12a - Boin - Crisis Exploitation - Political and Policy Impacts - En.es PDF

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Revista de Políticas Públicas Europeas
ISSN: 1350-1763 (Impreso) 1466-4429 (En línea) Página principal de la revista:http://www.tandfonline.com/loi/rjpp20
Explotación de crisis: impactos políticos y normativos de los

concursos de encuadre
Arjen Boin, Paul't Hart y Allan McConnell
Para citar este artículo:Arjen Boin, Paul 't Hart & Allan McConnell (2009) Explotación de crisis: impactos políticos y
normativos de los concursos de encuadre, Journal of European Public Policy, 16:1, 81-106, DOI:
10.1080/13501760802453221
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Publicado en línea: 04 de diciembre de 2008.
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Journal of European Public Policy 16:1 enero 2009: 81–106
Explotación de crisis: impactos políticos y

normativos de los concursos de encuadre
Arjen Boin, Paul't Hart y Allan McConnell
ABSTRACTOCuando las sociedades se enfrentan a emergencias importantes y perturbadoras, el

destino de los políticos y las políticas públicas pende de un hilo. Tanto los actores del gobierno
como sus críticos intentarán escapar de la culpa por su ocurrencia, consolidar/fortalecer su capital
político y avanzar/defender las políticas que defienden. Las crisis, por lo tanto, generan concursos
de encuadre para interpretar los eventos, sus causas y las responsabilidades y lecciones
involucradas de manera que se adapten a sus propósitos políticos y visiones de direcciones
políticas futuras. Este artículo disecciona estos procesos y articula los fundamentos para una teoría
de la explotación de crisis. Basándonos en 15 casos de concursos de encuadre inducidos por crisis,
identificamos factores potencialmente cruciales que pueden explicar tanto los impactos políticos
(efectos en los titulares de cargos/instituciones) como políticos (efectos en los programas) de las
crisis.
PALABRAS CLAVEExplotación de crisis; gestión de crisis; concursos de encuadre; reforma

política.
LAS SOMBRAS QUE PROYECTAN LAS CRISIS
Las crisis, los desastres y los escándalos políticos a menudo ensombrecen las entidades
políticas en las que ocurren (Birkland 1997, 2006; Baumgartner y Jones 1993, 2002;
Lomborg 2004; Posner 2004). La sensación de amenaza e incertidumbre que inducen
puede afectar profundamente la comprensión de las personas del mundo que les rodea.
La ocurrencia de una emergencia a gran escala o el uso generalizado de etiquetas
emotivas como 'crisis', 'escándalo' o 'fiasco' para denotar un estado de cosas particular o
una tendencia en el dominio público implica una 'dislocación' de las relaciones hasta
ahora dominantes. discursos sociales, políticos o administrativos (Wagner-Pacifici 1986,
1994; Howarthet al.2000). Cuando una crisis deslegitima las relaciones de poder y
autoridad que sustentan estos discursos, muchos desean y esperan un cambio
estructural (cf. Klein 2007).
Tal cambio puede ocurrir, pero no necesariamente. De hecho, la dinámica y los resultados de
los episodios de crisis son difíciles de predecir. Por ejemplo, el canciller alemán Gerhard
Schröder emergió milagrosamente como el ganador de las elecciones nacionales luego de su
papel bien desempeñado como el "gestor de crisis" simbólico de la nación durante las
inundaciones fluviales en 2002, sin embargo, el primer ministro español sufrió una pérdida
electoral sorprendente en el inmediatamente después de los atentados con bombas en los
trenes de Madrid de 2004. El presidente George W. Bush vio su hasta ahora
Revista de Políticas Públicas Europeas

ISSN 1350-1763 impreso; 1466-4429 en línea#2009 Taylor y Francisco
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DOI: 10.1080/13501760802453221
82 Revista de Políticas Públicas Europeas
Los modestos índices de aprobación se dispararon tras los ataques del 11 de septiembre, pero
una administración Bush que ya era impopular perdió aún más prestigio tras el paso del
huracán Katrina.
Del mismo modo, las instituciones públicas pueden verse afectadas de manera muy
diferente después de eventos críticos: algunas reciben una paliza pública y se ven obligadas a
reformarse (la Administración Nacional de Aeronáutica y del Espacio (NASA) después de la
DesafiadoryColumbiadesastres del transbordador); algunos capean la tormenta política (la
gendarmería belga tras su espectacular fracaso en la vigilancia efectiva de la final de la Copa de
Europa de 1985 en el estadio Heysel de Bruselas), otros se convierten en un símbolo del heroico
servicio público (el Departamento de Bomberos de la ciudad de Nueva York después del 11 de
septiembre).
Lo mismo ocurre con las políticas y programas públicos. La política de control de armas en
Australia se endureció rápida y drásticamente después de la masacre de Port Arthur en 1996 en
Tasmania. La legislación que prohíbe los 'perros peligrosos' se promulgó rápidamente en el
Reino Unido luego de algunos incidentes fatales de mordeduras (Lodge y Hood 2002). Y el 11 de
septiembre produjo una cascada mundial de reformas de políticas nacionales en áreas como
vigilancia, inmigración, protección de datos, derecho penal, para bien o para mal (cf. Klein 2007;
Wolf 2007). Sin embargo, en otros casos, las grandes emergencias pueden desencadenar
grandes investigaciones y sacudir temporalmente las agendas políticas, pero al final no dan
como resultado cambios importantes en las políticas.
¿Qué explica estos diferentes resultados? La mayoría de los académicos que escriben
sobre el nexo entre las crisis, los desastres y las políticas públicas señalan sus posibles
efectos de establecimiento de agenda, pero no han desarrollado explicaciones para su
naturaleza contingente y sus impactos variables (Primo y Cobb 2003; Birkland 2006). La
literatura emergente sobre el manejo de la culpa apenas ha comenzado a abordar los
mecanismos que determinan el destino de los funcionarios tras grandes disturbios y
escándalos (Hoodet al.2007). Esta literatura sugiere, al igual que nuestra investigación de
casos empíricos, que el proceso de explotación de crisis puede ayudar a explicar la
variación en los resultados. Parece que las interrupciones de las rutinas y expectativas
sociales abren un espacio político para que los actores dentro y fuera del gobierno
redefinan los problemas, propongan innovaciones políticas y reformas organizacionales,
ganen popularidad y golpeen a los oponentes. Crean ventanas de oportunidades políticas
para los grupos de defensa que desafían las políticas establecidas, los nuevos titulares de
cargos y otros posibles agentes de cambio (Keeler 1993; Birkland 2006; Klein 2007).
Proponemos que las secuelas de una crisis y sus resultados pueden entenderse de
manera útil en términos de "contiendas de marcos" entre los diversos actores que buscan
explotar este espacio de oportunidad inducido por la crisis (cf. Alinket al.2001).1Las crisis
suelen generar una competencia entre marcos y contramarcos sobre la naturaleza y la
gravedad de una crisis, sus causas, la responsabilidad de su ocurrencia o escalada y las
implicaciones para el futuro. Los concursantes manipulan, elaboran estrategias y luchan
para que su marco sea aceptado como la narrativa dominante ('t Hart 1993; Tarrow 1994;
Brändström y Kuipers 2003; De Vries 2004; véase también Stone 2001). Buscan 'explotar'
la interrupción de la 'gobernabilidad habitual' que implican las emergencias y los
disturbios: para defender y fortalecer sus posiciones y
A. Boinet al.:Explotación de crisis 83
autoridad, para atraer o desviar la atención pública, para deshacerse de viejas políticas o
sembrar las semillas de otras nuevas (Keeler 1993).2Como sabemos por la teoría del bote de
basura, los actores políticos escudriñan sus horizontes en busca de 'problemas' para promover
sus propias 'soluciones' preferidas, y pueden tratar de apropiarse de incidentes críticos de
varios tipos precisamente con ese propósito (Kingdon 2003). Cuando se arraiga una 'narrativa
de crisis' particular, puede ser una fuerza importante para cambios no incrementales en
campos de políticas que de otro modo estarían estabilizados por las fuerzas de la dependencia
del camino, la herencia y el veto (Hay 2002; Kuipers 2006; Klein 2007).
Este artículo intenta formular una teoría deexplotación de crisis,que definimos comola
utilización deliberada de una retórica de crisis para alterar significativamente los niveles
de apoyo político a los funcionarios públicos y las políticas públicas.3Buscamos abrir la
'caja negra' de la politiquería posterior a la crisis, en un esfuerzo por dar cuenta tanto del
impacto político (efectos sobre los titulares de cargos/gobiernos) como de las políticas
(efectos sobre el contenido del programa y los modos de entrega) de las crisis. y
desastres Por lo tanto, las variables dependientes de la teoría son dos: la naturaleza y la
profundidad de los cambios en el apoyo político a los principales funcionarios y/o
agencias públicas; y la naturaleza y el grado de cambio de política a raíz de una
emergencia/perturbación.4Sus factores desencadenantes, es decir, las variables
independientes, son la ocurrencia y el informe público de incidentes o tendencias no
rutinarias y perturbadoras. Estos varían desde desastres grandes e inmediatos hasta
'crisis progresivas' más sutiles y cuestionadas en áreas como la atención médica, la
seguridad pública y la seguridad pública (cf. Rosenthalet al.1989,et al.2001; Drennan y
McConnell 2007). Y su pieza central, las variables intermedias, se presenta a continuación.
Antes de continuar, es necesaria una advertencia metodológica. La nuestra es una empresa
de exploración y construcción de teorías. Nuestro argumento se basa en los hallazgos de 15
estudios de caso en profundidad sobre la política de gestión de crisis (los resúmenes de casos
se pueden encontrar en el sitio web de Paul 't Hart http://polsc.anu.edu.au/staff/hart/
research.htm ). En otras palabras, los casos estaban ahí antes que la teoría; Ellos eranno
seleccionado para proporcionar una prueba de ello. Usamos un diseño de caso muy similar,
muestreando casos que presentaban un alto grado de actividad política y conflicto a raíz de una
serie de eventos 'sobre el terreno' cuya cobertura en los medios de comunicación desencadenó
la percepción pública de estos eventos como crisis. La variación de los resultados políticos y de
políticas que encontramos generó la pregunta de investigación y proporcionó el ímpetu para
pensar más sistemáticamente sobre la interacción de los factores institucionales y de
comportamiento que podrían explicar esta variación.
CONCURSOS DE ENCUADRE
En gran medida, las emergencias, los disturbios y otras formas de crisis social están todos
en el ojo del espectador. Siguiendo el clásico teorema de Thomas ('si los hombres definen
sus situaciones como reales, sus consecuencias son reales'), no son los eventos sobre el
terreno, sino su percepción e interpretación públicas las que determinan su impacto
potencial en los funcionarios políticos y política pública. En consecuencia, definimos las
crisis comoeventos o desarrollos percibidos ampliamente por los miembros de las
comunidades relevantes como amenazas urgentes para la comunidad central
valores y estructuras.Sin perjuicio de ello, es esencial señalar que es probable que los miembros de
una comunidad no perciban de manera completamente uniforme ningún conjunto de eventos o
desarrollos. Es probable que las percepciones de la crisis varíen no solo entre las comunidades (las
sociedades experimentan diferentes tipos de perturbaciones y tienen diferentes tipos y niveles de
vulnerabilidad y resiliencia), sino también dentro de ellas, lo que refleja los diferentes sesgos de las
partes interesadas como resultado de sus diferentes valores, posiciones y responsabilidades. Estas
percepciones diferenciales y, de hecho, los relatos de una crisis constituyen el material de explotación
de la crisis, como se detallará más adelante.
La Figura 1 ofrece una representación estilizada de la naturaleza construida de las
'crisis'. Confrontados con el mismo conjunto de eventos (un terremoto, un caso de
corrupción colectiva en el servicio público, un tiroteo, un niño que muere por abuso de
sus padres), los actores pueden adoptar posturas fundamentalmente diferentes.
Distinguimos aquí entre:
1. Negación de que los eventos en cuestión representen más que unaincidente desafortunado,y
por lo tanto una predisposición a restar importancia a la idea de que deberían tener alguna
repercusión política o política alguna;
2. considerar los eventos como unamenaza críticaal bien colectivo encarnado en el statu
quo que existía antes de que estos hechos salieran a la luz y, por lo tanto, una
predisposición a defender a los agentes (titulares de los cargos) y herramientas
(políticas y prácticas organizacionales existentes) de ese statu quo contra la crítica;
3. considerar los eventos como unoportunidad criticapara exponer las deficiencias en el
statu quo ex ante y, por lo tanto, una predisposición a identificar culpables
Figura 1Las crisis como concursos de encuadre

