CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: HECTOR J. ROMERO DÍAZ

Bogotá, D.C., Veintitrés (23) de enero de dos mil seis (2006)

Radicación: 25000-23-27-000-2002-01214-01-13850
ACTOR: PANAMCO COLOMBIANA S.A.
SANCIÓN POR DEVOLUCIÓN IMPROCEDENTE
FALLO

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la

sentencia de 30 de enero de 2003 del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, desestimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho incoada contra los actos administrativos por los
cuales se impuso sanción por devolución improcedente, del saldo a favor
determinado en la declaración del impuesto de renta, año gravable 1995.

ANTECEDENTES

MANANTIAL S.A. (absorbida por PANAMCO COLOMBIA S.A.),

presentó el 16 de mayo de 1996, declaración de impuesto de renta por el año
gravable 1995, en la cual liquidó un saldo a favor de $185.416.000.

El 30 de septiembre de 1996 formuló ante la Administración de

Impuestos Nacionales de Personas Jurídicas de Bogotá, solicitud de
devolución del saldo a favor determinado en la citada declaración.
Devolución que fue ordenada con la Resolución 3191 de 15 de octubre de
1996.

La Administración expidió la Liquidación Oficial de Revisión 9003 de 22

de abril de 1999, con la cual modificó la citada liquidación privada y fijó el
saldo a favor en $72.061.000.
 Con base en la referida liquidación oficial, el 14 de julio de 1999,
formuló pliego de cargos para la imposición de la sanción por improcedencia
de la devolución, prevista en el artículo 670 del Estatuto Tributario,
equivalente al reintegro de la suma devuelta ($185.416.000), más los
intereses moratorios incrementados en un 50%.

El 14 de diciembre de 1999 profirió la Resolución 900037, con la cual

impuso la sanción por devolución improcedente del saldo a favor
determinado en la declaración de renta del año 1995.

Con la Resolución 649-900001 de 10 de enero de 2001 resolvió el

recurso de reconsideración y modificó el acto recurrido, para fijar la sanción
en el reintegro de $113.355.000, más los intereses moratorios incrementados
en un 50%.

LA DEMANDA

La actora solicitó la nulidad de las citadas resoluciones. A título de

restablecimiento del derecho pidió declarar que no está obligada a reintegrar
suma alguna, ni al pago de intereses de mora.

Fundamento de las pretensiones:

Según el artículo 670 del Estatuto Tributario, es requisito para la
imposición de la sanción por devolución improcedente, la existencia previa
de una liquidación oficial de revisión, el cual se cumplió inicialmente, dada la
existencia de la liquidación 90030 de 22 de abril de 2000. Sin embargo, al
haber sido conciliada la citada liquidación, en el proceso 00-1393, que se
adelantó ante el Tribunal, la sanción impuesta debe ser revocada, dado que
la actuación que le sirvió de fundamento desapareció del ámbito jurídico y en
consecuencia el acto sancionatorio perdió fuerza ejecutoria.

Lo anterior, porque la Ley 633 de 2000, artículo 101, facultó a los

contribuyentes y a la DIAN, para dar por terminado el proceso por
conciliación; las partes llegaron a un acuerdo conciliatorio, el cual fue
debidamente aceptado por el Magistrado Ponente, con lo cual operó el
decaimiento de la actuación sancionatoria, como lo establece el artículo 66
del Código Contencioso Administrativo.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La entidad demandada solicitó negar las súplicas de la demanda. Al

efecto expuso:

El hecho que dentro del proceso 00-1393, que se adelantó ante el

Tribunal, se hubiera efectuado la conciliación de que trata el artículo 101 de
la Ley 633 de 2000, no significa que exista decaimiento de los actos
administrativos relacionados con la sanción por devolución improcedente,
dado que por la naturaleza jurídica de la conciliación, la liquidación de
revisión conserva su validez, por el valor no conciliado, es decir el 80 % de la
suma discutida, más actualización e intereses a que hubiere lugar.

LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal negó las pretensiones de la demanda, previas las siguientes

consideraciones:

La ejecutoria del acto hace relación a la posibilidad que tiene la

Administración de hacerlo efectivo por sí misma. Facultad que conserva
mientras no se configure alguna de las causales previstas en el artículo 66
del Código Contencioso Administrativo, que en su totalidad se refieren a
hechos posteriores al nacimiento del acto y por tanto, no se relacionan con
su validez, pues no desvirtúan la presunción de legalidad que los ampara.

El acuerdo conciliatorio no incluyó la sanción impuesta mediante los

actos demandados y la pérdida de fuerza ejecutoria no está contemplada
como causal de nulidad de los actos administrativos. Por ello, no es
jurídicamente viable accionar a fin de que la jurisdicción declare que se
produjo el decaimiento del acto, como consecuencia, que se restablezcan los
supuestos perjuicios sufridos por la accionante.

Distinto es el evento en donde además de alegarse la pérdida de fuerza

ejecutoria, se ataca la legalidad de la decisión administrativa, situación que
no se configura en el sub júdice.

