trimestrales, más de $ 100,000,000.00 (cien millones

de pesos) al año, son cubiertos con el presupuesto que le ha sido asignado al propio Servicio de
Administración Tributaria por el Ejecutivo, a través del Presupuesto de Egresos de la Federación, mismo
que, a su vez, es cubierto con las contribuciones que pagan los ciudadanos.

Esto, visto de una forma muy simplista pero muy real, significa que cualquier ciudadano que
decide litigar en contra de la autoridad en el Tribunal Federal de Justicia Administrativa va a tener en
contra a un grupo de abogados especialistas en la materia cuyos honorarios ya han sido cubiertos por él
mismo.

Esto trae, además, una complicación incluso de carácter jurídico, y que podemos vislumbrar en
el texto de la Tesis Aislada 1ª CCCXLVI/2018, sostenida por la Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación (Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 61, Diciembre de 2018, Tomo
I, pag. 376), en donde se señala:
“PRINCIPIO DE IGUALDAD PROCESAL. SUS ALCANCES. El derecho al debido proceso, reconocido
por los artículos 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 8, numeral 1,
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ha sido entendido por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos como el necesario para que un justiciable pueda hacer
valer sus derechos y defender sus intereses en forma efectiva y en condiciones de igualdad
procesal con otros justiciables. En ese sentido, la igualdad procesal de las partes, inmersa en el
derecho al debido proceso, está íntimamente relacionada con el derecho de contradicción y
constituye el núcleo fundamental del derecho de audiencia que consiste, en esencia, en que toda
petición o pretensión formulada por una de las partes en el proceso, se comunique a la contraria
para que ésta pueda prestar a ella su consentimiento o formular su oposición. Así, por el
principio de igualdad procesal, se procura la equiparación de oportunidades para ambas partes
en las normas procesales, pero también se erige como una regla de actuación del Juez, el cual,
como director del proceso, debe mantener, en lo posible, esa igualdad al conducir las
actuaciones, a fin de que la victoria de una de las partes no esté determinada por su situación
ventajosa, sino por la justicia de sus pretensiones. Ahora bien, dicho principio no implica una
igualdad aritmética o simétrica, por la cual sea exigible la exactitud numérica de derechos y
cargas para cada una de las partes, sino que lo que este principio demanda es una razonable
igualdad de posibilidades en el ejercicio de sus pretensiones, de modo que no se genere una
posición sustancialmente desventajosa para una de ellas frente a la otra; de ahí que las
pequeñas desigualdades que pueda haber, requeridas por necesidades técnicas del proceso, no
quebrantan el principio referido.”

Amparo directo en revisión 308/2017. Julio César García López. 7 de marzo de 2018. Mayoría de
tres votos de los Ministros José Ramón Cossío Díaz, Jorge Mario Pardo Rebolledo y Alfredo
Gutiérrez Ortiz Mena. Disidentes: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, quien precisó que está conforme
con las consideraciones contenidas en la presente tesis y Norma Lucía Piña Hernández, quien
reservó su derecho para formular voto particular. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretaria:
Mireya Meléndez Almaraz.

Y resulta por demás claro que, desde el momento en que la Administración Pública tiene una
dependencia cuya función, desde su concepción como órgano gubernamental, es exclusivamente la
defensa de sus intereses legales, debidamente financiado por el presupuesto que a su vez es pagado por
los contribuyentes, contra la necesidad de que los ciudadanos hagan un desembolso considerable de
recursos para la defensa de sus propios intereses, ya existe una clara asimetría que, como dice la Corte,
deja de lado la “razonable igualdad de posibilidades en el ejercicio de sus pretensiones” dejando “una
posición sustancialmente desventajosa para una de ellas frente a la otra”.

Por otro lado, y tomando en cuenta mi experiencia personal, el hecho de que una resolución
que nulifique un acto administrativo no traiga consecuencias económicas y jurídicas tanto a la
Administración Pública como a los funcionarios que las emiten, desincentiva las actuaciones ajustadas a
derecho que pudieran considerarse como “polémicas” para la propia autoridad. Cualquier funcionario
en posiciones de decisión conoce el dicho: “QUE LO RESUELVA EL TRIBUNAL.”

Desafortunadamente muchos funcionarios, tratando de evitar asumir cierta responsabilidad

frente a sus superiores jerárquicos en el ejercicio de sus facultades, prefieren emitir actos
administrativos que claramente no se ajustan a los lineamientos legales que regulan su actuación, pero
que de alguna forma benefician los intereses de las dependencias a su cargo.

Y a fin de evitar una acción disciplinaria, o enfrentar algún procedimiento en materia de

responsabilidad administrativa, que los llevaría a la necesidad de demostrar fehacientemente la
legalidad de su actuación frente a los cuestionamientos de las áreas de Contraloría, prefieren resolver en
los términos que les sean indicados o bien que, a su parecer, lleven a los resultados que la dependencia
espera, obligando a los ciudadanos a acudir a las instancias jurisdiccionales correspondientes para
enmendar la violación legal que pueda llegar a cometer.

Esto con la tranquilidad del funcionario de que, en caso de que la sentencia del Tribunal
determine la nulidad de una resolución, hasta la fecha no existen repercusiones ni administrativas ni
legales a su actuar, a pesar de que queda demostrado ante una instancia jurisdiccional que dicha
actuación es ilegal.

Este tipo de conductas deben ser desincentivadas, para lo cual, una de las medidas es que la
dependencia emisora de un acto considerado ilegal asuma las consecuencias económicas de la misma,
como si se tratara de una responsabilidad civil prevista en el Código Civil como una de las formas de
nacimiento de las obligaciones.

Es decir, la existencia de una condena de gastos y costas a cargo de la autoridad se convierte

en un control de legalidad adicional, pues el impacto económico para la Administración Pública se
convertirá en un elemento a considerar por parte de los funcionarios al momento de la emisión de
cualquier acto administrativo, y seguramente sería un elemento adicional para la supervisión y
evaluación del desempeño de los servidores públicos.

Desafortunadamente, no contamos con suficiente información estadística que apoye esto, ya

que la fuente que puede proporcionarla, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, es omisa en su
rendición de informes, de señalar los sentidos de las sentencias que emite.

Hemos hecho referencia a la Memoria Anual 2021 de actividades realizadas por el Tribunal
Federal de Justicia Administrativa, en donde señalan los valores económicos planteados en esa
instancia, y si los asuntos que les han sido encomendados finalizaron con alguna sentencia.
 Pero lo que no marcan en estadística, y que tendría un gran valor para poder evaluar la
correcta actuación de las autoridades que son llevadas a juicio, son los sentidos de las sentencias, lo
que, en experiencias personales, son en su mayoría de nulidad.

Y tomando en cuenta que el proceso para la determinación de indemnizaciones por daños y

perjuicios en México todavía está sumamente débil al desarrollarse por la vía incidental, lo que hace
muy complicada su tramitación, la figura de los gastos y costas, que ya se encuentra debidamente
reglamentada en la legislación adjetiva civil, puede fácilmente convertirse en la vía para restablecer, no
solo el orden legal (lo que se da con la sentencia de primera instancia), sino también el orden económico
de los particulares.

II. Definición del problema

La necesidad de los ciudadanos de acudir al Tribunal Federal de Justicia Administrativa deriva

de una actuación de la autoridad que no se encuentra ajustada a derecho.

Esto sucede en la mayoría de los casos debido al laxo control de legalidad que existe dentro de
las distintas dependencias gubernamentales para la determinación de sus resoluciones.

Ante esta situación, se hace necesario establecer mecanismos adicionales a los ya existentes
para motivar la actuación legal de los órganos propios del Poder Ejecutivo.

Uno de esos mecanismos que debe instituirse formalmente, dentro del procedimiento
contencioso administrativo, es el pago de gastos y costas a favor de los particulares cuando obtengan
como resultado a su controversia una sentencia a su favor.

III. Objetivo general de la investigación

Una vez efectuado el análisis del tema propuesto, confirmar la necesidad de proponer una
modificación al marco legal previsto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo para la
determinación del pago de gastos y costas a favor de los particulares demandantes.

IV. Objetivos específicos de la investigación

Elaborar, con base debidamente sustentada, el texto del artículo 6° de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo que deberá ser propuesto para modificar la situación que actualmente
existe en nuestro marco jurídico en materia de gastos y costas.

V. Justificación

Como podrá observarse en el desarrollo de la investigación, el actual marco legal en materia de

gastos y costas en un procedimiento contencioso administrativo adolece de vicios que limitan un debido
control de legalidad, vulneran los principios de igualdad procesal que debe prevalecer en cualquier
contienda, y es lesivo para la economía de los particulares, y eventualmente, para el propio Estado.

De ahí que se hace necesaria una revisión y, en su caso, una modificación a este esquema, a fin
de poder encontrar la mejor alternativa que corrija dichas vulnerabilidades en nuestro sistema jurídico.

VI. Delimitaciones y limitaciones

 El problema de investigación estará delimitado a la República Mexicana, atendiendo al ámbito
espacial de aplicación de la norma jurídica.

Las limitaciones que se presentan son de carácter informativo, pues no se cuenta con toda la
información que pueda sustentar la hipótesis que se plantea, o en su caso que la desmienta.

VII. Pregunta de Investigación

La pregunta de investigación consiste en determinar si las condiciones legales actuales en

materia de gastos y costas son suficientes para garantizar el estado de derecho y el principio de igualdad
procesal que debe regir el procedimiento contencioso administrativo, además de procurar un estado de
equidad en el quehacer gubernamental.

VIII. Hipótesis

La hipótesis de la presente investigación es:

EL ACTUAL MARCO LEGAL EN MATERIA DE GASTOS Y COSTAS EN EL PROCEDIMIENTO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO NO ES SUFICIENTE PARA GARANTIZAR EL PRINCIPIO DE IGUALDAD
PROCESAL QUE DEBE PREVALECER, ADEMÁS DE NO SER ALICIENTE PARA EL SOSTENIMIENTO DEL
ESTADO DE DERECHO EN MÉXICO.

IX. Marco Conceptual

La investigación gira en torno al procedimiento contencioso administrativo seguido ante el

Tribunal Federal de Justicia Administrativa, medio de defensa especializado para vigilar el estricto
cumplimiento de la ley por parte de las autoridades que forman parte de la Administración Pública
Federal.

Asimismo, se deberá analizar las teorías que sustentan la figura del pago de gastos y costas
derivados de cualquier procedimiento jurisdiccional, para determinar las causas y momentos en los
cuales es procedente su determinación de pago.

De ahí que nos referiremos a la legislación federal en materia de juicio contencioso

administrativo, así como al Código Federal de Procedimientos Civiles, además de acudir a distintas
fuentes jurisprudenciales y criterios del Poder Judicial de la Federación, junto con los comentarios que
distintos autores han hecho al momento de estudiar estos puntos.
 CAPITULO SEGUNDO

NATURALEZA JURÍDICA DE LOS GASTOS Y COSTAS

I. Gastos y costas en México

Para poder abordar la necesidad de que se sancione a la autoridad al pago de gastos y costas
en los juicios contenciosos administrativos, es importante conocer cuál es la naturaleza jurídica de éstos.

Es importante destacar el texto del artículo 17 Constitucional, que en sus primeros dos
párrafos establece lo siguiente:
“Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para
reclamar su derecho.

Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos
para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de
manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia,
prohibidas las costas judiciales.”

El segundo párrafo establece la gratuidad en los servicios de impartición de justicia por parte
de las autoridades jurisdiccionales. De ahí la prohibición de las costas judiciales.

Sin embargo, en todos los Códigos de Procedimientos Civiles, tanto el Federal como en de cada
una de las entidades federativas, se prevé la obligación de reembolsar las costas del proceso a la parte
perdedora, a favor de su contrario, según podemos ver en el propio artículo 7° del Código Federal de
Procedimientos Civiles que reza:
“Artículo 7°.- La parte que pierde debe reembolsar a su contraria las costas del proceso.

Se considera que pierde una parte cuando el tribunal acoge, total o parcialmente, las
pretensiones de la parte contraria.

Si dos partes pierden recíprocamente, el tribunal puede exonerarlas de la obligación que impone
el párrafo primero, en todo o en parte; pudiendo imponer un reembolso parcial contra una de
ellas, según las proporciones recíprocas de las pérdidas.