comportamiento de los agentes del statu quo y políticas y organizaciones

disfuncionales, con el fin de movilizar apoyo para su remoción o alteración sustantiva.
No hace mucho tiempo, las representaciones tipo 1 o tipo 2 de incidentes y desastres
probablemente dominaban y el interés académico se centró en los "impulsos de solidaridad" y
las "comunidades altruistas" que estos eventos tendían a generar (Barton 1969). La mayoría de
los desastres entraron en la memoria colectiva como un 'Acto de Dios', desafiando la
explicación, la reparación y la culpa (Rosenthal 1998). Fueron tratados como hechos
incomprensibles que pusieron a prueba y derrotaron los repertorios administrativos y políticos
disponibles de prevención y respuesta. Después de estos hechos que pocas personas (si es que
alguna) fueron capaces de comprender (y mucho menos planificar), el desconcierto y la tristeza
dieron lugar a una necesidad urgente de seguir adelante y reconstruir un estado de orden (ver
Rozario 2005).
Incluso los expertos en desastres naturales están de acuerdo en que los tiempos
han cambiado (Quarantelli 1998; Steinberg 2000; Perry y Quarantelli 2005). En la
sociedad del riesgo de hoy, los desastres generalmente evocan preguntas
persistentes que significan problemas para los líderes en ejercicio: ¿por qué no lo
vieron venir? Hemos visto esto antes, así que ¿por qué no sabían qué hacer esta vez?
Casi invariablemente, las actividades post-mortem sacan a la luz que hubo múltiples,
aunque dispersas y, a veces, ambiguas, corazonadas, señales y advertencias sobre
crecientes vulnerabilidades y amenazas a lo largo de las líneas del escenario que
realmente ocurrió. Evidentemente, no se actuó en consecuencia de manera efectiva,
y gran parte de la controversia política posterior a la crisis que alguna vez fue
"incomprensible" se centra en la cuestión de por qué no se tomó ninguna medida.
El primer concurso de encuadres: ¿onda o crisis?
La Figura 1 implica que hay dos tipos de concursos de encuadre en juego a raíz de cualquier conjunto
de eventos no programados. El primero se centra en elsignificadode los eventos: ¿están dentro o fuera
de nuestra 'zona de indiferencia' (Barnard 1938; cf. Romzek y Dubnick 1987) y nuestros repertorios de
afrontamiento colectivo estándar? ¿Son 'grandes y malos' para la comunidad en cuestión (la visión de
Gore sobre el cambio climático); malo pero no realmente grande (la visión de la industria nuclear
sobre el problema de los desechos nucleares); ¿Solo grande pero no tan malo (el punto de vista del
informe Stern sobre el calentamiento global), o ninguno (el punto de vista holandés sobre el consumo
de drogas recreativas)? Lo que está en juego en este concurso de importancia es el estado de la
agenda de los temas planteados por los eventos: ¿serán vistos como la máxima prioridad (sin importar
lo temporal que pueda llegar a ser), o se considera seguro ignorarlos por completo o tratarlos en
conjunto? rutina, moda poco a poco?
Claramente, los defensores de los marcos de tipo 1 argumentan queminimizarimportancia del

evento, los defensores de los marcos de tipo 2 son más propensos areconocerimportancia del evento,
y los defensores de los marcos de tipo 3 son más propensos amaximizartrascendencia del evento. El
riesgo político de adherirse a un marco tipo 1 debe ser acusado de 'ceguera', 'pasividad' y 'rigidez'; el
riesgo político de los marcos de tipo 3 es dar la impresión de ser
'alarmista' u 'oportunista'. Ambos pueden ser acusados de estar divorciados de la realidad, si

