ANÁLISIS DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE INTELIGENCIA ESTRATÉGICA EN

COLOMBIA

Álvaro Esteban Méndez Chaux

ASESOR:
Michael Lee Weintraub

UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

ESCUELA DE GOBIERNO ALBERTO LLERAS CAMARGO
BOGOTÁ D.C.
2018

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Tabla de contenido
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................ 3
LA INTELIGENCIA ESTRATÉGICA EN AMÉRICA LATINA. ................................................. 4
LA INTELIGENCIA ESTRATÉGICA EN COLOMBIA (1953- 2011) .................................... 9
La Inteligencia Estratégica en Colombia antes de 2013. ......................................................... 9
El Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) ........................................................... 12
LA REGULACIÓN DE LA INTELIGENCIA ESTRATÉGICA EN COLOMBIA .................... 14
Estructura Organizacional y Diseño Institucional .................................................................. 15
Actores y su rol en la regulación de la inteligencia. ................................................................ 16
Oficiales. ............................................................................................................................................................... 16
No oficiales .......................................................................................................................................................... 21
La Ley de Inteligencia y Contrainteligencia en Colombia. .................................................... 25
La actividad de Inteligencia Estratégica en Colombia. ........................................................... 28
LA INTELIGENCIA ESTRATÉGICA EN COLOMBIA HOY. ................................................. 31
El Departamento Administrativo Dirección Nacional de Inteligencia (DNI) ................. 31
Estructura organizacional de la Inteligencia Estratégica en Colombia. ........................... 32
Control sobre la Inteligencia Estratégica en Colombia .......................................................... 34
La Inteligencia Estratégica y su rol en la Comunidad de Inteligencia ............................... 39
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................................................................ 41
BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................ 45

2
INTRODUCCIÓN

La inteligencia en los Estados ha sido, desde siempre, una actividad que ha

generado inquietudes, alrededor sus capacidades, los usos que hacen los Gobiernos de la
información y la posibilidad que desde allí se realicen actividades que en función de
defender los intereses del Estado que puedan poner en riesgo algunos derechos
fundamentales de los ciudadanos. El secreto que rodea la actividad de inteligencia ha
generado en el común de las sociedad la construcción de algunos prejuicios, que
desafortunadamente se pueden tener asidero en la realidad.

Sin embargo, pese al secreto que rodea a las actividades de la inteligencia en el

Estado se hace necesario abrir espacios de debate, principalmente desde la academia, que
permita conocer la importancia de estos organismos para el funcionamiento del Estado y
los controles existentes a sus acciones (Paz, 2006). Para el caso colombiano la inteligencia
tiene bajo sus responsabilidad y desde diferentes instancias de Gobierno un rol importante
en el mantenimiento de la Seguridad Nacional.

El primer espacio en el que la inteligencia tiene un rol en el Estado colombiano es

en el Ministerio de Defensa Nacional y recientemente empieza a jugar un papel
determinante la inteligencia desarrollada desde los cuerpos civiles. Desde 1998 el
Ministerio de Defensa, responsable de la Defensa Nacional, lidera la formulación de la
política que tiene por objetivo evitar que el régimen constitucional colombiano, sus
instituciones, sus habitantes y territorios sean afectados por cualquier tipo de amenaza. La
actual política denominada ‘Política de Defensa y Seguridad para la Nueva Colombia’,
tiene como principal objetivo contribuir a la terminación del conflicto y el mantenimiento
de la paz (Ministerio de Defensa Nacional, 2015).

Una lectura minuciosa de la política de Defensa y Seguridad permite encontrar

algunos elementos poco explorados, que dan responsabilidad a la inteligencia, en especial a
la estratégica, en la consecución del objetivo de la política. La inteligencia en Colombia
recientemente reformada, a través de una ley estatutaria, abre un campo de investigación

3
que indagué por los intereses de los diferentes actores involucrados, su rol en la
construcción de la ley y si la reforma responde a una apuesta por un re diseño
organizacional o institucional del Estado colombiano.

Para lo anterior, es necesario conocer el contexto nace el término de Inteligencia

Estratégica, sus usos y problemas en la región y el país; para luego describir el contexto en
el que se realizaba esta actividad antes de la reforma; y a partir de los cambios, analizar
actores e intereses en el proceso de construcción de la regulación. Al finalizar el presente
texto se concluirá dando una explicación sobre el modelo de cambio organizacional y de
diseño institucional que representó la intervención del Estado en las actividades de
Inteligencia Estratégica.

La inteligencia estatal siempre será un tema de difícil acceso para la investigación.

Sin embargo, se hará uso de las bases de datos de acceso público en el marco de la ley 1712
de 2014, contrastando dichos datos la revisión de textos académicos que den cuenta del
desarrollo de la actividad de inteligencia estatal y las teorías que se han construido
alrededor de la Inteligencia Estratégica.

LA INTELIGENCIA ESTRATÉGICA EN AMÉRICA LATINA.

La inteligencia es un término que se ha desarrollado en la academia

latinoamericana, razón por la cual se hace necesario conocer los diferentes usos y
aplicaciones que tiene esta actividad para los Estados, lo anterior con el objetivo de enfocar
el análisis y el debate del presente texto a lo que definirá como Inteligencia Estratégica. La
primera acepción del término de inteligencia es la operacional, que se concentra en la
recolección, identificación, localización y análisis para el desarrollo de actividades
relacionadas con la guerra regular (Llop Meseguer, Martínez Enríquez, & Valeriano-Ferrer,
2013).

Por otro lado, la inteligencia táctica se enfoca en encontrar las capacidades de un

potencial enemigo, sus posibilidades inmediatas y el entorno en el que se desarrolla una

4
acción. Esta información es dinámica y se utiliza para orientar acciones de unidades tácticas
que deben dar un éxito en combate, este tipo de inteligencia no se enfoca en el
planeamiento en el largo plazo, pues la información que recolecta pierde oportunidad
rápidamente y su producción y difusión debe realizarse de manera casi inmediata (Llop
Meseguer, Martínez Enríquez, & Valeriano-Ferrer, 2013).

Más allá de comprender el desarrollo del término ‘Inteligencia Estratégica’ en

Latinoamérica, para determinar la forma en la que llega al país y ha sido apropiado
recientemente en las entidades estatales encargadas de la Seguridad Nacional, es necesario
definir lo que a lo largo del presente texto se denominará Inteligencia Estratégica. Para lo
anterior, se ha hecho una revisión de los textos académicos que han buscado teorizar sobre
el tema y así al final proponer una única definición que se ajuste al contexto colombiano.

Recientemente, ha aumentado la cantidad de autores latinoamericanos que han

iniciado un camino en la investigación académica de la Inteligencia Estratégica en los
Estados, lo que ha permitido generar un nuevo conocimiento en el tema liberándose del
paradigma clásico propuesto por Sherman Kent (1949) y Washington Platt (1957). La
mayoría de los autores coinciden en que el objetivo principal de la inteligencia es reducir la
incertidumbre al momento de tomar decisiones.

Así mismo, existe un consenso sobre los usos de la Inteligencia Estratégica y lo que
contiene el ciclo de esta actividad que comparten tanto los autores latinoamericanos como
anglosajones. La Inteligencia Estratégica no se enfoca en objetivos individuales, esta se
especializa en analizar un largo número de actividades para establecer tendencias generales
y tiene unas aplicaciones diferentes para cualquiera de los Estados que hacen uso de esta
herramienta:

• Análisis y pronósticos económicos.

• Aplicación de leyes.
• Política exterior.
• Defensa y Seguridad Nacional.

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 • Predicciones económicas y comerciales.
• Desarrollo.
• Análisis Políticos (Strain, 2013).

Así mismo, se establece que la inteligencia y principalmente la estratégica tiene

implícito un ciclo en el que se desarrollan toda las actividades que inicia con una
planeación, continúa con la identificación de los datos y su recolección, para ser evaluados
en relevancia y credibilidad, luego se integran, se analizan y se interpretan, por último se
reporta al cliente, que retroalimenta sobre el trabajo en general. Este ciclo es continúo
(Strain, 2013).

Figura 1. El ciclo de inteligencia.

1. Planeación

2. Identificación y
6.Retroalimentación recolección de datos

Inteligencia
Estratégica
3. Evaluación de
5.Difusión datos

4.Integración,
análisis e
interpretación

Fuente: Elaboración propia basado en Strain.

La academia latinoamericana ha buscado establecer sus propios criterios y enfoques

para analizar esta actividad, es por ello que la inteligencia según Bartolomé, podría
definirse en un proceso que brinda información procesada, útil y oportuna sobre alguna
situación específica y que contribuye a optimizar el proceso de tomas de decisiones. Se
hace estratégica cuando existe un órgano recolector especializado que genera los insumos a
analizar, se generan productos con una perspectiva de mediano y largo plazo con un

6
carácter relevante para el tomador de decisiones (Bartolomé, 2016). Es decir, que la
Inteligencia Estratégica identifica en un horizonte más allá de lo coyuntural, las amenazas
reales o potenciales para el Estado, asimismo lo hace con las oportunidades.

Otros autores consideran que, la Inteligencia Estratégica es una función que pueden
desarrollar las entidades públicas y privadas con la finalidad de anticipar amenazas y
riesgos que afectan su existencia, así como las oportunidades que les den fortaleza para el
desarrollo de sus actividades. Teniendo un objetivo claro que es el producir conocimiento
nuevo y darlo a conocer de manera oportuna, precisa y confiable (Sancho Hirane,
Inteligencia y cooperación internacional, el desafío para la función estatal de inteligencia en
el marco de la coordinación interagencial: una aproximación desde suramérica en el siglo
XXI, 2016).

Otros académicos desarrollan una definición más estructurada, en la que entienden

la Inteligencia Estratégica como un conocimiento procesado y especializado, que se elabora
en el más alto nivel, con la finalidad de satisfacer las necesidades de la conducción político-
estratégica de un Estado, siendo por tanto una institución mayormente civil (Paz, 2006).
Las definiciones anteriores tienden a confundir la inteligencia como un campo propio de los
militares, sin embargo, los asuntos políticos, diplomáticos, económicos, psicosociales,
científicos y tecnológicos, son campos donde lo militar participa concomitantemente, como
un área de interés más (Paz, 2006).

