Dictamen Consell Jurídic Consultiu

CONSELL JURÍDIC CONSULTIU
DE LA
COMUNITAT VALENCIANA
Dictamen 035/2022
Expediente 667/2021
Presidenta Hble. Sr.:

Hble. Sra.
D.ª Margarita Soler Sánchez
El Pleno del Consell Jurídic Consultiu de
Conselleres y Consellers
Ilmas. Sras. e Ilmos. Sres. la Comunitat Valenciana, en sesión celebrada
D. Enrique Fliquete Lliso el día 26 de enero de 2022, bajo la Presidencia
D. Faustino de Urquía Gómez
D.ª Asunción Ventura Franch de la Hble. Sra. D.ª Margarita Soler Sánchez, y
D.ªM.ª del Carmen Pérez Cascales
D. Joan Carles Carbonell Mateu con la asistencia de los señores y las señoras
que al margen se expresan emitió, por
Secretari General
Ilmo. Sr. unanimidad, el siguiente dictamen:
D. Joan Tamarit i Palacios
De conformidad con la comunicación de V.H., con R.E. 28 de octubre

de 2021, el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana
ha examinado la consulta facultativa formulada por Vicepresidencia Segunda
y Conselleria de Vivienda y Arquitectura Bioclimática, sobre determinadas
cuestiones relativas el Convenio de Colaboración Interadministrativo de 28 de
septiembre de 2007.
Id: CJC-SOLDICTAMEN-10122 Cod. Verificació: MAQTZBDM:X7CPUFQE:L26MV5QS

URL Verif: http://ov.cjccv.es/oficina_tactica/
I
ANTECEDENTES
Primero.- Mediante escrito de Vicepresidencia Segunda y Conselleria

de Vivienda y Arquitectura Bioclimática, se ha formulado a este Órgano
consultivo consulta facultativa sobre determinadas cuestiones relativas al
Convenio interadministrativo de 28 de septiembre de 2007, suscrito entre el
Ente Gestor de la Red de Transportes y de Puertos de la Generalitat (GTP) y
el Ayuntamiento de Valencia.
Se ha remitido a este Consell los documentos siguientes:
-Documento nº 1: Decreto 3/2007, de 14 de marzo, publicado en el

DOCV de 26.3.2007, del President de la Generalitat, mediante el que se
asignó a la Conselleria de Infraestructuras y Transportes, a través del GTP,
la competencia para ejecutar las infraestructuras del circuito urbano en el
que se celebre el Gran Premio de Fórmula 1.
-Documento nº 2: Protocolo de colaboración entre la citada Conselleria

representada por su Conseller M.F.L.) y el Ayuntamiento de Valencia
(representado por su alcaldesa, R.B.N), en los términos del Decreto 3/2007,
con el fin de suscribir un Convenio entre ambas Administraciones Públicas.
-Documento nº 3: Acuerdo del Conseller de 11 de septiembre de 2007,

sobre financiación de las inversiones.
-Documentos nº 4: Aprobación de proyectos por el Ayuntamiento de

Valencia, en concreto Proyectos de la Generalitat, denominados “Proyecto
constructivo de Infraestructura de la Conexión Alameda-Av Francia Puerto”,
“Proyecto de construcción de la Pasarela Peatonal sobre el Turia.
-Documento nº 5: Convenio de Colaboración de fecha 28 de septiembre

de 2007, firmado por el Ayuntamiento de Valencia (representado por su
alcaldesa R.B. y asistida por el Vicesecretario general) y el Ente Gestor de
Transportes (representado por su Conseller M.F.), con la denominación “para
el desarrollo de las infraestructuras necesarias de acceso y conexión viaria de
la ciudad de Valencia con el Puerto de Valencia (Alameda y Avenida de
Francia)”.
-Documento nº 6: Decreto 15/2008, de 8 de Febrero, del Consell, que

regula las condiciones técnicas, jurídicas y administrativas del Gran Premio
de Europa de Fórmula 1 en la ciudad de Valencia.

-Documento nº 7: Oficio de GTP al Ayuntamiento de Valencia,
informando del fin de las obras y remitiendo copia de los Proyectos
constructivos.
-Documento nº 8. Acta de cesión de las obras.
-Documento nº 9: Edicto de la Conselleria de Urbanismo de aprobación

de la Modificación del Plan General de Valencia y Plan Parcial del Sector Grao
de Valencia, sobre Resolución del Conseller de 8 de julio de 2010.
-Documento nº 10: Declaración de dar por finalizadas las actuaciones

asignadas a la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del
Territorio para ejecutar las infraestructuras del circuito urbano del Gran
Premio de Fórmula 1, de 23 de diciembre de 2015.
Segundo.- En fecha 1 de diciembre de 2021 se presentó, en el registro

de entrada de esta Institución, por el representante de la mercantil “Valere
Reoco, SL”, escrito de alegaciones.
La citada mercantil es propietaria de más de 52% de los terrenos del

Sector Grao, afectado por el Convenio de 28 de septiembre de 2007.
II
CONSIDERACIONES
Primera.- Carácter del dictamen.
La presente petición de dictamen tiene carácter facultativo, conforme al

artículo 9 de la Ley de Creación de esta Institución.
Segunda.- Cuestión sometida a dictamen.
En fecha 28 de septiembre de 2007, se suscribió por el Ayuntamiento

de Valencia (representado por su alcaldesa R. B. y asistida por el
Vicresecretario general) y el Ente Gestor de Transportes (representado por el
Conseller M.F.), un “Convenio de Colaboración” con la denominación “para
el desarrollo de las infraestructuras necesarias de acceso y conexión viaria de
la ciudad de Valencia con el Puerto de Valencia (Alameda y Avenida de
Francia)”.
En dicho Convenio se recoge la necesidad de ejecutar varios proyectos

constructivos, que son los siguientes:
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a) Obras de infraestructura de la conexión Alameda-Avda de Francia-
Puerto de valencia, por un importe de 31.762.589 euros (se dice que
la elaboración de dicho Proyecto ha sido adjudicado)
b) Infraestructura de la Conexión Alameda-Av Francia-Puerto de

Valencia, desvío de las líneas subterráneas de 11 y 20 K por un importe
de 858.652 euros. (se dice que la elaboración de dicho Proyecto ha sido
adjudicado)
c) Infraestructura de la Conexión Alameda-Av Francia-Puerto de

Valencia, Pasarela Peatonal sobre el Río Turia, por un importe de
2.280.346,50 euros. (se dice que está pendiente de adjudicación)
d) Se dice que están también pendientes los concursos para el desarrollo

de la jardinería y mobiliario urbano.
Si bien el coste previsto es de 38.501,827 euros (IVA incluido), se

aclara que el coste final de la actuación vendrá determinado por el coste real
soportado por GTP.
En el apartado “financiación” se dispone que el coste soportado por

GTP será “objeto de retorno por parte del Ayuntamiento de Valencia mediante
la imposición de un canon de urbanización a los propietarios del futuro Sector
Grao o al Urbanizador que en su día se seleccione, sin perjuicio de establecer
cualquier otra fórmula que el Ayuntamiento de Valencia considere adecuada”.
Expuesto lo anterior, se ha remitido escrito, de 25 de octubre de 2021,

a este Órgano consultivo en el que se plantean las siguientes cuestiones:
“Primera.- ¿Cuál sería el órgano competente para incoar el

procedimiento de revisión de oficio por causa de nulidad de pleno derecho del
convenio suscrito por la entidad de Derecho Público GTP con el Ayuntamiento
de Valencia, el 28 de septiembre de 2007?
Segunda.- ¿Puede declararse la nulidad de un Convenio suscrito por

GTP y el Ayuntamiento de Valencia, cuando concurran causas de nulidad en
la actuación administrativa del ente GTP?
Tercera.- ¿Puede declararse la nulidad de un Convenio suscrito por GTP

y el Ayuntamiento de Valencia, cuando concurran causas de nulidad en la
actuación administrativa, tanto de GTP como del propio Ayuntamiento de
Valencia, al suscribir el convenio?
Cuarta.- Para el supuesto de declararse la nulidad del Convenio, y como

consecuencia de su declaración, ¿Puede exigir la Generalitat Valenciana, a
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través de su ente gestor EVHA, la devolución de lo pagado por cuenta y a cargo
del Sector Grao? ¿Puede exigir el pago ya al Ayuntamiento de Valencia sin
perjuicio de que éste lo repercuta con posterioridad a los propietarios en
concepto de cargas y/o canon de urbanización?
Quinta.- ¿Son causas de nulidad de pleno derecho las indicadas en los

antecedentes de esta consulta?
Sexta.- ¿Concurre causa de nulidad en el Decreto 3/2007, de 14 de

marzo? ¿Qué órgano sería el competente para incoar el procedimiento de
revisión y declarar dicha nulidad? ¿En qué modo afectaría esta nulidad a la
validez del Convenio de 28 de septiembre de 2007?
Las anteriores cuestiones se analizan en las consideraciones

siguientes, si bien se estima necesario, con carácter previo, el examen de
determinados aspectos relativos al Convenio, así como la normativa aplicable
al denominado convenio interadministrativo.
Tercera.- Partes, objeto y normativa aplicable al Convenio de 28

de septiembre de 2007.
I. Partes del Convenio.
Como parte del expediente remitido, y calificado como Documento

número 5, se ha remitido copia del CONVENIO DE COLABORACIÓN de 28
de septiembre de 2007. En el texto del citado Convenio se identifican las
partes firmantes: el Ente Gestor de la Red de Transporte y de Puertos de la
Generalitat (GTP) y el Ayuntamiento de Valencia.
a) En relación con el ente GTP, por Decreto del entonces Presidente de

la Generalitat, de 14 de marzo de 2007, se asignó a la Conselleria de
Infraestructuras y Transporte, a través del citado Ente, la competencia para
el desarrollo de las actuaciones necesarias para ejecutar las infraestructuras
de las obras de acceso y conexión viaria a la ciudad y al puerto de Valencia,
a través de la prolongación de la Alameda de Francia y dársena interior del
puerto.
El citado ente gestor fue creado por el artículo 72 de la Ley 16/2003,

de 17 de diciembre, como entidad de derecho público de las previstas en el
artículo 5 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública de la
Generalitat, aprobado por el Decreto legislativo de 26 de junio de 1991,
actualmente derogado, y sustituido por la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de
Hacienda Públicas, Sector Público y Subvenciones.

