ANÁLISIS DE ACTORES

ASOCIADOS A LAS
DINÁMICAS DE
DEFORESTACIÓN EN
Guaviare
1
 Programa Riqueza Natural - USAID
Acción contra la Deforestación ADC

José Felix Montoya

Coordinador estratégico ADC

Erika Benitez
Coordinadora Técnica ADC

Pedro Alejandro Rodríguez

Coordinador Regional Guaviare

Gustavo Adolfo Garzón Restrepo

Autor
Asesor en Mecanismos de
Protección Ambiental y Articulación.

Diana Paola Echeverría Montaña

Diseño y diagramación

Noviembre de 2020

Esta publicación se hizo posible gracias al apoyo del pueblo de los Estados Unidos de América,
a través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Los
contenidos de esta publicación son responsabilidad del autor y no reflejan necesariamente la
opinión de USAID o del Gobierno de los Estados Unidos.
ANÁLISIS DE ACTORES
ASOCIADOS A LAS
DINÁMICAS DE
DEFORESTACIÓN EN
Guaviare

3
 Análisis de actores asociados a las dinámicas de deforestación en Guaviare

1. Contexto
Ha sido ampliamente documentado y divulgado que la deforestación de
la amazonia colombiana avanza dramáticamente, pese a la importancia
de la exuberante diversidad biológica y cultural, como sus servicios
ecosistémicos y la urgente necesidad de su protección y manejo ordenado,
como principal estrategia global frente a los escenarios negativos del
cambio climático; y de este panorama no se excluye Guaviare.

1.1. Hechos
Al respecto, se estima que el acumulado histórico
de deforestación en Guaviare, es de 1.350.000 hec-
táreas (Ha), 24,3% del área total departamental.
De otro lado, las principales actividades del sec-
tor agropecuario ocupan 394.098 Ha, de acuerdo
con cifras reportadas en el “Plan de Desarrollo
Departamental de Guaviare 2020-2023, “Solu-
ciones a Su Servicio”. Este sector representa la
mayor ocupación de las comunidades rurales –
menos del 40% de unos 150.000 habitantes (total
departamental). De estos datos (deforestación y
área en uso), se percibe una contradicción: 17,2%
de la deforestación del territorio (955.902 Ha)
sin explicación.
Otro indicador de lo grave y complejo de la situa-
ción está en un análisis (IDEAM 2020 B), donde
registran 38.033 puntos de calor entre enero de
2014 y marzo de 2020, que se asocian con incen-
dios forestales en el departamento. La cantidad en
los 2 últimos años (20.556) es 200,6% superior a
los 2 años anteriores (10.247); a su vez, estos fue-
ron 575% superiores a sus 2 años precedentes
(1.782). Y el primer trimestre 2020 representa el
58,9% del total de 2019.

4
Tabla 1. deforestación guaviare (ha, %)

Fuente: *1 ideam 2020 (a). resultados monitoreo defo-

restación 2019. 9 de julio de 2020.
*2 fundación para la conservación y el desarrollo
sostenible -fcds. análisis de drivers de deforestación y
perdida de biodiversidad. mayo 23 de 2020.
Porcentaje del área total del departamento
(5.552.725 Ha).

5
 Análisis de actores asociados a las dinámicas de deforestación en Guaviare
Gráfico 1.
Estos focos presentan clara dominancia desde
las zonas de mas concentración poblacional hacia
las zonas de expansión de frontera agropecuaria,
pese al ordenamiento territorial (Mapas 1 y 2).
El Mapa 2 muestra cómo la tendencia y frecuencia
de focos mas recientes se extiende hacia zonas de
ordenación especial, como resguardos indígenas, la
6
reserva forestal nacional de la Amazonia, Parques
Nacionales Naturales, las reservas forestales protec-
toras y los sectores de conexión ecosistémica estra-
tégica, como el caso “PNN Sierra de la Macarena y
Serranía de Chiribiquete”. Nótese además, como casi
toda la Zona B de Reserva Forestal Nacional tiene fo-
cos de calor; es decir, en esta, la mayoría de sus eco-
sistemas naturales han sido afectados y alterados.
Mapa1

Mapa2

7
 Análisis de actores asociados a las dinámicas de deforestación en Guaviare
1.2. Contexto general de Guaviare
Aspectos territoriales
El departamento del Guaviare, constituido como
tal en la Constitución de 1991, se localiza al norte
de la Amazonia colombiana, y lo integran cuatro
municipios: Miraflores, Calamar, El Retorno y San
José de Guaviare (su capital), en una extensión de
5.552.727 hectáreas (el 5% del territorio nacional,
y en extensión, el noveno mas grande). Limita al
norte con los departamentos de Meta y Vichada (li-
gados por los ríos Guayabero y Guaviare); al sur
con Caquetá y Vaupés; al oriente con Guainía y
Vaupés; y al occidente, con Caquetá y Meta.
Es un enclave estratégico, por situarse entre las
grandes cuencas hidrográficas de los ríos Orinoco
y Amazonas. La primera, al norte del territorio, la
conforman los ríos Inírida, Guaviare y Guayabero y
la segunda, al sur, ríos principales como el Vaupés
y Apaporis; en ambas, una extensa red de afluen-
tes y ecosistemas acuáticos.
Y entre esas cuencas, numerosos ecosistemas
asociados a la selva amazónica, llanuras y saba-
nas, y los afloramientos del cratón guyanés, que
se entrelazan en un corredor biogeográfico con
ecosistemas andinos del Meta; aquí se configura
un enclave de alta biodiversidad.
Muy asociada a esta riqueza natural, está la cul-
tural, autóctona de Guaviare, que se expresa en
unas 20 lenguas nativas indígenas (31% del patri-
monio lingüístico nacional)1; entre los referentes
icónicos de su etnicidad, está el Pueblo Nükak,
últimos nómadas en contacto conocidos en Co-
lombia, el Pueblo Carijona (los “Guardianes del
1. Según la Secretaria Departamental de Cultura y Turismo de Guaviare, en referencia a mesa de trabajo de 2013 con líderes de 30 comunidades
indígenas del departamento, sobre autoreconocimiento lingüístico. Citado en: Guaviare, 2015. Proyecto de Ordenanza “Por medio del cual se crea la
Dirección de Patrimonio Departamental”.
2. Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico –CDA. Resolución CDA # 235 del 18 de julio de2019.
8
Chiribiquete”) y la abundante pictografía, algunas
con datación superior a los 10.000 años.
Por su posición geográfica, relieve y
conformación topográfica, el territorio
en general es de piso térmico cálido y
su clima, de transición entre el sabanas
periódicamente húmedas de la Orinoquía
y el superhúmedo de la selva ecuatorial
del Amazonas; el período mas lluvioso es
el de mayo- agosto, época de mayor pre-
cipitación (3.700 a 4.300 mm), disminuye
entre octubre a diciembre (3.900 a 1.200
mm) y la temporada mas seca de diciem-
bre a febrero, con las menores precipita-
ciones (1.300 a 850 mm); el departamento
es prácticamente isotermo, con promedio
anual de 24°C, aunque la distribución a lo
largo del año indica mayor temperatura
de aire entre enero y abril (febrero el mes
más caluroso, en promedio 30,1 °C) y el
mayor descenso, entre julio y agosto (en
promedio 23,3 °C).
Con estas características ambientales y cultura-
les, todo el departamento se consagra, en dis-
tinto grado, a usos de protección, conservación y
manejo sostenible, como indica la autoridad am-
biental CDA en las “Determinantes Ambientales
de Guaviare”2. La Tabla 3 presenta la extensión
de las zonas ordenadas, actualizada y ajustada.
La riqueza natural y cultural de Guaviare está
declarada y protegida en Parques Nacionales
Naturales (PNN Serranía de Chiribiquete y RNN
Nukak), 26 resguardos indígenas, reservas fo-
restales protectoras (Serranía La Lindosa - An-
gosturas II y Serranías Capricho. Mirolindo y
Cerritos) y el Área Arqueológica Protegida Na-
cional Serranía La Lindosa; también hay otras
categorías de ordenación, conservación y ma-
nejo, como las cuencas hidrográficas (5 cuen-
Tabla 3. Ordenamiento territorial de guaviare.
cas y microcuencas en ordenación), la Reserva
Forestal de la Amazonía (Ley 2ª de 1959, regla-
mentada y zonificada), los humedales y 5 reser-
vas naturales de la sociedad civil . Y la Zona de
Recuperación para la Producción Sur del Distri-
to de Manejo Integrado Ariari- Guayabero (DMI
A-G), como se ilustra en el Mapa 3.

Fuente: Elaboración propia

El DMI A-G, al noroccidente, es un enclave es-
tratégico, por ser la zona que cumple la función
amortiguadora y corredor de conectividad ecoló-
gica entre los núcleos de conservación del AMEM4
(los parques nacionales referidos y el PNN Sierra
de La Macarena, en Meta) y los otros elementos
de la matriz ecológica principal de Guaviare (cuen-
cas hidrográficas, reservas forestales, otras áreas
protegidas y resguardos indígenas); y de aquí, con
el resto de la amazonia, al sur y oriente.
Y a su vez, este DMI alberga la Zona de Reserva
Campesina de Guaviare (ambas categorías de-
claradas en las áreas de sustracción de Ley 2ª de
1959; la primera, de ordenación ambiental; la se-
gunda, de ordenación social).
Guaviare aún se caracteriza por la predominancia de
coberturas naturales5: Hay 86,3% del área en cober-
tura natural , 7,4% en coberturas transformadas y
6,3% en coberturas seminaturales, como establece el
Instituto SINCHI (SINCHI 2018, citado en: FCDS 2020).
Pero esas coberturas naturales se encuentran princi-
palmente en el PNN Serranía de Chiribiquete, la RNN
Nukak, el Resguardo Indígena Nukak y la cuenca del
Río Vaupés. Las otras coberturas del suelo (13,7%) se
concentran en el DMI A-G, el sector de mayor concen-
tración poblacional (Mapa 4).