no de mentir abiertamente. Igualmente claro, se puede decir que existe una verdadera
sensación de crisis en un sentido político y normativo solo cuando hay suficientes voces creíbles
y audibles y hechos e imágenes aparentemente evidentes que sustentan la idea de que lo que
está sucediendo es realmentegrande, maloy ademásurgente (Rosenthalet al. 1989). Si este no
es el caso, es probable que prevalezcan las negaciones o definiciones comparativamente
benignas y complacientes de la situación.
Enmarcar la crisis en casos que no sean grandes desastres, grandes estallidos de violencia y
similares es, por lo tanto, un desafío político de considerable magnitud. Muchos eventos no
programados y riesgos latentes son fundamentalmente ambiguos, lo que deja un espacio
considerable para las negaciones de tipo 1. Las empresas que ven caer el precio de sus
acciones no tienen motivos para afirmar que estas depreciaciones reflejan problemas
subyacentes en la estrategia y/o gestión corporativa. De hecho, muchas grandes empresas, así
como organizaciones públicas, están registradas por descuidar sistemáticamente y subestimar
genuinamente sus propias vulnerabilidades latentes (Slatter 1984; Mitroff y Pauchant 1990;
Turner y Pidgeon 1997).
Toma un ejemplo. Un director de una agencia de protección infantil
evidentemente no tratará la muerte violenta de uno de los jóvenes clientes
de su agencia como un evento importante. En su negocio, "pasan cosas" y
los profesionales de protección infantil tienen que vivir con la realidad de
que no todos los niños en peligro pueden salvarse. Incluso si dos mueren
en una semana, esto aún podría explicarse como una aberración
estadística, por ejemplo, como una coincidencia. Pero hay un punto en el
que una reacción de tipo 1, por muy arraigada que esté, se vuelve cognitiva
o políticamente insostenible; por ejemplo, si un número inusualmente alto
de niños muere en un corto espacio de tiempo determinado, o incluso si
solo un niño muere en circunstancias particularmente espantosas,
Este punto de inflexión, sin embargo, nunca es fijo ni fácilmente reconocible, porque es una
función de una constelación de fuerzas situacionales, históricas, culturales y políticas variables
(cf. Axelrod y Cohen 2000). La única generalización que podría aplicarse aquí ha sido capturada
por Rosenthal (1988), quien argumentó que cuanto mayor es la sensación de invulnerabilidad
en una sociedad, más probable es que perturbaciones relativamente menores tengan efectos
desestabilizadores importantes. Por el contrario, las sociedades con una 'subcultura de
desastres' bien desarrollada o las organizaciones con una 'cultura de seguridad' resiliente han
aprendido a vivir con la adversidad y han desarrollado recursos culturales y organizacionales de
afrontamiento.
En los casos en que la negación ya no es una opción creíble, los debates sobre la
responsabilidad, la culpa y las implicaciones políticas toman un giro diferente según la
historia causal sobre la naturaleza y la génesis de los eventos no programados que
prevalezca: la noción de tipo 2 de política bien intencionada. -los creadores no están
informados sobre las vulnerabilidades y amenazas que se avecinan (en cuyo caso, la culpa
recae en la jerarquía y fuera de la organización); o la noción de tipo 3 de un alto mando
que no está dispuesto a abordar el riesgo creciente que se les señala (en cuyo caso, la
atribución de culpa se mueve hacia arriba y hacia el centro). Lo mismo se aplica a
casos en los que la respuesta oficial a un incidente o desarrollo claramente exógeno se

percibe ampliamente como lenta, desorganizada o insensible a las necesidades de la
comunidad afectada.
Por ejemplo, después del huracán Katrina, tanto la Agencia Federal para el Manejo de
Emergencias como la Casa Blanca recibieron una terrible paliza pública: no tanto porque
no hubieran podido evitar que se rompiera el dique (aunque las autoridades estatales y
locales ciertamente culparon al gobierno federal por haber descuidó las defensas contra
inundaciones en la región), sino principalmente porque el desastre evocó una imagen de
desorden total en el corazón mismo de la muy cacareada maquinaria de gestión de crisis
posterior al 11 de septiembre del gobierno (cf. Garnett y Kouzmin 2007). Asimismo, su
respuesta tardía y aparentemente indiferente al destino de miles de sus ciudadanos
víctimas del tsunami de 2005 creó problemas políticos para el gabinete sueco
(Brändströmet al.2008). Una investigación oficial reveló pruebas claras de que no se había
dado la prioridad que merecía a la necesidad de desarrollar y mantener la capacidad de
respuesta a las crisis a nivel de gabinete. Además, los torpes intentos tanto del primer
ministro como del ministro de Relaciones Exteriores de desviar la culpa por la lenta
respuesta agravaron sus problemas. No solo fracasaron en instigar operaciones de crisis
rápidas y efectivas, sino que su comprensión limitada de las dimensiones simbólicas de la
situación del tsunami quedó dolorosamente expuesta.
El segundo concurso de encuadres: ¿incidente o síntoma?
Cuando la negación no es o ya no es una opción, el énfasis principal en el concurso de

encuadres se centra encausalidad:¿Quién o qué impulsa el curso de los acontecimientos?
En juego en el concurso de causalidad están dos variables dependientes principales de
esta teoría: la fortuna política de los funcionarios y el futuro del conjunto de políticas,
programas y organizaciones actualmente existentes en el ámbito en el que se ha
materializado la crisis.
En su estudio de los fiascos de las políticas, Bovens y 't Hart (1996: 129) argumentan que
'explicar es culpar'. Los marcos causales que enfatizan los factores considerados previsibles y
controlables por un conjunto particular de formuladores de políticas sirven para 'endogenizar'
la rendición de cuentas; dichos marcos centran la culpa en individuos identificables y las
políticas que encarnan. Los marcos que 'exogenizan' la rendición de cuentas sirven para que los
formuladores de políticas se 'libren del apuro' y dejen intactas las políticas existentes. Estos
marcos se refieren a fuerzas de la naturaleza o 'grupos externos' de varios tipos (radicales
islámicos; 'anarquistas' de línea dura en movimientos de protesta pacíficos; gerentes
corporativos codiciosos; errores humanos anormales de diseñadores técnicos u operadores de
bajo nivel). Apuntan a la imprevisibilidad (el tsunami del Boxing Day desde la perspectiva de los
funcionarios estatales y locales en Indonesia, Tailandia o Sri Lanka) o incontrolabilidad (una
recesión económica supuestamente provocada por una recesión mundial que impregna una
economía bien administrada). En el último caso, por ejemplo, algunos podrían argumentar que
el banco central no relajó la política monetaria lo suficientemente pronto, o que el gobierno se
complació en aprovechar un período de auge basado en una combinación limitada y, por lo
tanto, vulnerable de activos de exportación.
Pero la mayoría de las veces, brindan suficientes lagunas para la difusión de la culpa
entre las 'muchas manos' que, en la mayoría de los casos, conforman los complejos
arreglos de gobernanza contemporáneos (Bovens 1998).
En términos de la Figura 1, los defensores de los marcos de tipo 2 generalmente buscan
exogeneizar una crisis. Su argumento es: 'sí, esto es grande, malo y urgente, pero esto no es
nuestro haciendo; todos debemos unirnos para hacer frente a esta lamentable tragedia' (o,
según el tipo de crisis, 'a este terrible adversario'). Por el contrario, los defensores de los
marcos tipo 3 generalmente buscan endogenizar una crisis, argumentando: "esto es grande,
malo y urgente, y es así porque las personas y los programas que nos gobiernan nos han
fallado y necesitan ser reemplazados".
DEL ENCUADRE DE LA CRISIS A LA EXPLOTACIÓN DE LA CRISIS
En cualquier forma de gobierno, los grandes disturbios tienden a dar lugar a interpretaciones
contradictorias, que reflejan la pluralidad existente de valores e intereses, así como la
'competencia escrita' entre gobiernos y oposiciones. Los defensores de estos marcos
conflictivos maniobran, debaten y negocian para tratar de asegurar que prevalezca su marco,
es decir, sean ampliamente aceptados por la opinión pública y disfruten del apoyo de la
mayoría en las arenas políticas formales relevantes que 'procesan' la crisis (cf. Stone 2001). Por
lo tanto, cualquier teoría de la explotación de crisis necesita capturar no solo la aparición de
marcos, sino también cómo el choque entre ellos produce tipos particulares de situaciones.
políticoypolíticaconsecuencias.
El juego de la explotación de la crisis política
Por lo tanto, distinguimos analíticamente entre dos esferas de explotación de

