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Fronteras y cooperacin transfronteriza en Amrica Latina: introduccin al Proyecto Fronteras Abiertas

JOS LUIS RHI-SAUSI Y NAHUEL ODDONE

1.1 Frontera y fronteras en Amrica Latina

Las fronteras de Amrica Latina pueden estudiarse desde la formacin de los propios Estados Nacionales; o bien, desde la propia existencia de diferentes pueblos originarios sobre las tierras latinoamericanas que lograban diferenciar el yo del otro pues no se debe olvidar que la idea de frontera estuvo histricamente asociada a la idea de separacin o divisin. La formacin de los propios Estados Nacionales latinoamericanos ha simbolizado uno de los procesos de fragmentacin territorial (y por tanto de construccin de fronteras) ms importante de la historia tras el fin de los Virreynatos de la era colonial y la introduccin de las reformas borbnicas espaolas y de las reformas pomblicas portuguesas a mediados del siglo XVIII. Las guerras de Independencia, guerras de liberacin -por un lado- y guerras de establecimiento de nuevas fronteras -por el otro-, redundaron tambin en la desorganizacin de los modelos productivos locales de las nuevas Repblicas, en la generacin de zonas perifricas rezagadas que no lograran insertarse en el sistema capitalista internacional y en la generacin de fuertes cortes territoriales en donde el yo pasaba a ser parte del otro1, es decir, que el dentro pasaba a ser parte del fuera.

1 Macaulay y Bushnell sostienen que: En comparacin con las viejas naciones de Europa occidental, los pases latinoamericanos pueden parecer algo artificiales, ya que no pueden ser diferenciados claramente por criterios de lenguaje, de tradiciones histricas e incluso de religin. Brasil y Hait, como antiguas colonias de Portugal y Francia, quedan lgicamente al margen de estas consideraciones. La razn principal que explica la proliferacin de las nuevas naciones atiende al desmembramiento del imperio colonial espaol, en el cada uno de sus vstagos iniciara su andadura nacional con un conjunto de leyes e instituciones similares, hereda-

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En Amrica Latina el establecimiento de las fronteras, entendidas como los lmites internacionales existentes entre los Estados, dio lugar a una enorme cantidad de conflictos que redundaron en la construccin de treinta y seis fronteras con una longitud mayor a 41.000 kilmetros. El establecimiento de dichos lmites internacionales no ha cesado a lo largo de la vida independiente de los pases latinoamericanos, restando an la definicin de varios de ellos mientras se transita el bicentenario en la mayora de los pases de Amrica Latina y se lucha por profundizar los diferentes procesos de integracin regional, muchas veces contrapuestos y/o superpuestos, que han surgido desde los aos sesenta en adelante. El devenir histrico ha puesto de manifiesto el peso territorial de la frontera con sus consecuencias econmicas, sociales, ambientales, culturales y polticas. De percibir las mismas como el fin de los Estados, como el lmite lejano, como la zona de nadie y despoblada, se ha pasado a concebirlas como reas estratgicas ideales para la experimentacin social de la integracin regional en donde la cercana, la contigidad y el dilogo se sintetizan en intensas relaciones transfronterizas. Las fronteras son espacios interestatales en donde se condensan las relaciones entre las poblaciones locales y el accionar de los diferentes niveles del Estado. Esta primera concepcin permite diferenciar entre lneas y reas de frontera. En tanto la lnea fronteriza2 contina siendo competencia de los gobiernos nacionales; en las reas fronterizas, las competencias son compartidas entre los gobiernos nacionales y subnacionales (regionales y/o locales). Esta primera divisin no ha exceptuado el conflicto entre competencias y el surgimiento de las denominadas lagunas competenciales. Al alejarse de las tradicionales hiptesis de conflicto que gobernaron en los pases latinoamericanos en ocasin de las dictaduras militares de la dcada del setenta, al alejarse de la construccin de la frontera armada, de la frontera de defensa, es necesario considerar la reflexin presente, en un contexto

das del mismo pasado colonial, con la misma lengua (la que hablaban las minoras dominantes que establecieron las nuevas naciones) y, naturalmente, con la misma religin. A menudo se podan establecer contrastes culturales y socioeconmicos mucho mayores entre diferentes regiones de una misma nacin que entre esa misma nacin y sus pases vecinos (Macaulay y Bushnell, 1989, p. 30). 2 En el volumen se utilizan las palabras Lnea fronteriza o Lmite fronterizo como sinnimos.

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de integracin regional, en el que la cooperacin transfronteriza busca entender las reas de frontera como zonas de desarrollo armnico y funcionales para la construccin de la paz. La creacin de reas fronterizas de paz y desarrollo sustentable, basadas en la cooperacin, contribuye a la cohesin social y territorial, posibilita la reduccin de las tensiones entre pases y consolida los procesos de integracin por medio de la interaccin continua y sostenida. Las diferentes relaciones que se pueden encontrar en la frontera han despertado el inters de acadmicos europeos y latinoamericanos que han propuesto la construccin de diversas tipologas y matrices para las relaciones fronterizas. Claro est que las relaciones de frontera pueden tener diferentes formas y perfiles en funcin del grado de permeabilidad de los lmites fronterizos, del peso de la poltica nacional e internacional, de los acuerdos interestatales e interjurisdiccionales y de las iniciativas regionales que apoyen, promuevan o bien limiten la cooperacin y la integracin fronteriza. Cada escenario fronterizo es nico por naturaleza como nicas son las fronteras que lo conforman, sin desmedro de ello suele ser posible identificar una serie de caractersticas que dan lugar a la construccin de una tipologa de actuacin para el espacio o territorio fronterizo, a modo de ejemplo puede mencionarse la formulacin de proyectos para ciudades gemelas3. La cooperacin transfronteriza ofrece a las regiones y a los municipios colindantes la alternativa de acercar cada sector territorial de los pueblos segmentados geopolticamente; posibilita a estos pueblos, en parte, paliar los efectos de la divisin artificial que han sufrido y posibilita la intensificacin de lazos en diversos planos entre los distintos sectores territoriales, as como potenciar las redes de diversa ndole (Fernndez Majn, 2005, p. 70).