3. RNSC registradas al SINAP: La Hermosa (RNSC 032-17, Res # 060-2018), La Cabaña (RNSC 033-17, Res # 061-2018), Bella Luz (RNSC 034-17,
Res # 062-2018), Santa Inés (RNSC 035-17, Res # 081-2018) y El Morichal (RNSC 036-17, Res # 063-2018)].
4. AMEM: Área de Manejo Especial La Macarena (DECRETO LEY 1989 DE 1989); ACUERDO CDA # 11 de 2015, Plan de Manejo Ambiental,
Zonificación y Reglamentación del Uso del Suelo del DMI A-G.
5. FCDS, Op Cit. Sobre coberturas de la tierra, dice: “Entre las coberturas naturales se encuentran los bosques, arbustales, herbazales, palmares, ríos,
lagos, lagunas, zonas pantanosas, entre otras, que presentan una leve intervención antrópica. Por su parte, las coberturas seminaturales comprenden la
vegetación secundaria, así como los bosques entremezclados con ésta y con pastos y cultivos. Las coberturas transformadas corresponden a aquellas de tipo
agropecuario (pastos, cultivos, palma de aceite) y a los asentamientos de vivienda e infraestructura”.

9
 Análisis de actores asociados a las dinámicas de deforestación en Guaviare

Mapa 3. Ordenamiento territorial de guaviare.

Mapa 4. Coberturas del suelo

10
Aspectos socioeconómicos
Respecto a la población, en el Plan de Desarrollo6
(PDD Guaviare) se afirma que es de 119.214 habi-
tantes, y según las dinámicas socioeconómicas,
se distribuye el 59,4% en zonas urbanas y 40,6%
en zona rural. Administrativamente, 7,0% en Cala-
mar, 21,0% en El Retorno, 14,0% en Miraflores y la
mayor concentración, 58,7%, se encuentra en San
José de Guaviare. Respecto al Enfoque Diferencial,
son Indígenas el 9,3%, Afrodescendientes 5,3%, en
Condición de Desplazamiento 21,4%, Mujeres en
Edad Fértil 29,0%, y en Condición de Discapacidad
1,0%. En 2017, la población menor de 18 años es
de 45,3%.
También se encuentra en el PDD Guaviare, que
la participación del departamento en el Producto
Interno Bruto (PIB) nacional representó el 0,08%
en 2018. Y, que en el departamento las actividades
mas generadoras y dinamizadoras de la economía
son: Administración pública, Defensa y Seguridad
social de afiliación obligatoria, 38.42%; Agricultu-
ra, ganadería, caza, silvicultura y pesca, 20,22%;
comercio, reparación, transporte y almacenamien-
to, 18.47%; y, Construcción, 7.67%.
En la Tabla 2 (al inicio) se hizo referencia a los prin-
cipales usos agropecuarios actuales. Según UPRA
(2017), la vocación del departamento es agrícola
y los usos potenciales del suelo se clasifican en,
agricultura, ganadería, y agroforestal (Mejía)7. A la
fecha está titulado el 66,6% en 5.667 predios; hay
1.285 solicitudes en trámite desde 2012 (ese año
se suspendió cualquier trámite por la Procuradu-
ría General de la Nación hasta adelantar el Plan
de Manejo Ambiental del DMI A-G) y 333 nuevas
6. De acuerdo a DANE (Proyección 2020, con base poblacional Censo 2005), Citado en: Guaviare. 2020. PLAN DE DESARROLLO
DEPARTAMENTAL DE GUAVIARE “Soluciones a Su Servicio 2020-2023”.
7. Mejía, Darío. 2020. ANÁLISIS GENERAL DE ACTORES DE LA DEFORESTACIÓN DE GUAVIARE. Programa Riqueza Natural, USAID. Documento de
Trabajo. Inédito.
8. ANT, Punto de Atención de Tierras Guaviare, comunicado noviembre de 2019.
desde 2019.8 Para la región, desafortunadamen-
te los pactos logrados con el Acuerdo de Paz de
2016, no han legado el impacto deseado. Pese a la
desmovilización de las FARC y los avances con los
PDET, unas fracciones de este grupo se opusieron,
retomando su rol, con dos frentes disidentes (no-
roccidente y suroriente), coincidente con los nue-
vos focos activos de deforestación, reactivación de
cultivos de coca y colonización.
Dice Mejía: “La situación geográfica del depar-
tamento ha favorecido la presencia de grupos al
margen de la ley y por tanto el funcionamiento de
economías ilegales, así como la presencia de per-
sonajes que para obtener tierras han utilizado la
compra de fincas abiertas por los colonos y en su
proceso de expansión, se han dedicado a la tala
y la quema, lo que muestra unas inmensas man-
chas de deforestación en la zona, sin calcular las
consecuencias de tales acciones”…
“En el nororiente del departamento han estable-
cido una alianza con grupos pertenecientes al
Clan del Golfo, quienes están dedicados al nego-
cio de la droga, para así tener un dominio pleno
sobre los ríos y poder sacar los alijos a través de
lanchas rápidas. Esta alianza perversa permite a
unos y otros mantener en equilibrio una relación
que les podría traer problemas”…
“Es claro que dentro de la estrategia de los disi-
dentes se encuentra no solo conservar los anti-
guos corredores de movilización, porque estos
ya son conocidos por mucha gente, la nueva ins-
trucción es crear nuevos y con la presencia de
11
 Análisis de actores asociados a las dinámicas de deforestación en Guaviare
masa de confianza que les permita tener seguridad
y capacidad de información sobre los movimientos
tanto propios como de extraños. Esta instrucción va
ligada a un problema grave para el medio ambien-
te, es la deforestación masiva sobre los mismos”.
“Estas características, su localización estratégica,
así como el gran número de hectáreas bajo figuras
de conservación hacen que el departamento cuente
con una oferta ambiental importante en la dinámica
territorial, que debe proyectarse desde un desarro-
llo económico que tenga presente estas dinámicas
para la protección, manejo y aprovechamiento sos-
tenible de las áreas (acordes a su vocación). De ahí
que, diversos aspectos que afectan las dinámicas
regionales, como la regulación del recurso hídrico,
el suelo y la biodiversidad requieren ser abordados
desde la institucionalidad para desarrollar políti-
cas y estrategias que sean social, económica y am-
bientalmente sostenibles.
Guaviare no se puede sustraer a la dinámica terri-
torial, económica y productiva de la gran Amazonía
(integrada por 8 países suramericanos), ni a las
necesidades de miles de pobladores que ocupan
parte de sus territorios, como tampoco puede dejar
de mirar a las graves consecuencias ambientales
que acarrearía la ocupación antrópica a “libre albe-
drío”, que se ha desarrollado hasta el presente, sin
que autoridad alguna pueda detener su avance”.
 2. Consideraciones
Contrario a esos hechos antes descritos, Colombia tiene un amplio y explícito marco
constitucional y regulatorio para el ordenamiento territorial y el desarrollo sostenible.
Al respecto, hay excelente material de guía y consulta (MADS –USAID, 2019)9 .
Además del sustento constitucional y la Ley 99 de 1993, se resalta lo siguiente:

El Acuerdo Final de Paz, 2016 (6 puntos), los
Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial
PDET y su implementación, caso la subregión
PDET Macarena – Guaviare.
La Sentencia STC-4360 Corte Suprema de Jus-
ticia (abril de 2018), por la cual “se reconoce a
la Amazonia Colombiana como entidad “Sujeto
de derechos”, titular de protección, conserva-
ción, mantenimiento y restauración a cargo del
Estado y las entidades territoriales que la in-
tegran”. Y la Directiva Presidencial No. 10 de
2018, que define directrices para la articula-
ción institucional para el cumplimiento de las
órdenes allí impartidas.
Los diferentes planes de gobierno, como el
actual, Plan Nacional de Desarrollo 2018-
2022 “Pacto por Colombia: pacto por la equi-
dad” y sus pactos regionales y Estratégicos,

9. a Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – USAID. 2019. Incorporación de la “Sentencia 4360 del 2018 Amazonia Sujeto de Derechos” y
la dimensión ambiental en los planes de desarrollo territorial de la Amazonia colombiana.
b. Colombia. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2019. Orientaciones para la incorporación de la dimensión ambiental en los planes de
desarrollo territorial 2020-2023.
c. Departamento Nacional de Planeación– USAID. 2019. KIT DE PLANEACIÓN TERRITORIAL: Documento de Referencia Ambiental para la
Formulación del Plan de Desarrollo Territorial 2020-2023.

