_______________________

Recomendaciones
orientadas a la garantía de
los derechos de la población
de la región Caribe, frente al
aumento excesivo de las
tarifas del servicio público de
energía eléctrica.

Septiembre de 2022
Defensor del Pueblo
Carlos Camargo Assis

Vicedefensor del Pueblo

Luis Andrés Fajardo Arturo

Secretario Privado
Nelson Felipe Vives Calle

Defensora Delegada para los derechos colectivos y del ambiente

Sandra Lucía Rodríguez Rojas

Equipo técnico de la Defensoría Delegada para los derechos colectivos y del ambiente
Mayibe Ardila Ariza
Margarita Flórez Quintero
Sergio Piñeros Lara

Grupo de trabajo de seguimiento misional y análisis especiales

Fernando Estrada Ramírez
 DOCUMENTO DE ADVERTENCIA

“Por el cual el Defensor del Pueblo realiza recomendaciones

orientadas a la garantía de los derechos de la población de la región
Caribe, frente al aumento excesivo de las tarifas del servicio público
de energía eléctrica”

La grave problemática suscitada en torno al aumento desmesurado de tarifas del servicio

público de energía eléctrica en la región Caribe, conocida por las múltiples quejas
allegadas a la Defensoría del Pueblo, que han derivado en protesta social y las diversas
manifestaciones de alcaldes de la zona, impone a esta Institución de Derechos Humanos,
el ejercicio de su misión constitucional y legal de velar por la efectividad de los derechos
humanos.

Reconocer el acceso a la energía como una “necesidad básica” indispensable para vivir
dignamente y para la realización de otros derechos humanos consagrados en la
Constitución y en los instrumentos internacionales ratificados por Colombia, demanda del
Estado acciones orientadas a garantizar su efectividad de manera progresiva, que incidan
en el mejoramiento de la calidad de vida, el bienestar general de la población y la vida
digna de las personas.

Lo anterior en consonancia con la Declaración sobre el derecho y el deber de los

individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y
las libertades fundamentales universalmente reconocidos, mediante la cual se reitera la
indivisibilidad, interdependencia e interacción que los derechos humanos y las libertades
fundamentales guardan entre sí, así como el deber de promoverlos y aplicarlos de una
manera justa y equitativa. Dispone además, que “Incumbe al Estado la responsabilidad de
adoptar medidas legislativas, judiciales, administrativas o de otra índole apropiadas para
promover en todas las personas sometidas a su jurisdicción la comprensión de sus derechos
civiles, políticos, económicos, sociales y culturales”.

Así las cosas, la Defensoría del Pueblo amparada en la competencia que le asiste de incidir
en la efectividad de los derechos humanos, emite el presente Documento de Advertencia
de cara a incidir en la salvaguarda de los derechos de los consumidores y usuarios y el
acceso a la prestación eficiente y oportuna del servicio público domiciliario de energía
eléctrica.

El documento reseña la situación del servicio público domiciliario de energía eléctrica en

la región Caribe, en particular, el análisis del comportamiento de las tarifas, el estado de
la prestación del servicio de energía en esta región, las obligaciones legales frente al
tema, en consecuencia, se prescribieron recomendaciones orientadas a que se evalúe y,
de ser el caso, se adopten medidas relacionadas con subsidios y contribuciones, aportes
bajo condición, recursos del Sistema General de Regalías, formulación de políticas
públicas respecto al asunto tarifario del servicio de energía eléctrica.
 SITUACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ENERGÍA
ELÉCTRICA EN LA REGIÓN CARIBE

1 RÉGIMEN DEL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ENERGÍA ELÉCTRICA

La Ley 142 de 19941 determina que el servicio público domiciliario de energía eléctrica
“es el transporte de energía eléctrica desde las redes regionales de transmisión hasta el
domicilio del usuario final, incluida su conexión y medición. También se aplicará esta ley
a las actividades complementarias de generación, de comercialización, de
transformación, interconexión y transmisión”.

La Ley 143 de 19942 establece el régimen de las actividades de generación, interconexión,

transmisión, distribución y comercialización de electricidad (Ver figura N°.1) las cuales
están destinadas a satisfacer necesidades colectivas primordiales en forma permanente,
por esta razón, son consideradas servicios públicos de carácter esencial, obligatorio,
solidario y de utilidad pública3. A su vez, el artículo 6o establece que dichas actividades
se regirán por los principios de eficiencia, calidad, continuidad, adaptabilidad,
neutralidad, solidaridad y equidad (Ver figura No. 2).

Figura. Esquema prestación del servicio de energía eléctrica.

Generación Transmisión Distribución Comercialización

Producción de Transporte de Transporte de Compra de energía
energía eléctrica energía desde los energía a través de eléctrica en el mercado
mayorista y su venta a
aprovechando la centros de una red de los usuarios finales,
fuerza de la luz generación hacia distribución a actividad que se puede o
solar, agua, aire o los centros de voltajes iguales o no desarrollar en forma
poder energético consumo. Sistema inferiores a 115kV. combinada con otras
actividades del sector
de los de Transmisión eléctrico, cualquiera que
combustibles. Nacional (STN). sea la actividad principal.

Elaboró: Defensoría del Pueblo. Fuente: Ley 143 de 1993 y CREG4.

1 Capítulo II. Definiciones Especiales. Artículo 14 numeral 14.25

2 Ley 143 de 1994. “Por la cual se establece el régimen para la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de
electricidad en el territorio nacional, se conceden unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones en materia energética”. Modificada
por el Decreto 2474 de 1999, "Por el cual se reestructuran las comisiones de regulación y se dictan otras disposiciones"
3
Art. 5 Ley 143 de 1994
4 Resolución CREG 024/95 Art 1. Resolución CREG 031/97. Resolución CREG 108/97
 Figura. Principios que rigen para el servicio de electricidad.

Calidad
Cumplir los requisitos
técnicos que se establezcan
para la prestación del
servicio.
Continuidad
Eficiencia Prestación del servicio sin
interrupciones, salvo las
Obligación de la correcta programadas por razones
asignación y utilización de técnicas, fuerza mayor, caso
los recursos, a fin de fortuito, o por las sanciones
garantizar la prestación del impuestas al usuario por el
servicio al menor costo incumplimiento de sus
económico obligaciones

Principios que
Equidad
rigen para el
Adaptabilidad
Alcanzar una cobertura servicio de Incorporación de los avances
equilibrada y adecuada en electricidad de la ciencia y de la
las diferentes regiones y tecnología que aporten
sectores del país, para mayor calidad y eficiencia en
garantizar la satisfacción de la prestación del servicio al
las necesidades básicas de menor costo económico.
toda la población.

Solidaridad y redistribución
del ingreso Neutralidad
El régimen tarifario debe Condiciones iguales,
establecer factores para que los tratamiento igual para los
sectores de consumo de mayores usuarios, sin discriminaciones
ingresos ayuden a que las personas diferentes a las derivadas de
de menores ingresos puedan pagar su condición social o de
las tarifas de los consumos que orden técnico.
cubran sus necesidades básicas.

El estatuto de los servicios públicos define que son instrumentos para la intervención
estatal en los servicios públicos, todas las atribuciones y funciones asignadas a las
entidades, autoridades y organismos, en lo relativo, entre otros, a: (i) “Regulación de la
prestación de los servicios públicos teniendo en cuenta las características de cada
región; fijación de metas de eficiencia, cobertura y calidad, evaluación de las mismas, y
definición del régimen tarifario” (ii) “Otorgamiento de subsidios a las personas de
menores ingresos”.5 (negrilla fuera de texto)

5 Ley 142 de 1994, artículo 3º numerales 3.3 y 3.7

Al Estado le asiste la obligación de asegurar tanto la protección de los derechos de los
usuarios, como “asegurar la disponibilidad de los recursos necesarios para cubrir los
subsidios otorgados a los usuarios de los estratos I, II y III y los de menores ingresos del
área rural, para atender sus necesidades básicas de electricidad”6.

El artículo 23 de la Ley 143 de 1994 señala que corresponde a la CREG “Crear las
condiciones para asegurar la disponibilidad de una oferta energética eficiente, capaz de
abastecer la demanda bajo criterios sociales, económicos, ambientales y de viabilidad
financiera, promover y preservar la competencia”.

