ADMINISTRACION Y

CONTABILIDAD PÚBLICA

RESEÑA DE CLASES TEÓRICAS

UNIDAD 3

Año 2.017

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Unidad 3: Presupuesto General
1. Presupuesto: Concepto
2. Presupuesto Financiero del Estado
3. Sistemas Presupuestarios
4. Presupuesto por Resultados, sistemas
5. Dirección General de Presupuesto

FUENTES:
- Atchabahian, Adolfo – Contabilidad Pública
- Atchabahian, Adolfo – Régimen Jurídico de la Gestión y del Control en la Hacienda
Pública
- Cuadernos de la Cátedra de Contabilidad Pública – Facultad de Ciencias Económicas
- UNNE

NORMAS LEGALES:
- Constitución Nacional
- Constitución de la Provincia de Misiones
- Ley VII Nº 11 de Contabilidad de la Provincia de Misiones
- Decreto Nº 3421/86 Reglamentario de la Ley de Contabilidad
- Ley XV Nº 5 Orgánica de Municipalidades
- Ley I Nº 3 Orgánica del Tribunal de Cuentas
- Ley Nacional Nº 24.156 de Administración Financiera

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Unidad 3: Presupuesto General 

1. Presupuesto: Concepto

La Planificación y el Control Presupuestario en la Hacienda Pública

La actividad administrativa de la Hacienda se manifiesta en un complejo

armónico y coordinado de operaciones económicas tendientes a un fin: satisfacer las
necesidades económicas del ente al que la Hacienda corresponde. Tal coordinación en
la gestión económico – administrativa de la Hacienda ha de suponer un plan oportuno y
regularmente establecido. Ese plan financiero, que regula la vida de la Hacienda, debe
prever las necesidades a satisfacer durante cada periodo en que por convención se
divide aquella gestión, y confrontar las erogaciones que fueren menester para ello, con
los recursos presumiblemente disponibles al efecto.
Si la satisfacción de las necesidades humanas a que tiende la Hacienda se logra
mediante la aplicación de bienes económicos, que por su naturaleza son escasos y deben
conseguirse con el esfuerzo del ente, es evidente que sin la presencia de un plan
determinado, será muy difícil conseguir la suficiencia de tales bienes económicos para
cubrir plenamente aquellas necesidades. Por ese motivo, la Hacienda Pública, requiere
formular a priori un plan financiero, que compulse y valúe las necesidades a cubrir y los
medios destinados al logro de ese propósito.
Es indispensable en toda Hacienda la preparación periódica de planes
financieros, que reciben la designación de presupuestos.
El presupuesto es, por consiguiente, un plan preventivo relativo al probable
curso de los ingresos y egresos de medio pecuniarios que durante un ejercicio ha de
registrar la Hacienda de que se trate.
Pero cuando la Hacienda, desde el punto de vista de su administración, tiene el
carácter de dependiente, esto es, cuando en ella no residen en un mismo órgano la
voluntad que resuelve las operaciones a realizar y la dirección que las orienta y ejecuta,
a la señalada significación económica, se añade un alcance normativo jurídico: el plan
financiero ya no es sólo un instrumento de previsión con alcance predominantemente
económico, tendiente a ordenar la gestión administrativa. Se transforma en mandato
obligatorio al cual deben ajustar su acción los órganos directivos y ejecutivos. La
predeterminación del presupuesto por el órgano volitivo implica, pues, una norma de
conducta para los encargados de ejecutarlo.
En la Hacienda del Estado moderno, el presupuesto persigue un tercer objetivo,
además del económico y del jurídico, es el de índole política, pues el presupuesto
constituye el modo de expresar en cifras la aspiración del todo social.
Toda organización requiere para su administración y control, la preparación de
planes y programas que permitan predecir las operaciones futuras con el mayor grado de
certeza posible. Por lo tanto, el desarrollo de la planificación previa da una clara visión
posterior del fracaso o no de la gestión.

 Planes Económicos o de Gobierno y Presupuesto

Se advierten semejanzas y diferencias entre el presupuesto financiero
tradicional, como instrumento de Contabilidad Pública Preventiva y el Plan Económico
o de Gobierno.
 
