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Politica publica
Luis F. Aguilar
COMPiLADOR

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siglo
81BLlOTECA BASIC A veintiuno
DE ADMINISTRACION PUBLICA editores
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grupo editorial
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siglo xxi editores, s. a. de c. v. si910 xxi editores, s. a.
11';11,\ 248, JilJMllit.JUI 1,\):';, CJl JI\IUAI\If\ 4824, G 1425 bUll,
0...)310, N( u, IJI [jurr'JUS /IJIIL"S, Nl(.H'llINA
salto de paqtna, s. I. biblioteca nueva, s. I.
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MhJ)lUll, I :,I'flI'J/I IvtNJIIII"I, [SIV\f\J/\

PRESENTACION, porMA.RCELO ELIRARD C\SAIIBON 9

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,. PROLOGO, por MARA NADIEZHDA ROBLES VILL'\SENUR 11

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__._,,_,_,,,.'••-" UNA REVISION DEL PROCESO DE LAS pOLiTICAS:

DE LASSWELL A SABATIER, por PETER DELEON (il
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LA CIENCIA DE "SALIR DEL PASO", porCHARLES E. LINDBLOM 74
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LOS USOS DEL ANALISIS DE POLITlCAS, porGlANDOMENICO
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LA pOLiTICA PUBLICA COMO VARIABLE DEPENDIEN1T
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HACIA UN ANA.LISIS MAs INTEGRAL DE U\S pOLiTICAS
PlJBLICAS, POl' JOSE LUIS MENDEZ 115

POLiTICAS PUBLICAS. MAs ALIA DEL PLURALISMO

Y LA PARTICIPACION CIUDADANA, POl' RODOLFO CANTO sAENZ 151

portada de leon munoz sautiui

prirnera edicion, 2010

primera reimpresion, 2011
© escuela de adrninistraciou publica del dry secretaria de educacion del df
ISIIN 978-607-95516-0-5 (obra com pleta)

ISIIN 978-607-95516-1-2 (voluuieu 1)

© siglo xxi editores, s.a, de c.v,

l.'iIlN 978-607-03-0252-7 (obra completa)
ISIIN 978-607-03-0267·1 (volumeu 1)

derechos reservados conforme a la ley

impreso y hccho en mexico

[7]
114 GIANDOMENICO M'\JONE
las nonnas empleadas para evaluar la calidad del trabajo profesional
en las disciplinas citadas. En otras palabras, los analistas de politicas
pueden aprender mucho de la sabiduria practica de profesiones con
muchos siglos de experiencia colectiva.
LAS PoLiTlCAS COMO TEORiAs
Las politicas pueden ser entendidas como teorias desde dos perspecti-
vas, discutidas anteriormente, diferentes pero relacionadas. Primero,
como la reconstrucci6n racional que practica el analista a partir de
una secuencia compleja de acontecimientos. Segundo, desde el pun-
to de vista de los actores, como doctrinas que se desarrollan a partir de
decisiones y acciones anteriores que les dan estabilidad y coherencia
interna,
La reconstruccion racional de una politica es esencialmente una
historia de esa politica, pero no una historia externa; es decir, una ex-
plicaci6n de su desarrollo en terminos de los deseos, creencias y fuer-
zas de individuos y grupos, sino mas bien la historia interna de una
politica, que en vez de sus epifen6meno se ocupa de la 16gica mas
interior de su desarrollo, de las situaciones problernaticas objetivas y
de las posibilidades. Idealmente las historias internas ofrecen "expli-
caciones de mana invisible" al mostrar como "algun patron 0 disefio
compie to, que se consideraba iba a ser efectuado cabalmente pOl' los
individuos 0 grupos encargados de su realizaci6n, en realidad fue
producido y mantenido pOl' un proceso que de manera alguna tenia
en mente el patron 0 disefio"." Desde luego, no todos los fen6menos
politicos pueden explicarse en semejantes terminos y la historia ex-
terna siempre sera necesaria para proporcionar datos y ofrecer com-
probaciones ernpfricas. La historia interna de las politicas no deberia
remplazar la historia externa, sino permanecer firmemente a su lado.
Hasta ahara solo tenemos algunas pocas historias externas buenas.
Seria interesante saber cuanto del dominio cubierto pOl' estos estu-
dios podria explicarse en terminos puramente "internos", y en d6nde
(y pOI' que) se vuelven indispensables las consideraciones externas.
"J Roben Nozick, /lnmrlty, slate and utopia, Nueva York, Basic Books, 1974, p. 18. Vea-
se tam bien Aaron Wildavsky, "Policy as its own cause", Spfllkil/f{ trutl, 10flown; 0f'. tit.
LA POLITICA PUBLICA COMO VARIABLE DEPENDIENTE: BACIA
UN ANALISIS MAs INTEGRAL DE LAS POLlTIC.:AS PUBUC.:AS*
JOSE LUIS MENDEZ**
INTRODUCCION
El campo de las llamadas "politicas piiblicas" Ita veuido adquirieudo
una crecieute importaucia dentro de 'las ciencias sociales conteiupo-
raueas. Dicho campo estudia los diversos aspectos relacionados con
esras pollticas, tales como: aJ los procesos de definicion de los obje-
tivos piiblicos del Estado; bJ el desarrollo de organizaciones y pro-
gramas dirigidos a alcanzar dichos objetivos, y c] el impacto de estes
programas.
Aunque en Estados Unidos este campo viene desarrollandose desde
cuando menos los aiios cincuenta, en Mexico y America Latina ape-
nas comienza a emerger, annque de una manera bastante rapida.'
Algunas de las preguntas centrales dentro de este campo de estu-
dio han sido: 1J es una politica publica? y 2J podemos
entender su surgimiento y evolnci6n? Dado que el Estado puede con-
* Publicado originalmente en la Rnnsta Foro lutnnaaonal; editada por el Colegio
de Mexico A. C; vol. 33, num. I, 1993, Mexico.
** Agradezco los comentarios de B. Guy Peters, Luis F. Aguilar.jose l.uis Mendez H.,
Mitchell Seligson, Mario Ojeda, Annabelle Conroy, Enrique Cabrero y Myriam Car-
doso. Tambien fueron provechosas las discusiones con estudiantes de EI Colegio de
Mexico, la Universidad Iberoamericana y el CIDE.
I Aunqne este campo riene raices ell la Alemauia del siglo XVIII, gellerallllellle se
reconoce como texto fnndador eI de H. Laswell y D. Lerner (eds.), '1711' polilY srirnrrs:
Rrren! dfTlf[olllllflll" ill "('/11'1' atul mrtluul, Stanford, Stanford University Press, 1951. Re-
cientemente han aparecido en Mexico varias publicaciones sobre el te ma; veanse L. F.
Aguilar, "Poliuca publica y gobierno del Estado"; M. Merino, "EI gobierno fuera del
centro", y P. H. Moreno, "Diaguosuco y perspectivas de la descelllralil.'lcion en Mexico,
iruento de aplicaciou de un enfoque de polirica publica", todos en Rruistu til'l
octubre de 1990. Luis F. Aguilar ha publicado varias antologias excelcutes comentuclas,
como m rstutlio tle las politicas [nibhras, Mexico, Miguel Angel Porriia, 1992, y l.o lirrh ntn
til' las fJl!/iliws [niblirus, Mexico, Miguel Angel Porrtia, 1992. Vease tambien O. Guerrero,
"Politicas piiblicas para la reforma del Estado", l .a Irlonoll rlr! 1',\/11110, Mexico, Colegio
Nacional de Ciencias Politicas y Administracion Publica, 1992.
[115]
lIb
cebirse en parte como un conjunto de organizaciones responsables
de formular y ejecutar politicas piiblicas, la investigacion dirigida a
responder estas preguntas es fundamental para elmejor y mas preci-
so entendimiento de la naturaleza del Estado." POI' otro lado, tam bien
pod ria abrir posibilidades para una mayor eficacia, y propiciar una
dernocracia mas directa y pennanente en muchas areas que afecran
la vida cotidiana de los ciudadanos. En mi opinion, una deinocracia
administrativa responsablemente ejercida debe ser complemento in-
dispensable de la democracia electoral; sabemos que, aunqne esta
ultima implica un control fundamental de los gobernados sobre los
gobernanles, tiene la desveutaja de que solo puede ser ejercida cada
cierto tieinpo."
EI proposito de este articulo es coutribuir a una mayor precision
en algul10s de los instruiueutos aualiticos que utiliza este campo de
estudios, a fin de entender mejor la naturaleza del Estado y la demo-
cracia.
Podria decirse que todo campo de estudios tiene cuando menos
dos elementos eseuciales: un conjunto de variables independientes 0
causas, por un lado, y un conjunto mas 0 menos circunscrito de varia-
bles depeudientes 0 efectos, pOl' el otro. En mi opinion, una discipli-
na avanzara mas confonne mejor definidas esten sus variables y mas
clara sea la relacion entre el cambio en las variables dependientes y eI
cambio en las variables independientes. Esto ultimo hace de ambos
tipos de variables elementos complementarios: si la escala de varia-
cion de una variable dependiente no esta bien definida, no puede
establccerse claramente su vinculacion con una 0 mas variables inde-
pendierues, y por 10 tanto resulta dificil explicar su comportamiento.
A su vez, si un eufoque 0 una teo ria no precisa su objeto de estudio
no se puede saber bien a bien que esta proponiendo. Asi, ambos tipos
de variables son como las dos piernas de un campo de estudio: ambas
necesitan estar en un plano mas 0 menos similar para que dicho cam-
po pueda "caminar" equilibradamente (y con el tiernpo "correr").
En esle sen lido, el campo de estudios de las politicas publicas
(entre otros de las ciencias sociales) ha tenido cuando menos dos
" 6. Oszlak y G. O'Donnell, "Estado y politicas estatales en America Latina: Hacia
una estrategia de investlgacion", H. Flores y J. Nef,
critlcas San Jose, ILII', 1984, pp. :-\76-377.
..Vease jose Luis Mendez, "La importancia crucial de la reforma administrativa para
el desarrollo politico". ·hor;(/.y LI\LNuevo Leon, 1993.
UI\S 1.,1 POLiTIC/I 1'\"111.1<;1 COMO I·,IRIAIII.E IH:I'ENI>IENTE 117
problemas importantes que han dificultado el desarrollo de analisis
precisos, Por un lado, no ha visto su objeto de estudio como variable
(en este caso, como variable dependiente 0 efecto). Por el otro, en
ocasiolies tampoco ha visto sus teorias explicativas 0 causales como
variables (en este casu independieutes).
EI vacfo conceptual ha sido verdadera y sorprendenterneute pro-
fundo en 10 que se refiere a la variable depeudiente: a este respecto
bien podrfa asegurarse que el campo de las politicas piiblicas, y en
especial 10 que dentro de este Dye ha llarnado el area de "determi-
nacion de polincas"," ha estado avanzando muy "desequilibradamen-
te". En terminos figurados, podriamos decir que esta disciplina ha
caminado con una pierna bien desarrollada -Ia del estudio de las
causas de las politicas- y una mucho mas pequeiia y subdesarrollada
-Ia del estudio del coinportamiento de estas politicas-. Dicho de
otra manera, existen varios enfoques para entender las politicas pii1-
blicas, y estos han sido comentados y desarrollados profusamente, en
cierta medida porque forman parte de una comunidad academica
mas amplia que la interesada en las poliricas publicas. POI' 10 tanto,
la "pierna de las teorias" ha desarrollado una variable de nuisculos
cuyo accionar conjunto nos ha permitido avanzar en el conocimiento
de la realidad. Esto no quiere decir que el desarrollo de teorlas haya
carecido de problemas. Uno de estos, como veremos en seguida, ha
sido la conceutraciou en macroenfoques que ven la realidad social
no como algo variable sino con caracteristicas universales y penna-
neutes. No obstante, algunos enfoques teoricos si han logrado pasar
de la etapa de los conceptos a la de las variables." Asi, contamos en
este campo con algunas variables indepenc1ientes que en efecto son
"variables", es decir, que varian a 10 largo de cierta dimension. De
hecho, uno de los propositos de este articulo es resenar algunos de
los eufoques y variables iudepeudientes que mas han lIamado la aten-
cion recientemente,
Sin embargo, la otra pierna de este campo de estudios, la de las
variables dependieutes, se ha desarrollado mucho menos. ESlO es, eI
trabajo conceptual en torno de los ejes 0 escalas de variaciou de las
poluicas publicas como efectos ha sido mucho menor, Obviamente
Pm'!JeclivlIs
-t T Dye, PI/li,) aualysis Alabama, University of Alabama Press, 1976.
'-, G. Sartori, I,,, politica: I,';gim.v metfl(l" fII 111.1 cirncias sociales; Mexico, Foudo de CIII-
tura Economica, 1984, pp. 73-75.
 119
118 JOSE LUIS MENllEz L\ I'OIJTlcA 1't"IIiI.lCi\ COMO ,"ARIAIII.E llEI'ENIlIENTE