Las costas del proceso consisten en la suma que, según la apreciación del tribunal y de acuerdo
con las disposiciones arancelarias, debió o habría debido desembolsar la parte triunfadora,
excluido el gasto de todo acto y forma de defensa considerados superfluos.

Todo gasto inútil es a cargo de la parte que lo haya ocasionado, sea que gane o pierda el juicio.”
 Es importante destacar el punto de que el legislador considera que una parte “pierde” un
proceso cuando el tribunal acoge, aun parcialmente, las pretensiones de la contraparte.

Ahora bien, la doctrina mexicana es sumamente limitada en su análisis de los gastos y costas,
pues en su gran mayoría, los autores de Derecho Procesal se limitan a señalar la obligación del pago de
dichos gastos, sin hacer un mayor análisis de esta figura jurídica.

Desde los autores clásicos de Derecho Procesal en México como José Becerra Bautista (El
Proceso Civil en México, 1962.) y Rafael de Pina (Derecho Procesal Civil, 1946), hasta los autores más
modernos en la materia, como Víctor M. Castrillón y Luna (Derecho Procesal Civil, 2017) o Fernando
Gascón Inchausti (Derecho Procesal Civil, 2019) y Víctor Fairén Guillén (Teoría General del Derecho
Procesal, 1992), no existe un análisis de la naturaleza de este concepto, y solo se limitan a establecer las
formas en las cuales se clasifican, o como pueden ser tasadas, así como el procedimiento para su
ejecución.

Es por ello por lo que tendremos que atender a los criterios jurisprudenciales que nos dan una
idea más clara de cómo se pueden conceptualizar en México las costas judiciales:

La Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Tesis LXXII/92, publicada en

el Tomo X, Agosto de 1992, página 151, del Semanario Judicial de la Federación, con registro digital
206808, señala lo siguiente:
“COSTAS JUDICIALES. AL PROHIBIRLAS EL ARTICULO 17 DE LA CONSTITUCION, SE REFIERE A LAS
RELATIVAS AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA.- Del análisis de los antecedentes
relativos a la discusión y aprobación del artículo de que se trata por el Constituyente de 1857,
reproducido en la Constitución de 1917 con claridad y mejoría en su texto y aprobado sin
controversia, así como del examen riguroso de su contenido y del vocablo "costas", se llega a la
conclusión de que la prohibición consignada en el artículo 17 constitucional se refiere a los pagos
que podrían exigirse a quienes acudieran a solicitar justicia a los órganos jurisdiccionales, para
cubrir los gastos ocasionados por su funcionamiento y no así al pago al que, en determinados
casos, se condena a la parte perdidosa para resarcir los gastos que ocasionó a la parte absuelta.
Lo anterior encuentra su fundamento, en primer lugar, en las intervenciones que los
Constituyentes Zarco, Arriaga, Moreno, Anaya Hermosillo, Mata, García Granados, Mariscal y
Ramírez, tuvieron en la sesión de veintiséis de enero de mil ochocientos cincuenta y siete, de las
que se infiere con claridad que las costas judiciales a las que se refirieron fueron, exclusivamente,
las relativas a los gastos necesarios para la administración de justicia. En segundo lugar, conduce
a la misma apreciación el examen cuidadoso del precepto, pues en él se vinculan
necesariamente, con la expresión "en consecuencia", el servicio de la administración de justicia y
la prohibición de las costas judiciales. Por último, corrobora estas apreciaciones el que si bien es
cierto que en su sentido gramatical la palabra "costas", genéricamente se refiere a los gastos
originados en un juicio y con motivo de él, no menos lo es que dichas erogaciones son de dos
clases: por una parte, las que derivan del funcionamiento mismo del aparato judicial (salarios de
los funcionarios y personal de apoyo, material empleado, etcétera), y por otra, las que realizan
las partes que intervienen en los litigios y con motivo de éstos, habiéndose querido referir el
Constituyente en la prohibición, sólo a las primeras, lo que además es claramente comprensible
pues resultaría contrario al concepto de justicia el que se dejara de resarcir, cuando hubo
temeridad o mala fe en alguna de las partes, a la que resultó absuelta, por las erogaciones que
tuvo que realizar para atender debidamente un juicio en el que injustificadamente tuvo que
involucrarse.”

Amparo directo en revisión 581/92. José García Chávez y coagraviados. 10 de agosto de 1992.
Cinco votos. Ponente: José Trinidad Lanz Cárdenas. Secretario: Arturo García Torres.
 Nos queda claro que, en la visión que nuestro más Alto Tribunal, la condena al pago de costas
sigue un criterio de indemnización o de justicia restaurativa, criterio que ha sostenido el Poder Judicial
Federal en otros criterios, como podemos ver a continuación:

Registro digital 249110, Tercer Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito,
publicado en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volumen 181-186, Sexta Parte,
página 59:
“COSTAS PROHIBIDAS POR EL ARTICULO 17 CONSTITUCIONAL. Lo dispuesto por el artículo 17
constitucional, en el sentido de que "Los tribunales estarán expeditos para administrar justicia en
los plazos y términos que exige la ley su servicio será gratuito, quedando en consecuencia,
prohibidas las costas judiciales", debe entenderse que significa que los propios tribunales no
percibirán remuneración alguna de los particulares o partes que intervienen en cualquier clase
de negocio judicial, cualesquiera que sean los gastos erogados por el Estado en el desempeño de
la función jurisdiccional que le encomienda dicho precepto; pero esta garantía no corresponde al
caso de quien se ve compelido a ocurrir al llamado de la autoridad judicial para responder de una
demanda que a la postre resulta carente de razón y de derecho, pues, entonces, su contrario
debe indemnizarlo de los gastos que hiciere con ese motivo, esto es, cubriéndole el importe de las
costas que erogara por su intervención en la contienda. Es, pues, inexacto que el artículo que se
comenta prohíba las costas en su acepción general puntualizada, es decir, el pago de los
honorarios del profesor y gastos erogados por las partes, en beneficio de la contraria, que son los
casos a que se refiere el artículo 140 del Código de Procedimientos Civiles, pues la prohibición
que consigna el precepto de referencia con rango de garantía individual, es respecto a "costas
judiciales", cuyo significado ha quedado establecido.”

TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL PRIMER CIRCUITO.

Amparo directo 30/84. Rolando Van Kurczyn. 8 de marzo de 1984. Unanimidad de votos.
Ponente: José Becerra Santiago.

Nota: En el Informe de 1984, la tesis aparece bajo el rubro "COSTAS. CUALES SON LAS QUE
PROHIBE EL ARTICULO 17 CONSTITUCIONAL.".

No podemos perder de vista que, el concepto del pago de gastos y costas, en el caso de
México, guarda una gran similitud a las obligaciones de indemnización que nace de los actos ilícitos,
previstos por el Código Civil y que da lugar a la Responsabilidad Civil. El artículo 1910 de dicho
ordenamiento establece expresamente:
“Artículo 1910.- El que obrando ilícitamente o contra las buenas costumbres cause daño a otro,
está obligado a repararlo, a menos que demuestre que el daño se produjo como consecuencia de
culpa o negligencia inexcusable de la víctima.”

Todo lo mencionado con anterioridad nos lleva a concluir que la razón por la que la legislación
adjetiva prevé el pago de gastos y costas a cargo de la parte perdedora tiene como trasfondo la
indemnización que se merece la parte que, para hacer valer su derecho, tuvo que incurrir en gastos
extraordinarios para acudir a los Tribunales establecidos.

Y si bien no se trata de una responsabilidad civil como tal que pueda ser demandada por la vía
ordinaria, si está reconocida por la legislación la obligación de la parte perdedora de hacer el pago que
toca, mediante la vía incidental que se siga dentro del mismo procedimiento.

Es por ello por lo que, aunque se trate de un proceso distinto, la naturaleza jurídica
(restablecer al afectado incorrectamente en su patrimonio) es la misma que una responsabilidad civil.
 Es importante destacar que, en materia de condenación a costas, existen pocas
consideraciones legislativas y no muchas de carácter doctrinal. Ante esta situación, tendremos que
acudir a otra de las fuentes de derecho como lo son los criterios sostenidos por Tribunales, por lo que es
importante señalar que, en la sentencia dictada en el Amparo en Revisión 1070/2018, resuelta por la
Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de fecha 22 de junio de 2019, el
Ministro Ponente Jorge Mario Pardo Rebolledo hace un análisis de las consideraciones propias de la
figura de las costas judiciales, en donde destaca, según se puede ver a foja 5 lo siguiente (la sentencia
puede verse en: https://www.scjn.gob.mx/sites/default/files/listas/documento_dos/2019-06/AR-1070-2018-
190619.pdf):

“Contrario a ello, si el fallo permite comprender que la controversia pudo ser resuelta sin mayor
dificultad por las partes, sobre todo por la vencida que, en principio, no debió (i) haber iniciado
un juicio; (ii) obligar a su contraparte a presentar una demanda o (iii) prolongar
innecesariamente un juicio, luego entonces, puede pensarse que la intervención judicial no
estaba justificada y que por tanto, es prudente una condena en costas.”

Esto es, de todos los sistemas que existen doctrinalmente para la determinación de la
condenación al pago de costas y su monto, dependen de diversos factores, a saber, el objetivo, que
depende del éxito en el ejercicio de sus acciones o excepciones; y el subjetivo, que tiene que ver son la
temeridad en la cual se actúa.

Y sobre ello, atender al principio de indemnidad que reglamenta la existencia de las costas, y
de los criterios doctrinales que hay en esta materia.

De nueva cuenta, en la citada sentencia del Amparo en Revisión 1070/2018, a foja 4, se puede
leer:
“Debe señalarse también, que la condena en costas tiene una naturaleza accesoria a la
pretensión principal en juicio, admitiendo la doctrina en este rubro tres situaciones, sistemas o
modelos para la procedencia de la mencionada condena:

1.- El del vencimiento puro, que establece que el triunfo en una controversia judicial es por sí
causa generadora y suficiente de una pena adicional para la parte vencida;

2.- El de la compensación o indemnización, sistema que responde al propósito de restituir a quien

injustificadamente ha sido llevado a un tribunal de las erogaciones, gastos y pagos en que
hubiera incurrido por razones del procedimiento; y,

3.- El sistema sancionador de la temeridad o mala fe del litigante, que consiste en aplicar una
pena a quien sabiendo que carece de derecho acude al tribunal provocando la actividad
jurisdiccional, y desplegando así una postura maliciosa tendiente a retardar el procedimiento.”

Esto, pues como podemos ver en los criterios antes mencionados, no en todas las contiendas
hay condenación al pago de gastos y costas, y esta tendrá que ver con la razón de la emisión de la
sentencia y en su caso en las conductas desplegadas por las partes durante la controversia.

II. Gastos y costas en otro países

Ahora bien, la figura del pago de gastos y costas no es exclusivo de México.

En España, este tema está regulado por el Principio de Indemnidad, que se entiende, según el
Diccionario Panhispánico del español jurídico, como:
1. Gral.
 Principio que obliga al resarcimiento íntegro del daño o lesión ocasionados o al pago íntegro del
valor de lo expropiado.

2. Const.

Prohibición de daños o represalias como reacción al ejercicio por una persona de su derecho a la
tutela judicial.

Se trata de una garantía que forma parte integrante del derecho a la tutela judicial efectiva. «El
análisis efectuado pone inequívocamente de manifiesto una afectación de la garantía de
indemnidad que forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 [de la  CE],   en
la medida en que los demandantes de amparo han sufrido un perjuicio real y efectivo (exclusión
de las bolsas de contratación que posibilitan el acceso a nuevas contrataciones laborales en la
empresa) como consecuencia —única y exclusivamente— del ejercicio de su derecho
fundamental» (STC  6/2011).

Es decir, se entiende como uno de los derechos derivados del derecho fundamental previsto
por el artículo 24 de la Constitución Española, que reza, en su numeral 1:
“Artículo 24.
1. Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el
ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse
indefensión.”

De ahí resulta la obligación que tienen las partes que resultan perdedoras en un procedimiento
judicial de dejar “indemne” a su contraparte, y, por lo tanto, cargar con la obligación de resarcirlo con el
pago de los gastos en que haya incurrido.

