En Adelante El Tribunal

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Bogotá, D. C., primero (1o.) de diciembre de dos mil veintidós (2022)
CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Radicación número: 63001233300020170008301

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho
Actor: JUAN CARLOS GÓMEZ ARIAS
TESIS: SE CONFIRMA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA QUE NEGÓ

LAS PRETENSIONES DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
CONTRA EL FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL DEL LIQUIDADOR DE
LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO-JOSÉ PRUDENCIO PADILLA DEL
DISTRITO DE BARRANQUILLA, POR LA PÉRDIDA Y DETERIORO DE UNOS
INSUMOS MÉDICO-QUIRÚRGICOS
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado
del señor JUAN CARLOS GÓMEZ ARIAS, contra la sentencia de 22
de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del
Quindío1, que denegó las pretensiones de la demanda.
I.- ANTECEDENTES
1 En adelante el Tribunal.
2
Número único de radicación: 63001 23 33 000 2017 00083 01

I.1.- La Demanda
El señor JUAN CARLOS GÓMEZ ARIAS, mediante apoderado, en
ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, presentó
demanda contra la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA3,
tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del fallo con
responsabilidad fiscal núm. 00004 de 17 de junio de 2016 y de los
actos administrativos que lo confirmaron; y que, a título de
restablecimiento del derecho, se disponga que no está obligado a
reconocer suma alguna al tesoro público; se elimine su nombre del
Boletín de Responsables Fiscales; se restituyan las sumas que sean
cobradas en proceso de jurisdicción coactiva junto con la
correspondiente actualización; se cancelen las medidas cautelares y
se reconozcan los perjuicios materiales.
I.2.- Hechos
Señaló que por medio del Decreto 2505 de 29 de julio de 2006, el
Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de la Empresa
2 En adelante CPACA.
3 En adelante la Contraloría.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co
3

Social del Estado JOSÉ PRUDENCIO PADILLA4 y designó a la
SOCIEDAD FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO,
FIDUAGRARIA S.A.5 como su liquidadora.
Afirmó que la FIDUAGRARIA S.A. le otorgó poder el 18 de agosto
de 2006 y suscribió contrato de prestación de servicios núm. 971-
2006, con el fin de que actuara como agente designado para el
desarrollo de las funciones que le habían sido otorgadas por medio
del Decreto 2505 de 2006.
Puso de presente que, en cumplimiento de la función de realizar el
inventario físico detallado de los activos y pasivos de la E.S.E. JOSÉ
PRUDENCIO PADILLA, el 29 de septiembre de 2006 celebró el
contrato núm.013 con Evaluaciones Inmobiliarias Cesar Sinisterra &
CIA. S. en C., con el objeto de elaborar el inventario físico, plaqueteo
y avalúo de “los muebles, equipos y enseres de oficina; muebles,
equipos y enseres médico hospitalarios; farmacias y depósitos de
medicamentos, almacenes y centrales de suministro y vehículos y
ambulancias de propiedad de la ESE”.
4 En adelante E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO PADILLA.

5 En adelante la FIDUAGRARIA S.A.

4

Aseveró que, a través de la Resolución núm.1697 de 25 de mayo de
2007, corrió traslado de los avalúos del inventario de bienes y adoptó
un procedimiento para enajenar de urgencia unos medicamentos; y
que, así las cosas, manifestó que aceptó como liquidador de la E.S.E
el inventario realizado.
Indicó que dentro del inventario de la E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO
PADILLA En Liquidación se encontraron unos insumos médico-
quirúrgicos, material de osteosíntesis, que estaban almacenados en
la Unidad Hospitalaria Los Andes, adscrita a la E.S.E.
Alegó que el 12 de junio de 2007, el señor Campo Elías Manotas
Manotas, en su calidad de revisor fiscal de la E.S.E. JOSÉ
PRUDENCIO PADILLA En Liquidación, refrendó el inventario de
medicamentos, material quirúrgico e insumos médicos.
Señaló que, a través de la Resolución núm.2559 de 31 de diciembre
de 2007, autorizó tanto el registro del inventario y avalúo de los
bienes muebles, como al contador de la E.S.E para que ajustara los
saldos contables, dentro de los cuales se encontraban los bienes
muebles e insumos médico-quirúrgicos existentes e inventariados en

5

todas las unidades hospitalarias de la E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO
PADILLA En Liquidación.
Se refirió al artículo 4º del Decreto 4848 de 18 de diciembre de
20076, por medio del cual se reglamentaron los artículos 30 y 31 del
Decreto Ley 254 de 2000, para indicar que, al momento de su
expedición, es decir, del inicio de la liquidación de la E.S.E. JOSÉ
PRUDENCIO PADILLA, no se habían podido enajenar todos los
activos de la entidad, entre ellos, los insumos médico-quirúrgicos,
material osteosíntesis, debido a que no se habían recibido ofertas.
Aseguró que, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4º del
Decreto 4848, ofreció todos los bienes inmuebles, muebles y los
insumos médico-quirúrgicos, material de osteosíntesis a CENTRAL
DE INVERSIONES S.A.7, CISA, remitiendo para el efecto el
inventario de avalúo para que la empresa realizara el modelo de
valoración respectivo.
Manifestó que envió un oficio al entonces MINISTERIO DE LA
PROTECCIÓN SOCIAL el 3 de marzo de 2008, informándole que a
6 Por medio del cual se reglamentan los artículos 30 y 31 del Decreto-ley 254 de 2000,
modificados por los artículos 16 y 17 de la Ley 1105 de 2006.
7 En adelante CISA.

6

pesar de las mesas de negociación que se habían realizado con CISA,
el proceso había resultado muy traumático, entre otras, porque no
se compraban los insumos médicos, razón por la que solicitó su
colaboración.
Expresó que, a través del Decreto 900 de 28 de marzo de 2008, el
Gobierno Nacional determinó como fecha final de liquidación de la
E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO PADILLA el 30 de mayo de esa
anualidad, razón por la que a partir de esa fecha y como apoderado
de la FIDUAGRARIA S.A., cesaba sus funciones como liquidador
designado.
Arguyó que CISA realizó el modelo de valoración de los bienes
inmuebles, muebles e insumos médico-quirúrgicos, el 2 de mayo de
2008, frente a los cuales determinó una cantidad correspondiente al
inventario de 376.571 unidades, con un valor inicial de
$2.450.694.768 y final de $1.650.645.521 para un modelo de
valoración final de $796.643.000.
Precisó que conforme a lo consignado en el acta núm.364 de 20 de
mayo de 2008 de la Junta Directiva de CISA, la administración
solicitó y recomendó aprobar la compra de bienes inmuebles de la

7

E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO PADILLA En Liquidación, petición que fue
aprobada.
Afirmó que celebró con CISA un convenio interadministrativo de
compra de bienes inmuebles, que incluía la Unidad Hospitalaria de
Los Andes, el 30 de mayo de 2008. Así mismo, suscribió un contrato
de compraventa de bienes muebles, en los cuales no se incluyeron
los insumos médico-quirúrgicos que se encontraban en la
mencionada Unidad Hospitalaria.
El 30 de mayo de 2008, se suscribió el acta final de liquidación de la
E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO PADILLA junto con el MINISTERIO DE
LA PROTECCIÓN SOCIAL, recomendándose la constitución de un
patrimonio autónomo de remanentes que llevara a cabo el pasivo y
contingentes de la E.S.E, así como realizar las gestiones pertinentes
y necesarias que quedaran pendientes del proceso liquidatorio.
Aseguró que, ese mismo día, se suscribió contrato de fiducia
mercantil de administración, inversión y pagos núm.3-1-0373 para
la constitución y administración del patrimonio autónomo entre
FIDUAGRARIA S.A. y la FIDUPREVISORA S.A., siendo esta última

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la encargada de las actividades posteriores al cierre del proceso
liquidatorio.
Manifestó que, ante las evasivas de CISA de incluir los insumos
médico-quirúrgicos, material de osteosíntesis, en los convenios,
anexó al contrato de fiducia-PAR de la E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO
PADILLA liquidada, un mandato de instrucción de gestión a la
FIDUPREVISORA S.A. consistente en, “[…] Instrucciones del
liquidador: De igual manera el Patrimonio Autónomo deberá iniciar o
concluir la transferencia y la entrega de los insumos médico –
quirúrgicos por valor de $796.842.930, que en la fecha de cierre del
proceso liquidatorio se encontraban en posesión material de la ESE
José Prudencio Padilla en liquidación. Lo anterior en cumplimiento y
desarrollo del Decreto 4848 de 2007, venta obligatoria a CISA S.A. y
de los convenios y compromisos adquiridos con CISA S.A.”.
Afirmó que la cláusula tercera del contrato de fiducia mercantil,
denominada “documentos del contrato” estableció que el referido
anexo núm.3 hacía parte del contrato como “relación de otros
contratos cedidos al PAR”.

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Aseguró que el 30 de mayo de 2008, el contrato de fiducia mercantil
de administración, inversión y pagos núm.3-1-373 se cedió al
MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL que pasó a ser el
fideicomitente.
Informó que el 25 de septiembre de 2008, la Directora de
Liquidaciones y Remanentes de la FIDUPREVISORA S.A. le envió
un oficio a la Vicepresidente de CISA, en el que manifestó sobre los
bienes muebles, elementos médico-quirúrgicos y otros no vendidos
a CISA ni a ninguna otra entidad por parte de la E.S.E. JOSÉ
PRUDENCIO PADILLA y que se encontraban al interior de los
bienes inmuebles vendidos; que estos no habían sido incluidos en el
los términos del contrato de fiducia mercantil y, por lo tanto, no
podían tomar ninguna decisión sobre ellos, por carecer de
competencia para el efecto.
Manifestó que, en el informe remitido al MINISTERIO DE LA
PROTECCIÓN SOCIAL en el mes de enero de 2009 por parte del
patrimonio autónomo, se precisó frente a los bienes muebles e
inmuebles vendidos a CISA que se habían realizado las gestiones
requeridas, además, que de dicha gestión se debía restar lo
relacionado con los elementos médico-quirúrgicos.

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El 21 de agosto de 2009, se presentó el informe final del contrato de
prestación de servicios núm.01 de 2008, suscrito entre el
MINISTERIO DE PROTECCIÓN SOCIAL y FIDUAGRARIA S.A.,
que tenía por objeto que el liquidador realizara todos los
procedimientos, actividades y gestiones propias de la liquidación de
la E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO PADILLA, el cual no tuvo ninguna
objeción por parte del Ministerio.
Expuso que por medio de la Resolución núm.3850 de 2009 el
MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL decidió ratificar la
designación realizada por el Coordinador del Grupo de Administración
de Entidades Liquidadas del Ministerio al jefe de la Oficina Asesora
Jurídica y de Apoyo Legislativo, al Coordinador del Grupo de Gestión
Contractual y al Coordinador del Grupo de Tesorería, como miembros
del Comité Fiduciario originado en los contratos de fiducia mercantil
suscritos por las entidades liquidadas. Así las cosas, la primera
reunión del Comité de la E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO PADILLA se
llevó a cabo el 28 de enero de 2010, sin que se hiciera ninguna
observación respecto de los insumos médico-quirúrgicos pendientes
de venta y de los cuales tenían pleno conocimiento debido a los
requerimientos realizados por CISA.

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Aseguró que el Gerente Técnico de CISA solicitó al Director General
del INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE
MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS, INVIMA8, el 15 de febrero de
2010, que le diera instrucciones para determinar el procedimiento
para la debida comercialización de los dispositivos médicos de su
propiedad e, igualmente, refirió la existencia de varios insumos que
no eran suyos, pero respecto de los cuales pidió directrices sobre el
procedimiento a seguir para el traslado a otra entidad o para su
destrucción. Es así como, el INVIMA, realizó una visita el 17 de
marzo de 2010 en la que determinó que los insumos médico-
quirúrgicos, material osteosíntesis, que estaban en la Unidad
Hospitalaria Los Andes, no eran aptos para el cuerpo humano.
Afirmó que la Contraloría inició la indagación preliminar núm.006 del
20 de mayo de 2010 por las presuntas irregularidades en el manejo
de medicamentos de la Unidad Hospitalaria en la E.S.E. JOSÉ
PRUDENCIO PADILLA de Barranquilla. Posteriormente, se dio
apertura al proceso de responsabilidad fiscal en su contra el 5 de
agosto de 2011, toda vez que no incluyó dentro del convenio de
8 En adelante INVIMA.