 

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PRESUPUESTO FINANCIERO PLAN ECONÓMICO
TRADICIONAL O DE GOBIERNO
Es un instrumento obligatorio que fija Prevé las regulaciones de la economía
para un período determinado, los gastos a nacional: abarca todos los aspectos y
efectuar con fondos del tesoro público y ordena sistemáticamente los programas
valúa el producido de las fuentes de de acción, tanto de los particulares como
recursos con que aquellos han de del ente estatal.
cubrirse.
Tiene un contenido jurídico normativo en Es de índole más general que el
cuanto determina los montos máximos y presupuesto.
los conceptos por los cuales ha de gastar
la Hacienda Pública.
Es una fase de la planificación que Es la reunión de todos los programas
solamente se dirige a la actividad de relativos a la marcha de una sociedad.
gobierno en materia de gastos y recursos
públicos.
Todos los presupuestos son planes. No todos los planes son presupuestos.
 
No obstante, esas diferencias entre ambos instrumentos, cuando un Estado
adopta un plan general para regir su vida económica, el presupuesto deja de ser una
simple cuenta equilibrada de ingresos y egresos de la administración pública (ingreso –
inversión – consumo del sector público), para convertirse en un programa financiero
inserto en aquel plan general. El presupuesto no tiene solo la finalidad de hacer frente a
los gastos del Estado, también busca el nexo entre la actividad financiera de la
administración y los programas generales de desarrollo
El ensamble del presupuesto de gastos del sector público, dentro del programa
general que el proceso de planificación supone, ha originado una secuela de problemas
de todo orden: algunos de teoría económica, y otros propios de la contabilidad nacional.
Una de las diferencia se da en lo ateniente a la posibilidad de mantener la regla
de la anualidad del presupuesto financiero, mientras el plan es de vigencia plurianual.
Hay quienes sostienen que el principio de la anualidad del presupuesto
financiero no es compatible con la planificación a largo plazo, por la distinta
periodicidad de ambos procesos. El plan económico busca realizar una política de
coyuntura, para lo cual trata de medir el ciclo económico, de descubrir sus fases y la
intensidad de éstas; luego, adapta la programación en materia de producción, consumo,
inversión y otras variables económicas, al momento del ciclo. Pero también, el plan
comprende, generalmente un período más prolongado de años, tendiendo a abarcar una
mayor parte del ciclo, durante el cual las previsiones podrían tornarse factibles.
Desde esa posición, consideran que el presupuesto anual obstaculiza la
aplicación de una política fiscal anti-cíclica, es decir, de una política tributaria y de
gastos públicos que pretenda influir sobre la distribución de la renta nacional, sobre el
volumen de los recursos ocupados, sobre el nivel del consumo o del ahorro.
Con tal criterio, los planes económicos y sociales generales, los planes de
trabajos públicos y los planes puramente financieros con miras a una política de
coyuntura, deberían tener vigencia plurianual, abarcando la duración presunta de un
ciclo.

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 Pero, todos esos planes de acción político–económica son instrumentos de
gobierno básicamente cualitativos, aunque estén expresados en cifras.
Ante esa posición, sostiene Atchabahian, que es erróneo considerar la
incompatibilidad de esos planes con el presupuesto financiero anual, ya que éste último
es un instrumento eminentemente cuantitativo. Que ambos documentos no se excluyen
sino por el contrario deben complementarse, dado que el presupuesto financiero es el
que permite traducir en cifras concretas los enunciados forzosamente genéricos de los
planes de gobierno.
Además, el presupuesto, por su menor duración, puede permitir las necesarias
adaptaciones y ajustes de los planes, en su aspecto cuantitativo, a las cambiantes
circunstancias que provoquen apartamiento de las previsiones formuladas.
En esencia, frente a las dificultades que apuntan quienes impugnan la regla de
la anualidad del presupuesto financiero, por su pretendida incapacidad de adaptación, no
debe orientarse a abandonar aquel clásico principio, sino por el contrario, encontrar las
correlaciones entre el presupuesto y plan general.
Además, el presupuesto anual y único, es instrumento insustituible para el
correcto manejo del tesoro público.
La CN establece (Art. 75, Inc. 8), que es atribución del Congreso la de fijar
anualmente el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la Administración
Publica, y que aquél ha de atenerse:
- A las pautas de equidad, solidaridad y dar prioridad al logro de un grado equivalente
de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio
nacional.
- Al plan de inversiones públicas, que establece lo que ha de hacerse sobre la base del
programa general de gobierno.

