“LA LEGISLACION ESTATAL SOBRE PATRIMONIO

HISTORICO. EL PAPEL DE LA ADMINISTRACION

LOCAL”

Prof. Dr. José María Abad Liceras

(Universidad Europea de Madrid)
j_maria.abad@pub.der.uem.es

INDICE: I.- LA DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS CONSTITUCIONALES EN MATERIA DE PATRIMONIO

CULTURAL, HISTORICO Y ARTISTICO. 1º-) Administraciones Locales. II.- LAS COMPETENCIAS DE LAS
ADMINISTRACIONES LOCALES EN MATERIA DE PATRIMONIO HISTORICO EN LA LEGISLACION DE
REGIMEN LOCAL. 1º-) Previsiones en la Ley 7/1985, de 2 de abril. 2º-) Previsiones en la normativa estatal de
desarrollo. III.- LA POSICION DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES EN LA LEGISLACION ESTATAL SOBRE
PATRIMONIO HISTORICO. 1º-) Nivel Directo. 2º-) Nivel Indirecto. 2.1.) Posición activa de los Ayuntamientos. 2.2.)
Posición pasiva de los Ayuntamientos. IV.- LA SITUACIÓN DE RUINA DE LOS INMUEBLES CULTURALES Y EL
PAPEL DE LOS AYUNTAMIENTOS. 1º-) Aproximación al tema. 2º-) Concepto de ruina. 3º-) Causas de la situación de
ruina. 4º-) Capacidad de intervención en el procedimiento. 4.1.) Facultad de intervención directa. 4.2.) Facultad de
intervención derivada. 5º-) Procedimiento para la declaración de la situación de ruina. 6º-) Supuesto de urgencia. V-
OTROS SUPUESTOS PREVISTOS EN LA LEGISLACION ESTATAL. 1º-) Conjuntos Históricos. 2º-) Castillos, escudos y
piezas similares de interés histórico-artístico, “hórreos” y “cabazos”. 2.1.) Castillos. 2.2.) Escudos, emblemas, piedras
heráldicas y otros elementos. 2.3.) Hórreos y cabazos. 3º-) Bienes pertenecientes al patrimonio nacional.

I.- LA DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS CONSTITUCIONALES EN

MATERIA DE PATRIMONIO CULTURAL, HISTORICO Y ARTISTICO.

La Constitución Española de 1978 consagra en su artículo 46 un principio

significativo, consistente en pretender garantizar la conservación y el fomento
tanto del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España
(considerados en un sentido general), como el de los distintos bienes que lo
integran (en particular), con independencia de su estatuto, régimen jurídico y
titularidad. La materialización en la práctica de ese postulado constitucional
precisa de la implicación e intervención de un amplio y heterogéneo conjunto
de Administraciones, entidades, organismos y personas, provenientes tanto del
sector público, como del sector privado. Dentro de la primera categoría cobra
un singular protagonismo la intervención de las distintas Administraciones
Públicas de carácter territorial, a quienes el ordenamiento jurídico asigna la
tarea de defender, impulsar y difundir nuestro común legado cultural: Estado,
Comunidades Autónomas y Administraciones Locales. Dados los diferentes
intereses puestos en juego y la concurrencia competencial de órganos
provenientes de diversos sectores integrados dentro del concepto general y
omnicomprensivo de la Administración Pública Española, se hizo necesario
configurar en nuestra legislación sobre patrimonio histórico un esquema que
procurara distribuir con precisión las diferentes facultades ostentadas por los
agentes y organismos implicados alrededor de la figura de los bienes culturales.
Desde esta perspectiva, merece destacarse inicialmente la existencia de dos
criterios reguladores de las relaciones entre las distintas Administraciones

1
implicadas en la tarea de proteger, fomentar y difundir nuestro legado cultural
común:

1-) Por una parte, la posición preeminente que ostentan tanto el Estado
como las Comunidades Autónomas, en el marco de sus respectivas
competencias constitucionales.

2-) Por otra parte, la posición subordinada y meramente colaboradora

que las Administraciones Locales despliegan en la materia.

Las competencias en materia de patrimonio histórico se distribuyen entre

el Estado y las Comunidades Autónomas a través de las previsiones
contempladas, fundamentalmente, en el artículo 148.1.16ª de la Constitución
(con relación a las Comunidades Autónomas) y en el artículo 149.1.28ª de la
Constitución (respecto al Estado), sin perjuicio de la estimación contenida en el
artículo 149.2 de la propia Norma Suprema, respecto a la atribución al Estado
del deber de potenciar el servicio a la cultura, facilitando su comunicación con
las Comunidades Autónomas.1 El problema, por lo tanto, estriba en adoptar un
criterio que sirva como referencia delimitadora y distribuidora entre el Estado y
las Comunidades Autónomas en este tema. En ese sentido, el Tribunal
Constitucional, en su Sentencia 153/1985, de 7 de noviembre, recoge como
criterio general el de la finalidad específica a la que la norma pretende atender,
señalando que en los supuestos en que la disposición cuestionada “pueda
entenderse comprendida en más de una regla definidora de competencias, debe
determinarse cuál de ellas es la prevalente, teniendo presente, junto con los definidos
ámbitos competenciales, la razón o fin de la norma atributiva de competencia y el
contenido del precepto cuestionado”. En todo caso, en esta materia debe tenerse
presente, que la cultura es difícil de encuadrar en esquemas precisos, por lo que
no sería posible, en abstracto, reconocer todas las competencias sobre la misma
en un ente superior porque siempre quedará un espacio, un tipo de actuación,
que pertenecerá a los entes menores más directamente ligados a determinados
intereses de la comunidad.2

1º-) ADMINISTRACIONES LOCALES

Bajo el concepto de Administración Local ha de incluirse la estructura

tipificada, a nivel general, en el artículo 3º de la Ley de Bases de Régimen Local
de 2 de abril de 1985 (pese a utilizarse la terminología sinónima de “Entidades
locales”), en desarrollo de las previsiones constitucionales de los artículos
137,140 y 141.3

1 Aldanondo Salaverría, I.: “Las Comunidades Autónomas, el Estado y los bienes culturales
eclesiásticos”, Revista Ius Canonicum, (1984), páginas 301 a 311.
2 Benitez de Lugo, F.: El patrimonio cultural español. (Aspectos jurídicos, administrativos y fiscales),

Ed. Comares (1995), página 87.

3 El artículo 3º de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local

dispone:
“1. Son entidades locales territoriales:

2
 La primitiva Ley sobre defensa, conservación y acrecentamiento del
Patrimonio Histórico-Artístico Nacional, de 13 de mayo de 1933, concibió un
sistema en el que se primaba la actuación del Estado, a través de las funciones
asignadas a la entonces Dirección General de Bellas Artes y demás órganos
administrativos dependientes o relacionados con la misma. Dentro de ese
esquema legal, a los Ayuntamientos se les atribuían funciones de complemento
y auxilio a las intervenciones que realizase el Estado en el ámbito de la
conservación y protección del patrimonio cultural histórico-artístico.4

La posición de las Administraciones Locales en la legislación sobre

patrimonio histórico se ha caracterizado por ser consideradas como meros
órganos colaboradores o cooperadores del Estado y de las Comunidades
Autónomas en esa materia. Esa misma conclusión se desprende de la doctrina
jurisprudencial mayoritaria, lo que en la práctica se traduce en una
subordinación o condicionamiento de las Administraciones Locales. Un
testimonio significativo en ese sentido se recoge en la sentencia de 25 de enero
de 2000 (Ar. 662), en cuyo Fundamento de Derecho Tercero, in fine, se afirma:
“(...) ya que sobre la materia del Patrimonio Histórico Artístico, como se ha
referido y la Ley 16/1985 precisa, los Ayuntamientos sólo son órganos cooperadores y
no tienen facultades decisorias, aunque sí están obligados a poner en conocimiento del
órgano competente cualquier amenaza, daño o perturbación sobre los bienes a que se
refiere la Ley 16/1985 e incluso a adoptar medidas cautelares, pero no obviamente a
decidir, ni menos a utilizar las potestades que en materia de concesión de licencias
tienen, para sustituir al órgano designado por la ley, en materia de ejecución,
conservación y custodia del Patrimonio Histórico Artístico”.

a) El municipio.
b) La Provincia.
c) La isla en los archipiélagos balear y canario.
2. Gozan, asimismo, de la condición de entidades locales:
a) Las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las
Comunidades Autónomas, conforme al artículo 45 de esta Ley.
b) Las comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios instituidas por las
Comunidades Autónomas de conformidad con esta Ley y los correspondientes Estatutos de Autonomía.
c) Las áreas metropolitanas.
d) Las mancomunidades de municipios.”
4 La traducción normativa de ese postulado se consagraba en el artículo 36 de la Ley de 13 de

mayo de 1933, en donde se afirmaba:

“Todos los Municipios españoles están obligados a velar por la perfecta conservación del
patrimonio histórico-artístico existente en su término municipal. Para ello enviarán, en el plazo de seis
meses, al Fichero Artístico informes detallados conforme al artículo 67 de esta Ley; además deberán
denunciar en todo caso a la Junta local del Tesoro Artístico de su demarcación o a la Junta Superior del
Tesoro Artístico los peligros que corran los edificios u objetos históricos por derrumbamiento, deterioro o
venta, acudiendo en caso de urgencia a tomar las primeras medidas para evitar el daño. También están
obligados a contribuir en la proporción que fije el Reglamento a la reparación de las construcciones.
El incumplimiento de cualquiera de estas obligaciones privará al Municipio de todo derecho sobre
el inmueble u objeto de que se trate, que el Gobierno hará trasladar, cuando esto sea posible, o tomará sus
medidas de seguridad con absoluta independencia de las autoridades locales”.