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compraventa con CISA celebrado en mayo de 2008, algunos
medicamentos.
Indicó que por medio del auto núm.000633 de 6 de diciembre de
2013, la Contraloría le imputó responsabilidad dentro del proceso
80083-0534/2011, el cual fue declarado nulo el 24 de abril de 2015
por no haberse determinado el daño patrimonial al Estado; por lo
tanto, mediante auto núm.00182 de 31 de marzo de 2016 se le
imputó nuevamente responsabilidad.
Que el 17 de junio de 2016, la Contraloría profirió fallo con
responsabilidad fiscal en su contra; ordenó resarcir la suma de
$1.076.798.141,91 y declaró como tercero civilmente responsable a
la compañía Liberty Seguros S.A; decisión contra la cual se
interpusieron los recursos de reposición y apelación, los cuales fueron
resueltos de manera negativa por medio de proveídos de 19 de julio
y 17 de agosto de 2016, respectivamente.
I.3.- Fundamentos de derecho
El actor señaló que los actos administrativos demandados violaron
las siguientes normas:

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1. Constitución Política: artículos 29, 119, 209 y 267.
2. Ley 610 de 15 de agosto de 20009: artículos 2º, 5º, 6º, 7º, 9º,
13, 22, 23, 26, 36, 37, 41, 45, 46, 47, 48 49, 52, 53, 54, 55, 57, 59,
106, 107, 118, 119, 137 y 138.
A continuación, explicó el alcance del concepto de la violación en los
siguientes términos:
I.3.1.- Prescripción
El demandante se refirió a los artículos 9° y 13 de la Ley 610, y al
artículo 107 de la Ley 1474 de 12 de julio de 201110, en los que se
establece que el proceso de responsabilidad fiscal prescribe en cinco
(5) años contados a partir del auto de apertura del proceso, si en
dicho período no se ha dictado providencia en firme que declare la
responsabilidad.
9 Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia

de las contralorías.
10 Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión

pública.

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Que, en el presente caso, el auto de apertura se profirió el 5 de
agosto de 2011, de manera que los cinco años señalados en la norma
precitada se cumplían el 4 de agosto de 2016 y como el fallo con
responsabilidad fiscal se profirió el 18 de agosto de 2016, forzoso es
concluir que lo fue por fuera del término establecido en la Ley, el cual
no puede revivirse con la inserción irregular de la Resolución
núm.010 de 2014 que suspendió términos.
En esa medida, el actor afirmó que se vulneraron sus derechos al
debido proceso y a la defensa, pues había operado el fenómeno de
la prescripción.
I.3.2.- Que se incurrió en falsa motivación, pues CISA tenía
pendiente aprobar el modelo de valoración de materiales para la
suscripción del contrato. Es así como, la Junta Directiva de la
empresa hasta el 20 de mayo de 2008 aprobó la compra de los
insumos médico-quirúrgicos, razón por la que para el momento del
cierre liquidatorio, 30 de mayo, no se alcanzó a suscribir el contrato.
Adicionalmente, afirmó que no es cierto que la FIDUPREVISORA
S.A. no tuviera capacidad para disponer de los insumos médico-
quirúrgicos y que eso llevó a que se vencieran y tuvieran que ser

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incinerados, pues si dentro de los activos del contrato fiduciario no
estaban taxativamente enunciados, sí hacían parte del inventario de
la E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO PADILLA y en el anexo núm.3 del
contrato fiduciario se dejó consagrada la instrucción, por parte del
actor, del deber de concluir el respectivo contrato.
Que, por lo tanto, los bienes sí hacían parte del patrimonio autónomo
de remanentes y en consecuencia existía el deber y/o obligación de
concluir las actividades iniciadas por el liquidador para perfeccionar
la venta CISA.
Que, adicionalmente, el fallo con responsabilidad fiscal no precisó la
fecha en que se vencieron los insumos ni cuándo se deterioraron y
no lo hizo porque durante los 7 años de duración del proceso no se
pudo establecer, pues en el tiempo que demoró la liquidación en que
participó el actor dichos insumos no se habían vencido ni deteriorado.
El actor arguyó que el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL
y la FIDUPREVISORA S.A. tenían pleno conocimiento de la
situación en que se encontraban los insumos médico – quirúrgicos,
por lo tanto, tenían la disposición jurídica y la obligación de realizar

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las gestiones necesarias para la liquidación, lo cual se evidenció con
la celebración de 10 otrosíes al contrato de fiducia.
En cuanto al Comité Fiduciario que se pactó en el contrato y que
debía constituirse desde el día siguiente al cierre de la liquidación
para permitir el cumplimiento del objeto de contrato y resolver
situaciones como la presentada con los insumos, el actor recalcó que
sólo hasta el año 2011 fue un tema tratado por la FIDUPREVISORA
S.A. y el Comité para su destrucción, es decir, tres años después de
terminada la liquidación.
En lo concerniente al nexo de causalidad esbozado por la Contraloría,
el señor JUAN CARLOS GÓMEZ ARIAS afirmó que no era posible
sustentarlo en las funciones legales y contractuales del liquidador
después del cierre de la liquidación, pues no las precisó, así como
tampoco cuál fue su intervención posterior, ni las actividades y
gestiones adelantadas por los contratistas, servidores o entidades
encargadas del perfeccionamiento de la liquidación.
En esa medida, argumentó que al no precisarse el estado en que se
encontraban los insumos médico-quirúrgicos para el 31 de mayo de
2008, cómo podía establecerse el nexo de causalidad de la

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responsabilidad, por la supuesta omisión legal y contractual del
liquidador respecto de un daño concretado tres años después del
cese de sus funciones.
I.3.3.- El actor señaló que el acto administrativo demandado
infringió las normas en que ha debido sustentarse.
Fundamentó este cargo en los artículos 45, 46, 52 y 57 de la Ley
610, y 107 de la Ley 1474, que hacen referencia a los términos y al
carácter preclusivo de los mismos; y que con la simple confrontación
del curso de los términos presentados en el proceso que dio origen
al fallo con responsabilidad fiscal se evidencia que no se cumplieron,
sin que se conozcan las razones para esta irregularidad.
Que el auto de imputación se profirió 33 meses y 14 días después
del auto de apertura de investigación, esto es, el 6 de diciembre de
2013, siendo que el plazo máximo para hacerlo era de 3 meses; y
que no obstante lo anterior, el referido acto administrativo fue
declarado nulo debido a que había sido proferido con incertidumbre
frente a la cuantía del daño, nulidad que debió decretarse desde el
cierre de la indagación preliminar y no solo desde la imputación, en
aras de garantizar el debido proceso y la defensa del actor.

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En su criterio, el nuevo auto de imputación fue expedido el 31 de
marzo de 2016, 5 años 1 mes y 8 días después de haber proferido
auto de apertura de la investigación, irregularidad que por sí sola es
causal de nulidad del acto demandado por incumplimiento de los
términos contenidos en las normas previamente señaladas.
Adicionalmente, el auto de pruebas tiene fecha de 10 de junio de
2012, periodo que de acuerdo con el artículo 107 de la Ley 1474 solo
puede tener duración de dos años y pese a ello, se practicaron
pruebas hasta el año 2016, es decir, durante más de 4 años.
Afirmó que no se tuvieron en cuenta un gran número de pruebas que
no fueron valoradas y que tenían incidencia en el sentido de la
decisión demandada.
Puso de presente que analizado el acto administrativo acusado se
podía observar que la actuación inició con base en simples supuestos
y con evidentes errores en aspectos que sí se podían precisar, como
los elementos médico-quirúrgicos, los cuales la Contraloría denominó
medicamentos.

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En cuanto al daño indicó que no había podido ser precisado con
claridad desde el primer auto de imputación y tampoco pudo hacerse
en el auto del año 2016, en el cual se afirmó que ascendía a la suma
de $796.642.930; no obstante, en el fallo con responsabilidad que
fue proferido meses después, con base en una supuesta indexación
del daño, se aumentó dicho monto como si se tratara de la pérdida
de una suma de dinero, cuando de sus propias manifestaciones se
infería que fue el deterioro de unos bienes que debieron incinerarse;
de esta manera, se evidencia una incongruencia entre la imputación
fiscal y el fallo, situación que de acuerdo con la jurisprudencia es
causal de nulidad.
El demandante arguyó que en el fallo con responsabilidad fiscal se le
imputó la conducta constitutiva del daño a título de culpa grave, por
supuestamente no haber ejercido la vigilancia y control necesarios
para que la disposición final de los bienes quedara finiquitada de
manera completa e integral y así cumplir el objetivo del contrato, no
obstante, el hecho de i) haber terminado sus funciones como
liquidador el 31 de mayo de 2008, ii) que la empresa que estaba
obligada a adquirir los bienes hubiese adoptado una conducta
obstructiva y iii) haber dejado unas instrucciones en el contrato de
fiducia, impedían una sanción a título de culpa grave.

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Lo anterior, debido a que, de haberse generado una negligencia, “[…]
esta lo fue a título de desconocimiento de lo que iría a pasar en el
fututo con el deber hacer de otras personas jurídicas, siendo la
CULPA que imputar, la LEVE; y que como es de nuestro conocimiento,
no es objeto de sanción fiscal, se itera bajo la suposición de la
negligencia del actor, que no se está admitiendo”.
En cuanto al nexo causal, afirmó que no se encontraba demostrado,
pues de admitirse una supuesta negligencia consciente del
liquidador, lo dicho por la Contraloría evidencia irregularidades en
cuanto a la adecuación típica de un comportamiento contractual, no
legal, respecto de los elementos constitutivos de la responsabilidad
fiscal.
I.3.4.- El señor JUAN CARLOS GÓMEZ ARIAS indicó que existió
violación del artículo 119 de la Ley 1474 que contempla la solidaridad
en materia de responsabilidad fiscal, ya que no se incluyó al
MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL como dueño de los
insumos médico-quirúrgicos y por lo tanto responsable de su
destinación. En cuanto a CISA, la Contraloría la exoneró de

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responsabilidad con base en análisis probatorios sesgados, pese a
que tenía la obligación legal de adquirir los insumos y la incumplió.
I.3.5.- Expedición irregular
El actor expuso el cargo de la siguiente manera: “[…] respecto a las
causales invocadas en razón de la nulidad invocada, la vulneración
de las normas en que se debe sustentar el acto demandado,
igualmente generan esta causal de nulidad, en el entendido, que un
FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL, es el resultado final o
SINTESIS de una serie de actos que se deben proferir para llegar a
él, y que como se precisó en apartes anteriores, dichos actos
igualmente están afectados de las mismas irregularidades, ya que de
los resultados de la INDAGACIÓN PRELIMINAR, no podía inferirse el
AUTO DE APERTURA DE INVESTIGACIÓN FISCAL, por ello, el mismo
se encuentra afectado de nulidad, porque no cumplía con los
requisitos exigidos por la ley para su expedición, tal y como lo admitió
la entidad demandada. De este, tampoco podía inferirse la expedición
del AUTO DE IMPUTACIÓN FISCAL, por ello, igualmente fue declarado
NULO por la misma entidad. Los términos además fueron todos
vulnerados, el régimen probatorio en igual forma, son razones más
que suficientes, para invocar esta causal de NULIDAD”.

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I.3.6.- Vulneración del derecho de defensa y del debido
proceso
Sustentó esta causal en el artículo 2º de la Ley 610, que establece
que en el ejercicio de la acción se garantiza el debido proceso con
sujeción a los principios establecidos en los artículos 29 y 209 de la
Constitución Política. Y las causales de nulidad invocadas,
demostradas y sustentadas evidenciaron la vulneración de los
referidos derechos.
I.4.- La CONTRALORÍA, actuando por conducto de apoderada,
contestó la demanda en la cual se opuso a la prosperidad de las
pretensiones. Como argumentos de defensa, manifestó que la
declaración de responsabilidad fiscal hecha en contra del actor había
sido proferida en el marco de la legalidad y contó con suficiente
material probatorio, por lo tanto, no existió vulneración alguna al
debido proceso pues se le permitió al investigado el ejercicio de sus
derechos.
Se refirió al supuesto acaecimiento del fenómeno de la prescripción
en el proceso adelantado en contra del accionante, indicando que la

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Resolución Reglamentaria Ejecutiva núm. 010 de 2014 que
suspendió los términos por situaciones de caso fortuito y fuerza
mayor, goza de presunción de legalidad, se encuentra en firme y por
su naturaleza no es cuestionable ante la jurisdicción contenciosa.
Seguidamente, se refirió al análisis de prescripción que fue hecho por
la Contraloría en el auto núm. ORD – 80112-0370-2016 de 17 de
agosto de 2016, para indicar que si bien, en principio, el límite
temporal para la finalización de las actuaciones sería el 5 de agosto
de 2016, con la suspensión de términos realizada en la Resolución
núm. 010 de 2014 se amplió dicho plazo y, en consecuencia, el
fenómeno no había operado para el momento de la expedición del
fallo con responsabilidad fiscal.
En cuanto a la falsa motivación endilgada al acto administrativo
demandado, puso de presente que el apoderado de la parte
demandante pretendía cuestionar la legalidad del fallo con
transcripciones descontextualizadas, bajo apreciaciones subjetivas y
particulares que carecían de sustento probatorio y normativo, pues
la declaratoria de responsabilidad imputada al señor JUAN CARLOS
GÓMEZ ARIAS estuvo en el marco de la legalidad y soportada
probatoriamente.

