Declaran improcedente pedido de suspensión planteado contra

alcaldesa de la Municipalidad distrital de Vitor, provincia y

departamento de Arequipa
RESOLUCIÓN Nº 0072-2017-JNE
Expediente Nº J-2016-01337-A01
VÍTOR - AREQUIPA - AREQUIPA
SUSPENSIÓN
RECURSO DE APELACIÓN
Lima, trece de febrero de dos mil diecisiete.
VISTO, en audiencia pública de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por Sandra Ángela Bolaños
de Zenteno contra el Acta de Sesión Extraordinaria, del 12 de setiembre de 2016, que aprobó su
suspensión como alcaldesa del Concejo Distrital de Vítor, provincia y departamento de Arequipa, por la
causal prevista en el artículo 25, numeral 4 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
ANTECEDENTES
Sobre los hechos que motivaron la suspensión de la alcaldesa municipal
El 2 de setiembre de 2016, los regidores del Concejo Distrital de Vítor, provincia y departamento de
Arequipa, Mario Vicente Quiroz Díaz, Shelvy Giuliano Fernández Rivera y Marion Alondra Cáceres Ortiz,
convocaron a sesión extraordinaria de concejo para tratar la suspensión de la alcaldesa Sandra Ángela
Bolaños de Zenteno (fojas 35), debido a que, pese al pedido realizado el 17 de agosto de 2016, la
cuestionada autoridad no convocó a dicha sesión para tratar la suspensión.
La suspensión de la alcaldesa municipal se debía, según señalan los regidores antes mencionados, por
considerar que incurrió en la causal prevista en el artículo 25, numeral 4, de la Ley Nº 27972, Ley
Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM), es decir, falta grave de acuerdo al Reglamento Interno
de Concejo (en adelante, RIC).
Sobre el particular sostienen, a fojas 74, que la alcaldesa habría vulnerado el artículo 132, numerales 8 y
12 del RIC, debido a que: a) no cumplió con el acuerdo de concejo tomado en la Sesión Ordinaria Nº 16-
2016-MDV, por el que se decidió el cese del gerente municipal; y b) no cumplió con el acuerdo de
implementar las recomendaciones dadas por la Contraloría General de la República en el Informe de
Auditoría Nº 810-2015-CG/CRS-AC, tomado en la Sesión Ordinaria del 20 de enero de 2016.
Decisión del Concejo Distrital de Vítor
En tal contexto, en la sesión extraordinaria realizada el 12 de setiembre de 2016 (fojas 74 a 76), el
concejo municipal, con el voto a favor de los cuatro regidores asistentes, determinó la suspensión de la
alcaldesa distrital por treinta días calendario.
Dicha decisión fue notificada a la autoridad municipal cuestionada, el 14 de septiembre de 2016 (fojas 21).
Del recurso de apelación
El 27 de setiembre de 2016, Sandra Ángela Bolaños de Zenteno interpuso recurso de apelación (fojas 3 a
9) contra el Acta de Sesión Extraordinaria, del 12 de setiembre de 2016, principalmente, bajo los
siguientes fundamentos:
a) Se ha vulnerado el derecho al debido procedimiento sancionador y el derecho de defensa, toda vez
que no se le notificó en su domicilio real para la sesión de concejo impugnada, ni tampoco se notificó al
Secretario General de la Municipalidad Distrital de Vítor. Asimismo, se le sancionó por un punto que no
estaba en la agenda de la convocatoria efectuada por los regidores, como lo es, la falta de
implementación de las recomendaciones de la Contraloría General de la República.
b) Según el RIC vigente aprobado por la Ordenanza Municipal Nº 008-2011-MDV, del 15 de julio de 2011,
“solo procede la suspensión del cargo de los regidores por Faltas Grave, mas no del cargo del Alcalde,
[...] entonces, la sanción impuesta es NULA DE PLENO DERECHO por no estar regulada en dicho
reglamento municipal la sanción impuesta contra el cargo del Alcalde sino solo para los regidores”.
c) La convocatoria para la sesión extraordinaria es ilegal y arbitraria, tal como se desprende del Informe
Legal Nº 20-2016-MDV/SGAL, del 6 de agosto de 2016, emitido por la Oficina de Asesoría Legal de la
entidad edil (fojas 25 a 26), al señalar la improcedencia de dicha convocatoria, dado que el acuerdo de
concejo de cesar al gerente municipal no es firme y/o está consentido, y la falta de entrega de
documentación solicitada no es causal de suspensión del cargo de alcalde, conforme a la LOM y el RIC.