crisis. Elpolítico 'game' se centra en el enfrentamiento entre el gobierno y la
oposición (tanto parlamentaria como extraparlamentaria). Elpolítica 'juego'
implica el choque entre los defensores del statu quo regulatorio y
administrativo y los defensores del cambio. Los defensores del statu quo a
menudo, pero no necesariamente, incluyen ejecutivos políticos responsables
(jefes de gobierno, ministros, la Comisión Europea), sus aliados políticos dentro
y fuera del parlamento, funcionarios departamentales y gerentes de agencias
operativas. Según el país, el sistema y la situación, el segundo grupo puede
incluir políticos de oposición, oposición extraparlamentaria, periodistas críticos,
grupos de interés o de control comunitario y, en algunos casos, víctimas y sus
portavoces o abogados.
En elpolíticojuego (ver Figura 2), las fuerzas de oposición tendrán que decidir
si pueden culpar a los titulares de cargos por la ocurrencia de la crisis. Si
descubren que tienen un caso que presentar, tendrán que decidir si quieren
usarlo para pedir la destitución total de esos funcionarios, o si no llegan a eso y
simplemente usan la crisis para socavar su autoridad. al dañar su reputación.
En cambio, los funcionarios deben elegir entre rechazar, desviar o diluir la
responsabilidad por la crisis, o aceptarla total o parcialmente. La Figura 2
representa esto como una matriz de juego simple, yuxtaponiendo
Figura 2Explotación de crisis (I): el juego político
las opciones estratégicas que los funcionarios públicos y sus críticos encontrarán en la
política de la fase posterior a la crisis. Predice los resultados del debate sobre la rendición
de cuentas y la culpa que se derivan de configuraciones particulares de estrategias
políticas.
En igualdad de condiciones, el recuadro II es el resultado claramente preferido por las
fuerzas de oposición. Pero tendrán que considerar que la probabilidad de que los titulares
simplemente absorban la responsabilidad de las crisis parece ser pequeña (de hecho, esto
ocurrió solo en uno de nuestros 15 casos). Y entonces tienen que sopesar las probabilidades en
la mitad inferior de la figura. Pueden no llegar a buscar la destitución total de los titulares de
cargos e impulsar una victoria táctica (recuadro III), pero corren el riesgo de terminar en el
recuadro I menos favorable: dejar al gobierno libre de culpa por completo (esto sucede cuando
los titulares no optar por la absorción preventiva de la culpa y salirse con la suya con promesas
rituales de hacerlo mejor la próxima vez). El Recuadro IV describe un escenario indeterminado,
que muy probablemente evolucionará hacia un proceso prolongado e intensamente politizado
de investigación, reinvestigación y giro y contragiro. Es imposible saber quién prevalecerá en
una lucha tan potencialmente épica. Curiosamente, 8 de los 15 casos en nuestro conjunto
fueron testigos precisamente de este tipo de 'enfrentamiento de culpas'.
El calculo paracasa matrizimplica una compensación política similar: luchar para salir
ileso (o incluso ganar crédito, por ejemplo, por un liderazgo de respuesta a la crisis
supuestamente sabio o heroico) o aceptar pragmáticamente la responsabilidad total o
parcial por supuestos errores de omisión o comisión en el período previo. a la crisis o
durante la respuesta a ella. Si asumimos que los líderes gubernamentales ante todo
valoran su propia supervivencia política, los recuadros I y III son claramente su resultado
preferido. Sin embargo, también deben considerar la probabilidad de que sus oponentes
adopten la postura conciliadora que presuponen estos dos recuadros. Dependiendo de
su evaluación de la determinación y la capacidad de la oposición para causarles un daño
importante o no, pueden considerar aceptar la responsabilidad de manera proactiva y
parecer fuertes, justos y reflexivos. Si acaso, hacen la evaluación mucho más probable de
que la oposición va a gritar y gritar, es mejor que opten por una estrategia de evitación
de culpas, aunque solo sea para evitar el peor de los casos (recuadro II). Todavía pueden
perder mucho al final de la prolongada lucha de culpas que es más probable que ocurra.
(recuadro IV). Sin embargo, como gobierno en ejercicio, pueden tener confianza en sus
habilidades herestésicas (cf. Riker 1986) para manipular (retrasar, acelerar, desplazar,
reformular) la investigación de crisis y el proceso de rendición de cuentas.
En resumen, este ejercicio de matriz sugiere que,ceteris paribus,el recuadro IV es la
forma más probable que tomará la política inducida por la crisis. El recuadro I pertenece
más al ámbito del idealismo de la rendición de cuentas que al mundo de la práctica,
dejándonos entre los recuadros II y III como las alternativas asimétricas de probabilidad
baja a media.
El juego de la explotación de la crisis política
La Figura 3 muestra la estructura de los principales conflictos sobre políticas que inducen las
crisis entre los actores del statu quo y los orientados al cambio. Estos últimos tienen que decidir
si sienten que la crisis ha creado la necesidad y la oportunidad de presionar por un
derrocamiento total de los fundamentos ideológicos y/o intelectuales de la política (por
ejemplo, un cambio de paradigma; Hall 1993), o si se contentan momentáneamente con
abogando por cambios más graduales. Los primeros tienen que medir el grado de
desestabilización y deslegitimación de las políticas existentes que las narrativas de crisis que
circulan han evocado entre expertos, partes interesadas y públicos masivos por igual. Con base
en esa evaluación, los actores del statu quo pueden preguntarse si tienen los argumentos y la
influencia para resistir abiertamente cualquier cambio de política defendido por las
investigaciones o los defensores del cambio. o si es necesaria alguna forma de gesto
complaciente ("aprender las lecciones"). Como han argumentado Hall (1993) y Sabatier (1999),
los responsables de la formulación de políticas pueden estar bien preparados para cambiar sus
creencias y prácticas con respecto a los aspectos técnicos, instrumentales y 'no centrales' de
una política, pero es mucho menos probable que lo hagan. a 'entregarse' a sus creencias
fundamentales; por ejemplo, el corazón del paradigma político.
Según los cálculos de estos dos conjuntos de actores y el equilibrio de poder que surge entre
ellos en el transcurso del episodio de crisis, pueden resultar cuatro tipos de resultados. Cuando
ambas partes juegan duro, lo más probable es que se produzca un estancamiento prolongado
o un gran cambio de paradigma, dependiendo de la capacidad de cada parte para formar una
coalición ganadora (recuadro I). El cambio incremental es, como es lógico,
figura 3Explotación de crisis (II): el juego de las políticas

el resultado más probable en la mayoría de las otras configuraciones, pero hay matices
importantes entre ellos que pueden influir en la estabilidad a largo plazo del resultado: un
conjunto de ajustes incrementales, impuestos por una coalición de cambio más poderosa
(recuadro II), es es menos probable que persista que un paquete negociado entre partes
dispuestas a llegar a un acuerdo pragmático (recuadro IV). En el recuadro III, la salida de un
enigma potencial se encuentra en una mezcla intrínsecamente inestable de retórica y símbolos
que sugieren cambios importantes (para aplacar a los defensores del cambio) y una realidad de
cambios sustantivos de mucho menor alcance (para satisfacer a los jugadores del statu quo). ).
Al igual que con el juego de explotación de crisis política, esta matriz de juego representa una
imagen estilizada y simplificada, pero su versatilidad como herramienta analítica puede mejorarse si
se usa de manera dinámica en un estudio de caso en profundidad; por ejemplo, rastreando los
cambios en las posturas y los recursos políticos de los actores clave, a medida que se desarrollan
nuevos eventos durante el proceso de crisis como resultado de revelaciones de prensa, publicación de
resultados de investigaciones, decisiones tomadas por actores en otras jurisdicciones sobre el mismo
tema, etc. .
¿IMPORTAN LAS CRISIS? COMPARACIÓN DE LAS IMPLICACIONES POLÍTICAS Y DE