La actividad de Inteligencia Estratégica en América Latina impone unos nuevos

desafíos en los tiempos actuales, lo anterior para establecer eficacia y la eficiencia del
oficio. Lo primero, referente a la recolección de la información y que tiene que ver con la
optimización de la fuente, las capacidades de análisis y comprender los cambios en los
paradigmas de la Seguridad Nacional, el establecimiento de mecanismos de cooperación a
nivel interno y externo, la identificación de las tendencias en escenarios de mediano y largo
plazo y por último la generación de productos que sean útiles en la toma de decisiones
(Bartolomé, 2016).

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 En el marco de una sociedad en la construcción del posconflicto los retos para la
Inteligencia Estratégica aumentan y se podrían centrar en comprender y explicar de manera
oportuna la forma en la que se relacionan los Estados, conocer las capacidades e
intenciones ocultas de los múltiples actores con los que interactúa el Estado, la capacidad
de las agencias de adaptarse a cambios y la anticipación de resultados en realidades
independientes, es decir, no conectadas a coyunturas especificas (Cruz, 2016).

Para la construcción de una definición de inteligencia estratégica es necesario tomar

un elemento más, la construcción de la cultura de inteligencia, que se fundamenta en los en
unos factores históricos, los factores idiosincráticos –tiene que ver con la personalidad de
quien toma las decisiones–, factores institucionales y por último los factores sociales
(Torrijos, 2009).

La diferencia entre la Inteligencia Estratégica y la Inteligencia Operacional y/o

Táctica para el caso de los países latinoamericanos es difícil de establecer, pues varios
países de la región que enfrentan desafíos de Seguridad Nacional que nacen de dinámicas o
amenazas internas. Lo anterior daría espacio a que en algunos escenarios o en situaciones
específicas las agencias o instituciones encargadas de desarrollar la actividad de
inteligencia carezcan de un lineamiento claro y generen fallos en su misión de defender la
seguridad y la integridad nacional.

Pese a lo anterior, los desafíos y tomando los diferentes elementos que componen a
la Inteligencia Estratégica, se puede llegar a la conclusión que esta, es la herramienta con la
que cuenta los altos dignatarios de los Estados como criterio orientador para la toma de
decisiones en los ámbitos económicos, militares, diplomáticos, políticos, medio
ambientales, entre otros, cuando estos representan una oportunidad o una amenaza para los
fines esenciales del Estado.

El proceso de generación de Inteligencia Estratégica siempre estará orientado a la

generación de conocimiento nuevo, estructurado y prospectivo, con una condición
transversal en su construcción, que la transmisión del producto generado debe realizarse de

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una manera oportuna a quienes deban o estén facultados para conocer los diferentes análisis
realizados por este tipo de instituciones.

LA INTELIGENCIA ESTRATÉGICA EN COLOMBIA (1953- 2011)

Entender la forma en la que en Colombia se realizan la actividades de Inteligencia,

requiere un esfuerzo por especificar como se ordenará el análisis que pueda responder si las
acciones de los organismos de inteligencia respondían a la defensa de la Seguridad
Nacional, para lograr lo anterior se tendrán en cuenta los siguientes elementos:

• Evidenciar fallas que pongan en riesgo la seguridad del país.

• Presencia o ausencia de escándalos alrededor de los servicios de inteligencia.
• Percepción para evitar un mal funcionamiento en la institución (Sancho Hirane,
Inteligencia y cooperación internacional, el desafío para la función estatal de
inteligencia en el marco de la coordinación interagencial: una aproximación desde
suramérica en el siglo XXI, 2016).

Teniendo en cuenta los criterios establecidos anteriormente y para poder valorar la

forma en la que en Colombia se realizaba las actividades de Inteligencia Estratégica, se
realizará un recuento de este tipo de actividades en el país estableciendo a la Ley 1621 de
2013 como un momento de cambio en la Inteligencia Estratégica.

La Inteligencia Estratégica en Colombia antes de 2013.

El Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría

Olózaga, hace un recuento de las instituciones que han desarrollado actividades de
inteligencia en Colombia. La primera entidad encargada del servicio de inteligencia estatal
en el país fue el Servicio de Inteligencia de Colombia (SIC) creado en 1953 por el General
Gustavo Rojas Pinilla, que posteriormente en 1960 se transformó en el Departamento
Administrativo de Seguridad (DAS) (Obervatorio Legislativo ICP, 2009).

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 La creación de los cuerpos de inteligencia en Colombia se dan en el marco de la
guerra fría, un contexto en el que la transparencia, la rendición de cuenta y el control sobre
malas prácticas no era un interés de la sociedad en general. Es por lo anterior, que en este
apartado se buscará explicar la forma en la que se desarrollaba las actividades de
inteligencia y principalmente lo que se podría denominar Inteligencia Estratégica en épocas
anteriores a la existencia de la ley 1621 de 2013.
La última modificación que tuvo el DAS antes de su liquidación, dada por el
Decreto 643 de 2004, en el cual se moderniza la estructura de este departamento. El
desarrollo del objeto del DAS o su misión se centró en la producción de inteligencia que
requiere el Estado, como instrumento de Gobierno para la toma de decisiones y la
formulación de políticas relacionadas con la seguridad interior y exterior del Estado
(Presidencia de la República de Colombia, 2004).

Además de la anterior al DAS se le asignaron una serie de funciones generales entre

las que se destacan las siguientes:

• Participar en el desarrollo de las políticas diseñadas por el Gobierno en materia de

seguridad.
• Obtener y procesar información en los ámbitos nacionales e internacionales.
• Participar en la elaboración de la agenda de requerimientos de inteligencia de
Estado propuesta por el presidente de la República.
• Dirigir la actividad de Inteligencia Estratégica de Estado.
• Coordinar el intercambio de información y cooperación con otros organismos
nacionales e internacionales que cumplan funciones afines.
• Adelantar acciones de contrainteligencia tendientes a proteger los intereses de
Estado.
• Coordinar con el Ministerio de Relaciones Internacionales y demás instituciones del
Estado la fijación de la política migratoria.
• Ejercer el control migratorio de nacionales y extranjeros.
• Ejercer funciones de policía judicial, en coordinación con la Fiscalía General de la
Nación.

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 • Brindar seguridad al Presidente de la República, Vicepresidente, Ministros y ex
presidentes.

La estructura organizacional de cualquier entidad pública es clave para poder

entender la forma en la que desarrolla su trabajo, para el caso del DAS se tomará como base
la estructura organizacional dada por el Decreto 643 de 2004 representada en el siguiente
esquema:

Despacho del
Director

Oficina Asesora de Oficina Asesora

Planeación Jurídica

Oficina de Oficina de Control

Divulgación y Disciplinario
Prensa Interno

Oficina de
Protección
Especial

Despacho del Secretaría General Dirección General Dirección General Organos de

Subdirector de Inteligencia Operativa Asesoría y Control

Academia
Superior de Subdirección de
Oficina de Control Direcciones Subdirección Sudirección de Investigaciones Consejo de
Interno Seccionales Inteligencia y Administrativa Análisis Academia
Estratégicas
Seguridad Pública

Subdirecciones Subdirección Subdirección de Subdirección Comisión de

Seccionales Financiera Fuentes Humanas Antosecuestro Personal

Comité de
Subdirección de Coordinación del
Subdirección de Desarrollo Subdirección de
Talento Humano Interpol Sistema de Control
Tecnólogico
Interno

Oficina de Comité Sectorial

Informática y Subdirección de Subdirección de del Desarrollo
Comunicaciones Contrainteligencia Extranjería Administrativo

Fuente: Elaboración propia, con base al Decreto 643 de 2004.

Con relación al control político que tendría una institución como el DAS desde su
creación como el Departamento Administrativo Servicio de Inteligencia Colombiano en
1953 hasta el ya citado decreto de 2004, el Estado colombiano nunca contempló la
necesidad de que las acciones de esta entidad tuvieran algún control externo. Se realizó un
intento en 2009, con la ley 1288 que posteriormente fue derogada y declarada inexequible
por la Corte Constitucional en la sentencia C-913 de 2010.

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El Departamento Administrativo de Seguridad (DAS)

Responder si el DAS como encargado de la Inteligencia Estratégica en Colombia

antes de su eliminación cumplió con sus responsabilidades, requiere ordenar el análisis y
recopilar evidencias sobre la existencia de riesgos para la Seguridad Nacional como
consecuencia de fallos en la actividad, la presencia (o ausencia) de escándalos relacionados
con el quehacer de la inteligencia y por último la capacidad de tener un diseño institucional
que permitiera contener las malas prácticas al ser detectadas.

Muchos pueden ser los eventos que se podrían relacionar con riesgos a la seguridad
del país. Primero, por la condición híbrida del DAS que en su misionalidad realizaba
funciones de protección, inteligencia criminal, seguridad migratoria e Inteligencia
Estratégica. Segundo, por las condiciones propias de Colombia que mantiene un conflicto
armado interno por más de seis décadas. Sin embargo, para el caso de la presente
investigación se tomaran algunos eventos de importancia que podrían ser considerados
como eventos que vulneraron Seguridad Nacional de Colombia.

El hecho de sufrir un atentado en la sede principal del DAS en diciembre de 1989

que dejó medio centenar de personas muertas, heridas al menos a 600 personas y daños en
aproximadamente 200 locales comerciales, demostró las fallas en la inteligencia que no
previó, ni contrarrestó este tipo de acciones, que según la justicia tenía la intención de
acabar con la vida del director de la entidad Miguel Maza Márquez y que fue planeado y
ejecutado por la mafia liderada por Pablo Escobar (Cardona Alzate, 2009).

