COMISIÓN / GRECIA
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. F.G. JACOBS
presentadas el 24 de febrero de 2005 1
1. Mediante el presente recurso, interpuesto
con arreglo al artículo 226 CE, la Comisión
solicita al Tribunal de Justicia que declare
que la República Helénica ha incumplido las
obligaciones que le incumben en virtud de la
Directiva 93/38/CEE del Consejo, de 14 de
junio de 1993, sobre coordinación de los
procedimientos de adjudicación de contratos
en los sectores del agua, de la energía, de los
transportes y de las telecomunicaciones (en
lo sucesivo, «Directiva sobre los sectores de
los servicios de utilidad pública»), 2y, en
particular, de sus artículos 20 y siguientes, al
haber adjudicado la empresa pública de
electricidad Dimosia Epicheirisi Ilektrismoy
(en lo sucesivo, «DEI») un contrato para la
construcción de un sistema de cinta trans-
portadora para la planta generadora de
electricidad térmica de Megalopolis (en lo
sucesivo, «planta de Megalopolis») mediante
un procedimiento negociado sin previa
publicación de un anuncio.
Hechos que originaron el litigio
2. A finales de 1997, DEI presentó a la
autoridad nacional competente en materia
medioambiental, el Ministro de Medio
1 — Lengua original: inglés.
2 — DO L 199, p. 84.
Ambiente, Urbanismo y Obras Públicas, un
proyecto relativo a la instalación de un
sistema para la desulfuración, estabilización
y transporte de las cenizas y residuos sólidos
procedentes de la planta de Megalopolis para
que se realizase un estudio de impacto
ambiental con arreglo a la Directiva
85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de
1985, relativa a la evaluación de las repercu-
siones de determinados proyectos públicos y
privados sobre el medio ambiente (en lo
sucesivo, «Directiva sobre evaluación del
impacto ambiental»). 3Mediante resolucio-
nes de 29 de octubre de 1998 y 30 de
diciembre de 1999, la autoridad nacional
competente en materia de medio ambiente
dio su aprobación. Esta aprobación estaba
condicionada, por una parte, a que DEI
presentase en el plazo de nueve meses una
solicitud de autorización final para la elimi-
nación de los residuos generados y, por otra,
a que en el plazo de doce meses se instalase
un sistema de cinta transportadora para el
traslado de las cenizas desde la planta de
Megalopolis a la mina de Thoknia, donde
serían tratadas.
3. Al haber sido informada extraoficialmente
de la posibilidad de que se impusieran tales
3 - DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9.
I - 4717
 CONCLUSIONES DEL SR. JACOBS — ASUNTO C-394/02
plazos, el 27 de julio de 1999 DEI decidió
llevar a cabo un procedimiento de adjudica-
ción negociado sin publicar un anuncio y
propuso a las firmas Koch/Metka y Dosco
que le presentasen ofertas.
4. El 18 de enero de 2000, Dosco declaró que
no estaba en condiciones de participar y se
retiró del procedimiento de adjudicación.
5. El 29 de agosto de 2000, tras unas
negociaciones sobre precios que duraron
varios meses, DEI adjudicó el contrato para
la construcción del sistema de cinta trans-
portadora a la firma Koch/Metka.
6. Mediante escrito de 3 de octubre de 2000,
la Comisión solicitó a Grecia información
acerca de la adjudicación controvertida. Tras
recibir contestación de Grecia mediante
escrito de 9 de noviembre de 2000, la
Comisión envió su escrito de requerimiento
el 17 de abril de 2001. Grecia contestó
mediante escrito de 30 de julio de 2001.
Después de ofrecer a Grecia la oportunidad
de presentar sus observaciones, el 21 de
diciembre de 2001 la Comisión emitió un
dictamen motivado en el que declaró que el
contrato para la construcción del sistema de
cinta transportadora para el traslado de
cenizas desde la planta de Megalopolis a la
mina de Thoknia debería haber sido objeto
de un anuncio publicado en el Diario Oficial,
conforme a lo dispuesto en la Directiva sobre
I - 4718
los sectores de los servicios de utilidad
pública. Requirió a Grecia para que en el
plazo de dos meses adoptase todas las
medidas necesarias para ajustarse a lo
dispuesto en el dictamen motivado. Al no
considerar satisfactoria la respuesta dada por
Grecia en su escrito de 3 de abril de 2002, la
Comisión interpuso el presente recurso el
8 de noviembre de 2002.
Normativa comunitaria
7. El artículo 15 de la Directiva sobre los
sectores de los servicios de utilidad pública
dispone que «los contratos de suministro y
de obras y los contratos que tengan por
objeto los servicios enumerados en el
Anexo XVI A se adjudicarán con arreglo a
lo dispuesto en los títulos III, IV y V».
8. El artículo 20, apartado 1, de la Directiva
sobre los sectores de los servicios de utilidad
pública, comprendido en el título IV, que
regula los procedimientos de adjudicación de
los contratos, establece que «las entidades
contratantes podrán elegir cualquiera de los
procedimientos definidos en el apartado 7
del artículo 1 siempre que, salvo lo dispuesto
en el apartado 2, se haya efectuado una
convocatoria de licitación con arreglo al
artículo 21».
