Módulo de formación sindical

Este módulo se integra en el eje de protección social delprograma de formación sin-

dical para promover el trabajo decente, que tiene como finalidad contribuir al forta-
lecimiento de la capacidad de la organización sindical para la elaboración de estrate-
gias sindicales en la promoción del trabajo decente y la consecución de los objetivos
de desarrollo del milenio, para su participación efectiva y articulada en procesos de
toma de decisiones a nivel nacional e internacional.

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del Trabajo, Diciembre 2011. Todos los derechos reservados.

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de que se mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproducción o de
traducción, deben formularse las correspondientes solicitudes al Centro Internacional
de Formación de la OIT, VialeMaestri del Lavoro, 10 - 10127 Turín, Italia, solicitudes
que serán bien acogidas.

ISBN 978-92-9049-622-6
Primera edición Diciembre 2012

Reconocimiento especial al excelente trabajo realizado para este material a Rebeca

Torada y a Guillermo Zuccotti.

Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en

las Naciones Unidas, y la forma en que aparecen presentados los datos en las
publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de la Oficina Internacional
del Trabajo sobre la condición jurídica de ninguno de los países, zonas o territorios
citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras.

La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras

colaboraciones firmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicación no
significa que la OIT las sancione.

Las referencias a firmas o a procesos o productos comerciales no implican aprobación

alguna por el Centro, y el hecho de que no se mencionen firmas o procesos o
productos comerciales no implica desaprobación alguna.
 Índice de contenido
Introducción ............................................................................................................... 5
Objetivos . ............................................................................................................. 5
Contenidos............................................................................................................ 6
Metodología . ............................................................................................................. 7
Acrónimos............................................................................................................. 8

1. Exclusión social, desigualdad y pobreza ............................................................. 9

1.1. Qué hay tras los conceptos. .......................................................................... 11
La pobreza .................................................................................................... 11
como carencia de bienes necesarios para la vida:........................................ 11
como falta de desarrollo humano: ............................................................... 13
como desigualdad social y económica: consecuencia de la exclusión social 14
La exclusión social ........................................................................................ 15
… origen y causa de la pobreza .......................................................................... 16
… producto de la desigual distribución del poder, de los recursos y del trabajo. 17
… difícil de medir:............................................................................................... 18
¿Por qué en un curso sobre Piso de Protección Social empezamos
hablando de estas cosas?.............................................................................. 19
1.2. La respuesta del Sistema de las Naciones Unidas. ....................................... 21
La Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948. .......................... 21
El Convenio 102 de la OIT de norma mínima de seguridad social de 1952 .. 22
La Declaración del Milenio de 2000. ............................................................ 24
La estrategia de extensión de la Seguridad Social de la OIT, 2001................ 26
En tiempos de crisis la protección social se hace más necesaria: Pacto
Mundial por el Empleo e Iniciativa de Piso de Protección Social (I-PPS)....... 28
1.3. Las propuestas sindicales: el enfoque de derechos y la responsabilidad
pública........................................................................................................... 31
1.4. Universalidad frente a focalización. Cómo establecer prioridades en el
marco del enfoque de derechos. . ................................................................ 35
El objetivo de la extensión de la cobertura: la universalidad. ...................... 35
La focalización de los programas desarrollados hasta ahora . ...................... 36
Brechas de protección social y enfoque de derechos................................... 38

2. El piso de protección social en el marco del Sistema de Naciones Unidas:........ 50

2.1. Integración de las garantías básicas de seguridad social y el acceso a servicios
esenciales...................................................................................................... 51
Los dos componentes: la oferta y la demanda.............................................. 51
 Las garantías básicas de seguridad social en el marco normativo de la
OIT (la demanda)........................................................................................... 52
El acceso a los servicios esenciales (la oferta): ¿qué pasa con el cuidado
de las personas?............................................................................................ 55
2.2. Dos procesos en marcha en el Sistema de las Naciones Unidas: los Pisos
Nacionales y la elaboración de la Recomendación ..................................... 59
2.2.1 La discusión y la elaboración de la Recomendación sobre los Pisos de
Protección Social. . .................................................................................... 62
2.2.2 Orientaciones del Sistema de las Naciones Unidas sobre la
implementación del Piso de Protección Social en el ámbito nacional. . 71
2.2.3 Elementos relevantes para el análisis, emanados del proceso de consulta
de la OIT............................................................................................... 77
2.3. Un esquema indicativo del proceso de PPS: elementos relevantes. .......... 80

3. El rol de las organizaciones sindicales en el PPS................................................. 89

Planteamientos de partida del movimiento sindical de las Américas.................. 85
3.1. Participación e intervención sindical................................................................... 92
3.1.1 El diagnóstico............................................................................................. 93
3.1.2 El análisis de los programas desarrollados................................................ 95
3.1.3 Planificar. . ................................................................................................. 108
3.2. Diálogo Social................................................................................................ 114

Anexos . ............................................................................................................ 118

Anexo I.
Texto de la Recomendación 202: RECOMENDACIÓN RELATIVA A
LOS PISOS NACIONALES DE PROTECCIÓN SOCIAL ....................................................... 118
Anexo II.
Manual y marco estratégico para las actividades nacionales conjuntas de las
Naciones Unidas: Iniciativa de Piso de Protección Social. OIT-OMS.
(Anexo VII del manual)................................................................................................. 129
Anexo III.
Guía de indicadores y distribuciones nacionales en relación al mercado de
trabajo, la protección social y los servicios esenciales, con análisis de género........... 133
Anexo IV.
Inventario de programas, desarrollados o que estén en curso, que puedan
englobarse en los objetivos y grupos poblacionales del piso de protección social ...... 138
Anexo V.
Descripción de cada uno de los programas................................................................. 138
Anexo VI.
Población cubierta y ámbitos de la cobertura del conjunto de programas en
relación a los objetivos del piso de protección social.................................................. 140

Bibliografía y materiales de referencia...................................................................... 141

Introducción

La “Iniciativa Piso de Protección Social” (I-PPS) forma parte del conjunto de

iniciativas que en 2009 el Sistema de Naciones Unidas puso en marcha para
paliar los efectos de la crisis y la concibe como “un conjunto de transferencias
y derechos básicos que permiten a las personas acceder a bienes y servicios esenciales”.
Anteriormente a la crisis, la OIT ya venía proponiendo el establecimiento de
un piso de protección social como una estrategia de extensión horizontal de
la cobertura de la seguridad social, en el marco de su estrategia bidimensional
planteada en la campaña de 2003 “Campaña mundial sobre seguridad social
y cobertura para todos”. Este es el contexto institucional internacional que
enmarca esta acción formativa.
Por su parte, el movimiento sindical de las Américas viene poniendo el
acento en la importancia estratégica de la protección social para el desarrollo
social y económico desde hace años, y demanda un doble pilar público
-básico y contributivo- que garantice el efectivo derecho humano a la
protección social.
Por ello, la propuesta formativa pretende estimular la definición de
estrategias sindicales para participar e intervenir en la extensión de la
protección social a través del piso de protección social, teniendo en cuenta
el marco institucional y las herramientas de él derivado, y fomentando una
alianza estratégica sindical que incorpore los criterios propios de defensa de
las trabajadoras y los trabajadores.

Objetivos:
Al finalizar el módulo, se espera que quienes participan, sean capaces de:
1. Identificar y contextualizar la Iniciativa del Piso de Protección Social
en el Sistema de las Naciones Unidas, y de forma concreta en la OIT,
así como las herramientas que proponen para el desarrollo de la
I-PPS.
2. Analizar y apropiarse de las prioridades y reivindicaciones sindicales
en materia de protección social en lo relativo a la extensión de la
seguridad social a través del pilar público básico (piso básico).
6 Seguridad Social

3. Utilizar las herramientas que emanan de las agencias que están

desarrollando las propuestas en torno a la I-PPS siempre y cuando sean
coherentes con los criterios sindicales, adaptándolas a los objetivos
definidos por las organizaciones sindicales en cada contexto nacional,
con perspectiva de género y acordes a las diversidad de necesidades
de protección social en relación a variables como la raza, la etnia, la
residencia en comunidades rurales, etc.
4. Definir y acotar las fases y las necesidades para el desarrollo del piso
de protección social y dotarse de herramientas para participar en el
proceso.
5. Desarrollar estrategias de participación al interno de sus sindicatos
para fomentar la intervención sindical en la I-PPS.
6. Elaborar estrategias para la intervención en el diálogo social, o para
promocionar tal diálogo, de modo que el piso de protección social sea
un elemento prioritario en las políticas públicas y en la concertación
social.
Contenidos:
1. Exclusión social, desigualdad y pobreza:
1.1. Qué hay tras los conceptos.
1.2. La respuesta del sistema de las Naciones Unidas.
1.3. Las propuestas sindicales: el enfoque de derechos.
1.4. Universalidad frente a focalización: cómo establecer prioridades
en el marco del enfoque de derechos.
2. El piso de protección social en el marco del sistema de las Naciones
Unidas :
2.1 Integración de las garantías básicas de seguridad social y el acceso
a otros servicios esenciales.
2.2. Dos procesos en marcha en el Sistema de las Naciones Unidas:
los Pisos Nacionales y la elaboración de la Recomendación.
2.3. Un esquema indicativo del proceso de PPS: elementos relevantes.
3. El rol de las organizaciones sindicales en el PPS:
3.2. Participación e intervención sindical.
3.2. Diálogo social.
 Piso de Protección
Social 7

Metodología:
A lo largo del manual, y en relación a los diversos contenidos que se van
desarrollando, encontrarás varios tipos de propuestas para abordarlos:

Preguntas reflexivas: con el objetivo de cuestionar los

contenidos y valorarlos desde la realidad de cada participante,
se plantean preguntas con la intención de fomentar:

n Reflexiones críticas individuales sobre lo que se está leyendo.

n Debate entre quienes participan en el curso.
n Debate con las compañeras y los compañeros del sindicato o la central
sindical, a quienes se les debe ir comentando los contenidos del curso
y contrastando con su percepción y conocimiento del tema.
Ejercicios:
Ejercicios de aplicación de los contenidos: son propuestas para “ejercitar” los
conceptos, contenidos y reflexiones sobre situaciones concretas, bien
sobre casos hipotéticos planteados en el manual, bien sobre la realidad
que cada participante conoce. Para realizarlos se dispone en el propio
manual de los elementos necesarios, siendo recomendable en ocasiones
recurrir a otros documentos que se indican y estarán a disposición de
quienes participan entre los materiales proporcionados.

Actividades:
Actividades de acción: son propuestas para trasladar los contenidos a la
acción sindical, que pueden estar orientadas a:
n Obtener información del sindicato, de las empresas, de los compañeros
y las compañeras, de la OIT, etc. referente a cómo se presentan en la
realidad los contenidos abordados.
n Aplicar los contenidos a acciones sindicales de difusión, sensibilización,
información o movilización, en las empresas y en los sindicatos.
8 Seguridad Social

Acrónimos:
ACTRAV Oficina de Actividades para los Trabajadores
AHTD Agenda Hemisférica del Trabajo Decente para las Américas
AISS Asociación Internacional de Seguridad Social
AT Accidentes de Trabajo
CA Consejo de Administración de la OIT
CEACR Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones
CEDAW Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación
contra la Mujer.
CIF-OIT Centro Internacional de Formación de la Organización Internacional
del Trabajo
CIT Conferencia Internacional del Trabajo
CLS Comité de Libertad Sindical
CSA Confederación Sindical de Trabajadores y Trabajadoras de las
Américas
CSI Confederación Sindical Internacional
DELP Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza
DUDH Declaración Universal de Derechos Humanos
I-PPS Iniciativa de Piso de Protección Social de las Naciones Unidas
LS Libertad Sindical
MANUD Marcos de Asistencia de Naciones Unidas para el Desarrollo
NC Negociación Colectiva
NIT Normas, y los Principios y Derechos Fundamentales en el trabajo
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
OIT Organización Internacional del Trabajo
ONG Organizaciones No Gubernamentales
ONU Organización de las Naciones Unidas
PIDESC Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
PIDCP Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
PLA Plataforma Laboral de las Américas
PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
PNTD Planes Nacionales de Trabajo Decente
PPS Piso de protección social
PTDP Programas de Trabajo Decente por País
SNU Sistema de las Naciones Unidas
SS Seguridad Social
SST Salud y Seguridad en el Trabajo
TD Trabajo Decente
 Piso de Protección
Social 9

1. Exclusión social, desigualdad y pobreza.

En este primer apartado pretendemos hacer una aproximación conceptual y

crítica a los conceptos de pobreza, exclusión social y desigualdad, situaciones
que sustentan la necesidad de un piso de protección social, así como ofrecer una
visión histórica de las propuestas emanadas del Sistema de Naciones Unidas
para superar las situaciones de pobreza, exclusión social y desigualdad.

Tras este marco institucional internacional, abordamos la propuesta sindical

de la Confederación Sindical de trabajadores y trabajadoras de las Américas
en relación a la articulación de los sistemas de seguridad social en dos pilares:
el público básico y el público contributivo, para contrastar las demandas
sindicales con los planteamientos generales de la Comunidad Internacional.

Finalmente se centra la atención en la tensión entre universalidad y

focalización, y la necesidad de superar las limitaciones de la focalización a
través de procesos progresivos o graduales de cobertura establecidos a través
de prioridades, donde la superación de lasbrechasaparece como un objetivo
deseable para integrar la superación de desigualdades junto a la superación de
las situaciones de pobreza.
10 Seguridad Social

Actividad de inicio: Definiendo la pobreza, la desigualdad y la exclusión

social.
Objetivo: Construir y debatir los conceptos de pobreza, desigualdad y exclusión
social, desde una visión crítica e integrando las diferencias que puedan
observarse en función del género, la raza, la edad y el lugar de residencia.
Materiales: no se precisan, puesto que se trata de una elaboración propia del
grupo.

Desarrollo:
A. Modalidad presencial:
1. En pequeños grupos, durante 25 minutos, elaboren una definición de
exclusión social, otra de desigualdad y otra de pobreza, detallando todos
aquellos elementos que consideren necesarios para dar una visión amplia
de los dos conceptos, así como la relación entre uno y otro. Intenten
contextualizar los términos en función del género, la raza, la edad y el lugar
de residencia. Anoten todo lo que el grupo sugiera, aún cuando parezca
contradictorio o no sea consensuado por el conjunto.
2. En plenaria los grupos comparten sus definiciones, leyendo sus notas,
mientras que la persona que dirige el proceso formativo va anotando en una
pizarra o papel mural los elementos que surgen (en un soporte que permita
que se pueda guardar la información, para utilizar en diferentes momentos
del curso).
3. A partir de los elementos resaltados en el mapa conceptual se van a ir
introduciendo los contenidos de este primer apartado, es decir, el marco
conceptual y de derechos de la protección social.

B. Modalidad a distancia.
1. Elabore una definición de exclusión social, otra de desigualdad y otra de
pobreza, detallando todos aquellos elementos que considere necesarios
para dar una visión amplia de los dos conceptos, así como de la relación
entre ambos. Revise para ello los materiales del módulo básico de protección
social1, o converse con compañeras y compañeros de su sindicato para
recabar información y puntos de vista.
2. Envíe su propuesta de definiciones a quien tutoriza el curso o al foro donde
participa todo el grupo.
3. Reporte respuesta y valoración a la síntesis que haga el tutor o la tutora o al
debate que se plantee en el foro.

1 Disponible en http://actrav-courses.itcilo.org/es/td-al-cubo/material-formativo/proteccion-
social/manual-sobre-proteccion-social-nivel-basico/at_download/file
 Piso de Protección
Social 11

1.1. Qué hay tras los conceptos.

La pobreza…
…como carencia de bienes necesarios para la vida:
En el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la erradicación
de la pobreza extrema y el hambre aparece como el primer objetivo deseable, y
se concreta en tres metas:
1. Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporción de personas con
ingresos inferiores a 1,25 dólares por día.
2. Lograr el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos,
incluidos las mujeres y los jóvenes.
3. Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que
padecen hambre.
En este marco destacamos dos aspectos: la pobreza se ha vinculado
normalmente a los ingresos, de forma que pueda cuantificarse el número
de personas que no llegan a tener un mínimo de ingresos –en estrecha
relación con las situaciones de hambre–. Por otro lado es relevante que el
objetivo incluye metas en términos de trabajo decente como un elemento
indispensable para superar las situaciones de pobreza.
La pobreza se entiende, de este modo, como la privación o falta de
recursos para adquirir la canasta de bienes y servicios, necesaria para una vivir una
vida mínimamente saludable, y actualmente se utilizan a nivel internacional dos
indicadores:

n
Línea internacional de pobreza: menos de 2 dólares diarios per cápita,
n
Pobreza extrema: menos de 1,25 dólares diarios per cápita.

Estos indicadores tienen su utilidad para hacer valoraciones de avances a

nivel mundial, de forma que permiten comparar e integrar los datos de todos
los países, pero tienendos limitaciones:
– no tienen en cuenta la realidad socioeconómica del país: la línea de
pobreza tiene un peso relativo diferente según el nivel de vida de cada
país, lo que puede hacer que no se identifiquen como situaciones de
12 Seguridad Social

pobreza muchas situaciones en las que se supera la línea internacional

de pobreza,
– los importes establecidos como línea de pobrezason independientes
del nivel de renta del grupo social;estas líneas noquedan afectadas
por incrementos proporcionales de la renta de lapoblación, por lo que
estos incrementos se traducen en una disminución del número de
las personas en situación de pobreza. Se trata de líneas de pobreza
absolutas,
Por ello parece necesario, para hacer análisis más adecuados, realizarajustes
a nivel nacional, con el criterio general de utilizar líneas de pobreza
relativas, que sedefinen tomando como base la distribución de renta o el
consumo de la población, por lo que un aumento proporcional de la renta
de la población arrastra la línea divisoria y puede dejar invariable el número
de personas en situación de pobreza.
De este modo, existen varias alternativas para hacer esta medición más
adecuada, poniendo en relación los ingresos y los gastos de las personas
con el nivel socio-económico del país.

1. En relación a los ingresos destacan:

– umbral de pobreza: se encuentran por debajo de este umbral los
hogares con una renta inferior al 50% de la renta media disponible en el país
en cuestión, tras realizar un ajuste con ayuda de escalas de equivalencia
para cada tipo de hogar. Este indicador es utilizado fundamentalmente
en países del norte.
– canasta básica de alimentos: la definición planteada por la CEPAL
es generalmente aceptada: ‘canastas cuyo nivel y composición
satisfagan las necesidades nutricionales y reflejen los hábitos de
consumo prevalecientes en la sociedad (ajuste a las preferencias
de consumo personal), en concordancia con la oferta interna de
productos alimentarios y sus precios relativos. Para la valoración de
la canasta se utilizan los precios de cada artículo recolectados para el
cálculo del índice de precios de consumo”. Al valor de la canasta se suma
una estimación de los recursos quepermiten satisfacer el conjunto
de las necesidades no alimentarias de los miembros del hogar.
El costo de la canasta básica de alimentos se denomina ‘línea de
 Piso de Protección
Social 13

indigencia’ y seconsidera indigentes (o extremadamente pobres) a

las personas que viven enhogares cuyos ingresos son tan bajos que,
aunque lo destinaran íntegramente acomprar alimentos, no lograrían
satisfacer adecuadamente las necesidadesnutricionales de todos sus
miembros. El valor de la ‘línea de pobreza’ en las zonas urbanas
resulta ser el doble del valor de la línea de indigencia, mientras en las
zonasrurales es un 75% mayor que el respectivo presupuesto básico
de alimentación.
– Costo de una canasta básica en relación con el salario mínimo: al
relacionar el costo de la canasta básica con el salario mínimo permite
conocer el alcance del salario para cubrir necesidades.
2. En relación al consumo:
– la línea de pobreza por el consumo: incorpora el valor de todos
los bienes y servicios que consume el hogar, sean estos adquiridos en
el mercado o provenientes de otras fuentes, tales como donaciones,
beneficio de los programas sociales. Este método presenta varias
ventajas. Primero, se aproxima más para medir el bienestar, porque
se refiere a lo que realmente consume un hogar y no a lo que
potencialmente puede consumir cuando se mide por el ingreso. En
segundo lugar, el valor del consumo es una variable más estable en
el tiempo que el ingreso, lo que permite una mejor medición de la
tendencia del nivel de pobreza. En tercer lugar, el consumo permite
conocer el impacto de los programas sociales en los hogares, lo cual
no es posible obtener con la variable ingreso.La principal limitación
de este método es la necesidad de un cuestionario más detallado,
un mayor tiempo del encuestador en los hogares y la dificultad de
valorar todo lo que el hogar recibe como donaciones, beneficios de
programas sociales, el autoconsumo y autosuministro.

¿Conoces qué indicadores se utilizan habitualmente en tu país

para medir la pobreza? ¿Es alguno de los que se nombran?
¿Cuál te parece más adecuado?
… como falta de desarrollo humano:
Desde la perspectiva del desarrollo humano la pobreza no sólo significa
la falta de lo necesario para lograr el bienestar material. En este sentido, el
14 Seguridad Social

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD– indica que

“la pobreza significa una privación de las oportunidades y las opciones más básicas para
el desarrollo humano. Una persona pobre no tiene la libertad de llevar una vida larga,
saludable y creativa y se le niega el acceso a un nivel de vida digno, a la libertad, a la
dignidad, al respeto propio y al respeto por los demás”.

El indicador más utilizado para el desarrollo humano es el IDH, que aporta

información sobre tres dimensiones: ingresos –PIB per cápita–, salud
–esperanza de vida al nacer– y educación –tasas de alfabetización y de
matriculación–, varía entre 0 –menor desarrollo- y 1 -mayor desarrollo-.

Para dar una visión más ajustada desde el punto de vista de la pobreza,
el PNUD incorpora el Índice de Pobreza Humana, que oscila entre 0
–menor pobreza– y 100 –mayor pobreza-, en el que identifica para cada uno
de los tres componentes básicos del desarrollo humano un indicador:

1. Vida larga y saludable: la vulnerabilidad de morir a una edad relativamente

temprana, medida por la probabilidad de no vivir más de 40 años (IPH-1:
para países en desarrollo y en transición) o 60 años (IPH-2: para países de
ingresos altos) en el momento del nacimiento, multiplicada por 100.
2. Educación: la exclusión del mundo de la lectura y de la comunicación,
medida según el porcentaje (%) de personas adultas analfabetas.
3. Nivel de vida digno, más específicamente, el acceso a los medios económicos
en general. Para los países en desarrollo y en transición se utiliza el siguiente
indicador (IPH-1): 1/2 (% de la población que no usa una fuente de agua
mejorada) + 1/2 (% de niños y niñas con peso insuficiente para su edad);
para países de ingresos altos (IPH-2): porcentaje de personas que viven por
debajo del umbral de pobreza de ingresos (50% de la mediana del ingreso
familiar disponible ajustado).

Recientemente el PNUD viene trabajando en un nuevo indicador: la

“Incidencia de Pobreza Multidimensional”, como el porcentaje (%) de población
que sufre carencias en por lo menos tres de los 10 indicadores ponderados
utilizados para construir el Índice de Pobreza Multidimensional, y
se calcula sobre carencias del hogar en educación, salud y nivel de vida
provenientes de diversas encuestas de hogares.
 Piso de Protección
Social 15

n
Salud (2 indicadores): nutrición y mortalidad infantil,
n
Educación (2 indicadores): matriculación escolar y años de instrucción
escolar,
n
Niveles de vida (6 indicadores): combustible para cocinar, saneamiento,
agua, electricidad, piso y bienes.

El término pobreza, y los indicadores a él aparejados, quedan limitados

para abordar las desigualdades sociales, ¿cómo distinguir a través de los
indicadores mostrados si hay grupos poblacionales o sectores en mayor
situación de pobreza que otros?
… como desigualdad social y económica: consecuencia de la
exclusión social:
El informe regional interinstitucional El progreso de América Latina y el
Caribe hacia los objetivos de desarrollo del milenio. Desafíos para lograrlos con igualdad
(Naciones Unidas, 2010), va más allá al afirmar que

“la pobreza es la consecuencia final de la exclusión social. Son pobres quienes

no tienen poder, quienes no tienen trabajo formal, no reciben beneficios de
la protección social y, desde una perspectiva de género,son también pobres
quienes no tienen tiempo para combinar sus responsabilidades familiares
y laborales. Las mujeres están sobre representadas entre los pobres y esto
se explica debido a que la mayoría de ellas sufre discriminación que las
excluye del acceso y el trato igual en el mundo del trabajo. Esta exclusión se
convierte en un obstáculo para su desarrollo que afecta a toda la sociedad”.

De este modo, aparece un elemento de desigualdad junto al término

pobreza, y se integra entre las causas de la exclusión social y la pobreza la carga
total de trabajo que supone atender los requerimientos laborales y familiares.
En esta línea, la pobreza de tiempo, desde la perspectiva de género, es
un elemento relevante para entender las limitaciones y restricciones que
muchas mujeres tienen respecto a los hombres. Limitaciones y restricciones
que inciden no sólo en las dificultades para combinar responsabilidad
laborales y familiares, sino también en el acceso al mercado de trabajo, en la
disponibilidad para ocupar empleos a tiempo completo y sin interrupciones
temporales, así como en la posibilidad de ejercer derechos de ciudadanía,
políticos, económicos, laborales y sociales a través de la participación en
16 Seguridad Social

espacios de diálogo social y en los propios movimientos sociales, políticos,

empresariales y sindicales.Pobreza de tiempo que limita las posibilidades, en
muchas ocasiones, de disponer de una vida propia, y que indica una de las
dimensiones de la desigualdad de género.
Para medir desigualdades de género, el PNUD cuenta con varios
indicadores, entre los que destacamos:

n
Índice de Desarrollo relativo al Género (IDG) que considera los mismos
ámbitos del desarrollo humano: salud, educación y ingreso, y varía entre 0
–menor desarrollo– y 1 –mayor desarrollo–. A través de este índice se miden
las desigualdades entre mujeres y hombres en relación a los progresos de
desarrollo humano.
n
Índice de Desigualdad de Género GII, que refleja la desigualdad entre
mujeres y varones en tres dimensiones: salud reproductiva, empoderamiento
y mercado laboral. Varía entre 0 (cuando no existe desigualdad entre
mujeres y varones) y 1 (cuando las mujeres o los varones salen mal parados
comparados al otro sexo en todas las dimensiones).

La exclusión social…
… origen y causa de la pobreza:
El concepto de exclusión social da cuenta de cómo las restricciones al
acceso a los recursos económicos, sociales, culturales, políticos y de tiempo
están determinadas por las relaciones de poder y por los impedimentos
específicos para salir de esas situaciones. La exclusión social queda enmarcada
en el terreno de las desigualdades sociales y permite construir una visión
histórica y relacional de los procesos de constitución de las privaciones
estructurales: comprende el análisis de las relaciones de poder, de la fractura
social que supone que grandes sectores estén al margen de los derechos de
ciudadanía o el bloqueo que hay para que las personas salgan de la situación
de exclusión social, frente a la premisa de la salida de la pobreza a través de
la movilidad social que impera en el concepto de pobreza (mejorando el
acceso a los bienes y servicios esenciales, mediante la promoción y a través
de un ingreso básico).
En este sentido, superar la exclusión social debe necesariamente incorporar
el cuestionamiento de las desiguales relaciones de poder: entre quienes
 Piso de Protección
Social 17

disponen de los recursos económicos y quienes no; entre quienes ostentan

la titularidad de los bienes y servicios, fundamentalmente en el ámbito
productivo, y quienes no poseen ni los mínimos bienes esenciales; entre
mujeres y hombres; entre quienes tienen acceso a los espacios de decisión y
quienes no lo tienen…
En definitiva, la exclusión social hace referencia a la imposibilidad de
disfrutar de los beneficios del desarrollo y de las garantías sociales, políticas
y económicas del Estado Social -democrático y garante de derechos- que,
recordemos como vimos en el Módulo Básico de Protección Social2, deben
estar garantizadas a través de los cuatro fines sociales básicos del Estado
(Hans F. Zacher):

1. Ayuda contra la pobreza y las necesidades y una existencia mínimamente

digna para toda la población.
2. Mayor igualdad mediante la eliminación de las diferencias en el bienestar y
control de las situaciones de dependencia.
3. Mayor seguridad frente a las situaciones cambiantes de la vida.
4. Fomento y extensión del bienestar.

… producto de la desigual distribución del poder, de los recursos

y del trabajo:
La exclusión social no es un fenómeno natural, es el producto de la
desigualdad producida por los modelos socio-económicos imperantes,
donde unos sectores, normalmente minoritarios tienen el control de los
recursos –naturales, energéticos, económicos-, participan de la toma de
decisiones –aunque no sean elegidos por la ciudadanía- y disponen las fuentes
de trabajo, las condiciones en que se accede a él y las condiciones en que se
permanece. El sistema económico actual, caracterizado por la globalización
neoliberal, ha agudizado más las desigualdades sociales tanto a nivel mundial
–relaciones norte/sur–, como en el interno de los países, de las regiones y de
los distintos grupos poblaciones que los integran.

2 Disponible en http://actrav-courses.itcilo.org/es/td-al-cubo/material-formativo/proteccion-
social/manual-sobre-proteccion-social-nivel-basico/at_download/file
18 Seguridad Social

… difícil de medir:
En términos más concretos, la exclusión social designaría “hogares
en reproducción deficitaria porque no gozan de los beneficios de la
ciudadanía social existente y su inserción en el mercado de trabajo pasa
por el excedente laboral”3. Pero así como los organismos internacionales
y los gobiernos han desarrollado, y continúan haciéndolo, indicadores para
medir la pobreza, no se ha desarrollado el mismo interés por valorar –medir
/ evaluar- la exclusión social.
A los indicadores que se utilizan para medir la pobreza, cabría incorporar
otros indicadores que fueran dimensionando el déficit de acceso a los
recursos con las causas y las consecuencias, de modo que nos podamos
aproximar a un diagnóstico más adecuado de las desigualdades sociales, la
exclusión social y la pobreza. Por ejemplo, incluyendo indicadores sobre:
n La inclusión o exclusión laboral: en relación a la mayor o menor
precarización del trabajo –formalización, estabilidad, remuneración,
etc.-;
n la empleabilidad: nivel educativo de la población adulta en edad de
trabajar,
n la protección social efectiva en sus dimensiones contributiva y no
contributiva: acceso a seguros sociales, a prestaciones económicas de
seguridad del ingreso, acceso a la atención a la salud, a recursos sociales, etc.
n el acceso a los servicios esenciales, como el agua, el alcantarillado,
la electricidad, la educación, la vivienda, etc.
(Todos estos indicadores, sobre la base de los hogares, segregados
por sexo y variables poblacionales relevantes como: raza, etnia, edad,
rural/urbano, etc.)
n el uso del tiempo, distinguiendo el que se dedica al trabajo
remunerado y al no remunerado, de forma que se pueda realizar un
diagnóstico más específico de cuáles son las situaciones diferenciales
entre mujeres y hombres en relación a la pobreza de tiempo,
n la composición de los hogares en situación de exclusión / pobreza,
según las jefaturas de hogar (mixtas, monoparentales, etc.)
n acceso a servicios de atención y cuidado a las personas dependientes,
enfermas o menores (salud, guarderías y centros infantiles, etc.
3 Para profundizar en el término de exclusión social se recomienda el libro “De la pobreza
a la exclusión social. La persistencia de la miseria en Centroamérica”, referenciado en la
bibliografía.
 Piso de Protección
Social 19

¿Son las cifras un elemento relevante para abordar la realidad

de la desigualdad, la exclusión social y la pobreza?

¿Por qué en un curso sobre Piso de Protección Social empezamos

hablando de estas cosas?

Porque la pobreza, la exclusión social y la desigualdad no son problemas

personales, sino que vienen determinados en gran medida por las
circunstancias sociales y económicas y deben contar con medidas públicas
colectivas para combatirlas, el enfoque es por tanto de “necesidad social” y
no de necesidad personal: su resolución no depende tanto de las opciones
personales como de las oportunidades y respuestas sociales, y en este
marco cabe inscribir la Iniciativa del Piso de Protección social (I–PPS).