Por medio de la Ley 12/2004, de 27 de diciembre de Medidas Fiscales,
de Gestión Administrativa y Financiera y de Organización de la Generalitat
Valenciana, se modificó el nombre y objeto del Ente Gestor de la Red de
Transporte que pasó a denominarse “Ente Gestor de la Red de Transporte y
de Puertos de la Generalitat”.
Por otro lado, el Decreto Ley 7/2012 de 19 de Octubre del Consell,

sobre medidas de Reestructuración y Racionalización del Sector Público
Empresarial y Fundacional de la Generalitat, y posteriormente la Ley
1/2013, de 21 de mayo, de Medidas de Reestructuración y Racionalización
del Sector Público Empresarial y Fundacional de la Generalitat, modificó la
denominación y fines del Ente Gestor de Transportes y Puertos, que pasó a
denominarse Entidad de Infraestructuras de la Generalitat, asumiendo los
ámbitos competenciales de la sociedad Instituto Valenciano de Vivienda, S.A.
Por último, la Ley 21/2017 de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales,

de Gestión Administrativa y Financiera, y de Organización de la Generalitat
Valenciana, modificó en su artículo 52 el régimen jurídico y la denominación
de la Entidad de Infraestructuras de la Generalitat (EIGE), que pasa a
denominarse Entidad Valenciana de Vivienda y Suelo (EVha).
Por tanto, una de las partes lo fue el Ente Gestor de la Red de

Transporte y de Puertos de la Generalitat (GTP), actualmente Entidad
Valenciana de Vivienda y Suelo (EVha).
b) Por cuanto se refiere al Ayuntamiento de Valencia, se recuerda en el

Convenio de 2007 que dicha entidad local ostenta competencia en “materia
de ordenación, gestión y ejecución urbanística, así como de ordenación del
tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas (artículo 25.2.b y d de la
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local)”.
Se señala que “se considera un objetivo irrenunciable la presente

actuación por cuanto permite adelantar a su posterior desarrollo urbanístico la
zona afectada por estas obras, mejorando la trama urbana mediante la
conexión necesaria de la Alameda y la Avenida de Francia con el Puerto de
Valencia, y al mismo tiempo compatibilizarlas con la celebración de eventos
deportivos de un enorme interés para la ciudad de Valencia como es un gran
permio de Fórmula 1”, y que el Ayuntamiento de Valencia está “directamente
interesado en que se ejecute está actuación, por lo que, mediante acuerdo de
la Junta de Gobierno Local, adoptado en sesión celebrada el día 28 de
septiembre de 2007, ha sido aprobado el Convenio que a continuación se
formaliza”.

II. Objeto del Convenio.
Por cuanto afecta al objeto del Convenio, en la Cláusula Primera de

dicho Convenio se señala que “constituye el objeto del presente Convenio la
formalización de los acuerdos, conforme a criterios de buena fe, cooperación y
respeto a las respectivas competencias, necesarios para llevar a cabo las
actuaciones para el desarrollo de las infraestructuras necesarias de acceso y
conexión viaria de la ciudad con el puerto de Valencia (prolongación de la
Alameda y la Avenida de Francia), así como su financiación”.
En dicho Convenio se asumen por la entidad GTP y por el

Ayuntamiento de Valencia distintos compromisos. Así, se prevé la ejecución
de la totalidad de la obra por parte del Ente Gestor de la Red de Transportes
y Puertos de la Generalitat de las obras (Cláusulas Quinta y Séptima).
La financiación del coste real de la actuación debía ser soportada

temporalmente por GTP, si bien el 100% de dicha financiación sería objeto
de retorno por parte del Ayuntamiento por medio de la imposición de un
canon de urbanización a los propietarios o al urbanizador del “Sector Grao”
(Cláusula Cuarta).
En la Cláusula Sexta del Convenio se señala que “Mediante la firma del

presente Convenio el Excmo. Ayuntamiento de Valencia asume el compromiso
frente a GTP de acometer la realización de los procesos de planificación y
gestión urbanística y generar los recursos económicos necesarios para
recuperar la inversión de la actuación objeto de este convenio, Concretamente,
el Excmo. Ayuntamiento de Valencia asume el compromiso de proceder a la
programación del Sector de suelo urbanizable NPR-4 “Grao” a efectos de hacer
viables los compromisos y obligaciones adquiridos en este Convenio”.
III. Normativa aplicable.
I. En la fecha de suscripción del Convenio, 28 de septiembre de 2007,

la normativa en materia de convenios estaba constituida, fundamentalmente,
por los artículos 6 a 10 y DA 13.ª de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (LRJPAC/1992), referida exclusivamente a los
convenios interadministrativos, y en la legislación de régimen local, de
aplicación preferente, si uno de los sujetos que lo suscribía era una entidad
local (art. 9 de la citada LRJPAC/1992).
Dicha normativa se completaba, en dicho momento, con la normativa

de contratación pública, constituida por el Texto Refundido de la Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas de 2000. Así, en el Exponen
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Cuarto del Convenio se señala que “El presente Convenio de Colaboración se
concierta al amparo de lo dispuesto en los artículo 3.1,d) y 4 del Real Decreto
Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido
de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, precepto este último
que bajo el título de ‘libertad de pactos’ permite a la Administración concertar
los contratos, pactos y condiciones que tenga por conveniente, siempre que no
sean contrario al interés público, al ordenamiento jurídico o a los principios de
buena administración”. Y la Cláusula Novena del Convenio señala que “Todo
litigio, controversia o reclamación resultante de este Convenio o relativo al
mismo, a su interpretación o ejecución, su incumplimiento, resolución o nulidad,
se resolverá por la jurisdicción de los contencioso-administrativo,
correspondiendo la competencia a los órganos judiciales con sede en Valencia”.
Por su parte, el artículo 57 de la Ley 7/1985, de 2 de abril Reguladora

de las Bases del Régimen Local (LRBRL) señala que “La cooperación
económica, técnica y administrativa entre la Administración local y las
Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, tanto en
servicios locales como en asuntos de interés común, se desarrollará con
carácter voluntario, bajo las formas y en los términos previstos en las leyes,
pudiendo tener lugar, en todo caso, mediante los consorcios o los convenios
administrativos que suscriban”.
En la actualidad, los convenios administrativos constituyen un

instrumento de colaboración cuyo marco normativo se encuentra en el
artículo 12.4 de la Directiva 2014/24, en el artículo 6 de la Ley 9/2017, de 8
de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), y en los artículos 47 a
53 de la Ley 40/2015, Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
Además, el artículo 111 de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de Régimen Local
de la Comunitat Valenciana, regula los convenios interadministrativos
disponiendo que las entidades locales de la Comunitat Valenciana podrán
cooperar entre sí o con la administración del Estado o de la comunidad
autónoma a través de convenios o acuerdos que tengan por finalidad la
ejecución en común de obras, la prestación de servicios comunes o la
utilización conjunta de bienes o instalaciones.
Dicha normativa debe completarse a su vez con la doctrina de los

tribunales, en particular, con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea (TJUE).
Concretamente, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), en

la Sentencia de 29 de junio de 2009, asunto C480/06, Comisión
Europea/República Federal de Alemania, excluye la existencia de un contrato
sujeto a la normativa de contratación pública en el asunto examinado dado
que “el contrato controvertido establece una cooperación entre entidades locales
que tiene como finalidad garantizar la realización de una misión de servicio
público común a las mismas, a saber, la eliminación de residuos" y señala que
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“una autoridad pública puede realizar las tareas de interés público que le
corresponden con sus propios medios sin verse obligada a recurrir a entidades
externas y ajenas a sus servicios, y puede también hacerlo en colaboración con
otras autoridades públicas (véase la sentencia Coditel Brabant, antes citada,
apartados 48 y 49)”.
Asimismo, añade que “(…) el Derecho comunitario no impone en modo

alguno a las autoridades públicas el uso de una forma jurídica particular para
garantizar sus misiones de servicio público conjuntamente. Por otro lado, tal
colaboración entre autoridades públicas no cuestiona el objetivo principal de la
normativa comunitaria sobre contratación pública, a saber, la libre circulación
de los servicios y su apertura a la competencia no falseada en todos los Estados
miembros, siempre que la realización de dicha cooperación se rija únicamente
por consideraciones y exigencias características de la persecución de objetivos
de interés público y se garantice el principio de igualdad de trato de los
interesados contemplado en la Directiva 92/50, de manera que ninguna
empresa privada se sitúe en una situación privilegiada respecto de sus
competidores (véase, en este sentido, la sentencia Stadt Halle y RPL Lochau,
antes citada, apartados 50 y 51)”.
En el Exponen Primero del Convenio se señala que “GTP ha licitado el

concurso para la ejecución de las obras de “Infraestructura de la conexión
Alameda-Avda. Francia-Puerto (Valencia)”, conforme al proyecto que fue
aprobado por la Junta de Gobierno Local del Excmo. Ayuntamiento de Valencia
en fecha 6 de julio de 2007, habiendo sido adjudicado por importe de
31.732.589,00E”.
Por otro lado, el artículo 47.1 de la citada LRJSP define los convenios
administrativos como “acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las
Administraciones Públicas, los organismos públicos y entidades de derecho
público vinculadas o dependientes o las Universidades Públicas entre sí o con
sujetos de derecho privado para un fin común”. Añade dicho precepto legal que
“los convenios no podrán tener por objeto prestaciones propias de los contratos.
En tal caso, su naturaleza y régimen jurídico se ajustará a lo previsto en la
legislación de contratos del sector público”. Además, el artículo 47.2 de la
citada LRJSP incluye, dentro de la tipología de los convenios, los convenios
interadministrativos firmados entre dos o más Administraciones Públicas, o
bien entre dos o más organismos públicos o entidades de derecho público
vinculados o dependientes de distintas Administraciones públicas, y que
podrán incluir la utilización de medios, servicios y recursos de otra
Administración Pública, organismo público o entidad de derecho público
vinculado o dependiente, para el ejercicio de competencias propias o
delegadas.

