COLEGIO INTERAMERICANO DE DEFENSA

DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS
CURSO XLI
 
 MONOGRAFIA

OPERACIONES DE PAZ: CARACTERISTICAS Y

DESAFIOS DESDE UNA PERSPECTIVA
LATINOAMERICANA A TRAVES DEL CASO DE
CHILE
Abogada Pamela Villalobos Koeniger
FORT LESLEY J. McNAIR · WASHINGTON, DC.
MAYO DEL 2002
  Trabajo de Investigación presentado al Colegio Interamericano de Defensa como
requisito para la obtención del Diploma aprobatorio del Curso Superior de Defensa
Continental.
    INTRODUCCIÓN
El concepto de “Operaciones de Paz” es amplio y complejo, además ha ido evolucionando debido al
cambio en la práctica de los Estados y de los organismos internacionales que han debido responder a
nuevos desafíos para mantener la paz y la seguridad internacionales. Por ello, para los efectos de este
trabajo definiré Operaciones de Paz en un sentido amplio, es decir, comprendiendo todas aquellas
operaciones destinadas a facilitar, mantener o imponer la paz en las distintas etapas del conflicto,
desde la fase en que éste es inminente y se intenta solucionar por medios pacíficos hasta cuando es
necesario ocupar medios militares para lograr la paz en medio del conflicto.
Es frecuente que se identifique las Operaciones de Paz con las Operaciones de Mantenimiento de
Paz o Peacekeeping, pero éste no es el único tipo. Como se discutirá en el desarrollo de la
monografía, por su naturaleza los diversos tipos de Operaciones de Paz requieren personal,
capacidades y resultados de distinto tipo.
Las Operaciones de Paz son una parte importante de la actividad de Naciones Unidas y por
organizaciones regionales de seguridad y crecientemente son parte de las funciones desarrolladas por
las FFAA y de seguridad de más países. Una muestra de su importancia internacional es la gran
cantidad de personal y de países comprometidos. Según los últimos datos oficiales disponibles de
Naciones Unidas, en Agosto del 2001 el personal que participaba en las 15 Operaciones de

1
Mantenimiento de Paz en desarrollo ascendía a casi 60 mil personas (incluyendo tanto al personal
militar y policial como al civil), provenientes de 88 países.

En 1988, las Fuerzas de Mantenimiento de Paz de Naciones Unidas recibieron el Premio Nobel de la
Paz como un reconocimiento “a que sus esfuerzos han hecho una importante contribución al logro de
uno de los objetivos fundamentales de las Naciones Unidas. Así, la organización mundial ha venido
a jugar un rol central en los asuntos mundiales y ha sido receptora de creciente confianza”1

En este tema, el primer factor que enmarca la discusión es el fuerte crecimiento que han
experimentado las Operaciones de Paz de Naciones Unidas desde el fin de la Guerra Fría. Aún
cuando las primeras Operaciones de Paz datan de la época inicial de la organización, habiendo sido
creadas en 1948, esta explosión se ilustra al ver que del total de operaciones, dos tercios (36) han
sido establecidas a partir de 1991.

Durante la Guerra Fría, la paralización del Consejo de Seguridad por los constantes “vetos” de sus
miembros permanentes impedía los acuerdos necesarios para montar las operaciones requeridas.
Como en tantos otros temas en ese período, el bipolarismo y como consecuencia, el enfrentamiento
entre los bloques liderados por la Unión Soviética y Estados Unidos influía en todas las discusiones
y decisiones del Consejo (o falta de ellas) siendo los países subdesarrollados quienes se veían más
afectados, al no tener poder económico ni militar y tener una posición secundaria cuando eran
miembros rotatorios del Consejo, al no contar con el derecho a vetar sus decisiones.

El cambio post-guerra fría ha sido palpable en esta materia. Se ha traducido en el alto número de
operaciones desarrolladas, debido a que por una parte, ha sido más fácil llegar a acuerdos entre los
miembros del Consejo de Seguridad al evitarse el uso excesivo del llamado “derecho a veto”. Por
otra parte, el fuerte surgimiento de una variedad de movimientos nacionalistas, étnicos y políticos
que recurren a la violencia parece haber crecido en este nuevo orden mundial, produciendo
situaciones de conflicto en que es necesario intervenir con una Operación de Paz. Además, sin el
control y la presión que ejercían las superpotencias algunos conflictos latentes en sus territorios o
esfera de influencia han resurgido. Estos factores han contribuido a la predominancia de los
conflictos intraestatales frente a los tradicionales interestatales.
1
Declaración de prensa del Comité Nobel Noruego con ocasión de la entrega del premio Nobel en 1988.
(www.nobel.se/peace/laurates/1988/press.html)

2
Estas diversas realidades de violencia se han multiplicado y superan ampliamente las posibilidades
de que organismos regionales de seguridad o Naciones Unidas puedan montar una Operación de Paz,
al menos en los términos en que actualmente funcionan. Así, mientras a principios de 1991 había
ocho operaciones en curso, con las circunstancias descritas el número llegó a un record de 18 a
mediados de 1994. Desde esa época el total se ha mantenido bastante estable, fluctuando entre 14 y
17 operaciones en desarrollo al año. Actualmente hay 15 Operaciones de Mantenimiento de Paz en
curso. (Ver Tabla 1 en el Anexo) Sin embargo, para ilustrar el contexto en que estas operaciones se
desarrollan, cabe señalar que desde la creación de las Naciones Unidas se han producido más de 100
conflictos armados en el mundo, dejando un resultado de más de 20 millones de muertos 2. Se ha
estimado que durante el siglo XX más de 87 millones de personas murieron a raíz de conflictos
armados y 80 millones fueron muertos por sus propios gobiernos.3

Otra muestra del crecimiento de estas operaciones, que incluso ha ocasionado problemas para su
desarrollo es el aspecto presupuestario. De acuerdo a datos de las Naciones Unidas, durante los 90 se
pasó de un presupuesto de $0.4 billones en 1991 a un máximo histórico de $3.6 billones en 1993.
Los presupuestos disminuyeron en los últimos años de la década pero actualmente las proyecciones
de costo entre Junio de 2001 y Junio de 2002 se calculan entre 3 a 3.5 billones de dólares. Cabe
resaltar que paralelamente el gasto mundial en defensa se calcula en $2 millones por minuto o $1
trillón al año4.

Un segundo factor de cambio es la creciente complejidad de las Operaciones de Paz que en sus
inicios consistían básicamente en misiones de observadores militares. Ellas son crecientemente
operaciones multidimensionales, que abarcan componentes políticos, diplomáticos, militares,
legales, humanitarios y de derechos humanos, de gobierno y administración pública. En este sentido,
una misión puede llegar a asumir las funciones básicas de la administración de un área, en ambientes
donde la inseguridad reinante u otras circunstancias causan la debilidad o incapacidad del Estado
para hacerlo. Además pueden llegar a cumplir funciones de construcción de la paz (peace-building),
fortalecimiento y desarrollo de instituciones civiles (también llamado “nation-building”) ayuda

2
Informe del Secretario General de las Naciones Unidas sobre Prevencion del Conflicto Armado, General
Assembly/Security Council (A/55/985 – S/2001/574), 7 de Junio de 2001.
3
Zbigniew Brzezinski, “Out of Control:Global Turmoil on the Eve of the Twenty-First Century”, citado por Walter
Gary Sharp en “Ius Paciari. Emergent Legal Paradigms for the U.N. Peace Operations in the 21st Century”,
Introducción, xviii.
4
Informe del Secretario General de las Naciones Unidas , ya citado.

3
económica y desarrollo social, entre otras. Esto ha hecho necesario que intervenga no sólo personal
militar sino también funcionarios de policía y civiles con múltiples especialidades como
administración de justicia, derechos humanos, etc.

En este sentido, durante la década de los 90 la participación de personal militar y policial estuvo
estado sujeto a amplias fluctuaciones. Sin embargo, puede apreciarse una tendencia notoria en la
creciente participación de la policía civil in las Operaciones de Paz. Asimismo, la cantidad de
personal civil internacional ha seguido una tendencia similar, que se mantiene.

Dentro del contexto latinoamericano, es de especial interés considerar otra nueva característica en
relación a la composición del personal de paz. Durante los 90 se mostró un incremento sustancial en
la contribución de tropas provenientes de países en desarrollo a las Operaciones de Paz de Naciones
Unidas. Es ilustrativo que a principios de 1991, sólo dos países en desarrollo figuraban entre los 10
mayores contribuidores de personal (Ghana y Nepal), mientras que a fines de 2000, esta cifra había
subido a 8 entre esos 10 (Bangladesh, Ghana, India, Jordania, Kenia, Nepal, Nigeria y Pakistán).
Dentro de América Latina, a modo de ejemplo, Argentina ha pasado a tener un papel muy destacado
en la participación en estas operaciones desde que el entonces Pdte. Carlos Menem introdujo un
cambio en la política exterior y de defensa nacional en esta materia.

Durante este período, 29 operaciones han completado su mandato.

pRESENTACION

Este trabajo es parte de los requisitos exigidos para completar el Curso Superior de Defensa
Continental del Colegio Interamericano de Defensa. El tema de las operaciones de paz se
analizará desde una perspectiva latinoamericana, usando el caso de Chile para ilustrar un
ejemplo de política nacional de participación en dichas operaciones en el contexto de la
región y del sistema interamericano. Existen muchas características en común entre los
paises de las región y entre sus Fuerzas Armadas, por lo que se ha preferido centrar la
discusión en este ámbito. Se tratará todo el ámbito de operaciones de paz, no solo aquellas
destinadas al mantenimiento de la paz.

4
 La participación en operaciones de paz ha ido en aumento entre los países en desarrollo y su
creciente multidisciplinariedad exige la colaboración entre distintos estamentos del sector
público, no solo el militar. Los objetivos de las misiones de paz son también crecientemente
complejos y representan un importante desafío para los gobiernos y las fuerzas que se
involucren en estas realidades. Este trabajo pretende contribuir a los esfuerzos por entender
este tema y tomar decisiones informadas en beneficio tanto de nuestros países como de la
defensa de los principios que sostienen la comunidad internacional.
Esta monografia se inicia con un capítulo introductorio para luego analizar el contexto legal
internacional, situado en el marco de Naciones Unidas en el capítulo II y el regional dado
por la Organización de Estados Americanos en el capítulo III para ayudar a situar la
discusión en el plano jurídico. Posteriormente en el capítulo IV se revisarán las experiencias
internacionales y en el V se incluirá el tema de la colaboración con los organismos
regionales, especialmente con el sistema interamericano. A continuación, se discutirá el caso
chileno en el capítulo VI para terminar con el capítulo VII de conclusiones.
El concepto de “Operaciones de Paz” es amplio y complejo, además ha ido evolucionando
debido al cambio en la práctica de los Estados y de los organismos internacionales que han
debido responder a nuevos desafíos para mantener la paz y la seguridad internacionales. Por ello,
para los efectos de este trabajo definiré Operaciones de Paz en un sentido amplio, es decir,
comprendiendo todas aquellas operaciones destinadas a facilitar, mantener o imponer la paz en
las distintas etapas del conflicto, desde la fase en que éste es inminente y se intenta solucionar
por medios pacíficos hasta cuando es necesario ocupar medios militares para lograr la paz en
medio del conflicto.
Es frecuente que se identifique las Operaciones de Paz con las Operaciones de Mantenimiento de
Paz o Peacekeeping, pero éste no es el único tipo. Como se discutirá en el desarrollo de la
monografía, por su naturaleza los diversos tipos de Operaciones de Paz requieren personal,
capacidades y resultados de distinto tipo.
Las Operaciones de Paz son una parte importante de la actividad de Naciones Unidas y por
organizaciones regionales de seguridad y crecientemente son parte de las funciones desarrolladas
por las FFAA y de seguridad de más países. Una muestra de su importancia internacional es la
gran cantidad de personal y de países comprometidos. Según los últimos datos oficiales
disponibles de Naciones Unidas, en Agosto del 2001 el personal que participaba en las 15

5
Operaciones de Mantenimiento de Paz en desarrollo ascendía a casi 60 mil personas (incluyendo
tnto al personal militar y policial como al civil), provenientes de 88 países.
En 1988, las Fuerzas de Mantenimiento de Paz de Naciones Unidas recibieron el Premio Nobel
de la Paz como un reconocimiento “a que sus esfuerzos han hecho una importante contribución
al logro de uno de los objetivos fundamentales de las Naciones Unidas. Así, la organización
mundial ha venido a jugar un rol central en los asuntos mundiales y ha sido receptora de
creciente confianza”5

En este tema, el primer factor que enmarca la discusión es el fuerte crecimiento que han
experimentado las Operaciones de Paz de Naciones Unidas desde el fin de la Guerra Fría.
Aún cuando las primeras Operaciones de Paz datan de la época inicial de la organización,
habiendo sido creadas en 1948, esta explosión se ilustra al ver que del total de
operaciones, dos tercios (36) han sido establecidas a partir de 1991.

Durante la Guerra Fría , la paralización del Consejo de Seguridad por los constantes
“vetos” de sus miembros permanentes impedía los acuerdos necesarios para montar las
operaciones requeridas. Como en tantos otros temas en ese período, el bipolarismo y
como consecuencia, el enfrentamiento entre los bloques liderados por la Unión Soviética
y Estados Unidos influía en todas las discusiones y decisiones del Consejo (o falta de
ellas) siendo los países subdesarrollados quienes se veían más afectados, al no tener
poder económico ni militar y tener una posición secundaria cuando eran miembros
rotatorios del Consejo, al no contar con el derecho a vetar sus decisiones.

El cambio post-guerra fría ha sido palpable en esta materia. Se ha traducido en el alto

número de operaciones desarrolladas, debido a que por una parte, ha sido más fácil llegar
a acuerdos entre los miembros del Consejo de Seguridad al evitarse el uso excesivo del
llamado “derecho a veto”. Por otra parte, el fuerte surgimiento de una variedad de
movimientos nacionalistas, étnicos y políticos que recurren a la violencia parece haber
crecido en este nuevo orden mundial, produciendo situaciones de conflicto en que es
necesario intervenir con una Operación de Paz. Además, sin el control y la presión que
ejercían las superpotencias algunos conflictos latentes en sus territorios o esfera de
5
Declaración de prensa del Comité Nobel Noruego con ocasión de la entrega del premio Nobel en 1988.
(www.nobel.se/peace/laurates/1988/press.html)

6
influencia han resurgido. Estos factores han contribuido a la predominancia de los
conflictos intraestatales frente a los tradicionales interestatales.

