Diplomacia Multinivel MEX CHINA

La diplomacia multinivel
en la relación México-República
Popular China: perfil de desempeño
y desafíos ante el siglo xxi
Rafael Flores Bañuelos1
Resumen
En este artículo se revisa el conjunto de Acuerdos Interinstitu-
cionales (Ai) establecidos entre entidades gubernamentales no
centrales de México y sus contrapartes en la República Popu-
lar China (Rpch), con el propósito de identificar su naturaleza,
orientación temática y alcance. De acuerdo con el Registro de
Acuerdos Interinstitucionales (Rai) de la Secretaría de Relacio-
nes Exteriores (Sre) de nuestro país, en total son 25 acuerdos.
Se argumenta que gracias al auge y proyección de la Rpch
como potencia mundial en el siglo xxi, nuestro país requiere de
una estrategia de vinculación que refuerce la interacción entre
los gobiernos no centrales de ambos países, y promueva oportu-
nidades de comercio, inversión y generación de empleos.
Este proceso requiere del estudio de las condiciones en
que se desarrolla la actividad internacional de los gobiernos no
centrales en México y China; esta investigación también revisa
los referentes históricos y conceptuales asociados a esta diná-
mica en cuanto a elementos de análisis.
1
Estudiante del Doctorado en Relaciones Transpacíficas de la Universidad de Coli-
ma, México. E-mail: rfbanuelos@apolo.acatlan.unam.mx
Portes, revista mexicana de estudios sobre la Cuenca del Pacífico 7

Tercera época / Volumen 5 / Número 10 / Julio • Diciembre 2011 / P.P. 7-34
Portes, revista mexicana de estudios sobre la Cuenca del Pacífico
Palabras clave: relaciones México-China, gobiernos no centra-

les, acuerdos interinstitucionales, paradiplomacia, diplomacia
federativa, diplomacia multinivel.
Abstract
This paper reviews the whole Inter-institutional Agreements (Ai),
established between Mexican non central government entities
and their counterparts in People’s Republic of China (Prc), [which
are 25 in totals, according to the Inter-institutional Agreements
Register (Iar), of the Ministry of Foreign Affairs of our country];
its aim is to identify the nature, thematic orientation and scope
thereof.
It is argued that since the rise and projection of the Prc
as a world power in the twenty-first century, our country needs
a linking strategy that strengthens the interaction between non
central governments of both countries and promotes trade,
investment and employment opportunities.
Since this process requires the study of the conditions
under which develop non central governments international
activities in both Mexico and China, this text also reviews
historical and conceptual references associated with this
dynamic as analysis elements.
Key words: Mexico-China relations, non central governments,
interinstitutional agreements, paradiplomacy, federative diplo-
macy, multilayered diplomacy.
Introducción
I niciada en el contexto de la crisis económica internacional de

principios de la década de los 70, la relación formal entre los
gobiernos de México y la República Popular China (Rpch) cum-
plió cuatro décadas el presente año; en perspectiva, la eviden-
cia histórica nos muestra que durante los primeros lustros de
su relación, México y China se concentraron en sus respecti-
vos asuntos internos y en los de sus regiones inmediatas, por lo
que sus relaciones mutuas no fueron significativas, cabe recor-
dar que a finales de la década de los 70 y principios de los 80,
ambos gobiernos emprendieron reformas económicas y sociales
que marcaron su devenir.
8
La diplomacia multinivel en la relación México-República Popular China...
Como es sabido, las reformas promovidas por Deng Xiao-

ping introdujeron elementos capitalistas al sistema de organiza-
ción chino, mismos que además de permitirle enfrentar su crisis
socioeconómica, tuvieron el efecto de impulsar —de modo larga-
mente sostenido— una elevada tasa de crecimiento en su Pro-
ducto Interno Bruto (Pib), y sus exportaciones; dinámica que al
paso del tiempo ha intensificado la importancia y peso específi-
co del país en el escenario internacional, hasta constituirlo en la
segunda economía del mundo y en la inminente potencia mun-
dial del siglo xxi.
Fue hasta la primera década de este siglo, cuando los go-
biernos de ambos países comenzaron a impulsar sus vínculos
económicos y comerciales, estableciendo una asociación estra-
tégica, lo cual no fue un éxito (Shouguo, 2012:236), ubicándo-
se en el contexto del rápido crecimiento del comercio entre am-
bos países; mismo que según datos chinos, pasó de 1,830 millo-
nes de dólares en el 2000 a 24,690 millones de dólares en 2010
(Zhimin, 2012:103); con un notable déficit para México, situa-
ción que llevó a nuestro país a ejercer en contra de China nu-
merosos casos antidumping (18 según datos de la Organización
Mundial de Comercio, Omc, durante el periodo 1995-2003), lo
que provocó una fricción política a la creciente relación comer-
cial. Por otra parte, la inminente expiración de algunos de esos
derechos antidumping, presionó a algunos sectores empresaria-
les mexicanos, ya que China sólo pagaría, en sus exportaciones
a México, derechos aduaneros de 15%, igual que los otros 151
países miembros de la Omc (Zhimin, 2012:114-115), lo que plan-
teó desafíos a la planta productiva mexicana, y a la relación bi-
lateral en su conjunto.
Es claro que en los próximos años la República Popular
China jugará un papel ascendentemente protagónico en el esce-
nario internacional y ejercerá una mayor presencia política in-
ternacional. Desde luego nuestro país no puede ser un simple
observador del progreso chino, por lo que en el corto plazo de-
berá definir una estrategia integral que le permita aprovechar el
dinamismo económico chino y fortalecer el diálogo político con
quien será uno de los actores predominantes en la conformación
del orden global de los próximos años.
Para lograr este nuevo acercamiento con China, el lide-
razgo mexicano deberá entender, de primera mano, nos dice
Fernández (2012:279), la visión que su contraparte china tie-
9
ne del mundo, así como sus preocupaciones internas y geopolí-