Un segundo hecho que evidencia la vulnerabilidad de la Seguridad Nacional en el

país, en la época en la que el DAS hacía parte de la defensa de la misma, es la venta de
información restringida a Víctor Ramón Navarro, mejor conocido como ‘Megateo’, con lo
que evitó su captura y asesinó a 10 miembros del DAS y a 6 del Ejército (Colprensa, 2015).

La información es el principal activo de cualquier agencia de inteligencia, en 2011

una investigación de la Revista Semana evidenció que la venta de información en el DAS

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era una práctica común y que constantemente ponía en riesgo la Seguridad Nacional.
Información con las verdaderas identidades de los agentes, sus fachadas, sus misiones,
nombres de fuentes y objetivos de valor, la investigación determinó que parte de la
información fue adquirida por la organización criminal liderada por Daniel ‘el loco’ Barrera
y otro tanto por un Gobierno extranjero, se creería que el venezolano (Revista Semana,
2011).
Los escándalos relacionados con la actividad de inteligencia en Colombia son muy
comunes, algunos muy recientes y que involucran a varias de las instituciones que se
encargan de esta actividad en el país. De nuevo, la Revista Semana da cuenta de escándalos
de corrupción al interior del DAS, donde a cambio de dinero sus funcionarios se disponían
a cambiar o a desaparecer los registros de migración de alguna persona o cambiar los
antecedentes judiciales relacionados a un documento de identidad (Revista Semana, 2011).

Varios son los escándalos que envolvieron al DAS, para la década principios de
siglo, algunos hicieron carrera en los medios de comunicación. El primero de ellos fue el
‘expediente Chuzo-Gate’, episodio durante la presidencia de Andrés Pastrana, en el que se
imputaron cargos a la cúpula del DAS por la interceptación telefónica sin orden judicial a
políticos reconocidos como Horacio Serpa, Piedad Córdoba, Jaime Córdoba –Defensor del
Pueblo de la época–, Luis Eduardo Garzón –Presidente de la Central Unitaria de
Trabajadores– y reconocidos periodistas como Roberto Posada García-Peña y Felipe Zuleta
(Redacción El Tiempo, 2000).

Pese a que el episodio descrito anteriormente no generó grandes condenas, si dejó

en el ambiente un manto de duda sobre la credibilidad del DAS. El escándalo que generó la
posterior supresión del DAS se gesta en el periodo comprendido entre 2002 y 2009,
ocurrió cuando la fiscalía colombiana allanó las instalaciones del DAS obteniendo pruebas
sobre las actividades ilegales que desde allí se realizaban. La primera de las pruebas fue la
infiltración a la Corte Suprema de Justicia y las campañas de desprestigio hacia
magistrados que llevaban investigaciones contra políticos relacionados con el
paramilitarismo (Redacción Judicial, 2015).

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 Una segunda prueba fue la creación de un grupo de inteligencia denominado G-3
que operó entre 2003 y 2005, en el que se realizaron interceptaciones ilegales a líderes de
izquierda (Gustavo Petro y Piedad Córdoba, principalmente), periodistas como Daniel
Coronell, a organizaciones de Derechos Humanos (Colectivo de Abogados José Alvear
Restrepo, Centro de Investigación y Educación Popular, principalmente); con el único
objetivo de sabotear sus actividades y construir nexos de estos con la guerrilla para
judicializarlos y desacreditarlos (Redacción Judicial, 2015).

La última prueba recabada por la fiscalía consistió en la relación entre algunos

directivos del DAS y paramilitares del la costa caribe colombiana, principalmente el
Bloque Norte de las Autodefensas Unidas de Colombia. Esto desencadenó la liquidación
del organismo de inteligencia en octubre de 2011 tras 58 años de actividades (Redacción
Judicial, 2015).

Un último elemento para evaluar el rol de una agencia de inteligencia en la

protección de la seguridad nacional es su capacidad institucional para contrarrestar una
mala práctica en el marco de sus actividades. Como se vio en el apartado anterior el DAS y
su regulación –dada por el Decreto 643 de 2004–, no contempló ningún tipo de control a
las actividades de esta entidad, se puede concluir que no existía, más allá del control
interno, la opción de contrarrestar acciones que fueran en contra de la ley en el marco de las
actividades desarrolladas por esta agencia, lo que da cuenta de una falla en el diseño
institucional colombiano.

LA REGULACIÓN DE LA INTELIGENCIA ESTRATÉGICA EN COLOMBIA

Las malas prácticas, los escándalos y la poca credibilidad del DAS como institución
responsable de la Inteligencia Estratégica en Colombia llevó a su supresión y a la
regulación a través de leyes y decretos de esta actividad, en este apartado se buscará
describir el diseño institucional y organizacional generado tras la intervención para
responder si la apuesta por el cambio ha logrado ejercer un control sobre las malas prácticas
de la inteligencia en Colombia.

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 En un primer momento se describirá la teoría organizacional del Estado colombiano
y las teorías del diseño institucional que moldean los comportamientos de los Estados en el
mundo actual. Un segundo momento que analizará el rol de los actores en la reforma de la
inteligencia en Colombia y por último responder si la nueva apuesta responde a la
necesidad de controlar las malas prácticas de los organismos encargados de la inteligencia.

Estructura Organizacional y Diseño Institucional

La estructura organizacional es la base para una optima coordinación e interacción

entre las actividades que realiza cualquier entidad, principalmente se organiza de acuerdo a
la jerarquía, en donde una serie de gerentes o jefes reportan a quien se encuentra en el
siguiente nivel (Harris & Raviv, 2002). El caso del Estado colombiano ofrece lo que se
conoce en la literatura como un modelo funcional (U-Form), en la que cada Ministerio o
Departamento Administrativo responde por una única función que al final tiene como
producto la gobernanza o la gobernabilidad de quien se encuentre liderando el Estado
(Montaña, 2015).

La teoría organizacional ha sido utilizada en el ámbito de lo público y lo privado y

han creado estructuras que están para que las organizaciones produzcan resultados y
alcancen los objetivos, para regular o minimizar las influencias individuales sobre los
intereses generales de la organización y por último para determinar quien debe tomar las
decisiones. Sin embargo, lo público tiene dos particularidades si se decidiera comparar con
lo privado, primero no escoge su ámbito de actuación y tiende a priorizar los controles
sobre su función (Morejón, 2016).

La organización estatal y la necesidad de llevar a cabo acciones ha generado la

creación de una clase social, denominada burocracia, concepto que en la actualidad se
relaciona con la ineficiencia. No obstante, esta debe ser entendida como una organización
regulada por normas que establece un orden racional para distribuir y gestionar los asuntos
que le son propios, es decir el ejercicio mismo de gobierno (Casana de Burga, 2014).

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 En la discusión resulta difícil separar la administración como un concepto de
gerencia, al espacio de lo público (Peters, 2015) y es a través de la burocracia que se
permiten las acciones del Estado, reguladas por leyes, con estructuras jerárquicas y con un
control comportamental sobre sus funcionarios (Evans, 2015).
En la actualidad muchos Estados han buscado una modernización de esa clase
burocrática, en la que el Estado participa como un intermediario entre las controversias de
sus ciudadanos, a través de la promulgaciones de leyes que regulan las actividades. Esa
modernización busca que se cierre la brecha de la competitividad entre la administración
pública y la privada, pues a no es suficiente para el Estado legitimarse en un mandato
ciudadano cuando no se tienen resultados para mostrar (Casana de Burga, 2014).

Actores y su rol en la regulación de la inteligencia.

Para realizar cualquier tipo de análisis de política pública es necesario establecer el

rol de los actores y sus intereses. Existe un consenso que establece la existencia de dos
tipos de actores que interactúan al momento de desarrollar una intervención en política
pública, los actores oficiales, aquellos que son responsables por ley para implementar una
política, y los actores no oficiales que participan desde afuera sin que medie una
autorización legal explícita. Ambos actores son igual de importantes y su principal objetivo
es promover o proteger sus intereses (Birkland T. A., 2011).

Oficiales.

Los actores oficiales en la política pública de Inteligencia Estratégica en Colombia,

serán el legislativo, encabezado por el Congreso de la República, el ejecutivo y el judicial.
Por su lado, los actores no oficiales serán los ciudadanos individuales, los grupos de interés,
los movimientos sociales, los partidos políticos, los tanques de pensamiento y por último
los medios de comunicación (Birkland T. A., 2011) (Kingdon, 2003).

Encabezando los actores oficiales se encuentra el Congreso de Colombia, cuya

principal característica es la de ser un órgano de representación, sus integrantes representan
los intereses de los electores y de los habitantes de los Departamentos por los que fueron
elegidos, una de sus funciones es la de reformar la constitución a través de diferentes

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mecanismos, entre los que se destacan los actos legislativos, referendos, etc. (Quinche,
2015).

La función más reconocida del Congreso de la República es la de hacer las leyes,

una de las cuales son denominadas estatutarias, conocidas así por la mayor fuerza
vinculante, al punto de integrar al bloque de constitucionalidad colombiano y regular
materias de especial importancia, estas características obligan a este tipo de leyes a tener un
trámite especial que implican un proceso más exigente (Quinche, 2015).

La representatividad nacional y regional dada por el votante colombiano a las

instituciones como el Congreso de la República, da cuenta de la importancia de este actor y
se esperaría que su rol en el marco de la regulación de una actividad como la inteligencia,
que puede afectar algunos derechos fundamentales –como el de la intimidad– sea activo,
propositivo y que ejerza un control político real a los organismos de seguridad que realicen
actividades de inteligencia.

A su vez, el ejecutivo es el actor que en el caso colombiano lleva el rol protagónico

en la implementación de las diferentes políticas de Estado, tiene además la posibilidad de
proponer leyes para que sean debatidas en el Congreso y en general es la rama de poder
público en la que orbita todo el accionar del Estado colombiano (Quinche, 2015).