Estas diversas realidades de violencia se han multiplicado y superan ampliamente las

posibilidades de que organismos regionales de seguridad o Naciones Unidas puedan
montar una Operación de Paz, al menos en los términos en que actualmente funcionan.
Así, mientras a principios de 1991 había ocho operaciones en curso, con las
circunstancias descritas el número llegó a un record de 18 a mediados de 1994. Desde esa
época el total se ha mantenido bastante estable, fluctuando entre 14 y 17 operaciones en
desarrollo al año. Actualmente hay 15 Operaciones de Mantenimiento de Paz en curso.
(Ver Tabla 1 en el Anexo) Sin embargo, para ilustrar el contexto en que estas operaciones
se desarrollan, cabe señalar que desde la creación de las Naciones Unidas se han
producido más de 100 conflictos armados en el mundo, dejando un resultado de más de
20 millones de muertos6. Se ha estimado que durante el siglo XX más de 87 millones de
personas murieron a raíz de conflictos armados y 80 millones fueron muertos por sus
propios gobiernos.7

Otra muestra del crecimiento de estas operaciones, que incluso ha ocasionado problemas
para su desarrollo es el aspecto presupuestario. De acuerdo a datos de las Naciones
Unidas, durante los 90 se pasó de un presupuesto de $0.4 billones en 1991 a un máximo
histórico de $3.6 billones en 1993. Los presupuestos disminuyeron en los últimos años de
la década pero actualmente las proyecciones de costo entre Junio de 2001 y Junio de
2002 se calculan entre 3 a 3.5 billones de dólares. Cabe resaltar que paralelamente el
gasto mundial en defensa se calcula en $2 millones por minuto o $1 trillón al año8.

Un segundo factor de cambio es la creciente complejidad de las Operaciones de Paz que en sus
inicios consistían básicamente en misiones de observadores militares. Ellas son crecientemente
operaciones multidimensionales, que abarcan componentes políticos, diplomáticos, militares,

6
Informe del Secretario General de las Naciones Unidas sobre Prevencion del Conflicto Armado, General
Assembly/Security Council (A/55/985 – S/2001/574), 7 de Junio de 2001.
7
Zbigniew Brzezinski, “Out of Control:Global Turmoil on the Eve of the Twenty-First Century”, citado por Walter
Gary Sharp en “Ius Paciari. Emergent Legal Paradigms for the U.N. Peace Operations in the 21st Century”,
Introducción, xviii.
8
Informe del Secretario General de las Naciones Unidas , ya citado.

7
legales, humanitarios y de derechos humanos, de gobierno y administración pública. En este
sentido, una misión puede llegar a asumir las funciones básicas de la administración de un área,
en ambientes donde la inseguridad reinante u otras circunstancias causan la debilidad o
incapacidad del Estado para hacerlo. Además pueden llegar a cumplir funciones de construcción
de la paz (peace-building), fortalecimiento y desarrollo de instituciones civiles (también llamado
“nation-building”) ayuda económica y desarrollo social, entre otras. Esto ha hecho necesario que
intervenga no sólo personal militar sino también funcionarios de policía y civiles con múltiples
especialidades como administración de justicia, derechos humanos, etc.

En este sentido, durante la década de los 90 la participación de personal militar y policial

estuvo estado sujeto a amplias fluctuaciones. Sin embargo, puede apreciarse una
tendencia notoria en la creciente participación de la policía civil in las Operaciones de
Paz. Asimismo, la cantidad de personal civil internacional ha seguido una tendencia
similar, que se mantiene.

Dentro del contexto latinoamericano, es de especial interés considerar otra nueva

característica en relación a la composición del personal de paz. Durante los 90 se mostró
un incremento sustancial en la contribución de tropas provenientes de países en desarrollo
a las Operaciones de Paz de Naciones Unidas. Es ilustrativo que a principios de 1991,
sólo dos países en desarrollo figuraban entre los 10 mayores contribuidores de personal
(Ghana y Nepal), mientras que a fines de 2000, esta cifra había subido a 8 entre esos 10
(Bangladesh, Ghana, India, Jordania, Kenia, Nepal, Nigeria y Pakistán). Dentro de
América Latina, a modo de ejemplo, Argentina ha pasado a tener un papel muy destacado
en la participación en estas operaciones desde que el entonces Pdte. Carlos Menem
introdujo un cambio en la política exterior y de defensa nacional en esta materia.

Durante este período, 29 operaciones han completado su mandato.

8
CAPITULO II

MARCO LEGAL. GENERAL: LA CARTA DE LA ONU

I. CONSIDERACIONES GENERALES

El principal tratado internacional que regula las relaciones entre los Estados es sin duda, la Carta
de las Naciones Unidas. Este es el gran marco que establece los fines y propósitos de la mayor
organización intergubernamental vigente, dentro de los cuales las preocupaciones sobre la paz y
la seguridad internacional son centrales. Las Operaciones de Paz se ubican naturalmente en este
esquema y por ello es importante revisar sus principales provisiones antes de analizar las
regulaciones particulares y experiencias concretas en la materia.

Cabe recordar el contexto histórico en que se acordó la Carta y la creación de la organización de

Naciones Unidas, precedida por la fallida Liga de las Naciones, experiencia que fracasó frente a
los desafíos más importantes que enfrentó, dejando una serie de lecciones que tener presentes. La
Segunda Guerra Mundial marcó un sello indeleble en la humanidad que se aprecia claramente en
la Carta, manifestado tanto en su interés por la mantenimiento de la paz como en la promoción
de derechos humanos universales.

En este sentido, el preámbulo de este documento9 destaca la preservación de la paz como una de
las finalidades de la comunidad internacional, vinculándola con la necesidad de aunar esfuerzos
para mantenerla. Se reconoce que es un fin que beneficia a la humanidad en general y que los
9
“Nosotros los pueblos de las Naciones Unidas resueltos a preservar a las generaciones venideras del flagelo de la
guerra que dos veces durante nuestra vida ha infligido a la Humanidad sufrimientos indecibles, a reafirmar la fe en
los derechos fundamentales del hombre, en 1a dignidad y el valor de la persona humana (...) y con tales finalidades
a practicar la tolerancia y a convivir en paz como buenos vecinos, a unir nuestras fuerzas para el mantenimiento de
la paz y la seguridad internacionales, a asegurar, mediante la aceptación de principios y la adopción de métodos, que
no se usará; la fuerza armada sino en servicio del interés común, (...) hemos decidido aunar nuestros esfuerzos
para realizar estos designios”
Cabe señalar que en el preámbulo se determinan los fines con se establece la organización y que como orientación
general, debe tenerse presente en cualquier interpretación así como en la aplicación de los preceptos posteriores de
la Carta.

9
efectos de la guerra son cada vez mas extensos. La Segunda Guerra Mundial demostró que era
necesario intentar crear un mecanismo que previniera estos efectos así como los graves crímenes
que se cometieron, especialmente por la reacción generalizada de rechazo contra el intento de
exterminio de la población judía por el régimen nazi.

Este contexto se refleja en que el primer propósito de las Naciones Unidas es “Mantener la paz
y la seguridad internacionales, y con tal fin: tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y
eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la
paz; y lograr por medios pacíficos, y de conformidad con los principios de la justicia y del
derecho internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales
susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz.10”

Asimismo, se señala como propósito “realizar la cooperación internacional en la solución de

problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el
desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de
todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión...11” Esto se relaciona
estrechamente con las Operaciones de Paz ya que los problemas humanitarios son una
importante consideración al momento de decidir una intervención internacional. Además, al
analizar los conflictos que no logran resolverse en forma pacífica y las causas que los originan,
puede verse que aparte de una causa inmediata, a menudo imprevisible, existen profundas raíces
en problemas económicos, sociales y culturales que los complican.

Para la realización de estos propósitos, tanto la Organización como sus Miembros deben
proceder de acuerdo a ciertos principios12, entre los que destacan:

- Principio N° 3. Los Miembros de la Organización arreglarán sus controversias

internacionales por medios pacíficos de tal manera que no se pongan en peligro ni la paz y la
seguridad internacionales ni la justicia.

10
Carta de la Organización de Naciones Unidas, artículo 1, N° 1.
11
Ibid, Art. 1, N° 3.
12
Ibid, Art. 2.

10
- Principio N° 4. Los Miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se
abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la
independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los
Propósitos de las Naciones Unidas. (La excepción a este principio es el derecho a la legítima
defensa en las condiciones previstas en el artículo 52 de la Carta)13

- Principio N° 5. Los Miembros de la Organización prestarán a ésta toda clase de ayuda en

cualquier acción que ejerza de conformidad con esta Carta, y se abstendrán de dar ayuda a
Estado alguno contra el cual la Organización estuviere ejerciendo acción preventiva o coercitiva.

Mientras que los dos primeros principios enunciados son de carácter preventivo, el tercero se
refiere además al caso de que sea necesario una intervención activa por parte de los Miembros.
Cabe destacar que éste puede verse como un compromiso genérico de todos los Miembros en
cualquier acción en conformidad a la Carta, lo que representa la primera fuente de obligación
para los Estados Miembros de colaborar en las Operaciones de Paz de la Organización de
Naciones Unidas, establecida en términos bastante generales y por ello, inclusivos.

Un claro reflejo de las lecciones aprendidas de la inoperancia de la Liga de las Naciones que no
contaba con un órgano decisor, asumidas por la Organización de Naciones Unidas, es el
establecimiento del Consejo de Seguridad como un órgano ejecutivo de este carácter en materias
de seguridad. Los resultados de la Segunda Guerra Mundial se expresan en su composición por
las potencias vencedoras (EEUU, Gran Bretaña, Francia, Unión de Repúblicas Socialistas
Soviéticas y China) como miembros permanentes con “derecho a veto” y otros miembros de
carácter rotativo entre los demás Estados para lograr la representación de distintas áreas
geográficas.

13
Artículo 51: Ninguna disposición de esta Carta menoscabará el derecho inmanente de legítima defensa, individual
o colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto que el Consejo de
Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales. Las medidas
tomadas por los Miembros en ejercicio del derecho de legítima defensa serán comunicadas inmediatamente al
Consejo de Seguridad, y no afectarán en manera alguna la autoridad y responsabilidad del Consejo conforme a la
presente Carta para ejercer en cualquier momento la acción que estime necesaria con el fin de mantener o restablecer
la paz y la seguridad internacionales.

11
La Carta establece claramente la primacía del Consejo en esta materia señalando que “a fin de
asegurar acción rápida y eficaz por parte de las Naciones Unidas, sus Miembros confieren al
Consejo de Seguridad la responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad
internacionales, y reconocen que el Consejo de Seguridad actúa a nombre de ellos al desempeñar
las funciones que le impone aquella responsabilidad.”

Esta responsabilidad del Consejo se traduce en amplias atribuciones que van desde investigar
toda controversia o situación que pueda poner en peligro la paz y seguridad internacionales hasta
intervenir militarmente con las acciones necesarias para mantenerlas o restablecerlas. Este
abanico de posibilidades refleja la variedad de situaciones que pueden presentarse y requerir
intervención, desde la etapa previa a un conflicto en que puede haber una salida negociada y
prevenir su estallido hasta la fase en que el conflicto está en pleno desarrollo.
II. POSIBILIDADES DE INTERVENCIÓN FRENTE A UN CONFLICTO
A pesar de que la Carta no habla de “operaciones de mantenimiento de paz” ni utiliza otros
términos semejantes, ella fija las normas generales para la actuación en materia de paz y
seguridad internacionales. Utilizando este marco, en ocasiones interpretando sus principios para
llegar a una solución que no se estaba contemplada en sus preceptos, la comunidad internacional
ha intentado dar nuevas respuestas a problemas de seguridad internacional, algunos de ellos,
viejos desafíos recurrentes y otros completamente nuevos como la ya mencionada explosión de
conflictos intraestatales y los de raíz étnica.
Según la Carta existen dos grandes posibilidades o formas de actuar en esta materia: por un lado
el Capítulo VI trata sobre “Arreglo pacífico de controversias” y por otro el Capítulo VII señala
las “acciones en caso de quebrantamiento de la paz”, que implican medios pacíficos y la
autorización para usar hasta medios militares respectivamente.
Como se verá en las normas que se analizarán a continuación, cuando se redactó la Carta lo que
se pretendía era llegar a contar con fuerzas militares permanentes a disposición del Consejo de
Seguridad. Este es el sentido de su Artículo 43 cuando señala que “Todos los Miembros de las
Naciones Unidas, con e1 fin de contribuir al mantenimiento de la paz y la seguridad
internacionales, se comprometen a poner a disposición del Consejo de Seguridad, cuando éste lo
solicite, y de conformidad con un convenio especial o con convenios especiales, las fuerzas
armadas, la ayuda y las facilidades, incluso el derecho de paso, que sean necesarias para el

12
propósito de mantener la paz y la seguridad internacionales”. Por el desarrollo histórico de las
relaciones entre las potencias, esto nunca se materializó, debiendo recurrirse a las fuerzas
nacionales de los países que las ofrecieran y a los organismos regionales de seguridad.
En este sentido, cabe agregar que en materia de derecho internacional público, que rige
tradicionalmente las relaciones entre los estados, la costumbre es una importante fuente de
derecho. La costumbre normalmente no tiene un rol de importancia semejante en el ámbito local,
donde por regla general las regulaciones provienen de la autoridad legislativa y se encuentran
recogidas por escrito para su publicidad en la población. A nivel nacional se considera que ello
es básico para la seguridad jurídica y el consiguiente respeto a las normas. Por el contrario, en
ámbito internacional la lógica de los hechos ha llevado a reconocer que si los Estados, que son
sus sujetos centrales, tienen una conducta que es reconocida por los demás y no existe oposición,
esto constituye una nueva costumbre internacional.14
Esta consideración es de especial relevancia para las Operaciones de Paz, ya que en esta materia,
la práctica de los Estados y de la Organización de Naciones Unidas ha ido evolucionando y
llenando los vacíos que se presentaron tanto por la inexistencia de las fuerzas permanentes ya
descritas como por las nuevas realidades que se enfrentaban. Así se dio origen a expresiones
famosas como las acciones de “Capítulo VI y medio”, que el Secretario General Dag
Hammarskjlold usó para describir las nuevas actividades de la organización que no estaban
previstas expresamente en la Carta, para ilustrar que eran actividades entre las de Capítulo VI
(sin uso de fuerza) y las de Capítulo VII (con uso de fuerza).
Para facilitar la presentación de los resultados de la interacción entre las normas de la Carta y la
práctica, que ha dado origen a distintos tipos de Operaciones de Paz, utilizaré como base la
sistematización y definiciones recogidas en el Programa para la Paz15 (Agenda for Peace) del
entonces Secretario General de la Organización de Naciones Unidas Boutros Boutros-Ghali con
algunas precisiones expuestas por el jurista internacional Walter Gary Sharp en su obra “Jus
Paciarii. Emergent Legal Paradigms for U.N. Peace Operations in the 21st Century”.
1. DIPLOMACIA PREVENTIVA

14
Para que una conducta sea reconocida como costumbre y constituya derecho debe cumplir ciertos requisitos de
continuidad, transcurso de tiempo y ánimo iuris por parte del Estado, además de la no oposición de los demás o no
les sería oponible como tal.
15
“Programa para la Paz” An Agenda for Peace. Preventive diplomacy, peacemaking and peace-keeping. Report of
the Secretary-General pursuant to the statement adopted by the Summit Meeting of the Security Council on 31
January 1992. A/47/277 – S/24111.