ticas, pero también, agregamos nosotros, asumir que una pro-
vechosa relación con China no podrá sustentarse exclusivamen-
te en el quehacer del gobierno federal, y que para aprovechar
estratégicamente el auge de dicha nación, los empresarios, los
operadores turísticos, los legisladores, los académicos, las or-
ganizaciones no gubernamentales, los gobernadores y los presi-
dentes municipales, entre otros, tendrán que participar, identi-
ficar oportunidades, interactuar, y en general, aportar al proce-
so de construcción de una agenda dinámica e integral que pro-
cure una mayor densidad en la relación bilateral, una agenda de
esta índole deberá procurar:
• Equilibrar o al menos mejorar los términos de la re-
lación económica actual, diversificando las relacio-
nes bilaterales e incluyendo nuevos temas de inter-
cambio y cooperación, como las energías renovables,
considerando que China es el tercer importador de
petróleo crudo del mundo (Rovetta, 2010:247) o la
atracción del turismo chino que en 2015 alcanzará
los 100 millones de turistas (Arlt, 2010: 327). Para
ello se debe aprovechar el Estatus de Destino Apro-
bado (Ads) que nuestro país obtuvo del gobierno chi-
no en julio de 2005, y solventar los temas migrato-
rios pendientes.
• Incrementar los intercambios académicos, adminis-
trativos y culturales en ambos sentidos (intercam-
bios estudiantiles, presencia de universidades chi-
nas y mexicanas, reuniones estratégicas entre profe-
sores y rectores, proyectos académicos binacionales,
intercambio de oficiales administrativos, entre otros).
Ello redundará en la sensibilización y profesionaliza-
ción de los recursos humanos en general, y de los cua-
dros de gobierno de las entidades federativas mexica-
nas, que tratan o tratarán con China en el futuro in-
mediato. Los contactos coyunturales y ocasionales de-
ben dar paso, como recomiendan Heredia et. al. (2012:
345), a una mayor capacidad de seguimiento y conti-
nuidad a los vínculos, con una visión de largo plazo
que dé mayor fuerza y permanencia a las relaciones
entre las entidades federativas mexicanas y las enti-
dades provinciales chinas.
10
• Fortalecer y extender a todas las entidades

federativas de nuestro país los programas de
coordinación emprendidos por la Secretaría de.
Relaciones Exteriores (Ser), procurando el diseño y
ejecución, vinculada con una estrategia mexicana de
diplomacia federativa o multinivel más ambiciosa, y
sobre todo capaz de incrementar la densidad de la
relación con la Rpch.
• Revisar, y en su caso actualizar, el marco jurídico na-
cional y local de la acción externa de los gobiernos no
centrales de nuestro país, procurando suprimir obs-
táculos, cubrir lagunas o implementar y precisar atri-
buciones favorables al proceso diplomático multinivel.
• Elaborar diagnósticos de oportunidad y carteras de
proyectos de inversión productiva, y en infraestructu-
ra con participación plena o parcial de capitales chi-
nos en nuestras entidades federativas y municipios.
No debe ignorarse que sólo en 2010 las empresas e
instituciones de la Rpch invirtieron casi 70,000 mdd,
más allá de sus fronteras (Bustelo, 2011:3).
• Profundizar en nuestro conocimiento lo concernien-
te a las condiciones y formas (jurídicas, políticas, eco-
nómicas, culturales, protocolarias, etcétera) de ha-
cer negocios con China, especialmente a nivel de las
provincias, sus empresas e instituciones, ya que con-
tra lo que pudiera pensarse de un estado centraliza-
do, las provincias chinas gozan de una amplia autono-
mía, capacidad de gestión y recursos, constituyendo
por tanto importantes contrapartes de negocios.
De lo anteriormente expuesto, derivan como objetivos del
presente trabajo:
• Comprender la lógica de las actividades internaciona-
les de los gobiernos no centrales (la denominada pa-
radiplomacia, diplomacia multinivel o diplomacia fe-
derativa en la nomenclatura adoptada por la Sre en
nuestro país).
• Analizar los Ai, existentes entre las entidades mexi-
canas y sus contrapartes en la Rpch, identificando su
naturaleza y propósitos.
• Ponderar, a la luz de las circunstancias, el potencial
de la diplomacia multinivel y específicamente los Ai,
11
en la redefinición estratégica de la relación México-

China.
Referentes empíricos de la acción exterior

de los gobiernos no centrales (Gnc)
Ponce Adame (2011:14-15) identifica cuatro momentos en la his-
toria de la actividad internacional de los gobiernos locales (desde
luego en una perspectiva occidental), el primero se ubica a princi-
pios del siglo xx, marco en el cual se constituyó la primera asocia-
ción internacional de gobiernos locales (la International Union of
Local Authorities, de 1913); el segundo corresponde a la finaliza-
ción de la segunda guerra mundial, contexto en el que surgieron
los primeros hermanamientos entre las ciudades aliadas, prácti-
ca que se extendió luego a las ciudades del tercer mundo; el ter-
cer momento coincidió con el inicio y fin del orden mundial de la
posguerra y la emergencia de los nuevos actores en el sistema in-
ternacional, entorno en que los gobiernos locales comenzaron a
tomar parte de importantes debates internacionales y transfor-
maron sus mecanismos de colaboración, ampliando las fronteras
geográficas y temáticas de su acción; en el cuarto periodo, que
se denomina de “consolidación”, factores como la globalización,
los procesos de integración, descentralización, democratización y
valorización del desarrollo local, permitieron no sólo el reconoci-
miento de los gobiernos locales como actores imprescindibles en
el sistema y la cooperación internacionales, sino que también és-
tos se vieron cada vez más obligados a incorporar la gestión inter-
nacional como parte de sus políticas de gobierno.
No obstante, en el ámbito chino, de acuerdo con Chu
(2008:49 y ss.), las actividades de los gobiernos no centrales
(provinciales), relacionadas con el exterior, tienen una tradición
mucho más longeva: bajo la dinastía Han, que inició en el año
140 a.C., y en el contexto de la implantación de las “rutas de la
seda”, el vasto territorio y lejanía de las fronteras, indujo a la
corte imperial a delegar diversas facultades a las autoridades
locales fronterizas, y en su caso portuarias, para tratar directa-
mente los asuntos extranjeros, incluida la defensa del territorio.
Esta circunstancia facilitó a las burocracias provinciales aten-
der directamente algunos de los asuntos exteriores del imperio,
dando lugar a un sistema diplomático y administrativo especial,
descentralizado y con el emperador como autoridad.
12
Siglos más tarde, la derrota en la “Guerra del opio” forzó