 COMISIÓN / GRECIA
9. Según el apartado 2 de la misma dispo-
sición:
«Las entidades contratantes podrán utilizar
un procedimiento sin convocatoria de lici-
tación previa en los casos siguientes: [...]
c) cuando, por razones técnicas o artísticas
o por motivos relacionados con la
protección de derechos exclusivos, el
contrato deba ser ejecutado por un
suministrador, un contratista o un
prestador de servicios determinado;
d) en la medida en que sea estrictamente
necesario, cuando por razones de extre-
mada urgencia resultantes de hechos
imprevisibles para las entidades contra-
tantes, no puedan cumplirse los plazos
estipulados en los procedimientos abier-
tos o restringidos».
10. El artículo 1, número 7, de la Directiva
sobre los sectores de los servicios de utilidad
pública define los tres tipos de procedimien-
tos de adjudicación —abiertos, restringidos o
negociados— que las entidades contratantes
deben seguir siempre que la Directiva sea
aplicable.
11. El artículo 21, apartado 1, de la Directiva
sobre los sectores de los servicios de utilidad
pública establece los medios por los que debe
efectuarse la convocatoria de licitación, que
son, fundamentalmente, la publicación de un
anuncio en el Diario Oficial redactado con
arreglo a los modelos contenidos en los
anexos de la Directiva.
Admisibilidad
12. Grecia se opone a la admisibilidad del
recurso interpuesto por la Comisión basán-
dose en dos argumentos.
13. En primer lugar, alega que la Comisión
no especificó las medidas que debía adoptar
para atenerse a lo dispuesto en el dictamen
motivado. Dado que la adjudicación en
cuestión se refería a obras públicas que en
gran parte (aproximadamente el 85 %)
habían concluido en la fecha señalada para
ajustarse al dictamen motivado, resultaba
imposible aplicar el dictamen. En vista de
ello, Grecia cuestiona el interés de la
Comisión en interponer un recurso por
incumplimiento.
14. En segundo lugar, la interposición de un
recurso por incumplimiento con arreglo al
I - 4719
 CONCLUSIONES DEL SR. JACOBS - ASUNTO C-394/02
artículo 226 CE constituye un procedimiento
inadecuado. La Comisión debería haber
recurrido al procedimiento establecido en
el artículo 3 de la Directiva 89/665/CEE del
Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa
a la coordinación de las disposiciones legales,
reglamentarias y administrativas referentes a
la aplicación de los procedimientos de
recurso en materia de adjudicación de los
contratos públicos de suministros y de obras
(en lo sucesivo, «Directiva general sobre
recursos»),4 que autoriza a la Comisión a
intervenir directamente en un procedi-
miento nacional de adjudicación y requerir
al Estado miembro para que trate de resolver
las supuestas infracciones claras y manifies-
tas de las Directivas generales sobre sumi-
nistros, obras y servicios públicos.
15. Por lo que se refiere a la primera
alegación de Grecia, debe señalarse en
primer lugar que, según jurisprudencia
reiterada, en el marco de las competencias
que le otorga el artículo 226 CE, la Comisión
no necesita demostrar la existencia de un
interés específico en ejercitar la acción. Dada
su función de guardiana del Tratado, la
Comisión es la única competente para
decidir si es oportuno iniciar un procedi-
miento de declaración de incumplimiento, y
debido a qué actuación u omisión imputable
al Estado miembro afectado debe promo-
verse dicho procedimiento. 5
4 — DO L 395, p. 33.
5 — Sentencia de 10 de abril de 2003, Comisión/Alemania (asuntos
acumulados C-20/01 y C-28/01, Rec. 2003, p. I-3609)
apartados 29 y 30 y la jurisprudencia citada.
I - 4720
16. El Tribunal de Justicia ha afirmado
además que, cuando los efectos de la
infracción subsisten después de la fecha
señalada para ajustarse a lo dispuesto en el
dictamen motivado, la Comisión puede tener
interés en ejercitar una acción. En el ámbito
específico de los asuntos de adjudicación de
contratos públicos, ya sean de obras, de
suministros o de servicios, el Tribunal de
Justicia ha declarado que los efectos ilícitos
de los celebrados en infracción de las
Directivas sobre contratación pública subsis-
ten mientras dure su ejecución. 6
17. Asimismo, el Tribunal de Justicia ha
desestimado anteriormente una excepción
de inadmisibilidad basada en el supuesto
cese de la infracción imputada en una
situación en la que los procedimientos de
adjudicación habían concluido antes de la
fecha de expiración del plazo previsto en el
dictamen motivado, por cuanto los contratos
no se habían ejecutado íntegramente en la
referida fecha. Tampoco en este caso distin-
gue el Tribunal de Justicia entre los diversos
tipos de contratos públicos contemplados
por las distintas Directivas. 7
18. Se desprende de los autos que, en el
presente asunto, al término del plazo seña-
lado para atenerse a lo dispuesto en el
dictamen motivado, el contrato aún no había
sido plenamente ejecutado, como admite la
6 — Asunto Comisión/Alemania, citado en la nota 5, apartados 33
a 39.
7 — Sentencia de 28 de octubre de 1999, Comisión/Austria
(C-328/96, Rec. p. 1-7479), apartados 43 a 45. Véase asimismo
la sentencia de 9 de septiembre de 2004, Comisión/Alemania
(C-125/03, no publicada en la Rec), apartados 12 y 13.
 COMISIÓN / GRECIA
propia demandada. En realidad, las obras no
finalizaron hasta mayo de 2002. Por consi-
guiente, el interés de la Comisión en ejercitar
la acción no puede discutirse.
