Diccimario de poticas bins INSTRUMENTO Derinicion, Laaccién publica es un espacio socio polttico construido tanto técnicas e instrumentos como por soportes, finalidades o conteni- dos. Un instrumento de accién ptiblica constituye un dispositivo a la ver técnico y social que organiza unas relaciones sociales specifi. cas entre los poderes piblicos y sus destinatarios, en funcién de las representaciones y significaciones de las cuales es portador. Este enfoque se apoya en los trabajos de historia de las destrezas y dela sociologia de las ciencias que han desnaturalizado los objetos téenicos al mostrar que su carécter descansa més en las redes sociales que se forman entre ellos que en sus caracterfstices propias. La creaciGn de instrumentos puede servir como revelador de las transformaciones profundas y a veces invisibles, de la accién publica, de su sentido, desu marco cognitivo y normativo y de sus resultados. La noci6n de instrumento de accién priblica (1aP) permite contem> plarla accién ptiblica bajo el éngulo de los instrumentos que estruc turan las politicas. La escogencia de este método sustituye la obser- vacién y el andlisis hechos desde la perspectiva de los instrumentos, amenuido poco visibles, al enfoque clasico desde la sustancia de las politics piblicas. Las aproximaciones funcionalistas o técnicas de los instrumentoslos presentan como si fueran libres de cualquier enjeul® polttico y pudieran atin permitir la coordinacién de los actores sin intervenci6n politica. Porel contrario, los instrumentos de accion pt- blica no son herramientas que gozan de una neutralidad axiol6gica perfecta eindiferentemente disponible. Son portadores de valores ¥ sealimentan con una interpretaci6n de lo social y unas concepciones precisas del modo de regulacién contemplado.Son también produce tores deuna representacién especifica del enjew que tratane inducen 69. Sentido (Nota de os traductore) 284 Instrumento ‘qsu problematizacién particular, en la medida en que jerarquizan variables y pueden implicar un sistema explicetivo. La instrumentacién de la accién priblica remite al conjunto de los problemas que plantean la eleccién y el uso delos instruments (es decir, de las técnicas, medios de operar y dispositivos) que permiten materializar y operativizar la accién gubernamental. Se trata de en- tender las razones que incitan no slo en escoger tal instrumento en lugar de otro, sino también en contemplar los efectos que resultan de esta elecci6n, He aqui el inventario mfnimo de estos instrumen- tos: legislativo y reglamentario, econémico y tributario, resultante de una convencién, y exhortativo, informativa y comunicacional. La observacién muestra, sin embargo, que es excepcional que una politica, y atin un programa de accién que haga parte de una polt- tica, sea mono instrumental. Se constata casi siempre una plurali- dad de instrumentos movilizados, lo que plantea la cuestiGn de su coordinacién. Esta perspectiva es proxima a la de algunos trabajos estadounidenses como los de LinbeR y PereRs[1989] que subrayan Ia dimensi6n cognitiva de los instrumentos. Fara estos autores, la ccuestin de la elecciGn de los instrumentos estd intimamente ligada a la cuestién del policy design y de la eleccién y evaluacién de los instrumentos. La instrumentacién de la accién puiblica es, entonces, un medio para orientar las relaciones entre la sociedad politica (mediante el ¢jecutivo administrativo) y la sociedad civil (mediante sus sujetos administrados), gracias a unos intermediarios y unos dispositivos ‘que mezclan componentes técnicos (medici6n, célculo, procedimien- tos) y sociales (representacién, simbolo). Esta instrumentacién se ‘expresa bajo una forma més o menos estandar:zada que constituye ‘un paso obligado hacia la accién ptiblica y mezcla obligaciones, informes financieros (impuestos/ayudas econémicas) y medios de conocimiento de las poblaciones (observaciones estadisticas). Por consiguiente, la instrumentaci6n de la acci6n piblica es una apuesta (cuestiGn controversial) mayor de la acci6n piiblica porque revela una teorizacién mas o menos explicita de la relacién entre gobernante y 285Diccionario de poten bins governado, Cada instrumento es una forma condensada por de! poder social y las maneras de ejercerlo. LOS INSTRUMENTOS Y LA SOCIOLOGIA DEL ESTADO Las dindmicas de crecimiento del Estado durante el siglo xx generado tanto el desarrollo y la diversificacién de instrum dela acci6n publica como la acumulacién de programas y politi enlos diferentes sectores de intervencién del Estado. Los proce derecomposicién del Estado contemporéneo fueron acompan de una nueva onda de innovaciones que tiene que ver con instramentos, de