a la dinastía Quin a firmar una serie de tratados desiguales y a
renunciar a la política de puerta cerrada. China se tornó en un
estado semicolonial abierto a la presencia de las potencias occi-
dentales. De acuerdo con el Tratado de Nanking de 1842, cinco
puertos: Guangzhou, Xiamen, Fuzhou, Ninbo y Shanghai, fue-
ron abiertos al comercio y cultura exteriores entre 1843 y 1903.
En Fuzhou y Xiamen, en la provincia de Fujian, se establecieron
25 consulados. Adicionalmente, para el gobierno Qing, el esta-
tus de los reyes extranjeros era equivalente al de gobernadores
y ministros chinos, por lo que no era necesario que la corte se
ocupara del comercio o asuntos en esas provincias. A finales de
la década de 1890, la apertura de un mayor número de puertos
condujo a la creación de un cuerpo burocrático especializado y
subordinado al emperador, encargado de hacer frente a los cre-
cientes asuntos exteriores.
La República, establecida en 1912, heredó los conceptos
diplomáticos de la Corte Qing, ordenó el establecimiento de una
red de oficinas representativas para asuntos exteriores, que ac-
tuaron bajo la autoridad combinada del Ministro de Asuntos Ex-
teriores, y el respectivo gobierno local.
Por su parte, la trayectoria de la actividad internacional
de los gobiernos locales bajo la Rpch, se divide en dos periodos:
el primero entre 1949 y 1978, donde al enfrentar la política de
contención y aislamiento por parte de las potencias occidenta-
les, el gobierno central chino adoptó, por casi tres décadas, un
rígido control sobre los asuntos exteriores en todos los niveles.
El segundo, que arrancó con el tercer pleno del 11º Congreso del
Partido Comunista Chino en diciembre de 1978, donde la diri-
gencia de la Rpch, encabezada por Deng Xiaoping, adoptó la po-
lítica de modernización y apertura, a partir de la cual el gobier-
no central chino impulsó a sus provincias a interactuar con el
exterior, bajo la premisa de que era imposible desarrollar Chi-
na sin abrir sus puertas al mundo exterior. El liderazgo chino
adoptó medidas graduales de transferencia de responsabilida-
des a favor de las provincias costeras; en julio de 1979 el gobier-
no central otorgó a las provincias de Guangdong y Fujian un
conjunto de incentivos para atraer Inversión Extranjera Direc-
ta (Ied) e impulsar el comercio internacional; en mayo de 1980
se establecieron cuatro Zonas Económicas Especiales (Zee) tam-
bién en Guangdong y Fujian; en 1984 se otorgaron mayores li-
13
bertades para actividades económicas externas y preferencias

fiscales para empresas de capital extranjero en las Zee y se es-
tablecieron 14 Ciudades Costeras Abiertas (Cca). Para finales de
2006 más de 600,000 empresas de capital extranjero se estable-
cieron en ellas mediante negociaciones con las autoridades loca-
les, haciendo de China el país con mayor Ied en el mundo (Chu,
2008:76).
La aproximación teórica al fenómeno

de la acción exterior de los Gnc
Como es sabido, la aproximación dominante durante más tiem-
po en las relaciones internacionales ha sido el realismo, que ha
sostenido una visión estatocéntrica en sus explicaciones sobre
las dinámicas de la realidad internacional; no obstante, la mul-
tiplicación en número y variedad de las entidades que interve-
nían en el escenario internacional, tuvo repercusiones en la teo-
ría: nuevas aproximaciones intentaron incluir a los nuevos ac-
tores internacionales a sus esquemas de análisis de las relacio-
nes internacionales, destacando el transnacionalismo y el “pa-
radigma del sistema global”.
El transnacionalismo propuso que la condición de actor
internacional debería derivar de su capacidad de movilizar re-
cursos para alcanzar objetivos concretos y ejercer una influen-
cia sobre otros actores del sistema. Keohane y Nye (1973: 380)
afirmaron que aquellas entidades no estatales capaces de afec-
tar el curso de los acontecimientos internacionales, se conver-
tían en actores, y por tanto, entraban en competencia con el Es-
tado-nación. Mansbach, Ferguson y Lampert (1976:7) sostuvie-
ron que un actor internacional no debe ser definido, ni en base a
la calidad adscriptiva de soberanía, ni en base a la calidad des-
criptiva de territorialidad, sino a partir del atributo comporta-
mental de autonomía.
Por su parte el Issue Paradigm, también llamado “pa-
radigma del sistema global”, fue más lejos en la consideración
de las categorías de actores; de hecho, Mansbach y sus cola-
boradores no se centraron en los actores internacionales de
tipo económico, sino en los actores políticos subestatales; para
ellos, dichas entidades se habían convertido en actores impor-
tantes, dadas las dificultades de los estados nacionales para
responder a los retos de la interdependencia y a las demandas
14
económico-sociales, cada vez más indispensables de los ciuda-

danos.
Mansbach y sus colaboradores organizaron el proyecto
de investigación denominado Nonstate Actor Project (Nostac), y
encontraron que 63.8% de los acontecimientos internacionales
estudiados, intervenían actores no estatales; que las regiones
menos desarrolladas (política y económicamente) se caracteri-
zaban por un mayor predominio de actuaciones estatales; y que
el comportamiento de los actores es un proceso político único
(con lo que rechazan la división externo/interno). Dichos auto-
res afirmaron que, en todo caso, los individuos y los grupos em-
piezan a vincularse en cuanto descubren que comparten intere-
ses (condición de similitud) y objetivos (condición de interdepen-
dencia) que transcienden las fronteras existentes.
Los conceptos de paradiplomacia