POLÍTICA DE LAS CRISIS
Examinemos ahora, aunque de manera tentativa e inductiva, los hallazgos del estudio de caso
(consulte el Apéndice en línea para obtener una descripción general) a la luz del marco teórico
presentado anteriormente. Primero, documentamos cómo los casos examinados resultan en las
variables dependientes, es decir, impactos políticos y de políticas, respectivamente.
Implicaciones políticas
En la Tabla 1 hemos clasificado los efectos políticos de las crisis sobre los funcionarios en
tres categorías: daño de élite (p. ej. culpa enfocada), escape de élite (p. ej. culpa difusa o
desplazada) y rejuvenecimiento de la élite (p. ej. elogio y apoyo en lugar de culpa).
Daño de éliteOcurre cuando las carreras políticas, las aspiraciones y las reputaciones sufren
un fuerte descenso después de los juegos de culpa políticos inducidos por la crisis. El partido
conservador del saliente primer ministro español Aznar pagó un alto precio cuando siguió
insistiendo en que el grupo terrorista vasco Euskadi Ta Askatasuna (ETA) estaba detrás de los
atentados en los trenes de Madrid, a pesar de que las investigaciones policiales apuntaban
rápidamente a radicales musulmanes. El partido de Aznar perdió las elecciones.
En otros casos, los líderes sufrieron solo daños temporales en su posición pública y fuerza
política. El filo agudo e inmediato de los desafíos a la legitimidad se desvaneció a largo plazo, ya
que se mezclaron con los juicios públicos sobre los méritos de las nuevas propuestas, el
advenimiento de nuevos temas y la inevitable búsqueda de nuevos relatos políticos por parte
de los medios. Lo rápido que esto puede suceder quedó demostrado por la reelección de Ray
Nagin como alcalde de Nueva Orleans, dentro de un año de sufrimiento.
tabla 1Efectos de la crisis en funcionarios y políticas/instituciones: 15 casos comparados
Categoría y
fuerza de
Efectos en cargos políticos clave- liderazgo Efectos en pólizas/
Caso titulares resultados instituciones Niveles de aprendizaje/cambio de políticas
España – 3/11 Pérdida electoral, primer ministro Daño de élite--- Retiro del español Núcleo y núcleo profundo/cambio de paradigma
ataques fiesta tropas de Irak (compromiso
electoral previo a la crisis del
entonces partido de oposición)
Alemania - Victoria electoral, gobernar Élite protección civil nacional Secundario/administrativo, no
Elba inundaciones coalición/canciller rejuvenecimiento-- agencia fundada cambio de política
Suecia - Pérdida de reputación, prime Daño de élite-- Importante mejora del centro Secundario/administrativo, no
tsunami ministro y exterior capacidad del gobierno para hacer cambio de política
ministro frente a la crisis
Finlandia – Admisión del primer ministro de Escape de élite Ninguna institución importante Secundario/administrativo, no
tsunami Ministro de Relaciones Exteriores y primer efectos cambio de política
Noruega - ministro de 'deficiencias gubernamentales' Escape de élite Gobierno propone importantes Secundario/administrativo, no
tsunami ministro admisión de errores revisión de la crisis cambio de política
sistema de respuesta
EE. UU. – 11/9 Oleada de presidenciales y Élite Principal política de seguridad y Núcleo y núcleo profundo/cambio de paradigma
ataques popularidad de la alcaldía rejuvenecimiento--- reforma institucional
Bélgica - Gran caída en el gobierno Daño de élite--- Importante reforma policial Núcleo y núcleo profundo/política
Dutroux apoyo publico; marchas públicas estancamiento, pero reorganización
masivas en todo el país; dos administrativa
renuncias ministeriales Renuncias
Bélgica - ministeriales; Daño de élite- Configuración de la agenda Política secundaria/incremental
dioxina derrota electoral, partidos de ajustamiento
gobierno
Estados Unidos – Katrina Gran caída en presidencial Daño de élite-- Revisión de la política y Núcleo y secundario (a través de
apoyo (a más largo plazo); prácticas en sectores múltiples sectores de políticas)/ajuste
renuncia del director ejecutivo de como la salud, de políticasþimportante
la agencia empleo y cambio administrativo
planificación de emergencias
A NOSOTROS - Eliminación de clave de la NASA Daño de élite- Revisión importante de Space Secundario/administrativo, no
Desafiador administradores Programa de transporte cambio de política
chocar gestión y seguridad
prácticas
A NOSOTROS - Cierta reorganización del personal. Escape de élite El transbordador espacial es oficialmente Secundario/aceleración del programa
Columbia jubilado en un futuro próximo terminación
chocar
Suecia - Ninguno Escape de élite Configuración de la agenda; No Estancamiento secundario/político
embajada cambio de política inmediato
convulsión
Australia- Renuncia de dos agencias Élite Nueva autoridad de calidad del agua Política secundaria/incremental
Sídney altos ejecutivos, pero rejuvenecimiento- creado; aumentó ajustamientoþcambio
agua aumento del apoyo a control político sobre administrativo
Premier y su gobierno sector agua; actualización de la
crisis sectorial
capacidades de gestión
Canadá – Algunos daños a Premier y Daño de élite- Grandes cambios en el agua. Política básica y secundaria/principal
Walkerton su reforma neoliberal legislación de gestión y ajuste y reorganización
agua agenda prácticas de supervisión administrativa
regulatoria
Israel – sala Ninguno Escape de élite Ningún cambio de política a pesar de Ninguna/política estancada
colapsar informe de la comisión que insta a una
reestructuración importante
Notas:los asteriscos indican la intensidad de los efectos.-¼bajo,--¼medio,---¼alto.

intensas críticas a su desempeño en la gestión de crisis durante y después del

embate del huracán Katrina.
Algunos líderes no solo escapan del daño, sino que en realidad se benefician de su
desempeño en la crisis. El ejemplo reciente más convincente derevitalización de élitese refiere
al alcalde de Nueva York, Rudy Giuliani: descartado por la mayoría antes del 11 de septiembre,
pero un héroe nacional y aspirante a la presidencia después (pero véase Barrett y Collins (2006)
para un relato crítico). En Alemania, el canciller Gerhard Schröder se las arregló para las
elecciones de 2002, después de haber estado detrás de su oponente en las encuestas durante
semanas, gracias a su actuación de "líder solidario" durante las inundaciones del Elba que
coincidieron con la campaña electoral. Mientras que en el caso de Giuliani su actitud personal
de 'hacerse cargo' fue recompensada, Schröder cosechó los beneficios políticos de la crisis
mediante una estrategia de reafirmación simbólica de que estaba haciendo todo lo posible para
solucionar el caos, mientras que otros niveles del sistema gubernamental se ocupó de los
desafíos operativos del desastre.
Además, nuestros casos sugieren queescape de élitepuede ser posible no solo en las alas de
los informes de investigación que distribuyen la culpa al enfatizar la naturaleza compleja y
multifacética de las causas de la crisis, sino también mediante los titulares que absorben la
culpa de manera proactiva al "asumir la responsabilidad" de manera oportuna y no coercitiva.
El ministro de Asuntos Exteriores noruego y el primer ministro finlandés admitieron
públicamente los errores del gobierno y asumieron la responsabilidad por ellos a raíz de las
fallidas respuestas al tsunami de sus gobiernos. Terminaron evitando las críticas políticas,
mientras que sus homólogos suecos recibieron todo el peso, ya que persistieron en el uso
(poco convincente) de las estrategias de difusión y desplazamiento de la culpa.
Nuestra conclusión provisional es que no existen estrategias férreas que mejoren la

posibilidad de supervivencia política tras las crisis (ver también Hoodet al.2007). Los
perdedores conspicuos, el presidente del Gobierno español, Aznar, y Stoiber (el principal
competidor de Schröder en las "elecciones inundadas" de 2002), mostraron estilos
bastante diferentes de comportamiento de gestión de la culpa. Aquellos que podrían
argumentar que Stoiber perdió porque no hizo lo que se espera de un líder de la
oposición (culpar al gobierno por las inundaciones y criticarlo por las deficiencias en la
respuesta a las inundaciones) tendrían dificultades para explicar cómo el líder socialista
español Zapatero dirigió su partido. al éxito electoral tras los atentados de Madrid.
Implicaciones políticas
En el lado derecho de la Tabla 1, adoptamos la taxonomía frecuentemente utilizada de Sabatier