19. En mi opinión, las alegaciones de Grecia
en cuanto a la imposibilidad de facto de
aplicar el dictamen motivado, privando así
por completo de objeto a la acción de la
Comisión, deben igualmente desestimarse.
20. En primer lugar, como ha declarado
reiteradamente el Tribunal de Justicia, «aun
cuando el incumplimiento haya cesado con
posterioridad al plazo señalado en el dicta-
men motivado, subsiste un interés en que
continúe el procedimiento para sentar las
bases de la responsabilidad en que pueda
incurrir un Estado miembro, como conse-
cuencia de su incumplimiento, frente a los
demás Estados miembros, la Comunidad o
los particulares».8 Yo añadiría que esto
mismo es aplicable cuando el incumpli-
miento ya no pueda remediarse.
21. El establecimiento de un fundamento
para posibles acciones de responsabilidad
puede ser particularmente pertinente en los
supuestos de infracción de las normas sobre
contratación pública. Resulta generalmente
admitido que la anulación de un contrato
que ha sido plenamente ejecutado debido a
la infracción de las normas comunitarias
aplicables en materia de contratación pública
8 — Víase, por ejemplo, la sentencia cíe 6 de diciembre de 2001,
Comisión/Grecia (C-166/00, Ree. p. I-9835), apartado 9 y la
jurisprudencia citada.
no es siempre la solución más acertada ya
que, por regla general, no implica una
adecuada satisfacción de los intereses públi-
cos y privados que están en juego. Así ocurre
en particular en el supuesto de contratos de
obras públicas que han sido en su mayor
parte ejecutados. En tales circunstancias, la
mejor reparación para las partes perjudica-
das puede consistir en la indemnización de
los daños. Éste es precisamente el razona-
miento que subyace tanto en la Directiva
general sobre recursos como en la Directiva
92/13/CEE del Consejo, de 25 de febrero de
1992, relativa a la coordinación de las
disposiciones legales, reglamentarias y admi-
nistrativas referentes a la aplicación de las
normas comunitarias en los procedimientos
de formalización de contratos de las entida-
des que operen en los sectores del agua, de la
energía, de los transportes y de las tele-
comunicaciones 9 (en lo sucesivo, «Directiva
relativa a los recursos en los sectores de los
servicios de utilidad pública»). El artículo 2,
apartado 6, de ambas Directivas autoriza a
los Estados miembros a disponer que, una
vez celebrado el contrato consecutivo a la
adjudicación, los poderes del organismo
responsable de los procedimientos de
recurso se limiten a indemnizar por daños
y perjuicios a cualquier persona perjudicada
por una infracción. La declaración por parte
del Tribunal de Justicia de que se ha
producido un incumplimiento puede pro-
porcionar un fundamento para ejercitar
acciones de indemnización por daños ante
los tribunales nacionales, aun cuando el
contrato ya haya sido adjudicado y plena-
mente ejecutado.
22. Esto es, además, lo que ocurre en los
casos de incumplimiento de la Directiva
9 - DO I. 76, p. 14.
I - 4721
 CONCLUSIONES DEL SR. JACOBS - ASUNTO C-394/02
sobre los sectores de los servicios de utilidad
pública. Suponiendo que Grecia haya cum-
plido adecuadamente sus obligaciones con
arreglo a la Directiva relativa a los recursos
en los sectores de los servicios de utilidad
pública —lo que, como analizaré más
adelante, sucede en el caso de autos—
cualquiera que haya resultado perjudicado
por un incumplimiento puede beneficiarse
del régimen de indemnización por daños
relativamente generoso que en ella se
establece. 10
23. Grecia alega que, en cualquier caso, no
existe en el presente asunto ningún tercero
que pueda hacer valer la sentencia del
Tribunal de Justicia para reclamar daños en
el ámbito nacional. Esta alegación debe
asimismo desestimarse.
24. En primer lugar, tal alegación no resulta
corroborada por los hechos. El elenco de
personas que pueden reclamar una indem-
nización aparece definido en términos muy
amplios en ambas Directivas sobre recursos
como «cualquier persona que tenga o haya
tenido interés en obtener un determinado
contrato y que se haya visto o pueda verse
perjudicada por una presunta violación». Así
pues, el número de personas que pueden
exigir reparación con arreglo a las disposi-
ciones aplicables es, potencialmente, signifi-
cativo y, a mi juicio, su existencia no puede
descartarse a priori. En el presente asunto,
10 — Este régimen permite a los perjudicados, entre otras cosas,
reclamar una indemnización por los daños derivados del
coste de la preparación de una oferta o de la participación en
un procedimiento de adjudicación sin necesidad de demos-
trar un mejor derecho a la adjudicación del contrato. Véase el
artículo 2, apartado 7, de la Directiva relativa a los recursos
en los sectores de los servicios de utilidad pública.
I - 4722
una segunda empresa, Dosco, participó en
las etapas preliminares del procedimiento de
adjudicación, pero se retiró (por motivos que
no han sido precisados ante el Tribunal de
Justicia). Además, la Comisión, según sus
alegaciones, intervino a raíz de una denuncia
presentada por un particular. Por lo tanto,
contrariamente a las alegaciones formuladas
en el escrito de contestación, no puede
excluirse la existencia de terceros que
pudiesen beneficiarse de la declaración, por
parte del Tribunal de Justicia, de la existencia
de una infracción de las normas comunita-
rias en materia de contratación pública.