La I–PPS, como vamos a ir viendo a lo largo del curso, debe ser un

elemento –un pilar–del Sistema Integral de Seguridad Social, y en ese
sentido cabe situar la interacción entre Protección Social, lucha contra
la pobreza/ la desigualdad / la exclusión social,el enfoque de la OIT
y las demandas sindicales, a través de algunas ideas de partida:

n
La protección social hay que enmarcarla en el Estado Social: aquel que
desarrolla los mecanismos para equilibrar las desigualdades, desequilibrios
e inequidades entre las personas y los grupos. Se trata de un elemento
fundamental para combatir y prevenir la pobreza.
n
La OIT en su propia naturaleza integra la necesidad de la protección social
frente a la pobreza, sitúa la justicia social como garante de paz y progreso,
y alude al derecho a la seguridad de los medios de vida. El Convenio 102,
como norma mínima de seguridad social, es esencial a la hora de definir un
modelo de protección social.
n
Diversos artículos de la Declaración Universal de Derechos Humanos hacen
referencia a derechos que, de forma directa o indirecta, apuntan hacia el
derecho general de toda persona de recibir protección social, junto a otros
derechos fundamentales del trabajo.
n
La Agenda de Trabajo Decente de la OIT plantea el eje estratégico de
protección social sobre tres elementos: la seguridad social, condiciones de
trabajo saludables y seguras -SST- y los salarios.
20 Seguridad Social

n
En un sentido más amplio que no debemos perder de vista, la protección
social integraría, junto a los tres elementos ya mencionados, las políticas
públicas sociales y políticas de promoción social, que faciliten el acceso
a los recursos y servicios normalizados. El conjunto de estos tres ámbitos
pueden entenderse en el marco del “piso básico de protección social”.

n
El ejercicio de los Derechos Fundamentales -libertad sindical, igualdad,
abolición del trabajo infantil y del trabajo forzoso- son un punto de
partida para la protección social. La Plataforma Laboral de las Américas es
un instrumento básico de participación sindical en la construcción de un
sistema público de seguridad social en América Latina.

Es pertinente así mismo, abordar la relación entre protección social y

sostenibilidad:
Un concepto amplio de Protección Social debe incluir una amplia variedad
de intervenciones a fin de asegurar que la población disfrute de un nivel de
vida razonable, salvaguardándola de estados de necesidad, sean éstos de
origendemográfico, económico o climático, fomentando en cualquier
caso, una justa distribución de los frutos del progreso en los ámbitos
nacional, regional y global, priorizando, en el contexto de la globalización,
sobre aquellas áreas y poblaciones que presenten mayor vulnerabilidad.

El cambio climático aporta incertidumbres sobre las necesidades de las

poblaciones, por lo tanto, las acciones sobre las causas del cambio climático
deben ir acompañadas de medidas de protección social que mejoren la calidad
de vida de las personas afectadas.

El cambio climático aporta incertidumbres sobre las necesidades

derivadas del ciclo vital de las personas, agudizando los movimientos
migratorios, añadiendo dificultades productivas en la agricultura, o
cuestionando la sostenibilidad del modelo de crecimiento por modificaciones
incontrolables en el ámbito geo-político. Por lo tanto, las medidas y acciones
que se implementan sobre la causa del problema, deben ir necesariamente
acompañadas de una adaptación de los modelos de protección social vigentes,
para extenderlos y hacerlos eficaces ante las necesidades reales de las sociedades
en un contexto social, económico, demográfico y geográfico cambiante.
 Piso de Protección
Social 21

De esta forma, el concepto de protección social representa un marco

de amparo generalizado para toda la población mundial, sean cuales
fueren sus antecedentes en materia de cotizaciones o de empleo, simboliza
el requisito de un criterio integrado para encarar las necesidades sociales.
Ello implica una serie de opciones entre diversas medidas públicas, sobre
la seguridad alimentaria de la población, las condiciones habitacionales, el
acceso al agua potable, o disposiciones en materia de ingresos mínimos,
además de prestaciones tradicionales de la seguridad social.
Por todas estas interacciones, la puesta en marcha del piso de protección
social puede desarrollar diferentes tipos de acciones, medidas y políticas
que tendrán una orientación u otra, entre otras cosas, en función del marco
conceptual e ideológico de lo que representan las situaciones de pobreza,
desigualdad y exclusión social, en el contexto global de cambios sociales,
económicos y ambientales.
Advirtiendo que los esquemas simplistas reducen la realidad y por tanto
hay que relativizarlos, nos atreveríamos a realizar un paralelismo entre los
conceptos analizados y el tipo de políticas que pueden desarrollarse:

DESIGUALDAD
Fragmentación de la
sociedad entre quienes
disponen de recursos
y acceden al bienestar
y al progreso, y
quienes no.
EXCLUSION
SOCIAL
Limitación en el acceso
a los recursos y en la
par�cipación en la
toma de decisiones.
POBREZA
Carencia de lo necesario
para una vida digna
(o vivible), tanto
en lo material
como en la libertad.

Modificación de los Polí�cas públicas - sociales Polí�cas compensatorias

modelos socio-económicos
situar el sostenimiento de la
vida por encima de la
acumulación de capital.
y económicas, integrales
y universales. Sistemas
democrá�cos garantes
de derechos. Trabajo
decente.
que a�endan la situación
de riesgo de colec�vos
en mayor exclusión
social. Polí�cas de
promoción social.

Fuente: Torada R. Elaboración propia.

¿Dónde se debe ubicar el piso de protección social?

22 Seguridad Social

1.2. La respuesta del Sistema de las Naciones

Unidas.

La Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948.

La principal y más potente respuesta que el Sistema de las Naciones
Unidas ha dado a las desigualdades sociales, a la pobreza y la exclusión social
es la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 –DUDH–, que
declara entre sus fines “promover el progreso social y elevar el nivel de vida dentro de
un concepto más amplio de libertad”. Así, se sitúan como derechos humanos la
educación, la cultura, la seguridad social, el trabajo, el salario digno, así como
en general el derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure a toda personas
alimentación, vestido, vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales,
así como los seguros en caso de desempleo, enfermedad, etc.Los Derechos
Humanos se plantean para todas las personas, en condiciones de igualdad.
Herramientas clave en el desarrollo de los DDUU
n
Pacto Internacional de los Derechos Sociales, Económicos y Culturales
–PIDESC–.
n
Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos –PIDCP–
n
Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José)
n
Normas de la OIT (Empleo, salarios, protección social, libertad sindical,
igualdad y no discriminación, etc.)
n
Convención sobre la Eliminación todas las Formas de Discriminación contra
las Mujeres –CEDAW–.

La DUDH plantea un concepto amplio de “protección social”, tal como

se desprende de los artículos 22, 23, 24, 25 y 26: integrada por educación,
sanidad, vivienda y servicios sociales, junto a la seguridad social. Se trata
de servicios que responden a las necesidades básicas y fundamentales de
las personas: alimentación, abrigo, cobijo, atención y cuidado de la salud,
aprendizaje para la vida...Estos servicios, en el marco del “Estado Social” se
organizan desde las políticas públicas garantizando el acceso y beneficio para
el conjunto de la sociedad, y tienen importancia tanto por las necesidades
que cubren en sí mismos, como por el aporte y sinergias que tienen entre sí
para contribuir al desarrollo, al bienestar y al progreso social.
 Piso de Protección
Social 23

Este marco de Derechos Humanos de las Naciones Unidas marca lo que se

conoce como “enfoque de derechos”, que implica tanto el reconocimiento
de las necesidades y los derechos humanos como la obligación de la sociedad,
con especial responsabilidad de las políticas públicas, de dar respuesta a tales
necesidades y derechos. Estos derechos y obligaciones deben estar recogidos
en el marco normativo de cada país o estado, y quienes ostentan los derechos
deben tener oportunidad de reclamar sobre estos sobre bases normativas y a
través de cauces apropiados en el sistema de justicia. Este enfoque se deriva
directamente del artículo 28 de la DUDH: “Toda persona tiene derecho a que se
establezca un orden social e internacional en el que los derechos y libertades proclamados
en esta Declaración se hagan plenamente efectivos”.

“En un enfoque basado en los derechos humanos los planes, las políticas y
los procesos de desarrollo están anclados en un sistema de derechos y de los
correspondientes deberes establecidos por el derecho internacional (…) el
enfoque de derechos Identifica a los titulares de derechos y aquello a lo que
tienen derecho, y a los correspondientes titulares de deberes y las obligaciones
que les incumben, y procura fortalecer la capacidad de los titulares de derechos
para reivindicar éstos y de los titulares de deberes para cumplir sus obligaciones”
En “Preguntas frecuentes sobre el enfoque de derechos humanos en la cooperación
al desarrollo”. Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos.

El Convenio 102 de la OIT de norma mínima de seguridad social de

1952.

La sostenibilidad del sistema de seguridad social se garantiza con una

financiación adecuada, que combine los sistemas contributivos con la
financiación a través de los impuestos, favoreciendo de este modo la
complementariedad entre los niveles contributivos y no contributivos. La
financiación supone el compromiso de gobiernos, empleadores y trabajadoras
y trabajadores, pero siempre con la garantía de solvencia que debe dar el
Estado.

Los Convenios de la OIT son instrumentos importantes que brindan

garantías a las poblaciones de los países signatarios en relación a varios temas
24 Seguridad Social

recurrentes de las relaciones entre trabajadoras y trabajadores, empleadores

y Estado. El Convenio 102 trata sobre seguridad social y especifica todas las
situaciones donde es necesaria la presencia del Estado para garantizar que las
personas beneficiarias, en caso de contingencias que les impidan conseguir su
sustento, así como el de su familia, tengan acceso a las mínimas condiciones
para solventarse. El Convenio 102 trata sobre parámetros mínimos para la
seguridad social; las prestaciones previstas en el Convenio 102, establecen
bases para que los países tengan un sistema mínimo de protección social,
mediante una serie de medidas públicas contra las dificultades económicas
(temporales o permanentes) que reducen o anulan la autonomía de las
personas para obtener sus ingresos, asegurando los así llamados parámetros
mínimos. Se trata, por tanto, de un importante instrumento para hacer
efectivo el derecho a la seguridad social consagrado en la Declaración
Universal de Derechos Humanos de Naciones Unidas.

El convenio 102 ha sido ampliado posteriormente a través de diversos convenios

llamados de segunda generación, que abordan algunas de las 9 ramas:
- Convenio 130: Convenio sobre asistencia médica y prestaciones monetarias
de enfermedad, 1969.
- Convenio 183: Convenio sobre la protección dela maternidad, 2000.
- Convenio 128: Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y
sobrevivientes, 1967.
- Convenio 121: Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del
trabajo y enfermedades profesionales, 1964.
- Convenio 168: Convenio sobre el fomento del empleo y la protección contra
el desempleo, 1988.

De esta forma, enfermedades comunes, maternidad, accidentes de trabajo,

enfermedades del trabajo, desempleo, invalidez, vejez o muerte, así como la
asistencia médica y de apoyo a la familia con hijas e hijos, son las situaciones
reconocidas por el Convenio 102 como condiciones posibles para recibir
el amparo del Estado. El Convenio 102, se convierte así en un importante
instrumento para la inclusión social, para disminuir desigualdades y combatir
la pobreza entre la población en general y la población trabajadora, por
eso, el movimiento sindical incluye en su agenda prioritaria la ratificación e
implementación inmediata de este convenio.
 Piso de Protección
Social 25

Es importante señalar que no existe un modelo único de seguridad

social, sino que se construye en función de las características socio-
económicas, del mercado de trabajo, identificando las necesidades de
protección y las posibilidades de organización y financiación, y que el
convenio 102 establece unas reglas del juego y unas combinaciones lo
suficientemente flexibles como para que cada Estado diseñe el sistema de
seguridad social más adecuado.

La participación sindical es indispensable para promover un sistema integral y

universal, contribuyendo a identificar las necesidades, establecer prioridades
y diseñar estrategias, participando en la génesis, funcionamiento y gestión
de un sistema público garante del derecho a la protección del conjunto de la
ciudadanía.

¿Está ratificado el convenio 102 en tu país? En caso afirmativo,

¿cuál ha sido el papel de las organizaciones sindicales para
lograrlo? En caso negativo; ¿se está desarrollando una
campaña para promover su ratificación?

La Declaración del Milenio de 2000.

“La erradicación de la pobreza extrema sigue siendo uno de los principales
desafíos de nuestro tiempo y es una de las principales preocupaciones de
la comunidad internacional. En los Objetivos de Desarrollo del Milenio se
fijaron metas con plazos determinados, mediante las cuales se pueden
medir los progresos en lo tocante a la reducción de la pobreza económica,
el hambre, la enfermedad, la falta de vivienda adecuada y la exclusión —al
paso que se promueven la igualdad entre los sexos, la salud, la educación
y la sostenibilidad ambiental. Dichos objetivos también encarnan derechos
humanos básicos —los derechos de cada una de las personas existentes en el
planeta a la salud, la educación, la vivienda y la seguridad.”
Secretario General de las Naciones Unidas, BAN Ki-moon

Pasados más de 50 años de la DUDH, la valoración del progreso

social que hace la comunidad internacional es negativa, lo que da origen
a la Declaración del Milenio, que marca un punto de inflexión en la lucha
contra la pobreza: la comunidad internacional contrae un compromiso
consigo misma y, por primera vez en muchos años, existe una agenda
26 Seguridad Social

social consensuada entre el norte y el sur que, poniendo al ser humano en

el centro de los debates, promueve una visión universal de los Derechos
Humanos. Gobiernos, instituciones internacionales y sociedad civil
asumen este reto cuantificable y medible, con indicadores concretos, que
permitirán evaluar sucesivamente, y hasta el 2015, los avances y retrocesos.

Objetivos de Desarrollo del Milenio:

* ODM 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre
* ODM 2: Lograr la enseñanza primaria universal
* ODM 3: Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer
* ODM 4: Reducir la mortalidad infantil
* ODM 5: Mejorar la salud materna
* ODM 6: Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades
* ODM 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente
* ODM 8: Fomentar una asociación mundial para el desarrollo

Los ODM abordan algunas de las numerosas dimensiones de la

pobreza y sus efectos en las vidas de las personas: con la vista puesta
en el año 2015 se hacen propuestas, como reducir a la mitad el número
de personas con ingresos menores a 1,25 dólares diarios y a la mitad las
personas que padecen hambre, conseguir para ese mismo año la educación
primaria universal, disminuir la desigualdad de género en la educación,
reducir en dos tercios la mortalidad materna e infantil, ampliar el acceso a la
planificación familiar, asegurar la sostenibilidad ambiental, facilitar el acceso
a los medicamentos esenciales o hacer que la deuda externa de los países del
tercer mundo sea sostenible en el largo plazo.
Los ODM, en este sentido podrían interpretarse como una “agenda de
mínimos”, como un “piso de protección social”, pero un análisis más exhaustivo
muestra también algunas de las limitaciones que tienen:
n Limita el compromiso de acción sobre la pobreza a la pobreza
extrema, reduciendo el alcance de las políticas que deberían garantizar
un desarrollo real al conjunto de la población,
n Reduce el derecho a la educación al concepto de educación primaria,
referido a un ciclo de enseñanza que suele presentarse como
insuficiente para el objetivo de la educación básica: incorporar un
 Piso de Protección
Social 27

conjunto de competencias y habilidades que permitan enfrentar la

vida adulta con garantía y autonomía,
n Limita el derecho a la salud sexual y reproductiva de las mujeres a la
protección de la maternidad.

Estas limitaciones son muy relevantes, puesto que la orientación de las políticas
y programas de gobiernos son muy distintas si se orientan al reconocimiento
efectivo de un derecho de la ciudadanía, o si se orientan tan sólo a atender
circunstancias puntuales de especial incidencia en las cifras de mortalidad o
analfabetismo.

La gran dificultad de los ODM estriba en que trasladan la idea de que las
soluciones contra la pobreza no dependen tanto de las políticas que apliquen
gobiernos e instituciones, sino de la capacidad que tengan para realizar
determinadas inversiones. Responden a un enfoque de la lucha contra la
pobreza basado en la oferta de acciones concretas de los gobiernos, y no
tanto en poner el acento en las demandas de los grupos sociales. Cabría
preguntarse: ¿Qué derechos están siendo violados en cada una de las
dimensiones de la pobreza?
Además el Sistema de Naciones Unidas no cuenta concapacidades
efectivas para hacer cumplir sus compromisos: propone, sugiere, apoya
técnica y económicamente, pero las iniciativas deben ser lideradas y puestas
en marcha por los gobiernos. En este sentido dos herramientas que dispone
el SNU para coordinar el apoyo a los países son: los Marcos de Asistencia
de Naciones Unidas –MANUD– y los Programas de Trabajo Decente por
País PTDP-.

¿Sabes si en tu país se están desarrollando políticas o acciones

para mejorar los indicadores de los ODM? ¿Conoces los
MANUD? ¿Se incorporan en éstos los criterios de mejora de
los ODM?

La estrategia de extensión de la Seguridad Social de la OIT, 2001.

Considerando que los sistemas de seguridad social son “poderosas
herramientas para proporcionar seguridad del ingreso (medios de vida), prevenir y reducir
la pobreza y la desigualdad, y promover la inclusión social y la dignidad”, en la 89ª
28 Seguridad Social

reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, celebrada en 2001, se

concedió la máxima prioridad a las políticas e iniciativas que puedan llevar
la seguridad social hasta aquellas personas que no están cubiertas por los
regímenes existentes. En consecuencia, la Oficina Internacional del Trabajo
puso en marcha en 2003 la Campaña mundial sobre seguridad social
y cobertura para todos, que integra de forma conjunta la extensión
horizontal –que el máximo número de personas esté cubierta– y la extensión
vertical –tendiendo a alcanzar los niveles de protección más altos–. La
extensión horizontal se puede promover, entre otras medidas, a través del
piso de protección social, y la extensión vertical consistiría en ir garantizando
la protección de todas las contingencias y con el nivel de prestaciones más
elevadas posibles. La estrategia queda plasmada en el siguiente cuadro:

Elevado
Seguro voluntario
reglamentado por el Estado

Nivel de
protección Niveles garan�zados de prestaciones de
seguridad social para los contribuyentes

Piso de Protección Social - Acceso a la atención de salud

Bajo esencial y a una seguridad mínima de ingresos a favor de todos

Bajo Ingreso individual / familiar Alto

De este modo el sistema integral está integrado por todos los niveles
de la escalera: la vertiente no contributiva se corresponde con el piso de
protección social, y la vertiente contributiva con los niveles garantizados
–obligatorios para todas las personas que obtienen un salario por su trabajo–,
y el seguro voluntario, que debe estar igualmente regulado por el Estado a fin
de evitar la segmentación y los riesgos de la privatización sin control público
y responsable de los fondos.
 Piso de Protección
Social 29

La extensión de la seguridad social, tal como la plantea la OIT, debe

realizarse en función de los siguientes principios:

n
Cobertura universal:
n
Garantías básicas en seguridad social para todas las personas residentes y
niños,
n
basada en un establecimiento racional de las prioridades en el marco de un
proceso de diálogo social.
n
Sostenibilidad:
n
Sostenibilidadfiscal, financiera y económica. Alcance de las garantías básicas
de conformidad con el espacio fiscal disponible.
n
Enfoque basado en los derechos:
n
Prestaciones como derecho reconocido.
n
Adecuación y énfasis en los resultados:
n
Adecuación de los niveles de garantía con un claro énfasis en los resultados
n
Flexibilidad en relación con los acuerdos institucionales (pluralismo)
n
Coherencia y eficacia del sistema de seguridad social en
n
Progresividad:
n
Fomentar el progreso hacia el cumplimiento del Convenio 102 y de normas
más estrictas de la OIT.

La Declaración de la OIT sobre la justicia social para una

globalización equitativa, adoptada por la Conferencia Internacional del
Trabajo en su 97ª reunión en 2008, reiteró el compromiso tripartito contraído
para extender la seguridad social a todas las personas que necesitaran esa
protección, en el marco del Programa de Trabajo Decente, e indica la
necesidad de:

ii) adoptar y ampliar medidas de protección social –seguridad social y

protección de los trabajadores y las trabajadoras– que sean sostenibles y
estén adaptadas a las circunstancias nacionales, con inclusión de:
– la ampliación de la seguridad social a todas las personas, incluidas medidas
para proporcionar ingresos básicos a quienes necesiten esa protección,
y la adaptación de su alcance y cobertura para responder a las nuevas
necesidades e incertidumbres generadas por la rapidez de los cambios
tecnológicos, sociales, demográficos y económicos;
30 Seguridad Social

– condiciones de trabajo saludables y seguras; y

– medidas en materia de salarios y ganancias y de horas y otras condiciones
de trabajo, destinadas a garantizar a todos una justa distribuciónde los frutos
del progreso y un salario mínimo vital para todos los que tengan empleo y
necesiten esa clase de protección.

En tiempos de crisis la protección social se hace más necesaria: Pacto

Mundial por el Empleo e Iniciativa de Piso de Protección Social (I-PPS).
Con motivo de la crisis financiera de 2008, que acabó golpeando
duramente la economía productiva, el Sistema de las Naciones Unidas
refuerza la necesidad de la extensión de la protección social a través de
diferentes agencias e instrumentos, pero todos ellos en sintonía y al unísono:
en 2009 la OIT adopta el Pacto Mundial por el Empleo, que es asumido
por el conjunto del Sistema, y la Junta de Jefes Ejecutivos del Sistema de
Naciones Unidos aprueba la Iniciativa de Piso de Protección Social (I-PPS),
como una de las nueve iniciativas de las Naciones Unidas para paliar los
efectos de la crisis económica.
Naciones Unidas ratificó el Pacto Mundial por el Empleo, adoptado
por la OIT en junio de 2009, en el que se especifica de forma clara y
contundente que aquellos países con sistemas de protección social sólidos
son los que cuentan con un mecanismo estructural para estabilizar sus
economías y afrontar los impactos sociales de la crisis. Por ello, hace un
llamado a extender la protección social, a través de medidas como:
n los sistemas de transferencias en efectivo para las personas más
pobres,
n el piso básico de protección social, las prestaciones por desempleo,
n la mejora de las competencias laborales para la empleabilidad,
n las prestaciones mínimas garantizadas,
n y la revisión y adecuación de los salarios mínimos...

Desde el enfoque de derechos, y en aras de garantizar la protección social

a la población más pobre y vulnerable, el Pacto Mundial hace referencia a un
“piso básico de protección social” que
 Piso de Protección
Social 31

“... incluya el acceso a la atención sanitaria, la seguridad del ingreso para las
personas ancianas y las personas con discapacidad, las prestaciones por hijos
e hijas a cargo y la seguridad del ingreso combinada con sistemas públicos de
garantía del empleo para las personas desempleadas y las trabajadoras y los
trabajadores pobres.”

Por su parte la Iniciativa del Piso de Protección Social de Naciones

Unidas –I-PPS– da continuidad a la Campaña de extensión de la seguridad
social lanzada por la OIT en 2003, en la dimensión de la extensión horizontal
de la protección social, y conceptualiza el piso de protección social como “el
conjunto de derechos sociales, infraestructuras y servicios básicos con los que todas las
personas deberían poder contar, a efectos de que se garantizara la puesta en práctica de
los derechos consagrados en los tratados de derechos humanos. Trabajando tanto en el
componente de la oferta como en el de la demanda”4
El Piso de Protección Social adopta un enfoque holístico de la protección
social al incluir servicios y transferencias:

Piso de protección social

Servicios: garantizar la disponibilidad, la continuidad y el acceso geográfico
y financiero a servicios esenciales como agua y saneamiento, alimentos y
nutrición adecuada, salud, educación, vivienda, información sobre la vida y el
ahorro de activos y otros servicios sociales.
Transferencias (seguridad básica del ingreso): poner en práctica el acceso,
garantizándose un conjunto básico de transferencias sociales esenciales,
monetarias y en especie, con miras a brindar una mínima seguridad de ingreso
y de sustento a las poblaciones en condiciones de pobreza y vulnerabilidad, y
a facilitar el acceso a los servicios esenciales. Incluye, junto a las transferencias
sociales e integradas con éstas, información, derechos y políticas para los hijos
y las hijas, para las personas en grupos de edad activa con ingresos insuficientes
y para las personas mayores.

El Sistema de Naciones Unidas presenta la I-PPS como una necesidad

social y económica:
4 Información disponible en “Iniciativa del Piso Básico de Protección Social de las Naciones
Unidas. Aporte de un apoyo conjunto a los esfuerzos nacionales”. Grupo de trabajo sobre la
iniciativa del piso de protección social. http://www.ilo.org/gimi/gess
32 Seguridad Social

“Invertir en el Piso de Protección Social es invertir en justicia social y en

desarrollo económico. La protección social contribuye al crecimiento
económico mediante el aumento de la productividad laboral y la mejora de
la estabilidad social. En tiempos de crisis, un Piso de Protección Social actúa
como un estabilizador económico para la economía, mitigando la caída en
la demanda agregada. La garantía de un Piso de Protección Social para toda
la población mundial representa un reto considerable, si bien los cálculos de
varias organizaciones de las Naciones Unidas ponen de manifiesto que un piso
básico de transferencias sociales es asequible a escala global en prácticamente
cualquier etapa del desarrollo económico, aun cuando no estuviese todavía
disponible la financiación en todas partes”.5

Actividad 2: Difundiendo los principios de la extensión de la cobertura de la

seguridad social.
Objetivo: Preparar una comunicación para el sindicato, empresa o cualquier
otro lugar donde se desarrollan las actividades de acción sindical, explicando
los principios que deben regir las políticas de extensión de la seguridad social.
Materiales: los contenidos de este manual.
Desarrollo:
A.Modalidad presencial:
1. Elabore un guión que le sirva para explicar las dos dimensiones de la
extensión de la cobertura de la seguridad social –horizontal y vertical– y
los cinco principios sobre los que debe hacerse tal extensión: universalidad,
sostenibilidad, enfoque de derechos, resultados y progresividad. Para ello
puede primero definir qué quiere decir cada término en sus palabras y a
continuación poner ejemplos de cada uno de los principio. Finalmente,
exponga cuáles son en su opinión las dificultades para que se apliquen cada
uno de los principios.
Principio → qué quiere decir → ejemplos→ dificultades para aplicarlo

5 Iniciativa de Piso de Protección Social. Naciones Unidas. Documento divulgativo disponible

en http://www.socialsecurityextension.org/gimi/gess/RessFileDownload.
do?ressourceId=17824
 Piso de Protección
Social 33

2. Prepare la exposición de la charla en función del guión para una duración de

10 minutos como máximo.
3. De forma voluntaria, dos o tres personas pueden simular la exposición en el
grupo, de forma que se analice –claridad de las ideas, sencillez, adecuación
de los ejemplos, etc.– y se aporten propuestas para perfilar la comunicación.
4. Comparta con otras personas de su sindicato o central sindical el guión y
organicen un evento en el que poder comunicar en qué consiste la extensión
de la seguridad social y los principios que deben regirla.
B. Modalidad a distancia:
1. Elabore un guión siguiendo las indicaciones del punto 1 de la modalidad
presencial.
2. Intercambie su propuesta con otra persona que participe en el curso, de
forma que cada cual le indique a la otra su opinión en relación a: claridad
de las ideas, sencillez, adecuación de los ejemplos, etc. así como sus
sugerencias de mejora.
3. Comparta en el foro en qué medida el intercambio ha servido para
mejorar su propuesta de guión y que puntos en concreto han mejorado.
4. Comparta con otras personas de su sindicato o central sindical el guión y
organicen un evento en el que poder comunicar en qué consiste la extensión
de la seguridad social y los principios que deben regirla.
34 Seguridad Social

1.3. Las propuestas sindicales: el enfoque de

derechos y la responsabilidad pública.
La incidencia sindical en la 89ª Conferencia Internacional del Trabajo del
año 2001, favoreció la aprobación de la Resolución y conclusiones relativas a la
Seguridad Social, que estableció, como ya se mencionó, un consenso mundial
en torno a cuestiones y prioridades fundamentales importantes, entre las que
destaca la prioridad que se le debe dar a las políticas e iniciativas destinadas a
ampliar la cobertura de la seguridad social para abarcar a quienes carecen de ella.
Desde entonces y durante toda la década se ha mantenido un debate
sobre las propuestas del movimiento sindical en materia de
seguridad social, habiéndose realizado diversos encuentros, fruto de
los cuales surgieron las Declaraciones de Lima de marzo de 2009, de
Madrid de marzo de 2009 y de Montevideo de diciembre de 2009, y la
Declaración de la X Cumbre Sindical Iberoamericana (Lisboa, noviembre
de 2009), donde se reconoce necesario “priorizar un nuevo modelo económico
sostenible desde el punto de vista económico, ambiental y social, que contribuya a
combatir la pobreza, la exclusión, la informalidad, la desocupación y que promueva
el trabajo decente, cuya esencia es la promoción y cumplimiento efectivo de derechos”.
De este modo, en abril de 2010 la Confederación Sindical de las Américas
–CSA– aprueba la Plataforma Sindical Continental sobre Seguridad
Social –PLACOSS–, en el que se conciben los sistemas de seguridad social
articulados a través de dos pilares:
n pilar público básico, como mecanismo de extensión horizontal de
la seguridad social -aumento cuantitativo del número de personas
cubiertas, incluidas las de la economía informal y del campo-,
financiado por impuestos que graven fundamentalmente las ganancias
y el patrimonio, destinadas a brindar una seguridad básica del ingreso
a la población en edad de trabajar (tomando el salario mínimo como
referencia), servicios de salud integrales y progresivos para todas las
personas, prestaciones destinadas a los hijos y las hijas, coordinados
con un conjunto de políticas en materia de educación/salud/mercado
laboral y políticas familiares, y pensiones básicas para las personas
ancianas y las discapacitadas. El objetivo es una mejor distribución
del ingreso y la riqueza y con ello una disminución de las crecientes
desigualdades sociales actuales.
 Piso de Protección
Social 35

n pilar público contributivo de financiación tripartita como parte

central del sistema. Se trata de la extensión vertical de la seguridad
social y está referida a las situaciones de necesidad cubiertas
(enfermedad, vejez, viudez, desempleo, maternidad, etc.) y la calidad de
las prestaciones que deberán extenderse y mejorarse progresivamente
con financiación contributiva tripartita de Estado, empleadores y
trabajadores/trabajadoras.

¿Sabes si alguien de tu organización sindical participó del

proceso de debate que dio lugar a la PLACOSS? ¿Cómo
podrías averiguarlo?