muchos de los estudios de politicas publicas, si no es que la mayoria, para observar las politicas publicas C0Il10 variables depeudieutes;
implican el analisis de las mismas como variables dependientes. Asi, pol' otro lado, se deducen 0 presentan mas explicitamcnte las pre-
se ha tratado de ver hasta que punto son "exitosas", "eficientes", "de- dicciones que respecto a las politicas publicas hariau algunos eufo-
mocraticas", etc. Sin embargo, la idea que se trata de destacar aquf es ques recientes.
que generalmente la politica publica no ha sido desarrollada como El cuadro 1 sintetiza la propnesta que en este seutido se desarro-
variable dependiente en forma conceptualmente amplia y sistemati- lla en las siguientes secciones del ensayo. Dicho cuadro preseI1la la
ca. En muchos de los casos, por ejemplo, la definicion de sus escalas prediccion 0 rango de predicci6n de cinco enfoques, descritos en la
de variacion no ha sido explicitada, y sin una definicion mas clara de segunda seccion, en relaci6n con una escala de variacion de las poli-
dichas escalas es dificil comparar las politicas publicas entre diferen- ticas publicae como variables dependientes, la cllal se formula en la
tes paises, periodos y areas de politica publica. primera secci6n.
La falta de un mayor desarrollo conceptual de las politicas publicas
como variables dependientes se ha debido en parte a las dificultades
para llegar a un acuerdo respecto a que es una politica publica. Las Cuadro 1. Algunos enfoques recientes para el aualisis
definiciones en este sentido han proliferado y en realidad no resulta de las polfticas publicas y sus prediccioues
facil pensar que algun dia se llegue a un consenso en torno a una de-
finicion rigurosa. Debido a que la tarea de la rnedicion, inherente a la l'1I,dit:rioop.\ .",b,r rlli!'" IIr Im/flim I"/Mirfl
idea de variable, requiere un proceso de definicion previo," la falta de Posiuo Srlllifltlillfl I\dillfl
un acuerdo sobre la ultima no ha facilitado el desarrollo conceptual
Macroenfoques
de los elementos basicos de una escala de variacion.
Como se vera mas adelante, esta es solo una de las muchas difi- Estatista
cultades presentes que obstaculizan la construccion de escalas de Pluralista
las politicas publicas como variables dependientes. Sin embargo, a Enfoques de alcance medio
mi parecer, estas dificultades no deben detenernos en el desarrollo Estilos nacionales
de esta tarea, que creo necesaria y posible. Es necesaria porque el Estilo estatista
estudio preciso y sistematico de esta area no puede avanzar sin una Estilo pluralista
definicion minima de algunos elementos constitutivos de su objeto
Arenas de politica publica
de estudio y sin el desarrollo de este como variable dependiente.
Arena distributiva
Adernas, una definicion de dichos elementos me parece posible si,
como se vera mas adelante, nos mantenemos en un cierto nivel con- Arena redistrlbutiva
ceptual. Arena reglllatoria
Este articulo busca fomentar el mayor desarrollo de la "pierna" Arena mayori taria
mas debit del campo de las politicas publicas, a fin de que dicho Ecologico
campo, al caminar mas equilibradamente, pueda avanzar mejor en Coalicion + crisis + solucion x
su exploracion de la realidad. Busca concebir la polftica publica Crisis + solucion
como variable dependiente y ligar con mayor claridad la variacion x
o crisis + coalicion
en esta con la variacion en las variables independientes. Con este
Crisis 0 coalicion 0 solucion x
objetivo en mente, el articulo desarrolla, por un lado, una escala
NOT\; .. x.. indica el lugar en que las politicas publicas te-uderian a siruarse ("1\ la
,; Ibid., p. 75. escala de acuerdo con cada cnfoque.
 .JOSE LlIIS MENIlEZ
HACIA UNA DEFiNICION DE LAS Pl)BLICAS
COMO \'ARLillLES DEPENDIENTES
El problema de la definicion
2Que es la polftica publica? Como fa seiiale, parece imposible que
aqui, como en otras areas, la mayorfa de los auto res logre alcanzar un
conseuso. Las definiciones abundan y la batalla terminologica parece
prolongarse ad infinitum. Esto se debe a la complejidad del tema y a
que los supuestos de diferentes enfoques y areas de politica pueden
implicar eufasis distiutos.? En realidad, insistir en una definicion rigu-
rosa ha resultado ser mas problernatico que util."
EI problema de la definicion puede mitigarse si consideramos
una definicion muy general que recupere solo los elementos seiiala-
dos par la mayorfa de los autores. Asi, por ejemplo, casi todas las de-
finiciones incluyen una vision de la politica publica como la accion
del Estado dirigida a cumplir ciertos objetivos. Una definicion como
esta bien podrfa ser aceptada mayoritariamente, pero no dejarfa de
parecer un concepto "estirado", esto es, sin un "contrario" empfri-
co (y, pOl' 10 tanto, con una extension excesiva)." Por ejemplo, en
esta definicion podrfa caber la decision del Estado (que ya es una
forma de accion) de no tomar acciones especfficas para solucionar
un problema detenninado, 10 que para algunos autores constituirfa
tambien una politica publica.'? Asi, esta definicion pareceria abar-
carlo torlo, ya que una politica publica incluiria los casos en los que
el Estado interviene para solucionar un problema pero tambien
los casos en los que no interviene (su posible contrario ernpirico).
Esta definicion irnplicaria, en eI mejor de los casos, desaprovechar
la utilidad que nos dan los conceptos que sirven precisamente para
distinguir.
Las consideraciones anteriores me lIevan a estar de acuerdo con
7 L. Aguilar, La lieduuu ... , oIl. cit., pp. 29-40; O. Guerrero, ull. cit., p. 51.
, R. Speckharcl, "Public policy studies: Coming to terms with reality", Thejoumul. oj
thr NortheasternPolitical: Scieurr ,1.,.\O"iltliou. primavera de 1982, p. 512.
'I G. Sartori. oIl. cit., p. 294.
III H. l leclo, "Review article: Policy analysis". British..luu:mal '1' Political Science; num.
2. 1972. P: 85; W. Dunn, lntnnlurluni to [ntblic Iwli,,) analssis Englewood Cliffs, Prentice
Hall, 1981, P- 61;]' Heidenheimer, H. Heclo y C. T. Adams, CO/ll/Jamlille ImiJIir !,olicy,
Nueva York. SI. Martin's Press, 1983, p. 2;]. Treadway, Public pul;"ylllltking;n the Allterican
Stutes, Nueva York, Praeger, 1985, p. 6.
1..\ I'Ol.iTICi\ l't'rlll.lCi\ COMO \·,\RI.\IlI.E IlEI'ENIlIENTI': 121
quienes han distinguidos entre una politica y una decision, II e incluso
ir mas alia para proponer dos tipos mas de situaciones. Asi, propon-
dria diferenciar cuatro niveles:
1] Situaciones en las que eI Estado no reconoce un problema y,
por 10 tanto, ni siquiera existe una decision consciente de no tomar
acciones especificas. Por ejemplo, en algunos paises 0 periodos un Es-
tado puede no reconocer un problema demografico, de alimentacion
o ambiental y ni siquiera considerar si toma medidas similares a las
asumidas en otros pafses (tales como el control del mimero de nines
que se puedeu tener en China, el racionamiento de comida que se ha
dado en Cuba 0 la regulacion de la couducta ecologica de la sociedad
que hoy -mas no siempre- se da practicamente en todo eI mundo).
Esta situacion podria ser denominada "inacci6n publica".
2] Situaciones en las que el Estado reconoce uu problema, elaho-
ra un diagnostico, establece un objetivo e iucluso una estrategia, pero
decide no ir mas alla; es decir, no toma acciones especificas 0 de corte
estrategico para solucionar eI problema. Un ejemplo podria ser cuan-
do se reconoce el problema de una crisis 0 la falta de competitividad
economica pero se lIega a la conclusion de que la solucion debe dejar-
se en manos del mercado (probablemente a esto se referfa el secreta-
rio adjunto de Comercio de Estados Unidos, Frank Weil, cuando dijo:
"nosotros tenemos una politica industrial en este pais: la politica es que
no queremos una politica industrial") .12 A veces un Estado puede to-
mar la decision de no actuar y con ello tomar una postura 0 esperar la
consecucion de un objetivo por medio de su "no actuacion" (un ejem-
plo podrfa ser la negativa de Estados Unidos hasta los alIOS sesenta a
intervenir en las decisiones locales sobre discriminacion racial). A esta
situacion podriamos lIamarla "decision publica", ya que basicamente
supone una decision, en este casu la de dejar las cosas como estan.
3] Situaciones en las que el Estado, ante un problema determina-
do, ejecuta una estrategia 0 programa de acciones dirigidas a su so-
lucian a traves de ciertos incentivos (monetarios, legales, de organi-
zacion, etc.) y formas (gestion publica directa, gesti6n semipiiblica,
subcontratacion, etc.). Yo reservaria el termino "politica publica"
para este ultimo tipo de situacion,
II Vease Aguilar. La hecliura .... 01'. cit., pp. 21-40. donde adernas se ofrece una exce-
lente discusion en torno a la definicion de politica publica,
" C. Johnson (ed.), '1111' ;'//(1.".\1 riallwl;,) debate; San Francisco, Institute of Coutem-
paral)' Studies, p. 8.
 122 jose LUIS
4] Estos tres tipos de situaciones tienen efectos, previstos e imprevis-
tos, en la sociedad. Tales efectos, sin embargo, no son los iinicos que
Bevan a un determinado estado 0 situacion en alguna area 0 aspecto
de las sociedades. Un estado (con mimiscula) social, economico 0 poli-
tico no solo se deriva de una inaccion, decision 0 politica publica, sino
de una cornbinacion de estos y otros factores. Debido a un mal diag-
nostico 0 a circunstancias cambiantes, una polftica puede, pOl' ejem-
plo, agravar un problema. Empero, no se puede decir pOl' esto que la
polftica misma estaba dirigida a agravarlo. La cornbinacion de varias
decisiones publicas tomadas por separado puede llevar a un deterrni-
nado estado 0 situacion no previsto pOl' ninguna de estas. Asi, en opo-
sicion a otros autores, I:; yo haria una distincion conceptual adicional y
a las situaciones mencionadas las denominarta "resultados piiblicos".
Debido a que todos tienen consecuencias potencialmente signifi-
cativas para una sociedad, los tres primeros tipos de situaciones pue-
den ser igualmente importantes. La importancia de las consecuen-
cias de una "decision publica" es 10 que probablemente ha llevado a
algunos autores a querer incluirlas tambien bajo el termino "politica
publica"." Sin embargo, creo que esto no justifica no distinguir am-
bas situaciones con el fin de llegar a conceptos "claros y distintos" (es
decir, con un contrario empirico). Y aunque una decision publica
,
puede tener algunos elementos de politica publica, no los tiene to-
dos (especial mente los relacionados con la ejecucion de un paquete
estrategico de acciones), pOl' 10 que creo conveniente reservar este
ultimo termino para cuando todos los elementos estan presentes.
Asi, podria establecerse una distincion entre una decision y una
politica publica a partir de una concepcion de esta ultima basada en
la ejecucion, pOl' medio de ciertos incentivos, de un "paquere" es-
trategico de acciones relacionadas consciente y especificamente con
una solucion u objetivo general" (otros autores usan terminos pare-
cidos, como "programa"," "curso"!? 0 "serie"!" de acciones). En este
" Ihid.• p. 7.
11 Tal es el caso de Heidenheimer et al.• p. 7. Vease tam bien Johnson. op. cit., p. 7.
"T. A. Smith, The (:OII/pamti,'e l}(Jli,., [nocess, Santa Barbara. Clio Press. 1975, p. 1.
Jo; H. Laswell y A. Kaplan. Potoer mill society. New Haven, Yale University Press. 1950.
p. 71; G. Starling. The IlIIlilit:s mul economics ofpublic IlOli", Homewood. The Dorsey Press.
1979. pp. 4 Y 7.
17 H. Heclo, op. cit., p. 84; J. Anderson 11'1 al., Public IlOlides awl politics in Amtl'liw,
North Scituate. Duxbury Press. 1978; Heidenheimer et al., op. rit., p. 2.
'8 R. Rose, "Comparing public policy: An ovelview", Ellro/Jtl'fmj"u17Ial,j·P"liliwllv.-
semrh, abril de 1973. p. 73.
1.\ l'OLiTICA l't'IIIIJCA COMO \'ARIAIIl.E llEl'ENlliENTE 123
sentido, una "decision publica" seria una accion publica cspecifica
que no busca el desencadenallliento de lin paquete de acciones de
tipo estrategico.
Obviamente estos tres tipos de situaciones estau definidos aqui
como tipos ideales y podrian situarse a 10 largo de lin continuo. A decir
de Weber, un tipo ideal es un coucepto que "se distancia de la rea-
lidad, sirviendo para el conocimiento de esta en la medida eu que,
mediante la indicacion del grado de aproximacion de un fenomeno
historico a uno 0 varios de estos conceptos, quedan tales fenomeuos
ordenados conceptualmente".!"
En 10 que se refiere cuando meuos a las politicas piiblicas, la rea-
lidad es tan compleja que la definicion de polftica publica anterior-
mente expresada no podria ser otra cosa que 11\1 tipo ideal. Como ha
dicho Heclo: "La polftica publica no parece ser Ilil fenomeuo que se
defina a sf mismo; es una categorfa analitica"." Con base en los tra-
bajos de Lindblom" y tantos otros que los han seguido.F' podriautos
decir que muchas veces las politicas publicas son "blancos uebulosos
en movimiento", ya que con frecuencia los objetivos generales, el pa-
quete consecuente de acciones y las re1aciones entre ambos no pue-
den verse con claridad y ademas se estan moviendo, La mayoria de las
veces las politicas piiblicas son ejercicios de exploracion yaprendizaje
constantes. Eso se debe a que: a] casi siempre hay dena incertidum-
bre en los procesos de formulacion y ejecucion de las mismas, 10 que
lleva a una retroalimentacion permanente entre las diferentes eta-
pas de las politicas publicas, y b] Sll contexte cambia frecuentemente.
"Una politica no es algo que acontece de una vez pOl' todas, Es algo
que se rehace sin cesar. Elaborar una politica es lin proceso de aproxi-
maciones sucesivas hacia algunos objetivos deseados que van tambien
cambiando a la luz de nuevas consideraciones.'?"
Ciertamente, este movimieuto constante de las politicas piiblicas
hace muy dificil su estudio. Sin embargo, es aiin mas dificil cuando
no tenemos un punto de referencia conceptual 0 cuando esle no se
'co M. Weber. Ermunuin ,v sorinlatl; Mexico, Fondo de Cultura Econornica, 1979, p. 17.
'" Heclo, "I'. .u; p. 85.
'I C. E. Lindblom, TIle Imliry jJmress, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1968,
p.4.
11 Veause Heidenheimer rt 01., "/" ril., p. 3; B. Wittrock y P. del.eon. "I'olicy as a 1l10V-
ing target: A call for conceptual realism ". Polh» Studies Rf7lirlll, agosto de 1986, p. '15, aSI
como 6. Oszlak y G. O'Donnell, "I'. rit., p. 385.
"" Lindblom. en 1.. Aguilar. 1.0 "nhllm... , '1'. rit" p. 49.

