PROPUESTA DE MARCO TEÓRICO PARA LA INVESTIGACIÓN

Análisis empírico de la política exterior española: formulación, ejecución y

resultado. Dimensión institucional y normativa, actores y procesos
(PROYECTO CICYT)

Ignacio Molina
Fernando Rodrigo
José Ignacio Torreblanca
Madrid, mayo de 2000

INTRODUCCIÓN

Esta investigación pretende analizar, a través de una metodología de estudios de caso, los
cambios que en los últimos años se han producido en la formulación y ejecución de la política
exterior española. Ésta, junto a ciertos elementos de continuidad que no deben desestimarse, se
desarrolla ahora en un nuevo contexto nacional e internacional, en el que han aparecido nuevos
problemas, se ha ampliado el marco geográfico de la acción externa a nuevas áreas del mundo y
donde, lo que es más importante para el objeto de este estudio, han surgido nuevos actores que
se relacionan en un contexto de entramados institucionales relativamente dinámicos. Lo que se
presenta aquí es un primer esbozo de marco teórico y analítico con el que se facilite el
procesamiento de los hallazgos empíricos y se permita superar el estadio descriptivo o temático
en el que han solido detenerse muchos de los estudios previos sobre política exterior española.
En este momento del proyecto no se puede facilitar aún un instrumental teórico definitivo (que
irá conformándose al tiempo que avanza el trabajo de campo y la redacción de los distintos
casos seleccionados). No obstante, es importante justificar la conveniencia del estudio, proponer
las hipótesis previas y, sobre todo, decidir los criterios que orienten la selección definitiva de
los casos y la identificación de los actores clave.

Es evidente que el punto de partida de esta investigación se encuentra en la constatación

de los múltiples cambios que, tanto en el nivel interno como en el internacional, han
transformado las instituciones, los actores y los procesos vinculados a la elaboración de la
política exterior española. Desde el punto de vista internacional, la década de los ochenta y
noventa ve surgir una nueva situación de expansión democrática (la llamada tercera ola de
transiciones), el fin de la política de bloques, el nacimiento de nuevos Estados en Europa central
y oriental, la multiplicación de conflictos bélicos de baja intensidad no vinculados a la Guerra
Fría y, en definitiva, la aparición de nuevos desafíos de la gobernación a nivel mundial y
europeo (globalización de la economía, supranacionalidad en el viejo continente y revolución de
la información con la consiguiente crisis del modelo tradicional de Estado y el
desencadenamiento de presiones desreguladoras y flexibilizadoras).

Desde la dimensión interna española, un repaso de los cambios incluiría modificaciones

institucionales tan fundamentales como el establecimiento de un régimen democrático, la radical
descentralización política del Estado o la integración en organizaciones multilaterales de la
importancia de la OTAN y la Unión Europea (aparte de la vinculación cualitativamente mayor
en las actividades de la ONU tras la definitiva superación del relativo aislamiento mantenido
hasta la década de los setenta). Y ha sido también durante los últimos veinte años cuando España
ha culminado el proceso de modernización y apertura económica que le ha hecho abandonar la
condición, que aún ostentaba técnicamente en 1981, de país en desarrollo. Como consecuencia

1
de estos procesos y acontecimientos, áreas del mundo como Europa Central y Oriental, los
Balcanes, Extremo Oriente o el África Subsahariana, que no se consideraban importantes para
España, se han unido a las tradicionales regiones de atención prioritaria: Europa, América Latina
y el Mediterráneo en las que, por añadidura, se reducen los elementos retóricos dada la
emergencia creciente de intereses tangibles (Mercado interior, internacionalización empresarial,
inmigración, etc…).

Los desarrollos mencionados han ido conectados a la aparición de nuevos problemas y

ámbitos de acción exterior que antes no formaban parte de la agenda, tales como la ayuda
humanitaria y para la reconstrucción, la cooperación al desarrollo, el apoyo a la protección de
los derechos humanos y a la democracia o las operaciones de mantenimiento de la paz. Además,
como resultado de la internacionalización en general y de la europeización en particular, muchos
de los problemas y ámbitos tradicionalmente considerados como domésticos han adquirido
dimensión claramente exterior (p.ej. en la política industrial o agricultura). El efecto combinado
de todo lo anterior sobre la dimensión de la elaboración de la política exterior, esto es lo
referente a la formulación y ejecución (o estilo de la política), ha tenido su reflejo más
dramático en la aparición de nuevos actores tanto institucionales como no. Entre los primeros
destaca, junto a otros más ocasionales, la incorporación de los órganos de la Unión Europea, las
Cortes (en realidad, de los partidos políticos), o de las Comunidades Autónomas; aunque
también debe tenerse en cuenta que el actor clásico, el gubernamental estatal, se ha hecho más
plural al haber aumentado los ministerios con proyección exterior (incluida la Presidencia del
Gobierno). Por otro lado, han aparecido actores de carácter social y económico, tales como
sindicatos, asociaciones empresariales, medios de comunicación o nuevos movimientos sociales
–cristalizados en ONGs- que también han afectado profundamente a la elaboración de la política
exterior española.

MARCO TEÓRICO Y ANALÍTICO

Considerando estos factores no es extraño que exista un acuerdo generalizado entre los
académicos y los actores políticos sobre la constatación de cambios profundos y recientes en la
política exterior española, tanto en la dimensión sustantiva -los contenidos y resultados de la
misma- como en la de estilo –su formulación y ejecución-. Pese a esta transformación, que casi
supone un lugar común, no se ha modificado el marco conceptual con el que operan tanto los
participantes (decisores o ejecutores y quienes pretenden influir sobre ellos) en el proceso de
elaboración de la política exterior como sus observadores1. Es decir, se sigue propugnando como
paradigma de estilo el de la jerarquía y la unidad de la acción exterior, principios
manifiestamente obsoletos cuya vigencia provoca constantes conflictos dentro y fuera de la
administración del Estado. Desde el ámbito académico (doctrina jurídica o literatura científico-
política) se han señalado ocasionalmente las indudables limitaciones de ese marco conceptual
tradicional que considera al Ministerio de Asuntos Exteriores como único o prioritario actor

1
Mientras la fuerte tradición positivista española ha anclado a la mayor parte de los juristas a los marcos de
estructura y funcionamiento estrictamente formales (Constitución y Estatutos de Autonomía), los escasos estudios
sobre Política Exterior realizados desde fuera del Derecho se han centrado en la dimensión sustantiva; esto es, la
descripción de los contenidos de la política exterior con perspectiva cronológica (p.ej. Arenal, 1992 para la
transición y Yáñez-Barnuevo y Viñas, 1992 para el periodo socialista) o con perspectiva temático-geográfica (p.ej.
Calduch, 1994). En otras obras de vocación algo más explicativa se ha tratado de analizar las razones del creciente
peso internacional del país durante la democracia (p. ej. Mesa, 1988; Zaldivar, 1991; Marquina, 1991; Arenal, 1991
y Gillespie et al. 1995). En todas ellas, sin embargo, la dimensión de la formulación y ejecución, apenas trasciende
la exposición de la organización jurídica.

2
legítimo en la elaboración de esta política (p.ej. Remiro 1984 o Vilanova, 1994). No obstante,
aún no se ha desarrollado un nuevo modelo alternativo que explique las complejidades actuales
de la formulación y ejecución de la política exterior española y que, como consecuencia, pueda
iluminar tanto la resolución de los recién aludidos conflictos como, en su caso, la adecuación del
marco normativo e institucional a la nueva realidad. Este importantísimo hueco bibliográfico es
el que este proyecto pretende ayudar a cubrir 2.

Esta investigación tiene pues como objetivo estudiar los cambios producidos en los
procesos de elaboración de la política exterior española, analizando de forma empírica (lo cual
resulta igualmente novedoso) y multidisciplinar (Derecho, Economía, y Ciencia Política) los
entramados institucionales y las redes de actores. La dimensión sustantiva (los contenidos y
resultados o policy outputs), será considerada para demostrar hasta qué punto la relación causal
entre inputs y outputs está intermediada y profundamente afectada por la manera en que se
relacionan las instituciones y los actores durante la formulación y ejecución de la política
exterior. Con estas prioridades en la investigación, se propone adoptar un marco teórico
institucional y ayudarse de las herramientas conceptuales que proporciona el análisis de
políticas públicas cuando trata de explicar el comportamiento y recurso de los actores
implicados en una política.

Aunque el marco explicativo de este proyecto no incluirá una vinculación a las

meta-teorías del Estado, tales como el marxismo, el pluralismo, el corporativismo o el
elitismo conservador (Dunleavy 1995), es indudable que, dado el objeto prioritario de esta
investigación, no puede eludirse un encuadre teórico que tenga como protagonista al Estado, ya que
es éste el principal referente tanto en el diseño institucional como en las redes de actores donde se
elabora la política exterior. A diferencia de otros enfoques que también aspiran a explicar la
formulación y ejecución de esta política sin una referencia explícita a la estructura estatal (p.ej. la
perspectiva behaviouralista, más centrada en el estudio de las motivaciones y conductas de los que
participan en la decisión o en la psicología personal de los líderes; cierto Rational Choice, que
abstrae los condicionantes institucionales en sus modelos de recreación de las preferencias
estratégicas de los actores; o la Teoría de Sistemas, en donde el aparato gubernamental se reduce a
una caja negra inexplicada sobre la que confluyen demandas y apoyos sociales –inputs-), se ha
recuperado y renovado durante los últimos veinte años una corriente teórica que presta atención
explícita a los entramados institucionales. Se trata del Neoinstitucionalismo que no considera al
marco de organización y funcionamiento de las políticas como mera arena neutral sobre la que
confluyen distintos actores que se comportan, sin más, por una conjunción de factores estructurales
económicos, culturales, ideológicos, o estrictamente racionales e individuales. Para los nuevos
institucionalistas, el Estado es en sí mismo también relevante y debe considerarse el papel que
juegan los poderes públicos, sus inercias o su particular forma de relacionarse con la
sociedad a la hora de explicar la elaboración y los resultados de una política.

