Informe Secretaría

SECRETARÍA DE ÁREA I
Id. Document: J8Pz sqC7 l/gt 7eB9 gHmB Xd8E 9GM=
ASUNTO: informe sobre destino a fines de utilidad pública o interés social de los bienes
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de dominio público portuario desafectados y cedidos gratuitamente por la APV al

Ayuntamiento de València
Expedient: E-00406-2022-000012-00
Atendiendo a la propuesta formulada por el Presidente de la Autoridad Portuaria de Valencia

(APV) mediante escrito suscrito el 30 de diciembre de 2021 y dirigido a la Alcaldía-
Presidencia del Ayuntamiento de València, se ha constituido un grupo de trabajo formado por
técnicos de ambas entidades, cuyo objeto es analizar los efectos que la asunción por la
Administración General del Estado de la deuda que el Consorcio Valencia 2007 mantenía
frente al Instituto de Crédito Oficial ha producido en el “Convenio de cesión gratuita de
determinados bienes de la Autoridad Portuaria a favor del Ayuntamiento de Valencia”,
suscrito el 26 de abril de 2013.
En el marco de las reuniones celebradas por el indicado grupo técnico de trabajo los días 28
de febrero, 31 de marzo y 5 de mayo de 2022, se ha suscitado la necesidad de analizar, tanto
desde un punto de vista jurisprudencial como propiamente urbanístico, el cumplimiento del
requisito de destinar a fines de utilidad pública o interés social los bienes de dominio público
portuario desafectados y cedidos gratuitamente al Ayuntamiento de València en virtud del
Convenio interadministrativo a que nos hemos referido anteriormente; a cuyo efecto procede
la emisión del presente INFORME, de conformidad con los siguientes fundamentos de
derecho:
PRIMERO.- OBLIGACIÓN DE DESTINAR A FINES DE UTILIDAD PÚBLICA E

INTÉRES SOCIAL LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO PORTUARIO
DESAFECTADOS Y CEDIDOS GRATUITAMENTE
El planteamiento de esta cuestión parte de la previsión normativa contenida en el artículo 44.1

del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (en adelante
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Signat electrònicament per:

Antefirma Nom Data Emissor cert Núm. sèrie cert
SECRETARI/A - SECRETARIA D'AREA I MANUEL LATORRE HERNANDEZ 19/05/2022 ACCVCA-120 15090562305038643061
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TRLPEMM), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 septiembre, que tras
permitir que sean desafectados por el Ministro de Fomento, previa la tramitación del
procedimiento legalmente establecido, los bienes de dominio público portuario que resulten
innecesarios para el cumplimiento de fines de este carácter, dispone en su párrafo segundo lo
siguiente:
“Sólo se admitirá la cesión gratuita de los bienes desafectados a favor de las

Administraciones públicas y para fines de utilidad pública o interés social. Si los
bienes cedidos no fueran destinados al uso previsto, o dejaren de serlo
Expedient: E-00406-2022-000012-00
posteriormente, se considerará resuelta la cesión y revertirán aquellos a la Autoridad

Portuaria, teniendo derecho a percibir el valor de los detrimentos o deterioros
experimentados (…)”
En virtud de la Cláusula Segunda del “Convenio de cesión gratuita de determinados bienes de

la Autoridad Portuaria a favor del Ayuntamiento de Valencia”, suscrito el 26 de abril de 2013,
la APV cedió gratuitamente al Ayuntamiento de València tanto los terrenos desafectados de la
Zona de Servicio del Puerto de Valencia por sendas Órdenes del Ministerio de Fomento de 31
de mayo de 1999 (modificada por Orden de 19 de febrero de 2003) y 30 de octubre de 2012,
con una superficie total de 158.887 m2 -que se añaden a los 21.667,50 m2 que fueron cedidos
anteriormente mediante escritura otorgada el 7 de mayo de 2003 correspondientes a los
Tinglados núm. 2, 4 y 5-, como las instalaciones y los edificios ejecutados sobre dichos
terrenos (Edificio “Veles i Vents”, aparcamiento contiguo al mismo, la “Casa de la Copa” y
las cinco bases de los equipos participantes en la 32ª America’s Cup construidas en el Muelle
de la Aduana y en el Muelle de Grao).
El Ayuntamiento de València adquirió la titularidad de dichos bienes, pero siempre con

sujeción a lo dispuesto en el trascrito artículo 44 del TRLPEMM, lo que significa que “los
bienes objeto de cesión deberán destinarse a los fines de utilidad pública o interés social que
la justifican…” (apartado 2 de la Cláusula Segunda); y con la obligación de otorgar a favor
del Consorcio Valencia 2007, consecutivamente y en la misma fecha de suscripción del
Convenio, el oportuno título jurídico para la gestión y explotación de los bienes cedidos. A
esta obligación se dio cumplimiento mediante la suscripción el mismo día 26 de abril de 2013,
entre el Ayuntamiento de València y el Consorcio Valencia 2007, del “Convenio
interadministrativo para la puesta a disposición a favor del Consorcio Valencia 2007 de
determinados bienes integrantes de la denominada Marina Real Juan Carlos I.”
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Mientras estuvo viva la deuda que el Consorcio Valencia 2007 mantenía frente al Instituto de
Crédito Oficial (ICO), la interpretación que se hacía por la Administración General del Estado
era que se cumplía el requisito de destinar los bienes a fines de utilidad pública o interés
social, con independencia del destino concreto que se diera individualmente a cada uno de los
bienes desafectados, en la medida en que su explotación por el Consorcio Valencia 2007
permitiera generar recursos económicos para afrontar la devolución del crédito que concedió
el ICO con la finalidad de financiar las inversiones realizadas en las infraestructuras
vinculadas a la celebración de la 32.ª Copa América.
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Sin embargo, la Disposición adicional centésima décima séptima de la Ley 11/2020, de 30 de

diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021 dispuso la asunción por la
Administración General del Estado de la deuda que el Consorcio Valencia 2007 tenía frente al
ICO, así como la condonación de la deuda que el Consorcio Valencia 2007 tenía ante el
Tesoro Público como consecuencia de la ejecución del aval que garantizaba la obligación
anterior.
Ello supuso la desaparición de ese paraguas jurídico que en términos generales daba cobertura
al cumplimiento del requisito de destinar los bienes desafectados y cedidos al Ayuntamiento
de València a fines de utilidad pública e interés social, por lo que se plantea ahora la
necesidad de analizar y justificar el cumplimiento de este requisito respecto de los bienes
desafectados y cedidos al Ayuntamiento de València.
SEGUNDO.- ANÁLISIS DEL REQUISITO DE UTILIDAD PÚBLICA O INTERÉS