13
Se entiende como toda “acción para prevenir el surgimiento de disputas entre las partes, para
prevenir el escalamiento de disputas existentes a conflictos y limitar la extensión de éstos cuando
ocurran”
Estas acciones pueden desarrollarse por distintos órganos de las Naciones Unidas o por
organismos regionales y se refieren a medidas de confianza mutua, misiones de esclarecimiento
de los hechos, sistema de alerta temprana y envío preventivo de personal
Estas actividades requieren el consentimiento de las partes.
2. ESTABLECIMIENTO DE LA PAZ
“Acción para llevar a las partes hostiles a un acuerdo, esencialmente a través de medios pacíficos
como los previstos en el Capítulo VI de la Carta de las Naciones Unidas” .16
Cuando la diplomacia preventiva no logró sus objetivos, esta es la segunda forma de intervenir,
una vez desatado el conflicto. Las partes mismas pueden llevarlo a la atención del Consejo de
Seguridad, para que éste recomiende los “procedimientos o métodos de ajuste 17” apropiados o los
“términos del arreglo.18” El Consejo de Seguridad, dadas sus responsabilidades de acuerdo a la
Carta, también puede actuar por iniciativa propia, investigando estas controversias o haciendo
recomendaciones a las partes.
En esta materia, el Secretario General recomienda hacer uso de la Corte Internacional de Justicia
que tiene todavía tiene un gran potencial por ofrecer en materia de resolución de conflictos.
Estas actividades requieren el consentimiento de las partes.
3. MANTENIMIENTO DE LA PAZ
La Carta no establecía mecanismos intermedios entre la resolución pacífica de conflictos y la
intervención que podía llegar hasta las medidas de fuerza, previstas en los capítulos VI y VII
respectivamente. Sin embargo, la necesidad de encontrar una manera de ayudar a las partes en un
conflicto a negociar, sin contar con las fuerzas permanentes previstas, llevó a las Naciones

16
Artículo 33: l. Las partes en una controversia cuya continuación sea susceptible de poner en peligro el
mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales tratarán de buscarle solución, ante todo, mediante la
negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial, el recurso a organismos o
acuerdos regionales u otros medios pacíficos de su elección.

2. El Consejo de Seguridad, si lo estimare necesario, instará a las partes a que arreglen sus controversias por dichos
medios.

17
Artículo 36, Carta de la ONU.
18
Artículo 37, Carta.

14
Unidas a adoptar la práctica de usar Fuerzas Armadas de los Estados miembros para intervenir
con el consentimiento del Estado receptor.
Mantenimiento de la Paz es el “envío de una presencia de Naciones Unidas al lugar, hasta el
momento con el consentimiento de todas las partes involucradas, normalmente involucrando a
fuerzas militares de Naciones Unidas, fuerzas policiales y frecuentemente también civiles19”. El
Secretario General lo considera una técnica que expande las posibilidades tanto para la
prevención de conflictos como para hacer la paz.
Este tipo de Operaciones de Paz han sido llamadas “Mantenimiento de Paz Consensual” para
expresar que requieren el consentimiento del Estado receptor, a pesar de que la definición del
Secretario General deja abierta la posibilidad de que este consentimiento no exista.
4. MANTENIMIENTO DE PAZ COERCITIVO
Cuando el Consejo de Seguridad decidió basar el mandato de una Operación de Mantenimiento
de paz en el Capítulo VII de la Carta, estaba creando una nueva forma de operar20.
Posteriormente, el Secretario General en el Suplemento al Programa para la Paz, se refirió a la
posibilidad de enviar fuerzas militares al área de conflicto sin contar necesariamente con el
consentimiento del estado receptor.
5. IMPOSICIÓN DE LA PAZ
La base última del sistema de mantenimiento de la paz y seguridad internacionales se encuentra
en las facultades otorgadas al consejo de Seguridad en el Capítulo VII. Por una parte, en el
artículo 41 se detallan las medidas que no implican el uso de la fuerza armada, que incluyen la
“interrupción total o parcial de las relaciones económicas y de las comunicaciones ferroviarias,
marítimas, aéreas, postales, telegráficas, radioeléctricas, y otros medios de comunicación, así
como la ruptura de relaciones diplomáticas”. Por otra parte, en forma supletoria “Si el Consejo
de Seguridad estimare que las medidas de que trata el Artículo 41 pueden ser inadecuadas o han
demostrado serlo, podrá ejercer, por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres, la acción que
sea necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. Tal acción podrá
comprender demostraciones, bloqueos y otras operaciones ejecutadas por fuerzas aéreas, navales
o terrestres de Miembros de las Naciones Unidas.21” Estas facultades están limitadas por los

19
Agenda for Peace, ya citada.
20
En 1992, el Consejo de Seguridad autorizó a las fuerzas desplegadas en Somalia a usar todas las medidas
necesarias para restablecer un ambiente seguro para las operaciones de asistencia humanitaria, actuando bajo el
Capítulo VII.
21
Artículo 42, Carta.

15
propósitos y principios de las Naciones Unidas y a las disputas que puedan afectar la paz y
seguridad internacionales.
Esta última facultad del Consejo encaja con la norma que preveía la existencia de fuerzas a su
disposición, las que debido a las diferencias de criterio y desconfianza, especialmente entre sus
miembros permanentes, no llegaron a materializarse. Esta es la única norma expresa que autoriza
el uso de la fuerza en la Carta y como señala el Secretario General, el Consejo no la ha usado,
autorizando a Estados miembros a tomar medidas en su nombre,22 por lo que todavía no ha
tenido uso en su forma original.
6. NEO- IMPOSICIÓN DE LA PAZ
Las medidas de imposición de la paz que el Consejo de Seguridad ha autorizado donde fuerzas
de Estados Miembros actúan en su lugar, como en el caso de la Guerra del Golfo Pérsico, han
sido llamadas de “neo-imposición de la paz” (Neopeace-enforcement) para distinguirlas de las
medidas previstas en el artículo 43.
7. CONSOLIDACIÓN DE LA PAZ
Comprende toda “acción para identificar y apoyar las estructuras que tiendan a fortalecer y
solidificar la paz para evitar una recaída en el conflicto.” Por su naturaleza requiere el
consentimiento y colaboración del Estado receptor y tiene un rol clave para llevar el proceso
iniciado con alguna de las operaciones anteriores a buen término.

 cAPITULO III
MARCO LEGAL REGIONAL: LA OEA

1. ORGANISMOS REGIONALES23: EL ROL DE LA OEA

La Carta de la Organización de Naciones Unidas se refiere a los organismos regionales que

conozcan de “asuntos relativos al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y
susceptibles de acción regional24” y mientras éstos sean compatibles con los principios de la
Organización de Naciones Unidas, no se limita a reconocer su existencia sino que insta a los
22
Agenda for Peace, pg. 12, N° 42.
23
Además de la OEA, el Consejo de la ONU podría recurrir a otros organismos regionales como la OTAN( Tratado
del Atlántico Norte), la OSCE ( Organización de Seguridad y Cooperación Europea), la CIS (Comunidad de Estados
Independientes), la OUA (Organización de Unidad Africana), etc.
24
Ibid, Art. 52.

16
Estados Miembros a utilizarlos como primera opción. De este modo, se reconoce una importante
misión a los organismos regionales señalando que “los Miembros de las Naciones Unidas que
sean partes en dichos acuerdos o que constituyan dichos organismos, harán todos los esfuerzos
posibles para lograr el arreglo pacífico de las controversias de carácter local por medio de tales
acuerdos u organismos regionales antes de someterlas al Consejo de Seguridad25.”

Por otra parte, cuando ya no es posible llegar a un arreglo pacífico de las controversias, el
Consejo de Seguridad tiene la atribución de recurrir a la organismos como la OEA para aplicar
medidas coercitivas bajo su autoridad. Por el contrario, la OEA no puede aplicar estas medidas
sin autorización del Consejo.26

Dada la importancia de guardar la debida coordinación entre ambas instituciones en esta materia,
el Consejo de Seguridad debe mantenerse plenamente informado de las actividades de los
organismos regionales destinadas a mantener la paz y la seguridad internacionales27.

2. CARTA DE LA OEA

Por su parte, la Carta de la OEA señala que “Los Estados americanos consagran en esta Carta la
organización internacional que han desarrollado para lograr un orden de paz y de justicia,
fomentar su solidaridad, robustecer su colaboración 28..” Con esta idea, entre sus propósitos
esenciales se incluyen “afianzar la paz y la seguridad del Continente29” y “prevenir las posibles
causas de dificultades y asegurar la solución pacífica de controversias que surjan entre los
Estados miembros30.” Asimismo, entre los principios que reconocen sus miembros está el que las
controversias de carácter internacional que surjan entre dos o más Estados americanos deben ser
resueltas por medio de procedimientos pacíficos31.
25
Idem.
26
Artículo 53:1. El Consejo de Seguridad utilizará dichos acuerdos u organismos regionales, si a ello hubiere
lugar, para aplicar medidas coercitivas bajo su autoridad. Sin embargo, no se aplicarán medidas coercitivas en
virtud de acuerdos regionales o por organismos regionales sin autorización del Consejo de Seguridad, salvo que
contra Estados enemigos, según se les define en el párrafo 2 de este Artículo, se tomen las medidas dispuestas en
virtud del Artículo 107 o en acuerdos regionales dirigidos contra la renovación de una política de agresión de parte
de dichos Estados, hasta tanto que a solicitud de los gobiernos interesados quede a cargo de la Organización la
responsabi1idad de prevenir nuevas agresiones de parte de aquellos Estados.
27
Ibid, art. 54.
28
Carta de la OEA, artículo 1.
29
Ibid, artículo 2, “a”.
30
Ibid, artículo 2, “c”.
31
Ibid, artículo 3, “l”.

17
Por su parte, en su relación con las Naciones Unidas, la Carta de la OEA aclara en su
artículo 1 que “dentro de las Naciones Unidas, la Organización de los Estados
Americanos constituye un organismo regional” y posteriormente en su artículo 131
reafirma que “Ninguna de las estipulaciones de esta Carta se interpretará en el sentido de
menoscabar los derechos y obligaciones de los Estados miembros de acuerdo con la Carta
de las Naciones Unidas”.

Reflejando el lenguaje de la época, la Carta de la OEA se expresa en fuertes términos

contra la intervención en los asuntos internos de los Estados.32 No obstante, reconoce
como excepción a este principio que “las medidas que, de acuerdo con los tratados
vigentes, se adopten para el mantenimiento de la paz y la seguridad, no constituyen
violación de los principios enunciados en los artículos 19 y 2133.”

En cuanto al tratamiento de posibles conflictos, la Carta reafirma los principios recogidos

en la Carta de la Organización de Naciones Unidas, al expresar que las controversias
internacionales entre los Estados miembros deben ser sometidas a los procedimientos de
solución pacífica señalados en ella, señalados en su capítulo V sobre Solución Pacífica de
Controversias.34

En el próximo capítulo se hará referencia a las Operaciones de Paz desarrolladas en el

hemisferio y a sus posibilidades y desafíos futuros.

32
Artículo 19: Ningún Estado o grupo de Estados tiene derecho de intervenir, directa o indirectamente, y
sea cual fuere el motivo, en los asuntos internos o externos de cualquier otro. El principio anterior excluye
no solamente la fuerza armada, sino también cualquier otra forma de injerencia o de tendencia atentatoria
de la personalidad del Estado, de los elementos políticos, económicos y culturales que lo constituyen.

Artículo 21:    El territorio de un Estado es inviolable; no puede ser objeto de ocupación militar ni de otras
medidas de fuerza tomadas por otro Estado, directa o indirectamente, cualquiera que fuere el motivo, aun
de manera temporal. No se reconocerán las adquisiciones territoriales o las ventajas especiales que se
obtengan por la fuerza o por cualquier otro medio de coacción.

33
Carta de la OEA, artículo 23.
34
Artículo 24: Las controversias internacionales entre los Estados miembros deben ser sometidas a los
procedimientos de solución pacífica señalados en esta Carta. Esta disposición no se interpretará en el
sentido de menoscabar los derechos y obligaciones de los Estados miembros de acuerdo con los artículos
34 y 35 de la Carta de las Naciones Unidas.

18
cAPITULO IV

EXPERIENCIAS INTERNACIONALES
I. CONSIDERACIONES GENERALES
A continuación se presenta una breve revisión de las principales características de las
Operaciones de Paz, de los desafíos pendientes y de las lecciones aprendidas en las misiones
desarrolladas, para luego centrar el análisis en la posible participación y colaboración de
organismos regionales como la OEA.
Para situar la discusión, cabe señalar que actualmente existen 15 Operaciones de Paz en curso, 4
en África, 2 en Asia y 5 en el Medio Oriente 35. En el contexto del hemisferio, no hay
Operaciones de Paz en desarrollo. Sin embargo, desde 1965 en que se inició la primera misión de
observadores militares de Naciones Unidas en la región han habido 9 Operaciones de Paz en el
continente, abarcando 8 países ( República Dominicana, Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua, Haití, Ecuador y Perú)36
Como un marco de referencia para iniciar la reflexión desde el punto de vista de Estados con
realidades como las de América latina, cabe recordar las principales características de
Operaciones de Paz modernas. Estas operaciones presentan distintos tipos, los que fueron
descritos brevemente en el capítulo anterior. Una característica común es que son crecientemente
complejas y multidimensionales, es decir, involucran la participación no sólo de personal militar,
policial y civil, sino de expertos en diversas materias dentro de cada uno de estos grupos. Dada la
dificultad de las misiones, éstas exigen un trabajo multidisciplinario y de gran coordinación.
Las Operaciones de Paz han pasado de ser grupos de observadores neutrales que normalmente se
interponían entre las fuerzas rivales con límites claros y estaban presentes con el consentimiento

35
Ver Operaciones en curso por orden cronológico y por región en tablas incluidas en el anexo.
36
Ver tabla con la lista cronológica de Operaciones de Paz en el hemisferio en el anexo.
1. Misión del Representante Especial del Secretario General en República Dominicana (DOMREP)
2. Grupo de Observadores de Naciones Unidas en Centroamérica (ONUCA)
3. Misión de observadores militares en El Salvador (ONUSAL)
4. Misión de verificación de Naciones Unidas en Guatemala (MINUGA)
5. Misión de Naciones Unidas en Haití (UNMIH)
6. Misión de Apoyo de Naciones Unidas en Haití (UNSMIH)
7. Misión de Transición de Naciones Unidas en Haití (UNTMIH)
8. Misión de Policía Civil de Naciones Unidas en Haití (MIPONUH)
9. Misión de Observadores Militares Ecuador-Perú (MOMEP)

19
de todas las partes (habitualmente Estados en un conflicto internacional) a ser una intervención
compleja con componentes civiles, policiales y militares en un conflicto normalmente interno,
donde muchas veces el Estado ha colapsado, con lo que el consentimiento de las partes se
desdibuja. Estas nuevas misiones tienden a abarcar elementos que antes se consideraban asuntos
internos de los Estados, por el creciente acuerdo y reconocimiento de la importancia del respeto a
los derechos humanos de las personas en cualquier situación.
La creciente ocurrencia de conflictos internos ha marcado las nuevas Operaciones de Paz ya que
cuando las instituciones del estado no funcionan o han sido sobrepasadas por la realidad, se hace
necesario no sólo asegurar la ley y el orden sino colaborar en la promoción de la reconciliación
nacional y el reestablecimiento del gobierno. Esto se hace muy difícil cuando en la realidad no
existe un verdadero interlocutor ya sea porque el Estado ha “fracasado” o porque es demasiado
débil para intentar cumplir sus funciones en todo el territorio. La situación se complica aún más
con la presencia de líderes de alguna facción armada o banda (“warlords”) que continúan
controlando parte del territorio o ejerciendo fuerte influencia en su región.
Este misma responsabilidad de promover la reconciliación y la reconstrucción nacional se
presenta cuando la misión trabaja después de que se han producido negociaciones y se ha llegado
a un acuerdo entre las partes. La operación desarrollada en El Salvador es un ejemplo de este tipo
de responsabilidades. La multiplicidad de variables que juegan para llegar a un país en paz,
seguro y próspero se refleja en la variedad de funciones que asumen las misiones de paz: desde
colaboración en la desmovilización y desminado hasta en las reformas judiciales y electorales.