El prefijo “neo” presupone la existencia en el pasado de un interés previo por las

instituciones. No en vano durante los primeros pasos de la Politología, cuando la disciplina estaba
muy vinculada al Derecho Constitucional, se desarrolló el estudio descriptivo de los distintos

2
La bibliografía española existente sobre formulación y ejecución de la política exterior es francamente limitada, no
sólo cuando se aplica al estudio del caso español sino también a la hora de exponer las características generales de
la política exterior (pese a que la dimensión de elaboración o de estilo sí ha sido profusamente tratada desde los
años sesenta por los autores más influyentes en España: Allison, Deutsch o Merle). Apenas pueden mencionarse
cortas descripciones interesantes que han quedado algo anticuadas (Mesa, 1985; Saba, 1986), algunos testimonios
personales (Armero 1989; Morán, 1990; Calvo Sotelo, 1990) y estudios institucionales (Presidencia del Gobierno,
1986).

3
sistemas políticos a partir de una óptica comparada que se basaba en las diferencias de
configuración institucional formal –p.ej. presidencialismo frente a parlamentarismo o federalismo
frente a centralización-3. A partir de esos orígenes comunes la década de los cincuenta marcó el
inicio de un proceso creciente de divorcio epistemológico entre la perspectiva jurídica y la
politológica. La reacción empirista, cuantitativa y conductivista contra el Derecho fue
especialmente acusada en los EEUU ya que en Europa se mantuvo la tradición de diálogo
pluridisciplinar (lo que fue particularmente cierto en el caso español, a través del conocido Derecho
Político, pese a que éste adoleciera de escasa sofisticación teórica y metodológica). Fue
precisamente a comienzos de los ochenta, cuando en España se separaban los iuspublicistas de los
politólogos, el momento en que ciertos autores neo-marxistas (p.ej. Skocpol 1985) pero, sobre todo
March y Olsen (1984) recuperan el Estado, redescubren sus instituciones y llaman la atención sobre
el papel de los factores organizativos en la vida política.

El renovado interés por las instituciones se explicaba por la evidencia del equilibrio y la
estabilidad en las decisiones políticas pese a la naturaleza cambiante de las preferencias
individuales (Colomer 1991:52). Las constricciones estructurales de tipo institucional
parecían influir en dichas preferencias individuales y, es más, las instituciones parecían
gozar de cierta autonomía e incluso de intereses propios. El retorno al Institucionalismo
no supuso la renovación de la actitud normativa tradicional ni el rechazo de las contribuciones que
habían aportado a la Ciencia Política otros enfoques teóricos como el behaviouralism o la Elección
Racional (Almond 1988; Dowding 1994; Cammarck 1992). Lo que se trataba era de sintetizar de
forma ciertamente ecléctica4 las distintas perspectivas politológicas y subrayar la necesidad de
integrar el estudio de las instituciones y los procesos de gobierno junto a la ideología, la sociedad o
la economía como variables que determinan los resultados de las políticas. Para March y Olsen
(1989:17) "without denying the importance of both the social context of politics and the motives of
individual actors", sin embargo, el "institutional analysis posits a more independent role for
political institutions". El Estado no era sólo la instancia en la que confluían las demandas y apoyos
(inputs) que venían de la sociedad sino que el Estado también afectaba la sociedad. En definitiva,
existía una íntima conexión entre derechos, reglas, preferencias y recursos, que no están
predeterminados de forma estática y neutra sino que, manteniendo importantes path dependecies, se
influyen mutuamente en una relación constante y dinámica. La teoría neoinstitucional predica así
que cualquier análisis del proceso de elaboración de las políticas públicas debe tener en cuenta esta

3
Ese “paleo” institucionalismo se caracterizaba por una orientación normativa y prescriptiva (con el fin de
desarrollar y predicar un diseño institucional supuestamente ideal). Como se señalará a continuación, la tradición
politológica de análisis de las instituciones fue declinando; particularmente en EEUU. No obstante, de forma más
sofisticada y más empírica, siempre se mantuvo una línea de estudio de las principales opciones institucionales
formales como variables independientes que explicaban las diferencias en los resultados de las políticas.
4
De hecho, por la propia ambigüedad del concepto de institución y su uso multidisciplinar (Derecho, Sociología,
Economía, Ciencia Política, Antropología) no puede hablarse de un único Neoinstitucionalismo sino de diversas
corrientes que reciben distintas etiquetas como las que, por ejemplo, dan Hall y Taylor (1994) o Peters (1998). Una
síntesis de ambas diferenciaría entre:
-Neoinstitucionalismo cultural. El desarrollado por March y Olsen, que subraya el papel jugado por los valores y la logic
of appropriateness (las instituciones informales).
-Neoinstitucionalismo de la Elección Racional. A partir de la aplicación de las asunciones básicas de las teorías del
rational choice al análisis de las instituciones.
-Neoinstitucionalismo histórico. Señala la importancia del momento original de diseño de las instituciones y la posterior
tendencia de éstas a persistir (inercias o path dependencies). Es quizás la corriente que más fácil se adapta al Análisis de
Políticas Públicas y, aunque expresamente se refiere a cómo las instituciones estructuran las interacciones políticas, no
descarta el protagonismo de otros actores al configurar las redes que gobiernan las políticas - policy networks-).
-Neoinstitucionalismo sociológico. Centrado en los procesos de creación de las instituciones.

4
interdependencia Estado-sociedad, integrando los entramados institucionales, y las oportunidades o
constricciones que ofrecen, con los intereses, preferencias y recursos de los demás actores sociales
que confluyen o pueden confluir en el proceso. Los actores calculan y actúan en un marco de reglas
e instituciones relevantes.

En el momento de aplicar las aportaciones explicativas del neoinstitucionalismo al estudio

de un ámbito determinado de intervención pública (la Política Exterior, en este caso) es necesario
integrar las hipótesis teóricas al marco analítico de las Políticas Públicas, a través del que vamos a
estudiar la formulación y ejecución de este sector de actividad gubernamental. Se presenta entonces
la necesidad de superar, por un lado, las concepciones que no tienen en cuenta la importancia de las
instituciones y que consideran a los distintos actores como operadores autónomos en una arena
pluralista y neutral donde sólo importan las distintas coaliciones de intereses. Pero, por otro lado, la
introducción de las instituciones en el análisis no puede guiarse por el enfoque tradicional que,
como se ha mencionado, sólo se interesaba por el estudio cuasijurídico de las reglas formales. La
síntesis neoinstitucional incluye la consideración de las reglas informales (valores éticos, marcos
conceptuales, códigos de conducta, memoria y símbolos, autopercepciones, etc…) y de la
estructura general de oportunidades y restricciones políticas del sistema. Con independencia de lo
que los marcos y organigramas formales puedan postular, el proceso de elaboración de la política
exterior española no puede reconducirse al ideal proclamado en el art. 97 de la Constitución de
unidad y dirección coherente por parte de una institución tan compleja como es el gobierno central;
ni mucho menos al monopolio que parte de este gobierno (el Ministerio de Asuntos Exteriores)
ostenta para definir la acción exterior de forma única; con independencia de la intervención de otros
departamentos gubernamentales, otros actores institucionales y otros grupos sociales.

La creciente complejidad de la política exterior española y la multiplicación de intereses

presentes en su formulación y ejecución es lo que exige integrar en el Análisis de la Política la
atención a las instituciones, formales e informales, con los demás actores intervinientes. El
instrumento analítico conocido como enfoque de Policy-Networks5 (Rhodes, 1992), permite
combinar el estudio de los entramados institucionales con las redes de actores. Con esta
perspectiva, nacida en el Reino Unido en el momento en que la Ciencia política volvía a prestar
atención al Estado, se consigue evitar una excesiva sacralización de las instituciones
(particularmente del gobierno central: Rhodes, 1995b:12) como entidades autónomas y
coordinadas, portadoras de un único interés y capaces de dominar el proceso. Para los autores de
esta perspectiva, cada sector de actividad pública conforma una red de actores interesados por ese
ámbito cuyas relaciones internas, de cooperación o conflicto por ejemplo, se combinan con el
marco institucional hasta determinar la manera en que se formula y ejecuta realmente la política. La
elaboración de las políticas, incluyendo desde luego la exterior, no puede explicarse acudiendo a
marcos teóricos y analíticos que no tengan en cuenta esta forma de gobernar propia de situaciones
complejas y que escapa tanto de modelos estrictamente jerárquicos como de modelos puramente
pluralistas en los que las instituciones son neutrales o irrelevantes.

La consideración realizada al comienzo del texto sobre los cambios habidos en la

formulación de la política exterior en España reflejan este proceso de transformación, que
trasciende la política exterior y al sistema político español, y que se extiende al contexto global de
nuestro tiempo; en el que la capacidad ejecutiva de los gobiernos se reduce y se transforma. No
cabe circunscribir la dinámica observada, cuya explicación constituye el objeto de esta

5
Es éste un concepto más o menos derivado de ciertas metáforas –como el de los iron triangles- usadas en los estudios
de élites y, sobre todo de intermediación entre actores institucionales y grupos de interés (Jordan 1990). No obstante, el
origen directo del enfoque está en la combinación de la tradición de estudios de redes sociales con el Análisis de
Políticas Públicas (Marin y Mayntz 1991:12).

5
investigación, al campo de la política exterior sino que afecta a toda la gobernabilidad
contemporánea. Lo que ocurre es que la atención a la política exterior, sobre todo en el caso
español, resulta paradigmático en ese sentido ya que el calado y rapidez de las transformaciones
permiten verificar más claramente ciertas hipótesis. Es decir, además de realizarse una aportación
empírica original y significativa en el campo de la política exterior, se enmarca la investigación en
una corriente analítica y teórica de recuperación de las instituciones y reformulación de la manera
en que tradicionalmente se ha entendido su funcionamiento. El enfoque de redes (policy-networks),
el concepto de gobernación o gobernabilidad (governance) y la atención a los distintos niveles en
los que se formulan y ejecutan las políticas (multi-level policy making) son distintos instrumentos
analíticos que ayudan a examinar este proceso gradual de transformación del carácter de las
políticas públicas y del papel jugado por las instituciones.