2. Presupuesto Financiero del Estado

Concepto
Presupuesto es un programa en el que el Estado no sólo prevé los recursos que
va a obtener y los gastos que va a realizar, sino que también deberá tener en cuenta los
orígenes de esos recursos y los destinos de esas erogaciones, que se establecerán con un
orden riguroso de prioridades, de acuerdo a las características e importancia de los
mismos, poniéndose de manifiesto el plan de gobierno vigente.
 
Definición
Es un acto administrativo–legislativo concretado por una ley anual por el que
se prevé y autorizan los gastos que han de hacerse en un año dado, comparando su
monto con el cálculo o valuación de los recursos destinados a cubrirlos (Bayetto).
Es el cálculo legal de lo que gastará el gobierno en el año siguiente y de los
recursos que podrá tener a su disposición para llevar esos gastos (Terry).
La doctrina española, por su parte, ofrece una definición pragmática, según la
cual, los presupuestos generales del Estado constituyen una expresión cifrada, conjunta
y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno
de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal.
Según el artículo 12 de la Ley 24.156, los presupuestos comprenderán todos los
recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales figurarán por separado y por sus
montos íntegros, sin compensaciones entre sí. Mostrarán el resultado económico y
financiero de las transacciones programadas para ese período, en sus cuentas corrientes

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y de capital, así como la producción de bienes y servicios que generarán las acciones
previstas.
 
Características
El profesor Bayetto señala como características del presupuesto las siguientes:
- Es un acto administrativo–legislativo ya que en su elaboración participa el Poder
Administrador y en su tratamiento, autorización y sanción el Poder Legislativo.
- Es un acto político–constitucional ya que la atribución la confiere la Constitución
Nacional al Poder Legislativo.
- Es una autorización dada por el Poder Legislativo al Poder Administrador, para
efectuar gastos por cuenta del Estado y cancelar compromisos asumidos en el
cumplimiento de sus funciones.
- Constituye una limitación cuantitativa y cualitativa de los gastos a efectuarse en el
ejercicio, ya que define los conceptos y los importes máximos para cada uno de ellos,
algunos de los cuales son obligatorios, como los de deuda pública y, facultativos en
otros, como las erogaciones corrientes. Los créditos incluidos en la ley de
presupuesto, así como los votados en leyes especiales, son autorizaciones máximas,
en cuanto al concepto y al monto, para practicar gastos públicos. El presupuesto
define en qué se gastará y hasta qué importe se podrá gastar. Sin embrago, esto no
significa que el Poder Ejecutivo esté obligado a gastar hasta los límites máximos
previstos; se trata de una autorización y no de una obligación en aquel sentido. Es
evidente que el Poder Ejecutivo no podrá omitir de realizar los gastos obligatorios,
pero podrá ordenar, o no, los gastos facultativos.
- Es una estimación aproximada de los recursos, sean estos originarios o derivados
(recursos propios o impuestos). La facultad para recaudar determinados ingresos no
emerge de la ley de presupuesto, sino de las leyes tributarias creadoras de fuentes de
recursos públicos. El cálculo de recursos tampoco es limitativo: sólo reviste carácter
estimativo, a los fines de equilibrar los gastos autorizados (regla del equilibrio) con
los ingresos presuntos.
- Es sancionado periódicamente ya que su periodo de vigencia y ejecución es anual y
abarca lo que se denomina “Ejercicio Financiero”.