y diplomacia multinivel
La denominación “paradiplomacia”, nos dice Del Huerto, sur-
gió a principios de los 80, en estudios relativos a las activida-
des internacionales de estados federados como Canadá, Esta-
dos Unidos y Australia (del Huerto: 25). Si bien, Horacio Rodrí-
guez plantea que el concepto puede considerarse incluso hasta
nuestros días en proceso de definición (Rodríguez, 2011:5); en
tal sentido, Chen (Coastal…:2) señala que el estudio de la par-
ticipación de los gobiernos no centrales en los asuntos interna-
cionales ha tomado dos direcciones: el enfoque de la paradiplo-
macia y la perspectiva de la diplomacia multinivel.
Destaca Chen, que Duchacek y Soldatos desarrollaron el
término paradiplomacia para aludir a aquellas actividades in-
ternacionales de los gobiernos no centrales, paralelas y coordi-
nadas con complementarias, y algunas veces en conflicto con
la diplomacia estatal. Por ello en la literatura paradiplomática
usualmente se enfatizan los aspectos competitivos y conflictua-
les entre una y otra, y se entiende a los gobiernos no centrales
como nuevos actores internacionales que se desenvuelven en un
espacio que era monopolio de los gobiernos nacionales, por lo
que el conflicto es inevitable, lo que amerita un análisis cuida-
doso, ya que la paradiplomacia, por sí misma, desafía la concep-
ción unitaria e unívoca del Estado-nación, y el orden internacio-
nal construido sobre él.
15
Por otro lado, la escuela de la diplomacia multinivel con-

cibe la creciente participación de los gobiernos no centrales en
asuntos internacionales como parte de la evolución del proceso
nacional de política exterior. Brian Hocking (38 y ss.) argumen-
ta que no se puede considerar a los gobiernos no centrales ac-
tuando separada y paralelamente respecto de sus gobiernos na-
cionales; por el contrario, su participación en asuntos interna-
cionales representa la expansión de la política exterior; la emer-
gencia de una estructura política que abarca los diferentes nive-
les de la actividad política, desde las locales y nacionales, hasta
las internacionales; estos niveles se centran en diversas formas
y demandan que los tomadores de decisiones operen en varias
arenas políticas simultáneamente. Al entenderla de este modo,
el enfoque espera más cooperación que conflictos entre gobier-
nos nacionales y no centrales en materia de política exterior.
Chen opina (Coastal: 4) que a nivel internacional el cre-
ciente nivel de interdependencia ha cambiado el contexto en el
que los Estados conducen su política exterior, y que los gobier-
nos no centrales al no ser actores autónomos en materia de po-
lítica exterior, los obliga a actuar con una estrategia dual en la
búsqueda de sus intereses internacionales: influir en el proceso
de formulación de política exterior desde dentro y conducir acti-
vidades internacionales propias.
Por nuestra parte, consideramos que la actitud del go-
bierno chino y mexicano con respecto de la actividad interna-
cional de sus respectivos Gnc, puede explicarse con base en los
supuestos de la diplomacia multinivel, como se ha señalado, el
Gobierno central de la Rpch ha atribuido amplias capacidades
de acción internacional a los gobiernos y empresas provinciales
como parte de la estrategia nacional para desarrollar al país con
el aporte de los recursos exteriores; mientras que en México a
últimas fechas, como se verá más adelante, el gobierno federal
mexicano ha intentado potenciar y coordinar la actividad exte-
rior de los gobiernos no centrales mexicanos, en una política ar-
ticulada en torno al concepto de diplomacia federativa.
Referentes contextuales de la actividad

internacional de los Gnc de México
En la última década, bajo la influencia de las nuevas realidades
nacionales e internacionales, se generaron condiciones favora-
16
bles para la incorporación de los gobiernos no centrales y sus

dependencias, a los ámbitos y dinámicas de interacción interna-
cional de nuestro país, estableciendo crecientes y variadas rela-
ciones con contrapartes de otros países. En marzo de 2011, el
Rai de la Sre registraba casi 400 acuerdos con contrapartes en
diversas partes del mundo.
Entre los factores que explicarían el mayor interés de
los gobiernos locales mexicanos por participar en las activida-
des internacionales se encontrarían: en lo interno, la existen-
cia de un sistema político más democrático, una mayor sepa-
ración de poderes, el fortalecimiento del federalismo y las po-
líticas de descentralización del gobierno federal, que han per-
mitido a los gobiernos estatales tener mayores espacios de ac-
ción en cuestiones internacionales; el arribo en 1989 de par-
tidos políticos diferentes al Partido Revolucionario Institucio-
nal (Pri) a los gobiernos de los estados, ampliaron el margen de
acción de las entidades federativas con el exterior (Velázquez y
Schiavon, 2011:113).
En el ámbito internacional, la globalización económica y
una mayor interdependencia, se convirtieron en ambientes favo-
rables al provocar una mayor competencia por los recursos en-
tre los países y los actores locales. Gracias al proceso de globa-
lización, los actores locales tuvieron una mayor visibilidad en el
contexto internacional y buscaron no aislarse de estos procesos
y obtener beneficios. Asimismo, los procesos de integración eco-
nómica y liberalización comercial facilitaron el aumento de las
actividades de carácter externo de los actores locales: los gobier-
nos locales han buscado con mayor intensidad colocar los pro-
ductos locales en los mercados internacionales y atraer inver-
sión extranjera directa a sus territorios.
La actividad internacional de los gobiernos locales mexi-
canos busca, señalan Velázquez y Schiavon (2011:114), la con-
secución de cuatro objetivos centrales: 1) encontrar mercados
para sus productos de exportación. 2) atraer recursos e inver-
sión externa directa para fomentar actividades productivas en
su territorio. 3) fortalecer los vínculos con sus poblaciones mi-
grantes en el exterior para promover su protección e incentivar
la inversión productiva de una porción de los recursos que en-
vían al país en forma de remesas. 4) establecer vínculos de co-
operación internacional descentralizada con otros gobiernos lo-
cales en el mundo, para solucionar una amplia gama de proble-
17
máticas locales específicas, y así promover el desarrollo en las