Tenemos que el propio Tribunal Constitucional Español, según podemos ver en la Sentencia
dictada en virtud del Recurso de amparo 634-2007, Sentencia 6/2011, de 14 de febrero de 2011, y
publicada en el Boletín Oficial del Estado del 15 de marzo de 2011, mencionó:
“ . . . el derecho consagrado en el artículo 24.1 CE no sólo se satisface mediante la actuación de
los Jueces y Tribunales, sino también a través de la garantía de indemnidad, lo cual significa que
del ejercicio de la acción judicial o de los actos preparatorios o previos al mismo no pueden
seguirse consecuencias perjudiciales en el ámbito de las relaciones públicas o privadas para la
persona que los protagoniza (entre las más recientes, recogiendo anterior doctrina, SSTC
55/2004, de 19 de abril, FJ 2; 87/2004, de 10 de mayo, FJ 2; 38/2005, de 28 de febrero, FJ 3;
144/2005, de 6 de junio, FJ 3; y 125/2008, de 20 de octubre, FJ 3).

En el Derecho Consuetudinario Inglés existe este mismo criterio, al existir reglas establecidas
en el artículo 44 de la Ley Procesal inglesa, aunque su sistema de establecimiento del pago de dichas
costas depende, no solo del éxito en las pretensiones del juicio, sino también en el comportamiento que
las partes desplieguen durante el pleito.

Misma situación que está prevista en la legislación Irlandesa, en el artículo 22 de la Ley

Procesal Civil, aunque con algunas diferencias con la legislación inglesa en cuanto a la forma de calcular
el monto de las indemnizaciones por concepto de costas.

Ahora bien, en Estados Unidos el sistema es diferente, situación que incluso se le conoce como
la Cláusula Americana, pues, según las normas procesales, y teniendo una visión más privatista del
derecho, se establece en general que cada parte pague sus costas, con la idea de “facilitar” el acceso a la
justicia a todas las personas y que el costo económico de un pleito, ante la perspectiva de tener que
pagar los gastos de la contraparte, no sea impedimento para acudir a los tribunales.
 CAPITULO TERCERO

EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Los procedimientos contenciosos administrativos guardan una naturaleza jurídica propia tanto
desde el punto de vista doctrinal como de principios rectores que lo diferencian de los demás
procedimientos jurisdiccionales.

Debemos destacar que el nacimiento de este tipo de procedimientos obedeció desde su

concepción a una idea de llevar un cierto control de legalidad en la actuación de los órganos de
gobierno, pero que dicho control de legalidad no dependiera del Poder Judicial, lo que parecería, hasta
cierto grado, una excepción al principio de División de Poderes.

Sin embargo, esto obedeció a un principio de defensa de lo que el Consejo de Estado Francés,
surgido de la propia Revolución Francesa y quien aplicó por primera vez el sistema de División de
Poderes, conocía como Administración Activa del Poder Ejecutivo, pues se pensó que la actuación del
Poder Ejecutivo no debe ser revisada por el Poder Judicial pues se compromete su independencia y
podría obstruirse su actividad.

Por otro lado, se hace necesaria la existencia de Tribunales independientes que vigilen la
actuación de la Administración, pues como parte propia del principio de División de Poderes, un Poder,
en este caso el Ejecutivo, no debería revisar su propia actuación, lo que llevó a la formación de estos
tribunales especializados.

Y de ahí que en nuestra tradición jurisdiccional existan diversos órganos materialmente

jurisdiccionales, aún fuera del ámbito del Poder Judicial, como lo son los Tribunales Agrarios, las Juntas
de Conciliación y Arbitraje, y especialmente el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, cuya
actuación es jurisdiccional materialmente, pero son órganos que, orgánicamente, pertenecen a la
estructura del Poder Ejecutivo.

Este principio ha permeado a nuestra legislación nacional, y así lo ha reconocido nuestro más
alto Tribunal, como se puede observar en la Tesis 1ª. CLV/2004, visible en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Novena Época, T. XXI, enero de 2005, que en su página 409 señala:
“ADMINISTRACIÓN E IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. LOS ÓRGANOS PERTENECIEN TES AL PODER
JUDICIAL NO SON LOS ÚNICOS ENCARGADOS DE REALIZAR ESA FUNCIÓN. Es cierto que en
términos del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda
persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para
impartirla en los plazos y términos que en las leyes. Sin embargo, de ese precepto constitucional
 no se desprende que los órganos pertenecientes al Poder Judicial sean los únicos encargados de
administrar e impartir justicia, ni que los organismos que formalmente son integrantes del
Poder Ejecutivo tengan impedimento para sustanciar procedimientos administrativos y emitir
sus resoluciones, tan es así, que en el artículo 73, fracción XXIXH, de la propia Constitución, se
faculta al Congreso de la Unión para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso
administrativo, que no pertenecen al Poder Judicial, dotados de plena autonomía para dictar sus
fallos y que tienen a su cargo dirimir las controversias suscitadas entre la administración pública
federal y los particulares, así como para establecer las normas para su organización,
funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones, de ahí que la
administración e impartición de justicia que tutela el artículo 17 constitucional, puede
desempeñarse por órganos del Estado que, aunque no son formalmente integrantes del Poder
Judicial, están en aptitud de realizar actos en sentido material e intrínsecamente
jurisdiccionales, sin importar que el órgano estatal que los realice pertenezca al Poder
Legislativo, al Judicial o al Ejecutivo, siempre y cuando la ley los autorice para ello y no haya
prohibición constitucional al respecto”.

Esto en concordancia con lo dispuesto por el propio artículo 17 Constitucional, que vela por la
garantía de impartición de justicia, por Tribunales previamente establecidos y cumpliendo con los
procedimientos en términos de la propia ley.

Ante este panorama, se hace necesario observar los principios rectores de la actuación de la
autoridad, que, ante la eventualidad de una controversia planteada por el ciudadano que soporta dicha
actuación, será el punto de revisión por parte de estos Tribunales.

I. Naturaleza del acto administrativo. Presunción de legalidad.

Toda actuación de la autoridad administrativa debe sujetarse al principio general de derecho
que establece que la Autoridad sólo puede hacer lo que la ley expresamente le permite.

Este es el principio rector de la actuación del poder público, que incluso se ve plasmado en la
Garantía de Legalidad prevista en el artículo 16 Constitucional, que expresamente establece:
“Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones,
sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa
legal del procedimiento. . .”

El requisito constitucional de cualquier actuación de parte de la autoridad es que dicha

conducta se encuentre sustentada en un ordenamiento legal (fundamentación), y que de forma expresa
se manifiesten las circunstancias de hecho que dan lugar a la activación de su imperio (motivación).

En caso de que la autoridad no funde debidamente su actuar, es decir, que no haga mención
expresa de los dispositivos normativos que prevén la situación jurídica y sus consecuencias, o bien si no
motiva la causa del proceso, es decir, manifieste con claridad las circunstancias fácticas ya sea de hecho,
o bien realizadas por el gobernado, el acto carece de sustento legal.

Este condicionamiento se ve plasmado en infinidad de criterios sustentados por la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, como en el visible en el Semanario Judicial de la Federación Quinta Época,
Tomo LXXVII, página 262, 1943, que a la letra dice:
“ACTO RECLAMADO, FUNDAMENTACION Y MOTIVACION DEL.- Según criterio constante de la
Segunda Sala de la Suprema Corte, para que se surtan los extremos del artículo 16
constitucional, es menester que las autoridades funden y motiven, en forma debida, la causa
legal del procedimiento, que den a conocer a los interesados los preceptos legales en que se
 apoyen sus órdenes, con objeto de que puedan impugnarlas adecuadamente, si las estiman
lesivas, no siendo admisible que hagan tal cosa hasta su informe justificado, porque ello
equivaldría a dejar sin defensa a los quejosos.”

Tomo LXXVII, página 7399. Índice Alfabético. Amparo en revisión 8171/42. Sánchez Alfonso. 13
de agosto de 1943. Unanimidad de cinco votos. Ponente: Octavio Mendoza González.

Tomo LXXVII, página 262. Amparo administrativo en revisión 1314/43. Sociedad Cooperativa
Limitada, denominada "Valladolid". 2 de julio de 1943. Unanimidad de cinco votos. Relator:
Octavio Mendoza González.

Siendo esta situación de explorado derecho, y por no ser tema directo de este trabajo, no se
abundará más en el área, pero si es importante destacar las consecuencias desde el punto de vista
jurídico cuando una autoridad no cumple cabalmente con este requisito, más allá del estado de
indefensión en el que deja a los gobernados.

El artículo 5 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece textualmente lo

siguiente:
“Artículo 5.- La omisión o irregularidad de los elementos y requisitos exigidos por el Artículo 3 de
esta Ley, o por las leyes administrativas de las materias de que se trate, producirán, según sea el
caso, nulidad o anulabilidad del acto administrativo.”

“Artículo 6.- La omisión o irregularidad de cualquiera de los elementos o requisitos establecidos

en las fracciones I a X del artículo 3 de la presente Ley, producirá la nulidad del acto
administrativo, la cual será declarada por el superior jerárquico de la autoridad que lo haya
emitido, salvo que el acto impugnado provenga del titular de una dependencia, en cuyo caso la
nulidad será declarada por el mismo. Párrafo reformado DOF 24-12-1996 El acto administrativo
que se declare jurídicamente nulo será inválido; no se presumirá legítimo ni ejecutable; será
subsanable, sin perjuicio de que pueda expedirse un nuevo acto. Los particulares no tendrán
obligación de cumplirlo y los servidores públicos deberán hacer constar su oposición a ejecutar
el acto, fundando y motivando tal negativa. La declaración de nulidad producirá efectos
retroactivos. En caso de que el acto se hubiera consumado, o bien, sea imposible de hecho o de
derecho retrotraer sus efectos, sólo dará lugar a la responsabilidad del servidor público que la
hubiere emitido u ordenado.”

Ante lo dispuesto por el artículo 6, se hace obligatorio consultar el artículo 3 del ordenamiento
citado, especialmente la fracción V:
“Artículo 3.- Son elementos y requisitos del acto administrativo:

I … IV…

V. Estar fundado y motivado;”

La falta de fundamentación y motivación trae como consecuencia la nulidad de un acto

administrativo, lo que convierte al acto administrativo en un acto ilegal, al no cumplir los elementos y
requisitos que la normatividad y la norma constitucional señala.

Es importante hacer notar que este reconocimiento legislativo de la legalidad de un acto

administrativo es relativamente nuevo, pues la Ley Federal de Procedimiento Administrativo se publicó
el 4 de agosto de 1994. Previo a este dispositivo, la norma jurídica que imperaba es el todavía vigente
artículo 68 del Código Fiscal de la Federación, que señala:
 “Artículo 68.- Los actos y resoluciones de las autoridades fiscales se presumirán legales. Sin
embargo, dichas autoridades deberán probar los hechos que motiven los actos o resoluciones
cuando el afectado los niegue lisa y llanamente, a menos, que la negativa implique la afirmación
de otro hecho.”

Esta presunción de legalidad busca revestir los actos administrativos, por lo menos en el
ámbito fiscal, del cumplimiento de los requisitos de fundamentación y motivación a los que se ha
referido el artículo 16 constitucional, pues el propio Código Fiscal prevé, como requisitos de los actos
fiscales su fundamentación y motivación, como señala el numeral 38 en su fracción IV:
“Artículo 38.- Los actos administrativos que se deban notificar deberán tener, por lo menos, los
siguientes requisitos:

I. … a III …

IV. Estar fundado, motivado y expresar la resolución, objeto o propósito de que se trate.”

Es claro que la tradición legislativa, en concordancia con la garantía de seguridad jurídica

prevista en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, obliga en todo momento a la
autoridad a manifestar las normas que regulan su actuación, y las circunstancias que en el caso concreto
se dan para su aplicación, y que su incumplimiento trae como consecuencia el reconocimiento de la
ilegalidad del acto administrativo.

Bajo esa tesitura, tenemos una exigencia constitucional y legal para que la autoridad, en el
ámbito de su actuación, se sujete forzosamente al imperio de la ley, obligándose expresamente a
manifestar los dispositivos que establezcan la causa de su actuar, y las razones de hecho que motiven su
proceder.

Todo esto surge desde la visión de que los actos administrativos forman parte de la relación
jurídica que existe entre una autoridad administrativa, en funciones de potestad del Estado, con sus
gobernados en la mayoría de los casos.