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Realizó una transcripción in extenso del fallo con responsabilidad
fiscal, para indicar que la decisión se encontraba debidamente
motivada y ajustada a la legalidad, razón por la que solicitó no acoger
los planteamientos de la demanda.
Sobre la supuesta expedición del acto con infracción a las normas en
que ha debido sustentarse, se refirió a los términos establecidos en
los artículos 45, 46, 52 y 57 de la Ley 610, para indicar que no son
preclusivos ni perentorios, sino aceleratorios, razón por la que si
resultan insuficientes para culminar los trámites tendientes a proferir
una decisión, nada obsta para que las diligencias puedan realizarse
aun cuando los términos establecidos en la Ley se encuentres
superados; para sustentar su posición, tuvo en cuenta el concepto
núm. 31264 de 10 de junio de 20005 del ente de control, que así lo
señaló.
Asimismo, tuvo en cuenta la jurisprudencia constitucional y
contencioso administrativa que ha considerado que el vencimiento
de términos no genera automáticamente la violación del debido
proceso y que, ante la ausencia del carácter preclusivo del término
para adelantar una etapa procesal, el vencimiento del mismo no hace

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que la autoridad pierda competencia para adelantar las actuaciones
procesales y practicar las pruebas que sean necesarias.
Resaltó que el ente de control fiscal cumplió con las exigencias
legales para proferir el auto de apertura, particularmente, en lo que
se refiere a la determinación del daño y la estimación de su cuantía,
tal y como se evidencia en el auto núm. 026-11 de 5 de agosto de
2011.
Que la determinación de la cuantía no se cumplió en un primer
momento cuando se expidió el auto de imputación de 6 de diciembre
de 2013, el cual tuvo que ser declarado nulo y, en consecuencia,
luego de recaudar y estudiar el material probatorio necesario para
determinar el monto exacto del daño al patrimonio público, el ente
fiscal profirió el auto núm-00182 de 31 de marzo de 2016.
Que el demandante no señaló cuáles serían las pruebas que
supuestamente se dejaron de valorar y mucho menos cuál hubiese
sido su incidencia.
Por último, en cuanto a la configuración de los elementos de la
responsabilidad, reiteró que se comprobó la existencia de un daño

26

patrimonial al Estado que derivó en el fallo con responsabilidad fiscal,
así como la conducta y el nexo de causalidad, los cuales fueron
debidamente acreditados en el acto demandado, en función del
presupuesto de la responsabilidad fiscal y no de la penal o
disciplinaria.
Propuso como excepciones las siguientes:
- «DEMANDA INEPTA – FALTA DE CLARIDAD DE LOS
POSTULADOS DE LA DEMANDA». La sustentó en el
incumplimiento de lo establecido en el numeral 4 del artículo 162 del
CPACA, por cuanto el demandante presenta evidentes errores de
estructuración que imposibilitaban saber concretamente y con
certeza el concepto de la violación en que se funda la supuesta
nulidad.
- «DEMANDA INEPTA – FALTA DE IDENTIDAD ENTRE LOS
ARGUMENTOS PLANTEADOS EN AGOTAMIENTO DE LA VÍA
GUBERNATIVA Y LOS EXPUESTOS EN LA DEMANDA». La
sustentó en que durante el trámite del proceso de responsabilidad no
fueron expuestos la totalidad de los argumentos esgrimidos en el

27

presente medio de control, razón por la cual no existió el debido
agotamiento de la vía gubernativa frente a esos aspectos.
- «COBRO DE LO NO DEBIDO». La fundamentó en que los pagos
derivados del proceso de cobro coactivo, surgido con ocasión del fallo
con responsabilidad fiscal, tuvieron causa en el deber jurídico de
soportar y realizar el resarcimiento del daño fiscal.
I.5.- Audiencia Inicial
La audiencia se celebró el 22 de noviembre de 2017, en la cual, luego
de identificadas las partes, se realizó el saneamiento del proceso, se
declararon no probadas las excepciones previas propuestas, se hizo
la fijación del litigio, se manifestó no existir ánimo conciliatorio y se
decretaron pruebas pertinentes.
II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal, mediante sentencia de 22 de febrero de 2018, denegó
las pretensiones de la demanda. En esencia, adujo lo siguiente:

28

Que se encontró probado que el señor JUAN CARLOS GÓMEZ
ARIAS falleció el 23 de mayo de 2017, no obstante, de acuerdo con
lo establecido en el inciso 5º del artículo 76 del CGP la muerte o la
extinción de una persona jurídica no le pone fin a un proceso judicial
si la demanda ya fue presentada, razón por la cual no existía
impedimento para resolver el presente litigio.
Hizo referencia al material probatorio obrante en el expediente del
cual concluyó que existieron inconsistencias en el manejo y cuidado
de los insumos médico-quirúrgicos que se encontraban en poder de
la entidad y ubicados en los bienes inmuebles de su propiedad, en el
transcurso del proceso liquidatorio de la E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO
PADILLA; del mismo modo, encontró probado que hubo
irregularidades en el debido almacenamiento y control de los
mismos, especialmente en su no disposición oportuna para evitar el
vencimiento, daño y pérdida, situación que derivó en su destrucción
y consecuente daño patrimonial al Estado.
Igualmente, el Tribunal encontró demostrado que la ejecución de los
contratos de compraventa respecto de los bienes muebles e
inmuebles de la E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO PADILLA, se vio
empañada por controversias sobre los insumos médico-quirúrgicos

29

que no fueron objeto de pacto con CISA, que insistió en que ciertos
insumos encontrados en los bienes inmuebles que sí habían sido
comprados, no hacían parte de lo acordado respecto a bienes
muebles, situación que una vez concluido el mandato del
demandante, no fue debidamente culminado y tampoco dejó un
informe respecto de esa circunstancia para que quienes
administrarían el patrimonio autónomo de remanentes o quien
correspondiera, dispusiera de ellos.
El a quo concluyó que pese a que desde el inicio del proceso
liquidatorio de la E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO PADILLA se tenía
conocimiento del riesgo que tales insumos presentaban respecto a
su deterioro, lo cierto era que la falta de acción diligente y oportuna
para proceder a su disposición, derivó en su pérdida y destrucción,
situación que le era atribuible al agente liquidador de esa entidad, ya
que en él recaían las funciones encomendadas, entre ellas, la
relacionada con el adelanto de todas las gestiones necesarias para
disponer de los bienes muebles e inmuebles de la entidad En
Liquidación.
Así las cosas, consideró zanjada la discusión en cuanto a la
responsabilidad del señor JUAN CARLOS GÓMEZ ARIAS en la

30

configuración del daño patrimonial y por lo tanto encontró probados
los elementos de esta que le eran atribuibles, por el daño ocasionado
al Estado a título de culpa, siendo evidente el nexo causal entre este
y la conducta.
Seguidamente, se refirió al asunto de la prescripción de la
responsabilidad fiscal en el caso concreto, precisando que, por medio
de la Resolución Reglamentaria núm.010 de 31 de diciembre de
2014, proferida por la Contraloría y que fue debidamente publicada
en el diario oficial, la suspensión de términos realizada entre el 1o. y
el 20 de enero de 2015, significó que en efecto el término prescriptivo
de la acción de responsabilidad fiscal también se suspendiera para el
demandante, motivo por el que el fallo con responsabilidad fiscal
núm.000004 de 17 de junio de 2016 y aquellos que lo confirmaron,
fueron proferidos dentro de los cinco (5) años que la Ley establece
para el efecto.
Según el Tribunal, el demandante no logró probar la supuesta
ilegalidad en que incurrió el acto administrativo acusado, motivo por
el cual se denegó las pretensiones de la demanda y condenó en
costas a la parte demandante en tanto resultó vencida en esta
instancia.

31

III.- FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN
III.1.- El señor JUAN CARLOS GÓMEZ ARIAS, a través de
apoderado, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera
instancia por considerar que el Tribunal no tuvo en cuenta la totalidad
de los argumentos esgrimidos por la parte actora tanto en la
demanda como en los alegatos de conclusión, ocupándose
únicamente de analizar la responsabilidad fiscal del actor, sin
observar el procedimiento y/o proceso administrativo en sí.
Reiteró, en los mismos términos, los vicios de nulidad en que, a su
criterio, incurrió el acto acusado tales como la prescripción de la
responsabilidad fiscal, falsa motivación, infracción de las normas en
que debió sustentarse, expedición en forma irregular y con
vulneración del derecho de defensa y debido proceso.
IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
- La CONTRALORÍA solicitó confirmar la sentencia de primera
instancia, con base en los argumentos expuestos en la contestación
de la demanda.

32

- La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio en
esta etapa procesal.
V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
V.1.- Impedimento
Por medio de escrito de 8 de octubre de 201811, el señor consejero
ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS manifestó que se
encontraba incurso en la causal de impedimento prevista en el
numeral 3º del artículo 130 del CPACA, el cual fue aceptado por la
Sala, a través de auto de 19 de noviembre de 201812 y, en
consecuencia, se le separó del conocimiento del asunto.
V.2.- Actos administrativos demandados
V.2.1.- Fallo con responsabilidad fiscal núm. 000004 de 17 de
junio de 2016, por medio del cual se declaró responsable
fiscalmente al señor JUAN CARLOS GÓMEZ ARIAS dentro del
proceso 2015-01281_80083-0534 y se ordenó resarcir la suma de
11 Fl.5 cuaderno del recurso

12 Fls.7 a 9 ibidem

33

$1.076.798.141,91, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
“[…] Según lo señalado en el auto de apertura de este proceso,

el daño que constituye su objeto se originó en presuntas
irregularidades que se presentaron en el manejo de
medicamentos e insumos médico quirúrgicos de propiedad de
la ESE JOSÉ PRUDENCIO PADILLA EN LIQUIDACIÓN y que se
encontraban almacenados en la UH ANDES de la ciudad de
Barranquilla.
Si bien en el auto de apertura de este proceso se hizo mención

a medicamentos e insumos médico quirúrgicos, a lo largo de
esta actuación ha podido determinarse que la situación recayó
sólo sobre insumos médico quirúrgicos, aspecto que el
despacho considera completamente aclarado gracias a las
pruebas recaudadas y que ha permitido que la actividad
probatoria se centre sobre este punto.
[…] De esta forma es claro que los insumos médico quirúrgicos

que no fueron incluidos por el Agente Liquidador en el convenio
celebrado con CISA el 30 de mayo de 2008, y que tampoco
fueron incluidos en el inventario de bienes que formaban el
activo del patrimonio autónomo de remanentes, finalmente
debieron ser destruidos por la empresa OXYQUIMICOS S.A.
E.S.P., tal como se certifica en oficio del 21 de noviembre de
2011.
Por último, se tiene que la cuantía estimada en el auto de

apertura correspondió a la suma de MIL TRESCIENTOS
CUARENTA Y DOS MILLONES DE PESOS ($1.342.000.000),
valor que fue determinado por el Grupo Auditor en su
respectivo informe. Dicha cuantía se ajustó conforme a lo
probado documentalmente, y adicionalmente al informe
técnico rendido por la contadora pública MARTHA RINCÓN
FINO, disminuyendo la cuantía a la suma de SETECIENTOS
NOVENTA Y SEIS MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y DOS
MIL NOVECIENTOS TREINTA PESOS M/CTE ($796.742.930).
[…] En ese orden de ideas, la CERTEZA y CUANTÍA DEL DAÑO

se determinó conforme al acervo probatorio, tal como se
demuestra con el avaluó efectuado por CISA S.A. a los insumos
médico – quirúrgicos (folio 1050, 1073 y 1078) y así mismo
corroborado mediante el respectivo informe técnico ya
mencionado, en la suma de SETECIENTOS NOVENTA Y SEIS

34

MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y DOS MIL NOVECIENTOS

TREINTA PESOS M/CTE ($796.742.930) sin indexar.
[…] 1.2. LA CULPA DEL GESTOR FISCAL:
[…] En ese sentido, es claro que el señor Juan Carlos Gómez

Arias en su condición de Agente Liquidador de la ESE José
Prudencio Padilla, le fue conferida la facultad de manejo y
administración de dicha entidad a liquidar; dentro de lo cual, él
debía proceder por la adecuada y correcta adquisición,
planeación, conservación, administración, custodia,
explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto,
inversión y disposición de los bienes objeto de la liquidación
encomendada, y en este sentido cumplir y materializar los fines
esenciales del Estado.
No sobra indicar que las funciones puestas en cabeza del

liquidador son de orden legal y contractual; toda vez que las
mismas se encuentran fijadas en el Decreto No.2505 de 2006
“Por el cual se suprime la Empresa Social del Estado José
Prudencio Padilla y se ordena su liquidación”.
[…] En ese orden de ideas, dicha condición de gestor fiscal está

expresamente señalada en el contrato de prestación de
servicios No.971-2006 celebrado entre el señor JUAN CARLOS
GÓMEZ ARIAS y FIDUAGRARIA S.A.; cuyo objeto contractual
era la prestación de servicios profesionales por parte del
CONTRATISTA y a favor de la FIDUCIARIA, para el desarrollo
de las funciones asignadas a esta última por el Decreto
No.2505 de julio de 2006.
Igualmente, en el parágrafo de dicho artículo, se señala que,

para estos efectos, EL CONTRATISTA actuaba como agente
especial de la FIDUCIARIA en la liquidación de la EMPRESA
SOCIAL DEL ESTADO JOSE PRUDENCIO PADILLA, lo que
implicaba su posesión ante el Ministerio de la Protección Social,
trámite que le asignó la representación legal de la entidad en
liquidación para todos los efectos legales.
[…] Ahora bien, respecto al Acta Final del proceso liquidatorio

de la Empresa Social Del Estado José Prudencio Padilla, se
observa que allí mismo se afirma la facultad radicada en cabeza
del liquidador para emitir concepto favorable y constituir un
encargo fiduciario, que conforme a las instrucciones dadas por
este, tendría el objeto de garantizar la representación judicial
y adecuada defensa de los procesos judiciales y la custodia,
conservación, administración, depuración y consulta de archivo
de la ESE.