La metáfora de los policy networks (o de issue networks y policy communities, si las redes
son respectivamente coyunturales, específicas y de composición indeterminada o estables,
ambiciosas y cerradas) refleja desde luego esta preocupación por caracterizar procesos de toma de
decisión, donde los principios de autoridad o jerarquía se diluyen y son sustituidos por
configuraciones y relaciones horizontales en los que los actores pueden ser tanto institucionales
como no (aunque los primeros, y en particular los gubernamentales, son fundamentales en la
configuración y coordinación de las redes). Los policy networks pueden caracterizarse como redes
sectoriales de intereses entre burócratas, políticos y actores sociales; que se centran sobre políticas
concretas en determinados marcos institucionales y que, por ejemplo y siguiendo a Marsh y Rhodes
(1992:14), dan lugar a alianzas territoriales, profesionales, intergubernamentales, de productores o
de asuntos específicos. El gobierno, o más bien el ministerio sectorial con interés por razón de la
materia, puede aspirar a dirigir los distintos networks pero su capacidad real de liderar una red o
verse capturado por los demás intereses presentes depende de sus recursos políticos,
administrativos, técnicos, etc…

Aunque algunos autores han señalado los problemas para encajar las teorías
institucionales con el enfoque de redes (Bulmer 1994), ambas constituyen más bien dos
perspectivas estructurales complementarias. Mientras el Neoinstitucionalismo, el Histórico en
particular, ofrece un marco teórico más global y aporta una gran capacidad de formulación de
hipótesis macro, el enfoque de policy networks se muestra idóneo como instrumento analítico para
estudiar en concreto las políticas públicas e integrar la pluralidad de las instituciones y demás
actores sociales en el nivel meso y micro. Así, para Atkinson y Coleman (1992:167), el Estado
consiste de un conjunto de instituciones ejecutivas, administrativas, deliberativas y adjudicativas
cuyo peculiar carácter e interrelación influencia de forma determinante la estructura de los diversos
policy networks. Por su parte, Schubert y Jordan (1992) explican la cristalización de esas redes
dependiendo de las diferentes instituciones políticas, administrativas y culturales de los respectivos
países. Es cierto, no obstante, que mientras el institucionalismo tiende a defender la existencia de
estilos nacionales de elaboración de las políticas (puesto que, según esta teoría, los entramados
institucionales priman sobre la especificidad de los distintos sectores) el enfoque de networks
implica mayor pluralismo y es más propicio a primar la explicación de la elaboración de las
políticas como procesos fragmentados que dependen de la especificidad del sector y no de un
supuesto estilo nacional relativamente coherente. En todo caso el auténtico valor añadido del
enfoque de redes, y consiguientemente su utilidad como instrumento analítico, es que dadas las
mismas variables macro -institucionales y de estilo- sus efectos difieren entre un ámbito sectorial y
otro (tanto en el nivel meso de la política exterior como en el nivel micro observable, por ejemplo,
en los distintos estudios de caso seleccionados dentro de la política exterior).

6
 En ese sentido, para las premisas y objetivos de esta investigación, los policy networks
aportan la capacidad de analizar una política en la que la autoridad única del Estado, y aún más la
del Ministerio de Asuntos Exteriores, aparece seriamente erosionada. Las ya comentadas
novedades de la política exterior española recrean precisamente la imagen de una autoridad
gubernamental fragmentada, con sus propios departamentos en competición (Atkinson y Coleman
1992:163). En este ámbito horizontal e interdepartamental, como en el clásico estudio de Heclo y
Wildavsky (1974) donde el término de policy community se aplicó al estudio de las relaciones entre
el Treasury y los demás ministerios durante el proceso presupuestario, el enfoque de redes resulta
propicio. Además, la política exterior presenta adicionales características que propician un
pluralismo aún mayor que la elaboración del presupuesto. Estas características pueden resumirse en
la difuminación de los límites tradicionales entre políticas internas y exterior (de tal forma que hoy
la mayor parte de las políticas estatales se elaboran también en arenas internacionales multilaterales,
y por tanto todos los ministerios, tienen una dimensión potencialmente exterior); así como en la
explícita incorporación de actores económicos y sociales en algunos ámbitos o la multiplicación de
otros actores institucionales que operan no sólo en el nivel estatal central sino también en el marco
internacional (en sus variantes supranacional, intergubernamental o transnacional) y subestatal
(como Comunidades Autónomas e incluso ayuntamientos).

Por último, y como ya se ha dicho, el enfoque de policy-networks ha venido vinculado a

otras aportaciones complementarias. Así, en los EEUU surge la idea de gobernabilidad o
gobernación (governance), semejante a la metáfora de las redes ya que es entendida como
“gobierno sin Gobierno” (Rosenau 1995) y se conecta a otras nociones recientemente acuñadas
como las de “gobierno flexible”, “gobierno desregulado” o “gobierno abierto” (Peters 1996). Desde
Alemania, una preocupación similar pero, dado el carácter cooperativo de su federalismo, más
centrada en los procesos de decisión en sistemas multinivel (multi-level policy making), ha llevado
a teorizar la emergencia de sistemas más basados en la racionalidad comunicativa y la solución
conjunta de problemas (problem-solving) que en la mera negociación de preferencias en un marco
de elección racional (Scharpf 1988; Marks, Scharpf y Schmitter 1995). Como se observa, la
influencia neoinstitucionalista es también evidente en este caso.

HIPÓTESIS

La apertura y complejización del proceso de formulación y ejecución de la política

exterior española dificulta la tarea de articular una acción externa coherente que exprese y sirva
a los intereses generales de la sociedad española, a no ser que se presuma que la interacción
pluralista de los intereses sectoriales es un medio válido de obtención del supuesto interés
general. En todo caso, y más allá de derivaciones prescriptivas, puede anticiparse como hipótesis
que la distribución de recursos a disposición de los actores y las instituciones está variando en el
nuevo escenario y que, pese a la existencia de inercias institucionales, se están modificando los
equilibrios de fuerzas entre ellos. Se incrementa así la necesidad de coordinación dentro y entre
todos los niveles involucrados pues, de lo contrario, se abre la puerta a la posible “captura” de la
política exterior por parte de intereses sectoriales. Los nuevos actores y la introducción en la
agenda de temas tradicionalmente ajenos o secundarios obligan a gestionar el proceso de
formulación de la política exterior de una manera radicalmente nueva en la que se erosiona el
modelo decisional clásico, basado en la idea de jerarquía y autonomía estatal, y como
consecuencia se cuestiona la autoridad única del Ministerio de Asuntos Exteriores como actor
central (algo que se había reforzado en la España franquista, tanto por la estructura centralista y
autoritaria del Estado como por el aislamiento internacional y la consiguiente marginación de

7
España de los procesos de cooperación multilateral e integración supranacional que se daban en
su entorno).

Conviene matizar, no obstante, que ni en España ni en su entorno ha sido este papel central
sinónimo de exclusivo. En primer lugar, las competencias de Exteriores raramente han alcanzado
ámbitos tan significativos de la acción exterior del Estado como la política de defensa y la política
comercial, en manos de otros actores burocráticos - con las consiguientes rivalidades y problemas
de coordinación -. Por otra parte, aunque el liderazgo real de éstos haya sido variable, no hay que
olvidar que la dirección de la política exterior ha sido y es competencia de los presidentes del
Gobierno y que éstos han manejado e impuesto sus propias agendas, preferencias o intensidades6.

Con la instauración de la democracia se transforma radicalmente el marco en el que se venía

formulando, elaborando y ejecutando la política exterior. Aparecen toda una serie de nuevos actores
políticos, económicos, sociales e institucionales que desafiaron una comunidad de política exterior
tradicionalmente restringida a diplomáticos, militares, técnicos comerciales y, en alguna medida, a
empresarios. Además, la democracia permite el fin del aislamiento y la total multilateralización de
la política exterior española en el ámbito de la seguridad (OTAN) y los múltiples ámbitos propios
de la entonces Comunidad Europea a la que luego se añade la Cooperación Política Europea
(embrión de la PESC). La transferencia de políticas al ámbito multilateral se combina con la
importación de políticas y áreas nuevas.

La modernización de la política exterior española conlleva una triple erosión de la

centralidad del ministerio que se debe a: 1) la progresiva pérdida de sentido de las distinciones entre
lo nacional, lo internacional y lo subnacional, que cuestiona la actuación en ciertos ámbitos del
ministerio de Asuntos Exteriores (en unos casos extiende sus actividades a actividades nuevas para
las que carece de experiencia y/o recursos, y en otros abandona campos tradicionales de actuación
en manos de otros agentes); 2) la proliferación de nuevos actores supranacionales,
intergubernamentales, intragubernamentales, transgubernamentales, no-gubernamentales y
subnacionales; y 3) la interconexión de agendas y niveles, que imposibilita una división clara de
competencias y tareas. El ministerio de Asuntos Exteriores se ve obligado a multiplicar sus
actividades de coordinación, lo que amenaza con convertirle en un mero foro donde confluyen y
por donde circulan actores e intereses sectoriales, pero sin ninguna capacidad de decisión y/o
influencia. La transformación del papel jugado por el ministerio ante tales desafíos podría llevar a
la emergencia de un nuevo sistema de formulación de la política exterior española con nuevas
características.