Por último, se encuentra el judicial que de manera resumida se puede decir que su
función es la de controlar las actividades que realizan el ejecutivo y el legislativo (Quinche,
2015), en el marco de la ley de inteligencia y contrainteligencia en Colombia juega un rol
importante al tener que dar su concepto sobre una materia polémica, como lo es la acción
estatal en el marco de la inteligencia.

La rama judicial colombiana debería jugar un papel de control fuerte sobre la

Constitución y la defensa de los Derechos Fundamentales y los Derechos Humanos, que
pueden ser restringido con regulaciones como las aquí expuesta.

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 Rodrigo Rivera, Ministro de Defensa en 2011, fue quien en primera instancia y en
representación del ejecutivo radicó el proyecto de ley ante la Cámara de Representantes con
el apoyo del Representante de la Cámara Oscar Bravo –Representante por Nariño, del
Partido Conservador Colombiano– y Juan Manuel Galán –Senador del Partido Liberal
Colombiano–, a partir de allí inicia los diferentes debates que dan cuenta de los intereses de
los actores oficiales con relación a esta temática. Las posturas de los actores oficiales se
resumen en el siguiente cuadro:

Actor Intereses Postura

Aprobar una ley estatutaria que brinde herramientas a las
organizaciones que realizan las actividades de
inteligencia y contrainteligencia en el país. Es
fundamental para este actor que la ponderación de los
Ministerio de quienes se dediquen a la inteligencia mantenga el balance
A favor.
Defensa entre la seguridad y los derechos de los ciudadanos y
diferenciar la actividad realizada por los organismos
judiciales para la recolección de pruebas que aclaren un
hecho delictivo, de las actividades realizadas por los
agentes de inteligencia que tienden a ser anticipatorias.
La Cámara de Representantes reúne en su interior
diferentes voces, en este ejercicio se tendrá en cuenta las
principales posturas rescatadas de los debates a los que
fue sometido este proyecto de ley. Aunque en términos
generales la plenaria y las comisiones buscaban aprobar
Cámara de esta ley. No obstante, buscó disminuir la reserva legal de
Neutra.
Representantes los documentos de inteligencia, evitar que los
Congresistas que participen en la comisión de
seguimiento legal y sus colaboradores se sometan a
pruebas de confiabilidad y por último, evitar coartar la
libertad de prensa –principalmente en casos en donde
producto de una investigación periodística se den a

18
 conocer información de inteligencia–.
El Senado tiene la misma lógica que la Cámara de
Representantes. Sin embargo, en los debates realizados el
interés se centró en diferenciar la Inteligencia Táctica de
Senado Neutra.
la Inteligencia Estratégica y en procurar que los límites
establecidos en la ley para las actividades de inteligencia
se aprobaran sin muchos cambios.
La consejería creada en noviembre de 2010, tiene como
objetivo principal definir una estrategia integral para
Alta
combatir los delitos que más afectan a los colombianos.
Consejería
Su interés a lo largo de los debates fue insistir en la
Presidencial
necesidad de realizar pruebas de confiabilidad anuales a A favor.
para la
quienes integren la comisión de control político a las
Seguridad y
actividades de inteligencia y en que la ley dejara claro los
Convivencia
límites a quienes efectúan en el país las actividades de
inteligencia.
Este ministerio poco interés tenia en el desarrollo de los
diferentes debates que antecedieron la ley 1621 de 2013.
Su participación se limitó a dar un aval presupuestal para
Ministerio de la creación de la comisión de control político en el
A favor.
Hacienda Congreso de la República, argumentando que todos los
gastos que esta comisión generaría se atenderán con los
recursos programados dentro del Marco de Gasto de
Mediano Plazo del sector defensa.
Este ministerio no jugó un papel central al momento del
diseño y del debate, sus intereses se enmarcaron en
Ministerio de
solicitar a la Corte Constitucional a decretar la A favor.
Justicia
exequibilidad de la ley al cumplir con todos los requisitos
que se exige para una ley de carácter estatutario.
Fuerzas La cúpula militar acompañó algunos de los debates de la
A favor.
Militares ley 1621, con el objetivo de apoyar las posturas del

19
 Ministerio de Defensa y de aclarar algunos asuntos
técnicos a algunos legisladores a lo largo de los debates.
Su interés era que se aprobara una ley que deje claro los
límites de la actividad de inteligencia y que los beneficie
al momento de realizar este tipo de actividades.
Su participación se dio al ser llamada por la Corte
Constitucional, encabezada por la Dirección de
Policía
Inteligencia de la Policía, dio un concepto positivo del A favor.
Nacional
articulado de la ley en general y vio en ella un avance
para el desarrollo de su deber.
Como rama del poder público que se encarga de velar por
el cumplimiento de todos los criterios constitucionales en
Colombia, la corte, no tuvo mayor interés en el desarrollo
de esta ley, su actuación se limitó a declarar exequible la
mayoría de los artículos tras recibir los diferentes
Corte
argumentos de quienes manifestaron interés en este tipo Neutra.
Constitucional
de regulación. En cuestiones como el monitoreo del
espectro electromagnético, los estudios de credibilidad y
la reserva legal, la corte se pronunció a favor del texto de
la ley y no contempló los ajustes que buscaban algunos
sectores de la sociedad civil.
Fuente: elaboración propia con base en la Gacetas del Congreso y Sentencias de la Corte Constitucional.

Como se mencionó al inicio de este apartado, era importante conocer el rol del
legislativo y del judicial en el debate y creación de la ley de inteligencia en Colombia. Sin
embargo, como se pudo notar su papel fue muy neutral y se limitó a acompañar el proceso
en cada una de las etapa y no someter a un juicio crítico algunos de los apartes de la ley. La
ley en general permite al Estado colombiano suprimir –bajo algunas condiciones– algunos
derechos fundamentales y aun se mantiene la sombra sobre la interceptación de las
comunicaciones privadas de los ciudadanos.

20
No oficiales

Como se mencionó al inicio de este apartado, los actores no oficiales son tan
importantes que los oficiales al momento de entender los intereses y el desarrollo de
cualquier política pública, en este caso particular se centrará el análisis de estos actores en
ciudadanos comunes –que se movilizan por algún tipo de causa–, los grupos de interés –
institucionales, económicos y públicos–, los movimientos sociales, los partidos políticos,
los tanques de pensamiento y los medios de comunicación (Birkland T. , 2011).

La participación de estos actores inician en las diferentes sesiones que se realizan en

la comisión primera de la Cámara de Representantes, donde tras conocer los borradores de
la ley se pronuncian sobre algunos hechos puntuales, un segundo momento en el que
participan es cuando la Corte Constitucional los llama para estudiar la ley.

Actor Intereses Postura

El reconocido abogado, quien en el Gobierno de Ernesto
Samper fue director del DAS, manifestó durante el
proceso legislativo su interés por que en la Junta de
Inteligencia Conjunta tuviera asiento civiles y que no
Ramiro fuera un espacio cooptado por militares y policías.
En Contra.
Bejarano Asimismo, en medios de comunicación consideraba que
solicitar listados telefónicos a las diferentes empresas
amparados en la ley abre un espacio para que se legalicen
lo que en el país se denominó como las ‘Chuzadas’
(Bejarano).
Esta comisión en cabeza de Gustavo Gallón, quien
mencionó en reiteradas ocasiones la preocupación que
Comisión
genera hechos como que la ley permita oponer reserva
Colombiana En Contra
ante los jueces de la República, lo que significaría la
de Juristas
posibilidad de realizar actividades de inteligencia por
fuera del respeto a los Derechos Humanos (Gallón, 2014).

21
 Otro punto de preocupación de esta agrupación es la
reserva, principalmente por el tiempo que se aproxima a
los 40 años y a la no claridad sobre que documentos
tienen reserva legal (Semana, 2010).
Para el centro DeJusticia no existió claridad, según la ley,
en las limitaciones de los derechos fundamentales que se
Centro de pueden llevar a cabo en el desarrollo de las actividades de
Estudios de inteligencia. También manifestó que la ley omite fijar
Derecho, criterios sobre la aplicación y el levantamiento de la
En Contra.
Justicia y reserva y consideró excesivo el castigo a la divulgación
Sociedad – de la información sin ponderar que en ocasiones esa
DeJusticia– información es un bien público (DeJusticia, 2014).
Posterior a la proclamación de la ley este colectivo
demando el decreto que la reglamentó (DeJusticia, 2014)
La Fundación ha manifestado a diferentes organismos
Fundación multilaterales que no existe ningún control sobre las
para la actividades de inteligencia y contrainteligencia en el país,
En Contra.
Libertad de situación que manifestó a la Corte Constitucional y que
Prensa no fue tenida en cuenta en el debate (Fundación para la
Libertad de Prensa, 2016).
Con relación a la ley el Colectivo, siempre se manifestó
en contra de la posibilidad de realizar un monitoreo del
espectro electromagnético sin que mediara una orden
Colectivo de
judicial, al considerar que esto abre la posibilidad a
Abogados José
legalizar acciones como las ‘Chuzadas’, se suma a lo En Contra.
Alvear
anterior la disposición de los abonados telefónicos a los
Restrepo
que tendrían acceso los organismos de inteligencia sin
que sea respaldado por la orden de un juez (Guevara,
2014).
Polo Siendo en este caso el principal partido de oposición en el
Neutra.
Democrático país, manifestó su interés por que las acciones legales por

22
 Alternativo la divulgación no se hicieran efectivas no solo contra los
medios de comunicación, sino sumar a las
Organizaciones de Derechos Humanos.
Fuente: elaboración propia.
Las posturas de los actores tanto oficiales como no oficiales, demuestran que los
sectores de la sociedad civil que estaban interesados y que incluso con posterioridad a la ley
continúan pendientes de este tipo de actividades, se encuentran en contra de la forma en la
que algunas actividades de inteligencia se desarrollan en el país, lo que es clara evidencia
de que la política pública es una apuesta desde el Gobierno por regular una actividad que ha
sido altamente cuestionada en el país.