En todo caso, la suscripción de tales convenios deberá mejorar la
eficiencia de la gestión pública, eliminar duplicidades administrativas,
facilitar la actuación conjunta de medios y servicios públicos, contribuir a la
realización de actividades de utilidad pública y cumplir con la legislación de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, lo que debe resultar
acreditado en el expediente (art. 48.3 LRJSP).
II. Partiendo de la definición que recoge el vigente artículo 47.1 de la

LRJSP, los requisitos de un convenio administrativo (sean o no
interadministrativos) son los siguientes: 1) Implican un acuerdo de
voluntades entre dos o más sujetos; 2) Deben implicar obligaciones recíprocas
para las partes, con eficacia obligatoria. 3) Por último, y necesariamente, el
acuerdo debe perseguir un “fin común” a los sujetos intervinientes. Además,
el concepto de "cooperación" resulta esencial a la figura del convenio, pues es
lo que justifica su existencia y su exclusión de la normativa sobre
contratación pública.
Expuesto lo anterior, los convenios interadministrativos se convierten

en instrumentos para canalizar las relaciones voluntarias de cooperación
entre Administraciones públicas. Suscritos entre personas jurídico públicas
se sustentan en el principio de colaboración o cooperación entre las diversas
administraciones públicas conforme lo dispuesto en el artículo 4 de la
derogada Ley 30/1992, vigente en la fecha de suscripción del convenio de
2007. Así, en el apartado 1 del citado artículo 4 se establecía que las
Administraciones públicas actúan y se relacionan de acuerdo con el principio
de lealtad institucional, recordando, el artículo 8 de la misma Ley, que los
convenios de colaboración en ningún caso podían suponer la renuncia a las
competencias propias de las Administraciones intervinientes. Además,
obligan a las Administraciones intervinientes desde el momento de su firma,
salvo que en ellos se establezca otra cosa.
Estos convenios se inscriben, por tanto, y fundamentalmente, dentro

de las técnicas de la organización y colaboración o cooperación
administrativa. Para el Tribunal Constitucional, STC 11/1986, el deber de
colaboración “… consiste en facilitar al máximo las competencias del otro
ente”, definición que completa con las Sentencias del Tribunal Constitucional
96/1986, 18/1982, 64/1982, 236/1991 y 164/2001.
A diferencia del deber de colaboración, la cooperación, por su parte, no

es un deber de la Administración, sino que viene marcado por el principio de
la voluntariedad. Para el vigente artículo 140.1 d) de la LRJSP existe la
cooperación, cuando dos o más Administraciones Publicas, de manera
voluntaria y en ejercicio de sus competencias, asumen compromisos
específicos en aras de una acción común.
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La nota característica de la cooperación lo constituye, por tanto, la
voluntariedad, en plano de igualdad, en tanto en cuanto las Administraciones
cooperadoras se sitúan dentro de un mismo nivel, actuando cada una dentro
de sus competencias, no existiendo subordinación o anteposición de una
Administración respecto de la otra. En la Cláusula Primera del Convenio de
28 de septiembre de 2007 se señala, como se ha dicho, que el objeto del
Convenio es la “formalización de los acuerdos, conforme a criterios de buena
fe, cooperación y respeto a las respectivas competencias…”.
Por tanto, atendiendo a los principios de cooperación y de igualdad

entre las partes del Convenio de 28 de septiembre de 2007, deben analizarse
las relaciones interadministrativas.
IV. Vigencia y liquidación del Convenio.
Según la Cláusula Octava del Convenio, este “estará vigente desde el

momento de su firma hasta la finalización completa de las obras incluidas en
la actuación –entendiendo por tal fecha de liquidación definitiva de los contratos
de obra, incluido el plazo de garantía- y aplicación a la financiación de la
actuación de los recursos económicos generados, en cuyo momento deberá
realizarse y aprobarse por las partes una liquidación económica final de este
Convenio en la que se recojan todos los extremos”.
La vigencia y liquidación del convenio se sujeta, por tanto, al

cumplimiento de los compromisos recíprocos asumidos por ambas partes
firmantes del Convenio, sin determinación de plazo alguno. En consecuencia,
dado que no consta en el Convenio de 2007 plazo concreto para llevar a cabo
los distintos compromisos asumidos en el convenio, nos encontramos ante un
convenio de duración indeterminada. Y en relación con los convenios
administrativos de duración indeterminada, la Ley 40/2015, LRJSP,
estableció el siguiente régimen transitorio en la Disposición Adicional Octava:
“1. Todos los convenios vigentes suscritos por cualquier Administración
Pública o cualquiera de sus organismos o entidades vinculados o dependientes
deberán adaptarse a lo aquí previsto en el plazo de tres años a contar desde la
entrada en vigor de esta Ley.
No obstante, esta adaptación será automática, en lo que se refiere al

plazo de vigencia del convenio, por aplicación directa de las reglas previstas en
el artículo 49.h).1.º para los convenios que no tuvieran determinado un plazo
de vigencia o, existiendo, tuvieran establecida una prórroga tácita por tiempo
indefinido en el momento de la entrada en vigor de esta Ley. En estos casos el
plazo de vigencia del convenio será de cuatro años a contar desde la entrada
en vigor de la presente Ley…”.
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Así pues, por cuanto se refiere a la duración de aquellos convenios que no
tuvieran expresamente señalado un plazo de vigencia (lo cual fue habitual en
los Convenios Urbanísticos), o teniéndolos, tuvieran una prórroga tácita por
tiempo indefinido en el momento de la entrada en vigor de la LRJSP, se aplica
automáticamente lo establecido en el artículo 49.h.1, por lo que, el plazo será
de cuatro años a contar desde la entrada en vigor de la Ley 40/2015 (2 de
octubre de 2016).
De esta forma, la duración del Convenio interadministrativo suscrito el

28 de septiembre de 2007, finalizó, a efectos de su cumplimiento, el 2 de
octubre de 2020. Ello sin perjuicio, como se verá posteriormente, de la
eventual posibilidad de ejercer una acción de reclamación de incumplimiento
por cualquiera de las partes firmantes del Convenio.
Según consta en el Documento número 8 que obra en el expediente,

las obras fueron ejecutadas, entregadas y recibidas por el Ayuntamiento de
Valencia. No obstante, en el escrito de la autoridad consultante, de 25 de
octubre de 2021, se señala que “A día de hoy no ha sido reembolsado su
importe, lo cual supone un perjuicio injusto en el patrimonio de la Generalitat.
La declaración de nulidad debería incluir también la exigencia de pago de lo
abonado”.
Cuarta.- Cuestiones primera, segunda, y tercera planteadas a este

Órgano Consultivo.
I. Las tres primeras cuestiones planteadas a este Consell, son las

siguientes:
- ¿Cuál sería el órgano competente para incoar el procedimiento de

revisión de oficio por causa de nulidad de pleno derecho del convenio suscrito
por la entidad de Derecho Público GTP con el Ayuntamiento de Valencia, el 28
de septiembre de 2007?
- ¿Puede declararse la nulidad de un Convenio suscrito por GTP y el
Ayuntamiento de Valencia, cuando concurran causas de nulidad en la
actuación administrativa del ente GTP?
- ¿Puede declararse la nulidad de un Convenio suscrito por GTP y el
Ayuntamiento de Valencia, cuando concurran causas de nulidad en la
actuación administrativa, tanto de GTP como del propio Ayuntamiento de
Valencia, al suscribir el convenio?
Estas tres cuestiones se analizan conjuntamente habida cuenta de que

sus respuestas dependen de un mismo presupuesto cual es la eventual
posibilidad de que, en relación con un Convenio interadministrativo, una de
las Administraciones Públicas pueda instar, unilateralmente, la revisión de
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oficio por nulidad de pleno derecho de dicho Convenio, ex artículo 106 de la
Ley 39/2015, de 1 de octubre, LPAC.
Como se ha expuesto con anterioridad, los denominados Convenios

interadministrativos se construyen sobre una relación interadministrativa
que se rige por el principio de igualdad entre las partes, a diferencia de los
contratos administrativos y de los convenios con los particulares que se
fundamentan siempre en la existencia de potestades administrativas a favor
de la Administración pública. Siendo así, debe recordarse que la revisión de
oficio constituye una potestad de las Administraciones Públicas articulada
en relación con actos administrativos y en los supuestos en los que la
Administración ostenta una situación de supremacía respecto a la persona
o entidad afectada por la declaración de nulidad.
Por ello, resulta necesario recordar la doctrina mantenida por el

Tribunal Supremo en la Sentencia 357/2020, de 11 de marzo, en materia de
convenios interadministrativos, en la que excluye la posibilidad del ejercicio
de la potestad de revisión de oficio del convenio por ninguna de las
Administraciones Públicas firmantes del Convenio.
En la Sentencia se argumenta que “Suscitado el debate en la forma

expuesta, debemos comenzar por recordar que difícilmente puede servir para
justificar la decisión administrativa que se cuestiona en este proceso ni la
doctrina de los actos separables ni la jurisprudencia que se cita en el motivo
del recurso. En efecto, no podemos perder de vista que los argumentos que se
contienen en la sentencia de instancia es que nos encontramos con una relación
jurídica entre Administraciones públicas, un convenio de los regulados, al
momento de autos, en el artículo 6 de la Ley de Procedimiento de 1992. Es
importante no perder de vista esa premisa que resulta clara de los propios
términos del acuerdo celebrado entre las Administraciones, plasmados en el
documento que lo contiene -obra a los folios 21 y siguientes del expediente
administrativo en el que de manera expresa se denomina dicho acuerdo como
de "Convenio de Colaboración”.
Añade el Tribunal que en poco sirve para justificar la posibilidad de

ejercer la revisión de oficio la doctrina de los actos separables que no tiene
encaje en la actividad administrativa que se revisa. En efecto, “el
Ayuntamiento no ejercita sus potestades sobre actos particulares del convenio,
sino que directamente deja sin efecto todo él; lo cual ya es contrario a la propia
argumentación al pretender sostener sus potestades en los actos separables
para terminar ejerciendo sus potestades sobre el convenio mismo. Y es que,
sabido es que los actos separables son aquellos que se someten al Derecho
Administrativo en una relación jurídica de las Administraciones que, en su
contenido propio, se somete al régimen del Derecho Privado o Laboral. Nada de
ello sucede en el caso de autos, afirmación que se hace a los solos efectos del
debate que ahora nos ocupa, porque aquí el convenio y todos los actos previos
13

están sometidos al Derecho Administrativo, como el convenio mismo. Buena
prueba de que es así lo constituye el hecho de que el Ayuntamiento pretende
declarar la nulidad del convenio, no de ningún acto previo; y esa nulidad se
postula mediante el ejercicio de potestades administrativas, lo que obliga a
concluir en la naturaleza pública de tales actos, incluido el propio convenio
porque, de otra forma, no podría acordarse lo pretendido en la resolución que
se revisa. Y aún cabría añadir que para ser coherente con la argumentación
que se hace, las potestades de revisión debieran haberse limitado a esos
pretendidos y nunca aclarados actos separables, pero no al convenio; sin
perjuicio de los efectos de aquella nulidad de tales actos sobre el convenio
mismo”.
Sigue razonando el Tribunal Supremo que “en cuanto a las sentencias

que se citan de contraste, es lo cierto que tampoco pueden servir a la
fundamentación del motivo, porque están referidas a convenios -generalmente
urbanístico-- celebrados entre una Administración con particulares,
circunstancia que los hace diferentes del caso de autos. Y si bien en relación
con estos convenios si podría hablarse de actos separables, sujetos al ámbito
del Derecho Público; es lo cierto que cuando se trata de relaciones jurídicas
bilaterales en las que las dos partes tienen la naturaleza de Administraciones
Públicas, la cuestión es bien diferente y, por tanto, no puede aplicarse esa
doctrina aplicada en las sentencias que se citan de contraste…”.
En efecto, y en relación con la idea anterior, es obligado recordar que

conforme a su naturaleza convencional surgida de la voluntad coincidente
de dos Administraciones dando lugar al convenio, supone que en esa
voluntad concordada ambas partes ejercitan potestades administrativas; es
decir, en puridad de principios, ambas partes que suscriben el convenio
ejercitan potestades públicas, por lo que “no puede considerarse que el
resultado de esa voluntad coincidente pueda serle imputada a solo una de las
Administraciones, sino que constituye un negocio jurídico que ha de serle
imputado a ambas Administraciones conjuntamente”.
La consecuencia de lo expuesto, siguiendo lo razonado por el Tribunal,