En los artículos 47 y 82 de la citada ley, se establece lo relativo a los subsidios en la

materia, por su parte la definición de los factores y la asignación de tales recursos remite
a la Ley de servicios públicos domiciliarios7; en efecto el artículo 89.1 establece que el
factor que se debe aplicar para el otorgamiento de subsidios, de los cuales son
beneficiarios los usuarios pertenecientes a los estratos 1, 2 y 3, no podrá ser superior al
equivalente al veinte por ciento (20%) en el consumo correspondiente a los usuarios
residenciales de los estratos 5 y 6, así como los usuarios industriales y comerciales.

Conforme a la ley, los subsidios se financian con las contribuciones o impuestos que pagan
los usuarios comerciales y residenciales de los estratos 5 y 6, que equivalen al 20% de su
facturación, y con recursos del Presupuesto General de la Nación-PGN, en caso que dichas
contribuciones no logren cubrir los subsidios8.

En el Estado recae la obligación de asegurar la prestación eficiente de los servicios

públicos domiciliarios, así, en la órbita de competencia de la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios, se encuentra la responsabilidad de ejercer la inspección,
vigilancia y control de las entidades que presten los servicios públicos domiciliarios,
conforme a lo dispuesto en los artículos 75 y 79 de la Ley 142 de 1994.

El Decreto 381 de 2012 en su artículo 2 dispone que le compete al Ministerio de Minas y

energía “la formulación, adopción, dirección y coordinación de la política en materia de
generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica”. Así mismo,
en lo que refiere al sector energético, implica establecer los criterios que “orientarán la
remuneración de los proyectos destinados a asegurar la confiabilidad, disponibilidad,
continuidad y garantía del suministro de los combustibles líquidos, biocombustibles y
otros, e identificar el monto de los subsidios que podrá dar la Nación para los servicios
públicos por estos conceptos. De igual forma, establecer criterios de asignación y solicitar
la inclusión de partidas para el efecto en el Presupuesto General de la Nación.

Tipo de usuarios: regulados y no regulados.

La Ley 142 de 1994 define al usuario como la persona natural o jurídica que se beneficia
con la prestación de un servicio público, bien como propietario del inmueble en donde
este se presta, o como receptor directo del servicio. A este último usuario se denomina
también consumidor.

6 Ley 143 de 1994 art. 3º literal d.

7 Ley 142 de 1994.
8
Decreto 1073 de 2015. Artículo 2.2.3.2.6.1.2. Funciones del Ministerio de Minas y Energía en relación con el Fondo de Solidaridad para
Subsidios y Redistribución de Ingresos.
El mercado regulado, es directamente contratado y servido por compañías de distribución,
abarca usuarios industriales, comerciales y residenciales con demandas de energía
inferiores a 55 MWh. En este mercado, la estructura de tarifas es establecida por la
agencia reguladora CREG y en este se encuentran concentrados casi la totalidad de
usuarios del país. La fórmula de cobro es aprobada por el regulador y cualquier usuario es
atendido sin importar su consumo9.

En el mercado no regulado participan voluntariamente la industria y todos aquellos

usuarios que tengan un alto consumo de energía. Actualmente un usuario no regulado es
un consumidor con demandas de energía superiores o iguales a 55 MWh /mes, a diferencia
del regulado, el precio de comercialización y generación se pacta libremente mediante
un proceso de negociación entre el consumidor y el comercializador10.

En cuanto al régimen tarifario.

Para abordar el esquema tarifario del servicio domiciliario de energía eléctrica, es

indispensable tener presentes las reglas generales establecidas para el régimen de los
servicios públicos domiciliarios, contenidos en la Ley 142 de 1994, en el cual es
fundamental el ejercicio de la función de intervención del Estado por su naturaleza de
Estado Social de Derecho.

Y llama la atención que, la ley prevé expresamente su intervención con el fin de

“Establecer un régimen tarifario proporcional para los sectores de bajos ingresos de
acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad11.”

Así mismo, se reitera que el Estado interviene en la “Regulación de la prestación de los

servicios públicos teniendo en cuenta las características de cada región; fijación de metas
de eficiencia, cobertura y calidad, evaluación de las mismas, y definición del régimen
tarifario12.”

Por otro lado, la Ley consagra definiciones para interpretar y aplicar el contenido de la
misma, dentro de las que se cuenta la libertad regulada y vigilada, trascendentales para
el asunto de interés de este escrito; toda vez que deja claro que el régimen de tarifas
para los servicios públicos domiciliarios, no es capricho de las empresas comercializadoras
del servicio, por el contrario, se establece un régimen regulado y vigilado, donde se
instaura que es competencia de la respectiva Comisión de Regulación fijar los criterios y
la metodología con arreglo a los cuales las empresas de servicios públicos domiciliarios
pueden determinar o modificar los precios máximos para los servicios ofrecidos al usuario
o consumidor; lo cual implica que estas empresas pueden determinar libremente las
tarifas de venta a medianos y pequeños consumidores, con la obligación de informar por
escrito a la Comisión de Regulación, sobre las decisiones tomadas sobre la materia.

9
https://www.vatia.com.co/as237-funciona-el-mercado-regulado-y-el-no-regulado. Recuperado el 14 de junio de 2022
10 https://www.vatia.com.co/as237-funciona-el-mercado-regulado-y-el-no-regulado. Recuperadas el 16 de junio de 2022
11
Ley 142 de 1994, artículo 2° numeral 2.9
12
Ley 142 de 1994, artículo 3 numeral 3.3
Composición del Costo Unitario

La Comisión de Regulación de Energía y Gas- CREG mediante Resolución CREG 079 de 1997
estableció el Costo Unitario de Prestación del Servicio de energía eléctrica (CU) así:
Tarifa estratos 1,2 = CU ± Subsidio L. 812/ 2003 y 1117/2006
Tarifa estratos 3 = CU ± Subsidio Ley 142 de 1994
Tarifa estrato 4, Oficial e industria = CU
Tarifa estratos 5, 6, y comercio = CU + Contribución

Y la metodología de cálculo en la Resolución CREG 119 de 2007, en la que el Sistema

Interconectado Nacional, el Costo Unitario de Prestación del Servicio, (CU), es un costo
económico eficiente, que resulta de agregar los costos de las actividades de Generación,
Transmisión, Distribución y Comercialización.

De ahí que el Costo Unitario de Prestación del Servicio consta de un componente variable
de acuerdo con el nivel de consumo, expresado en $/kWh, según se indica a continuación:

COMPONENTE EXPLICACIÓN
Costo de compra de energía en bolsa o por medio de contratos a largo
Generación: Gm,i,j
plazo.
Es el valor único para todos los comercializadores con el cual se paga
Trasmisión: Tm
el transporte de energía de las plantas generadoras hasta las redes del STR
Corresponde al valor que se paga por transportar la energía desde el STN
hasta el usuario final a través del STR.
El Ministerio de Minas y Energía junto con la CREG definieron la
Distribución: Dn,m
conformación de las ADD que agrupan el cargo de Distribución de empresas
que comparten ciertas características a través de un cargo unificado
denominado DtUN.
Remunera costos asociados a la comercialización: margen de la actividad,
Comercialización: Cvm,i,j
riesgo de cartera, contribuciones, pagos al administrador del mercado.
Corresponde a los costos de la generación más costosa que debió utilizarse
Restricciones: Rm,i para que el STN opere de manera segura y/o por las limitaciones de su
red.
Corresponde al costo reconocido de pérdidas de energía que por razones
Perdidas: técnicas o no técnicas se pierden en el STN, STR, SDL; así como los costos
PRn,m,i,j de los programas de reducción de pérdidas no técnicas que se realicen por
mercado de comercialización.

Fuente: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

No obstante, cada uno de los componentes varían en diferentes períodos de tiempo, y esto
lleva a que las empresas puedan actualizar las tarifas que cobran a sus usuarios cada vez
que se acumule una variación de, por lo menos, un tres por ciento (3%) en alguno de los
índices de precios que considera la fórmula, según se define a través del Anexo 2 de la
Resolución CREG 119 de 2007. Asimismo, esto se encuentra permitido por el artículo 125
de la Ley 142 de 1992, sin embargo, cada vez que las empresas de servicios públicos
reajusten las tarifas, deberán comunicar los nuevos valores a la Superintendencia de
Servicios Públicos, y a la Comisión respectiva. Deberán, además, publicarlos, por una sola
vez, en un periódico que circule en los municipios en donde se presta el servicio, o en uno
de circulación nacional.

