MÉTODO PARA LA ELABORACIÓN DE INDICADORES

Los siguientes son aspectos que se deben tener en cuenta para la construcción
de indicadores:

El indicador no debe tener en sí mismo una carga valorativa, solo debe indicar
la existencia o no del cambio, y su magnitud. La valoración del cambio (positivo
o negativo) surge como producto del análisis de los indicadores. El indicador
debe ser objetivamente verificable El indicador debe ser fácil y posible de
aplicar, para garantizar su uso en la toma de decisiones. Deben ser valorados y
reconocidos por todos los miembros de los equipos

A fin de que el conjunto de indicadores sea comparable, la información

necesaria para su cálculo no sólo debe estar disponible, sino que también,
debe ser confiable. Por otro lado, es imprescindible contar con una metodología
de cálculo común.

1. Definición. El primer paso en la elaboración de un indicador es su

definición conceptual. Un indicador es una aproximación o una medida de
un fenómeno o variable. Para obtener una medida correcta, es
indispensable comprender y delimitar de manera precisa el fenómeno que
nos interesa estimar. Es también necesario entender los alcances y
limitaciones de una determinada medida.
2. Identificación de fuentes. Se pueden utilizar fuentes de estadísticas
primarias: censos, encuestas y registros administrativos. No todas son
apropiadas para el cálculo de un determinado indicador. Es preciso
encontrar fuentes que contengan las variables requeridas, se refieran a la
población de interés, sean confiables y se encuentren en un medio
procesable en computadora.
3. Población de referencia. Todo indicador se refiere a una determinada
población definida según su propósito de medición. Los segmentos elegidos
deben corresponder al fenómeno que se pretende medir y permitir
comparaciones con medidas existentes.

VENTAJAS DE LA EVALUACIÓN DE GESTION.

La evaluación de la gestión es la medición sistemática y continua en el tiempo

de los resultados obtenidos por las Unidades Ejecutoras y la comparación de
dichos resultados con aquellos deseados o planeados, con miras a mejorar los
estándares de desempeño de la institución.

Sus principales ventajas son:

 Permite detectar procesos o áreas de la institución en las cuales existen

problemas de gestión

 Induce adecuaciones en los procesos internos y permite detectar y eliminar

inconsistencias entre el que hacer de la institución y sus objetivos
prioritarios. Es frecuente que como resultado de la implementación de un
 sistema de evaluación de la gestión, se eliminen tareas innecesarias o
repetitivas, trámites excesivos o sienten las bases para adecuaciones
organizacionales de mayor envergadura.

 Apoya el proceso de planificación y de formulación de políticas de mediano

y largo plazo.
 Establece mayores niveles de transparencia respecto del uso de los
recursos y sienta las bases para un mayor compromiso con los resultados
por parte de los jerarcas y mandos medios.
 Apoya la introducción de sistemas de reconocimiento al buen desempeño,
tanto institucionales como grupales e individuales.

CONDICIONES PREVIAS PARA EVALUAR LA GESTION

Claridad Estratégica:

Una condición básica para formular indicadores de gestión es que la Unidad

Ejecutora haya definido los objetivos que orientarán en el mediano y largo
plazo su acción, y haya sido capaz de traducir estos objetivos en planes de
acción y en metas concretas y medibles.

Una metodología muy útil a estos propósitos es la Planificación Estratégica,

que consiste en un proceso estructurado mediante el cual una organización
apunta a la especificación de su misión, a la segmentación de esta misión en
objetivos estratégicos, y al establecimiento de metas de gestión.

A continuación se describen brevemente las etapas de este proceso:

Misión:

Es la expresión formal del propósito o la razón de ser de la institución. La

primera tentación es asimilar la misión con el mandato legal que tiene la Unidad
Ejecutora. Lo cierto es que, en muchos casos, estas leyes son de larga data y
sus contenidos no se encuentran alineados con el que hacer actual de la
institución. La definición de la misión es un proceso mucho más abierto, de
revisión de las funciones, necesidades, productos y clientes del servicio.

El texto de la misión debe ser capaz de responder adecuadamente preguntas

como las siguientes:
¿Para qué existe la Unidad Ejecutora?
¿Cuál es su razón de ser o su propósito fundamental?