es que respecto de un Convenio de Colaboración interadministrativo ninguna
de las Administraciones puede ejercer sus potestades como si de un acto
administrativo propio se tratase, porque frente a esas potestades ejercidas
unilateralmente, siempre sería oponible las potestades de la otra
Administración, que no puede considerarse se pierdan sobre el convenio. Se
quiere con lo expuesto poner de manifiesto, como insiste el Tribunal, “que si,
como se sostiene por la defensa municipal, el Ayuntamiento puede ejercer sus
potestades de revisión de oficio, imponiendo dicha potestad a la otra
Administración contratante; nada impediría reconocer a la Administración del
Estado, como "autora" del mismo "acto", poder ejercer sus potestades, por
ejemplo la de autotutela, declarando no solo la validez del convenio sino
incluso sus potestades de ejecución, lo cual no sería pensable porque
14

generaría un conflicto competencial que no puede ser amparado
judicialmente”.
Por consiguiente, tratándose de un Convenio de Colaboración suscrito

por dos Administraciones Públicas, en plano de igualdad, y atendiendo a la
doctrina del Tribunal Supremo, no cabe que por parte de la Administración
autonómica (ni por el Ayuntamiento de Valencia) se ejerza unilateralmente
la potestad de revisión de oficio, ex artículo 106 de la Ley 39/2015, LPAC,
del referido Convenio de 28 de septiembre de 2007. Dicha potestad solo es
aplicable a los actos administrativos, y no a este tipo de convenios
interadministrativos, en los que se aprecia un “empate” de privilegios,
desplazándose la resolución definitiva de los conflictos al ámbito judicial.
De esta forma, la respuesta común a las tres primeras preguntas es la

imposibilidad jurídica de proceder por parte de la Administración
autonómica a la declaración unilateral de nulidad del citado Convenio
suscrito el 28 de septiembre de 2007.
Lo anterior se entiende sin perjuicio de que, como recuerda el propio

Tribunal Supremo, el artículo 51 de la vigente Ley 40/2015, LRJSP,
contempla en su párrafo segundo las causas de resolución de los convenios,
entre las que se incluyen el incumplimiento (apartado c) así como la
declaración judicial de nulidad; “aquella con requerimientos previos que
deberán avocar la vía judicial con la especialidad y las segundas directamente
a la "decisión JUDICIAL declaratoria de la nulidad del convenio", debiendo
destacarse en ambos supuestos el régimen impugnatorio procesal especial que
se establece en el artículo 44 de la Ley jurisdiccional”.
Así, el vigente artículo 51 de la Ley 40/2015, LRJSP, establece, como
causa de extinción de los convenios administrativos, en su apartado c), el
incumplimiento de las obligaciones y compromisos asumidos por parte de
alguno de los firmantes. Dicho artículo señala que “En este caso, cualquiera
de las partes podrá notificar a la parte incumplidora un requerimiento para que
cumpla en un determinado plazo con las obligaciones o compromisos que se
consideran incumplidos. Este requerimiento será comunicado al responsable
del mecanismo de seguimiento, vigilancia y control de la ejecución del convenio
y a las demás partes firmantes”. Añade que “si trascurrido el plazo indicado
en el requerimiento persistiera el incumplimiento, la parte que lo dirigió
notificará a las partes firmantes la concurrencia de la causa de resolución y se
entenderá resuelto el convenio. La resolución del convenio por esta causa podrá
conllevar la indemnización de los perjuicios causados si así se hubiera
previsto”.
De igual modo, el citado artículo 51 de la LRJSP establece, como causa

de extinción, en el apartado d), la decisión judicial declaratoria de la nulidad
del convenio.
15

En definitiva, excluida la viabilidad de la revisión de oficio ex artículo
106 de la Ley 39/2015, las Administraciones parte del Convenio
interadministrativo pueden, tras los oportunos requerimientos previos que,
en su caso, proceda, interponer la reclamación por incumplimiento del
convenio o la declaración de su eventual nulidad en la vía judicial.
II. En el escrito de la autoridad consultante se señala que la

posibilidad de revisar de oficio por nulidad de pleno derecho un convenio
interadministrativo se ha admitido en los Dictámenes de este Consell Jurídic,
nº 57/2005, y 542/2011, en los que concurrían también dos
Administraciones Públicas.
A este respecto, es de señalar que los supuestos examinados en los

citados dictámenes no son los mismos que el que es objeto del presente
Dictamen. Así, en el Dictamen 57/2005, el objeto de la revisión de oficio lo
constituyeron determinados actos previos de convenios expropiatorios
derivados de un procedimiento expropiatorio, y en el Dictamen 542/2011, el
objeto de la revisión lo constituyó el "Acta de entrega parcial de las
instalaciones eléctricas de las CV-149 de la Generalitat Valenciana a su paso
por el término municipal de Benicàssim" (acto administrativo), si bien,
además, no se entró en el fondo del asunto.
En cualquier caso, tales dictámenes han sido adoptados con

anterioridad a la doctrina mantenida, de forma taxativa, por Tribunal
Supremo en la citada Sentencia 357/2020, de 11 de marzo.
Quinta.- La pregunta cuarta que se formula es la siguiente: Para el

supuesto de declararse la nulidad del Convenio, y como consecuencia de su
declaración, ¿Puede exigir la Generalitat Valenciana, a través de su ente gestor
EVHA, la devolución de lo pagado por cuenta y a cargo del Sector Grao?
¿Puede exigir el pago ya al Ayuntamiento de Valencia sin perjuicio de que éste
lo repercuta con posterioridad a los propietarios en concepto de cargas y/o
canon de urbanización?
I. Como se ha expuesto con anterioridad, tratándose de un Convenio

de Colaboración suscrito por dos Administraciones Públicas, en plano de
igualdad, y atendiendo a la doctrina del Tribunal Supremo expuesta
anteriormente, no cabe, por parte de la Administración autonómica (ni por
el Ayuntamiento de Valencia) el ejercicio unilateral de la potestad de revisión
de oficio, ex artículo 106 de la Ley 39/2015, LPAC, del referido Convenio de
28 de septiembre de 2007.
Ahora bien, la Cláusula Cuarta del Convenio establece que la

financiación del coste total real de la actuación será soportado por GTP, si
bien el 100% del mismo “será objeto de retorno por parte del Excmo.
16

Ayuntamiento de Valencia, mediante la imposición de un canon de
urbanización a los propietarios del futuro Sector “Grao”, o al urbanizador que
en su día se seleccione, sin perjuicio de establecer cualquier otra fórmula que
el Excmo Ayuntamiento de Valencia considere adecuada”.
En la Cláusula Sexta se prevé, entre las obligaciones del Ayuntamiento,

“… el compromiso de proceder a la programación del Sector de suelo
urbanizable NPR-4 “Grao” a efectos de hacer viables los compromisos y
obligaciones adquiridos en este Convenio” y “se obliga a tramitar y aprobar,
como Ordenanza municipal, un canon de urbanización para la financiación de
las obras objeto del presente Convenio, a repercutir al urbanizador o
directamente a los propietarios del Sector “Grao”, que deberá cubrir el coste real
de la Inversión, salvo que el Excmo. Ayuntamiento de Valencia y GTP hayan
convenido otra fórmula conforme a lo dispuesto en la cláusula cuarta”.
De tales Cláusulas se desprende la obligación asumida por el

Ayuntamiento de Valencia de retorno de coste de las obras soportado por
GTP, en los términos convenidos y señalados anteriormente. Por ello, nada
obsta a que la Generalitat Valenciana, a través de su actual ente gestor
EVHA, entidad que ha asumido las competencias del ente GTP, requiera al
Ayuntamiento para que dé cumplimiento a la obligación asumida en el
Convenio de Colaboración en relación con el retorno del coste de las obras,
o para que justifique, en su caso, la no procedencia de dicho retorno,
pudiendo acudir, posteriormente, en reclamación de dicha pretensión a la
vía judicial (artículo 51 de la LRJSP y STS de 357/2020).
Téngase en cuenta, además, que el Convenio previó, en la Cláusula

Octava, la existencia de una Comisión de Seguimiento, constituida de forma
paritaria por representantes de las Administraciones firmantes, en cuyo seno
podría plantearse y resolverse la cuestión relativa al retorno a la
Administración autonómica del coste de las obras ejecutadas por el ente
GTP.
II. Respecto a la posibilidad de que la Administración autonómica

pueda exigir “ya” el pago al Ayuntamiento de Valencia sin perjuicio de que
éste lo repercuta con posterioridad a los propietarios en concepto de cargas
y/o canon de urbanización, deben efectuarse las siguientes observaciones:
a) Aunque en el Convenio se dispone, en la citada Cláusula Sexta, que

el Ayuntamiento de Valencia asume el compromiso de proceder a la
programación del Sector de suelo urbanizable NPR-4 “Grao” a efectos de
hacer viables los compromisos y obligaciones adquiridos en este Convenio,
así como la obligación de tramitar y aprobar como ordenanza municipal un
canon de urbanización al urbanizador o a los propietario del Sector Grao,
para cubrir el coste real de la inversión, dichos compromisos han de llevarse
a cabo por la entidad local en los términos que permita la normativa
17

urbanística, de forma que los propietarios afectados por el Sector Grao
soportarán las cargas urbanísticas solo en los términos que dispone la
legislación urbanística valenciana, y no más allá de lo que permita dicha
normativa, por más que el Convenio que, no vincula al planificador,
establezca otra cosa.
Como recuerda la STS de 30 de mayo de 1997, con arreglo al principio

de indisponibilidad de las potestades de planeamiento por vía convencional,
“Las exigencias del interés público, que justifican la potestad de planeamiento
urbanístico, implican que su ejercicio no pueda encontrar límite en los
convenios que la Administración concierte con los administrados, sin perjuicio
de las consecuencias indemnizatorias que pudiera desencadenar el
apartamiento de lo convenido”.
b) Del examen de las estipulaciones del Convenio de 28 de septiembre

de 2007 se desprende, a juicio de este Órgano consultivo, que la voluntad de
los firmantes fue, por un lado, que el ente GTP asumiera anticipadamente el
coste real de las inversiones de las infraestructuras identificadas en el
Convenio; y, por otro, que el Ayuntamiento retornara o devolviera el coste
real al citado ente GTP. Por ello, el hecho de que se estableciera, en principio,
un determinado modo de generar los recursos económicos necesarios para
recuperar la inversión de la actuación objeto del convenio no obsta a
desvirtuar el compromiso asumido por el Ayuntamiento de retornar, en
definitiva, el coste de las infraestructuras al ente GTP.
c) Respecto a la posibilidad de que la Administración autonómica

pueda reclamar “ya” el retorno del coste de las infraestructuras al
Ayuntamiento, dicha pregunta se encuentra vinculada con la vigencia del
Convenio de 2007.
Así, y como se ha dicho con anterioridad, en la Cláusula 8 del Convenio

se regula su vigencia disponiendo que la vigencia y liquidación del convenio
se extenderá hasta la finalización completa de las obras incluidas en la
actuación y aplicación a la financiación de la actuación de los recursos
económicos generados, en cuyo momento se firmará la liquidación
económica final. La extinción del convenio se sujeta, por tanto, al
cumplimiento de los compromisos asumidos por ambas partes.
Por ello, dado que no consta en el Convenio de 2007 plazo concreto para
llevar a cabo los distintos compromisos asumidos por las Administraciones
firmantes, y como se ha razonado en la Consideración Tercera del Dictamen,
la duración del Convenio quedó fijada, de forma automática, en 4 años desde
la entrada en vigor de la Ley 40/2015, LRJSP, quedando finalizada su vigencia
el 2 de octubre de 2020.
18