Para el caso del régimen tarifario vigente en la región Caribe, actualmente se encuentra
regulado por el Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1955 de 2019, “mediante la cual se
autorizó al Gobierno Nacional para que estableciera un régimen transitorio, reglamentado
por el Decreto 1645 de 2019 - Régimen transitorio especial en materia tarifaria para la
prestación del servicio público de energía eléctrica en la región Caribe-”.

En virtud de los aumentos considerables en el valor del costo unitario -CU- de prestación
del servicio, que impactan al usuario, mediante Resolución CREG 012 DE 2020, se definió
una opción tarifaria que le permite al comercializador cambiar el CU y amortizar en un
periodo dicho incremento, hasta recuperar el valor financiado, es decir, la empresa puede
hacer cobros relativamente elevados, pero con incrementos parciales para el usuario.

Ahora bien, en cuanto a la vigencia de las fórmulas tarifarias, según el artículo 52 de la

Ley 2099 de 2021, tendrán una vigencia de 5 años, salvo que antes haya acuerdo entre la
empresa de servicios públicos y la Comisión, a efecto de modificarlas o prorrogarlas por
un período igual. Excepcionalmente, podrán modificarse en cualquier tiempo, de oficio o
a petición de parte, cuando sea evidente que: se cometieron graves errores en su cálculo,
se lesionan injustamente los intereses de los usuarios o de la empresa, o que ha habido
razones de caso fortuito o fuerza mayor que comprometen en forma grave la capacidad
financiera de la empresa para continuar prestando el servicio en las condiciones tarifarias
previstas. Vencido el período de vigencia de las fórmulas tarifarias, estas continuarán
rigiendo mientras la Comisión no fije las nuevas.

Tarifas de la región Caribe

Con base en lo establecido en el artículo 318 de la Ley 1955 de 2019 y los lineamientos
definidos en el Decreto 1645 de 2019, mediante la Resolución CREG 010 de 2020, se
estableció el régimen transitorio especial en materia tarifaria para la región Caribe.

A continuación, se presentan las tarifas de acuerdo con la información disponible en la

página WEB de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

AFINIA

Se revisó el Costo Unitario de Prestación del Servicio entre enero de 2021 y mayo de 2022,
en donde se observa la evolución de cada uno de los componentes. Es evidente que el
principal cambio se da en el componente PR13 de la tarifa calculada por el operador AFINIA,
para el mes de julio14 aumentó un 335,3%, es decir 4,3 veces la tarifa del mes de junio,
generando un incremento del 32% en el costo unitario de prestación del servicio (Res.
CREG 119 de 2007) al pasar de 562,78 a 741,74 el kW/h. No obstante, la línea roja que se
13 Corresponde al costo reconocido de pérdidas de energía, causadas por razones técnicas o no técnicas. Incluye los costos de los
programas de reducción de pérdidas no técnicas que se realicen por Mercado de Comercialización.
14
Mediante Resolución CREG 25 y 79 del mes de junio de 2021 se aprobaron las variables necesarias para calcular los ingresos y cargos
asociados con la actividad de distribución de energía eléctrica para el mercado.
observa en la siguiente gráfica representa la opción tarifara (Res. CREG 012 de 2020)
cobrada al usuario final, en donde se observa que a partir de julio está por debajo de la
curva apilada y el aumento para este mes fue solo de un 0,6%.

Fuente: Superservicios.

Entre junio de 2021 y mayo de 2022, Afinia aplicó el cálculo de la opción tarifaria, según
los lineamientos de la Resolución CREG 012 de 202015, correspondiendo el incremento
acumulado en la tarifa por kW/h al 29,3% en 11 meses.

AIR-E

En cuanto al Costo Unitario de Prestación del Servicio entre octubre de 2020 y mayo de
2022, a continuación se visibiliza en el gráfico, el comportamiento y la participación de
cada uno de los componentes en la determinación de la tarifa. Para el caso del operador
Air-E, el incremento en el componente de pérdidas en el mes de julio de 202116 fue de
482%, es decir dicha tarifa era 5,8 veces la tarifa del mes anterior, esto significó un
aumento del 38% en el coste unitario (Res. CREG 119 de 2007), al pasar de 569,66 a 783,96
el kW/h. Sin embargo, la línea roja trazada en el siguiente gráfico representa la opción
tarifara (Res. CREG 012 de 2020) que es la cobrada al usuario final, en donde se observa
que a partir de julio está por debajo de la curva apilada y este aumento, para este mes,
fue de un 9,9%.

15Opción tarifaria que se aplica para amortizar grandes incrementos en la tarifa.

16
Mediante Resolución CREG 24 y 78 del mes de junio de 2021 se aprobaron las variables necesarias para calcular los ingresos y cargos
asociados con la actividad de distribución de energía eléctrica para el mercado.
Fuente: Superservicios.

Áreas Especiales definidas en la ley

El Decreto 111 de 2012 “Por el cual se reglamenta el Fondo de Energía Social - FOES y se
dictan otras disposiciones”, modificado parcialmente por el Decreto 1144 de 2013, cuyo
ámbito de aplicación es la prestación del servicio público domiciliario de energía
eléctrica, crea las ÁREAS ESPECIALES para efectos tarifarios y en consecuencia para la
identificación y asignación de subsidios que promueven el pago por parte del usuario final,
teniendo en cuenta su nivel socio económico.

Definidas entonces en el artículo 2º como las Áreas Rurales de Menor Desarrollo, Zonas de
Difícil Gestión y Barrios Subnormales, respecto de los cuales los usuarios de los estratos 1
y 2 ubicados en las mismas, son beneficiarios del Fondo de Energía Social de que trata el
artículo 103 de la Ley 1450 de 2011, de conformidad con las definiciones que se establecen
para cada una de ellas así:

Área Rural de Menor Desarrollo: Es el área perteneciente al sector rural de un

municipio o distrito que reúne las siguientes características: (i) presenta un índice
superior a cincuenta y cuatro punto cuatro (54.4), conforme con el indicador de las
Necesidades Básicas Insatisfechas publicado por el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística, y (ii) está conectada al circuito de alimentación por medio
del cual se le suministra el servicio público de energía eléctrica.
Corresponde al alcalde municipal o distrital o a la autoridad competente, conforme
con la Ley 388 de 1997, clasificar y certificar la existencia de las Áreas Rurales de
Menor Desarrollo. Las áreas rurales que pertenezcan a municipios que no se
encuentran clasificados en la metodología de las Necesidades Básicas Insatisfechas
del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, se considerarán Áreas
Rurales de Menor Desarrollo.
 Barrio Subnormal: Es el asentamiento humano ubicado en las cabeceras de
municipios o distritos que reúne los siguientes requisitos: (i) que no tenga servicio
público domiciliario de energía eléctrica o que este se obtenga a través de
derivaciones del Sistema de Distribución Local o de una Acometida, efectuadas sin
aprobación del respectivo Operador de Red; (ii) que no se trate de zonas donde se
deba suspender el servicio público domiciliario de electricidad, de conformidad con
el artículo 139.2 de la Ley 142 de 1994, las normas de la Ley 388 de 1997 y en general
en aquellas zonas en las que esté prohibido prestar el servicio, y (iii) Certificación
del alcalde municipal o distrital o de la autoridad competente en la cual conste la
clasificación y existencia de los Barrios Subnormales, la cual deberá ser expedida
dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de la respectiva solicitud
efectuada por el Operador de Red.

Zonas de Difícil Gestión. Articulo 1 Decreto 1144 de 2013: Conjunto de usuarios

ubicados en una misma zona geográfica conectada al Sistema Interconectado
Nacional, susceptible de ser aislado eléctricamente por el mismo circuito
alimentador de Nivel II, que presenta durante el último año en forma continua, una
de las siguientes características:
(i) Cartera vencida mayor a noventa días por parte del cincuenta por ciento
(50%) o más de los usuarios de estratos 1 y 2 pertenecientes a la zona, o
(ii) Niveles de pérdidas de energía superiores al cuarenta por ciento (40%)
respecto a la energía de entrada al Sistema de Distribución Local que atiende
exclusivamente a dicha zona.

Para ambos eventos los indicadores serán medidos como el promedio de los últimos
12 meses. Así mismo el comercializador de Energía Eléctrica, debe demostrar que
los resultados de la gestión en cartera y pérdidas han sido negativos por causas no
imputables a la propia empresa.
Para el registro y certificación de nuevas Áreas de Difícil Gestión el conjunto de
usuarios deberá corresponder como máximo a la delimitación geográfica de un
barrio.

Para acreditar lo anterior, la empresa deberá presentar ante la Superintendencia

de Servicios Públicos Domiciliarios, certificación suscrita por la Auditoría Externa
de Gestión y Resultados o por su Representante Legal, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 51 de la Ley 142 de 1994 y demás normas que la modifiquen
y/o adicionen. Dicha certificación, debe ir acompañada con la memoria de cálculo
respectiva para cada una de las Áreas reportadas al Sistema Único de Información
(SUI).

De lo anterior se colige que en dichas áreas habitan las personas más pobres de cada
municipio y por ende más vulnerables, si consideramos que uno de los criterios para
determinarlas es que tengan necesidades básicas insatisfechas.

No obstante, desde 1997 con la Resolución CREG 077, se había previsto para fines tarifarios
el concepto de consumo de subsistencia, definido como la cantidad mínima de energía
eléctrica utilizada en un mes por un usuario, para satisfacer necesidades básicas que
puedan ser satisfechas eficiente y económicamente, y corresponde a la base para el
otorgamiento de los subsidios a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3.
Es por esto que, actualmente es el Fondo de Energía Social el encargado de administrar
los recursos de los subsidios. También tiene como objeto cubrir un valor variable de hasta
cuarenta y seis pesos ($46) por kilovatio hora del valor de la energía eléctrica destinada
al consumo de subsistencia de los usuarios residenciales de estratos 1 y 2 de las Áreas
Rurales de Menor Desarrollo, Zonas de Difícil Gestión y Barrios Subnormales, que se asigna
de acuerdo con la disponibilidad de recursos y que se considera inversión social en los
términos de la Constitución y normas orgánicas de presupuesto, el cual es administrado
por el Ministerio de Minas y Energía.

Para que se haga efectivo el beneficio del subsidio antes descrito, se requiere la eficiente
gestión de la administración local (alcalde municipal o distrital o a la autoridad
competente) orientada a clasificar y certificar la existencia de las áreas especiales sobre
las cuales aplica. Del mismo modo, es necesario que, los comercializadores de Energía
Eléctrica, registren mensualmente en el Sistema Único de Información - SUI de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD, todas y cada una de las Áreas
Especiales que atiendan, cumpliendo los requisitos establecidos y relacionando la
información mínima solicitada, conforme a lo dispuesto en el artículo 2° del Decreto 1144
de 2013.

Frente a lo anterior, surge la competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos

Domiciliarios, referida a verificar en cualquier momento el cumplimiento y veracidad de
los requisitos.

De ahí que, en el momento en el que las prestadoras del servicio presentan para
aprobación ante la SSPD las tarifas que serán cobradas a los usuarios, en ejercicio de la
función de vigilancia que le corresponde, deben considerarse como prioridad las áreas
especiales para garantizar que el consumo mínimo de subsistencia de los habitantes de
estas se encuentre cubierto como prerrogativa del Estado Social de Derecho fundado en
la dignidad humana.

En concordancia con lo expuesto, recientemente la Ley 2099 de 2021 “Por medio de la

cual se dictan disposiciones para la transición energética, la dinamización del mercado
energético, la reactivación económica del país y se dictan otras disposiciones.”, en su
artículo 48. sobre modernización del régimen de subsidios de energía eléctrica y gas
combustible, señaló:

“Buscando la eficiencia de los recursos presupuestales destinados para financiar

subsidios por menores tarifas de energía eléctrica y gas combustible a usuarios de
menores ingresos liquidados por el Gobierno Nacional, según la normatividad vigente,
se implementarán medidas que permitan utilizar la información socioeconómica de los
usuarios y las personas como parámetro de asignación, priorización y focalización de
los subsidios.

PARÁGRAFO. Los subsidios a los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y

gas combustible, podrán reconocerse y entregarse de manera general, focalizada o
directa al consumidor final en la forma que determine el Gobierno Nacional mediante
el uso de nuevas tecnologías.”
2. PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE ENERGÍA EN LA REGIÓN CARIBE

La filial del Grupo EPM, Caribemar de la Costa S.A.S. E.S.P., -AFINIA-, es la prestadora
del servicio de energía eléctrica en los departamentos de Bolívar, Córdoba, Sucre, Cesar
y 11 municipios del sur de Magdalena -Algarrobo, Ariguaní, Guamal, El Banco, Nueva
Granada, Pijiño del Carmen, Sabanas de San Ángel, Santa Ana, Santa Bárbara de Pinto,
San Sebastián de Buenavista, y San Zenón-.

Por su parte, el Consorcio Energía de la Costa empresa AIR-E S.A.S E.S.P, opera en los
departamentos de Atlántico, La Guajira y Magdalena, zona denominada como Caribe Sol.

Población de los siete departamentos de la región Caribe

De acuerdo con la proyección de población para el año 2022 en los siete departamentos -
Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, Guajira, Magdalena y Sucre- habitan 11.676.992
personas que representan el 22,6% de la población colombiana. Vale la pena destacar
que, en los departamentos de La Guajira y Córdoba, el 50,3% y 48,4% de la población de
cada departamento, están ubicados en la zona rural, por el contrario, en el departamento
de Atlántico el 94,9% de la población residen en las cabeceras municipales.
Gráfica. Población del departamento.

Fuente: DANE.

Índices de pobreza en los departamentos de la región Caribe

En cuanto a la incidencia de la Pobreza Multidimensional -IPM- en la población total, el

26,8% de los habitantes de la región Caribe se encuentra en pobreza multidimensional,
para la vigencia 2021. Adicionalmente, al observar este índice en las zonas urbana y rural,
se encuentra que mientras el 19,6% de la población que habita las cabeceras municipales
está en situación de pobreza, en la zona rural asciende al 45,3%.
En el gráfico que se presenta a continuación, se exponen los resultados de Pobreza
Multidimensional por departamento, en donde La Guajira tiene el 48,7%, Magdalena
cuenta con un 32,4% de la población en -PM- y Sucre con el 30,3% en -PM-, estos
departamentos son los que más personas en pobreza multidimensional tienen.

Fuente: DANE.
De acuerdo con los resultados del Índice de Pobreza Multidimensional –IPM-, la –PM- entre
los periodos 2021 y 2020, solo presentó una reducción significativa en Sucre del 7,8% y en
el departamento de Córdoba del de 4,9%.

Ahora bien, al contrastar los resultados del –IPM- departamental por zona urbana y rural,
es notoria la brecha existente, en efecto, mientras que el promedio del IPM en la zona
urbana de los siete departamentos es del 21,2%, para la zona rural es del 43,8%. En la
gráfica que se muestra a continuación, se presentan los resultados para los años 2019 a
2021.

Fuente: DANE.

Cabe señalar que, la principal privación por hogar que influyó en el resultado del índice
de pobreza multidimensional para el 2021 en la región Caribe, fue el trabajo informal, y
si revisamos las tasas de desempleo de estas 7 ciudades capitales, para el mes de junio de
2022, todas están por encima del 11%, siendo Valledupar con un 16,1% la ciudad con más
desempleo, Riohacha y Montería con un 14%, Barranquilla, Santa Marta y Sincelejo con un
12% y Cartagena con un 11,4%. Situación que directamente está relacionada con la
precaria generación de ingresos de los hogares de la región Caribe y la accesibilidad
financiera de los diferentes derechos que garantizan un mínimo vital en la alimentación,
el abastecimiento de agua, la salud, la vivienda y demás derechos sociales indispensables
para garantizar una vida digna.
Al respecto cabe recordar que a partir de la Sentencia T-678 de 201717, el mínimo vital
es un derecho fundamental que corresponde a la porción de los ingresos “destinados a la
financiación de las necesidades básicas, como son la alimentación, la vivienda, el vestido,
el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la recreación, la atención en salud;
prerrogativas cuya titularidad es indispensable para hacer efectivo el derecho a la
dignidad humana, valor fundante del ordenamiento jurídico constitucional".18

Adicionalmente, según la Encuesta Nacional de Calidad de Vida 2021 - ENCV realizada por
el DANE, donde se pidió la opinión al jefe del hogar o cónyuge respecto si se consideraba
pobre, encontrándose que en todos los departamentos más del 60% del total de los hogares
se consideraban pobres, siendo los departamentos de La Guajira y Sucre con el mayor
porcentaje de hogares que se consideran a sí mismos pobres. A continuación, presentamos
el resultado por cada departamento.

Fuente: DANE

Adicionalmente, en la ENCV-2021 preguntaron a los habitantes de la región sobre su

percepción frente a la situación económica del hogar con respecto a cómo se encontraban
doce meses atrás. En todos de los departamentos, la mayoría de los hogares perciben que
están igual o peor con respecto al año anterior, en el departamento del Cesar el 86,3% de
los hogares consideraron que estaban igual o peor, le siguen el departamento de Atlántico
y Magdalena con el 85% de los hogares. Sólo en el departamento de Bolívar el 31,9% de los
hogares consideraron que mejoraron sus condiciones. En el gráfico que se observa a
continuación, se detallan los resultados por cada departamento.

17Corte Constitucional. Sentencia del 16 de noviembre de 2017. Magistrado Ponente: Dr Carlos Bernal Pulido.
18
Contenido en: Derecho al Mínimo Vital y políticas públicas de transferencias monetarias 2020-2021. Defensoría del Pueblo. Delegada
para los Derechos Económicos, sociales y Culturales. Bogotá. 23 de mayo de 2022. Página 11.
 opinión del jefe o del cónyuge sobre situación económica
del hogar comparada con la de hace 12 meses
100,0 3,5 2,4 1,3 4,2
6,1 5,0
90,0
80,0 31,4 29,9
33,0 30,0
44,3 38,0
70,0
60,0
50,0 35,8
41,5
40,0 50,5 40,4
40,7 43,5
30,0
20,0
31,4
10,0 18,2 22,9
14,2 13,3 14,2
0,0 0,4 0,5 0,4 2,3 0,5 0,2
Atlántico Bolívar Cesar Córdoba La Guajira Magdalena

Mucho mejor Mejor Igual Peor Mucho peor

Fuente: DANE

Cobertura Energía Eléctrica

De acuerdo con los resultados de la reciente Encuesta de Calidad de Vida —ECV 2021—
realizada por el DANE, aproximadamente 446.000 hogares en Colombia no cuentan con
energía eléctrica, de los cuales el 95,7% están ubicados en la zona rural (centros poblados
y rural disperso). Para el caso de los siete departamentos de la región Caribe, de los
3.383.000 hogares que se localizan en esta región, 181.384 hogares carecen de suministro
de energía eléctrica, de los cuales el 98,7% se encuentran ubicados en la zona rural, siendo
aproximadamente 116 mil hogares pertenecientes a la zona rural del departamento de La
Guajira.

A continuación, se presentan las coberturas de energía eléctrica por departamento tanto

para zona urbana como rural.
 Fuente: DANE, Encuesta de Calidad de Vida 2021.

Comparación de la Tarifa para Estrato 4

Respecto al valor del kW/h durante el mes de mayo de 2022, se elaboró un listado con
fundamento en la información disponible de los 29 operadores de red, en él se evidencia
que los dos mercados -Caribe Sol y Caribe Mar- no tienen el kW/h más caro del país, en
el caso del primero, donde la empresa prestadora es AIR-E S.A.S. E.S.P, el valor es de
$767,06 kW/h, ubicándolo en el puesto 6°; por su parte el valor del kW/h para el segundo
mercado que es operado por CARIBEMAR DE LA COSTA S.A.S. E.S.P. -Afinia- asciende a la
suma de $727.18, situándolo en el puesto 13. A continuación, se presenta la lista que
contiene el valor de la tarifa para dichos operadores.
Tabla. Tarifa de referencia (Estrato 4) para los 29 operadores de red. Ordenados de mayor a
menor.
# EMPRESA OPERADORA DE RED May-22
1 EMPRESA DE ENERGÍA DEL VALLE DE SIBUNDOY S.A. E.S.P. (1846) $ 856,57
2 COMPAÑÍA ENERGÉTICA DE OCCIDENTE E.S.P. (23442) - CAUCA $ 833,58
3 EMPRESAS MUNICIPALES DE CALI E.S.P. (2438) - CALI - YUMBO - PUERTO TEJADA $ 808,04
4 CELSIA COLOMBIA S.A. E.S.P. (536) TOLIMA $ 776,67
5 EMPRESA DE ENERGÍA DEL PUTUMAYO S.A. E.S.P. (2016) $ 769,29
6 AIR-E S.A.S. E.S.P. (48307) $ 767,06
7 EMPRESA DE ENERGÍA DEL BAJO PUTUMAYO S.A. E.S.P. (2371) $ 766,60
8 EMPRESA DE ENERGÍA DE PEREIRA S.A. E.S.P. (2073) $ 753,77
9 CELSIA COLOMBIA S.A. E.S.P. (536) VALLE $ 743,03
10 CENTRALES ELÉCTRICAS DE NARIÑO S.A. E.S.P. (ID 520) $ 740,18
11 ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A. E.S.P. (1014) $ 735,92
12 EMPRESA DE ENERGÍA DE BOYACÁ S.A. E.S.P. (500) $ 730,28
13 CARIBEMAR DE LA COSTA S.A.S. E.S.P. (AFINIA) (48305) $ 727,18
14 EMPRESA DISTRIBUIDORA DEL PACÍFICO S.A. E.S.P. (3226) - CHOCÓ $ 723,21
15 COMPAÑÍA DE ELECTRICIDAD DE TULUÁ S.A. E.S.P. (637) $ 723,08
16 ELECTRIFICADORA DE SANTANDER S.A. E.S.P. (524) $ 713,69
17 ELECTRIFICADORA DEL META S.A. E.S.P. (600) $ 711,32
18 EMPRESA DE ENERGÍA DE CASANARE S.A. E.S.P. (3370) $ 708,78
19 ELECTRIFICADORA DE CAQUETÁ S.A. E.S.P. (1032) $ 702,56
20 EMPRESA DE ENERGÍA DE PEREIRA S.A. E.S.P. (2073) - CARTAGO $ 699,31
21 EMPRESA DE ENERGÍA DE ARAUCA E.S.P. (599) $ 695,70
22 CENTRALES ELÉCTRICAS DE NORTE DE SANTANDER S.A. E.S.P. (604) $ 690,54
23 CENTRAL HIDROELÉCTRICA DE CALDAS S.A. E.S.P. (502) $ 680,83
24 EMPRESA MUNICIPAL DE ENERGÍA ELÉCTRICA S.A. E.S.P. (694) - POPAYÁN PURACE * $ 679,00
25 EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. (564) - ANTIOQUIA $ 678,03
26 CODENSA S.A. E.S.P. (2103) BOGOTÁ CUNDINAMARCA $ 677,31
27 EMPRESA DE ENERGÍA DE QUINDÍO S.A. E.S.P. (523) $ 677,31
28 EMPRESA DE ENERGÍA ELÉCTRICA DEL DEPARTAMENTO DEL GUAVIARE E.S.P. (3076) $ 677,08
29 RUITOQUE S.A. E.S.P. (1737) - RUITOQUE $ 668,26
* Para esta empresa solo se dispone información de la tarifa de Nov de 2021.
Fuente: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Elaboración Defensoría del Pueblo

3. CONTENIDO Y ALCANCE DE LOS DERECHOS DE LOS CONSUMIDORES Y

USUARIOS, AL ACCESO A LA PRESTACIÓN EFICIENTE Y OPORTUNA DEL
SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ENERGÍA ELÉCTRICA.

En el presente acápite se reseñan las obligaciones de derechos humanos relacionadas con

el acceso a la prestación eficiente y oportuna del servicio público domiciliario de energía
eléctrica, señaladas en la Constitución Política, la ley, los tratados internacionales y la
jurisprudencia.

Sea lo primero mencionar que la Constitución Política reconoce que los servicios públicos
cumplen una finalidad social, cuya prestación podrá ser asumida por el Estado, directa o
indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares (C.P. art. 365). De
acuerdo con la Carta19, la satisfacción de las necesidades básicas, dentro de las que se
encuentra la prestación del servicio de energía eléctrica, es uno de los fines esenciales de
la intervención del Estado en la prestación de los servicios públicos domiciliarios20.

En este sentido, el acceso a los servicios públicos constituye un eje fundamental para
asegurar los pilares del Estado Social de Derecho, con el fin de garantizar el bienestar
general de la población y el mejoramiento de la calidad de vida.

Asimismo, se determina que ley fijará las competencias y responsabilidades concernientes

a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación
y el régimen tarifario que tendrá en cuenta, además de los criterios de costos, los de
solidaridad y redistribución de los ingresos. (Art 367 CP)

El artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, reconoce que la

existencia de un nivel adecuado de vida, supone el otorgamiento de herramientas que
permitan asegurar la salud y el bienestar de los ciudadanos. En este contexto, la existencia
de garantías constitucionales como la prestación de los servicios públicos, la alimentación
y la vivienda, se convierten en instrumentos propicios para realización de tal fin.

Con la Agenda 2030 que adopta los Objetivos de Desarrollo Sostenible -ODS- la
Organización de Naciones Unidas se propone superar la pobreza, proteger el planeta ,
asegurar la prosperidad para todos y alcanzar la paz; específicamente, el ODS número 7,
señala la necesidad de contar energía asequible y no contaminante, por lo cual se hace
necesario que se desarrollen políticas públicas que garanticen los accesos y mejoren los
niveles de bienestar de las personas relacionados con el uso de recursos energéticos.

En nuestro ordenamiento jurídico, algunas expresiones de los servicios públicos, como lo

son, las condiciones de acceso, la prestación eficiente y oportuna y la existencia de una
infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, los derechos de los
usuarios, son consideradas como derechos colectivos (Ley 472 de 1998, art. 4); cuya
protección puede asegurarse a través de una serie de mecanismos que facilitan los
espacios de participación en los ámbitos judicial, administrativo, político, de planeación
y de gestión.

Según la jurisprudencia constitucional, el servicio de energía eléctrica, es de fundamental

trascendencia para la vida digna, conforme se reconoce en la Sentencia T-761 de 201521:
“Varias de las actividades de la vida cotidiana que, hoy se dan por dadas y parecen
naturales sólo pueden llevarse a cabo, por el acceso a las redes de energía eléctrica.
Participar de la riqueza económica, cultural, informática, vivir en un espacio con la
adecuada calefacción, conservar y refrigerar los alimentos es posible, únicamente porque
se cuenta con acceso a electricidad”.

Es variada la jurisprudencia constitucional en la que se reseña la importancia de los

servicios públicos, su régimen tarifario su prestación eficiente como medio indispensable

19 Capitulo V. “De la finalidad social del estado y de los servicios públicos. Artículo 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad
social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (…).”
20 Si bien, la Constitución Política y la ley han reconocido unos derechos a los usuarios, es claro que los usuarios también deben cumplir

con deberes como el pago de los servicios que reciben, la adecuada utilización del servicio y el control de conexiones fraudulentas.
21 Corte Constitucional. Sentencia del 11 de diciembre de 2015. Magistrado Ponente: Dr Alberto Rojas Ríos.
para impedir la vulneración de los derechos a la vida, a la igualdad y a la integridad
personal.

La Corte en Sentencia C-150 de 200322 determina que la fórmula establecida por el

legislador según el cual los servicios públicos deberán obedecer al criterio de suficiencia
en condiciones eficientes, protege el interés de los usuarios en la medida en que se
establecen condiciones para que la prestación sea sostenible en el largo plazo y para que
se cuente con adecuados niveles de calidad.

Para la Corte Constitucional, el concepto de "inherencia" vinculado a la prestación de los

servicios públicos, conforme a lo previsto en el artículo 365 de la Constitución, pone de
presente la especial relevancia política que el Constituyente de 1991 le atribuyó a dichos
servicios. Esta relevancia se dirige a asegurar la prestación eficiente de los mismos a todos
los habitantes del territorio nacional.

Así mismo, la Corte Constitucional ha sostenido que a través de los servicios públicos el
Estado busca asegurar la satisfacción de las necesidades de toda la colectividad, por lo
que su acceso permanente constituye uno de los medios que hacen posible el
cumplimiento de sus fines. Bajo este contexto, el citado Tribunal Constitucional ha
señalado que los servicios se erigen como “instrumentos que le permiten al Estado
alcanzar el ideal de justicia social y promover condiciones de igualdad real y efectiva,
bien sea que los preste directa o indirectamente, o que autorice a los particulares para
hacerlo; en todo caso siempre [estarán bajo] su responsabilidad”.

Ha señalado la Corte que, el artículo 365 de la Constitución Política preserva las

potestades de vigilancia, inspección, control y regulación de los servicios bajo la
titularidad del Estado. Por esta razón, el ejercicio de las citadas atribuciones debe
encaminarse a garantizar la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos,
en desarrollo de la primacía que la Constitución les otorga en el artículo 5 del Texto
Superior.

En igual sentido, la Sentencia C-936 de 200323 señaló que, con base en el artículo 51
Constitucional, el artículo 11 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos Sociales
y Culturales y la Observación General 4 del Comité de Derechos Económicos Sociales y
Culturales, existen siete condiciones para que se pueda configurar y garantizar el derecho
a la vivienda digna, estos elementos son “1) seguridad jurídica de la tenencia; 2)
disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; 3) gastos
soportables; 4) habitabilidad; 5) asequibilidad; 6) lugar y 7) adecuación cultural”.

Cabe señalar que, para el caso del servicio público de energía eléctrica la jurisprudencia
de la Corte Constitucional ha brindado una protección amplia a los derechos colectivos,
incluso por vía de sentencias de tutela. Desarrollo jurisprudencial que ha tenido asidero
en el criterio de conexidad entre los derechos colectivos y los derechos fundamentales de
los consumidores o usuarios, así, los derechos colectivos a los servicios públicos
domiciliarios pueden ser amparados constitucionalmente en forma inmediata cuando el
desconocimiento de los primeros, viola o amenaza la vigencia de los segundos.

22
Corte Constitucional. Sentencia del 25 de febrero de 2003. Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa.
23 Corte Constitucional. Sentencia del 15 de octubre de 2003. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Montealegre Lynett
El estándar de protección legal que tienen los consumidores y usuarios en Colombia está
determinado por la Ley 1480 de 2011, la cual reconoce 12 derechos generales para estos,
señalados en el artículo 3, entre los que se cuenta: i) Protección contractual: Ser protegido
de las cláusulas abusivas en los contratos de adhesión. ii)Derecho a la igualdad: Ser
tratados equitativamente y de manera no discriminatoria.

Dimensiones del derecho

El derecho colectivo de los usuarios al acceso a la prestación eficiente y oportuna del

servicio público domiciliario de energía eléctrica, tiene una connotación de indispensable,
en la medida que su efectividad permite satisfacer las necesidades básicas como son la
refrigeración y calefacción de ambientes, la conservación y cocción de alimentos y el
acceso a los servicios tecnológicos, entre otras, que permiten la vida digna y el bienestar
general de la población.

De otra parte, la disponibilidad de servicios e infraestructura es una condición para que

se pueda configurar y garantizar el derecho a la vivienda digna, así lo ha establecido el
Pacto Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales y la Observación
General 4, reconociendo que “el derecho humano a una vivienda adecuada tiene una
importancia fundamental para el disfrute de todos los derechos económicos, sociales y
culturales”.

El elemento de accesibilidad presenta cuatro dimensiones interrelacionadas: i)

accesibilidad física, ii) accesibilidad económica – asequibilidad, iii) no discriminación, y
iv) acceso a la información.

Gráfico. Dimensiones del componente de accesibilidad

Accesibilidad
Accesibilidad física económica –
asequibilidad
Accesibilidad
Acceso a la
No discriminación
información

Para el caso, nos ocuparemos de los criterios de accesibilidad-asequibilidad y no

discriminación.
La accesibilidad económica (asequibilidad) hace referencia a que, en un esquema de
prestación de los servicios públicos domiciliarios, que pueden ser operados por agentes
privados y mixtos, se debe contar con los instrumentos adecuados para que todos los
habitantes, especialmente las personas de menores ingresos, puedan pagar los servicios
públicos que consumen. Ello se encuentra sustentado en el principio de equidad, el cual
exige que sobre los hogares vulnerables económicamente no recaiga una carga
desproporcionada, para el pago por el acceso al servicio de energía eléctrica.

Así, se requiere garantizar la accesibilidad económica, en este sentido, la Ley 142 de 1994
estableció varios instrumentos: i) El régimen de regulación tarifaria, las reglas relativas a
procedimientos, metodologías, fórmulas, estructuras, estratificación, facturación,
opciones, valores y, en general, todos los aspectos que determinan el cobro de las tarifas,
ii) El sistema de subsidios, que se otorgan para que las personas de menores ingresos
puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades
básicas; iii) Las reglas relativas a las prácticas tarifarias restrictivas de la libre
competencia y las que implican abuso de posición dominante.

Con el propósito de favorecer el acceso al servicio de energía eléctrica, sin ningún tipo de
discriminación y permitir el pleno ejercicio del derecho, los poderes públicos han
adoptado diversas medidas en beneficio de las personas o grupos que por su situación
merecen especial protección, entre otras, tenemos las siguientes:

▪ La concesión de subsidios a los usuarios de menores ingresos.

▪ Tarifas reguladas que cumplen con los criterios consagrados en la Ley 142 de 1994.
▪ Mecanismos de control social, como lo son los comités de desarrollo y control
social, las veedurías ciudadanas.
▪ Mecanismos judiciales de protección de los derechos fundamentales y colectivos
para la defensa de los derechos a la igualdad y a la no discriminación.

Precisamente, a manera de ejemplo, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el

régimen tarifario debe obedecer a los principios de equidad, solidaridad y redistribución
del ingreso, a fin de permitir que todos los usuarios -sin distinción alguna- puedan acceder
de manera permanente a los servicios públicos.

La asequibilidad se materializa en la concreción del principio de solidaridad, a través del

cual, los suscriptores de los estratos 1,2 y 3 recibirán una ayuda o descuento denominado
subsidio que, conforme a lo establecido, será definido por los concejos municipales
mediante acuerdo.

Por su parte, se cobrará un impuesto denominado contribución a los estratos

socioeconómicos 5 y 6 y a los usos comerciales e industriales, destinado a apoyar el
otorgamiento de subsidios, buscando así que los prestadores estén equilibrados entre las
dos cargas, caso contrario serán coadyuvados por los municipios, a través del Fondo de
Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos.

En cuanto al estrato 4, este no recibe subsidios ni debe pagar contribuciones.

No discriminación.

La Constitución Política contiene criterios de justicia social y de solidaridad; consagra los

derechos a la igualdad y a la no discriminación, así como de protección a las minorías
étnicas. Es obligación del Estado proteger especialmente a las personas que, por su
condición social, económica, física o mental, se encuentran en circunstancia de debilidad
manifiesta y sancionar los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.

En materia de energía eléctrica deben aplicarse políticas públicas, presupuestos

suficientes, subsidios a la oferta y a la demanda que redunden en el
aumento progresivo de la cobertura universal a todos los habitantes de la región Caribe,
sin discriminaciones de ninguna naturaleza.

No obstante, en la práctica todavía hay manifestaciones de discriminación en la prestación

de los servicios.

4. CONCLUSIONES

Los servicios públicos domiciliarios son inherentes a la finalidad social del Estado, su
concreción material y efectiva contribuye al mejoramiento de la calidad de vida de la
población, con fundamento en el respeto al postulado de la dignidad humana, pilar
fundamental de los derechos humanos, la vigencia de un orden social justo comprende la
efectividad del derecho a la prestación del servicio público de energía eléctrica, e implica
obligaciones económicas y sociales para el Estado.

Al Estado le asiste el deber de brindar especial protección a aquellas personas que se

encuentran en situación de debilidad manifiesta e intervendrá para corregir las situaciones
de desequilibrio en el ejercicio del derecho, no en vano se le ha impuesto el diseño y
puesta en aplicación de un esquema tarifario que debe estar precedido por la aplicación
real y efectiva del principio constitucional de la solidaridad.

Conforme a lo expuesto, es innegable que, en términos constitucionales, legales y

jurisprudenciales, no sólo se debe garantizar el acceso a los servicios públicos, sino
también asegurar la existencia de ciertas condiciones que permitan su prestación
conforme a los criterios de calidad, accesibilidad y a los principios de igualdad y no
discriminación, solidaridad, justicia social diversidad e integridad étnica y cultural,
participación ciudadana.

En efecto, todos los habitantes de los siete departamentos de la región Caribe, tienen
derecho a gozar del servicio de energía eléctrica, en orden a satisfacer sus necesidades
básicas, cualquiera que sea su etnia, sexo, origen nacional o familiar, lengua, religión,
opinión política o filosófica o su situación social, económica o cultural, sin discriminación
alguna.
Ahora bien, respecto a la accesibilidad económica, es pertinente señalar que si el gasto
de energía es muy alto, un hogar que tenga limitaciones económicas, va a ver
menoscabado el acceso a servicios energéticos de calidad, que permitan satisfacer las
necesidades fundamentales y básicas de energía, máxime cuando las condiciones
climáticas, que para el caso de los siete departamentos de la región Caribe, demandan el
uso imprescindible de refrigeración tanto para los ambientes, como para la preservación
de alimentos.

Por tratarse de usuarios o consumidores de los departamentos en los cuales las

temperaturas son elevadas, la energía eléctrica es un servicio imprescindible, dada la
urgencia de satisfacer las necesidades fundamentales, que tienen una relación directa con
la salud, tales como las definidas por la CEPAL24: una temperatura máxima saludable, el
abastecimiento de agua, la conservación de alimentos, en algunos casos la cocción de los
mismos (esto en procura de evitar la contaminación intramural por el uso de material
vegetal como combustible sólido), el suministro continuo para personas
electrodependientes en salud y el acceso a la información y su relación con la conectividad
a la tecnología, entre otras.

En el entendido que el gasto en vivienda y servicios públicos es el que más pesa dentro
del gasto total de los hogares25, es pertinente reiterar que por vía jurisprudencial -
Sentencia T-678 de 2017- se le ha otorgado el carácter de fundamental al acceso a un
mínimo vital, su goce es un elemento esencial de la dignidad humana, en consecuencia, a
las autoridades les asiste el deber de adoptar las medidas necesarias en orden a asegurar
la protección de estándares mínimas de subsistencia.

Igual menoscabo se sufre, cuando la disponibilidad de recursos de un hogar obliga a

renunciar a necesidades energéticas, por cuanto se tienen que destinar los ingresos para
la satisfacción de otros servicios o garantías constitucionales.

Por las anteriores consideraciones la Defensoría del Pueblo encuentra que, con el aumento
desmesurado en las tarifas del servicio de energía eléctrica en la región Caribe, se podrían
vulnerar los derechos colectivos al acceso y a la prestación eficiente de los servicios
públicos y, en particular a su componente de accesibilidad económica al que tienen
derecho los usuarios, que bien vale resaltar, son derechos colectivos conexos con derechos
de carácter fundamental tales como, la vida digna, la salud y la intimidad, lo que exige la
intervención del Estado para hacer posible la finalidad social, consagrada en la
Constitución Política de 1991.

Es preciso resaltar que la Corte Constitucional, ha reconocido que contar con el servicio
de energía no es un privilegio de aquellos que puedan pagar el servicio, sino condición
necesaria para el disfrute de otros muchos derechos humanos (conservación de alimentos,
climatizar espacios, el derecho a la educación, la iluminación y la higiene personal etc.).

Finalmente, en consonancia con lo establecido en el Estatuto de los Consumidores y

Usuarios y abogando al criterio de interpretación indicado en el artículo 4º de la Ley 1480
de 2011 “Las normas de esta ley deberán interpretarse en la forma más favorable al

24 R. Calvo y otros, “Desarrollo de indicadores de pobreza energética en América Latina y el Caribe”, serie Recursos Naturales y Desarrollo,
N° 207 (LC/TS.2021/104), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2021
25
Según la Encuesta Nacional de Presupuesto de los Hogares -ENPH- realizada en el 2017, el 28% del gasto total de los hogares se destina
a alojamiento, agua, electricidad y otros combustibles.
consumidor. En caso de duda se resolverá en favor del consumidor”, se encuentra que los
usuarios del servicio público domiciliario de energía eléctrica, se encuentran en
desventaja manifiesta frente a las empresas comercializadoras del servicio en la región
Caribe, las cuales encuentran de manera tácita respaldo del Estado por las omisiones
descritas anteriormente, relacionadas con la falta de enfoque diferencial en la regulación
del asunto tarifario.