Como medios probatorios, entre otros, se adjuntaron:
- Copia certificada de la Ordenanza Municipal Nº 008-2011-MDV (fojas 11).
- Copia certificada del Reglamento Interno de Concejo Municipal (fojas 13 vuelta a 20 vuelta).
- Copia certificada del documento con Registro Nº 1750, del 14 de setiembre de 2016 (fojas 21).
- Copia certificada del Informe Legal Nº 20-2016-MDV/SGAL (fojas 25 vuelta a 26).
CUESTIÓN EN DISCUSIÓN
Este Supremo Tribunal Electoral debe determinar lo siguiente:
a) Si el RIC fue publicado de acuerdo con las formalidades previstas en la LOM.
b) Si el RIC cumple con los principios de legalidad y tipicidad.
c) De ser ese el caso, corresponderá analizar si la autoridad edil incurrió en la causal de suspensión por
falta grave, prevista en el artículo 25, numeral 4, de la LOM.
CONSIDERANDOS
Respecto a la causal de suspensión por comisión de falta grave
1. La suspensión consiste en el alejamiento temporal del cargo de alcalde o regidor, por decisión del
concejo municipal, ante la constatación de que se ha incurrido en alguna de las causales previstas por
ley.
2. En tal sentido, la LOM establece, en principio, cuáles son los supuestos en lo que el concejo municipal
puede declarar la suspensión. Así, el artículo 25, numeral 4, de la LOM precisa que el cargo de alcalde o
regidor se suspende por sanción impuesta por falta grave, de acuerdo con el RIC.
De esta manera, se entiende que el legislador ha derivado en el concejo municipal respectivo dos
competencias: i) elaborar un RIC y tipificar en él las conductas consideradas como faltas graves, es decir,
la descripción clara y precisa de la conducta en la que debe incurrir el alcalde o regidor para ser
merecedor de la sanción de suspensión; y ii) determinar su comisión por parte de algún miembro del
concejo municipal.
3. Entonces, para que pueda declararse válidamente la suspensión de una autoridad municipal, por la
imposición de una sanción por la comisión de una falta grave prevista en el RIC, este órgano colegiado
considera que, antes de realizar un análisis de fondo de la conducta cuya sanción se solicita, corresponde
verificar los siguientes elementos de forma:
a) El RIC debe haber sido aprobado y publicado de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, en
mérito a los principios de legalidad y publicidad de las normas, acorde a lo dispuesto en los artículos 40 y
44 de la LOM, de manera que con tales consideraciones, además, tiene que haber entrado en vigencia
antes de la comisión de la conducta imputada a la autoridad municipal.
b) La conducta atribuida debe encontrarse clara y expresamente descrita como falta grave en el RIC, en
virtud de los principios de legalidad y tipicidad de las normas, consagrados en el artículo 2, numeral 24,
literal d, de la Constitución Política del Perú, y en el artículo 230, numerales 1 y 4, de la Ley Nº 27444, Ley
del Procedimiento Administrativo General (LPAG).
Análisis del caso concreto
Sobre el RIC y el principio de publicidad de acuerdo con las formalidades previstas en la LOM
4. La publicidad de las normas constituye un requisito esencial que determina la eficacia, vigencia y
obligatoriedad de estas. En ese sentido, el artículo 9, numeral 12, de la LOM, establece que es atribución
del concejo municipal aprobar por ordenanza el RIC. Asimismo, a través del artículo 44 de la citada ley, se
establece un orden de prelación en la publicidad de las normas municipales, para lo cual, textualmente, se
indica lo siguiente:
Artículo 44.- Publicidad de las normas municipales
Las ordenanzas, los decretos de alcaldía y los acuerdos sobre remuneración del alcalde y dietas de los
regidores deben ser publicados:
1. En el Diario Oficial El Peruano en el caso de las municipalidades distritales y provinciales del
departamento de Lima y la Provincia Constitucional del Callao.