comunidades.
Diplomacia federativa y Ai en México

De acuerdo con la Constitución Mexicana, la dirección de la po-
lítica exterior y la celebración de tratados internacionales son
atribuciones conferidas al Ejecutivo Federal, sometiéndolas a la
aprobación del Senado; al respecto, dice la Constitución: “Los
Estados no pueden, en ningún caso: celebrar alianza, tratado
o coalición con otros Estados ni con las potencias extranjeras”
(artículo 117, fracción I).
No obstante, la Ley sobre Celebración de Tratados, pu-
blicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de enero de
1992, introdujo la figura del Ai, que consiste en un convenio re-
gido por el derecho internacional público, celebrado por escrito
entre cualquier dependencia u organismo descentralizado de la
administración pública federal, estatal o municipal, y uno o va-
rios órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones in-
ternacionales, cualquiera que sea su denominación, sea que de-
rive o no de un tratado previamente aprobado (artículo 2, frac-
ción II). Dicha figura abrió jurídicamente la puerta para que los
gobiernos no centrales realizaran convenios internacionales en
el marco de sus competencias exclusivas, y sentó las bases que
les permitieran tener participación en el ámbito exterior. Si bien
la ley estableció que las entidades que buscaran celebrarlos de-
bían informarlo a la Sre, quien se encargaría de emitir un dicta-
men, y en su caso, inscribirlos en el registro respectivo, disposi-
ción que al tiempo que reconocía la existencia de una nueva di-
námica de los gobiernos estatales y municipales en su interac-
ción con el exterior, procuraba reafirmar la supremacía del Po-
der Ejecutivo de la Federación en el conjunto de las relaciones
externas del país, Díaz (2006: 280).
De acuerdo con la Ley de Celebración de Tratados, las
relaciones de cooperación interinstitucional entre municipios,
ciudades o entidades federativas de muestro país con contra-
partes de otros países, pueden adoptar la forma de “convenios
de hermanamiento” o “convenios de colaboración”, tanto en tó-
picos generales de amistad, cooperación, entendimiento, inter-
cambio, entre otros, como en materias específicas de ciencia, tu-
rismo, deporte, salud, entre otras materias.
18
Como se puede apreciar en el micro sitio de gobiernos lo-

cales de la Sre, el Programa Mexicano de Ciudades Hermanas
y Cooperación Internacional Descentralizada (Promechcid) de la
propia Secretaría, fue establecido recientemente en 2005 con el
propósito de promover una estrategia federalista de política ex-
terior, mediante el establecimiento de mecanismos de vincula-
ción y coordinación interinstitucional entre la propia Secreta-
ría y los gobiernos locales, para la adecuada suscripción de Ai,
con órganos gubernamentales de otros países o bien con orga-
nismos internacionales, promoviendo el debate en torno a esta
dinámica denominándola: “diplomacia federativa”. Las líneas de
orientación del programa apuntan en dos vertientes: la firma de
“Acuerdos de hermanamiento de amplio alcance” y la de “Acuer-
dos de cooperación” en una o más materias específicas que sea
de la competencia de un estado o municipio, según correspon-
da.
El Promechcid ha considerado cuatro etapas de operación
a través de las cuales se imparten: asesorías, talleres y sesio-
nes de orientación para la elaboración, cumplimiento de la ley
y firma de un acuerdo con un gobierno extranjero o un organis-
mo internacional; la elaboración de actividades o proyectos de
cooperación; la creación de oficinas municipales o estatales de
asuntos internacionales; la generación de comités reglamenta-
dos de participación ciudadana, conocidos comúnmente como
“Comités de ciudades hermanas”, entre otras acciones.
Por otro lado, y en atención al artículo 7º de la Ley sobre
la Celebración de Tratados, que establece como requerimiento
para que un gobierno local, sea del orden estatal o municipal,
pueda celebrar este tipo de instrumentos, la obligación de remi-
tir a la Sre una copia del documento firmado, a fin de inscribir-
lo en el Registro de Acuerdos Interinstitucionales (Rai). La Sre
ha establecido en su micrositio de gobiernos locales una sección
en la que hace del dominio público el listado actualizado de los
acuerdos interinstitucionales formalizados por los estados y los
municipios del país, con órganos gubernamentales extranjeros
y organismos internacionales. El listado incluye el número ab-
soluto de instrumentos que han sido inscritos al Rai, mediante
petición formal de la autoridad local competente, situación que
implica que aquellos acuerdos cuya inscripción no hubiese sido
solicitada, no forma parte del Rai como tal, planteando el proble-
ma nada menor, de la existencia de Ai efectivamente formaliza-
19
dos, pero al margen del Rai y más aún al margen de los esfuer-
zos de coordinación de la Sre.
Cabe señalar que el presente ejercicio de reflexión parte
de la información registrada ante la Sre, reconociendo que exis-
ten algunos Ai en vigor con China, que quedan fuera del análi-
sis por no estar anotados en el Rai.
Los Ai en la relación México-República Popular China