35

Lo que observa este despacho, es que en dicha acta, nada se

mencionó por parte del Agente Liquidador respecto a la
destinación o manejo de los insumos médico–quirúrgicos, como
tampoco se consigna instrucción alguna que posteriormente
fuera incluida en el respectivo contrato de fiducia.
[…] De dicha prueba testimonial, se establece que en efecto los

insumos médico – quirúrgicos que nos ocupan, no fueron
incluidos por parte del Agente Liquidador en el activo del
patrimonio autónomo, denotando ello, ineficiencia y descuido
en la gestión fiscal respecto a estos.
En este sentido, se evidencia la imposibilidad jurídica para

actuar por parte de la fiduciaria, respecto a los pluricitados
insumos médicos, toda vez que dado la omisión por parte del
Agente Liquidador, dicha entidad, solo se obligaba respecto a
lo que contractualmente se estipuló y se le entregó como
bienes fideicomitidos.
[…] Ahora bien, respecto a la instrucción que dejó consignada

en el anexo 3, que en repetidas ocasiones ha traído a colación
el presunto responsable fiscal, no es cierto que dicha
instrucción supliera la obligación legal que él como
fideicomitente tenía al momento de constituir el encargo
fiduciario y por ello, dichos bienes debieron transferirse e
incluirse dentro del activo mismo del patrimonio autónomo,
dado que los mismos no se encontraban tampoco incluidos en
el convenio suscrito el 30 de mayo de 2008.
En relación con lo anterior, se encuentra dentro del acervo

probatorio, el contrato de compraventa de bienes muebles,
suscrito entre el Agente Liquidador – JUAN CARLOS GÓMEZ
ARIAS – y Central de Inversiones S.A. – CISA S.A.- el 30 de
mayo de 2008, dentro del cual en el anexo 1, se relacionaron
instrumentos quirúrgicos y un equipo médico científico, sin que
a la fecha se encuentre justificado de manera probatoria por
qué los insumos médicos que posteriormente fueron
incinerados no fueron incluidos.
[…] Los correos electrónicos aportados en la aplicación de

versión libre y escrito de descargos, dan cuenta de las
actuaciones surtidas por los funcionarios de FIDUPREVISORA
S.A Y CISA S.A., en fechas posteriores a la terminación de la
liquidación. Comunicaciones derivadas de la impresión en la
instrucción frente a los insumos médicos, lo cual conllevó que
jurídicamente no se pudiera disponer de ellos por parte de la
fiduciaria.

36

[…] Adicional a lo anterior, de conformidad con lo dictaminado

por la profesional en Contaduría Pública, quien presentó
informe técnico ante este despacho, se corrobora que los
insumos médicos en cuestión no fueron registrados
contablemente en el patrimonio autónomo de remanentes,
administrado por la FIDUPREVISORA S.A., demostrando
negligencia y descuido en el actuar del Agente Liquidador al no
incluir contablemente los insumos sub – examine […]
Dado lo anterior, este despacho no encuentra asidero jurídico

para reprochar la conducta de la fiduciaria FIDUPREVISORA
S.A., en primer lugar porque se encuentra demostrado que tal
entidad no tuvo dentro de su órbita de gestión fiscal, los
insumos en cuestión, ni tampoco tenía la capacidad jurídica
respecto a la enajenación de tales insumos; lo cual se reitera,
fue imposibilitado por la clara omisión por parte del Agente
Liquidador, al momento de establecer el Acta Final de la
Liquidación de la ESE y seguidamente, el contrato de fiducia
mercantil No.310373, quedando la responsabilidad del
detrimento causado, en cabeza exclusivamente del señor JUAN
CARLOS GÓMEZ ARIAS.
[…] Dicho lo anterior, no es de recibo para este despacho la

exculpación de su conducta omisiva (la nota depositada al final
del pluricitado anexo 3); por el contrario lo que con ello se
evidencia es la ausencia de gestión, tanto que ni siquiera le es
dable establecer una instrucción concreta, al referirse que “de
igual manera el PATRIMONIO AUTÓNOMO deberá iniciar o
concluir la transferencia y la entrega de los insumos médico
quirúrgicos”. En el sentido simple, iniciar significa empezar
algo, mientras que concluir, significa hacer que una cosa llegue
a su fin; nótese entonces que son verbos diametralmente
contrarios u opuestos.
En ese orden de ideas, este despacho reitera lo aducido

respecto a la responsabilidad que se le imputó a título de culpa
grave, conforme al artículo 63 del Código Civil, por haberse
encontrado que en su condición de agente liquidador de una
empresa social del estado, tenía sin limitación alguna el manejo
y disposición de los recursos públicos (gestor fiscal), que en su
calidad de agente liquidador actuó con descuido y negligencia
en la ejecución del contrato de prestación de servicios y del
mandato general conferido uno y otro por FIDUAGRARIA S.A.,
al no haber ejercido la vigilancia y control ni velar con el
cuidado necesario, que la disposición final de los bienes
quedara finiquitada de manera completa e integral, y así de

37

esta forma, para que este cumpliera debidamente el objeto del

contrato.
[…] 1.3. NEXO CAUSAL
Una vez revisados los argumentos de descargos del presunto

responsable fiscal y su apoderado, debe señalarse lo alegado
respecto a la ausencia de nexo causal entre la conducta y el
daño, y se establece que no por el hecho de que el proceso
liquidatorio hubiese culminado el 30 de mayo de 2008, las
acciones u omisiones derivadas de la potestad del Agente
Liquidador en la vigencia de esta, no repercutieran en el buen
manejo de los recursos de la E.S.E. JOSE PRUDENCIO PADILLA.
[…] En este sentido, se reitera el pronunciamiento respecto al

nexo causal entre el daño y la conducta endilgada al presunto
responsable fiscal, el cual se entiende como la relación
determinante y condicionante de causa – efecto entre uno y
otra, de manera que el daño es el resultado de una conducta
activa u omisiva; en este sentido, el despacho observa que en
efecto la conducta del señor JUAN CARLOS GÓMEZ ARIAS, se
constituye en causa eficiente del detrimento ocasionado,
reflejado en la gestión ineficaz respecto a la disposición de los
insumos médico quirúrgicos; los cuales debieron ser
incinerados, producto de la omisión de sus obligaciones legales
y contractuales, respecto de estos, al no incluirlos en el
convenio celebrado con CISA S.A. el 31 de mayo de 2008, y no
obstante posteriormente, no incluirlos en el activo de bienes
muebles transferidos al patrimonio autónomo constituido en
FIDUPREVISORA S.A. […]”.
V.2.2.- Auto núm.000431 de 19 de julio de 2016, mediante el
cual se resolvieron los recursos de reposición interpuestos en contra
del Fallo con responsabilidad fiscal núm. 000004 de 17 de junio de
ese mismo año, en el que en esencia se reiteraron los argumentos
expuestos en el fallo recurrido.
V.2.3-. Auto ORD – 80112 – 0370 – 2016 de 17 de agosto de
2016, “Por el cual se resuelven los recursos de apelación dentro del

38

proceso de responsabilidad fiscal No. UCC – PRF – 80083-
0534_2015-01281”, en el que se decidió confirmar la condena con
responsabilidad fiscal contra el señor JUAN CARLOS GÓMEZ
ARIAS, con base en las siguientes consideraciones:
“[…] Así las cosas, es claro para este Despacho que en ningún
momento se han desconocido ni desatendido por el A – quo las
solicitudes de prueba presentadas por el señor Gómez Arias, ni
se ha vulnerado su derecho de defensa por lo que se aparta de
lo afirmado por el investigado y por el contrario comparte los
argumentos del A – quo, en el sentido que no se observa
vulneración alguna al debido proceso, ni al derecho de defensa,
toda vez que el recurrente ha contado con la totalidad de las
garantías que enmarcan el debido proceso y el derecho de
defensa, teniendo la posibilidad de ser informado de manera
oportuna de todas las actuaciones proferidas dentro del
proceso, así como de ser oído, hacer valer sus propias razones
y argumentos, controvertir, contradecir y objetar las pruebas
en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se
estimen favorables, la posibilidad de interponer nulidades, etc.
[…] Por su parte considera el Despacho que de las pruebas

obrantes en el expediente no se observa que además de la
instrucción dada en el anexo 3 del contrato de fiducia suscrito
con la Fiduprevisora S.A., se desprenda en forma alguna que
efectivamente se hizo el traslado de esos bienes a la fiduciaria,
como tampoco se hace una relación detallada de los insumos a
los que se refiere el anexo 3, por el contrario se observa que
estos insumos no fueron incluidos en el inventario de activos
del patrimonio autónomo de remanentes transferidos a la
fiduciaria, y de igual modo tampoco fueron incluidos en el
convenio suscrito con el CISA, por lo que ese documento no
acredita que la tenencia y responsabilidad de los mismos recaía
en la Central de Inversiones CISA S.A. o de la Fiduprevisora
S.A.
[…] De igual forma es pertinente indicar que ni en el convenio

celebrado con CISA S.A., como tampoco en el contrato de
compraventa suscrito con CISA S.A., ni en el contrato de
Fiducia, se hizo efectiva la transferencia de los insumos objeto
del presente proceso, por lo que la responsabilidad sobre los
mismos era del señor Juan Carlos Gómez Arias como agente
liquidador y representante de la ESE José Prudencio Padilla sin

39

que realizare gestión alguna para evitar el deterioro y

vencimiento de los insumos.
[…] En este sentido no es cierto que la Contraloría le ha

endilgado responsabilidades más allá de su gestión como
liquidador, por el contrario le ha endilgado responsabilidades
que debió desarrollar durante la gestión como agente
liquidador y que omitió; y aunque el deterioro de los insumos
se establecieron con posterioridad a la culminación de su labor
lo cierto es que ese infortunado resultado ocurrió precisamente
porque durante su gestión ni al finalizar la misma, no ejecutó
acciones para el manejo de estos insumos, ni transfirió la
responsabilidad a ninguna entidad para evitar que se hubiese
ocasionado el daño.
[…] Respecto a la caducidad es importante indicar que los

hechos que dieron origen al presente proceso datan del 30 de
mayo de 2008, fecha en la que finalizó el proceso de liquidación
de la ESE José Prudencio Padilla y para la cual el liquidador
debió haber transferido los insumos a la Fiduciaria a la Central
de Inversiones CISA o a la entidad que correspondiese. Como
quiera que el auto de apertura se profirió el 5 de agosto de
2011, no transcurrieron 5 años o más para que se infiera que
la acción fiscal había caducado por el paso del tiempo pues el
límite temporal fijado por la ley llegaba hasta el 30 de mayo de
2013.
Por otra parte es menester precisar que para la contabilización

del término de prescripción, se debe tener como punto de
partida la fecha del auto de apertura del proceso, habida cuenta
que en el término de 5 años debe contabilizarse desde esta
fecha, por lo que en el presente caso el proveído de apertura
fue proferido por la Gerencia Departamental del Atlántico el día
05 de agosto de 2011.
No obstante en este caso hay lugar a aplicar la interrupción del

término de prescripción, situación contemplada en el artículo 9
de la Ley 610 de 2000, debido a que en el expediente obra la
Resolución Ejecutiva No.10 del 31 de diciembre de 2014 […]
en la cual se suspendieron términos procesales desde el 01 de
enero de 2015 al 20 de enero de 2015, con lo que se evidencia
que el proceso aún no ha prescrito y la Contraloría General de
la República no ha perdido la competencia para conocer del
presente asunto […]”.

40

V.3.- Problemas jurídicos a resolver
Corresponde a la Sala establecer, si le asiste razón a la apelante
cuando afirma que no se analizaron la totalidad de los cargos de
nulidad planteados en la demanda o sí, por el contrario, el Tribunal
estudió integralmente los argumentos expuestos por el accionante
para controvertir la legalidad de los actos administrativos
demandados.
En caso de resultar negativa la anterior respuesta, la Sala tendrá
que determinar si se logró desvirtuar la legalidad de los actos
enjuiciados por haber prescrito la responsabilidad fiscal, por haberse
motivado falsamente el acto administrativo, por haberse expedido
con infracción de las normas en que debía fundarse o por vulneración
de los derechos al debido proceso y a la defensa.
Al respecto, la Sala observa que una vez analizados los cargos
planteados en la demanda y lo dicho por el a quo, no le asiste razón
al apelante, pues si bien el Tribunal al momento de estudiar y valorar
el caso concreto no enunció con precisión a cuál de los argumentos
o cargos del accionante hacía referencia, lo cierto es que al efectuar
el estudio se pronunció frente a todas y cada una de las

41

inconformidades del accionante, al analizar la prescripción de la
acción y en esa medida las normas que regulan la materia.
Así mismo, estudió el material probatorio obrante en el expediente y
de esa forma, los elementos constitutivos de la responsabilidad fiscal
en el caso del señor JUAN CARLOS GÓMEZ ARIAS, para concluir
que estos se encontraban estructurados y, por lo tanto, no había sido
desvirtuada la presunción de legalidad que ampara a los actos
administrativos.
Otra cosa es que, debido a la reiteración de los argumentos
planteados por parte del apoderado del demandante, fuera necesario
efectuar un análisis integral de los cargos endilgados, pues estos, en
últimas, redundaban en cuestionar la prescripción de la
responsabilidad fiscal y los elementos constitutivos de la misma, para
así corroborar la garantía de los derechos al debido proceso y a la
defensa, como en efecto se hizo.
Así pues, debe la Sala referirse en primer término al cargo
relacionado con la prescripción de la responsabilidad fiscal.
Sobre el particular, cabe tener en cuenta lo siguiente:

42

V.3.1.- De la responsabilidad fiscal
El proceso de responsabilidad fiscal está previsto en la Constitución
Política en el numeral 5º del artículo 26813 y en el artículo 27214, en
los que se establece que el Contralor General de la República y los
contralores de las entidades territoriales, tienen competencia para
“[…] establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal,
imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su
monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos
de la misma […]”.
13 “[…] Artículo 268. El Contralor General de la República tendrá las siguientes

atribuciones:
(…) 5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones
pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva, para lo
cual tendrá prelación. […]”
14 “[…] Artículo 272. <Artículo modificado por el artículo 4 del Acto Legislativo 4 de
2019. El nuevo texto es el siguiente:> La vigilancia de la gestión fiscal de los

departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a estas en
forma concurrente con la Contraloría General de la República.
La vigilancia de los municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la
ley determine respecto de contralorías municipales.
La ley regulará las competencias concurrentes entre contralorías y la prevalencia de la
Contraloría General de la República.
Corresponde a las asambleas y a los concejos distritales y municipales organizar las
respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y
presupuestal, y garantizar su sostenibilidad fiscal.
La Auditoría General de la República realizará la certificación anual de las contralorías
territoriales a partir de indicadores de gestión, la cual será el insumo para que la Contraloría
General de la República intervenga administrativamente las contralorías territoriales y
asuma competencias cuando se evidencie falta de objetividad y eficiencia.
Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su
jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el
artículo 268 en lo que sea pertinente, según los principios de coordinación, concurrencia, y
subsidiariedad. El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente
en los términos que defina la ley […]”.

43

Así las cosas, por medio de la Ley 610 se reguló el trámite de los
procesos de responsabilidad fiscal, en la que se estableció que el
objeto de estos es el resarcimiento de los daños ocasionados al
patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o
gravemente culposa de quienes realizan gestión fiscal.
Conforme lo establecido en el artículo 53 de la Ley 610, hay lugar a
proferir fallo con responsabilidad cuando“ […] en el proceso obre
prueba que conduzca a la certeza de la existencia del daño al
patrimonio público y de su cuantificación, de la individualización y
actuación cuando menos con culpa del gestor fiscal y de la relación
de causalidad entre el comportamiento del agente y el daño
ocasionado al erario, y como consecuencia se establezca la obligación
de pagar una suma líquida de dinero a cargo del responsable […]”15.
V.3.2.- En el caso que nos ocupa y en atención al cargo de
prescripción de la responsabilidad fiscal, la Sala observa que el 5 de
agosto de 2011 se profirió auto de apertura de investigación en
contra del señor JUAN CARLOS GÓMEZ ARIAS, lo que significa
15 La sentencia de la Corte Constitucional C-619 de 8 de agosto de 2002, declaró inexequible

el parágrafo 2° del artículo 4° y la expresión “leve” del artículo 53, pero no por considerar
que la culpa sea ajena a la responsabilidad fiscal, sino por exigirla en la modalidad de la
culpa leve; en este sentido la Corte Constitucional consideró que “el criterio normativo de
imputación no podía ser mayor al establecido por la Constitución Política en el inciso 2° de
su artículo 90 para el caso de la responsabilidad patrimonial de los agentes frente al Estado”,
por conducta dolosa o gravemente culposa.

44

que, en principio, los 5 años a los que se refiere el artículo 9° de la
Ley 610, vencían el 6 de agosto de 2016.
No obstante, dentro del trámite del proceso de responsabilidad fiscal
se realizó una suspensión de términos por espacio de 20 días, a
través de la Resolución Ejecutiva núm. 010 de 31 de diciembre de
2014, comprendidos entre el 1o. y el 20 de enero de 2015,
suspensión que en criterio de la Sala, se produjo con fundamento en
las situaciones amparadas en el artículo 13 de la Ley 610, toda vez
que la citada Resolución Ejecutiva 010 de 11 de diciembre de 2014,
se fundamentó en que una vez se posesionó el entonces Contralor
General de la República se presentó la terminación del contrato de
arrendamiento donde funcionaba la entidad, sin que se contara con
la respectiva partida presupuestal para la adquisición o localización
de una nueva sede con la inclusión del costo de las adecuaciones y
pudiera prorrogarse el contrato debido a las investigaciones penales
que se adelantaban por el presunto sobrecosto del mismo,
generándose un riesgo inminente para el ejercicio de las funciones
del ente de control, que impedían la continuación del servicio16.
16Reiteración de la posición adoptada en la sentencia del 3 de octubre de 2019, consejero

ponente Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 85001-23-33-000-2017-
00129-01.

45

Por lo tanto, teniendo en cuenta las razones que llevaron a la entidad
accionada a ordenar la suspensión de términos, la Sala encuentra
que obedecieron a circunstancias ajenas a la voluntad del ente de
control y para el cumplimiento de las obligaciones que le impone la
Constitución Política y la Ley.
Así pues, el plazo máximo con el que contaba el ente de control para
proferir la decisión que declarara la responsabilidad del investigado
y que esta providencia quedara en firme, era el 26 de agosto de
2016; por lo tanto, como el auto ORD – 80112 – 0370 – 2016 de 17
de agosto de 2016, por medio del cual se resolvió el recurso de
apelación contra el fallo con responsabilidad fiscal núm. 000004 de
17 de junio de 2016, se notificó por estado el 18 de agosto de
esa anualidad, y quedó ejecutoriado y en firme al día siguiente,
conforme lo señala el numeral 3 del artículo 56 de la Ley 61017, en
concordancia con el numeral 2° del artículo 87 de la Ley 143718,
forzoso es concluir que la actuación administrativa se adelantó dentro
del término previsto en el artículo 9° de la Ley 610.
17 Artículo 56. Ejecutoriedad de las providencias. Las providencias quedarán

ejecutoriadas: […] 3. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido.
18 Artículo 87. Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos
quedarán en firme: […] Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación

de la decisión sobre los recursos interpuestos.

46

Al respecto, es oportuno traer a colación la sentencia de 18 de
octubre de 2019, con ponencia del doctor Hernando Sánchez
Sánchez, número único de radicación 68001-23-31-000-2011-
01021-01, en la cual se analizó una situación similar a la que es
objeto de estudio en esta oportunidad, en los siguientes términos:
“[…] Visto el artículo 9º de la Ley 610, sobre prescripción de la

acción de responsabilidad, que establece:
“[…] ARTICULO 9 CADUCIDAD Y PRESCRIPCIÓN. La acción

fiscal caducará si transcurridos cinco (5) años desde la
ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público,
no se ha proferido auto de apertura del proceso de
responsabilidad fiscal. Este término empezará a contarse para
los hechos o actos instantáneos desde el día de su realización,
y para los complejos, de tracto sucesivo, de carácter
permanente o continuado desde del último hecho o acto.
La responsabilidad fiscal prescribirá en cinco (5) años, contados

a partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad
fiscal, si dentro de dicho término no se ha dictado providencia
en firme que la declare.
El vencimiento de los términos establecidos en el presente

artículo no impedirá que cuando se trate de hechos punibles,
se pueda obtener la reparación de la totalidad del detrimento y
demás perjuicios que haya sufrido la administración, a través
de la acción civil en el proceso penal, que podrá ser ejercida
por la contraloría correspondiente o por la respectiva entidad
pública. [...]”.
73. Atendiendo a que esta Sección19 en relación al término de

prescripción de responsabilidad fiscal ha considerado que: i) el
término de 5 años se contabiliza a partir del auto de
apertura del proceso de responsabilidad fiscal; ii) dentro
de dicho término la Nación- Contraloría General de la
República debe expedir el acto administrativo,
19Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de

24 de mayo de 2012; C.P Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación 50001-
23-31-000-2005-30456-01

47

debidamente ejecutoriado conforme a los artículos 56 de

la Ley 610 y 62 del Código Contencioso Administrativo,
que declare la responsabilidad fiscal del servidor público
y/o del particular que ejerza gestión fiscal y cause un
daño patrimonial al Estado; iii) al finalizar el término
prescribe la responsabilidad fiscal, esto es, se extingue el
derecho del Estado de atribuir la responsabilidad fiscal a quien
venía procesando.
74. Asimismo, la citada sentencia señaló que la prescripción de

la responsabilidad fiscal de que trata la norma señalada supra,
se identifica con la prescripción que la legislación civil denomina
prescripción extintiva, esto es, la que determina la extinción los
derechos y de las acciones que de estos emanan cuando no han
sido ejercidos por su titular durante determinado lapso de
tiempo.
75. En suma, la prescripción se erige en esta materia como un

instituto jurídico liberador, en virtud del cual por el transcurso
del tiempo cesa la potestad del Estado para deducir la
responsabilidad fiscal de quien es objeto de un proceso por el
daño que con su gestión fiscal le han causado al patrimonio del
Estado; es decir, que si ha transcurrido el tiempo
señalado en la ley, es decir, 5 años a partir del auto que
ordenó la apertura del proceso fiscal, sin que se haya
dictado y además ejecutoriado la decisión sobre la
responsabilidad fiscal del investigado, el órgano de
control ya no podrá declarar dicha responsabilidad.
De la suspensión de los términos en el proceso de

responsabilidad fiscal
76. Visto el artículo 13 de la Ley 610 sobre suspensión de

términos que señala que el cómputo de los términos se
suspenderá en los siguientes eventos: i) de fuerza mayor o
caso fortuito y ii) por el trámite de una declaración de
impedimento o recusación. Asimismo, la citada norma señala
que la suspensión y reanudación de los términos se ordenará
mediante auto de trámite y se notificará por estado el día
siguiente, contra el cual, no procederá recuso alguno.
77. En relación con la fuerza mayor, el caso fortuito, esta

Sección20 ha señalado que visto el artículo 1.º de la Ley 95 de
2 de diciembre de 189021“ […] se llama fuerza mayor o caso
20 Consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de

29 de marzo de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación
11001 03 24 000 2010 00318 00
21 Sobre reformas civiles

48

fortuito el imprevisto a que no es posible resistir, como un

naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los
autos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc
[…]”.
78. En la citada sentencia se indicó que, conforme a su

definición para que la fuerza mayor se configure, es
necesario que se encuentren acreditados sus tres
elementos constitutivos, esto es, que sea: i) externo;
esto es, que está dotado de una fuerza destructora
abstracta, cuya realización no es determinada, ni aun
indirectamente por la actividad del ofensor; ii)
irresistible; esto es que ocurrido el hecho el ofensor se
encuentra en tal situación que no puede actuar sino del
modo que lo ha hecho y iii) imprevisible; cuando el
suceso escapa a las previsiones normales, esto es, que
ante la conducta prudente adoptada por quien lo alega,
era imposible pronosticarlo o predecirlo.
79. A su vez, se indicó que el caso fortuito debe ser interior, no

porque nazca del fuero interno de la persona, sino porque
proviene de la propia estructura de la actividad, puede ser
desconocido y permanecer oculto.
80. La Corte Constitucional en la sentencia SU-498 de 14 de

septiembre de 201622, determinó que los eventos que afectan
la prestación continua del servicio, esa circunstancia tendría
efectos en derecho, en aplicación de la doctrina del caso
fortuito y la fuerza mayor, de acuerdo con la cual no se pueden
derivar consecuencias adversas ante la presencia de
circunstancias que impidan material o físicamente el
cumplimiento de las cargas procesales […]” (Negrillas y
subrayas fuera de texto).
Consecuente con lo anterior, el cargo de prescripción de la
responsabilidad fiscal no está llamado a prosperar.
22Corte Constitucional, sentencia SU-498 de 14 de septiembre de 2016, M.P. Gloria Stella

Ortiz Delgado

49

V.3.3.- Ahora bien, del material probatorio obrante en el expediente
se extrae lo siguiente:
A través del Decreto 2505 de 29 de julio de 2006, el entonces
MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL23 dispuso la supresión
de la E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO PADILLA y ordenó que la misma
iniciara proceso de liquidación a partir de la entrada en vigor de dicha
normatividad. En el mismo decreto, fue designada la FIDUAGRARIA
S.A. como liquidadora de la entidad, que para el efecto debía
suscribir el respectivo contrato con el Ministerio.
De manera que el entonces MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN
SOCIAL y la FIDUAGRARIA S.A. celebraron el Convenio
Interadministrativo núm.056 de 29 de julio de 2006 que tenía por
objeto adelantar todas las gestiones que fueran necesarias para la
liquidación de la E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO PADILLA.
A su vez, FIDUAGRARIA S.A. le otorgó poder general al señor
JUAN CARLOS GÓMEZ ARIAS el 18 de agosto de 2006 y celebró el
contrato de prestación de servicios núm. 971 de 19 de agosto de
23 Hoy Ministerio de Salud y Protección Social.

