Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D.: 6927879

OPINIÓN Nº 144-2015/DTN

Entidad: Servicio Nacional de Sanidad Agraria - SENASA

Asunto: Ampliación de plazo

Referencia: Oficio N° 010-2015-MINAGRI-SENASA-OCI

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, la Jefa (e) de la Oficina de Control Institucional

del Servicio Nacional de Sanidad Agraria - SENASA consulta sobre la procedencia de la
ampliación de plazo en una contratación derivada de una exoneración por emergencia.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las consultas
que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la
normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y vinculados
entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, de conformidad con lo
dispuesto por el literal j) del artículo 58 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada
mediante Decreto Legislativo Nº 1017 (en adelante, la "Ley"), y la Segunda Disposición
Complementaria Final de su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 184-
2008-EF (en adelante, el "Reglamento").

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANÁLISIS

2.1 "¿El solo hecho de ser una exoneración por causal de emergencia implica que no
procede la ampliación del plazo contractual, previsto en los artículos 41° y 175° de
la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, a pesar que el contratista
presentó su solicitud de ampliación dentro del plazo legal y con el sustento debido,
y por las causales previstas en el mismo texto legal?" (sic).

2.1.1 La normativa de contrataciones del Estado establece supuestos en los que carece de
objeto realizar un proceso de selección, toda vez que, por razones coyunturales,
económicas o de mercado, la Entidad requiere contratar directamente con un
proveedor para satisfacer su necesidad. Dichos supuestos se encuentran establecidos
en el artículo 20 de la Ley, constituyendo las causales de exoneración de la
obligación de realizar la fase de selección del proceso de contratación1.
1
Para tal efecto, se debe tener en cuenta que todo proceso de contratación se desarrolla en tres (3) fases:

 Fase de programación y actos preparatorios , que comprende: i) definición de necesidades y aprobación del
Plan Anual de Contrataciones; ii) realización de un estudio de posibilidades que ofrece el mercado a fin de
determinar el tipo de proceso de selección a convocarse, iii) la aprobación del expediente de contratación,
entre otros; iv) designación del Comité Especial; y, v) elaboración y aprobación de las Bases.
 2

Entre las causales de exoneración se encuentra la situación de emergencia; la misma

que, de acuerdo con el primer párrafo del artículo 23 de la Ley, es: "(…) aquella en
la cual la Entidad tenga que actuar de manera inmediata a causa de acontecimientos
catastróficos, o de acontecimientos que afecten la defensa y seguridad nacional, o de
situaciones que supongan el grave peligro de que alguno de los supuestos anteriores
ocurra, o de emergencias sanitarias declaradas por el ente rector del sistema nacio-
nal de salud." (El subrayado es agregado).

Cabe indicar que esta causal de exoneración tiene como objetivo la atención
inmediata y efectiva de los requerimientos surgidos como consecuencia del
acontecimiento o situación que determinó su configuración, a fin de obtener los
bienes, servicios u obras necesarios para atender o prevenir sus consecuencias, por lo
que esta causal tiene una finalidad netamente paliativa y temporal.

2.1.2 Ahora bien, debe mencionarse que la aprobación de una exoneración faculta a la En-
tidad a omitir la realización del proceso de selección que correspondería, pero no a
inaplicar las disposiciones de la normativa de contrataciones del Estado que regulan
las fases de actos preparatorios y ejecución contractual, debiendo observarse los re-
quisitos, condiciones y demás formalidades propias de estas fases.

Así, a la celebración y ejecución de un contrato derivado de una causal de exonera-

ción se le aplican las mismas disposiciones de la normativa de contrataciones del Es-
tado que resultan aplicables para el caso de contratos derivados de un proceso de se-
lección, ya que la exoneración únicamente exime a las Entidades de realizar el proce-
so de selección.

No obstante ello, debe tenerse presente que las disposiciones que rigen la ejecución
contractual deben aplicarse congruentemente con la naturaleza particular de cada
exoneración y con las excepciones previstas en la normativa de contrataciones del
Estado, evitándose así que, mediante una incorrecta aplicación de tales disposiciones,
se persiga la desnaturalización de la causal de exoneración.

2.1.3 Precisado lo anterior, cabe indicar que el numeral 41.6 del artículo 41 de la Ley
establece que el contratista puede solicitar la ampliación del plazo pactado debido a
atrasos y/o paralizaciones ajenas a su voluntad, debidamente comprobados y que
modifiquen el cronograma contractual.

Por su parte, el artículo 175 del Reglamento establece las causales que pueden dar lu-
gar a una ampliación de plazo en el caso de las contrataciones de bienes y servicios,
siendo estas: (i) Cuando se aprueban prestaciones adicionales; (ii) por atrasos y para-
lizaciones no imputables al contratista; (iii) por atrasos o paralizaciones en el cumpli-
miento de la prestación del contratista por culpa de la Entidad; y, (iv) por caso fortui-
to o fuerza mayor.

 Fase de selección, que se desarrolla en las siguientes etapas principales: i) convocatoria;

ii) registro de participantes; iii) formulación y absolución de consultas; iv) formulación y absolución de
observaciones; v) integración de Bases; vi) presentación de propuestas;
vii) calificación y evaluación de propuestas; y, viii) otorgamiento de la Buena Pro, hasta antes de la
suscripción del contrato.