Y estos actos jurídicos, si bien pueden ser catalogados de dos tipos, según lo que señala Gabino
Fraga, en ambos casos estarán sujetos siempre al principio de legalidad que se analizará con mayor
detenimiento en el punto siguiente. El maestro Fraga señala (Fraga, G. Derecho Administrativo. México,
Porrúa, 2000. P. 231-233):
“Partiendo de la relación que guarda la voluntad creadora del acto con la ley, los actos
administrativos se clasifican en dos categorías: el acto obligatorio, reglado o vinculado, y el acto
discrecional. El primero es el acto que constituye la mera ejecución de la ley, el cumplimiento
de una obligación que la norma impone a la Administración cuando se han realizado
determinadas condiciones de hecho (Zanobini, op. cit., t. 1, pág. 297). En esta clase de actos la
ley determina exactamente no sólo la autoridad competente para actuar sino también si ésta
debe actuar y cómo debe actuar, estableciendo las condiciones de la actividad administrativa
de modo de no dejar margen a diversidad de resoluciones según la apreciación subjetiva que
el agente haga de las circunstancias del caso. (Vitta, Dir. Am.; t. 1, pág. 288.) Este tipo de actos
es el que en la jurisprudencia y doctrina de los Estados Unidos de América se conoce con el
nombre de actos ministeriales y constituye la base para determinar la procedencia del writ 01
mandamus. (James Hart. An Introduction to Administrative Laui, pág. 142. Freund,
Administrative Pouer ouer persons and property, Cap. V.) Por el contrario, el acto discrecional
tiene lugar cuando la ley deja a la Administración un poder libre de apreciación para decidir si
debe obrar o abstenerse o en qué momento debe obrar o cómo debe obrar o en fin qué
 contenido va a dar a su actuación. Por lo general, de los términos mismos que use la ley podrá
deducirse si ella concede a las autoridades una facultad discrecional. Así, normalmente, cuando
la ley use términos que no sean imperativos sino permisivos o facultativos se estará frente al
otorgamiento de un poder discrecional. Igual cosa ocurrirá en todos aquellos casos en que la ley
deje a la autoridad libertad de decidir su actuación por consideraciones principalmente de
carácter subjetivo tales como las de conveniencia, necesidad, equidad, razonabilidad,
suficiencia, exigencia del interés u orden público, etc., lo mismo que cuando en la ley se prevean
dos o más posibles actuaciones en un mismo caso y no se imponga ninguna de ellas con carácter
obligatorio. Entre el acto obligatorio y el acto discrecional no existe una línea perfecta de
separación. Entre ellos existe una infinita variedad en la que concurren los caracteres de uno y
de otro en grados muy diversos. Esto se explica porque al concederse por ley facultades
discrecionales a la autoridad encargada de realizar un acto, dichas facultades normalmente
se refieren, más que a la realización del acto en su integridad, solamente a algunos de los
elementos del mismo, tales como el motivo o el objeto del acto. De esta manera puede muy
bien ocurrir que la ley otorgue discreción para juzgar si existe motivo bastante que provoque la
intervención de la autoridad pero que obliga a ésta a realizar un acto determinado una vez que
discrecionalmente se ha llegado a la conclusión de que el motivo existe, o bien por el contrario
que siendo la ley la que fije los motivos se deje en libertad a la autoridad competente para
determinar el contenido mismo de su actuación. Por lo demás en la actuación de la
Administración es muy frecuente la necesidad de hacer apreciaciones sobre hechos pasados o
bien sobre consecuencias futuras de una medida determinada. En estos casos forzosamente
debe existir una libertad para la autoridad respectiva, pues de otra manera no podría calificar la
existencia de un hecho cuando haya pruebas contradictorias o calificarlo cuando sólo pueda
apreciarse por elementos técnicos o determinar las consecuencias de un acto cuando también
sean elementos técnicos los únicos que puedan servir para estimar esas consecuencias, como
ocurre en el caso de adopción de medidas de carácter económico, de carácter sanitario, etc.
Naturalmente que en estos últimos casos, a los que se ha llamado de discrecionalidad técnica, la
actuación de la autoridad correspondiente si bien no está ligada por las disposiciones de la ley,
sí lo está por los mismos elementos técnicos que deben encauzar la actividad administrativa que
dentro de ese dominio se realiza.”

De esta forma tenemos que, en todos los casos, aún en los actos discrecionales, la autoridad
actúa bajo los lineamientos de la ley, sin que pueda hacer nada distinto a aquello que las normas
jurídicas previamente establecidas por el Poder Legislativo establecen.

II. Naturaleza del procedimiento contencioso administrativo. El principio de legalidad.

Ahora es necesario hacer ciertas anotaciones relativas al Procedimiento Contencioso
Administrativo, desde su génesis, la naturaleza del mismo, la finalidad de éste, y su función como
garante del principio de legalidad previsto tanto en el artículo 16 constitucional (sin ser un tribunal de
constitucionalidad) como en la diversa legislación administrativa.

Desde su nacimiento en 1936, se previó como un Tribunal que, por delegación del Ejecutivo,
tendría la función jurisdiccional de revisar la legalidad de los actos definitivos de la Administración
Pública, en específico en materia fiscal. Es importante señalar que en este punto el Tribunal nace en
virtud de ley expedida por el Congreso de la Unión.

Sin embargo, en 1946, por la reforma constitucional de ese año al artículo 73, se prevé la
posibilidad de la creación de Tribunales de lo Contencioso Administrativo, lo que le da una autonomía de
gestión al ser instituidos directamente, y no depender de una delegación de facultades de parte del
Poder Ejecutivo.
 Esto también contribuye a su autonomía de jurisdicción, pues para el dictado de sus sentencias
no requiere de intervención de otras instancias.

No obstante, y como parte de los controles jurisdiccionales, el Poder Judicial sigue teniendo la
posibilidad, ya sea a través del Recurso de Revisión o bien mediante el Amparo Directo, de revisar, y en
su caso, validar o nulificar las sentencias dictadas por el Tribunal.

Esto trae consigo, como menciona el Maestro Javier Moreno Padilla, “la unidad de jurisdicción,
sin que sea necesaria la unidad de organización”. (Moreno, J. “Lo Contencioso Administrativo en la
Reforma del Estado.” México, INAP, 2001., Pag. 152).

Es por ello por lo que, en la tradición jurídica mexicana, los tribunales de lo contencioso
administrativo existen sin mucha controversia a la par del Poder Judicial de la Federación, y sirviendo a
su propósito que es ser garantes de la legalidad de las actuaciones de la autoridad.

Ahora bien, desde su génesis, la vocación de los Tribunales Administrativos tiene que ver con la
revisión de la legalidad de los actos administrativos. Así aparece desde la Exposición de Motivos de la
Ley de Justicia Fiscal publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de agosto de 1936, que en la
página 3 de la Segunda Sección reza:
“ El contencioso que se regula será lo que la doctrina conoce con el nombre de contencioso de
anulación. Será el acto y a lo sumo el órgano, el sometido a la jurisdicción del Tribunal, no el
Estado como persona jurídica. El Tribunal no tendrá otra función que la de reconocer la legalidad
o la de declarar la nulidad de actos o procedimientos. Fuera de esa órbita, la Administración
Pública conserva sus facultades propias y los tribunales federales, y concretamente la Suprema
Corte de Justicia, su competencia para intervenir en todos los juicios en que la Federación sea
parte.

Derivadas del carácter del juico son las causas que la ley fija para esa anulación. En la
generalidad de los casos dichas causas suponen violación de la ley, ya en cuanto a la
competencia o en cuanto a la firma o en cuanto a la norma aplicada o que debió aplicarse en el
fondo. . .”

Como podemos advertir de esta cita, desde el nacimiento de este Tribunal su función es vigilar
la legalidad de los actos administrativos, ya que, como se mencionó, lo que está en análisis por la
controversia que, en su momento, tendría que conocer, es la legalidad del acto, o de las facultades que
el órgano que lo emitió gozaba en ese momento.

Y esta situación ha prevalecido en la legislación que regula la actuación del Tribunal Fiscal de la
Federación, hoy Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

No podemos pasar por alto que parte de la transformación del Tribunal tuvo que ver con la
adición de materias que se pusieron bajo su jurisdicción para estudio. A partir de su nacimiento en 1936
su función se limitaba a la resolución de controversias en contra de actos emitidos por la Secretaría de
Hacienda, en lo que tenía que ver en sus facultades tributarias (comprobación, cobranza, recaudación y,
eventualmente, resolución de recursos administrativos).

Hoy en día las facultades del Tribunal se han extendido a la revisión de la legalidad de los actos
de toda la Administración Pública Federal, como podemos ver en el artículo 3° de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, que reza:
“Artículo 3. El Tribunal conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones
definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a continuación:

I. Los decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, cuando sean
autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta con motivo de su primer acto de
aplicación;

II. Las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autónomos, en que se
determine la existencia de una obligación fiscal, se fije en cantidad líquida o se den las bases
para su liquidación;

III. Las que nieguen la devolución de un ingreso de los regulados por el Código Fiscal de la
Federación, indebidamente percibido por el Estado o cuya devolución proceda de conformidad
con las leyes fiscales;

IV. Las que impongan multas por infracción a las normas administrativas federales;

V. Las que causen un agravio en materia fiscal distinto al que se refieren las fracciones
anteriores;

VI. Las que nieguen o reduzcan las pensiones y demás prestaciones sociales que concedan las
leyes en favor de los miembros del Ejército, de la Fuerza Aérea y de la Armada Nacional o de sus
familiares o derechohabientes con cargo a la Dirección de Pensiones Militares o al erario federal,
así como las que establezcan obligaciones a cargo de las mismas personas, de acuerdo con las
leyes que otorgan dichas prestaciones.

Cuando para fundar su demanda el interesado afirme que le corresponde un mayor número de
años de servicio que los reconocidos por la autoridad respectiva, que debió ser retirado con
grado superior al que consigne la resolución impugnada o que su situación militar sea diversa de
la que le fue reconocida por la Secretaría de la Defensa Nacional o de Marina, según el caso; o
cuando se versen cuestiones de jerarquía, antigüedad en el grado o tiempo de servicios militares,
las sentencias del Tribunal sólo tendrán efectos en cuanto a la determinación de la cuantía de la
prestación pecuniaria que a los propios militares corresponda, o a las bases para su depuración;

VII. Las que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario federal o al Instituto
de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado;

VIII. Las que se originen por fallos en licitaciones públicas y la interpretación y cumplimiento de
contratos públicos, de obra pública, adquisiciones, arrendamientos y servicios celebrados por las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal centralizada y paraestatal, y las
empresas productivas del Estado; así como, las que estén bajo responsabilidad de los entes
públicos federales cuando las leyes señalen expresamente la competencia del tribunal;

IX. Las que nieguen la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, declaren
improcedente su reclamación o cuando habiéndola otorgado no satisfaga al reclamante.
También, las que por repetición, impongan la obligación a los servidores públicos de resarcir al
Estado el pago correspondiente a la indemnización, en los términos de la ley de la materia;

X. Las que requieran el pago de garantías a favor de la Federación, las entidades federativas o
los Municipios, así como de sus entidades paraestatales y las empresas productivas del Estado;

XI. Las que traten las materias señaladas en el artículo 94 de la Ley de Comercio Exterior;

XII. Las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento
administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo;

XIII. Las que resuelvan los recursos administrativos en contra de las resoluciones que se indican
en las demás fracciones de este artículo;
 XIV. Las que se funden en un tratado o acuerdo internacional para evitar la doble tributación o
en materia comercial, suscritos por México, o cuando el demandante haga valer como concepto
de impugnación que no se haya aplicado en su favor alguno de los referidos tratados o acuerdos;

XV. Las que se configuren por negativa ficta en las materias señaladas en este artículo, por el
transcurso del plazo que señalen el Código Fiscal de la Federación, la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo o las disposiciones aplicables o, en su defecto, en el plazo de tres
meses, así como las que nieguen la expedición de la constancia de haberse configurado la
resolución positiva ficta, cuando ésta se encuentre prevista por la ley que rija a dichas materias.