Cuestión distinta, a juicio de este Consell, es el plazo de ejercicio de la
acción para reclamar el eventual incumplimiento de las obligaciones o
compromisos asumidos por una de las partes del Convenio, y eventuales
indemnizaciones. Pues una cosa en la finalización de un negocio jurídico y
otras el ejercicio de acciones que se deriven de su eventual falta de
cumplimiento.
Debe recordarse que los convenios administrativos no son una mera

declaración de intenciones sino un verdadero negocio que impone
obligaciones bilaterales cuyo cumplimiento, de conformidad con lo establecido
en el artículo 1.256 del Código Civil, no puede dejarse al arbitrio de una de
las partes. Según reiterada jurisprudencia, la falta de cumplimiento por parte
de la o de una Administración firmante del convenio tendrá las consecuencias
indemnizatorias derivadas del principio de responsabilidad, si concurren los
requisitos para ello (STS de 15 de marzo de 1997, que cita las de 23 de junio
de 1994, 18 de marzo de 1992, 13 de febrero de 1992 y 21 de septiembre de
1991). Ello sin olvidar la aplicación del principio de enriquecimiento injusto.
Respecto al plazo de prescripción aplicable a dicha acción, el Tribunal

Supremo, en la Sentencia n º 1693/2020, de 10 de diciembre, rec.7692/2019,
consideró, tras un amplio razonamiento, que “el plazo adecuado y aplicable
es el plazo previsto en el artículo 1964.2 del CC (de quince años, pero hoy de
cinco, desde la Ley 42/2015, de 5 de octubre, de Modificación de la Ley
1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento civil); esto es, que el plazo de
prescripción que resulta de aplicación en los supuestos de incumplimiento de
los convenios urbanísticos es el citado de quince años (artículo 1964.2 Código
Civil –hoy 5 años-), y no el de cuatro años que contempla el artículo 25.1 de la
LGP…”. Doctrina aplicable al presente caso.
Partiendo de la anterior doctrina, el plazo de los 5 años debería

computarse desde la finalización de la duración del convenio, momento en el
que las partes evidencian el eventual incumplimiento de los compromisos
asumidos por cualquiera de ellas.
En definitiva, habiendo transcurrido el plazo de duración del Convenio

interadministrativo, 2 de octubre de 2020, y no habiéndose, según se indica
en el escrito de la autoridad consultante, retornado el coste real de las
infraestructuras a la Administración autonómica ni llevado a cabo los
compromisos asumidos en relación con este extremo, resultaría viable, en
principio, la acción de reclamación por incumplimiento ante el Ayuntamiento
de Valencia.
El anterior parecer se efectúa sin prejuzgar el resultado y la viabilidad

de dicha acción, habida cuenta de que, ni le corresponde a este Órgano
19

consultivo dicha cuestión, siendo competentes los órganos judiciales, ni
cuenta con todos los datos necesarios al respecto, por parte del Ayuntamiento
de Valencia.
Sexta.- La pregunta quinta que se plantea por la autoridad

consultante es la siguiente: ¿Son causas de nulidad de pleno derecho las
indicadas en los antecedentes de esta consulta?
Aun cuando se ha excluido en la Consideración cuarta del presente

Dictamen la viabilidad del ejercicio unilateral de la potestad de revisión de
oficio por nulidad del Convenio de 2007, se analizan las causas de nulidad
de pleno derecho invocadas por la Conselleria de Vivienda y Arquitectura
Bioclimática en su escrito de 25 de octubre de 2021. Ello también sin
perjuicio de la competencia que corresponde a los órganos judiciales en
relación con la declaración de nulidad de los convenios administrativos (art.
51 LRJSP).
Dicho lo anterior, a lo largo del citado escrito de la autoridad

consultante, de 25 de octubre de 2021, se expone una serie de posibles
causas de nulidad del Convenio de 2007 que se analizan en los apartados
siguientes:
A) “Posible causa de nulidad de artículo 62.1,b) de la Ley 3071002, por

haberse suscrito el Convenio por órgano manifiestamente incompetente por
razón de la materia, en ese caso, por Presidente del Ente Gestor de la Red de
Transportes y de Puertos de la Generalitat”.
Según el escrito de la autoridad consultante, la “comparecencia del

Presidente del Ente en nombre de GTP infringe lo dispuesto en el artículo 62.1.b)
de la Ley 30/1992, por haber aprobado el contenido del convenio siendo un
órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia. El convenio
debería haber sido aprobado o al menos ratificado por el Consejo de
Administración, sin perjuicio de que el Presidente pudiera haber comparecido
en su nombre para formalizar su suscripción”.
Y ello en base a que, con arreglo al artículo 12 del Decreto 199/2004,
de 1 de octubre, del Consell de la Generalitat, por el que se aprueba el
Estatuto del ente GTP, corresponde al Consejo de Administración:
“d) La autorización de la suscripción de convenios y contratos programa
con otras entidades.
f) La aprobación de convenios con entidades públicas y privadas en
relación con la gestión y desarrollo de su objeto”.
En relación con la causa de nulidad establecida en el artículo 62.1, letra

b) de la Ley 30/1992 -aplicable por razones temporales-, actual artículo 47.1,
20

b) de la Ley 38/2015 -en virtud del cual son nulos de pleno derecho los actos
administrativos dictados por órgano “manifiestamente incompetente” por
razón de la materia o del territorio-, la jurisprudencia del Tribunal Supremo
ha perfilado los requisitos que permiten su apreciación.
En primer lugar, la Sentencia de 16 de febrero de 2018 dictada por la

Sala Tercera del Tribunal Supremo, en recurso nº 85/2015, recuerda que “el
cambio que la Ley 30/1992 (artículo 62) ha supuesto frente a la derogada Ley
de Procedimiento Administrativo de 1958 [artículo 47.1. a )] en este punto. Si en
la regulación anterior la manifiesta incompetencia del órgano era causa de
nulidad de los actos administrativos, ahora solamente lo es cuando interviene
un órgano manifiestamente incompetente por razón de materia o del territorio.
Además, la jurisprudencia emanada sobre la Ley de 1958 subrayó que el
carácter manifiesto de la incompetencia debía ser tal que se apreciara sin
esfuerzo dialéctico alguno (sentencias de 25 de enero de 1980, de 23 de
noviembre de 2001 (casación 4262/1996). Y, a partir de la vigencia de la Ley
30/1992 insistió (por ejemplo, en la sentencia de 20 de septiembre de 2012
(casación 4605/2010) en que la incompetencia ha de ser "manifiesta" y que "un
supuesto vicio de incompetencia jerárquica como el que aquí se aduce nunca
podría ocasionar una nulidad radical de la actuación administrativa". Y recordó
que "la jurisprudencia mayoritaria distingue entre la incompetencia material y
la territorial, de una parte, y la jerárquica, de otra, entendiendo, que sólo los
dos primeros tipos de incompetencia pueden generar la nulidad radical".
De esta forma, para que pueda declararse la nulidad de un acto

administrativo con base en la causa establecida en el citado artículo 62.1, b)
de la Ley 30/1992, han de concurrir los requisitos siguientes:
-Ha de tratarse de un acto administrativo;

-Debe haberse dictado por un órgano incompetente por razón de la
materia o del territorio.
-Y ha de tratarse, además, de una incompetencia manifiesta. Es decir,
ha de ser clara, patente, notoria, palpable, apreciable sin esfuerzo (STS de 18
de febrero de 2008). Ha de ser incontrovertida y grave, sin que sea necesario
una labor previa de interpretación jurídica (STS de 9 de febrero de 2011).
Además, es incompatible la exigencia de que sea manifiesta la incompetencia
con cualquier interpretación jurídica o exigencia de esfuerzo dialéctico como
corresponde a la semántica del adverbio empleado en el precepto (STS de 3
de febrero de 2005). En definitiva, el Tribunal Supremo, considera que la
expresión "manifiestamente incompetente" significa evidencia y rotundidad;
es decir, que de forma clara y notoria el órgano administrativo carezca de toda
competencia respecto de una determinada materia (entre otras, Sentencias de
15 de junio de 1981 y de 24 de febrero de 1989).
En el supuesto examinado, “la comparecencia del Presidente del Ente en

nombre de GTP” en la firma del Convenio de Colaboración, cuando la
21

“autorización de la suscripción de convenios” y la “aprobación de convenios
con entidades públicas y privadas” correspondía al consejo de Administración
del GTP, no se estima, por este Órgano consultivo, que se trate de un supuesto
de incompetencia manifiesta por razón de la materia, máxime cuando el
Presidente y Conseller del GTP ostenta la representación del Consejo de
Administración y del propio Ente Gestor y le corresponde “llevar la firma de
la entidad” (art. 10.1, a) y b) del Decreto 199/2004); correspondiéndole,
además, como Conseller, atribuir al citado GTP la construcción de
infraestructuras de transporte terrestre. Además, el artículo 14 del
mencionado Decreto permite la delegación por el Consejo de Administración
en el titular de la Presidencia de las funciones que estime convenientes.
No se aprecia, por consiguiente, un supuesto de incompetencia clara y

notoria del órgano administrativo que firmó el Convenio, al no estimar que
carezca de total competencia respecto de la materia objeto del convenio,
tratándose más bien, a juicio de este Órgano consultivo, de un supuesto de
incompetencia jerárquica.
Procede señalar que, como recuerda la precitada Sentencia del Tribunal

