Observatorio de Tierras FORMALIZACIÓN - LA LUCHA CONTRA LA AMNESIA COMO UNO DE LOS PRINCIPALES RETOS DEL DECRETO 902

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FORMALIZACIÓN: LA LUCHA CONTRA

LA AMNESIA COMO UNO DE LOS
PRINCIPALES RETOS DEL DECRETO
902. Buscar
Por: Alejandro Abondano y Santiago Rengifo
Desde los años noventa se han adelantado

programas de formalización con el fin de dar
respuesta a problemas estructurales que han
aquejado históricamente al sector rural en el país.
Hoy, con el impulso del punto 1 de los acuerdos, se
emprende de nuevo una de estas iniciativas con
el fin de proteger los derechos de la pequeña y
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mediana propiedad rural. En efecto, el Decreto

902 de 2017 contiene la estructura de un
programa de formalización que toma medidas
para alentar sobre todo la titulación a favor de
campesinos de escasos recursos[1]. Sin embargo,
es necesario no olvidar las experiencias pasadas
para poder evitar cometer errores en el futuro.
Con estos programas se ha buscado regularizar
los derechos de propiedad para conseguir
establecer seguridad jurídica y erradicar los
conflictos sobre la propiedad de la tierra. La
formalización ha sido pensada usualmente como
una herramienta para acabar con la
incertidumbre que tienen los campesinos de sus
derechos sobre la tierra, además de permitirles
ventajas tales como el acceso a crédito y mejorar
su calidad de vida[2].
Aun cuando promete estos beneficios, y más allá
de las condiciones que se deben cumplir para que
estos se den, la consolidación de los derechos de
propiedad llevada a cabo de manera incorrecta
también puede traer consecuencias indeseables
como la legalización del despojo[3]. Los derechos
de propiedad, por sí solos, no garantizan la
ausencia de conflictos y en cambio sí pueden
crear nuevas tensiones[4]. En Colombia, la
implementación de estos programas de
regularización de la propiedad no ha podido ser
evaluada y, mucho menos, es posible conocer los
efectos que han tenido en el ámbito rural.
Uno de los retos más difíciles que han enfrentado
los programas de formalización como política
pública, ha sido el de la coordinación institucional
que les impone el diseño institucional. En más de
una ocasión ha sucedido que se producen
rupturas en la implementación del programa
debido que se cambia de dirección, de entidad

responsable o se distribuyen y modifican las
funciones de las entidades sin el cuidado
necesario. El resultado suele ser la pérdida de los
esfuerzos y del trabajo realizado, así como la falta
de información relativa a los programas que
permita su evaluación.
Desde 1996 se ha buscado implementar tres
programas de formalización distintos. Ninguno de
ellos ha lidiado de forma exitosa con estos retos y,
particularmente, las entidades han fracasado en
la compilación de la información acerca de su
ejecución. El primero de ellos, fue el Plan Nacional
de Desarrollo Alternativo (PLANTE) que se creó en
cabeza del Departamento Administrativo de
Presidencia (DAPRE) mediante el Decreto 472 de
1996.
El PLANTE no estaba destinado únicamente a la
regularización de la propiedad, sino a la
erradicación de cultivos de uso ilícito a través de la
provisión de alternativas económicas a los
pequeños productores. Una de las medidas que
acompañaban esta iniciativa era precisamente la
formalización de tierras. Sin embargo, aunque en
su primera evaluación de este programa el DNP
proyectó como meta que se entregarían “2.080
títulos sobre 82.000 hectáreas en los municipios
del PLANTE”[5], no existe hoy información acerca
del alcance del cumplimiento de este propósito.
Algo similar sucedió con el siguiente,
denominado “Programa Presidencial para la
Formalización de la Propiedad y Modernización
de la Titulación Predial” creado en 1995 también
en cabeza del DAPRE[6]. No obstante, en el año
2000 se suprimió este programa de las funciones
del DAPRE y se dejó su dirección en cabeza del
Ministerio de Desarrollo Económico[7]. A su vez,

dos años después el Ministerio de Desarrollo
Económico fue fusionado con el Ministerio de
Comercio para crear el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo (Mincit). La siguiente línea del
tiempo muestra estos cambios institucionales:
Tanto la reestructuración en el 2000 como los

cambios institucionales en ese año y en el 2002,
conllevaron a una ruptura en la ejecución del
programa y en el archivo de la información
relativa a su implementación. Por una parte, la
reestructuración del programa afectó su enfoque
y sus objetivos, que pasaron a concentrarse en la
modernización del catastro y el registro dejando
de lado la formalización. Por otro lado, ocurrió lo
mismo que con el PLANTE, pues hoy en día tanto
el DNP, como el DAPRE y el Mincit afirman no
contar con información relativa a la ejecución del
programa o sus resultados[8].
El último programa nacional de formalización, fue
creado en el año 2010 bajo el nombre “Programa
Nacional de Formalización de los Predios Rurales”