No será aplicable lo dispuesto en el párrafo anterior en todos aquellos casos en los que se
pudiere afectar el derecho de un tercero, reconocido en un registro o anotación ante autoridad
administrativa;

XVI. Las resoluciones definitivas por las que se impongan sanciones administrativas a los
servidores públicos en términos de la legislación aplicable, así como contra las que decidan los
recursos administrativos previstos en dichos ordenamientos, además de los órganos
constitucionales autónomos;

XVII. Las resoluciones de la Contraloría General del Instituto Nacional Electoral que impongan
sanciones administrativas no graves, en términos de la Ley General de Instituciones y
Procedimientos Electorales;

XVIII. Las sanciones y demás resoluciones emitidas por la Auditoría Superior de la Federación, en
términos de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, y

XIX. Las señaladas en esta y otras leyes como competencia del Tribunal.

Para los efectos del primer párrafo de este artículo, las resoluciones se considerarán definitivas
cuando no admitan recurso administrativo o cuando la interposición de éste sea optativa.

El Tribunal conocerá también de los juicios que promuevan las autoridades para que sean
anuladas las resoluciones administrativas favorables a un particular, cuando se consideren
contrarias a la ley.”

De ahí que incluso su nombre cambiara de Tribunal Fiscal de la Federación a Tribunal Federal
de Justicia Administrativa.

Pero como se puede ver incluso de sus nuevas facultades, la función primordial es la
salvaguarda de la legalidad de la actuación de la autoridad, ya que, como vimos en los artículos 5 de la
Ley Federal de Procedimiento Administrativo y 38 del Código Fiscal de la Federación, es requisito
indispensable para cualquier acto de autoridad que el mismo se encuentre debidamente fundado y
motivado, en concordancia a lo establecido en el artículo 16 Constitucional.

III. Sentencias dentro del procedimiento contencioso administrativo.

Así como la funciones y facultades del actual Tribunal de Justicia Administrativa han
evolucionado con el tiempo y con las experiencias que se han tenido en casi 100 años de existencia, lo
mismo ha pasado con la conceptualización de las sentencias que emiten.

Debemos recordar que la función principal del Tribunal es ser garante del cumplimiento del
principio de legalidad por parte de la autoridad, pues ese es el objeto de cualquier demanda que se
interponga ante él, a diferencia de las resoluciones de tribunales “ordinarios” en donde está en
controversia, generalmente, el mejor derecho que debe prevalecer en una relación jurídica.
 Y es de destacar que, aun siendo un Tribunal de carácter administrativo, sus resoluciones con
de carácter jurisdiccional, por lo que tienen las características de estos actos, que, según el maestro
Fraga previamente citado (Fraga, G. Derecho Administrativo. México, Porrúa, 2000. P. 34-35), se
entienden de la siguiente manera:
“d) De los autores que hemos venido citando, Jéze y Bonnard admiten una cuarta categoría de
actos jurídicos: los actos jurisdiccionales. Para Jéze (op. cit., págs. 25 y 48), el acto jurisdiccional
"es la manifestación de voluntad, en ejercicio de un poder legal, que tiene por objeto comprobar
(constatar) una situación jurídica (general o individual), o hechos, con fuerza de verdad legal".
Para Bonnard (op, cit., págs. 29 y ss.), el mundo del derecho nos es conocido por sus fenómenos.
Estos fenómenos aparecen constituidos por hechos de estructura, de formación, de realización y
de contención (contestación) del derecho. Las reglas de derecho, las situaciones jurídicas y los
derechos subjetivos constituyen la estructura del derecho, son los fenómenos jurídicos del
derecho bajo su aspecto estático. Los actos jurídicos y los actos materiales constituyen los
fenómenos de formación y de realización del derecho: forman el aspecto dinámico de éste.
Finalmente, el fenómeno contencioso, la situación contenciosa resulta de un incidente que puede
producirse en el curso de la formación y de la realización del orden jurídico. El fenómeno
contencioso es un fenómeno anormal. Pero al presentarse exige una operación jurídica destinada
a hacerlo desaparecer y a restablecer en la vida jurídica la paz que ha sido comprometida por su
manifestación. Esa operación jurídica especial, distinta de las de formación y realización del
derecho, constituye el acto jurisdiccional.”

En este caso, lo que comprobará la sentencia del Tribunal es el cumplimiento de los requisitos
legales de un acto administrativo, en este caso, que se ajuste a los lineamientos que la ley prevé para
estos actos.

Esta es la función del Tribunal Contencioso, como así también ha sido reconocido por la
Suprema Corte de Justicia según lo podemos observar en la Tesis dictada por la Sala Auxiliar de dicho
organismo, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo CXXIII, página 797, que
reza:
“TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACION, ATRIBUCIONES DEL. El Tribunal Fiscal de la Federación,
al pronunciar sus sentencias, no se substituye en forma alguna a la autoridad administrativa; la
atribución al propio organismo de controlar la legalidad de los actos y resoluciones dictadas en
materia fiscal, implica el ejercicio de la función jurisdiccional inherente a todo Tribunal de
Derecho.

Revisión fiscal 212/53. Tesorería del Distrito Federal (Fábrica de Papel Loreto y Peña Pobre, S.A.).
10 de febrero de 1955. Unanimidad de cinco votos. La publicación no menciona el nombre del
ponente.

Además, esto lo podemos deducir del análisis de la legislación propia del Tribunal desde su
concepción. Los artículos 56, 57 y 58 de la ya derogada Ley de Justicia Fiscal, si bien no refiere
precisamente a la forma en que se podrá emitir la sentencia, establece las causales de anulación de una
resolución o un procedimiento (art. 56), y señala que dicha sentencia deberá determinar, con claridad,
los actos o procedimientos cuya nulidad se declare o su validez se reconozca (art. 57), además de que,
tratándose de nulidad que mande a reponer un procedimiento, se deberá indicar la forma en la cual se
debe dictar la nueva resolución (art. 58).

En el Código Fiscal de la Federación que entró en vigor el primero de octubre de 1982, el

entonces artículo 239 señalaba textualmente lo siguiente:
 “Artículo 239.- La sentencia definitiva podrá:

I.- Reconocer la validez de la resolución impugnada.

II.- Declarar la nulidad de la resolución impugnada.

III.- Declarar la nulidad de la resolución impugnada para determinados efectos, debiendo

precisar con claridad la forma y términos en que la autoridad debe cumplirla, salvo que se trate
de facultades discrecionales.

Si la sentencia obliga a la autoridad a realizar un determinado acto, o iniciar un procedimiento,

deberá cumplirse en un plazo de cuatro meses.”

Y en el marco legal aplicable el día de hoy, la Ley Federal de Procedimiento Contencioso

Administrativo reza en su artículo 52:
“Artículo 52.- La sentencia definitiva podrá:

I. Reconocer la validez de la resolución impugnada.

II. Declarar la nulidad de la resolución impugnada.

III. (Se deroga)

IV. Siempre que se esté en alguno de los supuestos previstos en las fracciones II y III, del artículo
51 de esta Ley, el Tribunal declarará la nulidad para el efecto de que se reponga el
procedimiento o se emita nueva resolución; en los demás casos, cuando corresponda a la
pretensión deducida, también podrá indicar los términos conforme a los cuales deberá dictar su
resolución la autoridad administrativa.

En los casos en que la sentencia implique una modificación a la cuantía de la resolución

administrativa impugnada, la Sala Regional competente deberá precisar, el monto, el alcance y
los términos de la misma para su cumplimiento.

Tratándose de sanciones, cuando dicho Tribunal aprecie que la sanción es excesiva porque no se
motivó adecuadamente o no se dieron los hechos agravantes de la sanción, deberá reducir el
importe de la sanción apreciando libremente las circunstancias que dieron lugar a la misma.

V. Declarar la nulidad de la resolución impugnada y además:

a) Reconocer al actor la existencia de un derecho subjetivo y condenar al cumplimiento de la

obligación correlativa.

b) Otorgar o restituir al actor en el goce de los derechos afectados.

c) Declarar la nulidad del acto o resolución administrativa de carácter general, caso en que
cesarán los efectos de los actos de ejecución que afectan al demandante, inclusive el primer acto
de aplicación que hubiese impugnado. La declaración de nulidad no tendrá otros efectos para el
demandante, salvo lo previsto por las leyes de la materia de que se trate.

d) Reconocer la existencia de un derecho subjetivo y condenar al ente público federal al pago de

una indemnización por los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos.

Si la sentencia obliga a la autoridad a realizar un determinado acto o iniciar un procedimiento,

conforme a lo dispuesto en la fracción IV, deberá cumplirse en un plazo de cuatro meses
tratándose del Juicio Ordinario o un mes tratándose del Juicio Sumario de conformidad con lo
previsto en el artículo 58- 14 de la presente Ley, contados a partir de que la sentencia quede
firme.
 Dentro del mismo término deberá emitir la resolución definitiva, aún cuando, tratándose de
asuntos fiscales, hayan transcurrido los plazos señalados en los artículos 46-A y 67 del Código
Fiscal de la Federación.

Si el cumplimiento de la sentencia entraña el ejercicio o el goce de un derecho por parte del

demandante, transcurrido el plazo señalado en el párrafo anterior sin que la autoridad hubiere
cumplido con la sentencia, el beneficiario del fallo tendrá derecho a una indemnización que la
Sala que haya conocido del asunto determinará, atendiendo el tiempo transcurrido hasta el total
cumplimiento del fallo y los perjuicios que la omisión hubiere ocasionado, sin menoscabo de lo
establecido en el artículo 58 de esta Ley. El ejercicio de dicho derecho se tramitará vía incidental.

Cuando para el cumplimiento de la sentencia, sea necesario solicitar información o realizar algún
acto de la autoridad administrativa en el extranjero, se suspenderá el plazo a que se refiere el
párrafo anterior, entre el momento en que se pida la información o en que se solicite realizar el
acto correspondiente y la fecha en que se proporcione dicha información o se realice el acto.

Transcurridos los plazos establecidos en este precepto, sin que se haya dictado la resolución
definitiva, precluirá el derecho de la autoridad para emitirla salvo en los casos en que el
particular, con motivo de la sentencia, tenga derecho a una resolución definitiva que le confiera
una prestación, le reconozca un derecho o le abra la posibilidad de obtenerlo.

En el caso de que se interponga recurso, se suspenderá el efecto de la sentencia hasta que se

dicte la resolución que ponga fin a la controversia.

La sentencia se pronunciará sobre la indemnización o pago de costas, solicitados por las partes,
cuando se adecue a los supuestos del artículo 6o. de esta Ley.”

Como se puede observar, es hasta la nueva ley que sustituye el Juicio de Nulidad previsto en el
Código Fiscal de la Federación en donde se comienza a reglamentar con mayor profundidad el tema de
las sentencias, y si bien continúa con las disposiciones propias en donde se puede reconocer la validez
(legalidad) de una resolución, declarar la nulidad de la resolución controvertida o declarar dicha nulidad
para el efecto de la realización de otro acto ajustado a derecho, también ya se prevé la posibilidad del
dictado de una sentencia que reconozca la existencia de derechos subjetivos a favor de los particulares
involucrados en la contienda.

Pero las disposiciones analizadas siguen considerando la naturaleza propia del procedimiento
contencioso administrativo: la revisión y resolución correspondiente de la legalidad de la actuación de la
autoridad.

Incluso esta situación ha sido corroborada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación casi
desde el nacimiento del Tribunal. Así lo podemos ver en una tesis de jurisprudencia aislada, sostenida
por la Segunda Sala de nuestro más Alto Tribunal en 1938, que dice (Semanario Judicial de la
Federación. Tomo LVII, página 3944):
“TRIBUNAL FISCAL, ALCANCE DE SUS FALLOS. Las sentencias del Tribunal Fiscal sólo pueden
declarar la nulidad o reconocer la validez de los actos o procedimientos sometidos a su
competencia, según se desprende del artículo 57 de la Ley de Justicia Fiscal, aclarado por la
exposición de motivos de la misma; pero de ninguna manera puede sustituir a la autoridad
demandada, para pronunciar en lugar de ésta, la resolución impugnada; por tanto, el amparo
concedido contra un fallo del Tribunal Fiscal, tiene por efectos que éste pronuncie nueva
resolución, anulando el acto de la autoridad demandada para que ésta vuelva a ejecutarlo de
acuerdo con la ley.”
 Amparo administrativo en revisión 1309/38. Echevarría Donaciano. 26 de Julio de 1938. Mayoría
de cuatro votos. Disidente: José María Truchuelo. Relator: Agustín Gómez Campos.