 Ejecución contractual, que va desde la suscripción del contrato hasta el pago por las prestaciones
ejecutadas.
 3

Como se advierte, las disposiciones referidas a la ampliación del plazo de ejecución

contractual resultan de aplicación a la fase de ejecución contractual del proceso de
contratación; en esta medida, tal como se precisó anteriormente, estas disposiciones
resultan aplicables a los contratos derivados de una exoneración por emergencia,
pues la exoneración solo habilita a la Entidad a inaplicar las disposiciones referidas
al proceso de selección.

No obstante, debe indicarse que constituye obligación de la Entidad, bajo responsabi-

lidad, verificar que la ampliación de plazo no signifique desnaturalizar la exonera-
ción por emergencia, afectando la atención inmediata y efectiva de la necesidad ori-
ginada por la situación calificada como emergencia. Asimismo, debe verificar que las
ampliaciones de plazo que otorgue se deban efectivamente a atrasos y/o paralizacio-
nes no atribuibles al contratista.

Debe indicarse que, mediante la presente Opinión, este Organismo Supervisor se

aparta del criterio establecido en la Opinión N° 048-2014/DTN, en la medida que sí
resultan aplicables las disposiciones de la normativa de contrataciones del Estado re-
feridas a la ampliación de plazo en los contratos derivados de una exoneración por
emergencia.

2.2 "En una exoneración por causal de emergencia, el hecho que un proveedor que
abastece los insumos al contratista le haya comunicado atrasos en las fechas de
entrega programadas debido a su capacidad de producción y compromisos de
exportación y que gata agotado con otros proveedores quienes le ofrecían la
entrega de dicho insumo en fechas mucho más tardías, constituyen causales de
ampliación de plazo por atrasos no imputables al contratista o fuerza mayor
establecidos en los numerales 2 y 4 del artículo 175º del Reglamento de la Ley de
Contrataciones?" (sic).

2.2.1 Como se indicó al absolver la consulta anterior, el artículo 175 del Reglamento
establece las causales que pueden dar lugar a una ampliación de plazo, entre estas se
encuentran las referidas a (i) atrasos y paralizaciones no imputables al contratista y
(ii) caso fortuito o fuerza mayor (previstas en los numerales 2 y 4 del referido
artículo, respectivamente).

Con relación a la primera causal, debe indicarse que esta se presenta cuando se
verifiquen atrasos o paralizaciones que no se hayan producido por culpa del
contratista ni de la Entidad.

Por otra parte, respecto de la segunda causal debe señalarse que "Caso fortuito o
fuerza mayor es la causa no imputable, consistente en un evento extraordinario,
imprevisible e irresistible, que impide la ejecución de la obligación o determina su
cumplimiento parcial, tardío o defectuoso." (El subrayado es agregado).

Sobre el particular, resulta necesario precisar que un hecho o evento extraordinario 2

se configura cuando, tal como lo indica la misma palabra, sucede algo fuera de lo
ordinario, es decir, fuera del orden natural o común de las cosas.
2
De conformidad con el Diccionario de la Lengua Española, Vigésima Segunda Edición, lo extraordinario es
aquello "1. adj. Fuera del orden o regla natural o común."
http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=extraordinario
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Asimismo, un hecho o evento es imprevisible 3 cuando supera o excede la aptitud

razonable de previsión del deudor en la relación obligatoria, puesto que el deudor
tiene el deber de prever lo normalmente previsible, no así lo imprevisible.

Por último, el que un hecho o evento sea irresistible 4 significa que el deudor no tiene
posibilidad de evitarlo, es decir, no puede impedir, por más que lo desee o intente, su
acaecimiento.

2.2.2 Ahora bien, debe indicarse que las controversias que surjan entre el contratista y sus
proveedores son ajenas a la relación contractual que tiene dicho contratista con la
Entidad, por lo que no deberían afectar la ejecución del contrato.

Sin perjuicio de ello, corresponde a la Entidad determinar si un hecho específico

puede ser considerado como un atraso o paralización no imputable al contratista, o si
el mismo configura un supuesto de caso fortuito o fuerza mayor.

3. CONCLUSIONES

3.1 Las disposiciones de la normativa de contrataciones del Estado que regulan la

ampliación de plazo de ejecución contractual, en la medida que están referidas a la
fase de ejecución contractual, son de aplicación a los contratos derivados de una
exoneración por causal de emergencia.

3.2 La determinación de si un determinado hecho puede ser considerado como un atraso

o paralización no imputable al contratista, o si el mismo configura un supuesto de
caso fortuito o fuerza mayor, es una facultad que corresponde a la Entidad bajo su
responsabilidad.

Jesús María, 1 de septiembre de 2015

SANDRO HERNÁNDEZ DIEZ

Director Técnico Normativo
JCMF

3
De conformidad con el Diccionario de la Lengua Española, Vigésima Segunda Edición, lo imprevisible es
aquello "1. adj. Que no se puede prever."
http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=imprevisible
4
De conformidad con el Diccionario de la Lengua Española, Vigésima Segunda Edición, lo irresistible es
aquello "1. adj. Que no se puede resistir."
http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=irresistible