Los gobiernos no centrales de nuestro país anotaron en el Rai de
la Sre 57 de los Acuerdos Interinstitucionales que han forma-
lizado con la región Asia Pacífico, de los cuales 25 fueron sus-
critos con la República Popular China (véase cuadro 1), 43.85%
del total, lo que convierte —por mucho— a los gobiernos no cen-
trales chinos como las principales contrapartes de los de nues-
tro país en la región.
Cuadro 1.
Acuerdos interinstitucionales México-Asia Pacífico
País China Corea Corea Filipinas Japón Rusia Singapur Indonesia Nueva
del . del Zelandia
Sur Norte
# Ai 25 12 6 4 3 3 2 1 1
% 43.85 21.05 10.52 7.00 5.26 5.26 3.50 1.75 1.75
Fuente: Elaboración propia con datos del Rai de la Secretaría de Relaciones Exterio-
res http://www.sre.gob.mx/gobiernoslocales/ consultado: mayo de 2012.
Dentro del conjunto de 25 Ai México-China, siete son

acuerdos de hermanamiento (véase cuadro 2), en tanto estos
instrumentos establecen un ámbito muy amplio de cooperación
e intercambio de experiencias (los sectores normalmente inclui-
dos son industrial, agrícola, tecnológico, educacional, cultural
y de turismo); desde luego los 18 acuerdos restantes constitu-
yen Ai de cooperación; es decir, acuerdos circunscritos a ámbi-
tos específicos de intercambio; sin embargo, en el caso particu-
lar de este grupo de Ai de cooperación, solamente seis de ellos
establecen dos o menos ámbitos de cooperación; específicamen-
te cooperación en materia turística (estado de Jalisco-munici-
palidad de Shanghái, de abril de 2005) o en materia cultural y
educativa (estado de Hidalgo-Provincia de Henan de noviembre
20
de 2007; Secretaría de Educación del Estado de Jalisco-Comi-

sión de Educación de la Municipalidad de Shanghái, de noviem-
bre de 2008; Secretaría de Educación del Estado de Jalisco-Uni-
versidad de Estudios Internacionales de Shanghái de diciembre
de 2008; y su protocolo de ampliación de vigencia de mayo de
2011; Universidad de Estudios Internacionales de Beijing-Uni-
versidad Autónoma del Estado de Chihuahua de diciembre de
2011); por lo que se puede considerar que 12 de los Ai de coope-
ración, son en la práctica, acuerdos bastante amplios en cuan-
to a sus ámbitos temáticos.
En cuanto a sus fechas de firma, la más apartada es de
1996, un acta protocolo de hermanamiento entre la ciudad de
Santiago de Querétaro y la ciudad de Shijiazhuang, provincia de
Hebei; después encontramos dos acuerdos fechados en 1998;
dos en 1999; dos en 2002; uno en 2004; uno en 2005; cuatro en
2006; dos en 2007; cinco en 2008, dos en 2010 y tres en 2011;
es decir, 20 del total de Ai han sido firmados en el siglo xxi, lo
cual es congruente con el cambio contextual que hemos rese-
ñado.
Cuadro 2.
Acuerdos interinstitucionales México-China por entidad
federativa mexicana y tipo de acuerdo
Entidad # Ai % Ai de hermanamiento Ai de cooperación

1. Jalisco 11 44 1 10
2. Estado . 4 16 2 2
de México
3. Chihuahua 3 12 0 3
4. Hidalgo 3 12 1 2
5. Querétaro 1 4 1 1
6. Quintana Roo 1 4 1 1
7. Sinaloa 1 4 0 1
8. Veracruz 1 4 1 0
Total 25 7 18
Fuente: Elaboración propia con datos del Rai de la Secretaría de Relaciones Exterio-
res http://www.sre.gob.mx/gobiernoslocales/ consultado: mayo de 2012.
21
Como se observa, son ocho las entidades federativas o

sus municipios mexicanos que han registrado sus Ai ante la
Sre, y de ellas sólo dos tienen litoral en el Pacífico; también se
destaca el hecho de que una sola entidad concentra casi 45%
del total de los acuerdos.
En cuanto a gobiernos municipales (véase cuadro 3), los
datos son los siguientes: los municipios de Guadalajara y Za-
popan en el estado de Jalisco han formalizado dos Ai cada uno,
mientras que Toluca, Tlalnepantla, Querétaro, Culiacán y Coat-
zacoalcos, uno respectivamente.
22
Cuadro 3.
Acuerdos interinstitucionales México-China por entidades relacionadas
Entidad mexicana Número total de Contrapartes Número de

Ai suscritos Ai suscritos
La
Mexicana China
1. Estado de Jalisco 11 Estado de Jalisco (6) Municipalidad de Shanghái 7

Zapopan (1)
Guadalajara Xiamen, provincia de Fujian 2
Estado de Jalisco Provincia de Henan 1
Zapopan Chengdu 1
provincia de Sichuan
2. Estado de México 4 Estado de México Provincia de Guangdong 1
diplomacia multinivel en la relación
Estado de México Municipalidad de Chongqing 1

Toluca Nanchang 1
provincia de Jiangxi
Tlalnepantla Maanshan provincia de 1
Anhui
3. Estado de 3 Chihuahua Provincia de Shandong 1
Chihuahua
Chihuahua Provincia de Henan 1
Rectoría Junta Directiva Ueib 1
Uach Municipalidad de Beijing
México-República Popular China...
23
24
Portes,
4. Estado de Hidalgo 3 Hidalgo Provincia de Henan 3

5. Querétaro 1 Santiago de Querétaro Shijiazhuang 1
provincia de Hebei
6. Quintana Roo 1 Quintana Roo Provincia de Hainan 1
7. Sinaloa 1 Culiacán Zhongshan, 1
revista mexicana de estudios sobre la
provincia de Guangdong
8. Veracruz 1 Coatzacoalcos Rizhao, provincia de 1
Cuenca
Shandong
del
Fuente: Elaboración propia con datos del Rai de la Secretaría de Relaciones Exteriores http://www.sre.gob.mx/gobiernoslocales/
Consultado en mayo de 2012.
Pacífico
El acuerdo restante es el que ha establecido por su par-