Una nueva figura ha sido el uso de fuerzas de Naciones Unidas para proteger operaciones
humanitarias. Este componente no estaba presente o era mínimo en las misiones de observadores
militares iniciales. En el caso de Somalia, donde no existía verdaderamente un gobierno
nacional, incluso se les otorgó un mandato bajo el capítulo VII para asegurar que la ayuda
humanitaria llegara a las personas que la necesitaban y dificultar su apropiación y tráfico por las
bandas armadas presentes.
Estas nuevas realidades han resaltado la importancia de las actividades después de llegado a un
acuerdo, ya que sólo la recuperación y reconstrucción de la sociedad sobre bases firmes, que
incluyan un tratamiento serio de las causas del conflicto, logrará una paz perdurable. El retiro de
una misión antes de tiempo puede llevar al resurgimiento del conflicto armado. Un ejemplo de la

20
necesidad de apoyo internacional ( no sólo de la misión de paz propiamente tal) es el estado de la
economía de las naciones después de un conflicto, especialmente si éste ha sido prolongado. Las
familias afectadas por muertos y heridos se suman a grandes grupos de desmovilizados que
quedan sin actividad, empresas locales quebradas, infraestructura limitada o destruida,
inexistencia o fuga de inversiones, etc. Este es el tipo de ambiente en el que el gobierno, con
recursos muy limitados, intenta entre muchas tareas reactivar la economía mientras mantiene la
paz. Todo ello en países que frecuentemente ya eran pobres y tenían economías débiles y
desequilibradas antes del conflicto.
A pesar de lo difícil que es evaluar el desempeño de una Operación de Paz sin poder saber que
habría ocurrido si ella no se hubiera desarrollado o si hubiera asumido otra forma, podemos
considerar que en general la intervención de la comunidad internacional a través de misiones de
paz ha sido exitosa y que han servido tanto para facilitar el término o impedir el resurgimiento de
numerosos conflictos como para aliviar el sufrimiento de las personas involucradas. Asimismo
podemos calificar las nuevas formas que han tomado las Operaciones de Paz como positivas
porque han respondido a problemas concretos que de otra forma habrían sido ignorados.
II. DESAFIOS
1. FINANCIAMIENTO
Uno de los desafíos más serios para la comunidad internacional, ya sea a través de las Naciones
Unidas o de organismos regionales, es el financiamiento de las futuras Operaciones de Paz. Este
tema es el problema que enfrentan todas las operaciones que se realizan, limitando sus
capacidades, extensión y duración y que obliga a priorizar dejando muchos conflictos fuera,
permanentemente o hasta que la situación se hace insostenible y es inevitable intervenir.
La creciente complejidad de las operaciones y la comprensión de que es necesario apoyar a los
pueblos afectados para que puedan recuperarse, lo que es una tarea larga, hace que su costo se
multiplique.
La participación de países como los latinoamericanos también se ve afectada por el problema de
los recursos escasos. El enviar contingente militar o policial al extranjero puede llegar a afectar
el cumplimiento de sus funciones de defensa y seguridad en el país de origen si no se toman las
previsiones adecuadas. Asimismo, se requiere planificación muy efectiva para hacer frente al
atraso en los reembolsos por los gastos incurridos y para financiar aquellos costos que el país
aceptará.

21
 2. FUERZAS MULTINACIONALES
El carácter multinacional de las fuerzas desplegadas en Operaciones de Paz impone ciertas
dificultades. Las primeras que saltan a la vista son las diferencias de idioma y cultura, lo que
también ocurre entre el personal de la misión y la comunidad local, especialmente cuando se
hablan varios idiomas en el territorio. Aún cuando se superen estas primeras barreras existen las
diferencias de doctrina y entrenamiento, de equipamiento y muchas veces también se observan
diversos niveles de capacidad.
Estas últimas dificultades son más serias. Muchos países no cuentan con personal
adecuadamente entrenado y equipado para participar en una misión de paz. Se han presentado
casos extremos en que la integración de tropas presenta más problemas que aportes a la misión.
Esto ha llevado a que se recomiende que se “ ...envíe un equipo para confirmar que cada uno de
los posibles países que han de aportar contingentes está listo para atender las necesidades de
adiestramiento y equipo para Operaciones de Mantenimiento de Paz antes del despliegue. No
deben desplegarse unidades en que no se cumplan con estos requisitos..37”
Dada la relativa novedad de estas operaciones en el contexto castrense, no hay una doctrina
militar y orientación política común en los distintos países para las “operaciones de no guerra”
(“less-than-war” o “other than war”). Sin embargo, la OTAN ha sido capaz de desarrollar
algunos conceptos comunes y puede explorarse la posibilidad de llegar a un resultado semejante
en el contexto hemisférico o de Naciones Unidas.38
En estas condiciones, establecer control y mando efectivos frente a una fuerza multinacional es
un desafío, por lo que se hace necesario acordar ciertos consensos mínimos tanto doctrinarios
como de recursos físicos para abordar las futuras misiones con un mínimo de complicaciones
evitables.
3. NATURALEZA COMPLEJA DE LAS MISIONES
Los objetivos que se proponen las Operaciones de Paz son siempre difíciles, aún cuando la
responsabilidad principal siempre le corresponde al Estado anfitrión y a la comunidad local. En
las misiones que incluyen responsabilidades de consolidación de la paz son especialmente claras
las múltiples interacciones y coordinaciones necesarias para su éxito, tanto entre los funcionarios
de la misión como con el gobierno local, otros organismos regionales e internacionales, agencias
de desarrollo, organizaciones no gubernamentales e incluso con los medios de comunicación.
37
Informe del Grupo sobre Operaciones de Paz de las Naciones Unidas (Brahimi)
38
Peace Operations, W. Lewis, Strategic Forum, National Defense University.

22
Estas nuevas dificultades han llevado a algunos críticos a sugerir que los militares no deberían
aceptar responsabilidades de reconstrucción nacional (nationbuilding) ya que los expone al
conflicto y les quita cualquier pretensión de imparcialidad, obligándolos a aceptar la factibilidad
de involucrarse fuertemente y sufrir heridos o muertes. Creo que esto es llevar el problema a un
extremo. La presencia militar es necesaria principalmente para cumplir funciones de orden y
seguridad, pero ello no implica que además no puedan aportar con sus capacidad únicas de
despliegue, logística y estructura organizacional para cumplir otras funciones que impliquen por
ejemplo trabajar en lugares de difícil acceso. Las Fuerzas Armadas de muchos países de América
latina cumplen funciones de desarrollo o de orden interno (ej. participar en el resguardo del
orden durante las elecciones y en la respuesta frente a desastres naturales) simultáneamente con
sus responsabilidades más tradicionales.
La complejidad de las funciones que han debido asumir las Operaciones de Paz está dada por la
naturaleza de los conflictos internos y sus consecuencias devastadoras en una sociedad,
asimismo en las operaciones de construcción de la paz se dificulta la definición y asignación de
éstas entre los distintos componentes de la misión.
III. LECCIONES APRENDIDAS
Distintos componentes de Naciones Unidas y otros organismos académicos han analizado
algunas de las Operaciones de Paz más recientes para tratar de extraer características comunes y
con ello, mejorar las futuras misiones. Los principales documentos han sido elaborados por la
Unidad de Lecciones Aprendidas del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de Paz y
por el Grupo sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas, que escribió el Informe
Brahimi.
En mi opinión, desde la perspectiva latinoamericana, los principales aspectos a considerar son
los siguientes:
1. CARACTERÍSTICAS DEL MANDATO
El proceso político y diplomático que precede el envío de una misión de paz tiene muchas
dificultades. Muchas veces ella se traducen en un mandato insuficiente, confuso o poco realista
para lograr consenso. Es claro que la participación de los miembros permanentes del Consejo de
Seguridad así como de los principales contribuyentes a la organización es decisiva y que la
opinión de otros miembros tiene mucha menos influencia, por lo que no es realista pensar que

23
puede influirse mayormente en la redacción de los mandatos si no se cuenta con el apoyo de los
Estados ya mencionados39.
El éxito de una Operación de Paz depende en parte importante de que exista un mandato claro y
realista y aunque parezca obvio, que se cuente con los recursos necesarios para alcanzar los
objetivos asignados (personal suficiente, equipamiento, sistemas logísticos y de comunicaciones
adecuados, duración de la misión, etc) . Esto es un reflejo del apoyo político decidido que es
necesario para que una misión cuente con los elementos necesarios para tener éxito. De lo
contrario, la misión difícilmente podrá contribuir a mejorar la situación y puede incluso acarrear
algunas consecuencias negativas para el proceso. Adicionalmente, tras los mandatos debería
existir una doctrina básica en común que lo soporte y que informe su aplicación.
Dentro del mandato es importante que se otorgue a las tropas las facultades suficientes no sólo
para defenderse sino para cumplir la misión. El no aclarar suficientemente estas normas o el
hacerlo en forma demasiado restringida puede hacer peligrar el éxito de la misión y como se ha
visto en la práctica, provocar muertes evitables tanto de integrantes de la misión como de la
población local. En este sentido, el Secretario General considera que “Hay muchas tareas que no
deberían encomendarse a las fuerzas de mantenimiento de paz de las Naciones Unidas y muchos
lugares adonde no deberían ir. Pero cuando las Naciones Unidas envían a sus fuerzas para
defender la paz, deben estar preparadas para hacer frente a las fuerzas de la guerra y la violencia
que aún persistan con la capacidad y la determinación necesarias para vencerlas.”
Como se señaló el mandato es el reflejo de un proceso de negociación y del estado de la
situación en lo que respecta al apoyo real de los Estado miembros a la misión. Para un país que
participa en una Operación de Paz es muy importante analizar detenidamente el mandato para
determinar si es adecuado, si puede exponer a los nacionales a riesgos innecesarios y desde el
punto de vista de la efectividad de la misión, qué es lo puede aportar el país con su contribución
y dónde están sus mayores fortalezas relativas.
2. OBJETIVOS
Cabe recordar que todas las Operaciones de Paz que se desarrollan en el marco de Naciones
Unidas (directamente o con autorización del consejo de Seguridad a través de otras
organizaciones) tienen como orientación los principios de la organización, que deben ser la guía
39
En este tema, el Secretario General recomienda: “A los Estados Miembros que prometen unidades militares
constituidas para una operación habría que invitarlos a celebrar consultas con los miembros del Consejo de
Seguridad en el curso de la formulación del mandato; sería conveniente institucionalizar este asesoramiento a través
de la creación de órganos subsidiarios especiales del consejo como lo dispone el artículo 29 de la Carta.

24
cuando deba interpretarse el mandato o tomar otras decisiones en el terreno. Una interpretación
excesivamente restrictiva puede llegar a traicionar los principios de la Carta que son el
fundamento último de la operación y por lo tanto ser una lectura errónea y contraproducente40.
Cierta flexibilidad es necesaria y recomendable, especialmente dadas las condiciones cambiantes
del terreno. Es imposible prever todos los eventos que pueden ocurrir que afectan o dificultan la
misión a pesar de los esfuerzos que se realizan por mejorar los sistemas de inteligencia, antes y
durante el despliegue de la operación.
En el contexto de las Operaciones de Mantenimiento de Paz, el Secretario General ha ofrecido
una interesante opinión para evaluar los resultados de una misión al señalar: “Creemos que un
representante especial del Secretario General habrá cumplido bien su cometido si ha dado al
pueblo de un país la oportunidad de hacer por sí mismo lo que no podía hacer antes, construir la
paz, mantenerla, lograr la reconciliación, reforzar la democracia y asegurar la vigencia de los
derechos humanos.”
Estos grandes objetivos armonizan tanto con el compromiso de los países del hemisferio con los
principios de las Naciones Unidas como con los incluidos en sus propios ordenamientos
nacionales, así como también en instrumentos regionales como la Carta Democrática.
3. COORDINACIÓN
Este es un tema que puede parecer más sencillo de lo que es, ya que no se limita a la
coordinación entre los componentes de la misión, lo que ya es complejo, sino que se extiende a
la coordinación necesaria incluso antes del envío del personal a terreno en las etapas de
planificación y diseño. En ese momento es cuando se hace patente la necesidad de doctrina y
principios en común para facilitar el entendimiento y los acuerdos. Posteriormente, la
coordinación comprende además de las agencias de Naciones Unidas a la multiplicidad de
agentes internacionales y nacionales que se encuentran trabajando en el lugar así como las
autoridades y la población local.
Este requerimiento puede presentar un desafío para el personal, especialmente militar, que no
esté habituado a coordinar sus actividades con otros o a no asumir necesariamente el control de
las acciones en desarrollo. Esto dependerá naturalmente de las características de cada unidad y

40
El Secretario General aporta un interesante ejemplo al señalar: “La imparcialidad de las operaciones de las
Naciones Unidas debe significar por lo tanto adhesión a los principios de la Carta: cuando un parte en acuerdo de
paz viola sus condiciones en forma clara e indiscutible, de seguir tratando a todas las partes de la misma manera, las
Naciones Unidas, en el mejor de los caso, caerán en la inoperancia y, en el peor, incurrirán en complicidad.”