124 LlIIS MENllEZ
encuent.ra 10 suficientemente diferenciado (es decir, cuaudo no tie-
nen un coutrario empirico).
El movimiento constante de las poliiicas podria hacernos pensar
que no tiene sentido uu tipo ideal basado en gran medida en los
objetivos generales de dichas politicas y en su direccion consecuente.
Sin embargo, si bien es cierto que a veces la fuerte retroalimenta-
cion entre las diversas etapas 0 el cambio de contexto hacen que las
politicas publicas se muevan a ritmos vertiginosos, habria que consi-
derar que "ciertas orientaciones inherentes [a las politicas publicas]
frecuentemente parecen supuestos virtualmente dados en cualquier
situacion"." En otras palabras, aunque algunas veces las politicas cam-
bian a ritmos vertiginosos ante situaciones de alta incertidumbre, en
ocasiones esta no es tan alta 0 los Estados prefieren no cargar con
el COsLO politico de un cainbio incesante en las politicas. Asi, tambien
es posible encontrar casos en los que el Estado decide buscar ciertos
objetivos y probar (0 imponer) un curso durante cierto periodo (por
ejemplo, en periodos de crisis 0 en ciertas areas de polttica), aun
cuaudo no este del todo seguro de que sea el curso mas adecuado
o cuando existan presiones para cambiarlo. Adernas, si los objetivos
iniciales de una politica cambian en la practica 0 si no se sabe bien a
bien cuales son, esto nos llevaria a decir que hay una politica nueva,
diferente 0 simplemente vaga (0, en los terrninos que discutiremos
mas adelante, "pasiva"), y no a decir que la politica carece totalmente
de direccion.
En sintesis, no debemos suponer que las politicas siempre formulan
y luego siguen un objetivo general, pero tampoco que nunca buscan
cumplir uno 0 varios objetivos generales pOl' 10 menos durante un pe-
riodo breve. En mi opinion, las politicas publicas tienden a seguir una
direcciou (inherente a la tan repetida idea de "curso", "serie", etc.),
10 cual hace que el tipo ideal de politica publica arriba mencionado,
y que desarrollamos con mayor precision mas adelante, tenga sentido
como tal. Esta direccion, pOl' debil que sea, es la que permite iden-
tificar un "paquete" especffico de acciones. Si la eliminamos, como
probablemente algunos incrementalistas radicales recomendarian, el
concepto de "politica" quedaria de nuevo con un contrario ernpirico
demasiado difuso (por decir 10 menos).
Como puede verse, nos encontramos ante un problema concep-
tual complejo. Si bien llegar a una definicion tiene sentido debido a
,., A. J. Heidenheimer et ai., "/" rii., p. 4.
I·
L\ I'O!.iTIC,\ 1'1'1111.1<:'\ COMO \'.\KI,\III.E IH:I'I':NDIENTE 125
que, en aras de la claridad aualitica, hay que difereuciar el concepto
de politica publica de otros conceptos (0 contrarios empiricos), a la
vez es dificil que dicha definicion aprehenda los rasgos basicos de
una realidad sumameute variada. POl' 10 tanto, tambien es dificil que
suija un acuerdo en torno de una definicion, y cabria esperar que el
debate sobre las definiciones, annque sean ideales, continue.
En todo caso, la propuesta de este articulo es qne un camino po-
sible para salir de esta suerte de dilema, 0 cuando inenos para no
paralizarse, es pasar de la etapa de los conceptos a la de las variables.
En otros terruinos, el problema de la definicion puede mitigarse si en
lugar de vel' las polfticas publicas a traves de los limitados lentes de
una definicion las vemos como variables, a fin de aprehender mejor
la variedad de casos 0 situaciones de una realidad social compleja.
Mas que en tipos ideales, probablemente 10 que hay que hacer es
coinenzar a pensar en escalas ideales. Asi, en la propuesta de escala
que desarrollo mas adelante utilizo el tipo ideal de politica publica
antes descrito para construir una escala ideal de politicas publicas, en
la que dicho tipo ideal se acerca en realidad mas a uno de los puntos
de la esc ala (el de una politica publica "activa").
LA PoLiTICA PUBLICA COMO VARIABLE DEPENDIENTE.
EL ACTIVISMO DE lAS pOLiTlCAS PlmLICAS
Despnes del aualisis de la secciou anterior podriamos coucluir que,
annque puede ser sana que continue el debate en toruo de una defi-
nicion, esto no deberia impedirnos pasar del ambito de los conceptos
al de las variables, a fin de medir con mayor precision el comporta-
miento de las politicas piiblicas.
Para ello no nos sirven las definiciones generales que puedan ser una-
nimemente aceptadas (con amplia extension y redncida connotacion),"
tales como "la accion del Estado dirigida a cumplir ciertos objetivos"
(vease Sartori, p. 80) 0 incluso una mas general, que satisfaga a algunos
incrementalistas, como "un conjunto de acciones estatales y privadas".
Estas definiciones se mantendrian en un nivel demasiado simple 0
liniitado para la construccion de una escala mas precisa que nos sir-
"G. Sartori, "/" ril., pp. 79 Y293; M. BUDge, La ;/Ilw,ligm:;"" rieutifu:«; Madrid, Ariel,
1985, p. 84.
126 JOSE LUIS MENOEZ
va para observar las politicas publicas como "variables" dependientes.
Esta tarea pareceria requerir un listado de algunos elementos basicos
de una politica publica. Asi, con el fin de construir una escala de va-
riacion hemos considerado una serie de elementos de las politicas pu-
blicas a partir del tipo ideal arriba descrito. Estos no pretenden servir
para la construccion de una definicion general que sea unanimemen-
te aceptada, ni de una muy rigurosa que incluya todos los elementos
potenciales de una politica publica (con amplia connotacion y redu-
cida extension). Se trata basicamente de un listado de elementos que
pueda servimos mejor para desarrollar escalas de variacion, dentro de
las cuales podamos observar las politicas piiblicas como "variables" de-
pendientes (sin que esto excluya necesariamente otros usos). De esta
manera podriamos pasar de un nivel de analisis mas limitado (que,
por decirlo asi, solo usa pinceles gruesos y pocos colores) a un nivel
mas complejo (que pueda pintar mas fino y con mas tonos).
Acercamos a un listado de los elementos basicos de una politica
publica implica considerar que la hace una "polftica" y que la hace
"publica". Como explicare mas adelante, el tipo de escala que me
interesa explorar iniciahnente hace que me concentre en la politica
publica como politica. Por 10 tanto, la referencia al aspecto publico
de dicha politica sera de tipo disyuntivo y no continuo."
A mi parecer, una politica tendria, como politica, cuando menos
seis elementos basicos, a saber: 1] el problema, 2] el diagnostico, 3] la
solucion, 4] la estrategia, 5] los recursos y 6] la ejecucion. En gene-
ral, toda politica publica se relaciona con un problema percibido 0
presentado como publico, que es el punto de referenda y la fuente
originaria de donde surge la direccion inherente a toda politica. POl'
otro lado, las politicas publicas implican un diagnostico (aunque sea
politico) de cuando menos algunas de las causas del problema y algu-
nas de las medidas que pudieran resolverio 0 mitigarlo. Este diagnos-
tico esta detras de dos de los elementos de las politicas: la solucion y
la estrategia. De este modo, tales politicas implican uno 0 varios obje-
tivos globales, que se consideran 0 se presentan como la solucion del
problema, asi como una estrategia 0 programa de accion dirigido, al
menos en terminos politicos, a alcanzar dichos objetivos generales; la
estrategia esta constituida por un paquete de acciones relacionadas y
generalmente con un cierto orden temporal. Ahora bien, como han
2. G. Sartori, 01'. cit, p. 73. Esto 110 implica que el grado de 10 publico sea me nos
imponante; unicarnente que el enfasis en eJ mismo llevaria a otro tipo de escala.
L\ I'OI-iTlcA 1'[1111,1(;\ COMO \'ARIMll.E IlEl'ENIlIEN I E 127
recalcado varios autores," para que una politica exisra, el paquele
de acciones previsto tiene que realizarse en alguna medida. Asi, las
politicas piiblicas tambien implican la disposicion de ciertos recursos,
que llevan a la realizacion de las acciones propuestas poria estrate-
gia. Por supuesto, el grado en el que una politica publica conrenga
cada uno de estos elementos varia mucho, POl' ejemplo, a veces el
problema, el diagnostico, la esrrategia 0 algiin otro elernento podrfan
quedar establecidos mas implicita que explicitarnente, 0 los recursos
o las "acciones esperadas" ser inadecuados 0 miuimos,
Cada uno de estos elementos tend ria a su vez varios aspectos espe-
ciahnente importantes. Asi, pOl' ejemplo, respecro al problema habrfa
que tomar en cuenta cuando menos tres de ellos: a] su legitimidad
frente a otros problemas; b] la legitiinidad de la definicion del tipo de
problema, y c] la claridad con la qne el problema mismo se define.
En cuanto al diagnostico, habria que considerar la claridad y la legi-
timidad de los supuestos en los que se basa la definicion de la naturale-
za especffica del problema, las soluciones encontradas, y la estrategia
presentada.
En cuanto a la solucion, los aspectos pOl' tomar eli cuenra serian su
claridad y legitimidad." y los conocimientos de los involucrados.
Estos aspectos de la solucion podriau considerarse asimismo para
la estrategia. Sin embargo, esta tambien podria implicar la considera-
cion del ambito de accion y coordinacion que preve. Obviamente, las
acciones estrategicas podrian ser de diferente tipo (desde presupues-
tarias hasta publicitarias).
En cuanto a los recursos, habria que considerar su cantidad y tipo
(de organizacion, presupuestarios y legales).
Fiualmente, la realizacion de las acciones "programadas" en una
politica publica tendria dos aspectos: a] su realizacion propiamenre
dicha y b] la evaluacion de dicha realizacion.
Con base en los elementos arriba mencionados, es posible acerear-
nos a una definicion ideal atin mas precisa de la politica publica.:" Sin
"Vease M. Wright, "Policy community, policy network and comparative industrial
policies", Poliural Studi,", niim. 36, 1988. p. 599, YP. Eisenger, "Do the American Slates
do industrial policy?", IJriti"hjoul'I"II '1" Politiru! Sri,'l/t" mim, 20, 1991, p. 528.
" He usado aqui el termiuo IfRili",id,ul en un sentido restringido. Asi, pOl' ejemplo,
un problema legitimo seria aquel que se juzga couveniente atacar: un diagnostico legi-
timo seria aquel que se considera acertado, y una solucion )' estrategia legitimas serian
aquellas que se juzga conve nie nte ejecutar,
2"Viendo dicha politica publica como: l] La ejecucion de un "paquete" de acciones
 ./OSI:: UIIS MENDEZ
embargo, quisiera insistir ell que el sentido principal de este listado
es esiablecer una escala de variacion. Esta es una tarea dificil que
puede hacerse con diferente grado de precision y cuya operacionali-
zaciou es complicada. Con todo, para empezar, podria ser adecuada
una esc ala con pocos puntos de medicion y construida de manera
general. Alii, yo propondria una escala con tres puntos de medicion:
una politica publica activa, una semiactiva y una pasiva.
Antes de pasar a describirla, es conveniente aclarar algunos puntos
respecto a esta escala:
1] Su proposito es ofrecer una primera aproximaciou a ciertos
paraiuetros basicos en un area hasta ahora muy poco desarrollada;
en otras palabras, creo que dicha escala puede ser muy util para el
estudio de las politicas como variables dependientes, pero puede de-
sarrollarse aiin mas.
2) Queda claro que una politica publica dificilmente cabria, en
semido esrricto, en alguno de estos tipos de politica, ya que, como en
el caso de nuestra definicion de politica publica, estos son definidos
ell terminos estaticos e ideales.
POI' 10 tanto, el proposito de dichos tipos no puede ser otro que
el de servir como puntos de referencia generales que nos ayuden a
ubicar (temporalmente) estas politicas en un lugar 0 en un espacio
determiuados dentro de la escala; en este sentido, podriamos decir,
por ejemplo, que en un periodo una politica publica tiende a acercar-
se mas a un tipo que a otro 0 a ubicarse en un espacio deterrninado
entre los punios de la escala. Valga aclarar que si bien esta escala
puede ser util como marco de referencia, no supolle pasar por alto
la necesidad del analisis "liistorico-concreto" de toda la politica pu-
blica. La posibilidad de diferentes combinaciones, entre otras cosas,
puede hacer de la ubicacion de una politica en esta escala una tarea
compleja, que requerira que el investigador la ponga en su contexte
estrategicas relacionadas, asf como la abstenciou inducida de actores estatales y priva-
dos, respeclo a otras acciones, 2] utilizando como iuceutivos uno 0 varios recllrsos (de
organizacion, economicos, legales, etc.), 3J siguiendo un cieno orden estdblecido par
IIna estrategia de accion, 4J a fin de cumplir ciertos objetivos generaJes fijados por el
Estado, 5J gmcias a 1111 diagnostico, 6] en donde dicha estrategia u objetivos generaJes