(1999) para determinar el grado de crisis inducida porcambio de políticaen nuestros casos.5
Distingue entre tres niveles de profundidad de cambio en las creencias que subyacen e
impulsan las políticas ('núcleo profundo', 'núcleo' y 'aspectos secundarios').
Volviendo a la evidencia de nuestro propio caso, la Tabla 1 indica quealgunogrado de cambio
de política es probable a raíz de una crisis. Solo 2 de nuestros 15 casos (el colapso de un salón
de banquetes en Jerusalén y el caso del tsunami en Finlandia) mostraron una ausencia total de
cambio. En la mayoría de los demás, se realizaron cambios secundarios (por ejemplo, ajustes
técnicos e instrumentales en la regulación y las prácticas de implementación), si
nada más para demostrar el compromiso del gobierno de tomar en serio las 'lecciones de la
crisis' y mostrar resolución. En un número más limitado de casos, se realizaron cambios
importantes (núcleo, núcleo profundo). Todo esto encaja perfectamente con la noción de que
las reformas fundamentales profundas son difíciles de lograr (Hall 1993; cf. Heyseet al.2006).
Como predijeron las matrices del juego, la mera ocurrencia de una emergencia y/o el
predominio del discurso de crisis en un sistema de gobierno no garantiza que se realicen
cambios importantes en las políticas. En la mayoría de los casos, los cambios realizados fueron
de tipo relativamente menor, aunque a menudo hubo un gran número de ellos promulgados al
mismo tiempo, a menudo en respuesta a "listas de compras" de recomendaciones técnicas
presentadas por informes de investigación. Y en dos casos no hubo ningún cambio en absoluto.
Debemos señalar que algunos cambios de política fueron impulsados principalmente por el
gobierno: los actores dentro de la burocracia, la coalición gobernante o los gobiernos
subnacionales albergaron marcos de crisis tipo 3 y aprovecharon la oportunidad de lograr
cambios que habían estado contemplando durante mucho tiempo (Keeler 1993). En otros
casos, los gobiernos se sintieron obligados por las críticas y/o por los hallazgos de la
investigación a adaptar la política. A veces, los cambios se hicieron rápidamente y sin mucho
debate; por ejemplo, reformas 'instintivas' (Lodge y Hood 2002) o reformas simbólicas
(declaraciones de intenciones morales que no van seguidas de un despliegue concreto de
recursos e instrumentos políticos; véase Rose y Davies 1994).
DANDO FORMA A LA EXPLOTACIÓN DE LA CRISIS: INFERENCIAS DEL ESTUDIO DE CASO
Habiendo documentado los impactos políticos y políticos observables de las crisis estudiadas,
ahora recurrimos a la evidencia de nuestro caso para derivar algunas inferencias inductivas
sobre los factores que pueden haber dado forma a los juegos de explotación de crisis que
produjeron estos resultados. Discernimos cuatro de esos factores. En los 15 casos examinados
aquí, la política de explotación de crisis se actuó principalmente en dos arenas: la medios de
comunicación en masayconsultas oficiales.Lo que suceda allí afecta en gran medida qué
conclusiones vinculantes, si las hay, se extraerán en los encuentros posteriores a la crisis más
formales entre los ejecutivos y las legislaturas. Además, hemos observado que el curso y los
resultados de las crisis también están influenciados porsituacional (la naturaleza de la
perturbación o emergencia que desencadena la crisis) ycontextualfactores (cómo se sitúan las
crisis en el tiempo político).
Concursos de encuadre en la arena de los medios
Los medios de comunicación de masas desempeñan un papel crucial en el concurso de encuadres que
se produce tras una crisis (cf. Seegeret al.2003; Ulmeret al.2007). Los medios no son solo un telón de
fondo contra el cual operan los actores de la crisis, sino que constituyen un escenario principal en el
que los titulares y los críticos, los jugadores del statu quo y los defensores del cambio tienen que
actuar para obtener o preservar la influencia política. Los actores de crisis deben convencer a los
creadores de noticias para que presten atención a su marco de crisis particular y, si es posible, lo
apoyen.
Los casos estudiados aquí sugieren que, como predijo Edelman (1977), las élites en el poder
pueden ser bastante efectivas en 'vender' su marco a los medios. Pero también muestran que
los funcionarios pueden fracasar miserablemente en este sentido, o sucumbir bajo la presión
de contramarcos adecuadamente dramatizados presentados por coaliciones de oposición bien
organizadas. El ejemplo más interesante de este contraste es el desempeño de encuadre
diferencial del presidente Bush durante las secuelas del 11 de septiembre y el huracán Katrina.
Bush tuvo un éxito magnífico durante la primera, pero perdió mucho después de que Katrina
azotara Louisiana y Mississippi (Preston 2008). Tenga en cuenta que, en el primero, Bush
adoptó la postura de un defensor del cambio, mientras que, en el segundo, actuó como un
jugador del statu quo.
Otro caso interesante fue la pelea entre el presidente del Gobierno Aznar y el líder de
la oposición Zapatero, que intentaron imponer sus puntos de vista diametralmente
opuestos sobre las causas de los atentados de Madrid al público español, que se
preparaba para votar varios días después. Una vez más perdió el jugador del statu quo,
ganó el defensor del cambio. Aznar perdió (mientras lideraba las encuestas hasta el día
de los atentados), principalmente porque no pudo convencer al público de que ETA había
perpetrado los atentados y, en consecuencia, estaba expuesto a acusaciones de engañar
deliberadamente al público sobre la realidad, políticamente. inconveniente, culpable, a
saber, Al Qaeda.
La literatura sobre comunicación de crisis argumenta que una actuación
mediática proactiva y profesional mejora la credibilidad de un actor; la comunicación
de crisis reactiva y desorganizada puede hacer lo contrario (Fearn-Banks 2007;
Ulmeret al. 2007). Mentir, subestimar o negar problemas obvios y prometer alivio
sin cumplir socava la credibilidad de un actor (Boinet al.2005). Y desde esta
perspectiva, el grado en que los informes y comentarios de crisis de los medios se
alinean con los marcos presentados por un actor político en particular depende de
la credibilidad de la comunicación de crisis de ese actor.
La interpretación contraria es que los medios persiguen su propia agenda en la
información de crisis (ver Streitmatter 1997), y que el desempeño de la comunicación de
crisis por parte de cualquiera de los actores importa menos que el grado en que el color
del marco que presentan encaja con el pre -sesgos existentes de los principales medios
de comunicación. El análisis de contenido de la cobertura de los medios en tres países
(Finlandia, Noruega y Suecia) cuyos ciudadanos fueron víctimas del tsunami asiático
brinda algún apoyo a la idea de que la selección y el tono de los informes de los medios
también pueden ser importantes (Brändströmet al.2008). La disposición de los medios a
culpar directamente a los funcionarios individuales parece especialmente relevante,
incluso si las causas directas están (en este caso, literalmente) muy alejadas de ellos
(Hearit 2006). De nuestro análisis en la sección 3 se deduce lógicamente que cuanto más
los informes y comentarios de crisis de los medios de comunicación enfaticen las
interpretaciones exógenas de una crisis, menos probable es que los actores
gubernamentales sufran consecuencias políticas negativas después de ella; cuanto más
enfatiza los endógenos, más probable es que lo hagan.
Debemos señalar que estas inferencias brindan una interpretación contraria a quienes
argumentan que es más probable que los líderes populares (partidos, gobiernos)
emerjan como los héroes de la crisis, o al menos se salvarán de ser públicamente
marcó a sus villanos. Esta interpretación descarta el papel de las estrategias de comunicación
de crisis inteligentes y no tan inteligentes de los actores, y argumenta que las crisis se
intensifican pero generalmente no cambian repentinamente el tono de los informes de los
medios sobre los principales actores involucrados (Wilkins 1987; Wilkinset al.1989; Seegeret al.
2003). Por lo tanto, una formulación radical de esta interpretación sería que el impulso de los
informes y la opinión de los medios sobre el comportamiento de un actor en relación con los
episodios de crisis se correlaciona altamente con sus informes y opiniones sobre ese actor
antes de la crisis, independientemente del comportamiento específico de comunicación de
crisis de ese actor. Cabe señalar que, dentro de nuestro conjunto de casos, los casos Bush 2001
y Schröder no respaldan esta afirmación.
Concursos de encuadre en el campo de la indagación
El inicio de una comisión de investigación crea un nuevo lugar que todos los actores en la fase
posterior a la crisis buscarán explorar (Jones y Baumgartner 2005). Los titulares de cargos pueden
tratar de mejorar o salvar su imagen aceptando una investigación y sus resultados. Las víctimas de la
crisis y los críticos del régimen a menudo buscan intensificar aún más la crisis. En la gran mayoría de
nuestros casos, tarde o temprano se inició una comisión después de la crisis. Sin embargo, el papel
que jugaron estas investigaciones en la determinación del resultado de las crisis varía de manera
bastante dramática. En algunos casos (el 11 de septiembre y los desastres del transbordador), los
informes demostraron ser muy importantes. En otros casos (Katrina, colapso del salón de banquetes
de Jerusalén), estos informes desempeñaron un papel menos determinante. Nuestros casos sugieren
que el resultado tiene algo que ver con la forma en que se gestiona el proceso de investigación.
Edelman (1977: 103) argumentó hace mucho tiempo que la "búsqueda escéptica de la
verdad no tardará en chocar con las normas y la autoridad establecidas". Uno podría
esperar que las investigaciones de crisis prestarían una amplia ilustración a este
dictamen. Pero de los 15 casos de crisis, sólo la comisión del 11-S se enfrentó a intentos
abiertos y persistentes por parte de las élites en el cargo de prevenir, obstruir y "moldear"
su trabajo. En la mayoría de los demás, las autoridades en ejercicio pueden o no haber
querido hacerlo, pero fueron políticamente incapaces (como, al final, resultó ser la
administración Bush). Estas crisis ejercen tanta presión pública y política sobre los
gobiernos para que se abran y se examinen los antecedentes que poco pudieron hacer
para resistir ese impulso. Parker y Dekker lo expresan de manera efectiva cuando
observan:
Oponerse y bloquear públicamente la creación de una comisión independiente