13
 Análisis de actores asociados a las dinámicas de deforestación en Guaviare
el articulado y temáticas en relación con la
dimensión ambiental. En particular, el “Pacto
Región Amazonia” y el “Pacto Desarrollo Sos-
tenible por una Amazonia viva” (por la produc-
tividad y la equidad en Amazonía).
PNUD. 2018. ODS EN COLOMBIA: Los Retos
para 2030.
Zona Futuro Chiribiquete: Plan Especial de In-
tervención Integral de la Zona Estratégica de
Intervención Integral Chiribiquete y Parques
Nacionales Naturales Aledaños y el Plan de
aceleración de PDET (Decreto 2278 de 2019).
Los “Planes de salvaguardia” y “Planes Espe-
ciales de Salvaguardia (PES)” de los pueblos
indígenas (Auto 004 de 2009 Corte Constitu-
cional), la Protección de derechos pueblos in-
dígenas en Aislamiento o Estado Natural (Ley
4633 de 2011 y el Decreto 1232 de 2018, de un
Sistema de Nacional) y Medidas Cautelares
sobre territorios.
La “Estrategia Integral de Control de la Defo-
restación y Gestión de los Bosques –EICDGB:
Bosques Territorios de Vida” (Plan de Acción
de la Política Nacional de Lucha contra la De-
forestación –PNLCD-, CONPES 3700), 2016,
respuesta a la Cumbre de Cambio Climático
(París 2015), donde el Gobierno colombiano se
comprometió a reducir a cero la Tasa Neta de
Deforestación en el Amazonas para el 2020 y
“Cero Deforestación a 2030”: Los bosques de
línea base 2010 se mantienen y restauran.
Las medidas adoptadas para control de Estu-
pefacientes y narcotráfico (Ley 30 de 1986; ley
67 de 1993/ Convención de Vienna de 1988 y
reglamentación pertinente); de estas, la Re-
14
sol. 006 de 2000 de la Dirección Nacional de
Estupefacientes, sobre sustancias que deban
someterse a control (precursores de la activi-
dad ilegal ilícita).
El marco regulatorio relacionado a Preven-
ción, Atención y Control en materia de incen-
dios forestales, a través del Sistema Nacional
de Gestión del Riesgo de Desastres – SNGRD:
Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Regla-
mentario Sector Ambiente y Desarrollo Sos-
tenible, Art. 2.2.5.1.3.12. (Decreto 948 de 1995,
art. 27) sobre quema de bosque y vegetación
protectora; Art. 2.2.5.1.3.14, de prohibición de
la práctica de quemas abiertas rurales… De-
creto 298 de 2016/ Ley 1931 de 2018. los in-
cendios forestales intencionales como delito
amparado en el código penal (Ley 599 de 2000,
art. 350, 331). Ley 1333 de 2009, Procedimien-
to Sancionatorio Ambiental, para quienes -por
omisión o acción-, violen las normas ambien-
tales o generen daño al ambiente… Reso-
lución R MADS 532 de 2005 sobre la buenas
prácticas agrícolas y alternativas al uso del
fuego… Ley 1523 de 2012, del Sistema Nacio-
nal de Cambio Climatico –SISCLIMA.
El Decreto 1257 de 2017, de la “Comisión In-
tersectorial para el Control de la Deforesta-
ción y la Gestión Integral para la Protección de
Bosques Naturales –CICOD”.
Resolución MADS 1196 de 2018, que crea el
Registro de Motosierras (RTM) en Guaviare,
Caquetá, Putumayo y los municipios de Puer-
to Rico, Uribe, La Macarena y Mesetas (Meta),
jurisdicción de las Corporaciones CDA, COR-
POAMAZONÍA y CORMACARENA. Y la conse-
cuente Resol. CDA 182 de 2018 (ajustada R.
CDA 299/ 2018) para su jurisdicción.
También, diversos procesos de cooperación internacional, respon-
diendo a varios de esos compromisos en la región, entre otros:
Proyecto GEF 5 Corazón Amazonia, “Conser-
vación de Bosques y Sostenibilidad en el cora-
zón de la Amazonía. Programa Paisajes Sos-
tenibles de la Amazonía.
Programa Visión Amazonia; Estrategia Na-
cional REDD+ (ENREDD+), Programa REDD+
Early Movers (REM) Gobierno alemán.
ONF Andina: Representación en Colombia de
ONF International (Office National des Forêt,
Francia), que implementa proyectos del Fondo
Fiduciario de la Unión Europea para la Paz en
Y, desde la región, explícitamente frente a la deforestación:
CDA, Resolución 309 de 2012, crea comités
de control y vigilancia forestal en los depar-
tamentos del Guainía, Guaviare y Vaupés. Y
Resolución DSGV- 118 del mismo año, precisa
el “Comité de Control y Vigilancia Forestal de
Guaviare”, e instituye el “Pacto Intersectorial
por la Madera Legal” y luego el “Pacto Inter-
sectorial para el Control y Vigilancia Forestal”.
Decreto 048 de 2018, departamento de Guavia-
re, crea y organiza el Consejo Departamental
de Política Ambiental del Guaviare –CODPA,
que incluye el Comité Temático Permanente
de Control y Vigilancia de los Recursos Natu-
rales (Comité de Gestión, Manejo, Control y
Vigilancia de los Recursos Naturales –CGMC-
VRN), que incluye la “Mesa Forestal Guaviare”.
Colombia: Proyecto “Desarrollo Rural Integral
del Guaviare para la Paz: Caminemos – Terri-
torios Sostenibles” y “Territorios Solidarios y
Sostenibles”.
Fundación para la Conservación y el Desa-
rrollo Sostenible -FCDS. Iniciativa Ambiental
para la Paz de Colombia, Programa Riqueza
Natural USAID (Área de impacto de la Margi-
nal de la selva, noroccidente de Guaviare).
Programa Riqueza Natural USAID: Control de
la Deforestación de la Amazonia colombiana.
Operación Artemisa 2019, estrategia militar y
judicial para salvaguardar los recursos natu-
rales.
Sentencia de Medida de Protección al Medio
Ambiente (y Proceso Penal SPOA 11001-60-
99034-2016-00094-00) de diciembre 3 de
2019 y enero 24 de 2020, tras “Daño a los Re-
cursos Naturales agravado por Omisión en
concurso con Invasión de Áreas de Especial
Importancia Ecológica” (la Selva Amazónica
como sujeto de derechos colectivos), por vías
construidas ilegalmente entre Calamar, Ba-
rranquillita y Miraflores.
.
15
 Análisis de actores asociados a las dinámicas de deforestación en Guaviare
Las referencias aquí consideradas (entre muchas
otras), se presentan como marco delimitador de
actores competentes y pertinentes a la situación
problémica abordada: la deforestación, e informa-
ción preliminar (Anexo 2). El Estado de Derecho de
Colombia, para su adecuado funcionamiento con-
templa su organización con ramas de poder, nive-
les jerárquicos, órganos e instancias competentes,
mas o menos recién delineados.
Al respecto, algunas premisas para la proyección
de actores a incluir:
Consecuente con una hermosa premisa constitu-
cional, en materia de medio ambiente las respon-
sabilidades son de todos, conforme a la “Función
Social y Ecológica de la Propiedad”, consonan-
te con el Derecho (Deber) de un Medio Ambiente
Sano (Derecho Fundamental).
16
Otra, con la organización jerárquica: Es el caso
con el Ejecutivo Nacional, que encabeza las
políticas y directrices para el País. En materia
ambiental, las corporaciones regionales instru-
mentalizan, aplican y regulan esas políticas en
las regiones; Y son las entidades territoriales,
con sus ciudadanos, las competentes y respon-
sables de implementarlas. Y, en la estructura
organizacional pública, todos sus integrantes
son responsables, por acción u omisión.
Esto, como explicación del porqué en la prioriza-
ción de actores se hacen explícitas algunas y no
todas las dependencias de una entidad. es el caso
de la Secretaría de Desarrollo Agropecuario y Me-
dio Ambiente de Guaviare, órgano de la respectiva
Gobernación, aunque esta es otro actor como ór-
gano rector de todas sus dependencias.
3. Causas de deforestación
El problema de la deforestación de la amazonia ha generado amplia
atención. En esto, tenemos algunos análisis de las causas, pero dirigidas a
la región amazónica en general. A resaltar, entre otros:

IDEAM (2020, A), reporta como principales
causas directas para el País: 1. Praderización;
2. Cultivos de uso ilícito; 3. Malas prácticas de
ganadería extensiva; 4. Extracción ilícita de
minerales; 5. Infraestructura transporte no
planificada; 6. Ampliación frontera agrícola en
áreas no permitidas; y, 7. Tala ilegal. Resulta-
do muy similar a lo antes realizado en 201710.
En IDEAM – FAO, González et al. (Op- Cit., p.
6-7), establecen como causas directas:
1. Expansión de la Frontera Agropecuaria; 2.
Minería; 3. Extracción de Madera; 4. Expansión
de la Infraestructura; 5. Factores Demográfi-
cos; 6. Factores económicos y Tecnológicos; 7.
Factores Biofísicos; 8. Factores Políticos e Ins-
titucionales; y, 9. Factores Culturales.
KPMG11, estudiando el caso Caquetá, Meta y
Guaviare, establecen como causas directas:
1. Informalidad, especulación y concentra-
ción de la tierra; 2. Uso ilegal e informal de
la tierra; 3. Dificultades en el uso sostenible
de los bosques; y, 4. Ausencia del Estado y
contradicciones de las políticas públicas.
La Plataforma de Información y Dialogo para
la Amazonia colombiana12, definió: 1. Expan-
sión de la Frontera Agropecuaria 2. Incendios
Forestales; 3. Expansión de la Infraestructu-
ra; y, 4. Extracción de Recursos Minerales.