25
fuerza y por ende será más fácil en los países en que las Fuerzas Armadas mantienen lazos más
estrechos con las autoridades civiles y con la comunidad en sus actividades.
Lo mismo se aplica a la interacción con los medios de comunicación. Las operaciones
tradicionales casi no tenían contacto con periodistas, actualmente puede decirse que cualquier
actividad pública está bajo el lente de la prensa. Así también, las Operaciones de Paz despiertan
gran interés periodístico, el que se concentra marcadamente en algunas de ellas y en ciertos
momentos. El personal, tanto civil como militar que esté más acostumbrado a tratar con los
medios de comunicación estará en un mejor pie, al menos inicialmente, ya que este interés puede
resultar muy complicado en ciertas ocasiones incluso para un “experto”.
4. CARACTERÍSTICAS DEL AMBIENTE
La responsabilidad principal de lograr un ambiente seguro y estable en el que el país pueda
volver a la normalidad y sus habitantes puedan prosperar, es de las autoridades nacionales y
finalmente de la propia comunidad. Si no existe una real voluntad local de superar los problemas
que existan, reconciliarse y avanzar hacia nuevas relaciones sociales, es muy poco lo que la
intervención de la comunidad internacional va a lograr, sin importar los esfuerzos que haga y los
recursos que tenga. Este es un elemento esencial para el éxito de las Operaciones de Paz y los
procesos a los que apoyan.
Por ello, es crucial que existan ciertas características políticas presentes en el ambiente para que
la misión sea exitosa y ellas se centran en una visión de gobernabilidad y en la legitimidad del
proceso que a largo plazo se relacionan estrechamente con la estabilidad y con el desarrollo. Es
necesario concentrar esfuerzos en que se generen y mantengan a largo plazo condiciones que
posibiliten un gobierno efectivo y legítimo, que responda a las necesidades de la población,
como base para la paz y la estabilidad.
Estos procesos son largos y lo que la comunidad internacional puede brindar es sólo el apoyo
inicial, incluyendo una misión de paz que logre un ambiente en que ellos puedan iniciarse.
Posteriormente, continuarán actuando agencias de desarrollo y otros actores internacionales pero
el principal esfuerzo para lograr la reconciliación y el desarrollo de un proceso legítimo será
nacional.
En los casos en el que el estado ha colapsado y se presenta un descalabro de la ley y el orden, el
ambiente será obviamente más difícil y los desafíos más complejos. Sin embargo, es igualmente

26
aplicable la idea de que sin la presencia de la voluntad nacional descrita, la misión no podrá tener
éxito.
5. PREVENCION Y CONSOLIDACIÓN
Las actividades de prevención de conflictos y de consolidación representan en cierta manera dos
límites o fronteras que se nos presentan antes de caer en el terreno del conflicto.
Tradicionalmente ellas no eran parte de las misiones de paz, pero lentamente se ha ido
comprendiendo su importancia, aunque todavía existen algunas objeciones. El Secretario General
en su Informe sobre Prevención del Conflicto Armado identificó la necesidad de “establecer
estrategias más eficaces de prevención de conflictos, a largo y a corto plazo....(incluyendo)...
misiones de determinación de los hechos en las zonas de tirantez en apoyo a la prevención de
crisis a corto plazo41”. Ello, porque todavía es difícil lograr los acuerdo políticos y el
financiamiento necesario para enviar una misión de carácter preventivo, mientras que cuando el
conflicto se ha desatado el caso es más claro.
La presión ejercida por la opinión pública ocurre cuando los hechos se han destacado en los
medios de comunicación y se siente la necesidad de intervenir de alguna manera, aunque mucha
veces no esté tan claro cual es la mejor forma de hacerlo. Esta presión y el interés periodístico no
ocurre sin la “espectacularidad” de las imágenes del conflicto. Lamentablemente, esto dificulta la
toma de decisiones basada en elementos más objetivos como la real necesidad de un misión y las
posibilidad de éxito e influencia de acuerdo a las características del ambiente. Rwanda es un
claro ejemplo de un caso serio de violencia, que califica como genocidio, en el que no existió
suficiente interés aunque habían señales claras que indicaban que el conflicto era inminente y
ellas eran ampliamente conocidas por los principales líderes internacionales. La intervención fue
tardía y el resultado de esta falta de interés fueron cientos de miles de muertos que no pudieron
atraer suficiente atención para movilizar a los actores internacionales a tiempo.
Si la comunidad internacional es capaz de aprender de sus errores, la importancia de las
funciones de prevención y consolidación deberían continuar creciendo. Todas las misiones de
mantenimiento de paz tienen una función preventiva en el sentido de evitar el resurgimiento del
conflicto, en algunos casos se han desarrollado antes de que estalle el conflicto, evitando que este

41
Prevention of Armed Conflict. Report of the Secretary General. General Assembly/Security Council (A/55/985 –
S/2001/574), 7 de Junio de 2001.

27
ocurra. Uno de los ejemplos más claros es la misión en Macedonia. Aunque en estos casos es
imposible asegurar que el conflicto habría ocurrido sin la misión o cuales habrían sido sus
consecuencias, al comparar los costos financieros para la comunidad internacional de una misión
preventiva con una que se envía después del conflicto y considerando la cantidad de vidas que se
salvaron, es claro que la prevención es más conveniente que la intervención posterior desde
cualquier óptica.
Por otra parte, el éxito a largo plazo se sostiene en la gobernabilidad. La experiencia nos muestra
como la inestabilidad y los conflictos normalmente tienen sus causas en la insatisfacción frente a
gobiernos corruptos, incompetentes o represivos. Incluso la discriminación y otras violaciones a
los derechos humanos muchas veces son parte de las causas y no sólo consecuencia de los
conflictos. Por lo tanto, se requiere incluir elementos de consolidación desde el momento en que
planifican las Operaciones de Paz, para asegurar la continuidad y coordinación y en
consecuencia, el desarrollo y/o fortalecimiento de una institucionalidad efectiva y sensible a las
necesidades de la población.

CAPITULO V
COOPERACIÓN CON ORGANISMOS REGIONALES
Existen distintas opiniones respecto a la conveniencia de recurrir a los organismos regionales en
lugar de actuar directamente a través de las Naciones Unidas en materias de paz y seguridad.
Claramente, cada organización tiene distintas fortalezas y debilidades y defiende sus propios
intereses, por lo que para emitir un juicio es necesario analizar tanto la organización misma como
sus posibilidades en cada materia.
Al analizar las facultades de las organizaciones regionales, vemos que una de sus debilidades es
que no pueden imponer sanciones económicas como el Consejo de Seguridad. Esto implica
contar con una herramienta menos, pero es pertinente considerar que éste es un instrumento que
se ha criticado fuertemente por algunos sectores que consideran que los efectos en la población
más vulnerable son inaceptables como forma de presionar a gobiernos, ya que justamente estos
gobiernos se interesan poco en la suerte de sus nacionales.
En cuanto a sus principios, muchas organizaciones se caracterizan por su conservadurismo,
expresado en el fuerte rechazo a intervenir en asuntos internos, lo que se aprecia en la redacción
de la Carta de la OEA, ya citada. En este sentido, muchas veces la interpretación de teorías de

28
soberanía nacional se suman a las dudas sobre enviar fuerzas militares al exterior. Por una parte,
esto se debe a la escasez de recursos, pero obviamente, el problema principal no es ese, sino la
poca voluntad política de intervenir, lo que es un problema serio y que puede manifestarse en el
cntexto latinoamericano con la ya clásica justificación de la dificultad de financiarlas.
Asimismo, algunos consideran que “la capacidad general de planificar, coordinar y llevar a cabo
una misión compleja todavía va más allá de la experiencia de la mayoría de las fuerzas armadas
regionales42” Respecto a nuestro hemisferio, algunos creen que “la OEA tiene mínima
experiencia militar y capacidades para las Operaciones de Paz” = SF
Por otra parte, desde el punto de vista de las Naciones Unidas, se ha sostenido que la
organización puede perder autoridad en este tema si no es capaz de dar respuesta a todos los
requerimientos que surjan y hay operaciones que de desarrollen sin su mandato, bajo el auspicio
de organizaciones regionales o coaliciones de países. Asimismo, se ha considerado que “el hecho
de que el Consejo de Seguridad implemente sus resoluciones a través de organismos regionales
como la OTAN, acarrea el riesgo de fortalecer las esferas de influencia de algunas potencias (ej.
Rusia en el cercano oriente, Francia en África francófona, EEUU en el Caribe)43” En el caso de
la OEA, habría que considerar la posibilidad de que sus decisiones estén influenciadas por su
mayor socio, Estados Unidos. Desafortunadamente, escapar a la influencia de la mayor potencia
mundial actual tampoco es posible en el ámbito de las Naciones Unidas.
Por otro lado, la opinión contraria sostiene que las organizaciones regionales presentan muchas
ventajas. Primero, tienen una cierta autonomía y en cierta medida representan una voz distinta
frente a la composición excluyente del Consejo de Seguridad, lo que se hace especialmente
patente cuando esté está paralizado por un veto. Segundo, por la historia de trabajo de la
organización en la región respectiva, ella debiera tener un mejor manejo de los antecedentes de
un conflicto. Al mismo tiempo al servir de foro regional, puede ayudar a aumentar la confianza
entre las naciones del área por la frecuente interacción. Tercero, cuando el conflicto se presenta
en su área de interés, por su obvia cercanía a la zona, permitiría una respuesta más económica y
rápida. Esto se hace hecho evidente en las operaciones humanitarias debido a desastres naturales

42
“Regional and Subregional Organizations In International Conflict Management.”
Managing Global Chaos. Sources and Responses to international Conflict, Ed. Chester A. Croker, Fen Osler
Hampson, Pamela Aall, United States Institute of Peace Press, 1996, Pg. 280
43
Peace Operations, W. Lewis, Strategic Forum, National Defense University.

29
en las que la ayuda de los vecinos es más oportuna y pertinente que la que llega de otros países
más lejanos y normalmente tiene menos efectos indeseados como la desestabilización de la
economía y el manejo de donaciones poco útiles. Esto podría aplicarse también a otras
Operaciones de Paz. Cuarto, en ocasiones las organizaciones regionales permite actuar con
mayor discreción, lo que puede ser muy importante por ejemplo en las etapas de prevención o de
negociación. La actuación a través del Consejo de Seguridad acarrea necesariamente la atención
internacional, incluyendo a los medios de comunicación, lo que puede ser contraproducente.
Asimismo, esta mayor discreción reduce la posibilidad de sentar precedentes que puedan
preocupar a algunos miembros, logrando un mayor consenso y participación.

Al analizar particularmente el caso de la OEA, vemos que gracias a su experiencia presenta

algunas áreas de fortaleza. Una de ellas es el trabajo de prevención a largo plazo a través de su
Unidad de Promoción de la Democracia (UPD). Esta ha prestado su apoyo a varios países que
procuran superar las consecuencias causadas por los conflictos internos, con sus secuelas de
problemas sociales y desconfianza. En este campo, la Unidad continua apoyando el proceso de
paz en Guatemala por medio de un programa que incluye componentes de solución de
controversias, reformas electorales y legislativas y desminado. Además la UDP sostiene el
Programa para la Promoción de Diálogo y la Resolución de Conflictos Intraestatales, con el
objetivo de “fortalecer la capacidad de las instituciones nacionales gubernamentales, cívicas y
comunitarias para manejar y resolver diferendos en un clima de paz y colaboración, y evitar de
esta manera la violencia política”44. Por otra parte, usando como instrumentos la capacitación y
el apoyo técnico, entre otros, la UDP trabaja con los gobiernos y la sociedad civil para facilitar el
diálogo. También ayuda a establecer mecanismos de cooperación y consulta entre las partes en
conflicto. En este sentido, siguiendo su propósito de afianzar la paz y la seguridad en el
hemisferio, ha desempeñado un importante papel en la reducción de las tensiones entre dos
grupos de vecinos: Honduras y Nicaragua y entre Belice y Guatemala.

Otra fortaleza de la OEA se aprecia en materia de derechos humanos, donde la labor de la

Comisión y la Corte Interamericana es reconocida internacionalmente, mostrando el potencial de
usar foros regionales para tratar disputas antes de que escalen a la violencia. 45 En este sentido, el

44
Página web de la OEA, www.oas.org
45
Managing Global Chaos, ya citado, Pg. 277.

30
hemisferio tiene un sistema destacable a nivel internacional, incluso hay temas en que el
desarrollo es mayor que el alcanzado en Naciones Unidas (como en materia de violencia contra
las mujeres en que existe el único tratado en el mundo) y muchas veces la doctrina sentada por la
Corte ha sido pionera ( como en materia probatoria para establecer responsabilidad estatal por
violaciones graves a los derechos humanos).

Considerando la evolución de los gobiernos del hemisferio en las últimas décadas, cabe destacar
la redacción de la Carta Democrática que también constituye un esfuerzo regional pionero, como
una fortaleza.

Desde el punto de vista de las Naciones Unidas, en el Programa para la Paz el Secretario
General46 subraya la importancia del trabajo cooperativo con los organismos regionales,
destacando la flexibilidad y originalidad presentes en las iniciativas desarrolladas en El Salvador,
por los “Amigos del Secretario General” para contribuir a alcanzar acuerdos y en Nicaragua,
donde al final del conflicto actuaron varios países y la OEA para apoyar el proceso.
El Secretario General argumenta a favor de las iniciativas regionales ya que podrían contribuir a
un mayor sentido de participación, consenso y democratización en el tratamiento de los asuntos
internacionales. 47
Ello no obsta a que el Consejo de Seguridad mantiene la responsabilidad
principal en materias de paz y seguridad internacionales.
Posteriormente, en el Suplemento al Programa para la Paz se reafirma esta postura señalando las
distintas formas de cooperación con los organismos regionales como consultas, apoyo
diplomático, apoyo operacional y co-despliegue. En este contexto se destaca MICIVIH en Haití,
en que las Naciones Unidas y la OEA lanzaron una misión conjunta con personal, dirección y
financiamiento eran compartidos.
Actualmente se aprecia una voluntad de ambas partes por fortalecer la cooperación y coordinar
sus actividades para no perder recursos y potenciar los esfuerzos, manifestada en hechos como
las reuniones complementarias sobre cooperación para la construcción de la paz. Parece
recomendable aprovechar las fortalezas de la OEA para apoyar las actividades de las Naciones

46
“Programa para la Paz” An Agenda for Peace. Preventive diplomacy, peacemaking and peace-keeping. Report of
the Secretary-General pursuant to the statement adopted by the Summit Meeting of the Security Council on 31
January 1992. A/47/277 – S/24111.
47
Programa para la Paz, N° 64.

31
Unidas y contribuir con la experiencia que ha alcanzado, especialmente en las materias
mencionadas. Considerando el alto costo de estas operaciones, especialmente las actividades de
largo plazo como la construcción de la paz, es razonable tratar de administrar los recursos en la
forma más efectiva posible y con ello asegurar que estas misiones se desarrollen en el tiempo
hasta el cumplimiento de sus objetivos.