SOCIAL DESDE UNA PERSPECTIVA JURISPRUDENCIAL
Conforme a lo expuesto en el fundamento de derecho anterior, procede analizar desde un

punto de vista estrictamente jurídico, a la luz de los pronunciamientos jurisprudenciales
emitidos al respecto, cómo debe interpretarse la exigencia legal de destinar los bienes de
dominio público portuario desafectados y cedidos gratuitamente a fines de utilidad pública o
interés social.
A tal efecto, conviene resolver una primera duda interpretativa, suscitada y tratada en las
diversas reuniones celebradas por el grupo técnico de trabajo constituido para el estudio de
esta problemática, consistente en dilucidar si únicamente deben considerarse de utilidad
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pública o interés social aquellos usos urbanísticos de naturaleza estrictamente dotacional
pública –red viaria, zonas verdes y equipamientos-, o si, por el contrario, se entiende que
pueden también tener cabida en este concepto otro tipo de usos urbanísticos de carácter
privado, como son específicamente los usos terciarios.
La cuestión se encuentra resuelta por el Tribunal Supremo desde su conocida sentencia de 16

de julio de 1997, dictada en relación con la adjudicación a favor de unas entidades privadas de
la implantación de un parque temático de atracciones (Port Aventura), en la que el Alto
Tribunal acuña su tesis sobre la evolución en la sociedad moderna del concepto de utilidad
Expedient: E-00406-2022-000012-00
pública e interés social y su nueva configuración como mecanismo al servicio no solamente

de servicios de titularidad pública, sino también de otro tipo de políticas sectoriales de la más
variada índole, entre las que se encuentran las de tipo económico, recreativo y turístico. Dice
así la Sentencia en su fundamento de derecho tercero:
“Para la parte recurrente la Ley de Centros Recreativos, en cuanto permite a las

entidades adjudicatarias acudir a la expropiación forzosa para obtener los terrenos
necesarios, de acuerdo con la adjudicación obtenida, para implantar las instalaciones
recreativas, comerciales, turísticas y residenciales adecuadas, comportaría una
interpretación extensiva y por ello contraria a la garantía expropiatoria consagrada
por el artículo 33 de la Constitución, el cual vincula a la concurrencia de utilidad
pública o interés social la facultad de privación forzosa del derecho de propiedad y la
sustitución por su contenido económico en que la expropiación consiste. Funda el
recurrente esta apreciación, sustancialmente, en el carácter privado de las entidades
llamadas a hacerse cargo de las adjudicaciones y en que, a su juicio, la sociedad
catalana no obtendrá beneficios de la instalación de los centros previstos, sino que
éstos redundarán únicamente en motivo de lucro para aquéllas.
Es necesario afirmar, en primer término, que la naturaleza privada de los entes

adjudicatarios de los centros recreativos no puede, sólo por sí misma, constituir un
obstáculo a la existencia de un interés social en las instalaciones que puedan llevar a
cabo. La vieja concepción de la «causa expropiandi» como necesariamente
relacionada con la realización de obras o la implantación de servicios de titularidad
pública ha dejado paso, en la compleja y cambiante sociedad contemporánea, a una
nueva configuración de la potestad expropiatoria -que coexiste con la anterior- como
instrumento al servicio de políticas de orden sectorial relacionadas con la
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consecución de finalidades de interés social de la más variada índole, de las que no
cabe excluir, desde luego, las de orden económico, recreativo y turístico.”
Se apoya esta doctrina jurisprudencial en los razonamientos realizados por el Tribunal

Constitucional en su Sentencia núm. 166 de 19 diciembre 1986, en la que partiendo de “la
transformación que la idea del Estado social introduce en el concepto del derecho de
propiedad privada” y de “la complicación cada vez más intensa de la vida moderna,
especialmente notable en el sector económico”, concluye que se ha producido “un proceso de
extensión de la expropiación forzosa a toda clase de derechos e intereses patrimoniales y a
Expedient: E-00406-2022-000012-00
toda categoría de fines públicos y sociales.”
Aunque esta doctrina jurisprudencial se refiere a la materia expropiatoria, sus conclusiones

nos parecen perfectamente trasladables al caso que no ocupa, pues si esta nueva concepción
amplia o extensiva de la utilidad pública o interés social rige en el marco de la potestad
administrativa exorbitante por excelencia, como es la privación coactiva a los particulares
mediante expropiación forzosa de un derecho protegido por el artículo 33 de la Constitución
como es el derecho de propiedad, con mayor motivo deber resultar aplicable igualmente en el
más modesto ámbito de los usos admisibles para los bienes desafectados y cedidos
gratuitamente.
Una aplicación concreta de la citada doctrina jurisprudencial en el ámbito territorial de la

Comunidad Valenciana se produjo años más tarde con la Sentencia de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana
núm. 1644/2002, de 14 de diciembre, dictada en el recurso contencioso presentado contra la
aprobación definitiva por la Generalitat Valenciana del Plan Especial para la formación de un
Patrimonio público del suelo de la Generaltat Valenciana en los términos municipales de
Benidorm y Finestrat, cuyo objeto era la implantación de un parque temático (Terra Mítica)
así como de otras actividades de importancia para la economía regional y el desarrollo
turístico de la Comunidad Valenciana. El recurso contencioso-administrativo interpuesto, uno
de cuyos motivos impugnatorios era la ausencia de utilidad pública en el fin social del Plan
Especial, fue desestimado por la Sala con fundamento en la citada jurisprudencia del Tribunal
Supremo.
Cabe referirse también a otro relevante precedente judicial en la materia que nos ocupa que
tuvo lugar en la misma ciudad de València. Nos estamos refiriendo a las Sentencias núm. 364
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y 365, ambas de 12 de marzo de 1998, dictadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que anularon,
respectivamente, el acuerdo del Ayuntamiento de València de 21 de enero de 1994 por el que
se aprobó definitivamente el Plan Parcial del Área NPT-6 de SUNP “Ciudad de las Ciencias”,
y la resolución de 8 de octubre de 1993 del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y
Transportes de la Generalitat Valenciana por la que se aprobó definitivamente la