10. IDEAM. 2017. Estrategia Integral de Control de la Deforestación: Actualización de Cifras de Monitoreo de Bosques 2016.
11. KPMG International Cooperative, Suiza. 2020. ANÁLISIS POLÍTICO Y ECONÓMICO (PEA) DE LA DEFORESTACIÓN EN REGIONES AFECTADAS
POR EL CONFLICTO EN LA AMAZONÍA COLOMBIANA: Caso de Caquetá, Meta y Guaviare.
12. Plataforma de Información y Diálogo para la Amazonía colombiana (PID Amazonía). (¿2018?). UNA COMUNIDAD LUCHANDO CONTRA LA
DEFORESTACIÓN. SPI. 36 p.

17
 Análisis de actores asociados a las dinámicas de deforestación en Guaviare

Como señala IDEAM13 , en general (a nivel nacio-
nal e internacional), el término “Causa Directa”
equivale al concepto de “motor”, “driver”, o “im-
pulsor” de la deforestación. Y, “Causa Subyacen-
te”, al concepto “impulsor indirecto”, “causa indi-
recta”, “factor (pre) determinante” o “underlying
driver” de la deforestación. Mediante revisión de
la abundante base documental (pública, académi-
ca y periodística), se ajustó un diagrama de causas
de deforestación, enfocado y adaptado para el caso
Guaviare, con base en el modelo hecho por la PID.
En este diagrama se establecen “causas principa-
les de deforestación”, “causas y eventos directos”
y “causas subyacentes o indirectas”. Estas, son:
Por todo lo anterior, como dice un artículo de
prensa14, con la deforestación pareciera que
“Algo no está funcionando”.
CAUSAS PRINCIPALES: • Expansión de la Fronte-
ra Agropecuaria (FA); • Incendios Forestales (IF) •
Narcotráfico (N); • Acaparamiento de Tierras (AT)
• Expansión de Infraestructura (In) • Recursos Mi-
nero – Energéticos (ME).
CAUSAS/ EVENTOS/ EXPECTATIVAS INDIRECTOS
O SUBYACENTES: • Colonización • Ganadería
Extensiva y/o anti-técnica • Extracción de Madera
• Cultivos de Coca • Vías y Carreteables
• Expectativa de Titulación • Valorización
•Cultivos Lícitos y Agrosistemas • Reorganización
de Grupos Armados Ilegales • Inversión Privada
Externa o Ilegal • Agroindustria • Lavado de Acti-
vos • Economías Ilegales • Construcción Formal
e Informal • Minería Legal o ilegal.

13. González, J. Cubillos, et al. 2018. CARACTERIZACIÓN DE LAS PRINCIPALES CAUSAS Y AGENTES DE LA DEFORESTACIÓN A NIVEL NACIONAL:
PERÍODO 2005-2015. Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM-. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Programa ONU-REDD Colombia. Bogotá.
14. El Espectador. Redacción, 6 Jul 2017. SERÁ DIFÍCIL CUMPLIR LAS METAS NACIONALES DE 2020. (http://www.elespectador.com/noticias/medio-
ambiente/se-disparo-la-tasa-de-deforestacion-en-colombia-articulo-701754).

18
4. Actores clave en las A partir del diagrama “Causas de la Deforestación
en Guaviare”, toda la información anterior y una
causas de deforestación base preliminar de potenciales actores pertinentes
en Guaviare al problema, se precisó la selección de actores mas
relevantes, con las denominaciones equivalentes a
usar en las tablas y gráficos de análisis.

Tabla 4. Actores clave relacionados con las causas de la deforestación en guaviare.

19
 Análisis de actores asociados a las dinámicas de deforestación en Guaviare

5. Objetivo
Este estudio propone una Ruta preliminar para mejorar el manejo de
riesgos que afectan los resultados contra la deforestación, contribuyendo
a entender el o los nudos en la red de relaciones entre hechos, mandatos y
recursos implícitos en el Diagrama de Causas.

Este estudio propone una Ruta preliminar para
mejorar el manejo de riesgos que afectan los re-
sultados contra la deforestación, contribuyendo a
entender el o los nudos en la red de relaciones en-
tre hechos, mandatos y recursos implícitos en el
Diagrama de Causas.
Como se ha visto, están dadas las condiciones
para la efectividad de los mandatos y alternativas
de solución al problema de la deforestación: base
regulatoria, organización estatal para la goberna-
bilidad y la gobernanza, y unas plataformas de so-
porte para implementarlas; sin embargo, la grave-
dad del problema mantiene su dimensión.
y períodos climáticos. No se trata solo de defores-
tación: Es DEGRADACIÓN Ambiental.
La recurrencia e incremento de incendios fores-
tales es una de las mayores amenazas, por sus
impactos directos y contundentes en suelo, biodi-
versidad, biomasa y funciones ecosistémicas; pero
también en los procesos sociales y culturales aso-
ciados a los ecosistemas, mayores en los pueblos
autóctonos indígenas, dónde está incursionando
intensamente. Y la no previsión y adaptación al
cambio climático, dejará inviable cualquier inten-
ción productiva para la economía rural –y gene-
ral-, a mediano plazo.

Dadas las ricas pero frágiles características bio-fi-
siográficas y ecológicas del bioma amazónico, y los
escenarios amenazantes de cambio climático, la
región podría vulnerar intensamente su resilien-
cia, lo que ya está ocurriendo en algunos sectores
En adición, el departamento de Guaviare está per-
meado por otros factores determinantes, quizás
atípicos para la escala país, como su gran diversi-
dad y extensión geográfica, difícil acceso y comu-
nicación, gran diversidad cultural y ecosistémica,

20
dificultades de orden público, etc., complejas limi-
tantes de gestión a muchos actores.
Para poder avanzar con mas efectividad en la im-
plementación de medidas restaurativas y las adap-
taciones socioculturales de conservación y manejo
sostenible del medio ambiente y sus recursos na-
turales, deben superarse las barreras que limitan
el control de la deforestación.
Teniendo en cuenta la gran cantidad de variables
(6 causas directas, 14 indirectas y 59 actores –va-
rios en agrupaciones-), se utiliza la metodología
“Mapeo de Actores”, y solo las causas directas; En
la sistematización se correlacionan los mandatos,
estrategias e instancias pertinentes.
Se puede asimilar a un “mapeo organizacional”, que
puede contribuir a: i) Determinar el peso de cada
actor en la cadena de eventos de la deforestación;
y, ii) Clarificar, coordinar y articular su desempeño
para su mejoramiento individual y el logro de obje-
tivos comunes alrededor de la deforestación.
Este Mapa de Actores se desarrolla para identifi-
car preliminarmente Quiénes son los actores y or-
ganizaciones claves que intervienen, en la cadena
de eventos que inciden (o pueden hacerlo) en las
dinámicas de la deforestación en Guaviare; mas
allá de un listado, ilustra su estado y posición (o
prominencia) respecto al problema.
Proporciona una representación de la compleji-
dad de la matriz relacional en que se interviene y
puede facilitar estrategias y sinergias para fortale-
cimiento de cada actor y superar el problema co-
mún. Sin embargo, es una “foto” de una situación
en un determinado momento, pues la realidad es
cambiante y dinámica.
De otro lado, los resultados del mapeo NO consti-
tuyen juicios de valor sino visibilización del entor-
no que les incide y las oportunidades de mejora-
miento en un tema específico.
Los resultados pueden contribuir a
comprender las diversas circunstancias y
condiciones que rodean a cada actor y, con
base a los análisis de cada uno en la red de
involucramiento, establecer lineamientos
para mejorar los resultados e impactos de la
intervención efectiva, individual y colectiva.
21
 Análisis de actores asociados a las dinámicas de deforestación en Guaviare

6. Metodología “Mapa de actores”

La Metodología “MAPA DE ACTORES” es una herramienta de las ciencias
sociales que permite medir determinadas variables a partir de valoraciones
cualitativas. Se usa con frecuencia para el análisis de situaciones o
problemas que involucran actores de diversa naturaleza, generalmente de
manera prospectiva.