Puede equipararse el modelo vigente durante el franquismo, caracterizado por la rivalidad

burocrática entre tres Ministerios (Exterior, Comercio y Defensa) y la práctica exclusión de la
6
Al fin y al cabo, grandes decisiones de política exterior, como la incorporación en 1958 al régimen internacional
del capitalismo (OCDE, Banco Mundial o FMI), fueron adoptadas por los poderosos ministerios económicos
(Hacienda y Plan de Desarrollo) mientras que Exteriores no fue capaz de evitar decisiones políticas muy
perjudiciales para las relaciones externas de España, como la tardía descolonización africana o las ejecuciones de
terroristas en 1975. Además, el acercamiento a Estados Unidos, la Santa Sede o la ONU, que permitió el regreso
masivo a Madrid de los embajadores occidentales retirados en 1945, tuvo más que ver con la coyuntura de la Guerra
Fría que con la habilidad de la diplomacia franquista. No obstante, este departamento, que los diplomáticos de
carrera sólo consiguieron dominar a partir de los cincuenta (Valdivielso, 1996), adquirió mayor influencia conforme
el régimen iba descubriendo la importancia de ganar cierta legitimidad internacional, siendo los funcionarios de
Exteriores, dirigidos de forma relativamente eficiente por los ministros de la época, los únicos cualificados para
gestionar este proceso. Por éso, cuando España inició en 1962 su acercamiento al llamado Mercado Común, fue el
Ministerio de Asuntos Exteriores quien tomó las riendas de estas relaciones sobre otros competidores
(particularmente, Comercio) que, dado el contenido eminentemente económico de la CE de entonces, aspiraban
también a liderar la política europea de España aunque nunca consiguieron desbancar a Exteriores (Bassols, 1995).

8
sociedad civil del proceso de formulación de la política exterior (con la excepción de la
participación esporádica de algunas grandes empresas del sector público o privado), como un
modelo decisional (Linden y Peters 1995). En ese tipo ideal, una élite de tecnócratas situados
dentro de la administración buscan la optimización de los medios disponibles respecto a la
consecución de los fines propuestos. Significa, por tanto, el predominio de la racionalidad técnica
frente al juego político, y la concepción de las instituciones como meros mecanismos orientados a
la consecución de fines de carácter abstracto y de validez universal. En esa situación, Exteriores
tendría la responsabilidad de identificar el interés nacional, controlar las “transacciones”
internacionales del Estado (gatekeeping) y gestionar en exclusiva el entorno internacional (Hocking
1999, p.21).

MODELO DECISIONAL

La hipótesis de la investigación es que el proceso de formulación y ejecución de la

política exterior española se encuentra inmerso en un proceso de transición desde un modelo
decisional hacia un modelo dialogal. En él, la racionalidad técnica está siempre limitada por el
contexto social, humano y político y los procesos de formulación y ejecución de políticas
públicas son vistos como procesos de negociación política entre una pluralidad de intereses y
valores sociales representados por actores muy heterogéneos desde el punto de vista funcional y
territorial. Significa, por tanto, la imposibilidad de hacer girar el proceso de formulación de
políticas meramente en torno a la búsqueda de decisiones óptimas desde el punto de vista
técnico y sí la necesidad de entender las instituciones como portadores de fines y valores
(variables peses a las posibles inercias) y el proceso de toma de decisiones como una
negociación acerca de los mismos fines.

En esta transición se producen nuevas y cambiantes configuraciones de actores y niveles

de decisión que se derivan de la progresiva apertura del proceso, mientras Exteriores se
transforma en mediador y coordinador de instituciones y actores que quieren acceder al entorno
internacional en un entorno dominado por la permeabilidad de arenas, la interconexión de
agendas y la progresiva desaparición de los elementos de jerarquía y autoridad. El ministerio,
para conservar su liderazgo en la formulación de la política exterior, no ha de orientarse
necesariamente al refuerzo de su autoridad o de sus recursos materiales, sino que ha de mejorar
su capacidad de gobernabilidad o gobernación, entendida como governance, esto es, articulando,
coordinando y equilibrando diversos intereses sectoriales en varios niveles funcionales y
territoriales, facilitando la consecución de acuerdos, promoviendo políticas, generando
conocimiento acerca de la realidad, aportando una visión equilibrada, de conjunto y a largo
plazo y constituyendo y liderando una comunidad de política exterior (policy community).

9
 Distintas implicaciones teóricas y analíticas derivadas de las perspectivas
neoinstitucionalistas y del enfoque de redes, ayudarán a concretar nuevas hipótesis que habrán
de verificarse en cada uno de los casos seleccionados.

MODELO DIALOGAL

METODOLOGÍA Y PLAN DE TRABAJO

La verificación de estas hipótesis por medio de la investigación aplicada se ha diseñado

a partir de una serie de estudios de caso representativos que deben combinar las diferentes
nuevas dimensiones (actores, temas, arenas, niveles y áreas geográficas) y arrojar así luz sobre
el carácter plural y complejo del actual proceso de formulación de la política exterior española.
La selección de los casos deben guiarse por una correcta caracterización que identifique el
problema, los actores relevantes, los ámbitos de negociación y la naturaleza de las redes en las
que se formula y ejecuta las políticas. Para el estudio de estos casos, y con objeto de integrar
plenamente el examen de los cambios, procesos y tendencias, se opta por el instrumental
analítico ofrecido por las políticas públicas.

La investigación obtendrá, como primer logro, la descripción adecuada de las

transformaciones en la formulación de la política exterior española, la forma auténtica de
operación de los arreglos institucionales y la identificación de los actores realmente implicados,
así como sus recursos y sus interacciones en redes. La posible adopción adicional de una óptica
evaluadora permitirá indicar, con carácter prescriptivo, las necesidades, reformas e
instituciones que puedan ayudar a incrementar la calidad técnica y política así como la eficacia
y coherencia de la política exterior española. Aunque el proyecto no tiene una dimensión
comparada directa, sí se relaciona estrechamente con investigaciones en curso en otros países
europeos acerca de cuestiones similares. El trabajo de campo se basa fundamentalmente en la
realización de entrevistas a informantes estratégicos. Resulta, por eso, necesario definir la
muestra de los entrevistados, diseñar el cuestionario y codificar el resultado de las entrevistas.

ELECCIÓN DE CASOS

Se presentan a continuación los casos inicialmente seleccionados en el proyecto con objeto

de verificar o falsar empíricamente las hipótesis teóricas. Son buenos ejemplos en los que la
formulación de la política exterior española tiene que enfrentarse a nuevos temas, nuevos

10
niveles, nuevas arenas, nuevos actores y nuevas áreas geográficas. No obstante, en la reunión
del pasado mes de marzo se aclaró que esta selección es provisional y que ha de discutirse la
sustitución de algunos de estos casos por otros que se estimen más significativos, interesantes o
factibles. Posiblemente la opción por una determinada tipología de políticas y de policy-
networks aconsejaría optar por casos que tengan en cuenta estas distintas posibilidades
emanadas del marco teórico y analítico. En ese sentido, la opción por determinados criterios
debe guiar la revisión de algunos de los casos propuestos en su momento.

1) La ampliación al Este de la Unión Europea.

En este caso, la Unión Europea obliga al gobierno español a introducir en su agenda, un

tema a priori poco importante para nuestro país y en un área geográfica nada tradicional
(Europa central y oriental).

2) La ley de Cooperación Internacional.

Este es un caso interesante de desarrollo normativo e institucional ya que la aprobación

por el Gobierno del proyecto de ley de Cooperación Internacional estuvo paralizada durante
años, dado el conflicto de competencias y de intereses entre los ministerios de Asuntos
Exteriores y de Economía (Comercio). Una vez presentado el proyecto de ley en las Cortes, la
movilización de las ONGs a través de los medios de comunicación y la presión sobre los
partidos, consiguió modificar parcialmente la propuesta inicial del Gobierno. Es pues un caso
sin intervención de actores internacionales, en el que se constata la pluralidad y el conflicto
entre los actores internos. Además, en este caso partidos políticos (grupos parlamentarios) y
actores sociales (ONGs) consiguen influir significativamente en la formulación de la política.

11
3) Negociación del Acuerdo de Pesca entre la Unión Europea y Marruecos.

En este caso, el elemento de cambio consiste en que las relaciones con uno de los países
tradicionalmente más importantes para la política exterior española lo realiza la Unión
Europea. Se trata además de un tema de gran trascendencia económica que hace que actores
institucionales de nivel subestatal, ciertas Comunidades Autónomas, y actores económico-
sociales, como Cofradías de Pescadores o Asociaciones de Armadores se movilicen y
presionen al Gobierno central (que, sin embargo, no es competente directo en la negociación).

4) La contribución española a la paz y la gobernabilidad en Mozambique.

Es este un buen ejemplo de la complejidad que ha adquirido en los últimos tiempos la

acción exterior española, que debe combinar recursos militares en un marco internacional
(Naciones Unidas) con recursos económicos (cooperación) y políticos para contribuir a la
reconstrucción del un Estado y su gobernabilidad. Se hace además en un área muy alejada de la
que tradicionalmente recibía la atención de la política exterior española (África subsahariana) y
en ella el gobierno central (ministerios de Defensa, Asuntos Exteriores, Interior –Guardia
Civil- y Economía) encuentra una activa participación de actores económicos y sociales
(ONGs y empresas).

12
5) La ayuda humanitaria de Barcelona a Sarajevo.

La aparición de actores subestatales en el ámbito internacional no se ha limitado a las

Comunidades Autónomas, sino que ha alcanzado también a los ayuntamientos. En algunos
casos, p.ej. Barcelona, se ha desarrollado una acción exterior muy rica, no sólo por su presencia
en diversos foros institucionales, sino por su actuación en ámbitos como el de la ayuda
humanitaria prestada a Sarajevo. Esta ayuda, coordinada por el ayuntamiento, fue realizada en
gran medida por ONGs de la ciudad, que cooperaban con agencias internacionales de carácter
humanitario como la Cruz Roja o la Comisión de Ayuda al Refugiado de Naciones Unidas. Es
este, pues, un nuevo tipo de acción exterior que destaca tanto por los actores, institucionales y
sociales, implicados como por los actores ausentes (el gobierno central). Se realiza además en
una zona del mundo (los Balcanes) en la que España no había estado presente antes.

6) España y la campaña internacional para la transparencia en el comercio de armas.