Supremo, de 16 de febrero de 2018, “Descarta el Alto Tribunal que exista una
incompetencia manifiesta cuando los órganos a los que se refiera la
controversia compartan materia y territorio, y concluye en el sentido de no
considerar relevantes “las cuestiones relativas a la exacta distribución interna
de competencias, incluyendo las eventuales delegaciones efectuadas por el
órgano superior jerárquico.” Puntualiza que, incluso, la eventual falta de
competencia jerárquica o funcional que no fuera manifiesta “no podía tener
alcance invalidante”…”.
B) “Posible causa de nulidad de artículo 62.1, e) de la Ley 30/1992, por

haberse aprobado determinaciones de naturaleza urbanística de la ciudad de
Valencia en un Convenio no tramitado según la disposición adicional Cuarta
de la Ley 16/2005, urbanística valenciana”.
En el escrito de la Conselleria de Vivienda y Arquitectura Bioclimática

se mantiene que “El Convenio tiene determinaciones de índole urbanística, que
obligaban a que se hubiera tramitado siguiendo las disposiciones aplicables
por razón de su contenido”.
Los convenios típicamente urbanísticos se prevén en la normativa
urbanística, concretamente, en el caso de la Comunitat Valenciana, y en el
momento de la firma del Convenio, en la Disposición Adicional Cuarta de la
Ley 16/2005, urbanística valenciana, actual del TRLOTUP.
Dicha Disposición de la Ley 16/2005 establecía la posibilidad de
suscribir convenios interadministrativos de carácter urbanístico. Así, el
apartado 1 señalaba que “La suscripción de convenios urbanísticos por la
Generalitat y las entidades locales de la Comunidad Valenciana, así como por
22

las entidades de derecho público, sociedades y fundaciones dependientes o
vinculadas a las mismas, estarán sujetas a los límites que, para la suscripción
de convenios administrativos, se establecen en el texto refundido de la Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto
Legislativo 2/2000, de 16 de junio”.
Según constante jurisprudencia del Tribunal Supremo, entre otras, la
Sentencia nº 293/2020, de 2 de marzo, (rec. casación nº 2782/2019), tales
convenios responden a la capacidad negocial de la Administración Pública en
materia urbanística. Se fundamentan en un acuerdo de voluntades entre las
Administraciones Públicas y personas físicas o jurídicas, públicas o privadas,
titulares de derechos o intereses urbanísticos, con la finalidad de conseguir
la colaboración de las mismas y así facilitar la eficacia de la actuación
urbanística. Además, como recuerda la precitada Sentencia, en diferentes
ocasiones, y con distintas perspectivas y finalidades, el Tribunal Supremo se
ha pronunciado sobre la naturaleza jurídica de los convenios urbanísticos,
considerándolos, siempre, como una figura de carácter contractual, en la que
una de las partes intervinientes es una Administración pública -o entidad de
ella dependiente- y que se suscribe con la finalidad de intervenir -o de llegar
a acuerdos- en relación con el planeamiento urbanístico o con la gestión del
mismo.
Así, en la STS 1649/2017, de 31 de octubre (RC 1812/2016) recordó
que "Como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2011
(rec. 3722/2009), los convenios urbanísticos tienen naturaleza contractual,
como ya ha tenido ocasión de afirmar dicha Sala. Dada dicha naturaleza,
deben asumir, por reciprocidad, las obligaciones inherentes a dichas
actuaciones urbanísticas, sobre todo si ello es consecuencia de un convenio
urbanístico celebrado conforme al art. 1255 del Código Civil…, en cuanto
consagran la posibilidad de libre pacto por parte de las Administraciones
Públicas con sometimiento a los principios de buena administración”.
En la STS de 28 de febrero de 2011, (rec. casación nº 1000/2007),
mantuvo que “La doctrina de esta Sala sostiene, en efecto, que los convenios
urbanísticos constituyen la manifestación de una actuación convencional
frecuente en las Administraciones Públicas; que la misma puede tener por
objeto la preparación de una modificación o revisión del planeamiento en vigor
y que, aunque el convenio o acto convencional en cuestión se dirija a preparar
y poner en marcha una alteración del planeamiento, constituye una realidad o
un acto sustantivo independiente del procedimiento de modificación o revisión
del Plan ( Sentencias de 6 de febrero de 2007 , 3 de febrero de 2003 , 7 de
octubre de 2002 , 31 de enero de 2002 , 9 de marzo de 2001 , 24 de junio de
2000 o 15 de marzo de 1997 )".
Por otro lado, y en relación con la indisponibilidad del planeamiento a
través de los convenios de planeamiento, en la STS de 29 de febrero de 2000,
(rec. Casación 5347/1995), se señala que “Las exigencias del interés público
que justifican la potestad de planteamiento urbanístico, manifestada mediante
23

la promulgación de los planes como normas reglamentarias de general y
obligado acatamiento, impiden, sin embargo, que aquella potestad pueda
considerarse limitada por los convenios que la Administración concierte con los
administrados. La Administración no puede disponer de dicha potestad. La
potestad de planeamiento ha de actuarse siempre en aras del interés general
y según principios de buena administración para lograr la mejor ordenación
urbanística posible. La falta de cumplimiento por el poder público comprometido
de convenios urbanísticos previos o preparatorios de un cambio de
planeamiento sólo podrá tener consecuencias indemnizatorias o de otra índole
sin concurren los requisitos para ello (sentencia del Tribunal Supremo de 15 de
marzo de 1997, que cita las de 23 de junio de 1994, 18 de marzo de 1992 , 13
de febrero de 1992 y 21 de septiembre de 1991)”.
Añade la citada Sentencia que “La distinción expresada aparece en la

primera de las sentencias citadas, de 15 de marzo de 1997 , en la que se
declara que "A diferencia de los Convenios de gestión urbanística, para la
gestión o ejecución de un Planeamiento ya aprobado, los convenios de
Planeamiento [...] constituyen una manifestación de una actuación convencional
frecuente en las Administraciones Públicas, que tiene por objeto a la
preparación de una modificación o revisión del Planeamiento en vigor". Los
convenios de planeamiento, pues, tienen como objeto dar curso al procedimiento
encaminado a una alteración del planeamiento".
En la Sentencia de 6 de febrero de 2007, rec. Casación, se reitera por el

Tribunal Supremo que “Por su parte en nuestra STS de 20 de junio de
2000 señalamos que: "En la sentencia de 15 de marzo de 1997 hemos
distinguido entre los denominados convenios de gestión urbanística y los
convenios urbanísticos de planeamiento. Mientras que los primeros se dirigen
a la gestión o ejecución de un planeamiento ya aprobado y contienen, por ello,
estipulaciones conformes al mismo, los convenios de planeamiento tienen por
objeto la preparación de una modificación o revisión del planeamiento en vigor.
La finalidad de un convenio de planeamiento es pues, precisamente, la
de lograr una modificación futura de la ordenación urbanística existente. El
resultado final que contemplan suele mostrar, por ello, una contradicción
material con las normas de planeamiento vigentes en el momento en que se
suscriben, ya que los mismos se fundamentan en la indudable potestad
("potestas variandi") que ostenta la entidad local para iniciar discrecionalmente
la modificación o, en su caso, revisión del planeamiento con vistas a adaptarlo
a las exigencias cambiantes del interés público…”.
Expuesta la doctrina precedente, y partiendo de la configuración de los

convenios urbanísticos, en líneas generales, como convenios administrativos
celebrados entre la Administración y personas o entidades públicas o privadas
en el ámbito de una actuación urbanística, se aprecia en las estipulaciones
del Convenio de Colaboración suscrito el 28 de septiembre de 2007, aspectos
mixtos entre el urbanismo y la ejecución de infraestructuras. Así, por un lado,
24

la entidad GTP asumió, como se ha expuesto con anterioridad, en el marco de
sus competencias (Decreto 3/2007, de 14 de marzo), la ejecución de
infraestructuras en los términos que se describen en el citado Convenio, y,
por otro, el Ayuntamiento de Valencia asumió los compromisos siguientes:
-Poner a disposición del ente GTP los terrenos necesarios para la
ejecución de las obras.
-Realizar los procesos de planificación y gestión urbanística del sector
del suelo urbanizable del Sector y Unidad de Ejecución Grao.
En definitiva, el Convenio conlleva una determinada actuación

urbanística constituyendo, desde el punto de vista subjetivo, un Convenio
Interadministrativo, y, desde el punto de vista objetivo, un convenio con
contenido urbanístico (convenio de planeamiento y de infraestructuras). Este
tipo de convenios de carácter urbanístico y de infraestructuras entre
Administraciones Públicas se justifican, generalmente, en la necesidad de
colaboración y concurrencia de voluntades para la consecución de objetivos
comunes entre las respectivas Administraciones Públicas.
Como se señala en el escrito de la autoridad consultante, los convenios

urbanísticos están sujetos al procedimiento descrito en la referida Disposición
Adicional Cuarta de la entonces Ley 16/ 2005, Urbanística Valenciana, que
disponía lo siguiente:
“2. La competencia de su aprobación por parte municipal corresponderá

al Ayuntamiento Pleno, previa apertura de un período de información pública
por plazo de veinte días sobre el proyecto de Convenio.
3. Los convenios urbanísticos que, para la ejecución del planeamiento,

celebren los ayuntamientos con los particulares no podrán sustituir el
procedimiento de aprobación y adjudicación de programas regulado en esta Ley
o prejuzgar el resultado del mismo, ni podrán alterar ninguna de las
determinaciones del plan o instrumento de cuya ejecución se trate, ni perjudicar
derechos o intereses de terceros.
4. Los convenios urbanísticos que se suscriban con motivo y en relación

con la formulación y aprobación de los planes y de cualesquiera otros
instrumentos de ordenación o gestión urbanística se sujetarán a las siguientes
reglas:
1.ª Respetarán el régimen de facultades e iniciativas para promoverlos

que se establecen en la legislación urbanística.
2.ª Contendrán una parte expositiva en la que se justificará la

conveniencia de lo estipulado para el interés general y su coherencia con el
25

modelo y estrategia territorial del Municipio, así como, en su caso, con la
programación prevista en el planeamiento o instrumento urbanístico en
tramitación.
3.ª Se someterán a información pública, junto con el correspondiente

instrumento de planeamiento o gestión urbanística, si se suscribe antes de
acordarse aquélla, o a un trámite autónomo de información pública, de veinte
días de duración, cuando la del planeamiento ya se hubiera culminado…”.
Atendiendo al contenido de la precitada Disposición, en el escrito de la
autoridad consultante se señala que:
“(…) En primer lugar se contraviene el apartado 2 de la D.A. 4a LUV al no
haber sido aprobado el Convenio por el Pleno del Ayuntamiento de Valencia,
dado que se modificaba el Plan General. Además, tampoco se acordaba la
apertura de un periodo de 20 días de información pública sobre el proyecto de
convenio.
En segundo lugar se contraviene el apartado 3 de la D.A. 4ª LUV porque
el convenio sustituye el procedimiento para la aprobación de los Programas y
prejuzga el resultado del mismo, modificando las determinaciones del Plan y
perjudica a terceros a los que ni siquiera les emplaza para pronunciarse.
En tercer lugar contraviene el apartado 4 de la D.A 4ª LUV porque no
sigue ninguna de las reglas para su aprobación”.
Pues bien, como se ha indicado anteriormente, el Ayuntamiento de