Como tal, se basa en valoraciones subjetivas, y como
se mencionó antes, es una “foto” de una situación
y circunstancias en un determinado momento; pero
su estructura da una muy buena aproximación a un
escenario deseado. Como tal, su propósito es dejar
una referencia previa a una intervención, como en
un Plan de Acción, proyecto, etc.
En un siguiente momento de análisis, el “mapeo”
podrá (deseablemente, deberá) presentar resulta-
dos diferentes, según las dinámicas, correctivos,
alianzas, etc., que tome alguno (s) de esos actores.
En el Anexo 3 se listan algunas referencias de con-
sulta. También se puede consultar como “Gestión
de Riesgos e Involucrados; Análisis de Involucra-
dos; Matriz de Prominencia; Mapeo Organizacio-
nal; Stakeholders Analysis…”.
Esta herramienta “mapea” el Poder (o Capacidad,
o Influencia) y su Interés (o Competencia) que cada
actor tiene en su intervención, ubica la “Posición
Potencial” frente al problema y visualiza la relación
que hay (o debería haber) con otros actores afines.
Los resultados propician insumos para un plan
de acción que determine priorización de actores o
relaciones de actores y estrategias para mejorar,
como en el siguiente esquema (Diagrama 2). La va-
loración de estas dos unidades de análisis, permite
establecer la resultante “Posición Potencial”.
Se asume como “Interés o Competencia misional”,
la importancia o valor que el involucrado da, o
debe dar, a la situación, eventos y/o implicaciones.
Puede ser positiva y/o negativa, según los benefi-
cios o costos a sus intereses o deberes.
Y como “Poder, Capacidad o Influencia”, se entien-
de el/ la que ejercen sobre la situación, eventos
y/o implicaciones. Su nivel está determinado por
el tipo de actor involucrado, fuerza y estilo de in-
tervención social que ejerce. ¡Apoya u obstruye
una iniciativa!

22
 Diagrama 2: Modelo de análisis.

Cada unidad de análisis se cuantifica con los siguientes criterios (Tabla 5),
concebidos respecto a las variables (o detonantes) del problema y definidas
al nivel “Causas Principales de deforestación”:

Tabla 5. Criterios de valoración de unidades de análisis.

Dada la cantidad de variables y resultados, este ejercicio se sistematiza en

una tabla de datos (hoja de cálculo) ajustada para este caso (Gráfico 2):

Gráfico 2. Modelo de matriz de análisis del mapa de actores.

23
 Análisis de actores asociados a las dinámicas de deforestación en Guaviare

Siendo este casi el único insumo que alimenta
esta tabla de análisis, los criterios de ponderación
cualitativa de variables, deben tener muy buena
orientación y definición, a fin de controlar lo mejor
posible los sesgos por excesiva subjetividad, que
puedan inducir a error e invalidez del ejercicio.
La valoración de criterios entre los participantes,
a partir de este tipo de ejercicios cualitativos, se
puede hacer con otras herramientas de las cien-
cias sociales, como “lluvia de ideas”, etc. Y el pro-
medio de valoración colectiva a cada criterio, es el
dato que ingresa en la tabla.

Con el registro de los “actores” y su respectiva “va-
loración de criterios”, esta tabla automáticamente
genera sus cálculos, ponderaciones y salidas grá-
ficas, que constituyen los “mapas” buscados, de
fuerzas y posición de los actores.
Los resultados quedan tabulados y automática-
mente se ubica la “Posición” de cada actor en un
plano cartesiano, como en el modelo aquí emplea-
do (Gráfico 3):

Gráfico 3.

Aquí, “Posición Potencial” se asume como la relevancia que cada actor o grupo
ejerce en un momento y situación determinado; Su ubicación espacial se da en
relación a la mayor o menor fuerza de su Poder (Poder, Capacidad o Influencia)
e Interés (Interés o Competencia misional) y permite categorizarlos y priorizar
líneas de acción. En el Capítulo 7 se presenta la interpretación de cada una de
estas zonas de Posición de actores.

Y a cada categoría de actores -o nuevos subgrupos de actores, se le deberá

dar una atención diferencial proporcional, en un consecuente “Plan de Acción”.
 

24
7. Resultados: “Mapa de actores clave” en las
causas de deforestación en guaviare

Como se explicó antes, los resultados parten de la sistematización y

procesamiento de datos, y genera varias representaciones de las fuerzas
de PODER e INTERÉS de cada actor involucrado en la situación de análisis.

7.1. Posiciones netas

Para este ejercicio, el criterio de ponderación cua-
litativa de las 6 variables a cada actor, se define
como: “Percepción de la pertinencia y efectividad
de cada uno respecto al problema específico (De-
forestación)”. Sus otros desempeños genéricos,
de su probable multiplicidad de competencias,
etc., no se deben proyectar en este ejercicio.
Aquí, “Poder” equivale a INFLUENCIA, PODER o
CAPACIDAD; e “Interés”, a INTERÉS o COMPE-
TENCIA MISIONAL.
Se presentan cinco salidas gráficas:
1. Posiciones netas. Representación de
Datos individuales, sin ponderación.
2. Diferencia ponderada de Posiciones ne-
tas. Correlación “Interés – Poder”.
3. Representación neta del Interés.
4. Representación neta del Poder.
5. Mapa de Posiciones Ponderadas.
Este permite visualizar la percepción neta de co-
herencia entre el Interés y el Poder que cada actor
ejerce individualmente respecto a las principales
causas de deforestación.
Pero se presentan los resultados (datos en bruto)
en conjunto, consecuente con la necesidad de in-
terrelaciones que implica el problema, multicau-
sal, multidimensional e intersectorial. Estos re-
sultados no representan el grado de efectividad de
cada uno.
La coherencia se percibe por los resultados (Gráfi-
co 4) de valoración de las unidades de análisis (IN-
TERÉS y PODER), de menor (centro) a mayor(pe-
riferia) y la cercanía (o distancia) entre sí. Pero
también, la mayor o menor dispersión, da indicios
del grado de unicidad general entre todos los ac-
tores, estrategias, articulaciones o capacidades,
respecto al problema.

25
 Análisis de actores asociados a las dinámicas de deforestación en Guaviare

Se representa con el nivel de dispersión de res-
puestas en el conjunto de actores, conforme a las
particularidades de cada uno, es decir, individual y
colectivamente. El ID de cada actor está en la Ta-
bla 3 (de Actores).
La dispersión podría ser “síntoma” de externalida-
des (o disposiciones internas) a cada actor y expli-
carse en múltiples factores, desde el orden públi-
co o violencia, condiciones legales, disponibilidad
de recursos, etc.

Gráfico 4.

Es evidente una gran con-

centración entre Bajo (5)
y Medio (10) y muy pocos
con resultados cercanos
de sus dos variables.

7.2. Diferencia ponderada de posiciones netas

En el Gráfico 5 se visualiza específicamente esta
diferencia de desempeño de cada uno respecto a
INTERÉS y PODER; y se precisa el grado de des-
empeño colectivo (% del número de actores).

Solo 25,4% de los actores tiene alto grado de cohe-

rencia (baja diferencia o poca dispersión) en el Inte-
rés y el Poder que ejercen. A su vez, indica que el
resto (mayoría), para mejorar su desempeño nece-
sita identificar y manejar las barreras que les incide.

26
 Gráfico 5
7.3. Representación neta del interés
Respecto a los actores definidos, en el Gráfico 6
se encuentra el 95% con Media a Alta pertinencia
directa, por INTERÉS o COMPETENCIA MISIONAL.
Es concordante con su naturaleza jurídica (o “de
hecho”) y capacidad financiera, como se ve en las
de Autoridad Administrativa y Territorial, las de
Autoridad Ambiental, de Control y Derechos, ins-
tancias Sociales (organizativas y gremiales), las
instancias de Fomento, y las de Ciencia y Tecnolo-
gía; El 54,2% (32) está sobre la mediana (promedio
de la incidencia ajustada con el peso específico de
cada actor en el rango de totales). También están
los grupos armados ilegales (por su trayectoria,
vigencia e incidencia negativa).
En los otros no es explícita su pertinencia (solo 3),
y aunque pueden ser muy importantes para causas
subyacentes; quizás son altamente dependientes
de financiación apropiada o de articulaciones inte-
rinstitucionales.
Es el caso del Fondo Mixto de Cultura, que podría
incidir mas contundentemente en moldear nuevos
imaginarios culturales y productivos, “del llano”
hacia “la selva amazónica”; o los Cuerpos de Bom-
beros Voluntarios Municipales, que además de su
carácter “voluntario”, siempre están carentes de
lo necesario para control mas efectivo de los in-
cendios forestales, en entornos complejos y exten-
sos como los de Guaviare.
27
 Análisis de actores asociados a las dinámicas de deforestación en Guaviare

Gráfico 6

7.4. Representación neta del poder

Si bien un alto porcentaje (59,3%, 35 actores) se
ubica encima de la media ponderada, solo el 37,3%
(22) está en el rango Alto – Muy Alto (Gráfico 7).
Entre estos, las entidades e instancias territoria-
les y aliados sociales (grupos y gremios sociales
y agrarios) y actores asociados de vías y transpor-
tes; también se destaca es el de fomento (coope-
ración internacional, PNIS). Llama la atención la
Notaría Única, quizás por la agilidad para trámi-
tes. También y con sus mismos argumentos, están
los grupos armados ilegales.
En el rango Medio a Bajo, se destacan las Autori-
dades Ambientales, las de regulación administra-
tiva territorial y las de Control Público, seguidas
de instancias formales de coordinación interins-
titucional; también el sector maderero. Hay otros
actores, con claros desempeños como instancias
de apoyo (los de Ciencia y Tecnología o los de Cul-
tura y Turismo –este como sector creciente).
Los grupos étnicos se ven en el menor rango, al
igual que Bomberos Voluntarios.
Resultado llamativo en varios actores (que son
agencias o instancias de gobierno), no alcanzar
mejor desempeño, a la par de, por ejemplo, el ni-
vel de las entidades territoriales; podrían estar in-

28
terviniendo diversos factores en esto: mayor rigor
en procedimientos formales o protocolos, riesgos,
capacidad financiera… Y al formar parte (con fre-
cuencia) de las instancias formales de coordina-
ción (algunas de estas en formación y posiciona-
miento), también afectan su rendimiento.
En el sector Turismo, se nota mas la pujanza del
gremio privado. Y el sector maderero (sin inte-
Gráfico 7
grantes claros de un encadenamiento productivo),
no se visibiliza mucho.
Preocupa el caso de los grupos étnicos (los afro-
colombianos apenas en proceso), pues aunque tie-
nen plenos derechos territoriales constitucionales,
su estado refleja las presiones que les circunda en
sus territorios y el grado de vulnerabilidad. Y con
Bomberos Voluntarios, la historia se repite.
29
 Análisis de actores asociados a las dinámicas de deforestación en Guaviare

7.5. Mapa de posiciones ponderadas

Las evaluaciones individuales (INFLUENCIA Gráfico 8
y PODER), ponderadas para determinar el
peso relativo en el conjunto del total de acto-
res, arrojan nuevos resultados, que determi-
nan el mayor poder e influencia combinadas,
que se grafican en un plano cartesiano, como
el modelo del Gráfico 8.