El papel de los actores oficiales, como de los no oficiales, la falta de un juicio

crítico alrededor de algunas cuestiones particulares de los entes de control, como la Corte
Constitucional, dan cuenta que aun con el esfuerzo de la regulación por la vía de la ley
existen temores alrededor de los organismos que realizan las actividades de inteligencia en
Colombia.

Teniendo como horizonte de análisis lo descrito anteriormente, se hace necesario

entender desde el marco conceptual de las políticas públicas como esta acción del Estado
llegó a tener un lugar dentro de la agenda política. En este caso y según Meny y Thoenig
podría considerarse esta política como reglamentaria al ejercer la coerción política de
manera inmediata y directamente sobre el comportamiento de los afectados, es decir, de
quienes van a efectuar las labores de Inteligencia Estratégica en Colombia (Meny &
Thoenig, 1992).

La implementación de la ley como política pública debe ser objeto de análisis, la

misma podría explicarse desde el enfoque Top-Down. Para entender en que consiste este
enfoque es necesario conocer los supuestos sobre los que se soporta:

• La política tiene objetivos claros, definidos y fáciles de medir.

• La política define claramente las herramientas que contribuyen a los objetivos.

23
 • La política se caracteriza por la existencia de un estatuto autoritario.
• La política contiene una cadena de implementación, que inicia con un mensaje
desde arriba y surte efecto hacia abajo.
• Los diseñadores de la política tienen pleno conocimiento de la capacidad de quienes
implementarán la política (Birkland T. , 2011).

La ley de inteligencia y contrainteligencia como apuesta de política pública para

este sector, tiene un objetivo claro “fortalecer el marco jurídico que permite a los
organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia cumplir con
su misión constitucional y legal” y como herramienta para desarrollar lo anterior tiene una
serie de capítulos que sirven como herramientas a quienes van a implementar la política, es
decir, a ejecutar actividades de inteligencia y contrainteligencia.

Además, la ley como texto se caracteriza por ser un imperativo para la sociedad y en
especial para aquellos que se dedican al oficio de la Inteligencia Estratégica en el Estado
colombiano. Es claro que la promulgación de la ley es un mensaje claro y contundente para
el desarrollo de las actividades de inteligencia y desde ese mensaje se puede ver claramente
una cadena de implementación que involucra a las instituciones que van a ejecutar las
acciones.

Por último, quien diseña la política y quienes además participan en el momento del
debate son actores que conocen la forma en la que se desarrolla este oficio, pasando por el
Ministro de Defensa, la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, el DAS
– que en se encontraba en proceso de liquidación –, universidades y organizaciones de la
sociedad civil que participaron en diferentes momentos del diseño aportando visiones para
una mejor implementación.

Es fácil entonces encontrar los elementos básicos para concluir que el modelo de
implementación de la política pública aquí analizada responde a lo que se conoce en la
literatura como “Top-Down”.

24
La Ley de Inteligencia y Contrainteligencia en Colombia.

Colombia recientemente ha dado un giro para dotar de un marco jurídico las

actividades de inteligencia y contrainteligencia en el país. Esta postura ha sido interpretada
por varios autores como una señal que va en sintonía con un Estado de Derecho y el
imperio de la ley, que permite a la sociedad conocer cuando y bajo que circunstancias se
pueden y se deben restringir los derechos de los ciudadanos en el marco de la inteligencia
(González Cussac, La ley de inteligencia colombiana en perspectiva internacional , 2016).

La ley de inteligencia y contrainteligencia en Colombia establece en su articulado

que dicha actividad solo se puede desarrollar por organismos especializados del Estado, que
mediantes diversos métodos o medios recolectan, analizan y difunden información, cuyo
principal objetivo es proteger los Derechos Humanos y combatir las amenazas contra los
fines esenciales del Estado (República de Colombia, 2013). Asimismo, deja claro que los
organismos para realizar estas actividades, son principalmente las Fuerzas Militares, la
Policía Nacional, la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF) y el
Departamento Administrativo Dirección Nacional de Inteligencia (DNI)1 (República de
Colombia, 2013).

Por otro lado la ley limita la función de la inteligencia y la contrainteligencia al

respeto por los Derechos Humanos, la Constitución, el Derecho Internacional Humanitario,
y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Una segunda limitante es el principio
de reserva legal que busca garantizar la protección de los derechos a la honra, el buen
nombre, a la intimidad personal y familiar, y al debido proceso. En ningún caso la
información puede ser recolectada o analizada por razones de género, raza, origen nacional
o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, pertenencia a una organización
sindical, social o de derechos humanos, o para promover los intereses de cualquier partido
político o afectar los derechos y garantías de los partidos políticos de oposición (República
de Colombia, 2013).

1 La ley habla de los demás organismos que faculte para ello, no nombra a la DNI pese

25
 Un asunto transversal para el desarrollo de las actividades de inteligencia y
contrainteligencia en Colombia son los principios con los que los funcionarios que realizan
estas actividades deberán ponderar sus actuaciones, resumidos de la siguiente manera:

• Principio de Necesidad: Se refiere a que la actividad debe ser necesaria para

alcanzar los fines constitucionales deseados, es decir, que se puede recurrir a ésta
siempre que no existan otras actividades menos lesivas que permitan alcanzar tales
fines.
• Principio de Idoneidad: las actividades se deben realizar con medios adecuados
para el logro de los fines definidos, es decir, se deben usar los medios aptos para el
cumplimiento de los fines de la ley y no otros.
• Principio de Proporcionalidad: La actividad debe ser proporcional a los fines
buscados y sus beneficios deben exceder las restricciones impuestas sobre los otros
principios y valores constitucionales (República de Colombia, 2013).

Un segundo capítulo de la ley estipula la manera en la que se pueden realizar los

requerimientos de inteligencia y contrainteligencia en el país. La prioridad en los
requerimientos la tiene el Gobierno Nacional y se elaborarán por intermedio de la Junta de
Inteligencia Conjunta (JIC) y tendrá una vigencia de un año, si existiese la necesidad de
realizar un requerimiento por fuera de lo establecido anteriormente, estos serán dados
directamente por el Presidente de la República y por el Ministro de Defensa (República de
Colombia, 2013).

Además, se establece los mecanismos de coordinación y cooperación en las

actividades de inteligencia y contrainteligencia para evitar la duplicidad de funciones en el
caso de las agencias nacionales. La coordinación y la cooperación se puede dar con
agencias internacionales, siempre cumpliendo con la protección y la reserva de la
información que se comparte (República de Colombia, 2013).

Un elemento transversal a la forma en la que se realiza estas actividades en

Colombia son las funciones de la JIC, que elaborar informes y análisis de inteligencia que

26
responda los requerimientos del Gobierno, para lo anterior construye el Plan Nacional de
Inteligencia y reparte las tareas a las diferentes entidades del sector, esto se hace con la
intención de que esta junta genere insumos que sean tenidos en cuenta en asuntos de
defensa y Seguridad Nacional por parte del Presidente y el Alto Gobierno (República de
Colombia, 2013). En esta instancia participan los directores de inteligencia de las Fuerzas
Militares (Ejército, Armada, Fuerza Aérea), el director de inteligencia de la Policía
Nacional, el Director de la UIAF, el Director de la DNI 2, y representantes del Ministerio de
Defensa y de la Oficina del Alto Asesor para la Seguridad Nacional.

Tras los escándalos del DAS, un asunto que resulto de interés al momento del
debate de la ley fue el control y la supervisión de las actividades de inteligencia y
contrainteligencia. Como primera medida, se ordenó que cualquier actividad de esta índole
debe estar respaldada en una orden de operación o misión de trabajo autorizada por un
superior jerárquico y con una planeación adjunta. Asimismo, exhortó a todos los
funcionarios que se desempeñan en este campo a ser responsables con sus acciones al
eliminar la obediencia debida e instó a las instituciones a adecuar un manual de funciones
para el desarrollo de las actividades. (República de Colombia, 2013).

Para el control de las actividades se establecieron dos instancias. La primera de ella

es la supervisión interna que consiste en el inspector o jefe de inspección nombrado por el
Presidente de la República que rendirá informe anual al mismo, al Ministro de Defensa y a
la Comisión Legal de Seguimiento a las Actividades de Inteligencia y Contrainteligencia.
Una segunda instancia que se denomina como Comisión Legal de Seguimiento conformada
por ocho congresistas – de ser posible 1 senador de oposición y 1 representante de la
oposición – que velarán por la eficiencia del recurso del rubro de gastos reservados
destinados para la inteligencia, el respeto por las garantías constitucionales y el
cumplimiento de los principios, límites y fines establecidos en la ley (República de
Colombia, 2013).

2 Departamento Administrativo que no es mencionado en la ley.

27
 De nuevo el recuerdo de las actividades ilegales llevadas a cabo por el DAS obliga a
la ley eliminar la posibilidad de que la inteligencia realicen interceptaciones telefónicas y
de datos. La interceptación telefónica y de datos solo se podrá realizar en el marco de una
investigación judicial y previa orden de un juez de la República. Sin embargo, dio la
posibilidad a estos organismos de realizar un monitoreo del espectro electromagnético que
esta condicionado a la búsqueda de información que de cuenta de un riesgo para los fines
esenciales del Estado (República de Colombia, 2013).

En el marco de la inteligencia la información es un activo fundamental, es por ello

que la ley regula las bases de datos y archivos a los que tiene acceso las entidades
encargadas de estas actividades, declarando obligatorio la existencia de Centros de
Protección de Datos que se responsabilizará de que los procesos de recolección,
almacenamiento, producción y difusión de la información (República de Colombia, 2013).

Existen otros capítulos más de la mencionada ley que tratan el tema de la reserva de
la información recolectada, los receptores de los productos de inteligencia y
contrainteligencia y la protección de los funcionarios o servidores públicos que realicen
actividades de inteligencia y contrainteligencia.

Asuntos como acortar la reserva legal de los documentos de inteligencia, eliminar el

argumento de la reserva ante los jueces, un control más estricto al monitoreo del espectro
electromagnético y abrir la posibilidad a que organismos de Derechos Humanos conozcan
la información de inteligencia, quedaron por fuera de la ley, lo que es clara evidencia de la
prioridad dada a los intereses del Gobierno colombiano por regular esta actividad.