25. En segundo lugar, aceptar las alegaciones
de Grecia equivaldría a permitir a las auto-
ridades nacionales eludir las obligaciones que
les imponen las normas comunitarias en
materia de contratación pública. Dada la
duración de los procedimientos administra-
tivo y judicial establecidos en el
artículo 226 CE, es muy probable que,
cuando el Tribunal de Justicia se pronuncie
sobre el fondo, el contrato viciado por el
supuesto incumplimiento haya sido total-
mente ejecutado, a menos que se hubiesen
adoptado medidas provisionales suspensivas
del procedimiento de adjudicación o de la
ejecución del contrato. Por consiguiente, a
los Estados miembros les bastaría con
oponerse sistemáticamente a las alegaciones
de la Comisión durante el procedimiento
administrativo previo, mientras proceden a la
ejecución del contrato impugnado, para a
continuación alegar la inadmisibilidad del
recurso de la Comisión basándose en la
imposibilidad de ejecutar el dictamen moti-
vado. Además, resultaría inaceptable que un
Estado miembro se encontrase en mejor
posición cuando el incumplimiento fuera un
hecho consumado que cuando aún pudiera
impedirse.
 COMISION / GRECIA
26. Por último, el Tribunal de Justicia ha
declarado que, puesto que la declaración del
incumplimiento por parte de un Estado
miembro no está vinculada a la de un
perjuicio derivado de él, dicho Estado
miembro no puede alegar que ningún
tercero ha resultado perjudicado como
consecuencia del supuesto incumplimiento
de las normas en materia de contratación
pública por parte de las entidades nacionales
adjudicadoras. 11
27. Por lo que se refiere a la necesidad de
especificar las medidas que debe adoptar el
Estado miembro responsable del incumpli-
miento, según jurisprudencia reiterada no
puede exigirse a la Comisión que indique en
el dictamen motivado las medidas que
permitan eliminar el incumplimiento impu-
tado. 12 Dicha jurisprudencia, que sanciona la
práctica habitual de la Comisión al aplicar el
artículo 226 CE, constituye a mi juicio una
expresión, en el contexto de dicha disposi-
ción, de lo que podríamos denominar el
principio de «autonomía institucional» que
preside las relaciones entre la Comunidad y
sus Estados miembros. 13 Con arreglo al
sistema de reparto de competencias estable-
cido en el Tratado CE, a falta de normas
comunitarias aplicables, la responsabilidad
de la ejecución y aplicación de las normas
comunitarias corresponde a los Estados
miembros de conformidad con sus ordena-
mientos jurídicos internos, 1 4sin perjuicio,
11 —Véanse, por ejemplo, los asuntos acumulados C-20/01 y
C-28/01, Comisión/Alemania, citados en la nota 5, apar-
tado 42.
12 — Sentencia de 11 de julio de 1991, Comisión/Portugal
(C-247/89, Rec. p. I-3659), apartado 22.
13 — Véase, asimismo, Rideau: «Le rûle des Etats membres dans
l'application du droit communautaire» (1972) Annuaire
Français de Droit International, pp. 864 y 865.
14 — Véanse los comentarios del Abogado General Alber en el
asunto Comisión/Austria, citado en la nota 7, puntos 47 y ss.
por supuesto, de las limitaciones impuestas
por el principio de efectividad tal como ha
sido desarrollado por el Tribunal de Justicia.
28. Grecia, no obstante, hace referencia a la
sentencia en el asunto Comisión/Austria
para sustentar su alegación. En dicho asunto,
el Tribunal de Justicia afirmó, como excep-
ción a su jurisprudencia anterior, que «si se
propone convertir la falta de adopción de
determinada medida en el objeto de su
recurso por incumplimiento, la Comisión
debe indicar específicamente al Estado
miembro interesado la necesidad de adoptar
tal medida». 15 El Tribunal de Justicia
interpretó parte del recurso de la Comisión
en el sentido de que solicitaba que se
declarase que el Estado demandado debía
haber rescindido los contratos celebrados
por las autoridades nacionales en violación
del Derecho comunitario. Como quiera que
la falta de adopción de dicha medida no
había sido especificada durante el procedi-
miento administrativo previo, el Tribunal de
Justicia declaró la inadmisibilidad de esa
parte del recurso, por cuanto la Comisión
había modificado el objeto del procedi-
miento, vulnerando así el derecho de defensa
de la República de Austria.
29. En mi opinión, las circunstancias del
presente asunto no son comparables a las del
asunto Comisión/Austria. En el presente
asunto, la Comisión ha mantenido el mismo
objeto de su recurso durante el procedi-
miento administrativo previo y durante el
15 — Asunto Comisión/Austria, citado en la nota 7, apartado 39.
I - 4723
 CONCLUSIONES DEL SR. JACOBS — ASUNTO C-394/02
procedimiento judicial, a saber, el incumpli-
miento por parte de Grecia de las obligacio-
nes que le incumben en virtud de la Directiva
sobre los sectores de los servicios de utilidad
pública debido a la adjudicación por DEI de
un contrato mediante un procedimiento
negociado sin previa publicación de un
anuncio. En su recurso, la Comisión no ha
solicitado que se requiera a Grecia para que
adopte medidas distintas de las que ya
mencionó en su dictamen motivado. Por lo
tanto, no ha modificado el objeto de su
recurso y no ha lesionado el derecho de
defensa de la demandada.