Valencia asumió en el Convenio el compromiso de “acometer la realización de
los procesos de planificación y gestión urbanística y generar los recursos
económicos necesarios para recuperar la inversión de la actuación objeto de
este convenio”. Se trataba, por tanto, en este aspecto, de un “convenio de
planeamiento” de los previstos en el ámbito urbanístico, que en modo alguno
podía limitar ni vincular la potestad indisponible de planeamiento de la
entidad local.
Por otro lado, aun cuando el Convenio que se examina no fuera
aprobado por el Pleno de la Entidad Local, como refiere el apartado 2 de la
expresada Disposición Adicional Cuarta de la Ley 16/2005, las
determinaciones urbanísticas o las infraestructuras correspondientes
contenidas en él fueron asumidas por el PGOU del municipio de Valencia, en
la modificación operada en el año 2010 por Acuerdo del citado Pleno del
Ayuntamiento de Valencia, siguiendo el procedimiento establecido en la
normativa urbanística vigente en dicho momento (Ley 16/2005), y con la
correspondiente publicidad de las determinaciones urbanísticas incluidas en
el Convenio de 2007. Así, en el propio escrito de la autoridad consultante se
señala que “en la modificación del Plan General y en el Plan Parcial aprobado
en el año 2010… y por el Pleno del Ayuntamiento, recogido, en la ficha de
planeamiento y en la de gestión del Sector y Unidad de Ejecución Grao, las
26

obras ‘previstas en el Convenio de Colaboración entre el Ayuntamiento de
Valencia y GTP’…”.
Por ello, las infraestructuras urbanísticas previstas en el Convenio de
28 de septiembre de 2007 contaron, en cualquier caso, con la necesaria
publicidad en la tramitación de la modificación del PGOU y Plan Parcial, y
fueron asumidas, voluntariamente, por el Pleno de la Entidad Local, órgano
competente, al aprobar definitivamente la expresada modificación, tomando
como base –aunque no le vinculaba al titular de la potestad de planificación-
dicho convenio. Por tanto, se estima sin alcance jurídico cualquier
irregularidad procedimental que, en este momento, y respecto al
procedimiento establecido en la Disposición Adicional 4ª de la Ley 16/2005,
se pretenda imputar al Convenio suscrito en 2007.
C) Posible causa de nulidad del artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992,

por haberse suscrito el Convenio previa aprobación del mismo por órgano
manifiestamente incompetente por razón de la materia, en lo que se
refiere al Ayuntamiento de Valencia, por su Junta de Gobierno Local, y
a la incompetencia de la Alcaldesa de Valencia para suscribir un convenio
en el que establecen determinaciones urbanísticas sin ser competente
para ello.
En relación con la causa de nulidad invocada en este apartado, en el
escrito de la autoridad consultante se señala que “Es evidente que a través
del Convenio el Ayuntamiento asumía la obligación de hacer las
modificaciones necesarias en los instrumentos de planificación (y también de
gestión urbanística) vigentes en dicho momento. Pero no sometía a información
pública ni iniciaba la tramitación del mismo junto a la aprobación del convenio,
sino que era una obligación de futuro. De hecho, y según consta en el edicto
publicado en el BOP de 8 de agosto de 2010, que aprueba la modificación del
plan General, no fue hasta el 29 de diciembre de 2008 cuando el Pleno aprobó
el sometimiento a información pública de la modificación del PGOU.
Luego era el Pleno, y no la Junta de Gobierno Local, quien, el 28 de
septiembre de 2007, tenía que haber aprobado las determinaciones
modificaciones del Plan General que se consideraron aprobadas por acuerdo
de la JGL de 28 de septiembre de 2007. Y todo ello sin previo sometimiento a
información pública, como luego se ampliará en la siguiente causa de nulidad,
sino dando por hecho que con esta modificación podía ejecutarse el
Convenio…”.
Por cuanto afecta al mencionado Convenio de 2007, no nos

encontramos ante un instrumento de planeamiento (de naturaleza
normativa), ni ante una modificación formal del PGOU, sino ante un convenio
de colaboración interadministrativo, de carácter negocial, que estableció unas
determinaciones urbanísticas/infraestructuras, y mediante el cual el
Ayuntamiento de Valencia, como ya se ha reiterado, asumió frente al ente GTP
27

el compromiso acometer la realización de los procesos de planificación y
gestión urbanística y generar los recursos económicos necesarios para
recuperar la inversión de la actuación objeto de este Convenio.
Concretamente, el Ayuntamiento asumió el compromiso de proceder a la
programación del Sector de suelo urbanizable NPR-4 “Grao” a efectos de hacer
viables los compromisos y obligaciones adquiridos en este Convenio (Convenio
de Planeamiento).
Dicho compromiso dio lugar –como también se ha dicho- a la
modificación del PGOU y del Plan Parcial en el año 2010, recogiendo, en la
ficha de planeamiento y en la de gestión del Sector y Unidad de Ejecución
Grao, las obras “previstas en el Convenio de Colaboración entre el
Ayuntamiento de Valencia y el ente GTP”. Por ello, se reitera que, aun cuando
el Convenio no fuera aprobado por el Pleno de la Entidad Local, las
determinaciones urbanísticas e infraestructuras objeto del Convenio fueron
trasladadas al PGOU del municipio de Valencia en la modificación operada en
el año 2010 por Acuerdo del citado Pleno del Ayuntamiento de Valencia.
Por lo que, a juicio de este Órgano consultivo, no procede en este
momento invocar, en relación con la autorización para la firma del Convenio
de Colaboración de 2007, la incompetencia de la Junta de Gobierno Local,
que, además, ostenta competencias en materia de urbanismo, de conformidad
con el artículo 127, c) y d) de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de
Régimen Local, no pudiendo apreciarse la concurrencia de una incompetencia
manifiesta por razón de la materia, en los términos expuestos en el apartado
A) de esta Consideración sexta del Dictamen.
D) Nulidad por vulnerar total y manifiestamente el procedimiento

establecido en el Decreto 20/1993, del Consell.
Se señala en el escrito de 25 de octubre de 2021, que el Decreto

20/1993, del Consell, entonces vigente, en su artículo 2, exigía, en todo
convenio de la Generalitat, “La previa aprobación del proyecto de convenio o
acuerdo de cooperación por el Gobierno Valenciano, en el caso de que los
mismos fuesen a suscribirse con entidades o instituciones públicas. Según la
autoridad consultante “No consta que se hiciera”.
Con arreglo al artículo 5 del citado Decreto, este se aplicaba a la

“Generalitat Valenciana y sus entidades autónomas”. Además, exigía, con
arreglo al artículo 6, dos informes: a) Uno de carácter preceptivo, del secretario
general u órgano asimilado de la entidad afectada; y b) Otro, preceptivo
igualmente, que emitirá la intervención delegada correspondiente, en el supuesto de que
se derivasen obligaciones económicas para la Generalitat Valenciana o sus entidades
autónomas.
Se indica en el escrito de la Conselleria consultante que “en el

expediente no consta que se emitiera ninguno de los informes que exigía el
28

Decreto 20/1993, ni tampoco que se inscribiera en el Registro de Convenios de
la Generalitat, por lo que adolece de defecto de nulidad por haberse suscrito
infringiendo total y absolutamente el procedimiento establecido”.
En relación con el incumplimiento del Decreto 20/1993, aplicable en el

momento de la firma del Convenio, este se aplica, con arreglo al artículo 5, a
la “Generalitat Valenciana y entidades autónomas”. Según la autoridad
consultante, el ente GTP “se considera así, entidad autónoma, por su propia
definición y naturaleza jurídica, establecida en el Decreto 199/2004, de 1 de
octubre… por el que se aprueba el Estatuto del Ente Gestor de la Red de
Transportes de Generalitat…”.
Es cierto que el citado Decreto 20/1993 extendió su aplicación, no solo

a la Generalitat, sino también a las “entidades autónomas”. Ahora bien, según
el artículo 72 de la Ley 16/2003, el ente gestor fue creado como entidad de
derecho público de las previstas en el artículo 5 del Texto Refundido de la Ley
de Hacienda Pública de la Generalitat, aprobado por el Decreto legislativo de
26 de junio de 1991. El citado artículo 5, divido en dos apartados, regulaba,
en el apartado 1, las citadas “entidades autónomas”, y en el apartado 2, se
refería a las denominadas empresas de la Generalitat, en cuyo párrafo
segundo, quedaban asimiladas a estas las “entidades de derecho público”,
como lo era el ente GTP.
Por consiguiente, resulta dudoso, a efectos de invocar en este momento
la nulidad por omisión de trámites previstos en el citado Decreto 20/1993,
que el ente de derecho público GTP quedara dentro del ámbito subjetivo del
citado Decreto 20/1993, por lo que no se aprecia la causa de nulidad que se
invoca en este apartado.
Ello sin perjuicio de lo que establezca el vigente Decreto 176/2014, de
8 de febrero, del Consell, por el que se regula la suscripción de convenios por
la Generalitat y su Registro.
Además de lo expuesto, debe recordarse la doctrina del Tribunal
Supremo en orden a la anulabilidad (no nulidad) por omisión de informes
preceptivos, salvo excepciones (como la omisión del dictamen de esta
Institución), y el hecho de que la inscripción de los convenios administrativos
en el Registro de la Generalitat no constituya un requisito de validez de los
convenios, sino una inscripción meramente declarativa, con efectos
administrativos de control de la existencia de tales convenios.
Séptima.- La pregunta sexta que se formula a este Órgano

consultivo es la siguiente: ¿Concurre causa de nulidad en el Decreto 3/2007,
de 14 de marzo? ¿Qué órgano sería el competente para incoar el procedimiento
de revisión y declarar dicha nulidad? ¿En qué modo afectaría esta nulidad a la
validez del Convenio de 28 de septiembre de 2007?
29