50

2006 con el objeto de que actuara como agente liquidador y ejerciera
las funciones asignadas en el Decreto 2505 de 2006.
Durante el desarrollo de la liquidación, fue expedido el Decreto 4848
del 2007 en el que se dispuso que la entidad debía enajenar los
activos que habían sido ofrecidos y que previamente no habían
podido ser vendidos a la empresa CISA mediante contrato
interadministrativo.
Luego de algunas prórrogas para la liquidación de la E.S.E. JOSÉ
PRUDENCIO PADILLA, fue expedido el Decreto 900 de 28 de marzo
de 2008 que la prolongó hasta el 30 de mayo de ese año, fecha en
la que, efectivamente, finalizó el proceso liquidatario, conforme el
acta final suscrita ese mismo día por el ministro de la Protección
Social y el demandante, en su condición de liquidador.
Respecto de ese informe final presentado por el señor JUAN
CARLOS GÓMEZ ARIAS, en calidad de apoderado liquidador de
FIDUAGRARIA S.A., la Sala destaca que en este se indicó que los
medicamentos y elementos médico-quirúrgicos de propiedad de la
E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO PADILLA no contaban al inicio de la

51

liquidación con control oportuno y eficaz, razón por la que no se
reflejaba la realidad de los inventarios.
Fue así como la E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO PADILLA, a través del
actor, en calidad de liquidador, procedió a dar cumplimiento al
artículo 4º del Decreto 4848 de 18 de diciembre de 2007 que prevé
que: “[…] Si transcurrido un (1) año a partir de la publicación del
decreto que ordene la supresión de la entidad, no se hayan
enajenado los activos que, habiendo sido ofrecidos, no se hubieren
recibido posturas de las entidades públicas o de terceros; o no se
hayan adjudicado, la entidad propietaria deberá enajenarlos a título
oneroso a Central de Inversiones S.A - CISA, mediante contrato
interadministrativo en el cual se estipularán las condiciones de la
venta […]”, por lo que suscribió con CISA el convenio
interadministrativo de 30 de mayo de 2008, -el mismo día en que
finalizó el término para adelantar la liquidación de aquella, según lo
previsto en los decretos 2505 de 29 de julio de 2006, 4894 de 21 de
diciembre de 2007 y 900 de 28 de marzo de 2008, expedidos por el
Gobierno Nacional-, cuyo objeto fue la compraventa de bienes
inmuebles, por parte de esa Central de Inversiones, ubicados en
Ciénaga, San Andrés Isla, Barranquilla, Sincelejo, Santa Marta y

52

Zona Bananera, por un monto que ascendió a los $12.818.684.993,
-Cláusula Novena ‘Precio’-.
De igual forma, el 30 de mayo 2008, ambas partes suscribieron un
contrato de compraventa de bienes muebles por valor de
$1.424.912.914, en el que se evidencia la ausencia de los insumos
médico-quirúrgicos en cuestión, pues no se encuentran relacionados
en su anexo núm. 1 en el que se enlistó el tipo de activos objeto de
enajenación, así:
Como antecedente importante de este contrato, debe advertirse que
la Junta Directiva de CISA aprobó, de forma inicial, mediante acta
núm. 364 de 20 de mayo de 2008, la compra de los bienes muebles

53

de la E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO PADILLA, por un valor total de
$2.321.644.751, correspondientes a 435.553 unidades. No obstante,
esa valoración inicial fue modificada, por cuanto la E.S.E. JOSÉ
PRUDENCIO PADILLA solicitó la exclusión de algunos elementos y
remitió, nuevamente, el listado de bienes muebles, arrojando así un
nuevo valor de compra que sería el finalmente acordado, que
ascendió a los referidos $1.424.912.914, en los que no quedaron
incluidos los insumos médico-quirúrgicos, cuya valoración fue
estimada en $796.642.930, equivalentes a $376.571 unidades.
De forma simultánea a los convenios interadministrativos, se
suscribió entre el demandante, como apoderado de la entidad
liquidadora FIDUAGRARIA S.A., y la FIDUPREVISORA S.A., el
contrato de fiducia mercantil núm. 3-1-0373 de 30 de mayo de 2008,
para efectos de administrar el patrimonio autónomo conformado por
los recursos derivados del proceso liquidatorio de la E.S.E. JOSÉ
PRUDENCIO PADILLA, el cual fue integrado por los siguientes
activos monetarios:
“[…] 1. Reserva No.1 para atender el pago de las sentencias en

firme y costas originadas en los procesos por cualquier
concepto que se haya iniciado antes del cierre del proceso
liquidatorio en contra del FIDEICOMITENTE.
2. Reserva No.2 para atender el pago de las reclamaciones en

contra del FIDEICOMITENTE que fueron reconocidas dentro del

54

proceso liquidatorio y ordenado su pago mediante acto

administrativo.
3. Reserva No.3 para atender el pago de los gastos de los

honorarios de los abogados y los gastos judiciales originados
en los procesos en que el FIDEICOMITENTE es parte.
4. Reserva No.4 para atender el pago de los gastos de

administración del contrato de fiducia mercantil.
5. Reserva No.5 para atender el pago de sentencias de tutela

en firme en contra del FIDEICOMITENTE, relacionados en el
anexo correspondiente.
6. Reserva No.6, para atender los gastos imprevistos y propios

del cierre del proceso liquidatorio, conforme a las instrucciones
que entrega el Fideicomitente.
7. Reserva No.7, para atender pagos a ex funcionarios de la

ESE relacionados en el Anexo correspondiente […]”.
Del mencionado contrato, se resalta el siguiente anexo:

55

Igualmente, fue celebrada la cesión del referido contrato de fiducia
entre el señor JUAN CARLOS GÓMEZ ARIAS, como apoderado del
agente liquidador de la E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO PADILLA y el
entonces MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, quien
adquirió la calidad de fideicomitente.
Con relación al cumplimiento del contrato de compraventa de bienes
muebles, reposa en el plenario acta definitiva de entrega de bienes
muebles, elementos médico-quirúrgicos e inmuebles de la E.S.E.
JOSÉ PRUDENCIO PADILLA liquidada a CISA, realizada el día 18
de julio de 2008, pero que no cuenta con la firma de CISA.
Ahora, en el Acta de recibo de bienes muebles ubicados en la UH
Andes-E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO PADILLA En Liquidación, de 21 de
noviembre de 2008, en la que participaron delegados de la
FIDUPREVISORA S.A., representante de CISA, de AZ
INGENIERÍA LTDA. y de S.O.S., se dejaron las siguientes
constancias:
“[…] El pasado 26 al 30 de julio y del 12 al 15 de agosto de

2008 se reunieron en las instalaciones del inmueble conocido
como UH ANDES ubicado en la Calle 57 No. 24-54 de
Barranquilla (Atlántico) e identificado con folio de matrícula
inmobiliaria 040-23123, delegados de las entidades
relacionadas a continuación con el fin de realizar la
recepción física de los bienes muebles que se encuentran
en dicho inmueble y que hacen parte del Anexo No. 1 del

56

contrato de compraventa suscrito entre CISA y la ESE

JOSE PRUDENCIO PADILLA EN LIQUIDACIÓN.
(…)
Una vez verificada la asistencia de los funcionarios

anteriormente identificados, las entidades comparecientes
proceden a instrumentar mediante el presente documento el
acta de entrega de los bienes muebles que se encuentran
ubicados en el predio UH Andes previas las siguientes:
CONSIDERACIONES
1. Que la Junta Directiva de CISA en sesión celebrada el día 20

de Mayo del año 2008, según consta en el Acta No. 364,
autorizó a la administración para suscribir el CONVENIO
INTERADMINISTRATIVO y CONTRATO de compraventa con la
ESE JOSÉ PRUDENCIO PADILLA EN LIQUIDACIÓN.
2. Que de acuerdo a lo anterior, el Apoderado Liquidador

de la E.S.E JOSE PRUDENCIO PADILLA EN LIQUIDACIÓN
y Central de Inversiones S.A. acordaron la venta de los
bienes muebles a favor de éste último a través de
Contrato de Compraventa firmado el día 30 de Mayo de
2008 bajo la modalidad de “a puerta cerrada”.
3. Que previo a la extinción jurídica de la ESE JOSE PRUDENCIO

PADILLA EN LIQUIDACIÓN dicha entidad suscribió contrato de
fiducia mercantil con la sociedad FIDUPREVISORA S.A. con el
objeto que esta última administrara los remanentes de la
liquidación y concluyera con las obligaciones derivadas de los
contratos de compraventa de activos suscritos con CISA.
Acorde a las anteriores consideraciones las entidades

comparecientes manifiestan lo siguiente:
DECLARACIONES
1. Central de Inversiones S.A, como comprador de los bienes y

FIDUPREVISORA S.A. quien actúa como vocera del patrimonio
autónomo de remanentes de la E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO
PADILLA EN LIQUIDACIÓN ente delegado para la conclusión de
todas las obligaciones pendientes del contrato de compraventa
de bienes muebles suscrito entre CISA y la E.S.E. JOSÉ
PRUDENCIO PADILLA EN LIQUIDACIÓN el día 30 de mayo de
2008, en cumplimiento de las obligaciones generadas en virtud
de dicho contrato, proceden a la entrega y recepción de los
bienes inmuebles relacionados en el anexo No.1 de la presente

57

acta, dándose por validada la entrega a satisfacción de los

mismos.
2. Las entidades firmantes del presente documento

declaran que el listado de muebles ubicados en el UH
Andes relacionado en el contrato de compraventa del 30
de mayo de 2008, se encuentra incrementado por
hallazgos de nuevos elementos que no fueron
reportados por la ESE JOSE PRUDENCIO PADILLA EN
LIQUIDACIÓN, los cuales bajo la aceptación y
reconocimiento de la FIDUPREVISORA S.A., quien actúa
como vocera del patrimonio autónomo antes citado, se
transfieran y, por lo tanto se reputan como de propiedad
del comprador ya que la venta se realizó bajo el esquema
de “a puerta cerrada”.
3. Que, en concordancia con lo indicado en el numeral anterior,

la FIDUPREVISORA S.A. quien actúa como vocera del
patrimonio autónomo de remanentes de la ESE JOSE
PRUDENCIO PADILLA EN LIQUIDACIÓN, declara que todos los
bienes muebles que reposan en el inmueble UH Andes eran de
propiedad de la extinta ESE JOSE PRUDENCIO PADILLA EN
LIQUIDACIÓN.
4. Que CISA contrató a la entidad AZ Ingeniería Ltda., para

realizar el inventario de los bienes muebles que se encuentran
en el inmueble. Labor que arrojo como resultado la
entrega de los anexos que se relacionan a continuación
y que forman parte del presente documento:
Anexo No. 1 - Corresponde los muebles recibidos que forman

parte la base de compra.
Anexo No. 2 - Corresponde a la base los muebles faltantes.
Anexo No. 3 - Corresponde a la base de muebles sobrantes
5. Central de Inversiones S.A., dando estricto

cumplimiento a las obligaciones generadas en virtud del
contrato de compraventa de bienes muebles firmado por
la ESE JOSÉ Prudencio Padilla en liquidación y CISA el
día 30 de mayo de 2008, declara que recibió de la
FIDUPREVISORA S.A. quien actúa como vocera del
patrimonio autónomo de remanentes de la E.S.E. JOSE
PRUDENCIO PADILLA EN LIQUIDACIÓN, a entera
satisfacción y en el estado en que se encuentran, los
bienes muebles que hacen parte del ANEXO No.1 de la
presente acta, los cuales coinciden parcialmente con el
anexo 1 del contrato de compraventa.

58

6. De igual forma, Central de Inversiones S.A. relaciona en el

Anexo No.2 de la presente acta los bienes muebles que no
recibió por parte de la Fiduprevisora S.A como vocera del
patrimonio autónomo mencionado y que hacen parte del Anexo
No.1 del contrato de compraventa firmado por las partes,
situación que la Fiduprevisora S.A. declara conocer y que
acepta con la firma de la presente Acta, reconociendo que
Central de Inversiones S.A. no está obligada a la cancelación
del precio pactado por estos bienes dada la imposibilidad de
entrega de los mismos.
7. Central de Inversiones, así como FIDUPREVISORA

S.A., declaran que los bienes muebles que se relacionan
en el Anexo No.3 de la presente acta, no hacen parte del
Anexo No.1 del contrato de compraventa de muebles del
30 de mayo de 2008, razón por la cual se transfieren y
por lo tanto se reputan como de propiedad del
comprador ya que la venta se realizó bajo el esquema de
“a puerta cerrada” sin que por este hecho sea exigible la
cancelación de precio alguno.
Conforme a las declaraciones contenidas en la presente acta

las entidades firmantes declaran su conformidad con la entrega
y recepción de los bienes muebles, así como con todas las
declaraciones y/o estipulaciones contenidas en el presente
documento.
En constancia de aceptación y aprobación, se suscribe la

presente acta en la ciudad de Barranquilla a los veintiún (21)
días del mes de Noviembre de dos mil ocho (2008) como
constancia de la gestión realizada los días del veintiséis (26) al
treinta (30) de Julio y del doce (12) al quince (15) de Agosto
de 2008 […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto)
Se encuentra demostrado que, desde antes y con posterioridad a la
liquidación de la E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO PADILLA, se
presentaron diversas comunicaciones entre CISA y la
FIDUPREVISORA S.A., de 22 de agosto, 25 de septiembre y 11 de
diciembre de 2008, en las que CISA (i) puso de presente la
existencia de dichos insumos médico-quirúrgicos que no hicieron