por el Ministerio de Agricultura[9]. La ejecución
del programa debía coordinarse con otras
entidades que también tienen funciones
atinentes a la formalización como el Instituto de
Desarrollo Rural (INCODER). Las instituciones
competentes lograron articularse en un inicio
para la realización un programa piloto de
formalización en el 2014 llamado “Mangos
Bajitos”. Su nombre provino de la intención de
tomar aquellos casos que se preveía iban a
resultar más sencillos, para identificar los
obstáculos con los que se podían encontrar a la
hora de formalizar los derechos de propiedad.
A pesar de haber logrado esta sinergia, en el 2015
se suprimió el INCODER y se crea la Agencia
Nacional de Tierras (ANT) como una de sus
sucesoras. Para el programa de formalización de
2010, se transfirió la dirección a esta entidad
recién creada. Por su parte, todo el trabajo
realizado hasta el momento con “Mangos Bajitos”,
fue entregado al Ministerio de Agricultura y hasta
el momento tampoco se tiene información acerca
de lo que se hizo con estos avances.
En este último caso, la supresión del INCODER y la

subsecuente creación de la ANT con funcionarios
totalmente nuevos, significó cortar los canales de
comunicación entre esta entidad y las demás
competentes en el programa de formalización.
Esto se debió a la falta de previsión para realizar
un empalme cuidadoso que asegurara la
continuidad en esa comunicación y la
preservación de los archivos de información.
La ausencia de información acerca de los
programas tiene fuertes impactos en la
posibilidad que tiene la ciudadanía de participar
en la evaluación de estas políticas públicas. Sin
conocer los resultados, resulta imposible
determinar la eficacia del diseño institucional o
los aspectos que se deben ajustar para conseguir
que la formalización sea una herramienta para
erradicar los conflictos sobre la propiedad de la
tierra en vez de reproducirlos.
La falta de información, además, impide que se
conozca a ciencia cierta si los esfuerzos invertidos
en la implementación de estos programas sí

impactan a la población objetivo. Esto, como se
delineó al inicio de este documento, es
fundamental para evitar que la formalización se
convierta en un mecanismo para afianzar la
concentración de la tierra en pocas manos como
ha sucedido en el pasado. El reconocimiento de
derechos de propiedad, tiene la vocación de
permitir que muchos de los habitantes más
vulnerables de las zonas rurales sean vistos por el
Estado y reciban su protección. Pero si las
entidades encargadas no logran trabajar juntas en
esa dirección, cuidando la transparencia en su
gestión, tampoco veremos resultado alguno del
programa de formalización propuesto por el
Decreto 902.

Notas
[1] En el Decreto se establecen medidas para priorizar a aquellos

beneficiarios que cuentan con un menor patrimonio, tales como
la formalización de tierras a título gratuito o parcialmente
gratuito.
[2] Estas expectativas se ven reflejadas en los objetivos de los

distintos programas de formalización, que van desde proveer
alternativas de desarrollo económico (PLANTE – decreto 472 de
1996) hasta mejorar la calidad de vida de los campesinos
(Programa Nacional de Formalización – Resolución 452 de 2010)
pasando por la dinamización del mercado de tierras (Programa
Presidencial de Formalizacón – Conpes 2736).
[3] LeGrand, C. (1988). Colonización y protesta campesina en

Colombia (1850-1950). Universidad Nacional de Colombia.
[4] Fitzpatrick, Daniel (2006). Evolution and Chaos in Property

Rights Systems: The Third World Tragedy of Contested Access.
The Yale Law Journal, Vol. 115, No. 5 (Mar., 2006), pp. 996-1048.
[5] Departamento Nacional de Planeación; Plan Nacional de

Desarrollo Alternativo; Ministerio de Agricultura t Desarrollo
Rural (7 de febrero, 1996). Documento CONPES No. 2835.
[6] Presidente de la República (6 de mayo, 1995). Decreto 755 de

1995 “por el cual se crea en el Departamento Administrativo de
la Presidencia de la República, el Programa Presidencial para la
Formalización de la Propiedad y Modernización de la Titulación
Predial”. Diario Oficial No.41840 del 9 de Mayo, 1995.
[7] Presidente de la República (8 de mayo, 2000). Decreto 821 de

2000 “por el cual se suprime el Programa Presidencial para la
formalización de la Propiedad y Modernización de la Titulación
Predial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República”. Diario Oficial No. 44007 del 16 de Mayo, 2000.
[8] Esta afirmación se basa en distintos derechos de petición

enviados a estas entidades. Las peticiones fueron siempre
contestadas o bien afirmando que no contaban con la
información, o remitiendo a otras entidades para que contestaran
la petición.
[9] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (23 de diciembre,

2010). Resolución 452 de 2010 “Por la cual se crea el programa
de formalización de la propiedad rural y su unidad coordinadora”.
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Por: Alejandro Abondano y Santiago Rengifo

Desde los años noventa se han adelantado

mediana propiedad rural. En efecto, el Decreto

debido que se cambia de dirección, de entidad

Ministerio de Desarrollo Económico[7]. A su vez,

Tanto la reestructuración en el 2000 como los

Nacional de Formalización de los Predios Rurales”

En este último caso, la supresión del INCODER y la

en la implementación de estos programas sí

[1] En el Decreto se establecen medidas para priorizar a aquellos

[2] Estas expectativas se ven reflejadas en los objetivos de los

[3] LeGrand, C. (1988). Colonización y protesta campesina en

[4] Fitzpatrick, Daniel (2006). Evolution and Chaos in Property

[5] Departamento Nacional de Planeación; Plan Nacional de

[6] Presidente de la República (6 de mayo, 1995). Decreto 755 de

[7] Presidente de la República (8 de mayo, 2000). Decreto 821 de

[8] Esta afirmación se basa en distintos derechos de petición

[9] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (23 de diciembre,

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