 
Alcance de las previsiones en materia de Gastos y Recursos
 
Los presupuestos públicos, constan de dos componentes, cada uno con alcances
distintos. Tanto en el aspecto jurídico como en el contable.
- En materia de gastos: las previsiones presupuestarias (sean originarias o se hayan
incorporado en virtud de leyes especiales dictadas durante el ejercicio) destacan, en
la mayoría de los países por su carácter limitativo e imperativo, toda vez que los
créditos así abiertos son cifras máximas para gastar e inhiben al poder administrador
para efectuar gastos fuera de los conceptos determinados o excediendo los montos
fijados.
- En materia de recursos: al valuar los rendimientos probables de cada ramo de
ingresos públicos, el legislador no pretende limitar las facultades de recaudación del
poder administrador. El objeto del cálculo de los recursos es financiar el monto
establecido de los gastos y llegar a la nivelación entre ingresos y egresos; pero tal
valuación no constituye un tope, llegado al cual la recaudación deba suspenderse.
Existen distintos sistemas para la sanción y vigencia de las leyes que establecen los
ingresos públicos:

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 - Periodicidad de las leyes de recursos: se votan anualmente, junto con el
presupuesto. Genera dificultades tanto para el contribuyente, que ignora la presión
tributaria que deberá soportar el próximo ejercicio; como para el Fisco, que no
podrá percibir recursos ante la eventual mora en la sanción de las leyes de
recursos.
- Permanencia de las leyes de recursos y periodicidad de la facultad para
recaudar: aunque desaparece el problema de los contribuyentes pues las leyes son
más o menos permanentes; subsiste el problema del Fisco, en caso de que no se
vote oportunamente la ley de Presupuesto.
- Permanencia de las leyes de recursos y de la facultad de recaudar: las leyes
tributarias son estables y la facultad para recaudar también. No emana de la ley de
presupuesto, sino de la legislación tributaria.
Este es el caso seguido en nuestro país, en que las leyes que determinan recursos y
la facultad recaudatoria son estables. La Constitución Nacional no prevé la
periodicidad de las leyes sobre recursos, ni condiciona la recaudación de éstos.
Las leyes tributarias son independientes del presupuesto y la facultad recaudatoria
tampoco deriva del mismo.
 
Conforme los lineamientos de la Constitución Nacional y también los dictados
de nuestra Constitución Provincial y las leyes que en cada caso reglamentan las normas
de esas constituciones, en lo relativo a gastos, en conceptos y montos, el presupuesto
tiene alcance limitativo, pero en cuanto a recursos tiene el carácter de mera previsión,
dirigida a lograr el equilibrio financiero. Decimos que el presupuesto, en materia de
recursos, puede tener simple carácter preventivo y no limitativo; las leyes tributarias
pueden ser permanentes y el derecho de recaudar no nace del presupuesto, sino de la ley
tributaria.

3. Sistemas Presupuestarios

En cuanto al modo de revelar los recursos y gastos, encontramos dos sistemas:

Sistema presupuestario de caja – gestión - sistema inglés:

- Atiende tan solo al movimiento de fondos del tesoro.
- Los gastos y los recursos se consideran en la última etapa de su ejecución, o sea, en
el momento del pago y del ingreso del tesoro.
- Solo se computan en el ejercicio financiero los gastos y los recursos efectivamente
realizados desde el punto de vista del movimiento de fondos.
- La afectación de los créditos, o sea, la imputación de los gastos, se realiza sobre la
base del pago y no del compromiso.
- Un gasto ha sido efectuado cuando se ha producido su pago. Un recurso ha sido
realizado cuando se ha ingresado lo producido.
- Las autorizaciones para gastar no son afectadas por el compromiso, sino por el pago
material,
- Muestra en el haber por cada crédito, el importe autorizado por el Parlamento, y en el
debe, el monto de los pagos efectivamente gastados.
- Constituye simplemente un estado de caja.
 
Sistema de competencia – jurídico – francés, italiano:
- Tiene por realizado el gasto en el momento de su compromiso o devengamiento.