59

parte de la venta de las clínicas de la E.S.E., y que siendo de
propiedad de esta, permanecían almacenados en la UH ANDES de
Barranquilla, inmueble que fue adquirido por esa Central de
Inversiones, -en virtud del convenio interadministrativo de
compraventa del 30 de mayo de 2008-, pero no con tales insumos
médico-quirúrgicos; (ii) por lo que pidió que les suministraran fecha,
hora y nombre de la persona que se encargaría de retirar dichos
elementos de sus instalaciones; (iii) y también solicitó que se les
informara el procedimiento a seguir frente a estos, toda vez que no
podían tomar acciones para disponerlos, al no ser los propietarios.
Ante esta circunstancia, la FIDUPREVISORA S.A. le aclaró a CISA
que esos bienes muebles, elementos médico-quirúrgicos y otros
elementos, tampoco fueron incluidos en los términos del contrato de
fiducia mercantil suscrito entre esa fiduciaria y la E.S.E. JOSÉ
PRUDENCIO PADILLA, por lo que al no haber asumido ninguna
responsabilidad sobre tales insumos y carecer de competencia, no
podían dar instrucciones o direccionamientos acerca del destino de
aquellos.
En cuanto a lo ocurrido con dichos insumos, se pudo constatar que
el INVIMA, en visita realizada a UH ANDES el 17 de octubre de 2010,

60

conceptuó que no eran aptos para ser usados en especificaciones de
origen humano. Asimismo, se evidencia en el acta de visita a CISA
– U.H de los Andes por parte del entonces MINISTERIO DE LA
PROTECCIÓN SOCIAL, el día 17 de marzo de 2010, en el cual se
conceptuó por parte de una Ingeniera Biomédica que los dispositivos
médicos que se encontraban en el centro hospitalario no eran aptos
para ser usados en especímenes de origen humano, de acuerdo con
lo establecido en el Decreto 4725 de 2005, por encontrarse en grave
deterioro y/o vencidos.
Fue necesaria, entonces, una visita por parte del entonces
MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL a la UH DE LOS ANDES
en Barranquilla, el día 9 de febrero de 2011, con el fin de establecer
las razones por las cuales CISA manifestaba no haber recibido de
parte del liquidador de la E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO PADILLA los
elementos médico-quirúrgicos que aún se encontraban en la unidad
hospitalaria y de la cual se resalta lo siguiente:
“[…] a) Los elementos médico quirúrgicos que se

encuentran almacenados en la Unidad Hospitalaria de
Los Andes no se encuentran incluidos dentro del
contrato de compraventa de bienes muebles que fue
suscrito entre la Empresa Social del Estado José
Prudencio Padilla en Liquidación y Central de
Inversiones S.A.

61

b) El acta de entrega definitiva de los elementos médico

quirúrgicos que se encuentran almacenados en la Unidad
Hospitalaria de los Andes preparada en su oportunidad por la
Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla en Liquidación
no fue suscrita por Central de Inversiones S.A.
c) Debido a que los elementos médico quirúrgicos que se

encuentran almacenados en la Unidad Hospitalaria de
los Andes no fueron comprados ni recibidos por Central
de Inversiones S.A., el área de la U.H en la cual se
encuentran almacenados se encuentra sellada y en ella
no se hace ninguna labor de mantenimiento por parte de
Central de Inversiones S.A. […]” (Negrillas y subrayas fuera
de texto)
Conforme con lo anterior, la FIDUPREVISORA S.A., actuando como
vocera y administradora del patrimonio autónomo de remanentes de
la E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO PADILLA, celebró el contrato de
prestación de servicios núm. 4433-003-2011 con OXYQUIMICOS
S.A. E.S.P., con el objeto de prestar el servicio para la disposición
final o eliminación de los medicamentos e insumos médico-
quirúrgicos almacenados en UH ANDES, los cuales en virtud del
abandono e indebido almacenamiento habían sufrido grave deterioro
y/o vencimiento.
Como consecuencia de los hechos evidenciados, la CONTRALORÍA
dio apertura de indagación preliminar núm.06 el 20 de mayo de
2010, la cual fue cerrada por medio de auto del 22 de noviembre de
ese mismo año, al encontrar mérito para abrir el proceso de
responsabilidad fiscal, el cual culminó con los actos acusados.

62

Cabe resaltar que, dentro de las pruebas recaudadas por el ente
fiscal, se encuentra el informe de apoyo técnico allegado al proceso
de responsabilidad fiscal núm. 80083-0534 E.S.E. JOSÉ
PRUDENCIO PADILLA, respecto del cual se destaca lo siguiente:
“[…] VI CUESTIONARIO
[…] 1. Sírvase ubicar e identificar los inventarios y

avalúos de los insumos médico quirúrgicos objeto de
este proceso, establecidos y aprobados dentro del
proceso liquidatario de la ESE JOSÉ PRUDENCIO
PADILLA EN LIQUIDACIÓN.
En la visita técnica realizada en el Ministerio de Salud y

Protección Social, se ubicó e identificó, el Inventario y avalúo
de medicamentos e insumos de la Unidad Hospitalaria los
Andes, realizado por la firma Evaluaciones inmobiliarios
denominado “Unidad Hospitalaria los Andes, Inventario y
avaluó de medicamentos e insumos 2006", en el cual se
relacionan el sitio o la ubicación de los elementos, la cantidad
inventariada, el costo de reposición, el precio de venta los no
vencidos y los vencidos clasificados desde 30 días hasta 391
días y el precio total de venta.
El inventario y avalúo de medicamentos e insumos, fue

entregado al liquidador el día 25 de julio de 2007 junto con la
validación técnica mas no física del Coordinador de Activos Fijos
e Inventarios de la ESE JOSE PRUDENCIO PADILLA EN
LIQUIDACION, cuyo valor ascendió a $1.342.442.894, (folios
1258 y 1259)
En dicho inventario y avalúo de medicamentos e insumos, se

pudo establecer que de los medicamentos e insumos que a esa
fecha no estaban vencidos y que se detallan por fechas de
vencimiento de cero a 391 días, suman en total
$1.342.442.894.
Igualmente relaciona los artículos inventariados que estaban

vencidos por valor de $2.503.945.170 y el precio de venta era
de $4.243.628.322 y en orden alfabético registra uno a uno los

63

medicamentos e insumas inventarios.
También, en la Visita especial practicada en Central de

Inversiones S.A., se ubicó y se allega al expediente, el
inventario de insumos médico quirúrgicos de la Empresa Social
del Estado, José Prudencia Padilla en liquidación a marzo 15 de
2008, por valor MIL SEISCIENTOS SESENTA Y TRES MILLONES
SETENTA Y SIETE MIL TRECIENTOS DIECISEIS PESOS
($1.663.077.316) y un total de unidades de 389.981, (folios
1086 a 1106). En este inventario se relacionan: la descripción,
la cantidad, la fecha de vencimiento, el valor unitario y el valor
total.
[…] El valor del inventario de medicamentos e insumos de la

Unidad Hospitalaria los Andes, realizado por la firma
Evaluaciones Inmobiliarias Cesar Sinisterra, que no estaban
vencidos a la fecha del inventario, por valor de
$1.342.442.894, corresponden al valor dejado como presunto
detrimento por la Contraloría General de la Republica y que dio
origen a este Proceso de Responsabilidad Fiscal.
El inventario, de fecha de marzo 15 de 2008, obrante del folio

1086 a 1106 del expediente por valor de $1.663.077.316 y que
fue valorado por Central de Inversiones S.A., en SETECIENTOS
NOVENTA Y SEIS MILLONES SEISCEINTOS CUARENTA y DOS
MIL NOVECIENTOS TREINTA PESOS, ($796.642.930),
corresponde al anexo del contrato de fiducia Mercantil 3-1-
0373 de mayo 30 de 2008.
El valor del inventario insumos médico quirúrgicos de la

ESE JOSE PRUDENCIO PADILLA EN LIQUIDACIÓN de
marzo 15 de 2008, no fue incluido dentro del convenio
de mayo 30 de 2008 de compra-venta a la Central de
Inversiones S.A. CISA, ni tampoco lo registra la
Fiduciaria la Previsora S.A., en virtud del contrato de
fiducia mercantil No. 3-1-0373 de mayo 30 de 2008.
[…] 4. Verificar en cabeza de quien contablemente

quedaron radicados los insumas médico quirúrgicos
objeto de este proceso, al momento del cierre de la
liquidación.
En desarrollo de la visitas técnicas y en las visitas

especiales, siempre se hizo hincapié en ubicar el
soporte que demuestre a cargo de quien se dejaron
los insumos médicos quirúrgicos al momento del cierre
de la liquidación y como se citó en cada una de las
visitas, los insumos médico quirúrgicos al cierre de la

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liquidación de la ESE JPP, no fueron registrados

contablemente en la Fiduprevisora S.A., ni el
Ministerio de Salud y Protección Social ni en
Fiduagraria S.A., como tampoco fueron adquiridos por
CISA S.A.
[…] 6. Verificar si en algún momento con anterioridad al

cierre de la liquidación o con posterioridad a la misma,
se registró contablemente la baja de estos elementos
por vencimiento o expiración de los mismos.
De conformidad con las visitas realizadas en las

siguientes entidades: FIDUPREVISORA S.A.,
FIDUAGRARIA S.A y MINISTERIO DE SALUD y
PROTECCION SOCIAL, no se encontró baja de los
insumos médico quirúrgicos ni registros contables de
baja, efectuados con anterioridad al cierre ni con
posterioridad al cierre de la liquidación de la ESE JOSE
PRUDENCIO PADILLA EN LIQUIDACIÓN […]” (Negrillas y
subrayas fuera de texto).
Del material probatorio que se ha reseñado y del contenido de los
actos acusados, la Sala estima que no le asiste razón a los apelantes
ya que no se incurrió en falsa motivación pues está plenamente
demostrado que el señor JUAN CARLOS GÓMEZ ARIAS, como
encargado de la liquidación de la E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO
PADILLA, contribuyó en la producción del daño patrimonial causado
al Estado con la pérdida de los insumos médico quirúrgicos de
propiedad de la E.S.E., debido a que actuó de manera negligente e
imprudente al no verificar que se incluyeran, en los bienes muebles
objeto de venta a CISA, ni tampoco como un asunto a finiquitar
dentro de las cláusulas del contrato de fiducia mercantil núm. 3-1-
0373 suscrito con la FIDUPREVISORA S.A.

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De manera que no bastaba con que en uno de los anexos del contrato
de fiducia se incluyera un aparte en el que se dijese, de forma etérea,
que el patrimonio autónomo de remanentes debía iniciar o concluir
la transferencia y la entrega de los insumos médico quirúrgicos que,
a la fecha de cierre del proceso de liquidación, se encontraban en
posesión material de la E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO PADILLA, pues
no se trataba de una situación accesoria o de poca importancia, sino
de unos insumos cuyo valor ascendían a $796.642.930.00, según lo
dicho por el propio demandante, resultando imperioso que fuesen
incluidos expresamente en el clausulado del contrato de
compraventa o de fiducia mercantil, con un especial cuidado debido
a lo delicado de su manipulación, naturaleza de perecederos y fechas
de vencimiento, así como con las respectivas instrucciones para
definir un compromiso del nuevo administrador de aquellos, que le
permitiera ejecutar una adecuada labor de conservación y
mantenimiento pormenorizado.
Como ello no ocurrió, los insumos médico-quirúrgicos sufrieron grave
deterioro y/o vencimiento, por lo que tuvieron que ser eliminados y
destinados a su disposición final, lo que evidenció una conducta
negligente por parte del señor JUAN CARLOS GÓMEZ ARIAS, sin

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que sea de recibo el argumento según el cual la CONTRALORÍA lo
responsabilizó por hechos ocurridos después de terminado el
mandato que le había sido conferido, toda vez que, si bien es cierto
el deterioro y vencimiento de los bienes se produjo después del 30
de mayo de 2008, también lo es que ello obedeció al comportamiento
omisivo que el actor desplegó antes de esta fecha y que, como ya se
dijo, resultó determinante para que CISA y la FIDUPREVISORA
S.A., como encargada del patrimonio autónomo de remanentes, no
pudieran adelantar las acciones necesarias para su correcta
disposición y conservación, esto es por no encontrarse dentro de sus
obligaciones contractuales.
Por su parte, el Acta de recibo de bienes muebles ubicados en la UH
Andes-E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO PADILLA En Liquidación, de 21 de
noviembre de 2008, en la que participaron delegados de la
FIDUPREVISORA S.A. y el representante de CISA, entre otros,
constituyó un acto logístico en el que se dejó constancia de las
actividades operativas de entrega y recepción física de los bienes
muebles, enajenados a través del contrato de compraventa de 30 de
mayo de 2008, instrumento que incorporó como guía del negocio su
pluricitado anexo núm. 1, -imagen arriba insertada-.