3 En el marco del Proyecto Fronteras Abiertas, a lo largo del 2009, se decidi retomar la hiptesis de trabajo de las ciudades gemelas. Para ello se program una misin tcnica concentrndose en tres aspectos claves: 1) identificar los principales elementos analticos para la elaboracin de un diagnstico integral de una frontera constituida por ciudades gemelas; 2) relevar problemas y eventuales soluciones de gobernanza territorial transfronteriza en ciudades gemelas de frontera y 3) concentrar la atencin temtica y proyectual en la dimensin cultural de la cooperacin transfronteriza de ciudades gemelas. Los resultados de la misin fueron publicados en el trabajo de Rhi-Sausi, 2009 b.

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La cooperacin transfronteriza, por otro lado, estimula la construccin de bienes pblicos regionales producto de la necesidad de correccin de problemas que no han encontrado respuesta individual o que no ofrecen incentivos suficientes para que un pas slo asuma los costos. La produccin de bienes pblicos regionales y el fortalecimiento de la gobernabilidad trans y supranacional que ello conlleva, presenta una solucin efectiva a estos problemas, al tiempo que promueve la integracin de los pases involucrados (Bocalando y Villa, 2009, p. 4). Durante los ltimos aos se ha asistido a cambios profundos en el terreno de la poltica y de las polticas pblicas locales sobre la base de las modificaciones generadas en el contexto global. En este marco, todo parecera indicar que la conformacin de redes participativas genera una suerte de gobernanza reticular favorecedora de la innovacin democrtica sobre la base de la descentralizacin, la subsidiariedad y la autonoma municipal en pos de la activacin del capital social local. La gobernanza consiste en gestionar redes (Rhodes, 1997, p. 52); y los gobiernos locales y regionales deben constituirse en los nodos de estas redes con el objetivo de fortalecer la densidad relacional de las zonas fronterizas toda vez que se generan las condiciones que minimizan los riesgos de la propia interaccin, se explora la creacin de escenarios de cooperacin (y por tanto de suma positiva), y se disean los mecanismos e instrumentos de regulacin que disminuyen la incertidumbre y el conflicto y acrecientan la confianza mutua.
1.2 Por qu es relevante la cooperacin transfronteriza para Amrica Latina?

La cooperacin transfronteriza es entendida como una colaboracin entre autoridades subnacionales ms all de los lmites fronterizos nacionales (Perkmann, 2003, p. 157) que permite la participacin y actuacin conjunta y en forma de red de los actores pblicos y privados del territorio en ambos lados de la frontera. Tal como se ha sostenido la cooperacin transfronteriza suele tener objetivos relacionados con la ordenacin del territorio, la poltica econmica regional, la mejora de las infraestructuras, la proteccin del ambiente y la promocin del mbito cultural. Su objetivo global es que las relaciones entre poderes territoriales vecinos se desarrollen con la misma naturalidad que si la frontera no existiese (Conde Martnez, 2001, p. 140).

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Desde esta perspectiva es menester reconocer los fenmenos que han contribuido al desarrollo de la cooperacin transfronteriza en Amrica Latina, entre los que se destacan la renovada importancia de las propuestas de integracin fsica regional a partir del diseo de ejes y corredores bi-ocenicos, los procesos de descentralizacin que han generado una mayor autonoma de los gobiernos subestatales en su accionar internacional tanto individual como grupal y el proceso de territorializacin (o reterritorializacin para algunos autores) de la economa que est definiendo el surgimiento de una nueva geografa econmica, entre otros factores. En lo que respecta a las nuevas propuestas de integracin fsica regional, la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA)4 presenta claramente un manifiesto inters por las zonas de frontera. Su principal objetivo es el de promover el desarrollo de la infraestructura de transporte, energa y telecomunicaciones con una visin regional procurando la integracin fsica de los doce pases sudamericanos y el logro de un patrn de desarrollo territorial equitativo y sustentable. El IIRSA constituye la consolidacin del compromiso de los doce gobiernos sudamericanos con la modernizacin e integracin de la infraestructura regional con la asistencia tcnica y financiera de tres bancos multilaterales: la Corporacin Andina de Fomento (CAF), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA) que en su fase de ejecucin adoptan la modalidad del Partenariado Pblico-privado bajo el desarrollo del concepto de integracin regional descentralizada5. Las vas de accin escogidas para el desarrollo de la infraestructura ponen de relieve su importancia para el incremento de los intercambios comerciales y el aumento de la competitividad regional, formando parte de una visin geoeconmica del desarrollo centrada en la generacin de nuevas especialidades productivas.

4 Esta iniciativa es un programa que incluye a los doce pases de Amrica del Sur y que se origin en la I Reunin de Presidentes de Amrica del Sur realizada en Brasilia en el ao 2000. 5 Entre los diversos ejes de comunicacin de IIRSA, el llamado Eje Capricornio, por la lnea de latitud sobre la cual se encuentra, tendr una gran trascendencia econmica para las regiones de la Zona de Integracin del Cono Sur (ZICOSUR), especialmente a los departamentos del Chaco paraguayo y a los departamentos bolivianos de Tarija, Chuquisaca y Santa Cruz. Si los corredores biocenicos tienen una relevancia estratgica continental para los pases sudamericanos, para la ZICOSUR, tiene un rol central en la reconfiguracin territorial.

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La mayor libertad de circulacin e intercambio de bienes y servicios en las reas de frontera se ha dado contemporneamente al refuerzo de las diferencias en trminos de identidad y particularidades econmicas como elementos presentes que conviven y estimulan las interacciones en las fronteras. Es muy difcil construir la integracin regional si al mismo tiempo no se afianza el proceso de reforma en el nivel micro (local); hacindose, a su vez, cada vez ms necesarios los procesos de democratizacin poltica y de descentralizacin del Estado-Nacin tanto en un sentido de oferta vertical descendente como tambin en respuesta a las demandas verticales ascendentes6. La creciente autonoma producto del proceso de descentralizacin, permite a las unidades subnacionales utilizar la cooperacin para la bsqueda de soluciones a sus necesidades de desarrollo local. La cooperacin transfronteriza requiere de esfuerzos activos para adaptar polticas y satisfacer las demandas del otro, puesto que no basta el hecho de considerar los intereses comunes sino adems concretar objetivos mutuamente beneficiosos. La cooperacin transfronteriza como modalidad de desarrollo territorial potenciada a partir de la descentralizacin, busca evitar la duplicacin de objetivos, funciones y servicios entre entidades e instituciones de ambos lado de la frontera, prevenir el crecimiento desordenado del territorio y del desarrollo urbano (ciudades gemelas vulnerables, ciudades contiguas empobrecidas, metropolizacin transfronteriza, etc.) toda vez que resalta la combinacin armnica, equilibrada y racional entre polticas de gobernanza horizontal7 y vertical8.