Modificación puntual del PGOU de València y el Programa de Actuación Urbanística del
Área NPP-6 de SUNP “Ciudad de las Ciencias”. La primera fue ratificada por el Tribunal
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Supremo mediante Sentencia de 31 de octubre de 2002, y la segunda por Sentencia de 20 de

junio de 2002.
La razón esencial de estas anulaciones, expresada en el Fundamento Jurídico Cuarto de las

citadas Sentencias, es que la Sala dice compartir la afirmación de los recurrentes de que “la
potestas expropiandi se utiliza para la obtención de un centro terciario, dedicado a los
negocios, de dimensiones superiores a los 150.000 m2, y de un área residencial del lujo, con
viviendas libres de casi 170 metros cuadrados construidos, de donde se deduce que no existe
causa de utilidad pública o interés social.”
Formulado por la Administración, con la intención declarada de acomodarlo al sentido del

citado fallo, nuevo instrumento de planeamiento –Homologación Modificativa del PGOU de
València y Plan Parcial del Sector NPT-6 “Ciudad de las Artes y de las Ciencias”, aprobado
definitivamente por resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de
11 de febrero de 2000-, y presentado nuevo recurso contencioso-administrativo contra su
aprobación definitiva, éste fue desestimado por Sentencia 625/2003, de 19 de mayo, de la Sala
de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad
Valenciana, que en su fundamento de derecho segundo argumentó lo siguiente:
“También aduce el recurrente, al argumentar sobre la desviación de poder, que lo que

se procura es obtener, bajo la cobertura formal de una actuación pública de
promoción social, un ilegítimo beneficio económico a favor de la propia
administración actuante en detrimento de los propietarios de los terrenos que
experimentan un minusvalor de sus derechos. Precisamente esta circunstancia motivó
en su día la anulación del anterior Plan y Programa, mediante las sentencias de esta
Sala número 364 y 365 de 1998, al entender que no se cumplía el objetivo de
promoción social y sí un efecto especulativo a favor de la Administración, pero sucede
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que, según dispone el folio 7 de la Memoria de la Homologación Modificativa, dicha
circunstancia ha sido tenida en cuenta en el nuevo instrumento, y se han respetado los
criterios de los anteriores pronunciamientos judiciales, ajustando la actuación a la
finalidad que le es propia.”
Esta última Sentencia del TSJ de la Comunidad Valencia fue recurrida en casación, y el
Tribunal Supremo, mediante Sentencia de 26 de febrero de 2008, declaró no haber lugar al

recurso de casación, sobre la base de la siguiente argumentación (fundamento de derecho
sexto):
Expedient: E-00406-2022-000012-00
“B) La variación normativa de un Plan para cambiar el destino y aumentar el

aprovechamiento del suelo no está prohibido por el ordenamiento urbanístico. En el
presente caso está demostrado que la modificación impugnada tuvo por finalidad
salvar los argumentos anulatorios de las sentencias 365 y 364 de 1998 (confirmadas
en casación por sentencias de 20 de junio de 2002 y 31 de octubre de 2002 ,
casaciones 8117/98 y 10645/98), y así lo declara la propia Sala en la sentencia aquí
impugnada. La parte recurrente parte de la base de que la modificación aquí
recurrida elevaba de 500 a 900 el número de viviendas previstas, cuando lo cierto es
que las disminuyó a 450 de 100 metros cuadrados, susceptibles de ser calificadas
como de protección oficial, estando el uso terciario y el residencial comunitario ya
admitidos desde la anterior ordenación del año 1988, y siendo el nuevo uso Tco-2,
(actividades comerciales independientes o agrupadas con accesos y elementos
comunes) necesario para el interés general por la prevista afluencia de personas.
Todas estas modificaciones, y las demás que incorpora la disposición aquí

impugnada, están suficientemente justificadas en la Memoria, y no se deduce de ellas
que la finalidad de la Administración, al otorgar la aprobación definitiva en 11 de
febrero de 2000, fuera otra que la de la mejor consecución del interés urbanístico
municipal y autonómico.”
Pues bien, consultado el instrumento de planeamiento validado en sede judicial y todavía

vigente a fecha de hoy, tanto su Memoria Justificativa como su Ficha Urbanística,
constatamos la expresa previsión de los siguientes usos urbanísticos, tanto dominantes como
compatibles:
- Uso preferente: Dsc (socio-cultural) y Tre (recreativo)
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- Usos compatibles o alternativos: además del uso residencial comunitario y
plurifamiliar (limitado a un tercio del total de la edificabilidad con un máximo de
media de superficie construida por vivienda de 100 m2/viv.), admite expresamente los
usos dotacionales y terciarios no incompatibles, esto es, los usos Tof (oficinas), Tho
(hotelero), Tco.1 (comercial con superficie de venta no superior a 2.000 m2) y Tco.2
(comercial en zonas no residenciales).
Ello significa que, a pesar de tratarse de un Plan Parcial destinado a habilitar la gestión
urbanística de los terrenos mediante expropiación forzosa, lo que exige la necesaria
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concurrencia de causa de utilidad pública o interés social que la legitime como “causa
expropiandi”, tanto el TSJ de la Comunidad Valenciana como el Tribunal Supremo
admitieron, además de los usos dotacionales en sentido estricto (uso socio-cultural), una
amplia gama de usos terciarios (recreativo, oficinas, hotelero y comercial), afirmando el
Tribunal Supremo específicamente para el uso comercial que es “necesario para el interés
general por la prevista afluencia de personas.”
En conclusión, aplicando la doctrina jurisprudencial expuesta, los bienes desafectados y

cedidos al Ayuntamiento de València no tendrían por qué destinarse única y exclusivamente a
usos dotacionales públicos, sino que resultan igualmente admisibles otro tipo de usos
urbanísticos de naturaleza privada como son los terciarios, en la medida en que vengan a
satisfacer los concretos fines de utilidad pública o interés social que presidieron la celebración
del Convenio de 26 de abril de 2013, esto es, la realización de una actuación urbanística de
apertura de la ciudad de València al mar y de integración del Puerto con la Ciudad, cuestión
que trataremos con mayor profusión en el fundamento de derecho tercero.
TERCERO.- ANÁLISIS DEL REQUISITO DE UTILIDAD PÚBLIA O INTERÉS