A continuación se presentan algunos ejemplos de misión tomados de los

documentos del proceso de reestructura:

Objetivos Estratégicos:

Son la declaración formal del estado futuro deseado de la gestión institucional.

Por lo general, un objetivo contempla un horizonte de mediano y largo plazo
para su cumplimiento, o incluso puede ser de declaración de carácter
permanente, como por ejemplo: "mejorar” la calidad del servicio".
Los objetivos estratégicos surgen como respuesta a preguntas como:
¿Qué haremos en el mediano y largo plazo para que la organización tenga un
accionar coherente con su misión?
¿Cuáles serán las principales líneas de acción que posibilitarán cumplir con
nuestra misión?

Responder al cuestionamiento anterior, implica necesariamente que los

objetivos estratégicos deben hacer referencia a actividades, productos y
procesos que son relevantes para la Unidad Ejecutora, en términos de su
aporte al cumplimiento de la misión global y, como consecuencia de lo anterior,
en términos de la proporción de los recursos y las capacidades institucionales
que se destinan para lograrlos.

Metas de gestión

Son la expresión concreta de los logros que se quieren alcanzar en cada una
de las áreas o ámbitos de acción que se desprenden de los objetivos
estratégicos, contienen una declaración explícita de niveles de actividad o
estándares de calidad que se quieren alcanzar. A diferencia de los objetivos
estratégicos, comprenden un horizonte más acotado de tiempo, el que
generalmente se identifica con el corto plazo (uno o dos años).

Una meta de gestión debe cumplir a lo menos los siguientes requisitos:

 Contener el propósito de mejorar en forma significativa el desempeño

institucional en alguna de sus dimensiones (calidad, eficiencia, eficacia,
desempeño financiero).
 Ser factible de alcanzar y, por lo tanto, ser realista respecto a los plazos y a
los recursos humanos y financieros que involucran.
 Tener un componente de "innovación" ya sea referido a los productos que
ofrece la institución, a la calidad de ellos, o a los procesos y tecnologías que
se utilizan para generarlos.

Planes de acción

Una vez definidos los objetivos estratégicos y las metas, se debe ordenar la
actividad de la Unidad Ejecutora en función de ellos.
Bajo el concepto genérico de plan de acción se agrupa el conjunto ordenado de
actividades y requerimientos de recursos que permiten alcanzar cada una de
las metas y, por lo tanto, de los objetivos estratégicos definidos. La forma
concreta que tome este plan de acción dependerá de la forma particular de
organizar el trabajo que tenga cada una de las Unidades Ejecutoras, pero en
principio, es posible identificar ciertos elementos o contenidos mínimos de éste.
A saber:

 Objetivo Estratégico al que aporta.

 Metas de gestión que se cumplirán.
 Actividades y plazos previstos.
 Identificación de los productos que se pretende obtener.
 Estimación de los recursos humanos y financieros que serán necesarios
para desarrollar estas actividades (costo de las actividades y productos).
 Unidad organizacional responsable (departamento, división, etc).

Información

Una segunda condición se refiere a la capacidad de la institución para generar

la información que permita medir el desempeño y elaborar los indicadores de
gestión, con los adecuados niveles de certeza y confiabilidad.
El primer paso en este sentido, es determinar que información se necesita para
evaluar el desempeño y elaborar un breve catastro con la información
disponible en la Unidad Ejecutora, aquella que es posible generar en forma
relativamente sencilla y aquella que requerirá de un trabajo especifico para su
obtención.
El relevamiento de información es crucial para la construcción de indicadores,
puesto que la disponibilidad y calidad de la información debe ser una restricción
explícita al momento de formularlos.
En cuanto a la información que se requiere para medir el desempeño, se puede
hablar en términos generales de tres clases:

 Información Financiera y Contable: Lo ideal es que la información financiera

que se utilice para evaluar la gestión se obtenga directamente del sistema
contable de la institución, sin realizar posteriores agregaciones o
desagregaciones de ella. Para lograr esto, se requiere que cada programa o
línea de actividad que se pretenda evaluar tenga su expresión como centro
de costos en el sistema contable.
 Información Operacional: Consiste básicamente en estadísticas sobre el
nivel de actividad de las distintas divisiones y departamentos de la Unidad
Ejecutora.
 Información de Resultados: La acción de cualquier organización pública se
justifica y tiene sentido en la medida en que pretende modificar o mejorar el
grado de satisfacción de los usuarios. La información de resultados da
cuenta de este tipo de efectos finales de la acción de una Unidad
Ejecutora.
La información de resultados es la más apropiada para la evaluación del
desempeño y, por lo general, requiere de la introducción de nuevos
sistemas de seguimiento y de recopilación, tales como encuestas,
mediciones en terreno, elaboración de estudios especiales, etc.