2. En el diario encargado de las publicaciones judiciales de cada jurisdicción en el caso de las
municipalidades distritales y provinciales de las ciudades que cuenten con tales publicaciones, o en
otro medio que asegure de manera indubitable su publicidad.
3. En los carteles municipales impresos fijados en lugares visibles y en locales municipales, de los que
dará fe la autoridad judicial respectiva, en los demás casos.
4. En los portales electrónicos, en los lugares en que existan.
Las normas municipales rigen a partir del día siguiente de su publicación, salvo que la propia norma
postergue su vigencia.
No surten efecto las normas de gobierno municipal que no hayan cumplido con el requisito de la
publicación o difusión [énfasis agregado].
5. De esta manera, de conformidad con el penúltimo y último párrafo del artículo citado, en concordancia
con el artículo 51 de la Constitución Política del Perú, las normas municipales rigen a partir del día
siguiente de su publicación, salvo que la propia norma postergue su vigencia, además, no surten efecto
legal alguno aquellas normas municipales que no hayan cumplido con observar, al momento de la
publicación o difusión, el orden de prelación señalado en el artículo 44 de la LOM.
6. A fin de establecer si en el presente caso, el RIC fue publicado de conformidad con los lineamientos
establecidos en el artículo 44 de la LOM, es que mediante los Oficios Nº 06888-2216-SG/JNE (fojas 69) y
Nº 06889-2216-SG/JNE (fojas 68), se solicitó información al respecto.
7. Como respuesta a ello, la alcaldesa municipal informa a fojas 64, que el RIC que se encuentra vigente,
es el que fue aprobado mediante Ordenanza Municipal Nº 008-2011-MDV, del 15 de julio de 2011 (fojas
11).
8. Con relación a la publicación del citado documento, el secretario general de la entidad edil, a través del
Oficio Nº 0318-2016-A-MDV, recibido el 4 de noviembre de 2016 (fojas 56 a 59), comunica que el referido
RIC se encuentra vigente, “que no ha sido modificado, ni derogado parcial o totalmente con otra
ordenanza municipal”, no obstante, su aprobación fue realizada en la gestión 2011-2014 y desconoce si la
Ordenanza Municipal Nº 008-2011-MDV fue publicada conforme al artículo 44 de la LOM.
9. Así las cosas, el citado RIC no satisface el primer elemento para su eficacia, toda vez que no existen
elementos probatorios respecto a su publicación, de acuerdo con una formalidad expresa de la LOM, para
su exigencia a los miembros del concejo.
10. En tal sentido, se concluye que no se ha cumplido con el requisito de publicidad para la entrada en
vigencia del RIC, lo que determina que este instrumento normativo carece de eficacia para imponer una
sanción de suspensión por la comisión de falta grave a alguno de los integrantes del concejo municipal.
Sobre la observancia de los principios de legalidad y tipicidad en el RIC aprobado por la
Ordenanza Municipal Nº 008-2011-MDV
11. El Tribunal Constitucional precisó en la Sentencia Nº 00197-2010-PA/TC, del 24 de agosto de 2010,
que: “El principio de legalidad en materia sancionadora impide que se pueda atribuir la comisión de una
falta si ésta no está previamente determinada en la ley, y también prohíbe que se pueda aplicar una
sanción si ésta no está determinada por la ley”. En esta sentencia, además, delimitó el principio de
tipicidad, como aquel que “define la conducta que la ley considera como falta [...]”. Por consiguiente, el
principio de legalidad se satisface cuando se cumple la previsión de las infracciones y sanciones en una
norma y el subprincipio de tipicidad cuando se indica de manera precisa la definición de la conducta que
la norma considera como falta.