El objetivo último es que el conjunto de la población, toda la ciudadanía,

disponga de una garantía básica de protección frente a los riesgos de pobreza,
desigualdad y exclusión social. Podríamos sintetizar esta idea, desde el punto
de vista de los derechos y las necesidades, de la siguiente manera:
1. El empleo, a través del salario digno, de un marco de relaciones laborales
con derechos y diálogo social, y las condiciones de trabajo saludables,
es un pilar básico y fundamental de protección social, dado que permite
la provisión de bienes y servicios para satisfacer las necesidades
–proporcionado bienestar–, y facilita el acceso a la protección
–prestaciones y servicios– ante contingencias como la enfermedad,
la vejez, el desempleo, la maternidad, etc. Es lo que entendemos
por seguridad social, que puede extenderse más allá de la población
económicamente activa, pero que principalmente se circunscribe a ésta.
2. Las políticas públicas de educación, vivienda, salud, ordenación territorial
y agua, etc. proveen de los servicios esenciales a la comunidad que
permite el desarrollo social y son también un pilar de protección
social y redistribución de la riqueza.
3. Existe un amplio porcentaje de la población en situación de
desigualdad, exclusión social o pobreza que no puede acceder a
los beneficios del empleo y la seguridad social a él vinculado y/o
que presentan especiales dificultades para acceder a los servicios
esenciales, lo que hace necesario el desarrollo de políticas públicas
que extiendan los beneficios de la protección social al conjunto
de la ciudadanía, a través, por ejemplo de un piso básico de protección
social, cuyo objetivo es que sirva de “puente” hacia un sistema
integrado y normalizado de seguridad social –protección social–.
36 Seguridad Social

Ejercicio 1: ¿Qué medidas son más adecuadas para enfrentar la desigualdad,

la exclusión social y la pobreza?
Objetivo: Reflexionar sobre la idoneidad de las medidas y políticas emanadas
del Sistema de Naciones Unidas para superar la exclusión social, la pobreza y la
desigualdad y fomentar el progresos social.
Materiales: los contenidos de este manual.La PLACOSS.
Desarrollo:
A. Modalidad presencial:
1. En grupos debatan qué iniciativas o medidas de las planteadas en el apartado
1.2 dan mejor respuesta a:
- la pobreza,
- la exclusión social,
- las desigualdades.
Y si están orientadas desde el enfoque de derechos emanado de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948.
2. En grupos también, comparen el planteamiento de Piso de Protección Social
de la Iniciativa de Naciones Unidas con la propuesta sindical de Pilar Público
Básico: similitudes y diferencias.
3. Puesta en común: cada grupo expone las conclusiones de los dos primeros
puntos y se abre un debate que tiene como objetivo delimitar cómo debe
ser el piso de protección social desde el enfoque sindical, teniendo en
cuenta que desde lo que se marca a nivel de Naciones Unidas, después debe
ser aplicado en cada realidad nacional.
B. Modalidad a distancia:
1. Qué iniciativas o medidas de las planteadas en el apartado 1.2 cree que dan
mejor respuesta a:
- la pobreza,
- la exclusión social,
- las desigualdades.
¿Cuáles están orientadas desde el enfoque de derechos emanado de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948?
2. Compare el planteamiento de Piso de Protección Social de la Iniciativa de
Naciones Unidas con la propuesta sindical de Pilar Público Básico: ¿qué
similitudes y diferencias encuentra entre los dos planteamientos?
3. Envié un escrito con la síntesis de los dos puntos anteriores al tutor o tutora,
y participe, en su caso, de la discusión que se abra en el foro de participación
correspondiente.
 Piso de Protección
Social 37

1.4. Universalidad frente a focalización.

Cómo establecer prioridades en el marco
del enfoque de derechos.

El objetivo de la extensión de la cobertura: la universalidad.

El objetivo del piso de protección social es la universalidad de la protección social:
que toda la población, en todos los países, gocen del derecho a la protección
social, a tener cubiertas las necesidades en situaciones de riesgo, así como
a acceder a los beneficios del progreso, a través de los servicios esenciales
para la vida y de las políticas sociales, económicas, laborales y de promoción.
DIMENSIO HORIZONTAL DE LA
ESTRATEGIA DE EXTENSION DE LA COBERTURA UNIVERAL
SEGURIDAD SOCIAL

No obstante, la limitación de recursos dificulta que la cobertura universal

se alcance de forma rápida, por lo que hay que establecer una “progresión”
en la extensión de la cobertura, identificando qué poblaciones son las que
mayor necesidad tienen de protección social. En este sentido, el Manual y
marco estratégico para las actividades conjuntas del SNNUU de la I-PPS de OIT/
OMS –que se aborda en el apartado 2– señala como objetivodel Piso de
Protección Social:

“facilitar y acelerar como parte de la Política Nacional de Protección Social,

la introducción o elfortalecimiento de unos sistemas sostenibles de protección
social,con el fin de prestaraquellos servicios esenciales y aquellas transferencias
monetarias que sean “decisivas para mitigar la pobreza y las consecuencias de la
crisis en el bienestar, al tiempo que aporta unestímulo significativo a la economía”.
Las políticas del Piso de Protección Socialconstruirán, mejorarán y fortalecerán
los regímenes de seguridad social y de protección social ya establecidos.”

Este objetivo nos remite, junto a los principios de integralidad y sostenibilidad

de los sistemasde seguridad social, a dos elementos importantes para la orientación
del PPS:
38 Seguridad Social

n La valoración de los programas existentes: tanto en el marco de la

seguridad social como de otras iniciativas de lucha contra la pobreza
–ELP–,
n los criterios de prioridad que deben orientar las medidas del PPS,
que fundamentalmente se proponen en términos de reducción de la
pobreza.

Los programas de transferencias monetarias condicionadas (TMC)

Han sido los programas más utilizados en la región en la última década como
instrumentos centrales de las políticas de reducción de la pobreza y como un
mecanismo de protección social.
Estos programas también son enmarcados en lo que se ha venido a denominar
“Nueva Política Social” de América Latina, caracterizadas por concentrarse en
grupos de población muy específicos –políticas focalizadas- y, en contraposición
a las ideas anteriores, son señaladas como formulas “alternativas” a los
sistemas de protección social y no como instrumentos propios de protección
social. Reflejan el paradigma delmanejo social del riesgo adoptado por el
Banco Mundial, que parte de que “al aumentar la seguridad de las personas
pobres se desarrolla su capacidad de mitigar o corregir los riesgos” y se
articulan sobre la corresponsabilidad, de modo que las personas puedan ser
agentes activos en la salida de las situaciones de pobreza.
Una de las limitaciones del paradigma del manejo social del riesgo es que hace
recaer la responsabilidad de la superación de la pobreza en las “habilidades” de
las personas para aprovechar los recursos de que se les dota temporalmente,
con independencia de las posibilidades del mercado de trabajo, del acceso a los
servicios y recursos sociales, de las políticas públicas de repartoy redistribución
y de las desigualdades en el seno de las sociedades.

La focalización de los programas desarrollados hasta ahora.

Gran parte de los programas desarrollados en las últimas décadas, que
se deben revisar para la proyección del PPS, se han puesto en marcha bajo
criterios de “focalización”, fundamentalmente han utilizado indicadores
monetarios de pobreza (absoluta –menos de 1,25$ diarios– o relativa –menos
de 2$ diarios) y criterios territoriales (zonas con más densidad de población
bajo la línea de pobreza).
 Piso de Protección
Social 39

Esta focalización plantea varios problemas que hay que revisar:

1. En sí misma, la focalización genera tensión con el criterio de
universalidad, puesto que se centra en determinadas franjas de
población de forma cerrada, con el objetivo inmediato de superar
la línea de pobreza y no como una estrategia que vaya ampliando los
derechos a más población, en coherencia con la cobertura universal.
La focalización, en general, no establece una progresión.
2. El referente para la focalización suele ser las familias como un todo
homogéneo, sin distinguir la diferente situación que dentro de éstas
pueden tener sus miembros y dificultando el acceso a las prestaciones
como derecho individual. Además, el modelo de familia sobre el
que se han sustentado los criterios de focalización es un modelo de
familia continuista con la división sexual del trabajo, donde los
roles de hombre proveedor y mujer cuidadora se refuerzan. Por ejemplo,
las transferencias monetarias condicionadas, que condicionan la percepción
del ingreso al cumplimiento de determinadas obligaciones como la
asistencia de las hijas y los hijos a la escuela y a los controles de salud
y vacunación, suelen hacer recaer, de forma explícita o implícita, la
responsabilidad en las mujeres. Esto, además de relegarlas al rol de
cuidadoras, limita su disponibilidad para la inserción en el mercado
laboral, supone una sobre carga de trabajo y las responsabiliza en
gran medida de la protección social que debieran estar garantizándose
desde las políticas públicas.
3. Los criterios de focalización no han tenido en cuenta la perspectiva
de género: si bien un número muy importante de mujeres se ven
incluidas entre la población beneficiaria de las prestaciones al aplicar
los criterios de pobreza, sobre todo en las transferencias monetarias
condicionadas, al no considerar las situaciones específicas de exclusión
social y de pobreza de las mujeres, las tensiones entre trabajo y
familia,las situaciones de discriminación y exclusión del mercado
laboral, ni la propia exclusión del ejercicio de la ciudadanía por parte
de éstas, las transferencias sociales no han tenido los resultados
esperados ni en términos de superación de la pobreza a medio y largo
plazo, ni en términos de empoderamiento, inclusión y autonomía de
las mujeres.
40 Seguridad Social

Frente a los criterios de focalización parece necesario establecer procesos

graduales de cobertura que se vertebren en términos de prioridades:
iniciando sobre los grupos poblacionales o colectivos con mayor necesidad
y extendiendo poco a poco a otros colectivos, sin que los primeros sean
excluidos de los programas, y en el marco de esta progresión situar la
necesidad de:
n Superar las brechas de género como un criterio de prioridad,
teniendo en cuenta la especificidad de las situaciones de exclusión,
discriminación, desigualdad o desventaja de un número muy
importante de mujeres, así como el impacto de la división sexual
del trabajo y la sobrecarga que supone para muchas mujeres la
responsabilidad casi absoluta del cuidado de otras personas en los
hogares.
n Atender de forma específica y concreta a las comunidades
indígenas y las comunidades rurales, que presentan también unas
brechas de protección social elevadas, y en las que las formas sociales
y comunitarias de protección social generan determinadas estructuras
y redes que cabe evaluar en relación al impacto de las medidas que se
pretendan introducir en el marco del PPS.
n Apoyar el tránsito de la economía informal a la economía formal,
favoreciendo que personas con insuficientes ingresos puedan optar
a seguros sociales semi contributivos o similares, de forma que se
facilite su participación progresiva en la contributividad al tiempo que
se garantiza el acceso a los servicios y prestaciones en la actualidad.
n Garantizar un trato de igualdad a la población migrante,
reconociendo los derechos a la protección social con independencia
de las situaciones legales en las que se encuentren y garantizando su
acceso a los beneficios de las medidas de piso de protección social.

¿Le parecen adecuados estos criterios de prioridad? ¿Qué

otros criterios añadiría? ¿Son compatibles las formas
específicas de determinadas comunidades de cooperar y
establecer sus redes de protección social con las formalidades
planteadas en los sistemas de protección social, y en concreto
con el planteamiento del PPS?
 Piso de Protección
Social 41

Brechas de protección social y enfoque de derechos.

El concepto de brecha de protección social se presenta como
indispensable para el enfoque del PPS, tanto como objetivo del PPS como
de metodología para su articulación, para el establecimiento de prioridades.
El Manual y marco estratégico de la acción conjunta del SNNUU para la I-PPS
de OIT/OMS hace emerger el concepto de brecha de protección social en
los dos sentidos:
n Como objetivo: “El PPS apoya a los países … en el estrechamiento
de las brechas determinantes de protección social”,
n Como metodología incluye, en la secuencia provisional de actividades, la
fase 3, el análisis de la cobertura de la protección social, cuyo
resultado es la identificación de las brechas en la cobertura.
¿Qué significa “brecha”?
El término brecha, literalmente, significa “abertura o grieta”. En ciencias
sociales y económicas se utiliza para poner de manifiesto la “distancia”
entre colectivos, grupos o poblaciones respecto a los beneficios o disfrute
de derechos, servicios o recursos. Por ejemplo, hablamos de brecha digital
para referirnos al déficit de utilización de los medios electrónicos e internet
por una parte de la población respecto a otra, o brecha salarialde género para
referirnos al diferente salario medio de mujeres respecto a los hombres.

¿Cómo se utilizan las brechas?

Las brechas expresan la diferencia proporcional entre tasas o porcentajes
de dos grupos poblacionales, de manera que ponen de manifiesto de forma
directa y a modo de “fotografía” cuál es la desigualdad entre diversos
colectivos o grupos poblacionales respecto a un bien, un derecho o una
prestación. Una vez identificadas tales desigualdades, superarlas (estrechar
o eliminar las brechas) constituye parte de los objetivos y se pueden marcar
metas concretas, por ejemplo, reducir la brecha de protección social en
pensiones de vejez entre mujeres y hombres del 13% al 7%. En definitiva,
las brechas contribuyen tanto al diagnóstico como al establecimiento de
prioridades, y por tanto, ayudan a graduar los objetivos.
En el marco de PPS hay varias brechas que parecen relevantes para
incorporarlas al diagnóstico y contribuir a establecer prioridades:
42 Seguridad Social

1. Brecha de pobreza: hace referencia a la distribución de la población

bajo la línea de pobreza, en función de variables geográficas o de
sexo. Ejemplos:
a) El porcentaje de población bajo la línea de pobreza en zonas rurales
en Ecuador en el año 2009 era del 19,1%, y en zonas urbanas del
16,8%, lo que indica una brecha de pobreza por zona geográfica
-rural / urbana- del 2,3%. (Datos de CEPALSTAT6).
b) La brecha de pobreza de género en Panamá en el año 2007en zonas
urbanas era del 2,1% (Porcentaje de población masculina que vive
en hogares pobres 17,7%; porcentaje de población femenina: 19,8%);
en zonas rurales es del 1,9% (Porcentaje de población masculina
que vive en hogares pobres 44,9%; porcentaje de población femenina:
46,8%). (Datos de CEPALSTAT).

“Varios Estados han realizado progresos encaminados a cerrar la brecha de

género, para lo cual han adoptado medidas que permiten o exigen la afiliación
a la seguridad social de los trabajadores a tiempo parcial, así como de los
trabajadores domésticos o que se desempeñan en la economía informal, la
mayoría de los cuales son mujeres”.
ConferenciaInternacional del Trabajo, 101ª reunión, 2012. Informe IV (1).
Pisos de protección social para la justicia social y una globalización equitativa.
Cuarto punto del orden del día. OIT.

2. Brecha de protección social: hace referencia a la “distancia”

entre diferentes grupos poblaciones respecto a la cobertura de la
seguridad social. Ejemplos:
a) Al considerar toda la población en edad de trabajar y no
solamente a la ocupada, según datos de la ONU publicados en el
informe de 2010, El progreso de América Latina y el Caribe hacia los
Objetivos de Desarrollo del Milenio. Desafíos para lograrlos con igualdad,
en el año 2008 y para el conjunto de países de América Latina y el
Caribe, sólo el 15% de las mujeres participaban de los sistemas de
6 Base de datos de la CEPAL –Comisión Económica para América Latina y el Caribe, de Naciones
Unidas-, disponible en http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.asp.
Esta base de datos se nutre de informaciones de las estadísticas nacionales –como las Encuestas
de Hogares- y de estadísticas de organismos internacionales, como la OIT, la OMS, etc.
 Piso de Protección
Social 43

seguridad social, lo que comparado con el 25% de los hombres,

ofrece una brecha contributiva de género del 10% para el
conjunto de la población en edad de trabajar en América
Latina y el Caribe.
b) en Costa Rica, en el año 2008, el 73,3% de los hombres ocupados
estaba afiliado a la seguridad social mientras que tan solo el 63,5%
de las mujeres estaba en la misma situación, lo que indica una
brecha de protección social entre mujeres y hombres del
9,8% para la población ocupada en Costa Rica. (Datos de
CEPALSTAT)
3. Brechasen el acceso a servicios esenciales:hacer referencia en
la “distancia” entre diferentes grupos poblacionales en el acceso
a servicios esenciales como agua, salud, educación, saneamiento,
vivienda, etc. Ejemplos:
a) El porcentaje de población con acceso adecuado a servicios
de saneamiento mejorados en Paraguay, en el año 2008, es del
90% en zonas urbanas y del 40% en zonas rurales, lo que ofrece
una brecha de acceso a saneamiento mejorado entre la
población rural y urbana de Paraguay del 50%. (Datos de
CEPALSTAT)
b) El porcentaje de población con acceso sostenible a mejores
fuentes de abastecimiento de agua potable en Perú, en el año
2008, es del 90% en zonas urbanas y del 61% en zonas rurales, lo
que ofrece una brecha de acceso sostenible a fuentes de agua
potable entre la población rural y urbana de Perú del 29%.
(Datos de CEPALSTAT)
c) La relación entre la población del quintil 17 y la población del
quintil 5 en el acceso a la educación preescolar en 2005, para el
conjunto de América Latina y el Caribe, es del 72%, es decir,
hay una brecha de acceso a la educación preescolar entre la
población de menores ingresos económicos y la de mayores
ingresos del 72%. (Datos de CEPALSTAT).
7 El quintil de ingreso, se calcula ordenando la población (de una región, país, etc.) desde
la persona más pobre ala más adinerada, para luego dividirla en 5 partes de igual número
de personas; con esto se obtienen 5 quintiles ordenados por sus ingresos, donde el primer
quintil (o Q1, I quintil) representa la porción de la población más pobre; el segundo quintil
(Q2, II quintil), el siguiente nivel y así sucesivamente hasta el quinto quintil(Q5, V quintil),
representante de la población más rica.
44 Seguridad Social

4. Brechas en el mercado de trabajo: hace referencia a las “distancias”

entre grupos poblacionales respecto a la inserción laboral, las
condiciones laborales, la informalidad, etc. Ejemplos:
a) La tasa de ocupación en 2007 para los hombres en Costa Rica fue
del 70,8% mientras que para las mujeres fue del 38,7%, lo que arroja
una brecha de género de ocupación del 32,1%. (Datos de OIT8)
b) La brecha de desempleo urbano entre mujeres y hombres en
República Dominicana en el año 2008 era del 3,4% (Tasa de
desempleo de mujeres: 7,2%, tasa de desempleo de hombres:
3,8%). (Datos de CEPALSTAT)
c) La brecha de informalidad de género en Perú en el año 2008
era del 15,6%, es decir, que mientras el porcentaje de hombres
ocupados urbanos en sectores de baja productividad (sector
informal) era del 50,7%, el porcentaje de mujeres era del 66,3%.

Las brechas de género se utilizan para poner de manifiesto las desigualdades

entre mujeres y hombres, y se construyen sobre indicadores que establecen:
(1) la relación entre mujeres y hombres, es decir, la posición relativa de la
población de un sexo sobre el otro –por ejemplo la brecha salarial da cuenta de
la proporción de los salarios medios de las mujeres sobre los salarios medios
de los hombres-
o (2) la relación entre mujeres y la relación entre hombres, en cuyo caso es
preciso ofrecer el dato para mujeres y el dato para hombres, de forma que se
puedan establecer comparaciones –por ejemplo relación entre las tasas de
actividad de hombre y las tasas de actividad de mujeres-.

El derecho a la igualdad y la no discriminación

Las brechas, y de forma específica las brechas de género, ponen de
manifiesto situaciones de desigualdad y discriminación que van en contra
de un derecho fundamental: el derecho a la igualdad y la no discriminación,
que en el marco normativo de la OIT tiene varios respaldos, entre los que
destacan:

8 OIT-OLACD(2010).Cuarto Informe mercado laboral en Centroamérica y República

Dominicana. OIT, San José.
 Piso de Protección
Social 45

n
Convenio 100 sobre igualdad de remuneración de 1951;
n
Convenio 102 sobre normal mínimas de seguridad social de 1952;
n
Convenio 111 sobre la discriminación (empleo y ocupación) de 1958;
n
Convenio117 sobre política social (normas y objetivos básicos) de 1962;
n
Convenio 118 sobre la igualdad de trato (seguridad social) de 1962;
n
Convenio 156 sobre trabajadores con responsabilidades familiares de
1981;
n
Convenio 157 sobre la conservación de los derechos en materia de seguridad
social, 1982;
n
Convenio 168 sobre pueblos indígenas y tribales de 1989;
n
Convenio 183 sobre la maternidad de 2000;
n
y el recientemente aprobado Convenio 189 sobre las trabajadoras y los
trabajadores domésticos, de 2011.

El enfoque de derechos implica no sólo que debe garantizarse el acceso

a las medidas y prestaciones que se desarrollen en el piso de protección
social a través de marcos normativos que garanticen el efectivo acceso y
disfrute del derecho a la protección social, sino que en el proceso gradual
de alcanzar la cobertura universal deben aplicarse otro tipo de derechos
como los de igualdad y no discriminación, de forma que junto al objetivo
de reducción de la pobreza se tienda al objetivo de reducir la desigualdad.

La identificación de brechas forma parte, por tanto, del proceso

metodológico necesario para diseñar, implementar y evaluar el piso de
protección social.Tal como se muestra en el esquema indicativo que se
presenta a continuación, en la etapa inicial la revisión de la información
se hace buscando las brechas, que serán criterios de prioridad para el
establecimiento de la progresión en la extensión de la cobertura. Finalmente,
la evolución de las brechas será un indicador de evaluación de en qué medida
se ha logrado una mayor cobertura.
46 Seguridad Social

Piso Nacional de Protección Social: proceso hacia la cobertura universal

Criterios de Criterios de Aumento progresivo

Análisis situación
prioridad elegibilidad de la población
de par�da
cubierta

- Sistema de protección - Déficits del - Conforme a - Fortalecimiento de los

social, sistema de derecho: requisitos regímenes contribu�vos
- Análisis macro social seguridad social, para acceder a las y no contribu�vos en un
y económico, - Iden�ficación de prestaciones o sistema integral,
- Mercado laboral, situaciones de servicios del PPS - Fortalecimiento de los
- Demogra�a, desigualdad, recogidos en la servicios esenciales y las
- Servicios esenciales y pobreza y exclusión legislación. polí�cas públicas,
polí�cas sociales, social: brechas de - Derechos - Disminución de las
incluido el cuidado protección, individuales, brechas de género,
de las personas, - Déficits de las superando el raciales, territoriales, de
- Programas polí�cas sociales, modelo de familia poblaciones migrantes e
desarrollados -vigentes- - Igualdad y no basado en la indígenas.
que proporcionen discriminación. división sexual - Formalización de la
protección social del trabajo. economía, etc
(ELP, ODM, etc.)

Progresividad en función de la capacidad fiscal:

Cobertura
Aumentar la presión fiscal /perseguir el fraude fiscal.
Universal
Posibilitar la contribu�vidad.

Fuente: Torada R. elaboración propia.

Este esquema indicativo es la propuesta que se desarrolla en el siguiente

apartado, tras revisar las propuestas emanadas del Sistema de las Naciones
Unidas para la articulación de los pisos de protección social.
 Piso de Protección
Social 47

Actividad 3: ¿Cuáles son las prioridades?

Objetivo: debatir cuáles son las prioridades más adecuadas a la situación de
cada país.
Materiales: los contenidos de este manual. Hoja de trabajo nº 1. Anexos I y
II. Documentos actualizados sobre los procesos que puedan estar abiertos en
cada país sobre el PPS.
Desarrollo:
A.Modalidad presencial:
1. Su organización sindical ha sido convocada a una mesa de diálogo social
para iniciar el proceso del Piso Nacional de Protección Social. Han decidido
que el arranque debe ser consensuar los criterios que se utilizarán para
orientar el PPS, por ello deben debatir, en función de la percepción que
tienen de la situación, cuáles serán esos criterios y argumentar la elección
para presentarla en la mesa. Elaboren una propuesta que contenga:
a) Los criterios ordenados por importancia.
b) Una lista básica de las fuentes de información y de los indicadores que
permitirán aplicar los criterios.
c) Una explicación de los fundamentos en que se han basado para la
elección de los criterios y de la información que se debe recabar.
2. Se simula una mesa redonda, en la que una persona de cada grupo expondrá
la propuesta de forma sintética, y el resto de participantes de todos los
grupos formularán preguntas para aclarar, perfilar, rebatir o modificar las
propuestas.
B. Modalidad a distancia:
1. Prepare un escrito con las pautas del punto 1 de la modalidad presencial,
con un máximo de extensión de dos páginas, e intercámbielo con otra
persona del curso.
2. Realicen preguntas y propuestas al documento de la otra persona y revisen
de nuevo la propuesta en función del intercambio realizado.
3. Participe en el foro del curso opinando sobre la utilidad y pertinencia de los
criterios y sobre la necesidad de información generada para establecer los
criterios.
48 Seguridad Social

Hoja de trabajo 1:
Prioridades.
Criterios de prioridad Información y fuentes
Argumentos:
de información
¿Qué situaciones / ¿Dónde y qué buscar ¿Por qué se considera
colectivos / grupos para poder aplicar relevante e importante
poblacionales se deben los criterios y que esos criterios y porqué
proteger? ¿Qué brechas se identifiquen es necesaria esa
se deben acortar? correctamente las información?
prioridades?
 Piso de Protección
Social 49

En síntesis:
En este primer apartado hemos visto que:
n
La pobreza es el resultado último de la exclusión social, que tiene como
origen a su vez las desigualdades socioeconómicas. Diferentes grupos
poblaciones están en situaciones desiguales, como las mujeres –desigualdad
de género–, las poblaciones indígenas, las comunidades rurales, etc. lo que
implica hacer análisis más complejos de la exclusión social, incorporando
nuevos indicadores.
n
Los conceptos tienen tras de sí enfoques conceptuales e ideológicos que
marcan la manera en que se enfrenta la superación de esas situaciones de
“vulnerabilidad social”, y que se concretan en diferentes formas de medir y
valorar –indicadores–.
n
La Comunidad Internacional ha mostrado siempre preocupación por la
persistencia de las situaciones de pobreza a pesar de los avances sociales,
tecnológicos y económicos, lo que ha dado lugar a diversas iniciativas
internacionales para erradicarla, entre las que destaca la Declaración
Universal de Derechos Humanos que marca lo que se conoce como el
enfoque de derechos.
n
La Iniciativa de Piso de Protección Social, en el marco del Sistema de
Naciones Unidas, da continuidad a la propuesta de la OIT de extensión de
la seguridad social en su dimensión horizontal, y se vertebra en torno a la
oferta de servicios esenciales y la demanda de éstos, estimulada a través de
las transferencias que posibilitan un nivel de ingresos básicos.
n
La CSA tiene una propuesta sindical propia de pilar público básico,
que incluye junto a la definición de objetivos en términos de reducir
desigualdades sociales, propuesta de financiación a través de impuestos.
n
Las brechas de protección social dan cuenta de las diferentes situaciones en
que se encuentran colectivos, grupos poblaciones y sectores de la población
en relación a la protección social, el acceso a los servicios esenciales y el
mercado de trabajo, y se utilizan tanto como objetivo –qué reducción de
brecha es deseable y posible– como insumo metodológico para elaborar el
diagnóstico –qué colectivos deben ser prioritarios–.
n
Entre las brechas de protección social destaca la brecha de género, por la
especial desigualdad y discriminación que caracteriza la relación de las mujeres
con el mercado de trabajo, la protección social, el cuidado de las personas en
los hogares y las comunidades y la exclusión de los derechos de ciudadanía.
50 Seguridad Social

2. El piso de protección social en el marco del

Sistema de Naciones Unidas:

La Iniciativa del Sistema de las Naciones de Piso de Protección Social está

integrada por dos componentes: la oferta de servicios esenciales, favoreciendo
el acceso geográfico y financiero a éstos, y la demandade los servicios
estimulada a través de las transferencias sociales, monetarias y en especie.
En este segundo apartado pretendemos hacer un balance crítico sobre
la interacción entre las transferencias sociales y el acceso a los servicios
esenciales, situando el enfoque de derechos y el cuidado de las personas como
elementos determinantes. Para ello se abordarán los elementos relevantes de
la 100ª Conferencia Internacional del Trabajo, donde se realizó la discusión
recurrente sobre protección social y se concluyó con la necesidad de una
Recomendación sobre PPS.
Este análisis se contextualiza en los dos procesos en marcha en el SNNUU:
la propuesta para el desarrollo de los Pisos Nacionales de Protección Social
y el proceso de consulta de la OIT para la elaboración de la Recomendación
sobre Piso de Protección Social. Para contextualizar ambos procesos, en este
apartado se realiza una revisión de los planteamientos de cada uno de ellos a
través de los documentos de referencia en los que se explicitan.
Tras la revisión de las propuestas del SNNUU se presenta un análisis de los
elementos más relevantes del proceso de desarrollo de un piso de protección
social a nivel nacional, señalando algunos puntos críticos.
 Piso de Protección
Social 51

2.1. Integración de las garantías básicas de seguridad social y el acceso

a servicios esenciales.
UN MARCO POLÍTICO PARA UNA SEGURIDAD
SOCIAL BÁSICA PARA TODOS: DEFINICIÓN:
El “Piso de Protección Social” (PPS) es un
conjunto básico de derechos, servicios e
infraestructuras sociales con los que toda
persona debería poder contar.
Las Naciones Unidas sugieren que el concepto
de piso de protección social podría constar de
dos componentes principales que contribuyen al
cumplimiento efectivo de los derechos humanos:
w servicios: acceso geográfico y financiero a
servicios esenciales como agua, saneamiento,
salud y educación;
w transferencias: conjunto de transferencias
sociales esenciales, monetarias y en especie,
y acceso a los servicios esenciales, incluida la
asistencia médica.

http://www.socialsecurityextension.org/gimi/gess/ShowTheme.do?tid=1321

Los dos componentes: la oferta y la demanda.

La oferta: el acceso, geográfico y financiero, a los servicios esenciales como

agua, saneamiento, salud y educación.

La provisión de los servicios esenciales de salud es una responsabilidad

pública y se enmarca en el desarrollo de políticas públicas sectoriales
(salud, educación, vivienda, urbanismo, empleo, servicios sociales, etc.)
Sin el desarrollo de estas políticas que permitan la existencia en cantidad y
calidad suficiente de los servicios esenciales, difícilmente se podrá estimular
su utilización (demanda) por parte de la población.
En este sentido es importante tener en cuenta los análisis realizados de
las transferencias monetarias condicionadas (que, como veremos más adelante,
podrían ser una de las medidas que integren el piso de protección social),
por algunos expertos de Agencias del Sistema de las Naciones Unidas,
que ponen de manifiesto que la inexistencia de tales servicios esenciales
o su débil desarrollo y calidad no sólo suponen el mantenimiento de las
situaciones de exclusión social, sino que generan verdaderas contradicciones
entre las condicionalidades que deben cumplir las familias perceptoras de
las transferencias y las posibilidades de hacerlo. Por ejemplo, el programa
52 Seguridad Social

“Oportunidades de México solo puede estar presente en zonas que cuentan con escuelas
y servicios de salud, por lo que el proceso de focalización difiere ligeramente de las zonas
urbanas a las rurales9”

La demanda: fomentar la utilización de los servicios esenciales y de los bienes

necesarios para una vida digna a través de un conjunto de transferencias
sociales esenciales, monetarias y en especie, incluida la asistencia médica.

Se trata de las “Garantías básicas de la Seguridad Social” que promueve

la OIT y que tienen como objetivo tender a una situación en la cual:

n
Todas las personas residentes puedan acceder al conjunto de servicios de
atención de salud esenciales que defina cada país;
n
Todos los niños y las niñas gocen de un nivel de seguridad de ingresos,
mediante prestaciones familiares / por hijo(a) a cargo destinadas a facilitar
el acceso a la alimentación, la educación y los cuidados;
n
Los miembros de los grupos de población en edad de trabajar que puedan
ganar ingresos suficientes en los mercados de trabajo se beneficien de un
mínimo de seguridad de ingresos mediante regímenes de asistencia social
o de transferencias sociales –prestaciones por desempleo-o mediante
regímenes de garantía del empleo, y;
n
Todas las personas residentes de edad avanzada o con discapacidades
disfruten de un nivel de seguridad de ingresos mediante pensionesde vejez
e invalidez.

Las garantías básicas de seguridad social en el marco normativo de la

OIT (la demanda).
Estas garantías básicasde seguridad social, también llamadas garantías básicasde
seguridad del ingreso,entran en el campo normativo de la OIT, y por ello en la
100ª Conferencia Internacional del Trabajo –CIT–, celebrada en junio de

9 Información disponible en la página de la OIT GESS Extensión de la SeguridadSocial, donde

hay una base de datos por países con la información relativa a los sistemas de seguridad
social y a los programas no contributivos de extensión de la protección social.
http://www.socialsecurityextension.org/gimi/gess/ShowCountryProfiles.do?aid=2.
 Piso de Protección
Social 53

2011, fruto de la discusión recurrenteen torno a la protecciónsocial10 se concluyó

la pertinencia de una Recomendación sobre el Piso de Protección Social,
que acompañe al Convenio 102 sobre normas mínimas de seguridad social,

La participación sindical en las discusiones y en la elaboración de las

conclusiones de la discusión de la 100ª CIT fue de especial importancia para que
la Recomendación se sitúe como una norma complementaria al Convenio 102.

El objetivo de la Recomendación es:

A2. La recomendación se centraría en extender la cobertura a grupos más

amplios de la población (extensión horizontal de la cobertura), lo cual
contribuiría a la aplicación de los Pisos de Protección Social nacionales. Por lo
que se refería al objetivo de garantizar niveles progresivamente más elevados
de protección social (extensión vertical de la cobertura), la recomendación
alentaría a los Estados Miembros a ratificar el Convenio sobre la seguridad
social (norma mínima), 1952 (núm. 102) y otros convenios actualizados de la
OIT sobre seguridad social, y a los que los hubieran ratificado a velar por la
aplicación efectiva de los mismos.
A3. El objetivo de la recomendación consistiría en proporcionar orientaciones
a los Estados Miembros para formular una estrategia de extensión de
la seguridad social que sea compatible con unas estrategias en materia de
políticas sociales, económicas y de empleo más amplias — y que las apoye —
y en tratar de contribuir a la reducción de la pobreza y a la formalización del
empleo informal.