RECURSO DE APELACIÓN

La actora interpuso recurso de apelación con el fin de que se revoque la

sentencia de primera instancia, con base en los siguientes razonamientos:

La acción de nulidad y restablecimiento del derecho se elevó con el fin

de que se declarara la nulidad de la actuación administrativa que impuso la
sanción, habida consideración de que, por operar el decaimiento de la
liquidación oficial, producto de la conciliación, se incumplió un presupuesto
legal establecido en el artículo 670 del Estatuto Tributario, cual es la
existencia previa de una liquidación oficial, para que sea procedente la
imposición de la sanción por devolución improcedente.

No se puede predicar, jurídicamente, que en el momento de la

producción de la sanción existía una liquidación oficial que validó el
procedimiento sancionatorio, porque la conciliación determinó que ella
desapareciera del mundo jurídico y decayera, y por tanto, dada su
inexistencia, no puede entenderse que la actuación demandada haya sido
legalmente proferida.

No es jurídica la posición del Tribunal, cuando expone que el único

cargo fue haber solicitado nulidad por decaimiento de las actuaciones
conciliadas, porque es la falta de aplicación del artículo 670 la que tornó nula
la actuación administrativa que se demanda, en virtud de que por el hecho
sobreviniente de la conciliación, la sanción devino irremediablemente en
ilegal.
 No se ha dicho que la causa de la nulidad fuera el decaimiento de la
actuación demandada, pues éste no es causal de nulidad, pero si se
aceptara que la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho está
apoyada en la procedencia del decaimiento del acto, la decisión del Tribunal
no debió ser estimativa de las pretensiones de la demanda, sino la de un
fallo inhibitorio.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La actora reitera los fundamentos de la apelación.

La demandada considera que no puede aceptarse que la transacción o

conciliación tengan efectos retroactivos, que puedan incidir en la liquidación
oficial de revisión que fue practicada antes de la imposición de la sanción,
por devolución improcedente.

El Ministerio Público advierte que sobre los aspectos relacionados con

la determinación del tributo y las respectivas sanciones, que fueron
conciliados en la liquidación oficial de revisión, no le es dado a la
Administración exigir su cumplimiento, pero sí puede hacerlo respecto de lo
no conciliado, como la sanción por devolución improcedente, porque la
conciliación no afecta la validez de la misma. Solicita confirmar la sentencia
apelada.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

De acuerdo con los términos del recurso de apelación interpuesto por la

actora, corresponde decidir sobre la legalidad de los actos administrativos en
virtud de los cuales se impuso la sanción por devolución improcedente que
consagra el artículo 670 del Estatuto Tributario, respecto del saldo a favor
determinado en la declaración del impuesto de renta del año gravable 1995.

El punto en controversia está referido a la inexistencia de la liquidación

oficial de revisión previa que exige la citada norma, para la imposición de la
sanción, habida consideración, en concepto del recurrente, que la liquidación
de revisión que sirvió de fundamento a la sanción, fue objeto de conciliación
y, en consecuencia, el acto sancionatorio perdió su fuerza ejecutoria.

De conformidad con el artículo 670 del Estatuto Tributario, “Si la

administración tributaria dentro del proceso de determinación, mediante
liquidación oficial rechaza o modifica el saldo a favor objeto de devolución o
compensación, deberán reintegrarse las sumas devueltas o compensadas en
exceso más los intereses moratorios que correspondan, aumentados estos
últimos en un cincuenta por ciento (50%)”.

Consta en el proceso que la actora solicitó devolución del saldo a favor

determinado en su declaración de renta del año 1995, por $185.416.000, y
que la devolución fue ordenada con la Resolución 3191 de 15 de octubre de
1996.

El 22 de abril de 1999, la Administración profirió la Liquidación Oficial de

Revisión 90030, con la cual modificó la liquidación privada del año 1995;
determinó un impuesto a cargo de $43.598.000, una sanción por inexactitud
de $69.757.000; y fijó el saldo a favor en $72.061.000.

Con base en la citada liquidación oficial y previo el traslado de cargos,

expidió la Resolución 9000037 de 14 de diciembre de 1999, en la cual
impuso sanción por devolución improcedente del saldo a favor determinado
en su liquidación privada del año 1995.

Como se observa, el acto oficial de liquidación mediante el cual se

modificó el saldo a favor objeto de devolución, se expidió con anterioridad a
la imposición de la sanción discutida. Luego, por este aspecto, no se
configura violación alguna al citado precepto legal, que haga viable la
pretensión de nulidad del acto sancionatorio.

En cuanto al decaimiento de la actuación demandada, por efectos de la

conciliación efectuada sobre la liquidación oficial de revisión, se observa:
 Según el artículo 101 de la Ley 633 de 2000, los contribuyentes del
impuesto de renta que hubieren presentado demanda de nulidad y
establecimiento del derecho ante la jurisdicción, antes de la vigencia de la
ley, podrán conciliar “hasta el 20% del mayor impuesto discutido y el valor
total de las sanciones e intereses”, cuando el proceso se halle en primera
instancia, siempre y cuando se pague el 80% del mayor impuesto y la
actualización.