SOCIAL DESDE UNA PERSPECTIVA URBANÍSTICA
Una vez analizado desde una óptica jurisprudencial el cumplimiento del requisito de destinar
los bienes desafectados a fines de utilidad pública o interés social, descenderemos ahora a
efectuar un análisis de esta cuestión desde una perspectiva más propiamente urbanística y de
diseño urbano.
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Si bien la utilidad pública o interés social son lo que la doctrina denomina conceptos jurídicos
indeterminados -dotados, por tanto, de un inevitable grado de indeterminación-, en el presente
caso tales conceptos deben interpretarse y llenarse de contenido a la luz de las previsiones
contenidas en el Convenio de 26 de abril de 2013, que en relación con esta cuestión dice así
en el apartado 2/.- de su Cláusula Segunda:
“2/.- Los bienes objeto de cesión deberán destinarse a los fines de utilidad pública o
interés social que la justifican, que aparecen determinados en el Convenio de
Cooperación suscrito el 14 de octubre de 1997 entre el Ministerio de Fomento, la
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Generalitat Valenciana, el Ayuntamiento de Valencia y la Autoridad Portuaria de

Valencia para la “Modernización de las infraestructuras de Puerto de Valencia”, y en
consecuencia servirán de base a la correspondiente actuación urbanística de apertura
de la ciudad de Valencia al mar y de integración del Puerto con la Ciudad.”
Así pues, aunque los conceptos jurídicos indeterminados contenidos en una norma jurídica
por definición sólo pueden explicarse de manera abstracta o genérica, en el presente caso las
partes firmantes del Convenio de cesión gratuita acotaron su significado de forma expresa,
pues la Cláusula trascrita no alude a cualesquiera fines de utilidad pública o interés social,
sino únicamente a aquellos:
- determinados en el Convenio de Cooperación de 1997,

- que sirvan de base a la correspondiente actuación urbanística de apertura de la ciudad
de Valencia al mar y de integración del Puerto con la Ciudad.
Así pues, la concreción de los fines de utilidad pública o interés social de los bienes
desafectados que resultan admisibles para las partes firmantes del Convenio de 2013 exige en
primer lugar analizar cuáles son los fines definidos en el “Convenio de Cooperación entre el
Ministerio de Fomento, la Generalitat Valenciana, el Ayuntamiento de Valencia y la
Autoridad Portuaria para la modernización de las infraestructuras de Puerto de Valencia”,
suscrito el 14 de octubre de 1997, más conocido como Convenio “Balcón al Mar”.
Además de otros objetivos más propiamente vinculados a la actividad portuaria, como son la
creación de una Zona de Actividades Logísticas y la definición de los accesos ferroviarios y
por carretera al Puerto de València, por lo que aquí interesa el citado Convenio de
Cooperación de 1997 plantea un objetivo claro de carácter urbanístico, en relación con el cual
se afirma lo siguiente en el párrafo séptimo de su parte Expositiva:
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“… El núcleo central del Convenio es la actuación “Balcón al Mar”, actuación
urbanística de recuperación para el uso ciudadano de la Dársena Interior del
Puerto.”
Ya dentro del clausulado del Convenio, encontramos expresado este objetivo concretamente
en su Cláusula 1 “Objeto”, que define el siguiente como primero de los dos objetivos básicos
del Convenio:
“Promover la mejora de la integración urbana del Puerto, con un aumento de la

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calidad de los espacios urbanos que pueden crearse a partir de suelos no necesarios
para los usos portuarios, potenciando la estrategia de abrir la ciudad de Valencia al
mar, con el proyecto denominado “Balcón al Mar”.
Como hemos visto, esta es la idea central que reitera el Convenio de 26 de abril de 2013 en el
trascrito apartado 2/.- de su Cláusula Segunda, el cual expresa que los bienes objeto de cesión
“servirán de base a la correspondiente actuación urbanística de apertura de la ciudad de
Valencia al mar y de integración del Puerto con la Ciudad”.
En conclusión, conforme a lo pactado por las partes en el Convenio de 26 de abril de 2013,

los fines de utilidad pública o interés social que justifican la cesión, a que necesariamente
deberán destinarse los bienes cedidos, son la mejora de la integración del Puerto con la
Ciudad y la apertura de Valencia al mar. Por tanto, deberán considerarse de utilidad pública o
interés social todos aquellos usos que sean útiles para el desarrollo de la operación urbanística
tendente a la efectiva consecución de estos objetivos.
Para la comprobación del cumplimiento de este requisito, en primer lugar el Ayuntamiento de