se asocian con la resolucion de lin problema percibido por el Estado como pClblico.
Con esta definicion y listado de elementos no se guiere decir que en la realidad haya
IIna secllt'ncia temporal necesaria entre los misrnos, ni que estos no cambien a 10 largo
de la evoillcion de uua polftica.
L\ I'Ol.iTICA 1'1'IBUCA COMO \AKIAIII.I·: IH:I'ENIJIENTE 129
especffico.:" Con todo, aunque no siempre 1I0S perrnita definir con
precision una politica, creo que una escala como esta facilita mucho
la comparacion, ya sea de una nrisma politica a 10 largo del tiempo 0
de varios paises, 0 de diferentes tipos de politicas.
3] Como la escala tiene un objetivo esencialmente heuristico, no
pretendo ofrecer aqui una operacion precisa 0 universal de los ele-
mentos constitutivos de cada punto de ella. Esta tarea, ciertamente
dificil, seria mas propia de investigaciones empiricas concretas que
de un articulo como el presente. Por 10 tanto, cada punto de la escala
esta presentado mas bien de manera heuristica 0 general; sin embar-
go, sobre todo para que ellector tenga una mejor idea de aquello a 10
que nos estamos refiriendo en cada uno de esos puntos, se presentan
algunas pistas que pueden servir para su operacionalizacion (sobre
todo para el punto mas alto y mas bajo de la escala, a partir de los
cuales podrian deducirse los indicadores para la parte intermedia).
4] Como ya 10 indique, en la esc ala mi in teres se centraria mas en
el grado de "activismo" de la politica publica como polnica que en el
grado en que es publica; simplemente asumire que en los tres puntos
de la escala la participacion del Estado es muy importante a 10 largo
de los diferentes aspectos del desarrollo de una politica publica. Me
concentro pOl' el momento en la politica publica como politica debi-
do a que me in teresa capturar Sl1 grado de eficacia, es decir, el grado
en que cumple COil los objetivos que declara perseguir. En otras pa-
"I> POI' ejemplo, en una politica, eI problema, objetivo general y estrategia pueden
ser claros y bien couocidos, pero muchas de las acciones previstas no ejecutarse (pro-
bablemeute por falta de lcgitimidad 0 de los recursos adecuados). En este caso dicha
politica quiza podria situarse en el punto mas bajo de la escala. La ubicacion de una polf-
tica puede ser tambien diffcil porque la operacionalizacion de los tipos puede hacerse
de distintas foruias, Ademas, estri por verse si deben asignarse pesos diferentes a cada
uno de los elementos basicos de una politica. En principio parecerfa que el grado de
ejecucion de una poHtica cs especialmente irnportante para que la misma sea activa,
semiactiva 0 pasiva, A su vez, eI grado de ejecucion dependeria en gran medida de la
legitimidad del problema, los objetivos y la estrategia. EI problema con la asiguacion
de pesos diferenciales es que estos pueden valiar de acuerdo con eI tipo de polftica u
otros factores. Ademas, habrfa que tener cuidado de no adoptar visiones cuantitativas
simplistas 0 usar inadecuadalllente la idea del continuo. En este sentido, bien puede
ser que diferentes combinacione:-s de elementos produzcan resultados distintos 0 que
despues de cieno punto una relacioll lineal deje de existir (P. Evans, D. Rueschemeye:-r
y T. Skocpol [eds.J, [hingillg bltl"k in, Nueva Ymk, Cambridge University Press,
1985, p. 352). Por ejemplo, seda interesallte explorar hasta que PUlltO ulla polftica
excesivalllente activa comienza a tender hacia la inefectividad. Aunque no fue posible
hacerlo en este articulo, estos asulltos debell tratal'se con mayor profundidad.
130 JOSE WIS W:NDEZ
labras, una politica activa tenderia a alcanzar en mayor medida sus
objetivos declarados mientras que una politica pasiva tenderia a al-
canzarlos en menor medida." No me interesa profundizar aqui sobre
el grado de 10 publico de la politica publica porque no estoy del todo
cierto, pOl' decir 10 menos, de la relacion entre el grado de 10 publico
(entendido como el grado de participacion del Estado) y el grado
de efectividad de una politica; a veces una politica altamente publica
puede ser muy efectiva, pero a la vez una politica menos publica-en
el sentido, pOl' ejemplo, de que hace uso de la contratacion privada-
tambien puede ser efectiva y alcanzar sus objetivos declarados.
5] La idea de usar los terminos "activo", "semiactivo" y "pasivo"
provino en parte de la politica exterior de Mexico, en la cual termi-
nos similares (especialmente el primero) comenzaron a ser usados a
partir de los setenta. A su vez, la extension de su uso en el lenguaje
cotidiano de la polftica exterior mexicana se debio en buena medi-
da a los influyentes analisis de Ojeda," quien usa pOl' primera vez
en Mexico las nociones de "activo" y "pasivo" para el estudio de la
politica exterior. Crei conveniente usarlos para esta escala pOl"que el
grado de actividad de los actores publicos y privados presente en una
politica me parecio un aspecto importante de las politicas publicas,
Con todo, conviene aclarar que el criterio de "activisrno" usado en
este articulo para la construccion de la escala implica tambien el gra-
do de legitimidad (en el sentido antes mencionado) de los diferentes
elementos de una politica y el grado de conocimiento de estos pOl'
parte de los actores. Quiza la legitimidad y el conocimiento de la po-
litica sean tan importantes para la construccion de esta escala como
su nivel de actividad. Sin embargo, bien podria decirse que estos ele-
mentos culminan 0 se concretan en el nivel de la actividad. POl' esta
razon decidi mantener los terminos activo, semiactivo y pasivo para
denominar los puntos de la escala.
El punto mas alto de la escala propuesta, el de una politica publica
activa, podria definirse heuristicamente como aquel en el que:
1] La legitimidad del problema es alta para la mayorfa de los fun-
" Obviarnente este es solo un concepto de efectividad. Como las decisiones piibli-
cas, una politica pasiva podrfa ser efectiva para conseguir objetivos no declarados 0 no
explfcitos, Asirnismo, una politica activa no sera siernpre la mas adecuada, como por
ejemplo en situaciones de alta incertidumbre,
'<2 M. Ojeda, A lcuncesy limiies de (a/loliliat exterior de Mexu:o, Mexico, El Colegio de Me-
xico, 1976, p. 177; Ei surgimiento de una/}{)litim exle,i",.actil1a, Mexico, Secretalia de Educa-
cion Publica, 1986.
LA I'Ol.iTICA 1'1"1111.1(;\ \'1\1(11\111.1-: IlEI'ENIlU-:NTE 131
cionarios publicos "normativos" (staff), la mayoria de los funciouarios
piiblicos "operatives" y la mayoria de los grupos sociales relaciouados
con el problema. Un camino posible para poneI' ell operaciou este
concepto es el del lugar otorgado al problema en la agenda publica
pOl' estos funcionarios y grupos (el cual se podria obtener pOl' medio
de un cuestionario). En este punto de la escala el problema estaria COII-
siderado dentro de la agenda inmediata 0 "decisoria"; es decir, como
un problema que requiere una accion inmediata del Estado." Como
se observe, uno de los aspectos de las poliricas publicus es el de la de-
finicion del tipo del problema. Este punto de la escala implicaria una
definicion clara y legftima para los funcionarios y gmpos arriba men-
cionados, la qlle podria operacionalizarse pOl' medio de las respuestas
a preguntas especificas sobre el tenia dirigidas a estos actores.
2] Los supuestos del diagnostico, en los que se basan la definicion
de la natnraleza 0 tipo de problema y la relaciou del problema con
una solucion y esrrategia especificas, son c1aros y legitimos para la
mayoria de los tres tipos de actores arriba rneuciouados. De nuevo,
pareceria qne la mejor forma de operacionalizar este elemento seria
mediante las respuestas a preguntas especificas al respecto.
3] La solucion al problema es clara y legitima, adernas de que es
bien conocida poria rnayoria dentro de cada uno de los tres tipos de
actores. Este ultimo aspecto podria operacionalizarse pOl' medio de la
existencia 0 no de un plan formal, De hacerse asi, este punto de la es-
cala implicaria, pOl' ejemplo, la publicacion y distribucion de un plan
formal en el que se preseute y justifique la solucion.
4] La estrategia propuesta es tambien clara, legitima y bien COllO-
cida pOl' los actores, EI grado de conocimiento de la estrategia podrfa
operacionalizarse pOl' medio de la existencia 0 no de JIll piau formal.
Si se operacionalizara asi, este punto de la eseala implicaria la publi-
caci6n y distribuci6n de un programa estatal formal. Ademas, esta es-
trategia preve un nivel comparativamente alto de coordinaciou entre
el Estado y los actores involncrados enla politica, 10 mismo que de ae-
cion estrategica. EI grado de coordiuacion podria operacioualizarse
con base en eI funcionamiento 0 no de instancias formales de coordi-
naci6n 0 con un cuestionario; el niveI de accion podria especiflcarse
con base en los puntos 5 y 6 que se describen a continuacion.
"" J. Kingdon, AW"d"s, "(Iemolh,,,., aru! /Jublil' /J{)Jj('ies, Boston, Lillie, Brown & COIll-
pany, 1984, p. 4.
132 J0:il: I.lIIS Mf:NllH,
5J Los recursos de organizaciou presupuestarios y legales son ade-
cuados 0 suficientes para la ejecucion del nivel de accion previsto pOl'
la estrategia. Los recursos de organizacion podrian operacionalizarse
con base en el nivel jerarquico de la organizacion encargada de la
politica, asi como en el grado de disciplina e integraciou internas de
dicha organizacion. Los recursos presupuestarios podrian operacio-
nalizarse con base en el nivel comparative de los recursos presupues-
tarios asignados. Para la operacionalizacion de los recursos legales se
observaria el tipo de base juridica de la politica y de la organizacion
encargada de ella.
De operacionalizarse de esta forma, este punto de la escala im-
plicaria que las organizaciones encargadas de la politica publica se
encuentran en las altas esferas gubernamentales, tienen a la mayoria
de las entidades relacionadas con el problema directamente bajo su
mando (es decir, estas no estau desconcentradas, descentralizadas 0
en un nivel jerarquico semejante), que los recursos presupuestarios
asignados son suficientes para ejecutar la estrategia propuesta (y por
10 tanto son comparativamente altos) y que la politica y la organiza-
cion estan sustentadas en leyes 0 decretos propios yespedficos.
6] La ejecllcion de la serie de acciones programada por la estrate-
gia se realiza de una manera cercana a la prevista. POl' ejemplo, los
recnrsos son gastados y sus receptores realizan las actividades enco-
mendadas. Esto puede operacionalizarse por medio de los resultados
de las evalnaciones estatales de las politicas y organizaciones. En casu
de no con tar con ellos, tendria que utilizarse un cuestionario espe-
cffico."
Cabe insisrir en que aqui se esta haciendo referencia al concepto de activismo
;H
de las politicas publicas, difererue, pOl' ejemplo, del concepto de fuerza de las rnismas.
Esie ultimo concepto ha originado todo un debate en torno a la caracterizacion de los
Estados, Veanse al respecto P. Katzenstein (ed.), lteuoeen. fJOwer 1l1U1f,knly, Madison, The
University of Wisconsin Press, 1978; P. Evans et al., 1985, up, cit,;]. Hall y]. Ikenberry,
U Estado, Mexico, Nueva Imagen, 1991; P. Evans, "Predatory, developmental and other
apparalllses: A comparative political economy perspective on the Third World state",
ponencia presentada en el XV Congreso Internacional de 1,\5A, 4-6 de diciembre de
1989. Con todo, probablemente seria iitil tratar de acercarse a una definicion de una
politica publica fuerte consideraudo las lecciones ofrecidas pOl' este debate. En este
sentido, dicha politica pod ria ser aquella que tuviese cuando menos dos elementos:
1] en ella d Estado logra una "autonomia integrada" con los grupos sociales afectados
(Evans, IIj'. t:it.). Esto es, eI Estado logra cap tar e incorporar los intereses de los grupos
socialcs, ya que tiene una relacion cercana con estos, pero ala vez es capaz de defender
los intereses generales 0 de largo plaza de la nacion, ya que goza de una autonomia
LA l'oLiTIC,\ 1'1'IIII.1CA COMO \'AI'I,\IILE IlEI'ENIlIEN u: 133
El punto interrnedio de la esc ala, el de una politica publica seiuiac-
tiva, podria definirse heurfsticamente como aquel en el que:
1] La legitimidad del problema es mediana (esto es, el problema es
considerado un problema de la agenda gubernamental 0 sisternica
mas no de la "decisoria'T;" Ia definicion del tipo de problema es
un poco confusa y no del todo legitima para varios de los actores,
2] Los supuesios del diagnostico en los que se basan la definicion
de la naturaleza 0 tipo de problema y la relacion del problema
con una solucion y esuategia especfficas no son del todo claros y
legitimos para varios de los actores dentro de las categorias men-
cionadas.