3
 Por lo tanto, esa posición colaboradora o de cooperación con el Estado o
con las Comunidades Autónomas (desde su creación constitucional), constituye
un auténtico presupuesto básico deducible incluso, a nivel de nota característica
que pretendiese resumir la posición jurídica que aquellas han detentado en la
prolija normativa dictada desde principios del siglo XX hasta la actualidad. En
todo caso, la actuación concurrente, complementaria o en mutua colaboración
entre el Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales no
han restringido las privilegiadas facultades concedidas a las Administraciones
superiores para que, en caso de desconocimiento o vulneración por parte de los
Ayuntamientos implicados del genérico deber legal de conservar y proteger su
patrimonio histórico, fuese el Estado o las Comunidades Autónomas quien
interviniese sustituyendo las omisiones de actuar de los entes locales. El mejor
testimonio, en este sentido, se halla condensado en la sentencia de 15 de febrero
de 1978 (Ar. 600), donde se analizó, en concreto, la omisión de actuaciones por
un Ayuntamiento para preservar la integridad del patrimonio histórico de su
municipio, lo que motivó al Tribunal Supremo para legitimar la intervención
subsidiaria del Estado con esa finalidad. El Considerando Cuarto, in fine, de la
sentencia es significativa en ese extremo al exponer:
“(...) por todo lo cual, ni aún partiendo de que la declaración que nos ocupa fuera
contraria al Ayuntamiento de Álava o a alguno de los vecinos del “casco viejo” de dicha
ciudad, existiría base válida para oponer tales intereses al de orden público que reviste
dicho Patrimonio y que afecta a toda la nación, intereses coincidentes, en la mayoría de
los casos, y que han de salvaguardarse por la acción conjunta del Estado y los
municipios, aun cuando de tal protección pudieran derivar inconvenientes de orden
material, que han de subordinarse a los valores de orden espiritual que conforman el
reiterado Patrimonio Artístico Nacional, por ello, si el Ayuntamiento de Salvatierra dice
tener resuelto ya el problema de la conservación de este patrimonio artístico, y esta
solución es perfecta, nada le añadirá la declaración controvertida en cuanto a su
singularidad y sólo vendrá a refrendarla, pero sin añadirle nada, mientras que, si por el
contrario, resulta que las actuaciones municipales no protegen suficientemente ese
acerbo espiritual que representa el Patrimonio Artístico, el Estado tiene que actuar para
impedir su destrucción, no sólo de las obras o edificios en concreto, sino del entorno que
las enmarca, pues tanto se ataca a ese Patrimonio si se destruyen aquellos edificios,
como si se deterioran o se prescinde del entorno en que se ubican, de ahí que el
Ayuntamiento de Salvatierra de Álava no haya aducido fundamento o prueba alguna en
contra de la declaración que nos ocupa, basándose en conjeturas y en subjetivaciones
que, en modo alguno, pueden desvirtuar la declaración que se analiza, devenida y
canalizada a través de un minucioso expediente, en el que obran informes y actuaciones
que conllevan a aconsejar la adopción del precitado e impugnado Decreto”.

En todo caso, el propio Tribunal Supremo en la sentencia de 16 de mayo

de 1979 (Ar. 2480), puntualiza para esos supuestos que la posible inactividad o
actitud pasiva de los Ayuntamientos sólo podrá ser suplida por el Estado, y
nunca por cualquier órgano jurisdiccional.5

5El Considerando Segundo de la mencionada sentencia señala textualmente:

“Que antes de examinar las alegaciones propiamente de fondo deducidas por la parte apelante,
procede dejar sentado, en lo relativo a protección de la riqueza monumental que se dice perturbada por la

4
II.- LAS COMPETENCIAS DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES EN
MATERIA DE PATRIMONIO HISTORICO EN LA LEGISLACION DE
REGIMEN LOCAL.

1º-) PREVISIONES EN LA LEY 7/1985, DE 2 DE ABRIL.

El patrimonio histórico, contemplado desde una visión general, tiene su

base más relevante en la mención contenida en los apartados e), d), y f), del
artículo 25.2 de la Ley 7/1985, en donde se enumeran, respectivamente:

“e) El Patrimonio histórico-artístico”.

“d) La ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y

gestión de viviendas, parques y jardines, pavimentación de las vías públicas urbanas y
conservación de caminos y vías rurales”.

“f) La protección del medio ambiente”.

2º-) PREVISIONES EN LA NORMATIVA ESTATAL DE DESARROLLO.

Desde una perspectiva legislativa, las previsiones señaladas en la Ley

Reguladora de las Bases del Régimen Local han tenido su complemento en una
serie de preceptos contenidos, tanto en la propia Ley 7/1985, como en el Real
Decreto Legislativo de 18 de abril de 1986. No obstante, su mejor reflejo a nivel
de derecho positivo de ámbito local, se hallan en las disposiciones contenidas
en el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, aprobado en virtud
del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio.6 Dentro de los bienes de las
Entidades Locales (clasificados en bienes de dominio público o bienes
patrimoniales, según la declaración contenida en el artículo 2º), destaca la
inclusión de Palacios Provinciales y Museos dentro de la enumeración de los
bienes demaniales destinados a un servicio público (conforme a la regulación
contenida en el artículo 4º del Reglamento en concordancia con el artículo 74.2

sentencia recurrida que no es al Tribunal de lo contencioso-administrativo a quien compete enmendar o

subsanar manifiestas inercias municipales durante largo tiempo mantenidas, como tampoco es dable
exigir de la Jurisdicción interpretaciones que implicarían sustituir la actividad propia del Ayuntamiento
en defensa del patrimonio histórico-artístico y preterida en el caso por cuanto concierne al oportuno
empleo de los medios jurídicos establecidos a tal fin, ya por la vía del planeamiento y catalogación o
registro prevista en los arts. 13, 14, 15, 20, 33 y 34 de la Ley del Suelo de 1956 vigente a la sazón, con
posibilidad de suspender las licencias al tenor del art. 22; o bien, sin necesidad de previo Plan de especial
ordenación, al modo que prevé el art. 169-1 para el diverso supuesto de edificios ya construidos,(...)”.
6 Con anterioridad a esta disposición reglamentaria, el Decreto de 27 de mayo de 1955, por el

que se aprobaba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, preveía en su artículo 11 que
la adquisición de bienes a título oneroso exigiría, además del cumplimiento de los preceptos del
Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, contar con un informe previo del
Ministerio de Educación Nacional, cuando un bien tuviese carácter histórico o artístico y su
valor excediese del uno por ciento del presupuesto municipal o de 200.000 pesetas en todo caso
(1.202,02 euros en la actualidad).

5
del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril). Partiendo de este
enunciado general, los bienes culturales han tenido su presencia e influencia
con mayor o menor grado en los siguientes testimonios recogidos en el
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales:

1-) Entre los diferentes medios de adquisición de bienes y derechos por

las Corporaciones Locales (artículo 10º), la adquisición de bienes a título
oneroso está sometido, como regla general, al cumplimiento de los diversos
requisitos contemplados en la normativa reguladora de la contratación de las
Administraciones Locales. Partiendo de este aserto, los bienes de naturaleza
inmobiliaria están sujetos a la especialidad de requerirse un informe previo
pericial para su adquisición que, en el supuesto de edificios o construcciones de
valor histórico o artístico, requerirá, además, un informe emitido por el órgano
estatal o autonómico competente en materia cultural, siempre y cuando su
cuantía exceda del 1% de los recursos ordinarios del presupuesto de la
Corporación o del límite general establecido para la contratación directa en
materia de suministros (en el sentido previsto en el artículo 88.3 de la Ley
7/1985).

2-) En los supuestos de enajenación o del establecimiento de gravámenes

sobre monumentos, edificios y objetos de índole artística o histórica, el artículo
117 del Reglamento exige la necesidad de contar con un informe previo del
órgano estatal o autonómico competente en materia de patrimonio histórico
(desarrollando la previsión contenida en el artículo 81 del Texto Refundido
aprobado por el Real Decreto Legislativo de 18 de abril de 1986),

3-) Dentro de los inventarios de los bienes y derechos que toda

Corporación Local debe realizar imperativamente (de conformidad con el
postulado contenido en el artículo 17.1 del Reglamento), el artículo 18 prevé su
agrupación en diferentes epígrafes, atendiendo a su naturaleza. Uno de estos
inventarios llevará como rúbrica “Muebles de carácter histórico, artístico o de
considerable valor” (número 3º).7 Para facilitar su identificación, conocimiento y
publicidad, el artículo 29.2 del Reglamento prevé la realización de fotografías
de los bienes de valor o interés cultural, debidamente autenticadas,
archivándose con separación de la demás documentación municipal (artículo
30.1).