València ha solicitado al Consorcio Valencia 2007 la relación de los arrendatarios y
superficiarios con contrato en vigor en inmuebles situados dentro del ámbito de los terrenos
desafectados y cedidos. Facilitada esta información por el Consorcio Valencia 2007, se ha
comprobado que los diversos locales se destinan básicamente a uso terciario comercial y
recreativo (restauración, venta de snacks y bebidas, organización de eventos, venta de tickets
y paseos en barco), así como a diversos tipos de usos dotacionales, como son el uso educativo
(formación), el uso socio-cultural (actividades culturales, sala de exposición), el uso
administrativo (oficinas de entidades públicas, información turística) y el uso de aparcamiento
(parking abierto al público).
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Por otra parte, también han sido objeto de análisis por los técnicos municipales los usos
urbanísticos asignados por el Plan Especial de la Marina Real Juan Carlos I aprobado en 2014
a los terrenos desafectados y cedidos gratuitamente.
La Memoria con eficacia normativa de este Plan Especial distingue entre un grupo de Fichas
urbanísticas relativas a las parcelas de nueva edificación (de la A-01 a la A-21) y otro grupo
de Fichas urbanísticas relativas a las parcelas existentes (de la E-01 a la E-23), repartidas en
todo el ámbito físico del Plan Especial, tanto en los terrenos patrimoniales desafectados como
en los terrenos de dominio público portuario pertenecientes la zona de servicio.
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Por lo que se refiere en concreto a los terrenos patrimoniales desafectados, el artículo 9 de las
Normas Urbanísticas del Plan Especial establece para ellos una zona de calificación
urbanística diferenciada, correspondiente al ámbito cedido al Ayuntamiento, cuyo uso global
es el Terciario-Dotacional.
Dentro de esta zona de calificación Terciario-Dotacional se ubica, por una parte, la gran
huella de suelo destinado a usos dotacionales públicos, que comprende los terrenos calificados
como viario y como espacios libres, grafiados en el Plano de Ordenación O.2
“ORDENACIÓN PORMENORIZADA”. Por otra parte, dentro de esta misma zona de
calificación Terciario-Dotacional encontramos también las parcelas edificables, cuyos usos
pormenorizados -distinguiendo entre el uso principal, los usos compatibles y los
incompatibles de cada parcela- aparecen definidos tanto en el Plano de Ordenación O.3 “USO
E INTENSIDADES DE LA EDIFICACIÓN” como en las Fichas urbanísticas de cada
parcela, conforme establece el artículo 16 de las Normas Urbanísticas del Plan Especial.
Con carácter general se establece como uso incompatible en todas la parcelas el residencial,
dada la prohibición expresa de construir viviendas en todo el ámbito del Plan Especial
dimanante de lo dispuesto en el artículo 72.3 del TRLPEMM.
Y como uso principal y usos compatibles de cada parcela ubicada dentro de los terrenos
patrimoniales desafectados, el Plan Especial admite los siguientes:
 Parcela E-05 Cubierta Aparcamiento:

- Uso principal: recreativo (Tre)
- Usos compatibles: comercial (Tco)
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 Parcela E-06 Aparcamiento:
- Uso principal: aparcamiento (Par)
 Parcela E-07 Vels i Vents:

- Usos compatibles: comercial (Tco.3)
 Parcela E-09 Docks:

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- Usos compatibles: oficinas (Tof.2), comercial (Tco.3) y hotelero (Tho)
 Parcela E-10 Ant. Caseta Guardia Civil:

- Uso principal: dotacional de uso múltiple
- Usos compatibles: recreativo (Tre) y comercial (Tco.)
 Parcela E-11 Bar Aduana:

- Usos compatibles: comercial (Tco.)
 Parcela A-07 Bases equipos:

- Usos compatibles: comercial (Tco.3) y hotelero (Tho)
 Parcela E-15 Tinglado nº 2:

- Uso principal: comercial (Tco.)
- Usos compatibles: recreativo (Tre)
 Parcela A-08-2:
- Uso principal: hotelero (Tho)
- Usos compatibles: oficinas (Tof.2), comercial (Tco.3), recreativo (Tre) y aparcamiento
(Par)
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En resumen, comprobamos que los usos urbanísticos que el Plan Especial de la Marina Real
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Juan Carlos I atribuye a los terrenos desafectados y cedidos al Ayuntamiento de València se

concretan en una combinación de usos dotacionales públicos (viario, espacios libres,
aparcamiento y uso dotacional múltiple) y una variada gama de usos terciarios (recreativo,
comercial, oficinas y hotelero).
Ya hemos avanzado en el fundamento de derecho anterior, con apoyo en la doctrina

jurisprudencial expuesta, que a nuestro juicio los bienes desafectados y cedidos gratuitamente
no tendrían por qué destinarse única y exclusivamente a usos dotacionales públicos, sino que
resultan igualmente admisibles otro tipo de usos urbanísticos de naturaleza privada como son
los terciarios.
Ninguna duda puede existir de que, desde un punto de vista estrictamente jurídico, los usos
dotacionales públicos son todos ellos de utilidad pública o interés social, pues responden a la
concepción más tradicional de este concepto jurídico indeterminado. Pero lo fundamental que
queremos poner de relieve ahora es que desde una perspectiva más urbanística o de diseño
urbano, solo con usos dotacionales públicos no sería posible alcanzar los específicos fines de
utilidad pública o interés social que las partes firmantes concretaron mediante la suscripción
del Convenio de 26 de abril de 2013, esto es, la realización de una actuación urbanística de
apertura de la ciudad de València al mar y de integración del Puerto con la Ciudad, y ello por
las razones que pasamos a exponer a continuación:
1ª.- Los posibles usos dotacionales públicos a implantar en este espacio son bastante
limitados, dadas sus singulares características urbanísticas. Ello como consecuencia de la ya
aludida prohibición expresa de construir viviendas en todo el ámbito del Plan Especial, lo que
supone un importante hándicap a la hora de diseñar su ordenación urbanística, pues restringe
notablemente los posibles usos dotacionales públicos, sobre todo los de la red secundaria, que
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están pensados en la necesidad de prestar servicio a los residentes del correspondiente sector,
unidad de ejecución o barrio, en este caso inexistentes. En este sentido, la prohibición del uso
residencial convierte en innecesarias, por ejemplo, las reservas de suelo para centros escolares
de educación primaria y secundaria, o para centros sanitarios de atención primaria, pues no
existirán niños que escolarizar ni pacientes que atender, lo que prácticamente limita los
posibles equipamientos públicos a los de uso socio-cultural o administrativo.
En este sentido, la Memoria del Plan Especial de la Marina Real Juan Carlos I afirma que “la
ausencia en este Plan Especial de usos específicamente residenciales permanentes (vivienda)
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y la existencia en el entorno próximo –como se demuestra en los correspondientes planos de