RECOMENDACIONES
En razón de lo expuesto, la Defensoría del Pueblo RECOMIENDA que se evalúe y, de ser el
caso, se adopten las siguientes medidas, que permitan garantizar el acceso eficiente y
oportuno a la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica de la
población de la región Caribe y en esa medida, contribuir de manera efectiva al respeto,
protección y realización progresiva y equitativa de los derechos humanos.

1. Respecto a los subsidios y contribuciones

A los Ministerios de Minas y Energía, Hacienda y Crédito Público y a la Unidad

de Planeación Minero Energética -UPME

En atención a que en la Resolución UPME 355 de 2004, se establece el “Consumo de

Subsistencia en 173 kW/h-mes para alturas inferiores a 1.000 metros sobre el nivel del
mar, y en 130 kW/h-mes para alturas iguales o superiores a 1.000 metros sobre el nivel
del mar”, se pone en consideración retornar el consumo de subsistencia para las cabeceras
municipales con altitud menor a 1.000 metros sobre el nivel del mar –msnm- a la norma
anterior donde se aplicaba el subsidio sobre un consumo básico de 200kW/h-mes.

Para ello se requiere buscar mecanismos orientados a fortalecer el Fondo de Solidaridad

y Redistribución del Ingreso, de tal forma que se materialicen los principios de equidad,
solidaridad y redistribución del ingreso.

A las Alcaldías Municipales.

Actuar de manera diligente en la clasificación y certificación de existencia de las

áreas especiales dentro de su jurisdicción, para lograr mayor cobertura de los
subsidios del Fondo de Energía Social.

2. En cuanto al Sistema General de Regalías

Al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio de Minas y Energía.

Destinar recursos del Sistema General de Regalías para financiar proyectos de

infraestructura de energía eléctrica en la región Caribe, a efecto de reducir la tarifa y
mejorar los índices de pobreza en esta región.
3. Respecto a los aportes bajo condición

Al Ministerio de Minas y Energía, a las Gobernaciones y Alcaldías.

La Ley 142 de 1994 consagra en el numeral 9 del artículo 87 la posibilidad de inversión por
parte de las entidades públicas en la infraestructura del servicio público de energía
eléctrica, bajo la condición de no afectar la tarifa en los siguientes términos:

"Las entidades públicas podrán aportar bienes o derechos a las personas prestadoras de
servicios públicos domiciliarios, siempre y cuando su valor no se incluya en el cálculo de
las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios y que en el presupuesto de la entidad que
autorice el aporte figure este valor. Las Comisiones de Regulación establecerán los
mecanismos necesarios para garantizar la reposición y mantenimiento de estos bienes.”

Se recomienda a las entidades del orden nacional y a los entes territoriales de la región
caribe que valoren la posibilidad de realizar estos aportes, con el fin de contribuir al
mejoramiento de la prestación del servicio de energía eléctrica sin que tales inversiones
repercutan en un alza de la tarifa que pagan los usuarios finales.

En este sentido resulta necesario hacer extensivos los beneficios del servicio público de
acueducto, alcantarillado y aseo contenidos en el artículo 8 del Decreto 819 de 2020, que
modificó el numeral 87.9 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994, al servicio domiciliario de
energía eléctrica en la región Caribe, que permitan mejorar la prestación del servicio,
buscando la reducción de la tarifa.

4. En cuanto al Plan Nacional de Desarrollo

Al Presidente de la República, al Departamento Nacional de Planeación, a los

Presidentes del Senado y Cámara del Congreso de la República.
Conscientes que la problemática relacionada con el aumento de la tarifa del servicio
público domiciliario de energía eléctrica, demanda la formulación de una política pública
que implica cambios estructurales y acciones a largo plazo, orientadas a dar solución a las
necesidades de los colombianos residentes en la región Caribe, se requiere priorizar
dentro de la acción estatal que se describirá en el PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2022-
2026, el asunto tarifario del servicio de energía eléctrica para asegurar la prestación
eficiente del servicio y su sostenibilidad, sin amenazar los derechos humanos de los
habitantes de dicha región, teniendo en cuenta criterios como el de la accesibilidad
financiera del bien o servicio y el consumo básico o de subsistencia, con enfoque
diferencial, evitando así acentuar la situación de pobreza de los colombianos evidenciada
al inicio de este escrito.
De ser necesario, formular una normativa específica para tarifas diferenciadas en las zonas
cálidas del país, en procura de optimizar cada componente del esquema de prestación del
servicio de energía eléctrica, teniendo en cuenta un enfoque de derechos humanos,
territorial y en un marco de aplicación plena de los principios que rigen la prestación de
este servicio.

5. En relación con las Energías renovables

A los Ministerios de Minas y Energía y de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Impulsar el uso de tecnologías de fuentes no convencionales de energía renovable, como

los sistemas fotovoltaicos y la energía eólica, priorizando el autoabastecimiento de
sistemas de agua potable, servicios de salud y educación en procura de la reducción de
brechas entre la zona urbana y rural, así como para el servicio de las administraciones
públicas. Adicionalmente, generar incentivos de tal forma que los ciudadanos puedan
acceder a estas tecnologías a precios asequibles.

6. En lo referente a la actividad empresarial

A los prestadores del Servicio Público Domiciliario de Energía Eléctrica en la

Región Caribe.

La Defensoría del Pueblo hace un llamado a los prestadores del servicio de energía
eléctrica, empresas AIR-E S.A.S. E.S.P. y Caribemar de la Costa S.A.S. E.S.P. -AFINIA-,
para que en el ejercicio de su actividad empresarial respeten los derechos humanos.

Propósito que se puede alcanzar siguiendo estas recomendaciones:

• Conozcan y apliquen los principios y el Plan de Acción de derechos humanos y
empresas26.
• Apliquen los estándares los derechos humanos.
• Procuren el progreso y la transformación positiva de los territorios en los que
operan, fomentando una cobertura de energía aceptable en los territorios donde
se realiza la generación de energía.
• Actúen con la debida diligencia: (i) identificando los riesgos reales y potenciales
de la operación empresarial, incluso aquellos asociados a su cadena de valor, (ii)
adoptando de manera oportuna las medidas necesarias para mitigar los riesgos
sobre derechos humanos identificados.
• Enmarquen su actividad empresarial en un contexto de protección, respeto y
dignificación de los usuarios, atendiendo en todo momento al interés y garantía de
los derechos fundamentales de estos.
• Mantengan actualizada la información relacionada con las áreas especiales que
atienden.
• Implementen los esquemas diferenciales de prestación del servicio en áreas o
zonas especiales, que trata la Subsección 4.1 del Decreto 1073 de 2015.

26 Ver al respecto el documento: Plan de Acción de Derechos Humanos y Empresas

https://www.ohchr.org/documents/issues/business/nationalplans/pna_colombia_9dic.pdf
7. Respecto al seguimiento y control

A la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

• Remitir y divulgar a las Gobernaciones Departamentales, Alcaldías Municipales,

Personeros y Vocales de Control Social los resultados del próximo Informe de
Seguimiento de los Programas de Gestión suscritos con las empresas AIR-E S.A.S.
E.S.P. y Caribemar de la Costa S.A.S. E.S.P. -AFINIA-.
• Realizar un estricto seguimiento y adoptar medidas correctivas en el caso
de incumplimientos en el Plan de Gestión suscrito con las empresas, con la
celeridad y eficiencia que demanda la función administrativa.
• Robustecer el control que ejerce la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, en relación con el certificado y registro de las áreas especiales en el
Sistema Único de Información - SUI, con el fin de garantizar que el mayor número
de zonas que cumplen con los requisitos para su reconocimiento como tal, sean
beneficiarias de los subsidios del Fondo de Energía Social de que trata el artículo
103 de la Ley 1450 de 2011, las cuales fueron creadas para efectos tarifarios y en
consecuencia para la asignación de subsidios que promueven el pago por parte del
usuario final, teniendo en cuenta el enfoque territorial.

8. En lo referente a la Defensoría del Pueblo

Encargar a las Defensorías Regionales con jurisdicción en los siete departamentos que
conforman la región Caribe, bajo la coordinación de la Delegada para los Derechos
Colectivos y del Ambiente de la Defensoría del Pueblo, las actividades que se requieran
en orden a incidir en la salvaguarda de los derechos concernidos.

CARLOS CAMARGO ASSIS

DEFENSOR DEL PUEBLO