12. En esta línea, este Supremo Tribunal Electoral ha establecido en reiterada jurisprudencia, entre ellas
las Resoluciones Nº 1142-2012-JNE, del 12 de diciembre de 2012; Nº 979-2013-JNE, del 29 de octubre
de 2013; Nº 147-2014-JNE, del 26 de febrero de 2014, Nº 0050-2016-JNE, del 21 de enero de 2016, Nº
1172-2016-JNE, del 22 de setiembre de 2016, por citar solo algunas, que a efectos de suspender
válidamente a una autoridad municipal, por la imposición de una sanción por la comisión de una falta
grave, la conducta imputada debe encontrarse clara y expresamente descrita como falta grave en el RIC,
de acuerdo con los principios de legalidad y tipicidad.
13. Así las cosas y sin perjuicio de lo señalado en los considerandos 9 y 10 de la presente resolución,
esto es que el RIC aprobado por la Ordenanza Municipal Nº 008-2011-MDV, no cumple con el requisito de
su publicación para ser un referente válido en virtud del cual pueda imponerse la sanción de suspensión a
una autoridad municipal, de la revisión de dicho documento se advierte que en el Capítulo II, artículos 13
y 14, sobre las sanciones y causales de falta grave, este RIC no regula en ningún apartado las conductas
que configurarían falta grave por parte del alcalde, dejando de esta manera, fuera de control los actos de
la máxima autoridad edil
14. Esta clara omisión desvirtúa el espíritu del RIC, entendido como aquel instrumento jurídico municipal
que regula la organización interna del concejo municipal, y que contiene los lineamientos de las funciones
y obligaciones del concejo municipal, esto es, de alcalde y regidores, estableciéndose además los hechos
que pudieran considerarse como faltas graves y las sanciones a aplicarse en caso de incurrir en algunas
de ellas.
15. Como se aprecia entonces, el RIC regula la vida interna del concejo municipal, por ende y tal como lo
ha señalado ya este Tribunal Electoral en la Resolución Nº 413-2016-JNE, debe tipificarse en forma
expresa, clara y precisa cuáles son las faltas graves pasibles de sanción de suspensión, aplicables al
alcalde y regidores.
Con relación a la existencia de un nuevo RIC
16. De otro lado, se tiene que Mario Vicente Quiroz Díaz, regidor del Concejo Distrital de Vitor, pone en
conocimiento de este organismo electoral (fojas 70 a 71), que en la Sesión Ordinaria de Concejo
Municipal Nº 04-2016/MDV, se acordó aprobar el Nuevo Reglamento Interno de Concejo, el que consta de
cinco títulos, ciento treinta y ocho artículos, seis Disposiciones Transitorias y Complementarias y dos
Disposiciones Finales.
17. Al respecto, se tiene que mediante Carta Nº 035-2016-MDV/A, del 28 de octubre de 2016 (fojas 77) el
secretario general informa que “[...] de acuerdo al acervo documentario no está vigente por falta de su
aprobación [...]”.
18. Con relación a este nuevo RIC, cabe señalar que en efecto, obra a fojas 104 a 107, el acta de la
Sesión Ordinaria Nº 04-2016/MDV, del 17 de febrero de 2016, en la que se aprecia que efectivamente, en
dicha sesión se deliberó sobre el “Proyecto del Nuevo Reglamento Interno de Concejo Municipal”,
quedando por escrito en el acta de sesión lo siguiente:
[...] Luego de haberse revisado y modificado el Proyecto del nuevo Reglamento Interno del Concejo
Municipal, se elaborará el Reglamento con las modificaciones realizadas y se presentará en la
siguiente sesión de concejo, por lo que, sometido votación el Concejo Municipal Acuerda por mayoría
APROBAR el Nuevo Reglamento Interno de Concejo Municipal, el que deberá ser dada mediante
Ordenanza Municipal, conforme a análisis y debate realizado en su integridad, dando cuenta el
reglamento modificado en la siguiente sesión de concejo municipal [énfasis agregado].