LA CONSTRUCCION DE INDICADORES

Un indicador de gestión es una variable cuantitativa cuya finalidad es entregar

información acerca del grado de cumplimiento de una meta de gestión.

Siempre se debe tener presente que un indicador es solo un instrumento que

permite la medición y, por lo tanto, su calidad y su utilidad como tal, estará
determinada principalmente por la claridad y relevancia del objetivo o meta que
tiene asociada.
De lo anterior se desprende que un requisito básico que debe cumplir un
indicador es su relevancia estratégica. Por lo tanto, debe ser la medición o
expresión cuantitativa de una actividad que aporta directamente al
cumplimiento de alguna de las prioridades que la Unidad Ejecutora se ha
establecido.

A continuación se presentan algunos criterios prácticos que ayudan a la

adecuada formulación de indicadores:

1. Estadísticas Vs indicadores de gestión

Cuando se habla de medir y evaluar lo que una Unidad Ejecutora realiza,
existe una tendencia natural a centrar el análisis en la evolución que han tenido
a través del tiempo las principales actividades operativas de la institución; por
ejemplo:

Nº de usuarios atendidos
Nº de consultas médicas efectuadas
Nº de personas capacitadas
Monto de inversión ejecutada, etc.

En un sentido estricto, estas "estadísticas operativas" no constituyen en sí

mismas indicadores de gestión. Lo anterior debido a que, miradas
aisladamente, no son capaces de dar cuenta de un mejoramiento o deterioro
en la gestión de la institución.

Tal como se discutiera anteriormente, un objetivo o meta de gestión representa

por definición, el deseo o la intención de una Unidad Ejecutora de pasar de un
estado actual, considerado perfectible o insatisfactorio, a un estado futuro
deseado. Un indicador de gestión no es más que el reflejo numérico de esta
situación y, por lo tanto, siempre requiere una base de comparación.

Esta base, la mayor parte de las veces, se puede identificar con la "meta" o
estado futuro deseado; siguiendo el ejemplo señalado anteriormente, podemos
tener:

Nº de certificados emitidos / Nº de certificados solicitados

Nº de usuarios atendidos / Nº total de usuarios a atender
Nº de consultas médicas efectuadas / Nº de consultas programadas
Monto de inversión ejecutada / Monto asignado para inversión

Los cuales representan en una simple razón o cociente la relación entre lo que
"se hace" actualmente y lo que "se debe hacer".

2. Los indicadores de gestión como compromiso interno

Siguiendo la lógica anterior, se concluye que los indicadores no son más que la
expresión cuantitativa de un compromiso de la institución por alcanzar ciertas
metas o estándares de desempeño y, por lo tanto, al tener este carácter de
"compromiso interno" deben basarse sobre variables que la Unidad Ejecutora
pueda controlar.
El requisito de "independencia" respecto a factores externos de las variables
que se consideran para la construcción de un indicador, implica que este último
solo puede hacer referencia a acciones que ejecuta la propia institución o a las
variables del entorno que se vean afectadas directamente por dichas acciones.
En ese sentido, es importante revisar dichas variables en función del grado
(porcentaje) de influencia que la Unidad Ejecutora tiene sobre ellas.

3. Homogeneidad en la medición

Expresado en una frase, este criterio implica que para la construcción y

medición de un indicador siempre se debe usar la misma vara.

Un punto crucial que se debe resolver antes de la construcción de un indicador,

es la definición de cuál es nuestra unidad de producto (atenciones médicas,
asesorías legales, visitas inspectivas, etc.) y procurar que dichas unidades de
producto sean equivalentes entre sí en términos de los recursos institucionales
que consumen (horas hombre, cantidad de insumos materiales, etc.). Se debe
procurar que sean de igual "costo" en un sentido amplio del término.