(El subrayado es mío)

No podemos obviar que en el transcurrir de los años, los criterios que ha sostenido la
legislación en materia de dictado de sentencias y los propios criterios, tanto del Tribunal Contencioso
como del Poder Judicial Federal, han ido variando y han establecido, como aparece ya hoy en día en la
Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en cuanto al orden de los temas a revisar, lo
que, en definitiva, nos muestra la verdadera naturaleza de las sentencias en los procedimientos
contenciosos administrativos.

Basta observar el penúltimo párrafo del artículo 51 de la citada Ley, que dice:
“Artículo 51.- . . .

Cuando resulte fundada la incompetencia de la autoridad y además existan agravios

encaminados a controvertir el fondo del asunto, el Tribunal deberá analizarlos y si alguno de
ellos resulta fundado, con base en el principio de mayor beneficio, procederá a resolver el fondo
de la cuestión efectivamente planteada por el actor.”

Este tema no es menor, pues los criterios para la resolución de controversias hasta esta
modificación eran sumamente lesivas para los derechos, y la economía, de aquellos que acudían a la
búsqueda de impartición de justicia a través del Tribunal Administrativo, pues estos criterios
privilegiaban el estudio previo de violaciones procedimentales, e incluso de competencia, para que la
autoridad estuviera en posibilidad de reponer los procedimientos, aún y cuando hubiera argumentos
que demostraran la ilegalidad del caso desde el fondo.

En esa época, lo que se sostenía es que, habiendo violaciones de forma, se hacía imposible
jurídicamente estudiar el fondo del asunto, hasta que dichas violaciones formales no fueran subsanadas.
Y si se consideraba que las irregularidades sustantivas continuaban existiendo, entonces el particular
debería acudir, de nueva cuenta, a intentar un nuevo juicio de nulidad.

Lo cual implicó, en todos los casos que así se hizo, un doble gasto para el particular, e incluso
para la autoridad, pues aunque el Tribunal tenía las constancias y la forma de poner fin a la controversia
desde el inicio, por privilegiar un tema formal exigía que la autoridad volviera a accionar sus funciones
administrativas, y que el particular, en el ejercicio de sus derechos, incluso constitucionales (recordemos
el artículo 16 Constitucional), tuviera que solventar de nueva cuenta un procedimiento jurisdiccional
caro.

Afortunadamente este punto quedó resuelto con la disposición que transcribimos, pero sigue
arrojando luz sobre el tema central de este estudio, y en donde coincidimos en el comentario del
profesor Fraga, citado en el primer capítulo, respecto a la responsabilidad del Estado en la ilegalidad de
las determinaciones de sus funcionarios, y la forma en la cual debe ser llamado a cuentas.

Todo lo antes visto nos lleva a concluir en definitiva que las resoluciones del Tribunal, por la
materia de su análisis, precisamente van encaminadas a la determinación de la LEGALIDAD de la
actuación de una autoridad, en el marco de sus funciones.
 CAPITULO CUARTO

NECESIDAD DE REGULAR LOS GASTOS Y COSTAS EN

EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

I. Regulación actual
En la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, los gastos y costas están
estrictamente prohibidos en el entonces conocido juicio de nulidad, situación que viene formando parte
de la tradición jurisdiccional en el Contencioso Administrativo desde hace muchos años.

Sin embargo, el legislador estableció un sistema que podríamos señalar como “mixto”, en
cuanto a retribuciones derivadas de una sentencia dictada por el Tribunal Federal de Justicia
Administrativa. El artículo 6° de la citada norma establece textualmente lo siguiente:
“Artículo 6o.- En los juicios que se tramiten ante el Tribunal no habrá lugar a condenación en
costas. Cada parte será responsable de sus propios gastos y los que originen las diligencias que
promuevan.

Únicamente habrá lugar a condena en costas a favor de la autoridad demandada, cuando se

controviertan resoluciones con propósitos notoriamente dilatorios.

Para los efectos de este artículo, se entenderá que el actor tiene propósitos notoriamente
dilatorios cuando al dictarse una sentencia que reconozca la validez de la resolución impugnada,
se beneficia económicamente por la dilación en el cobro, ejecución o cumplimiento, siempre que
los conceptos de impugnación formulados en la demanda sean notoriamente improcedentes o
infundados. Cuando la ley prevea que las cantidades adeudadas se aumentan con actualización
por inflación y con alguna tasa de interés o de recargos, se entenderá que no hay beneficio
económico por la dilación.
 La autoridad demandada deberá indemnizar al particular afectado por el importe de los daños y
perjuicios causados, cuando la unidad administrativa de dicho órgano cometa falta grave al
dictar la resolución impugnada y no se allane al contestar la demanda en el concepto de
impugnación de que se trata. Habrá falta grave cuando:

I. Se anule por ausencia de fundamentación o de motivación, en cuanto al fondo o a la

competencia.

II. Sea contraria a una jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de
legalidad. Si la jurisprudencia se publica con posterioridad a la contestación no hay falta grave.

III. Se anule con fundamento en el artículo 51, fracción V de esta Ley.

La condenación en costas o la indemnización establecidas en los párrafos segundo y tercero de

este artículo se reclamará a través del incidente respectivo, el que se tramitará conforme lo
previsto por el cuarto párrafo del artículo 39 de esta Ley.”

Es importante analizar detenidamente esta disposición, para poder determinar las

inconsistencias en la misma y el porqué de su ineficacia para los fines que esta investigación propone.

PRIMER PÁRRAFO

El primer párrafo del artículo analizado establece la prohibición expresa del pago de gastos y
costas, y prevé que la carga del costo del juicio será para cada una de las partes:
“Artículo 6o.- En los juicios que se tramiten ante el Tribunal no habrá lugar a condenación en
costas. Cada parte será responsable de sus propios gastos y los que originen las diligencias que
promuevan.”

Esto se asemeja al esquema de la mencionada Cláusula Americana que, en capítulos

anteriores, revisamos como mecanismo marcado por el Common Law para la determinación de quién
asume los costos en un litigio.

Es de destacar que en el inicio de actividades de lo que hoy es el Tribunal Federal de Justicia

Administrativa no existía norma alguna relativa a los gastos y costas. En la Ley de Justicia Fiscal el
legislador fue omiso en establecer disposición alguna en este sentido, y así siguió cuando el juicio de
nulidad fue incorporado en el Código Fiscal de la Federación en 1938. Con la reforma del Código Fiscal
en 1966 fue cuando se determinó expresamente la prohibición que ahora vemos en la Ley especial
correspondiente.

El artículo 170 del Código Tributario que entró en vigor en ese año reza:
“Artículo 170.- En los juicios que se tramiten ante el Tribunal Fiscal de la Federación no habrá
lugar a condenación a costas. Cada parte será responsable de sus propios gastos y los que
originen las diligencias que promuevan. Los honorarios del perito tercero serán pagados por las
partes. Si los que corresponda sufragar al particular, sea actor, demandado o coadyuvante, no
son cubiertos oportunamente, los pagará la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y ésta
exigirá el reembolso mediante procedimiento administrativo de ejecución.”

Misma disposición que se mantuvo en el artículo 201 del Código Fiscal que entró en vigor en
1983, en donde vemos:
“Artículo 201.- En los juicios que se tramiten ante el Tribunal Fiscal de la Federación no habrá
lugar a condenación en costas. Cada parte será responsable de sus propios gastos y los que
originen las diligencias que promuevan.”
 Como se puede observar, en el momento en que se determinó por el legislador hacer mención
de gastos y costas en el contencioso administrativo, se decidió que fuera prohibitiva su condena.

Es importante destacar que esta situación ha sido también estudiada por la Suprema Corte de
Justicia, en donde ha refrendado la posibilidad de que el legislador, sin violentar derechos humanos,
pueda prohibir en la legislación adjetiva la condenación a costas.

Esto se puede ver en la sentencia dictada en el amparo directo en revisión 6676/2018,

recuperado en https://www.scjn.gob.mx/sites/default/files/listas/documento_dos/2020-07/ADR-6676-
2018-200703.pdf, que a fojas 23 y 24 dice:
“79. Adicionalmente, debe precisarse que los principios que articulan un juicio de naturaleza
administrativa son distintos a los de un juicio civil, ya que en aquél los principios dispositivo,
igualdad de las partes y resolución de conflictos privados se encuentran matizados y, en su casos
totalmente, sustituidos por los principios del derecho público, que buscan tutelar valores
públicos, así como derechos públicos subjetivos.

80. Por tanto, debe rechazarse que exista un derecho constitucional a las costas procesales y, por
tanto, no es inconstitucional una norma legal que las suprima totalmente de una vía procesal.”

Así podemos rescatar que la intención del legislador, sostenida con la interpretación del Poder
Judicial, es salvaguardar el erario público, al ser parte de los valores que sustentan la disposición.

SEGUNDO Y TERCER PÁRRAFOS

Sin embargo, la prohibición de costas no es absoluta, pues el segundo párrafo si prevé, según
lo que vimos en el capítulo Segundo, la condenación a costas en contra de los particulares que
promuevan el juicio con la intención de entorpecer la conducción del quehacer público.

La disposición en cita señala:

“Artículo 6.- . . .

Únicamente habrá lugar a condena en costas a favor de la autoridad demandada, cuando se

controviertan resoluciones con propósitos notoriamente dilatorios.

Para los efectos de este artículo, se entenderá que el actor tiene propósitos notoriamente
dilatorios cuando al dictarse una sentencia que reconozca la validez de la resolución impugnada,
se beneficia económicamente por la dilación en el cobro, ejecución o cumplimiento, siempre que
los conceptos de impugnación formulados en la demanda sean notoriamente improcedentes o
infundados. Cuando la ley prevea que las cantidades adeudadas se aumentan con actualización
por inflación y con alguna tasa de interés o de recargos, se entenderá que no hay beneficio
económico por la dilación.”

Esto coincide también con la teoría ya explorada de que uno de los motivos para la
condenación a costas no solo es el resarcimiento de gastos causados, sino también la temeridad y el
dolo en la actuación de una de las partes en litigio. Es el factor subjetivo a que se hizo referencia en la
sentencia del amparo en revisión 1070/2018 ya revisado.

Entonces, tenemos que el legislador sí prevé una sanción a aquellos litigantes particulares que,
actuando en contra de los intereses del Estado, y con un interés meramente económico que no jurídico,
busquen retardar a través de un procedimiento contencioso administrativo un cobro que, según se
reconozca en la sentencia, es procedente. Esto, pues la norma hace referencia a la existencia de un
beneficio económico, por lo que forzosamente estamos en presencia de la determinación de ingresos a
favor del Estado.

CUARTO PÁRRAFO Y SUS FRACCIONES

Por otro lado, la parte final del artículo prevé un mecanismo por el cual el legislador, buscando
una especie de equidad, prevé una indemnización a favor de los particulares, sin señalarla como
condenación a costas, de la siguiente manera:
“Artículo 6.- . . .

La autoridad demandada deberá indemnizar al particular afectado por el importe de los daños y
perjuicios causados, cuando la unidad administrativa de dicho órgano cometa falta grave al
dictar la resolución impugnada y no se allane al contestar la demanda en el concepto de
impugnación de que se trata. Habrá falta grave cuando:

I. Se anule por ausencia de fundamentación o de motivación, en cuanto al fondo o a la

competencia.

II. Sea contraria a una jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de
legalidad. Si la jurisprudencia se publica con posterioridad a la contestación no hay falta grave.

