La LCSP impone el deber de planificación general de la contratación de cada entidad pública

durante todo el año: elaboración del Plan Anual de Contratación, que debe ser publicado en el
perfil del contratista, de acuerdo con lo previsto en el artículo 28.4

3, párr. 1.º, dispone: «La presentación de ofertas y solicitudes de participación se llevará a cabo
utilizando medios electrónicos, de conformidad con los requisitos establecidos en la presente
disposición adicional», y la disposición adicional decimoquinta.1, párr. 1.º, establece: «Las
notificaciones a las que se refiere la presente Ley se podrán realizar mediante dirección
electrónica habilitada o mediante comparecencia electrónica». De esta críptica manera y
sumando el efecto de ambos preceptos, resulta que los licitadores tienen el deber de relacionarse
(bidireccionalmente)

Se trata, por otra parte, de una aspiración inalcanzable, puesto que los indicadores de
implantación de la administración electrónica11 revelan que un altísimo porcentaje de
Administraciones públicas (especialmente las entidades locales de menor tamaño) carecen
todavía de los medios y servicios electrónicos imprescindibles para la implantación de
plataformas y herramientas de contratación electrónica integral.

Lo más llamativo de la imposición del medio electrónico es la asimetría con la que el legislador
configura la cuestión, concediendo a la Administración un gran margen para optar entre
imponerlo o no, pero entregando en todo caso a los licitadores al criterio establecido por la
Administración. Se contemplan, concretamente, tres excepciones: a) Por razones de
competencia, disposición adicional decimosexta.1: para evitar que la imposición del medio
electrónico restrinja el acceso de los operadores económicos produciendo efectos
discriminatorios. b) Por razones de carácter técnico y operacional, disposición adicional
decimoquinta.3, párr. 2.º: cuando se requerirían herramientas, dispositivos, aplicaciones,
formatos de archivos, equipos ofimáticos, etc., no disponibles para los operadores económicos o
para el órgano de contratación. c) Por razones de seguridad, disposición adicional
decimoquinta.4: para la protección adecuada de información cuando se hayan producido
violaciones de seguridad, o cuando el nivel de protección que requiere la información no se
pueda alcanzar utilizando los dispositivos, herramientas y aplicaciones que se encuentren a
disposición de los operadores económicos.

Las tres excepciones son razonables; la primera no viene expresamente contemplada por las
Directivas (suscitando dudas sobre la pureza de la trasposición)15, en tanto que las otras dos
sí16; y las tres se encuentran sujetas a un mismo requisito: que el órgano de contratación motive
en un informe específico las razones por las que considera necesario utilizar medios distintos a
los electrónicos.

Las Directivas quieren que los licitadores dispongan en todo caso de un medio electrónico para
la presentación de ofertas, a fin de que voluntariamente puedan hacer uso del canal aun cuando
la presentación no sea preceptiva por ese medio17. En la misma línea, cabe decir que abunda el
caso de Administraciones que no han articulado servicios básicos de administración electrónica,
como las notificaciones o el acceso al expedient

disposición adicional decimosexta.1 h). Consiste en la posibilidad de envío de la huella

electrónica de la oferta

TACRC 1004/2017 (en la que es aplicable el TRLCSP, pero invoca el art. 41 LPAC), que
admite correo electrónico para envío de invitaciones en un acuerdo marco
Perfil del contratant art 63

SDA

CATALOGOS ELECTRONICOS la posibilidad de que se obligue a presentar las ofertas

mediante un concreto formato electrónico, parece que cabe englobarla entre los poderes
reconocidos al órgano de contratación –en particular, disposición adicional decimosexta.1 j)–,
por lo que no debe existir objeción a su implantación

Agustí Cerrillo i Martínez Catedrático de Derecho Administrativo de la Universitat Oberta de

Cataluny

Disposiciones adicionales decimoquinta, decimosexta y decimoséptima LCSP. Asi- mismo, la

disposición adicional decimoséptima LCSP dispone que las herramientas y los dispositivos de
recepción electrónica de documentos deben garantizar razonablemente que nadie tenga acceso a
los datos y documentos transmitidos antes de que finalicen los plazos, y detectar las infracciones
o tentativas de las prohibiciones o condiciones de acceso.