La descentralizacin puede surgir desde dos perspectivas: por un lado, como una demanda vertical ascendente desde la sociedad civil al Estado-Nacin que reclama mayor autonoma en la toma de decisiones locales; o, por otro lado, como una oferta vertical descendente desde el Estado-Nacin a la sociedad civil local, en la cual el Estado otorga una serie de competencias a los gobiernos y las comunidades locales. Ambas perspectivas son caras a la cooperacin transfronteriza pues contribuyen a generar la capacidad necesaria para evitar los conflictos de competencias que pueden surgir durante el desarrollo de la accin conjunta. 7 La cooperacin transfronteriza deber incluir la participacin de actores pblicos y privados de ambos lados de la frontera. Implica la movilizacin y compromiso de los diferentes sectores sociales presentes en el territorio. En la prctica, segn Coletti, la participacin de las comunidades locales vara mucho segn cada experiencia y no es posible identificar un nico modelo (Coletti, 2009, p. 3). 8 Es necesaria la coordinacin de la accin transfronteriza entre los diferentes niveles de gobierno nacionales, regionales y locales, de lo contrario inevitablemente surgirn conflictos

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Si bien la descentralizacin en la toma de decisiones necesariamente debe ser acorde con las diferentes polticas nacionales; sta asegura, asimismo, una flexibilidad de las polticas nacionales para adecuarse a las realidades locales; y es por medio de esta forma que la descentralizacin se convierte en mayor democratizacin (Oddone, 2008). Mediante el proceso de descentralizacin se pretende que la poblacin del territorio aprenda a cmo gobernarse a s misma. El establecimiento de instituciones locales, que promuevan la participacin en los mecanismos de toma de decisin, potencia activamente la poblacin para abordar la poltica local y restaurar la economa local9. El fortalecimiento institucional local y regional, como parte de la descentralizacin, facilita la constitucin de redes de colaboracin y cooperacin transfronterizas que estimulan el desarrollo de nuevos mecanismos de gobernanza multinivel comunes en ambos lados de la frontera. Activar una red de colaboracin transfronteriza requiere reconocer las interdependencias mutuas como el fortalecimiento de las capacidades individuales y de cada una de las posiciones nodales bajo una lgica de suma positiva que busca crear nuevas capacidades y nuevos capitales transfronterizos que se concreten en acciones directas que beneficien a las poblaciones locales del espacio regional transfronterizo.
1.3 La cooperacin transfronteriza y la prevencin de conflictos

La emergencia de tensiones entre los gobiernos latinoamericanos, como es de pblico conocimiento, contina repercutiendo en las reas fronterizas. Entre las razones que dan origen a dichas diferencias encontramos tanto factores histricos de lmites como el reconocimiento de problemas que trascienden las fronteras como los medioambientales o la lucha contra el narcotrfico, el terrorismo y el crimen organizado que forman parte de la actual agenda internacional.

ligados a las competencias. El nivel de coordinacin vara mucho de acuerdo al sistema de gobierno de cada Estado: Federal-Unitario, nivel de descentralizacin, coparticipacin, etc. Incluye los sistemas de gobierno creados por los procesos de integracin regional. 9 Vase The Paul H. Nitze School of Advance of International Studies (SAIS). Disponible en: http://www. sais-jhu.edu/cmtoolkit/approaches/statebuilding/institutionbuilding.html.

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Tensiones fronterizas se identifican entre Argentina y Uruguay, Brasil y Paraguay, Costa Rica y Nicaragua, Colombia y Nicaragua, Colombia y Ecuador, Ecuador y Venezuela, entre otros casos histricos latinoamericanos como el de Bolivia, Chile y Per10. De particular significado es el conflicto de las pasteras entre Argentina y Uruguay dado que no slo ha logrado poner en jaque las polticas ambientales del MERCOSUR11, demostrado que ambos pases han preferido adoptar la va internacional por medio de la Corte Internacional de Justicia en vez de los instrumentos regionales a disposicin sino que tambin, sobre todo, ha puesto de relieve cmo los conflictos ambientales y las diferencias nacionales repercuten en los territorios fronterizos. A cuatro aos de inicio del conflicto, el puente que una Gualeguaychu (Argentina) con Fray Bentos (Uruguay) contina cortado, presentndose la particular situacin que los pobladores locales de Gualeguaychu deciden cundo levantar el corte del puente generando as una suerte de privatizacin del paso binacional12. En realidad, la norma que se observa en las tensiones entre los pases fronterizos latinoamericanos es su carcter enormemente fluido. Esto es, se pasa del conflicto al acuerdo en poco tiempo. Baste recordar el nerviosismo creado por los movimientos de tropas que Brasil hiciera hace poco ms de un ao en su frontera sur con el Paraguay y la apertura de una nueva fase de las relaciones bi-nacionales con el acuerdo sobre la energa producida por la represa hidroelctrica binacional de Itaip.