Por Decreto 3/2007, de 14 de marzo, del entonces Presidente de la
Generalitat, se “asigna a la Conselleria de infraestructuras y Transportes la
competencia para ejecutar, a través del Ente Gestor de la Red de Transportes
y de Puertos de la Generalitat (GTP), el desarrollo de las actuaciones necesarias
para ejecutar las infraestructuras de conexión de la avenida de Francia,
prolongación del paseo de la Alameda y Puerto, así como la realización de los
equipamientos e instalaciones necesarias complementarias para realizar en
dicho ámbito un circuito urbano que acoja la celebración, caso de producirse,
del Gran Premio de Fórmula I”.
En el escrito de la Conselleria consultante se indica que el Decreto
3/2007 contraviene el artículo 72 de la Ley 16/2003, de 17 de diciembre de
creación de GTP y el Decreto 199/2004, de 1 de octubre, del Consell de la
Generalitat, por el que se aprueba el Estatuto del Ente Gestor de la Red de
Transporte de la Generalitat Valenciana (GTP).
El artículo 72 de la Ley 16/2003 creó el Ente Gestor de la Red de
Transporte de la Generalitat Valenciana atribuyéndolo “la construcción de
infraestructuras de transporte terrestre que le sean expresamente atribuidas
por la Conselleria competente en materia de transportes…”, y en el tenor el
artículo 2 del citado Decreto 199/2004, de 1 de octubre.
En relación con este extremo, es de tener en cuenta que en el Decreto
3/2007, objeto de examen, se indica, en la parte final de la parte expositiva,
que se dicta “en ejercicio de la facultad atribuida en el artículo 16.1.b) de la Ley
de Gobierno Valenciano”. El citado artículo 16.1, b) de la Ley 5/1983, de
Gobierno Valenciano, en su redacción vigente en la fecha de la adopción del
citado Decreto, atribuía la Presidente de la Generalitat, la competencia para
“b) (…) asignar competencias a cada Consellería”.
De conformidad con dicho precepto, el Decreto 3/2007 dispone que “se
asigna a la Conselleria de Infraestructuras y Transportes la competencia para
ejecutar…”, por lo que, atendiendo al precepto en cuya virtud se adoptó el
citado Decreto, no se estima que concurra causa de nulidad, desde el punto
de vista de la competencia del entonces President, para asignar competencias
a la Conselleria de Infraestructuras y Transportes.
El hecho de que dicha competencia se ejerza por la expresada
Conselleria “a través del Ente Gestor de la Red de Transportes y de Puertos de
la Generalitat (GTP)”, no obsta al parecer anterior, dado que, además, fue el
Conseller competente en materia de Infraestructuras y Transportes y
Presidente del ente GTP el que suscribió el Convenio de 2007, asumiendo la
ejecución de las correspondientes obras, siendo así que, como se ha indicado
anteriormente, el artículo 72 de la Ley 16/2003 disponía que el ente GTP
tendría por objeto “la construcción de infraestructuras de transporte terrestre
que le sean expresamente atribuidas por la Conselleria competente en materia
de transportes…”. En el mismo sentido, el artículo 2 del Decreto 199/2004,
de 1 de octubre.
30

III
CONCLUSIÓN
Por cuanto queda expuesto, el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de

la Comunitat Valenciana es del parecer:
1. Que, en relación con las tres primeras preguntas formuladas en el

escrito de 5 de octubre de 2021, tratándose de un Convenio de Colaboración
suscrito por dos Administraciones Públicas, en plano de igualdad, y
atendiendo a la doctrina del Tribunal Supremo (STS 357/2020), no cabe, por
parte de la Administración autonómica ni por el Ayuntamiento de Valencia,
el ejercicio unilateral de la potestad de revisión de oficio, ex artículo 106 de la
Ley 39/2015, LPAC, del referido Convenio de 28 de septiembre de 2007.
Lo anterior se entiende sin perjuicio de que, como recuerda el propio

Tribunal Supremo, el artículo 51 de la vigente Ley 40/2015, LRJSP,
contemple en su párrafo segundo las causas de resolución de los convenios,
entre las que se incluyen el incumplimiento (apartado c) así como la
declaración judicial de nulidad; “aquella con requerimientos previos que
deberán avocar la vía judicial con la especialidad y las segundas directamente
a la "decisión JUDICIAL declaratoria de la nulidad del convenio", debiendo
destacarse en ambos supuestos el régimen impugnatorio procesal especial que
se establece en el artículo 44 de la Ley jurisdiccional”.
2. Que, en relación con la pregunta cuarta, habiendo transcurrido el

plazo de duración del Convenio interadministrativo, en fecha 2 de octubre de
2020, y no habiéndose, según se indica en el escrito de la autoridad
consultante, retornado el coste real de las infraestructuras a la
Administración autonómica ni, al parecer, llevado a cabo los compromisos
asumidos en relación con este extremo, resultaría viable, en principio, la
acción de reclamación por incumplimiento o indemnizatoria ante el
Ayuntamiento de Valencia, en los términos expuestos en el cuerpo del
Dictamen.
El anterior parecer se efectúa sin prejuzgar el resultado y la viabilidad

de dicha acción, habida cuenta de que, ni le corresponde a este Órgano
consultivo resolver dicha cuestión, siendo competentes los órganos judiciales,
ni cuenta con todos los datos necesarios al respecto por parte del
Ayuntamiento de Valencia.
Aunque no consta si se ha reunido o no a estos efectos la Comisión de

Seguimiento a que se refiere la Cláusula Octava del Convenio de 2007,
constituida de forma paritaria por representantes de ambas
Administraciones, este Consell aconseja, con carácter previo a cualquier
31

acción que pudieran formular las partes firmantes del Convenio, la posible
negociación dentro de la Comisión de Seguimiento, en cuyo seno podría
plantearse y resolverse la cuestión relativa al retorno del coste de las obras
ejecutadas por el ente GTP y, en su caso, en qué términos, así como las
demás cuestiones que puedan derivarse de los compromisos asumidos en el
Convenio.
3. Que, respecto a la pregunta quinta, no se aprecia, por las razones

que se exponen en el cuerpo de Dictamen, la concurrencia de ninguna de las
causas de nulidad de pleno derecho planteadas en el escrito de 25 de octubre
de 2021. Ello sin perjuicio también de lo que, en su caso, puedan apreciar los
órganos judiciales.
4. Que, en relación con la pregunta sexta, no se estima que concurra

causa de nulidad en el Decreto 3/2007, para asignar competencias a la
Conselleria de Infraestructuras y Transportes, al haberse dictado por el
entonces President de la Generalitat con base en el artículo 16.1,b) de la Ley
5/1983, del Consell, con arreglo a la redacción vigente en dicha fecha.
V.H., no obstante, resolverá lo procedente.
Valencia, 26 de enero de 2022
EL SECRETARIO GENERAL
LA PRESIDENTA
Firmat per Margarita Soler Sánchez el Firmat per Joan Maria Tamarit Palacios el
26/01/2022 14:54:46 26/01/2022 14:37:04
Càrrec: Presidenta del Consell Jurídic Càrrec: Secretari General del Consell
Consultiu de la Comunitat Valenciana Jurídic Consultiu
HBLE. SR. VICEPRESIDENT SEGON I CONSELLER D’HABITATGE I

ARQUITECTURA BIOCLIMÀTICA
32


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CONSELL JURÍDIC CONSULTIU

Presidenta Hble. Sr.:

De conformidad con la comunicación de V.H., con R.E. 28 de octubre

Id: CJC-SOLDICTAMEN-10122 Cod. Verificació: MAQTZBDM:X7CPUFQE:L26MV5QS

Primero.- Mediante escrito de Vicepresidencia Segunda y Conselleria

Se ha remitido a este Consell los documentos siguientes:

-Documento nº 1: Decreto 3/2007, de 14 de marzo, publicado en el

-Documento nº 2: Protocolo de colaboración entre la citada Conselleria

-Documento nº 3: Acuerdo del Conseller de 11 de septiembre de 2007,

-Documentos nº 4: Aprobación de proyectos por el Ayuntamiento de

-Documento nº 5: Convenio de Colaboración de fecha 28 de septiembre

-Documento nº 6: Decreto 15/2008, de 8 de Febrero, del Consell, que

Id: CJC-SOLDICTAMEN-10122 Cod. Verificació: MAQTZBDM:X7CPUFQE:L26MV5QS

-Documento nº 8. Acta de cesión de las obras.

-Documento nº 9: Edicto de la Conselleria de Urbanismo de aprobación

-Documento nº 10: Declaración de dar por finalizadas las actuaciones

Segundo.- En fecha 1 de diciembre de 2021 se presentó, en el registro

La citada mercantil es propietaria de más de 52% de los terrenos del

Primera.- Carácter del dictamen.

La presente petición de dictamen tiene carácter facultativo, conforme al

Segunda.- Cuestión sometida a dictamen.

En fecha 28 de septiembre de 2007, se suscribió por el Ayuntamiento

En dicho Convenio se recoge la necesidad de ejecutar varios proyectos

Id: CJC-SOLDICTAMEN-10122 Cod. Verificació: MAQTZBDM:X7CPUFQE:L26MV5QS

b) Infraestructura de la Conexión Alameda-Av Francia-Puerto de

c) Infraestructura de la Conexión Alameda-Av Francia-Puerto de

d) Se dice que están también pendientes los concursos para el desarrollo

Si bien el coste previsto es de 38.501,827 euros (IVA incluido), se

En el apartado “financiación” se dispone que el coste soportado por

Expuesto lo anterior, se ha remitido escrito, de 25 de octubre de 2021,

“Primera.- ¿Cuál sería el órgano competente para incoar el

Segunda.- ¿Puede declararse la nulidad de un Convenio suscrito por

Tercera.- ¿Puede declararse la nulidad de un Convenio suscrito por GTP

Cuarta.- Para el supuesto de declararse la nulidad del Convenio, y como

Id: CJC-SOLDICTAMEN-10122 Cod. Verificació: MAQTZBDM:X7CPUFQE:L26MV5QS

Quinta.- ¿Son causas de nulidad de pleno derecho las indicadas en los

Sexta.- ¿Concurre causa de nulidad en el Decreto 3/2007, de 14 de

Las anteriores cuestiones se analizan en las consideraciones

Tercera.- Partes, objeto y normativa aplicable al Convenio de 28

I. Partes del Convenio.

Como parte del expediente remitido, y calificado como Documento

a) En relación con el ente GTP, por Decreto del entonces Presidente de

El citado ente gestor fue creado por el artículo 72 de la Ley 16/2003,

Id: CJC-SOLDICTAMEN-10122 Cod. Verificació: MAQTZBDM:X7CPUFQE:L26MV5QS

Por otro lado, el Decreto Ley 7/2012 de 19 de Octubre del Consell,

Por último, la Ley 21/2017 de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales,

Por tanto, una de las partes lo fue el Ente Gestor de la Red de

b) Por cuanto se refiere al Ayuntamiento de Valencia, se recuerda en el

Se señala que “se considera un objetivo irrenunciable la presente

Id: CJC-SOLDICTAMEN-10122 Cod. Verificació: MAQTZBDM:X7CPUFQE:L26MV5QS

Por cuanto afecta al objeto del Convenio, en la Cláusula Primera de

En dicho Convenio se asumen por la entidad GTP y por el

La financiación del coste real de la actuación debía ser soportada

En la Cláusula Sexta del Convenio se señala que “Mediante la firma del

III. Normativa aplicable.

I. En la fecha de suscripción del Convenio, 28 de septiembre de 2007,

Dicha normativa se completaba, en dicho momento, con la normativa

Id: CJC-SOLDICTAMEN-10122 Cod. Verificació: MAQTZBDM:X7CPUFQE:L26MV5QS

Por su parte, el artículo 57 de la Ley 7/1985, de 2 de abril Reguladora

En la actualidad, los convenios administrativos constituyen un

Dicha normativa debe completarse a su vez con la doctrina de los