La actividad de Inteligencia Estratégica en Colombia.

Las tareas del DAS repartidas a otras entidades del Estado, la UIAF, el Cuerpo
Técnico de Investigación que pertenece a la Fiscalía General de la Nación y el asunto
migratorio se traslado a Migración Colombia. Sin embargo, algunas de las funciones
desarrolladas por la anterior agencia quedaban huérfanas y es donde el Departamento
Administrativo Dirección Nacional de Inteligencia (DNI) juega un rol importante.

28
 El decreto 4179 de 2011 crea la DNI como un organismo civil de seguridad, que
desarrolla actividades de Inteligencia Estratégica, con el objetivo de proteger los derechos y
las libertades de los ciudadanos y los residentes en Colombia, así como la defensa de los
fines esenciales del Estado (Presidencia de la República de Colombia , 2011). A lo largo
del decreto de creación es claro que este organismo debe respetar los Derechos Humanos,
el Derecho Internacional Humanitario, la Constitución y las leyes colombianas.

Las funciones dadas para la DNI en su decreto de fundación son las siguientes:

1. Desarrollar actividades de Inteligencia Estratégica bajo los principios de necesidad,

idoneidad y proporcionalidad, en cumplimiento del marco legal y con el fin de:

• Contrarrestar en el ámbito nacional o internacional las capacidades y actividades de

personas, organizaciones o gobiernos extranjeros que puedan representar un riesgo
o una amenaza para la Seguridad Nacional;
• contrarrestar acciones de grupos armados al margen de la ley y actividades de
terrorismo;
• contribuir a la desarticulación de organizaciones de crimen organizado cuando
representen amenazas contra la Seguridad Nacional;
• contrarrestar actos que atenten gravemente contra la administración pública y
proteger a las instituciones de nivel nacional y regional de la influencia de
organizaciones criminales;
• contribuir a la protección de recursos naturales, tecnológicos y económicos de la
Nación, cuando su amenaza comprometa el orden público;
• proteger a las instituciones públicas de actos de penetración, infiltración, espionaje,
sabotaje u otras actividades de inteligencia desarrolladas por gobiernos extranjeros,
organizaciones criminales u organizaciones armadas al margen de la ley; y
• responder a cualquier otro requerimiento de inteligencia del Presidente de la
República y el Alto Gobierno, para el cumplimiento de los fines esenciales del
Estado.

29
 2. Adelantar acuerdos de cooperación internacional en temas relacionados con
inteligencia, teniendo en cuenta las políticas de Gobierno y la normativa vigente, dentro del
marco de los tratados internacionales vinculantes para Colombia y del respeto de la facultad
del Presidente de la República de dirigir las relaciones internacionales.

3. Desarrollar sus actividades de inteligencia y contrainteligencia en cooperación con los

demás organismos de inteligencia nacionales e internacionales, así como con otras
entidades del Estado.

4. Las demás funciones relacionadas con las actividades de inteligencia y

contrainteligencia que le sean asignadas por el Presidente de la República de conformidad
con la Constitución y la ley, siempre que se encuentren dentro del objeto señalado en el
artículo 2° y cumplan con la condición de neutralidad del artículo 3° del presente Decreto.

Con relación a su estructura orgánica el portal web de la DNI presente el siguiente

esquema:

Fuente: Departamento Administrativo Dirección Nacional de Inteligencia.

30
LA INTELIGENCIA ESTRATÉGICA EN COLOMBIA HOY.

Entender la actual regulación, el rol de cada uno de los actores que participaron en
la construcción de ley y la manera en la que el Estado colombiano realiza las actividades de
Inteligencia Estratégica en el país es el primer paso para poder dar respuesta al interrogante
principal de este trabajo, si en efecto la reforma logra que esta actividad no reproduzcan los
errores del pasado, que han afectado su legitimidad.

El presente capítulo pretende dar respuesta al cuestionamiento descrito en el párrafo

anterior, para ello se hará un análisis de las actuaciones conocidas del organismo encargado
de la Inteligencia Estratégica en Colombia que puedan ser consideradas como riesgos para
la Seguridad Nacional, la estructura organizacional de la DNI, del control a las actividades
de esta Entidad y su rol en la comunidad de inteligencia.

El Departamento Administrativo Dirección Nacional de Inteligencia (DNI)

La DNI al ser una entidad nueva al servicio del Estado colombiano, es difícil poder
analizar su actuar en los 6 años de funciones. Sin embargo, la prensa ha mantenido una
postura crítica alrededor de las actividades de inteligencia en el país, muestra de ello es e
seguimiento que tuvo a principios de 2015 el renombrado caso ‘Andrómeda’ que vulneró la
seguridad de las personas que se encontraban en el marco de un proceso de reintegración y
afectó la mesa de diálogos en La Habana e incluso se relacionó con campaña sucia en el
marco de una contienda electoral.

El primer evento en el que se ve envuelta la nueva Inteligencia Estratégica en

Colombia sucede cuando a cambio de dinero, un grupo de agentes de inteligencia –de
diferentes agencias–, dio a conocer una base de datos con nombres de desmovilizados,
información sobre Organizaciones Armadas al Margen de la Ley y entrevistas a
desmovilizados, información con carácter reservado en el país (Laverde Palma, 2018).

Más allá de la venta de la información, se encontró que desde un local en una zona
comercial de Bogotá, los oficiales y agentes de inteligencia realizaban interceptaciones al

31
proceso de paz entre el Gobierno colombiano y la guerrilla de las FARC, sin que se
determine aun a que información accedieron ni que uso se dio a la misma, por esos hechos
un grupo de miembros de inteligencia ha sido condenado por poner en riesgo la
confidencialidad de la información (Laverde Palma, 2018).

Uno de los involucrados en los eventos de venta de información y espionaje a la

mesa de diálogos, fue reconocido por el entonces director de la DNI, como una persona que
contacto a miembros de inteligencia para conocer información de carácter reservado. El
mismo personaje tiempo después fue relacionado con la campaña del entonces candidato
presidencial Oscar Iván Zuluaga, lo que en su momento fue denunciado por el candidato
como un montaje a cargo de la agencia de Inteligencia Estratégica del Gobierno (Redacción
Judicial, 2018).

Un segundo elemento que salió a la luz pública fue la posible descoordinación al

interior de la DNI, principalmente entre la Subdirección de Producción y la Subdirección de
Operaciones. La disputa en la DNI consiste en que posiblemente la Subdirección de
Operaciones no hace una entrega total de la información por considerar que al hacerlo
incurriría en un riesgo, situación que ha generado al interior de las subdirecciones un
divorcio que ha puesto en riesgo el trabajo de la entidad (Rodríguez, 2016).

Estos pocos eventos dan cuenta que aun no se encuentra del todo blindadas las
actividades de inteligencia contra la fuga de información y del cuestionamiento sobre su
relación con los intereses de Gobierno y no del Estado. A su vez, llama la atención las
diferencias internas en la organización encargada de liderar la Inteligencia Estratégica en
Colombia, que sin duda afecta el cumplimiento de su objetivo.

Estructura organizacional de la Inteligencia Estratégica en Colombia.

Así como el Estado colombiano tiene un modelo organizacional funcional, la

Inteligencia Estratégica colombiana tiene un diseño semejante. Como se puede ver en el
organigrama de la DNI, existe un Director General, que delega responsabilidades en tres
direcciones, la primera de ellas la Dirección de Asuntos Internos y Seguridad Operacional,

32
la segunda la Dirección de Gestión Institucional y la última la Dirección de Inteligencia y
Contrainteligencia, a su vez esta última Dirección delega responsabilidades en la
Subdirección de Operaciones y en la Subdirección de Producción. Este tipo de modelo
resulta eficiente para quien se encuentra en la cabeza de cada una de las direcciones y
subdirecciones.

Dicho organigrama producto del decreto 4179 de 2011, con un modelo funcional
permite la interacción entre las diferentes direcciones y subdirecciones, dejando claro quien
responde a quien y cual es la función de cada una (Harris & Raviv, 2002). Sin embargo, la
coordinación, elemento fundamental para el desarrollo de la Inteligencia Estratégica, en
este tipo de organigrama está condicionada a las capacidades de cada uno de los directivos
en estos cargos y su capacidad de trabajar en equipo (Harris & Raviv, 2002).

Aunque todo el Estado colombiano haya adoptado este tipo de estructura

organizacional, para la inteligencia la coordinación y la cooperación es un asunto vital para
el desarrollo de las actividades, depender de las capacidades de los directivos para que
lleven a cabo la coordinación es un riesgo que se podría disminuir con un modelo
organizacional diferencial en el que el diseño, en si mismo, genere dinámicas de
cooperación entre las diferentes instancias al interior del principal organismos de
inteligencia estratégica en el país.

Tras la implementación de una estructura que responde por las actividades de

Inteligencia Estratégica existen varios asuntos que podrían ser ajustados para lograr una
mejor ejecución de las labores encaminadas a la Seguridad y Defensa Nacional. El diseño
organizacional, como se mencionó anteriormente, facilita conocer la responsabilidad que
tiene cada funcionario dentro de una entidad como la DNI, sin embargo, dejar a la
experiencia de los directivos la posibilidad de coordinar las acciones al interior de las
diferentes grupos o direcciones es un factor que genera un riesgo.

Proponer una estructura organizacional que sea se defina no por direcciones, sino
por productos, en este caso insumos de inteligencia, facilitaría la coordinación entre las

33
áreas encargadas de llevar a cabo el producto final de una agencia de inteligencia. Sin
embargo, este tipo de diseños dificulta tener mecanismos de control claros en los diversos
procesos, lo cual se convertiría en un riesgo ante la evidencia histórica que acompaña a la
inteligencia colombiana cuando realizan actividades sin ningún tipo de control.