Vale la pena detenerse en dos cuestiones que se pusieron de manifiesto en

la discusión mantenida durante la 100ª Conferencia, en relación al papel del
piso de protección social como mecanismo de extensión de la cobertura de
la seguridad social y a los colectivos prioritarios.
El piso de protección social como mecanismo de extensión de la
cobertura de la seguridad social.

10 En las CIT anuales de la OIT, cada año se realiza la discusión recurrente sobre uno de los
ejes del Trabajo Decente, tal como se deriva de la Declaración sobre justicia social para
una globalización equitativa de 2008. Así en 2010 se realizó la discusión recurrente sobre
Empleo y en 2011 sobre protección social.
54 Seguridad Social

En relación al primer aspecto, entre los constituyentes hubo consenso en

el papel del piso de protección social como un mecanismo de extensión de
la cobertura de la seguridad social, con el objetivo final de una cobertura
integral y universal, que debe ser un derecho, con responsabilidad estatal
en el establecimiento de sistemas eficientes y eficaces y a través de políticas
activas. El piso tiene un triple beneficio:
n facilitar la plena participación de las personas necesitadas
mediante el apoyo al ingreso y al disfrute de los derechos básicos.
En este sentido, centra el valor de la seguridad social para reducir
la pobreza y afrontar las desigualdades, y por el efecto indirecto
en el capital humano, la igualdad de género y la creación de mayores
oportunidades económicas,
n actuar como factor estabilizador a nivel macroeconómico,
ayudando a la población trabajadora a la transición hacia nuevas
industrias, impulsando fuentes nacionales de crecimiento y de
desarrollo rural. En este marco, se apunta que el piso de protección
social debe favorecer el tránsito de la economía informal a la economía
formal,
n garantizar la cohesión social y evitar la crisis, facilitando la adopción
de políticas en pro del crecimiento y de cambios estructurales.

Estos beneficios podrían alcanzarse, entre otras medidas: aumentando

las interacciones con el empleo a través de políticas de activación específicas
y bien diseñadas dirigidas en particular al empleo informal; afrontando los
nuevos retos, en particular abordando la cuestión del envejecimiento de la
población y aplicando una buena gobernanza.

Colectivos prioritarios
No obstante se alude a la dificultad de lograr dicha universalidad de
manera instantánea, por lo que en las discusiones se apunta que algunos
colectivos o grupos poblacionales pueden ser destinatarios prioritarios
de las políticas de protección social básica, como “las poblaciones
rurales, las mujeres, los trabajadores de la economía informal, los impedidos
por problemas de salud, las personas que vivían con el VIH y el sida y las
personas con discapacidades, es decir, todas las personas excluidas”
 Piso de Protección
Social 55

El acceso a los servicios esenciales (la oferta): ¿qué pasa con el cuidado
de las personas?
Ya hemos señalado las dificultades de hacer efectivo los objetivos del piso
de protección social cuando los servicios esenciales de salud, educación, agua,
saneamiento y vivienda son deficitarios, no existen o no son suficientes en
cantidad o en calidad. Esto sin duda debe ser una prioridad: el desarrollo de
políticas sectoriales que posibiliten la existencia de tales servicios esenciales.
Pero cabe hacer una reflexión sobre los servicios esenciales a los que se hace
referencia en el piso de protección social ¿Qué pasa con el cuidado de las
personas?

La Resolución de la 100ª Conferencia Internacional de la OIT señala que

“las mujeres tienden a enfrentarse a índices de exclusión más elevados que
los hombres, debido a la discriminación de que son objeto y a las cargas
familiares y responsabilidades de cuidado que suelen pesar sobre ellas”.
Punto 7 de las Conclusiones. Resolución relativa s la discusión sobre la
protección social (seguridad social).

El mantenimiento o sostenibilidad de la vida es (debería ser) el objetivo

de todas las políticas, así como de la propia economía (que en realidad es la
“ciencia social que estudia la correcta distribución de los recursos escasos para satisfacer
las necesidades del ser humano”), y en este sentido, recibir el cuidado adecuado
es una necesidad de la que obviamente deben ocuparse las políticas públicas
y la economía. Pero la realidad es que el cuidado de las personas, y en
concreto de aquellas que se encuentran en situación de dependencia, recae
fundamentalmente en las mujeres y es un trabajo fundamentalmente no
remunerado que condiciona las posibilidades de las mujeres de participar
de las vida laboral, política, social y personal y determina situaciones de
desigualdad tanto desde el punto de vista de la utilización del tiempo como
de las opciones vitales entre las que poder elegir (una dimensión que el
PNUD incorpora en la definición de pobreza sobre la que está avanzando,
como vimos en el primer apartado).
Sin duda, los sistemas de salud y educación proporcionan atención a
algunas de las necesidades de cuidado: una escolarización temprana, que
integre otros servicios como alimentación y con unos horarios compatibles
56 Seguridad Social

con los laborales sin duda facilitan la conciliación entre trabajo y familia;
un sistema de salud con una buena red de centros cercanos a la población
facilita el cuidado de personas enfermas, siempre que estén dotados de
suficiente personal para ello. Pero hay un sector de servicios esenciales,
específicos para la población dependiente–personas mayores y personas
discapacitadas con impedimentos para realizar por sí mismas las actividades
cotidianas de sostenimiento de la vida, y menores en edad anterior a la
escolarización, o que acuden a centros escolares con horarios limitados– que
no encajan ni en el sistema educativo ni en el de salud: se trataría de servicios
de atención en el marco de los servicios sociales o comunitarios, que pueden
incorporar centros de día o guarderías, centros geriátricos, servicios de ayuda
a domicilio, etc. y que se vertebran desde el derecho a recibir el cuidado,
y por tanto al margen de la relación entre trabajo y familia, aunque tenga
impacto en ésta.
 Piso de Protección
Social 57

Ejercicio 2: ¿Cómo vincular la oferta de servicios esenciales con la promoción

de su demanda?
Objetivo: Establecer el vínculo, las posibilidades y las limitaciones del
planteamiento del Piso de Protección Social de generar una mayor utilización
de los servicios esenciales a través de las transferencias, económicas y en
especie, que aseguren los ingresos básicos.
Materiales:
- Los contenidos de este manual.
- Hoja de trabajo 1.
- Se puede consultar la web
http://www.socialsecurityextension.org/gimi/gess/ShowTheme.do?tid=1321.
Desarrollo:
A.Modalidad presencial:
1. Debatan en pequeños grupos cómo se puede establecer la relación entre
las transferencias sociales y una mayor utilización de los servicios esenciales
–acceso, eliminación de barreras físicas y económicas–, identificando
limitaciones y posibilidades de esta interacción. Utilicen para ello la hoja de
trabajo 1.
2. En plenaria compartan sus conclusiones y abran un debate sobre la
viabilidad, adecuación y oportunidad del planteamiento del piso de
protección social de estimular la utilización de los servicios esenciales a
través de las transferencias sociales.
B. Modalidad a distancia:
1. Teniendo en cuenta el planteamiento de la interacción entre la oferta
–accesibilidad a servicios esenciales– y la demanda –estimular su utilización
a través de los ingresos mínimos-, comparta en el foro oportuno dos ventajas
y dos inconvenientes de este planteamiento del piso de protección social.
58 Seguridad Social

Hoja de trabajo 2:
Integración de oferta y demanda: articulación de los servicios
esenciales y las transferencias sociales.
Transferencias sociales ¿Cómo se vinculan, Servicios esenciales:
–garantías básicas de integran o articulan acceso geográfico y
seguridad social– entre sí? financiero a
Ingresos básicos a la
niñez
Ingresos básicos a la
población en edad de salud, educación,
trabajar
agua, saneamiento,
Ingresos básicos a las
personas mayores o con vivienda, etc.
discapacidad
Atención sanitaria
esencial

Tras debatir sobre cuáles son los puntos de integración de ambas

dimensiones del Piso de Protección Social, contesten a estas preguntas:
1. ¿Cuáles son las posibilidades de la integración de ambas dimensiones?
2. ¿Cuáles son las dificultades o limitaciones del PPS?
3. ¿Creen que es un planteamiento adecuado?
 Piso de Protección
Social 59

2.2. Dos procesos en marcha en el Sistema de

las Naciones Unidas: los Pisos Nacionales y la
elaboración de la Recomendación.

La Iniciativa PPS tiene dimensiones globales –a nivel mundial-, nacionales

y regionales.
Junta de Jefes Ejecu�vos
de las NN UU (Inicia�vas
conjuntas contra la crisis)

Inicia�vas del Piso de

Protección Social (dirigida
por la OIT y la OMS)

Grupo de Consultoria
del Piso de Protección
Social (presidido por
M. Bachelet)

Red Mundial de Equipos

Asesoramiento Nacionales
Técnico del PPS: de trabajo
representantes para el PPS
de agencias
colaboradoras,
donanates y ONG

A nivel mundial la iniciativa lanzada por el Sistema de las Naciones

Unidas, es liderada y coordinada por la Organización Mundial de la Salud
–OMS– y por la Organización Internacional del Trabajo –OIT–, y se ha
constituido un Grupo de Consulta de Alto Nivel liderado por Sra. Michelle
Bachelet, ex Presidenta de Chile y directora de ONU-MUJERES y en el que
están, entre otras personas, los Jefes Ejecutivos de la OIT y de la OMS. Este
grupo tiene como objetivos:mejorar la promoción a nivel mundial, desarrollar
más a fondo otros aspectos de la política mundial relativos al PPS y brindar
60 Seguridad Social

una orientación general en la materia. El Grupo prepara uninforme global

medularque servirá como instrumento de promoción y orientación general
para apoyar la implementación de pisos de protección social nacionales.
También a nivel mundial se ha conformado la Red Mundial de Asesoramiento
técnico, integrado por representantes de agencias colaboradoras, países
donantes de ayuda al desarrollo y ONG, que tiene como objetivos:
1. promover el intercambio de experiencias, el desarrollo de
capacidades y la implementación del concepto de Piso de Protección
Social,
2. identificar ejemplos de “buenas prácticas” alrededor del mundo
y contribuir a estimular el intercambio de cooperación a través de
países, incluyendo la cooperación Sur-Sur.
3. asistencia técnica a todas las actividades relacionadas con la
puesta enpráctica del Piso de Protección Social: la sensibilización/
promociónen el plano nacional, la identificación de opciones de
políticas viables y de propuestas concretas, la elaboración de medidas
específicas para el país, la evaluación del costo y el apoyo a la ejecución
de medidas en materia de políticas identificadas,…;
4. Asesorar sobrelas políticas y estrategias para aumentar el
espaciofiscal y garantizar la sostenibilidad financieray la
asequibilidad delabase de protección social.

La Red Mundial de Asesoramiento Técnico del Piso de Protección Social brinda

el apoyo técnico a los Equipos Nacionales de Trabajoy éstos promueven el Piso
de Protección Social en los ámbitos nacional y regional. Una de las herramientas
que utiliza es la plataforma de internet GESS:
http://www.socialsecurityextension.org/gimi/gess/ShowTheme.do?tid=1321

A nivel nacional, en cada país debe constituirse un Grupo del PPSo

Equipos Nacionales de Trabajo para el PPS, compuesto por:
n las instituciones gubernamentales: Ministerios de Trabajo, Salud,
Finanzas, Agricultura, instituciones de seguridad social;
 Piso de Protección
Social 61

n los actores no gubernamentales: los interlocutores sociales

–organizaciones sindicales y empresariales-, las ONG nacionales,
etc.;
n los equipos interinstitucionales nacionales de las Naciones Unidas;
n los interlocutores de desarrollo técnicos y financieros presentes en el país.

La principal tarea es el desarrollo de las definiciones nacionales del

Piso de ProtecciónSocial, que se integrarán en los marcos de planificación
de desarrollo nacionalvigentes, como:

n los Marcos de Asistencia al Desarrollo de las Naciones Unidas

(MANUD),
n los Programas deTrabajo Decente por País (PTDP),
n los Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP)
o
n las Estrategias de Crecimiento Acelerado.

Los procesos de PPS de cada país son consultivos, inclusivos y participativos

por naturaleza, e involucran a través del diálogo social a todas las partes
interesadas, incluyendo a los ministerios pertinentes, los interlocutores sociales
–organizaciones sindicales y empresariales-, la representación parlamentariay
la sociedad civil.

En este marco organizativo, el Sistema de las Naciones Unidas –SNNUU–

mantiene dos procesos paralelos:
n en algunos países ya se está iniciando el proceso para definir el
PPS, para lo cual las agencias líderes –OIT y OMS– han elaborado
un manual que pretende servir de guía: “Iniciativa de Piso
de Protección Social:Manual y marco estratégico para las
actividades nacionales conjuntas de las Naciones Unidas”.
Este manual propone un procedimiento (secuencia provisional de
actividades) y un conjunto de herramientas para que los equipos
nacionales construyan la propuesta de Piso de Protección Social en el
ámbito nacional,
n al mismo tiempo, la OIT realizó las consultas tripartitas para que
en la 101ª CIT se discutiera y elaborara la Recomendación sobre Piso de
62 Seguridad Social

Protección Social. Para ello envió a los Estados Miembros el documento

“Conferencia Internacional del Trabajo, 101ª reunión, 2012.
Informe IV (1). Pisos de protección social para la justicia social
y una globalización equitativa. Cuarto punto del orden del día”,
para preparar la CIT de 2012.

2.2.1. La discusión y la elaboración de la Recomendación sobre los

Pisos de Protección Social.
La 100ª Conferencia Internacional del Trabajo (junio 2011), por medio
de una discusión recurrente, adoptó conclusiones derivadas de la discusión
general que en la misma Conferencia se celebró sobre Protección Social
(Seguridad Social). Entre tales conclusiones, lamás importante fue que el
instrumento elegido para normar a la Iniciativa de los Pisos de Protección
Social sería la discusión y elaboración de una Recomendación sobre
los pisos nacionales en ProtecciónSocial en la siguiente Conferencia
Internacional del Trabajo.
En consonancia con ello y conforme a las previsiones estatutarias de la
OIT, en la 311° reunión del Consejo de Administración (junio de 2011) se
completó el orden del día de la 101° Conferencia Internacional del Trabajo
(junio 2012), incluyendo en un punto normativo la “Elaboración de una
recomendación autónoma sobre pisos de protección social” (simple discusión).

Las discusiones recurrentes de la

Conferencia Internacional del Trabajo
En el marco del seguimiento de la Declaración sobre la justicia social para
una globalización equitativa, la CIT ha establecido un sistema de discusiones
recurrentes, en cada una de las cuales examina uno de los cuatro objetivos
estratégicos contemplados en la Declaración. Así en 2010 se llevó a cabo la
discusión recurrente sobre empleo, en 2011 sobre protección social, en 2012
sobre principios y normas y fundamentales y para 2013 está previsto que
sea la discusión recurrente sobre diálogo social. Las discusiones recurrentes
son, pues, un mecanismo de seguimiento de la Declaración de la OIT sobre la
justicia social para una globalización equitativa, que favorecen la participación
sindical.
 Piso de Protección
Social 63

2.2.1.1. El Origen
Un antecedente potente y que presagiaba las inquietudes del
movimiento sindical fue los interrogantes11 que surgieron desde los
representantes sindicales de la CSA en la Conferencia Regional de 2010
(diciembre, Santiago de Chile).
Estos interrogantes, que en realidad expresaban el pensamiento del
movimiento Sindical de las Américas encarnado en la PLACOSS12, sirvieron
de insumos que la CSI tomó en cuenta para la integración y unificación de la
postura sindical frente a los documentos que el departamento de Seguridad
Social de la Oficina Internacional del Trabajo elaboraría para iniciar las
discusiones sobre la iniciativa del piso de protección social en la 100 CIT.

2.2.1.2. La 100ª Conferencia Internacional del Trabajo.

Como quedara demostrado en la materialización de la Recomendación; un
paso clave en el proceso de discusión de la iniciativa sobre los pisos de protección
social fue la férrea posición sindical, aunque con protagonismo dispar entre
regiones, en torno de las condiciones en las que la iniciativa debía ser promovida.
Básicamente; el planteo sindical fue de apoyo a la promoción de un
instrumento normativo que no agote su pretensión en pisos mínimos y que
estuviera condicionado a:
n La necesidad de ratificar la importancia y plena del convenioOIT Nº
102 sobre Seguridad Social, convenio insustuible por ninguna otra
norma;
n Estructurar la Iniciativa como parte de un Sistema Integral;
n El reconocimiento del rol del Estado como garante ultimo de las
prestaciones de la Seguridad Social en todos los subsistemas; además
de su función estratégica en la provisión, gestión y administración de
las políticas de Protección social;
n El fortalecimiento de las fuentes de financiación; en especial la
contributividad de empresarios y trabajadores;
n Iniciativa promovida bajo un enfoque basado en Derechos

11 Los interrogantes y los debates sindicales se desarrollan en el apartado 3. El Rol de las

organizaciones sindicales.
12 Plataforma Sindical Continental sobre Seguridad Social
64 Seguridad Social

Esta posición, que podríamos sintetizar “piso social para tener acceso a un
edificio social” tuvo que confrontar con la posición del sector empleador y
la resistencia de algunos gobiernos conservadores que evitaban, en primer
lugar, la promoción de un instrumento normativo que introdujera un nuevo
estándar y en segundo lugar y ante la existencia de consensos en torno a
la promoción de la iniciativa con el rango de recomendación, el intento de
reemplazar o sustituir el convenio 102 como norma mínima de Seguridad
Social.
Estos debates se llevaron a cabo en el tratamiento del Sexto punto del
orden del día: Discusión recurrente sobre el objetivo estratégico de la protección social
(seguridad social) en el marco del seguimiento de la Declaración de 2008 de la
OIT sobre la justicia social para una globalización equitativa13; dando como
resultado los siguientes puntos extraídos de las Conclusiones relativas a
la discusión recurrente sobre la protección social14;
n Implementación de la iniciativa con base en una estrategia
bidimensional “a través de sistemas integrales” (párrafo 3 y 31)
n La estrategia de extensión de la cobertura en protección social
consta de dos dimensiones (horizontal y vertical) que son igual de
importantes y deben propender a dar cumplimiento a las disposiciones
del Convenio 102. (párrafo 8)
n Las políticas relativas a los Pisos de Protección Social deberán
aplicarse en estrecha coordinación con la creación de empleos
decentes. Políticas activas relativas a la reducción del fraude, el trabajo
no declarado y las relaciones de trabajo encubiertas (párrafo 9)
n Carácter progresivo de la cobertura (suficiencia de las prestaciones).
(párrafo 11)
n Reivindicación de la centralidad del trabajo como eje del sistema de
protección social. Convergencia hacia la formalización del empleo
(párrafo 13 y 14)
n Importancia del empleo productivo en el desempeño de los sistemas
de protección social (párrafo 20)

13 Informe de la Comisión para la Discusión Recurrente sobre la Protección Social. http://www.

ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_norm/—relconf/documents/meetingdocument/
wcms_157813.pdf
14 Pag 76 en http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_norm/—relconf/documents
meeting document/wcms_157813.pdf
 Piso de Protección
Social 65

n Interrelación de políticas publicas como instrumentos para lograr el

centro en el trabajo decente (especialmente promoción del dialogo
social bajo condiciones de libertad sindical y con derecho a la
negociación colectiva, integración de políticas macroeconómicas, de
empleo y sociales, Atención a las cuestiones de genero) (párrafo 20, 24)
n Importancia del dialogo social en la definición de prioridades,
supervisión de los sistemas y cumplimiento efectivo de la legislación
vigente (párrafo (25 y 26)
n Responsabilidad Estatal en el establecimiento de sistemas eficientes y
eficaces (párrafo 23).
n Apertura a los actores sociales a participar de la iniciativa (párrafo 34)

2.2.1.3. Elaboración de la recomendación 202 sobre los pisos nacio-

nales de Protección social. La 101° Conferencia Internacional
del Trabajo (junio 2012)
¿Cuáles fueron las principales fuentes para la elaboración del texto?
Conclusiones de la Comisión recurrente sobre la protección social15
(2011)
Como se puede apreciar en el enunciado precedente de los aspectos mas
relevantes; las conclusiones de la discusión recurrente sobre la protección
social dejó elementos que permitieron ir definiendo algunos de los
interrogantes que el movimiento sindical fue instalando desde la aparición de
la iniciativa misma, al tiempo de configurar un valioso antecedente a tener en
cuenta por la Oficina al momento de redactar el proyecto de recomendación
para ponerlo a discusión por los mandantes en la 101° conferencia.

El Informe IV (1)16
En este informe seresume la legislación y la práctica en vigor en Estados
Miembros de distintas regiones yse proporciona un análisis comparativo de
las principales evoluciones y tendencias emergentes en el establecimiento de
pisos de protección social, o de sus elementos, en función de las experiencias
15 http://www.ilo.org /wcmsp5/groups/public/—ed_norm/—relconf/documents/
meetingdocument/wcms_157813.pdf
16 Este informe contiene unos análisis que lo hacen muy útil más allá de la aprobación de
la Recomendación en junio de 2012, por ello se analizan sus principales elementos en el
apartado
66 Seguridad Social

existentes a nivel nacional. La intención del mismo fue destacar algunos

elementos que, a criterio de la Oficina, fueran pertinentes para la discusión
de una posible recomendación.
El presente informe se divide en tres capítulos. En el capítulo 1 se exponen
los principales desafíos y oportunidades para la extensión de la cobertura de
la seguridad social. En el capítulo 2 se examinan la legislación y la práctica
nacionales con respecto a la concesión de garantías de ingresos mínimos y a
la prestación de atención de salud esencial en el contexto del marco jurídico
y conceptual internacional conexo y, finalmente, el capítulo 3 contiene un
cuestionario confeccionado con la intención de consultar a los estados
miembros y, por su intermedio, a las organizaciones mas representativas de
empleadores y trabajadores con el fin de recabar opinión para la preparación
de una recomendación sobre el piso de protección social.

El Informe IV (2A)17
El informe IV (1), en su capitulo 3, contiene un cuestionario que sirvió
de consulta para relevar la opinión de Gobiernos, representaciones de
trabajadores y trabajadoras y empleadores, sobre las principales conclusiones
arribadas en la comisión sobre la protección social del año 2011.
Las respuestas a este cuestionario fueron compiladas por la Oficina en
este informeIV (2A), ordenadas por Grupos de representantes (sector
Gobierno, Sector empleadores y sector trabajadores) de cada país.
En este informe se pudo observar la coherencia interna de las
representaciones de trabajadoras y trabajadores de la región latinoamericana:
coincidentes en las orientaciones generales de las respuestas, realizaron
similares observaciones en torno a los aspectos que ya desde la Conferencia
Regional de la OIT del año 2010 se presentaban como interrogantes sobre
los cuales el movimiento sindical reclamaba precisiones.
Esta coherencia habla a las claras del trabajo de interconsulta y de
formación que la CSA vino llevando adelante con el objeto de involucrar
y empoderar de herramientas técnicas a las organizaciones sindicales de la
región. Sin dudas que en este proceso formativo resultó clave el protagonismo
del Proyecto SSOS de ACTRAV que en coordinación con la Central Sindical
17 http://www.ilo.org /ilc/ILCSessions/101stSession/reports/reports-submitted/
WCMS_174697/lang--es/index.htm
 Piso de Protección
Social 67

de las Américas posibilitaron la unificación de criterios y direccionar las

propuestas con eje en la estrategia sindical de promoción de la Seguridad
Social.

El Informe IV (2B)18
Del mecanismo de consulta realizado por medio del Informe IV (2A); los
actores intervinientes en este proceso consultivo efectuaron observaciones
que, sumadas a la interpretación de la Oficina, dieron por resultado un texto
que, adoptado por la conferencia, serviría como base para la discusión del
cuarto punto del orden del día en la 101.ª reunión (2012).
Este texto fue material de discusión previa para las organizaciones
sindicales por indicación expresa de la misma CSI, encargada de unificar
posiciones y llevar a cabo las negociaciones al momento de iniciarse las
discusiones.El movimiento sindical de las Américas hizo lo propio a través
de dos encuentros subregionales, previos a la Conferencia, en los cuales las
centrales Afiliadas representativas de la Región, debatieron punto por punto
el contenido de la propuesta de texto.
A criterio del movimiento sindical, este informe contenía gran parte de
las demandas que durante todo el proceso de consulta se habían efectuado.
Fundamentalmente la redacción de los artículos 17° y 18° en este proyecto
contenían en parte el sesgo que podía caracterizar a la futura recomendación:
respetar el marco jurídico institucional que proporciona el convenio 102 y
relacionarlo con los alcances y efectividad de los pisos de protección social;
y, por otra parte, arribar al consenso que el establecimiento de pisos de
protección social no sustituye la promoción, ratificación y cumplimiento del
convenio de norma mínima en seguridad social.
Con estas cuestiones recogidas, junto con otras que fueran impulsadas
por el movimiento sindical, la estrategia del sector trabajador fue la de
sostener estos avances y atender a cuestiones de letra chica o de mociones
que pudieran presentarse en el transcurso de la conferencia.

18 http://www.ilo.org /ilc/ILCSessions/101stSession/reports/reports-submitted/
WCMS_174639/lang--es/index.htm
68 Seguridad Social

2.2.1.4. 101° CIT. La recomendación 202. Análisis desde la perspecti-

va de las trabajadoras y los trabajadores. Puntos fuertes que
caracterizan la impronta sindical.
El resultado final alcanzado en el texto de la Recomendación sobre los
pisos nacionales de protección social, como hemos visto, ha sido fuertemente
influenciado por todo el proceso participativo previo en el cual el movimiento
sindical internacional y, en particular, la CSA marcaron un rol proactivo. Este
proceso, más que la discusión final propiamente dicha, fue el que permitió
la evolución y la mejora de la iniciativa y lograr que el acceso a los derechos
de la protección de todas las personas no fuera en desmedro de ningún
colectivo en particular.
Comparando el texto del informe IV (2B) y el texto final de la recomendación
202, se puede advertir que sobre muchos de los puntos de alerta sindical, el
protagonismo del sector de las trabajadoras y los trabajadores en la discusión
y el ritmo de la negociación, aportaron elementos superadores que mejoran
aun mas la propuesta.
Entre los principales puntos que se puede destacar y que han sido motivo
de extensa discusión en el redactado final, tenemos;
n Garantías Básicas de protección social(R 202/Punto 8).
Seguridad de los ingresos, salud, asistencia social atada a losumbrales
de pobreza o conjunto de bienes y servicios necesarios. Fue una de
las referencias propuestas, por ejemplo, en la PLACOSS.
n Enfoque basado en Derechos (R202/Punto 7). Este criterio
establece que toda promoción de las garantías básicas de seguridad
social tendrían que establecerse por Ley. Dado el carácter de pisos
nacionales de la recomendación, se coloca en la legislación nacional la
responsabilidad de especificar la gama, las condiciones de elegibilidad
y los niveles de las prestaciones que dan efecto a estas garantías.

El enfoque de derechos implica la existencia de “marcos jurídicos”, que permitan

el pleno acceso a la protección a la que las personas tengan derecho en virtud
de la legislación. Se trata de garantizar la “previsibilidad” de las garantías a
través de su inscripción en la legislación, así como de su reivindicación en
función de este derecho.
 Piso de Protección
Social 69

n Promoción del empleo registrado, contributividad y fuentes

de financiamiento con progresividad fiscal (R202/Punto 11).
Este fue un tema altamente discutido y controversial puesto que,
para muchas personas la idea de piso básico debía estar desvinculado
de la estructura y la dinámica del empleo y por ende del grado de
formalización de las actividades de la economía. Asumir las diferentes
capacidades contributivas ayuda a reconocer la desigualdad existente.
En este sentido la recomendación insta a los miembros a considerar
métodos que movilicen los recursos necesarios a fin de “asegurar la
sostenibilidad financiera, fiscal y económica de los pisos de protección
social nacionales”. Los métodos a los que se hacen referencia
tenderán a hacer cumplir “efectivamente las obligaciones tributarias
y contributivas, redefinirlas prioridades de gasto o crear una base de
recaudación más amplia y suficientemente progresiva”. Este límite habla
de otra de las condicionalidades sobre las que el movimiento sindical
estuvo trabajando fuerte durante el proceso previo de discusión:
espacios fiscales progresivos y complementarios a la contributividad.
n Para ello el texto de la recomendación introduce el énfasis en la
posibilidad de los estados miembros para “adoptar medidasdestinadas a
prevenir el fraude, la evasión fiscal y el impago de las cotizaciones”.

Convergencia hacia la formalidad con promoción del Trabajo Decente

(R202/ Punto 15).
n Otro de los puntos que generaron inquietud fue el tratamiento y el
rol de la informalidad y sus efectos sobre la precarización laboral. En
este sentido los debates encontraron consenso en torno a acordar que
las estrategias de extensión de la seguridad social deberían aplicarse
a las personas que forman parte tantode la economía formal como
de la economía informal, apoyar el crecimiento del empleo formal
y la reducción de la informalidad, ser compatibles con los planes
de desarrollo social, económico y medioambiental de los Miembros
yfacilitar su puesta en práctica.
70 Seguridad Social

El Convenio 102 (R202/Punto 17)

n El artículo 17 del proyecto de Recomendación resultaba clave para los
intereses sindicales toda vez que la estrategia giro respecto de que la
Recomendación no podía representar en los hechos un “sub piso”
al Convenio de norma minima de Seguridad Social. El soslayarlo
o excluirlo de referencia alguna en la recomendación, atentaba al
mantenimiento de estándares alcanzados en este convenio. En este
sentido, la recomendación coloca una indicación al referir la idea
de sistemas de protección social (“Al establecer sistemas integrales
de seguridad social acordes con los objetivos, las prioridades y
lascapacidades económicas y fiscales nacionales…”) y respecto a los
niveles prestacionales establece que “los Miembros deberían tratar
de alcanzar la gama y los niveles deprestaciones establecidos en el
Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102),
o en otrosconvenios y recomendaciones de la OIT sobre seguridad
social que establecen normas más avanzadas”, recostándose de este
modo con la normativa vigente en materia de seguridad social.
Complementariedad con las normas de Seguridad Social vigentes
(R202/Punto 18)
n Otra de las posibilidades que surgían del advenimiento de esta
Recomendación era que la misma fuese tomada como susedaneo
del Convenio 102; sobretodo si se atiende a los argumentos del
sector de empleadores y de algunos gobiernos respecto a la escasa
ratificación de este convenio o las dificultades para su ratificacion. La
discusión recurrente del año 2011 ratificó la plena vigencia y validez
del convenio pero la mejor forma de despejar las dudas respecto a la
reemplazo seria el reconocimiento expreso y la importancia de que
los miembros; aun con la existencia de la recomendación de los pisos
nacionales, buscaran la ratificación del convenio 102. (“Los Miembros
deberían considerar la posibilidad de ratificar, tan pronto como lo
permitan las circunstanciasnacionales, el Convenio sobre la seguridad
social (norma mínima), 1952 (núm. 102). Además, los Miembros
deberíanconsiderar la posibilidad de ratificar o de dar efecto, según
proceda, a otros convenios y recomendaciones de la OITsobre
seguridad social que establecen normas más avanzadas…”).
 Piso de Protección
Social 71

Participación Tripartita en las políticas de extensión de la Cobertura

(R202/Punto 19)
n Uno de los interrogantes que formulara la representación sindical
en la Conferencia Regional de 2010 respecto a la iniciativa de los
pisos de protección social ponía el acento en cuálsería el espacio de
participación de los actores sociales en el diseño, implementación y
discusiones de estas políticas; habida cuenta que en los documentos
iniciales esta posibilidad no aparecía en forma explícita.Las discusiones
llevaron a reconocer en las organizaciones más representativas
(sindicales y de empleadores) la interlocución con el fin de participar
en el diseño e implementación de políticas que promuevan la iniciativa,
sin perjuicio de poder realizar consultas con otras organizaciones
de la sociedad civil (“Los Miembros deberían seguir los progresos
alcanzados en la puesta en práctica de los pisos de protecciónsocial y
en la consecución de otros objetivos de las estrategias nacionales de
extensión de la seguridad social a travésde mecanismos apropiados
definidos a nivel nacional, que incluyen la participación tripartita
con las organizacionesrepresentativas de los empleadores y de
los trabajadores, así como la celebración de consultas con otras
organizacionespertinentes y representativas de personas interesadas.”)