información- de equipamientos básicos de educación primaria o secundaria y de salud hacen
innecesaria la insistencia en estos usos que ya se encuentran cubiertos”.
Otro tanto sucede con las zonas verdes, pues sin perjuicio de que el Plan Especial haya
previsto la existencia de terrenos calificados como espacio libre para disfrute de quienes
visiten esta zona, es lo cierto que el estándar dotacional de zonas verdes públicas se mide en
función de la edificabilidad bruta residencial establecida por el respectivo instrumento de
planeamiento, que en este caso es inexistente, por lo que el plan no generará la aparición de
nuevos residentes con necesidad de zonas verdes para su esparcimiento.
2ª.- Ya sabemos que el uso residencial está prohibido por razones legales, y que los posibles
usos dotacionales públicos son muy limitados conforme a lo expuesto en el punto anterior. A
ello cabe añadir que el uso industrial no resulta el más idóneo para este espacio, dada la
proximidad de los terrenos desafectados a zonas residenciales y su inadecuación para
conseguir el efecto pretendido de integración urbana del Puerto.
Pues bien, partiendo de todas estas premisas y condicionantes previos, consideramos que la
única forma razonable y coherente de conseguir del objetivo de integración urbana del Puerto
y de apertura de la ciudad al mar es facilitar que los vecinos y vecinas de la ciudad puedan
hacer uso de este nuevo espacio mediante el desarrollo de las otras actividades humanas
diferentes de la residencial, como son las actividades comerciales, las profesionales y las de
ocio y esparcimiento, lo que conduce inevitablemente a la necesaria admisión de los usos
terciarios, que son lo que dan cobertura al desarrollo de este tipo de facetas de la vida humana.
Efectivamente, si este nuevo barrio de la ciudad no va a poder contar con residentes, solo
puede garantizarse su uso efectivo facilitando que los habitantes de la ciudad puedan utilizar
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este espacio para realizar sus compras, para trabajar en oficinas o para disfrutar de sus horas
de ocio, lo que solo puede hacerse habilitando en el instrumento de planeamiento la
implantación de los correspondientes usos terciarios comerciales, recreativos y de oficinas.
Se trata, además, de usos urbanísticos que facilitan que las actividades humanas a desarrollar
en este espacio se repartan en las diferentes franjas horarias del día, no limitadas al horario
estrictamente laboral (lo que sucedería si únicamente se admitieran usos comerciales y de

oficinas), sino que la previsión adicional de determinados usos recreativos abre la posibilidad
a su efectiva utilización en horario nocturno y también en días festivos, evitando el indeseable
Expedient: E-00406-2022-000012-00
resultado de que pudiera llegar a convertirse en un barrio “fantasma” y sin vida fuera del
horario laboral.
Todo ello se justifica en la Memoria del Plan Especial de la Marina Real Juan Carlos I, según
la cual su objeto es “asegurar una ordenación urbanística global, armónica e integrada de
los espacios propiamente urbanos, desafectados del dominio público y cedidos al
Ayuntamiento”, lo que determina que se trate fundamentalmente de un Plan Especial de
ordenación de usos, “ya que el ámbito del mismo va a estar destinado en su totalidad a usos
de carácter público o colectivo, como pueden ser actividades recreativas o de ocio, náutico-
deportivas, pesqueras, de innovación y formación, terciarias, comerciales, turísticas, de
restauración y, en su caso, hoteleras”. En suma, como afirma más adelante la propia
Memoria del Plan Especial, se persigue “la implementación de estrategias de desarrollo que
hagan de estos espacios lugares de utilización ciudadana vivos y sostenibles”, lo que se
consigue mediante la creación de “una masa crítica y armónica de nuevas parcelas
edificables y usos que faciliten la activación urbana de su ámbito”, de tal forma que el Plan
Especial “pone en valor la dársena histórica del puerto de Valencia y su utilización
ciudadana”.
3ª.- Esta equilibrada combinación de variados usos dotacionales y terciarios da lugar a lo que
en términos de sostenibilidad urbana se conoce como “ciudad compleja o diversa”, que
implica una adecuada mixtura e imbricación de los diferentes usos urbanísticos en un espacio
físico común, rechazando los modelos urbanos basados en la dispersión y segregación de los
diversos usos en partes diferentes de la ciudad, lo que genera la necesidad de largos
desplazamientos entre ellas.
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Este modelo de desarrollo y renovación urbana basado en la voluntad de conseguir una ciudad
compleja o diversa, que es el imperante en las ciudades modernas, encuentra amparo tanto en
los sistemas de evaluación de la sostenibilidad y certificación urbana, como en las vigentes
Estrategias territoriales, y también en las previsiones del planeamiento municipal.
Efectivamente, la nuevas corrientes de la sostenibilidad urbana postulan un modelo de ciudad

compacta, densa y compleja, y a este objetivo deben orientarse las actuaciones de

regeneración y renovación urbana, que desempeñan un papel crucial en el fomento de la
sostenibilidad urbana, como expone GARCÍA-MORENO RODRÍGUEZ en su trabajo “La
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necesaria densificación de las ciudades guiada por la regeneración y la renovación urbana

para lograr su resurgir efectivo y sostenible” (en Revista de Derecho Urbanístico y Medio
Ambiente núm. 327, año 2019, pags. 19 a 81).
Como pone de manifiesto este autor, el concepto de “complejidad urbana” -como tercera de
las características predicables de este modelo de ciudad- se contempla en la Guía
Metodológica para los Sistemas de Auditoría, Certificación o Acreditación de la Calidad y
Sosteniblidad en el Medio Urbano (Ministerio de Fomento, Madrid, 2012), según la cual “La
complejidad atiende a la organización urbana, al grado de mixticidad de usos y funciones
implantadas en un determinado territorio”, añadiendo que “La complejidad urbana es el
reflejo de las interacciones que se establecen en la ciudad entre los entes organizados,
también llamados personas jurídicas: actividades económicas, asociaciones, equipamientos e
instituciones”, aclarando finalmente que “La complejidad está ligada a una cierta mezcla de
orden y desorden, mezcla íntima que, en los sistemas urbanos, se puede analizar en parte,
haciendo uso del concepto de diversidad”.
También acoge este modelo de ciudad diversa y compleja la Estrategia Territorial de la