Lo ideal sería generar un diseño mixto en donde las áreas encargadas de la

producción de Inteligencia Estratégica tengan facilidades desde sus niveles más bajos para
la coordinación y cooperación, que además contemple una estructura jerarquizada que
permita establecer controles a los diferentes momentos del ciclo de inteligencia y así
gestionar los riesgos de corrupción, violación de derechos, extralimitación de funciones,
etc., a los que se enfrenta una entidad que desarrolla actividades de Inteligencia Estratégica.

No obstante, el debate por la estructura organizacional de una agencia de

inteligencia en Colombia no termina acá. Es necesario aplicar cambios en estructuras
organizacionales en paralelo a la evolución de los intereses estratégicos del Estado
colombiano, razón por la cual una agencia de inteligencia debe tener la habilidad de
adaptarse de manera casi inmediata a los cambios en el Estado y en su entorno.

Control sobre la Inteligencia Estratégica en Colombia

Tras la liquidación del DAS, el control sobre las actividades de Inteligencia

Estratégica en Colombia resulta un eje fundamental en la nueva forma de realizar estas
actividades por parte del Estado. Sin embargo, son varios los países latinoamericanos que
han adoptado controles, buscando una profesionalización y no incurrir en malas prácticas.
La eficiencia de las agencias de inteligencia es una de las cuestiones que resultan difícil de
comprender, pues en la inteligencia no hay una forma realista de analizar la relación costo-
beneficio, por lo anterior se hace necesario explorar los elementos de ley que controlan los
recursos y los mecanismos de control (Sancho Hirane, 2012).

País/Ley Control Político

Argentina El control político se da mediante con una comisión bicameral de
Ley 25.520 de fiscalización de los organismos y actividades de inteligencia. La

34
Diciembre 2001 comisión realiza control sobre el funcionamiento de la inteligencia
argentina en términos de su ajuste a las normas vigentes y la
constitución Argentina, la comisión puede controlar e investigar de
oficio y los organismos de inteligencia deberán suministrar la
información solicitada y ejerce supervisión sobre los gastos reservados.
Bolivia Se tiene conocimiento de un proyecto de ley a inicios de 2010 para la
creación de la Dirección de Inteligencia del Estado Plurinacional, como
un nuevo organismo de Inteligencia Estratégica (Goméz de la Torre,
2013).Más allá de lo anterior, no se conocen avances en este proyecto
de ley y no se tiene claro como será el control de esta nueva agencia.
Brasil El control y la fiscalización de las actividades de inteligencia en el caso
Ley 9.883 de de Brasil, esta en cabeza del poder legislativo, principalmente por el
Diciembre 1999 Congreso Nacional. Se suma un control realizado por los lideres de la
mayoría y la minoría de la Cámara de los Diputados y el Senado
Federal, así como los presidentes de las comisiones de Relaciones
Exteriores y Defensa Nacional de la Cámara y Senado brasileros.
Chile La ley en el caso chileno establece dos sistemas de control interno y
Ley 19974 de externo. El primero realizado por el director de cada organismo de
Septiembre 2004 inteligencia y quien será a su vez el directo responsable del
cumplimiento de la ley en términos de la administración de los recursos
(físicos, humanos y presupuestales) y en realizar procedimientos
respetando las garantías constitucionales. El segundo lo realiza la
Contraloría General de la República, los Tribunales de la Justicia y la
Cámara de Diputados, de acuerdo a su competencia.
Ecuador El decreto crea la Secretaría Nacional de Inteligencia, tras la aprobación
Decreto 1768 de de la ley de Seguridad Pública y del Estado. El decreto determina un
2009 control interno y un control legislativo, mediante una comisión especial
y un control judicial que recae en el Presidente de la Corte Nacional de
Justicia. Sin embargo, en la actualidad no existe una ley que determine
la actividad de inteligencia en Ecuador (Sancho Hirane, 2012).
Paraguay La ley crea el Sistema Nacional de Inteligencia, en la actualidad no

35
Ley 5241 de existe instancias de control externo, solo se considera el control interno
mayo de 2014 a través de una auditoría principalmente a la gestión administrativa y
financiera. Así mismo, se crea una unidad de asuntos internos que
realiza las investigaciones relacionadas con las sospechas de malos
procedimientos de los funcionarios de inteligencia.
Perú En el caso peruano se establecen dos tipos de controles. El primero es el
Ley 28.664 de control judicial para operaciones especiales realizado por la Corte
2006 Suprema de Justicia peruana, un segundo control realizado por la
Comisión de Inteligencia del Congreso quien puede investigar de oficio,
solicitar información clasificada y fiscalizar el plan anual de
inteligencia.
Uruguay En la actualidad se encuentra en trámite un proyecto de ley que regulará
la actividad de inteligencia, el proyecto radicado por el Presidente
Uruguayo, busca que los órganos de inteligencia estén sujetos al control
interno y externo. El interno realizado por el Director de cada órgano en
términos de recursos humanos y técnicos, usos de recursos el respeto
por las garantías reglamentarias. El control externo en este caso será
semejante al de cualquier órgano de la administración pública uruguayo
sumado a una comisión bilateral en el legislativo.
Venezuela No se conoce el tipo de control que se realizan sobre las diferentes
Decretos 7.453, actividades de inteligencia en Venezuela, solo se sabe que es una
7.473 y 7.647 de agencia de carácter civil que asesora al gobierno venezolano en materia
2010 de seguridad nacional (Sancho Hirane, 2012).
Fuente: Elaboración propia

En el caso colombiano como ya se mencionó se tiene dos instancias de control

interno. La primera es inherente a las actividades de inteligencia consiste en la autorización
de las actividades, dada a través de ordenes de operaciones o misiones de trabajo emitidas
por los directivos, jefes y subjefes de las diferentes dependencias de los organismos de
inteligencia, y deberán incluir un planeamiento. El nivel de autorización de cada actividad
incrementará dependiendo de su naturaleza e impacto (República de Colombia, 2013).

36
 Un segundo mecanismo de control interno consiste en la adecuación de los
manuales de inteligencia y contrainteligencia, los cuales establecen los procedimientos
necesarios para la actividad y buscan integrar los Derechos Humanos y el Derecho
Internacional Humanitario. En este punto la oficina de control interno juega un papel
fundamental en los controles asociados a las actividades de inteligencia enmarcadas en las
leyes, normas políticas y procedimientos, a su vez es la encargada a nivel interno de
realizar el informe de rendición de cuenta fiscal presentado a la Contraloría General de la
Nación (Presidencia de la República de Colombia , 2011).

Una última instancia de control interno, que se especifica para la DNI y su función
de Inteligencia Estratégica, es la figura de la Inspección General que asegura que las
actividades de inteligencia se ajusten a la Constitución y al marco jurídico que regula toda
actividad, además de supervisar el uso de gastos reservados y su destinación hacia
actividades misionales. Es necesario recordar que el Inspector General es nombrado
directamente por el Presidente de la República y no depende jerárquicamente del Director
General de la DNI (Presidencia de la República de Colombia , 2011).

Con relación al control externo, en el caso colombiano se refiere a un mecanismo

político mediante la creación de una comisión legal de seguimiento a las actividades de
inteligencia y contrainteligencia, quienes verifican la eficiencia en el uso de los recursos, el
respeto de las garantías constitucionales y el cumplimiento de los principios, limites y fines
establecidos en la ley de inteligencia y contrainteligencia. La composición de esta comisión
es de cuatro Representantes a la Cámara y cuatro Senadores, garantizando la participación
de al menos un (1) Representante y un (1) Senador de los partidos y movimientos políticos
declarados en oposición (República de Colombia, 2013).

En la actualidad es poco conocida la actividad de la Comisión legal de seguimiento

a las actividades de inteligencia y contrainteligencia, tan solo se sabe que los dos
Congresistas de oposición que hacen parte de la Comisión pertenecen al partido político
Centro Democrático. El informe que por ley debe dar a conocer los órganos de inteligencia

37
como la DNI terminan siendo muy descriptivos y no ofrecen elementos para evaluar la
actividad de inteligencia.

Durante los primeros años (2015 y 2016), los informes hablan de los avances
obtenidos en materia de capacitación de Derechos Humanos y las certificaciones
relacionadas con la buena gestión de la seguridad de la información, en términos de
pertinencia, fiscalización de los gastos reservados y actividades propias de control de las
actividades no existe una descripción de esto en el informe (Departamento Administrativo
Dirección Nacional de Inteligencia , 2016).

En el informe al Congreso de la República en julio de 2017, continua la dinámica de

mostrar como logros a la comisión de control la capacitación en Derechos Humanos y el
trabajo relacionado con los sistemas certificados para asegurar la información que maneja
la DNI, sumado a lo anterior se muestra como gran logro la participación de esta entidad en
el Foro de Servicios de Inteligencia de Iberoamericanos, cuyo principal objetivo es
fortalecer la cooperación entre los servicios de inteligencia. Por último se muestra la
cobertura de la inteligencia estratégica a 11 sectores administrativos, todos según el
informe, con un nivel de satisfacción del 100% (Departamento Administrativo Dirección
Nacional de Inteligencia, 2017).

Es casi nula las acciones de la Comisión Legal de seguimiento y los informes que
entidades como la DNI ofrece a esta comisión no entra en muchos detalles y no ofrecen
elementos claros para evaluar la pertinencia, la oportunidad y la relevancia de las acciones
emprendidas por las agencias del Estado encargadas de la Inteligencia Estratégica.

Aunque exista una apuesta por un control externo a las actividades de la Inteligencia
Estratégica en el país, la actividad que ha realizado la Comisión del Congreso para estos
fines y los informes rendidos por las agencias de inteligencia demuestran un poco interés
por evaluar la eficiencia, la pertinencia, la oportunidad y la relevancia que tienen estos
órganos al momento de defender los fines esenciales del Estado. Se debería buscar una
veeduría más profunda, con metodologías claras que evalúen las actividades de inteligencia

38
y que doten a la actividad de la legitimidad necesaria, sumado además a la voluntad de los
órganos de inteligencia de ser evaluados, primando por supuesto, la reserva sobre la
información que se maneja en este tipo de entidades.