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- Considera el recurso en el momento de su ingreso efectivo o fijación.
- Afecta el crédito presupuestario sobre la base del compromiso y contabiliza los
recursos sobre la base de su ingreso o fijación.
- Es una contabilidad de competencia o integral que registra el estatus jurídico, ya que
refleja sus pertenencias financieras del momento, las cantidades que el Estado
adeuda a sus proveedores y los importes que los contribuyentes adeudan por tributos
devengados y fijados.
- Ofrece como ventajas la separación completa de los ejercicios en que se divide la
vida de la Hacienda, la veracidad de los resultados finales del ejercicio financiero.
Computa los gastos en razón de las circunstancias de orden jurídico configuradas al
realizarlos y no en función del aspecto pecuniario, y demuestra la situación jurídica
de la Hacienda.

El sistema utilizado en nuestra provincia es mixto. De devengamiento o competencia

para gastos y de caja para recursos. Por tanto, respecto de los tributos, no se los
considera según el momento de su fijación, sino el de su ingreso efectivo. En
consecuencia no se registran las deudas que pudieran producirse por ingresos fijados y
devengados. 

Otros sistemas presupuestarios

Existen además de los anteriores, otros sistemas que están referidos a la forma de
planear, segregar y exponer la información presupuestaria. Entre ellos podemos
destacar:

Presupuesto funcional: 
Se trata de una forma de presentación del presupuesto basada en la clasificación de las
partidas según las finalidades y las funciones que el Estado decida cumplir, con criterio
esencialmente cuantitativo y atendiendo relaciones costo-beneficio-productividad.
Ello requiere clasificar los programas y actividades públicas según las necesidades que
pretenden satisfacer.
Se critica la dificultad de su elaboración, ya que la determinación de las relaciones
costo-beneficio no siempre resultan claras en términos de productividad.
Además, el sustento esencialmente cuantitativo del sistema, puede llevar a que no
aparezcan reflejadas actividades cualitativamente importantes, cuando los valores de
éstas resulten de escasa relevancia.

Presupuesto por programas:

Es una herramienta de planeamiento que tiene por objeto exhibir qué actividades
desarrolla el Estado y cuánto gasta en ellas.
La esencia es la determinación del objetivo preciso a alcanzar cualitativamente, cuya
naturaleza ha de ser definida en cada lapso presupuestario. También consiste en
determinar cualitativamente los objetivos que conforman las metas.
 
Presupuesto de base cero:
Es un proceso operativo de planificación y presupuesto que exige a cada administrador
justificar detalladamente la totalidad de sus peticiones presupuestarias desde el principio
(base cero).
De esta manera, cada unidad gestora debe explicar la existencia de cada uno de los
gastos mediante la agrupación de todas las actividades a realizar en “paquetes de
decisión”, las cuales serán evaluadas y priorizadas.

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Las consecuencias de este procedimiento son:
- El nivel de gasto de cada una de las actividades deberá estar debidamente justificado
y, en ningún caso, podrá ser explicado por el nivel de gasto de ejercicios anteriores
- Para la presupuestación en base cero, es más relevante analizar aspectos tales como
el por qué se tienen que realizar determinados gastos y si la forma en que se están
empleando los recursos es la adecuada, por encima del nivel de gasto a realizar
- El establecimiento de los llamados “paquetes de decisión”, aumentan las
probabilidades de descubrir los intentos de fraude en la elaboración de los
presupuestos, como consecuencia del exhaustivo análisis llevado a cabo en los
mismos
- La asignación de recursos a cada actividad se realizará mediante una priorización
previa de las mismas claramente detallada
- Se rechaza la idea de aceptar rutinariamente la continuidad de gasto alguno sin
cuidados o análisis.
Para incluir en el proyecto de presupuesto la autorización a favor de ciertos gastos se
debe establecer:
- El fundamento por el que un gasto debe realizarse
- Si se requiere continuar con la realización de gastos que vienen en curso
- Si el volumen y la prioridad con que han de ser llevados a cabo han de ser iguales a
las del año precedente u otros distintos.
Las unidades de decisión deben atender a:
- La formulación de objetivos
- La enumeración de posibles alternativas para el cumplimiento de la actividad de que
se trate y de los volúmenes de gastos que cada una puede demandar
- Un análisis de los costos
- Una evaluación de los resultados
- Los beneficios que se pueden lograr por medio de la actividad en cuestión
- Explicación de los efectos que podrían resultar en el caso de no ser aprobada la
respectiva unidad de decisión

Es un desarrollo de gran complejidad lo que conspira al momento de su utilización.