te una institución independiente, la Universidad Autónoma de
Chihuahua.
Por su parte los gobiernos no centrales y sus dependen-
cias de la República Popular China que figuran como contrapar-
tes son 14 entidades diferentes:
• Cuatro provincias: Henan (cinco acuerdos), Shandong
(un acuerdo), Hainan (un acuerdo) y Guangdong (un
acuerdo).
• Tres municipalidades (municipios directamente su-
bordinados): Shanghái (siete acuerdos), Chongqin (un
acuerdo), y Beijing (un acuerdo).
• Seis ciudades: Xiamen, provincia de Fujian (dos
acuerdos), Nanchang, provincia de Jiangxi (un acuer-
do), Maanshan, provincia de Anhui (un acuerdo), Shi-
jiazhuang, provincia de Hebei (un acuerdo), Zhongs-
han, provincia de Guangdong (un acuerdo), y Cheng-
do, provincia de Sichuan (un acuerdo).
• Un municipio: Rizhao, provincia de Shandong (un
acuerdo).
Catorce de los 25 Ai se han formalizado con ocho entida-
des con litoral, algunas de ellas conocidas como zonas econó-
micas especiales del país; siendo en consecuencia, once los Ai
acordados con entidades del interior, lo cual refleja una equili-
brada distribución geográfica (véase mapa 1). Desde luego en lo
inmediato y hacia el futuro, la estrategia mexicana de diploma-
cia federativa debe fortalecer el proceso de investigación y ela-
boración de estudios de oportunidad-complementariedad eco-
nómica a ofrecer a los gobiernos no centrales de nuestro país.
25
Mapa 1.
La división política administrativa .
de la República Popular China.
.
Fuente:http://www.google.com.mx/imgres?hl=es&biw=1517&bih=741&tbm=isch&
tbnid=0Jpz4jo98SppbM:&imgrefurl=http://blogs.kalipedia.com/eureka/category/
historia/2&docid=fqcxt_lsxvlhkM&imgurl=http://www.viajes.es/asia/china/chi-
na-mapa-de-china-i1.gif&w=465&h=408&ei=n-nIT4aunzss8QSpiuyaDw&zoom=1&
iact=rc&dur=577&sig=116838827181383894831&page=1&tbnh=120&tbnw=136&
start=0&ndsp=34&ved=1t:429,r:27,s:0,i:122&tx=54&ty=60
Las provincias chinas como contrapartes

de la diplomacia federativa mexicana
Los gobiernos provinciales chinos poseen de un amplio grado
de responsabilidad en asuntos internos: economía, educación,
ciencia y tecnología, cultura, salud, deportes, construcción ru-
ral y urbana, finanzas, bienestar social, seguridad pública, ad-
ministración judicial, supervisión, planificación familiar, entre
otros, acompañado de poderes, autonomía financiera y recursos
26
para incentivar la economía; entre ellos el control de la mayoría

de las empresas estatales, previamente administradas por el go-
bierno central; un amplio control sobre las inversiones; el con-
trol del comercio exterior (mediante el establecimiento de com-
pañías de comercio exterior administradas localmente); la re-
tención de parte de las divisas generadas (lo que les permite im-
portar bienes y equipos necesarios a los procesos de desarrollo);
la autoridad para atraer y aprobar inversión extranjera y crear
trust internacionales, locales y compañías de inversión (Chen,
Jian y Chen Diyu, 2010:3).
La política de descentralización e internacionalización
produjo un éxito económico sin precedentes en China, mismo
que ha elevado los niveles de vida e incrementado la competiti-
vidad global de la economía del país; en 2007 el Pib total de Chi-
na —en términos nominales— alcanzó los 3.4 billones de dóla-
res, consolidando al país como la segunda economía del mundo.
No obstante, es interesante anotar, que el crecimiento chino es
principalmente el resultado de la estrategia de desarrollo orien-
tado: las 12 provincias costeras acumularon 92.8% del comer-
cio exterior chino (Chen, Coastal…:6). De hecho, si las distintas
provincias chinas se clasificaran por separado, Guangdong —la
mayor economía provincial de la Rpch— se ubicaría como la eco-
nomía número 14 del mundo (utilizando el criterio de la paridad
del poder adquisitivo, Ppa), superando a Indonesia y Australia; y
si se sumaran las economías de las seis provincias costeras más
importantes: Guangdong, Shandong, Jiangsu, Shanghai, Zhe-
jiang y Fujian, se superaría a la India, y se constituiría la terce-
ra mayor economía del mundo (Wuttke, 2008).
Este éxito económico, en términos de Segal, ha genera-
do un proceso de “deconstrucción” de las relaciones exterio-
res de China, que ha convertido a las provincias costeras chi-
nas en un tipo de actores internacionales independientes (Se-
gal, 1994:326), lo que indicaría que un nuevo sistema de políti-
ca exterior ha resurgido en China, donde el gobierno central si-
gue siendo el actor principal.
Reflexiones finales
Como se observa, las circunstancias como iniciaron las rela-
ciones diplomáticas entre México y la República Popular China
(hace 40 años), han cambiado drásticamente, la política de des-
centralización y apertura iniciada a finales de 1978 convirtió a
27
China en la economía más dinámica del mundo en las últimas