El criterio de homogeneidad es relevante en el sentido de que su vigencia evita

distorsiones importantes que se pueden producir al momento de evaluar los
indicadores. Si las unidades de producto no son equivalentes entre sí - hay
unidades de bajo y de alto costo de producción dentro de una misma "canasta"
- una meta cualquiera, puede ser alcanzada ejecutando solo las acciones que
demandan relativamente menos recursos, postergando o anulando la
realización de aquellas más complejas o costosas, que por lo general son las
que tienen un mayor impacto sobre la gestión institucional.

4. Evaluación cuantitativa Vs. evaluación cualitativa

Algunas variables no pueden ser evaluadas integralmente a través de

instrumentos de carácter cuantitativo, debido a que una parte importante de las
acciones en que se traducen, están orientadas a lograr objetivos de tipo más
bien normativo o cualitativo.

En el corto plazo, una solución razonable para este problema de "medición",

consiste en la formulación de indicadores asociados a la administración de los
medios materiales con que cuentan las Unidades Ejecutoras encargadas de
implementar y llevar a cabo estas funciones "políticas".

Esta solución se sostiene en el supuesto de que las políticas a evaluar están

bien definidas y, por lo tanto, todos los posibles mejoramientos de gestión se
pueden obtener por la vía de aplicar eficientemente los recursos disponibles
para su ejecución.

No obstante lo anterior, en el largo plazo es necesario avanzar en la

generación de información de carácter cualitativo que permita la evaluación y
ajuste de dichas políticas.
En los países más avanzados en materia de evaluación de la gestión pública,
se han estado explorando y aplicando en esta área, metodologías que
privilegian el análisis cualitativo por sobre el cuantitativo; tales como: la
evaluación mediante paneles de expertos, las técnicas de Marco Lógico, la
evaluación de políticas públicas, y el benchmarking.

5. Información de buena calidad pero de bajo costo

La información que sirva de base para la elaboración de indicadores de gestión

debe ser recolectada a un costo razonable y con la garantía de confiabilidad
necesaria.

Respecto a la cantidad de indicadores a utilizar, se debe tener presente que

estos tienen que cubrir los aspectos significativos del desempeño, privilegiando
los objetivos más relevantes de la institución y que la cantidad de información
que provean no puede exceder la capacidad de análisis de quienes los usan.
Un número aceptable de indicadores de gestión es un par por cada una de las
metas comprometidas.

DIMENSIONES DEL DESEMPEÑO

El desempeño global de un servicio es el resultado de la interacción de los

factores tales como eficacia, eficiencia, calidad de servicio, desempeño
presupuestario y recursos humanos. Muchas veces estas dimensiones pueden
ser conflictivas entre sí; por ejemplo, es posible mejorar la calidad en la entrega
del servicio, pero sólo a cambio de un mayor costo. Por lo tanto, la medición del
desempeño global de una institución requiere el desarrollo de un conjunto
armónico y sistemático de mediciones e indicadores de gestión que ponderen
adecuadamente cada una de estas dimensiones.

De la misma manera, una meta de gestión puede ser evaluada desde el punto
de vista de los distintos aspectos o dimensiones que interesa evaluar y, en
consecuencia, tener asociada más de un indicador.

1. Eficacia

El concepto de eficacia se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos

planteados, es decir, en qué medida el área, o la institución como un todo, está
cumpliendo con sus objetivos fundamentales, sin considerar necesariamente
los recursos asignados para ello.
Las medidas de eficacia son más fáciles de obtener en la medida que exista
claridad respecto a los objetivos de la institución. Por esta razón, servicios que
poseen un conjunto bien definido de prestaciones orientadas a una población
objetivo bien acotada, pueden generar excelentes medidas de eficacia.

Tal como puede apreciarse, la eficacia es un concepto relativamente genérico

ya que da cuenta sólo del grado de cumplimiento de las metas establecidas.
Por esta razón, es conveniente, al momento de definir indicadores, darle un
significado más concreto a este término, analizando cuales son típicamente las
áreas que cubren las metas u objetivos de una institución.
Cobertura: La cobertura es la expresión numérica del grado en que las
actividades que realiza o los servicios que ofrece una Unidad Ejecutora son
capaces de cubrir o satisfacer la demanda total.
El porcentaje de cobertura de nuestros servicios, actividades o prestaciones, es
una comparación de la situación actual respecto al máximo potencial que se
puede entregar.