19. De ello se colige, que en la Sesión Ordinaria Nº 04-2016/MDV se aprobaron las modificaciones
realizadas a un proyecto del nuevo RIC, pero con cargo a que este fuese presentado en la sesión
posterior con las modificaciones correspondientes y que fuese dado mediante ordenanza municipal. Sin
embargo, tal como ya lo hemos señalado en el considerando 17, el Secretario General de la entidad edil
precisó “[...] referente al Reglamento Interno de Concejo 2016, [...] no está vigente por falta de aprobación
[...]”.
20. Así, de la información presentada por las partes y que obra en autos, se tiene que este nuevo RIC no
fue aprobado por ordenanza municipal, ni publicado conforme a las normas legales vigentes, por lo cual,
tampoco es un referente válido para sancionar con suspensión por la comisión de falta grave a alguno de
los integrantes del concejo municipal.
21. En tal sentido, este colegiado electoral debe requerir, en primer lugar, que el Concejo Municipal de
Vítor defina la existencia y vigencia del RIC. Así, en el caso del RIC aprobado por la Ordenanza Municipal
Nº 008-2011-MDV, previamente a la publicación del íntegro de su texto conforme al artículo 44 de la LOM,
deberá adecuar el Capítulo II a fin de determinar qué conductas atribuibles a los regidores pueden ser
imputadas a la alcaldesa municipal, debiendo recordar que estas conductas deben estar en concordancia
con los principios de legalidad y tipicidad.
22. En su defecto, es decir, si el concejo municipal distrital optase por un nuevo RIC, este deberá cumplir
con los principios precitados y, además, deberá ser aprobado y publicado íntegramente conforme a la
LOM y a la LPAG.
23. Los requerimientos antes dictados por este colegiado constituyen manifestaciones de las atribuciones
conferidas por la Constitución Política del Perú como máxima instancia en la administración de justicia
electoral, por lo que, en caso de incumplimiento, se remitirán copias de los actuados al presidente de la
Junta de Fiscales Superiores del distrito fiscal correspondiente, para que las curse al fiscal provincial
penal respectivo, a fin de que evalúe la conducta de los miembros del Concejo Distrital de Vítor.
24. En consecuencia, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas, y estando a que la
Municipalidad Distrital de Vitor no cuenta con un RIC que cumpla con el principio de publicidad,
careciendo, en consecuencia, de eficacia para imponer una sanción de suspensión por la comisión de
falta grave a alguno de los integrantes del concejo municipal, debe declararse nulo el acuerdo adoptado
en la Sesión Extraordinaria, del 12 de setiembre de 2016, sobre la suspensión de Sandra Ángela Bolaños
de Zenteno, alcaldesa de la Municipalidad Distrital de Vítor, por la causal prevista en el artículo 25,
numeral 4, de la LOM, así como todo lo actuado y, en consecuencia, improcedente el pedido de
suspensión.
Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,
RESUELVE
Artículo Primero.- Declarar NULO el acuerdo adoptado en la Sesión Extraordinaria, de fecha 12 de
setiembre de 2016, así como todo lo actuado en el procedimiento de suspensión seguido contra Sandra
Ángela Bolaños de Zenteno, alcaldesa de la Municipalidad Distrital de Vitor, provincia y departamento de
Arequipa, por la causal prevista en el artículo 25, numeral 4, de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de
Municipalidades y, en consecuencia, declarar IMPROCEDENTE el pedido de suspensión.
Artículo Segundo.- REQUERIR al Concejo Distrital de Vítor, provincia y departamento de Arequipa, para
que en el marco de sus competencias, proceda de acuerdo al vigésimo primer considerando de la
presente resolución, bajo apercibimiento, en caso de incumplimiento, de remitir copia de los actuados al
presidente de la Junta de Fiscales Superiores del distrito fiscal correspondiente, con el propósito de que
se ponga en conocimiento del fiscal provincial penal de turno a efectos de que evalúe su conducta, de
acuerdo con sus atribuciones.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
SS.
TICONA POSTIGO
ARCE CÓRDOVA
CHANAMÉ ORBE
CHÁVARRY CORREA
RODRÍGUEZ VÉLEZ
Marallano Muro
Secretaria General (e)