La Inteligencia Estratégica y su rol en la Comunidad de Inteligencia

Conocer, describir y analizar la forma en la que se desarrollan las actividades de

inteligencia en Colombia, compararlas en algunos aspectos con las agencias
latinoamericanas permite comprender la importancia de este tipo de actividades para
preservar la seguridad de cualquier Estado. Sin embargo, Colombia ofrece particularidades
que deben ser tenidas en cuenta al momento de intentar dar cuenta de la forma en que se
realiza la inteligencia estratégica en el país.

Según la ley 1621 de 2013, existe una Junta de Inteligencia Conjunta (JIC) que
determina los objetivos que tiene cada una de las agencias encargadas de realizar
inteligencia. En primer lugar existe una cabeza de la Inteligencia Estratégica, la DNI, a su
vez se encuentra el Ministerio de Defensa Nacional con el Comando General de las Fuerzas
Militares –que agrupa a las dependencias de inteligencia del Ejército, la Armada y Fuerza
Aérea– y la Dirección de Inteligencia de la Policía, por último el Ministerio de Hacienda
con la Unidad de Información y Análisis Financiero que detectael lavado de activos y la
financiación del terrorismo. El siguiente esquema muestra la distribución:

Fuente: Informe DNI 2017.

39
 Lo anterior demuestra que al menos seis órganos en Colombia están facultados para
desarrollar actividades de inteligencia, esa distribución podría generar que muchos recursos
técnicos, presupuestales y humanos se encuentren enfocados hacia los mismos objetivos y
que incluso entre las agencias no se tenga claridad sobre la labor de cada uno y se considere
que lo que se realiza desde su campo de acción resulta estratégico para la defensa nacional.

El carácter reservado de la JIC, lugar en donde se coordinan los objetivos de cada

una de estas seis agencias, no permite conocer los avances que existan en términos de
trabajo mancomunado entre los órganos de inteligencia, lo más cercano fue una
investigación publicada en la edición 125 de la revista del Ejército Nacional de Colombia
en la que se estima las utilidades de las FARC asociadas al narcotráfico, información
catalogada estratégica para la defensa de la seguridad nacional (Ejército Nacional de
Colombia, 2003).

Lo anterior abre un gran cuestionamiento alrededor de la Inteligencia Estratégica en

Colombia, que debe ser considerado como operativo o táctico y que como estratégico. Este
cuestionamiento cobra mayor validez en el marco de la reconstrucción o la redistribución
de funciones en el marco de un posacuerdo, pues una de las principales amenazas y
denominadas como estratégicas por su capacidad de poner en riesgo al Estado ha salido del
panorama y debate sus ideas desde la legalidad.

Tras la desmovilización de la principal guerrilla del país, un eventual acuerdo para

la resocialización del segundo grupo guerrillero y la posibilidad de sometimiento a la
justicia de grupos armados organizados, Colombia se ve obligada a dar un debate
relacionado con su Seguridad Nacional y cuales deben ser las prioridades de los organismos
de inteligencia estratégica con los que cuenta el país.

El primer elemento a tener en cuenta, es que cualquier reducto de los grupos

mencionados deben ser considerado un objetivo operacional o táctico de los organismos de
seguridad interna del país, la Policía Nacional primordialmente, siempre que no tengan la

40
capacidad de desestabilizar el orden legal, constitucional y económico del país. A su vez la
defensa integral de la soberanía del territorio y sus fronteras en un asunto que por
constitución debe ser realizado por las Fuerzas Armadas, con el apoyo de entidades
encargadas de la Inteligencia Estratégica siempre que conozcan de amenazas a la integridad
nacional provenientes de países vecinos.

La Inteligencia Estratégica observa los fenómenos complejos en términos de

oportunidades y riesgos para un país, es por ello que es necesario la articulación en espacios
como la JIC entre las diferentes agencias, pero ante el panorama actual deberá explorar
nuevas oportunidades y riesgos en escenarios que trasciendan los asuntos de la seguridad
interna del país. Ante la nueva coyuntura, la Inteligencia Estratégica, podrá analizar
fenómenos trasnacionales como el Crimen Organizado, asuntos relacionados con el cuidado
del medio ambiente, eventuales implicaciones para la economía nacional de algunas
dinámicas internacionales, las eventualidades a las que se enfrentaría el país ante las
decisiones de política exterior de las demás naciones y en la protección y búsqueda de
nuevos bienes estratégicos de la nación.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

La regulación como un elemento de Política Pública es la herramienta con la que el

Estado colombiano ha decidido limitar la acción de la Inteligencia Estratégica, un hecho
que sin dudas debe ser resaltado pues marca un precedente sobre la forma en la que
cualquier Gobierno puede hacer uso de esta actividad en función de la defensa de la
Seguridad Nacional. El esfuerzo estatal pretendió que varios sectores estuvieran presente en
el debate y que avalaran la puesta en marcha de la política pública, pese a que algunos al
final se hayan declarado opositores de la forma en la que quedo decretada la ley.

Los actores que sienten que sus posturas no fueron tenidas en cuentas en la ley de
inteligencia y contrainteligencia, podrán jugar un papel en próximos Gobiernos planteando
reformas que movilicen sus demandas. Ante la consideración de varios sectores políticos
del país que creen que Colombia vive un posconflicto, sectores de la sociedad civil,

41
principalmente organizaciones no gubernamentales o incluso los mismos medios de
comunicación, buscarán la forma de acceder a los archivos de inteligencia y reconstruir,
desde su enfoque, la memoria de la violencia en Colombia.

Más allá de valorar el esfuerzo realizado es necesario indicar que existen algunos
aspectos en la legislación que no dan claridad sobre la forma en la que se realiza la
actividad de Inteligencia Estratégica en el país. La ley y más si es estatutaria blinda, de
cierta manera la forma en la que se realiza las actividades de inteligencia en Colombia. Sin
embargo, la Inteligencia Estratégica producto de un decreto reglamentario permite que este
sea modificado e incluso derogado en detrimento del respeto por los Derechos Humanos, el
Derecho Internacional Humanitario y la Constitución.

Sumado a lo anterior, no se contempla la forma en la que ciudadanos del común

puedan interponer una denuncia o algún elemento semejante cuando sean testigos de algún
mal procedimiento por parte de los órganos encargados de realizar la actividad de
inteligencia. Además que el monitoreo que realiza los organismos de inteligencia al
espectro electromagnético, aunque mínima, existe la posibilidad que allí se obtengan datos
personales que agredan la intimidad o el buen nombre y aunque se mencione la
imposibilidad de almacenar la información obtenida en el monitoreo, no queda claro, ni
explícito el control que se realizará sobre esta recolección y posterior borrado de la
información obtenida.

El escenario de la privación, así sea momentánea, del derecho fundamental a la

intimidad puede ser problemático para cualquier ser humano, más cuando se siente que esa
información puede estar en manos de funcionarios que puedan hacer uso inadecuado. Nadie
quisiera que todo aquello que se puede ver y oír su vida privada se exponga en medios de
comunicación. Sin embargo, la ley busca evitar los efectos de lo anterior y establecer unos
criterios claros, apegados a la Constitución y que además son públicos lo que permite saber
bajo que circunstancia una entidad puede conocer información privada.

42
 Un político en campaña podría contactar a algún funcionario para acceder a cierto
tipo de información privilegiada y usarla como herramienta de su campaña, justificando su
actividad en ser el mejor candidato para el país o en lo desastroso que sería si su
contrincante llegara al poder. En este escenario, el funcionario con la información podría
dejar de lado la ley, apartarse de la moralidad que predomina en la sociedad y acceder a
brindar al información al mejor postor sin pensar en las consecuencias de su acción.

Un escenario como el anterior no solo puede ser planteado para un funcionario con
acceso a cierto tipo de información, es también vulnerable un directivo que dentro de sus
funciones esta la de tomar decisiones. La extralimitación o la omisión hace que el oficio de
la Inteligencia Estratégica en Colombia sea vulnerable, llevando a que se cometan errores.
Sin embargo es necesario que se genere espacios de discusión para ver los efectos y las
causas de estos errores.

Existen decisiones orientadas hacia los objetivos estratégicos del Estado colombiano
con la información suficiente –situación ideal para cualquier agencia de inteligencia en el
mundo y que es más una excepción que una regla–, hay decisiones que de manera
semejante se encuentran orientadas hacia beneficios para el Estado con información
limitada. Sin embargo, existen decisiones desacertadas a los intereses estratégicos del
Estado que se dan con información insuficiente y que conllevan a errores –propios y
comunes en el ejercicio del analista de inteligencia–, y decisiones alejadas a los intereses
del Estado tomadas con información suficiente, lo que indicaría una omisión o que están
primando intereses o incentivos personales de funcionarios o de directivos con acceso a
información de carácter reservado.

Por último, el proceso de creación de la ley, su implementación y su rol en el Estado

colombiano demuestra que la inteligencia se ha convertido en una herramienta importante
para la gobernabilidad, pero que aun la regulación, la falta de cultura de inteligencia y el
poco interés de los organismos de control por conocer de las actividades, dan cuenta que
algunas malas prácticas de la inteligencia en el pasado podrían tener cabida en el momento
actual y que los esfuerzos regulatorios, si no se acompañan con la profesionalización de la

43
planta de funcionarios que realizan estas actividades, no se verán reflejados en el desarrollo
de una mejor inteligencia en Colombia.

Entidades con tan pocos años de creada y encargadas de asuntos como la

Inteligencia Estratégica, como la DNI, tienen una oportunidad de generar un cambio en la
concepción social colombiana que se tiene de cara a las actividades de inteligencia,
mostrando la necesidad que tiene cualquier país en la actualidad de tener una agencia de
inteligencia, civil, profesional y coordinada con los retos que afronta la Seguridad Nacional
más allá de las fronteras.

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