Dependiendo de los objetivos y metas particulares que se plantee una Unidad

Ejecutora, sus coberturas pueden tener una expresión en términos
geográficos, en términos de un universo o de una demanda potencial a cubrir.

Focalización: Estrechamente relacionado con la cobertura está el concepto de

focalización. Este concepto se refiere al grado en que las prestaciones y
servicios están llegando a la población objetivo previamente establecido.

Un primer paso en la construcción de este tipo de indicadores consiste en

verificar si los usuarios reales coinciden con la población objetivo (filtraciones
en la demanda) para luego analizar que porcentaje de esa población objetivo
(cobertura) esta recibiendo los servicios.

Capacidad para cubrir la demanda actual: Este tipo de medidas de eficacia se

refiere a la capacidad que tiene una institución pública para absorber de
manera adecuada la demanda que tienen sus servicios.

En cierto sentido este tipo de mediciones son más restringidas que las de
cobertura y focalización, debido a que independientemente de cuál sea la
"demanda potencial", sólo indica que parte de la demanda real satisface la
institución.

Resultados: Siguiendo la lógica de la planificación estratégica, toda institución

pública, como cualquier otra organización, justifica su existencia porque en la
sociedad en general o en algún aspecto de su funcionamiento existe un
problema que la institución ayuda a solucionar. Existe una realidad actual no
deseada que la entidad pública mediante su intervención modifica o contribuye
a modificar.

En el lenguaje de la metodología que se propone en el presente documento, se

entiende como "resultados" el efecto final que las acciones de una Unidad
Ejecutora tienen sobre la realidad que se está interviniendo.

2. Eficiencia

El concepto de eficiencia describe la relación entre dos magnitudes: la

producción física de un bien o servicio y los insumos que se utilizaron para
alcanzar ese nivel de producto.
Planteado en términos simples la eficiencia es producir la mayor cantidad de
servicios o prestaciones posibles dado el nivel de recursos de los que se
dispone o, alternativamente, alcanzar un nivel determinado de servicios
utilizando la menor cantidad de recursos posible.
Un indicador de eficiencia es el costo unitario de producción o costo promedio.

Otro grupo importante de indicadores de eficiencia son los orientados a medir

el producto medio de los factores, esto es, cuantas unidades de producto se
obtienen en promedio por cada unidad de factor.
Por la importancia que tienen para la gestión de las entidades públicas las
capacidades profesionales y técnicas de sus funcionarios, éstas medidas de
eficiencia son especialmente relevantes y relativamente fáciles de obtener.

3. Calidad del Servicio

La calidad del servicio es una dimensión específica del desempeño que se

refiere a la capacidad de la institución para responder en forma rápida y directa
a las necesidades de sus usuarios. Son extensiones de la calidad de factores
tales como: oportunidad, accesibilidad, precisión y continuidad en la entrega de
los servicios, comodidad y cortesía en la atención.

La calidad del servicio se puede mejorar por la vía de mejorar los atributos o
características de los servicios que se entregan a los usuarios.

A nivel analítico conviene tener presente al menos dos clasificaciones

relevantes de los tiempos de respuesta: los tiempos de espera, asociados por
lo general al tiempo que los usuarios ocupan en los lugares de atención para la
realización de un primer trámite y los tiempos para entrega del servicio,
relacionados con el tiempo global transcurrido entre que el usuario presenta
una solicitud y obtiene una solución satisfactoria a su problema.

Los tiempos de respuesta representan una manera indirecta de medir la

calidad de servicio, en el sentido de que se ataca una de las características que
se supone altamente valorada por el usuario. Obviamente una forma más
directa de abordar el tema consiste en consultar a los usuarios acerca de
cuales son las características del servicio que ellos más valoran y cual es su
grado de satisfacción con los servicios que actualmente reciben.

Entre los medios disponibles para sistematizar la medición y evaluación de

estos conceptos se cuenta con la realización de sondeos de opinión y
encuestas periódicas a los usuarios, la implementación de libros de reclamos o
de buzones para recoger sugerencias o quejas.