4-) Aunque no se prevé una medida idéntica respecto a los bienes

históricos o artísticos de naturaleza inmobiliaria, su encuadramiento registral
tomará como referencia el inventario de inmuebles previsto en el artículo 20, sin
perjuicio de incluir en el epígrafe de “bienes y derechos revertibles” aquellos
cuyo uso o disfrute se hubiese cedido, otorgado u arrendado a favor de

7 Dentro de ese epígrafe se expresarán los siguientes extremos:

“a) Descripción en forma que facilitare su identificación.
b) Identificación de la razón de su valor artístico, histórico o económico; y
c) Lugar en que se encontrare situado y persona bajo cuya responsabilidad se custodiare”.

6
Entidades o Instituciones públicas para fines de interés general o social del
municipio, así como respecto a Instituciones privadas de interés público sin
ánimo de lucro (en el sentido previsto en el artículo 109 del Reglamento).

Completando este marco normativo, también cabe destacar la mención

contenida en el artículo 21.2.e) del Reglamento de Servicios de las
Corporaciones Locales, de 17 de junio de 1955, en donde se atribuye a los
Ayuntamientos, a través de la correspondiente licencia urbanística, el controlar
específicamente si un proyecto se ajusta a los planes de ordenación urbana y,
además, si concurren circunstancias como “si las construcciones pueden ser
demolidas por carecer de interés histórico o artístico o no formar parte de un conjunto
monumental y si el derribo se proyecta con observancia de las condiciones de seguridad
y salubridad” .

III.- LA POSICION DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES EN LA

LEGISLACION ESTATAL SOBRE PATRIMONIO HISTORICO.

El ámbito objetivo de aplicación de la normativa contenida en la Ley

16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, con relación a las
Corporaciones Locales despliega sus efectos en dos diferentes sentidos:

a) En primer lugar, con carácter principal, respecto a aquellos bienes

culturales de titularidad estatal, en el sentido delimitado por la Sentencia
17/1991, de 31 de enero, dictada por el Tribunal Constitucional; y en aquellas
Comunidades Autónomas que carecen de una legislación propia en materia de
patrimonio histórico.

b) En segundo lugar, con carácter supletorio, respecto a las previsiones

contenidas en las legislaciones autonómicas, completando su normativa o
supliendo sus carencias.

Desde una perspectiva doctrinal, ALONSO IBAÑEZ señala que las

competencias enumeradas en el artículo 25 de la Ley de 2 de abril de 1985 no
constituyen una reserva para el poder local, sino que es preciso hacer una
delimitación posterior, que concrete el ámbito competencial de los municipios
respecto al patrimonio histórico. En su opinión, la posición de la
Administración Local con relación al patrimonio histórico está condicionada
por un triple conjunto de fuentes normativas, atendiendo a su procedencia,
mencionándose en ese sentido las siguientes:

a) En primer lugar, las competencias derivadas tanto de la legislación

estatal en materia de régimen local (representada principalmente por la Ley
7/1985), como de la legislación autonómica dictada con carácter general sobre
dicha materia.

7
 b) En segundo lugar, las competencias que les reconoce la específica
legislación sobre patrimonio cultural dictada tanto por el Estado como por las
Comunidades Autónomas.

c) En tercer lugar, por las competencias que les atribuye la normativa

estatal y autonómica en materias conexas al patrimonio histórico, en donde
sobresale la de carácter urbanístico.

La conclusión final extraíble es considerar indirectamente que la

Administración Local desempeñará una función coadyuvante y de segundo
grado respecto al Estado y a las Comunidades Autónomas en la temática
cultural, según se desprende tanto de la redacción contenida en el artículo 7º de
la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico; como de la carencia de
presencia y legitimación para intervenir en el Consejo del Patrimonio Histórico
previsto en el artículo 3º de la disposición legal citada. No obstante, deberían
patrocinarse técnicas de coordinación (respecto a competencias propias de
actividades preordenadas) y de cooperación (entendidas como un trabajo
común realizando acciones conjuntas), entre las diferentes Administraciones
Públicas implicadas en el tema.8

BARRERO RODRIGUEZ plantea una radiografía del tema, partiendo de

afirmar que los Ayuntamientos han ostentado tradicionalmente una gran
importancia en la conservación de la ciudad histórica, convirtiéndose en los
máximos protagonistas y responsables de su configuración e imagen actual,
aunque circunstancias de diversa naturaleza y de índole administrativo (dada la
gran preponderancia desempeñada en esta materia por el Estado a través de la
Dirección general de Bellas Artes), limitaron, cuando no condicionaron su
actuación en la realidad. De ello deviene su consideración como órganos
colaboradores de la Administración del Estado, (faceta predominante sobre
todo en la Ley de 13 de mayo de 1933, pero que se mantiene en la actual
normativa en vigor), sometiéndose a un ordenamiento jurídico caracterizado
por una progresiva injerencia en sus facultades propias, aunque con la paradoja
de encomendárseles importantes facetas de responsabilidad en la temática, a
través de competencias en materia urbanística que se unen a las provenientes
del ordenamiento autonómico. En esta línea, y, tomando como relevante punto
de referencia el contenido de la Ley del Patrimonio Histórico, la propia autora
señala que las Corporaciones Locales desempeñarán las siguientes funciones:

a) La potestad de notificación a la Administración competente de

cualquier amenaza, daño o perturbación que los bienes sufran, así como de las
dificultades que tengan para su cuidado.

b) La competencia para instar de los organismos de las Comunidades

Autónomas o correspondientes la declaración de bienes de interés cultural o la

8Alonso Ibañez, Mª.R., El patrimonio histórico. Destino público y valor cultural, Ed. Civitas, (1992),
páginas 116 y 117.

8
inclusión en el inventario general (artículos. 9º y 26 de la Ley del Patrimonio
Histórico Español).

c) Facultades conferidas en la esfera del planeamiento urbanístico, en

cuyo ámbito los Ayuntamientos ostentan una serie de atribuciones recogidas en
el artículo 20 de la Ley del Patrimonio Histórico Español.9

Por último, GARCIA BELLIDO tomando como referencia las diferentes

facultades y funciones que la Ley del Patrimonio Histórico Español atribuye a
las Administraciones Locales, establece la siguiente enumeración de
competencias atribuidas a las Corporaciones Locales en esa temática:

a) Notificar las amenazas, daños o perturbaciones de la función social de

los bienes y las demás dificultades y necesidades que tengan (artículo 7º).

b) Suspender licencias de parcelación, edificación o demolición en las

zonas afectadas por la incoación de Bienes de Interés Cultural de naturaleza
inmobiliaria y los efectos de las ya otorgadas hasta la resolución del
correspondiente expediente (artículo 16.2).

c) Solicitar autorización previa de la Administración competente para la

ejecución de la Ley respecto al otorgamiento de licencia de toda clase de obras y
de instalación de rótulos o símbolos en o sobre los Monumentos y Jardines
Históricos incorporados o declarados Bien de Interés Cultural y en sus entornos
respectivos (artículos 19 y 23).

d) Someter a información favorable del organismo competente el

instrumento de planeamiento urbanístico que el Municipio tiene la obligación
de redactar y financiar cuando existiese declaración de Conjunto Histórico, Sitio
Histórico o Zona Arqueológica, así como el preexistente no contradictorio con
la protección (artículo 20.1 y Disposición Transitoria Sexta).

e) Someter a resolución favorable previa todas las licencias de obras y la

ejecución de las ya otorgadas desde la declaración de Conjunto Histórico, Sitio
Histórico o Zona Arqueológica hasta la aprobación definitiva del instrumento
de planeamiento o hasta la convalidación del preexistente anterior a la Ley
(artículo 20.3 y Disposición Transitoria Sexta), así como todas las obras que
afecten a Monumentos y Jardines Históricos o sus entornos desde su
declaración ad infinitum, aunque tuviesen un instrumento de planeamiento
aprobado (artículo 20.4).

f) Dar cuenta a la Administración competente, en el plazo de diez días

desde su otorgamiento, de todas las licencias de obras que no afecten a
Monumentos ni a Jardines Históricos o sus entornos, pero que estén

9Barrero Rodriguez, C., La ordenación jurídica del patrimonio histórico, Ed. Civitas, (1990), páginas
86 a 91 y 412 y siguientes.