El conflicto de la Guerra del Pacfico (1879-1883), que algunos analistas han identificado como la Guerra por el Salitre, recobra su significado en un contexto latinoamericano de rearme. Las disputas histricas entre Chile, Bolivia y Per y las nuevas alianzas intra y extra sudamericanas, sacan a la luz un conflicto subterrneo no resuelto durante los aos del libre mercado y democracia constructores de la paz en el subcontinente. Si bien Sudamrica sigue identificndose a s misma como un subsistema de paz y solidaridad ampliada las compras de armamento de Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Per y Venezuela de los ltimos aos podran hacer peligrar este status adquirido. 11 Para profundizar este punto, vase: Oddone y Granato, 2006. 12 En ocasin de las eliminatorias para el Mundial de Ftbol 2010, los residentes de Gualeguaychu permitieron el paso de los argentinos que iban a ver el encuentro ArgentinaUruguay que se jugaba en Montevideo (13 de octubre de 2009), ejerciendo ellos mismos la instancia de control que consista en inscripcin de la patente del auto, cantidad de pasajeros y presentacin del comprobante de la entrada al partido.

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Ms estructural y potencialmente ms conflictivo es el tema de los llamados brasiguayos, donde sus reclamos a los derechos de propiedad violados tienen como contrapeso la percepcin paraguaya de una persistente brasilianizacin de su frontera. Este delicado punto de la agenda de Brasil y Paraguay, en realidad, comprende dos fenmenos simultneos. Por un lado, un precario equilibrio demogrfico mediante el cual los brasileos y sus descendientes en Paraguay se acercan al medio milln de personas13 y, contemporneamente, una creciente poblacin de recin nacidos de orgen paraguayo en el lado brasileo. Por el otro lado, la presin generada por el corrimiento de la frontera sojera que ha impactado sobre la frontera brasileo-paraguaya. En el ltimo decenio, la extensin sembrada de soja en Paraguay se cuadruplic equivaliendo actualmente al 10% del PBI y al 40% de sus exportaciones14. Otro caso de tipo histrico devenido en ambiental, se relaciona con la diferente interpretacin del tratado de lmites y navegacin del ro San Juan entre Costa Rica y Nicaragua. Este diferendo, que una reciente sentencia de la Corte de Justicia de la Haya pretende resolver, es parte de un conjunto de contrastes entre los dos pases que se refleja tambin en el nivel local, como lo demuestra la fallida experiencia de la Confederacin de Municipios Fronterizos de Nicaragua y Costa Rica. Los problemas fronterizos entre Colombia, Ecuador y Venezuela se encuentran en un estado de situacin muy delicado que incluye la violacin de las zonas de frontera ante la incapacidad de construir un sistema conjunto que les permita gobernar los problemas y articular respuestas en la lucha contra el narcotrfico y el terrorismo15. La formacin de alianzas polticas entre grupos de pases viene vista por otros pases de la regin que cuentan con polticas exteriores diferentes como una amenaza a su propia soberana e intereses nacionales. En vez de utilizar la

Al respecto vase: Souchaud, 2007. Paraguay es hoy en da el cuarto productor mundial de soja. A la falta de articulacin del eje Quito-Bogot-Caracas se suma la posibilidad que bases militares norteamericanas se establezcan en Colombia. Dicha posibilidad oblig a los pases miembros de la Unin de Naciones Sudamericanas (UNASUR), proceso de concertacin poltica regional que cuenta con un Consejo de Defensa Sudamericano, a reunirse en Bariloche (Argentina) con la finalidad de analizar la cuestin y construir un consenso regional al respecto. Dicha Cumbre, segn los analistas, se cerr sin una posicin conjunta en relacin a las posibles bases militares y slo permiti poner en relevancia la polarizacin sudamericana en cuanto la lucha contra el terrorismo y el narcotrfico.

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lgica realista y de confrontacin que se concentra en resolver los diferendos por medio del uso del recurso de la fuerza sera interesante propender al control de la situacin basado en una estrategia de influencia y bajo la lgica de la cooperacin dentro del respeto del derecho internacional y de los acuerdos bilaterales. La cooperacin transfronteriza puede constituirse en una base propicia para el desarrollo de la diplomacia preventiva en donde sistemas nacionales, instituciones regionales y acuerdos locales contribuyan a prevenir situaciones de conflicto y se estimulen los mecanismos de construccin para la paz. La cooperacin transfronteriza favorece la construccin de confianza por medio de acciones que se desarrollan en el territorio comn con estrecha colaboracin de las autoridades gubernamentales y la sociedad civil local presentes en ambos lados de la lnea fronteriza16; as como favorece el respeto y la interrelacin entre las minoras tnicas y, en ltima instancia, estimula la concertacin poltica entre las partes. En este sentido, es interesante mencionar el pasaje de las fronteras rojas a las fronteras verdes, es decir, la construccin de un entorno ambiental protegido en zonas que han sido escenario de conflictos blicos. Este pasaje ha sido identificado por algunos autores como ambientalizacin de la frontera y se puede observar en la frontera paraguayo-boliviana, escenario de la Guerra del Chaco (1932-1935)17 y en la frontera Ecuador-Per con el reciente Encuentro Presidencial y III Gabinete Ministerial Binacional (21.10.2009), en el escenario donde se desarroll la Guerra de Cenepa en 1995.

16 A modo de ejemplo puede nombrarse el proyecto SPOLU desarrollado entre la Repblica Checa y Eslovaquia. 17 El fenmeno de ambientalizacin de la frontera puede ser entendido como estrategias de las ONGs para captar ms recursos financieros y poder aplicar modelos de conservacin eficientes. La lgica de adelantarse a los depredadores humanos, controlando de antemano algunos ecosistemas es la explicacin de esta conducta fundara de las ONGs. Llama la atencin tambin la permisividad del Estado al dejar instalar y controlar a ONGs espacios sobre la lnea fronteriza, especialmente la de Guyra Paraguay que se encuentra sobre el punto tripartito compartido por Paraguay, Bolivia y Brasil. De esta forma la frontera evoluciona de un modelo de ocupacin y gestin por fortines militares desde finales de la guerra del Chaco hasta inicios de la dcada de 1990, a una frontera regulada por las reas silvestres pblicas y privadas de conservacin transfronteriza (Vzquez, 2009).

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1.4 Las demandas de cooperacin transfronteriza en Amrica Latina

Todos los factores anteriormente descriptos han redundado en un aumento de la demanda de cooperacin transfronteriza en Amrica Latina. Varios son los aspectos que ponen de relieve que las reas fronterizas se estn convirtiendo en nodos claves de la integracin fsica (propuesta IIRSA), pasando de ser reas marginales para convertirse en reas estratgicas por la presencia de gas, petrleo y minerales (el caso de la ZICOSUR18), por la posibilidad de prevenir nuevas tensiones que, como se ha visto, suelen tener una materializacin directa en las zonas de frontera y por encontrarse en su territorio los denominados bienes pblicos regionales. A modo de ejemplo: la cuenca trinacional del ro Lempa y la cuenca binacional del ro Motagua en la regin del Trifinio centroamericano, la cuenca del Amazonas de cinco millones de kilmetros cuadrados compartida por ocho pases o el Acufero Guaran de ms de un milln de kilmetros cuadrados compartidos por cuatro pases19. Los procesos de integracin regional en curso tambin han relevado, a lo largo de los ltimos aos, la importancia de la cooperacin transfronteriza. De esta forma, en la mayora de los procesos de integracin regional se han diseado o previsto mecanismos que estimulan la cooperacin y la integracin fronteriza. En este volumen se abordarn las particularidades de las experiencias centroamericana, andina y conosurea.

18 Segn se manifiesta en el Protocolo de Campo Grande del 21 de noviembre de 2005: ZICOSUR es un foro de carcter internacional integrado por provincias de Argentina, estados de Brasil, departamentos de Bolivia y Paraguay, regiones de Chile, comprendidas en el centro oeste suramericano que han manifestado su voluntad de promover la integracin regional con el fin de propender al desarrollo sustentable de la zona. ZICOSUR tiene como objetivo principal lograr la insercin de la subregin en el contexto internacional desde el punto de vista competitivo, desarrollando el comercio exterior con los mercados internacionales mediante la articulacin de ejes de comunicacin, as como tambin promover la integracin social y cultural, como mecanismo para lograr el desarrollo econmico-social de las regiones que la integran. Asimismo, se presenta la necesidad de incluir otros Estados Federados del sur de Brasil como Rio Grande do Sul, Santa Caterina y Paran y la totalidad de los Departamentos del Uruguay para conformar una franja regional que cruce del Pacfico al Atlntico. 19 El factor agua, como unidad ecolgica indivisible, se ha demostrado como uno de los bienes pblicos regionales ms importantes en Amrica Latina. La subregin cuenta con sesenta y seis cuencas hidrogrficas compartida por dos o ms pases. Vase United Nations Environment Programme, 2002.

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No obstante estos factores dinamizantes de la cooperacin transfronteriza, la misma se encuentra, hoy en da, frente a una serie de limitaciones y obstculos. Ante todo hay un marco institucional todava relativamente poco favorable producto de la persistencia de los miedos a la frontera y de la posibilidad de asociar las actividades en la frontera con comportamientos ilcitos. A esto debe sumarse que la experiencia latinoamericana en las reas fronterizas se ha basado sobre todo en acuerdos bi-nacionales entre los gobiernos centrales que han dado poco espacio a la actuacin de las unidades subnacionales, y, asimismo, hay en general un pobre conocimiento y un escasa preparacin para la cooperacin transfronteriza20. La propia cooperacin internacional cuenta con poca experiencia en materia transfronteriza destacndose principalmente el Programa Interreg de la Comisin Europea21, el Programa de Apoyo al Desarrollo e Integracin Fronteriza de la Corporacin Andina de Fomento y el Programa Bienes Pblicos Regionales del Banco Interamericano de Desarrollo, a los cuales hay que aadir algunas interesantes iniciativas especficas como el Plan Binacional El Salvador-Honduras de la Comisin Europea y los proyectos transfronterizos entre Ecuador y Per realizados por la Cooperacin Italiana. Por otro lado, y en respuesta a las demandas crecientes, existen algunas experiencias subnacionales de cooperacin transfronteriza como el Plan Binacional Ecuador-Per surgido a consecuencia de los acuerdos de paz de 1998 en cuyo marco se gestan muchos proyectos de desarrollo a lo largo de la frontera comn, as como el Plan Trifinio, impulsado por los Gobiernos de Guatemala, El Salvador y Honduras en la homnima regin transfronteriza.

20 En este sentido, una de las acciones principales del Proyecto Fronteras Abiertas consiste en la capacitacin de las autoridades regionales y locales, el sector acadmico y la sociedad civil a partir de su plataforma virtual disponible en www.fronterasabiertas.org y a los efectos de favorecer el conocimiento y la reflexin en materia de cooperacin transfronteriza. 21 En estos ltimos aos, la UE ha incrementado an ms la inversin estratgica en cooperacin transfronteriza a travs de la creacin de un instrumento ad hoc para la administracin de las actividades de la frontera como el Grupo Europeo de Cooperacin Territorial (GECT) y a partir del objetivo de la Poltica de Cohesin (Nuevo objetivo 3 Cooperacin territorial europea). En la programacin 2007-2013 la cooperacin transfronteriza forma parte de los programas de asistencia externa como el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociacin y el Instrumento de Ayuda Preadhesin. Para profundizar sobre la experiencia europea en materia de cooperacin transfronteriza, vase en este libro el captulo 2.

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A estos procesos de gran alcance hay que aadir iniciativas con objetivos ms puntuales y limitados: por ejemplo, en las fronteras de Argentina, Brasil y Paraguay se registran hoy ms de cincuenta proyectos de diferente envergadura y que abarcan variadas temticas tales como el comercio y el turismo transfronterizos, la salud y las polticas de cohesin social, la educacin, la proteccin del medio ambiente y del patrimonio cultural y el desarrollo de infraestructura y servicios conjuntos. En general, los dos aos de Fronteras Abiertas ponen de relieve el inters de los actores locales transfronterizos (pblicos y privados) por participar y cooperar aunque se encuentran con importantes dificultades producto de los lmites nacionales puestos a su actuacin y al desconocimiento de los medios para favorecer el dilogo y el trabajo conjunto, es decir, para estimular la actuacin transfronteriza. Los trabajos realizados no permiten inferir que exista una mayor predisposicin a cooperar en las ciudades de frontera de baja conflictividad por sobre las de alta conflictividad22. Se ha podido identificar un alto inters de las autoridades locales por cooperar como as tambin de las dependencias pblicas y de los sectores acadmicos. En lo que respecta al sector privado, como siempre influido por el tipo de cambio de las monedas nacionales, el apoyo e inters en colaborar no se puede considerar siempre constante y se encuentra muy influenciado por las variables de la macroeconoma. En sntesis, se registra una creciente demanda de los gobiernos subnacionales latinoamericanos de polticas e instrumentos de cooperacin transfronteriza para desarrollar e integrar las reas de frontera.
1.5 Agenda de la cooperacin transfronteriza en Amrica Latina

La dimensin territorial del desarrollo y la integracin regional forman parte de la agenda poltica de los pases latinoamericanos desde hace ya varios aos. Todos los gobiernos del subcontinente han puesto entre sus prioridades la definicin de programas e instrumentos de fomento del desarrollo local y para la coordinacin interinstitucional y transnacional con el objetivo de integrar diferentes reas que van ms all de las fronteras de los Estados Nacionales.

22 Las mismas han sido identificadas en anteriores trabajos como ciudades vulnerables (Rhi-Sausi, 2009b).

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La integracin regional es considerada un instrumento poltico clave para el desarrollo econmico y social, la gobernabilidad democrtica y la insercin econmica internacional. La necesidad de articular la integracin regional latinoamericana con el desarrollo local pone de manifiesto la urgencia de crear reas capaces de promover procesos convergentes de desarrollo tanto en el plano institucional como propiamente econmico. El proceso transfronterizo puede constituirse en el eje ordenador de las reas de convergencia econmico-institucionales en donde los diferentes proyectos diseados se conviertan en las variables funcionales y dependientes de cada realidad regional en particular. La agenda transfronteriza, como muestra el marco metodolgico europeo (vase el Captulo 2), pone de relieve los elementos constitutivos de la low politics, es decir, aspectos sociales, ambientales y culturales de la poltica como de la middle politics (aspectos econmicos y tecnolgicos) y se proyecta, sobre todo, en un contexto de actuacin internacional de las unidades subnacionales23. Estas actividades de cooperacin desarrolladas en el mbito de la low y de la middle politics creadoras de nuevos mrgenes de confianza contribuyen a prevenir acciones producto del poder militar tpicas de la high politics.

23 Varios son los debates que se han generado desde la Teora de las Relaciones Internacionales con respecto a sta nueva concepcin paradiplomtica de las unidades subestatales y del rol de las autoridades locales en general. Estos actores tienen hoy un creciente protagonismo en el nivel internacional; su presencia es an considerada muy reciente desde la Historia de las Relaciones Internacionales; por lo cual el desarrollo y los debates tericos para interpretar esta nueva realidad son todava muy incipientes desde la propia ciencia. En sta nueva insercin global de actores poltico-jurisdiccionales recin llegados al mundo de la postguerra fra, la idea de Estado Nacional omnipotente pierde exclusividad, plantendose la necesidad de la formulacin de nuevos paradigmas en las relaciones internacionales. Se asiste a la valorizacin de nuevas escalas geogrficas supranacionales y subnacionales, como mbitos de interaccin y de relaciones de poder (sobre la ruptura generalizada y exclusiva de la idea de Estado y de sociedad nacional); a partir de los nuevos conflictos que han surgido del entrecruzamientos y la superposicin de actores, espacios, situaciones y procesos tanto transnacionales como locales; lo que generara la definicin de una nueva problemtica que algunos autores ya han identificado como intermstica. Los especialistas de las relaciones internacionales encontrarn as bajo el trmino de paradiplomacia el marco conceptual para analizar, encuadrar y explicar este nuevo fenmeno de la participacin internacional de las ciudades y otras unidades subestatales (Oddone, 2008, p.83-84).

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Los procesos de integracin regional suelen brindar motivaciones especficas para el involucramiento y la participacin internacional de las unidades subestatales a la vez que se constituyen en mbitos especficos para su ejercicio. Dichos procesos de integracin componen una importante va de acceso a la paradiplomacia y, en algunos casos, la primera va de acceso; a su vez, como ha quedado demostrado, la paradiplomacia tiene perfiles diferentes dependiendo de la naturaleza del proceso de integracin regional en cuestin (Keating, 2001, p. 23 y ss; Oddone, 2008, p. 85 y ss). Numerosos son los temas en materia transfronteriza en los que las unidades subnacionales podran desarrollar un rol relevante, entre los que pueden destacarse, la gestin ambiental y la proteccin de los bienes histricoculturales, la promocin del desarrollo econmico local y de infraestructuras intermedias, el mercado de trabajo y la movilidad de las personas, las relaciones urbano/rurales y los nuevos equilibrios territoriales, el desarrollo social a partir de la lucha contra la pobreza y la exclusin y el diseo de nuevos programas educativos plurilingusticos y multiculturales as como de polticas y estndares de salud comunes. Es indispensable la coherencia entre las polticas subnacionales de cooperacin e integracin transfronteriza con las polticas de los Estados Nacionales y aquellas producto de los procesos de integracin regional pues stas ltimas, dirigidas a favorecer el intercambio y la coordinacin, sirven de soporte a las actividades subnacionales desarrolladas; a modo de ejemplo, de nada sirve la creacin de circuitos y servicios tursticos integrados en reas de frontera sin una apropiada y consensuada poltica de seguridad, de aduanas y de trnsito de personas que facilite los movimientos a uno y otro lado de la frontera. La experiencia de los ltimos veinte aos de integracin regional pone de manifiesto la falta de articulacin de los territorios compositivos, el surgimiento y crecimiento de nuevas asimetras al interior de los propios procesos generando una suerte de centro-periferia de la integracin (manifiesta en ejes o corredores principales y los ejes y corredores anexos o alejados de los circuitos econmico-productivos o de la toma de decisiones), como as tambin el anacronismo de algunos de los sistemas diseados para las fronteras que desde mecanismos internacionales con competencias restringidas se pretende compatibilizar los sistemas operativos y reglamentaciones de cada pas para el cumplimiento de fines especficos. La tarea de compatibilizar los sistemas operativos y reglamentaciones de cada pas para el cumplimiento de las funciones de los servicios en frontera es