¿Conoces si en tu organización sindical se ha discutido sobre

la protección social en estos términos? ¿Qué elementos de los
resaltados por la representación sindical en la CIT y recogidos
en la Recomendación 202 les parecen más importantes en su
contexto socio-económico?

2.2.2. Orientaciones del Sistema de las Naciones Unidas sobre la

implementación delPiso de Protección Social en el ámbito
nacional.
El manual “Iniciativa de Piso de Protección Social: Manual y marco
estratégico para las actividades nacionales conjuntas de las Naciones
Unidas”esuna propuesta paraguiar la acción conjunta del Sistema de las
Naciones Unidas en su labor de apoyo a los Estados para desarrollar los
pisos de protección social, y en este sentido integra orientaciones para las
propias agencias del Sistema y para la organización en el interno de cada país.
72 Seguridad Social

El Sistema de las Naciones Unidas, en su labor de asistencia a los Estados,

ha elaborado un manual“Iniciativa de Piso de Protección Social: Manual y
marco estratégico para las actividades nacionales conjuntas de las Naciones
Unidas” para guiar los procesos nacionales que contribuyan al PPS. Este
manual, que fundamentalmente sirve para coordinar las aportaciones de las
diferentes Agencias del SNNUU, incorpora una propuesta de procedimiento y
unas herramientas que ya se están utilizando en algunos países.

El manual aporta orientaciones para el Enfoque del Piso de Protección Socialenel

ámbito nacional, proceso que debe ser dirigido por los gobiernos con el apoyo del
Sistema de las Naciones Unidas yde otros organismos colaboradores, y apunta a:

“respaldar o a definir y ejecutar políticas de protección social sostenibles

vigentes o recientemente desarrolladas”

¿Qué es el enfoque del Piso Nacional de Protección Social desde la

perspectiva del SNNUU?
En el plano nacional, las actividades del Piso de Protección Social no
parten de cero, sino que deben tener en cuenta los procesos ya encaminados
en los países y situar la protección social como un elemento central de las
políticas de desarrollo. De manera que el enfoque del Piso de Protección Socialpuede
incluir, por ejemplo, la construcción o elfortalecimiento de transferencias
monetarias esenciales y/o apoyos en especie para protegerla alimentación
y la utilización de servicios de salud, agua y saneamiento, educación yotros
servicios sociales básicos que ya se estén desarrollando.
En el documento se establecen las principales “virtudes” de la Iniciativa
del Piso de Protección Social, al identificar los objetivos y naturaleza del PPS:

n
promueve una visión holística y coherente de los sistemas nacionales de
protección social como un componente clave de las estrategias nacionales
de desarrollo;
n
apoya a los países en la identificación y en el estrechamiento de las brechas
determinantes de protección social, a través de unas medidas coherentes y
eficientes que maximicen los efectos de los escasos recursos en la reducción
de la pobreza y de la inseguridad;
 Piso de Protección
Social 73

n
garantiza acciones concertadas de las organizaciones de las Naciones
Unidas, de los gobiernos nacionales y de los grupos de interés, así como
de los organismos donantes, a efectos de mitigar el impacto social negativo
de la crisis y aumentar el poder de recuperación de las sociedades ante
la repercusión de futuras crisis, por ejemplo, a través de la aplicación de
estabilizadores sociales y económicos automáticos.

Propuesta de articulación desde el SNNUU

Para el desarrollo en cada país, el manual propone una secuencia provisional
de actividades, estructurada en función de los objetivos de cada etapa y los
resultados esperados:
Objetivo Resultados
1 Una mayor • Mensajes claros del Piso de Protección Social adoptado para
sensibilización • los diferentes públicos
• Acción bien coordinada y unificada por las organizaciones de
• las Naciones Unidas
Socios sensibilizados (ONG, donantes, …)
Actores nacionales fundamentales motivados (ministros,
parlamentarios, …)
2 Establecimiento / Grupos de interés claves identificados y movilizados para que
organización de un participen en el grupo de trabajo nacional de Piso de Protección
grupo de trabajo Social
nacional para el Piso
de Protección Social
3 Establecimiento de Análisis político e institucional (que incluya un inventario de las
un balance de la instituciones vigentes y los programas de prestaciones y una
situación actual del descripción de la estrategia nacional para la extensión de la
Piso de Protección Protección Social) → Viabilidad política, capacidad de distribución
Social (anterior a la de servicios y brechas.
crisis) • Análisis de la cobertura de la protección social (Indicadores
de acceso a la protección social en función de las áreas
temáticas centrales con arreglo al Piso de Protección Social)
→ Brechas en la cobertura de la protección social

• Compilación y análisis de los datos macroeconómicos

y fiscales, ingresos y gastos de los hogares, pobreza
multidimensional
• y/o:
• Análisis de políticas de las brechas percibidas y debates en
curso en material de políticas
74 Seguridad Social

Establecimiento • Impacto en los regímenes de protección social vigentes (por

de un balance del ejemplo, regímenes de pensiones, programas alimentarios,
impacto de la crisis protección de la salud)
• Impacto en las necesidades de protección social (por
ejemplo, aumento del número de desempleados (mujeres),
de abandono escolar)
• Impacto en el suministro y en la demanda de servicios
sociales básicos
• Impacto para grupos vulnerables específicos
Respuesta del país • Medidas adoptadas para mitigar el impacto de los regímenes
frente a la crisis (en y de los programas vigentes de protección social
caso de que existiera) Nuevas medidas de protección social: por ramas de protección
social; por grupos diana vulnerables específicos
•
4 Mediante el diálogo • Propuestas de Piso de Protección Social para satisfacer las
nacional, elaboración necesidades prioritarias nacionales de protección social y
de una primera aplicación por etapas
definición/enfoque
de la política nacional
específica de Piso de
Protección Social
5 Evaluación del • Proyecciones demográficas, de necesidades, financieras y
costo del enfoque fiscales
identificado y
• Análisis del presupuesto de la Protección Social
fuentes potenciales
de financiación • Análisis del espacio fiscal existente
que garanticen • Estrategias de financiación (reasignación del gasto, mejor
la sostenibilidad recaudación de ingresos, ganancias en eficiencia, aumento
financiera a largo de impuestos y cotizaciones, asignaciones)
plazo
6 Reconsideración de • Retorno a la Etapa 4 o paso a la Etapa 7
la propuesta de Piso
de Protección Social
a la luz de la etapa 5
7 Adopción de políticas • Asesoramiento en el diseño de políticas, estrategias, planes,
apoyo a la redacción de una legislación
8 Ejecución • Necesidades de apoyo técnico y financiero identificadas
• Apoyo técnico y financiero brindado
9 Mecanismo de • Supervisión y evaluación establecidas
supervisión y
• Medición de los avances
evaluación
• Acciones correctivas y/o reorientaciones
 Piso de Protección
Social 75

¿Qué herramientas propone el SNNUU?

El manual, “Iniciativa de Piso de Protección Social: Manual y marco estratégico para
las actividades nacionales conjuntas Naciones Unidas”,dirigido fundamentalmente
a las agencias del Sistema de las Naciones Unidas, integra herramientas
propias para tales agencias, como
n las actividades de promoción que puede desarrollar el Sistema de
NNUU y agencias implicadas, etc. Cuadro 4. Ejemplos de actividades de
promoción del sistema de las Naciones Unidas.
n la identificación de qué puede aportar cada agencia a los elementos
del PPS (transferencias sociales / acceso a servicios esenciales) en
función de su mandato y ámbito de actuación. Anexo V: Visión general
de los instrumentos de políticas pertinentes de las organizaciones colaboradoras,
n los programas y accionesque se vienen desarrollando y en las que
se puede enmarcar el PPS (Por ejemplo: Estrategias de Lucha contra
la Pobreza –ELP–, Educación para Todos –EPT–, Suministro de
Salud –P4H–, etc.) Anexo VI: Visión general de las herramientas existentes
ordenadas por actividades del enfoque de Piso de Protección Social.
La herramienta que nos interesa en este cursoes la propuesta que hace
para el análisis de partida, recogida en su

Anexo VII: Lista de verificación provisional de los datos para la evaluación

nacional y para la determinación de costos del Piso de Protección Social,

La propuesta está estructurada en cuatro apartados (véase Anexo I):

En el anexo II se adjunta una propuesta de revisión de la Lista de verificación

provisional de los datos para la evaluación nacional y para la determinación
de costos del Piso de Protección Social, Anexo VII de la propuesta de OIT/OMS
para la elaboración del PPS, que pretende incluir la transversalidad de género,
facilitando así la identificación de brechas de género.

1. Inventario de las instituciones existentes y programas de prestaciones

en consonancia con las áreas temáticas centrales en virtud del Piso de
Protección Social (a ser rellenado en el curso de las evaluaciones nacionales)
2. Datos nacionales: Deberían recopilarse series históricas para los
2 a 10 últimos años de las fuentes nacionales de datos existentes
76 Seguridad Social

en relación con las siguientes variables: datos macroeconómicos y

del mercado laboral, demografía general, estadísticas de familias y
hogares, ingresos y gastos de los hogares y pobreza.
3. Servicios esenciales del Piso de Protección Social y
4. Transferencias esenciales del Piso de Protección Social: ambos
hacen un recopilatorio de programas existentes y un análisis de la
accesibilidad a la salud y la educación.
Esta lista de verificación responde básicamente a tres preguntas:

n ¿Qué hay y qué es aprovechable de lo que hay, para desarrollar el Piso de

Protección Social?
n Teniendo en cuenta lo que hay y las necesidades detectadas, ¿qué Piso de
Protección Social es necesario y posible –por las posibilidades de financiación?
n ¿Cuánto va a costar, qué población va a cubrir y cómo se podrá financiar?

Sobre el segundo aspecto, la OIT en la página GESS propone un modelo

de costes19, dividido en dos módulos: un módulo de costes y un módulo de
distribución.
1. El módulo de costes estima los costes de la introducción de medidas
de protección social básica. Se trata de un modelo con proyecciones a
largo plazo (30 años) que se basan en las interrelaciones entre:
a) parámetros demográficos, parámetros macroeconómicos (como,
crecimiento económico, productividad e inflación,)
b) y prestaciones de protección social.
El modelo proyecta los gastos y los ingresos de los sectores social
y público en forma de “escenarios” de presupuestos ampliados
basados en hipótesis. Toma en cuenta información específica del país
en cuanto a la evolución demográfica y macroeconómica.
2. El módulo de distribución estima la amplitud de la reducción de
la pobreza a través de las prestaciones monetarias en función de las
medidas de protección social seleccionadas.

19 El programa informático para el cálculo de costes está disponible en la web GESS, y se puede
descargar directamente en http://www.ilo.org/gimi/gess/RessShowRessource.do?ressourc
eId=9176&longTitle=Basic+social+protection+tool+-+Electronic+model&author=ILO&ressY
ear=2008
 Piso de Protección
Social 77

¿Cómo se articula la participación sindical en la secuencia

propuesta por OIT /OMS? ¿En qué fases es más importante
la participación sindical? ¿Es útil la propuesta de verificación
que propone el manual de Naciones Unidas? ¿No es muy
complicado esto de valorar el costo del piso de protección
social?

2.2.3. Elementos relevantes para el análisis, emanados del proceso

de consulta de la OIT.
Como parte del proceso normativo de la OIT, tras la decisión en la 100ª
CIT de elaborar una Recomendación, durante el tiempo hasta la 101ª CIT
en 2012, la Oficina de la OIT procedió a abrir un proceso de consulta a
los Estados Miembros para lo que elaboró y distribuyó el documento
“Conferencia Internacional del Trabajo, 101ª reunión, 2012. Informe IV (1). Pisos de
protección social para la justicia social y una globalización equitativa. Cuarto punto del
orden del día”.
En la puesta en marcha de los pisos nacionales, algunos de los elementos
contemplados en dicho documento tienen vigencia plena para las reflexiones
y análisis que deben guiar la construcción del piso de protección social.
Por ejemplo, el documento examina los regímenes no contributivos
destinados específicamente a personas sin ningún tipo de protección o con
una protección insuficiente, como por ejemplo:
Programa Tipo Cobertura
Argentina, Asignación Asignación universal por hijo El 86 por ciento de los niños y
Universal por Hijo – condicionada; adolescentes argentinos menores
Asignación Familiar Asignación familiar de 18 años
contributiva
Estado Plurinacional Pensión de vejez universal El 97 por ciento de los
de Bolivia, Renta beneficiarios que cumplen los
Dignidad requisitos
Brasil, Bolsa Família Transferencia monetaria El 26 por ciento de la población total
supeditada a la comprobación (que abarca aproximadamente el
de recursos 94 por ciento del grupo beneficiario
representado por las familias
extremadamente pobres con hijos)
Brasil, Programa de Pensiones sociales de vejez, El 80 por ciento de los pequeños
previsión social rural sobrevivientes, discapacidad, agricultores por cuenta propia; el
(Previdência Rural) enfermedad y maternidad 66 por ciento de la población rural
78 Seguridad Social

China, sistema de Asistencia social Todos los hogares con ingresos

subsistencia básica inferiores a los umbrales oficiales;
garantizada en 2010, el 5,4 por ciento de la
población recibió prestaciones
previstas en este sistema
Colombia, Sistema Cobertura universal en El 90 por ciento de la población
General de Seguridad materia de salud
Social en Salud
Ghana, Sistema Atención universal de salud Entre el 30 y el 70 por ciento de la
Nacional de Seguro población
de Salud
México, Programa Transferencia monetaria 25 millones de personas, el 25 por
Oportunidades supeditada a la comprobación ciento de la población 1
de recursos que tambwién
concede prestaciones en
especie, por ejemplo acceso
a asistencia de salud básica y
suplementos nutricionales
Sudáfrica, programa Transferencia monetaria Entre el 78 y el 80 por ciento del
de subvenciones supeditada a la comprobación total de niños que cumplen los
para el cuidado de recursos requisitos
de los niños
(ChildSupportGrant)
Tailandia, Programa Atención universal de salud El 75 por ciento de la población
de cobertura
universal

Y en función del análisis que realiza sobre aquellos programas vigentes

que podrían integrarse en el piso de protección social,incorpora algunas
reflexiones y algunos interrogantes que merece la pena resaltar, en relación a
¿quién recibe qué? ¿cuándo? ¿de qué manera? ¿por qué motivos?:
1. En relación a la cobertura: la cobertura universal no implica que
necesariamente las prestaciones deban ser idénticas para todas las
personas beneficiarias, se trata de un objetivo que debe alcanzarse
progresivamente. Se debe tener en cuenta las diferentes necesidades a
lo largo del ciclo de vida.
2. En relación a la gama de prestaciones:
a) Seguridad en el ingreso: se constata la existencia de pensiones
sociales y prestaciones familiares, así como ciertas prestaciones
de asistencia social que conllevan comprobación de recursos. En
cambio, las prestaciones por desempleo prácticamente no existen.
 Piso de Protección
Social 79

b) Salud: precisa que la cobertura universal no necesariamente

significa que todas las personas tengan acceso a una amplia gama
de servicios de salud.

MODALIDAD ELEGIDA POR EL PAIS

COMBINACION
ASISTENCIA SEGURO SISTEMAS DE ESTAS
SOCIAL SOCIAL UNIVERSALES MODALIDADES

RESULTADOS GARANTIZADOS A NIVEL NACIONAL

3. Nivel de prestaciones: cada país debe definir el nivel en función de:

a) Umbral de pobreza,
b) Salario mínimo,
c) Niveles salariales medios o medianos,
No obstante recuerda que el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales habla directamente de prestaciones
adecuadas, y en este sentido el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales se ha pronunciado en los siguientes términos:
“las prestaciones, ya sea en efectivo o en especie, deben ser suficientes en importe
y duración a fin de que todas las personas puedan disfrutar de sus derechos… a
unas condiciones de vida adecuadas” de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 11 del PIDESC20.
Respecto a las prestaciones y servicios de salud, remite a varios
instrumentos de la OIT y de la OMS:
a) Programa de Acción sobre Medicamentos Esenciales de la OMS,
b) Recomendación núm. 67 de la OIT sobre los medios de
vida, contiene en su anexo algunos principios directivos para la
determinación de la tasa y el nivel de las prestaciones de «asistencia
social» o «asignaciones de manutención»,
20 En el apartado 1) del artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales se estipula lo siguiente: «Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen
el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso
alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de
existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de
este derecho [...]».
80 Seguridad Social

c) Recomendación núm. 69 de la OIT sobre la asistencia médica,

se señala que la asistencia médica debería ser completa (preventiva y
curativa) y responder a las necesidades de cuidado de cada paciente;
asimismo, el servicio de asistencia debería estar disponible por una
duración ilimitada y tender a la prestación de una asistencia de la
mejor calidad posible,
d) El Convenio núm. 102 también establece un nivel mínimo de las
prestaciones que deberán otorgarse utilizando regímenes de asistencia
social supeditados a la comprobación de recursos. En virtud de estos
regímenes, el monto de la prestación no deberá ser inferior a las
porciones prescritas del salario corriente ordinario que se paga por
un trabajo no calificado simple. Además, el total de la prestación,
y de los demás recursos del beneficiario, deberá ser suficiente para
asegurar a la familia «condiciones de vida sanas y convenientes»
4. Carácter jurídico de las prestaciones: los Pisos de Protección
Social deben construirse sobre el enfoque de derechos, es decir, que
se construyan sobre la base de “marcos jurídicos” que permitan el
pleno acceso a la protección a la que las personas tengan derecho en
virtud de la legislación. Se trata de garantizar la “previsibilidad” de las
garantías a través de su inscripción en la legislación, así como de su
reivindicación en función de este derecho.
5. Mecanismos de suministro y organizaciónde las prestaciones:
el documento recuerda la flexibilidad del convenio 102 para combinar
prestaciones contributivas y no contributivas, y recomienda que se
amplíe el mandato de las instituciones existentes para evitar duplicidad,
fragmentación y competencia, así como aprovechar los regímenes
de asistencia social y de seguros sociales que ya existan en el país.
En relación al suministro alerta de la necesidad de personal en
cantidad y profesionalidad suficiente para los servicios de salud, y
de las dificultades para hacer efectivo las prestaciones monetarias:
se pueden utilizar desde las entidades bancarias y de correos hasta
dependencias públicas, como escuelas o dependencias de la seguridad
social, o privadas, como tiendas.
6. Coherencia con otros objetivos de política: los Estados Miembros
deberían promover la coherencia entre las políticas de seguridad social
y las políticas de empleo, macroeconómicas y otras políticas sociales
 Piso de Protección
Social 81

en un marco de trabajo decente, en particular con respecto a la

promoción de la formalización progresiva del empleo y la prestación
de apoyo para el empleo productivo.
En el plano económico sin duda es esencial aumentar la participación
en el mercado de trabajo, para una mayor cotización en la modalidad
contributiva, y una política fiscal que asegure ingresos para mantener
el gasto. Del mismo modo, las prestaciones de desempleo deben ir
acompañadas de políticas activas de trabajo y de activación y servicios
de empleo.
En relación a la población que trabaja en la economía informal,
el reto estriba en extender la seguridad social en microempresas,
pequeñas empresas, trabajadores y trabajadoras independientes, lo
que implica, entre otras cosas, simplificar los sistemas de recaudación
de cotizaciones e impuestos.
7. Fuentes de financiación: la sostenibilidad se garantiza cuando la
financiación se realiza con fuentes o ingresos nacionales, no obstante
la cooperación internacional-en los países con escaso o muy escaso
nivel de desarrollo e institucionalidad del Estado y sin capacidad
recaudadora de éste, ni tejido productivo suficientes para generarla-,
puede desempeñar un papel importante para iniciar el proceso
y ayudar a generar una base de recursos nacionales que permita
garantizar mecanismos de financiación sostenibles. Las fuentes de
financiación deben ser las mismas que se establecen en el convenio 102:
combinación de cotizaciones e impuestos, si bien la asistencia médica
debería financiarse colectivamente a fin de garantizar su viabilidad
en el largo plazo. Una presión fiscal adecuada –incorporando nuevos
impuestos–, un control del fraude fiscal, actualizaciones actuariales
rigurosas, criterios de eficacia y eficiencia en la administración del
sistema, principios como la distribución del riesgo y la financiación
colectiva/solidaria, son algunas de las medidas que se apuntan.

Junto al “enfoque de derechos”cabe resaltar otro principio que la OIT

promueve respecto al PPS: “la gestión basada en resultados”, de manera
que al momento de evaluar se haga en relación a la población que de forma
efectiva ha pasado a tener protección social, diferenciando según los ciclos de
la vida y las garantías básicas aseguradas.
82 Seguridad Social

Elementos bajo la responsabilidad del Estado:

- Gama y tipo de prestaciones: universales, basadas en seguros, supeditadas
a comprobación de recursos y/o condicionadas, o combinación de estas
modalidades; en especie o en efectivo; siempre que se garanticen resultados.
- Nivel de prestaciones: en función de circunstancias nacionales, tales como
los niveles y la distribución del ingreso en el país, la disponibilidad de una
infraestructura de servicios de salud y sociales, la dimensión del espacio fiscal
nacional, etc.

8. Gobernanza: la responsabilidad general del Estado en la garantía de

la protección social a toda la población debe realizarse a través del
diálogo social y la supervisión tripartita, como medio para garantizar
una buena gobernanza. Esta gestión pública debe ser transparente y
democrática.
9. Procesos de ampliación de la cobertura. La ampliación de la
cobertura es, directamente, el sentido del Piso de Protección Social.
La cobertura total no es un objetivo alcanzable en el corto plazo,
sino que debe establecerse como un proceso, como una “realización
progresiva” hacia la plena efectividad del derecho a la protección
social.
Dado que algunos países pueden no encontrarse en condiciones
de introducir inmediatamente todos los elementos necesarios para
garantizar la seguridad de los ingresos a lo largo de todo el ciclo de
vida y el acceso a la atención médica, puede que los países necesiten
fijar criterios de elegibilidad estrictos que se vayan flexibilizando
paulatinamente, o introducir escalonadamente las prestaciones para
las niñas y los niños, las personas mayores o las personas en edad de
trabajar en función de las necesidades y prioridades nacionales.
10. Enfoques sensibles a la perspectiva de género:puesto que las
mujeres están excluidas en mayor medida tanto del empleo como de
los beneficios de la protección social, y tienen limitaciones vinculadas
a sus roles familiares que las sitúan en una relación “especial” con
los sistemas de protección social, el Piso de Protección Social debe
prestar especial atención a dar respuesta a las necesidades específicas
de las mujeres.
 Piso de Protección
Social 83

Actividad 4: Seguir los pasos de la Agencias de las Naciones Unidas.

Objetivo: Integrar el proceso y la herramienta que se propone en el documento
de OIT / OMS “Manual y marco estratégico SNNUU. I-PPS” con los elementos
resaltados en el documento de la OIT para la consulta sobre la Recomendación
PPS 2012.
Materiales: los contenidos de este manual. Hoja de trabajo nº 3.
Desarrollo:
A.Modalidad presencial:
1. En grupo repasen la secuencia provisional de actividades del “Manual
y marco estratégico” y los 10 elementos resaltados del documento de la
OIT para la consulta sobre la Resolución de PPS 2012. En la hoja de trabajo
2 integre los elementos del documento de la Resolución que consideren
oportunos en cada una de las fases/objetivos y adecúe los resultados
–dando prioridad a aquellos que consideren más relevantes– que deben
esperarse al haber incorporado los nuevos elementos.
Fase /objetivos → elementos a tener en cuenta → resultados esperados
2. En plenaria, un grupo expone su propuesta de cómo se deben ir articulando
los elementos en las diferentes fases y el resto va compartiendo si coincide
o no y se debate, fase a fase, los elementos que la integran y los resultados
más relevantes.
3. En plenaria se debate en qué medida los contenidos de los dos documentos
son útiles para la acción sindical y porqué.
B. Modalidad a distancia:
1. Cumplimente la hoja de trabajo 3, integrando los elementos del documento
de la Resolución que consideren oportunos en cada una de las fases/
objetivos establecidos en el manual de la OIT / OMS y adecúe los resultados
que deben esperarse al haber incorporado los nuevos elementos –dando
prioridad a aquellos que consideren más relevantes–.
Fase /objetivos → elementos a tener en cuenta → resultados esperados.
2. Envíe su propuesta a quien realiza la labor de tutoría, quien articulará un
debate en relación a las coincidencias y diferencias que haya encontrado
entre las personas que participan en la discusión.
3. Participe en el debate que se abra en el foro, que culminará con un análisis
de en qué medida son instrumentos útiles para la acción sindical.
84 Seguridad Social

Hoja de trabajo 3: Fases, elementos y resultados del proceso del Piso

de Protección Social.

Fases /Objetivos Elementos Resultados

1 Una mayor sensibilización
2 Establecimiento / organización de
un grupo de trabajo nacional para el
Piso de Protección Social
3 Establecimiento de un balance
de la situación actual del Piso de
Protección Social (anterior a la
crisis)
Establecimiento de un balance del
impacto de la crisis
Respuesta del país frente a la crisis
(en caso de que existiera)
4 Mediante el diálogo nacional,
elaboración de una primera
definición/enfoque de la política
nacional específica de Piso de
Protección Social
5 Evaluación del costo del enfoque
identificado y fuentes potenciales
de financiación que garanticen la
sostenibilidad financiera a largo
plazo
6 Reconsideración de la propuesta de
Piso de Protección Social a la luz de
la etapa 5
7 Adopción de políticas
8 Ejecución
9 Mecanismo de supervisión y
evaluación
 Piso de Protección
Social 85

2.3. Un esquema indicativo del proceso de PPS:

elementos relevantes.

El desarrollo de un Piso de Protección Social requiere, como todo acto de

planificación, de una serie de fases sucesivas –a veces simultáneas- que van
sirviendo para la toma de decisiones en relación a:

1. Análisis de la situación de partida: qué observar y cómo de la situación

actual que se pretende modificar: ¿en base a qué elaborar el diagnóstico?,
lo que implica decidir qué elementos de la realidad se van a analizar,
qué información será necesaria y de donde saldrá esa información.

En la propuesta del SNNUU que se deriva del “Manual y marco estratégico

para las actividades nacionales conjuntas de las Naciones Unidas. I-PPS”,
básicamente hay tres ejes: la situación macro económica y social –que
incorpora aspectos demográficos, económicos, fiscales, etc.–; los servicios
esenciales y el acceso de la población a éstos, y la revisión de los programas
y políticas en curso que cumplan objetivos en la línea del PPS.

Algunos puntos críticos: ¿en el análisis de los servicios esenciales y las políticas
sectoriales, se incluye el análisis de la provisión de cuidado a las personas
dependientes –menores, mayores, con discapacidad, etc. –? ¿La revisión de
los programas desarrollados se hace cuestionando los supuestos ideológicos
sobre los que se sustentan?

2. Criterios de prioridad: en función de la realidad analizada y los objetivos

perseguidos se debe decidir cómo se establecen las prioridades.

Las prioridades surgen de identificar qué déficits –de protección

social, de servicios esenciales…– hay que superar;quésituaciones
de exclusión, desigualdad y pobreza son más urgentes que otras por
su especial gravedad, y qué elementos generales se aplicarán, como la
igualdad y no discriminación. Esto nos permite establecer los criterios
con que se administrarán los recursos disponibles, de modo que se
identifiquen colectivos y personas que deben ser beneficiarios del piso de
protección social de forma gradual, alcanzando cada vez a más población.
86 Seguridad Social

Junto a los criterios de pobreza, que están siendo utilizados actualmente, cabe
incorporar las brechas (de protección, de acceso a los servicios, de género,
etc.) y los déficits de los servicios públicos esenciales y del propio sistema de
seguridad social.

Los criterios de prioridad marcan el camino: hasta donde se puede

avanzar en cada momento dependerá de los recursos disponibles, por tanto,
hay que hacer un ejercicio de “costeo”, de valoración de lo que supone
económica, organizativa y legislativamente cada progreso en el desarrollo del
PPS. Esto implica calcular el número de personas que se encuentran en cada
una de las situaciones / colectivos identificados en el diagnóstico, el tipo de
prestaciones y servicios esenciales necesarios y las cuantías económicas de
estas prestaciones y servicios. De este modo, los criterios de prioridad se
integran con las posibilidades económicas, para concretar las fases de
extensión de la cobertura.
3. Criterios de elegibilidad: una vez identificados los colectivos y situaciones
que deben beneficiarse del PPS se debe decidircómo se articulará
el acceso a las prestaciones y los servicios esenciales: quién recibirá
prestaciones –de qué tipo y de qué cantidad-, qué servicios esenciales se
promocionarán, quién tendrá acceso a los servicios esenciales y en qué
condiciones, etc. es decir, cuáles serán los requisitos exigibles para acceder.

Los criterios de elegibilidad deben establecerse conforme a derecho: toda

persona que reúna los requisitos establecidos para las distintas prestaciones
y servicios debe poder acceder a éstos, para lo cual debe ser conocedora
de la existencia de las prestaciones y servicios y de los requisitos que se
deben cumplir, y además, debe tener opción a reclamar su derecho de acceso
conforme a la norma.
Los criterios de elegibilidad deben traducirse en derechos individuales,
aunque atiendan las necesidades de los hogares, de forma que se corrijan
desigualdades internas al seno de éstos, y se rompa con el modelo de
familia en el que los roles sexuales condicionan las posibilidades de mujeres
y hombres de acceder a los beneficios sociales, económicos y laborales.

4) Aumento progresivo de la población cubierta: este, que es el objetivo del

PPS, es a la vez el criterio fundamental de evaluación, en la medida que da
cuenta de si se cumple o no dicho objetivo. Implica decidir, de nuevo, qué
elementos se consideraran para la evaluación.
 Piso de Protección
Social 87

La cobertura, reglamentariamente, se establece a través del campo

de aplicación – determinación de los colectivos que pueden acogerse a
los distintos regímenes-, de la acción protectora -en qué consisten las
prestaciones y servicios- y de las condiciones que deben reunir las personas
para poder disfrutar de los derechos reconocidos – tiempo de cotización para
regímenes contributivos, nivel de ingresos máximo para no contributivos, etc.-

El criterio general de evaluación debe ser la contribución a un sistema

integral de protección social, basado en el fortalecimiento de las políticas
públicas –sectoriales y de promoción social–, que disminuya las brechas
de exclusión social y desigualdad y que tienda a la cobertura universal.

En el siguiente esquema se sintetizan los elementos relevantes del

proceso para la puesta en marcha de un PPS que sobre los que se acaba
de reflexionar:
Piso Nacional de Protección Social: proceso hacia la cobertura universal

Análisis Criterios Criterios Aumento progresivo

situación de de de la población
de partida elegibilidad elegibilidad cubierta

- Sistema de protección - Déficits del - Conforme a - Fortalecimiento

social, sistema de derecho: requisitos de los regímenes
- Análisis macro social y seguridad social, para acceder a contributivos y no
económico, - Identificación las prestaciones o contributivos en un
sistema integral,
- Mercado laboral, de situaciones servicios del PPS
- Demografía, de desigualdad, recogidos en la - Fortalecimiento de los
- Servicios esenciales pobreza y legislación. servicios esenciales y
las políticas públicas,
y políticas sociales, exclusión social: - Derechos
incluido el cuidado de las brechas de - Disminución de las
individuales, brechas de género,
personas, protección, superando el raciales, territoriales,
- Programas desarrollados - Déficits de las modelo de familia de poblaciones
-vigentes- que políticas sociales, basado en la migrantes e indígenas.
proporcionen protección - Igualdad y no división sexual del - Formalización de la
social (ELP, ODM, etc.) discriminación. trabajo. economía, etc.