En este caso actores sociales (ONGs) imponen a la UE y a España una política que no
estaba en su agenda. Una campaña internacional de ONGs, iniciada en Londres y seguida en
otros países como España, consigue que la UE apruebe un Código de Conducta sobre la
exportación de armas. Esa presión, continuada en el ámbito interno sobre los partidos políticos
con amplio seguimiento en los medios de comunicación, se traduce en una resolución de las
Cortes españolas. En ella se pide al Gobierno una mayor transparencia en el comercio de armas,
lo que crea serios problemas tanto al Ministerio de Defensa como a la Secretaría de Estado de
Comercio, responsables de esta cuestión en la que también interviene el Ministerio de Asuntos
Exteriores.

13
 IDENTIFICACIÓN DE ACTORES CLAVE

Teniendo en cuenta que el enfoque de Policy Networks interroga si "do those who are
formally responsible for it actually monopolize policy making?" (Marin y Mayntz 1992:19), es
necesario contestar tras analizar cómo actores distintos del ministerio de Exteriores participan de
facto en el proceso de elaboración de la política exterior. Esto significa estudiar las relaciones del
gobierno con el mundo exterior (Smith et al 1995:58) y atender más a la formulación real (donde se
integran las instituciones informales, horizontales y descentralizadas) que a las expectativas
institucionales formales, verticales y jerárquicas (Jordan 1990) sin presunciones sobre la existencia
hegemónica de un actor (Kenis y Schneider 1991) o la capacidad de éste para coordinar
exitosamente. Como ha señalado Blondel (1990: 265), las relaciones de los ministerios con las
distintas policy-communities erosionan la capacidad de coordinación interna. La idea de las redes
ofrece una metáfora de fragmentación en la que los los distintos departamentos son el eje de
respectivos policy networks (Smith et al. 1995). Cada red vendría a ser el ejecutivo de su propio
sector funcional de gobierno (Marsh and Rhodes 1992).

Para conocer la posición de los distintos actores (gubernamentales, institucionales o

sociales y económicos) en la red es necesario analizar sus diferentes recursos de tipo normativo,
organizativo, presupuestario y humano. Aunque el gobierno cuenta con indudables ventajas para
mantener una posición provilegiada en la red, y por tanto el Ministerio de Exteriores dentro del
network de la política exterior, es evidente que se ha ensombrecido su papel tras la pluralización
de la elaboración de esta política; si bien, en determinadas circunstancias y como se explicará
más adelante, esta situación podría beneficiarle (siempre que el ministerio adapte su papel a la
nueva situación compleja). En todo caso, conviene enumerar los nuevos intervinientes en la
política exterior que incluyen otros actores del gobierno central distintos del Ministerio de
Exteriores, otras instituciones y actores sociales (partidos o grupos privados de interés). Con este
somero repaso se pretende mostrar hasta qué punto Exteriores debe compartir con otros
intervinientes la elaboración de la política internacional, pero a la vez la nueva situación le puede
convertir en el centro más capacitado para moldear inéditas redes y comunidades de actores (policy-
networks y policy-communities) con intereses internacionales que surgen en muy distintos ámbitos
(cooperación al desarrollo, comercio exterior y, sobre todo, las materias afectadas por la integración
europea).

A) Actores institucionales no gubernamentales

El primer protagonista que merece mencionarse de acuerdo a la Constitución, y pese al

carácter parlamentario de la monarquía, es la corona. Aparte de las funciones simbólicas propias de
todo Jefe de Estado (acreditación de embajadores o visitas oficiales), el rey Don Juan Carlos I ha
participado activamente, aunque siempre en sintonía con el gobierno y el ministerio de Asuntos
Exteriroes, en la política española hacia las naciones de la pomposamente llamada comunidad
histórica, ésto es el Mediterráneo y sobre todo Iberoamérica (Arenal, 1994:110-114). Esta actividad
regia ha destacado por su carácter institucional y, salvo en el asunto de la incorporación a la OTAN,
que recibió el apoyo del rey como capitán general de las fuerzas armadas, poco controvertido. La
corona no constituye, desde luego, una preocupación para la diplomacia profesional que, al
contrario, aspira a aprovechar el prestigio real en beneficio del papel internacional de España. No

14
obstante, es interesante notar la altísima actividad internacional del monarca en contraste con el
poco interés mostrado por Franco por la política mundial y su reclusión vitalicia en suelo español.
En este sentido, la Jefatura del Estado es un nuevo actor a tener en cuenta.

Por su parte, el control parlamentario sobre asuntos exteriores y europeos no es

extraordinariamente relevante. Los factores que explican esta realidad son la corta experiencia de
democracia, el estilo mayoritario que caracteriza en España a las relaciones entre gobierno y Cortes
Generales, y la escasa politización de los asuntos internacionales después del controvertido
referéndum sobre la OTAN (salvo, acaso, en la cuestión de Cuba y pese a la creciente y activa
oposición de la coalición de izquierda IU al tipo de modelo económico y monetario auspiciado por
la UE). En todo caso, corresponde a las Cortes la fiscalización política de la acción del Gobierno en
consonancia con la Constitución (Remiro, 1985: 60) y, así, en las Cortes Generales existen, por un
lado la Comisión de Asuntos Internacionales desde 1977 (Congreso de los Diputados) y por otro la
Comisión Mixta del Congreso de los Diputados y del Senado para la Unión Europea que se
estableció en 1985 y cuya regulación se reformó en 1988 y 1994 para reforzar su importancia.
Ambas comisiones carecen de poder legislativo y apenas sirven para que la oposición recabe
información del gobierno, pero no es descabellado pensar que el ministerio de Asuntos Exteriores
no vea tanto en ellas una contrariedad política como una oportunidad para aprovechar la
sensibilidad de los parlamentarios que las componen y reforzar su posición política
intragubernamental en, por ejemplo, una eventual solicitud de aumento presupuestario. Además de
implicarse en estas sutiles alianzas, la Comisión de Asuntos Internacionales se encarga de decidir si
el consentimiento estatal a un tratado internacional requiere o no ratificación. En el caso de la
Comisión Mixta para la UE, también se combinan tareas políticas y jurídicas ya que se discute
sobre los proyectos normativos comunitarios desde su propuesta por la Comisión Europea, se
controla a posteriori la posición que el gobierno nacional defendió ante el Consejo de la UE y se
supervisa de manera general la implementación del Derecho Comunitario (véase p.ej. Closa
1995a).

Dentro de la escasa investigación que los estudiosos de la política exterior española

contemporánea han dedicado al marco institucional, destaca si acaso el interés por la acción exterior
de las Comunidades Autónomas (CCAA). Y es que, en los últimos veinte años, los principales
problemas para coordinar las relaciones internacionales han estado provocados por los desafíos que
la labor de los gobiernos regionales suponía para la unidad de acción. En particular, catalanes,
vascos, gallegos, andaluces, valencianos y canarios por este orden, han diseñado estrategias propias
de relaciones externas en aspectos culturales y económicos (por ejemplo, entablando vínculos con
las comunidades de emigrantes o haciéndose presente en mercados exteriores a través de oficinas
de fomento comercial y turístico). En gran medida, esta acción está animada por un deseo de
afirmación nacionalista o regionalista periférica al reivindicar simbólicamente para los gobiernos
autónomos competencias que tradicionalmente se han atribuido al Estado al constituir elementos
fundamentales del ejercicio de la soberanía: visitas oficiales, ius legationis o ius contraendi. En
todo caso, resulta plenamente justificado el interés autonómico por el proceso de integración
europea (MAP, 1995) ya que afecta muy directamente a sus competencias y, por tanto, no es
extraño que todas las CCAA hayan establecido órganos internos de coordinación de los aspectos
comunitarios y que mantengan representación en Bruselas para dirigir su actividad de lobbying
sobre la Comisión.

Es evidente que para el viejo principio de unidad de acción exterior, la diplomacia regional
produce serios quebraderos de cabeza pero no deja de ser cierto que las complejas relaciones
intergubernamentales españolas podrían estar suponiendo un paradójico beneficio para el ministerio
de Exteriores en determinadas redes a múltiples niveles que van surgiendo. Al menos en lo

15
referente a la UE, se ha argumentado desde la propia administración (Dastis, 1995: 331; MAP,
1997: 167) que el mantenimiento en el ministerio de Exteriores de la coordinación comunitaria se
justifica por la mejor disposición de los gobiernos regionales a ser coordinados por un órgano de
un ministerio que no genera suspicacias políticas de amenaza a sus competencias (lo que no puede
proclamarse en absoluto de la Presidencia del Gobierno o de Economía y Hacienda). Ahora bien, el
sistema actualmente establecido, el de la Conferencia para Asuntos Relacionados con las
Comunidades Europeas, cuenta además con la presencia de otro ministerio del gobierno central (el
de Administraciones Públicas) que es quien en realidad preside este foro de encuentro. El marco
actual de toma de decisiones está regulado en el acuerdo de 30 de Noviembre de 1994,
institucionalizado en ley en 1997, que siguiendo de manera incipiente el modelo alemán distingue
entre asuntos de competencia exclusiva, de uno u otro nivel de gobierno, de los que son de
competencia compartida y asigna al ministerio de Exteriores la tarea de vigilar la implementación
por las CCAA del derecho comunitario. El sistema actual ha asistido a desarrollos recientes por
presiones de los partidos nacionalistas periféricos, que aprovechan la ausencia de mayoría absoluta
de los partidos gobernantes entre 1993 y 2000, y ahora incluye la presencia de un delegado regional
en la Representación Permanente española ante Bruselas o la participación autonómica en comités
de la Comisión. No obstante, la vocación multilateral del modelo está en cierto modo frustrada por
la aspiración catalana y vasca a poseer una relación privilegiada y bilateral con el gobierno central y
con las instituciones europeas, que les distinga de las otras 15 CCAA. Por otro lado, el papel jugado
por los ayuntamientos, p.ej. el de Barcelona, merece también ser destacado.