9
comprendidos en el área afectada por el expediente declarativo de Conjunto,
Sitio o Zona, y desde la aprobación definitiva del respectivo instrumento de
planeamiento o convalidación (artículo 20.4).

g) Someter a autorización previa toda licencia de obras o movimiento de

tierras en Sitio Histórico o Zona Arqueológica declarada (artículos 22 y 43).

h) En todo caso notificar toda colocación de publicidad comercial, cables,

antenas y conducciones aparentes en o sobre los Monumentos, Jardines
Históricos o Zonas Arqueológicas declaradas Bien de Interés Cultural, no así en
los Conjuntos y Sitios (artículos 19.3 y 22.2).

i) Notificar a la Administración competente todo expediente de

declaración de ruina que se inicie o resuelva en los inmuebles incoados o
declarados Bien de Interés Cultural, decretada cautelarmente por la
Administración competente (artículo 24).

j) Notificar, antes de seis meses, sobre la procedencia de aprobar

inicialmente un Plan Especial u otras medidas de protección urbanística, a
partir de la suspensión de una demolición o cambio de uso en cualesquiera
edificios no declarados Bien de Interés Cultural decretada cautelarmente por la
Administración competente (artículos 25 y 37.2).

k) Someter a autorización previa cualquier utilización con cambio de uso

o destino que se solicite en cualesquiera bienes inmuebles declarados Bien de
Interés Cultural, aun cuando el Plan aprobado lo admitiera, a diferencia de las
obras del artículo 20.4, que sólo requieren dar cuenta (artículo 36.2).

l) Notificar previamente el acuerdo de expropiación de bienes afectados

por una declaración de Bien de Interés Cultural, cuando estén en peligro de
destrucción o deterioro, tengan un uso incompatible, o impidan la
contemplación, o susciten riesgos en un Bien de Interés Cultural, dejando a
salvo la prioridad expropiatoria de la Administración competente para la
ejecución (artículo 37.3).10

En mi opinión, la Administración Local se encuentra presente a lo largo

del articulado de la norma estatal de 25 de junio de 1985 ostentando un nivel
secundario con relación al Estado y a las Comunidades Autónomas, en un
plano que puede calificarse como de carácter subordinado, condicionado, en
mayor o menor medida, a las directrices y actuaciones superiores marcadas por
aquellas. Aunque se reconoce legitimación y capacidad de intervención a las
Administraciones Locales en el campo competencial del patrimonio histórico, la
aparente concurrencia de funciones con el Estado y las Comunidades

10 García Bellido, J., Problemas urbanísticos de la Ley del Patrimonio Histórico Español. Un reto para el

urgente desarrollo legislativo autonómico, Ciudad y territorio, número 78-4, (1988), páginas 3 y
siguientes.

10
Autónomas no responde en la práctica a un criterio igualitario y equilibrado,
sino que la realidad demuestra que las previsiones señaladas en las normas
responden a pautas teóricas de difícil materialización si no se cuenta con la
anuencia previa o el respaldo posterior de los organismos competentes en
materia cultural en las Administraciones territoriales mencionadas. Tomando
como referencia esta afirmación y, atendiendo al mayor o menor protagonismo
reconocido a las Administraciones Locales por la Ley del Patrimonio Histórico
Español, se distinguen dos diferentes niveles de situaciones:

1-) Por una parte, un nivel directo.

2-) Por otra parte, un nivel indirecto.

1º-) NIVEL DIRECTO.

El artículo 7º de la Ley 16/1985 menciona expresamente la posición

jurídica que se atribuye a las Administraciones Locales con relación al tema de
los bienes de naturaleza cultural. En ese sentido, el texto del aludido precepto
dedica su atención o el protagonismo de los Ayuntamientos al declarar:
“Los Ayuntamientos cooperarán con los Organismos competentes para la
ejecución de esta Ley en la conservación y custodia del Patrimonio Histórico Español
comprendido en su término municipal, adoptando las medidas oportunas para evitar su
deterioro, pérdida o destrucción. Notificará a la Administración competente cualquier
amenaza, daño o perturbación de su función social que tales bienes sufran, así como las
dificultades y necesidades que tengan para el cuidado de estos bienes. Ejercerán
asimismo las demás funciones que tengan expresamente atribuidas en virtud de esta
Ley”.11

Junto al marco interpretativo ofrecido por la jurisprudencia

constitucional, el artículo 7º de la Ley estatal de 25 de junio de 1985 parece
descansar, en mi opinión, en las siguientes ideas:

11Este precepto fue interpretado por la sentencia del Tribunal Constitucional 17/1991, de 31 de
enero, señalando en su Fundamento Jurídico Noveno la necesidad de potenciar el principio de
coordinación entre las diferentes Administraciones Públicas intervinientes en la salvaguardia y
defensa del patrimonio cultural. El razonamiento expuesto por el Alto Tribunal se recoge en la
siguiente declaración:
“Tal deber de cooperación con los órganos competentes de las Comunidades Autónomas o de la
Administración del Estado no alude al régimen de competencias de unas y otras; no es sino una
manifestación y aplicación concreta de lo que con carácter general se dispone en el art. 46 de la
Constitución, al encomendar a todas las Administraciones Públicas la conservación y enriquecimiento del
Patrimonio Histórico, Cultural y Artístico de los pueblos de España.
No puede admitirse, como pretende el Gobierno Vasco, que el Estado se excede estableciendo
competencias en favor de las Administraciones Locales. Las competencias y funciones que en esta materia
puedan corresponder a aquéllas se determinarán por la legislación estatal o por la legislación autonómica
(art. 25.2.e) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local) atendiendo a las
constitucional y estatutariamente determinadas para cada Administración Pública. No es, pues, que la
Ley atribuya esa competencia a los Ayuntamientos, sino que recuerda su deber constitucional de
cooperación, en este caso con quien ejerza las funciones de defensa, protección, conservación y custodia de
aquellos bienes, más no sólo el Estado, sino todos los “Organismos competentes”.

11
 1-) En primer lugar, desde una perspectiva de organización y
funcionamiento administrativo, se patrocina la cooperación de las
Administraciones Locales con los organismos competentes en la ejecución de la
legislación sobre patrimonio histórico, es decir, los previstos en el artículo 6º de
la disposición estatal de 25 de junio de 1985 (en donde se mencionan los que en
cada Comunidad Autónoma tengan a su cargo la protección del patrimonio
histórico, así como los de la Administración del Estado en los supuestos en que
sean competentes).

2-) En segundo lugar, desde una visión objetiva, se patrocina como

finalidades principales de las intervenciones de la Administración Local la
conservación y custodia del patrimonio histórico comprendido en su término
municipal (ámbito territorial, limitativo de las competencias municipales). Esas
dos finalidades han de presentar, en todo caso, un carácter subordinado
respecto a los objetivos genéricos perseguidos por la Ley 16/1985, consistentes
en la protección, acrecentamiento y transmisión a las generaciones futuras del
patrimonio histórico español (artículo 1º.1 de la citada norma).

3-) En tercer lugar, para una adecuada consecución de los objetivos

pretendidos, el precepto otorga a las Administraciones Locales unas facultades
genéricas e innominadas que pueden clasificarse en dos categorías: unas de
carácter directo y otras de carácter indirecto.

a) Con carácter directo tienen la posibilidad de adoptar las medidas que

estimen oportunas para evitar el deterioro, pérdida o destrucción del
patrimonio cultural existente en su término municipal.

b) Con carácter indirecto podrán ejercer cualesquiera otras funciones que

les encomiende la propia Ley del Patrimonio Histórico Español.

4-) En cuarto lugar, entre los diferentes medios de auxilio concebido por
la norma para facilitar desde los organismos estatales y autonómicos a las
Administraciones Locales la consecución de los objetivos apuntados, se
mencionan expresamente dos posibilidades:

a) Por un lado, notificar a la Administración autonómica o estatal

competente en la ejecución de la Ley 16/1985 cualquier situación de amenaza,
daño o perturbación de la función social que los bienes culturales deben
cumplir.

b) Por otro lado, comunicar a aquellas Administraciones las dificultades

de índole técnico, financiero o de cualquier otro tipo que las Corporaciones
Locales tuviesen con relación al cuidado del patrimonio histórico existente en
su término municipal.

12
2º-) NIVEL INDIRECTO.

Utilizo la denominación de nivel indirecto no como sinónimo de

funciones atribuidas a las Administraciones Locales por la Ley 16/1985 con un
carácter de segundo grado o residuales, sino como aquellas en las que las
Entidades Locales no son protagonistas únicas y exclusivas de uno de los
preceptos de la norma. El análisis de los diferentes preceptos que pueden
englobarse dentro de este criterio puede realizarse a través de dos distintas
categorías, atendiendo a la posición que la Administración Local está llamada a
ocupar en los mismos:

1-) Posición activa de los Ayuntamientos.

2-) Posición pasiva de los Ayuntamientos.

2.1.) Posición activa de los Ayuntamientos.

El artículo 20.1 de la Ley del Patrimonio Histórico Español establece que

la declaración de un Bien de Interés Cultural con la categoría de Conjunto
Histórico, Sitio Histórico o Zona Arqueológica provocará, entre otras
consecuencias, la obligación del Ayuntamiento o Ayuntamientos afectados de
redactar un Plan Especial de Protección del área afectada por la declaración, u
otro cualquiera de los instrumentos urbanísticos análogos previstos en la
correspondiente legislación urbanística autonómica (de conformidad con las
previsiones establecidas a nivel genérico en la Sentencia del Tribunal
Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, respecto a la delimitación y
distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas
en materia urbanística).