En tercer lugar, la LCSP impulsa el uso de los medios electrónicos en la contratación pública a
través de diversos instrumentos. Por un lado, a través de la Estrategia Nacional de Contratación
Pública, instrumento jurídico vinculante aprobado por la Oficina Independiente de Regulación y
Supervisión de la Contratación, que debe incorporar las medidas que permitan generalizar el uso
de la contratación electrónica en todas las fases del procedimiento17. Por otro, a través del
Comité de Cooperación en materia de contratación pública, creado en el seno de la Junta
Consultiva de Contratación Pública del Estado, e integrado por representantes de la
Administración General del Estado, de las comunidades y ciudades autónomas y de las
organizaciones representativas de las entidades locales, que será el encargado de coordinar el
impulso de la contratación electrónica en el ámbito del sector público, y de promover el
cumplimiento de los mandatos y objetivos de las directivas comunitarias en la materi

Particularmente, la extensión de la contratación electrónica supone la creación y el archivo de

toda la documentación y la información que generan los procedimientos de contratación en
formato electrónico, lo que no solo facilita su gestión, sino también su acceso y difusión. En
efecto, como se ha destacado ampliamente, existe una estrecha relación entre la administración
electrónica y la transparencia

Sin embargo, para que la extensión del uso de los medios electrónicos en la contratación pública
pueda efectivamente contribuir a una mayor transparencia, es necesario que en el diseño de las
aplicaciones de contratación electrónica también se tengan en cuenta las obligaciones de
transparencia que deben cumplir los órganos de contratación. En esta dirección, es necesario
que en el diseño de los sistemas de gestión documental sobre los que se basa la contratación
electrónica no solo se tenga en cuenta la gestión del procedimiento de contratación, sino
también garantizar que toda la información que generan pueda ser puesta a disposición de los
licitadores y de la ciudadanía en general, garantizando su autenticidad, integridad, trazabilidad y
reutilización. Para ello, es necesario que las obligaciones de transparencia se tengan en cuenta
desde que la información se genera, y no cuando debe ser difundida o es objeto de una solicitud
de acceso23. Es lo que se conoce como transparencia por diseño24.

Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 29 de abril de 2004, asunto Succhi di Frutta, al

afirmar que la transparencia «implica que todas las condiciones y modalidades del
procedimiento de licitación estén formuladas de forma clara, precisa e inequívoca en el anuncio
de licitación o en el pliego de condiciones, con el fin de que, por una parte, todos los licitadores
razonablemente informados y normalmente diligentes puedan comprender su alcance exacto e
interpretarlos de la misma forma y, por otra parte, la entidad adjudicadora pueda comprobar
efectivamente que las ofertas presentadas por los licitadores responden a los criterios aplicables
al contrato de que se trata»

La transparencia contribuye a la igualdad de los licitadores. En esta dirección, el Tribunal de

Justicia, en la conocida sentencia de 7 de diciembre de 2000

Instrumentso

la difusión de información a través del portal de transparencia =Artículo 5.1 Ley 19/2013.
Respecto al ámbito subjetivo de lo previsto en el artículo 5.1 Ley 19/2013, debe tenerse presente
que la obligación no incumbe únicamente a las Administraciones públicas, sino al conjunto de
entidades y organismos, públicos y privados, incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley
19/2013 (artículo 2.1) n difundir en relación a todas las fases del ciclo contractua

En primer lugar, la información debe ser de calidad para poder cumplir con las finalidades
previstas (Artículo 5.4 Ley 19/2013). En esta dirección, la información debe ser clara, veraz y
objetiva. Asimismo, la información debe estar actualizada43. En segundo lugar, la información
debe ser accesible (Artículo 5.5 Ley 19/2013). Por un lado, la información debe ser de acceso
fácil, gratuito, y estar fácilmente localizable. Por otro lado, la información debe estar a
disposición de las personas con discapacidad por medios o en formatos adecuados de manera
que resulten accesibles y comprensibles, conforme al principio de accesibilidad universal y
diseño para todos (el Real Decreto 1112/2018, de 7 de septiembre, sobre accesibilidad de los
sitios web y aplicaciones para dispositivos móviles del sector público, en el que se regula esta
cuestión). En tercer lugar, la información debe ser reutilizable (Artículo 5.4 Ley 19/2013). En
esta dirección, las Administraciones públicas deben difundir la información en unos formatos
técnicos y en unas condiciones jurídicas que faciliten su reutilización47. A través de la
reutilización de la información contractual, la ciudadanía puede contribuir a incrementar la
transparencia de la contratación en lo que se conoce como transparencia colaborativa48

b) El acceso a la información

subjetivo de todas las personas art 12

El perfil de contratante Los órganos de contratación deben difundir a través del perfil de
contratante la información y la documentación relativas a su actividad contractua Aart39

b) La publicación de anuncios

En particular, la LCSP prevé la publicación del anuncio de información previa con el que los
órganos de contratación pueden dar a conocer los contratos que tienen previsto licitar en los
doce meses siguientes a su publicación71. También a la publicación de los anuncios de
licitación en el perfil de contratante y, en los supuestos previstos en la LCSP, el Boletín Oficial
del Estado y el Diario Oficial de la Unión Europea72. Asimismo, a la publicación de la
adjudicación y del anuncio de formalización del contrato en el perfil de contratante y, en su
caso, el Diario Oficial de la Unión Europea y el Boletín Oficial del Estado73 //71. Artículo 134
LCSP. De este modo, se facilita la igualdad de oportunidades y se incrementa la concurrencia,
al disponer los potenciales licitadores de más tiempo para preparar su oferta (Malaret García,
2016, 41). 72. Artículo 135 LCSP. 73. Artículos 151.1 y 154.1 LCSP, respectivamente.

c) El acceso a la información contractual

Los interesados en una licitación pueden acceder a los pliegos y a la documentación

complementaria a través del perfil de contratante74. Asimismo, los licitadores pueden solicitar
acceder a la información relativa al contrato adjudicado, con lo que podrán conocer en detalle
los motivos por los que no se les ha adjudicado el contrato y poder, en su caso, ejercer el
derecho a interponer recurso especial en materia de contratación75. Los interesados también
pueden solicitar el acceso al expediente de contratación de forma previa a la interposición del
recurso /151.2

d)motivación de decsiones

En particular, se prevé que los órganos de contratación tienen la obligación de motivar las
distintas decisiones que tomen a lo largo de la tramitación del procedimiento de contratación,
por ejemplo, respecto a la selección de los criterios que se utilizarán para la adjudicación del
contrato, la exigencia de garantía provisional o a la adjudicación del contrat

e) registros y plataformas

el acceso al Registro de Contratos del Sector Público, en el que se recogen los datos básicos de
los contratos adjudicados por las Administraciones públicas y entidades del sector público,
siempre y cuando no hayan sido previamente publicados o no se vean afectados por los límites
previstos en la legislación

Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público, que puede contener
información de las empresas (personalidad y capacidad de obrar; facultades de los
representantes o apoderados; autorizaciones o habilitaciones profesionales; solvencia económica
y financiera; clasificación; prohibiciones de contratar)88. El Registro será público previa
identificación de la persona que acceda89

En tercer lugar, el acceso a la Plataforma de Contratos del Sector Público, que aglutina toda la
información recogida en los perfiles de contratante del conjunto de Administraciones públicas y
entidades del sector público. El acceso a la Plataforma se realiza a través de un portal único