Además, en la determinación del modelo de relaciones intergubernamentales (CCAA -

gobierno central) que debe seguirse en lo referente a la política exterior en general y a la política
europea en particular el Tribunal Constitucional ha sido un actor muy relevante7. Pero el supremo
intérprete de la Constitución, que pese a su naturaleza jurisdiccional no está incluido en el poder
judicial, no es el único tribunal que ha venido participando en el ámbito de las relaciones
internacionales españolas. Aunque parezca algo insólito, y desde luego ocasione graves problemas
a la definición única y coordinada de la política exterior, algunos órganos de la justicia ordinaria
han intervenido en esta función. Este ha sido el caso de los Juzgados Centrales de Instrucción
adscritos a la Audiencia Nacional, que son instancias encargadas de investigar aquellos crímenes a
los cuales no resulta fácil asignar un foro territorial determinado autonómico o provincial, tales
como el narcotráfico, el terrorismo o los grandes delitos económicos. Precisamente, al asignar el
art. 65 de la Ley Orgánica del Poder Judicial la competencia a la Audiencia Nacional para conocer
de los delitos cometidos fuera del territorio nacional (y de todos los procedimientos penales en los
que interviene un tribunal extranjero, como pueden ser los casos de extradición), estos tribunales
han pasado a conocer sobre causas en las que están implicados terceros estados y, en consecuencia,
los intereses exteriores de España. En la fase de instrucción de algunos de estos sumarios con
repercusión internacional ha llegado a resultar muy incómodo para el MAE la labor de algunos
jueces que, aún cuando el gobierno ha debido respetar por el principio de independencia judicial,
han provocado graves apuros a la diplomacia española. Así, la investigación de las desapariciones y
torturas que durante los años setenta y ochenta se produjeron en el Cono Sur ha resultado
mundialmente conocida. La crisis provocada con el gobierno chileno a partir de entonces, y la
presentación de querellas contra los dictadores de Cuba, Marruecos, Guinea Ecuatorial o
Guatemala, ha resultado esclarecedora de las limitaciones institucionales que encuentra el

7 A él se debe, por ejemplo, que las CCAA vieran reconocido el derecho a ser las implementadoras
ordinarias del Derecho Comunitario (STC 252/88 por un conflicto de competencias con la Generalidad
de Cataluña y, de forma más clara, en la STC 79/92) o a poder considerar como delegaciones públicas las
agencias de representación en Bruselas (STC 165/94 por un conflicto de competencias con el Gobierno
Vasco).

16
ministerio de Asuntos Exteriores para mantener bajo control exclusivo del poder ejecutivo la
política exterior española y evitar crisis molestas.

B) Actores no institucionales

También el partido socialista tuvo cierta influencia en la definición de la política exterior

española, si bien este punto debe ser contemplado teniendo en cuenta las características de la
relación entre partido y gobierno en España (es decir, con un alto grado de simbiosis entre ambos
de forma que los miembros del partido no incorporados como altos cargos carecían de autonomía).
En todo caso, el aparato del PSOE, a través de su departamento internacional, pudo servir como
contrapeso al realismo de la diplomacia gubernamental y como vivero de ideas a partir de la escuela
de formación o el secretariado de Elena Flores. Pero en la segunda parte del período socialista de
gobierno, el propio partido moderó su ideologización asumiendo el realismo ya ensayado durante el
referendum OTAN y mejorando las relaciones con los EE.UU. La conexión exterior del PSOE en
la Internacional Socialista también sirvió como factor para dotar de cierta importancia política a
esta instancia. Con la llegada al poder del partido popular en 1996 la intervención del partido
gubernamental, como tal, en la política exterior se ha reducido aún más y se asemeja así a lo
sucedido durante la transición en la que la gobernante UCD se concentró lógicamente en cuestiones
domésticas y dejó las relaciones internacionales para profesionales del ministerio con ministros
como Marcelino Oreja o Pérez Llorca. El partido conservador actualmente en el poder, salvo la
inicial estrategia luego abandonada de hostilidad hacia Cuba, que fue animada por el asesor del
partido en relaciones internacionales Guillermo Gortázar, ha ido delegando crecientemente en el
aparato de gobierno la definición de la posición española en el mundo. Muestra de esta actitud de
despartidización de la política exterior es la renuncia a nombrar embajadores que no pertenezcan a
la carrera diplomática, lo que diferencia a los conservadores del PSOE que sí se benefició de la
reserva de alguno de estos cargos para patronazgo interno y para imprimir carácter más ideológico
a algunas relaciones bilaterales.

Actores no gubernamentales que también participan en la política exterior española son,

obviamente, los grupos privados y organizaciones no gubernamentales con las que cada vez la
política exterior española debe de contar más. Son actores que emergen cuando, como es de esperar
en una sociedad democrática y económicamente desarrollada, se complica el pluralismo de
intereses y, además, se combina con crecientes fenómenos de globalización en ciertas materias
(industria, pesca, medioambiente, asuntos sociales,...) Es decir, el ministerio de Exteriores se
encuentra ahora que en un aspecto internacionalizado no puede imponer sin más su criterio sino que
ha de negociar con auténticas redes de intereses sectoriales (policy-networks) que incluyen a otros
departamentos del gobierno, autoridades regionales especialmente afectadas por un problema y
grupos sociales particularmente interesados que presionan para capturar las instituciones en propio
beneficio. El contencioso sobre la descolonización de Gibraltar es un claro ejemplo de la necesidad
que tiene Exteriores de, antes de negociar con el Reino Unido, coordinar su posición con el
gobierno de la Junta de Andalucía, sindicatos y empresarios de los municipios españoles en el
Campo de Gibraltar, cofradías de pescadores y otros ministerios (Economía, Industria, Fomento,
Agricultura). Estas comunidades de intereses (policy-communities), que a veces resultan muy
opacas y restringidas pero que otras se politizan y alcanzan a la opinión pública a través de los
ocasionalmente muy influyentes medios de comunicación, impiden una toma de decisiones estatista
y, a primera vista, perjudican la autonomía del ministerio de Exteriores. Ésto es así en muchas
ocasiones pero tampoco aquí hay que llegar a conclusiones apresuradas pues, no en vano, el
fortalecimiento o la emergencia de algunas comunidades de intereses pueden favorecer el peso del
ministerio. Un claro ejemplo se produce con las organizaciones no gubernamentales orientadas a la
cooperación con el tercer mundo que, ganando el favor de muchos ciudadanos-electores, presionan

17
para que se aumente el presupuesto destinado a políticas de desarrollo, que el ministerio se encarga
de gestionar.

C) Los actores gubernamentales

El concepto de redes de actores que se centran en políticas concretas (policy-networks) es

útil porque gráficamente expresa que los grupos de interés y organizaciones no públicas, de las
que se acaba de hacer mención, no suelen influir de manera aislada y unilateral sobre el aparato
del poder. De hecho, en cada sector de actividad se conforman comunidades de intereses que se
caracterizan más por la cooperación que el conflicto y que combinan a estos actores privados
con las agencias públicas que gestionan ese sector y que realmente tienen acceso directo a la
toma de decisiones. Como se viene repitiendo en el texto, también en política exterior, y cada
vez más por los comentados fenómenos de internacionalización, la elaboración de la postura
nacional no deja de ser una compleja negociación para coordinar intereses territoriales (por
ejemplo, regiones pesqueras, exportadoras, o productoras de ciertos bienes que no resistirían la
competencia del libre comercio); económicos (por ejemplo, los propios sindicatos y empresas
con determinada especialización o potencialmente perjudicados y beneficiarios de sanciones
internacionales), y políticos (movimientos sociales, programas ideológicos de los partidos o,
más prosaicamente, preferencias electorales que estos perciben). En estas circunstancias, cada
interés, puede buscar la intermediación de su ministerio afín, de manera que se elabora la
política exterior final tras la deliberación político-institucional entre distintos departamentos. De
ahí que la fijación de la postura española en una negociación internacional o en la UE, en la que
intervienen activamente Presidencia del Gobierno y el resto de carteras ministeriales pero más
raramente los intereses privados directamente afectados, no consista en una cuestión
estrictamente intergubernamental, sino en algo más complejo que responde a presiones latentes
de todos esos grupos sociales y, en menos medida, de los partidos políticos. Ahí radica el interés
de examinar al resto de ministerios que intervienen en política exterior y que tratan de influir
sobre el clásico ministerio de Exteriores o, a veces, eludirlo.

Aparte de los asuntos referidos a la integración europea que afectan ya hoy a todos los
ministerios sin excepción pero que sólo pueden considerarse como cuasi-exteriores basta
mencionar al departamento de Comercio8 para hacerse una rápida idea de la existencia de otros
decisores gubernamentales que intervienen en la política exterior. Desde luego, no es el único caso:
el Ministerio de Agricultura y Pesca se ha resistido tradicionalmente a verse coordinado en la CE
por Exteriores o no ha dejado de condicionar la política exterior española hacia potenciales
competidores en la producción agrícola o la explotación de aguas jurisdiccionales. Por otro lado, y
a modo de ejemplo adicional, un sugerente estudio demuestra cómo el particularísimo interés del
extinto Ministerio de Industria colisionó y provocó graves trastornos a la posición diplomática
española en la compleja negociación de acuerdos comerciales con países de Europa del Este
(Torreblanca, 1998). Otro caso a señalar es el del ministerio de Defensa que dirige ahora un ejército
que, gracias a la OTAN y la cooperación intergubernamental sobre seguridad dentro de la UE, ha
recuperado, por primera vez desde que entre 1808 y 1898 se fuera perdiendo el Imperio, una misión

8 En el caso de Comercio (que, intermitentemente, ha venido siendo Secretaría de Estado en el seno del
Ministerio de Economía y Hacienda o Ministerio con entidad propia) las tensiones con Asuntos Exteriores
han sido particularmente relevantes. El motivo de las desavenencias, que en muchos casos se traducen en la
separación física de las embajadas y las agregadurías comerciales españolas en el exterior, tiene un
componente burocrático añadido por la tradicional rivalidad entre los cuerpos de diplomáticos y de técnicos
comerciales del Estado. Éstos últimos han actuado a través de institutos semiautónomos cuya función única
era la promoción de las exportaciones españolas y que se negaban a la coordinación jerárquica por parte de
los embajadores reivindicando su adscripción vertical.