Con independencia de las diferentes consecuencias que se extraen de

dicha declaración, la posición de los Ayuntamientos en esos casos responde a
un doble criterio, delimitado por la existencia o no del referido Plan Especial de
Protección o instrumento urbanístico correspondiente:

a) Hasta que se apruebe el Plan Especial o instrumento análogo, el

artículo 20.3 establece la intervención tutelante y previa de los organismos
competentes en materia cultural de la Administración estatal o autonómica, con
relación al otorgamiento o ejecución de las licencias municipales que afecten a
las zonas comprendidas dentro de la declaración como Conjunto Histórico, Sitio
Histórico o Zona Arqueológica.

b) Desde que se apruebe el correspondiente instrumento urbanístico, el

artículo 20.4 atribuye a los Ayuntamientos interesados la competencia para
autorizar directamente las obras que desarrollen el planeamiento aprobado y
que afecten únicamente a los inmuebles que no sean Monumentos ni Jardines
Históricos ni estén comprendidos en su entorno, dando cuenta a la
Administración estatal o autonómica competente en materia cultural, de todas

13
aquellas autorizaciones o licencias concedidas, dentro del plazo de los diez días
siguientes. La contravención de estas previsiones constituirán una infracción
administrativa de las tipificadas en el artículo 76.1.e) de la propia norma.

Por último, en el procedimiento administrativo tendente a la declaración

oficial como Bien de Interés Cultural de aquellos elementos que reúnan alguno
de los valores o intereses descritos en el artículo primero de la norma, se prevé
otorgar audiencia a los Ayuntamientos de la localidad en que radique el bien
objeto del procedimiento, siempre que tenga una naturaleza inmobiliaria, según
prevé el artículo 9º.2 de la Ley 16/1985, en concordancia con los artículos 12.2 y
13.1 del Real Decreto 111/1986, de 10 de enero (modificado por el Real Decreto
64/1994, de 21 de enero). Esos bienes serán inscritos en el Registro de Bienes de
Interés Cultural, pudiendo el Ayuntamiento interesado solicitar la expedición
de un título oficial en el que se reflejen todos los actos jurídicos o artísticos cuya
anotación se inste (artículo 23.1 del Real Decreto 111/1986).

2.2.) Posición pasiva de los Ayuntamientos.

La concurrencia competencial de las Administraciones estatal o

autonómica con la local se traduce, entre otras consecuencias, en la necesidad
de contar con diversas autorizaciones dictadas por aquellas Administraciones
Públicas. En ese sentido y, por lo que se refiere sobre todo a intervenciones a
realizar sobre bienes culturales de naturaleza inmobiliaria, coincide la
necesidad de contar, en principio y con carácter general, con dos autorizaciones
emitidas por Administraciones diferentes:

1-) Por una parte, por la dictada por el órgano estatal o autonómico
competente en materia de patrimonio cultural histórico-artístico (autorización
que se entiende de carácter previo y condicionante del resto, atendiendo a un
criterio de especialidad del órgano administrativo emisor).

2-) Por otra parte, la dictada a nivel municipal por el Ayuntamiento

correspondiente en forma de licencia (que se encuentra subordinada a la
anterior).

Este esquema se encuentra recogido en el artículo 23 de la Ley del

Patrimonio Histórico Español,12 en donde su vulneración encuentra una doble
reacción:

a) En primer lugar y con carácter directo, se reputan ilegales todas

aquellas obras o intervenciones que hayan sido realizadas en bienes culturales
sin contar tanto con la autorización estatal o autonómica correspondiente, como
con la oportuna licencia municipal. En estos casos se atribuye una competencia

12 el artículo 23.1 de la Ley 16/1985 proclama el principio general según el cual “no podrán
otorgarse licencias para la realización de obras que, conforme a lo previsto en la presente Ley, requieran
cualquier autorización administrativa, hasta que ésta última haya sido concedida”.

14
principal a los Ayuntamientos y supletoria al Estado o a las Comunidades
Autónomas para ordenar la reconstrucción o demolición de aquellas
actuaciones ilegales, con cargo a su responsable en la forma prevista en la
legislación urbanística.

b) En segundo lugar y con carácter indirecto, la vulneración del principio

apuntado puede ser sancionado en vía administrativa, al tratarse de una
conducta tipificada como infracción en el artículo 76.1.c) de la propia Ley
16/1985.

Dentro de esa misma línea cabe situar la previsión cautelar contenida en

el artículo 16 de la propia disposición legal de 25 de junio de 1985, en donde se
postula que la incoación de un expediente tendente a declarar un bien como de
interés cultural determinará la suspensión de las licencias municipales de
parcelación, edificación o demolición tanto en las zonas afectadas, como
respecto a los efectos de las ya otorgadas durante el periodo en el que resuelve
o caduca el expediente incoado. No obstante, si durante ese periodo es
necesario realizar alguna obra de carácter inaplazable por razones de fuerza
mayor, será necesario contar, en todo caso, no sólo con la correspondiente
licencia municipal, sino también con una autorización dictada por el órgano
estatal o autonómico competente en materia cultural.

Para garantizar la conservación de los bienes integrantes del patrimonio

cultural histórico-artístico, en particular los de naturaleza inmobiliaria
declarados de interés cultural, sometidos a algún riesgo de peligro de
destrucción o deterioro, uso incompatible con sus valores, o cualesquiera otras
circunstancias que impidan o perturben la contemplación de aquellos, se
atribuye a las Administraciones Públicas de carácter territorial capacidad para
iniciar un procedimiento expropiatorio. No obstante, esa declaración genérica
contenida en el artículo 37.3 de la Ley 16/1985 responde a un criterio de
prelación en el que gozan de legitimación para expropiar, en primer lugar las
Administraciones estatal o autonómicas, y, en segundo lugar, los Municipios,
quienes en todo caso deben notificar su propósito a las otras entidades
territoriales superiores, al objeto de que aquellas puedan iniciar con prioridad el
procedimiento expropiatorio.

Con la finalidad de potenciar y estimular la defensa, conservación y

difusión del patrimonio cultural histórico, el Titulo VIII de la propia Ley de 25
de junio de 1985 establece una serie de medidas de fomento. Dentro de estas, el
artículo 69 establece en su apartado tercero una medida negativa para los
intereses económicos de los Ayuntamientos, consistente en la exención del pago
de los impuestos locales que graven la propiedad, el disfrute o la transmisión
de los bienes inmuebles declarados de interés cultural, siempre que se cumplen
dos condiciones:

15
 a) Por una parte y, con carácter de presupuesto básico y objetivo, que los
titulares de los bienes de interés cultural hayan realizado obras de
conservación, mejora o rehabilitación de los mismos.

b) Por otra parte y, con carácter de presupuesto formal, que el beneficio

fiscal se obtenga de conformidad con las previsiones establecidas en las
oportunas Ordenanzas Municipales.

En estos supuestos el propio artículo 69.4 señala que la pérdida de

ingresos por las Corporaciones Locales no podrá ser compensada con cargo a
los Presupuestos Generales del Estado.

IV.- LA SITUACION DE RUINA DE LOS INMUEBLES CULTURALES Y EL

PAPEL DE LOS AYUNTAMIENTOS.

1º-) Aproximación al tema.

La Ley de 25 de junio de 1985 pretende claramente potenciar el papel y el

peso específico que en toda la estructura de la norma se atribuye a su artículo
36, precepto fundamental en donde, tras consagrarse el principio general que
impone la conservación, mantenimiento y custodia de los bienes integrantes del
Patrimonio Histórico Español a sus propietarios, titulares de derechos reales o
sus poseedores, se ofrecen una serie de reglas y criterios de actuación a los
poderes públicos en los supuestos de incumplimiento del deber general. Dichas
pautas de actuación se condensan en unas serie de mecanismos de intervención
sucesivos que, partiendo del reconocimiento de las facultades de las
Administraciones Públicas para requerir a los interesados para que ejecuten las
actuaciones necesarias tendentes a dar un oportuno cumplimiento al deber legal
tipificado en el artículo 36.1 de la Ley 16/1985, su incumplimiento legitima a los
poderes públicos para adoptar alguna de las cuatro decisiones recogidas en el
artículo 36.3 de la norma, con carácter electivo y discrecional, sin perjuicio de
proceder a la expropiación forzosa del bien cultural destinatario de las
actuaciones de conservación que no hayan sido cumplidas.