décadas, en una potencia exportadora, en la inminente potencia
del siglo xxi y actor determinante en la configuración del orden
global en los próximos años. Por su parte, la relación bilateral
en la última década arroja para México varios saldos negativos:
déficit comercial, presiones competitivas sobre su planta pro-
ductiva, disputas, vía procedimientos antidumping, entre otros.
Ante estas circunstancias, es evidente la necesidad mexi-
cana de definir una estrategia integral con China que le permita
modificar los términos de la relación actual; mejorar los resul-
tados de la relación económica, aumentar la densidad de la in-
teracción, diversificar los rubros de los intercambios y aprove-
char la dinámica económica china. Este nuevo acercamiento no
debe limitarse a las gestiones del gobierno federal, por el contra-
rio, debe apoyarse en la participación de los diferentes sectores
productivos, sociales y académicos, especialmente de la acción
externa de los gobiernos no centrales.
Es importante señalar que la evidencia empírica en ma-
teria de actividad internacional de los gobiernos no centrales,
permite establecer la existencia en China tanto de una tradición
histórica de involucramiento de las provincias en dichos asun-
tos, así como de la existencia actual de condiciones objetivas,
que permiten a las provincias chinas un notable nivel de auto-
nomía de gestión económica, comercial y financiera a pesar del
carácter centralizado de la Rpch, condiciones que explican tanto
el volumen del crecimiento económico chino, como su desigual
distribución territorial a favor de las provincias costeras.
Por otro lado, la teorización respecto de la actividad in-
ternacional de los gobiernos no centrales, ha transitado desde
la redefinición del concepto de actor internacional, mediante la
ruptura del monopolio estatocéntrico, hasta la asunción de que
los gobiernos no centrales son actores internacionales plenos, y
desde luego, ha llegado a la discusión de la naturaleza y efec-
tos de la participación de los gobiernos no centrales en el ámbito
(antes monopólico) de la diplomacia intergubernamental.
La participación de los gobiernos no centrales en el ám-
bito de las relaciones internacionales ha generado para los teó-
ricos, diseñadores y ejecutores de la política exterior, la necesi-
dad de adaptar, ajustar y hasta restaurar las nociones y prácti-
cas diplomáticas. Dos escuelas han polarizado el debate al res-
pecto: la paradiplomática y la diplomacia multinivel; la prime-
28
ra entiende que la acción externa de los gobiernos no centrales

le compite espacios y genera rivalidades y rupturas con la diplo-
macia central, además de retar la concepción unitaria e unívoca
del Estado-nación, y el orden construido sobre él. Por otra par-
te, la segunda, considera a dichas actividades como una exten-
sión del ámbito diplomático y plantea, que en todo caso el reto
es lograr la convergencia y coordinación en favor del estado na-
cional de todos los niveles e intereses de la acción internacional
del Estado. No deja de ser interesante considerar el efecto que la
incursión de los gobiernos no centrales realiza en el ámbito de
las relaciones exteriores, genera el control político que tradicio-
nalmente ejercen los gobiernos centralistas o autoritarios.
También comprobamos que las posiciones que guardan
los gobiernos de México y la República Popular China frente a la
actividad externa de sus gobiernos no centrales, presentan al-
gunos rasgos de similitud, que parecen explicarse conforme a
los supuestos de la diplomacia multinivel, ya que más allá de
cualquier divergencia entre los tomadores de decisiones en ma-
teria de política exterior de ambos países, predomina la idea de
que la diplomacia de los gobiernos no centrales contribuye al lo-
gro de metas y objetivos nacionales, por lo que incluso se pro-
cura (mediante programas específicos) el control y coordinación
de estos procesos.
Finalmente, el estudio de los acuerdos interinstituciona-
les signados entre las entidades no gubernamentales mexicanas
y sus contrapartes en la Rpch, ha arrojado luz tanto de lo inci-
piente, como del potencial que estos acuerdos tienen para el fu-
turo de la interacción bilateral; además de permitirnos enfatizar
la necesidad de que las autoridades gubernamentales centrales
y no centrales competentes en México, coordinen sus esfuerzos
e incorporen —a la brevedad— a las entidades gubernamentales
no centrales que aún no lo han hecho. Que se elaboren agendas
de oportunidades de inversión en proyectos estatales y munici-
pales, en infraestructura y en sectores productivos; se diversifi-
que el intercambio bilateral, privilegiando el fomento del turis-
mo chino, las fuentes de energía renovables y algunos minera-
les, entre otras acciones.
Podemos sostener que la diplomacia multinivel México-
China será herramienta vital y de gradual importancia en el cor-
to, mediano y largo plazo de la relación bilateral.
29
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Fecha de recepción: 8 de junio de 2012

Fecha de aprobación: 30 de julio de 2012
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La diplomacia multinivel

Rafael Flores Bañuelos1

Portes, revista mexicana de estudios sobre la Cuenca del Pacífico 7

Palabras clave: relaciones México-China, gobiernos no centra-

I niciada en el contexto de la crisis económica internacional de

Como es sabido, las reformas promovidas por Deng Xiao-

ne del mundo, así como sus preocupaciones internas y geopolí-

• Fortalecer y extender a todas las entidades

en la redefinición estratégica de la relación México-

Referentes empíricos de la acción exterior

Siglos más tarde, la derrota en la “Guerra del opio” forzó

bertades para actividades económicas externas y preferencias

La aproximación teórica al fenómeno

económico-sociales, cada vez más indispensables de los ciuda-

Los conceptos de paradiplomacia

Por otro lado, la escuela de la diplomacia multinivel con-

Referentes contextuales de la actividad

bles para la incorporación de los gobiernos no centrales y sus

máticas locales específicas, y así promover el desarrollo en las

Diplomacia federativa y Ai en México

Como se puede apreciar en el micro sitio de gobiernos lo-

Los Ai en la relación México-República Popular China

% 43.85 21.05 10.52 7.00 5.26 5.26 3.50 1.75 1.75

Dentro del conjunto de 25 Ai México-China, siete son

de 2007; Secretaría de Educación del Estado de Jalisco-Comi-

Entidad # Ai % Ai de hermanamiento Ai de cooperación

Como se observa, son ocho las entidades federativas o

Entidad mexicana Número total de Contrapartes Número de

1. Estado de Jalisco 11 Estado de Jalisco (6) Municipalidad de Shanghái 7

Estado de México Municipalidad de Chongqing 1

4. Estado de Hidalgo 3 Hidalgo Provincia de Henan 3

El acuerdo restante es el que ha establecido por su par-

Las provincias chinas como contrapartes

para incentivar la economía; entre ellos el control de la mayoría

China en la economía más dinámica del mundo en las últimas

ra entiende que la acción externa de los gobiernos no centrales

Segal, G. (1994). Deconstructing Relaciones Exteriores. En: Good-

Jakobson, L. y Knox, D. (2010). New Foreign Policy Actors in China.

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