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Al momento de esta operación, se observa que la FIDUPREVISORA
S.A. y CISA, ya estando en el terreno, encontraron nuevos
elementos muebles que no habían sido reportados por la E.S.E. JOSÉ
PRUDENCIO PADILLA En Liquidación al momento de suscribir el
contrato de 30 de mayo de 2008, por lo que ambos decidieron acudir
a la fórmula empleada en este negocio, según la cual, como la venta
se efectuó a puerta cerrada, aquellos debían entenderse de
propiedad de CISA, esto es sin necesidad de acudir a adiciones del
contrato inicial para legalizar dicha situación sobreviniente ni pagarse
un costo de más por ello.
La Sala advierte que la compraventa “a puerta cerrada”, como
modalidad de este tipo de contratos, constituye en realidad una
práctica comercial en la que las partes acuerdan que en la
enajenación de un bien inmueble se encuentran incluidos y
comprendidos todos los bienes muebles que se hallen dentro de este,
entendiéndose así que el traslado del derecho de dominio se efectúa
tanto para el bien inmueble como para los bienes muebles que lo
integran, a cambio del pago de un monto global representativo de
los dos tipos de bienes. En este evento, el derecho del comprador de
quedarse tanto con el inmueble como con los muebles que lo
componen, a cambio del pago de ese valor, se enlaza con el deber

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del vendedor de entregarlo todo sin discriminación alguna, a menos
que se haya dejado constancia de específicas salvedades en dicha
operación.
La invocación en dicha Acta de 21 de noviembre de 2008, de la figura
a ‘puerta cerrada’, por lo tanto, tuvo como único objetivo el de
formalizar la situación jurídica de esos elementos nuevos que no
habían sido relacionados en los anexos iniciales del contrato de 30
de mayo de 2008. En este sentido resulta relevante aclarar que está
demostrado que esos elementos adicionales del Anexo 3, no
correspondieron a los estropeados insumos médico-quirúrgicos
materia de responsabilidad fiscal, equivalentes a $376.571 unidades,
con un valor de $796.642.930, los que representaban un número
significativo de unidades, y que a todas luces quedaron por fuera de
la compraventa de 30 de mayo de 2008, desde un principio, y tal
como se constató en las pruebas antes analizadas, activos que en
cualquier caso no podían ser entregados vía ‘puerta cerrada’ a CISA
por parte de la FIDUPREVISORA S.A., sin antes cobrarse el precio
con el que fueron valorizados, conforme sí sucedió con los citados
‘elementos nuevos’.

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La forma en que se suscribió el Acta de 21 de noviembre de 2008,
deja ver el hecho incontrovertible de que esa compraventa no
correspondió a un pleno negocio a ‘puerta cerrada’, sino que, en
realidad, también estuvo acompañado de un cuadro taxativo de
bienes muebles relacionados en los anexos, lo cual se aprecia como
una enajenación puntual de activos detallados que excluyó todo
aquello que no apareciera enlistado, pero que, debido a que
encontraron algunos activos adicionales, -que no fueron los insumos
médico quirúrgicos deterriorados-, debían ser transferidos a CISA
bajo el pretexto de negocio a ‘puerta cerrada’, sin que ello haya
logrado afectar o alterar la situación de abandono en la que se
dejaron los activos materia de la condena fiscal.
Precisamente, con misivas de 22 de agosto, 25 de septiembre y 11
de diciembre de 2008, CISA (i) puso de presente la existencia de
dichos insumos médico-quirúrgicos que no hicieron parte de la venta
de las clínicas de la E.S.E., y que siendo de propiedad de esta,
permanecían almacenados en la UH ANDES de Barranquilla,
inmueble que fue adquirido por esa Central de Inversiones, -en virtud
del convenio interadministrativo de compraventa del 30 de mayo de
2008-, pero no con tales insumos médico-quirúrgicos; (ii) por lo que
pidió que les suministraran fecha, hora y nombre de la persona que

70

se encargaría de retirar dichos elementos de sus instalaciones; (iii)
y también solicitó que se les informara el procedimiento a seguir
frente a estos, toda vez que no podían tomar acciones para
disponerlos, al no ser los propietarios.
Circunstancia frente a la cual la FIDUPREVISORA S.A. le aclaró a
CISA que esos bienes muebles, elementos médico-quirúrgicos y
otros elementos, tampoco fueron incluidos en los términos del
contrato de fiducia mercantil suscrito entre esa fiduciaria y la E.S.E.
JOSÉ PRUDENCIO PADILLA, por lo que, al no haber asumido
ninguna responsabilidad sobre tales insumos y carecer de
competencia, no podían dar instrucciones o direccionamientos acerca
del destino de aquellos.
En este sentido, de las pruebas obrantes en el expediente no se
observa que, además de la instrucción anotada en el anexo 3 del
contrato de fiducia mercantil núm. 3-1-0373 de 30 de mayo de 2008,
suscrito entre el actor y la FIDUPREVISORA S.A., se desprenda en
forma alguna que efectivamente se hiciera el traslado de esos bienes
a la fiduciaria, como tampoco se hizo una relación detallada de los
insumos a los que se refiere el anexo 3; por el contrario, se observa
que estos insumos no fueron incluidos en el inventario de activos del

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patrimonio autónomo de remanentes transferidos a la fiduciaria, y de
igual modo tampoco fueron incluidos en el convenio suscrito con
CISA, por lo que ese documento no acredita que la tenencia y
responsabilidad de los mismos recayera en la Central de Inversiones
o en esa fiduciaria.
Es pertinente indicar que ni en el convenio celebrado con CISA, como
tampoco en el contrato de compraventa suscrito con esta, ni en el
contrato de fiducia mercantil, se hizo efectiva la transferencia de los
insumos objeto del presente proceso, por lo que la responsabilidad
sobre los mismos era del señor JUAN CARLOS GÓMEZ ARIAS,
como agente liquidador y representante de la E.S.E. JOSÉ
PRUDENCIO PADILLA, sin que realizara gestión alguna para evitar
el deterioro y vencimiento de aquellos.
No es cierto que la CONTRALORÍA le hubiese endilgado
responsabilidad más allá de su gestión como liquidador, sino que, por
el contrario, le ha exigido el deber que tenía que desplegar durante
su gestión como agente liquidador pero que omitió; y, aunque el
deterioro de los insumos se estableció con posterioridad a la
culminación de su labor, lo real es que ese infortunado resultado
ocurrió precisamente porque durante su gestión no ejecutó acciones

72

para el manejo de estos insumos médico-quirúrgicos, ni transfirió la
responsabilidad a ninguna entidad para evitar que se hubiese
ocasionado el daño.
Se advierte en este punto, que la demandada para imputarle
responsabilidad fiscal al actor no abordó hechos del pasado de forma
indefinida e infinita, ni acumuló para ello todos los antecedentes que
precedieron el daño de manera indiscriminada e inconsecuente; por
el contrario, partió del hito que mayor certeza jurídica brindaba en el
asunto bajo examen, en cuanto a que el señor JUAN CARLOS
GÓMEZ ARIAS en su condición de liquidador de una Empresa Social
del Estado, era quien tenía el deber primario, constitucional, legal y
reglamentario de hacerse cargo y responder por todos los activos y
pasivos de la persona jurídica desaparecida.
Si bien no todas las circunstancias que anteceden a la producción del
daño patrimonial del Estado son causas directas del mismo, pues
resultaría un sinsentido otorgarle igual importancia a cada hecho
previo a la producción de aquel, lo cierto es que en el presente caso
la CONTRALORÍA identificó e individualizó, de forma acertada,
omisiones relevantes y determinantes que el actor desplegó en la
consumación del hecho dañoso, conforme antes fue citado. Bajo el

73

mismo contexto debe decirse que si otras personas también
participaron en la causación del daño patrimonial pero no fueron
vinculadas al juicio fiscal o resultaron exoneradas de este, tal
circunstancia procesal no exonera de responsabilidad al demandante,
a quien se le probó que con su actuación particular sí causó un daño
al erario.
Por consiguiente, la Sala considera que la Contraloría logró acreditar
los tres elementos de la responsabilidad fiscal en el presente caso,
debido a que: (i) existió una conducta gravemente culposa en
cabeza de quien como liquidador de la E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO
PADILLA ejerció gestión fiscal; (ii) hubo daño patrimonial al Estado
consiste en la destrucción de unos insumos médico-quirúrgicos, en
virtud del abandono e indebido almacenamiento, lo que ocasionó que
sufrieran un grave deterioro y/o vencimiento; y (iii) se probó el nexo
causal, ya que se pudo demostrar que el daño al patrimonio público
fue producto del actuar negligente del gestor fiscal en el
cumplimiento de sus deberes constitucionales, legales y
reglamentarios, pues si no hubiese omitido incluir los insumos
médico-quirúrgicos en el contrato de compraventa suscrito con CISA
o en el contrato de fiducia del patrimonio autónomo de remanentes,

74

no hubiese acaecido su pérdida, erigiéndose así en causa idónea y
eficiente para la producción del daño.
En conclusión, los actos administrativos demandados se encuentran
debidamente motivados y sustentados en las normas que rigen el
proceso de responsabilidad fiscal, por lo que la Sala considera que la
falsa motivación, la violación de las normas en que debieron fundarse
los actos acusados, la expedición irregular y la violación del debido
proceso y el derecho de defensa, no están llamados a prosperar,
amén de que si bien existió un exceso en los límites de tiempo
establecidos para algunas de las etapas, lo cierto es que el actor no
precisó de qué forma tales eventos en el transcurso de la
investigación le violaron el debido proceso o el derecho de defensa,
pues no se desconocieron términos preclusivos (caducidad,
prescripción o silencio administrativo positivo), y nada de ello le ha
afectado las garantías y el ejercicio de las facultades procesales que
tales derechos le significan, pues ninguna de las decisiones se adoptó
sin su conocimiento ni tampoco se le impidió ejercer tales derechos
y garantías procesales24.
24Ver la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera del 24 de

septiembre de 2009, Magistrado Ponente: Rafael E. Osteau de Lafont Pianeta, Rad: 73001-
23-31-000-2007-00636-01.

75

Por el contrario, la Sala encuentra plenamente acreditado que el aquí
demandante tuvo conocimiento de todas las decisiones adoptadas
por la entidad accionada durante el trámite del proceso de
responsabilidad fiscal que se adelantó en su contra, que pudo
participar en cada una de las etapas procesales legalmente
establecidas y que ejerció los recursos a que había lugar, de modo
que resulta evidente que se le garantizaron sus derechos al debido
proceso y a la defensa.
En conclusión, la Sala confirmará la sentencia de 22 de febrero de
2018 que denegó las pretensiones de la demandada, por no haberse
desvirtuado la legalidad de los actos administrativos demandados,
conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando
justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A:

76

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 22 de febrero de 2018,
proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, por las razones
expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente
al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida
y aprobada por la Sala, en la sesión del día 1o. de diciembre de 2022.
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Salva voto
HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO

Conjuez
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los

integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior
consulta, de conformidad con la ley.


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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Bogotá, D. C., primero (1o.) de diciembre de dos mil veintidós (2022)

CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Radicación número: 63001233300020170008301

TESIS: SE CONFIRMA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA QUE NEGÓ

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado

del señor JUAN CARLOS GÓMEZ ARIAS, contra la sentencia de 22

de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del

Quindío1, que denegó las pretensiones de la demanda.

Número único de radicación: 63001 23 33 000 2017 00083 01

El señor JUAN CARLOS GÓMEZ ARIAS, mediante apoderado, en

ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del

derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, presentó

demanda contra la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA3,

tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del fallo con

responsabilidad fiscal núm. 00004 de 17 de junio de 2016 y de los

actos administrativos que lo confirmaron; y que, a título de

restablecimiento del derecho, se disponga que no está obligado a

reconocer suma alguna al tesoro público; se elimine su nombre del

Boletín de Responsables Fiscales; se restituyan las sumas que sean

cobradas en proceso de jurisdicción coactiva junto con la

correspondiente actualización; se cancelen las medidas cautelares y

se reconozcan los perjuicios materiales.

Señaló que por medio del Decreto 2505 de 29 de julio de 2006, el

Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de la Empresa

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

Número único de radicación: 63001 23 33 000 2017 00083 01

Social del Estado JOSÉ PRUDENCIO PADILLA4 y designó a la

SOCIEDAD FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO,

FIDUAGRARIA S.A.5 como su liquidadora.

Afirmó que la FIDUAGRARIA S.A. le otorgó poder el 18 de agosto

de 2006 y suscribió contrato de prestación de servicios núm. 971-

2006, con el fin de que actuara como agente designado para el

desarrollo de las funciones que le habían sido otorgadas por medio

del Decreto 2505 de 2006.

Puso de presente que, en cumplimiento de la función de realizar el

inventario físico detallado de los activos y pasivos de la E.S.E. JOSÉ

PRUDENCIO PADILLA, el 29 de septiembre de 2006 celebró el

contrato núm.013 con Evaluaciones Inmobiliarias Cesar Sinisterra &

CIA. S. en C., con el objeto de elaborar el inventario físico, plaqueteo

y avalúo de “los muebles, equipos y enseres de oficina; muebles,

equipos y enseres médico hospitalarios; farmacias y depósitos de

medicamentos, almacenes y centrales de suministro y vehículos y

ambulancias de propiedad de la ESE”.

4 En adelante E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO PADILLA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

Número único de radicación: 63001 23 33 000 2017 00083 01

Aseveró que, a través de la Resolución núm.1697 de 25 de mayo de

2007, corrió traslado de los avalúos del inventario de bienes y adoptó

un procedimiento para enajenar de urgencia unos medicamentos; y

Indicó que dentro del inventario de la E.S.E. JOSÉ PRUDENCIO

PADILLA En Liquidación se encontraron unos insumos médico-

quirúrgicos, material de osteosíntesis, que estaban almacenados en

la Unidad Hospitalaria Los Andes, adscrita a la E.S.E.

Alegó que el 12 de junio de 2007, el señor Campo Elías Manotas

Manotas, en su calidad de revisor fiscal de la E.S.E. JOSÉ

PRUDENCIO PADILLA En Liquidación, refrendó el inventario de

medicamentos, material quirúrgico e insumos médicos.

Señaló que, a través de la Resolución núm.2559 de 31 de diciembre

de 2007, autorizó tanto el registro del inventario y avalúo de los