La aparición por lo tanto de un supuesto de ruina que afecte a un

inmueble histórico, originado tanto por haber fallado la aplicación de todos lo
mecanismos preventivos consignados en el artículo 36 de la Ley 16/1985, o, por
cualquier otra causa (independientemente de haber desplegado o no sus efectos
prácticos aquellas medidas), supone, en realidad la velada constatación de un
fracaso en las perspectivas auspiciadas por la Ley, no confesado directamente
por ella, pero implícito en el espíritu plasmado en el artículo 24 de la norma,
cuando se refiere a Bienes de Interés Cultural. Retomando las palabras de
PECES MORATE, la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo ha
declarado que los deberes de conservación encuentran su límite en la situación
de ruina de la finca, en cuyo caso procede su demolición, salvo que ésta venga
prohibida por las determinaciones del planeamiento urbanístico o por la
legislación especial sobre protección de los patrimonios arquitectónicos o

16
arqueológicos y sobre rehabilitación urbana.13 El estado de ruina en que puede
encontrarse un edificio en general, y un inmueble de carácter histórico o
artístico en particular, constituye una materia de gran trascendencia práctica
por las diversas consecuencias de todo tipo que de esa situación se pueden
derivar. Por esa razón, la posible situación de ruina de un edificio o
construcción declarado como Bien de Interés Cultural se contempla en el
artículo 24 LPHE.14

2º-) Concepto de ruina.

GARCIA DE ENTERRIA y PAREJO ALFONSO señalan que “la ruina es,

en su significación primera y extrajurídica, un hecho, un estado de degradación
física, de deterioro definitivo de una construcción. Jurídicamente, sin embargo,
el concepto de ruina se emplea en un sentido más amplio, abarcando tanto el
deterioro ya consumado, como también el estado previsto en la construcción
que amenaza ruina”.15

3º-) Causas de la situación de ruina.

Con relación a las causas que pueden haber originado la situación de

ruina de un inmueble declarado como Bien de Interés Cultural o sometido a un
procedimiento en tal sentido, la Ley estatal de 25 de junio de 1985 no tipifica
expresamente los supuestos de ruina, (contrariamente a lo que realiza, por
ejemplo, el artículo 36.3 de la Ley 7/1990, de 3 de julio, del Patrimonio Cultural
Vasco), silencio que obligará a tomar como referencia los diversos supuestos de
hecho previstos en ese sentido en la legislación urbanística. Este hecho resulta
en la actualidad sumamente conflictivo, sobre todo, respecto a la normativa
estatal, tras las consecuencias derivadas de la publicación de la Sentencia del
Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 por la que se declararon
inconstitucionales la mayoría de los preceptos contenidos en la Ley del

13 Peces Morate, J.: “Régimen urbanístico de la propiedad del suelo: clasificación del suelo y
régimen de las distintas clases”, Cuadernos de Derecho Judicial, Consejo General del Poder
Judicial (1992), página 132.
14 El artículo 24 de la Ley del Patrimonio Histórico Español expone:

“1. Si a pesar de lo dispuesto en el artículo 36, llegara a incoarse expediente de ruina de algún
inmueble afectado por expediente de declaración de Bien de Interés Cultural, la Administración
competente para la ejecución de esta Ley estará legitimada para intervenir como interesado en dicho
expediente, debiéndosele ser notificada la apertura y las resoluciones que en el mismo se adopten.
2. En ningún caso podrá procederse a la demolición de un inmueble, sin previa firmeza de la
declaración de ruina y autorización de la Administración competente, que no la concederá sin informe
favorable de al menos dos de las instituciones consultivas a las que se refiere el artículo 3º.
3. Si existiera urgencia y peligro inminente, la entidad que hubiera incoado expediente de ruina
deberá ordenar las medidas necesarias para evitar daños a las personas. Las obras que por razón de fuerza
mayor hubieran de realizarse no darán lugar a actos de demolición que no sean estrictamente necesarios
para la conservación del inmueble y requerirán, en todo caso, la autorización prevista en el artículo 16.1,
debiéndose prever, además, en su caso, la reposición de los elementos retirados”.
15 García de Enterría, E. y Parejo Alfonso, L.: Lecciones de Derecho Urbanístico, (Madrid, 1981),

página 758.

17
Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 26 de junio de 1992, entre los que
se encontraba el artículo 247, regulador de los supuestos de ruina de un edificio.

El panorama legislativo en este aspecto es francamente incierto e

inseguro, lo que se traduce, respecto a la tipificación de las situaciones de ruina
aplicables al supuesto del artículo 24 de la Ley 16/1985, en interrogarnos qué
legislación aplicar, teniendo en cuenta las fuentes normativas existentes ahora
en esta materia tras la promulgación de la mencionada Sentencia del Tribunal
Constitucional y la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y
Valoración. En teoría, la solución puede venir dada atendiendo a un doble
criterio:

1-) En primer lugar, serán de aplicación los preceptos de índole

urbanístico existente en cada Comunidad Autónoma que puedan regular los
aspectos concernientes a la ruina de un edificio. Esta deducción, aplicable en
cada Comunidad Autónoma, puede derivar tanto de la existencia en ese ámbito
territorial de una legislación urbanística propia, como de la remisión normativa
que puedan hacer hacia los preceptos de la Ley estatal del Suelo declarados
inconstitucionales por la Sentencia 61/1997, del Alto Tribunal, entre los que se
encuentran los tipificadores de las situaciones ruinógenas en las construcciones.

2-) En segundo lugar, en las Comunidades Autónomas en donde se

carezca tanto de una legislación urbanística propia como de una remisión
expresa a los preceptos declarados inconstitucionales por la Sentencia del día 20
de marzo de 1997, la única hipótesis que parece factible sería la aplicación de los
preceptos reguladores de las situaciones de ruina en las edificaciones, previstos
en el artículo 183.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de
1976, disposición que renace a la vida jurídica a través de su resurrección, cuan
ave fénix, por obra y gracia del fallo contenido en ese sentido por la polémica
Sentencia 61/1997 del Tribunal Constitucional.16

4º-) Capacidad de intervención en el procedimiento.

La ausencia en la Ley del Patrimonio Histórico Español de una

enumeración expresa de las situaciones de ruina de un inmueble supone una
remisión tácita a las previsiones que en ese aspecto se contemplen, tanto en la
normativa urbanística, como en la legislación de régimen local, respecto a la
competencia y procedimiento administrativo tendente a iniciar un expediente
en ese sentido. Con independencia de esos extremos, el artículo 24 de la norma
se preocupa de regular los supuestos en que se hace precisa la intervención
tutelante de la Administración cultural competente, (autonómica o estatal, de

16 El artículo 183.2 de la Ley del Suelo de 1976 declara:

“Se declarará el estado ruinoso en los siguientes supuestos:
a) Daño no reparable técnicamente por los medios normales.
b) Coste de la reparación superior al 50 % del valor actual del edificio o plantas afectadas.
c) Circunstancias urbanísticas que aconsejaren la demolición del inmueble”.

18
conformidad con los criterios consignados en el artículo 6º de la norma),
atendiendo al doble criterio, tanto del ejercicio de sus competencias propias en
defensa y salvaguardia del patrimonio histórico, (competencias concurrentes
con las urbanísticas detentadas por las Corporaciones Locales), como a un
criterio objetivo especial, respecto a los inmuebles sobre los que aquella
desplegará su función protectora. Desde este punto de vista, se parte
inicialmente del reconocimiento de un principio general de legitimación activa
al Organismo cultural competente, de ámbito autonómico o estatal, para que
pueda intervenir en todo tipo de actuaciones que afecten a los inmuebles
declarados de carácter cultural o sometidos a un procedimiento tendente a
conseguir dicho reconocimiento. Esta capacidad de actuación del Organismo
cultural autonómico o estatal se desglosa en dos tipos de postulados:

1-) Por un lado, en una facultad de intervención directa.

2-) Por otro lado, en una facultad de intervención derivada.

4.1.) Facultad de intervención directa.

La capacidad de intervención directa tiene su origen en la facultad

reconocida por el artículo 24.2 de la Ley 16/1985 a favor del Organismo cultural
autonómico o estatal, para condicionar la demolición de un inmueble a la
existencia, no sólo de una declaración firme de ruina de la construcción,
(declaración que realizará el Ayuntamiento correspondiente con base en la
normativa urbanística y de régimen local), sino, sobre todo, a la necesidad de
contar con una autorización de carácter positivo emitida por el mencionado
Organismo autonómico o estatal. Con esta finalidad, el precepto prevé, a su vez,
el condicionamiento de dicha autorización, a la solicitud de un informe emitido
en dicho sentido por un mínimo de dos de las instituciones consultivas
mencionadas en el artículo 3º.2 de la norma, lo que significa el establecimiento
de un límite de intervención mínima, (al menos dos instituciones consultivas),
sin haberse fijado un límite de máximo, (lo que puede facilitar que, atendiendo
a las circunstancias de cada supuesto enjuiciado, se solicite un informe a más de
dos instituciones consultivas de las enumeradas en el artículo 3º.2, sin perjuicio
de las reconocidas expresamente en ese sentido por cada normativa
autonómica).17 Esta medida supone un reforzamiento de las garantías en la

17 El artículo 3º.2 de la Ley del Patrimonio Histórico Español presenta un cuadro de las
instituciones consultivas en dicha materia, concebidos en términos propios de un numerus
apertus, al posibilitar la intervención de organismos profesionales y entidades culturales. El
precepto establece:
“Sin perjuicio de las funciones atribuidas al Consejo del Patrimonio Histórico, son instituciones
consultivas de la Administración del Estado, a los efectos previstos en la presente Ley, la Junta de
Calificación, Valoración y Exportación de Bienes del Patrimonio Histórico Español, las Reales
Academias, las Universidades españolas, el Consejo Superior de Investigaciones Científicas y las Juntas
Superiores que la Administración del Estado determine por vía reglamentaria, y en lo que pueda afectar a
una Comunidad Autónoma, las instituciones por ella reconocidas. Todo ello con independencia del
asesoramiento que, en su caso, pueda recabarse de otros organismos profesionales y entidades culturales”.