18
exterior. La cooperación europea en asuntos de inmigración, grandes delitos o terrorismo ha llevado
a la contradicción en los términos de que el departamento de Interior adquiera proyección externa
mientras que los otros ministerios considerados horizontales, como el ya mencionado de
Administraciones Públicas y Justicia, también extienden su jurisdicción al ámbito exterior. Influye
en este último caso una cuestión burocrática y de departamentalización que provoca de nuevo
problemas a Exteriores, ya que el cuerpo de Abogados del Estado, enmarcado en el Ministerio de
Justicia, tiene exclusividad para representar en juicio a España y éso incluye los servicios jurídicos
ante tribunales internacionales.

Mención aparte merece el Ministerio de Hacienda que ejerce una influencia indirecta pero
de tremenda importancia a través de la elaboración y control del presupuesto (Arenal, 1994:97
n73). El recién creado Ministerio de Economía también interactúa con Exteriores ya que a éste
siguen correspondiéndole teóricamente las relaciones económicas internacionales en las que, por
supuesto, incide el ministerio económico que, a mayor abundamiento, contiene hoy la Secretaría
de Estado de Comercio. Por supuesto, Economía y Hacienda tienen un peso fundamental para
diseñar la política económica exterior de España y, en el caso de la UE, esta vocación les ha
llevado a reivindicar, sin éxito, la coordinación de la Representación Permanente. En cualquier
caso, en cuestiones sustanciales tan importantes como la Unión Monetaria o las negociaciones
sobre financiación de la organización, son funcionarios y altos cargos de Economía o de
Hacienda, los principales protagonistas de la fijación de la postura española. Además, es el
ministro de Economía, a través del vicepresidente segundo del gobierno, quien preside las
comisiones interministeriales que coordinan en última instancia los desacuerdos entre los
diversos ministerios sobre la UE.

Pero el que casi todos los ministerios tengan hoy una dimensión exterior y se hayan borrado
muchas de las distinciones tradicionales entre lo exterior y lo interior, no es necesariamente un
desarrollo erosionador y negativo para Exteriores. La conclusión es, de hecho, más ambigua por
cuanto la pérdida del monopolio en las relaciones internacionales se compensa con el papel que
gana como coordinador horizontal general de la toma de decisiones en materias en las que antes,
por no estar internacionalizadas, no intervenía. La expansión de las relaciones culturales y
científicas españolas o la creación del Instituto Cervantes, bajo adscripción al ministerio, son
ejemplos de esta tendencia contrapuesta que lleva a que Exteriores gestione ciertas funciones
propias del Ministerio de Educación y Cultura. Desde luego, el papel de Exteriores como
moderador en Madrid y Bruselas de los distintos ámbitos de low politics de la UE resulta
paradigmático de esta expansión de su función coordinadora y de control. Ésta se realiza a través de
la Secretaría de Estado para la UE, las distintas comisiones interministeriales que funcionan al
efecto, la Representación Permanente y el Consejo de Asuntos Generales de la UE en la que los
ministros de Exteriores ponen orden a toda la agenda comunitaria.

Pero, con todo, pese a que pueda realizarse esta lectura positiva, es indudable que Exteriores
difícilmente es capaz de coordinar tal complejidad por lo que a menudo se ve simplemente
soslayado. En otros casos, los órganos formales colegiados de coordinación, entre los que,
obviamente, destaca el Consejo de Ministros junto a infinidad de otras comisiones
interministeriales, no son operativos más allá del intercambio de información. Y, a la composición
heterogénea y constitución temporal de estos foros que no pueden convertirse en instancias
efectivas de coordinación y mucho menos de toma proactiva de decisiones, se une el poco peso
jerárquico que muchas veces encuentran el resto de ministerios en Exteriores o, más aún, en la
Secretaría de Estado para la UE. Piénsese, por ejemplo, que al frente del Ministerio de Economía
se sienta actualmente un Vicepresidente del Gobierno para el área económica por lo que, frente a
ésto, la única instancia a la que acudir es a la propia Presidencia del Gobierno. Es éste un apoyo

19
ambiguo para Exteriores porque Moncloa, en efecto, puede recuperar la visión diplomática de
conjunto e imponer la razón de Estado que se haya decidido desde el centro gubernamental como
prioritaria, superando así intereses sectoriales de los ministerios no generalistas. Sin embargo, la
Presidencia, aprovechándose de los enormes recursos constitucionales y políticos de los que
dispone y de la tendencia a que la diplomacia se ejerza cada vez más en cumbres de jefes de
gobierno, tenderá a invadir la jurisdicción de Exteriores. Lo hará además allí donde es más preciado
para el ministerio mantener su posición: en el high politics (tal y como parece demostrarse con la
anunciada creación de un Consejo de Política Exterior).

Tras el total desinterés de Suárez (1976-1981) por los asuntos internacionales, fue ya Calvo
Sotelo (1981-1982) quien inició la presidencialización de la política exterior al dirigir
personalmente la incorporación a la OTAN. Pero es sin duda, con Felipe González con quien
Presidencia asume la orientación internacional que aún se mantiene con José María Aznar. En el
caso de González, su gran peso político y carismático se unía a su prestigio internacional, a los
acontecimientos internacionales de su mandato, entre los que destaca la Guerra del Golfo que llevó
a activar una infraestructura de seguimiento de crisis en su entorno, y, por último, a un interés
personal en las relaciones internacionales y europeas. Las dos presidencias españolas del Consejo
de la UE (1989 y 1995) reforzaron aún más este papel pero, hay que subrayarlo, nunca se dio el
paso de adscribir a Moncloa la Secretaría de Estado para la UE y arrebatarla a Exteriores. En
Presidencia del Gobierno se ha creado una red de colaboradores técnico-políticos que incluso
reproducen las materias ministeriales para un seguimiento continuo y paralelo de las mismas: el
Gabinete (con un departamento dedicado a los asuntos internacionales y de seguridad)

Pero, de ésto, no debe concluirse que el Presidente ha prescindido de Exteriores en favor de

su equipo de asesores (Mesa, 1985: 158) ya que tal renuncia no tendría sentido en un sistema de
partido único donde el Presidente puede ejercer su liderazgo absoluto para hacer que sus ministros
actúen como sus colaboradores. De hecho, González, tras ciertos problemas con Morán por
cuestiones como su distinta sensibilidad hacia los EE.UU o Israel, nombró ministros de Exteriores
con los que mantenía total confianza y que, quizás por no ser diplomáticos, no se preocuparon tanto
por mantener con celo la autonomía de Santa Cruz. El mandato de Aznar se inició con una fase de
rodaje en la que el presidente no se implicó de lleno en la política exterior aunque, aún así, se
asistió a ciertas interferencias entre el Vicepresidente del Gobierno para el área política (establecido
también en Moncloa) y el MAE. Lógicamente, poco después, Aznar ha comenzado a interesarse de
forma creciente por las relaciones internacionales, particularmente en lo concerniente a sus
contactos con los otros primeros ministros europeos. Parece ser una pauta común, que desde luego
sucedió con González, que a medida que avanza la experiencia de mandato, el Presidente se
concentre en asuntos exteriores y llegue a conformarse un dominio reservado para él en este ámbito
que se sustrae a Exteriores.

CONCLUSIONES

Los extraordinarios cambios que, durante los últimos veinte años, han tenido lugar en la
posición internacional de España se han visto acompañados de transformaciones igualmente
relevantes en la elaboración interna de la política exterior. Desde un punto de partida relativamente
sencillo en el que un pequeño y mal dotado Ministerio de Asuntos Exteriores resultaba central en la
elaboración de las escasas relaciones diplomáticas de la dictadura franquista, se ha pasado a una
situación enormemente más compleja. La inserción de la España democrática en la práctica
totalidad de los foros mundiales y europeos ha venido pareja de una aparición de nuevos actores

20
que erosionan el papel tradicional de ese ministerio y que amenazan con hacer inviable la “unidad
de acción exterior” que de forma voluntarista es aún consagrada como paradigma conceptual de la
política exterior. Frente a la fuerza con que le surgen o se fortalecen nuevos actores tanto fuera del
gobierno (Comunidades Autónomas, grupos de intereses bien organizados con proyección exterior)
como dentro (la Presidencia del Gobierno, el Ministerio de Economía o Hacienda), Exteriores no ha
podido hacer valer siempre su posición. Con un escaso presupuesto, un reducido personal y no
demasiado peso político, el ministerio tiene muy difícil mantener su protagonismo tradicional como
único gatekeeper entre el espacio nacional y el mundo exterior.

Por todo lo expuesto, la elaboración de la política exterior no puede seguir entendiéndose

desde la óptica tradicional del institucionalismo clásico, sino que es necesario formular un nuevo
marco conceptual, facilitado por las aportaciones teóricas del neoinstitucionalismo y las analíticas
del enfoque de redes. En la nueva y compleja situación actual el cambio en el papel jugado por
actores tradicionales como Exteriores no implica necesariamente una pérdida de su poder. Algunas
de las transformaciones le benefician (crecimiento objetivo de la acción diplomática española desde
1980 tanto en temas nuevos como tradicionales) o pueden hacerlo si sabe reorientar su posición en
el gobierno hacia el de coordinador o arbitro (transboundary facilitator) de los demás ministerios y
niveles territoriales que carecen de su expertise internacional. Además el ministerio podrá participar
como actor importante, con cierta capacidad de arbitraje, en redes complejas, solapadas y a distintos
niveles territoriales (multi-level policy making) que cada vez más marccarán la forma de
elaboración de la política exterior española. Se trata de coordinar en una situación de pluralismo
en la que se incorporan actores no estatales, como las ONGs para el Desarrollo, que se
relacionan con un resto de poder público fragmentado verticalmente (CCAA o ayuntamientos) y
horizontalmente (departamentalización tradicional del poder ejecutivo español). Se erosionan
indudablemente las posiciones nacionales como tales y se hace muy difícil mantener la
coherencia en la identificación del interés horizontal, por lo que se requiere la adquisición de
habilidades para una nueva forma de gobernación sin autoridad jerárquica. De otra forma, e
independientemente de lo que de iure prediquen los entramados institucionales formales, la
ausencia de esas habilidades puede llevar de facto, a la incapacidad para ejercer funciones
realmente relevantes en la elaboración de la política exterior.

BIBLIOGRAFÍA

-Almond, G. 1988. "The Return to the State" American Political Science Review, 82:853-874.

-Arenal, C. del 1992. "La posición exterior de España." In Transición política y consolidación
democrática en España, ed. R. Cotarelo. Madrid: CIS.
-Arenal, C. del. 1991. "Democracia y política exterior: el largo camino hacia el cambio." In
España a debate, I. La Política, ed. J. Vidal-Beneyto. Madrid: Tecnos.
-Arenal, C. del. 1994. La política exterior de España hacia Iberoamérica. Madrid: Editorial
Complutense.

-Armero, J. M. 1989 Política exterior de España en democracia. Madrid : Espasa-Calpe

-Atkinson, M.A. y W.D. Coleman. 1992. "Policy Networks, Policy Communities and the
Problems of Governance" Governance, 5:154-180.

21
-Bassols, R. 1995. España en Europa. Historia de la adhesión a la CE 1957-85. Madrid:
Política Exterior.

-Blondel, J. 1990. Comparative Goverment. An Introduction. Hemel Hempstead: Philip Allan.

-Bulmer, S.J. 1994. "The Governance of the European Union: A New Institutionalist Approach"
Journal of Public Policy, 13:351-380.

-Calduch, R., coord. 1994. La política exterior española en el siglo XX. Madrid: Ed. Ciencias
Sociales.

-Calvo Sotelo, L. 1990. Memoria viva de la transición. Barcelona: Plaza y Janés.

-Cammack, P. 1992. "The New Institutionalism: Predatory Rule, Institutional Persistence, and
Macro-social Change" Economy and Society, 21:397-429.

-Closa, C. 1995a. "Spain: The Cortes and the EU - A Growing Together." In National
Parliaments and the European Union. London: Frank Cass.

-Colomer, J.M. 1991. "Retorno a las Instituciones" Claves de Razón Práctica, 15:51-56.

-Dastis, A. 1995. "La Administración española ante la Unión Europea" Revista de Estudios
Políticos, 90:323-349.

-Dowding, K. 1994. "The Compatibility of Behaviouralism, Rational Choice and 'New

Institutionalism'" Journal of Theoretical Politics 6:105-117.

-Dunleavy, P. 1995. "Reinterpreting the Westland Affair: Theories of the State and Core
Executive Decision Making." In Prime Minister, Cabinet and Core Executive, eds. R.A.W.
Rhodes and P. Dunleavy. New York: St. Martin's Press.

-Evans, Peter; Jacobson, Harald y Putnam, Robert. 1993. Double-edged Diplomacy:

International Bargaining and Domestic Politics. Berkeley: University of California Press.

-Gillespie, D.; F. Rodrigo and J. Story. 1995. Democratic Spain : Reshaping External Relations
in a Changing World. London: Routledge.

-Gomá, Ricard y Subirats, Joan. 1998. Políticas públicas en España: Contenidos, Redes de
Actores y Niveles de Gobierno. Madrid: Ariel.

-Gunther, Richard. 1996. Spanish Public Policy: from dictatorship to democracy. Madrid:
CEACS.

-Hall, P.A. and R.C.R. Taylor. 1994. "Political Science and the Four New Institutionalisms." Paper
presented to the Annual Meeting of the American Political Science Association, New York.

-Heclo, H. and A. Wildavsky. 1981. The Private Government of Public Money: Community and
Policy Inside British Politics. London: Macmillan.

22
-Hocking, Brian (ed). 1999. EU Member State Foregin Ministries: Change and Adaptation.
Mimeo.

-Jordan, A.G. 1981. "Iron Triangles, Woolly Corporatism and Elastic Nets: Images of the Policy
Process" Journal of Public Policy, 1:95-123.

-Jordan, A.G. 1990. "Sub-Governments, Policy Communities and Networks: Refilling the Old
Bottles" Journal of Theoretical Politics, 2:319-338.

-Jordana, J. 1995. "El análisis de los policy networks: ¿Una nueva perspectiva sobre la relación
entre políticas públicas y Estado?" Gestión y Administración de Políticas Públicas, 3:77-89.

-Kenis, P. and V. Schneider. 1991. "Policy Networks and Policy Analysis: Scrutinizing a New
Analytical Toolbox." In Policy Networks. Empirical Evidence and Theoretical Considerations,
eds. B. Marin and R. Mayntz. Frankfurt am Main: Campus Verlag.

-Linder, Stephen y Peters, Guy. 1995. “The Two Traditions of Institutional Designing: Dialogue
versus Decision?”, en David L. Weimer (ed), Institutional Design. Dordrecht: Kluwer, pp. 133-
161.

-MAP. 1995. La participación de las Comunidades Autónomas en los asuntos comunitarios

europeos. Madrid: Ministerio para las Administraciones Públicas

-MAP. 1997. “La necesaria y continua adaptación de la administración española al proceso de

integración europea (la consolidación de un nuevo marco de actuación).” In Contribución al
análisis de la Administración General del Estado: Ideas para un plan estratégico. Madrid:
Ministerio para las Administraciones Públicas.

-March, J.G. and J.P. Olsen. 1984. "The New Institutionalism: Organizational Factors in Political
Life" American Political Science Review, 78:734-749.

-March, J.G. and J.P. Olsen. 1989. Rediscovering Institutions. New York: Free Press.

-Marin, B. and R. Mayntz. 1991. "Introduction: Studying Policy Networks." In Policy Networks,
eds. B. Marin and R. Mayntz. Frankfurt am Main: Campus Verlag.

-Marks, Gary; Scharpf, Fritz; Schmitter, Philippe. 1995. Governance in the European Union.
London: Sage.

-Marquina, A. 1991. "Spanish Foreign and Defense Policy Since Democratization." In Spanish
Foreign and Defense Policy, ed. K. Maxwell. Boulder: Westview Press.

-Marsh, D. and R.A.W. Rhodes. eds. 1992. Policy Networks in British Government. Oxford:
Clarendon Press

-Mesa, R. 1985. "El Proceso de Toma de Decisiones en Política Exterior" Documentación

Administrativa, 205:143-163.

-Mesa, R. 1988. Democracia y política exterior en España. Madrid: EUDEMA.

23
-Morán, F. 1990. España en su sitio. Barcelona: Plaza Janés/Cambio 16.

-Peters, Guy. 1996. The Future of Governing: Four Emerging Models. Lawrence, Kansas:
Kansas University Press.

-Presidencia del Gobierno. 1986. Libro Blanco sobre la Administración Exterior del Estado.
Madrid.

-Remiro Brotons, A. 1984. La acción exterior del Estado. Madrid: Tecnos.

-Remiro Brotóns, A. 1985. "El poder exterior del Estado" Documentación Administrativa,
205:53-90.

-Rhodes, R.A.W. 1992. Policy Networks in British Government. Oxford University Press.

-Rhodes, R.A.W. 1995b. "From Prime Ministerial Power to Core Executive." In Prime Minister,
Cabinet and Core Executive, eds. R.A.W. Rhodes and P. Dunleavy. New York: St. Martin's Press.

-Richardson, J. ed. 1982. Policy Styles in Western Europe. London: Allen & Unwin.

-Risse-Kappen, Thomas. 1995. Bringing transnational relations back in non-state actors,

domestic structures and international institutions. Cambridge: Cambridge University Press.

-Rosenau. James N. 1997. Along the Domestic-Foreign Frontier: Exploring Governance in a

Turbulent World. Cambridge: Cambridge University Press.

-Saba, K. 1986. "The Spanish Foreign Policy Decision-Making Process" The International
Spectator, 4:24-33.

-Scharpf, Fritz. 1988. “The Joint Decision Trap: Lessons from German Federalism and
European Integration”, Public Administration, núm 66, pp.239-278.

-Schubert, K. and G. Jordan. 1992. "Introduction. Special Issue on Policy Networks" European
Journal of Political Research, 21:1-5.

-Skocpol, T. 1985. "Bringing the State Back in." In Bringing the State Back in, eds. P. Evans; D.
Rueschemeyer and T. Skocpol. Cambridge: Cambridge University Press.

-Smith, M.J.; D. Marsh and D. Richards. 1995. "Central Government Departments and the Policy
Process." In Prime Minister, Cabinet and Core Executive, eds. R.A.W. Rhodes and P. Dunleavy.
New York: St. Martin's Press.

-Subirats, Joan. 1991. Un problema de estilo: el proceso de formación de políticas en España.

Madrid: Centro de Estudios Constitucionales.

-Torreblanca, J.I. 1998. “Overlapping Games and Cross-Cutting Coalitions in the European
Union” West European Politics, 21 (2): 134-153.

-Valdivielso, R. 1996. La carrera diplomática en España (1939-1990). Madrid: Ministerio de

Asuntos Exteriores.

24
-Vilanova, P. 1994. Sistema político y la política exterior: el ciclo formal. Working Paper, 94.
Barcelona: ICPS.

-Windhoff-Heritier, A. 1993. "Policy-Network Analysis: A Tool for Comparative Political

Research." In Comparative Politics: New Directions in Theory and Method, ed. H. Keman.
Amsterdam: VUP

-Yáñez-Barnuevo, J.A. y A. Viñas. 1992. "Diez años de política exterior del gobierno socialista
(1982-1992)." In La década del cambio. Diez años de gobiernos socialistas 1982-1992, eds. A.
Guerra and J.F. Tezanos. Madrid: Sistema.

-Zaldivar, C.A. 1991. "Spain in Quest of Autonomy and Security--The Policies of the Socialist
Governments, 1982-1990." In Spanish Foreign and Defense Policy, ed. K. Maxwell. Boulder:
Westview Press.

25