habría hecho que la administración fuera parte del problema de resolver
preguntas sobre lo que salió mal el 11 de septiembre. Hacerlo habría estado
asociado con la inacción y el obstruccionismo, mientras que respaldar
públicamente a la comisión fue emblemático de liderazgo y la posibilidad de
resolución y renovación.
(Parker y Decker 2008: 273)
La mayoría de los gobiernos estudiados aquí eligieron la opción predeterminada. Intentaron evitar
que la investigación se llevara a cabo en la arena legislativa contradictoria y politizada (solo
el gobierno belga tuvo que acceder a las investigaciones parlamentarias a raíz de los
escándalos de secuestro de niños de Dutroux y de intoxicación alimentaria por dioxinas). La
gran mayoría fueron realizadas por comisiones de listón azul o abogados de alto nivel. Sin
embargo, sus hallazgos no estuvieron desprovistos de declaraciones críticas sobre el papel del
propio gobierno. Aun así, los funcionarios públicos parecen operar bajo la suposición de que es
menos probable que una investigación dirigida por expertos (a diferencia de una
parlamentaria) se convierta en una cacería de brujas política, razonando que las investigaciones
dirigidas por expertos tienden a buscar sustancia política, no para calaveras políticas. Y así lo
hicieron en los casos estudiados aquí: si bien su tono era grave, su atención se centró
principalmente en los factores normativos, de gestión y culturales. Las preguntas sobre la
responsabilidad política generalmente se insinuaban, pero rara vez se abordaban de manera
directa: los expertos y los abogados delegaron en los parlamentos y las legislaturas para emitir
esos juicios. Por eso,ceteris paribus,las crisis investigadas por comisiones de expertos parecen
menos probables de resultar en fatalidades políticas.
Factores situacionales y propensiones de los actores
Un factor crucial que afecta la dinámica y los resultados de los juegos de explotación de crisis
parece ser la naturaleza de la crisis en cuestión. Algunos eventos son aparentemente tan
convincentes que el alcance de la "creación de significado" a través de un encuadre
intencionado es bastante restringido. Por ejemplo, obviamente fue difícil negar que no se
cometieron errores graves cuando falló un segundo transbordador espacial de la NASA, o
cuando se supo que el violador y abusador de niños condenado Marc Dutroux no fue
investigado rápida y metódicamente cuando los niños comenzaron a desaparecer en Bélgica.
Pero no era tan obvio quién tenía la culpa cuando un grupo de terroristas fanáticos y
bien organizados utilizó con éxito métodos sin precedentes para atacar el territorio
continental de los Estados Unidos, o cuando una racha de mal tiempo río arriba provocó
inundaciones fluviales masivas en Alemania. Crear una visión políticamente dominante de
estas últimas crisis como producto de fallas políticas evitables requirió mucho más
“trabajo de encuadre”. La administración Bush y el gobierno de Schröder disfrutaron de
un margen más amplio para las maniobras defensivas que los administradores de la
NASA y las autoridades policiales/judiciales belgas. Por lo tanto, parece posible que el
alcance y la dimensión de una crisis puedan imponer, al menos temporalmente, un guión
simbólico que prescriba la solidaridad nacional en lugar de la murmuración política.
Algunas crisis golpean el corazón de los dominios de políticas existentes, exponiendo
deficiencias en los arreglos regulatorios o de prestación de servicios (Alinket al.2001). Como
consecuencia, brindan una gran oportunidad para que los defensores de los problemas
aumenten la prominencia del dominio del problema y remodelen sus definiciones de
problemas y mezclas de políticas hasta ahora dominantes. En la crisis del agua de Walkerton de
2000, por ejemplo, la corrupción por parte de los agentes locales pronto pasó a ser secundaria
frente al contexto que permitió que sucediera: recortes en el sector público, regulación laxa y la
'Revolución del sentido común' del primer ministro canadiense Mike Harris. En consecuencia, la
crisis se convirtió en un foco para que las fuerzas de oposición se unieran contra el gobierno
neoliberal de Harris y su actitud hacia el medio ambiente y la regulación (Snider 2004).
Desde el punto de vista de los jugadores del statu quo, estas crisis de establecimiento
de agenda se prestan más fácilmente a la "compartimentación" a través de comités de
expertos que hacen recomendaciones para la reforma de políticas y la renovación
organizacional dentro de los límites de la comunidad política en cuestión. Esto tiene la
intención de despolitizar los problemas y sacarlos del escenario principal de la política
dominante, al menos por el momento. Sin duda, las consecuencias políticas de las crisis
de establecimiento de la agenda pueden a veces generar preguntas políticas
desconcertantes (sobre el futuro de las plantas de energía nuclear, por ejemplo), pero es
menos probable que cuestionen la competencia y la legitimidad del (centro de ) el
gobierno y sus capacidades de gestión de crisis.
Factores temporales y propensiones de los actores
El gobierno belga se enfrentó a la crisis de las dioxinas semanas antes de las elecciones
nacionales. Los atentados de Madrid de 2004 ocurrieron solo unos días antes de las elecciones
nacionales. El presidente Bush solo llevaba nueve meses en el cargo cuando enfrentó el 11 de
septiembre de 2001. Esto nos lleva a otro conjunto de factores que pueden permitir y limitar las
estrategias de explotación de crisis: los factores temporales. Toman dos formas.
Primero, las crisis son episodios discretos en procesos políticos y burocráticos en

curso. Por lo tanto, el momento de su ocurrencia en relación con los ritmos
continuos de gobierno y vida organizacional puede tener una gran importancia. El
contraste entre la política sueca post-tsunami, relativamente intensa, prolongada
pero políticamente sin grandes consecuencias, y los dramáticos e inmediatos
cambios de suerte electorales inducidos por las crisis alemana y española es
esclarecedor en este sentido. La ubicación de las crisis en el tiempo político
proporciona a los diferentes actores incentivos particulares para inflar o desinflar las
cuestiones de responsabilidad y culpa. En general, los casos estudiados sugieren
que cuanto más se acerque una crisis al momento (anticipado) de las próximas
elecciones, más probable será que los intentos de explotación de la crisis para
cambiar a los defensores tengan éxito.
Segundo, nuestros casos nos alertan sobre el hecho de que las crisis ocurren en
diferentes momentos de las carreras políticas de los protagonistas clave. Los casos
sugieren que es mucho más probable que los líderes de gobierno de larga data adopten
posturas defensivas que los líderes recién ocupados, cuyo historial personal
probablemente no esté en juego en las investigaciones posteriores a la crisis y que, de
hecho, pueden aceptarlas como una forma de poner distancia entre ellos mismos y el
régimen y las políticas de sus predecesores. El presidente Bush demostró mucha menos
inclinación a la reforma después del huracán Katrina que después del 11 de septiembre.
El primer ministro sueco, Persson, llevaba seis años en el cargo cuando se desató la crisis
del tsunami. La reforma fue forzada sobre su administración. El primer ministro finlandés,
recién elegido, tuvo menos problemas para aceptar la responsabilidad de la respuesta al
tsunami asiático,
Sin duda, las doctrinas de la responsabilidad ministerial en los sistemas parlamentarios
presuponen que el titular del cargo es responsable incluso del comportamiento de
sus predecesores. Sin embargo, en la práctica política, la no participación personal en crisis o