19
adopción final del acuerdo permisivo a la intención de derribar el inmueble
afectado por la ruina.

4.2.) Facultad de intervención derivada.

La capacidad de intervención derivada se comprueba en la obligación

que incumbe al resto de las Administraciones y poderes públicos implicados en
un presunto supuesto de ruina, de notificar al Organismo cultural autonómico o
estatal la apertura y resolución de los expedientes de ruina “de algún inmueble
afectado por expediente de declaración de Bien de Interés Cultural”.

La fórmula terminológica utilizada en el apartado primero del artículo 24

de la Ley 16/1985 no deja de crear un cierto clima de inquietud, a resolver
mediante una interpretación teleológica y de conjunto de la norma. En efecto, el
precepto al designar los supuestos objetivos sobre los que desplegará sus
efectos, parece aludir a los inmuebles afectados por un expediente de
declaración de Bien de Interés Cultural, es decir, aquellos que se encuentran
sometidos al resultado de un procedimiento administrativo iniciado para
reconocer y declarar o no su carácter de Bien de Interés Cultural, al presumirse
la existencia en ellos de valores que aconsejan su declaración formal como tales.

Sin embargo, el precepto parece guardar silencio respecto a la situación

de los inmuebles ya declarados como de Interés Cultural. ¿Significaría que la
protección vía reconocimiento de legitimación, prevista en el artículo 24.1 no se
extendería a los Bienes de Interés Cultural ya declarados? Esta solución sería
absurda a la luz del principio general de legitimación y atribución de facultades
tipificado en el artículo 37.1. Asimismo, si se atiende al dato de que la tutela
alcanza a los bienes en proceso de declaración por la aplicación provisional a los
mismos del régimen de protección de los ya formalmente declarados, según
previene con carácter general el artículo 11.1 de la Ley en concordancia con el
artículo 12.3 de su Reglamento de 10 de enero de 1986. Por lo tanto, conculca la
lógica el pensar que la protección que se aplica a un inmueble con carácter
provisional, mientras dura la tramitación procedimental, no alcance al bien que
ya haya sido declarado formalmente como de Interés Cultural.

5º-) Procedimiento para la declaración de la situación de ruina.

Con relación a la tramitación a seguir desde la apertura de las

actuaciones, hasta la resolución del expediente de ruina, la Ley estatal 16/1985
omite toda regulación, lo que no es obstáculo para proceder a una remisión al
procedimiento general contenido en este sentido en los artículos 18 al 28 del
Reglamento de Disciplina Urbanística, de 23 de junio de 1978, (en tanto
mantengan su vigencia, conectando su valor a la norma con rango de Ley
formal de la que proceden, con base en el principio de jerarquía normativa).
Dada la inconstitucionalidad de la mayor parte de los preceptos constitutivos
de la Ley estatal del Suelo en su redacción de 1992, pero la recobración de la
vigencia del mismo texto normativo, en su redacción de 9 de abril de 1976, los

20
preceptos contenidos en el Reglamento de Disciplina Urbanística derivarán,
como en un principio, originariamente de la norma de 1976, solventándose de
esta manera posibles inquietudes acerca de su alcance y la aplicabilidad.18 El
procedimiento para declarar la ruina de un inmueble toma como base las
previsiones contenidas en el Reglamento de Disciplina Urbanística, en donde
destacan las siguientes fases procedimentales:

1-) Su incoación puede tener un doble origen: de oficio o a instancia de

parte. Mientras que el inicio de oficio corresponde acordarlo al Ayuntamiento
del lugar donde esté ubicada la construcción afectada, (como consecuencia de
un informe emitido por los servicios técnicos municipales, o a consecuencia de
la comprobación efectuada tras una denuncia formulada con dicho efecto), la
iniciación a instancia de parte se realizará mediante un documento escrito,
acompañado de un certificado expedido por un facultativo competente en el
que se justifique la procedencia de la declaración pretendida.

2-) Comenzado el procedimiento por cualquiera de las dos medios

apuntados, se pondrá de manifiesto al propietario, a los moradores y a los
titulares de derechos reales sobre el inmueble, si los hubiese, acompañado de
los informes técnicos emitidos, para que en un plazo inicial (que oscilará entre
diez y quince días, salvo prórroga), procedan a alegar y presentar por escrito los
documentos y justificaciones que estimen oportunos en defensa de sus
respectivos derechos. Atendiendo a la existencia o no de un peligro inmediato
para las personas, ocasionado por la situación del inmueble, se procederá a
realizar las inspecciones técnicas que se consideren oportunas para declarar la
habitabilidad o no del inmueble y el consiguiente desalojo de los ocupantes con
la demolición de las construcciones.

3-) Cumplido el plazo de alegaciones, los servicios técnicos municipales

emitirán en el plazo de diez días un informe de carácter pericial, tras
inspeccionar el inmueble, que remitirán a los servicios municipales instructores
del procedimiento, elevándose una propuesta con todo lo actuado al órgano
decisor del expediente, que dentro del plazo de los seis meses siguientes a la
fecha en que se comenzó el procedimiento, dictará una resolución de
conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 23.1 del Reglamento
de Disciplina Urbanística.

4-) Resuelto definitivamente el expediente, se notificará a todos los que

hubiesen intervenido en el mismo, en concepto de partes, así como a todos los
moradores del inmueble aunque no se hubiesen personado en el procedimiento.

18 No obstante, la vigencia de los preceptos contenidos en el Reglamento de Disciplina

Urbanística puede venir dada por la redacción de la Disposición Derogatoria Unica, número
tercero, de la Ley 6/1998 de Régimen del Suelo y Valoración en donde se declaran subsistentes
aquellas normas urbanísticas que no se opongan a los contenidos de la nueva disposición de 13
de abril de 1998.

21
Los efectos derivados de la resolución final dictada por la Administración
podrán concretarse:

a) Con carácter general, en la declaración de ruina, (lo que implicará la

inscripción de oficio de la finca afectada en el Registro de Edificaciones
Forzosas, cuando exista en el municipio interesado). Si se hubiese acordado la
demolición de la construcción, se fijará el plazo en que dicha actuación tenga
lugar, fijando, a su vez, un plazo para su desalojo si existiese peligro o riesgo
inminente por la posible demora, apercibiéndose que el incumplimiento de
estas obligaciones podrá ser solventado por la Administración acudiendo a la
vía del desahucio por vía administrativa.

b) Con carácter particular, si se hubiese acordado la ejecución de obras,

se fijará el término para que el obligado a ello las ejecute, pasado el cual podrá
hacerse efectivas por la Administración a través del mecanismo de la ejecución
subsidiaria.

6º-) Supuesto de urgencia.

Junto a los supuestos ordinarios o normales de ruina, el artículo 24.3

LPHE también prevé la situación excepcional, derivada de la existencia de
urgencia y de un peligro inminente originado por la ruina de un inmueble
cultural. El procedimiento de urgencia aplicable en la ruina de una construcción
cultural, descansa sobre tres datos fundamentales:

1-) En primer lugar, la Administración Local actuante podrá adoptar las

“medidas necesarias para evitar daños a las personas”, concepto indeterminado y
flexible que tiene la ventaja de permitir la adopción de las decisiones que se
estimen precisas atendiendo a la singularidad o particularidad de cada
situación. Ante la ausencia de una exposición concreta de cuáles podrían ser
aquellas medidas, pueden utilizarse inicialmente como ejemplo las diferentes
actuaciones enumeradas, (también a título meramente indiciario y no
limitadas), en los artículos 26 y 27 del Reglamento de Disciplina Urbanística,
consistentes en la posibilidad de ordenar el desalojo, el apeo y el
apuntalamiento del inmueble ruinoso.

2-) En segundo lugar, se tomen o no como referencia las previsiones

contenidas en los artículos 26 y 27 del Reglamento de Disciplina Urbanística,
cualquier medida que se adopte tendrán un triple límite:

a) En primer lugar, que se realicen tan sólo las demoliciones que se

consideren estrictamente necesarias para conservar el inmueble.

b) En segundo lugar, que se prevea la posibilidad de reponer los

elementos retirados.

22
 c) En tercer lugar, que cualquier actuación en este sentido se encuentre
respaldada por una autorización emitida en este sentido por los Organismos
competentes para la ejecución de la Ley 16/1985.

V.- OTROS SUPUESTOS PREVISTOS EN LA LEGISLACION ESTATAL.

1º-) CONJUNTOS HISTORICOS.