manera especial mas no exclusiva, en los campos. recientes de expansién de la accién piiblica como son: las politicas de riesgos (ambientales, sanitarios, etc.), regulacién/reglamenta: cién del mercado, reformas del Estado o del Estado providencia, La orientacién de grupos, sub sectores oredes relativamente autonomos: en relacién con el Estado, ha justificado la biisqueda de “nuevos instrumentos”, accién que se considera como haciendo posible el pilotaje de la sociedad en unos entornos fragmentados y unas jerar= quias entrecruzadas. En realidad, la sociologfa del Estado y del gobierno desde hace ya tiempo se interesa por la cuestién de las tecnologias de gobiemo, en general, y la de los instrumentos, en particular. Es asf como en st. anilisis de las formas de ejercicio del poder, Max WeneR [1995] ha hecho de la creaci6n de las burocracias un indicador mayor del grado deracionalidad de las sociedades. Al subrayarla importancia de los dispositivos que encaman a una racionalidad legal y formal en el desarrollo delas sociedades capitalistas, West ha hecho auténomo ellagar de las tecnologfas materiales de gobiemoen relaci6n con las teorias cldsicas que se centran principalmente en la soberania y Ia legitimidad de los gobernantes. As{ mismo, ha propuesto una pti- mera problematizacién del papel del instrumento de accién piiblica al contemplarlo como técnica de dominacién. 286 Insresent> Mice Foucatir [1988] hainterpretado, a su manera, este obje- toy subrayado la importancia de lo que llama los “procedimientos técnicos” del poder, es decir, la “instrumentacin” como actividad central en el “arte de gobernar" (Ia gubernamentalidad del poder) ‘De esta manera, Foucautr ha contribuido en renovar la reflexi6n sobre el Estado y las practicas gubernamentales, dejando de lado los debates clasicos de la filosofia politica en cuanto a la naturaleza yla legitimidad de los gobiernos para pegarse a su materialidad, acciones y modos de actuar. LOS INSTRUMENTOS NO SON NEUTRALES En el campo de las poltticas piiblicas, la cuestion de la eleccin de Jos instrumentos para la accién publica y su modo operatorio es generalmente presentada de manera funcionalista y remite a senci- las elecciones técnicas. Cuando se toma en cuenta en el andlisis la cuestion de los instrumentos, es casi siempre como un campo secun- dario y marginal frente a otras variables como las instituciones, los intereses o las creencias de los actores [SABATIER, 1999]. Lo esencial de los trabajos de politica piiblica dedicados a \a cuestién de la ins- trumentacién se caracteriza por cinco rasgos que les dan una fuerte orientacién funcionalista 1. Laaccién publica se entiende fundamentalmenteen unsen- tido pragmatico, es decir, como un enfoque politico-técnico de resolucién de problema mediante instrumentos. 2. Sepiensa en términos de naturalidad de estos instrumentos considerados como destinados “a la disposicién” de la po- litica, y que s6lo plantearfan cuestiones relativas a la mejor adecuaci6n posible con los objetivos definidos (incluso en el enfoque cibernético de Curistorrier Worb [1986)). 3. LacuestiGn de laeficacia de los instrumentos es la problemé- tica central. Las investigaciones sobre lapuestaen marcha de 287Dicetonara de palitins pions icas se dedican en esencia a analizar la pertis istrumentos y a evaluat los efectos generados, 4, Frentea los vacfos que dejan las herramientas clasicas, y un fin pragmiético, la biisqueda de nuevos instrumentos esq ‘menudo contemplada, sea para ofrecer una alternativa alos instrumentos habituales (cuyos limites se han demostrado, ‘en numerosos trabajos sobre la puesta en marcha), sea para’ concebir meta- instrumentos que permitan una coordina- cin de instrumentos tradicionales como la planificacién, el esquema de organizacién 0 el convenio marco”. 5. Losanilisis a menudo tienen como punto de partida, bien sea la importancia de redes de accién ptiblica especficas, bien sea la autonomia de sub sectores de la sociedad, pero convergen para hacer de la eleccién y combinacién de los: instrumentos una cuestiGn central para una accién piiblica concebida en términos de management y regulacion deredes, Jo que los aleja de las cuestiones clasicas de la sociologia politica Estos postulados pueden superarse cuando el investigador se interesa primero por la especificidad de los instrumentos y rompe asi con la ilusién de su neutralidad. Los instrumentos utilizados no son mera técnica: producen efectos especificos independientes de los objetivos que se anuncian y de las metas que se les asignan, ¥ estructuran la accién puiblica seguin su propia légica. A medida que suutilizacion tiendea producir efectos originales y a veces inespera- dos