III. Se anule con fundamento en el artículo 51, fracción V de esta Ley.”

Hay que destacar que en esta indemnización el Poder Judicial ya se ha pronunciado y ha

destacado que también debe cubrir los gastos de abogados, como si fuera una condenación a costas,
esto según el texto de la Tesis Aislada XI.1º. A.T. 28 A (10a), visible en la Gaceta del Semanario Judicial
de la Federación, Décima Época, libro 4, marzo de 2014, Tomo II, página 1782, que reza:
“INDEMNIZACIÓN POR DAÑOS Y PERJUICIOS A FAVOR DEL CONTRIBUYENTE. EN APLICACIÓN
DE LA NORMA INTERNA, EL DERECHO CONVENCIONAL Y EL PRINCIPIO PRO PERSONAE,
PUEDEN RECLAMARSE LOS HONORARIOS DE LOS ABOGADOS QUE LO REPRESENTARON EN EL
JUICIO DE NULIDAD CORRESPONDIENTE, COMO PARTE DE AQUÉLLA.- La indemnización por
daños y perjuicios a favor del contribuyente, establecida en el artículo 6o., párrafo cuarto, de la
Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, puede derivar de: i) una pérdida o
menoscabo sufrido en el patrimonio; ii) la privación de cualquier ganancia lícita que debería
haberse obtenido; iii) los gastos efectuados con motivo de los hechos y las consecuencias de
carácter pecuniario; no obstante, el otorgamiento de los pagos correspondientes por este tipo de
daño, deberá determinarse con base en ciertos criterios de valoración, sin incluir el relativo a que
el Estado se presume siempre solvente, lo que no implica que los juzgadores deban condenarlo a
satisfacer indemnizaciones excesivas solicitadas por las partes; por lo cual, siempre debe
analizarse la naturaleza del daño ocasionado, la valoración de los derechos lesionados y el grado
de responsabilidad de los sujetos involucrados. En ese sentido, por nociones de "daños" y
"perjuicios", no debe entenderse a la erogación por concepto de honorarios profesionales, como
parte de las costas en un juicio, sino de los daños -por ser un menoscabo que sufre el patrimonio
del particular a raíz de la actuación ilegal de la autoridad, como consecuencia de la emisión de
un acto irregular al incumplir con la obligación esencial de acatar la normatividad y que se
materializa en sede jurisdiccional- establecido en la ley interna y el derecho convencional, que
forma parte del pago que el particular tiene derecho a recibir; de ahí que su importe sea
reclamable como indemnización. Consecuentemente, aplicando el contenido de la norma
interna, el derecho convencional -obligatorio para el Estado Mexicano- y el principio
hermenéutico pro personae, pueden reclamarse los honorarios de los abogados que
representaron al contribuyente en el juicio de nulidad, necesario para obtener la invalidez de los
actos de autoridad, porque es un daño ocasionado en vía jurisdiccional que derivó como
consecuencia de un acto irregular de la autoridad emitido en sede administrativa.”
 PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO DEL DÉCIMO
PRIMER CIRCUITO.

Amparo directo 672/2013. Avofrutas, S.A. de C.V. 20 de septiembre de 2013. Unanimidad de

votos. Ponente: Victorino Rojas Rivera. Secretario: Jesús Santos Velázquez Guerrero.

Nota: Esta tesis fue objeto de la denuncia relativa a la contradicción de tesis 237/2015 de la
Segunda Sala de la que derivó la tesis jurisprudencial 2a./J. 24/2016 (10a.) de título y subtítulo:
"HONORARIOS DE LOS ABOGADOS QUE ACTUARON EN REPRESENTACIÓN DEL PARTICULAR EN
UN JUICIO DE NULIDAD. SU PAGO NO ENCUADRA DENTRO DEL CONCEPTO DE DAÑOS Y
PERJUICIOS CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 6o. DE LA LEY FEDERLA DE PROCEDIMIENTO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO."

Esta tesis se publicó el viernes 07 de marzo de 2014 a las 10:18 horas en el Semanario Judicial de
la Federación.

Sin embargo, también existen criterios contrarios ya que, la Contradicción de Tesis

mencionada en el último párrafo de la Tesis transcrita, al resolver la diferencia de criterios entre
Tribunales Colegiados, resolvió en última instancia que el pago de honorarios de abogados no encuadra
en el concepto de daños y perjuicios, lo que continúa dejando al particular con la carga de sus propios
gastos de defensa.

En este sentido, solo aquellos daños y perjuicios que deriven directamente por el acto
nulificado por los motivos señalados en la última parte del artículo 6° citado son los que se indemnizarán
a los particulares.

Vale la pena transcribir la Contradicción de Tesis 237/2015, de donde deriva la jurisprudencia

2a/J. 24/2016, ya que resulta de aplicación obligatoria tanto para los demás órganos del Poder Judicial
como también para el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, que tendrá que aplicarla en los
incidentes correspondientes:
“HONORARIOS DE LOS ABOGADOS QUE ACTUARON EN REPRESENTACIÓN DEL PARTICULAR EN
UN JUICIO DE NULIDAD. SU PAGO NO ENCUADRA DENTRO DEL CONCEPTO DE DAÑOS Y
PERJUICIOS CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 6o. DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. En atención a que daño es la pérdida o menoscabo sufrido en
el patrimonio por la falta de cumplimiento de una obligación; perjuicio, la privación de cualquier
ganancia lícita que debiera haberse obtenido con el cumplimiento de la obligación; y a que
costas son la suma de dinero que tuvo que erogarse para iniciar un proceso y desahogar las
diligencias correspondientes, el legislador en el artículo mencionado estableció que en los juicios
tramitados ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa no habrá lugar a
condenación en costas y que cada parte será responsable de sus propios gastos y de los que
originen las diligencias que promuevan, haciendo excepción únicamente en favor de la autoridad
demandada cuando se controviertan resoluciones con propósitos notoriamente dilatorios;
asimismo, en su párrafo cuarto prevé el derecho del particular afectado a la indemnización por
daños y perjuicios, máxime que dicha norma es taxativa y limita el derecho del particular a ser
indemnizado en caso de que existiendo falta grave de la autoridad administrativa al dictar la
resolución impugnada, no se allane al contestar la demanda; es por ello que si el particular
solicita el pago de lo erogado en honorarios de los abogados que actuaron en su defensa en el
juicio de nulidad como indemnización por daños y perjuicios, no ha lugar a acordar
favorablemente su petición, pues tal erogación no tiene una relación de consecuencia con el
dictado de la resolución o acto impugnado, ni es uno de los supuestos de falta grave descritos,
por tanto, lo que en realidad pide es el pago de costas procesales, respecto de las cuales, el
artículo en comento es muy claro al establecer que únicamente será en favor de la autoridad;
esto es, únicamente se indemnizará la disminución en el patrimonio del particular que sea un
 efecto directo e inmediato de la falta grave en la resolución que la autoridad demandada
hubiera hecho en ejercicio de sus facultades y que por tal razón el particular haya dejado de
percibir dinero, así como por la falta de allanamiento de la autoridad al contestar la demanda.”

SEGUNDA SALA

Contradicción de tesis 237/2015. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero en
Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito y Primero en Materia
Administrativa del Primer Circuito. 20 de enero de 2016. Cinco votos de los Ministros Eduardo
Medina Mora I., Javier Laynez Potisek, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz
Luna Ramos y Alberto Pérez Dayán. Ponente: Eduardo Medina Mora I. Secretario: Etienne
Maximilien Luquet Farías.

Al final del camino, tanto el texto legal como la interpretación jurídica que se este se hace
continúa dejando en un total estado de inequidad a los particulares debiendo ellos sufragar de su propio
peculio la defensa de sus intereses, con la intención de restablecer el orden legal violentado por una
indebida actuación de la autoridad.

II. Consideraciones al análisis realizado

Existen diversas consideraciones que, a la luz de lo analizado tanto del artículo 6 de la Ley
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo como de la figura propia de los gastos y costas y
del juicio contencioso que se revisaron en capítulos previos, deben hacerse:

A. INEQUIDAD

El trato que se da a las partes en el procedimiento contencioso administrativo es inequitativo

desde el momento en que la autoridad demandada sigue actuando desde un rango de superioridad de
contención.

Tal como se dijo en el planteamiento del problema, el presupuesto de la Federación prevé

partidas específicas para el pago de áreas contenciosas de todas y cada una de las dependencias
federales, cuya función específica, según los diversos Reglamentos Interiores de dichas dependencias, es
la de defender los intereses de dichas autoridades en litigios contenciosos administrativos.

Esto significa que los honorarios de los abogados especializados que litigan a favor de la
autoridad se encuentran previamente solventados por las contribuciones que cubren el gasto público.

Mientras que los particulares no cuentan con partidas específicas para el pago de honorarios
de abogados en caso de requerir acudir a instancias jurisdiccionales para la defensa de sus intereses, lo
que los obliga a desviar recursos que, de otra forma, deberían poder aplicarse a otros fines propios del
ciudadano.

Y en este caso es importante destacar que este criterio no puede ser aplicado a las
autoridades, pues los recursos gubernamentales, al estar asignados en el Presupuesto de la Federación
para un fin específico, ya no pueden ser desviados a propósitos diversos de los señalados. Es por ello
que las cantidades señaladas en el Presupuesto para solventar los pagos al personal de las áreas
jurídicas contenciosas de las dependencias no puede ser utilizado para otros fines distintos a los
etiquetados.

B. COSTO
 El costo para los particulares de llevar a juicio una resolución de la autoridad que vulnera el
estado de derecho es muy alto, y para ello vale la pena hacer un ejercicio que así lo demuestra:

Podemos usar como ejemplo una resolución emitida por el Servicio de Administración
Tributaria en la que se determina un crédito fiscal a cargo de un contribuyente por la cantidad de $
2’707,408.00 (dos millones quinientos mil pesos 00/100 M.N.) por los siguientes conceptos: Impuesto
sobre la Renta omitido por la cantidad de $ 1’250,000.00 (un millón doscientos cincuenta mil pesos
00/100 M.N.), correspondiente al ejercicio fiscal 2019; multa por $ 875,000.00 (ochocientos setenta y
cinco mil pesos 00/100 M.N.) por la omisión en el pago del impuesto; recargos a una tasa de 1.47%
mensual (35.28% de la cantidad omitida por el período 2020 y 2021), por la cantidad de $ 441,000.00
(cuatrocientos cuarenta y un mil pesos 00/100 M.N.) y actualización por $ 141,408.00 (ciento cuarenta y
un mil cuatrocientos ocho pesos 00/100 M.N.), tomando en cuenta que la fecha de la determinación del
crédito fue en marzo de 2022, mientras que el pago se debió efectuar el 31 de marzo de 2020.

Aquí tendremos que determinar los costos en los que incurre el particular para tener acceso a
un juicio de nulidad.

En primera instancia, se deber garantizar el interés fiscal para poder suspender el

procedimiento de ejecución. Según el artículo 28 fracción II de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, para suspender la ejecución de una resolución que involucra la
determinación de créditos fiscales a favor del Estado, el particular deberá garantizar el interés fiscal
según los medios autorizados por la ley.

Estos medios de garantía, según el artículo 141 del Código Fiscal de la Federación son los
siguientes, con el costo que conlleva. No hay que olvidar que la garantía debe cubrir, además de las
contribuciones adeudadas actualizadas, los accesorios causados, así como de los que se causen en los
doce meses siguientes a su otorgamiento:

a. Depósito en dinero, carta de crédito u otras formas de garantía financiera equivalentes que
establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público mediante reglas de carácter general que se
efectúen en las cuentas de garantía del interés fiscal. SU COSTO ES EL VALOR COMPLETO DEL CRÉDITO
MÁS UN AÑO DE ACTUALIZACIÓN Y RECARGOS. $ 2’707,408.00 (dos millones quinientos mil pesos
00/100 M.N.) más $ 220,500.00 de recargos y $ 70,704.00 de actualización. TOTAL DE $ 2,998,612.00 DE
GARANTÍA.

b. Prenda o hipoteca. SU COSTO ES LA FORMALIZACIÓN DE LA GARANTÍA Y SU INSCRIPCIÓN EN

EL REGISTRO PÚBLICO DE LA PROPIEDAD CORRESPONDIENTE. TRATÁNDOSE DE UN CRÉDITO DE
$2’707,408.00, EL COSTO DE FORMALIZACIÓN Y DE REGISTRO ES DE APROXIMADAMENTE $ 300,000.00
ENTRE GASTOS NOTARIALES Y DERECHOS DE INSCRIPCIÓN. ESTO, SIN QUE SE PUEDA VALORAR
ECONÓMICAMENTE LA IMPOSIBILIDAD DE DISPONER DE LOS BIENES DADOS EN GARANTÍA.

c. Fianza otorgada por institución autorizada. EL COSTO DE UNA FIANZA ES, LO COMÚN EN EL
MERCADO, UNA PRIMA DE 2% DEL VALOR A GARANTIZAR. EN ESTE CASO, COMO SE DEBE GARANTIZAR
UN MONTO TOTAL DE $ 2,998,612.00, LA PRIMA POR LA PÓLIZA ES DE $ 59,972.24. NO HAY QUE
OLVIDAR QUE EL OTORGAMIENTO DE LA FIANZA IMPLICA GARANTIAR ASIMISMO A LA COMPAÑÍA
AFIANZADORA EL MONTO A AFIANZAR.
 d. Obligación solidaria asumida por tercero que compruebe su idoneidad y solvencia. EL VALOR
DE ESTA OBLIGACIÓN SOLIDARIA ES HASTA POR EL MONTO DEL CRÉDITO A GARANTIZAR $ 2,998,612.00.