30. Mediante su segunda excepción de
inadmisibilidad, relativa a la utilización de
un procedimiento inadecuado, Grecia señala
que la Comisión debería haber recurrido al
procedimiento de intervención directa con-
templado en el artículo 3 de la Directiva
general sobre recursos.
31. La referencia a dicha disposición es
seguramente un descuido por parte de
Grecia, puesto que tal Directiva no es
aplicable al caso de autos. 16 Las infracciones
de la Directiva sobre los sectores de los
servicios de utilidad pública están compren-
didas dentro del ámbito de aplicación de la
16 — Véanse los artículos 1, apartado 1, y 3, apartado 1, de la
Directiva general sobre recursos y los artículos 1, apartado 1,
letra a), y 8, apartado 1, letra a), de la Directiva relativa a los
recursos en los sectores de los servicios de utilidad pública. El
ámbito de aplicación de la Directiva general sobre recursos se
extendió posteriormente para abarcar las infracciones de la
Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992,
sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de
los contratos públicos de servicios (DO L 209, p, 1), mediante
el artículo 41 de esta última.
I - 4724
Directiva relativa a los recursos en los
sectores de los servicios de utilidad pública,
que fue concebida específicamente para
responder a las peculiaridades de los proce-
dimientos de adjudicación de contratos
públicos en los sectores a que se refiere y
para colmar el vacío legal dejado por la
Directiva general sobre recursos en lo que
respecta al incumplimiento de las disposi-
ciones de la Directiva sobre los sectores de
los servicios de utilidad pública. 17
32. Dicho esto, la Directiva relativa a los
recursos en los sectores de los servicios de
utilidad pública también establece en su
artículo 8 un procedimiento que permite a
la Comisión intervenir directamente ante los
Estados miembros cuando comprueba la
existencia de una infracción clara y mani-
fiesta de la Directiva sobre los sectores de los
servicios de utilidad pública. Exceptuando el
distinto plazo que concede a los Estados
miembros para responder a la notificación de
la Comisión, el procedimiento es igual al
establecido en el artículo 3 de la Directiva
general sobre recursos. Aunque la Comisión
no abordó este extremo en su escrito de
réplica, en la vista hizo observar que, no
obstante sus observaciones escritas, el pro-
cedimiento pertinente era el del artículo 8 de
la Directiva relativa a los recursos en los
sectores de los servicios de utilidad pública.
Por tanto, cabe deducir que la alegación
formulada por Grecia se refiere al artículo 8
de esta Directiva en vez de al artículo 3 de la
Directiva general sobre recursos.
17 — Véase la exposición de motivos de la Directiva relativa a los
recursos en los sectores de los servicios de utilidad pública,
en particular su cuarto considerando.
 COMISIÓN / GRECIA

33. El Tribunal de Justicia ha declarado, a mi cia de una infracción clara y manifiesta,

juicio con cierta renuencia, 18 que el «proce-
dimiento particular [del artículo 3 de la
Directiva general sobre recursos] constituye
una medida preventiva que no puede contra-
venir ni sustituir las competencias que
corresponden a la Comisión en virtud del
artículo [226] del Tratado. Esta última
disposición confiere, efectivamente, a la
Comisión la facultad discrecional de recurrir
al Tribunal de Justicia cuando estime que un
Estado miembro ha incumplido alguna de las
obligaciones que le incumben en virtud del
Tratado y que el Estado miembro de que se
trate no se atiene al dictamen motivado de la
Comisión». 19 A la vista del carácter prácti-
camente idéntico de ambas disposiciones,
tales afirmaciones deberían considerarse
aplicables al procedimiento establecido en
el artículo 8 de la Directiva relativa a los
recursos en los sectores de los servicios de
utilidad pública.
puede comprenderse el punto de vista de
Grecia en cuanto a la oportunidad de las
decisiones tomadas por la Comisión. No
obstante, la utilización del procedimiento
especial establecido en ambas Directivas
sobre recursos entra dentro del ámbito de
discrecionalidad de la Comisión al decidir su
política de represión de las infracciones en
esta materia y, aunque se pueda estar en
desacuerdo con ella desde un punto de vista
práctico, no puede ser censurada desde un
punto de vista estrictamente jurídico.
35. De lo anterior se desprende que la
excepción de inadmisibilidad propuesta por
Grecia debe ser desestimada.

34. Dado que, debido a sus características

específicas, las infracciones de las normas en
materia de contratación pública exigen una
rápida actuación con el fin de evitar una
situación de hechos consumados y que las Fondo
competencias de la Comisión en el marco de
los procedimientos especiales establecidos en
ambas Directivas sobre recursos fueron
concebidos específicamente para evitar tales
situaciones cuando se compruebe la existen-
36. La Comisión alega que el contrato
controvertido está comprendido dentro del
18 — El Tribunal de Juslicia ha afirmado que de la letra y del
espirili! de la Directiva general sobre recursos resulla que es ámbito de aplicación de la Directiva sobre los
muy de desear, en interés de todas las partes afectadas, que la
Comisión utilice el procedimiento de intervención directa
sectores de los servicios de utilidad pública y,
contemplado en el articulo 3, apartado 3, de la Directiva por consiguiente, debería haberse adjudicado
general sobre recursos: víase la sentencia de 24 de enero de
1995, Comisión/Países Bajos (C-359/93, Ucc. p. I-157), con arreglo a alguno de los procedimientos
apartado 12. que implican la publicación de un anuncio,
19 — Ibirlcm, apartado 13. Véase también la sentencia do 4 de como exige el artículo 20, apartado 1, de
mauo de 1995, Comisión/Grecia (C-79/94, Rec. p. I-1071),
apartado 11. dicha Directiva.