El papel de las Administraciones Locales en la protección de los

Conjuntos Históricos ha tenido un singular ejemplo en la Orden de 20 de
noviembre de 1964, por la que se ratificaban las Instrucciones formuladas por la
Dirección General de Bellas Artes para la aprobación de los proyectos de obras
en las poblaciones declaradas “Conjunto histórico-artístico”, calificados como
un instrumento provisional, cuya virtualidad práctica cesaba cuando se dictase
el correspondiente Plan urbanístico.19 Dentro de esta norma y, al amparo de las

19 Dentro de las trece diferentes Instrucciones recogidas en la Orden de 20 de noviembre de

1964, como pautas o reglas formuladas por la Dirección General de Bellas Artes para aprobar
los proyectos de obras en las poblaciones declaradas “Conjunto histórico-artístico”, sobresale,
por lo que se refiere a las actividades de conservación de un inmueble, las denominadas
Condiciones de estilo recogidas en la Instrucción Séptima, con la siguiente redacción:
“7.a) Condición General. La edificación se ajustará al estilo general tradicional de la población o
región, no hallándose esta condición en contradicción con la aplicación de las tendencias y normas
actuales de la Arquitectura. En ningún caso, se podrán utilizar elementos o formas constructivas propias
de otra región.
b) Materiales de fachada. Serán los corrientes en la localidad y región, con preferencia las piedras
naturales. Los ladrillos en ningún caso serán de tipo mecánico o fabricados mediante prensa. Los revocos
serán los de cal o de colores discretos y dentro de la gama normal de la región. Se prohiben en absoluto los
mármoles pulimentados, las plaquetas de azulejo o de pasta vítrea y los otros materiales de tipo similar.
c) Huecos y voladizos. Los huecos (portales, balcones, ventanas, etc.) se proporcionarán con
arreglo a los módulos tradicionales. Se prohíben las tribunas cerradas y los balcones con antepecho
macizo, del tipo llamado “de bañera”.
d) Cubiertas. Se cuidará el aspecto de las cubiertas de los edificios, figurando la disposición de las
mismas con todos sus detalles y elementos complementarios en el proyecto correspondiente. El tipo de
cubierta será el usual en la región y en los edificios próximos a la misma población, sea éste de terraza
plana sin alero, de teja árabe, de tierra cocida color natural, de pizarra, etc. Todos los elementos situados
sobre las cubiertas se tratarán arquitectónicamente, prohibiéndose de manera especial los depósitos de
fibrocementos al descubierto y los anuncios publicitarios.
e) Paredes medianeras Las paredes medianeras que queden al descubierto, aunque
provisionalmente, se revocarán o cubrirán con materiales que armonicen con los de la fachada y con el
aspecto general de la población. Se prohiben en las mismas los tendidos con cemento bruñido y el asfalto y
otros impermeabilizantes bituminosos al descubierto.
f) Establecimientos comerciales, rótulos y anuncios. La decoración publicitaria de los
establecimientos comerciales (escaparates, vidrieras, rótulos) se desarrollará en los límites del espacio
interior de los huecos de la planta baja, dejando libre y sin superposición de otros materiales que los
propios del conjunto de la fachada las jambas entre los mismos y los dinteles o arcos. Encima del
parámetro de estas jambas, dinteles o arcos se podrán colocar solamente discretos rótulos de letras sueltas,
en hierro forjado, bronce u otro material de calidad, y en ningún caso en “neón”, plástico, etc. Quedan
absolutamente prohibidos los anuncios luminosos en color. En los proyectos de instalaciones comerciales
deberán figurar el plano de la fachada completa del edificio, a escala no menor de 1200, y una fotografía de
la misma, sea cual sea el interés artístico que presente.
g) Queda totalmente prohibida la colocación de otros anuncios y carteles publicitarios o
propagandísticos que los debidamente autorizados, debiéndose ordenar por los Ayuntamientos la retirada
de los existentes”.

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previsiones contenidas en los artículos 101 y 243 de la legislación sobre régimen
local de la época, se imponía a los Ayuntamientos el ejercicio de “una acción
enérgica en lo que tenga relación con el cumplimiento de las presentes instrucciones,
acción que en un plazo más o menos largo tiene que redundar en la mejora cultural y
económica de la población”. A su vez, se recomendaba a los Ayuntamientos “la
creación de Comisiones Municipales Mixtas de Estética y Defensa del Patrimonio
Artístico Local, integradas por elementos municipales, alternando con otras personas de
la localidad, sea cual sea su profesión, que posean conocimientos en Arte e Historia, y
hayan demostrado su amor por los valores culturales y su interés por la defensa de los
mismos”.20

2º-) CASTILLOS, ESCUDOS Y PIEZAS SIMILARES DE INTERES

HISTORICO-ARTISTICO, “HORREOS” Y “CABAZOS”.

La Disposición Adicional Segunda de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del

Patrimonio Histórico Español mantiene en vigor, habiendo elevado su valor
jurídico a un rango legal, una serie de disposiciones de carácter reglamentario
relacionadas con la protección de determinados bienes de carácter histórico.
Estas normas reglamentarias son las siguientes:

1-) El Decreto de 22 de abril de 1949, sobre protección de los castillos

españoles.

2-) El Decreto 571/1963, de 14 de marzo, sobre protección de los escudos,

emblemas, piedras heráldicas, rollos de justicia, cruces de término y piezas
similares de interés histórico-artístico.

3-) El Decreto 449/1973, de 22 de febrero, por el que se colocan bajo la

protección del Estado los “hórreos” o “cabazos” antiguos existentes en Asturias
y Galicia.

2.1.) Castillos.

El Decreto de 22 de abril de 1949, sobre protección de los castillos

españoles, tras declarar con carácter general la asunción por el Estado de la
tutela de dichos bienes culturales (impidiendo toda intervención que alterase su
carácter o pudiese provocar su derrumbamiento), establecía en su artículo
segundo un auténtico principio de responsabilidad patrimonial en contra de los

Esta norma se completó además con una Circular de la Dirección General de la

Administración Local de 18 de abril de 1967 y con una Orden de 14 de marzo de 1970 que
regulaba la forma de colaborar la Dirección General de Bellas Artes con las autoridades
eclesiásticas o con los particulares para la realización de obras de conservación o restauración.
20 Aunque la vigencia de esta norma es sumamente dudosa, no cabe duda que puede servir para

orientar y completar los criterios de intervención sobre los Conjuntos Históricos que pueden
desempeñar los Ayuntamientos, a tenor de las previsiones que establezca la legislación estatal o
autonómica aplicable al supuesto y que pueden recogerse en la correspondiente ordenanza
municipal.

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Ayuntamientos en que radicasen edificios de naturaleza castellológica, al
declarar que serían responsables “de todo daño que pudiera sobrevenirles”.

2.2.) Escudos, emblemas, piedras heráldicas y otros elementos.

El Decreto 571/1963, de 14 de marzo, sobre protección de los escudos,

emblemas, piedras heráldicas, rollos de justicia, cruces de término y piezas
similares de interés histórico-artístico establece sobre los Ayuntamientos un
doble criterio consistente:

a) Por una parte, en el establecimiento de un principio general de

responsabilidad patrimonial similar al mencionado con relación a los castillos

b) Por otra parte, la atribución a los Ayuntamientos de facultades de

intervención con carácter cautelar y provisional en casos de urgencia.21

2.3.) Hórreos y cabazos.

El Decreto 449/1973, de 22 de febrero, por el que se colocan bajo la

protección del Estado los “hórreos” o “cabazos” antiguos existentes en Asturias
y Galicia, siguiendo el criterio general recogido en las anteriores normas,
establece en su artículo cuarto el deber de los Ayuntamientos en cuyo término
municipal radiquen esas construcciones de carácter etnográfico de cuidarlos,
siendo responsables de su vigilancia y conservación para lo que deberían poner
en conocimiento de la Dirección General de Bellas Artes cualquier infracción
que se cometiese de la legislación protectora de aquellos inmuebles, sin
perjuicio de la competencia municipal para adoptar con carácter provisional y
cautelar las medidas de seguridad y precaución que estimasen oportunas (que
con posterioridad deberían ser notificadas al Estado).

3º-) BIENES PERTENECIENTES AL PATRIMONIO NACIONAL.

El artículo 8º.1 de la Ley 23/1982, de 16 de junio, del Patrimonio

Nacional, en concordancia con el artículo 66 de su Reglamento de 18 de marzo
de 1987, señalan que dos de los vocales del Consejo de Administración del
Patrimonio Nacional serán miembros del Ayuntamiento en cuyo término
municipal radiquen bienes inmuebles integrados en el Patrimonio Nacional o
en alguna de las Fundaciones reales.

21Esas directrices se contienen en el artículo 3º de la disposición reglamentaria al afirmar que “el

cuidado de estas piezas y monumentos queda encomendado a los Ayuntamientos, los cuales serán
responsables de su vigilancia y conservación, debiendo poner en conocimiento de la Dirección General de
Bellas Artes cualquier infracción de las normas vigentes sobre la materia, a fin de que por la misma se
puedan dictar las resoluciones pertinentes, sin perjuicio de que en los casos de urgencia se adopten
provisionalmente por los propios Municipios las medidas de seguridad y precaución que estimen
oportunas”.

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