fiascos suele ser suficiente para sacar de apuros a los funcionarios novatos, especialmente
cuando ellos mismos defienden la causa de una investigación de gran alcance y una reforma
radical. Por lo tanto, suponemos que,ceteris paribus,cuanto más breve sea el mandato de un
actor en el momento de ocurrir la crisis, menor será la probabilidad de daño de la élite, pero
mayor será la probabilidad de que esté dispuesto a considerar hacer un cambio de política
importante a raíz de una crisis.
CONCLUSIONES
En este artículo, intentamos identificar los factores que dan forma a la relación entre los
intentos de explotación de crisis y los impactos políticos y normativos de las crisis. Si bien está
claro que los factores contextuales limitan el espacio para la elaboración de estrategias de élite,
nuestros estudios de casos también muestran que las estrategias de explotación de crisis son
importantes. Los funcionarios hábiles pueden lograr 'contener' políticamente las crisis y, por lo
tanto, protegerse a sí mismos ya sus colegas de sanciones y pérdidas de reputación. Del mismo
modo, los jugadores hábiles del statu quo pueden capear la tormenta de desestabilización que
desencadenan las investigaciones de crisis y proteger eficazmente sus compromisos políticos
de las presiones para un cambio radical. Pero hemos visto que las fuerzas de oposición a veces
intentan con éxito politizar las crisis en sus esfuerzos por debilitar o destituir a sus rivales en el
cargo, y que los defensores del cambio pueden aprovechar las crisis para desacreditar y
desmantelar políticas e instituciones bien arraigadas. La evidencia del caso también sugiere
que varias condiciones 'circunstanciales' recurrentes inciden en la elección e implementación de
estrategias de explotación.
En resumen, parece que los titulares tienen más probabilidades de sobrevivir con
éxito a la políticojuego de explotación de crisis si: (a) tienen un buen stock de capital
político previo a la crisis con actores clave de los medios; (b) comunican de manera
convincente y proactiva sus marcos de crisis; (c) no han estado en el cargo por
mucho tiempo; (d) existe una visión predominante de que la crisis tuvo causas
exógenas; y (e) logran tener una comisión de 'expertos' como el lugar principal de la
investigación oficial de la crisis. Por el contrario, es más probable que las fuerzas de
oposición ganen ventaja cuando: (a) se percibe ampliamente que la crisis tiene
causas endógenas; (b) los titulares llevan mucho tiempo en el cargo; (c) los titulares
han recibido recientemente una gran cantidad de 'mala prensa'; y (d) logran instigar
o capitalizar una investigación 'política' (no experta).
Tan lejos como elpolíticaEn lo que respecta al juego de explotación de crisis, nuestra
comparación tentativa de casos respalda la predicción derivada de la Figura 3 de que, incluso
después de episodios de crisis desestabilizadores, el nombre del juego en las políticas
pluralistas es un cambio incremental en lugar de radical. Nuestra evidencia empírica fue
insuficientemente precisa y longitudinal para probar la inferencia relacionada de que existen
diferentes tipos de cambios incrementales, y que estos pueden mostrar diferencias
importantes en términos de su apoyo político y, por lo tanto, de estabilidad a largo plazo. Sin
embargo, en general, este estudio respalda analíticamente y demuestra un respaldo empírico
relativamente claro para los hallazgos de estudios anteriores, que sugieren que las crisis
no son una condición suficiente para que ocurra un cambio de política, a pesar de las
nociones populares de lo contrario (Alinket al.2001; Kuipers 2006; Resodihardjo 2006).
Nuestros hallazgos, por lo tanto, arrojan más dudas sobre la confianza de la teoría de la
dependencia de la trayectoria en las "coyunturas críticas" como la explicación "deus ex
machina" de la incidencia de los cambios en comunidades políticas estables (Thelen 2004;
Kay 2006).
Se necesitan más estudios en varias áreas. En primer lugar, como se indicó, se requiere una
prueba más sistemática y completa del marco desarrollado aquí: ¿"funcionan" estas matrices de
juego, y las fuerzas condicionantes sugeridas y las generalizaciones tentativas discutidas en la
sección 4 resisten el escrutinio? Una población de casos de buen tamaño permitirá un análisis
estadístico que pueda descubrir relaciones específicas entre las condiciones de crisis, las
posiciones y estrategias de los actores, y los resultados políticos, normativos e institucionales.
En segundo lugar, los estudiosos de la explotación de crisis deberían explorar sistemáticamente
los vínculos y los efectos indirectos entre la política y los juegos de políticas: cómo se
estructuran en el tiempo, en qué medida se utilizan las posturas del juego político como
moneda de cambio en el juego de políticas y viceversa. al revés?
En tercer lugar, la investigación futura puede hacer bien en diferenciar no solo entre
cambios políticos y de políticas, sino también en examinar por separado los efectos
institucionales de las crisis; por ejemplo, sobre la composición organizativa y las prácticas de las
políticas y los sistemas de políticas afectados por ellas. Necesitamos pensar en los resultados
de las crisis de una manera multidimensional: pueden adoptar varias combinaciones y diversos
grados de cambio político, político e institucional. Estas complejidades y matices en las
variables dependientes de la teoría de la explotación de crisis necesitan ser capturadas más
completamente.
En cuarto lugar, una parte fundamental de cualquier intento de determinar los efectos
políticos e institucionales de las crisis es establecer la diferencia entre el cambio simbólico y el
sustantivo (Rose y Davies 1994). Los analistas deben establecer sistemáticamente si los cambios
observados permanecieron confinados al dominio de la retórica y las intenciones, o si de hecho
se han desbordado en cambios tangibles en la asignación de recursos y patrones de
comportamiento. Esto no quiere decir que uno sea 'falso' y el otro 'real'. Las palabras y los
gestos a los que los participantes de la crisis y el público masivo les otorgan significado (porque
los aceptan o los cuestionan) pueden alimentar y sofocar las crisis y, por lo tanto, ser tan 'reales'
como los recortes presupuestarios y los despidos de agencias.
En quinto lugar, este estudio muestra claramente que no se debe simplemente suponer que
los titulares de los cargos serán automáticamente jugadores del statu quo y sus oponentes
políticos serán defensores del cambio. Aunque en elpolíticojuego de explotación de crisis, este
será casi seguro el caso, en elpolíticaEn el juego uno bien podría encontrarse con la situación
inversa: funcionarios radicales que buscan 'secuestrar' la crisis para promulgar cambios de
gran alcance, y fuerzas de oposición que buscan preservar las políticas del pasado, por
imperfectas que sean. Por ejemplo, después de los ataques del 11 de septiembre, algunos de
los cambios más grandes (la nueva Ley Patriota, el Departamento de Seguridad Nacional)
fueron aclamados como reformas revolucionarias por los titulares, pero algunos de sus críticos
los descartaron como simbólicos.
provisionales que hicieron poco más que reforzar el statu quo, y por otros como
desviaciones normativamente peligrosas de los preciados principios de las libertades
civiles. Y así, los futuros estudiantes de política de crisis y reforma de políticas deben
examinar empíricamente la retórica y el comportamiento de todos los actores clave para
determinar sus preferencias estratégicas, y no simplemente inferir estas preferencias de
su posición en el juego político de gobierno versus oposición.
Nuestro esfuerzo limitado actual muestra muy claramente que cuando ocurre una crisis, los
líderes políticos tanto del gobierno como de la oposición tienen motivos para estar temerosos y
esperanzados. Pueden estar temerosos porque las crisis pueden desencadenar estados de
ánimo públicos y fuerzas políticas más allá de su control, y parecen albergar fuertes incentivos
para que muchos actores comiencen juegos de culpas potencialmente dañinos. Pueden tener
esperanza porque, al mismo tiempo, y en parte por las mismas razones, bastantes carreras
políticas se han hecho o mejorado gracias a un comportamiento de crisis inteligente y bien
equilibrado, en el ámbito operativo, pero aún más en el dominio simbólico. de la 'construcción
de significado' pública en tiempos de incertidumbre y desesperación colectiva.
Es importante comprender las fuerzas que dan forma a la fase posterior a la emergencia de
las crisis y los factores que pueden convertirlas en lo que llamamos crisis de sombra alargada.
Si bien es de esperar un cierto grado de politización de las crisis e incluso puede ser saludable
para una política democrática, la politización intensa y prolongada en realidad compromete la
responsabilidad democrática y el aprendizaje sistemático de políticas. Una teoría de la
explotación de crisis puede ayudarnos a comprender cómo y por qué ocurren estas diferencias
cruciales de grado.
Notas biograficas:Arjen Boin es profesor asociado en el Instituto de Administración

Pública de la Universidad Estatal de Luisiana, EE. UU. Paul 't Hart es profesor de la Escuela
de Investigación de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional Australiana de Canberra,
Australia, y de la Escuela de Gobierno de Utrecht de la Universidad de Utrecht, Países
Bajos. Allan McConnell es Profesor Asociado de Políticas Públicas, Departamento de
Gobierno y Relaciones Internacionales, Universidad de Sydney, Australia.
Direcciones para la correspondencia:Arjen Boin, Instituto de Administración Pública,

Universidad Estatal de Luisiana, 1103B Patrick F. Taylor Hall, Baton Rouge, LA 70803, EE.
UU. correo electrónico: boin@lsu.edu /Paul 't Hart, Programa de Ciencias Políticas,
Escuela de Investigación de Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Australia,
Canberra ACT 0200, Australia. correo electrónico: hart@coombs.anu.edu.au / Allan
McConnell, Departamento de Gobierno y Relaciones Internacionales, Universidad de
Sydney, Sydney NSW 2006, Australia. correo electrónico: a.mcconnell@usyd.edu.au
AGRADECIMIENTOS
Nos gustaría agradecer a Bob Goodin, Lena Eriksson, John Aldrich, Kieran Healy,
John Kane, Haig Patapan y cuatro árbitros anónimos por sus muy útiles comentarios
sobre un borrador anterior de este artículo.
NOTAS
1 Nuestra noción de marcos sigue la de Entman (1993: 52) quien argumenta que '[t]o enmarcar
es seleccionar algunos aspectos de una realidad percibida y hacerlos más destacados en un texto
comunicativo, de tal manera que promueva la definición de un problema en particular, la
interpretación causal, la evaluación moral y/o la recomendación de tratamiento.'
2 Los actores políticos pueden, de hecho, incluso tratar de 'crear' semánticamente una sensación de crisis para
para ganar autoridad. Como observa Edelman (1977: 47) con su brevedad característica: "Cualquier
régimen que se enorgullezca de la gestión de crisis seguramente encontrará crisis que gestionar".
3 Durante la redacción de este artículo, Naomi KleinLa doctrina del shocksalió, que
también usa explícitamente el término explotación de crisis, pero lo usa como parte de una
interpretación más conspirativa de la política inducida por la crisis y el cambio de política, lo que
sugiere que solo las oscuras élites neoliberales, las grandes empresas y las élites político-
burocráticas autoritarias pueden 'explotar' crisis (ver también Wolf 2007). En nuestro estudio, tal
vez basado en una creencia más fuerte en la naturaleza aún esencialmente pluralista de la política
en las democracias establecidas (nuestro lugar de análisis, mientras que Klein analizó muchas
naciones en desarrollo), dejamos abierta la posibilidad de que tanto el 'establecimiento' como sus
'desafiantes' ' intentará, ya veces será capaz, de participar en la explotación exitosa de crisis.
4 Estas dimensiones pueden estar estrechamente conectadas, como cuando la desaparición política de un
titular de un cargo elimina al principal campeón de una política en particular de la escena política.
Pero en muchos casos, las dimensiones 'programáticas' (centradas en las políticas) y
'políticas' (centradas en los funcionarios públicos) de los episodios de evaluación de políticas y
responsabilidad política parecen no tener ninguna relación. Ver Bovenset al. (2001).
5 Cabe señalar que la evaluación se realizó de manera relativamente flexible; No
Se utilizó un esquema de codificación o cálculo analítico de contenido formal. Por lo tanto,
nuestra interpretación de estos resultados es más heurística que científicamente sólida
(aunque hubo un acuerdo intersubjetivo sobre las clasificaciones entre los tres autores al
aplicar la tipología de Sabatier).
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Explotación de crisis: impactos políticos y normativos de los

Arjen Boin, Paul't Hart y Allan McConnell

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Publicado en línea: 04 de diciembre de 2008.

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