I - 4725
 CONCLUSIONES DEL SR. JACOBS - ASUNTO C-394/02
37. Grecia no discute el hecho de que el
contrato está comprendido, en principio,
dentro del ámbito de aplicación de la
Directiva sobre los sectores de los servicios
de utilidad pública, pero alega que estaba
exceptuado de la aplicación de sus disposi-
ciones en virtud de su artículo 20, apartado 2,
letras c) y d). Por lo que se refiere a la letra c),
la especificidad técnica de las obras en
cuestión implicaba que la firma elegida,
Koch/Metka, fuese el único contratista capaz
de ejecutar las obras. En cuanto a la letra d),
la extremada urgencia fue originada por las
decisiones imprevistas de las autoridades
nacionales competentes imponiendo ajusta-
dos plazos para la conclusión de los procedi-
mientos medioambientales, que hicieron
inviable la observancia de cualquier procedi-
miento que implicase la publicación de una
convocatoria de licitación.
38. En primer lugar, debe señalarse que los
dos subapartados mencionados por Grecia
deben ser objeto de interpretación estricta,
ya que introducen una excepción a las
normas que pretenden garantizar la efectivi-
dad de los derechos reconocidos por el
Derecho comunitario en relación con la
adjudicación de contratos públicos. Además,
la carga de la prueba de que existen
circunstancias excepcionales que justifican
la excepción establecida en dichas disposi-
ciones incumbe a quien pretenda benefi-
ciarse de ellas. 20
20 — Véase, entre otras, la sentencia de 10 de marzo de 1987,
Comisión/Italia (199/85, Rec. p. 1039), apartado 14.
I - 4726
39. Por lo que respecta al artículo 20,
apartado 2, letra c), de la Directiva sobre
los sectores de los servicios de utilidad
pública, Grecia alega que existían tres clases
de razones técnicas que justificaban la
adjudicación del contrato a Koch/Metka.
En primer lugar, las especiales características
de las cenizas que debían ser transportadas,
derivadas de que el combustible utilizado en
la planta es lignito en lugar de hulla, exigían
soluciones técnicas específicas. Según los
informes técnicos presentados por Grecia,
únicamente se utiliza lignito como combus-
tible en otra planta en todo el mundo y las
soluciones técnicas que exige el lignito son
muy raramente utilizadas por las plantas que
emplean hulla. En segundo lugar, la inesta-
bilidad del subsuelo hacía difícil la cons-
trucción de los cimientos de las cintas
transportadoras. Por último, había que unir
las nuevas cintas transportadoras a las ya
existentes y, en consecuencia, había que
garantizar su compatibilidad. Habida cuenta
de estas particularidades técnicas, única-
mente Koch/Metka estaba suficientemente
capacitada, a juicio de de la entidad adjudi-
cadora, para la ejecución de las obras.
40. No estoy convencido de que las alega-
ciones formuladas por Grecia acrediten
suficientemente que Koch/Metka era el
único contratista capaz de ejecutar las obras.
El hecho de que las obras que debían
ejecutarse estuviesen sujetas a dificultades
técnicas excepcionales no significa necesa-
riamente, como Grecia parece creer, que sólo
una firma tuviese la competencia necesaria
 COMISIÓN / GRECIA
para afrontar tales dificultades. Como ha
declarado el Tribunal de Justicia, un Estado
miembro únicamente puede acogerse a una
excepción como la contemplada en el
artículo 20, apartado 2, letra c), de la
Directiva sobre los sectores de los servicios
de utilidad pública si puede demostrar que
existían «razones técnicas» en el sentido de
esta norma y, además, que estas «razones
técnicas» hacían absolutamente necesaria la
adjudicación del contrato público controver-
tido a la empresa elegida. 21
41. Los pasajes del informe técnico inde-
pendiente citado en los escritos de Grecia
confirman efectivamente el carácter poco
común y las peculiares propiedades del
combustible usado por la planta de Megalo-
polis, y sus consecuencias en cuanto al
transporte de las cenizas generadas. No
obstante, en ninguna parte del informe
técnico se afirma que únicamente Koch/
Metka estaba en condiciones de prestar el
servicio requerido. En realidad, el pasaje
citado admite que las soluciones técnicas
utilizadas para las plantas abastecidas con
lignito pueden también usarse en las abaste-
cidas con hulla, aunque se utilizan muy
raramente.
21 — Včase, a propósito de la excepción establecida, con idéntica
redacción, en el articulo 9, letra b), de la Directiva 71/305/
CKE del Consejo, de 26 de julio de 1971, sobre coordinación
de los procedimientos de adjudicación de los contratos
públicos de obras (DO I. 185, p. 5; EE 17/01, p. 9), la
sentencia de 18 de mayo de 1995, Comisión/Italia (C-57/94,
Rec. p. 1-1249), apartado 24.