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un desafo que requiere de la coordinacin, el intercambio de informacin y la especial atencin a las particulares caractersticas que presenta cada situacin fronterizo en el marco del contexto regional. Las investigaciones y las misiones tcnicas de Fronteras Abiertas han permitido estudiar una serie de experiencias de relevancia en materia de cooperacin transfrontreriza, en el marco de los procesos de integracin regional, que en este captulo inicial se researn para luego ser profundizadas a lo largo del volumen.
1.6 El Proyecto Fronteras Abiertas

Como se ha mencionado, el proceso transfronterizo se constituye en el eje ordenador de la propuesta metodolgica, toda vez que los proyectos son las variables funcionales y dependientes que se disean y desarrollan en respuesta del eje ordenador identificado. En lo que respecta a las modalidades de accin o actuacin de los proyectos, la cooperacin descentralizada y la cooperacin sur-sur contribuyen a favorecer la realizacin de alianzas territoriales que pasan a constituirse en el objetivo estratgico de la gobernanza multinivel para las zonas de frontera. En tanto que los procesos transfronterizos pueden girar en torno a la definicin de polticas para las reas fronterizas, la gestin de las lneas fronterizas (personas y bienes) y la institucionalidad, entre otras cuestiones; los proyectos diseados buscarn intervenir sobre la ordenacin territorial, la gestin ambiental, el desarrollo econmico local, el fortalecimiento institucional o la integracin de agendas sociales y culturales, entre otros temas. El Proyecto Fronteras Abiertas, cofinanciado desde 2007 por la Direccin General de la Cooperacin para el Desarrollo del Ministerio de Asuntos Exteriores de Italia conjuntamente con algunas regiones italianas, es ejecutado por el CeSPI (Centro Studi di Politica Internazionale) y el IILA (Istituto Italo-Latino Americano) y aboca sus esfuerzos a la construccin de una Red Interregional para la Cooperacin Transfronteriza y la Integracin Latinoamericana. De esta red participan Regiones y gobiernos intermedios italianos24 y latinoamericanos, as como municipalidades, con la colaboracin

24 El grupo de Regiones italianas est conformado en este momento por Lombardia, Piamonte, Toscana, Umbria y la Provincia Autnoma de Bolzano.

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de asociaciones de gobiernos intermedios como el OICS (Observatorio Interregional italiano sobre la Cooperacin al Desarrollo) y la Red de Mercociudades. El Proyecto busca estimular la cooperacin descentralizada de un grupo de regiones y ciudades italianas en Amrica Latina y que, a travs de la misma, se impulse la cooperacin sur-sur entre las unidades subnacionales transfronterizas de los propios pases latinoamericanos por medio de la transferencia de buenas prcticas. Este diseo metodolgico permite una cooperacin triangular que parte de la cooperacin descentralizada. La cooperacin descentralizada busca fortalecer las capacidades sociales locales a travs de la constitucin de alianzas o partenariados territoriales. Se trata de un pacto o acuerdo (tcito o explcito) entre los diferentes actores del territorio que permite definir un perfil orientador de la actuacin local hacia la estructuracin de sistemas territoriales transfronterizos a travs de otras acciones relacionadas como la cooperacin intermunicipal, la conformacin de redes y la creacin de nuevos mecanismos de articulacin institucionales con otros niveles administrativos como los provinciales o los regionales. De esta forma, la cooperacin descentralizada contribuye tambin al fortalecimiento institucional local y transfronterizo. Por otro lado, tal como ha sostenido Coronel: En lo que respecta al fortalecimiento de los procesos de integracin, los programas surgidos de la cooperacin descentralizada pueden acercar a los ciudadanos y territorios a los procesos de integracin, forjando sentimientos de pertenencia a travs de la educacin, la cultura y los lazos histricos, as como alentar proyectos conjuntos entre los territorios y sus respectivos gobiernos subnacionales, en especial en los territorios fronterizos (Coronel, 2005, p. 33). Cuando la cooperacin descentralizada cuenta con el objetivo del establecimiento de partenariados transfronterizos, se mejoran las competencias tcnicas y de gestin municipal o regional y se estimula la promocin de una ciudadana local activa y comprometida con el desarrollo de su comunidad. Esto permite, asimismo, una mayor gobernanza de y en proceso toda vez que se favorece la introduccin de innovaciones que buscan definir e integrar el territorio transfronterizo con base en la capacidad de incluir y cohesionar la sociedad civil local en el proceso de desarrollo local. Existen numerosas relaciones de paradiplomacia y cooperacin internacional entre las autoridades locales y representantes de la sociedad, as como entre actores europeos e italianos y actores del territorio latinoamericanos,

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ms o menos sostenidas a travs de fondos europeos (Rhi-Sausi y Conato, 2008; Stocchiero e Izzo, 2007). Tambin son muchas las experiencias de dilogo transfronterizo acompaadas a veces por proyectos e iniciativas concretas en diferentes reas de Amrica Latina. Lo que en cambio parece todava muy carente es la capacidad de construir mecanismos de concertacin entre los gobiernos intermedios y las autoridades locales, que les den estabilidad y continuidad en el tiempo a las relaciones institucionales y tambin a la gestin de aspectos especficos de las problemticas transfronterizas como son la gestin ambiental o los flujos de personas. En este contexto, el Proyecto Fronteras Abiertas se basa en la conviccin de que las regiones y las municipalidades europeas que estn realizando experiencias en esta direccin podrn ser tiles socios para los gobiernos subnacionales latinoamericanos interesados en dar formas organizativas ms avanzadas al dilogo transfronterizo. La cooperacin territorial (cooperacin transfronteriza o hermanamientos) puede convertirse en un importante tema de intercambio de experiencias y de buenas prcticas: los actores italianos y europeos han adquirido una amplia experiencia en el mbito del intercambio estructurado de las fronteras y de las ciudades, y pueden contribuir a estimular la atencin de las instituciones y de la sociedad civil, con propuestas sobre la base de los cursos y tipologas de acciones y soluciones institucionales desarrolladas. Adems, los actores locales europeos e italianos pueden poner a disposicin de sus socios latinoamericanos las capacidades especficas en el mbito de la elaboracin de proyectos, as como su experiencia en materia de lobby institucional. En un plano ms general, la creacin de redes translocales alrededor del tema de la cooperacin territorial y transfronteriza puede contribuir a difundir en Amrica Latina la idea de entender las fronteras como reas de paz y prosperidad, transformando el concepto de frontera entendida como barrera que impide la circulacin y el crecimiento por el de puente hacia los propios vecinos y hacia dinmicas de crecimiento y desarrollo. Las relaciones entre ciudades pueden contribuir a difundir la paz, amistad y colaboracin entre las comunidades latinoamericanas. En este sentido, la cooperacin internacional podra desarrollar un rol estratgico en la difusin de nuevos conceptos sobre la frontera; papel que, en Europa, ha sido desempeado por la UE y sus organismos institucionales, en primer lugar la Comisin Europea. Las dimensiones locales y subestatales pueden considerarse como el mejor terreno para experimentar esta transformacin: por un lado debido a la existen-