Íñigo Sanz Rubiales

El art. 127.2 LCSP contiene una regulación específica de una técnica informativa de mercado
(la de las etiquetas voluntarias que tienen como finalidad informar al consumidor de diversas
características de un producto), para establecer sus posibilidades de utilización y sus límites,
potenciando así sus ventajas y evitando los efectos restrictivos de la competencia que puede
generar su utilización inadecuada: «(…) los órganos de contratación (…) podrán exigir, en las
prescripciones técnicas, en los criterios de adjudicación o en las condiciones de ejecución del
contrato, una etiqueta específica como medio de prueba de que las obras, los servicios o los
suministros cumplen las características exigidas, (…)Ahora bien, como la etiqueta cumple una
función de medio de prueba de determinadas características (ambientales o sociales, de
ordinario),
«consultas preliminares de mercado», que se encuentran reguladas en el art. 115 LCSP. Según
el párrafo 1.º de este artículo, «Los órganos de contratación podrán realizar estudios de mercado
y dirigir consultas a los operadores económicos que estuvieran activos en el mismo con la
finalidad de preparar correctamente la licitación e informar a los citados operadores económicos
acerca de sus planes y de los requisitos que exigirán para concurrir al procedimiento»Esta
novedad se ha valorado positivamente por la doctrina, porque las consultas pueden facilitar la
elaboración del clausulado en compras de una cierta complejidad.

Aquí la LCSP apunta a un cambio de planteamiento fundamental, porque incluye el

denominado «ciclo de vida» como un criterio económico de adjudicación de los contratos

Procedimiento abierto simplificado

al expediente de contratación, la LCSP exige una serie de requisitos ya previstos en el Texto

Refundido (informe del órgano de contratación justificando la necesidad del contrato,
aprobación del gasto e incorporación de la factura correspondiente: art. 118.1)49, pero añade,
además, dos nuevos requisitos: justificar «que no se está alterando el objeto del contrato para
evitar la aplicación de las reglas generales de contratación, y que el contratista no ha suscrito
más contratos menores que individual o conjuntamente superen la cifra que consta en el
apartado primero de este artículo» (art. 118.3).

tomas cano campos

inclusión proporciona una mejor relación calidad-precio en la prestación contractual y una

mayor eficiencia en la utilización de los fondos públicos (arts. 1.3 y 122.2). De otro, se pretende
facilitar el acceso a la contratación pública de las pequeñas y medianas empresas, así como de
las empresas de economía social (art. 1.4), a cuyo objeto se fomenta y hasta exige la división de
los contratos en lotes (art. 99.3)

Se regula minuciosamente también la cooperación vertical (medios propios) y horizontal

(convenios de colaboración). En particular, se incluye una exhaustiva regulación de los
encargos a medios propios (arts. 32 y 33, y disposición final cuarta.3), reforzándose los
requisitos para su utilización: que el medio propio disponga de medios personales y materiales
suficientes para cumplir el encargo, que disponga de autorización del poder adjudicador del que
dependa, que no tenga participación privada y que no pueda realizar en el mercado más del 20
% de su activida

como los partidos políticos, los sindicatos, las organizaciones empresariales y las corporaciones
de derecho público, si bien solo se les aplica la Ley cuando cumplan los requisitos para tener la
condición de poder adjudicador, lo que rara vez sucederá.

El artículo 3 sigue siendo la clave de bóveda en la arquitectura de la Ley, pues para determinar
el régimen jurídico de un determinado contrato es preciso saber con carácter previo el tipo de
entidad que lo celebra, lo que no es fácil porque las cláusulas generales que sigue manteniendo
el precepto no son un dechado de claridad y rigor conceptual [apartados 2.b) y 3.d)].

La Directiva 2014/24/UE contempla una serie de medidas de simplificación en la contratación:

uso del documento europeo único de contratación consistente en una declaración del propio
interesado, sistema de e-Certis que permite a los Estados el intercambio de certificados y
pruebas documentales, simplificación en los contratos de servicios a las personas,
Las medidas que contempla la LCSP al servicio de la simplificación son esencialmente las
siguientes: la extensión a todos los procedimientos de la declaración responsable para acreditar
el cumplimiento de losrequisitos previos, la cual se ajustará al formulario de documento
europeo único de contratación (arts. 140 y 141), la posibilidad de prever como criterio de
solvencia que el adjudicatario cumple con los plazos de pago a proveedores [art. 87.1.c)], la
división en lotes siempre que la naturaleza o el objeto del contrato lo permitan (art. 99.3), la
contratación electrónica, las modalidades simplificada y supersimplificada del procedimiento
abierto y la nueva regulación de los contratos menores. Pero son medidas escasas que poco
simplifican en una Ley ella misma necesitada en su estructura de claridad y simplificación.
Además algunas de esas medidas solo suponen una simplificación para algunos de los sujetos
que intervienen en la contratación, pero no para otros: por ejemplo, la división del contrato en
lotes puede suponer una simplificación para los licitadores, pero no para la Administración

materia de procedimientos, se mantienen como tipos básicos el abierto y restringido, y como

procedimientos especiales, sujetos a determinadas condiciones, el procedimiento de licitación
con negociación, el diálogo competitivo y la asociación para la innovación (un nuevo tipo de
procedimiento para la contratación innovadora). Por otro lado, se han acortado los plazos para la
participación y la presentación de ofertas, lo que permite una contratación más rápida y más
racional.

Gobernaza

En su versión final, sin embargo, la Directiva prescinde de las Autoridades y Centros de

conocimiento. En lugar de ello, en relación con la Gobernanza, la Directiva establece una
obligación de monitorizar la aplicación de la normativa sobre contratos públicos, debiendo los
Estados miembros enviar a la Comisión cada tres años un informe que señale los problemas
aplicativos más frecuentes. Integrado en ese informe puede enviarse la información estadística
relativa a los contratos no cubiertos por la Directiva. Además de esos informes trianuales, la
Directiva contempla la necesidad de enviar a la Comisión informes individuales sobre cada
contrato adjudicado conforme las prescripciones de la Directiva.

Por último, la Directiva prevé que los diferentes organismos nacionales compartan información
y buenas prácticas, y cooperen, a través del Sistema de Información del Mercado Interior (IMI)
establecido por el Reglamento 1024/2012 del Parlamento europeo y del Consejo, de 25 de
octubre de 20124

Proc simplificado

Tal y como ha señalado GIMENO FELIÚ, las centrales de compras son un ejemplo de técnica
de simplificación administrativa y de especialización de los órganos de contratación de las
Administraciones Públicas que tienen por objeto facilitar las adquisiciones y beneficiarse de
economías de escala

El ejercicio por las centrales de compra provinciales de las competencias en materia de

contratación que le atribuyan los pequeños municipios no es sino una manifestación de la
función de asistencia y cooperación con los municipios que establece el art. 36.1 Ley 7/1985, de
2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local

En este sentido, y aunque el TRLCSP no prevé expresamente la posibilidad de que varios entes
contratantes sumen sus necesidades y tramiten un único procedimiento de licitación de manera
conjunta, no parece que exista inconveniente legal para ello. De hecho, tal posibilidad esa
admitida de forma natural por la vigente Directiva 2004/18, que al definir en su art. 1 el
concepto de contratos públicos señala que lo son “los contratos onerosos y celebrados por
escrito entre uno o varios operadores económicos y uno o varios poderes adjudicadores…”. Esta
solución plantea como ventaja principal la innecesariedad de creación de nuevas estructuras
profesional, articulando la tramitación de los procedimientos a través de los servicios existentes
de cada corporación local

La exclusión con carácter general de la cooperación convencional del ámbito de aplicación de la

normativa española sobre contratación pública fue reprochada por el Tribunal de Justicia en su
Sentencia de 13 de enero de 2005 (As. C84/03, Comisión vs. Reino de España

Relaciones cooperacion horizontal

Delegación de competencias

Mesa contratación

Sp

«legalización» sistemática de las regulaciones en perjuicio de la colaboración reglamentaria

No creo que haya una legislación, en todo nuestro ordenamiento jurídico, comparable en
volatilidad a la normativa básica de contratos. Lyes-medida