42. El mismo razonamiento puede aplicarse
en mi opinión por lo que respecta a las
dificultades derivadas de la configuración del
subsuelo y de la necesidad de unir el nuevo
sistema de cinta transportadora al ya exis-
tente. La inestabilidad geológica del subsuelo
y la necesaria compatibilidad entre la cinta
transportadora existente y la nueva son, en
efecto, razones técnicas que la entidad
adjudicadora puede tener en cuenta al elegir
al adjudicatario, pero no demuestran por sí
solas que Koch/Metka era la única empresa
capaz de ejecutar el contrato.
43. La postura de Grecia resulta además
desvirtuada por otros dos hechos. En primer
lugar, la misma entidad adjudicadora publicó
anuncios de licitación en relación con obras
similares ejecutadas anteriormente en Mega-
lopolis y, en segundo lugar, también se
propuso a Dosco negociar. Como señala la
Comisión, la respuesta de Grecia de 9 de
noviembre de 2000 indica que en un
principio se consideró que Dosco estaba
técnicamente capacitada para ejecutar el
contrato. La inexistencia de otros posibles
contratistas no es tan manifiesta como alega
Grecia.
I - 4727
 CONCLUSIONES DEL SR. JACOBS — ASUNTO C-394/02
44. En resumen, en la medida en que intenta
trasladar a la Comisión la carga de la prueba
en relación con este aspecto del asunto, el
razonamiento de Grecia resulta erróneo pol-
los motivos expuestos en el punto 40 supra.
Debe recordarse que uno de los objetivos
principales de las normas sobre contratación
pública es permitir que las entidades adjudi-
cadoras y las empresas de toda la UE se
beneficien de las posibilidades que ofrece el
mercado europeo. Al no examinar el mer-
cado mediante la publicación de un anuncio,
Grecia ha truncado ese objetivo.
45. A la vista de lo anterior, debo concluir
que Grecia no ha probado que las dificulta-
des derivadas de la complejidad técnica de
las obras que debían ejecutarse hiciesen
absolutamente imprescindible, con arreglo
al artículo 20, apartado 2, letra c), de la
Directiva sobre los sectores de los servicios
de utilidad pública, que se adjudicase el
contrato a Koch/Metka.
46. Por lo que se refiere a la excepción
basada en motivos de extremada urgencia,
para poder invocarla válidamente deben
concurrir, según el artículo 20, apartado 2,
letra d), de la Directiva sobre los sectores de
los servicios de utilidad pública, tres requi-
sitos acumulativos, a saber, la existencia de
un acontecimiento imprevisible, una extre-
mada urgencia que haga imposible el cum-
I - 4728
plimiento de los plazos establecidos en otros
procedimientos y la existencia de una
relación de causalidad entre el aconteci-
miento imprevisible y la extremada urgencia.
47. El acontecimiento imprevisible invocado
por Grecia en el presente asunto lo consti-
tuyen los plazos impuestos mediante la
resolución de la autoridad nacional compe-
tente, de 30 de diciembre de 1999, sobre la
determinación de las condiciones medioam-
bientales para la explotación del proyecto.
Con arreglo a dicha resolución, en septiem-
bre de 2000 debía haberse obtenido auto-
rización de las autoridades locales para
proceder a la eliminación de residuos, y en
diciembre de 2000 debía ser operacional el
nuevo sistema de cinta transportadora. Estos
plazos tan breves supuestamente respondían
a las presiones ejercidas sobre las autoridades
nacionales competentes en materia de medio
ambiente por las autoridades y la población
locales, que expresaban su inquietud acerca
de los problemas de contaminación origi-
nados por las instalaciones existentes. Según
Grecia, el incumplimiento de tales plazos
hubiera acarreado graves consecuencias jurí-
dicas, principalmente en forma de sanciones.
48. En mi opinión, toda entidad adjudica-
dora que actúe con una diligencia normal
debe ser consciente de los procedimientos de
autorización obligatorios, medioambientales
u otros, que debe respetar, con arreglo a las
normas nacionales aplicables, cuando pro-
yecta la adjudicación de contratos compren-
didos dentro del ámbito de aplicación de las
 COMISIÓN / GRECIA
Directivas sobre contratación pública. Por lo
tanto, las entidades adjudicadoras deben
tener presentes tales etapas procedimentales
y sus posibles consecuencias, al llevar a cabo
su planificación, para evitar cometer infrac-
ciones del Derecho comunitario. En el
asunto Comisión/Alemania, en el que, en
vista del plazo transcurrido para la aproba-
ción de los planes de las obras públicas poi-
parte de las autoridades nacionales compe-
tentes en materia de medio ambiente, la
entidad adjudicadora decidió cancelar el
procedimiento abierto y adjudicar el con-
trato mediante un procedimiento negociado
sin previa publicación de un anuncio de
licitación, el Tribunal de Justicia declaró que
el «hecho de que, antes de la fecha límite
prevista a tal fin, una entidad que debe dar su
aprobación a un proyecto formule objeciones
por razones que tiene derecho a alegar
constituye [...] un elemento previsible en el
desarrollo del procedimiento de aprobación
de los planes». 22 Estoy de acuerdo con la
Comisión en que este mismo razonamiento
debería aplicarse al caso de autos.