3] La solucion propuesta por la politica no es del todo clara, legitima
y bien conocida para varios de los actores,
4] La estrategia propuesta tampoco es del todo clara, legitima ni bien
conocida para varios de los actores. La estrategia preve solo una
cierta coordiuacion entre los actores involucrados en la politica 0
un nivel de accion que se cousideraria intermedio.
5] Los recursos de orgauizacion, presupuestarios y legales se encuen-
tran solo en el grado intenuedio de accion previsto para la estra-
regia.
6] La ejecucion del grado intennedio de accion propuesto poria es-
traiegia se realiza de una forma cercana a la prevista.
EI punto mas bajo de la escala, el de una politica publica pasiva,
podria definirse heuristicamente como aquel en el que:
1] La legitimidad del problema es baja (esto es, el problema esta
situado al final de 1.'1 agenda gubernamental); la definicion del
tipo de problema es confusa y poco legitima para muchos de los
actores,
significativa respecto a dichos grupos sociales, y 2] la politica publica es legitima pero
flexible: esto es, si bien el Estado iucorpora los intereses sociales, tam bien puede resis-
til' la prolougacion iujustificada de be neficios y apre nder de los errores para cambial'
las politicos (Hall e Ikenberry, It!'. cit., pp. 195-196), El concepto de una politica fuerte
pod ria servir para desarrollar otra escala util para el analisis de las politicas publicas,
peru tam poco es el unico posible. Podrian desarrollarse escalas basadas en otros cri-
terios, como el del grado en el que una politica resllelvl' un problema, el nllmero de
gente a la que beneficia directamente, el grado en que I'S publica, etcetera.
\[']. Kingdon, oj,. lit., p. 4,
134 .JOSE 1.1I1S Ml::NIlEZ
2] Los supuestos del diagnostico en los que se basan la definicion de
la naturaleza 0 tipo de problema y la relacion del problema con
una solucion y estrategia especfficas son confusos y poco legitimos
para muchos de los actores.
3] La solucion propuesta por la politica es confusa, poco legitima y
poco conocida para muchos de los actores (esto tiende a implicar
la difusion de la politica por medio de declaraciones publicas mas
que por la distribucion de un plan formal).
4] La estrategia propuesta tambien es confusa, poco legitima y poco
conocida para muchos de los actores (esto tieride a implicar una
estrategia difundida a traves de la comunicacion oral mas que por
medio de la publicacion de un programa formal). La estrategia
supone una coordinacion entre los actores involucrados en la po-
litica y un nivel de accion comparativamente bajo.
5] Los recursos de organizacion, presupuestarios y legales son apenas
suficientes para la ejecucion del grado de accion previsto por la
estrategia. Esto podria implicar que la 0 las organizaciones encar-
gadas de la politica publica se encuentran en esferas bajas, tienen
poca autoridad sobre las entidades relacionadas con el problema,
cuentan con recursos presupuestarios que alcanzan el bajo grado
de accion previsto y no estan basadas en leyes 0 decretos espedfi-
cos que les den un sustento legal amplio.
6] La ejecucion del bajo grado de accion propuesto por la estrategia
se realiza de una forma cercana a la prevista."
Aunque por supuesto la utilidad de esta escala queda a juicio de
los lectores, varias investigaciones me han mostrado que e1 grado de le-
gitimidad, conocimiento y actividad forman un campo importante de
las politicas piiblicas. Esto puede deberse a que, en cierto sentido, tal
campo esta relacionado con la efectividad de dichas politicas.
Por un lado, los diversos elementos para e1 desarrollo de la escala
aqui propuesta surgieron en gran medida de una investigacion com-
parativa de politicas de fomento industrial en Nuevo Leon (1985-
1991) YPensilvania (1979-1987) que actualmente estoy realizando."
'Ii Como puede verse, en este nivel hay un impacto negativo de cada una de las
etapas sobre la siguiente: un problema confuso, asi como poco legitimo y couocido,
tiende a implicar un diagnostico y estrategia semejantes. Este impacto negative podria
continuar hasta la ejecucion: probablemente una politica confusa, poco legitima y po-
co conocida no se ejecutani de una manera cercana a la prevista,
" J. L. Mendez, Public 1}(Jlirifs "lid mgil1,iziltio1ls for ",:01IOmi( deoelopment in Nueuo Leon,
L\ "OI.iTIC,\ 1'[111I.1C/\ COMO \·",l.I.\IIU: IlEI'I·:NIlIl·:NTE 135
Este analisis busca argumentar que en esos dos estados se clio ell cier-
tos afios una transicion de una politica de fomento industrial "pasiva"
a una "activa". Esta implico e1 reconocimiento de una crisis ecououii-
ca como un problema publico prioritario, la elaboracion y difusiou
de planes y programas de accion para resolver dicho problema, el
surgimiento de nuevas organizaciones y e1 ejercicio de recursos pre-
supuestarios comparativamente altos para ejecutar esos planes y pro-
gramas. Esta investigacion sigue la Iogica cientifica deillamado "elise-
no de casos mas diferentes?" 0 "comparacion remota"." Con base ell
est" logica metodologica, el estudio explora la utilidad del enfoque
ecologico, que describire mas adelante, para explicar el surgimiento
de esta politica activa.
POI' otro lado, como ya 10 indique, la escala partie tambieu de los
trabajos de Ojeda," sobre todo en 10 que se rcfiere al grado de "activi-
dad" de una politica. Ojeda estudia el paso en Mexico de una politica
exterior "pasiva" a una "activa" a partir de los aiios setenta. Ell este
sentido, describe ciertos momentos en los que hay un incremento
notable en el mimero de giras y misiones internacionales, asi como
de recepciones de delegaciones extranjeras, relaciones y sedes diplo-
maticas en el exterior, nuevas y diferentes iniciativas iuteruacionales,
etc. Otros investigadores han utilizado e1 concepto de politica "acti-
va" tanto en el area de politica exterior como en otras."
Finalmente, vale hace notal' que Hayes," basaudose en Brown,"
presenta cuatro tipos de "cambio de politica publica": a] politicas ra-
cionales incrementales; b] innovacion federal; c] innovacioues no in-
Mexu» (1 985-) 'J'J}) 'I'/Id PfUusyll/(wiit, Unued Slall'.l· ( 1,:)71)..) 987), proyecto de tesis docto-
ral, Universidad de Pittsburgh, 1991 (mimeo.), y "Politicas piiblicas para eI desarrollo
industrial en Nuevo Leon y Pennsylvania, 1979-1991", pouencia presentada en eI XVII
Congreso Internacional de LISA, Los Angeles, 24-27 de septiembre de 1992.
'" H. Teune y A. Przeworski, Thr I"!!:ir o(mmlwmlillf soria! iuquir», Nueva York, Wiley
lnterscience, 1970, p. 34.
"" M. Duverger, Mf/od".1 df las rieurias sorialrs, Mexico, Ariel, 1983, p. 420.
"0 M. Ojeda, Alcnnres y linutes .. " of', ru., p. 177, Y 1,1·,.",liimi,mto... , '1'· cit:
-II R. Green, "Mexico, la politica exterior del nuevo regimen", 1'1"" l ntrruarional;
num. 69, 1977, p. 4; Y. Shapira, "L., politica exterior de Mexico bajo el regimen de
Echeverria: Rerrospectiva", 1'11/11 l utrrnariuna]; num. 73, 1978, p. 89; O. Pellicer, "Veinte
alios de politica exterior mexicana: 1960-1980",1'11/11 lntrrnncionol; mim. 82.1980, p. 149;
J. Mattar, "Algunas consideraciones acerca del irnpacto del Tratado de Libre Comercio
de America del Norte sobre la pequefia industria cu Mexico", Idm },'(()I/';lIIiw, marzo-
abril de 1991, p. 21.
"M. Hayes. lnctrmentalism and [iubli«, Nueva York, Longman, 1992, pp.
'" L. Brown, NewImlitif.l, 1/1"" 1",lilin, Washington, D. C., Brookings Inslillllion, 198:1.
136 LlIiS Ml::NIlEZ
cremeutales, y d] inuovaciou racionalista. Los criterios de su tipologia
solo estrin brevemeute desarro11ados y son un tanto diferentes a los
aqui descritos, pem van en una direccion parecida. Asi, pOl' ejeinplo,
sus dos ultimos tipos se acercarian a 10 que yo 11amo "politica activa",
en la medida en que incluyen una solucion clara y una estrategia que
busca ser efectiva, a las que se 11ega ya sea de manera subita, como en
la politica del New Deal (innovaciou no incremental) 0 gradual, como
en la politica ambiental estadunidense ("innovacion racionalista").
En todo caso, independientemente del grado de utilidad de la es-
cala aqui pmpuesta, el objetivo de este articulo de definir las politicas
publicas como variables dependientes me parece de suma importan-
cia. Gracias a esta definicion resulta mas facil establecer el vinculo en-
Ire variables depeudientes e independientes. A esto es precisamente
a 10 que me abocare enseguida.
ALGUNOS ENfOQUES RECIENTES PARA EL ANALISIS
DE LAS PUliLICAS
Los enfoques para e1 estudio de las politicas publicas puedeu dividirse
en dos grandes grupos. En el primero se encuentran los que aqui 11a-
mare macroenfoques, que resaltan algun tipo predominante de rela-
cioues sociales para explicar la uaturaleza de las politicas publicas. Los
eufoques del segundo grupo puedeu denominarse de alcance medio
y argumentan que la naturaleza de las politicas varia de acuerdo con
algun factor especifico. Este articulo se concentrara en presentar algu-
nos de los eufoques que mas han llamado la atencion recientemente:
dos macroenfoques, el pluralista y el estatista, asi como tres de alcance
niedio: 1 j el eufoque de los estilos naciouales, que pone enfasis en el
upo de cultura; 2] el enfoque ecologico, que considera e1 pape1 de los
contextos sociopoliticos, y 3] e1 enfoque de las arenas de la politica
publica, que subraya el upo de sector 0 problema inherente a una po-
litica (industrial, ambiental, etc.). Aunque estos enfoques no deben
verse como llecesariarnente excluyentes,41 a partir de los supuestos de
cada uno de e110s podemos deducir 0 hacer predicciones diferentes
respeclo a las polfticas, como mostrare enseguida.
." G. Freeman, "National styles and policy sectors: Explaining stlUctured variation",
.fouow! o/Publir Hlliry, vol. 4, 1986.
LA I'ol.inc,\ 1'(11Il.lCA COMO \'ARIA1II.E m:I'I':N1HENT1,: 137
Los macroenfoques plumlista y estatista
EI primer macroeuloque -el pluralisla- pane de la idea de que en
las sociedades existen difereutes grupos de interes con Ull poder mas
o menos equivalente, y en donde los grupos estatales no tienen ma-
yor fuerza que los grupos privados. De acuerdo con 10 anterior, po-
demos deducir que es un enfoque restriugido; es decir, muchas areas
quedarian en la esfera privada 0 del mercado (donde la intervencion
del Estado se carga hacia el establecimiento y vigilancia de las reglas del
juego), En aquellos casos en los que se hace inevitable el surgimiento
de politicas publicas, la formulacion y ejecucion coordinadas de esias
sera muy dificil de lograr. Tales politicas teuderan a ser respuestas
pragmaticas 0 inmediatas a las presiones de una variedad de gmpos
de interes y organizaciones burocraticas; pOl' 10 tanto, se argumenta
que dichas politicas dificilmente conllevaran la claridad de metas y la
coordinacion necesaria para pmmover objetivos de mediano 0 largo
plaza. Asi, las politicas tenderian a ser pasivas 0 semiactivas.
AI denorninar estas preinisas un "enfoque" se intenta senalar que
han sido preseutadas bajo versiones un tanto distintas, En los aiios
cincuenia y sesenta surgieron varias versiones, basadas en el estudio
de los grupos de interes en Estados Unidos." Mas tarde aparecerian
otros modelos que en una u otra medida pueden verse como varian-
tes de este enfoque, como el modelo de la politica burocratica," e1
de la implementacion" y mas recieuternente el interorganizacional."
Ie, D. Truman, Tli« j;llIwmllleulu!l,mr""", 2a. ed., Nueva York, Alfred A. Knopf, 1971
[1951]; E. E. Schauschneider, nte sellli,IIIvneigll Im/IJu" Nueva York, Holt, Rinehardt y
Winston, 1960; R. A. Dahl, Who gmwms?, New Haven, Yale University Press, 1961, y
Polyarrh»: Participation mil! o!'lw.\il;ou, New Haven, Yale University Press, 1971; N. W.
Polsby, OllJlIItllU;ly IWlllerau" Iwlllil'lll them», New Haven, Yale University Press, 1963.
.,,; G. Allison, The essence nfderision: thr missile Cuba//. crisis, Boston, Little
Brown & Company, 1971; A, Gray, "Bureaucracy and political power", Polil;l'Il! Studies;
ruim. 36, 1988; E. C. Page; Political oUlhorily 1lI//.! burcuturatir power. Brighton, Wheat-
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·'7 J. L. Pressman y A, Wildavsky, l mplemrnuuion, Berkeley, University of California
Press, 1973.
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Beverly Hills, Sage, 1978; R. Rhodes, CO'll I",! O'/l(IIJ/JIlwr iu reulml-!oml,e!a[iou".
Wesllllead, Gower Publishing, 1981; B. Hjern y C. Hull, "Implementation research as
empirical constitutionalism", o/Polilil'lil!?P"mn:h, num. 10, 1982; K. Hanf
y T. Toonen, !'oli,y ;mIJu'mnll<Il;IIIl in/e"em! (/1II!ul/ill/l} .1)'''[nlLI·, Boston, Maninus, 1985;
L. O'Toole. "Theoretical developments in public administration: Implications for the
study of federalism", (;I/I",ruII'I//.:e, OClUbre de 1990 .

138 JOSE LlilS MENDEZ
Estos enfoques han sido usados principalmente en las ciencias socia-
les estadunidenses y han tenido poca repercusion en las de America
Latina. Con todo, aunque no se puede decir que adopten el enfoque
pluralista, varios autores han subrayado la existencia de una mayor
fragmentacion polftica del Estado latinoamericano de la que suele
percibirse."
En el debate teorico de los afios ochenta, y como reaccion al en-
foque pluralista, resurgio con fuerza el llamado enfoque estatista.
En estos anos se llamo de nuevo la atencion sobre la vision europea-
continental del Estado," en la cual este se concibe como un colecti-
vo organizado, coherente e impersonal de funcionarios que reclama
e impone su control sobre los recursos humanos y materiales en
un territorio. Segun este enfoque, el Estado tiene una relacion sim-
biotica con la nacion: en otras palabras, la existencia del primero
depende del mantenimiento 0 la fortaleza de la ultima. POl' 10 tanto,
el Estado tenderfa a representar el interes general 0 de largo plaza
de la nacion (el cual podrfa equipararse con el orden social, mas no
necesariamente con el "orden establecido", ya que el interes de la
nacion puede ameritar la transformacion de este ultimo). POl' ser
la coudensacion de dicho interes general, el Estado no es simple-
mente un espejo de los intereses sociales 0 un arbitro de la lucha
entre estos, sino un actor en sf mismo. Sin embargo, no es solo un
actor mas: es el actor fundamental y, pOl' 10 tanto, requiere prioridad
analftica.
Asi, para este enfoque el mayor peso del Estado como actor y la
tendencia de este ultimo a defender el interes general conducirfan
generalmente a la formulacion y practica de polfticas piiblicas que
promuevan el interes de largo plaza de la nacion. Estas politicas ten-
derian a incidir activamente en una amplia gama de areas y a ser coor-
dinadas de manera efectiva pOl' organizaciones piiblicas poderosas,
'.. C. Anderson. Politics 11'11/1 political dl/mge in Latin AIII"rica. Princeton. University of
Princeton Press, 1967; L. A. Harnmergreen, "Corporatism in Latin American Politics:
A reexamination of the 'unique' tradition", Comparative Politics, julio de 1977; D. A.
Chalmers, "The politicized state in Latin America".]. Malloy (ed.), Authoritarianism
and corporatism in Latin America, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1977;]. L.
Mendez, "La reforrna de descentralizacion en Peru. 1978-1989". Foro Internacional; vol.
31. num. 1 (l21),julio-septiembre de 1990.
5" A. Stepan, The "taw and society: Peru in (Ompamlille perspet:ti"e. Princeton, Princeton
University Press, 1978; K. Dyson, The .,Iale Imdilio'//. in Weslern E1Impe: A sludy oj ft1/ idea
and an instilulio1/.. Nueva York, Oxford University Press. 1980.
139
LA I'O\-iTICA I'[""I.ICA COMO \'AIl.IAIILI-: DEI'ENDIENTE
capaces de sobreponerse a las presiones de los grupos sociales."' Es
decir, las polfticas tenderian a ser activas 0 semiactivas.
La importancia crucial del Estado cornenzo a resaltarse especial-
mente para el caso de los paises de desarrollo capitalista tardio, cuan-
do menos desde principios de los aiios sesenta." En cuauto a America
Latina, la decada de los aiios setenta arestiguo la publicaciou de varios
libros que segulan una direccion semejante.?" A decir de Migdal." los
analisis de corte estatista de Latinoamerica y el mundo en desarrollo,
y sobre rodo el concepto de corporativislllo extraido del enfoque 01'-
ganicista, ejercerlan una influencia dramatica ell los esuidios de otras
regioncs del mundo, primero en Europa y luego ell Estados Unidos.
Asi, en los afios ochenta varios autores insistieron vehemenremente
en la importancia de este enfoque para el estudio de los paises mas
desarrollados, incluyendo aquellos considerados pluralistas, como Es-
tados Unidos (aunque COli diferentes matices}." POI' 10 tanto, el ClI-
'" A. Stepan, 0/1. rit., p. 33.
,,;A. Gershenkron, Erononnc harkumrdness ill hi"lirrimlltel.l/l"I'l'li"e, Cambridge, Harvard
University Press, 1962.
",. Entre otros, P. Schmitter, lntnrst mil/lid fUI/II'"liliwl dl//uJ;e ill Bnnil, Stanford,
Stanford University Press, 1971; H. j. Wiarda (ed.), Politics IIlId slIl'illll'lwlIKe in Latin
Allinil'lI: The distiuct trrulition Amherst, University of Massachusetts Press, 1974; R. Sonn-
tag y H. Valecillos, HI g,11tI11I en elm.jlilllli.'''lIIlIl'/mlem/llluillell, Mexico. Siglo XXI, 1977;
J. Malloy, "/" rit.; Stepan, "I'. rit.; D. Collier (ed.), Thr muluuilarumistn ill l.ati» /11III'rim,
Princeton, Princeton University Press, 1979; T. Evers, HI Estrulo 1''11 1lIl,eri/frill ml,il"li,III,
Mexico, Siglo XXI. 1979.
Este enfoque es discutido, para el caso larinoamericano. en]. L. Mendez, Modelll,l de
de,llIm"l" en A'IItelim. t.atina, Mexico, Universidad Iheroamericana, 1986, pp. 11-12, l.a
le/imllfl.... fil', cit.• Y "(Hacia donde va la ciencia politica estadunide nse?", ('IIIIUIII XXI,
orono de 1990. La mayor fuerza 0 presencia del Estado en estos casos fue asociada
entre otras cosas con el atraso economico, la extrema heterogeneidad socioc-conomica
y la fuerte dependencia externa,
'.1 J. Migdal, "Studying the politics of development and change: The state of the
art", A. Finifter, Potuiral science: nit' state II/Ihe disl'il,/i.",,, Washington D. C., Asociacion
Norteamericaua de Ciencia Politica, 1983, p. 319.
:.:, Como todo eufoque, las versioues especificas del estatismo son divers;", POI' lin
lado, Nordlinger (011 thr II{ lhr delll/ll:mlil: .1'111lr, Cambridge, Harvard Univer-
sity Press, 1981) insiste en la necesidad de dar cue-uta de que los tunciouarios tienen
intereses propios que frecuentemente logran imponer sobre los grupos sociales, per<>
no ve al Estado como un actor colertivo, Krasner (l)e/flldiIiK IiiI' IIl1lill'lllll iutnrst: IIl/1i'
malrrials inueslrmrnts aml (I,S, jilleiK" l""il''1' Princeton, University of Princeton, 1978)
tam bien sellala que el Estado puede formular y ejecutar intereses propios peru solo
estlldia lin area especifica. Evans ellll, (0/', /'il,) rescal"lIl el estatismo como III' enfoque
general lnil, pero ven la "alllonomia" del ESlado como una variahle afenada pOI' las
circunstancias, el sector; etcetera.
1'10 i.uis MEND[l
Ioque cstatista lama a partir de la decada pasada considerable fuerza
en el debate academico mundial.?"
Los enjoques de alcance medio
Los macroenfoques estatista y pluralista no pueden considerarse va-
riables indepeudieutes, ya que asumen que el Estado 0 los grupos
de presion tienden a ser los aetores detenninantes en las diferentes
sociedades y periodos historicos, Esto, sin embargo, no ha podido
hacerjusticia a la variedad de casos y mornentos nacionales. Las pe-
culiaridades de diferentes sociedades 0 periodos han llevado al sur-
gimiento de los enfoques del segundo grupo (de alcance medio),
que argumentan que la nauiraleza de las politicas teudera a variar
de acuerdo con el cambio en algllll factor especifico. En este senti-
do, estos cnfoques sf implican 0 representan una variable indepen-
dieute. POl' ejemplo, el enfoque de los est.ilos nacionales argumenta
que los diferentes tipos de cultura e inst.ituciones nacionales deter-
minaran el tipo de politica y organizaciones publicas. Asi, se espera
que, dentro de una misma nacion 0 entre naciones con culturas
semejantes, dichas politicas y organizaciones sean muy sirnilares a 10
largo de diferentes coyunturas 0 problemas publicos, mientras que
naciones culturahnente diferentes tengan distintos tipos de politicas
y organizaciones publicas aun frerue a coyunturas 0 problemas pa-
,,; Resulta curioso notar ciertas similitudes del enfoque pluralista y estatista con
dus de las vcrtieutes mas conocidas del rnarxismo, el lIamado rnarxismo ortodoxo
(basado ell HI mauijiest» aJlIlunista) y el marxismo estructuralista (basado en El 18
lrruntario tle Luis Bonnptut« y desarrollado por Cramsci, Althusser y Poulantzas), res-
pecuvame ntc. Los enfoques pluralista y marxista ortodoxo tienen en cornun la vision
de la sociedad como lucha entre varios grupos sociales en la cual el Estado no tiende
a gal'antizar el interes de mediano 0 largo plazo de un orden social. Ambos enfoques
le niegan al Estado un papel protagonico en las sociedades capitalistas (aunque di-
fieren respccto a las cousecueucias de este hecho, que para el marxisrno ortodoxo
habrian de ser catastroficas). POl' otro lado, el marxismo estructuralista se aserneja al
enfoque estatista en tanto tiene una vision del Estado como una entidad con intere-
ses propios y autonom ia relativa, orientada a la reproduccion de un orden social. Sin
embargo, eI marxismo es un enfoque bastante complejo, que incluye una variedad
de escuelas (francesa, inglesa, alemana, italiana, etc.). Ademas, las bases epistemol6-
gicas de eSle enfoque son diferentes a las de los otros enfoques. Asi, incluir al male
xismo hubiera resultado en un ensayo mucho mas largo. AquI solamente he querido
dar a conocer algunos enfoques mas recientes y menos conocidos para el analisis de
las pollticas ptiblicas.
1..1 l'Ol.inC,1 I'l"lH.lC.1 COMO 1'.\!{IAlII.E IlEI'ENI>lENTE 141
recidos."? Existe una variedad de tipologfas de culturas y regfmenes;
sin embargo, permnaseme adoptar pOl' el momento una tipologia
llluy esqueruatica con propositos ilustrativos, constituida por dos
estilos de politicas publicas: el estatista y el pluralista.!" Pod ria espe-
rarse que naciones con una tradiciou esiatista desarrollen polfticas
publicas bien coordinadas pOl' medio de organizaciones piiblicas y
que, pOl' el contrario, en naciones con una tradicion liberal 0 plura-
lista, como Estados Unidos, las politicas publicas existentes tiendan
a ser poco activas y a carecer de una fuerte coordinaci6n. Los estilos
nacionales de polfticas obvianiente estan intimamente relacionados
con los tipos de regnueues (que pueden ser rnuy variados) y hay
to do 111l conjunto de investigaciones que vinculan el tipo de regi-
men con el tipo de politicas, tanto para America Latina C011l0 para
otras regiones.?'' El enfoque de estilos nacionales se encuentra tam-
bien cercano aillamado nuevo institucionalismo.r"
POl' otro lado, el enfoque de las arenas de politica publica sostie-
ne que diferentes tipos de areas de politica publica (por ejemplo,
industriales, ambientales, etc.) implican distintos tipos de marcos
estructurales y de grupos sociales; pOl' 10 tanto, tambieu implicaran
diferentes tipos de relaciones entre dichos grupos. De esta manera
-se argumenta-, la naturaleza de las politicas dependera del tipo
de problema, pOl' 10 que los mismos tipos de areas 0 problemas de
poluica couduciran a comportamientos polfticos similares en las
naciones, aun cuando tales naciones sean culturalmente muy dife-
rentes.
Este enfoque fue popularizado pOl' Lowi,"' quien establecio tres
tipos de politicas publicas: distributivas, redistributivas y reguladoras.
',7 J. Richardson, G. Gustafsson y G. Jordan, "The concept of policy style", J. Rich-
ardson, 01'. cit.
,.•.J. Malloy, "Policy analysts, public and regime structure in Latin America", t ioner-
IItlua,julio de 1989; S. Linder y B. G. Peters, "Instruments of government: Perceptions
and contexts",.!ouI1ltJI ojPublir Polit), enero-marzo de 1989,
"" Entre otros: B. G. Peters et al., "Types of democratic systems in types of public
policy", COIll!wmtille Politics, abril de 1977; 6. Oszlak, "Politicas publicus y regimeues
politicos: Reflexiones a pattir de algunas experiencias latinoamericanas", E'IUtlio.' Ce-
tI"s, nlim, 2, 1980; S. Hughes y K. Mijeski (eds.), J>olitin umllml>li" ImJil) ill I,atiu /l1Jlerim,
Boulder. Westview, 1984.
"'J. March, y.J. Olsen, "The new institutionalism: Organizational factors in political
life", Amerimll Polili,."l S"ieu"e liP"ie"', num. 78, 1984.
'i1 T. La wi , "American business, public policy, case studies and political theory",
Wodt! Polili"s, num. 16, 1964.
142 JOSE LlIIS MENDEZ
Luego esta perspectiva seria ampliamente cornentada y revisada."
Quiza la revision mas esc1arecedora del modelo original de Lowi sea
la de Wilson, quien habla de cuatro arenas de polftica: distributiva,
redistributiva, reguladora y mayoritaria." Partiendo de 10 dicho pOl'
este autor, yo consideraria las distintas areas de politica en terminos
de tres elementos basicos: 1] la distribucion de costos y beneficios de
las politicas; 2] el mimero de tipos de actores, y 3] la naturaleza del
juego politico. Wilson sefiala que en la polftica distributiva los costos
estan dispersos y los beneficios concentrados, pOl' 10 que eljuego po-
litico sera no conflictivo 0 de suma positiva, ya que los que pagan los
costos se encuentran demasiado dispersos como para organizarse 0
tomar conciencia de su calidad de "perdedores", Asi, esta es una are-
na ell la que solo entran dos tipos de actores: el Estado y los grupos
ganadores. En este caso, la politica publica tiende a tener objetivos
claros que organizaciones unificadas ejecutan coordinadamente, pOl'
10 que tenderia a ser activa 0 semiactiva. La politica industrial, con fre-
cuencia proteccionista y subsidiadora, entrada dentro de este tipo.
En la politica redistributiva tanto los costos como los beneficios
estan concentrados, por 10 que aqui los perdedores tambien estan
presentes en la arena, enfrentandose directamente con los ganado-
res (aunque casi siempre con la mediacion estatal). En este caso el
juego politico es de suma cero y el conflicto es alto. POI' 10 tanto, los
objetivos de la polftica son inestables y los actores deben ponerlos en
practica sin estar del todo convencidos; pOl' eso la polftica tiende a ser
pasiva 0 semiactiva. Un buen ejemplo es la politica del presupuesto
publico 0 la sal arial,
En la poli'tica reguladora los costos estan concentrados y los bene-
", EI articulo de Lowi origino un am plio debate y bibliografia. Entre otros muchos
esran R. Salisbury, "The analysis of public policy: A search for theories and roles",
A. Ranney (ed.), Politicni srirnce and jmblir JJOli"y, Chicago, Markham, 1968; M. Hayes,
"The semi-sovereign pressure groups: A critique of current theory and an alternative
typology", 11tf.Joum"loJPoliti,""" mun. 40,1978; R. Rose, "The program approach to the
growth of goverrnent", Britishjournal ofPoliural Science; num. IS, 1985; G. Freeman, oj).
dt. Mas recientemente se han producido un extenso debate y bibliografia en tomo a
los conceptos de "redes de politica", "comunidades de polftica" y "problemas de politi-
ca". Vease pOI' ejemplo H. Heclo, "Issue networks and the excecutive establishment",
A. King (ed.), n.f. nf.lllA "'''rimn jlOlitim,",y.,t""I, Washington, D. C., Amelican Enterplise
Institute, 1978;]. C. Campbell f.t "/., "Mterword on policy communities: A framework
for comparative reseal'ch", (;mw,-n(juCf., enero de 1989, y M. Wrigth, 01'. rit.
II' ] . Q Wilson, Politi"aloq'fJ.nizotioll.l, Nueva York, Basic Books, 1973, y Atnn'imll
J;olll!l'ftlllfnt, institutium muljlOli"ie.l, Lexington, DG Heath and Co., 1983, pp. 417-423.
L\ I'OLiTICA 1'1·llI1.ICA COMO VARI,\UU: llEI'ENIlII':NTE 143
ficios disperses, 10 que lleva a un nivel de conflicto intermedio, en d
que el Estado establece uormas reguladoras dirigidas a beucficiar a la
mayoria, pero que se aplican solo discrecionalmente pOl' incapacidad
ejecutiva 0 para evitar la reacciou de los que cargall COIl los costos. Ell
esta arena estan presentes el Estado, los grupos perdedorcs y los grupos
ganadores (aunque estos iiltimos tienen una presencia mas limitada).
Aqui la politica publica se ejecuta solo parciahncnte, sobre todo pOl'
organizaciones que no cuentan COIl los recursos 0 voluntad suficienres
para realizarla, pOl' 10 qlle tiende a ser entre pasiva y seniiacriva. Un
ejemplo que suele mencionarse en este caso es la politica ambiental.
Finalmente, en Ia polftica mayoritaria los cosros y los beueficios
estan dispersos, pOl' 10 que la presencia de ganadores y perdedores
es menor y el nivel de conflicto es bajo. EI Estado entonces suele te-
ner suficiente autonornia como para formular claramenre y poneI' en
practica en forma coordinada una serie de objetivos, pOl' 10 que las
politicas tienden a ser entre activas y serniactivas. Este tipo de poliiica
es el meuos desarrollado y utilizado de todos y es mas dificil pellsar en
un ejemplo adecuado. Quiza la politica rnouetaria se acercaria a este
tipo. La grafica 1 presenra una sintesis de este planteamiento."
Para terminal' con esta presentacion de algunos de los enfoques
mas recientes para el estudio de las politicas ptiblicas, mencionare
una tradicion de investigacion que considera los efectos del tipo de
medio ambiente 0 contexte covuntural en las politicas publicas, Sin
embargo, al igual que los demas, este enfoque "ecologico" ha evolu-
cionado de diferentes maneras.
Un primer ejemplo seria Hampson, qui en argurnenta que, en con-
textos de "normalidad", los actores tienden a defender sus intereses
particulares sobre los del conjunto de la sociedad (tal como sostienen
los pluralistas). En esras situaciones, los actores no tienen incentives
para cooperar con las politicas existentes de inieres connin 0 para
forrnular politicas que promuevan tal inreres en nuevas areas, ya que
una politica publica suele implicar una mayor coordinacion y esta
afectaria sus intereses particulares 0 inmediaros. Asi, ciertas politicas
no se forrnularan, y las ya existentes implicaran un nivel de coordi-
nacion muy bajo, pOl' 10 que tenderan a ser "pasivas". Sin embargo,
cuando se da una crisis que amenaza el statu. quo, surge elltre los ac-
tores un interes generalizado pOI' los programas de accion directa y
,;, La vision de Wilson deja fnera un area de polilica que no dehe descarlarst", la de
la autonegulacion. Vease Hayes, 0/'. "it.
144 LlIIS W'NDEZ 1.0\ I'Ol.iTICi\ I'[IIII.I\;\ \',\i{J,\III.E lJEI'ENlllENTE 145