Este tipo de caracteristica yaha sido demostrada por los trabajos 70. Es tradicional en Francia desde Ia posgucrra que sndicatosy gremis de It produrin fren Covenoe mas ee cas pasa sr urine vant, por empl, al seguro de desemplo, a capaitacion profesional, En el ‘aso colombiano los exenarios de concertaién entre los empresrios los = tajadore y el gobierno nacional par far elsalaio minim legal por lo geeral so inact lo qu na qe eso de alae cannon aro ete iferentes actores es todavia incipient para diecconar Is pica pabl (Nota de los traductores). » = 1 pation aa Instrumento ‘de ALAIN Desnosines [1993] sobre la herramienta estadistica, alli se muestra su participacién activa en la racionalizaci6n de los estados ‘modernos, o por los de CLAUDE RarFEsrin (1990] sobre la cartografia enla construccién de las identidades y los relatos nacionales. ‘Sinembargo, una evoluci6n clara se estd disefiandoen laliteratura estadounidense para tomar en cuenta algunas dimensiones politicas de los instrumentos, contempladas a través de as justificaciones que Jos acompafian, del recurrir a tal o cual dispositive [SaLAMON, 2002; LinbEr y PETERS [1989] 0 como indicador derup:uraen|aorientacién de las politicas. Este enfoque por los instrumentos es un modo de raciocino que permite superar la fractura, a veces fetichizada, entre polities y policies. [Los INSTRUMENTOS Y LOS CAMBIOS EN LAS POLITICAS PUBLICAS Los autores neoinstitucionalistas se interesaron por los instrumentos para evidenciar los cambios de las poltticas piblicas. Los instrumen- tossf son instituciones en el sentido que tienen, en a sociologta que losdefine: un conjunto mas o menos coordinado de reglas, normas y procedimientos, que gobierna las interacciones y comportamientos de los actores y de las organizaciones. Las instituciones ofrecen asi ‘un marco estable de anticipaciones que reduce lasincertidumbres y estructura la accién colectiva. Los instrumentos sf son instituciones por cinco razones: deter minan por una parte la manera c6mo los actores van a comportar~ se; crean incertidumbres sobre los efectos de relaciones de fuerza; conducen a privilegiar ciertos actores e intereses y dejan del lado a otros; les ponen a ciertos actores restricciones y a otros les ofrecen. posibilidades de accién; permiten una cierta representaci6n de los problemas. Los actores sociales y politicos tienen, entonces, capa- cidades de accién muy diferentes en funcién de los instrumentos seleccionados. Una vez mas, estos instrumentos abren a unos empre- sarios politicos nuevas perspectivas de utilizaciGn o interpretacién 289Diccionario depoiticas bios que no estén previstas y son dificiles de controlar, lo que alimenta una dinémica de institucionalizaci6n. Los instrumentos determinan, por otra parte cuales recursos se pueden utilizary por quiénes. Como cualquier institucién, los instrumentos permiten estabilizar formas de accién colectiva y hacer mas previsible y, quizés mas visible, | comportamiento de los actores Alidentificar diferentes dimensiones del cambio en las politicas piiblicas y al diferenciarlos objetivos de las reformas, los instrumen- tos, su utilizacién o su parametraje, PrTER A. HALL ha renovado la ‘cuesti6n del cambio de las politicas puiblicas. Lo anterior lo lleva a. jerarquizar tres rdenes de cambio de la acci6n publica (Hatt, 1993] ¥ a poner los instrumentos en el corazén del cambio en las politicas piiblicas, Esta idea la ha retomado BRUNO JosERT[1994] quien consi- dera que el cambio de politica puiblica se hace mas por recetas que por grandes finalidades. El cambio de las politicas puiblicas puede hacerse gracias a los, instrumentos, a las técnicas utilizadas sin acuerdo sobre sus fines 0 sobrelos principios de las reformas. El andlisis por los instrumentos sirve como sefial para analizar el cambio y es posible contemplar todas las combinaciones: cambios de instrumentos sin cambios de fines, modificacién de la utilizacién o del grado de utilizacién de instrumentos ya existentes, cambios de objetivos que pasan por el cambio de instrumentos 0 el cambio de estos que modifica los objetivos y los resultados y generan poco a poco el cambio de ob- jetivos. Debatir sobre los instrumentos puede ser un medio para estructurar un espacio de intercambios a mediano plazo, de nego ciaciones y acuerdos, al mismo tiempo que se dejan del lado enjeux que son mucho més problematicos. :A caso, no es la proliferaci6n de instrumentos también una manera de dejar de lado las cuestio- nes politicas? Esta sospecha se apoya en la critica que se puede hacer a los libros de recetas de la accién piblica elaboradas en la versién més neoliberal del “Nuevo management ptiblico”. En efecto, la