Comunitat Valenciana, aprobada por Decreto 1/2011, de 13 de enero, del Consell, cuya
Directriz 78 establece como principio director “Favorecer la diversidad urbana mediante la
mezcla de usos, de tipologías, de rentas, de comunidades y de un modelo urbanístico que
preserve y extienda la ciudad mediterránea tradicional” (letra g); y por su parte la Directriz
92 establece el siguiente principio director: “Desarrollar los nuevos crecimientos de suelo
para actividades económicas partiendo de los tejidos existentes procurando evitar la
dispersión de estos usos en el territorio” (letra i).
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Finalmente, también el planeamiento municipal ofrece cobertura al aludido modelo de ciudad
diversa y compleja, con mixtura de usos, propio de la ciudad mediterránea como es el caso de
Valéncia. En este sentido podemos referirnos al Plan Especial de Directrices de Calidad
Urbana, aprobado definitivamente por el Ayuntamiento-Pleno en sesión de 28 de junio de
2018, que con la finalidad de establecer un marco de calidad urbana para toda la ciudad,
establece una serie de objetivos estratégicos generales sobre aquellos campos de intervención
en los que el planeamiento urbanístico tiene capacidad de actuación, el primero de los cuales
es conseguir una ciudad compacta y diversa, con equilibrio entre la oferta y la demanda de
Expedient: E-00406-2022-000012-00
usos (uso eficiente del suelo).
4ª.- Desde esta misma perspectiva urbanística con que hemos abordado el análisis de la
cuestión en este fundamento de derecho, de la diversa gama de usos terciarios que permite el
Plan Especial de la Marina Real Juan Carlos I en los terrenos desafectados y cedidos,
únicamente el uso terciario hotelero nos suscita dudas razonables en cuanto a su encaje en los
pretendidos fines de utilidad pública o interés social fijados en el Convenio de 26 de abril de
2013.
Es cierto que el artículo 72.4 del TRLPEMM habilita al Consejo de Ministros para que
autorice -excepcionalmente, por razones de interés general debidamente acreditadas y previo
informe de Puertos del Estado- instalaciones hoteleras en espacios del dominio público
portuario, destinados a zonas de actividades logísticas y zonas de interacción puerto-ciudad,
por lo que se podría entender que con mayor motivo cabe admitir su implantación en terrenos
de dominio público portuario ya desafectados, que por definición no se precisan para usos
portuarios.
Y también es cierto que los pronunciamientos judiciales relacionados en el fundamento de

derecho primero de este informe (casos “Port Aventura”, “Terra Mítica” y “Ciudad de las
Artes y de las Ciencias”) han admitido la legalidad de los respectivos instrumentos de
planeamiento, que en operaciones urbanísticas a gestionar mediante expropiación forzosa
incluían el uso hotelero entre los susceptibles de integrar el concepto de utilidad pública o
interés social.
Pero no es menos cierto que, como venimos argumentando, se debe atender a los concretos
fines de utilidad pública o interés social perseguidos de forma individual en cada una de las
actuaciones urbanísticas analizadas, que no son los mismos. Así, en los precedentes
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jurisprudenciales citados se trataba de generar potentes centros terciarios o dotacionales,
destinados a funcionar como polo de atracción económica y de potenciación del turismo, por
lo que el uso hotelero indudablemente sí está al servicio de estas finalidades.
Sin embargo, en el caso que nos ocupa de la Marina Real Juan Carlos I de València, como
hemos tenido ocasión de exponer más arriba, el fin de utilidad pública o interés social
perseguido no es tanto la atracción del turismo como la integración urbana del Puerto y a la
apertura de la ciudad al mar. Es decir, conforme el Convenio suscrito por las partes, el
objetivo estratégico de esta actuación urbanística, más que atraer a la ciudad de València
Expedient: E-00406-2022-000012-00
nuevos flujos de turismo exterior que dinamicen la economía local, es más bien la conexión e
integración de este espacio portuario con la ciudad mediante su uso ciudadano por parte de los
vecinos y vecinas de València.
El uso hotelero se define en el artículo 7.5.2 de las Normas Urbanísticas del PGOU de 1988
como “las actividades que, destinadas a satisfacer alojamiento temporal, se realizan en
establecimientos sujetos a la legislación específica”. Así entendido, no puede negarse que el
uso hotelero puede desplegar una importante función de complemento a otros usos terciarios
de diversa naturaleza como son el uso de oficinas o el comercial, en tanto que elemento de
apoyo a las empresas que se implanten en este espacio; y también puede permitir el desarrollo
de otro tipo de actividades complementarias distintas del estricto alojamiento temporal como
pueda ser la organización en los salones del hotel de todo tipo de eventos, lo que sí podría
coadyuvar al más intenso uso de este espacio por parte de los ciudadanos.
Pero partiendo de que la función principal que corresponde al uso hotelero es la de

alojamiento temporal de personas, no consideramos admisible, atendiendo a los fines de
utilidad pública o interés social que marca el Convenio de 26 de abril de 2013, que el
planeamiento atribuya a alguna parcela edificable el uso hotelero como uso principal. Como
mucho, creemos que podría justificarse su previsión como uso compatible, siempre
minoritario en relación con la total edificabilidad neta asignada a la parcela en cuestión, para
permitir el desarrollo de esas otras funciones o actividades complementarias del uso hotelero
que sí resultan admisibles en el marco de los fines de utilidad pública o interés social
perseguidos.
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En este sentido, aconsejamos que se lleve a cabo una modificación puntual del Plan Especial
de la Marina Real Juan Carlos I en lo relativo a los usos urbanísticos asignados a la parcela
identificada como A-08-2, a la que actualmente atribuye un uso principal hotelero (Tho).
A la vista de los anteriores Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho, cabe sentar

las siguientes
Expedient: E-00406-2022-000012-00
CONCLUSIONES
1ª.- De conformidad con lo previsto en el artículo 44.1 del TRLPEMM, “sólo se admitirá la
cesión gratuita de los bienes desafectados a favor de las Administraciones públicas y para
fines de utilidad pública o interés social…” Por ello, una vez asumida por la Administración
General del Estado la deuda que el Consorcio Valencia 2007 tenía frente al ICO, en virtud de
lo dispuesto en la DA centésima décima séptima de la Ley de Presupuestos Generales del
Estado para el año 2021, se plantea la necesidad analizar y justificar el cumplimiento de este
requisito respecto de los bienes de dominio público portuario desafectados y cedidos
gratuitamente al Ayuntamiento de València.
2ª.- La jurisprudencia ha consolidado una nueva concepción amplia o extensiva de la utilidad

pública o interés social, como consecuencia de la evolución en la sociedad moderna de estos
conceptos y su nueva configuración como mecanismo al servicio no solamente de servicios de
titularidad pública, sino también de otro tipo de políticas sectoriales de la más variada índole,
entre las que se encuentran las de tipo económico, recreativo y turístico.
3ª.- En aplicación de esta doctrina jurisprudencial, los bienes desafectados y cedidos al