e. Embargo en la vía administrativa de bienes muebles tangibles e inmuebles, excepto predios

rústicos, así como negociaciones. SI BIEN ESTA GARANTÍA NO IMPLICA UN DESEMBOLSO, AL IGUAL QUE
LA PRENDA Y LA HIPOTECA DEBE FORMALIZARSE. EN EL CASO DE LOS EMBARGOS, EL CÓDIGO FISCAL
PREVÉ EL PAGO DE UN 2% DE GASTOS DE EJECUCIÓN. EN ESTE CASO LOS GASTOS DE EJECUCIÓN
ASCIENDEN A $ 59,972.24, MÁS UN MONTO POR CONCEPTO DE DERECHOS DE INSCRIPCIÓN EN EL
REGISTRO PÚBLICO DE $ 54,845.40 AL AÑO 2022.

f. Títulos valor o cartera de créditos del propio contribuyente, en caso de que se demuestre la
imposibilidad de garantizar la totalidad del crédito mediante cualquiera de las fracciones anteriores, los
cuales se aceptarán al valor que discrecionalmente fije la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Por otro lado, como se vio en el Capítulo Tercero, para acceder a la defensa de los intereses de
un particular en el Tribunal Federal de Justicia Administrativa se hace necesario la contratación de un
profesional del derecho especializado en la materia. Hoy en día, el mercado valora el pago de honorarios
del 25% del valor del asunto a litigar. En el caso que nos ocupa, siendo un crédito fiscal de $
2’707,408.00 (dos millones quinientos mil pesos 00/100 M.N.), el monto de honorarios a pagar (sin
incluir el 16% del Impuesto al Valor Agregado) es de $ 676,852.00.

Para finalizar, existen distintos gastos asociados a la defensa de un contribuyente, como puede
ser la certificación de copia, la emisión de poderes, quizá la contratación de algún perito en materia
contable (asumiendo que se trata de juicios en materia fiscal), gastos que dependerán de las
condiciones propias del caso y del particular demandante, por lo que no los consideraremos para el
presente ejercicio.

Ante esta circunstancia, asumiendo los costos mínimos necesarios para la tramitación de un
procedimiento contencioso administrativo según el ejemplo que estamos siguiendo, los gastos y costas
del demandante se pueden calcular en su monto más bajo en $ 736,824.24, asumiendo que se otorga
como garantía una fianza, siendo lo menos costoso.

Valor que, una vez que se obtenga sentencia favorable, NO ES RECUPERABLE PARA EL
PARTICULAR atendiendo a lo dispuesto por el artículo 6 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo.

C. CONTROL DE LEGALIDAD

Como se mencionó en capítulos anteriores, la práctica dentro de la Administración Pública

tratándose de temas en los que las autoridades no tienen completa seguridad de la forma o términos en
que deben resolver algunos de los asuntos que les son encomendados es dictaminarlos, aún en contra
de lo dispuesto en la legislación o normatividad aplicable, con criterios que afectan a los particulares,
buscando que, mediante la intervención del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, se obtenga la
interpretación y/o los criterios de aplicación de la norma.

Esto vulnera el estado de derecho pues obliga a un control externo de legalidad innecesario,
pues la responsabilidad de la aplicación estricta de la ley es de los funcionarios públicos, sin que se
requiera, en principio, de la intervención de otras instancias.
 Y el hecho de que no exista una aplicación real de responsabilidad administrativa en contra de
los funcionarios cuyas resoluciones son nulificadas por el Tribunal fomenta este tipo de conductas, que
terminan siendo lesivas a los intereses legales y económicos de los ciudadanos.

Es por ello que la posibilidad de una sentencia que establezca como obligación de que la
autoridad demandada pueda ser sujeta al pago de gastos y costas, y por lo tanto, a la determinación de
responsabilidades administrativas en contra de los funcionarios que den lugar a ello por su actuar
indebido, traería consigo forzosamente un control de legalidad interno en las propias dependencias, lo
que traería consigo un estado de derecho fortalecido.

Todos estos argumentos nos llevan a considerar la necesidad de que los gastos y costas a favor
de los particulares sea debidamente reglamentado por el legislador, a fin de generar una verdadera
igualdad procesal, así como establecer, como fin último, un nuevo control de legalidad que garantice
una actuación gubernamental apegada a derecho.

Por último, es importante destacar que la razón por la que la condenación a costas sólo debe
aplicarse a favor de los particulares ya se encuentra en la propia legislación, en el mismo artículo 6° de la
Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en su tercer párrafo que reza:
“Artículo 6.- . . .

Para los efectos de este artículo, se entenderá que el actor tiene propósitos notoriamente
dilatorios cuando al dictarse una sentencia que reconozca la validez de la resolución impugnada,
se beneficia económicamente por la dilación en el cobro, ejecución o cumplimiento, siempre que
los conceptos de impugnación formulados en la demanda sean notoriamente improcedentes o
infundados. Cuando la ley prevea que las cantidades adeudadas se aumentan con
actualización por inflación y con alguna tasa de interés o de recargos, se entenderá que no hay
beneficio económico por la dilación.”

La norma ya contempla que el Estado recibe compensación a su favor en el caso de resultar

victorioso en una contienda jurisdiccional, pues la ley le garantiza el pago de recargos por pago tardío,
así como la actualización de cualquier cantidad que tenga que se pagada a su favor. Esto, de acuerdo
con lo dispuesto por los artículos 17-A y 21 del Código Fiscal de la Federación. En especial el último de
los dispositivos citados establece que los recargos se pagarán por concepto de “indemnización al fisco
federal por la falta de pago oportuno”.

Es por ello que las autoridades, salvo lo dispuesto por el segundo párrafo del artículo 6°
multicitado, ya tienen garantizado el pago de lo que puede considerarse como sus gastos y costas en
caso de salir victoriosas de una contienda jurisdiccional.

D. FALTA DE INFORMACIÓN

Como se ha mencionado en párrafos anteriores, la dependencia que podría proveer de

información confiable en la materia en estudio es el propio Tribunal Federal de Justicia Administrativa,
pues a dicho órgano le compete, no solo la resolución de los juicios de donde deben surgir los gastos y
costas a pagarse, sino también la tramitación de dichos pagos, en su caso, así como las indemnizaciones
por daños y perjuicios que a la fecha se encuentran regulados en el último párrafo del artículo 6° de la
Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
 Sin embargo, como ya se dijo, el informe que dicho Tribunal rinde a través de las Memorias
Anuales, además de ser omiso en el análisis estadístico de los sentidos de sus sentencias, que dicho sea
de paso, podría ayudar a una revisión de fondo de los criterios y procedimientos que la autoridad
contempla en su actuación, también carece de cualquier tipo de información respecto a la resolución de
los incidentes de indemnización de daños y perjuicios, lo que hace imposible la revisión del éxito de esta
figura.

Lo que sí se puede concluir de las Memorias del Tribunal es que, en los últimos tres años, con
la salvedad del año 2020 en que sufrimos una disminución en todos los rubros de actividades en México
debido a la pandemia de COVID-19, el número de asuntos puestos a consideración del Tribunal ha ido en
aumento. En el año 2019 ingresaron 143,469 demandas; en el 2020 disminuyó a 115,399; mientras que
en 2021, todavía con medidas restrictivas relacionadas con la citada pandemia, el número de demandas
aumentó a 146,174.

Podemos hacer dos lecturas de estos números: primero, que los particulares cada vez son más
conscientes de sus derechos y de la posibilidad de acudir a instancias diversas a la autoridad
administrativa para hacerlos valer; segundo, que A PESAR DEL ELEVADO COSTO, los particulares se ven
en la necesidad de controvertir los actos de autoridad pues en su criterio los mismos son contrarios a
derecho.

Sin que sea la finalidad de este estudio, es importante contemplar que un análisis más
profundo de los sentidos de las sentencias por parte del Tribunal al momento de rendir sus informes
podría dar una amplia perspectiva a la propia Administración Pública para hacer a su vez una reflexión
sobre su actuar.

III. Conclusiones del capítulo

Todo lo aquí expuesto nos lleva a concluir que la forma en la que se encuentra reglamentada a
la fecha la materia de gastos y costas a favor de los particulares es endeble, injusta y contraria a los
principios de equidad, igualdad procesal, e incluso buen gobierno, incluyendo el mismo principio de
legalidad en los actos de autoridad.

Una regulación de indemnización únicamente para casos de faltas graves (ausencia de

fundamentación y motivación, contradicción a jurisprudencia firme de la Corte, y lo que se conoce como
“desvío de poder”), es una limitante para los particulares a acudir en la defensa de sus derechos, y no
motiva a la autoridad para actuar siempre dentro del marco de la ley.

Por ello consideramos imperativo una reforma al artículo 6° de la Ley Federal de

Procedimiento Contencioso Administrativo en donde, además de continuar con la indemnización ya
planteada, que se hace justa ante un posible nacimiento de una responsabilidad por actos ilegales, se
contemple el pago de gastos y costas a favor de los particulares, en cualquier resolución que determine
la nulidad de los actos impugnados en juicio, bien sea lisa y llana o bien para efectos de reposición del
procedimiento, según lo previsto en el artículo 52 fracciones II, IV y V de la citada Ley adjetiva.
 CAPITULO QUINTO.

METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN

5.1. Metodología de la investigación

La metodología para la elaboración de la presente tesina fue meramente descriptiva o

analítica, a través de la revisión de la legislación vigente aplicable a la materia de gastos y costas y la
forma de su regulación actual en México.

Además, se revisó la doctrina que sobre el tema existe, tanto en México como en otros países,
lo que nos permitió observar, a nuestro criterio, la razón de la necesidad de ajustar el marco jurídico
respecto al tema investigado
 CONCLUSIONES

En consecuencia de lo expuesto en el presente estudio, la conclusión a la que arribamos es que

se hace necesaria una modificación al texto del artículo 6° de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, para quedar de la siguiente manera:
“Artículo 6o.- En los juicios que se tramiten ante el Tribunal se condenará al pago de gastos y
costas a la autoridad demandada en el caso de que la sentencia declare la nulidad de la
resolución impugnada en los casos de lo dispuesto en el artículo 52 fracción II, IV y V de esta Ley.

Habrá lugar a condena en costas a favor de la autoridad demandada, cuando se controviertan

resoluciones con propósitos notoriamente dilatorios.

Para los efectos de este artículo, se entenderá que el actor tiene propósitos notoriamente
dilatorios cuando al dictarse una sentencia que reconozca la validez de la resolución impugnada,
se beneficia económicamente por la dilación en el cobro, ejecución o cumplimiento, siempre que
los conceptos de impugnación formulados en la demanda sean notoriamente improcedentes o
infundados. Cuando la ley prevea que las cantidades adeudadas se aumentan con actualización
por inflación y con alguna tasa de interés o de recargos, se entenderá que no hay beneficio
económico por la dilación.
 La autoridad demandada deberá indemnizar al particular afectado por el importe de los daños y
perjuicios causados, cuando la unidad administrativa de dicho órgano cometa falta grave al
dictar la resolución impugnada y no se allane al contestar la demanda en el concepto de
impugnación de que se trata. Habrá falta grave cuando:

I. Se anule por ausencia de fundamentación o de motivación, en cuanto al fondo o a la

competencia.

II. Sea contraria a una jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de
legalidad. Si la jurisprudencia se publica con posterioridad a la contestación no hay falta grave.

III. Se anule con fundamento en el artículo 51, fracción V de esta Ley.

La condenación en costas o la indemnización establecidas en los párrafos primero, segundo y

tercero de este artículo se reclamará a través del incidente respectivo, el que se tramitará
conforme lo previsto por el cuarto párrafo del artículo 39 de esta Ley.”

Con esta reforma se busca eliminar todos los vicios que el sistema actual en materia de gastos
y costas impera en México, con la finalidad de contribuir a la buena actuación de la Administración
Pública y fortalecer el estado de derecho.

REFERENCIAS

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