Mentalidad hacendística

En primer término, el empleo de esta tripartición de entidades —que en buena parte se solapan
— da lugar a dificultades interpretativas constantes, referidas a la determinación de los
preceptos del TRLCSP que son aplicables a unas y otras

No tiene sentido la inclusio de entes atípicos porque intentar realizar actividades económicas en
el mercado y someterse a los requisitos de contratación que pesan sobre las Administraciones
públicas es una inconsecuencia; más aún cuando los efectos, la ejecución y la extinción de los
contratos celebrados por algunas de estas entidades se califican de derecho privado, despojando
a los entes públicos respectivos de los poderes de autoridad que requiere su actuación

La tipificación de nuevos contratos no genera problema alguno, obviamente; más bien al

contrario. Las dificultades provienen del carácter básicamente procedimental de la regulación
que se establece para ellos, que es sustancialmente distinta en cada caso. Ello determina que
cada contrato se configure como un constructo cerrado, que obliga al gestor público a optar
imperativamente entre una y otra modalidad, sin posibilidad de error; lo cual es particularmente
espinoso en muchas ocasiones, ya que los límites entre unos contratos y otros son
frecuentemente impalpables, como demuestra, por ejemplo, los laboriosos esfuerzos doctrinales
por distinguir entre el contrato de servicios y el de gestión de servicios públicos, o entre
determinados contratos de concesión de obra pública y el de colaboración público/privado. A
ello han de añadirse las dificultades que suscitan los contratos mixtosEstas dificultades podrían
minimizarse, a mi juicio, si en lugar de tipificar contratos como mundos cerrados, se regulasen
las reglas procedimentales pertinentes por tipos de prestaciones contratadas, permitiendo a los
entes públicos diseñar discrecionalmente el contenido de dichas prestaciones; como se hace
habitualmente y sin problema alguno en el derecho privado.
Falta de unificación

Es inadecuado porque, como antes señalé, el contenido de las Directivas comunitarias es casi
exclusivamente procedimental, como lo es la propia legislación española. Y las normas
comunes de procedimiento chocan abiertamente con la diversidad irreductible de las reglas
básicas que, en cada Estado miembro, regulan los poderes de las Administraciones en las
relaciones jurídicas que entablan con los particulares; reglas cuya unificación el derecho
comunitario no tiene capacidad de emprender. No hay posibilidad razonable de unificar los
procedimientos de contratación si las normas vertebrales reguladoras del procedimiento
administrativo general no son las mismas, o muy similares en todos los países.

Los factores determinantes de la ralentización de los procesos de licitación son múltiples, pero
tres son los más importantes. Primero, la complejidad de los trámites de preparación del
contrato, especialmente los referidos a la elaboración y contenido del proyecto en el contrato de
obras (artículo 123 del TRLCSP) y, sobre todo, del estudio de viabilidad y anteproyecto de
construcción en el contrato de concesión de obra pública (artículos 128 y 129) y del documento
de evaluación previa y del programa funcional en el contrato de colaboración público/privado
(artículos 134 y 135). Dicha complejidad no sólo supone una considerable inversión de tiempo
previo al inicio de las actuaciones, sino que tiene un alto coste de ejecución que, cuando no
puede ser absorbido directamente por los servicios técnicos de la Administración, ha de ser
externalizado, lo que supone un gasto adicional al del contrato principal, que encarece
seriamente éste. Segundo, la amplitud de los plazos de celebración de los trámites sucesivos de
la licitación: en el procedimiento abierto —por tomar solo un ejemplo— estos son los de
presentación de proposiciones (cincuenta y dos días: artículo 159.1 TRLCSP), apertura de las
proposiciones (un mes: artículo 160.1), adjudicación (dos meses: artículo 161.2) y
formalización (quince días hábiles: artículo 156.3); cinco meses mínimo, salvo los de
presentación de proposiciones. Y tercero, la escasez de dotación de efectivos de los servicios
administrativos de contratación, que fuerza en muchos casos a exceder notablemente los plazos
antes indicados.