Ayuntamiento de València no tendrían por qué destinarse única y exclusivamente a usos
dotacionales públicos, sino que resultan igualmente admisibles otro tipo de usos urbanísticos
de naturaleza privada como son los terciarios, en la medida en que vengan a satisfacer los
concretos fines de utilidad pública o interés social acotados por las partes en el Convenio de
26 de abril de 2013, que son la realización de una actuación urbanística de apertura de la
ciudad de València al mar y de integración del Puerto con la Ciudad, de tal forma que caben
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todos aquellos usos que sean útiles para el desarrollo de la operación urbanística tendente a la
efectiva consecución de estos objetivos.
4ª.- Desde una perspectiva urbanística o de diseño urbano, solo con usos dotacionales
públicos no sería posible alcanzar estos específicos fines de utilidad pública o interés social.
Los posibles usos dotacionales públicos a implantar en este espacio son bastante limitados
como consecuencia de la prohibición expresa del uso residencial, y el uso industrial resulta
inadecuado para el mismo, por lo que la única forma razonable y coherente de conseguir los
objetivos pretendidos es facilitar que los vecinos y vecinas de la ciudad puedan hacer uso de
Expedient: E-00406-2022-000012-00
este nuevo espacio mediante el desarrollo de actividades comerciales, profesionales y de ocio

y esparcimiento, lo que conduce inevitablemente a la necesaria admisión de los usos
terciarios.
5ª.- Esta equilibrada combinación de variados usos dotacionales y terciarios da lugar a lo que
se conoce como “ciudad compleja o diversa”, que implica una adecuada mixtura e
imbricación de los diferentes usos urbanísticos en un espacio físico común, modelo de ciudad
que encuentra amparo tanto en los sistemas de evaluación de la sostenibilidad y certificación
urbana, como en las vigentes Estrategias territoriales, y también en las previsiones del
planeamiento municipal.
6ª.- Únicamente el uso terciario hotelero nos suscita dudas razonables en cuanto a su encaje
en los pretendidos fines de utilidad pública o interés, que no consisten en atraer a la ciudad de
València nuevos flujos de turismo exterior que dinamicen la economía local, sino más bien en
la conexión e integración de este espacio portuario con la ciudad mediante su uso ciudadano.
Es por ello que no consideramos admisible que el planeamiento atribuya a alguna parcela
edificable el uso hotelero como uso principal, sino que como mucho podría justificarse su
previsión como uso compatible, siempre minoritario en relación con la total edificabilidad
neta asignada a la parcela en cuestión, por lo que aconsejamos que se modifique en tal sentido
el Plan Especial de la Marina Real Juan Carlos I.
En estos términos se emite el presente informe, en València, en la fecha de su firma

electrónica.
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SECRETARÍA DE ÁREA I

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de dominio público portuario desafectados y cedidos gratuitamente por la APV al

Atendiendo a la propuesta formulada por el Presidente de la Autoridad Portuaria de Valencia

PRIMERO.- OBLIGACIÓN DE DESTINAR A FINES DE UTILIDAD PÚBLICA E

El planteamiento de esta cuestión parte de la previsión normativa contenida en el artículo 44.1

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“Sólo se admitirá la cesión gratuita de los bienes desafectados a favor de las

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En virtud de la Cláusula Segunda del “Convenio de cesión gratuita de determinados bienes de

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SEGUNDO.- ANÁLISIS DEL REQUISITO DE UTILIDAD PÚBLICA O INTERÉS

Conforme a lo expuesto en el fundamento de derecho anterior, procede analizar desde un

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La cuestión se encuentra resuelta por el Tribunal Supremo desde su conocida sentencia de 16

pública e interés social y su nueva configuración como mecanismo al servicio no solamente

“Para la parte recurrente la Ley de Centros Recreativos, en cuanto permite a las

Es necesario afirmar, en primer término, que la naturaleza privada de los entes

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Se apoya esta doctrina jurisprudencial en los razonamientos realizados por el Tribunal

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Aunque esta doctrina jurisprudencial se refiere a la materia expropiatoria, sus conclusiones

Una aplicación concreta de la citada doctrina jurisprudencial en el ámbito territorial de la

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Transportes de la Generalitat Valenciana por la que se aprobó definitivamente la

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Tribunal Supremo, mediante Sentencia de 26 de febrero de 2008, declaró no haber lugar al

“B) La variación normativa de un Plan para cambiar el destino y aumentar el

Todas estas modificaciones, y las demás que incorpora la disposición aquí

Pues bien, consultado el instrumento de planeamiento validado en sede judicial y todavía

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En conclusión, aplicando la doctrina jurisprudencial expuesta, los bienes desafectados y

TERCERO.- ANÁLISIS DEL REQUISITO DE UTILIDAD PÚBLIA O INTERÉS

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Generalitat Valenciana, el Ayuntamiento de Valencia y la Autoridad Portuaria de

- determinados en el Convenio de Cooperación de 1997,

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“Promover la mejora de la integración urbana del Puerto, con un aumento de la

En conclusión, conforme a lo pactado por las partes en el Convenio de 26 de abril de 2013,

Para la comprobación del cumplimiento de este requisito, en primer lugar el Ayuntamiento de

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 Parcela E-05 Cubierta Aparcamiento:

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 Parcela E-07 Vels i Vents:

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- Usos compatibles: comercial (Tco.3)

 Parcela E-09 Docks:

- Uso principal: recreativo (Tre)

 Parcela E-10 Ant. Caseta Guardia Civil:

 Parcela E-11 Bar Aduana: