Argentina, Brasil Y La Defensa en América Del Sur: Las Identidades Estratégicas Y La Seguridad Regional

ARGENTINA, BRASIL
Y LA DEFENSA EN AMÉRICA DEL SUR:

LAS IDENTIDADES ESTRATÉGICAS
Y LA SEGURIDAD REGIONAL
Marina VITELLI
Rosario, julio-septiembre 2015 – Nº 121

CUADERNOS DE POLITICA EXTERIOR ARGENTINA
ISSN 0326-7806 (edición impresa)

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EDITORIAL
El Centro de Estudios en Relaciones Internacionales de Rosario (CERIR) es una

institución sin fines de lucro dedicada a la investigación y la docencia en el área de las Relaciones
Internacionales.
El CERIR inició sus actividades en 1985 en el ámbito docente de la Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Desde entonces,
concreta su labor en proyectos conjuntos presentados al CONICET, que se fueron enriqueciendo
progresivamente con la incorporación de investigadores y becarios. Los trabajos elaborados se
conocen a través de la publicación periódica Cuadernos de Política Exterior Argentina.
En este marco, el CERIR diseña en 1992 un Programa de Investigación cuyo objetivo es
el seguimiento de la Política Exterior Argentina. Los resultados de este Programa se han
plasmado en la publicación de las siguientes obras conjuntas: "La Política Exterior del Gobierno
de Menem. Seguimiento y Reflexiones al promediar su mandato” (1994); “La Política Exterior
Argentina 1994/1997” (1998); “La Política Exterior Argentina 1998-2001. El cambio de gobierno
¿Impacto o irrelevancia?” (2001); “La Política Exterior del gobierno de Kirchner” (2006); “La
política exterior de Cristina Fernández. Apreciaciones promediando su mandato” (2010); el último
tomo, “La política exterior de Cristina Fernández de Kirchner al finalizar su mandato” (2015),
constituye un esfuerzo colectivo sostenido de los investigadores del CERIR, al que en esta
oportunidad se han sumado alumnos de la Maestría en Integración y Cooperación Internacional.
La Maestría en Integración y Cooperación Internacional es organizada por nuestro Centro
de Estudios en el ámbito del Centro de Estudios Interdisciplinarios (CEI) de la UNR. Esta carrera
de posgrado constituye el ámbito por excelencia de transferencia de conocimientos por parte de
los investigadores del CERIR. La Maestría tiene el orgullo de haber recibido desde sus
comienzos, en 1996, a graduados del país y del extranjero, becarios del Sector Educativo del
MERCOSUR, la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI), la Organización de Estados
Americanos (OEA), la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), y de haber
participado del programa ALFA-DEIMPIR (Desarrollo Económico e Institucional mediante
Procesos de Integración Regional) de la Unión Europea.
Los Cuadernos de Política Exterior Argentina se encuentran abiertos a la participación de
docentes e investigadores ajenos al CERIR que deseen presentar temas referidos a los proyectos
de investigación en curso.
Dr. Alfredo Bruno Bologna

Director del CERIR
Argentina, Brasil y la defensa en América del Sur:
*
las identidades estratégicas y la seguridad regional
**
Marina VITELLI
Resumen
Los análisis existentes sobre la creación del Consejo de Defensa Suramericano (CDS) se basan
en variables vinculadas al poder, ponderando el liderazgo brasileño, en un contexto de fuerte
asimetría con respecto a Argentina. Nuestro trabajo relativiza dichas variables en virtud de sus
limitaciones, para subrayar los factores ideacionales que intervinieron en la construcción de un
modelo de seguridad regional. A partir del constructivismo y la conceptualización de las
comunidades epistémicas analizamos la influencia de factores ideacionales sobre la formación
de los intereses nacionales de Brasil y Argentina con respecto a la cooperación regional en
defensa, identificando la manera en que, desde la democratización, las ideas de un conjunto de
actores dieron forma a las identidades estratégicas. Para esto se reconstruyen los respectivos
procesos de formulación de las políticas de defensa, con énfasis en los actores involucrados en
cada país y el diálogo entre ellos. El argumento central es que para entender tanto la creación
como las características del CDS deben tenerse en cuenta las coincidencias entre ambas
identidades estratégicas: la argentina, en torno al modelo defensivo y la seguridad cooperativa, y
la brasileña, alrededor del modelo disuasorio y el rol de jugador global.
Palabras clave: Consejo de Defensa Suramericano – Argentina – Brasil – Constructivismo –

Comunidad Epistémica
Argentina, Brazil and defense in South America:

strategic identities and regional security
Marina VITELLI
Abstract
Existent analyses on the creation of the South American Defense Council (CDS) are based on
power-related variables, which stress Brazilian leadership and an increasing power asymmetry
regarding Argentina. This article questions those variables in view of their limitations and instead
highlights ideational factors that intervened in the construction of a regional security model. Using
constructivism and epistemic community conceptualization the article analysis the influence of
ideational variables on Argentina’s and Brazil’s national interest formation on regional defense
cooperation, identifying how, since democratization, the ideas of a set of actors shaped strategic
identities. To this end, respective processes of defense policy formulation are reconstructed, with
an emphasis on the actors involved in each country and the dialogue between them. The central
argument is that, in order to understand both CDS creation and characteristics, the coincidences
between both strategic identities must be taken into account: Argentina’s strategic identity based
on the defensive model and cooperative security and Brazilian one, built on the deterrence model
and the global player international role.
Key words: South American Defense Council – Argentina – Brazil – Constructivism – Epistemic
Community
TRABAJO RECIBIDO: 19/08/2015 ACEPTADO: 06/10/2015
*
El presente trabajo es una versión resumida de nuestra tesis doctoral homónima, defendida el 13 de
marzo de 2015, en el Doctorado en Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario,
Argentina.
**
Doctora en Relaciones Internacionales, docente de Teoría de las Relaciones Internacionales en la
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario (UNR).
Becaria postdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Correo
electrónico: marinagvitelli@gmail.com
Cuadernos de Política Exterior Argentina (julio-septiembre 2015) Nº 121 – Pág. 1-44
Argentina, Brasil y la defensa en América del Sur:

las identidades estratégicas y la seguridad regional
Marina VITELLI
ÍNDICE
Introducción 3
1. Los elementos ideacionales en la formación del interés nacional:

las identidades estratégicas 6
2. Entre la comunidad epistémica y la revisión del pensamiento estratégico 9
3. Las políticas de defensa entre la integración regional y la política hemisférica 16
4. En camino a convergencias estratégicas 23
5. Argentina y Brasil: las identidades estratégicas 27
6. Las identidades estratégicas y la cooperación regional en defensa 34
Conclusión 36
Bibliografía 41
2
Introducción
En diciembre de 2008 se decidió la creación del Consejo de Defensa Suramericano (CDS),

generando la inclusión de la temática de la defensa en la concertación regional. La constitución
del órgano encargado de fomentar la consulta, la cooperación y la coordinación en materia de
defensa de la UNASUR coincidió con la publicación de la Estrategia Nacional de Defensa de
Brasil (END), documento que declaraba la ambición brasileña de fortalecer su política de
defensa y ponerla a tono con su proyecto de constituirse como un jugador global.
En este contexto, no fueron pocos quienes señalaron que el CDS era fundamentalmente una
expresión del proyecto de protagonismo internacional brasileño, caracterizado por una
importante dosis de pragmatismo que daba lugar a un regionalismo limitado (Miranda, 2007),
una integración virtual (Tokatlián, 2009), consecuencia de que Brasil privilegia la conservación
de su autonomía (Bernal Meza, 2008). Siguiendo esta perspectiva, desde comienzos del siglo
XXI, Brasil se había convertido en un factor condicionante de las dinámicas regionales, tanto
políticas, económicas como de seguridad, transformándose en una variable fundamental de las
políticas exteriores del resto de los países suramericanos, en particular de Argentina. En otras
palabras, Brasil estaría guiando su política regional de acuerdo a la tradicional lógica del interés
nacional, haciendo un uso instrumental de la integración (Miranda, 2011).
Ese proyecto de liderazgo regional pensado para alcanzar el protagonismo global dejaba a
Argentina en un lugar incómodo. Si bien el vínculo bilateral logró transformarse desde la
competencia y la rivalidad hacia una creciente cooperación e integración -incluyendo la
disolución de las hipótesis de conflicto y pasando hacia un estadio de plena confianza mutua
(Russell; Tokatlián, 2003)-, durante la década del noventa la relación se complejizó para
Argentina, volviéndose un factor aún más gravitante desde la crisis de 2001. Este momento
significó la agudización del proceso de pérdida de poder argentino, tanto en términos globales
como regionales. Aún más, el país perdió poder en simultáneo al ascenso internacional
brasileño, lo cual profundizó las asimetrías.
Argentina había reaccionado con un fuerte escepticismo a la creación en 2004 de la iniciativa
brasileña antecesora de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR): la Comunidad
Sudamericana de Naciones (CASA). Más que reflejar un resurgimiento de la rivalidad y la
competencia por la influencia en la región, el descontento argentino radicaba en que la CASA
era incompatible con la necesidad de profundizar el MERCOSUR, y también porque Brasil no
había prestado un trato diferenciado a Argentina en su política de integración regional (Cortés;
Creus, 2009). A pesar de esto, y fundamentalmente desde la administración de Cristina
Fernández, el país aceptó la orientación sudamericanista de la política regional propuesta por
Brasil.
En el marco de esta creciente asimetría de poder y de la ambivalencia regional brasileña
(Spektor, 2010) tuvo lugar la creación del CDS por propuesta del Presidente Lula da Silva, días
después de la crisis regional desatada en marzo de 2008 por el bombardeo por parte de
3
Colombia de un campamento de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en

territorio ecuatoriano. La Operación Fenix había agudizado una situación existente de
inestabilidad en la región andina que crecientemente preocupaba a Brasil. En este sentido,
algunos destacaron que la constitución del CDS representaba para este país la posibilidad de
crear una herramienta de control de daños para asegurar la estabilidad en su zona de influencia
(Sanahuja, 2009), una de las funciones propias de un líder regional (Alves Soares, 2011; Serbin,
2010), requisito obligatorio para conseguir un asiento permanente en el Consejo de Seguridad
de Naciones Unidas (Gratius, 2008).
De esta manera, Brasil habría modificado su tradicional negativa a institucionalizar la
cooperación en defensa como resultado de un cálculo estratégico que buscaba tanto
incrementar el poder mediante la influencia como disminuir los costos que conlleva habitar en un
vecindario inestable. Esta estrategia abría un desafío para la política exterior argentina, en tanto
significaba la consolidación de un área más de vinculación estrecha con Brasil en el marco de
una relación asimétrica que resulta insatisfactoria porque este país hace un uso puramente
instrumental de las iniciativas de integración.
A pesar de los matices, los análisis mencionados comparten una característica fundamental:
todos ellos privilegian el factor del poder como determinante del surgimiento del CDS,
entendiendo que Brasil propuso la creación del organismo en una demostración de su influencia
regional posibilitada por su superioridad en términos de poder, frente a lo cual Argentina habría
adoptado la única respuesta que su condición de debilidad relativa le permitía: el
acompañamiento. Esta visión encuentra sustento en aquellas perspectivas teóricas que
consideran que la política exterior está determinada fundamentalmente por la lógica del interés
nacional en términos de poder, a partir de una concepción ya dada del interés nacional. Esta
premisa lleva a desatender la influencia de otras variables con efectos sobre la constitución de
las preferencias de los estados, entre ellas: las identidades, la política doméstica, el accionar de
actores no tradicionales y las normas e instituciones.
Ciertamente se trata de un análisis sensato, que incluye apreciaciones verdaderas sobre las
políticas de ambos países. Sin embargo, aquella interpretación deja sin contemplar otros
interrogantes que pondrían en cuestión el poder explicativo de sus supuestos teóricos, tales
como: por qué Argentina no sólo aceptó la constitución del CDS sino también se comportó como
uno de sus mayores promotores, o por qué Brasil no sostuvo en el tiempo aquel impulso inicial
para determinar más decididamente la labor del CDS, o por qué este organismo se constituyó
sobre el modelo de seguridad cooperativa que Brasil había resistido durante los años noventa.
Responder estas preguntas recurriendo a una perspectiva de cálculo estratégico implicaría
desconocer que Argentina tuvo un rol protagónico en las iniciativas de diálogo sobre defensa, así
como ignorar la influencia de actores civiles sobre la política de defensa brasileña reciente. En
suma, la pregunta respecto a los factores que influyeron sobre la decisión de Brasil de proponer
la constitución del CDS y sobre la aceptación argentina de la misma requiere una perspectiva
teórica distinta.
4
Una respuesta alternativa a estos interrogantes debería poner en juego la variable de las
relaciones de poder junto con otros factores involucrados en la dimensión de la defensa de la
relación bilateral. En la construcción de una hipótesis rival sobre la creación del CDS, el analista
debería preguntarse cuál fue el impacto de las acciones de cooperación que tuvieron lugar hacia
finales de los ochenta y durante los noventa, qué actores políticos y militares participaron de
esas instancias, en qué medida fue relevante la reformulación de la política de defensa argentina
luego de la vuelta de la democracia, cómo influyeron las discusiones doctrinarias dentro de las
fuerzas armadas brasileñas que dejaban el poder, en qué medida hubo un cambio de orientación
de la política exterior de ambos países en relación a la cooperación y la integración. En suma
¿hubo algo que cambió en la visión de cada uno de estos países con respecto a sí mismo y en
relación al otro y cómo se relacionan esas transformaciones con la decisión de institucionalizar la
cooperación regional en defensa?
En mayor o menor medida, estos interrogantes se vinculan con la variable identitaria, eje de la
perspectiva teórica sobre las relaciones internacionales que tomó forma hacia finales de los años
ochenta. Recurriendo a las discusiones epistemológicas y a los desarrollos teóricos de otras
disciplinas, fundamentalmente la sociología y la lingüística, teóricos provenientes de distintas
universidades fueron dando sustancia a lo que se denominaría constructivismo. En su
fundamental heterogeneidad, esta visión comparte el cuestionamiento del relato que el
mainstream había construido sobre las relaciones internacionales.
Partiendo de supuestos constructivistas sostenemos la hipótesis de que la creación del CDS
estuvo determinada por las coincidencias entre las identidades estratégicas de Argentina y Brasil
surgidas de las interacciones de una diversidad de actores domésticos. En consecuencia este
artículo aborda la influencia de los factores ideacionales sobre la formación de los intereses de la
política de defensa de Brasil y Argentina con respecto a la inclusión de la defensa en la
cooperación regional, identificando la manera en que las ideas de un conjunto de actores dieron
forma a las actuales identidades estratégicas. Así, a modo de conjetura de partida, sostenemos
que los procesos políticos de reformulación de las políticas de defensa con impactos sobre las
identidades estratégicas en Argentina y Brasil, aun con sus particularidades, tuvieron
importantes puntos de contacto en tanto los actores protagonistas de esos procesos
compartieron una serie de instancias de diálogo, reflexión y negociación a lo largo de tres
décadas. En consecuencia, ni la aceptación argentina del proyecto brasileño del CDS constituye
un ejemplo de estrategia de band wagoning, ni la iniciativa de Brasil puede explicarse
1
completamente como una estrategia de liderazgo hegemónico .
En suma, nuestro argumento relativiza los determinantes estratégicos de la política exterior
asociados a las condiciones habilitadoras y contenedoras dadas por la posición relativa de los
estados en base a sus capacidades materiales, ponderando por el contrario los factores de tipo
ideacional que operan sobre la formulación de los intereses nacionales, identificando la
1
Si bien reconocemos que países como Chile, Ecuador y Venezuela tuvieron un rol activo en la
constitución del CDS, nuestro planteo teórico-metodológico enfocado a explicar este organismo en base a
las identidades estratégicas surgidas de los proceso de formación de intereses de la política de defensa
nos lleva a centrarnos en Argentina y Brasil.
5
vinculación existente entre los procesos políticos domésticos y la política exterior. En virtud de
esto consideramos necesario analizar los elementos ideacionales en la formación de los
intereses de política exterior y de defensa de Argentina y Brasil con el propósito de dar cuenta
de la creación y las características del CDS. Para lograr esto, luego de un apartado teórico, el
trabajo describe los procesos domésticos de formulación de la identidad estratégica ocurridos en
ambos países a partir de la redemocratización, identificando las vinculaciones bilaterales de
ambos procesos, para luego caracterizar los efectos de las definiciones identitarias sobre las
características del CDS, detectando coincidencias entre ambas identidades estratégicas.
1. Los elementos ideacionales en la formación del interés nacional: las identidades

estratégicas
Durante mucho tiempo, las ideas ocuparon un espacio marginal en la teoría de las relaciones
internacionales, en particular desde que el pensamiento realista se convirtió en la perspectiva
dominante. Para el realismo tanto la naturaleza humana egoísta (Morgenthau, 1948) como la
estructura anárquica del sistema internacional (Waltz, 1979) representan imperativos que
condicionan fuertemente las conductas de los estados. A raíz de estos elementos, los estados
se ven compelidos a llevar adelante políticas de poder para garantizar el logro de su interés
nacional, que como mínimo implica la supervivencia y como máximo alcanzar una posición de
supremacía sobre el resto. La condición estructural del sistema internacional dificulta la
cooperación ya que los estados deben tener en cuenta las ganancias relativas al igual que las
absolutas (Grieco, 1988), conduciéndolos a privilegiar estrategias de balance de poder más que
de cooperación. En este marco, las instituciones y las normas internacionales constituyen un
mero reflejo de las relaciones de poder (Mearsheimer, 1994).
El constructivismo fue una de las perspectivas teóricas más difundidas que surgió en base al
cuestionamiento de las deficiencias que planteaba la visión neorrealista resumida en el párrafo
anterior. Teniendo en cuenta la gran diversidad de desarrollos que tuvieron lugar al interior de
esta perspectiva, cabe señalar que adoptaremos la variante denominada constructivismo
convencional (Hopf, 1998). En el marco de ésta, autores como Alexander Wendt (1999), Peter
Katzenstein (1996), Emanuel Adler (1997) y Martha Finnemore (1996) han centrado su interés
en definir y argumentar sobre el peso de variables ideacionales como la identidad y las normas
para entender la política exterior de los estados y las dinámicas del sistema internacional,
aunque conservando una epistemología muy cercana a la tradicional.
En particular, partimos de la crítica que esta teoría hace respecto a la premisa de que los
estados constituyen unidades funcionalmente similares, condicionadas por la estructura
anárquica del sistema internacional. Por el contrario, los autores constructivistas sostienen que
las distintas maneras en que los estados representan quiénes son en términos políticos, sociales
y económicos determinan los intereses nacionales que perseguirán, así como las estrategias
6
que utilizarán, afectando incluso las dinámicas que adquiere la política internacional. De acuerdo
con esta perspectiva teórica, resulta fundamental analizar la manera en que los actores políticos
adquieren y construyen nuevos entendimientos sobre la identidad estratégica del estado, los
procesos políticos mediante los cuales esos entendimientos se transformaron en dominantes
guiando las políticas exteriores (Herman, 1996), así como la difusión de los mismos a nivel
bilateral y regional (Adler, 2005), y la manera en que se expresan en la institucionalidad creada.
Uno de los primeros y más completos trabajos que pusieron en relación a las políticas de
defensa con la identidad fue el libro editado por Peter Katzenstein en 1996. Los contribuidores
que participaron de este volumen realizaron investigaciones empíricas para ilustrar el argumento
de que los ambientes de los estados -domésticos y globales- son en parte importantes
elementos ideacionales (culturales e institucionales), más que materiales. Ellos dan forma a las
identidades estatales, con impactos sobre los intereses de seguridad y a las políticas de
defensa de los estados, y a su vez estas afectan las estructuras normativas interestatales en
materia de seguridad. Las políticas de los estados producen y reconstruyen la estructura
ideacional, cerrando el círculo de la mutua constitución de los agentes y las estructuras durante
la interacción.
En virtud de lo señalado, nuestro abordaje considera fundamental analizar las políticas
exteriores de Argentina y Brasil hacia la creación del CDS a partir de la influencia de elementos
ideacionales en los procesos de formación de intereses, fundamentalmente en su dimensión
doméstica y bilateral. A partir de este supuesto, el ambiente ideacional a analizar está dado por
los procesos de formación de los intereses de política de defensa y política exterior de ambos
estados, los cuales tienen una importante dimensión doméstica, en la cual cuentan
especialmente las instancias políticas de formulación de entendimientos sobre ese interés
nacional, y que también tienen una dimensión en la que se interactúa con otros estados.
El resultado de esos procesos, en términos analíticos, es una identidad estratégica a partir de la
cual determinadas políticas se vuelven posibles y otras no. Definimos identidad estratégica
como “aquellos elementos decantados de los vaivenes de la cultura estratégica que definen el
modo en que una comunidad organizada en un determinado estado nación se ha relacionado
con el uso de la violencia armada para el logro de sus objetivos nacionales a lo largo de su
historia” (Tibiletti, 2012). En términos conceptuales podemos desagregar esta definición en cinco
dimensiones de la identidad estratégica, que permitirán detectar los entendimientos sobre la
relación entre la defensa y la política exterior presentes en los respectivos documentos
estratégicos: 1) la dimensión contextual, reúne los entendimientos sostenidos por el estado con
respecto al sistema internacional y regional y la definición del entorno estratégico, en términos
de conflicto y cooperación; 2) la dimensión de rol, que abarca las definiciones sobre el papel que
el estado desea jugar en dicho contexto; 3) la dimensión de los intereses, referida a los objetos y
las metas en cuya defensa el estado en cuestión estaría dispuesto a recurrir a la fuerza; 4) la
dimensión de las amenazas, esto es, la identificación de los riesgos, las enemistades y los
peligros a enfrentar; y 5) la dimensión instrumental, que incluye las definiciones sobre los medios
y estrategias para la defensa de los intereses. Estas dimensiones son utilizadas en este trabajo
7
para caracterizar las definiciones identitarias que adoptan Argentina y Brasil como resultado de
los distintos procesos de desarrollo del pensamiento estratégico2.
Frente a la pregunta respecto a quienes son los generadores y portadores de ese pensamiento,
uno de los contribuidores a la obra editada por Katzenstein señaló que en los procesos de
formación y transformación de intereses en las sociedades pluralistas interactúan múltiples
actores -motivados por sus propias experiencias e intereses- que buscan establecer sus
entendimientos como obligatorios para el resto de la sociedad, en donde se dan procesos de
negociación y contemporización. Una vez acordados se institucionalizan en el sistema político y
no pueden ser fácilmente modificados, aun cuando cambia el balance de poder entre esos
actores domésticos (Berger, 1996:327).
En base a esta observación, para comprender el proceso de formación del interés nacional en lo
relativo a la defensa argentina consideramos fundamental recurrir a un concepto teórico
específico que representa las particularidades de un actor colectivo que jugó un rol clave en
dicho proceso: la comunidad epistémica. Según la define Haas (1992:3), se trata de “una red
de profesionales que posee reconocida expertise y competencia sobre un tema determinado y
que reclama autoridad sobre un conocimiento que es relevante para la formulación de políticas
vinculadas a ese tema o campo” (1992:3). Estas redes de expertos influyen en las políticas
cuando los gobiernos toman en cuenta el conocimiento generado al interior de las mismas, en
particular cuando se trata de temas complejos o situaciones de incertidumbre. Ese saber puede
ser de tipo científico-técnico o no, pero siempre debe ser considerado como saber legítimo. Los
miembros de la comunidad epistémica no necesariamente trabajan en la misma institución ni
deben formar parte de la academia: deben, si, compartir un conjunto de creencias causales y
normativas, criterios de validez de su conocimiento y un propósito que relaciona ese saber con
un área de políticas relevante. Asimismo, los miembros de las comunidades epistémicas
participan regularmente de instancias de reflexión, de discusión de teorías y resultados, y de
formulación de propuestas prácticas en base a estos elementos. Algunas de estas redes tienen
alcance nacional y otras incluso adquieren una dimensión transnacional, cuando distintos
actores de diferentes países interactúan alrededor de la formulación de ideas similares.
Adler construyó un esquema de cinco variables para estudiar la acción de las comunidades
epistémicas. En primer lugar, es necesario detectar las unidades de variación definidas por el
autor como aquellas “variantes conceptuales tentativas, interpretaciones y significados nuevos”,
a lo cual agregamos la identificación de aquellos entendimientos del pensamiento establecido
que comienzan a ser cuestionados por la comunidad, confrontándolos con los argumentos
incipientes del grupo. La siguiente variable es la innovación, ésta se refiere tanto a los procesos
por los cuales las comunidades intelectuales “empaquetan” esas unidades de variaciones y de
este modo crean un entendimiento colectivo sobre el tema en cuestión, como a los conceptos
que surgieron de esos procesos, las innovaciones intelectuales (1992:104). En tercer lugar se
considera la selección, esto es, los procesos políticos que determinaron cuáles ideas fueron
2
En el marco de este trabajo entendemos al pensamiento estratégico como los entendimientos con
respecto a los intereses relativos a la política exterior y la defensa, y su vinculación con definiciones
identitarias de los estados.
8
efectivamente adoptadas por el gobierno. La selección política también implica que los miembros
de la comunidad epistémica pueden ser reclutados para ocupar puestos en el gobierno, e incluso
pueden crearse agencias nuevas que se dediquen a la temática abordada por la comunidad
epistémica, si estas no existieran aun. Pasando al nivel externo de la actuación de las
comunidades epistémicas, Adler define la variable de la difusión, la cual pone de relieve la
transmisión de las expectativas, los valores y otros tipos de ideas hacia otras naciones.
Finalmente, las unidades de modificación efectiva relevan cómo las ideas a las que dio lugar
la comunidad epistémica y que el poder político doméstico seleccionó, a partir de la difusión
internacional o bilateral se corporizaron en acuerdos, mecanismos e instituciones de
cooperación.
Cuatro elementos de las comunidades epistémicas
Creencias causales Creencias Propósitos Criterios de validez

normativas
Cinco variables para estudiar comunidades epistémicas
Unidades de
Unidades de Innovación Selección Difusión modificación
variación
efectiva
2. Entre la comunidad epistémica y la revisión del pensamiento estratégico
Si bien los procesos de formación de intereses ciertamente reciben influjos de tendencias de

larga duración, a efectos del interrogante planteado en este trabajo consideramos fundamental
centrarnos en la configuración de actores y procesos políticos de la década de los ochenta,
desde donde trazamos vinculaciones con sucesos anteriores. En el caso de Argentina, la
incertidumbre y la complejidad eran los datos fundamentales de la realidad de esos tiempos. La
guerra de Malvinas y la caída del gobierno del Proceso dejaban dos prioridades claras: la
construcción de la gobernabilidad democrática y la reinserción de la Argentina en la política
internacional. Para el primer desafío era fundamental reformular la relación civil-militar de
manera que las fuerzas armadas nunca más actuaran como un condicionante en la vida política
del país. En términos de su lugar en la comunidad internacional, Argentina debía negociar su
retorno desde un lugar de desprestigio construido a partir de las violaciones a los derechos
humanos y de la invasión a las islas del Atlántico Sur.
En este contexto, la cuestión de la política de defensa ocupó un lugar central en la reflexión y en
las negociaciones partidarias, tanto dentro del partido de gobierno como en la oposición. Incluso
al interior de las fuerzas armadas, las voces críticas sobre el rol jugado por los militares en los
9
últimos tiempos comenzaban a organizarse, al tiempo que los partidos políticos repensaban el
vínculo que habían constituido con el sector castrense y su impacto sobre la suerte de la
democracia. Así, la conformación del Centro de Militares por la Democracia Argentina (CEMIDA)
y la constitución tanto dentro del Partido Justicialista (PJ) como de la Unión Cívica Radical
(UCR) de sendas secciones partidarias dedicadas la política de defensa constituyen dos claros
indicadores de que los actores políticos y militares transitaban un período de reflexión y
discusión sobre la defensa nacional.
Como resultado del involucramiento de miembros de los partidos políticos en la deliberación
sobre la defensa y las fuerzas armadas surgió un grupo de asesores parlamentarios que se
convirtieron en expertos sobre la temática, ejerciendo gran influencia sobre la formulación de la
legislación relacionada con la defensa nacional y la seguridad pública que se aprobó años más
3
tarde . No sólo el Congreso fue el escenario de debates sobre el lugar que los militares debían
ocupar en el sistema político argentino y cuál debería ser su misión. En simultáneo al tratamiento
parlamentario de estas cuestiones, militares y políticos se embarcaron en instancias de diálogo,
sumando a cientistas sociales que empezaban a abordar una temática que hasta el momento
era considerada un paria en el ámbito universitario. La Escuela de Sociología de la UBA, bajo la
dirección de Gustavo Druetta y José Enrique Miguens, iniciativas de reunión de los estudiosos
del tema, como la Asociación Argentina de Investigación sobre Fuerzas Armadas y Sociedad
(AAIFAS), convergieron en eventos de reflexión y discusión, entre los cuales se destaca el
“Seminario sobre sociedades democráticas y sociedades militaristas” de 1984 y la “Conferencia
sobre Fuerzas Armadas, Estado, Defensa y Sociedad” de 1988.
Entre 1984 y 1988 el Congreso fue el escenario del intercambio de entendimientos, de ideas y
de intereses respecto al lugar de las fuerzas armadas en la democracia naciente, así como la
postura estratégica de la política de defensa de esta nueva etapa del país, y del proceso de
pacificación de relaciones con los vecinos. Una de las iniciativas emblemáticas en este sentido
fue el debate y negociación de la Ley de Defensa Nacional (N° 23.554), finalmente aprobada en
noviembre de 1988, fruto del consenso logrado entre un sector del radicalismo y el peronismo
4
renovador (Druetta, 1989; Ugarte, 1990) .
Esta convergencia se dio alrededor de la crítica a la doctrina de la seguridad nacional,
formulación importada que fijaba como prioridad de las fuerzas armadas el combate a las
derivaciones domésticas del conflicto entre el capitalismo y el comunismo, un conflicto total,
permanente y sin fronteras. Todas las fuerzas de la nación debían estructurarse en base al
combate del enemigo de Occidente, aun cuando éste encarnase en ciudadanos del país,
haciendo desaparecer los límites entre la defensa externa y la seguridad interior. La doctrina de
la seguridad nacional y sus implicancias para la vida política del país y para el pensamiento
3
Nos referimos a Ramón Orieta, Luis Tibiletti, Gustavo Druetta y Mario Rossi –por parte del Partido
Justicialista (PJ)- y José Manuel Ugarte, Ángel Tello y Andrés Fontana como asesores de la Unión Cívica
Radical. Algunos años más tarde se sumaron otros nombres como Marcela Donadío, Rut Diamint y Jaime
Garreta.
4
Ciertamente se trataba de un consenso que dejaba por fuera a otros actores políticos y militares, como
parte del peronismo que sostenía una visión más vinculada a la noción de defensa nacional formulada por
Perón. De igual manera quedaron excluidas las concepciones de los miembros de la UCEDÉ, que
representaban el pensamiento que defendía la vigencia de la doctrina de la seguridad nacional.
10
estratégico de las fuerzas armadas constituyó la principal unidad de variación sobre la cual
trabajó la naciente comunidad epistémica.
Frente a este legado de la Guerra Fría el consenso al que llegaron el radicalismo y el peronismo
renovador fue la completa subordinación del poder militar al gobierno democrático y la
correspondiente circunscripción del ámbito de acción de los militares. Esta premisa, que
constituyó la innovación intelectual fundamental de la comunidad epistémica, es la esencia de
la Ley 23.554, principal indicador de la selección política de las ideas de este colectivo.
Puntualmente, el artículo N° 2 de esta norma designa como espacio de actuación de las fuerzas
armadas los conflictos surgidos a partir de agresiones de origen externo, mientras que la
seguridad pública sería el ámbito de acción de las fuerzas de seguridad, regida por la Ley de
Seguridad Interior, sancionada en 1991, también como fruto de los debates y complejas
negociaciones entre los mismos actores, marcando el inicio de la constitución de la comunidad
epistémica argentina de la defensa. Militares -en actividad y retirados-, asesores parlamentarios
y académicos se articularon informalmente como un colectivo con el mismo propósito de dar
lugar a una política de defensa democrática, dependiente de la consecución de tres metas:
formular un andamiaje normativo que garantice el control civil de las fuerzas armadas; la
formación de expertos civiles en temas de defensa; y la construcción de una política de defensa
pacífica, basada en la eliminación de las hipótesis de conflicto con los vecinos.
En contraste con lo que sucedía en la transición argentina a la democracia, el descrédito
experimentado por las fuerzas armadas brasileñas era mucho menor, así como mayor el control
ejercido por estas sobre la liberalización del régimen dictatorial. Esto les permitió llevar adelante
una intensa y organizada actividad de lobby durante los trabajos de la Asamblea Constituyente
de 1988, tendiente a garantizar en la nueva constitución el mantenimiento de su posición
política, y en particular, de su rol como garantes de los poderes constitucionales, así como la no
constitución de un Ministerio de Defensa (Oliveira, 1988). De esta manera, mientras que el
ambiente ideacional que influía sobre la política de defensa argentina estuvo marcado por un
cambio en los actores políticos con correlatos sobre los entendimientos sobre el interés nacional
en temas de defensa, en Brasil este contexto ideacional no presentaba una modificación de los
actores en el sentido de la participación de los civiles con una posición relativa importante, pero
sí ocurrió una agudización de los debates que enfrentaban entre sí a sectores militares con
distintas interpretaciones sobre el interés nacional.
A pesar del éxito obtenido por las fuerzas como un todo en el objetivo de garantizar sus
prerrogativas en la Nueva República, la segunda mitad de la década significó para ellas una
agudización del proceso de reformulación de su identidad. Es decir, más que las tensiones
provocadas por el traspaso del poder desde los militares a los civiles, “la crisis de la identidad
miliar” en Brasil (Oliveira, 1994) estuvo determinada fundamentalmente por la puesta en cuestión
del pensamiento estratégico articulado desde la influyente Escola Superior de Guerra (ESG).
Esa formulación que buscaba la transformación de Brasil en Gran Potencia implicaba, a nivel
doméstico, una férrea política de control y disciplinamiento de las fuerzas sociales que disolviera
el conflicto entre el capital y el trabajo de cara al logro del desarrollo económico. En la dimensión
11
internacional, esta concepción implicaba un estricto alineamiento con la política norteamericana

de lucha contra el comunismo, así como una mayor proyección internacional, ya no sólo
regional, del poder brasileño.
Durante el gobierno de Castelo Branco, las ideas del pensamiento esguiano se constituyeron en
líneas directrices de la política exterior brasileña (Gonçalves; Miyamoto, 1993). La concepción
del Brasil Gran Potencia tal como la había reformulado la ESG tenía implicancias importantes
para el vínculo con Argentina ya que implicaba contener a este país, militarmente más poderoso,
e incrementar la influencia sobre Bolivia y Paraguay, siendo una de las herramientas de dicha
estrategia la firma con Paraguay del Acta de Cataratas en 1966. Tal como sostienen Gonçalves
y Miyamoto, la percepción argentina de esta estrategia de “ejecución de proyectos de
colonización y aprovechamiento de los recursos existentes en la cuenca amazónica y en la
cuenca del Plata”, entendía que se trataba de “la consumación de las viejas tesis geopolíticas
defendidas por los militares brasileños y como prueba de las pretensiones subimperialistas de
los sectores internacionalizados de la burguesía brasileña” (1993:16). A partir de lo dicho vemos
que si bien la rivalidad tenía antecedentes ya en los comienzos del siglo XIX, la magnitud y las
especificidades de la competencia bilateral de esos tiempos sólo pueden entenderse si se
considera el pensamiento estratégico surgido de la ESG así como la política exterior del régimen
militar inaugurado en 1964, elementos que despertaban serias preocupaciones entre los
gobiernos argentinos, tanto los de signo militar como los civiles.
Tal como explica uno de analistas estratégicos con los cuales la comunidad epistémica dialogó
intensamente, las insuficiencias analíticas del pensamiento estratégico de la ESG se
evidenciaron algunas décadas después de su implementación a raíz de dos fenómenos: por un
lado, las barreras que el país encontró en relación a la adquisición de alta tecnología,
limitaciones impuestas por los países centrales y, por otro lado, la naturaleza del conflicto en el
plano global que restringía la libertad de acción estratégica de los países periféricos. Los
desequilibrios sociales internos que experimentó el país a pesar del crecimiento económico que
había alcanzado también constituyeron reflejos de los límites de ese pensamiento (Cavagnari
Filho, 1987:78). En función de esas y otras limitaciones, un sector de las fuerzas armadas
comenzó a cuestionar los principios centrales del modelo esguiano, planteando la necesidad de
reformular del rol político de los militares frente al agotamiento del modelo de intromisión en el
orden interno, así como el alineamiento con Occidente, preocupados por el agotamiento del
proyecto Brasil Potencia frente al deterioro de la economía y la crisis de la deuda. Alrededor de
estos elementos fue consolidándose la premisa de que Brasil debía definir sus intereses
estratégicos de manera autónoma, incluso si significaba discrepar con respecto a los intereses
norteamericanos.
Estos elementos que se conjugaron en los años del cambio de régimen ya germinaban algunas
décadas antes. Como sostiene Martins Filho, hacia fines de 1960 y comienzos de 1970 surgía, la
línea heterodoxa de la Marina, “una generación de altos oficiales menos marcados por la
experiencia de la participación del país en la Segunda Guerra Mundial”, que cuestionaban los
beneficios efectivos del acuerdo militar con Estados Unidos (2006:80). Las desconfianzas de
12
este grupo se vieron reforzadas por la guerra del Atlántico Sur: el alineamiento con Occidente no
garantizaba la ausencia de conflictos graves entre aliados, en los cuales no podría contarse con
el respaldo de la superpotencia. Protagonizaron la discusión, desde dentro y fuera de puestos
clave de los respectivos Ministerios, los almirantes Mario César Flores, Armando Amorim
Ferreira Vidigal, y Amaral de Oliveira, los generales Manoel Teixeira y Gleuber Vieira y el coronel
Gerlado Lesbat Cavagnari Filho. Algunos de ellos resultaron clave para la desarticulación de la
5
hipótesis de conflicto con Argentina .
La conclusión a la que llegaban era que Brasil necesitaba definir objetivos propios en el Atlántico
Sur, los cuales podrían diferir con respecto a los norteamericanos, basados en la constitución de
una Organización del Tratado del Atlántico Sur, extendiendo la lucha anticomunista a este
espacio6. Uno de estos militares proponía una nueva concepción estratégica brasileña según la
cual se debía pensar en el Atlántico Sur como frente de proyección y en América del Sur como
frente de estabilización. Esto último implicaba para la diplomacia brasileña estimular la
integración sudamericana y mantener alejada cualquier desconfianza por parte de los países de
la región con respecto a las intenciones de Brasil (Cavagnari Filho, 1987:90). En consecuencia,
en esta época Brasil habría comenzado a entender al Cono Sur como parte de su interés
nacional “desde el momento en que él se tornase un mercado para su economía industrial en
expansión” (Cavagnari Filho, 1994:68).
Entonces, si bien criticaba el modo autoritario y usurpador de la soberanía popular que había
adquirido el proyecto de Gran Potencia, Cavagnari, por ejemplo, no proponía la renuncia al
mismo, sino que lo justificaba en función del grado en que éste garantizara la autonomía
estratégica, esto es: “la capacidad de tomar decisiones y producir iniciativas de naturaleza
estratégica con relativa eficacia en América del Sur, en el Atlántico Sur y en el Cono Sur
africano” (1987:86). El proyecto de autonomía estratégica incluía los objetivos de dotar a Brasil
de capacidad de defensa autónoma, apoyada en fuerza militar de alcance limitado, pero con
satisfactorio nivel disuasorio, contando con prontitud y operacionalidad para responder a las
exigencias de defensa.
Estas reformulaciones de los oficiales de la Marina respecto a los impactos de las divergencias
entre los estados desarrollados y los estados en desarrollo ocurrían en el mismo momento en
que al interior del Ejército tomaba fuerza la construcción de la vulnerabilidad amazónica como
una de las prioridades estratégicas en torno a las cuales irían a decidirse una serie de
modificaciones en la orientación de la fuerza. Si bien la preocupación con la soberanía y la
integridad territorial sobre este espacio antecede en muchas décadas a la designación de la
Amazonia como un verdadero “símbolo movilizador de las fuerzas armadas brasileñas”
(Lourençao, 2007), fue durante la década de los ochenta que las debilidades geopolíticas
intrínsecas de la región fueron vinculadas con un conjunto de factores de riesgo: las posibles
5
Varios estudiosos coinciden en señalar que el general Teixeira, responsable del planeamiento estratégico
del Ejército a mediados de los ochenta, jugó un rol fundamental en la eliminación de la hipótesis de
conflicto con Argentina (Martins Filho, 2006:89; Tibiletti y Martínez, 2009), a la cual solía referirse como
“hipótesis de catástrofe” (Castro, 2010:37).
6
Ciertamente, una de las medidas que ilustran estos cambios en la orientación de la política exterior hacia
Estados Unidos fue la denuncia en 1977 del Acuerdo Militar Bilateral firmado de 1952.
13
repercusiones que tendría el conflicto Este-Oeste y, algunos años más tarde, la combinación
entre el concepto de soberanía limitada por el deber de injerencia de las potencias de cara a
violaciones contra los derechos de los pueblos originarios y las agresiones contra el
7
medioambiente .
Para completar el cuadro de los actores involucrados en la formación de los intereses es
necesario destacar que la reflexión sobre la defensa, la democracia y las fuerzas armadas en
Brasil también tuvo lugar en el marco de una naciente comunidad académica, con dimensión
tanto civil como militar. La Universidad de Campinas (UNICAMP) creó un Núcleo de Estudios
Estratégicos, bajo la dirección de João Quartim de Moraes, Eliézer Rizzo de Oliveira, René
Dreifuss y el coronel Cavagnari. El NEE-Unicamp realizó los seminarios “Militares, Estado e
Sociedade no Brasil” (1984) y “Forças armadas e constituição” (1987). Estos precursores de los
estudios sobre defensa y fuerzas armadas compartían una agenda de investigación basada en
un interés académico y personal en la crítica al pensamiento y la actuación histórica de la ESG
que había formateado a la elite política, militar y económica brasileña en una doctrina militar que
garantizaba la tutela de las fuerzas armadas sobre la nación, y que parecía perpetuarse en la
democracia en virtud del control ejercido por las fuerzas sobre la Asamblea Constitucional.
Si bien no existió una interacción tan fluida entre esta comunidad académica y los actores de la
defensa brasileños -en ese momento esencialmente militares- cabe destacar que el NEE-
Unicamp se constituyó en uno de los principales interlocutores de la comunidad epistémica
argentina. Asimismo, esta institución dialogó ampliamente con los pensadores estratégicos
nombrados arriba. Flores y Vidigal fueron colaboradores, mientras que Cavagnari fue uno de los
8
principales miembros . También fundamental en esta etapa fue la labor del Centro de Estudios
Estratégicos do Convivio, que celebró seminarios y editó la importante Revista Política e
Estrategia. Allí publicaron tanto los pensadores estratégicos como los expertos civiles arriba
mencionados, planteando debates sobre el pensamiento estratégico y geopolítico brasileño,
tanto el proveniente de la ESG como el de sus críticos.
Finalmente, la experiencia que vinculó a argentinos y brasileños, civiles y militares, fue la
realización de los Simposios de Estudios Estratégicos de los Estados Mayores de Argentina y
Brasil, que luego incluyeron a Uruguay y Paraguay. La iniciativa -que celebró diez encuentros
entre 1987 y 1996- surgió como propuesta del almirante Amaral Oliveira -Jefe del Estado Mayor
de las Fuerzas Armadas de Brasil- durante la firma de los acuerdos de cooperación bilateral
suscriptos en Iguazú en 1985 por los Presidentes José Sarney y Raúl Alfonsín. Los simposios
fueron encuentros anuales de tipo académico en los que participaban representantes de las
7
En el caso del primer factor, el Ejército temía que la región se viera sometida a la tensión generada a
partir de la disputa fronteriza entre Venezuela y Guyana, sobre la cual repercutía el conflicto ideológico en
función de la relación creciente entre Surinam y Cuba, vista con gran preocupación por la administración de
Reagan, en el mismo momento en que Estados Unidos intervenía militarmente en Granada (Moniz
Bandeira, 2004:164-165; MartinsFilho, 2006:90-91). En relación a la segunda cuestión, a finales de los
ochenta y comienzos de los noventa se conocieron manifestaciones en favor de la internacionalización de
la Amazonia por parte de líderes políticos como François Mitterrand, Al Gore, Helmut Kohl, Mikhail
Gorbachov, John Major y Henry Kissinger, así como las hipótesis de infiltración de ONGs que pedían la
protección internacional de pueblos indígenas amenazados (Moniz Bandeira, 2004:105-110).
8
En la introducción de “Bases para uma política de defesa” (1992), Flores reconoce la influencia que en su
obra tuvieron los miembros del NEE-Unicamp.
14
fuerzas armadas y algunos civiles, con el propósito de “incrementar las relaciones entre los
miembros de las fuerzas armadas de los dos países, con el objetivo de promover el intercambio
académico sobre temas estratégicos, con la participación amplia de personas dedicadas a estas
9
disciplinas” .
Estos encuentros contribuyeron con el proceso de radical modificación de la relación bilateral,
concretamente en la dimensión militar, acompañando las acciones diplomáticas asociadas a los
acuerdos de integración económica y de transparencia en el desarrollo nuclear. Fue en este
contexto en el que se comenzó a reflexionar respecto a en qué medida y siguiendo cuál modelo
podía pensarse en una dimensión estratégico-militar de la integración que estaba surgiendo. Al
respecto, dos miembros de la comunidad epistémica argentina de la defensa sostuvieron que la
seguridad regional debía funcionar como “variable interviniente (no independiente) dentro del
proceso de integración regional”, agregando que como condición previa, dos o más estados
debían avanzar sustancialmente en la integración de sus economías y en la compatibilización de
sus sistemas políticos, lo cual evitaría repetir el modelo de la seguridad hemisférica basado en
los intereses de seguridad de Estados Unidos (Druetta y Tibiletti, 1991:65-66).
A partir de lo visto hasta aquí, interpretamos que la dimensión doméstica del ambiente ideacional
en el cual se definían los intereses y la política de defensa argentina estuvo marcado por la
interacción entre actores políticos y militares preocupados por reformular normativa y
políticamente la relación civil-militar, a través de la circunscripción de la misión de las fuerzas
armadas a la defensa externa. De igual manera, revisaron las hipótesis de conflicto existentes
con los vecinos, continuando el camino de modificación del vínculo con Brasil que había
comenzado ya durante el gobierno del Proceso, aunque esta vez el compromiso con la política
regional pacífica y cooperativa anclaba más en creencias que en cálculos pragmáticos. En
Brasil, los militares continuaron teniendo una posición de fuerte autonomía para los estándares
democráticos pero esto no significó una continuidad total. Por el contrario, el ambiente ideacional
con impactos sobre los intereses y las políticas de defensa estuvo caracterizado por las visiones
críticas respecto al pensamiento estratégico existente. La discusión de las implicancias
regionales del proyecto de construcción de la potencia había sido el centro de la rivalidad con
Argentina en la segunda mitad del siglo XX, por lo cual, su puesta en cuestión significaba un
elemento clave de ese ambiente que posibilitaba el surgimiento de una dimensión bilateral de la
estructura ideacional que vinculaba a estos dos países. Lo que es más, los protagonistas de los
debates a ambos lados de la frontera compartieron diversas instancias de diálogo, tanto oficiales
como académicas que crecerían en los años siguientes.
9
Presentación, Revista Política e Estrategia, vol. V, n° 3.
15
3. Las políticas de defensa entre la integración regional y la política hemisférica
La disolución de las rivalidades y las desconfianzas entre Argentina y Brasil dio lugar a un inédito
proceso de integración económica y algunos importantes consensos en materia política, como la
continuidad del mecanismo de transparencia y control mutuo de la investigación nuclear que
había comenzado con la “Declaración Conjunta sobre Política Nuclear” de noviembre de 1985.
En lo relativo a las políticas de defensa, durante los noventa las discusiones estuvieron
marcadas por las implicancias del fin de la Guerra Fría en las doctrinas de las fuerzas armadas
de la región y el proyecto norteamericano para achicarlas y refuncionalizarlas hacia el combate
de nuevas amenazas. La disminución de presupuesto y efectivos respondía a las políticas de
ajuste estructural y a la percepción de que, terminado el conflicto entre el capitalismo y el
comunismo e instaurado el nuevo orden internacional anclado en un sistema efectivo de
10
seguridad colectiva, los países latinoamericanos no las necesitarían . Se planteaba así, una
propuesta de división internacional del trabajo, de acuerdo a la cual la defensa externa se
delegaría en Naciones Unidas y el respaldo norteamericano y los militares de la región se
encargarían de los flagelos domésticos: el narcotráfico y el crimen organizado (Teixeira da Silva,
2012). Desde luego que esta propuesta no generaba un consenso generalizado entre los
militares, aunque era coherente con la orientación de política externa que adoptaban países
como Argentina, basada en el alineamiento con las ideas y los intereses de la ahora única
superpotencia.
Todas estas cuestiones estuvieron en debate entre los respectivos actores de la política de
defensa de Argentina y Brasil, e incluso en el marco del diálogo que continuaron manteniendo
los individuos e instituciones mencionadas en el apartado anterior. La comunidad epistémica
argentina se consolidó alrededor del trabajo del grupo de legisladores y asesores parlamentarios
que participaron de la construcción del consenso sobre la ley de defensa. En agosto de 1990
inauguraron el Seminario Permanente “Hacia las Fuerzas Armadas del año 2000”, ciclo que se
prolongó durante siete años en los que se realizaron sesenta y cinco encuentros de debates y
discusión sobre una diversidad de temas tales como la situación nacional, regional e
internacional; la política de defensa nacional, su repercusión sobre las tres fuerzas y las
relaciones cívico-militares; los esquemas de seguridad colectiva y alianzas regionales; los
conceptos estratégicos, como la disuasión y la suficiencia defensiva; los procesos de integración
regional, las operaciones de paz y los procesos de reforma y reestructuración de las fuerzas
armadas.
El trabajo del Seminario adquirió una dinámica de tal productividad que incluso dio lugar a la
creación de una asociación civil -Seguridad Estratégica Regional en el 2000 (SER en el 2000)-
11
encargada de editar en la Revista homónima los resultados de los encuentros . Esta institución
10
En particular, no necesitarían los desarrollos tecnológicos de uso dual sobre los que venían trabajando y
que tuvieron que desarticular para formar parte de los regímenes de restricción de tecnología sensible,
requisito para formar parte del nuevo orden internacional.
11
El Seminario fue ideado y organizado por el presidente de la Comisión de Defensa Nacional del Senado,
el senador Eduardo Vaca (PJ) y su equipo de asesores, entre ellos Luis Tibiletti, Jaime Garreta y Alberto
16
se constituyó en uno de los actores fundamentales de la reflexión sobre la política de defensa

argentina en los noventa y en tanto interlocutor de los esfuerzos por generar un diálogo y
cooperación regional en defensa. En este sentido, pasaron por el Seminario -así como por el
Ciclo de Audiencias públicas sobre Defensa Nacional de 1995- pensadores estratégicos
brasileños, miembros de la comunidad académica de estudios de defensa de ese país, así como
12
referentes del tema provenientes de Chile, España y Estados Unidos .
Mientras continuaban abogando por reformar la legislación relativa a la defensa y la seguridad
según los criterios del control civil sobre las fuerzas armadas, estos actores profundizaron las
discusiones conceptuales y los argumentos políticos en favor de los mecanismos de diálogo y
13
cooperación regional en materia de defensa . De hecho, los miembros de la comunidad
epistémica jugaron un rol central en la puesta en funcionamiento de dos de los esquemas de
diálogo bilateral sobre defensa: el Comité Permanente de Seguridad entre Argentina y Chile
(COMPERSEG) y el Mecanismo Permanente de Análisis Estratégico (MAE), entre Argentina y
Brasil14. Igualmente importante fue la participación en dos instancias hemisféricas que
promovieron el modelo de la seguridad cooperativa en las Américas: la Comisión sobre
Seguridad Hemisférica de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos
(OEA) y las Conferencias de Ministros de Defensa de las Américas.
La seguridad cooperativa apostaba a la prevención de los conflictos a través de medidas de
transparencia y confianza para reducir al mínimo las posibilidades y alcances de las agresiones.
Esta premisa ya estaba presente en las discusiones sobre seguridad que habían tenido lugar en
Europa, concretamente entre los países occidentales y orientales, que resultaron en el Acta de
15
Helsinki de 1975 . Aquellos funcionarios y expertos habían formulado el concepto de la
indivisibilidad de la seguridad: la seguridad de cada estado en una determinada región está
inseparablemente ligada a la de los otros. Este principio descreía de la disuasión y apostaba por,
al contrario, a la seguridad defensiva, concepto según el cual un estado alcanza la seguridad
Cerúsico. SER en el 2000 fue presidida en sus inicios por el mismo Vaca y luego consecutivamente por
Garreta, Tibiletti y Marcela Donadío.
12
Entre los brasileños cabe nombrar a Thomaz Guedes da Costa (del Centro de Estudios Estratégicos de
la SAE); Eliezer Rizzo de Oliveira y el coronel (R) Cavagnari (NEE-Unicamp), los generales Manoel
Teixeira y Gleuber Vieira (subjefes del Estado Mayor del Ejército), al igual que el Embajador Ronaldo
Sardenberg (SAE). También resulta notable la presencia de expertos chilenos –entre ellos Augusto Varas,
Francisco Rojas Aravena y Guillermo Holzmann.
13
Ciertamente, esto coincidía con la política exterior del momento, siendo incluso la Dirección de Seguridad
Internacional, Asuntos Nucleares y Espaciales (DIGAN) dentro de la Cancillería un importante socio en las
iniciativas que plantearon. Algunos funcionarios de esta burocracia incluso pasaron a ocupar puestos
importantes en el Ministerio de Defensa, desde donde llevaron adelante el proceso de formulación del
primer Libro Blanco de la Defensa Nacional, publicado en 1999
14
Luego de la realización en Buenos Aires de la I Conferencia de Expertos sobre Medidas de Confianza
Mutua, en 1994, tuvo inicio una serie de conversaciones entre actores argentinos y chilenos con el
propósito de negociar la firma de un Memorandum de Entendimiento sobre cooperación en defensa,
enfocado hacia la creación de confianza mutua. En virtud de los escollos que dificultaban la negociación,
los actores oficiales alentaron a Ser en el 2000 y a Flacso-Chile a realizar reuniones académicas sobre las
relaciones estratégicas bilaterales, a modo de instancia previa para detectar nudos conflictivos. Luego de
estas actividades, el Memorandum fue firmado en Santiago de Chile, el 8 de noviembre de 1995, con el
objetivo de: fortalecer los canales de comunicación en el campo de la defensa; informar sobre maniobras
militares, notificar previamente e intercambiar observadores; y promover actividades académicas conjuntas
(García y Tibiletti, 2008:16).
15
Estas discusiones fueron tomadas por Naciones Unidas, mediante la creación del grupo de expertos
designados por el Secretario General, que había emitido el documento Estudio sobre conceptos y políticas
de seguridad defensiva.
17
defendiendo sus propios intereses pero sin reducir la seguridad de otros. Los estados debían
transmitir su compromiso con la seguridad ratificando a los demás sus intenciones pacíficas por
medio de medidas políticas y militares. Las primeras involucraban la solución pacífica de
conflictos pendientes, respetando el derecho internacional y el control político de las fuerzas
armadas. También se necesitaban medidas de transparencia en relación a la política de defensa
y la elección de un concepto estratégico y una postura de fuerzas que destacara las
capacidades defensivas sobre las ofensivas, entre ellas, aquellas capacidades que permitan
invadir, retener un territorio extranjero (ONU, 1993).
Retomando estas reflexiones, a partir de los primeros años de la década de los noventa la
comunidad epistémica argentina desarrolló una serie de actividades de discusión y producción
de estudios vinculados a promover los conceptos de postura defensiva, suficiencia defensiva y
modelo de seguridad cooperativa, así como otros conceptos vinculados a los nombrados. Las
creencias de este grupo sostenían que en un contexto estratégico de incertidumbre no existía
una amenaza que justificara un modelo de seguridad colectiva, en virtud de lo cual la opción más
viable era la seguridad compartida: el fomento de la cooperación para la paz y el fortalecimiento
de la confianza. Inclusive se pensaba que un sistema de seguridad estratégica en el Cono Sur
sería complementario del sistema de la OEA y no se plantearía como confrontativo con respecto
a Estados Unidos. Este sistema debía utilizar como herramientas la batería de medidas de
confianza mutua, algunas de las cuales ya habían sido puestas en marcha. La comunidad
epistémica propuso en repetidas ocasiones la creación de un mecanismo institucionalizado de
los países del Cono Sur para el diálogo que permitiera prevenir conflictos y el desarrollo de un
pensamiento estratégico común, pero ninguna de estas propuestas se concretó, en particular por
16
la oposición brasileña .
Este grupo también llevó al plano regional el deslinde entre la defensa externa y la seguridad
interior mediante el concepto de Seguridad Estratégica Regional. Éste planteaba la crítica a la
expansión del concepto de seguridad que tenía lugar en los estudios internacionales, llegando a
incluir cuestiones como las migraciones, el deterioro del medio ambiente, la salud pública o las
adicciones. La ampliación del campo que constituía la seguridad era considerado por este grupo
como altamente riesgoso para la vida democrática, ya que se asemejaba a la noción de lo
estratégico como abarcando todos los ámbitos de una sociedad política que existía en los
tiempos de la doctrina de la seguridad nacional. En virtud de esto proponían que la dimensión
directamente relacionada con el uso potencial del poder militar constituyera un referente
exclusivo de la noción de Seguridad Estratégica, siendo ésta “un componente entre varios de
un sistema total, multifacético y multidisciplinario de seguridad hemisférica” (Druetta; Tibiletti;
Donadío, 1992:59).
Contrariamente a lo que sucedió en la Argentina, la política de defensa brasileña no tuvo
contornos definidos, teniendo en cuenta que el ministerio específico no fue creado sino hasta
1999, un indicador más de la crisis de identidad militar. A pesar de esto, en 1992, como parte de
16
El tema había sido planteado en las reuniones que mantuvieron los miembros de SER en el 2000 con la
SAE y luego con el Instituto Brasileiro de Assuntos Estratégicos (IBAE), entre 1992 y 1995.
18
una política de defensa errática, Collor de Melo creó la Secretaría de Asuntos Estratégicos
(SAE), un organismo en el cual participaban funcionarios políticos, militares y académicos, en el
marco del cual poco después se dio la discusión y negociación en torno a nuevos
entendimientos sobre el pensamiento estratégico. Una vez que Itamar Franco reemplazó al
dimitido Presidente tras el impeachment, éste designó al almirante Flores al frente de la SAE,
quien había sido Ministro de la Marina de Collor.
Desde el Centro de Estudios Estratégicos (CEE-SAE) de este organismo comenzaron las
discusiones preliminares entre funcionarios políticos, militares y diplomáticos para la formulación
de lo que fue en 1996, ya durante el gobierno de Cardoso, la primera Política de Defensa
Nacional de Brasil (PDN), la cual se nutrió en parte importante de las reflexiones que el almirante
plasmó en su libro Bases para una Política de Defensa17. La PDN, finalmente formulada en el
marco de la Cámara de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional (CREDN), recibió varias
críticas fundamentalmente por su generalidad y carencia de definiciones relevantes sobre
amenazas y objetivos, fruto de los importantes disensos que existían entre la diplomacia y los
18
militares (Soares Alsina jr., 2006) .
Las iniciativas protagonizadas por la SAE tendientes a reelaborar algunos conceptos
estratégicos tradicionales de las fuerzas armadas brasileñas no lograron superar la contradicción
de darse en paralelo con una política externa que, tal como señala Soares Alsina, abandonaba
la búsqueda de la autonomía en la dimensión político-estratégica en una actitud de
“autolimitación internacionalmente correcta” (2006:92-93). Esta postura contradecía tanto la
tradición nacionalista militar como también aquel pensamiento que se venía consolidando en el
seno de las fuerzas armadas alrededor de la preocupación por la incumbencia de los países
desarrollados en el ámbito de los nuevos temas globales. En contraste con el énfasis que la
comunidad epistémica argentina colocaba en las ideas sobre seguridad común que habían
llevado a la disolución del conflicto ideológico entre la Unión Soviética y los Estados Unidos, el
pensamiento estratégico brasileño del momento continuaba reflexionando sobre las
preocupaciones desarrolladas en el apartado anterior, basadas en los elementos de
incertidumbre y de asimetría y cristalización de un status quo estratégico-militar basado en el
poder de las grandes potencias, perspectiva que también contrastaba con la ya mencionada
visión kantiana de la política exterior de la época.
Con respecto a la incertidumbre, el almirante Ferreira Vidigal describía el escenario al que daba
lugar el fin de la Guerra Fría como el producto del paso de “una era de alta confrontación y baja
inestabilidad para una era de baja confrontación y alta inestabilidad” (1996:52). Por su parte, el
almirante Flores advertía sobre la emergencia de un nuevo sistema “de control tutelado” por
17
El CEE-SSAE fue uno de los principales organizadores de los Encuentros Nacionales de Estudios
Estratégicos, un evento anual de discusión sobre la temática, que se proponía reunir a los distintos
sectores interesados. Entre ellos destacamos la colaboración –incluso con el rol de coorganizadores- del
NEE-Unicamp y otros programas de investigación universitarios que se sumaron en la década del noventa,
así como la participación de miembros de la comunidad epistémica argentina.
18
Si bien ambas medidas expresan una creciente voluntad del poder civil por ejercer la conducción de la
política de defensa, estas dos acciones estuvieron marcadas por una gran cautela y por la ausencia de
cambios drásticos y definiciones estratégicas claras, dejando la percepción de que poco había cambiado en
términos de qué actores definen la política de defensa brasileña (Alves Soares, 2004; Fuccille, 2007).
19
medio del cual las potencias intentarían controlar el comportamiento de los países menos
desarrollados en lo que hacía a los asuntos definidos por ellos como críticos para sus intereses,
a través de instituciones internacionales reformadas de acuerdo a sus preferencias, sin descartar
el uso de la fuerza de manera limitada y localizada (1992:100). En virtud de esto, descartaba la
línea de acción propuesta por los países desarrollados para las fuerzas armadas de los países
latinoamericanos tendientes a su achicamiento y refuncionalización hacia el combate de las
nuevas amenazas y el mantenimiento del orden interno.
El diagnóstico era de alarma frente a la estructura desigual del poder que ejercía un efecto
fuertemente condicionante de la libertad nacional en aquellos asuntos identificados como críticos
por los poderosos. Lo que es más, esos asuntos involucraban crecientemente a los países
desarrollados como potenciales amenazas. Con respecto a esto, Ferreira Vidigal analizaba la
nueva Estrategia Naval Norteamericana, la cual transformaba el concepto de combate en alta
mar –blue water navy- por el de operaciones conjuntas conducidas a partir del mar, próximas a
las costas –brown water navy- esto es, una Marina de aguas pardas o contaminadas. Esta
modificación doctrinaria respondía, según argumentaba el almirante, a transformaciones más
generales del concepto estratégico de Estados Unidos, fundamentalmente el cambio en el
adversario, desde la Unión Soviética y el comunismo internacional hacia los países
subdesarrollados, en particular, algunas potencias regionales (1996:44-45).
Puntualmente, esas áreas temáticas de conflictividad potencial entre los países desarrollados y
los subdesarrollados estaban constituidas por los nuevos temas globales que ya se esbozaban
durante la década anterior. Se trataba de aquellas preocupaciones de naturaleza transnacional
que pasaban a ocupar el lugar de prioridad en las agendas de seguridad de las potencias: la
preservación ambiental y de los recursos naturales, los conflictos étnicos, tribales y religiosos, la
defensa de minorías y culturas primitivas, el dominio de tecnologías sensibles y el crimen
organizado (Flores, 1992:88-89). Algunos de estos temas enfrentarían potencialmente a Brasil
con los intereses de estas potencias, puntualmente lo que Flores enuncia como “la definición de
inmensas áreas naturales como ‘patrimonio de la humanidad’” (1992:89), en directa referencia a
la cuestión de la Amazonia. Así, continuando con el proceso que había comenzado en los
ochenta, la Amazonia se consolidaba como locus de las principales vulnerabilidades estratégicas
de Brasil en el cuadro internacional descripto. Asimismo, estos temas globales que conformaban
ya la agenda de seguridad del nuevo orden internacional se vinculaban con aquella otra
preocupación creciente de Brasil: la progresiva erosión del concepto de soberanía, no como un
producto de las fuerzas de la globalización sino, en palabras de Flores, como una política
deliberada de los países desarrollados, selectivamente instrumentalizada para garantizar sus
intereses (1992:90).
Cierto es que, en general, las fuerzas armadas –a excepción de un sector, tildado de paranoico-
no veían como inminente una intervención armada en la Amazonia. No obstante esto, también
es cierto que comenzaba a conformarse un consenso respecto a que dicha hipótesis sobre una
guerra irregular debía transformarse en un importante condicionamiento sobre el planeamiento
estratégico militar (Martins Filho, 2006; Marques, 2003). Asimismo, llamaban la atención sobre la
20
política de mantenimiento del status quo, caracterizado por una serie de asimetrías que dejaban
a los países en la situación de subdesarrollo, un ejemplo de lo cual era el denominado “apartheid
tecnológico” (Ferreira Vidigal, 1996:54), en un contexto en el que el control del conocimiento
científico-técnico se convertía en un recurso de poder clave, superior a aquellos recursos
estratégicos clásicos, como el territorio y la población.
El diálogo bilateral en materia de defensa, que había comenzado con los Simposios de Estudios
Estratégicos mencionados en el apartado anterior, continuó durante esta década, adquiriendo
nuevas formas y sumando a nuevos actores. Durante la primera mitad de los noventa SER en el
2000 estableció una estrecha relación con el Instituto Brasileiro de Assuntos Estratégicos (IBAE),
luego de haber mantenido una reunión con los miembros de la SAE, quienes sugirieron que el
vínculo continuara a través del mencionado instituto. Esta asociación civil había sido fundada en
1992 por los ya mencionados Antonio Carlos Pereira, el general (R) Manoel Teixeira, el
almirante (R) Amaral Oliveira y el profesor Oliveiros Ferreira, como continuación del Centro de
Estudos Estratégicos do Convivio, con el cual el grupo de asesores parlamentarios argentinos ya
había establecido vínculo en la década anterior. Así, entre 1992 y 1995 SER en el 2000 y el
IBAE realizaron cuatro reuniones de trabajo, dos en San Pablo y dos en Buenos Aires, hasta la
19
disolución de este instituto .
Por otro lado, la interacción académica entre los expertos de defensa de Argentina y Brasil se
multiplicó. Tanto los miembros de SER en el 2000 como Ernesto López desde su rol de director
del PIFAS de la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ) sostuvieron un fuerte vínculo
académico –y personal- con los miembros del NEE-Unicamp20. De similar manera, la comunidad
21
epistémica argentina se relacionó con los investigadores de la Fundación Getulio Vargas , y
siempre formó parte de los invitados a los Encuentros Nacionales de Estudios Estratégicos
organizados por el CEE-SAE.
También se registraron avances en el orden de las relaciones estrictamente oficiales en materia
de defensa. Las convergencias en torno a fomentar el diálogo político sobre estos temas se
vieron reflejadas en la firma del Memorandum de Entendimiento, Consulta y Coordinación, el 28
de abril de 1997. Este documento estableció un Mecanismo Permanente de Consulta y
Coordinación para el fortalecimiento de las relaciones bilaterales en materia de defensa y
19
Tal como nos explicó Pereira en una entrevista, sin mucho financiamiento ni tiempo aunque con mucha
dedicación, el IBAE se articuló como un centro de estudios sobre defensa independiente, siendo uno de
sus objetivos continuar el proceso de aproximación entre el Estado Mayor de las Fuerzas Armadas
brasileño y el Estado Mayor Conjunto argentino, diálogo que había comenzado con la realización de los
Simposios descriptos en el capítulo anterior. Si bien no tenían apoyo oficial ni recibían instrucciones del
gobierno o las fuerzas armadas, remarcó que ambos tenían conocimiento de las actividades del IBAE y se
mantenía un diálogo tanto con Itamaraty como con el Ejército y la Marina.
20
A comienzos de la década del 2000, como fruto de una investigación binacional según cuentan sus
compiladores, un grupo de investigadores de la UNQ y de la Unicamp y la Universidade Estadual de São
Paulo (UNESP) editaron sendos volúmenes, uno en español y otro en portugués, titulado “Nuevas
Amenazas”. Dimensiones y perspectivas. Dilemas y desafíos para la Argentina y el Brasil. Ambos
contenían artículos escritos por Héctor Luis Saint-Pierre, Ernesto López, Germán Montenegro, Suzeley
Kahlil Mathias, Marcelo Saín, Samuel Alves Soares y João Roberto Martins Filho. De igual manera, otro
indicador de esta interacción es que el libro del almirante Flores arriba mencionado fue traducido y
publicado en conjunto por la UNQ y SER en el 2000, en el marco de la colección Política, Economía y
Sociedad, dirigida por López en 1996.
21
Destacamos la colaboración de Ernesto López y Marcelo Saín en el Seminario “Democracia e Forças
Armadas no Cone Sul” –que dio lugar al libro homónimo.
21
seguridad internacional, cuyas tareas serían el examen, evaluación, implementación y

seguimiento de las cuestiones de defensa y seguridad de mutuo interés. Algunos meses más
tarde, el Acta de Itaipava establecía los detalles de la instrumentación del mecanismo, previendo
reuniones anuales bajo el formato de 2 + 2, esto es, las respectivas Cancillerías y Ministerios de
Defensa. A su vez, el Acta creaba el ya mencionado MAE para encargarse del seguimiento y
puesta en práctica de lo acordado en las reuniones, así como para preparar los siguientes
22
encuentros.
Un elemento importante de coincidencia entre ambos países era la oposición al proyecto
norteamericano de modificar la función de las fuerzas armadas de la región, orientándolas a las
actividades de seguridad pública. Esta premisa constituía una de las aristas de los planes
pensados para reformular las instituciones interamericanas vinculadas con la seguridad y la
defensa, que motivaron la creación de la Comisión de Seguridad Hemisférica y más tarde las
Conferencias de Ministros de Defensa de las Américas. Si bien varios países coincidían en el
énfasis puesto por estos esfuerzos en el desarrollo de las medidas de confianza mutua, existía
una discrepancia entre algunos de estos estados, fundamentalmente Argentina, Chile y Brasil en
torno a la propuesta norteamericana de involucrar a las fuerzas armadas en tareas de seguridad
interior, entre ellas el combate del narcotráfico, el terrorismo y otras manifestaciones del crimen
organizado. Ciertamente, esta posición era mucho más clara al interior de la comunidad
epistémica argentina –noción ya presente en el concepto de seguridad estratégica regional-
mientras que algunos sectores políticos y militares argentinos disentían con ella en esta
cuestión. De igual manera, en Brasil se daba una situación confusa en la cual esta postura -
desaconsejada por los pensadores estratégicos- era adoptada de manera selectiva por el
gobierno en diversas situaciones de mantenimiento del orden interno, y aceptada por un sector
del Ejército como una potencial solución a la crisis de identidad militar. A pesar de estas
ambigüedades, los países del Cono Sur resistieron las sucesivas presiones norteamericanas en
favor de esta modificación de las funciones militares, aun cuando estas recrudecieron en ocasión
de la puesta en marcha del Plan Colombia.
En suma, el dinamismo que adquirió el diálogo en defensa, así como la decisión política
compartida entre ambos vecinos respecto a la necesidad de desactivar la rivalidad y construir
confianza y transparencia convivía con dos percepciones diferentes sobre el ambiente
estratégico, con fuertes implicancias sobre las respectivas políticas de defensa. Argentina se
comportaba como el mejor alumno en el curso de la reducción de los gastos militares y la
renuncia a las investigaciones y el desarrollo de tecnologías sensibles. Estas políticas eran
coincidentes con el alineamiento con los Estados Unidos pero también reflejaban las creencias
de la comunidad epistémica respecto a la postura defensiva, la generación de confianza en los
22
Según investigaron Runza (2006) y Winand (2010), el mecanismo sufrió de una gran informalidad y
periodicidad irregular, sin comisiones permanentes o actas públicas, a la vez que las reuniones adoptaron
un tono informativo más que de verdadera coordinación político-estratégica. Estas conclusiones abonan
nuestra hipótesis respecto a que los verdaderos puntos de conexión entre los respectivos procesos de
formulación de las políticas de defensa en democracia fueron las instancias de diálogo entre la comunidad
epistémica argentina y los actores de la defensa brasileña. No obstante esto, creemos que no es menor la
supervivencia de este Mecanismo, como tampoco lo son las medidas tomadas de cara a su evolución, tales
como el establecimiento en abril de 2000 del Grupo de Trabajo Bilateral de Defensa Brasil-Argentina.
22
vecinos y el control civil sobre los militares. Los actores de la defensa en Brasil, aun en medio de
la crisis de identidad militar, disentían con la perspectiva liberal que inspiraba a la política
exterior argentina, en particular en los temas de seguridad regional e internacional. Para ellos el
modelo defensivo y la seguridad cooperativa eran incompatibles con la autonomía estratégica.
En palabras del almirante Flores: “La reducción de la capacidad de defensa clásica equivale, en
la práctica, a la adopción de un modelo que otorga la defensa de un país a otra potencia (…) en
función del entendimiento unilateral de la gran potencia o de sus asociados” (1992:78). Si bien la
dimensión bilateral/internacional del ambiente ideacional se robusteció durante esta etapa, esta
divergencia fundamental sobre la percepción brasileña con respecto a Estados Unidos y el
alineamiento argentino era uno de los factores que llevaba al rechazo por parte de Brasil de las
propuestas de institucionalizar mecanismos de coordinación de la seguridad regional que
23
Argentina venía realizando .
4. En camino a convergencias estratégicas
La crisis económica y política de 2001 abrió en la Argentina un período de grandes

transformaciones en términos políticos, económicos y de política exterior. La política de defensa,
sin embargo, se caracterizó por continuidades fundamentales, llevando a la inclusión de los
conceptos trabajados desde la vuelta de la democracia en la normativa y en los documentos
estratégicos que serían aprobados desde 2006. Estas ideas –en cuya formulación tuvo un rol
protagónico la comunidad epistémica- fueron trasladadas desde el Congreso al Ministerio por
parte de quienes habían sido sus mismos formuladores o bien personas que habían trabajado
24
con ellos . Durante la gestión del primer Ministro de Defensa del Presidente Néstor Kirchner,
José Pampuro, tuvo lugar la selección directa de un conjunto de miembros de la comunidad
epistémica que habían sido muy activos durante los años noventa. Nos referimos en primer lugar
a Jaime Garreta, quien se desempeñó como Secretario de Asuntos Militares entre marzo de
2004 y diciembre de 2005, Rut Diamint como asesora y luego Jefa de Gabinete de Asesores del
23
Durante una reunión organizada por el CEE-SAE en junio de 1993, el Embajador Rubens Barbosa -
Subsecretario General de Asuntos de Integración Económica y de Comercio Exterior- hizo referencia a “la
constante aparición de propuestas, principalmente por parte de actores argentinos, para nuevos
mecanismos de coordinación de la seguridad regional y la integración de las fuerzas militares”, señalando
que la posición oficial de Brasil era “considerar prematuras las propuestas en este sentido” (Guedes da
Costa, 1993:9).
24
Cabe también señalar que durante los breves gobiernos de Fernando De la Rúa y Eduardo Duhalde se
dio el retorno al Ministerio de dos radicales que ya habían ocupado posiciones allí durante el gobierno del
Alfonsín: Horacio Jaunarena y Ángel Tello. El primero –quien había sido Ministro de Defensa desde 1986
hasta la finalización del mandato de Alfonsín- fue nombrado nuevamente al frente de la cartera en marzo
de 2001. El segundo –parte de la comunidad epistémica aquí descripta- fue designado Secretario de
Asuntos Militares ya durante la gestión del anterior Ministro -Ricardo López Murphy-, momento en el cual se
puso en marcha el Grupo de Trabajo de Estrategia Nacional (GRUTEN) y se aprobó el documento Revisión
de la Defensa 2001.
23
Ministro, así como la participación de Ernesto López, como Jefe de Gabinete del Ministro, y José
María Vázquez Ocampo, Secretario de Asuntos Militares a continuación de Garreta25.
Durante este período el Ministerio de Defensa adoptó un rol mucho más activo en comparación
con el período anterior, convirtiéndose en el centro dinámico de la política de defensa argentina,
en especial a partir de la designación de la Ministra Nilda Garré. No fueron pocos quienes
señalaron que su llegada al Ministerio de Defensa en diciembre de 2005 significó un importante
salto en términos de conducción política sobre la defensa (Battaglino, 2011; Derghougassian,
2012; Saín, 2010). En términos de los actores que participaron de la gestión de la Ministra, cabe
mencionar que Vázquez Ocampo pasó a ocupar la secretaría de Asuntos Militares. Asimismo,
destacamos la participación de Germán Montenegro, como uno de los representantes de una
“segunda generación” de la comunidad epistémica, quien desempeñara un rol protagónico en la
formulación del decreto reglamentario de la Ley de Defensa Nacional primero como
Subsecretario de Asuntos Técnicos Militares y luego Secretario de Asuntos Militares, y luego
como director de la Escuela de Defensa Nacional (EDENA)26. Un caso similar fue la actuación de
Alfredo Forti, quien se desempeñó en la Secretaría de Asuntos Internacionales, inclusive
27
algunos años después de la salida de Garré en diciembre de 2010 .
Durante la gestión de la primera Ministra de Defensa argentina tuvo lugar el proceso de
complementación de la normativa antes mencionada. Entre estos documentos, redactados al
interior del Ministerio, fueron fundamentales el decreto reglamentario de la Ley 23.554, la
Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas –ambos de 2006-, así
como el decreto sobre el Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional de 2007 y la Directiva
de Política de Defensa Nacional (DPDN), el documento político de más alto nivel formulado en
2009 y actualizado en 2014. Asimismo, el Ministerio organizó en 2010 una serie de talleres
tendientes a la actualización del Libro Blanco de la Defensa Nacional, finalmente publicado al
año siguiente, en proceso de reactualización, con fecha estimada de publicación a finales de
2015.
En contraste con las continuidades en términos de actores y políticas, en Brasil, a partir de 2003
se produjeron modificaciones en la estructura y la dinámica de los actores involucrados en la
defensa nacional, que terminaron de decidir la disputa descripta en el capítulo anterior entre dos
visiones sobre la identidad estratégica brasileña: la militar y la diplomática. Juntos, estos dos
25
Durante esta gestión se organizó el proyecto “La defensa nacional en la agenda democrática”, una
instancia de debate y reflexión que contó con la participación de funcionarios gubernamentales y
especialistas con el propósito de realizar aportes tendientes a dar lugar a un Plan Estratégico de Defensa
Nacional con apoyo del PNUD.
26
Germán Montenegro es hijo de Rubén Montenegro, quien fuera Secretario General de la Fuerza Aérea
en la década de los noventa.
27
Cabe señalar que entre 1998 y 2004 la comunidad epistémica de la defensa argentina organizó los
Encuentros Nacionales de Estudios Estratégicos, inspirados en la experiencia brasileña. De igual manera,
parte de este grupo se sumó desde distintos roles a la creación de una nueva asociación civil sobre la
temática, esta vez con explícita dimensión regional: la Red de Seguridad y Defensa de América Latina. La
RESDAL surgió como idea en 2001 como vinculación entre expertos de distintos países del hemisferio. En
virtud de que SER en el 2000 contaba con infraestructura tanto informática como física, la asociación puso
a disposición de la RESDAL estos elementos, para poco después constituirse en su sede. Entre otros
activos, SER había desarrollado la primera Base de Datos de Defensa de la región, que sería uno de los
insumos de la nueva organización. Asimismo, ya en septiembre de 2001, la RESDAL recibió financiamiento
de la Nacional Endowment for Democracy.
24
elementos resultaron cruciales tanto para la formación de esa identidad como para la creación
del CDS.
En términos generales, se ha coincidido en señalar que la llegada del Partido de los
Trabajadores (PT) a la presidencia significó la inclusión de la defensa en el proyecto de
protagonismo internacional de Brasil (Duarte Villa; Trindade Viana, 2010). Esta innovación en la
política de defensa estuvo fuertemente vinculada a la interacción que tuvo lugar entre
funcionarios políticos, militares y académicos como actores con influencia sobre el proceso de
formación del interés nacional. Entre estos, resultó fundamental la convergencia de
entendimientos entre los autonomistas de Itamaraty –a quienes se sumaron los denominados
outsiders de la diplomacia vinculados al PT (Saraiva, 2012)- con la línea soberanista de las
fuerzas armadas, nombre con el que denominamos a aquellos militares que comparten el
pensamiento estratégico descripto en los dos apartados anteriores. Entre los primeros, tanto
Celso Amorim como Samuel Pinheiro Guimaraes son considerados como los más destacados
representantes, mientras que figuras políticas provenientes de espacios distintos a la diplomacia
se sumaron a la formulación de la política exterior: Marco Aurelio García, Roberto Amaral y
Roberto Mangabeira Unger. De particular importancia fue la participación de todos ellos –junto al
Ministro Nelson Jobim- en la formulación de la END de 2008, documento en el cual quedó
plasmada la intención de dotar de mayor asertividad a la política de defensa brasileña28.
Si bien fue el segundo mandato de Lula el que concentró las iniciativas de defensa de mayor
perfil del período democrático, aquella transformación de la dinámica de actores comenzó con la
breve pero intensa gestión del Ministro José Viegas Filho, diplomático con gran conocimiento de
cuestiones estratégicas, que impulsó cambios en el Ministerio tendientes al empoderamiento de
los funcionarios civiles, así como el establecimiento de una relación más fluida con la comunidad
académica de la defensa brasileña, en particular, la interacción entre instituciones civiles y
29
militares . Asimismo, organizó el ciclo de reflexión sobre el pensamiento estratégico –conocido
como Círculo de Itaipava- como insumo para la revisión de la PDN de 1996. En el marco de
estas iniciativas, entre 2003 y 2004, Flores, Ferreira Vidigal, Cavagnarifilho, Amorim, Pinheiro
Guimaraes, García, Amaral, junto a expertos civiles y militares debatieron sobre la defensa
30
brasileña, discusiones que fueron retomadas en la Política de Defensa Nacional de 2005 .
Luego de dos años de estancamiento, producto de la dimisión de Viegas, precipitada por un
desacuerdo político importante con las fuerzas armadas en el cual no contó con el respaldo
suficiente del Presidente, en 2007 las circunstancias fueron propicias para la jerarquización de
28
Marco AurélioGarcia se desempeñó durante los gobiernos de Lula da Silva y de Dilma Rousseff como
asesor especial para asuntos internacionales. Roberto Amaral fue brevemente designado Ministro de
Ciencia y Tecnología (2003-20024), aunque luego continuó ocupando cargos en otras dependencias
también ligadas a esta área. Roberto Mangabeira Unger fue designado Ministro de Asuntos Estratégicos
entre 2007 y 2009.
29
Destacamos la creación de la Secretaria de Ensino e Cooperação. En el orden de las estrategias
destinadas a fortalecer los estudios civiles sobre temas de defensa nacional, la SEC formuló un programa
de asociación de centros de posgrado –el programa Pró-Defesa-, estableció contacto con asociaciones
académicas sobre temas afines y organizó diversos eventos académicos.
30
Las ponencias presentadas en las jornadas fueron publicadas por el Ministerio de Defensa en cuatro
libros: Reflexões Sobre Defesa e Segurança. Uma Estratégia Para o Brasil, O Brasil no Cenário
Internacional de Defesa e Segurança, As Forças Armadas e o desenvolvimento científico e tecnológico do
País y Desafios na atuação das Forças Armadas.
25
esta política. Lula da Silva encargó a dos nuevos Ministros –Jobim y Mangabeira Unger- la
coordinación del proceso de formulación de la END, publicada en diciembre de 2008. Sin dudas,
las fuerzas armadas tuvieron un rol fundamental en ese proceso, aunque la iniciativa política no
fue un factor desdeñable. Nuestras investigaciones sobre los actores que efectivamente llevaron
adelante el proceso sugieren que Mangabeira Unger junto a su asesor militar –un coronel
retirado con fuertes ideas democráticas y soberanistas, amigo personal del ex Ministro Viegas y
colaborador del PT- resultaron los actores clave, así como también lo fue el Ministro Jobim y su
asesor, un general que desempeñó funciones de gran relevancia en la cartera31.
De este modo, tanto los actores mencionados como el peso relativo que tuvieron abona nuestra
interpretación respecto a que –aun en un contexto de persistencia de la autonomía institucional
de las fuerzas armadas brasileñas- no debe subestimarse el rol protagónico que en el ejercicio
de formulación de los entendimientos que subyacen a esta política tuvieron tanto actores
políticos de primera línea como los pensadores estratégicos aquí mencionados. En palabras del
asesor a quien consultamos, esos entendimientos plasmados en la END incluían la intención de
potenciar el control civil sobre el poder militar, dejar sentada una posición de autonomía con
respecto a Estados Unidos y demostrar mayor interés en el diálogo y la cooperación con
América del Sur.
Aun sin conocer su impacto concreto, cabe resaltar que otro elemento de ese cambio en las
dinámicas de los actores de la defensa que aquí identificamos fue la apuesta del Ministerio por
organizar eventos de debate y reflexión junto a militares y estudiosos civiles, así como la
continuidad de los programas de apoyo a estos estudios. Entre los primeros cabe nombrar al
ciclo de Seminarios “Seguridad Internacional: perspectivas brasileñas” de 2010 y a los
seminarios relacionados con la formulación del Libro Blanco de la Defensa Nacional, realizados
durante 2011. Asimismo, destacamos la creación en 2013 del Instituto Pandiá Calógeras, un
centro de investigaciones dependiente del Ministerio, cuya misión es contribuir al desarrollo del
32
pensamiento sobre seguridad internacional y defensa nacional en Brasil .
A partir de lo dicho hasta aquí, entendemos que mientras que durante la década anterior,
fundamentalmente a partir de la gestión de Fernando Henrique Cardoso, se había logrado
establecer la estructura institucional básica y embrionaria de una conducción civil sobre la
política de defensa, fue durante los gobiernos del PT que tuvo lugar una serie de iniciativas que
avanzaron sobre una segunda dimensión de la conducción política: el delineamiento de un
concepto estratégico vinculado con definiciones nacionales de política externa. Pero la
reconstrucción de actores y procesos realizada en este apartado demuestra que este designio
no se trató sólo de una iniciativa presidencial, aunque el apoyo de Lula da Silva a estos procesos
haya resultado clave. Los factores aquí analizados –el rol de los autonomistas y sus
31
De igual manera, supimos que tanto Flores como Ferreira Vidigal habían mantenido reuniones con
Mangabeira Unger y Cavagnari había enviado comentarios por escrito. Los expertos de la comunidad
académica también habían sido oídos, entre ellos Rizzo de Oliveira, Martins Filho y Alves Soares, aunque
la mayoría de ellos tiene una visión muy escéptica sobre la medida en la cual sus opiniones fueron tenidas
en cuenta.
32
Cabe destacar también que la comunidad académica de la defensa brasileña comenzó un exitoso
proceso de institucionalización en 2006 con la creación de la Asociación Brasileña de Estudios de Defensa
(ABED).
26
coincidencias con el pensamiento soberanista que había ido conformándose en las décadas
anteriores, junto a la creación de nuevas instancias oficiales de reflexión estratégica con
militares y civiles- constituyeron elementos fundamentales del ambiente ideacional con efectos
sobre la configuración de la identidad estratégica brasileña y la propuesta de institucionalizar la
cooperación regional en defensa.
5. Argentina y Brasil: las identidades estratégicas
La reconstrucción de los actores y los eventos claves de los respectivos procesos de formación
del interés nacional en relación a la defensa permite ver que en Argentina surgió un actor
colectivo –la comunidad epistémica de la defensa- que combinó iniciativa política y trabajo
académico, y se convirtió en el catalizador de los principales conceptos que guiaron la política de
defensa en el período democrático. En lo que respecta a Brasil, esa reconstrucción pone de
relieve las dificultades y limitaciones que experimentaron los actores civiles para definir la
política de defensa en democracia, pero también dos factores fundamentales para comprender
el ambiente ideacional en el que surgió la actual política de defensa: por un lado, el desarrollo de
un pensamiento estratégico divergente -aunque no uniforme ni con contornos tan claros como el
anterior-, y por otro lado, las coincidencias entre esas ideas y las perspectivas de parte de la
dirigencia política que llegó al gobierno con el PT. La manera en que los actores relevantes de
cada uno de estos países entendieron el interés nacional en su relación con la defensa dio lugar
a una identidad estratégica, categoría que incluye los entendimientos sobre el entorno
estratégico, los roles que el estado desea jugar en dicho contexto, los objetos y las metas en
cuya defensa el estado recurriría a la fuerza, la identificación de los riesgos y amenazas, y
finalmente, las definiciones sobre los medios y estrategias a utilizar en pro de la defensa de los
intereses.
En lo que hace a la Argentina, al analizar documentos estratégicos tales como la Directiva sobre
Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas, la DPDN y el Libro Blanco de 2010
resulta sencillo identificar la influencia que tuvieron las creencias que los actores de la defensa
aquí analizados construyeron desde el retorno de la democracia. Con respecto al
posicionamiento y a la orientación estratégica de la política de defensa argentina, se afirma que
dicha política se basa en:
“un modelo de defensa de carácter ‘defensivo’, de rechazo y oposición a
políticas, actitudes y capacidades ofensivas de proyección de poder hacia
terceros Estados, en el cual la concepción y la disposición estratégica, la política
de defensa y su consecuente política militar, diseño de fuerzas y previsión de
empleo y evolución del instrumento militar, se encuentra estructurada según el
principio de legítima defensa ante agresiones de terceros Estados” (DPDN).
Las últimas cuatro palabras, por su parte, reafirman otra definición política vencedora de las
pujas que se dieron en las décadas anteriores, tanto en contra de que las fuerzas armadas
participaran en cualquier lucha antisubversiva –contra un potencial enemigo político interno- y
27
luego en relación a la exclusión de los militares del combate de las nuevas amenazas. Así,
mientras el primer elemento consagra los conceptos de seguridad defensiva, el segundo hace lo
propio con respecto a la separación entre defensa externa y seguridad pública.
Estos documentos, como reflejo de las iniciativas y políticas llevadas adelante, expresaron que,
junto con la dimensión autónoma, la política de defensa argentina se concibe con una dimensión
cooperativa, lo que significa que “su diseño de fuerzas y sus capacidades no ofensivas hacia
terceros Estados, se vincula y complementa según la concepción y el posicionamiento
estratégico argentino con la dimensión y los compromisos multilaterales, tanto de nivel
subregional, cuanto regional y también global” (DPDN). Esta declaración unilateral de que la
defensa nacional es inseparable de la cooperación sobre la temática se vincula, por un lado, a la
autoidentificación del país con el sistema de seguridad internacional multilateral, y por otro, con
el esquema de cooperación regional en construcción en Sudamérica.
Respecto a esta última cuestión, cabe poner de relieve que los documentos posteriores a 2007
consagraron a América del Sur como el entorno estratégico de la política de defensa argentina.
Esta designación, sin embargo, es producto de una evolución contingente, que refleja la actual
percepción de compartir tanto un conjunto de intereses como de vulnerabilidades estratégicas
con ese espacio geográfico, pero que no siempre existió. Desde la democratización, resulta
sencillo detectar un devenir de modificaciones, desde la alusión al Cono Sur en los ochenta,
pasando por la década de los noventa con un mayor énfasis sobre dos entornos –el hemisférico
y el “mercosureano”- hasta llegar a la segunda mitad de la década de dos mil, momento en que
se estableció la designación de América del Sur como región de pertenencia estratégica.
La mención de los compromisos multilaterales está íntimamente vinculada al componente
identitario del posicionamiento defensivo, que coloca a Argentina en el rol de actor responsable
de la comunidad internacional, en particular por haber adherido al conjunto de regímenes
internacionales relativos a la no proliferación de armas de destrucción masiva y otros controles
de armas convencionales. Si bien la adhesión a estos acuerdos suele ser identificada con la
política de alineamiento con los Estados Unidos del gobierno de Menem, cabe subrayar que esta
participación también es interpretada y valorada en términos de la identificación del país con el
modelo de defensa no-ofensivo. Con esto queremos decir que, si bien el fin del menemismo trajo
consigo fuertes críticas a algunos elementos orientadores de su política exterior, el respeto, e
incluso la militancia a favor de la adhesión y el cumplimiento de estos acuerdos permanece
como un elemento identitario, precisamente en virtud de su intrínseca vinculación con las ideas
sobre la política de defensa nacional discutidas y negociadas desde la democratización. En este
contexto, la negativa de Argentina a firmar el Protocolo Adicional al Tratado de No Proliferación
Nuclear (TNP) se enmarca, no en una relativización de estos compromisos identitarios, sino en
función de la inclusión del desarrollo autónomo como uno de los intereses a proteger.
Mientras que lo mencionado hasta aquí refleja los entendimientos trabajados en el seno de la
comunidad epistémica, marcando importantes continuidades, la dimensión de los intereses de la
identidad estratégica argentina registró una innovación no directamente asociada a dicha
comunidad: la designación de los recursos naturales como objeto de seguridad, en conexión con
28
la pertenencia sudamericana. A respecto de esto, el Libro Blanco de 2010 incluye una

caracterización del entorno regional, cuyo último punto consiste en señalar que la región
constituye un espacio marcado por “una dotación superior de recursos energéticos y naturales
no renovables a nivel regional comparado”.
De esta manera, entendemos que existe un proceso de securitización de estos elementos y un
claro intento de vincularlos con la misión principal de las fuerzas armadas alrededor de la
defensa de aquellos intereses vitales -soberanía, independencia, autodeterminación, integridad
territorial, y la vida y libertad de los habitantes- que aparecían como elementos demasiado
abstractos. De igual forma, sostenemos que tiene lugar el establecimiento de una estrecha
relación entre este proceso de securitización y la designación de América del Sur como el
entorno regional. A esto se suma la insistencia en señalar que la disputa de soberanía sobre las
Islas del Atlántico Sur constituye un conflicto en el que entra en juego la competencia por
recursos estratégicos actuales, potenciales y/o el control sobre las vías de acceso a ellos. La
DPDN ilustra esta interconexión entre recursos naturales, las Islas Malvinas y los conflictos
actuales y potenciales con estados desarrollados cuando sostiene
“(…) la persistencia de diferendos interestatales irresueltos en materia de
soberanía territorial, así como el mantenimiento de enclaves coloniales en
diversas partes del mundo (por ejemplo, para el caso argentino, las ISLAS
MALVINAS), como también la existencia de grandes espacios territoriales efectiva
y potencialmente provechosos en materia de recursos naturales, que serán objeto
de reclamaciones soberanas en un futuro inmediato y que podrían derivar en la
asignación de nuevos ámbitos espaciales que deberán, necesariamente, ser
objeto del ejercicio efectivo de actos soberanos por parte de los Estados
Nacionales” (DPDN).
Del análisis de los documentos estratégicos brasileños mencionados –la END y la PDN
actualizados en 2012- resulta una caracterización de la actual identidad estratégica del país
marcada por los siguientes elementos. En primer lugar –en la dimensión contextual- una
perspectiva de alarma respecto al ambiente estratégico global que surge de constatar los
impedimentos impuestos por el status quo sobre las posibilidades de reforma de las reglas
sistémicas y la medida en que las normas del orden establecido son manipuladas para
garantizar los intereses de seguridad nacional de los países poderosos.
El primer elemento señala como un factor negativo para los intereses brasileños el hecho de que
las tendencias a la formación de un sistema multipolar a partir del crecimiento de los países
emergentes no se traducen en su inclusión dentro del círculo de países que tienen mayor poder
decisorio de las instituciones relevantes de la gobernanza regional. La segunda cuestión apunta
a denunciar la persistencia del unilateralismo en la resolución de problemas de seguridad
internacional, estrategias que incluso traen más inestabilidad a regiones complejas. En esta
caracterización del contexto estratégico, la tendencia a la vulneración de la soberanía se conjuga
con la persistencia de “disputas por áreas marítimas, por el dominio aeroespacial y por fuentes
de agua dulce, de alimentos y de energía, cada vez más escasas. Tales cuestiones podrán
llevar a injerencias en asuntos internos o a disputas por espacios sujetos a la soberanía de los
estados, configurando cuadros de conflicto” (PDN).
29
En suma, aquellas tendencias que surgieron en las postrimerías del conflicto Este-Oeste se
acentuaron luego de los atentados de 2001, haciendo que la relativización de las normas
internacionales –cuando no su directa violación-, el incremento de las intervenciones unilaterales
y la explotación de las inconmensurables ventajas tecnológicas por parte de Estados Unidos y
sus aliados se constituyeran como factores cada vez más condicionantes del pensamiento
estratégico brasileño. Resulta sencillo constatar que se trata de preocupaciones que se
originaron en la visión estratégica que enfrentó al pensamiento esguiano, analizada en los
primeros apartados.
En lo relativo a la dimensión de las amenazas de la identidad estratégica brasileña, el principal
factor de riesgo identificado consiste en la conjunción arriba analizada entre los elementos de
asimetría militar y tecnológica con las políticas unilaterales de los estados poderosos, lo cual
tiene implicancias sobre las decisiones soberanas e incluso la integridad territorial de aquellos
países que tengan intereses divergentes. En función de esa evaluación, el país constituye un
caso híbrido que combina la ponderación de la amenaza convencional -de tipo westfaliana,
preocupada por la soberanía y la integridad territorial- con la participación de las fuerzas
armadas en operaciones de seguridad pública y apoyo activo en el combate contra las nuevas
amenazas. Esto último está presente en las operaciones en las comunidades marginales de
grandes centros urbanos y en el énfasis en las acciones de frontera, pero no debe oscurecer el
hecho de que en los documentos estratégicos hay una inquietud clara con las amenazas
externas, aún más, provenientes de países poderosos, sin nombrar a ningún estado en
particular. Esta priorización de la amenaza tradicional es producto de la preocupación de parte
importante de las fuerzas armadas con respecto a que la participación en el combate contra las
nuevas amenazas tenga impactos sobre el planeamiento estratégico del instrumento militar,
quitándole jerarquía a las fuerzas y poder de resistencia frente a amenazas estatales.
Con respecto a la dimensión de los intereses, a partir del cuadro contextual referido, se consagró
la designación de los recursos naturales como uno de los principales objetos de seguridad a
proteger frente a las amenazas descriptas, en tanto articuladores de la defensa del territorio. En
el Atlántico Sur se mira con recelo la política expansiva de la Organización del Tratado del
Atlántico Norte (OTAN), organización que desde el fin de la Guerra Fría expandió su área de
actuación tanto en términos geográficos como temáticos. En la Amazonia, la preocupación es
aún más general ya que no se nombra a países o coaliciones específicas, pero de cualquier
manera se es explícito respecto a que la vulneración de la soberanía vendría de “fuerzas
armadas muy superiores” (END, 122). En virtud de esto último, se apuesta a una estrategia de
resistencia pensando en la eventualidad de un conflicto asimétrico surgido de la intención de una
potencia o coalición de potencias de cercenar la soberanía brasileña en ese espacio en nombre
del interés de la humanidad, en clara relación con la preocupación que fue transformando a la
Amazonia como articulador de la misión del Ejército (END, 83). Además de ser conceptos que
están presentes en los documentos estratégicos, estos entendimientos fundamentaron medidas
concretas tales como la relocalización de efectivos y comandos del Ejército desde el Sur del país
hacia la región Norte y Oeste, la creación de la segunda Escuadra de la Marina en la
30
desembocadura del Amazonas y el énfasis otorgado por la fuerza aérea a la función de

monitoreo sobre esta región.
La dimensión instrumental de la identidad estratégica, por su parte, retoma la preocupación por
la autonomía tecnológica como requisito para la autonomía estratégica. La primera se entiende
como el control nacional sobre tecnologías fundamentales para el desarrollo y la defensa, y se
vincula a la dimensión contextual de la identidad en tanto el ambiente estratégico se caracteriza
por la existencia de un conjunto de reglas que limitan el acceso a tecnologías fundamentales
para la defensa, cristalizando las asimetrías de poder. De igual manera, dado que esas
tecnologías suelen ser de uso dual, con implicancias para el desarrollo tecnológico industrial, la
decisión de invertir en proyectos de tecnología militar se pensó en conjunto con una serie de
medidas tendientes a construir una industria nacional de defensa fuerte. Es en función de estos
entendimientos que a partir de 2007 se dinamizaron proyectos ya existentes como el proceso de
licitación para la compra de aviones caza, el acuerdo con Francia para la construcción de cinco
submarinos, entre ellos uno con propulsión nuclear y el desarrollo de aeronaves remotamente
piloteadas. Asimismo, la END designó tres sectores estratégicos que serán priorizados en los
proyectos de las fuerzas: el cibernético, el nuclear y el espacial.
Tanto la formulación de la END como la realización de la propuesta de constituir el CDS
coincidieron con un momento de euforia sobre las potencialidades que se abrían para Brasil en
términos de ser incluido en espacios de toma de decisión mundiales, en consonancia con lo que
se denominó una política exterior activa y altiva. De hecho, los documentos estratégicos vinculan
la defensa con la aspiración de alcanzar un mayor protagonismo internacional. La PDN
establece como 6° objetivo nacional “intensificar la proyección de Brasil en el concierto de las
naciones y su mayor inserción en procesos decisorios internacionales” (p. 30), y la END fija
como la directriz n° 19 “preparar a las fuerzas armadas para que desempeñen responsabilidades
crecientes en operaciones internacionales de apoyo a la política exterior de Brasil” (p.59). Los
compromisos a los que se refieren estos documentos son las acciones humanitarias y la
participación en operaciones de paz de Naciones Unidas u organismos regionales, teniendo en
cuenta que dicho involucramiento debería consistir en funciones de liderazgo, tales como los
roles cumplidos en las misiones de estabilización de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH)
y en la República Democrática del Congo (MONUSCO)33.
La conclusión de los documentos es que, si el país quiere ser tenido en cuenta para adoptar
dicho rol, necesitará contar con un instrumento militar más desarrollado, de modo que transmita
el compromiso y la capacidad necesarios para cumplir tal papel. En función de esto, la identidad
estratégica brasileña incluye el deseo de adoptar el rol de jugador global, pero no sólo por
buscar un mayor involucramiento en la gobernanza de la seguridad internacional, sino también
porque se plantea el objetivo de influir sobre los procesos de reforma de las instituciones de esa
gobernanza existente. Esta estrategia incluye el proyecto de reforma del Consejo de Seguridad
33
Brasil mantuvo el comando militar de la MINUSTAH desde su creación. En el caso de la misión en la
República Democrática del Congo, en abril 2013 se eligió al General de división Carlos Alberto dos Santos
Cruz para suceder al anterior comandante militar de la misión, de nacionalidad india.
31
de Naciones Unidas y la propuesta de creación del CDS, modificación fundamental del esquema
de seguridad hemisférico.
A modo de balance de lo analizado hasta aquí, entendemos que los procesos de formación de
intereses que reconstruimos en los apartados anteriores dieron como resultado dos identidades
estratégicas: la argentina, basada en el modelo defensivo y la seguridad cooperativa, y la
brasileña, basada en el modelo disuasorio y el rol de jugador global. Los fundamentos
ideacionales de la identidad estratégica argentina están expresados en un conjunto de
reflexiones que tuvieron lugar -en parte importante- al interior de la comunidad epistémica aquí
analizada. Este grupo dio lugar a la creencia causal respecto a que la participación política de
los militares en la historia nacional del siglo XX jugó un rol fundamental en la debilidad de la
democracia argentina, si bien no en tanto variable única que explica la interrupción de los
gobiernos civiles, sí como uno de los factores determinantes. Esta idea dio lugar a la creencia
normativa en el control civil sobre las fuerzas armadas y la conducción política de la defensa
nacional, como requisitos para la consolidación de la democracia.
De esos supuestos se desprende la creencia causal que sostiene que cuando las fuerzas
armadas trabajan en torno a hipótesis vinculadas a actores internos –movimientos sociales,
sectores políticos o grupos denominados como criminales- se ven amenazadas las instituciones
democráticas y las garantías constitucionales. En consecuencia, la comunidad epistémica ha
sostenido, por un lado, que el ámbito de la defensa, en el cual actúan las fuerzas armadas, se
refiere a amenazas de tipo militar provenientes de otros actores estatales, dejando la dimensión
de la seguridad interna a las fuerzas de seguridad, con las debidas excepciones contempladas
en la constitución y las normas específicas. Por otro lado, esta idea que surgió de una
preocupación ligada al combate de movimientos subversivos luego fue aplicada a la negativa a
involucrar a los militares en el combate contra el narcotráfico, creencia en torno a la cual se
formó un consenso parlamentario, frente a la opinión contraria de otros sectores políticos y
militares, que lejos de haber desaparecido, vuelven a manifestarse recurrentemente cuando la
coyuntura política lo habilita.
En términos de la dimensión externa de una política de defensa democrática, la comunidad
epistémica fundamentó la creencia normativa en que ésta debe basarse en una actitud no
ofensiva y en el diálogo regional. Esta idea anida en la creencia causal respecto a que las
rivalidades que Argentina sostuvo con Brasil -y en menor medida con Chile- tienen sus orígenes
en conflictos ya superados, propios de escenarios de balance de poder que han perdido sentido
en un contexto de globalización e integración regional. No obstante esto, se reconoce que las
percepciones mutuas de confrontación bajo las cuales vivieron Argentina y sus vecinos no son
de fácil superación, en virtud de lo cual se recomienda la construcción de confianza mediante
medidas políticas y militares, así como la institucionalización del diálogo político sobre defensa
con los vecinos, elementos propios del modelo de la seguridad cooperativa.
Por su parte, el modelo disuasorio que adopta Brasil como uno de los rasgos fundamentales de
su identidad estratégica surgió como resultado de una serie de entendimientos sobre los que
convergieron los formuladores de la política de defensa, militares, pero también políticos. Estos
32
comparten la preocupación sobre las implicancias negativas que para el logro de la autonomía
tiene el ambiente estratégico actual, marcado por una dinámica que conjuga la unilateralidad, el
uso de la asimetría tecnológica para el logro de intereses estratégicos de las potencias, las
restricciones de participación en instituciones internacionales a la que los países poderosos
someten a los emergentes y los peligros potenciales de ser objeto de la manipulación de la
doctrina de la Responsabilidad de Proteger.
Esta dinámica genera la percepción de una amenaza difusa, sin una expresión concreta en el
corto o mediano plazo pero con una consecuencia doctrinaria fundamental: la amenaza
provendrá de los países poderosos, en lugar de los estados fallidos. De igual manera, se
entiende que tendrá implicancias sobre los recursos naturales, en especial los vinculados a los
dos espacios de vulnerabilidad estratégica: la Amazonia y el Atlántico Sur. El elemento
identitario del rol de jugador global es importante porque en ese contexto global la autonomía
estratégica nunca será posible si no se logra creciente participación en ese orden, así como la
reforma de los criterios que excluyen a Brasil del mismo. El sentido es más autonomizante que
de dominación, y significa la alineación entre la visión militar de la identidad estratégica y la
diplomática, que resultó posible en virtud del mayor peso alcanzado por los actores políticos
ligados a la visión autonómica.
Ahora bien, de esta caracterización se desprenden más diferencias que similitudes entre las
respectivas identidades estratégicas, lo cual podría entenderse como una contradicción con el
argumento planteado en este trabajo. Creemos, sin embargo, que un análisis más profundo sirve
para detectar la medida en que ambas identidades estratégicas encuentran puntos de
articulación.
En primer lugar, la divergencia entre los conceptos estratégicos –el defensivo y el disuasorio- se
ve sustancialmente matizada, por un lado, porque la disuasión brasileña no preocupa demasiado
a Argentina en virtud del proceso de desarticulación de las hipótesis de conflicto. Por otro lado,
se está construyendo otra convergencia en torno a la creciente designación de los recursos
naturales como objeto de seguridad –aunque mucho menos arraigada y con contradicciones-
que implica que Argentina estaría incluyendo algunos elementos de un modelo disuasorio.
Destacamos, en este sentido, la vinculación entre el interés argentino en la resolución de la
cuestión Malvinas y la preocupación en torno a los recursos naturales, como potencial locus para
mayor cooperación en el Atlántico Sur, el cual constituye un espacio donde la injerencia
extrarregional no es ya una hipótesis sino una realidad, a partir de la presencia militar británica
en las Islas Malvinas. Por otro lado, Brasil reconoció el valor del modelo de la seguridad
cooperativa –fuertemente vinculado al modelo defensivo- por el cual abogó Argentina desde los
noventa, fundamentalmente a partir de las lecciones que dejaron las crisis entre Colombia,
Venezuela y Ecuador y también porque el alejamiento político de Argentina con respecto
Estados Unidos contribuyó a la percepción de que es posible –e incluso deseable- una agenda
de seguridad cooperativa desligada de los intereses norteamericanos.
¿En qué medida la creación de un Consejo de Defensa Suramericano y no Conosureano
significó una divergencia grave entre ambas identidades estratégicas? Entendemos que lo que
33
en realidad había buscado la comunidad epistémica mediante las reiteradas propuestas a sus
contrapartes brasileñas por dar mayor institucionalidad al diálogo que venían llevando adelante
era consolidar la cooperación en un marco regional donde existían mayores similitudes
estratégicas, así como una base económica y cultural para fundamentar esa convergencia, lo
cual estaba ausente en relación al resto de los países que no entraban en el círculo del
MERCOSUR ampliado. La exclusión de la región andina también permitía mayor homogeneidad
entre los países en relación al rechazo del involucramiento de las fuerzas armadas en el
combate de las nuevas amenazas, otra de las creencias normativas. Es en función de esa
preferencia que se entiende la inicial incomodidad de este grupo ante la propuesta brasileña de
la creación del CDS, así como también su efusivo apoyo inmediatamente posterior a la iniciativa.
6. Las identidades estratégicas y la cooperación regional en defensa
Vimos cómo los procesos de formación de los intereses dieron lugar a identidades estratégicas
que demuestran la evolución de la idea de la cooperación regional en defensa originada con
anterioridad a que Brasil articulara una política regional más activa. Pero las coincidencias entre
las identidades estratégicas no sólo explican que finalmente en 2008 se haya acordado la
institucionalización de la cooperación regional en defensa sino también dan cuenta de las
características mismas que adquirió el CDS. En términos teóricos, argumentamos que las
identidades coincidentes influyeron sobre las estructuras normativas interestatales en materia de
defensa, dando forma al tipo de cooperación regional en defensa que plantea el CDS, al igual
que el momento de su constitución.
Si bien encontramos elementos de ambas identidades estratégicas, la reflexión más interesante
que surge desde esta perspectiva es poner de relieve la influencia que tuvo Argentina sobre este
órgano, ya que es un factor que suele ser relegado en los análisis. Retomando la
conceptualización sobre comunidades epistémicas, en última instancia el proceso de innovación,
selección y difusión protagonizado por la comunidad epistémica culminó en la inclusión de ese
pensamiento en los principios, las normas y las características de las instituciones de
cooperación, en este caso, sobre defensa regional. En base a esto argumentamos que el CDS
en tanto institución de la cooperación regional en defensa constituye una unidad de
modificación efectiva, la última variable que muestra cómo las ideas a las que dio lugar la
comunidad epistémica y que el poder político doméstico seleccionó, a partir de la difusión hacia
otros países fueron plasmadas en acuerdos, mecanismos e instituciones. En virtud de esta
influencia, el CDS incorporó la concepción de la defensa nacional separada de la seguridad
pública y el modelo de la seguridad cooperativa, elementos centrales de la actual identidad
estratégica argentina. Se complementa, a la vez, con rasgos propios de la identidad estratégica
brasileña: el modelo disuasorio y la preocupación por la autonomía.
34
El primer elemento se refleja en que el CDS entiende que el ámbito de su actuación es la paz
interestatal y la defensa de la región contra amenazas externas, poniendo la esfera de la
cooperación en materia de lucha contra el crimen organizado –parte de las nuevas amenazas-
bajo la órbita de otro Consejo sectorial, creado en noviembre de 2012: el Consejo Suramericano
en materia de Seguridad Ciudadana, Justicia y Coordinación de Acciones contra la Delincuencia
Organizada Transnacional. Esto quiere decir que, si bien algunos estados de la región involucran
a sus fuerzas armadas en el combate de amenazas protagonizadas por actores internos, el
consenso regional se obtuvo en relación al concepto restringido de la defensa, del cual Argentina
fue uno de los principales defensores.
El segundo elemento, que completa la identidad estratégica argentina, fue reconocido como uno
de los pilares del CDS. En tanto este organismo se plantea como primer objetivo general
“Consolidar Suramérica como una zona de paz”, consagra la lógica propia de la seguridad
cooperativa, basada en el énfasis en la prevención de conflictos que puedan escalar al uso de la
fuerza y en la construcción de confianza y la transparencia como mecanismo preventivo. Esto
diferencia al CDS de las alianzas basadas en la seguridad colectiva y los esquemas de
conformación de fuerzas operacionales combinadas, al igual que lo distingue del Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas, puesto que el CDS no es el primer órgano de la UNASUR en
reunirse ante una situación de riesgo de conflicto, siendo esa una atribución del Consejo de
Jefes de Estado. La función del CDS es desarrollar acciones que hagan menos probable el
surgimiento de aquellas situaciones. Con vistas a este propósito, al momento el organismo ha
puesto en marcha un Registro de Gastos de Defensa y uno de Inventarios Militares, un
Procedimiento e Aplicación de Medidas de Fomento de la Confianza y Seguridad, un mecanismo
de notificación y un Registro de acuerdos de cooperación intra y extra regional en materia de
defensa y seguridad.
La disuasión y la preocupación por la autonomía son, respectivamente, el tercer y el cuarto
elemento que conforman la esencia del CDS, en este caso más claramente ligados a la
identidad estratégica brasileña. Si bien constituyen dos conceptos separados existe una fuerte
relación entre ellos. Ambos surgen del consenso construido en torno a la percepción de que la
región podría enfrentar una amenaza contra sus intereses estratégicos y que para defenderse
debe mejorar la coordinación de políticas mediante la cooperación y formular un pensamiento
propio respecto a esos intereses y las estrategias para garantizarlos. Esto quedó plasmado en el
segundo objetivo general del CDS: “Construir una identidad suramericana en materia de
defensa”. El trabajo orientado a generar una doctrina de defensa acorde a los intereses
regionales representa la intención de diferenciarse de conceptos foráneos hacia la adopción de
una visión propia y se suma a la creciente convergencia en torno a la designación de los
recursos naturales como un objeto de seguridad, lo que lleva a la conclusión de que se fortalece
el elemento disuasorio en la perspectiva regional, aun sin designación de enemigos concretos.
La construcción de una identidad regional de defensa es pensada a partir del trabajo de
elaboración de enfoques y conceptos de defensa comunes. Con este propósito, el CDS creó en
2009 el Centro de Estudios Estratégicos de Defensa (CEED), encargado de generar estudios y
35
reflexiones sobre las temáticas del órgano, al tiempo que instrumentó talleres, seminarios y
grupos de trabajo que reúnen al personal civil y militar de los respectivos Ministerios con una
frecuencia prácticamente mensual. Como segundo paso, se creó en 2014 la Escuela
Suramericana de Defensa, un centro de altos estudios para la capacitación y formación de
oficiales de las fuerzas armadas y funcionarios civiles.
Como se mencionó más arriba, la reflexión en torno a los recursos naturales como uno de los
intereses estratégicos cuya defensa necesariamente será regional es uno de los elementos que
le da especificidad al CDS y que responde a la orientación disuasoria del pensamiento que está
siendo consensuado desde su creación. En este sentido, el CEED elaboró el Estudio
Prospectivo Suramérica 2015, consistente en un diagnóstico de la actualidad y de la proyección
de tendencias en lo relativo al uso y demanda de los recursos naturales presentes en la región.
Finalmente, otro elemento del CDS vinculado a la preocupación por la autonomía, muy presente
en el pensamiento estratégico brasileño, está dado por la cooperación en materia de industrias
de defensa. Este objetivo autonomizante de largo plazo ha comenzado a ser instrumentado a
partir de tres proyectos: el trabajo de diagnóstico e intercambio de información sobre industrias
de defensa nacionales, el proyecto de desarrollo conjunto de un Avión de Entrenamiento Básico
y el diseño y producción de un Sistema de Aviones No Tripulados.
Como consecuencia de lo expuesto hasta aquí, sostenemos que la combinación de elementos
que conforman el CDS dio lugar a un modelo de cooperación en defensa específico, el cual
comenzó a ser designado en el discurso político y académico como un modelo de cooperación
disuasoria. Definido por el ex Director del CEED, Alfredo Forti como “un esquema regional
cooperativo fundado en una doble categoría: “cooperación hacia dentro” y “disuasión hacia
fuera”. Mientras que la primera está representada por los mecanismos de la seguridad
cooperativa arriba descriptos, la segunda categoría implica, según Forti, “que nuestras
capacidades regionales en materia de defensa y militar deben concentrarse y fundirse en una
sola cuando de lo que se trata es de proteger al interés regional que representan los recursos
naturales suramericanos frente al eventual accionar de terceros Estados” (2014:18).
Conclusión
Retomando los interrogantes que planteamos en la introducción, decíamos que una explicación
enteramente basada en el factor del poder dejaba algunas preguntas sin respuestas
concluyentes, frente a lo cual proponíamos otra perspectiva teórica. Esto se realizó recurriendo a
supuestos teóricos constructivistas como base de nuestro argumento: que las políticas de
defensa están influidas, más que por la posición relativa en la estructura de poder, por el
ambiente ideacional conformado entre otros elementos por las identidades de los estados, los
cuales actúan como filtros frente a los factores materiales otorgándoles un sentido ¿De qué
manera está conformada esa variable identitaria? Por entendimientos respecto a la naturaleza y
36
los fines del país, las definiciones sobre quién es, qué desea y qué necesita para lograrlo ¿De
quiénes son esos entendimientos? Para encontrarlos, más que observar a la idiosincrasia
nacional deben conocerse cuáles actores lograron influir sobre dicha política, así como los
procesos mediante los cuales esos entendimientos surgieron y lograron ser condensados en
políticas.
En lo que respecta a la conformidad argentina con la propuesta de creación del CDS, nuestra
investigación ha sostenido que no se trató de una actitud de resignación frente a la evidente
asimetría de poder en favor de Brasil. Por el contrario, hemos demostrado que la idea de la
institucionalización del diálogo político-militar sobre la seguridad regional constituyó una de las
más importante creencias a las que dio lugar la comunidad epistémica, transformando a la
cooperación regional en esta materia en parte constitutiva de la identidad estratégica del país.
Desde nuestro análisis, fue en virtud de este entendimiento que el país puso en segundo plano
la insatisfacción con respecto al mayor peso adquirido por Sudamérica frente al MERCOSUR en
la política brasileña. Esto no ocurrió ni por un deseo altruista de sacrificar intereses nacionales
para lograr un interés regional, ni por asumir un lugar de subordinación o por una inclinación
ideológica de centro-izquierda, sino porque aquel interés consistente en priorizar el MERCOSUR
se enfrentó a una creencia fuertemente institucionalizada en la política de defensa argentina.
De este modo, la comunidad epistémica, en su interacción con los actores de la defensa
brasileña, constituyó la estructura ideacional que interactuó con la estructura material –
conformada por la asimetría de poder en favor de un Brasil fuerte y asertivo- para dar lugar al
CDS. La perspectiva ideacional es fundamental para complementar la visión desde la variable
del poder y dar cuenta cabalmente de la aceptación argentina del CDS, país en el cual habían
ocurrido procesos políticos de definición de los intereses en función de la institucionalización de
la cooperación en defensa, procesos tan decisivos que dejaron su huella en las normas y en las
políticas.
De igual manera, en lo que respecta a Brasil, el enfoque a partir de las identidades estratégicas
permite comprender que un proyecto civil como fue el CDS encontró respaldo en un conjunto de
entendimientos del pensamiento estratégico militar preexistente sobre los intereses nacionales
de Brasil, sobre los cuales las perspectivas de las fuerzas armadas tienen un peso decisivo. La
coincidencia entre las fuerzas armadas y aquel sector político brasileño en torno a los elementos
de la identidad estratégica brasileña constituye el ambiente ideacional que es la condición de
posibilidad de una política de defensa disuasoria y cooperativa. Así, mientras que las
preferencias de las fuerzas armadas brasileñas resultaron fundamentales en la definición de la
identidad estratégica de este país, al ponderar nuestro análisis que para conocer el interés
nacional es preciso saber qué actores influyeron en el proceso de su definición, y con qué
entendimientos, pudimos observar que lejos de estar determinadas por un ethos militar
abstracto, esas preferencias fueron el resultado de las discusiones desde distintas miradas
dentro de las mismas fuerzas armadas respecto a cuáles eran los intereses nacionales
brasileños. Esto queda oculto en mucho de los análisis de estudiosos del tema, que sólo ven el
rol determinante de las fuerzas armadas.
37
Segundo, porque sirve para entender que la motivación de elevar el perfil estratégico del país
como parte del proyecto de construcción del rol de jugador global fue una condición necesaria
pero no suficiente para explicar el CDS. Éste, lejos de ser una mera iniciativa presidencial
instrumental para el proyecto de protagonismo, fue posible por la coincidencia entre la manera
de concebir la identidad estratégica del PT con ese pensamiento soberanista de un sector de las
fuerzas armadas, un pensamiento que dio lugar al modelo disuasorio, basado en la
preocupación sobre las implicancias del ambiente estratégico de pos Guerra Fría sobre la
autonomía estratégica y la soberanía nacional, puesta en riesgo fundamentalmente por los
países poderosos.
El análisis de esas formulaciones sobre el interés nacional nos permite entender que el principal
interés detrás del CDS tiene que ver más con una estrategia autonomizante, no necesariamente
vinculada a una construcción de liderazgo y hegemonía hacia dentro de la región, un matiz que
puede incidir en la decisión de propuesta del CDS, pero no en la actuación posterior de Brasil, y
aún menos en las características del organismo. Pero el hecho de que la propuesta de creación
del CDS coincida con el momento de crecimiento del perfil estratégico brasileño no implica una
relación de causalidad ni necesaria ni determinante. Cabe aclarar que no pretendemos
argumentar que Brasil no haya contemplado las ventajas instrumentales que el CDS le
representa. Lo que buscamos relativizar es que la existencia del CDS se explique entera o
fundamentalmente a partir de esa variable de cálculo estratégico de poder, que haya sido una
decisión que cualquier gobierno hubiera tomado dadas iguales condiciones estructurales y
operando bajo el supuesto de racionalidad.
La reconstrucción de los procesos y los actores de la política de defensa brasileña desde la
democratización puso de relieve el cambio operado en la estructura y la dinámica de los actores
involucrados en la formulación de esta política a partir de la articulación de políticos, militares y
académicos, que había tenido un paso previo con la constitución de la SAE en los noventa. La
coincidencia entre la línea autonomista de Itamaraty y el pensamiento militar soberanista se
conjugó con las iniciativas tendientes a reforzar la participación de actores civiles, entre las
cuales destacamos la interacción con aquellos pensadores estratégicos, así como la
institucionalización de la comunidad académica brasileña sobre defensa, con la creación de la
ABED.
Los respectivos procesos políticos domésticos fueron variables fundamentales, pero también
jugó un rol importante la interconexión entre los actores que los protagonizaron. En términos
teóricos, la dimensión externa del ambiente ideacional estuvo dada por la interacción entre los
actores de la defensa de ambos países. Junto con los congresos y jornadas académicas, los
Simposios de Estudios Estratégicos de los Estados Mayores, el Seminario hacia las Fuerzas
Armadas del 2000 y demás iniciativas, operaron como instancias de discusión y diálogo
paralelas a los avances diplomáticos en términos de cooperación bilateral que transformaron
radicalmente el vínculo entre Argentina y Brasil. Con la dimensión universitaria de los actores
brasileños, la comunidad epistémica argentina encontró importantes coincidencias alrededor de
las creencias normativas en el control civil y la conducción política de la defensa nacional. Con la
38
dimensión militar, se profundizó la necesidad de desmantelar las hipótesis de conflicto,

comenzando un incipiente diálogo en torno a las posibilidades de la cooperación regional en el
área militar, así como la realización de ejercicios combinados.
De igual manera, la contrastación de ambas identidades estratégicas permite ver que las
divergencias existentes durante la década del noventa fueron relativizándose. A medida que
Argentina abandonaba el alineamiento estratégico, su apuesta por la seguridad cooperativa se
independizaba de las iniciativas asociadas a la política norteamericana y se volvía más
aceptable por parte de un Brasil que, sin confrontar con Estados Unidos, buscaba en términos
estratégicos una alternativa más autónoma. Asimismo, la inclusión de elementos propios de la
disuasión en la política de defensa argentina terminó acercando a ambos países,
fundamentalmente desde que Argentina comenzó a vincular su reclamos de soberanía sobre
Malvinas con la militarización de este espacio producto de las políticas británicas y la
preocupación en torno al control de recursos estratégicos. Esta coincidencia refuerza los
entendimientos compartidos en relación a la seguridad regional y fundamentan el modelo de
cooperación disuasoria que adopta el CDS. Sobre este órgano, la perspectiva anclada en el
poder tampoco da cuenta de las características adoptadas por él, esa mezcla entre la seguridad
cooperativa y la disuasión. Es en este sentido que la estructura normativa regional que significa
el CDS no puede entenderse separada de las definiciones identitarias coincidentes en materia
de defensa de dos estados fundamentales en el proceso de su construcción, definiciones que
operan como condiciones de posibilidad de las decisiones de política exterior.
Para cerrar, nos referiremos a una cuestión controvertida, tanto en términos teóricos como
empíricos. En Argentina existe gran consenso político en relación a la eliminación de las
hipótesis de conflicto con los vecinos, así como respecto a que el país no debería tener una
política de defensa que implique un mayor involucramiento en las dinámicas de la seguridad
internacional, en especial iniciativas con escasa legitimidad como lo fue la coalición liderada por
Estados Unidos que invadió Irak en 2003, o políticas que despierten desconfianza entre los
vecinos. Ahora bien, el acuerdo en torno al modelo defensivo y cooperativo existe en paralelo a
fuertes críticas respecto a la situación de abandono material de las fuerzas armadas del país –
que incluso perjudica la inserción de Argentina en instancias de cooperación regional. De similar
manera, aun valorando que se hayan deconstruido las hipótesis de conflicto con Brasil y Chile,
existe otra crítica en torno a lo perjudicial en términos doctrinarios de la ausencia de hipótesis de
empleo que remplacen a aquellas ya superadas.
En el contexto de unas fuerzas armadas con gravísimos problemas de operatividad y
desprovistas de una clara orientación doctrinaria en términos de su misión –con el peligro que
esto trae de que se transformen en instrumento de determinados sectores políticos-, cabría el
interrogante ¿es correcto entonces hablar de una identidad estratégica, teniendo en cuenta las
connotaciones de estabilidad y solidez que tiene este concepto? Ateniéndonos al significado que
el constructivismo le otorga a las identidades consideramos que es correcta la utilización del
término. Aquellas dos críticas –con las cuales coincidimos- no invalidan que el consenso en
torno al modelo defensivo y la seguridad cooperativa –y en menor medida la exclusión de las
39
fuerzas armadas del combate de las nuevas amenazas- constituyan entendimientos colectivos
incorporados en las normas y las políticas de la defensa argentina, aun cuando se trate de una
política ineficiente, contradictoria y relegada.
De igual manera, argumentamos que en Argentina predominó un proceso de transformación de
la identidad estratégica mientras que en Brasil se dio una conjunción entre elementos nuevos -la
autonomía estratégica y la inclusión de la defensa en el proyecto de ascenso internacional- y la
tradición -la construcción de la potencia-. Este elemento de cambio aparejado con el concepto
de identidad también puede parecer un contrasentido ya que la noción de sentido común del
término identidad remite a lo arraigado, lo permanente y lo consensuado. Pero la identidad
nacional tal como la supone el constructivismo no necesariamente es lo persistente y lo
inmutable, sino el resultado de pujas políticas por la adopción de los entendimientos de
determinados actores.
Por otro lado, si el carácter identitario no está directamente vinculado con la permanencia de las
políticas ¿en qué medida puede esperarse que esas ideas se modifiquen? ¿Puede esperarse
una vuelta de las hipótesis de conflicto entre Argentina y Brasil, o al menos un congelamiento de
la cooperación? El constructivismo supone que las estructuras sociales son relativamente
estables, ya que funcionan como profecías autocumplidas, tendiendo a reproducir los
significados que las conforman, pero en ningún modo supone que sean inmutables. Por el
contrario, la noción de la mutua constitución entre el agente y la estructura implica que éstas no
existen independientemente de las prácticas de los actores que funcionan como modo de
reproducción de esos elementos ideacionales. Es en virtud de la acción política y comunicativa
que los agentes sociales pueden producir nuevos entendimientos, en función también de las
estructuras materiales en las que están inmersos.
A partir de estos supuestos teóricos, entendemos que los entendimientos compartidos entre
Argentina y Brasil que dan lugar a las coincidencias entre sus identidades estratégicas aquí
explicitadas lejos de estar petrificados están sujetos a la posibilidad de ser modificados. Pero de
la misma manera es cierto que esa estructura social, una verdadera ideología de la cooperación
regional en defensa, en el mediano plazo es la que actúa haciendo posible ciertas políticas y
vetando otras. El axioma tradicional de las relaciones internacionales prescribe un prudente
pesimismo respecto a las diferencias entre los intereses nacionales potencialmente conflictivos
de los estados. Ahora bien, basar la política de defensa argentina en el supuesto de que un
Brasil poderoso sería amenazante para el país y por lo tanto limitar la cooperación sería una
política basada más en la ciencia ficción que en la prudencia.
40
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Estatuto del Consejo de Defensa Suramericano (2008)
Estrategia Nacional de Defensa de Brasil (2012)
Ley de Defensa Nacional (N° 23.554)
Ley de Inteligencia (N° 25.520)
Ley de Seguridad Interna (Nº 24.059)
Libro Blanco de la Defensa Argentina (2010)
Política de Defensa de Brasil (2012)
44
PUBLICACIONES DEL CERIR
I. LIBROS
* 1. CERIR, La Política Exterior del Gobierno de Menem: Seguimiento y reflexiones al

promediar su mandato. Ediciones CERIR. Rosario, 1994. 396 páginas. Disponible on line en:
http://www.cerir.com.ar/libro.php?id=0000004
* 2. LECHINI DE ALVAREZ, Gladys, Las relaciones Argentina-Sudáfrica desde el proceso hasta
Menem. Ediciones CERIR. Rosario, 1995. 130 páginas. Disponible on line en:
* 3. COLACRAI, Miryam, El Ártico y la Antártida. Su rol en las relaciones Internacionales. Su
relevancia desde la perspectiva ambiental. CERIR – Centro de Estudios en Relaciones
Internacionales de Rosario. CECAR – Centro de Estudios Canadienses de Rosario. Rosario, 1998.
187 páginas. Disponible on line en: http://www.cerir.com.ar/libro.php?id=0000008
* 4. CERIR, La Política Exterior Argentina 1994/1997. Ediciones CERIR. Rosario, 1998. 338
páginas. Disponible on line en: http://www.cerir.com.ar/libro.php?id=0000007
* 5. ZUBELZU DE BACIGALUPO, Graciela, La Argentina y las Repúblicas Post-soviéticas. La
Vinculación Bilateral con Rusia, Ucrania, Armenia y el caso de Turkmenistán. Ediciones
CERIR. Rosario, 1999. 191 páginas. Disponible on line en:
* 6. BUSSO, Anabella, Las relaciones Argentina – Estados Unidos en los noventa. El caso
Cóndor II. Ediciones CERIR. Rosario, 1999. 168 páginas. Disponible on line en:
* 7. BONOMELLI, Graciela, Argentina ante la era del Pacífico. El desafío de competir en Japón.
Ediciones CERIR. Rosario, 1999. 192 páginas Disponible on line en:
* 8. CABEZA, Marta, Italia y Argentina. Las claves de una relación privilegiada. La evolución de
la vinculación bilateral desde la redemocratización argentina. Consolato Generale d’Italia.
Instituto Italo-Latinoamericano. Ediciones CERIR, Rosario, 2000. 102 páginas. Disponible on line
en: http://www.cerir.com.ar/libro.php?id=0000014
* 9. COLACRAI, Miryam (Compiladora) Relaciones Internacionales. Viejos temas, nuevos
debates. Ediciones CERIR. Rosario, 2001. 201 páginas. Disponible on line en:
* 10. CERIR. La Política Exterior Argentina 1998-2001. El cambio de gobierno ¿Impacto o
irrelevancia? Ediciones CERIR. Rosario, 2001. 400 páginas. Disponible on line en:
11. CERIR. La Política Exterior Argentina del gobierno de Kirchner. Ediciones CERIR. UNR
Editora. Tomo IV. Volumen I 297 páginas. Volumen II. 365 páginas. Rosario, 2006
* 12. BUSSO, Anabella (compiladora), Fuerzas profundas e identidad. Reflexiones en torno a su
impacto sobre la política exterior. Un recorrido de casos. Tomo 1. Editora UNR, 1ra. edición,
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 2008 (E-book). Disponible on line en:
* 13. CERIR. La Política Exterior de Cristina Fernández. Apreciaciones promediando su
mandato. Ediciones CERIR. UNR Editora, Rosario, 2010. 488 páginas
*
14. BUSSO, Anabella (compiladora), Fuerzas profundas e identidad. Reflexiones en torno a su
impacto sobre la política exterior. Un recorrido de casos. Tomo 2. Editora UNR, Universidad
Nacional de Rosario. Rosario, 2010 (E-book). Disponible on line en:
15. CERIR. La Política Exterior de Cristina Fernández al finalizar su mandato. Ediciones
CERIR. UNR Editora, Rosario, 2015. 517 páginas

El texto completo de los libros señalados con el asterisco está disponible en la página web
www.cerir.com.ar
*
LIBROS PUBLICADOS POR LA EDITORIAL ACADÉMICA ESPAÑOLA (EAE)
1. CABEZA, Marta Graciela, La cooperación descentralizada de las provincias y regiones, Editorial

Académica Española (EAE), 2011, 96 páginas
2. LORENZINI, María Elena, La estrategia de inserción internacional de Chile en el hemisferio,

Editorial Académica Española (EAE), 2011, 148 páginas
3. WEITZ, Darío, Medio Ambiente: Acuerdos Multilaterales y Proteccionismo, Editorial Académica

Española (EAE), 2011, 100 páginas
4. BOLOGNA, Alfredo Bruno, Dos modelos de inserción de Argentina, Editorial Académica Española
(EAE), 2011, 92 páginas
5. NETRI, Bruno, Derecho Penal Internacional, Editorial Académica Española (EAE), 2011, 496 páginas
6. BEAUGÉ, María Fabiana, Acuíferos Transfronterizos: La necesidad de Cooperación e Integración

para su protección, Editorial Académica Española (EAE), 2011, 120 páginas
7. BAEZ, Nelevis, Gestión del MERCOSUR sobre las Migraciones Laborales (1991-2010), Editorial
Académica Española (EAE), 2011, 188 páginas
8. MARINUCCI, Elsa, Negociaciones multilaterales sobre agricultura, Editorial Académica Española

(EAE), 2012, 88 páginas
LIBROS PUBLICADOS EN EL MARCO DEL CONVENIO EDITORIAL ACADÉMICA ESPAÑOLA (EAE) – CERIR *
9. FABANI, Ornela, El Consejo de Cooperación de Estados Árabes del Golfo, Editorial Académica
Española (EAE) - CERIR, 2012, 172 páginas
10. MARTINS MONGE, Daniele, Identidad Regional en el MERCOSUR e Industrias Culturales,

Editorial Académica Española (EAE) - CERIR, 2012, 124 páginas
11. GATTI, Lidia, Planteos de reforma de las Naciones Unidas, Editorial Académica Española (EAE) -
CERIR, 2012, 116 páginas
12. CABALLERO SANTOS, Sergio, Integración regional y MERCOSUR, Editorial Académica Española
(EAE) - CERIR, 2012, 108 páginas
13. CARABAJAL, Juan José, Cooperación Internacional y Sociedad Civil, Editorial Académica
Española (EAE) - CERIR, 2012, 168 páginas
14. FALCÓN, Roberto, Integración y Derecho en la Unión Europea, Editorial Académica Española
(EAE) - CERIR, 2012, 120 páginas
15. FARCUH, Diana, La Liga de los Estados Árabes y su posición durante la invasión a Irak, Editorial
Académica Española (EAE) – CERIR, 2012, 136 páginas
16. MONTEQUIN, Adriana Margarita, El Foro Consultivo Económico y Social del MERCOSUR,
17. OLIVA, Carla Verónica, China: reforma económica y estrategia de incorporación a la OMC,
18. SILVA ESPINOSA, Iván, Estado-nación y construcción de interdependencia económica, Editorial

Académica Española (EAE) - CERIR, 2012, 144 páginas
19. COLACRAI, Miryam, Continuidades y cambios en la Política Antártica Argentina 1959-2001,

20. SICA, Cristina, Armonización legislativa, Editorial Académica Española (EAE) - CERIR, 2012, 148
páginas
21. MARINUCCI, Elsa, Negociaciones sobre agricultura en la Organización Mundial de Comercio,

22. VELÁZQUEZ, Claudia Analía, La Tesis de los optimistas, Editorial Académica Española (EAE) -
CERIR, 2012, 168 páginas
*
Se pueden adquirir online en: www.morebooks.es
II. PUBLICACIONES PERIÓDICAS 
CUADERNOS DE POLITICA EXTERIOR ARGENTINA
Serie: ESTUDIOS
1. Los principios de la política exterior india y los espacios para la posible cooperación con
Argentina por Nora B. LOPEZ. Rosario, diciembre de 1985. 28 págs.
2. Argentina-Medio Oriente: posibilidades para la cooperación Sur-Sur por Silvia SUDOL. Rosario,
febrero de 1986.38 págs.
3. El mundo desarrollado en la Antártida: las superpotencias y la Comunidad Económica Europea.

Ejemplos de cooperación selectiva por Miryam COLACRAI de TREVISAN. Rosario, junio de 1986.
45 págs.
4. Argentina-Africa: la crisis sudafricana por Gladys LECHINI de ALVAREZ. Rosario, junio de

1988. 48 págs.
5. Actores privados y estatales en la relación Argentina-Estados Unidos por Alicia FROHMANN.

Rosario, setiembre de 1989. 57 págs.
6. El Apartheid y la política exterior sudafricana. Una percepción desde argentina por Gladys
LECHINI de ALVAREZ. Rosario, octubre de 1992. 54 págs.
7. La Política Exterior Argentina hacia Estados Unidos (1989-1993): Reflexiones para su análisis
por Anabella BUSSO. Rosario, marzo de 1993. 89 págs.
Serie: DOCUMENTOS DE TRABAJO
* 1. Teorías y propuestas de relaciones internacionales para los países del Sur por Alfredo Bruno
BOLOGNA. Rosario, septiembre de 1987. 42 págs.
2. Teoría, epistemología y metodología de las relaciones internacionales por Guillermo FIGARI.

Rosario, diciembre de 1987. 46 págs.
3. Enfoques teóricos y doctrinarios que dominaron las relaciones entre los países del Cono Sur
durante los setenta. (Su aplicación a la problemática antártica) por Miryam COLACRAI. Rosario,
marzo de 1988. 48 págs.
4. Estados Unidos y la redemocratización latinoamericana: los condicionantes externos por

Anabella BUSSO. Rosario, septiembre de 1990. 58 págs.
5. Japón y América Latina: un espacio de cooperación alternativo por Graciela BONOMELLI.

Rosario, octubre de 1991. 82 págs.
* 6. Las provincias y sus relaciones externas. ¿Federalización de la Política Exterior o protagonismo

provincial en las relaciones internacionales? por Miryam COLACRAI y Graciela ZUBELZU de
BACIGALUPO. Rosario, diciembre de 1994. 52 págs.
7. El MERCOSUR de las post-transición. Balance y perspectivas, por María Alejandra Saccone.

Rosario, noviembre de 1995. 58 págs.
8. La Comunidad de Estados Independientes: avances y retrocesos en el difícil camino de la

integración por Graciela ZUBELZU de BACIGALUPO. Rosario, diciembre de 1995. 37 págs.

El texto completo de los Cuadernos de Política Exterior Argentina señalados con el asterisco está
disponible en la página web www.cerir.com.ar
9. El MERCOSUR de las post-transición. Balance y perspectivas. II Parte por María Alejandra
SACCONE. Rosario, noviembre de 1996.
10. A ocho años del alineamiento: un análisis de la política exterior argentina hacia los Estados
Unidos por Anabella BUSSO. Rosario, diciembre de 1997. 103 págs.
11. Las relaciones República Popular China – Taiwán (1989-1999) por Carla OLIVA. Rosario,
marzo del 2000.
Serie: INFORMES SOBRE PROYECTOS DE INVESTIGACION
1. El análisis de la Política Exterior Argentina desde la perspectiva de las relaciones

internacionales por Roberto A. MIRANDA. Rosario, diciembre de 1988. 45 págs.
* 2. Dos modelos de Inserción de la Argentina en el mundo: las presidencias de Alfonsín y Menem

por Alfredo Bruno BOLOGNA. Rosario, diciembre de 1991. 95 págs.
Serie: DOCENCIA
1. “Algunas claves teóricas para comprender el realismo y sus límites en las relaciones
internacionales” por Gladys LECHINI de ÁLVAREZ, Anabella BUSSO y Miryam COLACRAI.
Rosario, agosto de 1988. 33 págs.
* 2. “Relaciones Internacionales Contemporáneas” por Alfredo Bruno BOLOGNA y Anabella

BUSSO. Rosario, setiembre de 1988. 56 págs.
3. “Tipología para el análisis de los conflictos en América Latina” por Alfredo Bruno BOLOGNA.
Rosario, mayo de 1990. 49 págs.
4. “La Administración republicana Nixon-Ford y sus relaciones con América Latina” por Alfredo
Bruno BOLOGNA. Rosario, setiembre de 1991. 49 págs.
* 5. “Política Exterior de la República Popular China”. Primera Parte. Evolución de la revolución

(1790-1949)” por Gustavo MARINI. Rosario, noviembre de 1991. 30 págs.
* 6. “Política Exterior de la República Popular China”. Segunda Parte. Alianza con la Unión
Soviética (1949-1960) por Gustavo MARINI. Rosario, noviembre de 1991. 59 págs.
* 7. “Política Exterior de la República Popular China”. Tercera Parte. Impugnación al esquema

bipolar (1960-1971) por Gustavo MARINI. Rosario, noviembre de 1991. 69 págs.
8. “El Islam. Su influencia en la idiosincrasia de los pueblos de Medio Oriente” por Magdalena
CARRANCIO y Lidia GATTI. Rosario, diciembre de 1991. 42 págs.
9. “El Tratado de Asunción. MERCOSUR”. Bibliografía y Documentación. Rosario, febrero de

1992. 72 págs.
10. “La respuesta germana a los desafíos de Europa Oriental a fines de la década de los
ochenta” por Mónica APARICIO. Rosario, marzo de 1992. 56 págs.
* 11. “El Sahara Occidental: ¿fin del colonialismo en África?” por Magdalena CARRANCIO.
Rosario, abril de 1992. 80 págs.
12. “Poder, Estado-nación y regímenes en un orden internacional en transición” por Miryam

COLACRAI, Graciela ZUBELZÚ de BACIGALUPO y Sandra BUSTAMANTE. Rosario, junio de
1992. 39 págs.
13. “Japón, un sendero hacia el crecimiento: las etapas de su desarrollo económico” por
Graciela BONOMELLI. Rosario, junio de 1992. 51 págs.
14. “La cuestión alemana desde la Segunda Guerra Mundial” por Mónica APARICIO. Rosario,
junio de 1992. 40 págs.
* 15. “El conflicto árabe-israelí: desde sus orígenes hasta los Acuerdos de Camp David” por Lidia
GATTI. Rosario, julio de 1992. 87 págs.
16. “Los fundamentos económicos, políticos y sociales del actual crecimiento japonés” por
Graciela BONOMELLI. Rosario, setiembre de 1992. 47 págs.
17. “La Política Exterior canadiense hacia América Latina” por Gladys LECHINI de ÁLVAREZ.
Rosario, setiembre de 1992. 23 págs.
18. “Las Leñas: un nuevo impulso a la Marcha del Mercado Común del Sur”. Bibliografía sobre
MERCOSUR, por Elsa MARINUCCI. Rosario, octubre de 1992. 72 págs.
19. “Un ejemplo de la persistencia de fuerzas desintegrativas en el sistema internacional: el

conflicto de Nagorno-Karabaj” por Graciela ZUBELZÚ de BACIGALUPO. Rosario, noviembre
de 1992. 28 págs.
20. “La transición hacia el Mercado Común del Sur (MERCOSUR): Luces en la sombra” por
María Alejandra SACCONE, Anabella BUSSO y Claudia GIACCONE. Rosario, diciembre de
1992. 115 págs.
21. “Yugoslavia y la ausencia de un modelo integrativo: una larga historia de desencuentros y

posiciones enfrentadas” por Silvina MICHELSON de PECHARA. Rosario, julio de 1993. 36
págs.
22. “Política Exterior de la República Popular China”. Cuarta Parte (1971-1989) por Gustavo
MARINI. Rosario, julio de 1993. 105 págs.
23. “Del Mercado único a la Unión Europea” por Pedro ROMERO. Rosario, agosto de 1993. 45
págs.
24. “Conceptos y técnicas básicas de Comercio Exterior” por Graciela BONOMELLI. Rosario,
noviembre de 1993. 65 págs.
25. “Percepciones y propuestas: cuántos nacionalismos hay en Rusia” por Graciela ZUBELZÚ
de BACIGALUPO. Rosario, diciembre de 1993. 52 págs.
26. “Los golpes de estado en América Latina en la presente década” por Alfredo Bruno
BOLOGNA. Rosario, abril de 1994. 65 págs.
27. “El desarrollo industrial japonés y su management” por Graciela BONOMELLI. Rosario,
agosto de 1994. 43 págs.
28. “Política Exterior de América Latina a través de las reuniones cumbres del Grupo de Río.
Las relaciones con la Unión Europea (1986-1994)” por Alfredo Bruno BOLOGNA. Rosario,
diciembre de 1994. 47 págs.
29. “Diseño de proyecto aplicado a un caso práctico. Creación de una Red Informática de
Proyectos Empresariales provinciales” por Graciela BONOMELLI. Rosario, marzo de 1995. 60
págs.
30. “Cooperación nuclear entre Argentina y Brasil” por Claudia A. GIACCONE. Rosario, junio
de 1995. 45 págs.
31. “El medio ambiente y las Relaciones Internacionales” por Miryam COLACRAI. Rosario,
octubre de 1995. 69 págs.
32. “Estudio preliminar sobre el proceso de toma de decisiones en la Unión Europea” por
Penélope FALCÓN NEYRA. Rosario, diciembre de 1995. 33 págs.
33. “Japón en el Nuevo Orden Mundial: Tendencias en su agenda de Política Exterior” por
Graciela BONOMELLI. Rosario, marzo de 1996. 41 págs.
34. “Capacidades técnicas y de gobierno en las privatizaciones de Menem y Collor de Melo”

por Osvaldo IAZZETTA. Rosario, mayo de 1996. 48 págs.
35. “Agenda de América Latina” por Alfredo Bruno BOLOGNA. Rosario, octubre de 1996. 102
págs.
36. “Yugoslavia: la desintegración de la Integración” por Mariela CEJAS. Rosario, noviembre de

1996. 34 págs.
37. “Los superbloques económicos: Área de Libre Comercio de América” por Alfredo Bruno
BOLOGNA. Rosario, marzo de 1997. 20 págs.
38. “Los superbloques económicos: Asia Pacific Economic Cooperation” por Alfredo Bruno
BOLOGNA. Rosario, diciembre de 1997. 68 págs.
39. “La Crisis del Golfo Pérsico”. Análisis de la Toma de Decisión para el envío de Naves por
Parte del Gobierno Argentino por Magdalena CARRANCIO. Rosario, marzo de 1998. 47 págs.
40. “Material de Consulta y divulgación”. Realizado por miembros del CERIR y publicados en el
diario “La Capital” de Rosario. Rosario, junio de 1998. 100 págs.
41. “El proceso de formación en la integración militar en el MERCOSUR” por Natalia

BOLOGNA. Rosario, junio de 1998. 53 págs.
42. “Organismos regionales y cooperación internacional en Medio Oriente” por Magdalena

CARRANCIO. Rosario, julio de 1998. 50 págs.
* 43. “La guerra en los Balcanes: ¿del conflicto a la paz? por María Julieta CORTÉS. Rosario,
julio de 1998. 37 págs.
44. “Doctrinas de Política Internacional”. Recopilación realizada por Alfredo Bruno BOLOGNA.
* 45. “El Conflicto de Chechenia: Evolución y perspectivas” por Natalia BOLOGNA. Rosario,
septiembre de 1998. 46 págs.
46. “La Teoría de la Dependencia como una Teoría Latinoamericana de las Relaciones
Internacionales” por María Julieta CORTÉS. Rosario, septiembre de 1998. 32 págs.
47. “Estado-nación, formulación clásica y práctica latinoamericana: notas para un contrapunto.