En el hemisferio, cabe destacar la participación chilena junto con Argentina, Brasil y EEUU en
una misión de observación en el conflicto limítrofe entre Perú y Ecuador en 1995, como garantes
del Protocolo de Río de 1942 que demarcaba los límites entre ambas naciones. Chile envió a una
misión de ocho personas, que incluía representantes de las tres ramas de las FFAA. Esta misión
no fue una operación de Naciones Unidas sino un esfuerzo interamericano, que se caracterizó por
limitarse a personal que se desempeñaba como observadores militares. Fue un ejemplo de una
misión clásica o tradicional de mantenimiento de paz en que las fuerzas militares se interponen
entre las facciones rivales. Su base legal se encontraba en el consentimiento prestado por
Ecuador y Perú, al acordar dicho tratado.
Sin embargo, a pesar de esta larga historia de participación chilena en Operaciones de Paz, puede
decirse que nos encontramos en una nueva etapa, marcada por un mayor reconocimiento a su
importancia y creciente compromiso del país con dichas misiones. El comienzo de esta nueva
fase se ilustra con hitos como la formulación de una Política Nacional sobre el tema, el acuerdo
de un Memorandum de Entendimiento sobre Fuerzas de Reserva de Naciones Unidas y la
creación de un Centro de Entrenamiento para Operaciones de Paz .
En los últimos años en Chile se ha reconocido la importancia de la participación en Operaciones
de Paz tanto desde la perspectiva de defensa como la de relaciones exteriores, lo que se traduce
en la consideración de ambos intereses y la colaboración de las autoridades de ambos campos en
la toma de decisiones y en la asesoría técnica al Presidente de la República.
La Política Nacional para la participación en Operaciones de Paz se enmarca en los principios
que Chile ha sostenido permanentemente en su política exterior. Estos son la integración y
cooperación internacional, el respeto a la autodeterminación de los pueblos, la igualdad de los
derechos de los países, la no intervención en los asunto internos, la soberanía e independencia
nacional y la solución pacífica de las controversias. Todos ellos tienen una expresión en las
Operaciones de Paz, incluso los que se han considerado como límites a las acciones

32
internacionales (como la no intervención en los asuntos internos) ya que estos se equilibran e
interpretan en el contexto de un conjunto de principios que exigen además el respeto a ciertos
derechos fundamentales de las personas, reconocidos internacionalmente a través de tratados de
derechos humanos y de la costumbre internacional.
MARCO LEGAL NACIONAL
1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1980
La Constitución Política chilena como máxima norma del ordenamiento positivo nacional,
establece el marco en que debe desarrollarse tanto la actividad del Estado como los grandes
principios que regulan la vida en comunidad en el país, por lo que es necesario revisar sus
preceptos al analizar la regulación de cualquier acción pública .
En su inicio la Constitución de 1980 establece las Bases de la Institucionalidad que son un
conjunto de principios que informan toda la Constitución y que representan un referente
interpretativo. En esta parte, indica que: “Es deber del estado resguardar la seguridad nacional”.
La seguridad nacional involucra a toda la nación, pero en particular a los agentes del Estado,
especialmente las FFAA y de Orden y Seguridad. Ella se ha reconocido por la doctrina como una
verdadera “función del Estado48.”
2. LIBRO DE LA DEFENSA NACIONAL DE CHILE
Este documento fue la primera formulación pública de la Política Nacional de Defensa en Chile,
bajo la forma de un Libro de Defensa. En 1994 el Pdte. Eduardo Frei Ruiz Tagle asumió el
compromiso de publicarlo, lo que se logró en 1997, después de un proceso de debate amplio con
participación de representantes de las FFAA, Ministerios, Parlamento y centros académicos
especializados tanto públicos como privados.
Como señaló el Pdte. Frei, “la Política de Defensa es una tarea nacional, esto es, una Política de
Estado, suprapartidista, coherente, consensual y gestada en el seno de las instituciones
democráticas.49” Se definió que esta política es “eminentemente disuasiva y se desarrolla en el
marco de la promoción de la paz, la seguridad y la cooperación en nuestra región.50”
En su primer capítulo sobre el entorno mundial, el Libro de la Defensa explica el marco jurídico
de la seguridad internacional y la posición chilena en la participación de Operaciones de Paz ,

48
Profesor Alejandro Silva Bascuñan, citado por Marisol Peña, “Las FFAA en la Constitución Política de 1980”,
Revista Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos”, pág. 109.
49
Exordio del Libro de la Defensa Nacional de Chile, Pdte. Eduardo Frei, 1997.
50
Idem.

33
recogiendo la doctrina y criterios generales, políticos y operativos expresados en la Política
Nacional para la Participación del Estado de Chile en Operaciones de Paz51 .
3. POLÍTICA NACIONAL PARA LA PARTICIPACION DEL ESTADO DE CHILE
EN OPERACIONES DE PAZ
La primera Política Nacional para la Participación del Estado de Chile en Operaciones de Paz se
fijó en 1996 y señalaba que ésta se limitaba a las Operaciones de Mantenimiento de Paz ,
entendiendo por éstas “todo despliegue internacional de medios civiles o militares que, bajo el
mando y control de las Naciones Unidas y con el consentimiento de las partes en conflicto, que
tiene por objeto directo contribuir a la consolidación de un cese de hostilidades 52”. Ese
instructivo indicaba expresamente que “no quedan comprendidas en esta declaración de Política
Nacional las Operaciones de Imposición de Paz a que se refiere el capítulo VII de la Carta de las
Naciones Unidas”53
En 1999 con el Decreto N° 68 de 1998 del Ministerio de Defensa, se modifica el Decreto N° 94
de 1996 fijando un nuevo texto refundido para regular la participación del Estado de Chile en
Operaciones de Paz. El principal cambio fue pasar de Operaciones de Mantenimiento de Paz
exclusivamente al concepto de Operaciones de Paz en un sentido amplio, entendidas como “todo
despliegue internacional de medios civiles o militares y de orden y seguridad pública que, bajo el
mando y control de las Naciones Unidas o de un estado o mando expresamente designado y
autorizado por ésta, tiene por objeto directo contribuir a la consolidación de un cese de
hostilidades”54 Esta definición elimina la referencia al consentimiento de las partes.
Posteriormente se aclara que “quedan comprendidas en esta declaración de Política Nacional
las operaciones de imposición de paz, tales como la interrupción total o parcial de las relaciones
económicas y de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas,
radioeléctricas, ruptura de relaciones diplomáticas, demostraciones, bloqueos y otras operaciones
ejecutadas por Fuerzas Aéreas, Navales o terrestres a que se refiere la carta de Naciones
Unidas.”55

51
Por tratarse de un documento escrito antes de la reforma de 1998, expresa la doctrina que Chile no participará en
Operaciones de Imposición de la Paz.
52
Política Nacional para la Participación del Estado de Chile en Operaciones de Paz, Decreto N° 94 de 1996,
Instructivo Presidencial, N° 3, párrafo 2.
53
Ibid, N° 4.
54
Política Nacional para la Participación del Estado de Chile en Operaciones de Paz, Decreto N° 68 de 1999,
Instructivo Presidencial, N° 3, párrafo 2.
55
Ibid, N° 4.

34
Al fijar esta Política Nacional el Ejecutivo chileno tomó en cuenta el contexto internacional
actual señalando en sus considerandos que “la Constitución Política de la República de Chile
establece que es deber del Estado de Chile resguardar la seguridad nacional; Que, en un sentido
integral y moderno, la seguridad de Chile depende de un conjunto de factores, tanto internos
como externos; Que entre estos factores, cabe destacar la estabilidad y la seguridad
internacionales.” Este reconocimiento a la creciente complejidad de las relaciones
internacionales y por consiguiente, de los conflictos, responde a la nueva realidad mundial,
marcada por la globalización y la interdependencia de los Estados.
La Política señala en su artículo 3° que las Operaciones de Paz pueden comprender, entre otras
funciones, las siguientes tareas concretas:
a) Verificación de cese del fuego.
b) Colaboración en la separación de fuerzas.
c) Supervigilancia de las líneas divisorias o de las zonas de exclusión.
d) Escolta, conducción y distribución de ayuda humanitaria.
e) Supervisar la desmobilización de combatientes.
f) Certificar el registro, entrega y/o destrucción del armamento.
g) Colaborar en los programas de desminado.
h) Contribuir al éxito de los programas de retorno y reubicación de los refugiados de guerra.
i) Contribuir a la reconstrucción de zonas afectadas por conflictos o desastres naturales.
j) Colaborar y asistir en los procesos electorales que se lleven a efecto bajo la supervisión de la
Organización de Naciones Unidas.
Además y excepcionalmente, las Operaciones de Paz pueden comprender las siguientes
funciones especiales:
k) Cooperación en la mantención del orden público en el período siguiente al cese de
hostilidades.
l) Colaborar en la supervisión del respeto a los derechos humanos. Esta misión puede
comprender, además, la tarea de cooperar en la investigación de violaciones cometidas durante
las hostilidades.
Las funciones a que se refieren las letras k) y l) no autorizan el empleo de fuerzas chilenas para
la búsqueda y/o captura de delincuentes, beligerantes o criminales de guerra.
(a) Proceso de Toma de Decisiones

35
La Política establece una serie de criterios que deberán tomarse en consideración para decidir si
las fuerzas chilenas participarán en una Operación de Paz determinada. Cabe señalar que a pesar
de que el Estado de Chile ha manifestado su voluntad de participar en dichas operaciones, la
decisión de participar o no en una Operación de Paz es una decisión soberana que se toma en
cada caso por separado. Los criterios que se recogen a continuación permiten aclarar y fijar los
aspectos más importantes que deben considerarse, en forma permanente, más allá de las
características particulares que pueda tener una operación. Esto no implica que sea una
enumeración taxativa ya que se señala en cada parte que “La determinación de concurrir a
participar en Operaciones de Paz , se adopta considerándose, entre otros, los siguientes
criterios...”, sino que pretende dar una continuidad en el proceso de toma de decisiones,
manteniendo la posibilidad de analizar otros elementos que sean pertinentes en cada caso.
Los criterios son de tres tipos: político-estratégicos, operativos y gubernativos y administrativos.
(b) Criterios políticos-estratégicos:
1. Interés nacional: éste se relaciona, entre otros, con los compromisos adquiridos con Naciones
Unidas; con la preocupación por los problemas de la paz y especialmente con las situaciones de
conflicto en zonas cuya estabilidad afecte a los intereses nacionales.
2. Mandato del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas: Este debe definir claramente los
alcances de las operaciones y su duración. Sin embargo, ello no significa que “se formarán ni se
pondrán contingentes a disposición de Naciones Unidas o de un Estado en particular, para que
éste determine autónomamente su despliegue”.
3. Consentimiento de las partes: Ellas deben haber solicitado la intervención de las Fuerzas de
Paz, salvo el caso de operaciones de imposición de la paz. Esto corresponde a la nueva política
que considera la participación chilena en Operaciones de Imposición de la Paz.
. Relación “costo-beneficio”: Al ponderar estos aspectos debe existir una conveniente relación
entre ambos. Esto se relaciona con el segundo criterio operativo relativo al perfeccionamiento del
personal.

5. Individualidad: Cada solicitud de Naciones Unidas se evaluará en forma separada, a la luz de

todos los criterios señalados.
(c) Criterios operativos:

36
1. Características de la participación: Se deberá establecer con claridad el tipo de operación en
que se participará, el país y la zona en que se desarrollará, el tipo y cantidad de medios a
comprometer, las limitaciones relacionadas con la actuación de personal chileno y la duración
considerada.
En concreto, toda participación nacional en Operaciones de Paz debe suponer oficial y
formalmente el ámbito de actuación de las fuerzas chilenas. Con tal objeto, y tratándose de
fuerzas armadas y/o de orden y seguridad pública, la autorización correspondiente para la salida
de tropas debería indicar, con referencia a la enumeración de las tareas contenidas en el punto 3
de este instructivo, el ámbito preciso de la autorización.
2. Perfeccionamiento institucional: La participación debe redundar en “la obtención de
experiencias, entrenamiento de personal, adquisición y reposición de material y equipo.”
3.Medios participantes: Deben estructurarse y mantenerse, permanentemente, operativos. El
personal comisionado será de profesionales preferentemente voluntarios, de carácter civil o
militar, indicándose expresamente que no podrá incluir a personal que provenga de la
conscripción obligatoria.
Esta Política dispone la creación de establecimientos dedicados a la instrucción y preparación de
personal destinado a participar en Operaciones de Paz. En este sentido, el Gobierno ha
desarrollado un proyecto para la creación del CECOPAC (Centro de Entrenamiento Conjunto
para las Operaciones de Paz de Chile). La sede de este centro se encuentra en construcción y se
espera que la fase de edificación esté terminada a fines del presente año.
(d) Criterios gubernativos y administrativos:
1. Responsabilidades: La primera responsabilidad que surge es la relativa a la evaluación de
cada petición y la proposición al Presidente de la República, ésta le corresponde en conjunto a
los Ministerios de Relaciones Exteriores y Defensa. Posteriormente, la responsabilidad de todos
los aspectos referidos a la operación será del Ministerio de Defensa, la organización de la fuerza
que participe le corresponderá a la organización que proporciona los medios y el control, a las
Naciones Unidas.
Finalmente, el Presidente de la República tiene la decisión final sobre el envío de personal a una
Operación de Paz, tomando en consideración el informe conjunto mencionado.
2. Asesoría técnica: Se ordena la constitución de un Grupo de Análisis en el Ministerio de
Defensa Nacional, para que funcione en forma permanente y otorgue asesoría especializada. Este

37
grupo deberá seguir las orientaciones de los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Defensa y
podrá relacionarse con otras instituciones gubernamentales u otras para contar con los
antecedentes que necesite en su labor de asesoría.
3. Presupuesto: Los costos que demande la preparación y la participación de personal chileno
deberán estar previstos en la Ley de presupuestos, tomando como base para la partida
correspondiente los requerimientos que formule la Cancillería. Su distribución posterior será
efectuada por el Ministerio de Defensa.
Chile ha tomado la decisión soberana de participar en Operaciones de Paz, lo que se determinará
caso a caso, ponderando los intereses nacionales y las características de cada misión. Para estos
efectos, no se mantendrán fuerzas exclusivamente para las Operaciones de Paz sino que el
personal provendrá de las fuerzas regulares de las FFAA y de Carabineros y de los funcionarios
públicos de los servicios individualizados.

4. MEMORANDUM DE ENTENDIMIENTO DE ADHESIÓN AL SISTEMA DE

ACUERDO DE LAS FUERZAS DE RESERVA PARA OPERACIONES DE PAZ
DE NACIONES UNIDAS

El 11 de Noviembre de 1999 Chile suscribió con el Departamento de Operaciones de Paz de la

Organización de Naciones Unidas el Memorandum de Entendimiento de Adhesión al Sistema de
Acuerdo de las Fuerzas de Reserva (Stand-by Forces) para Operaciones de Paz de las Naciones
Unidas.