Consta en el proceso que la actora demandó ante el tribunal

Administrativo de Cundinamarca, la nulidad de la liquidación oficial de
revisión a que se ha hecho referencia y de la resolución que la modificó,
proceso que fue objeto de conciliación, en los términos previstos en la citada
disposición.

Según el acuerdo conciliatorio (fl.151) y el auto de 23 de noviembre de

2001 (fl.161), a través del cual se aprobó la conciliación, los valores
conciliados equivalen al 20% del mayor impuesto discutido ($5.508.000) los
intereses que se hubieren causado hasta la fecha de la conciliación y la
sanción por inexactitud impuesta en la liquidación oficial ($69.757.000). Para
lo cual la actora acreditó el pago del 80% del mayor impuesto discutido
($27.540.000), más la actualización ($1.279.948) por un total de
$30.000.000.

Por disponerlo así el legislador, el acuerdo conciliatorio ante la

jurisdicción contencioso administrativa, produce la terminación del proceso
en lo conciliado por las partes (Ley 446/98 art. 104), presta mérito ejecutivo y
hace tránsito a cosa juzgada (Ley 633/00 art. 101). Es decir que la
conciliación deja sin efectos jurídicos los aspectos contenidos en la
liquidación oficial de revisión, respecto de los cuales se haya conciliado y, en
consecuencia, no es exigible el pago del mayor impuesto objeto del acuerdo
conciliatorio (20%), ni la respectiva sanción por inexactitud, así como los
intereses causados hasta el 23 de noviembre de 2001, fecha de aprobación
del acuerdo conciliatorio.
 Lo anterior significa que el acuerdo conciliatorio afecta la ejecutoria de la
liquidación oficial de revisión, en los valores objeto de conciliación. En
consecuencia, el exceso del saldo a favor devuelto, sobre el cual se causó la
sanción por devolución improcedente, no puede ser la diferencia entre el
saldo a favor determinado en la liquidación privada ($185.416.000) el
establecido en la liquidación de revisión ($72.061.000), dado que éste incluye
la sanción por inexactitud ($69.757.000), que fue objeto de conciliación, así
como el 20% del impuesto a cargo, conciliado.
Según la Resolución 649-900001 de 10 de enero de 2001, por la cual se
resolvió el recurso interpuesto contra la Resolución Sancionatoria 900037 de
14 de diciembre de 1999, objeto de la presente demanda, se impuso a la
actora sanción por devolución improcedente, consistente en el reintegro de
$113.355.000, más los intereses moratorios liquidados sobre el valor a
reintegrar, causados desde el 15 de octubre de 1996, incrementados en un
50%.

Debe entonces declararse la nulidad parcial de los citados actos

administrativos, dado que por efectos del acuerdo conciliatorio, la sanción
por devolución improcedente sólo es válida en el monto que resulta de
deducir de dicha suma, los valores conciliados, así:

Devolución improcedente s/n Res. Sanción

113.355.000
Menos: sanción por inexactitud conciliada 69.757.000
20% del impuesto a cargo conciliado 5.508.000
75.265.000
Exceso de devolución sancionable (*)
38.090.000
Más intereses moratorios causados después del 23 de noviembre de 2001,
fecha de aprobación del acuerdo conciliatorio, aumentados en un 50%.

* Para el manejo de la cuenta corriente debe considerarse el pago del

impuesto a cargo realizado con ocasión de acuerdo conciliatorio
($27.540.000).

Conforme a lo anterior, procede la revocatoria de la sentencia apelada; en

su lugar se anularán parcialmente los actos demandados. A título de
restablecimiento del derecho se declarará que la sanción por devolución
improcedente es de $38.090.000 más los intereses de mora causados
después del 23 de noviembre de 2001, incrementados en el 50%.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
FALLA

REVÓCASE la sentencia apelada. En su lugar se dispone:

DECLÁRASE la nulidad parcial de las Resoluciones 900037 de 14 de

diciembre de 1999 y 649-900001 de 10 de enero de 2001, en virtud de las
cuales la DIAN, impuso a MANANTIAL S.A. (absorbida por PANAMCO
COLOMBIANA S.A.), sanción por devolución improcedente del saldo a favor
determinado en la declaración de renta del año gravable 1995, en cuanto se
incluyen en el exceso de devolución sancionado, los valores que fueron
objeto de acuerdo conciliatorio ante la jurisdicción contenciosa.

A título de restablecimiento del derecho se declara que el exceso del

saldo a favor sobre el cual se causa la sanción por devolución improcedente
es la suma de TREINTA Y OCHO MILLONES NOVENTA MIL PESOS
($38.090.000.) M/cte., más los intereses de mora, en los términos previstos
en la parte motiva.

Niéganse las demás pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen.

Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ LIGIA LÓPEZ DÍAZ

PRESIDENTE
JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

SECRETARIO