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cia de problemticas concretas comunes en las reas de frontera y en las ciudades que estimulan la cooperacin y por otro lado, debido al inters y a la voluntad de las autoridades locales de establecer redes internacionales de cooperacin para proyectarse a escala global y mejorar la competitividad del propio territorio. En este contexto de debate institucional fronterizo, es importante resaltar una de las premisas sostenidas por Fronteras Abiertas producto de la experiencia de trabajo europea: La eventual creacin de estructuras de dilogo transfronterizo no se debe concebir como una forma para crear nuevas instituciones administrativas de los Estados, sino como un camino para construir espacios en los cuales el intercambio ayude a mejorar la eficiencia de las instituciones pblicas de los varios lados de la frontera. Una de las recomendaciones que se derivan de la experiencia europea es que las estructuras de cooperacin transfronteriza deben crearse solamente para responder a las exigencias de expansin y profundizacin de las actividades de cooperacin, y no deben ser consideradas como un paso preliminar hacia la cooperacin transfronteriza (AEBR, 2004), es decir, que la estructuras formales slo tienen sentido en el marco de una relacin pre-existente consolidada, y dependern directamente de los procesos ms amplios en los que estn insertos los pases que conforman cada rea de frontera, es decir, del nivel de avance de sus procesos de descentralizacin y de la existencia de un marco ms o menos favorable para la integracin, esto es del grado de madurez de los propios sistemas de integracin (Marteles, 2009, p. 15). Las principales actividades desarrolladas por Fronteras Abiertas han sido la informacin a travs de la pgina web, la elaboracin de documentos de trabajo y boletines, la formacin a partir de viajes de estudio, cursos on-line y seminarios presenciales, la asistencia tcnica para la elaboracin de diagnsticos y de proyectos, la consultora especializada, la creacin de una red de institutos e investigadores de estudios fronterizos que se encuentra desarrollando sus protocolos de investigacin y la conformacin de una red de parlamentarios de frontera en un contexto de mayor interaccin entre parlamentarios y autoridades locales. Parte relevante de Fronteras Abiertas ha sido el trabajo para mejorar la capacidad de disear proyectos de los actores locales proponindose como una plataforma de proyectos. El apoyo brindado se ha concentrado principalmente en: el diagnstico del desarrollo territorial, teniendo en cuenta las diferencias, pero integrando las perspectivas y prioridades de los pases que com-

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parten cada rea de frontera; en la gobernanza territorial, a partir del papel de los actores pblicos y privados que participan en las relaciones transfronterizas; en la capacidad de formulacin de proyectos, a travs de un acompaamiento en la elaboracin de proyectos de acuerdo a las normas y condiciones de los organismos multilaterales de cooperacin. Los principales elementos que se han tenido en cuenta a la hora de seleccionar las reas fronterizas del programa son los siguientes: La existencia de un marco institucional de integracin regional (UNASUR, MERCOSUR, CAN, SICA); Una participacin activa y consenso por parte de los gobiernos nacionales; Una participacin activa de las administraciones subestatales de las reas de frontera; La existencia de condiciones socioeconmicas que justifiquen la participacin de la cooperacin internacional (como por ejemplo bajos ndices de desarrollo humano); Ser pases y/o reas prioritarias de la cooperacin italiana; La adhesin de una o ms regiones italianas al Proyecto Fronteras Abiertas en las reas de frontera identificadas; La existencia de voluntad y/o procesos de integracin en marcha y la posibilidad de dilogo con otros proyectos de desarrollo transfronterizo. Actualmente, Fronteras Abiertas opera formalmente en cuatro subregiones de Amrica Latina25. Las reas son las siguientes: En el MERCOSUR, las fronteras entre Argentina, Brasil y Paraguay; En Centroamrica, la frontera terrestre y martima del Golfo de Fonseca entre El Salvador, Honduras y Nicaragua y el Trifinio, entre Honduras, Guatemala y El Salvador; En la Comunidad Andina de Naciones, la frontera occidental entre

25 El Proyecto Fronteras Abiertas tambin ha entablado dilogos de colaboracin en otras reas de frontera latinoamericanas como en Ecuador-Colombia y Brasil-Per.

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Ecuador y Per; En la regin surandina, la triple frontera entre Bolivia, Chile y Per. La complejidad y lentitud de la integracin regional en Amrica Latina hace que programas como Fronteras Abiertas apuesten por apoyar procesos de integracin desde abajo, generados desde los territorios, donde los actores protagonistas son las instancias pblicas de carcter subnacional, el sector privado y la sociedad civil. Cada rea de frontera tiene caractersticas nicas, en ella se imbrican multitud de intereses, conflictos, agendas, actores, prioridades, experiencias de relacin, ritmos de trabajo, etc. Articular y coordinar los diferentes elementos para la bsqueda conjunta de oportunidades y/o soluciones a las problemticas comunes, son las metas clave de la cooperacin transfronteriza. Consecuentemente, la lgica de intervencin del Proyecto Fronteras Abiertas tambin es diferente para cada rea de frontera. El elemento de unin entre las diferentes intervenciones en las reas de frontera est dado por el cuadro de referencia terico-metodolgico comn.

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