importa cin y el uso de una serie de instrumentos de la accién puiblica esté 290 Instant sobredeterminada por la reestructuracién del Estado bajo la influen- cia de las ideas neoliberales. Lo anterior conduce en especial una fragmentacién de los instrumentos de accién publica y a una espe- cializacién creciente,a una fuerte competencia entre diferentes tipos de instrumentos (considerados en funci6n dela relacién entre costo y eficacia) y a un importante movimiento en favor de instrumentos més de cardcter incitativo que normativo. Esta dinamica es muy itil para analizar los procesos de deslegitimacién de los instrumentos deaccién publica que ya estan en desuso 0 que han sido suprimidos en nombre de una racionalidad diferente, de la modernidad o dela cficacia. Para las elites gubernamentales, el debate puede ser una cortina de humo ttl para esconder objetivos que son menos confesa~ bles, para despolitizar cuestiones fundamentalmente politicas, para crear un consenso minimo de reforma apoyandose en la aparente neutralidad de instrumentos presentados como modernos y cuyos efectos propios se ven con el tiempo. En esta perspectiva, la instrumentaci6n sf es una cuestién poll , porque la eleccién del instrumento, que-puede ser el objeto de conflictos politicos, va a estructurar por su parte el proceso de sus resultados. Interesarse porlos instrumentos no debe, en ningtin caso, justificar la desaparicién de Io politico. Al lo contrario, cuanto mas la accién publica se define por sus instrumenios, més la instramen- taciGn tiene el riesgo de generar conflictos entre diferentes actores, intereses y organizaciones. PIERRE LASCOUMES Y PATRICK LE GALES VER TAMBIEN Evaluacién, Puesta en marcha, Neoinstitucionalismo, Nuevo mana- gement piiblico (New Public Management), Paradigma. 201Diccinacodepoiticns pics BrsuiocRaria Beime.MANs-Vipec, Marue-Loutst, Rist, Ray C., VEDUNG, EVERT et al. Carrots, Sticks and Sermons, Policy Instruments and their Evalu- ation, New Brunswick (N.J.), Transaction, 1998. HALL, PETER A. “Policy paradigms, Social Learning ant the State: the (Case of Economic Policy-Making in Britain”, Comparative Politics, 25 (3), abril de 1993, pp. 275-298. Hoop, Crrasrorier. The Tools of Government, Chatham (NJ.).Chatham House, Publishers, 1986. Howterr, Miciiaet. “Policy Instruments, Policy Stiles and Policy Implementation, National Approaches to Theories of Instrument Choice”, Policy Studies Journal, 19(2), 1991, pp. 1.21 Lascoumes, Prexke y Lt Gatts, PATRICK (editores). Gowverner par les instruments, Paris, Presses de Sciences Po, 2004. LuNbER, STEPHEN H. y PETERS, B. 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Esta oposicién retoma la distinci6n clasica entre el gobierno por el pueblo y el gobierno para el pueblo: en la “Iegitimacién por los inputs”, las decisiones politi- ‘cas son legitimas si reflejan la voluntad del pueblo apoyandose en elmandato otorgado a través de la eleccién; en la “legitimacién por losoutputs”, éstas son legitimas si favorecen el bienestar colectivo de Ia comunidad [LACAsse y THOENIG, 1996; SCHARPF, 2000] En el primer caso (inputs), las decisiones y los programas son legitimos en tanto son la expresi6n de la legitimidad democratica. La legitimidad de la accién piiblica reposa, entonces, en que los g0- biernos tomen o no en cuenta los intereses comunes, ¢ incluso en st capacidad eventual de producir consensos 0 de respetar la partici- paci6n, por medio de la canalizaci6n institucional, de las demandas sociales, como en el modelo de deliberaci6n precedimental de JORGEN HaBermas [1978; 1987] 0 en los diferentes modelos favorables a la negociacién, En la medida en que la legitimidad de la acci6n piblica adquiere unos sesgos normativos [RaWLS, 1993], la regulaci6n jurt- dica se vuelve central para enmarcar la accién; se habla entonces de “juridizacién” Pero, gc6mo juzgarla legitimidad de sistemas de accién ptiblica quenoreposan en un gobierno representativo (en general, por medio de la eleccién popular)? Esta es la pregunta que puede hacerse hoy a propésito de la Unién Europea, que tiene un sistema desarrollado y que constrifie la accién ptiblica en los estados europeos, 0 a pro- pésito de las regiones en Francia. En general, las politicas pablicas son producto de la accién entrecruzada de toda una serie de acto- res, dentro de los cuales algunos no son ni ptiblicos ni estatales (la “gobernanza sin gobernantes”). Como lo sefiala PATRICE DURAN: "el estudio de la acién priblica conducea tomar en consideracién los desajustes ¥y, por esa misma via, las tensiones susceptibles de aparecer tanto entre el territorio institucionalizado de lo politico y los espacios reales de gestién 293,