Progresividad en función de la capacidad fiscal: Cobertura

Aumentar la presión fiscal /perseguir el fraude fiscal. Universal
Posibilitar la contributividad.

Fuente: Torada R. elaboración propia.

88 Seguridad Social

En síntesis:
En este segundo apartado hemos visto que:
n La I-PPS integra dos dimensiones: el acceso, geográfico y financiero a los
servicios esenciales –como agua, saneamiento, salud y educación– (la
oferta) y fomentar la utilización de dichos servicios y de los bienes necesarios
para una vida digna a través de transferencias esenciales, monetarias y en
especie, incluida la asistencia médica (la demanda), y debe formar parte de
la Política Nacional de Protección Social, fortaleciendo los regímenes de
seguridad social y de protección social ya establecidos .
n Ambas dimensiones presentan limitaciones: la oferta de servicios debe
realizarse desde unas políticas sectoriales que no siempre están lo
suficientemente desarrolladas y que no integran servicios de cuidado a
las personas, y las transferencias sociales no se garantizan a través de los
derechos individuales de acceso.
n El SNNUU a través del liderazgo de la OIT y la OMS insta a los Estados
Miembros al desarrollo de Pisos Nacionales de Protección Social, dondelas
organizaciones sindicales deben participar. Para ello cuentan con la
Recomendación 202 y todo el proceso previo de empoderamiento donde la
CSA y el proyecto SOSS han tenido un papel relevante.
n El proceso básico para desarrollar el PPS consiste en analizar los programas
existentes que proporcionan protección social – ¿Qué hay y qué es
aprovechable?–, el diagnóstico de las necesidades de protección – ¿Qué
situación de partida y que brechas de protección hay?– y la proyección del
PPS necesario, su coste, viabilidad y financiación – ¿Cuánto va a costar, qué
población va a cubrir y cómo se podrá financiar? –.
n Las prestaciones esenciales pueden organizarse a través de asistencia
social, seguros sociales, sistemas universales o una combinación de éstas,
garantizando el acceso efectivo a éstas a través de un marco normativo
que las regule y estableciendo prioridades que orienten el camino hacia la
cobertura universal.
n El proceso hacia la cobertura universal implica un diagnóstico de los
déficits y brechas actuales –tanto en protección social como en servicios
esenciales–; el establecimiento de prioridades, basado en la identificación
de brechas, que indiquen el camino de incorporación de colectivos y grupos
poblacionales a los beneficios del PPS; la definición de los criterios de
elegibilidad, es decir, qué requisitos deben reunir las personas para acceder
–enfoque de derechos–, y los criterios de evaluación para comprobar que
efectivamente la cobertura se amplía en el marco de un sistema integral de
seguridad social.
 Piso de Protección
Social 89

3. El rol de las organizaciones sindicales en el

PPS.

En este último apartado vamos a presentar algunas propuestas de cómo situar

las organizaciones sindicales en primer plano en relación ala ampliación de
la cobertura del sistema de seguridad social a través del piso de protección
social.
Para ello comenzamos retomando las preguntas que el movimiento sindical de
las Américas formuló en el Encuentro Regional de la OIT de 2010, preguntas
que permiten articular la estrategia de intervención y participación de las
organizaciones sindicales en los procesos de desarrollo de PPS. Estas preguntas
se han completado y complementado con la transversalidad de género.
De este modo, dentro del proceso se priorizan las primeras fases de
diagnóstico, revisión de programas y planificación, que son las que han de
marcar el enfoque que del PPS se realice. De central relevancia es el tema de
la financiación: una vez decididos los programas y líneas de acción del piso de
protección social cabe valorar cuánto constará ponerlo en marcha, y por tanto
es preciso determinar las fuentes de financiación que lo harán posible.
Finalmente se sitúa el diálogo social como la herramienta y la estrategia más
adecuada para hacer realidad el PPS, por ello, si no se establecen los cauces
adecuados por parte de los gobiernos, las organizaciones sindicales tienen
como primera tarea promoverlo y hacerlo útil a los fines de extensión de la
protección social.

Planteamientos de partida del movimiento sindical de las Américas.

Frente a la implementación de la iniciativa del piso de protección social, el
movimiento sindical de las Américas señaló en Chile, en la Reunión Regional de
la OIT de diciembre de 2010, la necesidad de encontrar respuestas concretas,
para que, respetando la flexibilidad que permita la adaptación de la iniciativa
a los diferentes contextos nacionales a partir de la participación y el consenso
tripartito nacional, podamos definir a nivel continental y mundial reglas
claras que garanticen un enfoque basado en derechos.A las preguntas
que se plantearon en Chile, se le han añadido otras que han sido formuladas
para incluir la perspectiva de género, lo que ha dado lugar a estas preguntas:
90 Seguridad Social

1. ¿Cómo combinar el objetivo de universalidadde la protección social

con las necesidades de prioridad derivadas de la limitación de
recursos?
a) ¿Qué posibles colectivos serán beneficiarios de la iniciativa?, ¿toda
la población? Y en ese caso ¿podremos hablar de universalidad, o
de sectores por debajo de un determinado nivel de ingreso?
b) ¿Cómo articular la combinación de garantías básicas de ingreso
con el acceso a los servicios sociales de forma que permitan el
desarrollo de capacidades,corrigiendo las discriminaciones
y desigualdadesentre colectivos, como las desigualdades de
género, derivadas del mercado de trabajo y de la economía del
cuidado sustentada en las mujeres?¿Cómo incorporar criterios de
género en caso de ser necesario establecer prioridades en las
transferencias o prestaciones?
c) ¿Cuál es el conjunto de prestaciones sobre las que priorizar? Y
¿cómo detallamos el contenido de cada una de ellas?
2. ¿Qué han aportado hasta ahora los programas desarrolladosno
contributivos, de lucha contra la pobreza y de asistencia social a la
ampliación de la cobertura de protección social?
a) ¿Están favoreciendo los programas desarrollados hasta ahora la
inserción en el mercado laboraly el acceso a la protección
social a él vinculados?
b) ¿Hasta qué punto lafamilia debe seguir siendo un criterio de
distribución si en el seno de ésta se reproducen las desigualdades
y no se asegura un reparto equitativo de recursos económicos,
sociales y culturales? ¿Cómo preservar los derechos individuales
de las mujeres ante estas situaciones de desigualdad?
c) ¿Hasta qué punto los programas hasta ahora desarrollados en el
marco de lo que se considera un piso de protección social han
potenciado la autonomía de las mujeres o han perpetuado
la división sexual del trabajo subyacente a las situaciones de
discriminación y desigualdad?
3. Cual va a ser el ingreso mínimo de referencia: ¿cuál es el piso?:
¿el salario mínimo?, ¿el umbral de pobreza?, ¿la canasta básica de
alimentos?..... Para el movimiento sindical es difícil entender la
 Piso de Protección
Social 91

eficacia de esta iniciativa de lucha contra la exclusión y la pobreza

sino garantiza ingresos por encima del nivel de pobreza.
4. ¿Cómo se financia?: ¿con impuestos?, ¿qué propuestas de reformas
tributarias lo harán posible?, ¿menor peso a los impuestos indirectos y
más sobre las rentas y el patrimonio?, ¿la cooperación internacional?,
¿o a través del endeudamiento con el Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional?
5. ¿Cómo se institucionaliza la participación tripartita en su diseño?:
¿con espacios de diálogo social creados para ello?, ¿con otros
existentes?, ¿con los espacios de diálogo social creados para la fijación
de salarios mínimos?
6. ¿Qué mecanismos de integración y enlace concretos con el Trabajo
Decente ha de tener la iniciativa? ¿Cuál es la responsabilidad del
Estado y de los empleadores para ello?
7. ¿Qué mecanismos tripartitos de seguimiento se van a definir?

En la Reunión Regional, el representante sindical cerro su exposición haciendo

hincapié en que “solo siendo capaces de encontrar respuestas que sirvan
como guía para la implementación de la propuesta podremos garantizar
que la misma quede integrada, necesariamente, en un enfoque basado en
derechos para la ciudadanía en su conjunto, y es justo este, el valor agregado
que debe ofrecer el enfoque de la OIT a diferencia del enfoque que ofrecen
otros organismos del Sistema de Naciones Unidas como el Banco Mundial”
92 Seguridad Social

3.1. Participación e intervención sindical.

Las preguntas presentadas en el apartado anterior, guían en gran medida

la estrategia sindical a seguir. Darles respuesta implica:
n organizarse bajo criterios consensuados al interno del movimiento
sindical,
n recabar información y analizarla críticamente,
n elaborar propuestas viables fundadas y argumentadas,
n contrastarlas con las bases, con las trabajadoras y los trabajadores y
con el conjunto de la ciudadanía para su validación,
n establecer alianzas con otras organizaciones y sectores de la sociedad civil,
n defender las propuestas en los espacios de diálogo social,
n someter el proceso a las normas y legislaciones de referencia, de
modo que se supervise la adecuación al enfoque de derechos,
n y mantener una comunicación constante a nivel interno sindical y a
nivel público con el conjunto de la ciudadanía sobre el proceso, los
avances y las limitaciones, favoreciendo la movilización social en su
defensa.
En este sentido resulta de importancia estratégica la formación y el grado
de desarrollo de los Equipos Técnicos Sindicales en Seguridad Social que se
fueran conformando en muchos países de América Latina, promovidos por el
Proyecto Seguridad Social para Organizaciones Sindicales –SSOS- de ACTRAV
OIT. La conjugación de herramientas técnicas desde la perspectiva sindical
ha permitido instalar los temas de la protección social en la agenda sindical
y, con ello, en muchos casos, en el establecimiento de prioridades nacionales.

Las organizaciones sindicales deben tener capacidad de propuesta para

intervenir en lo que el Piso de Protección Social llegue a ser y su utilidad para
la extensión de la cobertura en el marco del trabajo decente y los derechos,
para ello es necesario que sea un tema prioritario en la agenda sindical.

El desarrollo del PPS requiere de un gran esfuerzo sindical en las primeras

fases -siguiendo, sobre las que vamos a centrar las propuestas de acción
sindical de este curso, de modo que se participe activamente en el diagnóstico,
la revisión de los programas existentes y las bases para la planificación.
 Piso de Protección
Social 93

Diagnós�co: ¿Qué Programas Planificación:

déficits de protección desarrollados hasta ¿Cómo ar�cular el piso
social hay? ahora: ¿Responden a de protección social
Necesidades. los obje�vos del desde las necesidades y
Brechas de piso de protección avanzando sobre los
protección social, social? programas ya
capacidad ¿Suponen avances en desarrollado,
fiscal-financiadora. la cobertura? estableciendo
Especial atención a ¿Contribuyen a prioridades?
las brechas de disminuir las ¿Propuestas de
género. brechas? financiación?

3.1.1 El diagnóstico.
El diagnóstico identifica las necesidades y posibilidades del PPS, y tiene
como objetivos:
n Identificar los déficits del sistema de seguridad social,
n Identificar la población excluida de los sistemas de protección social, a
través de análisis de la situaciones de desigualdad, pobreza y exclusión
social,
n Identificar los déficits de los servicios públicos de salud, educación,
cuidado y otros servicios esenciales, y las barreras de acceso a los servicios.
n Analizar los sistemas de financiación y la sostenibilidad del sistema de
seguridad social y de los programas no contributivos,
n Analizar la capacidad fiscal y las necesidades de ampliación de la
presión fiscal.

El diagnóstico nos debe proporcionar elementos para contestar, entre otras, a

las siguientes cuestiones:
¿Cómo combinar el objetivo de universalidad de la protección social con las
necesidades de prioridad derivadas de la limitación de recursos?
¿Qué posibles colectivos serán beneficiarios de la iniciativa?
¿Cómo articular las garantías básicas de ingreso con el acceso a los servicios
sociales corrigiendo las discriminaciones y desigualdades entre colectivos,
como las desigualdades de género? ¿Cómo incorporar criterios de género en
caso de ser necesario establecer prioridades?
¿Cuál es el conjunto de prestaciones sobre las que priorizar? Y ¿cómo
detallamos el contenido de cada una de ellas?
94 Seguridad Social

El diagnóstico debe ofrecer como resultado la población que potencialmente

es objetivo del piso de protección social, incorporando criterios de género, y
las posibilidades y necesidades fiscales para ponerlo en marcha.

Para la elaboración del diagnostico ya hemos visto que hay una herramienta
propuesta por el Sistema de Naciones Unidas en el documento “Manual y
marco estratégico para las actividades conjuntas”, que está recogida en el Anexo I y
que se complementa con el anexo II para integrar el análisis de género.
Esta lista de verificación integra tanto el diagnóstico de necesidades como
la revisión de los programas desarrollados. No obstante, en esta propuesta
sindical se propone separar en dos pasos este análisis, de forma que
primero se identifiquen las necesidades haciendo la foto del momento, y
posteriormente se analicen a la luz de las necesidades actuales qué están
aportando los programas existentes. Por ello, para la elaboración del
diagnóstico, nos interesa resaltar los siguientes apartados de la propuesta del
Sistema de Naciones Unidas:

Lista de verificación
2. Datos nacionales
Datos macroeconómicos ydatos del Mercado laboral
Demografía general
Estadísticas de familias yHogares
Ingresos y gastos de loshogares
Pobreza
3. Servicios esenciales del Piso de Protección Social –datos específicos, y
4. Prestaciones esenciales del Piso de Protección Social – datos específicos
Acceso a la salud
Acceso a la educación

Se plantean retos en varios sentidos:

¿Cómo integrar junto a los datos, las estadísticas y los indicadores la
experiencia y opinión de las personas en relación a los déficits de protección
social y políticas públicas?
¿Cómo situar el cuidado de las personas como un servicio esencial más y
ponerlo en el centro de la protección social?
 Piso de Protección
Social 95

Actividad 5: Contribución sindical al diagnóstico

Objetivo: identificar cuál debe y puede ser la contribución sindical al diagnóstico
de las necesidades del PPS en el ámbito nacional.
Materiales: los contenidos de este manual. Anexos I y II. Documentos actualizados
sobre los procesos que puedan estar abiertos en cada país sobre el PPS.
Desarrollo:
A.Modalidad presencial:
1. Tomando como referencia los criterios definidos en la actividad 3, las
preguntas que formula el movimiento sindical, y los anexos I y II, debatan
en grupo cuáles son los elementos relevantes para el movimiento sindical
en el establecimiento del diagnóstico para el PPS.
2. Pongan en común los resultados de los grupos y debatan en plenaria las
necesidades de información que implica para el movimiento sindical la
participación del diagnóstico y cómo acceder a la información.
B. Modalidad a distancia.
1. Realice una propuesta básica de los elementos que en su opinión deben
vertebrar las propuestas sindicales para participar del diagnóstico para la
puesta en marcha del PPS.
2. Compártalo en el foro correspondiente o envíelo a quien tutoriza.

3.1.2. El análisis de los programas desarrollados.

Los pisos de protección social no parten de cero, en los países de la región
se vienen desarrollando programas que de un modo u otro ofrecen cierta
protección social o un acercamiento a prestaciones y servicios esenciales.
Estos programas se dan tanto en el marco de las prestaciones no contributivas
de la seguridad social -como las pensiones sociales de vejez o las asignaciones
familiares por hijos e hijas universales-, como en el marco de los programas
asistenciales –fuera del sistema de seguridad social–, ya sean provenientes de
iniciativas en el ámbito nacional o a través de la cooperación internacional,
donde destacan las Estrategias de Lucha contra la Pobreza –promovidas por
el Banco Mundial–, donde prima la perspectiva de la “movilidad social”, que
entiende que a través del acceso a los recursos sociales las personas pueden
progresar y mejorar sus estatus socio-económico, como ya indicamos en
el primer apartado, y que desde algunos enfoques investigadores se han
venido a llamar “Nueva Política Social”, cuya principal crítica es que más que
proporcionar protección social, son formulas “alternativas” a la protección
social.
96 Seguridad Social

El análisis de programas nos debe proporcionar elementos para contestar,

entre otras, a las siguientes cuestiones:
¿Qué han aportado hasta ahora los programas desarrollados no
contributivos, de lucha contra la pobreza y de asistencia social a la
ampliación de la cobertura de protección social?
¿Están favoreciendo la inserción en el mercado laboral y el acceso a la
protección social a él vinculados?
¿Hasta qué punto la familia debe seguir siendo un criterio de distribución si
en el seno de ésta se reproducen las desigualdades y no se asegura un reparto
equitativo de recursos económicos, sociales y culturales?
¿Cómo preservar los derechos individuales ante las situaciones de
desigualdad?
¿Hasta qué punto los programas han potenciado la autonomía de las mujeres
o han perpetuado la división sexual del trabajo subyacente a las situaciones de
discriminación y desigualdad?

Se hace necesario, pues, una revisión crítica de los programas desarrollados

y vigentes que puedan enmarcarse en los objetivos del piso de protección
social para:
1. Extraer lecciones: qué ha funcionado y qué no, detectando los factores
de éxito y los que han limitado el alcance de objetivos.
2. Valorar en qué medida han cubierto objetivos y población en el
sentido que establece el piso de protección social y, en ese sentido, si
son pertinentes para integrarse en la propuesta de piso de protección
social que se pretende impulsar desde ahora.
3. Identificar si han servido para acortar brechas de desigualdad: qué
colectivos se han visto más beneficiados de los programas y en qué
medida han servido para mejorar la situación y condiciones de las
poblaciones que presentan más desprotección social, con especial
atención al género, la raza, la etnia y las poblaciones rurales.
4. Examinar y valorar la interacción entre los programas desarrollados,
de modo que permita analizar la complejidad de la integración de
las prestaciones (estímulo a la demanda) y el acceso a los servicios
esenciales (oferta), y desde ese análisis reorientar tal integración.
5. Analizar el coste económico del conjunto de los programas, su
distribución en relación al impacto y los colectivos protegidos, su
 Piso de Protección
Social 97

relación con el gasto social y el PIB –Producto Interior Bruto– y los

costes de oportunidad de estos programas respecto a la inversión en
políticas públicas y servicios públicos.
6. Todo ello examinando si los programas se han desarrollado garantizando
derechos de ciudadanía, con criterios de igualdad y no discriminación.
El análisis de los programas incluye varias fases:

1. Inventario de programas.
2. Descripción de cada uno de los programas.
3. Conclusiones y valoración global de los programas.

Desarrollo de cada una de las fases:

Inventario de programas:
Recopilar todos aquellos programas que persigan objetivos vinculados con
el marco del piso de protección social, es decir, que persigan la garantía de
ingresos mínimos, monetarios o en especie, para la niñez, la población adulta
en edad activa sin ingresos suficientes y la vejez y personas con discapacidad,
y el acceso a servicios esenciales. Por ejemplo: transferencias monetarias,
condicionadas o no, pensiones no contributivas, seguros de desempleo, etc.
–, y transferencias en especie –bonos escolares, bonos de alimentos–, así
como los mecanismos de extensión de los servicios esenciales y las estrategias
para asegurar el acceso a éstos por parte de la población que no accede a la
protección social por la vía del aseguramiento en el empleo formal.
Un ejemplo de inventario de programas lo obtenemos del análisis
efectuado en Argentina por Fabio Bertranou y Evelyn Vezzasobre el PPS
en Argentina21. En este ejemplo se observa que se realiza una recopilación
únicamente de prestaciones, no abarcando de forma explícita los servicios
esenciales, e integrando la vertiente contributiva. Esta opción tiene como
ventaja que permite el análisis integral de la protección social en las dos
dimensiones: contributiva y no contributiva, y en ese sentido contribuye al
análisis general de la cobertura del sistema de la seguridad social. Pero, por el
contrario, no permite una valoración de los programas no contributivos en

21 Disponible en http://www.socialsecurityextension.org/gimi/gess/RessShowRessource.do?
ressourceId=17458
98 Seguridad Social

el sentido estricto de su pertinencia para integrarse en el piso de protección

social. Por ello, en esta propuesta, se desdobla el análisis de cobertura en el
diagnóstico y los programas en el marco no contributivo como un segundo
paso. No obstante, es interesante ver la recopilación que hacen en el ejemplo
de Argentina y los elementos que recopila de cada programa.

Población Programa Presentación Esquema Beneficiarios

(aproximado)
Asignación $ 180 (US$46.2) mensuales por niño en
Universal por edad escolar, 80 % no condicionado y No 3, 670, 000
Hijo 20 % condicionado a la certificación de contributivo
Niñez y adolescencia

asistencia escolar y controles sanitarios/

vacunación
Asignaciones $178 (US$ 45.6) (promedio) mensuales
Familiares por hijo y $206 (US$ 52.9) (promedio)
de ayuda escolar anual por niño en edad Contributivo 4, 800, 000
escolar hijos de trabajadores formales
y para beneficiarios de gestiones
previsionales. Transferencias adicionales
por nacimiento y adopción.
Seguro de $225 (US$ 57.7) mensuales y servicios
No
Capacitación y de Intermediación y capacidad laboral 120, 000
contributivo
Empleo (terminalidad educativa, entrenamiento)
Programa $150 a $550 (US$ 38.5 A 141.0)
Jóvenes Más y mensuales y servicios de intermediación No 40, 000
Mejor Trabajo y capacitación laboral (terminalidad contributivo
educativa, orientación para el trabajo,
Edades centrales o edad de trabajar

formación profesional)
Plan de Empleo $150 (US$ 38.5) mensuales para No 300, 000
Comunitario trabajadores desempleados contributivo
$ 225 (US$ 57.7) mensuales para 9, 000
No
Interzafra trabajadores desempleados de empleos
contributivo
temporales
Seguro de $ 355 (US$ 91) (promedio) mensuales 143, 500
Contributivo
Desempleo para desempleados de empleos formales
Programa $ 600 (US$ 153) mensuales para subsidiar
REPRO la nómina salarial de trabajadores en Contributivo 50, 000
(Recuperación empresas de situación de crisis
Productiva)
Pensiones No $ 587 (US$ 150.5) mensuales por 452, 600 ;
No
Contributivas invalidez; $835 (US$ 214.1) mensuales 266, 000
contributivo
Asistenciales para madres de 7 o más hijos
 Piso de Protección
Social 99

Jubilaciones a $ 700 (US$ 150.5) (promedio) mensuales

través de para personas retiradas que no cumplían “Semi” 2, 400, 000
“Moratoria el requisito de 30 años de contribuciones contributivo
Previsional”
$ 980 (US$ 251.3) (prestación mínima)
Jubilaciones y mensuales para personas retiradas que Contributivo 3, 000, 000
Vejez

Pensiones han cumplido el requisito de 30 años de

contribuciones
Pensiones No $ 591 (US$ 151.5) mensuales para
Contributivas personas en edad de retiro sin No 65, 900
Asistenciales contribuciones y en situación de pobreza contributivo
por Vejez

En el anexo III: Inventario de programas, desarrollados o que

estén en curso, que puedan englobarse en los objetivos y grupos
poblacionales del piso de protección social, se presenta un modelo para
recoger la información básica de los programas. Este modelo contempla los
siguientes elementos para elaborar una tabla síntesis de los programas:
n Programa: identificación / nombre.
n Institución: quien lo promueve y financia.
n Objetivos: en relación al piso de protección social.
n Supuestos sobre los que se basa: Condicionalidad, contar con que
algún miembro en los hogares provee de bienestar y se la atribuyen
responsabilidades, división sexual del trabajo, etc.
n Población Destinataria (cobertura): a que colectivos o sectores de
dirige y que población ha cubierto.
n Inversión con relación al PIB: coste total del programa en relación
al Producto Interior Bruto.
¿Por qué se incluye la información sobre el porcentaje que supone la
inversión en relación al PIB? Porque es importante hacer una revisión crítica
de cómo se están utilizando los recursos económicos disponibles en relación
al efecto, tanto en cantidad –cobertura– como en calidad –alcance de
objetivos y fortalecimiento de políticas públicas–. En ocasiones el enfoque
de los programas que se enmarcan en la protección social, pero fuera de
los sistemas integrales de seguridad social, está más orientado a paliar
situaciones desde el asistencialismo que a fortalecer la propia protección
social, y la “eficacia” es dudosa. Por ello, un argumento para cuestionar su
inclusión como piso de protección social es el coste de oportunidad que
100 Seguridad Social

tienen respecto al desarrollo de políticas públicas de protección social y

de servicios esenciales. Este análisis es de mayor importancia cuando los
programas “asistenciales” están teniendo un peso relativo en el PIB mayor o
muy cercano a los gastos en educación, salud o seguridad social.

2.-Descripción de cada uno de los programas, y análisis del diseño y la

gestión:
Sobre el total de los programas inventariados se debe realizar una
selección de aquellos que merecen una atención especial, por su impacto
(mayor cobertura de población, mayor gasto social o mayor coincidencia
con los objetivos del piso de protección social), para realizar un análisis más
pormenorizado que nos permita determinar en qué medida son programas
que deban tener continuidad en el marco del PPS o no.
Para cada uno de los programas seleccionados se propone un modelo
de recopilación de datos (Anexo IV: Descripción de cada uno de
los programas), y una lista de control para identificar puntos críticos del
programa,transversalizando la perspectiva de género.
A continuación se detallan, para cada uno de los bloques de la descripción
del programa –que se corresponden con los incluidos en el anexo IV–,
algunos puntos críticos que conviene observar y analizar.

Lista de control para identificar puntos críticos del programa, transversalizando

la perspectiva de género.

Bloque1. Identificación del programa. Elementos descriptivos:

1.1. Nombre.
1.2. Objetivos.
1.3. Localización geográfica o territorial.
1.4. Institución / instituciones que lo desarrollan. Coordinación y dirección.
1.5. Financiación: aportación de las diferentes instituciones: totales y
porcentajes de participación.
1.6. Mecanismos de dirección y/o coordinación previstos.
1.7. Participación de la sociedad civil en el diseño del programa
1.8. Porcentaje sobre el gasto social.
1.9. Porcentaje sobre el PIB.
 Piso de Protección
Social 101

Puntos críticos a observar en el bloque 1:

¿Persigue objetivos en el marco del piso de protección social?
n Coherencia entre los objetivos del programa y la finalidad del piso de
protección social.
n Coherencia entre los criterios de focalización y el objetivo de la
universalidad: ¿Se trata de un proceso gradual y progresivo? ¿Va
incorporando nuevas personas y colectivos destinatarios a medida
que avanza?
n Dispersión organizativa: ¿Hay varias administraciones públicas,
entidades o agentes externos de cooperación implicados? ¿Supone
esto una dispersión en la prestación de los servicios o el suministro
de las prestaciones?
n Problemas de coordinación: ¿Se detectan contradicciones o
debilidades con motivo de una deficiente coordinación?
n Dependencia de cooperación internacional: ¿Es financiado por
organismos internacionales, estados cooperantes u organizaciones
no gubernamentales? ¿Esta financiación es a través de créditos? ¿La
inversión externa se traduce en sostenibilidad interna en la medida
que el Estado va asumiendo la financiación de los servicios?
n Ausencia de participación de la sociedad civil. ¿Participan las personas
destinatarias y los sindicatos, asociaciones y entidades de la sociedad
civil en el diseño, puesta en marcha, seguimiento y evaluación? Los
programas que tienen como destinatarias principalmente a las mujeres,
o a las familias con gran protagonismo de las mujeres, ¿disponen
de dispositivos para fomentar la participación de las mujeres y las
asociaciones de mujeres en los programas?
n Planificación “top-down”: ¿se planifica de arriba abajo, sin incorporar
necesidades sentidas por población destinataria?
n Escaso presupuesto: ¿es suficiente el presupuesto para abarcar a toda
la población potencialmente destinataria?
n Irrelevancia en relación al gasto social: ¿es imperceptible la
inversión respecto al gasto social en su conjunto? O, al contrario, es
desproporcionada la inversión respecto a los servicios esenciales o las
prestaciones del sistema integral de seguridad social en su vertiente
no contributiva?
102 Seguridad Social

Bloque 2. Población beneficiaria. Elementos descriptivos:

2.1. Criterios de focalización / selección. Indicadores utilizados (focalización
territorial / focalización poblacional / indicadores de pobreza).
2.2. Condicionalidades, en su caso. Educación, salud, etc. Responsable de
la condicionalidad.
2.3. Población que participa del programa:
2.4. Población atendida por sexo, absolutos y porcentaje.
2.5. Hogares atendidos por jefatura, absolutos y porcentaje.
2.6. Criterios de egreso (salida del programa).
2.7. Población que completa el programa: distribución por sexo.
2.8. Mecanismos de participación de la población beneficiaria en el diseño,
desarrollo y evaluación del programa.

Puntos críticos a observar en la fase 2:

¿Aborda las brechas en materia de empleo y protección social, con es-
pecial atención a las de género?
n ¿Se identifican con claridad los tres perfiles que establece el piso de
protección social: niñez, personas adultas en edad activa –desempleo/
ingresos insuficientes-, vejez / personas con discapacidad?
n ¿Incorpora las situaciones diferenciales de mujeres y hombres? ¿se
tiene en cuenta la especificidad de comunidades rurales, de poblaciones
indígenas o de otros colectivos que por motivo de raza, religión o
cultura estén en una situación de especial exclusión respecto a los
servicios esenciales y la protección social?
n ¿Se utilizan criterios de focalización con perspectiva de género, en
relación a la exclusión del mercado laboral, la protección social, la
composición de los hogares, la feminización de la pobreza? En caso
negativo, ¿qué consecuencias tiene esto para las mujeres?
n En el caso de que haya condicionalidades vinculadas a la salud y
educación de los niños y las niñas, ¿Se produce una maternalización
de la prestación? Es decir, ¿se utiliza a las madres como instrumento
para los objetivos con la niñez, privándolas de ejercer como sujetos
de derecho propio a las prestaciones?
n ¿Hay una distribución por sexo entre la población beneficiaria? ¿hay
equidad?¿Hay acción positiva?
 Piso de Protección
Social 103

n ¿Se detecta Déficit de participación civil, y en especial de las mujeres,

minorías étnicas, comunidades rurales, etc.?
n ¿Cuál es el impacto de las condiciones de egreso sobre los beneficios
reales del programa? ¿dejar de reunir las condiciones para disfrutar de
la prestación o servicios desincentiva la inserción laboral o la entrada
de ingresos por otras vías?

Fase 3. Componentes del programa en relación al piso de protección social y

distribución en función del sexo.

¿Qué colectivos o grupos poblacionales prioriza? ¿Hay equilibrio

entre mujeres y hombres? ¿Incorpora las necesidades de cuidado?

3.1. Estímulo a la demanda.

3.1.1.Transferencias monetarias (como por ejemplo, pensiones no
contributivas) y distribución según sexo entre quienes las perciben.
Elementos descriptivos:
a) Ingresos a la niñez: distribución en niñas y niños.
b) Ingresos a la población adulta activa: distribución en mujeres y
hombres.
c) Ingresos a la vejez / personas con discapacidad: distribución en mujeres
y hombres.

Puntos críticos a observar en el bloque 3.1.1:

n ¿Se utiliza a las mujeres como instrumento para la percepción de la
transferencia por parte de las y los menores?
n ¿Contempla transferencias para las personas en edad activa? En caso
de que así sea, ¿Cuál es laincidencia en las mujeres?
n ¿Contempla la protección a la maternidad –ingresos mínimos- para
mujeres en situaciones de exclusión y pobreza: atención a la economía
informal, mujeres dependientes de un perceptor de beneficios de la
protección social, etc.?
n ¿Cómo se distribuyen las prestaciones –PNC o similares- recibidas en
la población mayor y/o con discapacidad según variables como sexo,
etnia, raza, población urbana / rural, etc.?
104 Seguridad Social

n ¿Son las mujeres mayores que han estado excluidas del mercado
de trabajo, o aún estando inmersas en él, han estado excluidas de
los sistemas de seguridad social, priorizadas en la percepción de las
prestaciones?

3.1.2. Transferencias en especie y distribución según sexo entre

quienes las perciben. Elementos descriptivos:
n Alimentación, vestido, materiales educativos y paquetes de salud
–medicinas y otros– para menores.
n Provisión de crédito, materias y recursos para la producción para
apoyar emprendimientos productivos.
n Alimentación, vestido y paquetes de salud –medicinas y otros- para
personas mayores y con discapacidad.

Puntos críticos a observar en el bloque 3.1.2:

n Carencia de infraestructura para facilitar las prestaciones en especie
(en estrecha relación con el desarrollo de los servicios públicos) ¿Hay
una red de servicios públicos –escuelas, centros de salud, dispensarios,
hospitales, centros sociales, etc.- que facilite el acceso a los recursos?
¿Están dotados de suficiente personal? ¿Están repartidos por el
territorio del país de forma equilibrada?
n Desigual acceso / reparto de las prestaciones en especie entre ambos
sexos entre población rural y urbana, entre poblaciones indígenas o
de otras razas.
n Acceso al crédito para el emprendimiento: ¿favorece el tránsito de la
economía informal a la formal? Análisis de impacto de género: ¿Se
ven beneficiadas las mujeres de la misma manera que los hombres?
En el caso de emprendimientos productivos, ¿se realizan éstos de
manera que no haya segregación de género?
n ¿En qué medida los servicios esenciales proveen del cuidado necesario
para los grupos poblacionales más vulnerables: menores de 15 años y
personas mayores y con discapacidad, dependientes?
 Piso de Protección
Social 105

3.1.3. Programas de capacitación profesional, intermediación

laboral, crédito y emprendimientos para personas adultas
activas.

Puntos críticos a observar en el bloque 3.1.3:

n ¿Se incorporan programas de promoción (políticas de empleo,
generación de emprendimientos, etc.) en los programas de
transferencias –o similares- a población adulta en edad activa? ¿Cuál
es el impacto diferencial en hombres y en mujeres en relación a su
situación en el mercado laboral: se favorece la inserción y permanencia
en el empleo de unas y otros?
n ¿Se tiene en cuenta la distribución de hombres y mujeres en empleos
de economía informal para el diseño de políticas que favorezcan la
formalización de trabajos poco productivos?:
• Empresa formal / empresa informal / hogares
• Actividades económicas –ramas o sectores-
• Ocupaciones o grupos ocupacionales.

3.2. Estímulo a la oferta: servicios esenciales:

a) Centros de salud, dispensarios o consultorios en la zona de influencia del
programa: número de centros anteriores al programa. Número de centros
creados con motivo de la implantación del programa. Población atendida
según edad, sexo y composición de los hogares.
b) Paquetes básicos de salud: composición. Especificidad según perfiles de
salud por sexo. Inclusión de salud reproductiva, salud sexual y planificación
familiar, salud materno infantil.
c) Educación: red de establecimientos públicos en la zona de influencia del
programas. Asistencia según sexo. Egreso según sexo. Continuación en el
sistema educativo al finalizar el programa según sexo. Profesionales según
sexo.
d) Agua y saneamiento: creación o mejora de los servicios existentes
previamente.
e) Vivienda: creación, mejora o ayudas sociales para el acceso a vivienda.
f) Servicios de cuidado para menores y población mayor o con discapacidad.
106 Seguridad Social

Puntos críticos a observar en el bloque 3.2.:

n Dispersión geográfica.
n Deficiencias de servicios esenciales.
n Escasez de profesionales.
n Dependencia de programas y financiación internacionales.
n Fragmentación –dispersión organizativa de las entidades que prestan
los servicios– y segmentación –diferenciación de prestación de
servicios entre colectivos o grupos sociales, según coticen o no y
otras características– de servicios de salud y de servicios educativos,
en relación a lo que debe ser una red pública coordinada en su caso
con la oferta privada (que incluye servicios gratuitos desde ONGs,
por ejemplo).
n ¿Cuál es el papel de las mujeres en relación al acceso a los servicios
y las responsabilidades familiares de atención a menores y personas
dependientes de la familia?
n ¿Cuál es el papel de las mujeres en la prestación de servicios esenciales
en las comunidades?
n ¿Hay deficiencias en servicios de agua y alcantarillado? ¿cuál es el
impacto sobre el trabajo no remunerado de las mujeres?
n ¿Qué percepción tienen las mujeres, tanto jefas de hogar como no,
de las ayudas y los servicios que se les otorgan para mejorar las
viviendas?
n ¿Hay apoyos a la adquisición o introducción de equipamientos
electrodomésticos que alivien la carga de trabajo en los hogares?
n ¿Cuál es el papel de las empleadas domésticas en la provisión de
cuidados? ¿En qué condiciones de trabajo, protección social y trabajo
decente prestan sus servicios estas trabajadoras?

3.3. Relación entre el estímulo a la oferta y la demanda:

Puntos críticos a observar en el bloque 3.3.:
n Existencia de condicionalidades relacionadas con servicios o recursos
sociales no desarrollados o débilmente desarrollados.
n Servicios dependientes de la ayuda internacional o de la duración
 Piso de Protección
Social 107

del programa, sin garantía de continuidad ni de establecerse como

servicios públicos incorporados en las políticas sectoriales.
n División sexual de tareas en relación a la utilización de los servicios
esenciales.

3.4. Coordinación, interrelación o dependencia de otros programas:

3.4.1. De ámbito local o comunitario.
3.4.2. De ámbito regional o nacional.
3.4.2. De ámbito internacional.

Puntos críticos a observar en el bloque 3.4.:

n ¿Hay establecidos mecanismos de coordinación entre diferentes
entidades, instituciones y administraciones públicas que gestionen
programas –presten servicios o gestionen prestaciones– en el
mismo ámbito territorial o para la misma población? ¿Cuáles son
las principales deficiencias que se perciben? ¿Qué articulación
se produce entre programas que tengan los mismos objetivos,
la misma población destinataria o que interactúen entre sí?
n ¿Hay contradicciones entre programas que operan sobre la misma
población?

3) Conclusiones y valoración global de los programas.

Una vez recopilada toda la información pertinente y analizados los

efectos de los programas desarrollados, se deben sacar conclusiones que
ayuden a tomar decisiones en relación a qué programas pueden continuar
en marcha e incorporarse al piso de protección social y cuáles no, así como
las modificaciones oportunas y los reajustes necesarios para garantizar
coherencia, enfoque de derechos y superación de brechas de desigualdad. Para
ello, como herramienta base para promover la elaboración de conclusiones
se propone una hoja que sistematice la información relevante del conjunto
de los programas examinados con mayor profundidad: Anexo V. Población
cubierta y ámbitos de la cobertura del conjunto de programas en
relación a los objetivos del piso de protección social.
108 Seguridad Social

3.1.3 Planificar.

La articulación de las garantías básicas y el acceso a los servicios

esenciales.
Tras el análisis realizado de los programas desarrollados, en base a las
conclusiones y teniendo en cuenta las necesidades detectadas a través del
diagnóstico, se trata de articular el piso de protección social interrelacionando
las garantías básicas de ingresos mínimos y acceso a servicios esenciales.

La planificación nos debe proporcionar elementos para contestar, entre otras,

a las siguientes cuestiones:
¿Cuál va a ser el ingreso mínimo de referencia?: ¿cuál es el piso?: ¿el salario
mínimo?, ¿el umbral de pobreza?, ¿la canasta básica de alimentos?
¿Cómo se definen los criterios de elegibilidad?
¿Cómo se financia?: ¿con impuestos?, ¿qué propuestas de reformas tributarias
lo harán posible?, ¿menor peso a los impuestos indirectos y más sobre las
rentas y el patrimonio?, ¿la cooperación internacional?, ¿o a través del
endeudamiento con el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional?
Tal articulación se debe hacer desde los derechos individuales, por
lo cual parece recomendable que dejen de ser las familias las “receptoras
o beneficiarias”, y se tomen, en su lugar, los hogares como referente
distinguiendo población beneficiaria en función de los objetivos
correspondientes a cada grupo poblacional y rompiendo con el modelo de
familia basada en la mujer cuidadora y el hombre proveedor, estableciendo
el acceso a las prestaciones y servicios esenciales como derechos de
ciudadanía, de modo que:
n Los ingresos mínimos de las personas en edad activa de trabajar
se concreten en transferencias monetarias –prestaciones por desempleo-
como derecho individual, combinadas con políticas activas de empleo,
con especial atención a las dificultades de las mujeres de acceder al
mercado de trabajo en igualdad de condiciones que los hombres, y con
políticas de corresponsabilidad social para la provisión de cuidados.
Estas prestaciones deberían incluir la protección de la maternidad
mediante transferencias monetarias que aseguren ingresos básicos
durante al menos, las 14 semanas establecidas en el convenio 183 a
todas las mujeres con independencia de su relación con el mercado
laboral. Hay que prestar especial atención a la promoción de la
 Piso de Protección
Social 109

corresponsabilidad paterna en el cuidado de las hijas y los hijos, a

través del impulso de las prestaciones de paternidad contemplado en
el Convenio 156 de la OIT.
n Los ingresos mínimos a la vejez y a las personas con discapacidad
que no puedan desarrollar actividad laboral, aseguren un nivel
digno a hombres y mujeres de edad avanzada, pero compensando
los desequilibrios entre ambos sexos derivados de la exclusión de las
mujeres de los sistemas de protección social vinculados al mercado de
trabajo, a través de transferencias monetarias y la provisión de servicios de salud
y de cuidado públicos (transferencias en especie). Debe prestarse especial
atención a las comunidades rurales, y a los pueblos indígenas, adaptando
las prestaciones, económicas y en especie, a las particularidades
formas que puedan tener de protección social y en consonancia
con la organización del trabajo mantenida en las comunidades.
n Los ingresos mínimos a la niñez se vertebren en mayor medida en la
provisión de servicios educativos y sanitarios (transferencias en especie)
que, además de proveerles de atención y de promover y desarrollar
sus capacidades, actúen como provisión de cuidado y permitan que
las personas adultas a su cargo puedan incorporarse al mercado
de trabajo con menos obstáculos. En este sentido se ve apropiado
centralizar en equipamientos comunes la escuela, la atención sanitaria
y la alimentación destinada a los niños y las niñas, anticipando la edad
de escolarización –tendiendo a cubrir los primeros años de vida-y
adecuando los horarios a las necesidades de las personas adultas para
conciliar trabajo y familia.
n Los paquetes básicos de salud incorporen las necesidades
diferenciales de mujeres y hombres en relación a los diferentes
perfiles de salud y perfiles epidemiológicos, y que complementen
la atención a la salud reproductiva, donde destaca la centralidad de
la salud materna, prenatal, postnatal y vinculada al nacimiento, con
promoción de la salud sexual y la planificación familiar, tanto entre
mujeres como en hombres, promoviendo la corresponsabilidad de
ambos en la salud sexual y reproductiva.
n El acceso a los servicios esenciales se garantice, fundamentalmente,
por la provisión de éstos con carácter universal desde las políticas sectoriales,
incorporando los servicios de cuidado a la población dependiente
110 Seguridad Social

como una política sectorial más. En este sentido es importante

cuestionar la condicionalidad de las transferencias monetarias en la
medida que se garantice una oferta adecuada de servicios al conjunto
de la población y el acceso a tales servicios esenciales en coordinación
con las políticas de promoción, que potencien el trabajo decente en
la población adulta en edad activa, como requisito indispensable para
que las familias observen beneficios en la inversión en capacidades
de los niños y las niñas. Por otra parte, una red de servicios esenciales
pública que integre la atención a las necesidades de cuidado favorecerá
la igualdad de género en el uso del tiempo.
Estas ideas, que pretender servir como principios rectores de la
planificación del piso de protección social, se pueden sintetizar de la siguiente
manera:
Garantía básica Acceso a servicios
Garantía de ingresos Acceso al mercado
de seguridad esenciales, incluido
mínimos laboral
social cuidado
Transferencias Educación / sanidad Población infantil
en especie: comunitaria y cuidada desde redes
alimentación, preventiva públicas para facilitar
Ingresos básicos a vivienda, vestido… la inserción de
la niñez mujeres y hombres
Interacción entre transferencias y servicios
esenciales: cobertura de necesidades de
cuidado.
Transferencias Políticas activas de Acciones positivas
Ingresos básicos monetarias. empleo, políticas para la inserción de
a la población Protección a la sectoriales de las mujeres
adulta maternidad y la vivienda
paternidad.
Monetarias Servicios Población mayor y
y en especie: comunitarios diurnos, con discapacidad,
Ingresos básicos
alimentación, nocturnos, de dependiente, cuidada
a la vejez y la
vivienda, vestido… residencia, incluida desde redes públicas
discapacidad
atención sanitaria para facilitar la
comunitaria inserción de mujeres y
Interacción entre transferencias y servicios hombres
esenciales: cobertura de necesidades de
cuidado.
Red Pública de Salud (Sistema de salud): integración de los pilares
Atención médica contributivos y no contributivos para garantizar la igualdad de la
esencial ciudadanía en el acceso a los servicios de salud, atendiendo a los
diferentes perfiles de salud y epidemiológicos de mujeres y hombres.
 Piso de Protección
Social 111

En el contexto general de la protección social –como uno de los ejes de

la política social, junto a la promoción social y las políticas sectoriales–, esta
articulación de las garantías básicas de ingresos con los servicios esenciales se
puede “diagramar” tal como se presenta a continuación, contextualizando el
piso de protección social como un mecanismo de extensión de la protección
social y como eje del trabajo decente:

Gráfico 1: Esquema-propuesta de articulaicón de los servicios

esenciales y la garantía básicas.
Diálogo Derecho
social y normas
Sistema de
protección TRABAJO Igualdad y no
socia
social DECENTE discriminación,
Empleo con especial
Redistribuye la atención
nción atención al género
des
de las necesidades
de cuidado POLITICAS
POLITICAS SECTORIALES Y DE PROMOCION
PRO SOCIAL
Mecanísmo de extensión

Polí�cas Polí�cas Polí�cas ac�vas s Polí�cas Otras polí�cas:

educa�vas de cuidado de empleo sanitarias vivienda,
Garan�a de de personas Capacitación, Paquetes saneamiento,
educación dependientes: intermediaciónn básicos de agua, igualdad
desde Corresponsabilidad laboral, crédito salud para y de lucha
temprana pública, privada ión
y apoyo a la creación toda la contra la
edad y social de emprendimientos tos población pobreza

Inicia�va Piso de Acceso a servicios esenciales: Salud, eduación, vivienda, agua y

Protección saneamiento, alimentos y nutrición, información sobre la vida

4 Garan�as básicas de PROVISION DE CUIDADOS

seguridad social
Servicios esenciales Atención médica esencial: Paquetes básicos de salud,
con especial énfasis en la protección de la maternidad

Seguridad de Seguridad de
Seguridad de
ingresos mínimos ingresos en la
ingresos Población
en la niñez Vejez y personas
adulta ac�va
con discapacidad

Fuente: Torada R y Lexartza L: Piso de Protección social, bienestar y género. OIT/

PNUD/ONUMUJERES22
22 La propuesta realizada por Torada y Lexatza parte de la concepción de política social de
Cecchini y Martínez(2011): Protección social inclusiva en América Latina. Una mirada
integral, un enfoque de derechos. Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL) Santiago de Chile, 2011, que según estos autores engloba:laprotección social
–bienestar socioeconómico–, la promoción social –desarrollo de capacidades y condiciones
sociales– y las políticas sectoriales –provisión de servicios esenciales: educación, salud,
trabajo, vivienda y otros–. En el gráfico, las políticas sectoriales y las políticas de promoción
social se han contemplado como un conjunto de políticas públicas que deben estar
vertebradas entre sí, por ello aparecen todas en el recuadro rosado.
112 Seguridad Social

De modo que se:

n Establezca las relaciones pertinentes ente los servicios públicos de
educación, salud y cuidados con las transferencias a la niñez y la
población mayor y dependiente, todo ello vertebrado por el derecho
individual al cuidado. Marcado en el diagrama con flechas rojas de
líneas discontinuas.
n Establezca las relaciones pertinentes entre los ingresos a la población
adulta activa y las políticas de empleo, más aún, cabría hablar de
políticas de trabajo. Marcado en el diagrama con flecha azul de líneas
discontinuas, que atraviesa el derecho de las personas a cuidar de
otras en buenas condiciones e, incluso a no cuidar.
Así, esta propuesta de principios rectores se articula con el proceso
de planificación, de modo que se apliquen junto y sobre:
- Los criterios de prioridad y
- Los criterios de elegibilidad.
 Piso de Protección
Social 113

Actividad 6: Planificar, ¿desde dónde y para qué?

Objetivo: Establecer los cauces apropiados y los recursos necesarios para participar
de las fases de “evaluación de los programas desarrollados” y de la “planificación”.
Materiales: los contenidos de este manual. Anexos III, IV y V. Documentos
actualizados sobre los procesos que puedan estar abiertos en cada país sobre el PPS.
Desarrollo:
A.Modalidad presencial:
1. En grupos, aporten información “escrita u oral” sobre un programa de
Estrategia de Lucha contra la Pobreza de su país o similar, y apliquen el
anexo IV de “descripción de programas”, de manera que:
- Valoren la validez del anexo para recabar información,
- Identifiquen necesidades de información: a qué fuentes recurrir, a qué
organismos consultar, cómo contactar con personas beneficiarias...
2. Tras el análisis de este modelo del anexo IV, debatan sobre el conjunto del
proceso planteado en el apartado “planificación”, revisen las herramientas
propuestas y valoren su utilidad.
3. Diseñen una estrategia para compartir esta propuesta, adaptada a sus
necesidades y experiencia, en el interno de sus sindicatos y formulen un
esquema sobre los pasos a dar para que la propuesta sea asumida en el
Grupo Nacional de Piso de Protección Social, que pueda existir o que se
pueda crear con motivo del impulso a la I-PPS.
B. Modalidad a distancia.
1. Realice una propuesta básica de los elementos que en su opinión deben
vertebrar las propuestas sindicales para participar la revisión de programas
y en la planificación del PPS, valorando los instrumentos que se proponen
en este manual, y aplicando el anexo IV a algún programa que exista en su
país. Tomen en cuenta para este análisis las indicaciones de esta actividad
en la modalidad presencial.
2. Compártalo en el foro correspondiente o envíelo a quien tutoriza.
114 Seguridad Social

3.2. Diálogo Social.

Tal como se ha apuntado en los manuales del itinerario de protección
social de la Formación Sindical para la promoción del Trabajo Decente­­ – Trabajo
Decente al Cubo, la estrategia sindical en la extensión de la cobertura de la
seguridad social, a través del piso de protección social, pasa por dos ejes:

n La participación en las mesas de diálogo social donde se definirá el piso de

protección social,
n La información, difusión y movilización de las bases, para obtener el más
amplio conocimiento y participación en los procesos.

El escenario del diálogo social pasa por diferentes fases, en función de

la experiencia y del grado de madurez del propio sistema de participación
democrática.
1. En primer lugar, el necesario reconocimiento mutuo entre los
diferentes interlocutores y de su capacidad de representatividad
respectiva. Es una etapa incipiente en el proceso de diálogo social
pero no por obvia, menos esencial.
2. La segunda fase, consistiría en el derecho institucional a la
información por parte de las diferentes organizaciones. La
transparencia en la información sobre los temas a tratar en un entorno
de diálogo y participación, es una responsabilidad fundamentalmente
del Gobierno, si se trata de un contexto de diálogo tripartito.
3. El reconocimiento mutuo y la igualdad en el acceso a la información,
genera las bases necesarias para la identificación en común de los
objetivos del diálogo, dando lugar a la que podemos identificar como
tercera fase del proceso. Esta identificación del “motivo” o la razón
del diálogo, supone la identificación del “problema” a resolver, con
independencia de las posiciones de cada una de las partes respecto a
la propuesta de cómo resolverlo.
4. Esa capacidad de propuesta en la búsqueda de soluciones, a
partir del conocimiento previo, constituiría la cuarta fase. Propuesta
que, por lo que respecta a las organizaciones sindicales, debe
construirse colectivamente en el seno de la organización a partir de la
participación de las bases, la información y el debate. Es importante
 Piso de Protección
Social 115

que la propuesta sindical que las organizaciones llevan a una “mesa

de diálogo social” sea asumida por la organización en su conjunto, y
para ello, además de incluir la imprescindible visión político sindical
como sindicato de clase, debe dotarse de rigurosidad técnica que la
fortalezca y le de viabilidad.
5. El éxito de la concertación social depende de la voluntad política,
del compromiso de aplicación de lo acordado, y de la capacidad de
propuesta de las partes. Es mucho más práctico trabajar sobre una
plataforma que integre los objetivos sindicales marcados y defina las
medidas para alcanzarlos, que “esperar” que la propuesta venga del
“otro lado”.
6. Una vez alcanzados los acuerdos debe haber un seguimiento y
control sobre su cumplimiento, para lo que de nuevo es necesaria
transparencia en la información. El derecho a la participación sindical
en el seguimiento y control de la aplicación de los acuerdos, puede
llegar a tener, como máximo exponente, la participación en la gestión
de los mismos.

EL ROL DE LAS ORGANIZACIONES SINDICALES

1 Reconocimiento entre los diferentes interlocutores (representatividad real).
2 Derecho institucional a la información.
3 Identificación y concenso sobre los objetivos.
4 Capacidad (con participacion de las bases).
5 Concertación Social (formulación de propuestas).
6 Derecho al seguimiento y control (transparencia en la gestión).
7. Derecho a la participación en la gestión.

¿Sabes si en tu país se ha puesto en marcha el proceso

para definir el Piso de Protección Social? ¿Cómo podrías
averiguarlo? ¿Se está haciendo o se prevé hacerlo a través
del diálogo social?¿Participa tu sindicato o central sindical?
¿Hay suficiente conocimiento entre la población sobre la
I-PPS? ¿Podrías iniciar un proceso de difusión e información
sobre el PPS? ¿Qué necesitas para hacerlo?
116 Seguridad Social

Las organizaciones sindicales tienen un protagonismo especial en el

diálogo social: posiblemente sea el agente más interesado en promoverlo y
que se desarrolle conforme a los criterios de participación, respeto, búsqueda
de acuerdos y mejores resultados posibles para quienes han de beneficiarse
de las políticas sociales y económicas, por ello las organizaciones sindicales
tienen dos tipos de tareas en relación al diálogo social:
n Promoverlo cuando no se instaure a iniciativa de los otros agentes,
n Participar en él con los argumentos, estrategias y respaldo sindical
suficientes para ejercer la presión necesaria.
En el tema específico del piso de protección social, cuya Recomendación
debe surgir de la 101ª Conferencia Internacional del Trabajo que se celebra
en junio de 2012, es relevante que las organizaciones sindicales vayan
preparando el terreno para favorecer la implementación de la Recomendación.
Recordemos que elConvenio 144 de la OIT sobre la consulta
tripartita (normas internacionales del trabajo), de 1976, establece
laobligación de los Estados Miembros de establecer procedimientos de
consultaen relación a:
a) las respuestas de los gobiernos a los cuestionarios relativos a los puntos
incluidos en el orden del día de la ConferenciaInternacional del Trabajo y
loscomentarios de los gobiernos sobre los proyectos de textoque
deba discutir laConferencia;
b) las propuestas que hayan de presentarse a la autoridad o
autoridadescompetentes en relación con la sumisión de los Convenios y
recomendaciones,de conformidad con el artículo 19 de la Constitución
de la Organización Internacional del Trabajo.
El Convenio establece, además, algunas cuestiones sobre la forma en que
debeproducirse tal diálogo social en torno a las normas internacionales del
trabajo:
n Las consultas deberán celebrarse a intervalos apropiados fijados decomún
acuerdo y al menos una vez al año.
n Los representantes de los empleadores y de los trabajadores y lastrabajadoras
serán elegidos libremente por sus organizacionesrepresentativas.
n Se celebrarán los acuerdos apropiados entre la autoridad competente
ylas organizaciones representativas para financiar la formación que
puedannecesitar los participantes en estos procedimientos.
 Piso de Protección
Social 117

Actividad 7: Promover y fortalecer el diálogo social.

Objetivo: diseñar estrategias para promover el diálogo social en relación al
desarrollo del Piso de Protección Social, fortalecerlo y tener una presencia
significativa como organizaciones sindicales.
Materiales: los contenidos de este manual.
Desarrollo:
A.Modalidad presencial:
1. En grupos, compartan información y opiniones en relación al proceso en el
que se encuentra su país respecto al piso de protección social y el papel de
las organizaciones sindicales.
2. Identifiquen cuáles son las necesidades en relación al diálogo social:
promoverlo, participar de él, hacerlo accesible a otros agentes sociales,
etc.
3. Diseñen una estrategia para elevar a sus organizaciones sindicales en relación
a la importancia del piso de protección social y la necesidad de promover
o participar del diálogo social en cuyo marco se ha de desarrollar el PPS (lo
que en términos del Sistema de las Naciones Unidas se ha venido a llamar
Grupo del PPS o Equipos Nacionales de Trabajo para el PPS.
B. Modalidad a distancia.
1. Realice una propuesta básica para promover o participar del diálogo social
y presentarla a su organización sindical. Tomen en cuenta para este análisis
las indicaciones de esta actividad en la modalidad presencial.
2. Compártalo en el foro correspondiente o envíelo a quien tutoriza.
118 Seguridad Social

Anexos

Se presentan a continuación seis anexos: el texto de la Recomendación

202 y cinco anexos referenciados en el texto, y a los que se remite desde
varias actividades como material de consulta. Se trata de herramientas que
pueden ser útiles en los procesos de diagnóstico y revisión de los programas
desarrollados, correspondientes a las primeras etapas.
Anexo II. Manual y marco estratégico para las actividades nacionales conjuntas
de las Naciones Unidas: Iniciativa de Piso de Protección Social. OIT-OMS.
(Anexo VII del manual).
Anexo III. Guía de indicadores y distribuciones nacionales en relación al
mercado de trabajo, la protección social y los servicios esenciales, con
análisis de género23.

Ambos anexos pretenden servir como referencia sobre los elementos,

indicadores y brechas a detectar para elaborar el diagnóstico nacional de
necesidades de protección social. Sobre estas herramientas cada organización
sindical, en función de las realidades nacionales, puede establecer qué
informaciones son necesarias y qué tipo de análisis se debe hacer para
asegurar que el piso de protección social de respuesta a las prioridades
sociales.
Anexo IV. Inventario de programas, desarrollados o que estén en curso, que
puedan englobarse en los objetivos y grupos poblacionales del piso de
protección social.
Anexo V. Descripción de cada uno de los programas.
Anexo VI. Población cubierta y ámbitos de la cobertura del conjunto de
programas en relación a los objetivos del piso de protección social.

Estos tres anexos son herramientas para recopilar información pertinente

que permita realizar una revisión y un análisis crítico de los programas
desarrollados que tenían como objetivos la protección social o algunos
de los campos o ámbitos de acción del piso de protección social. Se trata
23 Tomado de Torada R y Lexartza L.: Combatiendo la desigualdad desde lo básico. Piso de
protección social e igualdad género. (Al igual que los anexos IV, V y VI).
 Piso de Protección
Social 119

de propuestas que, al igual que los anexos II y III, pretender estimular a

la generación de herramientas propias de las organizaciones sindicales,
adecuadas a sus contextos, prioridades y realidades.

Anexo I: Texto de la Recomendación 202: RECOMENDACIÓN RELATIVA

A LOS PISOS NACIONALES DE PROTECCIÓN SOCIAL
La Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo:
Convocada en Ginebra por el Consejo de Administración de la Oficina
Internacional del Trabajo, y congregada en dicha ciudad el 30 de mayo de
2012 en su centésima primera reunión;
Reafirmando que el derecho a la seguridad social es un derecho humano;
Reconociendo que el derecho a la seguridad social es, junto con la
promoción del empleo, una necesidad económica y social para el desarrollo
y el progreso;
Reconociendo que la seguridad social es una herramienta importante para
prevenir y reducir la pobreza, la desigualdad, la exclusión social y la inseguridad
social, para promover la igualdad de oportunidades, la igualdad de género y la
igualdad racial y para apoyar la transición del empleo informal al empleo formal;
Considerando que la seguridad social es una inversión en las personas
que potencia su capacidad para adaptarse a los cambios de la economía y
del mercado de trabajo, y que los sistemas de seguridad social actúan como
estabilizadores sociales y económicos automáticos, ayudan a estimular la
demanda agregada en tiempos de crisis y en las etapas posteriores, y ayudan
a facilitar la transición hacia una economía más sostenible;
Considerando que la priorización de políticas destinadas a promover
un crecimiento sostenible a largo plazo, asociadas a la inclusión social,
contribuye a superar la pobreza extrema y a reducir las desigualdades y
diferencias sociales dentro de las regiones y entre ellas;
Reconociendo que la transición al empleo formal y el establecimiento de
sistemas de seguridad social sostenibles se refuerzan mutuamente;
Recordando que la Declaración de Filadelfia reconoce la obligación solemne
de la Organización Internacional del Trabajo de fomentar programas que
120 Seguridad Social

permitan «extender las medidas de seguridad social para garantizar ingresos

básicos a quienes los necesiten y prestar asistencia médica completa»;
Considerando la Declaración Universal de Derechos Humanos, en
particular los artículos 22 y 25, y el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, en particular los artículos 9, 11 y 12;
Considerando asimismo las normas de la OIT relativas a la seguridad
social, en particular el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima),
1952 (núm. 102), la Recomendación sobre la seguridad de los medios de vida,
1944 (núm. 67), y la Recomendación sobre la asistencia médica, 1944 (núm.
69), y tomando nota de que dichas normas conservan toda su pertinencia y
siguen siendo importantes instrumentos de referencia para los sistemas de
seguridad social;
Recordando que la Declaración de la OIT sobre la justicia social para
una globalización equitativa reconoce que «los compromisos y esfuerzos
de los Miembros y de la Organización para poner en práctica el mandato
constitucional de la OIT, en particular mediante las normas internacionales
del trabajo, y para situar el empleo pleno y productivo y el trabajo decente
como elemento central de las políticas económicas y sociales, deberían
basarse en [el objetivo de] ii) adoptar y ampliar medidas de protección social
[…] que sean sostenibles y estén adaptadas a las circunstancias nacionales,
con inclusión de la ampliación de la seguridad social a todas las personas»;
Considerando la resolución y las conclusiones relativas a la discusión
recurrente sobre la protección social (seguridad social), adoptadas por la
Conferencia Internacional del Trabajo en su centésima reunión (2011), en
las que se reconoce la necesidad de una recomendación que complemente
las normas existentes de la OIT relativas a la seguridad social y proporcione
orientación a los Miembros para establecer pisos de protección social
adaptados a las circunstancias y niveles de desarrollo de cada país, como
parte de sistemas integrales de seguridad social;
Habiendo decidido adoptar varias propuestas relativas a los pisos de
protección social, que son objeto del cuarto punto del orden del día de la
reunión;
Habiendo decidido que estas propuestas revistan la forma de una
recomendación, adopta, con fecha catorce de junio de dos mil doce, la
 Piso de Protección
Social 121

siguiente Recomendación, que podrá ser citada como la Recomendación

sobre los pisos de protección social, 2012.

I. Objetivos, ámbito de aplicación y principios

1. La presente Recomendación proporciona orientaciones a los
Miembros para:
a) establecer y mantener, según proceda, pisos de protección social
como un elemento fundamental de sus sistemas nacionales de
seguridad social, y
b) poner en práctica pisos de protección social en el marco de
estrategias de extensión de la seguridad social que aseguren
progresivamente niveles más elevados de seguridad social para
el mayor número de personas posible, según las orientaciones de
las normas de la OIT relativas a la seguridad social.
2. A efectos de la presente Recomendación, los pisos de protección
social constituyen conjuntos de garantías básicas de seguridad social
definidos a nivel nacional que aseguran una protección destinada a
prevenir o a aliviar la pobreza, la vulnerabilidad y la exclusión social.
3. Reconociendo la responsabilidad general y principal del Estado de
poner en práctica la presente Recomendación, los Miembros deberían
aplicar los siguientes principios:
a) universalidad de la protección, basada en la solidaridad social;
b) derecho a las prestaciones prescrito por la legislación nacional;
c) adecuación y previsibilidad de las prestaciones;
d) no discriminación, igualdad de género y capacidad de responder
a las necesidades especiales;
e) inclusión social, en particular de las personas que trabajan en la
economía informal;
f) respeto de los derechos y la dignidad de las personas cubiertas
por las garantías de seguridad social;
g) realización progresiva, inclusive a través del establecimiento de
objetivos y plazos;
h) solidaridad en la financiación, asociada a la búsqueda de un
equilibrio óptimo entre las responsabilidades y los intereses
de aquellos que financian y se benefician de los regímenes de
seguridad social;
122 Seguridad Social

i) consideración de la diversidad de métodos y enfoques, con

inclusión de los mecanismos de financiación y los sistemas de
prestaciones;
j) gestión financiera y administración sanas, responsables y
transparentes;
k) sostenibilidad financiera, fiscal y económica, teniendo
debidamente en cuenta la justicia social y la equidad;
l) coherencia con las políticas sociales, económicas y de empleo;
m) coherencia entre las instituciones encargadas de la prestación de
servicios de protección social;
n) servicios públicos de alta calidad que mejoren el desempeño de
los sistemas de seguridad social;
o) eficacia y accesibilidad de los procedimientos de reclamación y de
recurso;
p) seguimiento regular de la aplicación y evaluación periódica;
q) pleno respeto de la negociación colectiva y de la libertad sindical
para todos los trabajadores, y
r) participación tripartita con las organizaciones representativas de
los empleadores y de los trabajadores, así como la celebración de
consultas con otras organizaciones pertinentes y representativas
de personas interesadas.
II. Pisos nacionales de protección social
4. Los Miembros, en función de sus circunstancias nacionales, deberían
establecer lo más rápidamente posible y mantener pisos de protección
social propios que incluyan garantías básicas en materia de seguridad
social. Estas garantías deberían asegurar como mínimo que, durante
el ciclo de vida, todas las personas necesitadas tengan acceso a una
atención de salud esencial y a una seguridad básica del ingreso que
aseguren conjuntamente un acceso efectivo a los bienes y servicios
definidos como necesarios a nivel nacional.
5. Los pisos de protección social mencionados en el párrafo 4 deberían
comprender por lo menos las siguientes garantías básicas de seguridad
social:
a) acceso a un conjunto de bienes y servicios definido a nivel nacional,
que constituyen la atención de salud esencial, incluida la atención de la
 Piso de Protección
Social 123

maternidad, que cumpla los criterios de disponibilidad, accesibilidad,

aceptabilidad y calidad;
b) seguridad básica del ingreso para los niños, por lo menos equivalente
a un nivel mínimo definido en el plano nacional, que asegure el
acceso a la alimentación, la educación, los cuidados y cualesquiera
otros bienes y servicios necesarios;
c) seguridad básica del ingreso, por lo menos equivalente a un nivel
mínimo definido en el plano nacional, para las personas en edad
activa que no puedan obtener ingresos suficientes, en particular en
caso de enfermedad, desempleo, maternidad e invalidez, y
d) seguridad básica del ingreso para las personas de edad, por lo menos
equivalente a un nivel mínimo definido en el plano nacional.
6. A reserva de sus obligaciones internacionales vigentes, los Miembros
deberían proporcionar las garantías básicas de seguridad social
mencionadas en la presente Recomendación por lo menos a todos
los residentes y niños, con arreglo a lo estipulado en la legislación
nacional.
7. Las garantías básicas de seguridad social deberían establecerse por ley.
La legislación nacional debería especificar la gama, las condiciones de
elegibilidad y los niveles de las prestaciones que dan efecto a estas
garantías. También deberían especificarse procedimientos de queja
y de recurso imparciales, transparentes, eficaces, simples, rápidos,
accesibles y poco onerosos. El acceso a los procedimientos de queja y
de recurso debería estar exento de cargos para el solicitante. Deberían
establecerse sistemas que permitan mejorar el cumplimiento de los
marcos jurídicos nacionales.
8. Al definir las garantías básicas de seguridad social, los Miembros
deberían tener debidamente en cuenta lo siguiente:
a) las personas que necesitan atención de salud no deberían
enfrentar dificultades ni un riesgo mayor de pobreza debido a
las consecuencias financieras del acceso a la atención de salud
esencial. También se debería considerar la prestación gratuita
de atención médica prenatal y puerperal a la población más
vulnerable;
124 Seguridad Social

b) la seguridad básica del ingreso debería permitir vivir con dignidad.

Los niveles mínimos de ingresos definidos a nivel nacional podrán
corresponder al valor monetario de un conjunto de bienes y
servicios necesarios, a los umbrales nacionales de pobreza, a los
umbrales de ingresos que dan derecho a la asistencia social o
a otros umbrales comparables establecidos por la legislación o
la práctica nacionales, y podrán tener en cuenta las diferencias
regionales;
c) los niveles de las garantías básicas de seguridad social deberían ser
revisados periódicamente mediante un procedimiento transparente
establecido por la legislación o la práctica nacionales, según proceda, y
d) al establecer y revisar los niveles de las garantías, debería asegurarse
la participación tripartita con las organizaciones representativas de
los empleadores y de los trabajadores, así como la celebración de
consultas con otras organizaciones pertinentes y representativas
de personas interesadas.
9. 1) Al proporcionar las garantías básicas de seguridad social, los
Miembros deberían considerar diferentes enfoques, con vistas a
aplicar la combinación más eficaz y eficiente de prestaciones y
regímenes en el contexto nacional.
2) Estas prestaciones podrán incluir prestaciones familiares y por hijos a
cargo, prestaciones de enfermedad y atención de salud, prestaciones
de maternidad, prestaciones de invalidez, prestaciones de vejez,
prestaciones de sobrevivientes, prestaciones de desempleo y garantías
de empleo, y prestaciones por accidentes del trabajo y enfermedades
profesionales, así como cualquier otra prestación social, ya sea
monetaria o en especie.
3) Esas prestaciones podrán ser suministradas por regímenes universales
de prestaciones, regímenes de seguro social, regímenes de asistencia
social, regímenes de impuesto negativo sobre la renta, regímenes
públicos de empleo y regímenes de apoyo al empleo.
10. Al diseñar y poner en práctica los pisos de protección social nacionales,
los Miembros deberían:
a) combinar medidas preventivas, promocionales y activas,
prestaciones y servicios sociales;
 Piso de Protección
Social 125

b) promover la actividad económica productiva y el empleo formal

considerando la adopción de políticas que incluyen la contratación
pública, la concesión de créditos públicos, la inspección del
trabajo, políticas del mercado de trabajo e incentivos fiscales
y que fomentan la educación, la formación profesional, las
competencias productivas y la empleabilidad, y
c) asegurar la coordinación con otras políticas que fomentan
el empleo formal, la generación de ingresos, la educación, la
alfabetización, la formación profesional, las competencias y la
empleabilidad, que reducen la precariedad, y que promueven el
trabajo estable, la iniciativa empresarial y las empresas sostenibles
en un marco de trabajo decente.
11. 1) Los Miembros deberían considerar una serie de métodos para
movilizar los recursos necesarios a fin de asegurar la sostenibilidad
financiera, fiscal y económica de los pisos de protección social
nacionales, tomando en consideración la capacidad contributiva
de los distintos grupos de población. Esos métodos, utilizados
individualmente o en combinación, podrán consistir en hacer cumplir
efectivamente las obligaciones tributarias y contributivas, redefinir las
prioridades de gasto o crear una base de recaudación más amplia y
suficientemente progresiva.
2) A los efectos de la aplicación de estos métodos, los Miembros
deberían considerar la necesidad de adoptar medidas destinadas a
prevenir el fraude, la evasión fiscal y el impago de las cotizaciones.
12. Los pisos de protección social nacionales deberían financiarse con
recursos nacionales. Los Miembros cuyas capacidades económicas y
fiscales sean insuficientes para poner en práctica las garantías podrán
pedir colaboración y apoyo a nivel internacional a fin de complementar
sus propios esfuerzos.
III. Estrategias nacionales para extender la seguridad social
13. 1) Los Miembros deberían formular y aplicar estrategias nacionales
de extensión de la seguridad social basadas en consultas nacionales
realizadas a través de un diálogo social efectivo y de la participación
social. Las estrategias nacionales deberían:
a) dar prioridad a la puesta en práctica de pisos de protección social
126 Seguridad Social

como punto de partida para los países que no cuentan con un

nivel mínimo de garantías de seguridad social y como un elemento
fundamental de sus sistemas nacionales de seguridad social, y
b) tratar de proporcionar al mayor número de personas posible, y lo
antes posible, niveles de protección más elevados acordes con las
capacidades económicas y fiscales de los Miembros.
2) A estos efectos, los Miembros deberían establecer progresivamente
y mantener sistemas de seguridad social integrales y adecuados que
sean coherentes con los objetivos de las políticas nacionales y tratar
de articular las políticas de seguridad social con las demás políticas
públicas.
14. Al formular y aplicar estrategias nacionales para extender las estrategias
de seguridad social, los Miembros deberían:
a) establecer objetivos acordes con las prioridades nacionales;
b) identificar las lagunas de la protección y sus obstáculos;
c) tratar de colmar las lagunas de la protección mediante regímenes
apropiados y coordinados eficazmente, ya sean de carácter
contributivo o no contributivo o ambas cosas, inclusive mediante
la extensión de los regímenes contributivos existentes a todas las
personas interesadas que tengan capacidad contributiva;
d) complementar la seguridad social con políticas activas del
mercado de trabajo, inclusive mediante formación profesional u
otras medidas, según proceda;
e) especificar las necesidades financieras y los recursos, así como los
plazos y las etapas establecidos para alcanzar progresivamente los
objetivos definidos, y
f) dar a conocer mejor sus pisos de protección social y sus estrategias
de extensión, y poner en marcha programas de información,
inclusive a través del diálogo social.
15. Las estrategias de extensión de la seguridad social deberían aplicarse
a las personas que forman parte tanto de la economía formal como
de la economía informal, apoyar el crecimiento del empleo formal
y la reducción de la informalidad, ser compatibles con los planes de
desarrollo social, económico y medioambiental de los Miembros y
facilitar su puesta en práctica.
 Piso de Protección
Social 127

16. Las estrategias de extensión de la seguridad social deberían asegurar

apoyo a los grupos desfavorecidos y a las personas con necesidades
especiales.
17. Al establecer sistemas integrales de seguridad social acordes con
los objetivos, las prioridades y las capacidades económicas y fiscales
nacionales, los Miembros deberían tratar de alcanzar la gama y los
niveles de prestaciones establecidos en el Convenio sobre la seguridad
social (norma mínima), 1952 (núm. 102), o en otros convenios y
recomendaciones de la OIT sobre seguridad social que establecen
normas más avanzadas.
18. Los Miembros deberían considerar la posibilidad de ratificar, tan
pronto como lo permitan las circunstancias nacionales, el Convenio
sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102). Además,
los Miembros deberían considerar la posibilidad de ratificar o de dar
efecto, según proceda, a otros convenios y recomendaciones de la
OIT sobre seguridad social que establecen normas más avanzadas.
IV. Seguimiento
19. Los Miembros deberían seguir los progresos alcanzados en la puesta
en práctica de los pisos de protección social y en la consecución
de otros objetivos de las estrategias nacionales de extensión de la
seguridad social a través de mecanismos apropiados definidos a nivel
nacional, que incluyen la participación tripartita con las organizaciones
representativas de los empleadores y de los trabajadores, así como
la celebración de consultas con otras organizaciones pertinentes y
representativas de personas interesadas.
20. Los Miembros deberían organizar consultas nacionales de forma
periódica para evaluar los progresos realizados y examinar las políticas
tendentes a obtener la extensión horizontal y vertical de la seguridad social.
21. A efectos del párrafo 19, los Miembros deberían recoger, compilar,
analizar y publicar regularmente un conjunto apropiado de datos,
estadísticas e indicadores sobre seguridad social desglosados, en
particular, por sexo.
22. Al formular o revisar los conceptos, las definiciones y la metodología
utilizados para producir datos, estadísticas e indicadores sobre
128 Seguridad Social

seguridad social, los Miembros deberían tomar en consideración

las orientaciones pertinentes proporcionadas por la Organización
Internacional del Trabajo, en particular, según proceda, la resolución
sobre la elaboración de estadísticas de la seguridad social adoptada
por la Novena Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo,
y por otras organizaciones internacionales.
23. Los Miembros deberían establecer un marco jurídico para garantizar
la seguridad y protección de la información personal de carácter
privado contenida en sus sistemas de datos sobre seguridad social.
24. 1) Se alienta a los Miembros a intercambiar información, experiencias y
conocimientos técnicos sobre estrategias, políticas y prácticas en materia
de seguridad social, entre ellos y con la Oficina Internacional del Trabajo.
2) En el marco de la aplicación de la presente Recomendación, los
Miembros podrán solicitar la asistencia técnica de la Organización
Internacional del Trabajo y de otras organizaciones internacionales
pertinentes, de conformidad con sus respectivos mandatos.
 Piso de Protección
Social 129

Anexo II. Manual y marco estratégico para las actividades nacionales

conjuntas de las Naciones Unidas: Iniciativa de Piso de Protección
Social. OIT-OMS. (Anexo VII del manual)

Anexo VII: Lista de verificación provisional de los datos para la evalua-

ción nacional y para la determinación de costos del Piso de Protec-
ción Social
1. Inventario de las instituciones existentes y programas de prestaciones
en consonancia con las áreas temáticas centrales en virtud del Piso de
Protección Social (a ser rellenado en el curso de las evaluaciones nacionales)

Programa Elemento 1 del Piso

Elemento 2 del Piso de Protección Social.
de de Protección Social
Transferencias sociales
prestaciones Servicios esenciales
Seguridad del ingreso y acceso a
nutrición para los pobres
Seguridad alimentaria y
Agua y Saneamiento

los servicios esenciales

Institución
Trabajo social

Personas mayores
Educación

Pública
Salud

Discapacitados
Desempleados
Educación
y vulnerables

Salud

Institución Programa a
pública a
Institución Programa b
pública b
Institución Programa c
pública c
Institución Programa…
pública …
130 Seguridad Social

2. Datos nacionales
Deberían recopilarse series históricas para los 2 a 10 últimos años de las fuentes nacionales de datos
existentes en relación con las siguientes variables. Cuando se disponga de proyecciones para el futuro,
éstas deberían ser recopiladas.
Datos PIB a precios corrientes y PIB a precios constantes por sector económico (tasas
macro de crecimiento anual)
económicos
PIB a precios corrientes y PIB a precios constantes por categoría del gasto (tasas
y
de crecimiento anual)
datos del
Mercado Coeficiente de deflación del PIB por sector económico
laboral
Coeficiente de deflación del PIB por categoría del gasto
Proporción de los ingresos por trabajo y capital en el PIB
Ingresos nacionales – datos desglosado
Salario nacional promedio por sector económico
Salario mínimo, en caso de ser aplicable
Índices de precios (incluidos los índices de precios de las exportaciones e
importaciones)

Tasas de interés nominal

Cuentas públicas del gasto social
Cuentas de salud
Tasas de fuerza de trabajo y de participación en la fuerza de trabajo por sexo y
por edad, por área geográfica
Empleo por sector económico y por estatus y por área geográfica
Desempleo y subempleo
Economía informal
Demografía general Información de los censos y datos sobre la población en general por sexo y edad,
en total y desglosados por área geográfica
Tasas de mortalidad por sexo y edad, en total y desglosadas por grupos selectos
de población
Mortalidad materno infantil, U5MR
Tasas de fertilidad por edad de la madre
Ratio del sexo de los recién nacidos
Flujos de migración neta por sexo y edad y pormenores sobre el país de origen
Estadísticas de (Datos de las encuestas de hogares y estudios de la pobreza)
familias y
Número de hogares por tamaño (número de hijos dependientes), área geográfica,
Hogares
grupo socioeconómico clasificado en relación con la categoría de trabajo del jefe
del hogar (por ejemplo, empleado asalariado, empleado no agrícola por cuenta
propia, empleado agrícola por cuenta propia, desempleado, jubilado, otros).
Proporción de casados por sexo y edad y por área geográfica (de no estar
disponible – la referencia a las estadísticas del seguro social podría ser útil)
 Piso de Protección
Social 131

Ingresos y gastos de (Datos de las encuestas de hogares y estudios de la pobreza)

los
Número de hogares por nivel promedio de ingresos mensuales, en función de
hogares
distintos grupos socioeconómicos.
Composición de los ingresos familiares por fuente: salario por el empleo,
ganancias del empleo por cuenta propia, ganancias por actividades agrícolas,
transferencias sociales, otros
Pobreza Medición nacional de la línea de pobreza y otras fuentes internacionales de datos
sobre el cálculo de la línea nacional de pobreza; normas y estándares nacionales
e internacionales (pobreza multidimensional)
Medición nacional de la pobreza, clases de vulnerabilidad e ingresos (hogares o per
cápita) por área geográfica, por sector económico y con arreglo a las principales
clases de fuentes de ingreso familiar y/o dimensiones de las privaciones
Medición nacional de la malnutrición y estadísticas pertinentes sobre nutrición
3. Servicios esenciales del Piso de Protección Social –datos específicos, y
4. Prestaciones esenciales del Piso de Protección Social – datos específicos:
Deberían recopilarse series históricas para los 2 a 10 últimos años de las fuentes nacionales de datos
existentes en relación con las siguientes variables. Cuando se disponga de proyecciones para el futuro,
éstas deberían ser recopiladas
Transferencias para Programas existentes, institución responsable, donantes, fecha de inicio
desempleados, Cada programa: descripción del conjunto de prestaciones, tipo de prestaciones
personas mayores, (monetarias/en especie),
discapacitados población cubierta (grupo destinatario, número de beneficiarios o de personas
cubiertas, porcentaje comparado con la población destinataria), condiciones
de calificación, gasto total, proporción de los costos administrativos, nivel de la
prestación, fuente de financiación
Análisis crítico del programa existente, eficiencia, eficacia, impacto
Programas que podrían ser ampliados fácilmente de la fase piloto a la cobertura
nacional
Proyectos de nuevos programas; desarrollo o extensión de los programas
actuales
Acceso a la salud Gasto en salud:
Cuentas nacionales de salud (si están disponibles)
Gasto público y privado, ratio público/privado
Gasto total en salud en % del PIB
Gasto gubernamental en salud respecto del gasto gubernamental total
Gasto gubernamental en salud per cápita
Gasto de la seguridad social en salud respecto del gasto gubernamental en
salud
Gastos de bolsillo respecto del gasto total en salud
Acceso a los servicios de salud y asequibilidad de los servicios:
Déficit de la cobertura legal/formal en % de la población
Tasas de utilización y gasto promedio (paciente hospitalario/paciente
ambulatorio)
Programas actuales de protección social de la salud (transferencias para
desempleados, personas mayores, discapacitados)
Gastos por enfermedades graves en proporción del gasto total en salud
132 Seguridad Social

Acceso a la Datos básicos nacionales:

educación Número de estudiantes desglosado por género
Número de alumnos desglosado por género
Número de maestros desglosado por género y calificación
Número de clases
Número de libros de texto
Presupuesto total nacional
Presupuesto total para educación desglosado por nivel de educación,
costos recurrentes/de capital
Gasto total en educación
Financiación externa para la educación en caso de existir
Aporte del hogar
Acceso a la educación
Tasa bruta de alumnos en educación primaria
Tasas brutas de matrícula en todos los niveles educativos
Ratios netos de matrícula
Tasa de abandono escolar
Tasa de supervivencia + de 5 años
Índice de la paridad de género
Calidad de la educación (indicadores básicos)
Ratio alumno-profesor
Ratio profesor calificado/no calificado
Tamaño de la clase
Ratio alumno-libro de texto
Resultados del aprendizaje
Financiación de la educación (indicadores básicos)
Educación en % del PIB
Educación en % del presupuesto nacional
Análisis presupuestario: costos recurrentes/de capital
Costos unitarios por alumno
Ratio de la financiación nacional/externa
Ratio de la financiación pública/privada
 Piso de Protección
Social 133

Anexo III.Guía de indicadores ydistribucionesnacionales en relación al

mercado de trabajo, la protección social y los servicios esenciales,
con análisis de género.
En aras de contribuir a una transversalización de género eficaz en el
instrumento realizado por OIT y OMS en el documento Manual y marco
estratégico para las actividades nacionales conjuntas de las Naciones Unidas:
Iniciativa de Piso de Protección Social recogido en el Anexo I, se propone
desagregar algunos de los indicadores ya planteados en dicha propuesta,
así como adicionar nuevos indicadores. Con esto se pretende identificar
las brechas de género en los diferentes ámbitos e incluir el análisis de los
servicios de cuidados como parte de los servicios esenciales.
2. Datos Nacionales
Ámbitos contemplados en la propuesta de
partida______________________________
Datos macroeconómicos y datos del Mercado laboral
Indicadores ya Salario nacional promedio por sector económico por sexo
contemplados en
la propuesta OIT a Salario mínimo (por ocupación), en caso de ser aplicable, por sexo
desagregar por sexo
Desempleo y subempleo por sexo
Economía informal por sexo
Nuevos indicadores Brecha entre mujeres y hombres en el salario promedio por hora y
propuestos mes
Demografía general Información de los censos y datos sobre la población en general por
sexo y edad, en total y desglosados por área geográfica
Nuevos indicadores Población total, por sexo y edad
propuestos
Razón de dependencia (población menor de 15 y mayor de 64).
Estadísticas de familias y hogares
Indicadores ya Número de hogares por tamaño (número de hijos dependientes),
contemplados en área geográfica, grupo socioeconómico clasificado en relación
la propuesta OIT a con la categoría de trabajo del jefe y sexo del hogar (por ejemplo,
desagregar por sexo empleado asalariado, empleado no agrícola por cuenta propia,
empleado agrícola por cuenta propia, desempleado, jubilado, otros).
Nuevos indicadores Estructura de los hogares según tipo (hogar biparental con doble
propuestos proveedor de ingreso, hogar biparental con hombre proveedor
de ingreso y cónyuge ama de casa, hogar biparental con mujer
proveedora y hombre amo de casa, hogar monoparental)
134 Seguridad Social

Pobreza24
Nuevos indicadores Hogares en pobreza y pobreza extrema por jefatura de hogar según
propuestos zona de residencia
Población en hogares pobres por sexo por grupos etarios
_Nuevos ámbitos a incluir____________________________________________________
Análisis de la cobertura de la protección social: qué prestaciones conforman el sistema de
seguridad social del país, y brechas por sexo en cada una de las prestaciones contempladas,
contributivas y no contributivas, en relación a la población total y a la población ocupada.
Nuevos indicadores Cobertura de la atención a la salud por sexo
propuestos
Cobertura de la atención en maternidad por sexo.
Cobertura de las prestaciones económicas por vejez, discapacidad y
sobreviviencia (viudedad y orfandad) por sexo.
Cobertura de las prestaciones económicas por enfermedad por
sexo.
Cobertura de las licencias y prestaciones económicas por maternidad
(Convenio 183: ratificación / nivel de prestaciones, duración efectiva
de las licencias pre y postnatal).
Cobertura de las prestaciones por enfermedad profesional y accidente
de trabajo por sexo.
Prestaciones por desempleo, por sexo.
Uso del tiempo
Nuevos indicadores Horas dedicadas al trabajo remunerado al día por sexo
propuestos
Horas dedicadas al trabajo no remunerado al día por sexo.

24. Como ya se ha señalado, si bien en enfoque de pobreza presenta seria limitaciones, hasta
el momento no se cuenta con indicadores homogéneos que permitan trascender estas
limitaciones de manera exhaustiva, en el marco de la exclusión social. Por lo tanto, se
retoman de manera provisional en este ejercicio metodológico.
 Piso de Protección
Social 135

3. Servicios esenciales del Piso de Protección Social –datos específicos

__Ámbitos contemplados en la propuesta de partida______________________________
Acceso a la salud
Indicadores ya Acceso a los Déficit de la cobertura legal/formal en % de la
contemplados en servicios de salud y población por sexo
la propuesta OIT a asequibilidad de los
desagregar por sexo servicios
Nuevos indicadores Condiciones de Tasa de mortalidad materna
propuestos salud reproductiva
Tasa de fecundidad global
y sexual
Tasa de fecundidad adolescente
Tasa de fecundidad infantil
Atención a la salud Acceso a aborto terapéutico (legal,
reproductiva y penalizado, hay obstáculos para su práctica,
sexual: promoción y no hay obstáculos para su práctica)
prevención
Acceso a anticoncepción de emergencia
Porcentaje de mujeres que recibieron al menos
4 controles durante el último embarazo
Porcentaje de mujeres atendidas en el parto
por personal de salud capacitado
Porcentaje de partos en centros de salud
Porcentaje de mujeres que reciben controles
postnatales
Porcentaje de niñas y niños que reciben
controles postnatales
Porcentaje de niñas y niños que se alimentan
con lactancia materna exclusivamente
durante los 6 primeros meses
Acceso a la educación
Indicadores ya Acceso a la Tasa bruta de alumnos en educación primaria
contemplados en educación por sexo
la propuesta OIT a
Tasas brutas de matrícula en todos los niveles
desagregar por sexo
educativos por sexo
Tasa de abandono escolar por sexo
Tasa de supervivencia + de 5 años por sexo
136 Seguridad Social

Nuevos indicadores Acceso a la Tasas de escolarización en educación primaria

propuestos educación por sexo
Tasas de escolarización en educación
secundaria por sexo.
Expulsión escolar en educación primaria por
sexo
Expulsión escolar en educación secundaria
por sexo
Cobertura horaria Promedio de horas diarias ocupadas por la
de los centros población infantil y adolescente en los centros
educativos educativos.
_Nuevos ámbitos a incluir_____________________________________________________
Servicios sociales de cuidado
Nuevos indicadores Cobertura de los servicios de atención a la infancia en edad anterior
propuestos a la edad de escolarización en el nivel primario
Cobertura de los servicios de atención a la infancia en edad escolar
Cobertura de los servicios de atención a personas adultas mayores
Cobertura de los servicios de atención a personas con discapacidad.
Condiciones de trabajo del personal: salario, jornada,
aseguramiento.

De manera adicional, el siguiente cuadro recoge una síntesis que, a partir

de las 4 garantías básicas de protección social, permitirá profundizar en
la identificación de brechas entre mujeres y hombres en la cobertura de
protección social, las brechas de exclusión social y las brechas de acceso
al mercado laboral. En el cuadro se recogen aspectos relevantes en este
sentido que además de contribuir a dimensionar las brechas, apuntan a
señalar algunos colectivos que deberían ser prioritarios para garantizar que
el piso básico considere dichas brechas de género y contribuya a reducirlas.
Así, algunos de los indicadores incluidos en el cuadro tratan de dar cuenta
de la brecha como tal, mientras que otros se enfocan en dimensionar los
colectivos que deben ser considerados a la hora de diseñar e implementar las
medidas específicas que integrarán el piso de protección social.
 Piso de Protección
Social 137

Brecha o
desigualdad Fuentes de
Indicadores
a tomar en cuenta información
y reducir
- Niñas y niños en - % de jefas de hogares pobres con Encuestas de
Ingresos mínimos a

hogares pobres con niñas y niños menores de 5 años. hogares de

jefatura de hogar - % de niñas y niños excluidos de propósitos
la niñez

femenina los servicios básicos en hogares múltiples

- Adolecentes y pobres jefeados por mujeres. Registros
niñas embarazadas - Tasa de fecundidad en administrativos
y madres adolescentes
- Tasa de fecundidad en niñas
- Mujeres con - Relación de género –proporción Encuestas de
Ingresos mínimos a las personas en edad activa de

deseo de trabajar de mujeres sobre proporción hogares de

que no pueden de hombres- de la población propósitos
hacerlo por inactiva que alega que no puede múltiples
responsabilidades trabajar por responsabilidades Registros
familiares familiares. administrativos
- Mujeres que - % de mujeres con deseo de
trabajan y no trabajar que no lo hacen por
cuentan con responsabilidades familiares con
trabajar

opciones de niñas y niños menores de 6 años

cuidado para sus a su cargo.
hijas e hijos - % de mujeres activas con niñas
- Mujeres que no y niños menores de 6 años a su
están cubiertas cargo.
por la licencia de - % de mujeres activas que no
maternidad. están cubiertas por la licencia de
- Mujeres que no maternidad.
reciben el salario - % de mujeres ocupadas que
mínimo no reciben un ingreso al menos
equivalente al mínimo.
-Mujeres mayores % de mujeres mayores a la Encuestas de
no puedan desarrollar
Ingresos mínimos a la

con discapacidad que

vejez y a las personas

a la edad de edad de jubilación que no están hogares de

actividad laboral

jubilación que no cubiertas por ningún régimen propósitos

están cubiertas por social. múltiples
ningún régimen % de mujeres mayores a la edad Registros
social. de jubilación sin ingresos propios. administrativos

- Mujeres % mujeres excluidas de Encuestas de

embarazadas la cobertura de controles hogares de
Paquetes básicos

excluidas de la prenatales (3 meses ante del propósitos

de salud

atención médica embarazo). múltiples

suficiente. Otras encuestas
Registros
administrativos
138 Seguridad Social

Anexo IV. Inventario de programas, desarrollados o que estén en curso,

que puedan englobarse en los objetivos y grupos poblacionales del
piso de protección social
Programa Institución Objetivos Supuestos sobre Población Inversióncon
los que se basa* Destinataria relación al PIB
(cobertura)

* Condicionalidad, contar con que algún miembro en los hogares provee de bienestar y se la
atribuyen responsabilidades, división sexual del trabajo, etc. 

Anexo V. Descripción de cada uno de los programas.

1.   Identificación:
1.1. Nombre del programa:
1.2. Objetivos
1.3. Localización geográfica o territorial:
1.4. Institución (es) responsables – 1. 2. 3. 4.
R– y/o colaboradoras –C–
1.5. Financiación –totales y %–: 1 2. 3. 4.
1.6. Mecanismos de dirección y /o
coordinación previstos
1.7. Participación de la sociedad
civil en el diseño del programa
1.8. Porcentaje sobre gasto social 1.9. Porcentaje sobre el PIB
2.    Población beneficiaria:
2.1. Criterios de focalización:

2.2. Condicionalidades, en su caso: Educación: Salud: ¿Se establece la

responsabilidad en
alguno de los miembros
de la familia?
 Piso de Protección
Social 139

2.3.   Participación población beneficiaria en el programa: personas que ingresan.

2.3.1. Población Mujeres Hombres 2.3.2. Hogares atendidos Jefatura Jefatura

atendida por sexo, por jefatura, absolutos mujeres hombres
absolutos y %. y%

2.4.   Criterios de 2.5. Personas que Mujeres Hombres

egreso. finalizan el programa

2.6. Mecanismos de
participación en el
desarrollo y evaluación
del programa.
3. Componentes en relación a la población beneficiaria:(Si no se disponen de datos de participación
segregados por sexo, marcar con una x los componentes que integra)

3.2.   Estímulo a la
3.1.   Estímulo a la demanda: oferta: servicios
esenciales.
3.2.1. Transferencias 3.2.2. Transferencias en a) b) c) d) e) f)
capacitación profesional

monetarias especie
3.2.3.  Programas de

b) b)
a) c) a) c)
Población Población
Niñez Vejez Niñez Vejez
adulta adulta
…

M H M H M H M H M H M H M H Observaciones en
relación a los servicios
esenciales:
3.3.   Coordinación, interrelación o dependencia de otros programas:

3.3.1. Ámbito local o comunitario. 3.3.3.  Ámbito internacional 3.3.2. Ámbito regional

o nacional.

 140

Anexo VI. Población cubierta y ámbitos de la cobertura del conjunto de programas en relación a los obje-
tivos del piso de protección social.

Tabla de sistematización de cobertura y objetivos del conjunto de programas.

Seguridad Social

Objetivos en el marco del piso de

Población cubierta
protección social
Invm, Acceso a
Garantía
ersión y servicios Acceso al
Programa Vejez y personas con de
fuente de Niñez Población adulta esenciales, mercado
discapacidad ingresos
financiación incluido laboral
mínimos
cuidado
Niñas Niños Mujeres Hombres Mujeres Hombres
* * *
C C C
* * *
C C C
* * *
C C C
* * *
C C C
Totales *Especificar para ingresos si son
monetarios o en especie; para acceso a
servicios esenciales: cuáles; para acceso
al mercado laboral: tipos de programas.
C: Cantidad de costo asignado a este
objetivo.
Planificación de la formación sindical para la promoción del Trabajo Decente‐ Trabajo Decente al Cubo
 Piso de Protección
Social 141

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