Este ilustra el grado de incidencia relativa de

cada uno en la cadena de actores y eventos
alrededor del problema en cuestión y repre-
senta el MAPA DE ACTORES (Gráfico 9). De
acuerdo a la ubicación de cada actor en este
plano, la información propicia un nuevo aná-
lisis del desempeño de cada uno, facilita la
decisión de prioridades y orienta el plan de
acción a seguir.

Gráfico 9

30
8. Interpretación y análisis de posiciones de los
actores en la deforestación
Este plano cartesiano define cuatro cuadrantes, de menor a mayor
“Influencia” y “Poder” de cada actor; es decir las ponderaciones de cada
actor lo ubica en uno de los cuadrantes.

De acuerdo a la relación de fuerzas, cada uno con-
lleva una interpretación diferencial; visto de otra
manera, genera 4 tipologías de actores: DETER-
MINANTES; ESTRATÉGICOS, POTENCIALES; y DE
SOPORTE, como se explica en el siguiente gráfico.
No obstante, algunos del grupo mayoritario (favora-
ble) desempeñan roles negativos o contradictorios,
“camuflados” bajo opciones que propicia la alta
irregularidad administrativa, comercial y producti-
va; en varios de los casos, obran en el anonimato.

Solo 1 (de 59) es abiertamente contradictor (Gru- Esto se refleja en la ausencia de responsables evi-
pos Armados Ilegales). Y aunque los resultados dentes de causas principales o indirectas en este
muestran una amplia dispersión, por la naturaleza mapeo de actores.
constitucional y jurídica casi todos son actores con
características positivas o favorables al control de
la deforestación (activa o potencial), por vocación
o deber.

31
 Análisis de actores asociados a las dinámicas de deforestación en Guaviare

Gráfico 10

De acuerdo a los resultados del Mapa de Actores (Gráfico 9), se tienen las
siguientes tipologías:

8.1. Actores determinantes

27,1% de los actores (16). Sus impactos
son contundentes (positivos o negativos).
Varios de este grupo a veces intervienen
con resultados aislados, contradictorios,
sin coordinación o coherencia contextual.
Otros, con mas articulación integral,
proponen mayor efectividad, pero los
limita su competencia para el control legal
territorial o el orden público.
Es el grupo con que mayor
involucramiento debe haber, para mejorar
su intervención coherente con el control
de la deforestación.
Por sus competencias constitucionales y manda-
tos, en primera instancia están: la Gobernación de
Guaviare y las Alcaldías de Calamar, El Retorno,
Miraflores y San José de Guaviare. Por sus com-
petencias y rol específicos, se reseñan en especial
las Secretarías de Planeación Departamental y
Obras Públicas de Guaviare.
Muy asociadas, dos instancias sociales funda-
mentales para la gestión pública de esas admi-
nistraciones, el CONSEA Guaviare y los CMDR
de los 4 municipios. Y a la par, las comunidades
rurales, sus órganos veredales (JAC, Asojuntas,
Interveredales…) y algunas organizaciones cam-
pesinas. Con estas agencias e instancias públi-

32
cas se toman las principales decisiones para la
inversión pública, frecuentemente justificadas en
atención a necesidades básicas de la población
mayoritaria (no indígena), no pocas veces a con-
tra de los deberes o derechos territoriales, o sin
clara estimación costo/ beneficio ni de impactos
ambientales o sociales.
De las organizaciones gremiales, muy ligado con
las comunidades rurales y organizaciones socia-
les, se destaca el grupo “Ganaderos y Lecheros”,
por desempeñar el considerado principal renglón
económico del departamento y la mayor ocupa-
ción productiva en el territorio.
Este grupo, que se justifica como la alternativa
mas sólida a los cultivos ilícitos y las prácticas
productivas inadecuadas, ocupa buena parte de
la atención y agenda pública, del sector privado y
la Cooperación Internacional Agroambiental.
Esta última, consecuente con los compromisos in-
ternacionales medioambientales, avanza con acep-
tación creciente por la reconversión favorable de
esos, otros sistemas y estrategias productivas y
la conservación. Muestran resultados muy favora-
bles a la prevención de deforestación (y Acuerdos
de Conservación), con el impulso a la planifica-
ción predial, reconversión sustentable de sistemas
productivos, fomento de alternativas promisorias,
agroforestería comunitaria, pago por servicios am-
bientales, etc. PNIS, a la par de los Acuerdos de Paz,
interviene en la regulación voluntaria de cultivos
ilícitos con la mayoría de productores, aunque con
algunos altibajos técnicos, políticos y financieros.
La Notaría Única se destaca quizás por la efecti-
vidad para propiciar garantías “semi-formales”
a las transacciones de la zona rural y al parecer,
sin consideración del ordenamiento territorial.
Contrasta demasiado con agencias “afines”, como
ANT, IGAC, DIAN, Instrumentos Públicos o Cáma-
ra de Comercio, en cuanto a formalidades plenas.
Esta situación resulta determinante para clarifi-
car o normalizar el uso del suelo y la formaliza-
ción y tecnificación productiva, importantes para
la sostenibilidad y la competitividad, fundamen-
tal para abordar estrategias contra causas como
Expansión de la Frontera Agropecuaria, Acapa-
ramiento de Tierras, Inversión Privada Externa o
Ilegal, Lavado de Activos, etc.
En cuanto a “órganos de control público y dere-
chos”, solo la Defensoría del Pueblo encaja aquí,
quizás por su rol fundamental en la garantía de
derechos fundamentales constitucionales a las
comunidades, como acceso a salud y educación,
pero que contribuyen indirectamente a la estabi-
lización de asentamientos en todo el territorio.
Finalmente, los Grupos Armados Ilegales (disi-
dencias de las FARC, nuevos grupos paramilita-
res, algunas pequeñas bandas de delincuencia
común), dispersos en todo el territorio, fomen-
tando y controlando algunas actividades ilícitas e
ilegales (cultivos de coca, narcotráfico, extorsión
e intimidación, principalmente).
33
 Análisis de actores asociados a las dinámicas de deforestación en Guaviare
8.2. Actores potenciales
43,6% de los actores (24). Es la agrupación
mayoritaria y tienen mucha pertinencia
para los propósitos, pero presentan
limitantes para desplegar todo su potencial
en el territorio (procedimientos legales y/o
administrativos, orden público, capacidad y
posicionamiento institucional…).
Se les debe mantener en contacto adecuado y cer-
cano, para propiciar su fortalecimiento, por su rol
clave para consolidación de soluciones.
En esta tipología se destaca a las Autoridades Am-
bientales, las de regulación administrativa territo-
rial y las de Control Público (con claros mandatos
por desarrollar contundentemente), y las instan-
cias formales de coordinación interinstitucional.
Aquí están Ejército Nacional B22, Policía Nacional,
Fiscalía General Unid Delitos RRNN-MMAA, Con-
traloría General, Procuraduría General, Procu-
raduría Ambiental y Agraria Meta, CDA, Parques
Nacionales y el CICOD, que sobresale este entre
las instancias públicas (Comités) de coordinación;
otros comités son Consejo Territorial Planeación,
CODPA, Control y Vigilancia RRNN y el Comité re-
gional de Competitividad.
En común, parece, la “agilidad” de sus propósitos
está delimitada por el debido proceso en cada ac-
tuación, y las capacidades técnicas y operativas, a
veces en desajuste para el control oportuno.
CDA y Parques Nacionales tienen claros manda-
tos y disposición, pero son altamente vulnerables
a los conflictos de orden público, además de ca-
pacidades institucionales inadecuadas para sus
misiones; también son objeto de contradicción con
muchos sectores, como “opositores al progreso”,
por el condicionamiento de sustentabilidad de los
sistemas productivos acordes al ordenamiento
34
territorial y la legalidad. Hay alta debilidad en el
ejercicio de Autoridad Ambiental, para el control
de infractores por deforestación, incendios fores-
tales, usos no permitidos por los Determinantes
Ambientales, al tráfico y tránsito de maderas, mo-
tosierras, etc.
Entre las estrategias de control de producción de
estupefacientes, una instancia muy importante no
es direccionada por la Fuerza Pública, como en el
caso de la implementación de regulaciones a los
precursores, agroquímicos y sustancias químicas,
que debe ser liderada por los alcaldes municipales.
Las agencias de Cooperación Internacional Social
y ONG de Desarrollo Sostenible tienen condiciones
para ser mas contundentes, pero por protocolos,
en general dependen en alto grado de articulación
–especialmente con las instancias territoriales;
los Productores y Organizaciones Agropecuarias
están en la transición y consolidación de sus mo-
delos, y quizás, dependientes del fortalecimiento
de los respectivos encadenamientos productivos.
De los grupos étnicos, están las comunidades y or-
ganizaciones indígenas, claros dueños de sus terri-
torios, pero por su vulnerabilidad, condicionadas a
diversos conflictos e insuficiencia en los respaldos
públicos para acceso efectivo de sus derechos. La
fuerte dependencia administrativa con las entida-
des municipales les retrasa el fortalecimiento con
los cambios políticos por los períodos electorales.
La falta de coordinación y articulación interinsti-
tucional e intersectorial sigue propiciando el des-
acato a las órdenes superiores de amparo y res-
titución de sus derechos territoriales. El pueblo
Nükak o el Carijona, por ejemplo, cada vez en ma-
yor riesgo de extinción física y cultural.
Otras agencias públicas, como ANT, IGAC, Cámara
de Comercio, Instrumentos Públicos y DIAN, con
limitación en sus capacidades y/o estrategias para
control de la informalidad o irregularidad. Con
las dos primeras, puede estar incidiendo la na-
turaleza de su presencia regional, dependencias
menores sin autonomía política, administrativa y
técnica, insuficiente para los complejos mandatos
asignados en la región. Las competencias que te-
nía INCODER en Guaviare, como Dirección Territo-
rial, se dieron entre 2009 y 2015, año de su liquida-
ción y en 2019 se reintegró la nueva entidad, ANT,
como Punto de Atención de Tierras Guaviare, con
2 funcionarios de enlace con la Unidad de Gestión
Territorial Oriente (Meta).
Las instituciones de Educación Superior y SENA,
con aceptación y avances, pero sin ajustar u orien-
tar mejor sus propuestas formativas a escenarios
como el Plan Regional de Competitividad o el Plan
Regional de Ciencia y Tecnología. Y, excepto la par-
ticipación universitaria (poca y externa a la región)
con prácticas o temas específicos de investigación,
no hay presencia constante que contribuya local-
mente a la formación profesional de creadores de
conocimiento contextual.
Similar a lo analizado en “Representación Neta
de Poder”, actores clave que no alcanzan mejor
desempeño (agencias o instancias de gobierno), a
la par de, por ejemplo, el nivel de las entidades
territoriales; podrían deberse a diversos factores,
como mayor rigor en los procedimientos formales
o protocolos, riesgos, capacidad financiera… Y, al
formar parte de las instancias formales de coordi-
nación (con frecuencia, algunas de estas apenas
en formación y posicionamiento), también afectan
su rendimiento.

8.3. Actores estratégicos

5,1% de los actores (3). Actúan sobre una o varias de las causas
directas o subyacentes, pero limitados a sus resultados, sin incidir en
la regulación del problema. O en una o varias de las causas directas,
indirectas o subyacentes, sin consideración a su incidencia en el
problema.

Coordinando con otros actores, pueden mejorar su intervención, para

mayor efectividad de sus decisiones o regulación de sus impactos.

Están las agencias territoriales del sector agrope-
cuario (SDAMA -Secretaría de Desarrollo Agrope-
cuario y del Medio Ambiente de Guaviare y Umata
-Secretaría de Desarrollo Productivo y Ambiental
de San José de Guaviare), pero ceñidas al direccio-
namiento gubernamental y siempre circunscritas
a decisiones políticas o disponibilidad financiera.
Pueden fortalecer sus alianzas con actores poten-
ciadores de sus misiones, como SINCHI, Agrosavia,
ICA, la Cooperación Internacional y las institucio-
nes de Educación Superior y SENA. De otro lado,
el gremio “Transportadores” (buses, camionetas y
camperos -intermunicipal y veredal- de pasajeros,
camiones de carga, transporte fluvial), no encuen-
tra mayor regulación significativa de movilidad vial
dentro del departamento; con frecuencia solo sal-
voconductos para movilización de productos (ga-
nado, víveres, madera…); no hay regulación a su
operación en vías ilegales.

35
 Análisis de actores asociados a las dinámicas de deforestación en Guaviare
8.4. Actores de soporte
27,1% de los actores (16). En algunos, su
marco misional no parece relacionarse
explícitamente; otros generan productos
pertinentes que deben ser adoptados
por otros actores. Se debe mejora su
participación por el potencial de incidencia
(o impactos en unos casos) en las causas,
alternativas y sostenibilidad de las
soluciones, en especial para la necesaria
contextualización, equidad e inclusión.
Entre las agencias de fomento, con desarrollos
científicos y técnicos fundamentales, están SIN-
CHI, Agrosavia e ICA. El resto de actores debe in-
corporarlos en su re-direccionamiento. En el ma-
nejo ganadero hay grandes retos, pero también en
el desarrollo de alternativas forestales y no ma-
derables del bosque. ICA debe tener un rol mas
importante en las formalidades del sector rural, la
adopción de Buenas Prácticas (agrícolas, ganade-
ras, especies menores), la productividad ganadera
sostenible acorde al potencial de los suelos y el or-
denamiento territorial, y el fomento del potencial
forestal (cultivos comerciales, PNMB).
Instancias públicas de coordinación como Mesa
Forestal, SIDAP, CIDEA y Mesa de Planificación
Predial, están en proceso de consolidación y po-
sicionamiento, y como en los otros comités, de-
pendientes del fortalecimiento de actores que los
integran. Carecen de autonomía política, adminis-
trativa y operativa. Las Comunidades y Operadores
de Turismo y la Secretaría Departamental de Cul-
tura y Turismo -SCT, van impulsando una de las
alternativas de mayor potencial del departamento,
pero aun con alta necesidad de fortalecimiento y
contextualización para el reto del modelo de tu-
rismo de naturaleza, formalizado, que requiere
mucha regulación y concienciación. Hay un “Plan
Departamental de Turismo”, pero falta mayor co-
36
hesión con las directrices e innovaciones específi-
cas de la especialidad del sector, articulación con
los Planes de Manejo Ambiental del ordenamiento
territorial, y estrategias para la consolidación (no
solo la promoción o fomento de infraestructura).
Falta cualificación, articulación, asociatividad y
empresarismo de actores intervinientes en toda la
cadena Turística.
También, SCT debe desarrollar mayores estrate-
gias para permear el imaginario cultural “llanero”
y adecuar un nuevo referente cultural guaviaren-
se, mas “amazónico e incluyente”, para dar opor-
tunidad a otras formas de usos sostenibles y ade-
cuados a la vocación de la región y su diversidad
cultural, al igual que el Fondo Mixto de Cultura.
Este adelanta esfuerzos importantes en el uso
sostenible de Productos No Maderables del Bos-
que, mediante fomento, promoción y mercadeo
permanente de la actividad artesanal, con indí-
genas, campesinos y otros promotores privados;
también adelanta algunas acciones en ese lla-
mado al nuevo referente cultural guaviarense con
el “Taller Guaviari” y cada año, el “Encuentro de
Escritores Regionales”; estos esfuerzos ameritan
mayor respaldo para socializar mejor su potencial.
Del sector Maderero, poco se puede decir, pues
es débil la identificación de todos sus actores (los
expendios son casi los únicos visibles). El sector
forestal es uno de los renglones promisorios, pero
se resguarda principalmente en la informalidad
o clandestinidad. No participa en ninguna de las
instancias establecidas. Adolece también de la ca-
dena productiva respectiva.
Los Medios de Comunicación tienen mucho po-
tencial como agentes de divulgación e interacción
social, con quien todos los actores deberían arti-
cular y orientar la mejor base investigativa y ma-
nejo integral de información, para la apropiación
colectiva y veraz del problema, las soluciones y
los avances.
El sector Afrocolombiano está en procesos de
organización y conformación; esto aún los limita
para el ejercicio de sus derechos.
Una de las mayores debilidades en la red de ac-
tores y eventos es la debilidad de los Cuerpos de
Bomberos Voluntarios Municipales (y los otros
órganos de socorro – Defensa Civil y Cruz Roja),
que deberían ser actores estratégicos, en espe-
cial por la magnitud del problema de los incen-
dios forestales y las emisiones de gases efecto
invernadero. Debe resolverse con urgencia la
necesidad de su fortalecimiento y la previsión de
una fuerte red de apoyo.
37
 Análisis de actores asociados a las dinámicas de deforestación en Guaviare
9. Conclusiones
Este mapeo de actores contribuye a comprender las diversas circunstancias
y condiciones que rodean a cada uno en la compleja matriz relacional
asociada a los esfuerzos contra la deforestación.
Con estos insumos se pueden establecer nuevos li-
neamientos para entender y manejar el o los nudos
que inciden en la resolución del problema.
Mejorando las condiciones y circunstancias nega-
tivas, podrá darse viabilidad a la efectividad de los
mandatos y alternativas de solución al problema de
la deforestación.
La herramienta “Mapa de Actores” facilita los aná-
lisis, pero los insumos son la base de la calidad de
producto. La participación y apropiación conceptual
del problema son esenciales para ello, tanto para es-
tos resultados preliminares, como para el monitoreo
de un obligado Plan de Acción de mejoramiento.
Este plan deberá incluir una fuerte estrategia de
fomento de la apropiación por todos los actores,
aparentemente con poca trayectoria de colabora-
ción; y deberá ser lo suficientemente flexible para
responder a circunstancias cambiantes, inclui-
das las debilidades en la implementación de los
Acuerdos de Paz.
Se deben clarificar y unificar criterios y protocolos de
control y monitoreo, para mejorar el ejercicio polici-
vo y judicial; esto debe incluir el cumplimiento de las
determinantes ambientales y culturales (étnicas).
38
También debe establecerse mecanismos mas ri-
gurosos de control de legalidad en diversos fren-
tes comerciales y organizacionales, para mejorar
la formalidad, el acceso a incentivos y la compe-
titividad. Así como para combatir la clandestini-
dad e ilegalidad, como en el caso de causas muy
importantes y dinamizadoras, entre ellas, Acapa-
ramiento de Tierras, economías ilegales y lavado
de activos.
El sector forestal (maderables y no maderables)
y los servicios ambientales representan una gran
opción productiva sustentable con claras ventajas
comparativas para las oportunidades de mercados
diferenciales. Las administraciones territoriales, en
especial, deben aprovechar y adoptar los avances
con mayor contundencia y estimular la constitución
de los respectivos encadenamientos productivos.
Los impactos negativos de la deforestación, la
degradación y las emisiones de GEI no dan es-
pera: se debe actuar con urgencia por el bien-
estar, la resiliencia y la sostenibilidad. Anexo al
documento físico, se adjuntan dos archivos di-
gitales: 1) Tabla de Datos “Mapa de Actores de
Deforestación en Guaviare”. Y 2) Directorio de
“Actores relevantes”.
Anexo 1.

39
 Análisis de actores asociados a las dinámicas de deforestación en Guaviare

40
Anexo 2.

41
 Análisis de actores asociados a las dinámicas de deforestación en Guaviare
El tema de la deforestación en el país es grave y
tiene que ver en ciertas zonas con la declaratoria
de zonas futuro, convirtiéndose el agua, la biodi-
versidad y el medio ambiente como valores estra-
tégicos de la nación.
Esta tarea está en manos del Ministerio del Medio
Ambiente, pero es transversal a responsabilidades
como las de Parques Naturales Nacionales y a los
departamentos y las alcaldías, a través de sus di-
ferentes instancias. Este es un tema multilateral y
multidisciplinar, por lo que requiere como se dice
en la introducción de un liderazgo importante de
parte de las instituciones estatales.
42
Organizaciones de la comunidad
Los pueblos indígenas han vivido ancestralmente en
el territorio, su cosmovisión les permite ver a la natu-
raleza como un todo, del cual el ser humano es solo
una parte, ellos desde su cotidianidad están en una
relación de igualdad y de respeto por los bosques,
a los cuales les consideran sus hermanos, estos
pueblos organizados en resguardos y comunidades
se convierten en un aliado estratégico que no solo
cuida, sino que preserva la naturaleza con su biodi-
versidad. Es importante reconocer que las acciones
al interior de las comunidades y sus territorios exige
según la resolución 169 de la OIT, la consulta previa.
43
 Análisis de actores asociados a las dinámicas de deforestación en Guaviare

44
45
 Análisis de actores asociados a las dinámicas de deforestación en Guaviare
Las organizaciones comunitarias se convierten en
un sistema eco-organizador, que permite que el uso
racional del bosque y la naturaleza se conviertan en
una manera de mantener, preservar y recuperar el
bosque y la biodiversidad, a la vez se puede convertir
con una participación activa y organizada a través de
viveros de semillas nativas, recogidas en el mismo
bosque, a través de la resiembra de plantas, no solo
recuperar lo ya destruido, sino recuperar los saberes
ancestrales e impulsar la medicina tradicional. Por
estas tareas, no despreciables podrían estas familias
recibir un salario que les permita vivir y conservar.
46
Instancias de participación
ciudadana
Cuando la Constitución del 91 trabajó el tema de la
participación ciudadana, incluyó el tema de planea-
ción, los ciudadanos que conocen el territorio lo pla-
nean para su desarrollo y conservación, los planes
de desarrollo departamentales y municipales deben
incluir el tema del cuidado de los recursos naturales,
preservar los bosques y la biodiversidad, máxime en
territorios donde su gran fortaleza es: las fuentes hí-
dricas, los bosques, la fauna y la vida en general.
Es también tarea importante el ordenamiento del
territorio, sin el cual la ilegalidad destruirá todo a
su paso, los usos del suelo y la conservación de los
santuarios históricos y antropológicos presentes en
el departamento.
Otras instancias o programas gubernamentales.
Todos estos actores son de carácter estratégico y
los analizaremos uno por uno.
El Programa Nacional contra los cultivos ilícitos
ha pactado con campesinos la erradicación de la
coca a cambio se implementarán inversiones en
cultivos lícitos, lo que conlleva a mirar con mucho
cuidado que dichos cultivos o programas agrope-
cuarios estén de acuerdo con la vocación de es-
tas tierras, algunas en áreas de amortiguación del
parque. Lo anterior exige una coordinación y com-
plementación con las diferentes entidades, desde
el orden municipal y departamental.
El Instituto Agustín Codazzi ha sido el encarga-
do de la cartografía nacional. A la vez de traba-
jar el catastro definiendo los límites y trabajando
un tema de carácter prioritario como el catastro
multipropósito, en medio del caos generado por
personas inescrupulosas que se han dedicado a
montar grandes haciendas en zonas prohibidas de
paso deforestando y ampliando la frontera agríco-
la.El ICA es muy importante en el avance de la ga-
nadería ilegal y en el control de las cabezas exis-
tentes, además de las otras especies introducidas
en la zona.
La política de Parques Nacionales en el Chiribi-
quete y Nukak debe ser respetada e impulsada lo-
grando establecer usos del suelo, juntamente con
el Ministerio del Medio Ambiente a través de con-
cesiones de producción de especies nativas para
explotación de productos no maderables.
La investigación des Instituto Sinchi y de visión
Amazonia son fundamentales en la conservación,
el mantenimiento y la recuperación de las zonas
degradadas y deforestadas.

Las Fuerzas Armadas del Estado y la Policía Nacional son fundamentales

no solo para el combate a los grupos Armados ilegales, disidencias de las
FARC Y Cartel de Golfo, sino a todas las economías ilegales presentes en
la zona, así como a los delitos ambientales, lo que exige una coordinación
y complementariedad, de un lado, en lo operativo de otro en la inteligencia,
es por ello que un Centro de Fusión sería una herramienta fundamental,
que permitiría recoger la información integral y en tiempo real de lo que
está ocurriendo en el departamento.

La Fiscalía General de la Nación como ente investigador y acusador es

fundamental con su departamento de delitos ambientales, el cual debe
trabajar de la mano de las fuerzas armadas del Estado.

47
 Análisis de actores asociados a las dinámicas de deforestación en Guaviare

48
El Ministerio Público es muy importante, no solo
porque constitucionalmente es la garantía de los
derechos de los ciudadanos, sino porque debe
acompañar a jueces y fiscales en la tarea de los
juicios a aquellos que cometan los delitos en con-
tra del medio ambiente.
Además, debe acompañar a los ciudadanos y las
comunidades en las dificultades causadas por la
violación a sus derechos de parte de los grupos
armados ilegales y de todos aquellos que preten-
dan hacerlo.
La academia juega un papel muy importante en el
tema ambiental, en la formación y capacitación de
personas y comunidades en la preservación, man-
tenimiento y recuperación de la biodiversidad y de
las especies nativas, también en la investigación
y valoración de la cultura, la posición multidisci-
plinar lleva a criterios éticos de responsabilidad y
solidaridad que permiten el respeto y la conserva-
ción de la diversidad.
El legado antropológico y sociológico que tiene el
departamento no solo es un legado cultural para
el país, sino para el mundo, como lo ha decidido
Naciones Unidas al declararlo patrimonio mixto
de la humanidad.
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 Análisis de actores asociados a las dinámicas de deforestación en Guaviare
La divulgación y educación sobre los cuidados y el
mantenimiento del medio ambiente, así como los
delitos ambientales es una tarea en la cual los me-
dios de comunicación son fundamentales, la radio,
la televisión y los medios escritos llegan a todos
los rincones del país, el desarrollo de programas
con carácter étnico y en lengua de las comunida-
des indígenas ayudan en la conservación de usos y
50
costumbres, a la vez educan y preservan la biodi-
versidad y el medio ambiente.
Papel importante han jugado medios nacionales
escritos y televisivos en hacer conciencia de las
riquezas del departamento en lo ambiental y cul-
tural, a la vez difundiendo y educando sobre la di-
versidad y la conservación.
51
 Análisis de actores asociados a las dinámicas de deforestación en Guaviare

52
53
 Análisis de actores asociados a las dinámicas de deforestación en Guaviare

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54
ANÁLISIS DE ACTORES
ASOCIADOS A LAS
DINÁMICAS DE
DEFORESTACIÓN EN
Guaviare