El acuerdo contempla el despliegue de 1077 personas distribuidas de acuerdo a la institución de

donde provienen, en los sgtes. términos:
 Ejército: 396.
 Armada: 507
 Fuerza Aérea: 89
 Carabineros: 50
 Policía de Investigaciones: 10
 Servicio Electoral: 25

38
CAPITULO VII
CONCLUSIONES
Usando el caso de Chile para ilustrar la perspectiva de un país latinoamericano, podemos
proponer algunas conclusiones sobre la participación en Operaciones de Paz, después de revisar
brevemente algunos de los principales argumentos a favor y en contra en esta materia.
 ARGUMENTOS A FAVOR:
 Instrumento de política exterior:
Desde la perspectiva del ejecutivo, es una herramienta de política exterior que otorga
credibilidad y presencia internacional al país, mejorando y fortaleciendo su imagen,
especialmente si la participación es destacada, sea en cantidad o en la calidad de su desempeño.
Ello puede mejorar las posibilidades negociadoras del país en distintos ámbitos, desde foros
políticos hasta en materias de asistencia militar.

Las crecientes muestras de la conexión entre los acontecimientos en un lugar del mundo y otro,
así como la brecha entre los países más pobres y los demás, hacen patente la necesidad de que
los gobiernos y naciones que estén en condiciones de apoyar a otros en caso de seria necesidad lo
hagan. La realidad internacional actual demuestra esta necesidad y esta percepción se ha ido
extendiendo crecientemente en los últimos años.
 Instrumento de capacitación:
Desde el punto de vista institucional, especialmente para las FFAA constituye un valioso
instrumento de capacitación para el personal. Considerando la realidad actual de la mayoría de
los países de América Latina, el ambiente de conflicto o post-conflicto al que se verán expuestos
será lo mas cercano a una experiencia de guerra. Por otra parte, la interacción cercana con
personal de otros países es muy enriquecedora. Es muy probable que esta posibilidad no existiría
de otra manera ya que los ejercicios conjuntos con FFAA de otros países son limitadas,
restringiéndose sólo a algunos estados. En este sentido, estas experiencias constituyen un valioso
instrumento de capacitación, no sólo en materias militares sino que desde el punto de visto
personal de cada individuo que participa en ellas. El intercambio cultural y el enfrentar otras
realidades, especialmente si es por primera vez o por un período más prolongado que lo habitual,
son importantes oportunidades de aprendizaje y desarrollo para el personal.

39
Los oficiales y demás funcionarios seleccionados en cada institución para estudiar en el
extranjero son muy pocos, debido a la falta de recursos y a las prioridades de especialización de
la organización en cada momento. Asimismo, su número está naturalmente limitado porque no
todas las personas están en condiciones de responder a las altas exigencias académicas y
personales que dichos estudios implican. En este sentido, la participación en Operaciones de Paz
puede complementar los planes de especialización de cada institución ampliado las
oportunidades de capacitación del personal.
 Financiamiento:
Para nuestros países los costos en que se incurre en la operación misma se reembolsan por las
Naciones Unidas, por lo que este aspecto no es tan relevante. Cabe señalar que los gastos de
preparación del personal los debe soportar cada país y que es necesario realizar las previsiones
necesarias en los presupuestos nacionales para contar con recursos disponibles para el
financiamiento de la participación en Operaciones de Paz.
 Desarrollo de nuevas habilidades:
La participación en estas operaciones desarrolla varias destrezas que normalmente no se utilizan
en las actividades habituales, especialmente en el personal militar. Las variadas interacciones
requeridas durante la operación pueden contribuir a mejorar capacidades como la coordinación
con civiles y la relación con los medios de comunicación, dependiendo del carácter de la misión
y del rol que juegue en ella cada persona.
Además de los efectos personales que se puede lograr con estas experiencias, existe un aspecto
institucional relativo a nuevos aportes no tradicionales a la comunidad. El trabajar activamente
por el mantenimiento o restablecimiento de la paz en problemas reales y concretos contribuye a
un nuevo ethos institucional. Esto es especialmente relevante en el caso de instituciones armadas
que han sufrido problemas de imagen pública (casos de corrupción, violaciones a los derechos
humanos, etc) o que han vivido períodos de distanciamiento con la población civil o con sectores
de ella. Esta nueva interpretación de las misiones que pueden cumplir las FFAA en el campo
internacional tiene consecuencias en el plano nacional donde aparecen mayores posibilidades de
que contribuyan en temas de desarrollo. Asimismo, al participar en estas acciones internacionales
en defensa de ciertos valores básicos se fortalece en forma tangible el compromiso institucional
con la democracia y los derechos humanos. En consecuencia, se pueden logran cambios
positivos tanto al interior de la institución como en la percepción externa de ésta.

40
  ARGUMENTOS EN CONTRA:
 Prioridades nacionales:
Cuando existe escasez de personal, es necesario planificar adecuadamente el envío

de dotación al exterior para no afectar las funciones que se desempeñan en el país.

Esto es especialmente relevante en el caso de los policías, ya que en los problemas

de delincuencia son relativamente serios en la región y el personal policial siempre

se hace poco para combatirla. Asimismo, la población percibe que la delincuencia

esun problema grave por lo que podría objetar el envío de policías a otros países.

 Falta de motivación:

Las personas que siguen la carrera militar asumen ciertos compromisos, que implican dar la vida
si fuera necesario. En general se entiende, muchas veces porque está expresado de esa manera,
que esa lealtad se debe a la bandera, a la nación o la patria. En las Operaciones de Paz, los
riesgos que se asumen son por los nacionales de otro país y ello puede provocar problemas si
algunas personas consideran que esto no está incluido en su compromiso con la institución. En el
caso particular de Chile, la Política define que el personal será preferentemente voluntario, más
aún la necesidad de preparación y capacitación antes del envío da la oportunidad de que las
personas puedan hacer presente que no desean participar.
 Opinión pública:
Pueden presentarse problemas de comprensión de la utilidad para el país de participar en una
Operaciones de Paz, si se busca un provecho concreto, tangible e inmediato. Esto puede ser
relevante en las discusiones relativas al presupuesto, especialmente en esferas políticas y en los
medios de comunicación, considerando que en el hemisferio existen problemas urgentes por
resolver y puede ser difícil entender y demostrar la importancia de estas operaciones frente a
otras cuestiones pendientes.
Durante la participación en una Operaciones de Paz pueden haber heridos o muertos, lo que
siempre es una situación compleja y puede ser más difícil cuando no existe claridad respecto a
los objetivos que el país persigue con estas actividades.

41
  Falta de recursos:
No sólo es necesario contar con recursos financieros que hay que distraer de otros usos sino que
es debe recurrirse a personal debidamente capacitado para enfrentar las exigencias impuestas por
este tipo de operaciones. Dependiendo de la realidad de cada país, de sus FFAA y otros
funcionarios relevantes, puede determinarse que el personal no está en condiciones de cumplir
con estas expectativas. Sin embargo, este es un caso extremo ya que existiendo la voluntad de
participar siempre será posible capacitar de alguna forma al personal más idóneo y llegar a un
nivel satisfactorio, tomando en cuenta que en el hemisferio existe un grado básico de preparación
de las FFAA y funcionarios públicos.
Al revisar estos argumentos podemos ver que al hacer un balance, la participación en
Operaciones de Paz es positiva tanto en términos del individuo, como de la institución y
finalmente del país, sin mencionar el logro de los objetivos de la misión y sus consiguientes
consecuencias para el país receptor y en al ámbito internacional. Las limitaciones que se
enfrentan en esta materia, como en las demás decisiones de interés público, son variadas y están
dadas tanto por aspectos concretos de financiamiento como por las características económicas,
sociales, institucionales y culturales del país. Sin embargo, la clave está en la voluntad política,
idealmente expresión de la voluntad nacional, de participar en una operación concreta, al
entender que con esta participación de defienden no sólo intereses internacionales sino también
intereses nacionales. Como en muchos otros temas de política exterior, es necesario usar una
óptica de largo plazo y entender la permanencia de los intereses y objetivos del país y la
necesidad de ser consecuentes en el tiempo. Las ganancias a corto plazo, especialmente si van en
desmedro de otros actores, tienden a transformarse en pérdidas, más aún al aplicar una lógica de
cooperación y beneficio mutuo para tender a la estabilidad duradera y la prosperidad sostenible.
La posibilidad de desarrollar Operaciones de Paz en el continente americano, en el caso de que
éstas sean necesarias, implica la necesidad de fortalecer las capacidades de coordinación y
accionar conjunto de nuestros gobiernos y FFAA en particular. La experiencia de la OEA en
materias como la supervisión de procesos electorales y la promoción de los derechos humanos
son aspectos que deberían considerarse al planificar una misión de paz en el hemisferio, así como
también en otras regiones del mundo donde se pueda contribuir compartiendo lecciones
aprendidas y mejores prácticas.

42
En el caso de Chile se ha tomado la opción soberana de participar en Operaciones de Paz,
manteniendo la decisión de participar o no en cada misión después de analizar el caso concreto,
con todos los complejos factores que se involucran y considerando además no sólo las
capacidades sino los intereses nacionales.
CONCLUSIONES

Usando el caso de Chile para ilustrar la perspectiva de un país latinoamericano, podemos

proponer algunas conclusiones sobre la participación en Operaciones de Paz, después de revisar
brevemente algunos de los principales argumentos a favor y en contra en esta materia.
 ARGUMENTOS A FAVOR:
 Instrumento de política exterior:
Desde la perspectiva del ejecutivo, es una herramienta de política exterior que otorga
credibilidad y presencia internacional al país, mejorando y fortaleciendo su imagen,
especialmente si la participación es destacada, sea en cantidad o en la calidad de su desempeño.
Ello puede mejorar las posibilidades negociadoras del país en distintos ámbitos, desde foros
políticos hasta en materias de asistencia militar.
Las crecientes muestras de la conexión entre los acontecimientos en un lugar del mundo y otro,
así como la brecha entre los países más pobres y los demás, hacen patente la necesidad de que
los gobiernos y naciones que estén en condiciones de apoyar a otros en caso de seria necesidad lo
hagan. La realidad internacional actual demuestra esta necesidad y esta percepción se ha ido
extendiendo crecientemente en los últimos años.
 Instrumento de capacitación:
Desde el punto de vista institucional, especialmente para las FFAA constituye un valioso
instrumento de capacitación para el personal. Considerando la realidad actual de la mayoría de
los países de América Latina, el ambiente de conflicto o post-conflicto al que se verán expuestos
será lo mas cercano a una experiencia de guerra. Por otra parte, la interacción cercana con
personal de otros países es muy enriquecedora. Es muy probable que esta posibilidad no existiría
de otra manera ya que los ejercicios conjuntos con FFAA de otros países son limitadas,
restringiéndose sólo a algunos estados. En este sentido, estas experiencias constituyen un valioso
instrumento de capacitación, no sólo en materias militares sino que desde el punto de visto
personal de cada individuo que participa en ellas. El intercambio cultural y el enfrentar otras

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realidades, especialmente si es por primera vez o por un período más prolongado que lo habitual,
son importantes oportunidades de aprendizaje y desarrollo para el personal.
Los oficiales y demás funcionarios seleccionados en cada institución para estudiar en el
extranjero son muy pocos, debido a la falta de recursos y a las prioridades de especialización de
la organización en cada momento. Asimismo, su número está naturalmente limitado porque no
todas las personas están en condiciones de responder a las altas exigencias académicas y
personales que dichos estudios implican. En este sentido, la participación en Operaciones de Paz
puede complementar los planes de especialización de cada institución ampliado las
oportunidades de capacitación del personal.
 Financiamiento:
Para nuestros países los costos en que se incurre en la operación misma se reembolsan por las
Naciones Unidas, por lo que este aspecto no es tan relevante. Cabe señalar que los gastos de
preparación del personal los debe soportar cada país y que es necesario realizar las previsiones
necesarias en los presupuestos nacionales para contar con recursos disponibles para el
financiamiento de la participación en Operaciones de Paz.
 Desarrollo de nuevas habilidades:
La participación en estas operaciones desarrolla varias destrezas que normalmente no se utilizan
en las actividades habituales, especialmente en el personal militar. Las variadas interacciones
requeridas durante la operación pueden contribuir a mejorar capacidades como la coordinación
con civiles y la relación con los medios de comunicación, dependiendo del carácter de la misión
y del rol que juegue en ella cada persona.

Además de los efectos personales que se puede lograr con estas experiencias, existe un aspecto
institucional relativo a nuevos aportes no tradicionales a la comunidad. El trabajar activamente
por el mantenimiento o restablecimiento de la paz en problemas reales y concretos contribuye a
un nuevo ethos institucional. Esto es especialmente relevante en el caso de instituciones armadas
que han sufrido problemas de imagen pública (casos de corrupción, violaciones a los derechos
humanos, etc) o que han vivido períodos de distanciamiento con la población civil o con sectores
de ella. Esta nueva interpretación de las misiones que pueden cumplir las FFAA en el campo
internacional tiene consecuencias en el plano nacional donde aparecen mayores posibilidades de
que contribuyan en temas de desarrollo. Asimismo, al participar en estas acciones internacionales

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en defensa de ciertos valores básicos se fortalece en forma tangible el compromiso institucional
con la democracia y los derechos humanos. En consecuencia, se pueden logran cambios
positivos tanto al interior de la institución como en la percepción externa de ésta.
 ARGUMENTOS EN CONTRA:
 Prioridades nacionales:
Cuando existe escasez de personal, es necesario planificar adecuadamente el envío
de dotación al exterior para no afectar las funciones que se desempeñan en el país.
Esto es especialmente relevante en el caso de los policías, ya que en los problemas
de delincuencia son relativamente serios en la región y el personal policial siempre
se hace poco para combatirla. Asimismo, la población percibe que la delincuencia
es un problema grave por lo que podría objetar el envío de policías a otros países.
 Falta de motivación:
Las personas que siguen la carrera militar asumen ciertos compromisos, que implican dar la vida
si fuera necesario. En general se entiende, muchas veces porque está expresado de esa manera,
que esa lealtad se debe a la bandera, a la nación o la patria. En las Operaciones de Paz, los
riesgos que se asumen son por los nacionales de otro país y ello puede provocar problemas si
algunas personas consideran que esto no está incluido en su compromiso con la institución. En el
caso particular de Chile, la Política define que el personal será preferentemente voluntario, más
aún la necesidad de preparación y capacitación antes del envío da la oportunidad de que las
personas puedan hacer presente que no desean participar.
 Opinión pública:
Pueden presentarse problemas de comprensión de la utilidad para el país de participar en una
Operaciones de Paz, si se busca un provecho concreto, tangible e inmediato. Esto puede ser
relevante en las discusiones relativas al presupuesto, especialmente en esferas políticas y en los
medios de comunicación, considerando que en el hemisferio existen problemas urgentes por
resolver y puede ser difícil entender y demostrar la importancia de estas operaciones frente a
otras cuestiones pendientes.
Durante la participación en una Operaciones de Paz pueden haber heridos o muertos, lo que
siempre es una situación compleja y puede ser más difícil cuando no existe claridad respecto a
los objetivos que el país persigue con estas actividades.
 Falta de recursos:

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No sólo es necesario contar con recursos financieros que hay que distraer de otros usos sino que
es debe recurrirse a personal debidamente capacitado para enfrentar las exigencias impuestas por
este tipo de operaciones. Dependiendo de la realidad de cada país, de sus FFAA y otros
funcionarios relevantes, puede determinarse que el personal no está en condiciones de cumplir
con estas expectativas. Sin embargo, este es un caso extremo ya que existiendo la voluntad de
participar siempre será posible capacitar de alguna forma al personal más idóneo y llegar a un
nivel satisfactorio, tomando en cuenta que en el hemisferio existe un grado básico de preparación
de las FFAA y funcionarios públicos.
Al revisar estos argumentos podemos ver que al hacer un balance, la participación en
Operaciones de Paz es positiva tanto en términos del individuo, como de la institución y
finalmente del país, sin mencionar el logro de los objetivos de la misión y sus consiguientes
consecuencias para el país receptor y en al ámbito internacional. Las limitaciones que se
enfrentan en esta materia, como en las demás decisiones de interés público, son variadas y están
dadas tanto por aspectos concretos de financiamiento como por las características económicas,
sociales, institucionales y culturales del país. Sin embargo, la clave está en la voluntad política,
idealmente expresión de la voluntad nacional, de participar en una operación concreta, al
entender que con esta participación de defienden no sólo intereses internacionales sino también
intereses nacionales. Como en muchos otros temas de política exterior, es necesario usar una
óptica de largo plazo y entender la permanencia de los intereses y objetivos del país y la
necesidad de ser consecuentes en el tiempo. Las ganancias a corto plazo, especialmente si van en
desmedro de otros actores, tienden a transformarse en pérdidas, más aún al aplicar una lógica de
cooperación y beneficio mutuo para tender a la estabilidad duradera y la prosperidad sostenible.
La posibilidad de desarrollar Operaciones de Paz en el continente americano, en el caso de que
éstas sean necesarias, implica la necesidad de fortalecer las capacidades de coordinación y
accionar conjunto de nuestros gobiernos y FFAA en particular. La experiencia de la OEA en
materias como la supervisión de procesos electorales y la promoción de los derechos humanos
son aspectos que deberían considerarse al planificar una misión de paz en el hemisferio, así como
también en otras regiones del mundo donde se pueda contribuir compartiendo lecciones
aprendidas y mejores prácticas.
En el caso de Chile se ha tomado la opción soberana de participar en Operaciones de Paz,
manteniendo la decisión de participar o no en cada misión después de analizar el caso concreto,

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con todos los complejos factores que se involucran y considerando además no sólo las
capacidades sino los intereses nacionales.

MIPONUH (Diciembre de 1997 a marzo de 2000) Establecida a continuación

para la ayuda en la profesionalización de la Policía Nacional de Haití. Fue seguida
por MICAH (International Civilian Support Mission in Haiti) dirigida a
consolidar los resultados obtenidos por las misiones anteriores. Este fue un
esfuerzo conjunto con la OEA para promover el respeto a los derechos humanos
en Haití a través del fortalecimiento de las instituciones de la policía y el poder
judicial y la coordinación y facilitación del dialogo entre la comunidad
internacional y los actores políticos y sociales en el país.

 MOMEP Misión de Observadores Militares en Ecuador y Perú (1995)

 En el hemisferio, cabe destacar la participación de Argentina, Brasil, Chile y EEUU en la misión
de observadores en el conflicto limítrofe entre Perú y Ecuador en 1995, como garantes del
Protocolo de Río de 1942 que demarcaba los límites entre ambas naciones. Esta misión no fue
una operación de Naciones Unidas sino un esfuerzo interamericano, que se caracterizó por
limitarse a personal que se desempeñaba como observadores militares. Las fuerzas militares se
interpusieron entre las facciones rivales, estableciendo una zona desmilitarizada.
III. INSTRUCTIVO PRESIDENCIAL

POLITICA NACIONAL PARA LA PARTICIPACION DEL ESTADO DE CHILE EN

OPERACIONES DE PAZ

Decreto N° 68 de 1999, Modifica Decreto N° 94 de 1996 que aprobó la Política Nacional para la
participación en operaciones de mantenimiento de la paz y fija nuevo texto refundido:

Considerando:

1. Que Chile es parte de la comunidad internacional de las naciones y que, en su carácter de

Estado libre y soberano aspira a participar activamente en las instituciones y foros que
promueven la paz y el desarrollo de los pueblos;
2. Que Chile integra desde su origen la Organización de las Naciones Unidas, habiendo
ratificado la Carta de dicha organización, así como otros tratados y acuerdos en le marco
de ese organismo internacional
3. Que la Carta de las Naciones Unidas establece en sus Capítulos VI, VII y VIII un sistema
de seguridad internacional, que define las medidas disponibles para participar en
Operaciones de Paz, así como las reglas que las gobiernan
4. Que la Constitución Política de la República de Chile establece que es deber del Estado
de Chile resguardar la seguridad nacional;

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 5. Que, en un sentido integral y moderno, la seguridad de Chile depende de un conjunto de
factores, tanto internos como externos;
6. Que entre estos factores, cabe destacar la estabilidad y la seguridad internacionales.
Asimismo, que la globalización de las relaciones deriva en que los conflictos repercuten
internacionalmente en forma más amplia e intensa, por lo tanto, adquieren un mayor
supremacía los pactos de seguridad y estabilidad internacional
7. Que, al mismo tiempo, el estado de Chile basa su política exterior en los principios de no
intervención en los asuntos internos de otros Estados soberanos y promoción de las
buenas relaciones entre los pueblos y los gobiernos, rechazando toda forma de
expansionismo;
8. Que resulta indispensable que el Estado de Chile, dentro de los marcos de la Constitución
Política, las leyes y los reglamentos vigentes, disponga de reglas y criterios que definan
claramente la participación nacional en las indicadas operaciones, incluidas las
operaciones de imposición de la paz.
9. Que solemnizar y dar publicidad a las reglas y criterios que informan la Política Nacional
para Operaciones de Paz, son exigencias que derivan del derecho que asiste a la
ciudadanía y, especialmente a las personas e instituciones directamente concernidas en
orden a conocer la posición oficial del estado de Chile sobre esta importante materia; y
10. Que, finalmente corresponde al Presidente de la República conducir las relaciones
exteriores del país, extendiéndose su autoridad, además, a todo cuanto tenga por objeto la
preservación del orden público en el interior y la seguridad externa de la República.
Visto los dispuesto en los artículos 24 y 32 N° 8 de la Constitución Política de la República,
Resuelvo promulgar la siguiente “Política Nacional para la Participación del Estado de Chile en
Operaciones de Paz”:
1. El mantenimiento y la promoción de la paz mundial constituyen objetivos permanente de
la política exterior chilena. Tales imperativos, representativos de la vocación pacífica del
pueblo chileno y plenamente coherentes con el interés nacional, deben informar siempre
la actuación de los agentes del Estado de Chile.
2. Fiel a los principios enunciados, el estado de Chile reafirma solemnemente su
compromiso de contribuir de manera activa al esfuerzo en pro de la paz y la seguridad
internacionales que desarrolla permanentemente la Organización de Naciones Unidas.
3. En concordancia con los principios descritos, el Estado de Chile manifiesta su
disposición a participar, por decisión soberana y de acuerdo a los criterios enunciados en
este instructivo, en Operaciones de Paz impulsadas por las Naciones Unidas.
Para los efectos de este Instructivo Presidencial entiéndase por Operación de Paz todo
despliegue internacional de medios civiles o militares y de orden y seguridad pública que,
bajo el mando y control de las Naciones Unidas o de un estado o mando expresamente
designado y autorizado por ésta, tiene por objeto directo contribuir a la consolidación de
un cese de hostilidades.
Las Operaciones de Paz pueden comprender, entre otras funciones, las siguientes tareas
concretas:
a) Verificación de cese del fuego.
b) Colaboración en la separación de fuerzas.
c) Supervigilancia de las líneas divisorias o de las zonas de exclusión.
d) Escolta, conducción y distribución de ayuda humanitaria.
e) Supervisar la desmobilización de combatientes.

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 f) Certificar el registro, entrega y/o destrucción del armamento.
g) Colaborar en los programas de desminado.
h) Contribuir al éxito de los programas de retorno y reubicación de los refugiados de
guerra.
i) Contribuir a la reconstrucción de zonas afectadas por conflictos o desastres naturales.
j) Colaborar y asistir en los procesos electorales que se lleven a efecto bajo la
supervisión de la Organización de Naciones Unidas.
Además y excepcionalmente, las Operaciones de Paz pueden comprender las siguientes
funciones especiales:
k) Cooperación en la mantención del orden público en el período siguiente al cese de
hostilidades.
l) Colaborar en la supervisión del respeto a los derechos humanos. Esta misión puede
comprender, además, la tarea de cooperar en la investigación de violaciones
cometidas durante las hostilidades.
Las funciones a que se refieren las letras k) y l) no autorizan el empleo de fuerzas
chilenas para la búsqueda y/o captura de delincuentes, beligerantes o criminales de
guerra.
4. Quedan comprendidas en esta declaración de Política Nacional las operaciones de
imposición de paz, tales como la interrupción total o parcial de las relaciones económicas
y de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas,
radioeléctricas, ruptura de relaciones diplomáticas, demostraciones, bloqueos y otras
operaciones ejecutadas por Fuerzas Aéreas, Navales o terrestres a que se refiere la carta
de Naciones Unidas.
5. La participación nacional en Operaciones de Paz constituye una decisión soberna del
estado de Chile. Las determinaciones respectivas se adoptan por el Presidente de la
República conforme a lo dispuesto en la Constitución Política de la república y las leyes
pertinentes. La participación de personal de las Fuerzas armadas y de orden y seguridad
pública en las referidas operaciones, a su vez, se rige especialmente por lo prescrito en la
ley N° 19.067.
6. concurrir a participar en Operaciones de Paz , se adopta considerándose, entre otros, los
siguientes criterios políticos-estratégicos:
6.1 Las operaciones que involucren fuerzas chilenas deben satisfacer el interés nacional.
Este interés se relaciona, entre otros aspectos, con los compromisos que nuestro país
ha adquirido con Naciones Unidas; con la preocupación de Chile por los problemas
de la paz y sobre todo, con las situaciones de conflicto en zonas geográficas cuya
estabilidad afectan a los intereses nacionales.
6.2 Estas operaciones deben obedecer a un mandato del consejo de Seguridad de
Naciones Unidas .
6.3 En todo caso, no se formarán ni se pondrán contingentes a disposición de Naciones
Unidas o de un estado en particular, APRA que éste determine autónomamente su
despliegue.
6.4 El mandato de Naciones Unidas debe definir claramente los alcances de las
operaciones y su duración.
6.5 Las partes involucradas en el conflicto, deben haber solicitado la intervención de las
Fuerzas de Paz, salvo el caso de operaciones de imposición de la paz, donde no se
requiere dicha solicitud.

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 6.6 Deberán ponderarse siempre los costos que las operaciones de paz involucran
respecto de los beneficios que el país obtiene, de manera que exista una conveniente
relación entre ambos aspectos.
6.7 Cada solicitud de Naciones Unidas se evaluará en forma separada, a la luz de todos
los criterios señalados en los párrafos precedentes y siguientes.
7. La determinación de concurrir a participar en Operaciones de Paz , se adopta
considerándose, entre otros, los siguientes criterios operativos:
7.1 Se deberá establecer con claridad el tipo de operación en que se participará, el país y
la zona en que se desarrollará, el tipo y cantidad de medios a comprometer, las
limitaciones relacionadas con la actuación de personal chileno y la duración
considerada.
En concreto, toda participación nacional en Operaciones de Paz debe suponer oficial
y formalmente el ámbito de actuación de las fuerzas chilenas. Con tal objeto, y
tratándose de fuerzas armadas y/o de orden y seguridad pública, la autorización
correspondiente para la salida de tropas debería indicar, con referencia a la
enumeración de las tareas contenidas en el punto 3 de este instructivo, el ámbito
preciso de la autorización.
7.2 Las operaciones deben contribuir al perfeccionamiento de las instituciones
participantes. Esto debe manifestarse en la obtención de experiencias, entrenamiento
de personal, adquisición y reposición de material y equipo.
7.3 Los medios participantes deben estructurarse utilizando como referencia, el listado de
contribuciones de medios incorporados al sistema de fuerzas de reserva de Naciones
Unidas y mantenerse, permanentemente, operativos.
Para lograr lo anterior el estado de Chile deberá contar con establecimientos
dedicados a la instrucción y preparación de personal destinado a participar en
Operaciones de Paz .
7.4 En estas operaciones sólo se comisionará a personal profesional, civil o militar,
preferentemente voluntario, no pudiéndose completar los cuadros con personal de la
conscripción obligatoria.
8. La determinación de concurrir a participar en Operaciones de Paz , se adopta
considerándose, entre otros, los siguientes criterios gubernativos y administrativos:
8.1 La responsabilidad sobre la evaluación de cada petición, y la proposición posterior a
S.E. el Presidente de la República, será de los Ministerios de Relaciones Exteriores y
Defensa Nacional, en conjunto.
8.2 La responsabilidad de todos los aspectos referidos a una Operación de Paz, será del
Ministerio de Defensa; la organización de la fuerza que participe, de la organización
que proporciona los medios; y el control, de Naciones Unidas.
8.3 Para proporcionar la asesoría especializada y constituirá, en forma permanente, un
Grupo de Análisis en el Ministerio de Defensa Nacional (Estado Mayor de la Defensa
Nacional), el cual estudiará cada caso a la luz de esta política y de las orientaciones
que emitan los Ministerios de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional. Este grupo
estará autorizado para tomar contacto con instituciones de Defensa, gubernamentales
y otras que sean necesarias, para contar con los antecedentes que permitan una mejor
resolución en esta materia.
8.4 Sobre la base de los requerimientos que formule el Ministerio de Relaciones
Exteriores, la ley de Presupuestos contendrá anualmente una provisión para enfrentar

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 los costos que demanden la preparación y la participación de las fuerzas o personal
chilenos en Operaciones de Paz, cuya distribución será efectuada por el Ministerio de
Defensa.
8.5 La decisión final sobre el envío de fuerzas chilenas a una Operación de Paz la
adoptará S.E. el Presidente de la República, tomando en consideración el informe
conjunto que presenten los Ministros de Defensa y de Relaciones Exteriores.
9. Será responsabilidad de Ministerio de Defensa desarrollar las capacidades para la
preparación y entrenamiento de las fuerzas que se emplearán en Operaciones de Paz, en
materias inherentes a éstas.
Nada de lo señalado en este documento puede entenderse como una renuncia o limitación al
derecho que asiste al estado de Chile para concurrir al cumplimiento de otros acuerdos
internacionales de carácter bilateral o regional.
BIBLIOGRAFIA
PAGINAS WEB
The Official Web Site of the Nobel Foundation, www.nobel.se
Organización de Naciones Unidas, www.un.org
Organización de Estados Americanos, www.oas.org

Trabajo disponible en: http://www.jid.org/library/en/mono41/villalobos.doc

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