A propósito de la supranacionalidad en el MERCOSUR” por Iván SILVA ESPINOSA. Rosario,
octubre de 1998. 20 págs.
48. “La Política Exterior Argentina frente a la Integración. Razones y objetivos de su

participación en la ALALC, el PICE y el MERCOSUR”, por Javier E. BINAGHI. Rosario, mayo
de 1999. 40 págs.
49. “La trayectoria política de los servicios secretos rusos y el escenario post-soviético”, por
Sebastián T. OVEJERO SAGARZAZU. Rosario, julio de 1999. 60 págs.
50. “Turquía y Medio Oriente. Entre la cooperación y la confrontación”, por Luciano ZACCARA.
51. “El sistema político de la República Popular China (1949-1998)”, por Natalia BOLOGNA.
Rosario, octubre de 1999. 34 págs.
52. “Estudio de un caso práctico. Promoción de las Exportaciones en la Provincia de Santa Fe:
las políticas públicas desarrolladas por las agencias del estado y sus relaciones
interorganizadas”, por Graciela BONOMELLI. Rosario, noviembre de 1999.30 págs.
53. “Instrumentos de Asistencia para desarrollar el perfil exportador de las PYMES”, por
Graciela BONOMELLI. Rosario, diciembre de 1999. 18 págs.
54. “El mapa de la integración africana. El caso de la SADC”, por Gladys LECHINI. Rosario,
diciembre de 1999. 30 págs.
55. “Caracterización de las PYMES: ventajas y desventajas en su inserción comercial

internacional”, por Graciela BONOMELLI. Rosario, enero del 2000. 20 págs.
* 56. “La pequeña y media empresa y su capacidad de inserción internacional: Políticas públicas
e instrumentos para desarrollar el perfil exportador”, por Graciela BONOMELLI. Rosario,
febrero del 2000. 19 págs.
57. “Hipótesis de conflicto. Año 1997”, por Narciso BINAYÁN CARMONA. Rosario, marzo del
2000. 36 págs.
2000. 70 págs.
2000. 65 págs.
60. “Las negociaciones MERCOSUR - Unión Europea en materia agrícola. Forma y

perspectiva”, por Rubén PAREDES RODRÍGUEZ. Rosario, abril del 2000. 29 págs.
61. “Las PYMES y las normas de calidad: nuevas herramientas para la competitividad”, por
Marta CABEZA. Rosario, septiembre del 2000. 22 págs.
62. “La cuestión antártica en la política exterior argentina: desarrollos recientes y proyección de
tendencias. Entre el consenso multilateral y la persistencia de desacuerdos bilaterales”, por
Miryam COLACRAI. Rosario, octubre del 2000.
63. “Zonas francas”, por Fernando RUILOVA, Rosario, junio del 2001. 20 págs.
*
64. “Nuevas percepciones del sistema internacional en la post guerra fría”, por Alfredo Bruno
BOLOGNA. Rosario, julio de 2001. 75 págs.
65. “El Conflicto de los Balcanes. La guerra de Kosovo 1999” por María Julieta CORTÉS y Vera
TABAKOVIC. Rosario, marzo de 2002. 33 págs.
66. “Comercio Exterior Argentino: la década del 90’ y las reformas post-devaluación” por
Graciela BONOMELLI, Marta CABEZA y María Victoria BORSINI. Rosario, septiembre de 2002.
40 págs.
67. “Mercosur: las trabas al comercio” por Gisela M. CANAVESIO. Rosario, diciembre 2002. 25
págs,
68. “La Doctrina Bush”. Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos de América.
Rosario, marzo 2003. 37 págs,
69. “Hipótesis de conflicto. Año 2000” por Narciso BINAYÁN CARMONA. Rosario, agosto de
2003. 63 págs,
70. “Hipótesis de conflicto. Año 2001” por Narciso BINAYÁN CARMONA. Rosario, septiembre
de 2003. 75 págs,
71. “América Latina y Asia del Este: hacia una mayor relación birregional” por María Victoria
BORSINI. Rosario, noviembre de 2003. 26 págs,
72. “La Negociación Internacional. Casos prácticos y herramientas para el aprendizaje activo”
por Marta CABEZA. Rosario, diciembre de 2003. 34 págs,
* 73. “Reflexiones en torno al Régimen Antártico y las relaciones argentino-chilenas” por Miryam
COLACRAI. Rosario, diciembre de 2003. 48 págs.
* 74. “La estrategia de inserción comercial de la República de Chile: el caso del Tratado de Libre
Comercio con Estados Unidos” por María Elena LORENZINI. Rosario, marzo de 2004. 36 págs.
* 75. “Afganistán y el régimen Talibán” por Marcela Gabriela MENCIA. Rosario, octubre de 2004.
48 págs.
* 76. “La estructura del Poder Mundial en el Siglo XXI: el efecto BRIC: Brasil, Rusia, India y
China. ¿Realidad o fantasía? Política Exterior de la India” por Gerardo Manuel BIRITOS.
Rosario, noviembre de 2004. 20 págs.
* 77. “La política comercial argentina y los consorcios de exportación” por Marta CABEZA y
Evangelina MARTÍNEZ. Rosario, diciembre de 2004. 22 págs.
* 78. “Secuencia operativa de Exportación e Importación en Argentina” por Mariela C. VISENTIN.

Rosario, diciembre de 2004. 28 págs.
* 79. “El Medio Oriente ante el terrorismo internacional: una mirada desde los tratados
internacionales” por Bruno NETRI. Rosario, marzo de 2005. 37 págs.
* 80. “Las inversiones de la República Popular China en Brasil y la Argentina” por Carla OLIVA.
Rosario, junio de 2005. 28 págs.
* 81. “La incidencia de las fuerzas profundas en el proceso de construcción identitaria de Irán,
Irak y Afganistán” por Rubén PAREDES RODRÍGUEZ. Rosario, septiembre de 2005. 65 págs.
* 82. “Los optimistas y el fin de la historia: análisis de la tesis de Francis Fukuyama, aportes
posteriores y críticas” por Claudia VELÁZQUEZ. Rosario, diciembre de 2005. 25 págs.
* 83. “Derecho de obtentor de variedades vegetales: un instituto en retroceso” por Arturo

Guillermo Rivera. Rosario, marzo de 2006. 33 págs.
* 84. “Planteo de reforma de las Naciones Unidas: análisis sobre propuestas y logros en torno a
una mayor participación de las ONGs” por Lidia V. GATTI. Rosario, junio de 2006. 88 págs.
* 85. “China: reforma económica y estrategia de incorporación a la Organización Mundial del

Comercio. La combinación de factores internos y externos” por Carla OLIVA. Rosario, julio-
septiembre 2006. 101 páginas.
* 86. “El Parlamento del MERCOSUR. Una comparación con la experiencia europea” por María
Victoria ÁLVAREZ MACÍAS. Rosario, octubre – diciembre de 2006. 42 páginas.
* 87. “Rusia y las Repúblicas pos-soviéticas: ¿Influencia compartida, influencia debilitada,

influencia acrecentada” por Graciela ZUBELZÚ. Rosario, enero – marzo de 2007. 37 páginas.
* 88. “El Foro Consultivo Económico y Social del MERCOSUR: Un análisis de su evolución,
percepciones y expectativas de la Sección Nacional Argentina” por Adriana MONTEQUIN.
Rosario, abril – junio 2007. 148 páginas.
* 89. “Integración y Derecho en la Unión Europea” por Roberto FALCÓN. Rosario, julio-setiembre
2007. 101 páginas.
* 90. “El Poder Legislativo en la definición de la Política Exterior Argentina. El caso de los hielos
continentales patagónicos” por Mariel R. LUCERO. Rosario, octubre-diciembre 2007. 110
páginas.
* 91. “La Unión de los países del Sur en las propuestas de integración del primer peronismo
(1946-1948)” por Carlos Nahuel ODDONE. Rosario, enero-marzo 2008. 114 páginas
* 92. “El Frente Amplio Uruguayo, las matrices de política exterior y los modelos de inserción
internacional subyacentes en su interior” por Matías CASTELLANO. Rosario, abril-junio 2008
Nº 92. 165 páginas.
* 93. “Camp David 1978. Análisis de una negociación” por Alejandra ALBIZU. Rosario, julio-
septiembre de 2008. 46 páginas.
* 94. “El sector energético ruso: privatización, reformas y expansión externa. Su proyección en
América Latina” por Graciela ZUBELZÚ. Rosario, octubre-diciembre de 2008. 54 páginas.
* 95. “La cooperación internacional en la gestión del agua dulce: el caso de la Cuenca del río
Pilcomayo” por Natalia CEPPI. Rosario, enero-marzo 2009. 36 páginas.
* 96. “La alianza estratégica argentino-brasileña en la política exterior de Itamaraty” por Sandro
SCHTREMEL. Rosario, abril-junio 2009. 146 páginas.
* 97. “Negociaciones sobre agricultura en la Ronda Uruguay: la influencia del Grupo Cairns” por
Elsa MARINUCCI. Rosario, julio-septiembre 2009. 25 páginas.
* 98. “El MERCOSUR ideacional: un enfoque complementario para la integración regional

sudamericana” por Sergio CABALLERO SANTOS. Rosario, octubre-diciembre 2009. 21
páginas.
* 99. “Nuevos contornos / Renovados mapas. Actores transnacionales y unidades sub-estatales

en el escenario político internacional” por Ricardo César CARBALLO. Rosario, enero-marzo
2010. 74 páginas.
* 100. “La política migratoria estadounidense post 9/11: proyecciones y el poder excedente” por
Lila GARCÍA. Rosario, abril-junio 2010. 33 páginas.
* 101. “La cooperación en el ámbito nuclear entre Argentina e Irán (1986-1997)” por Paulo
BOTTA. Rosario, julio-septiembre 2010. 34 páginas.
* 102. “La necesidad de la cooperación e integración en la protección de los Acuíferos

Transfronterizos” por María Fabiana BEAUGÉ. Rosario, octubre-diciembre 2010. 68 páginas.
* 103. “La cohesión social en la cooperación al desarrollo de la Comunidad Europea hacia

América Latina” por Mara ALACQUA. Rosario, enero-marzo 2011. 182 páginas.
* 104. “Política exterior argentina y MERCOSUR. Etapa temprana (1983–1989). ‘Derrumbar

dictaduras para edificar integración’” por Ricardo César CARBALLO. Rosario, abril-junio 2011.
40 páginas
* 105. “Identidad y nación en el pensamiento político de la generación del ’37: una mirada hacia
una nueva forma de democracia” por María Belén CAMPERO. Rosario, julio-septiembre 2011.
49 páginas
* 106. “Fuerzas Armadas en Venezuela y Honduras. ¿Autonomía o protección norteamericana?”

por Elliot SUCARI. Rosario, octubre-diciembre 2011. 37 páginas
* 107. “Los profesionales de Estado en Argentina: el caso del Instituto del Servicio Exterior de la
Nación (ISEN)” por Natalia RIZZO. Rosario, enero-marzo 2012. 22 páginas
* 108. “FARC 2012: ¿agrupación guerrillera, narcotraficante o parte del terrorismo internacional?
Desafíos de un hibrido que aglutina ‘de todo un poco’” por Emilse CALDERÓN. Rosario, abril-
junio 2012. 28 páginas
* 109. “El Estado en el marco de los Procesos de Integración Regional: ¿renuncia o ejercicio
extendido de soberanía?” por Giovanny CARDONA MONTOYA. Rosario, julio-septiembre
2012. 20 páginas
* 110. “Cooperación en seguridad entre las monarquías del Golfo. Un análisis a tres décadas de
la creación del CCG” por Ornela FABANI. Rosario, octubre-diciembre 2012. 50 páginas
* 111. “El continente americano durante la Gran Guerra. Las miradas de Manuel Ugarte, Ernesto
Quesada, Alfredo Palacios y Leopoldo Lugones” por Silvina CORMICK. Rosario, enero-marzo
2013. 23 páginas
* 112. “Universidad y política exterior. La formación de expertos y diplomáticos en la Facultad de

Ciencias Económicas, Comerciales y Políticas de Rosario, 1920-1968” por Miguel Ángel DE
MARCO (h), Rosario, abril-junio 2013. 32 páginas
* 113. “El referéndum de 2013 en Malvinas: una oportunidad para reforzar la posición argentina”
por Luciano PEZZANO, Rosario, julio-septiembre 2013. 36 páginas
* 114. “Los partidos políticos argentinos y el MERCOSUR” por Hugo Daniel RAMOS, Rosario,
octubre-diciembre 2013. 23 páginas
* 115. “La Argentina de los ’90 y el ALCA. Diferentes lecturas desde las tradiciones clásicas de
las relaciones internacionales” por Alejandro M. JAQUENOD, Rosario, enero-marzo 2014. 25
páginas
* 116. “La Formación del Funcionario Diplomático Uruguayo en el Siglo XXI. Diagnóstico y
Propuestas para la Gobernanza Política” por Wilson FERNÁNDEZ LUZURIAGA, Rosario, abril-
junio 2014. 75 páginas
* 117. “Avances y retrocesos en las negociaciones entre palestinos e israelíes en la post guerra
fría” por Ornela FABANI, Rosario, julio-septiembre 2014. 30 páginas
* 118. “Una revisión del sistema de partidos. El actual escenario europeo” por Alejandra P. DIAZ,
Rosario, octubre-diciembre 2014. 30 páginas
* 119. “La cooperación internacional descentralizada del Poder Ejecutivo de la Pronvincia de

Entre Ríos: acciones y motivaciones, 1994-2013” por Cynthia CABROL, Rosario, enero-marzo
2015. 94 páginas
* 120. “Las restricciones no arancelarias argentinas en el MERCOSUR: normas y política en los

conflictos comerciales” por Luciana GIL, Rosario, abril-junio 2015. 36 páginas
* 121. “Argentina, Brasil y la defensa de América del Sur: las identidades estratégicas y la
seguridad regional” por Marina VITELLI, Rosario, julio-septiembre 2015. 44 páginas
CUADERNOS DE POLÍTICA EXTERIOR ARGENTINA
Política editorial
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9. Los trabajos son sometidos a evaluación de expertos mediante el sistema de doble ciego.
10. La publicación Cuadernos de Política Exterior Argentina está Indexada en Latindex

Catálogo, Nivel I de excelencia, y en Clasificación Integrada de Revistas Científicas (CIRC):
Grupo C; además está Catalogada en Dialnet (Universidad de La Rioja, España), y en la
Red de Bibliotecas Universitarias (REBIUN) de la Conferencia de Rectores de
Universidades Españolas (CRUE).
11. Los trabajos con pedido de publicación deben ser enviados al Director de los Cuadernos
de Política Exterior Argentina a las siguientes direcciones de correo electrónico:
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Impreso en:
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Rosario (Santa Fe), noviembre 2015
Tirada 500 ejemplares

Argentina, Brasil Y La Defensa en América Del Sur: Las Identidades Estratégicas Y La Seguridad Regional

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Argentina, Brasil Y La Defensa en América Del Sur: Las Identidades Estratégicas Y La Seguridad Regional

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ARGENTINA, BRASIL

Y LA DEFENSA EN AMÉRICA DEL SUR:

Rosario, julio-septiembre 2015 – Nº 121

ISSN 0326-7806 (edición impresa)

DIRECTOR: Dr. Alfredo Bruno BOLOGNA

CONSEJO DE REDACCION: Magister Anabella Busso (CONICET)

Prof. Celestino del Arenal (España)

En memoria de los Consejeros: Prof. Jack Child

Dirección Nacional de Derecho de Autor: 5167887/14

Colaboración en traducciones: Laura Marsol

Correo electrónico: cerir@unr.edu.ar

CORRESPONDENCIA Y CANJE - ADDRESS OF CHANGE

El Centro de Estudios en Relaciones Internacionales de Rosario (CERIR) es una

Dr. Alfredo Bruno Bologna

Palabras clave: Consejo de Defensa Suramericano – Argentina – Brasil – Constructivismo –

Argentina, Brazil and defense in South America:

TRABAJO RECIBIDO: 19/08/2015 ACEPTADO: 06/10/2015

Argentina, Brasil y la defensa en América del Sur:

1. Los elementos ideacionales en la formación del interés nacional:

2. Entre la comunidad epistémica y la revisión del pensamiento estratégico 9

3. Las políticas de defensa entre la integración regional y la política hemisférica 16

4. En camino a convergencias estratégicas 23

5. Argentina y Brasil: las identidades estratégicas 27

6. Las identidades estratégicas y la cooperación regional en defensa 34

En diciembre de 2008 se decidió la creación del Consejo de Defensa Suramericano (CDS),

Colombia de un campamento de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en

1. Los elementos ideacionales en la formación del interés nacional: las identidades

Cuatro elementos de las comunidades epistémicas

Creencias causales Creencias Propósitos Criterios de validez

Cinco variables para estudiar comunidades epistémicas

2. Entre la comunidad epistémica y la revisión del pensamiento estratégico

Si bien los procesos de formación de intereses ciertamente reciben influjos de tendencias de

internacional, esta concepción implicaba un estricto alineamiento con la política norteamericana

3. Las políticas de defensa entre la integración regional y la política hemisférica

se constituyó en uno de los actores fundamentales de la reflexión sobre la política de defensa

seguridad internacional, cuyas tareas serían el examen, evaluación, implementación y

4. En camino a convergencias estratégicas

La crisis económica y política de 2001 abrió en la Argentina un período de grandes

5. Argentina y Brasil: las identidades estratégicas

la pertenencia sudamericana. A respecto de esto, el Libro Blanco de 2010 incluye una

desembocadura del Amazonas y el énfasis otorgado por la fuerza aérea a la función de

6. Las identidades estratégicas y la cooperación regional en defensa

dimensión militar, se profundizó la necesidad de desmantelar las hipótesis de conflicto,

——— (2005), Communitarian International Relations. The Epistemic Foundations of

——— (2011), «Contendores apaziguados ou partícipes da cooperação? As percepções sobre

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1. CABEZA, Marta Graciela, La cooperación descentralizada de las provincias y regiones, Editorial

2. LORENZINI, María Elena, La estrategia de inserción internacional de Chile en el hemisferio,