4. Presupuesto por Resultados, sistemas

El Presupuesto por Resultados (PpR) se define como una estrategia de gestión

pública que vincula la asignación de recursos a productos y resultados medibles en
favor de la población.
En este sentido, requiere la existencia de una definición clara y objetiva de los
resultados a alcanzar, el compromiso por parte de entidades para alcanzarlos, la
determinación de responsables tanto para la implementación de los instrumentos del
PpR como para la rendición de cuentas del gasto público, y el establecimiento de
mecanismos para generar información sobre los productos, los resultados y la gestión
realizada para su logro.
Esta estrategia se implementa progresivamente a través de:
- los programas presupuestarios
- las acciones de seguimiento del desempeño sobre la base de indicadores
- las evaluaciones independientes
- los incentivos a la gestión

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 Presupuesto por resultados, es una manera diferente de realizar el proceso de
asignación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación del presupuesto público.
Implica superar la tradicional manera de realizar dicho proceso, centrado en
instituciones, programas y/o proyectos y en líneas de gasto o insumos; a otro en el que
el eje es el ciudadano y los resultados que éstos requieren y valoran.
Por lo tanto, la aplicación de la naturaleza de la estrategia PpR, a diferencia del
modelo tradicional de presupuesto, requiere avanzar en el cumplimiento de lo siguiente:
- Superar la naturaleza inercial de los presupuestos tradicionales para pasar a cubrir
productos que benefician a la población.
- Entidades verdaderamente comprometidas con alcanzar sus resultados propuestos.
- Responsabilidad en el logro de resultados y productos que posibilite la rendición de
cuentas.
- Producción de la información de desempeño sobre resultados, productos y el costo de
producirlos.
- Hacer uso de la información generada en el proceso de toma de decisiones de
asignación presupuestaria, y hacerlo con transparencia hacia las entidades y los
ciudadanos.

5. Dirección General de Presupuesto

La Ley VII Nº 11 de Contabilidad de la Provincia, instituye la Dirección

General de Presupuesto, como una dependencia con funciones específicas en lo atinente
al estudio y la confección del Presupuesto General de la Administración Pública
Provincial, así como la coordinación y asesoramiento de las cuestiones vinculadas con
las finanzas del Estado (artículo 27º).
Entre las funciones de esa Dirección General y sus áreas integrantes, se
determinan (artículo 28º y 29º):
- elaborar anualmente el plan financiero para el estudio de los Presupuestos por
Ministerios y Organismos
- asesorar e intervenir en los proyectos de reformas impositivas
- asesorar en materia de crédito público e intervenir en las medidas relacionadas con la
emisión de títulos y/o valores, su pago y rescate
- asesorar y coordinar en las cuestiones relacionadas con las finanzas del Estado que
resulten de su competencia
- elaborar la distribución de ingresos que correspondan en concepto de
Coparticipación Comunal, informando de tales operaciones a la Contaduría General
de la Provincia;
- dirigir la labor de coordinación y confección del proyecto de Presupuesto General
- intervenir en todo proyecto de modificación general o parcial del Presupuesto
- formulación de proyectos de Presupuestos por Programas de la Administración
Pública Provincial, en base a los programas elaborados por cada repartición, de
acuerdo a los lineamientos generales emanados de los organismos técnicos
competentes
- auditoría de la ejecución real y financiera de cada programa presupuestario
- información periódica para conocimiento del Poder Ejecutivo que permita evaluar la
conducta de la ejecución y las posibles desviaciones denunciadas por el control

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 La Ley de Contabilidad define que la Dirección General de Presupuesto será
secundada por una Dirección de Finanzas y Estudios Estadísticos y una Dirección de
Programación y Control Presupuestario.

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