49. Como señala la Comisión, DEI ya había
presentado el proyecto con el que está
relacionada la adjudicación controvertida a
la autoridad nacional competente en materia
de medio ambiente en el último trimestre de
1997, esto es, más de doce meses antes de
que se estableciesen los plazos mediante la
resolución de la autoridad nacional compe-
tente en materia de medio ambiente. Se
desprende asimismo de los autos que la
contaminación originada por las instalacio-
22 — Sentencia de 28 de marzo de 1996, Comisión/Alemania
(C-318/94, Rec. p. I-1949), apartado 18.
nes de transporte de residuos sólidos exis-
tentes en el lugar era una cuestión de
actualidad tanto en el ámbito local como
en el nacional. Además, DEI había realizado
anteriormente obras respetando las normas
aplicables en materia de contratación
pública. Por lo tanto, cabe suponer que DEI
estaba plenamente familiarizada con las
normas aplicables a la evaluación de impacto
ambiental y a la adjudicación de contratos
públicos y era consciente del carácter
políticamente delicado de la cuestión de la
contaminación en la zona.
50. En tales circunstancias, el estableci-
miento de plazos ajustados por parte de la
autoridad nacional competente en materia
de medio ambiente no puede calificarse, en
mi opinión, como un hecho imprevisible en
el sentido del artículo 20, apartado 2, letra d),
de la Directiva sobre los sectores de los
servicios de utilidad pública. En efecto,
aparentemente ni en el marco normativo
nacional ni en los niveles de contaminación
en la zona hubo cambios inesperados que
hubiesen podido exigir una respuesta inme-
diata.
51. Además, lo que supuestamente motivó
el incumplimiento de las obligaciones deri-
vadas de la Directiva sobre los sectores de los
servicios de utilidad pública fue la resolución
del Ministro de Medio Ambiente, Urba-
nismo y Obras Públicas. No obstante, según
jurisprudencia reiterada, el concepto de
Estado a los efectos del Derecho comunitario
I - 4729
 CONCLUSIONES DEL SR. JACOBS - ASUNTO C-394/02
y, en particular, a los efectos de un recurso
interpuesto con arreglo al artículo 226 CE,
debe interpretarse en el sentido de que
incluye a todos los poderes públicos. Asi-
mismo, según jurisprudencia reiterada, «un
Estado miembro no puede alegar disposicio-
nes, prácticas ni circunstancias de su orde-
namiento jurídico interno para justificar el
incumplimiento de las obligaciones y plazos
establecidos por una Directiva». 23 El Tribu-
nal de Justicia ha declarado también que «las
disposiciones comunitarias en materia de
adjudicación de contratos públicos queda-
rían privadas de efecto útil si el comporta-
miento de un poder adjudicador [...] no
fuera imputable al Estado miembro de que se
trate».24
52. No sólo sería poco razonable, sino
también peligroso permitir a un Estado
miembro justificar el incumplimiento de las
obligaciones que le impone el Derecho
comunitario basándose en la acción o
inacción de alguno de sus elementos consti-
tutivos, en el caso de autos, un componente
esencial del Gobierno helénico. Las obliga-
ciones derivadas de las Directivas sobre
contratación pública incumben a los Estados
miembros y éstos deben, por lo tanto,
garantizar que la acción o inacción de alguno
de sus elementos constitutivos no provoque
un incumplimiento de la normativa comu-
nitaria por parte de otro organismo estatal.
23 — Sentencia de 17 de septiembre de 1998, Comisión/Bélgica
(C-323/96, Rec. p. I-5063), apartado 42 y la jurisprudencia
citada.
24 — Asunto Comisión/Austria, citado en la nota 7, apartado 75.
I - 4730
Debe señalarse que las partes no discrepan
acerca de la responsabilidad última de Grecia
con arreglo al Derecho comunitario por los
actos de DEL
53. La cronología de los hechos también
contradice la alegación de que existía una
situación de «extrema urgencia». A este
respecto, basta señalar, en primer lugar, que
DEI presentó el proyecto para su aprobación
medioambiental en 1997 y que su aprobación
final, sujeta a determinadas condiciones, no
tuvo lugar hasta finales de 1999. En segundo
lugar, las negociaciones con Koch/Metka
sobre el precio de las obras contratadas
duraron más de seis meses. Por último, dos
años después de la expiración de los
«ajustados» plazos impuestos mediante reso-
luciones de la autoridad nacional compe-
tente en materia de medio ambiente basán-
dose en riesgos medioambientales, las obras
aún no habían concluido. Si bien acepto
plenamente que los riesgos para el medio
ambiente o la salud pública puedan justificar
en determinadas circunstancias una desvia-
ción de la disciplina de las Directivas sobre
adjudicación de contratos públicos, no hay
nada que indique que esa extrema urgencia
era un factor a tener en cuenta en el presente
asunto. De hecho, como se menciona en el
punto 5 supra, las negociaciones sobre
precios duraron varios meses, lo que parece
indicar que se otorgó prioridad a la reduc-
ción del precio del contrato.
 COMISIÓN / GRECIA

Conclusión

54. Habida cuenta de todo lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que:

«1) Declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le

incumben en virtud de la Directiva 93/38/CEE del Consejo, de 14 de junio de
1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en
los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las tele-
comunicaciones, y, en particular, de sus artículos 20 y siguientes, al haber
adjudicado DEI un contrato para la construcción de un sistema de cinta
transportadora para la planta generadora de electricidad térmica de Megalopolis
mediante un procedimiento negociado sin previa publicación de un anuncio.

2) Condene en costas a la República Helénica.»

I - 4731