Crafica 1. El enfoque de las arenas de polftica to general de Hampson es similar al de los autores que han estudiado
el "ciclo de atenciou" de las polfticas publicae."?
BENEFICIOS Un segundo grupo de autores de esta misma linea de investigacion
Concentrados Dispersos va mas alia cuando indica que la relacion entre una crisis y las polf-
ticas publicas no es mecanica. Una crisis simplemente abre 0 cierra
Arena: Distributiva Arena: Mayoritaria oportunidades de accion y favorece unas coaliciones sobre otras, La
Jugadores en la arena: Jugadores en la arena: vinculacion entre una crisis econornica y ciertas politicas publicas son
Estado y ganadores Principalmente el Estado
actos "politicos": si no hay una coaliciou capaz de organizar una res-
Tipo de juego: Tipo de juego:
U) puesta, una crisis no tiene por que conducir necesariameute a poli-
of- Suma positiva (conflicto bajo) Suma positiva (conflicto bajo)
U)
ticas activas."
oo Kingdon.i" a su vez, elabora lIll modelo todavia mas complejo. Re-
Arena: Reguladora
Arena: Redistributiva tomando a Cohen, March y Olsen," este autor estudia principalmen-
Jugadores en la arena:
Jugadores en la arena: Estado, perdedores y ganadores te el proceso de formacion de la agenda publica. Sin embargo, de
Estado, ganadores y perdedores Tipo de juegu: este analisis bien se podria deducir que una politica publica activa,
Tipo de juego: Suma cero relativa
8 Suma cero (conflicto alto) (conflicto intermedio)
con objetivos claros y bien coordinada pOl' organizaciones poderosas,
tendera a surgir cuando una crisis, una solucion al problema inhe-
rente a la misma y una coalicion politica sean explicitamente ligadas
H'Io::-ITIo:: Elaborado con base en Wilson, 01'. rit., pp. 417-423. por un "empresario politico". La politica tendera a ser menos activa
cuando solo existan uno 0 dos de estos procesos.
coordinada dirigidos a darle solucion. En estos contextos -se indi- Con base en los planteamientos de los diversos autores de esLe en-
Ca- el Estado goza de una amplia autonomia y los actores cooperan foque podriamos decir que las politicas publicas pueden seguir una
con los programas de largo plazo 0 de interes cormin (tal como ar- curva en forma de campana, que en mi opinion, sin embargo, que-
gumentan los estatistas). Asi, habra una tendencia al surgimiento de daria abierta dellado derecho (ya que las organizaciones e intereses
politicas publicas que propiciaran un mayor activismo y una mayor creados dificilmente desapareceran de inmediato). Esta evolucion,
coordinacion entre actores. Con todo, despues del "cheque" inicial, y por cierto similar a la del "ciclo de vida comercial" de un producto,"
una vez que se ha respondido a el con la formulacion de una politica puedc observarse en la grafica 2.
y la creacion de organizaciones para ponerla en practica, la sensacion En mi opinion, podria lograrse una version mas acabada del enfo-
de crisis tendera a disminuir (0 a convertirse en una nueva norrnali- que ecologico si se toma en cuenta 10 seiialado pOl' los "constructores
dad) y los actores tenderan a funcionar nuevamente como grupos de sociales". Si aplicamos 10 dicho pOl' ellos al analisis de Kingdon, no
interes (es decir, a defender sus intereses particulares)." La politica
.>7 A. Downs, "Up and down with ecology. The issue-attention cycle", The Public luter-
publica sera menos activa, aunque, basandorne en 10 dicho por Peters
'.II, ruim. 28, 1972; B. G. Peters y B. Hogwood, '1'. "it.
y Hogwood." en mi opinion rara vez volvera al punto de partida con .;" R. Gittel, "Managing the development process: Community strategies in econo-
el mismo ritmo con el que llego a la cuspide; para ese momenta las mic revitalization" ,.!"url/ol IIJP"liliml !ll/ti/X,i., mul lvfflllflgf.llletll, orono de 1990; P. Goure-
organizaciones creadas para poner en practica la politica pueden ha- vitch, Politics in hurd times, Ithaca, Cornell University Press, 1986.
W J. Kingdon, II/,. cit.
ber escarbado un nicho en la estructura burocratica. EI planteamien-
7" M. Cohen,J. March yJ. Olsen, "A garbage can model of organizational choice",

/ulmiuistnnn» Srienrr QlltlTlnly, vol. 17, num. I, 1972.

,,', F. Ham pson, econonur policy: The in Caurula urul Mexico, Nueva 71 R. Polli Y V. Cook, "Validity of the product life cycle", Thrjourir«! oj IJII,itlf.H, oc-

York, St. Martin's Press, 1986; vease rambieu Lindblom, en Hayes, "I'. cit., p. 153. tubre de 1969, pp. 385-400; R. Buzzel, "Competitive behavior and product life cycles",
", B. G. Peters y B. Hogwood, "In search of the issue-attention cycle", Thejonrnal o] J. S. Wright yJ. L. Coldstucker, '11", IIn(l ideas jill' surresjnl lIulftketillg, Chicago, American
Politics, vol. 47, 1985, p. 246. Marketing Association, 1966, pp. 46-68.
 146 JOSE LUIS LA l'o!.iTICA COMO VARIAIII.E IlEI'ENIlIF.NTE ]47

Grafica 2 COMENTARJOS FINALES

El objetivo general de este articulo ha sido presentar una serie de re-

".t:: > comendaciones y advertencias para un estudio mas integral y precise
c.. ra de las politicas publicas y, en consecuencia, del Estado. En principio,
he buscado desarrollar conceptuahnente una variable dependicnre
-a mi juicio importante para este campo de estudio-, presenlar
algunos enfoques y variables independientes y aclarar 0 dedncir eI
vinculo entre ambos tipos de variables. La grafica 1 ofrece una vision
sintetica de los resultados. En este ultimo apartaclo solo recapitulare
r)ra las principales recomendacioues y adverteucias preseutadas, asi como
ora su importaucia para la agenda de investigacion del campo de las poli-
c..a.
ticas publicas y otros campos de esuidio.
A mi parecer, la investigacion en torno de las politicas publicus
podria avanzar mas si se utilizaran enfoques teoricos que impliqueu
o representen variables independieutes; es decir, si se sigue el cami-
Crisis no de las teorias de alcance medic y no el de los macroenfoques."
Normalidad Coalici6n Nueva normalidad
Soluci6n POI' ejemplo, adoptar preferentemente el macroeufoque estatista 0
el pluralista supondria que el Estado 0 los grupos de presion, res-
FUENTE: Elaborado con base en Hampson (oj" c-it.), Downs (op. cit.), Peters y Hog- pectivamente, son los actores "dererminantes" practicarueiue en todo
wood ('1'. y Ki ngdon (oj" cit.],
,:it.)
momenta y todas las sociedades. En mi opinion esto no haria justicia
a la variedad de casos y mementos nacionales.
considerariamos los tres flujos 0 procesos que este seiiala (el de los En otras palabras, a estas alturas pareceria mas util hacer usa de eu-
problemas, el de las soluciones y el de la politica) como indepen- foques de alcance niedio para entender la realidad que seguir discu-
dientes; mas bien considerariamos los dos primeros como altamente tiendo si un macroeufoque n otro es el mejor, Los enfoques de alcan-
dependientes del de la politica, ya que las percepciones sobre la pre- ce medio podrian ayudarnos a "hilar mas fino" en cuando meuos dos
sencia de una crisis 0 una solucion dependerian en gran medida de areas. Primero, podrian orientarnos hacia clasificacioues mas preci-
la capacidad simbolico-politica de una coalicion 0 de un empresario sas de los tipos de politica. Segundo, con base en estas clasificaciones,
politico para convencer a otras coaliciones 0 actores de que en efec- la investigacion podria dirigirse a esclarecer las causas 0 condiciones
to existe una crisis 0 una solucion (claro esta, ayudados pOl' cierta especfficas que estarian derras del surgimiento de cada tipo.
evidencia empirica sobre las circunstancias 0 sobre ciertas relaciones
decausa-efecto r.P En opinion de Edelman, uno de los miembros mas Nueva York, Academic Press, 1977; B. J. Nelson, Mok.i1lg 1111 issue ojduldutnrs«, Chicago,
The University of Chicago Press, 1984. Sobre la im portancia de las perct'pciones veans«
representativos de esta vision, las crisis ni siquiera son hechos "da- P. Sabatier, "An advocacy coalition framework of policy changt' and the role of policy-
dos", sino percepciones en gran medida "construidas" (algunas crisis oriented learning therein", I',,!i,y Srinlre." nrirn. 21, 1988; W. Dunn, "f'. rit.; Peters )'
ambientales podrian ser un buen ejemplo de esto)." Linder, IJI'. rit., Y M. Grindle y J. Thomas, P"Ii,y rltour» 111/11 I)(J/"y dlllllf.,'t'. "11.- politiru!
nomlllmy "frtjinm in ri"",'I,,/,illgmlllllries, Baltimore, The johns Hopkins University Press,
1991. Estos ultimos dan una imporrancia especial a los contextos de crisis 0 normali-
72 J. L. Mendez, "Pnblic polices and ... ". oj" cit. dad. aunque tam bien prefieren hablar de percepciones de crisis en lugar de crisis a
7;Algunos textos sobre eI enfoque de la "construccion social" son M. Edelman, secas (vease p. 75).
C01lstruc:tingtit. politirul s!'."tade, Chicago, The University of Chicago Press, 1988; Tit. 71 Como bien 10 recomendo R. Merton en su S"r;1I1 tlteor» and snnul strurture, (;kn-
symbolir uses of politics, Chicago, The University of Illinois Press, 1985; Poutiwlllmgllage, coe, Free Press, 1957.
 JOSI:: l.IIIS
En cierto seutido, pareceria que es esto precisamente 10 que auto-
res como Evans, Rueschenieyer y Skocpol," u Oszalak y O'Donnell?"
ban propucsto para la agenda futura de las ciencias sociales. Dado
que para ellos el grado de "autonomia" dentro de los Estados tiene
una distribucion desigual en tiempo y espacio, no favorecen una vi-
sion de Estados "fuertes" y "debiles" sino una que ve dicha autono-
mia eu funcion de seetores 0 momentos especfficos (10 cual, como
bien ha dicho Oszlak,?? rechaza el caracter monolitico del Estado y
las divisiones conspiratorias 0 manipuladoras que se derivarian de
tal caracier). Asi, este articulo solo estaria sistematizando y desarro-
llaudo en terininos de variables dependientes e independientes un
plauteamiento hecho ya por varios autores, pero que hasta el mo-
mente no ha sido valorado en su justa medida. De esta manera, por el
lado de las variables dependientes hemos esbozado una clasificaci6n
de tipos de politica de acuerdo COIl un criterio de activismo; pOl' el
otro, hemos presentado algunos enfoques que puedan ayudarnos a
vislumbrar las condiciones bajo las cuales tenderian a surgir ciertos
tipos de politicas.
POI' supuesto, la discusion en torno a la evolucion tanto de las va-
riables dependientes como de las independientes no quedara exenta
de dificultades y discrepancias conceptuales y metodologicas, EI de-
sarrollo de escalas Miles de los tipos de politicas es una tarea concep-
tualmente compleja que se presta para un debate en torno, cuando
menos, de tres aspectos: 1] la seleccion definida de los elementos
pOl' tornar en cuenta en el desarrollo de la escala; 2] la definicion
de los indicadores empiricos mas utiles en la dificil y extensa pero
uecesaria tarea de "operacionalizar" la escala, y 3] la ubicacion de
algunas politicas publicas en dicha escala (vease la nota 30). Este ar-
ticulo solamente ha esbozado una clasificacion heuristica y muy es-
quemarica de tipos de politica publica de acuerdo con un criterio que
en mi opinion es conceptualmente util, EI objetivo ha sido facilitar la
comparaciou de politicas piiblicas entre diferentes periodos, paises 0
tipos de politicas. Sin embargo, podrian desarrollarse continuos mas
especificos de tipos de politicas, basandose ya sea en este 0 en otro
criterio (como el de su "fuerza" -vease la nota 34--, sus beneficia-
rios priucipales, etc.). Tambieu cabria esperar que las investigaciones
", P. Evans el al., IIJ). cu., p. 14.
7', 6. Ozslak y G. O'Donnell. oJ}. ril., p. 376.
77 6. Oszlak, IIJ}. cit., p. 16.
l.A l'oIJnc.\ 1'(1111.1(;\ COMO \'AKI,\IIU: llEI'I':NllIENTI': 149
especificas operacionalicen conceptos que aqui solo aparecen en ter-
minos heuristicos.
Adeiuas, el debate sigue siendo intenso en torno de que variables
independiernes (culturales, ecologicas, etc.) tenemos que considerar,
como debemos definirlas y que estrategias metodologicas debemos
utilizar para diferenciar sus pesos causales relatives (ya que dificil-
mente sera un solo factor el que acerque a una politica publica a
unos de los tipos seiialados). En este seutido, este articulo se ha con-
ceutrado en deducir 0 aclarar las predicciones que respecto a las
politicas publicas harlan algunos eufoques que han lIamado la aten-
cion recienteiueute; sin embargo, lambien habria que incluir otros.
Ademas, es evidente que aun es necesario precisar y desarrollar mas
la variacion que puede darse en algunas variables independientes.
Por ejeiuplo, la division de culturas 0 regfmenes en estatistas y plu-
ralistas es evidenternente muy "gruesa" y esta basada en elementos
que aqui solo reseiiamos muy esquernaticamente. Asi, con base en las
diferentes tipologias de culturas, regunenes 0 institucioues que han
sido desarrolladas (vease la nota 59), pod ria lIegarse a clasificaciones
o escalas con un mayor mimero de tipos, asi como a una mayor pre-
cision en la definicion de los mismos y de sus consecuencias respecto
a las politicas publicas.
En sintesis, es evidente que en esle articulo no Irate de desarrollar
con toda la precision 0 extension posibles las variables dependientes
e independientes del campo de las politicas publicas, ni superar los
multiples problemas teoricos presentes en el misrno. Siinplernente
he querido lIamar la atencion sobre un desequilibrio existeute en
dicho campo y, no obstante las variadas dificultades metodologicas
y conceptuales, tratar de abrir mas la brecha en un area escasamen-
te explorada. He intentado mostrar que en este campo el desarrollo
conceptual de las variables dependientes es tan importante como el
de las variables independientes, entre otras cosas porque el debate en
torno a las causas se beneficiaria de un mayor desarrollo conceptual
de los diferentes tipos de efectos que estas pueden tener.
Un debate que implique una relacion mas precisa entre causas y
efectos podria llevarnos a nuevas fronteras no solo en el campo de
estudio de las politicas publicas, sino tambieu, debido a la impor-
tancia que dichas politicas tieuen para el entendimiento del Estado,
en disciplinas couexas, como la ciencia politica 0 la economia. A su
vez, cabria esperar que un conocimiento mas preciso de las formas
150 JOSE LUIS MENDEZ

(activa-eficaz, pasiva-ineficaz, etc.) y las causas (politicas, culturales, POLiTiCAS PUBLlCAS. MAs ALIA DEL PLURALISMO
etc.) de las politicas publicas nos perrnitira mejorar su formulacion Y LA PARTICIPACION CIUDADANA*
y puesta en practica, Como dijo Weber, las ciencias sociales no pue-
den ayudarle a una persona a decidir a que "dioses" (valores) debe RODOLFO CANTO S'\ENZ**
"servir", pero sf a encontrar a los que manejan los hilos de su vida y
prestarles "obediencia"," haciendole vel' que "la proposicion 'x es el
iinico medio para i. no es, en realidad, otra cosa que 10 inverso de la
proposicion 'de x se sigue y'''. 79

el pluralisino, el ajuste partidario mutuo y la parricipacion

ciudadana las fronteras naturales de las politicas piiblicas? EI propo-
sito de este articulo es intentar dar una respuesta a csa pregunra a
partir de la revision de una parte de la bibliografla de la disciplina,
incluidos los trabajos de varios autores mexicanos,

-
-
-- La pregunta tiene sentido si consideramos que en Mexico -y des-
de luego en Estados Unidos- ha prevalecido la tendencia a presentar
los enfoqnes seiialados como los limites objetivos, deseables e incluso
nonnativos del quehacer de los gobiernos frente a SitS sociedades.
Mas aun, se lIega a plantear que las politicas decididas al margen de

--
-
! !!!
los grupos involucrados 0 de una activa y direcia particiou ciudada-
na no deben considerarse verdaderas politicas publicas sino. en todo
caso, desviaciones 0 involuciones autoritarias de los gobiemos, inclui-
dos los dernocraticamente electos. En particular, la participacion eli-
recta de los ciudadanos en eI disefio y la implementacion de politicas
0: i piiblicas tiende a ser vista y presentada como el modelo que deben
seguir las sociedades abiertas, plurales y democraticas, C0l110 la que
U: aspirarnos a construir en nuestro pais.

c:: Adelanto la tesis de que estas posiciones deben ser al menos matiza-

- I
das, aceptando que exisien diversos tipos de politicas publicas, algunas
de las cuales no podran ser ni positiva ni normativaiuente definidas en
las arenas del pluralismo, el ajuste partidario mutua 0 la parricipacion
directa de los ciudadanos, y que esto debe ser reconocido y aceptado
por quienes de una u otra manera se identifican can los valores del
pluralismo y la democracia e incluso pOl' quieues promuevell la partici-
pacion ciudadana directa en detenninadas areas de la politica publica.

* Pnblicado otiginalmente en /froi.'11i (;".l/i,;" .r Poiitira Publi.», editada 1'01' e-l

Centro de Investigacion y Docencia Economicas (CIIW), vol. IX, 1ll111l, 2, 2000, Mexico.
'HM. Weber, E/ po/iLim y eI cientifiro, Madrid, A1ianza Editorial, 1979, pp. 223 Y231. ** EI autor es profesor de la Facultad de Economia de Ia Universidud Auiouom.r
'" M. Weber; Ensayos sobr« meLodou'gia social; Buenos Aires. Arnorrortu, 1978, p. 247. de Yucatan.

[151 ]