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POLÍTICA DE LA EDUCACIÓN
Y POLÍTICAS EDUCATIVAS:
UNA APROXIMACIÓN TEÓRICA

MANUEL DE PUELLES BENÍTEZ

UNED

ABSTRACT

Surprising though it may seem, until only a few years ago there had been no systematic study of the
relationship between politics and education, probably due fundamentally to epistemological difficulties
which have yet to be fully resolved. These difficulties in turn are rooted in the problematics of politics
itself and hence inevitably affect the field of the politics of education.
This article therefore analyses the various levels at which politics is carried on, the different! concep-
tions inherent in the spheres of politics and policy, the perennial debate as to whether the content of poli-
tical studies is prescriptive or positive, and the recent influence of public policies, in a attempt at
theoretical level to lay the groundwork for a discipline that is not confined to examining the educational
policies which operate on everyday reality but will also encompass what in this article we have called the
central core of the politics of education.

Aunque pueda resultar sorprendente, las relaciones entre política y educación

no han sido objeto de un estudio sistemático hasta hace muy pocos años. La causa
fundamental puede hallarse, en la existencia de problemas epistemológicos aún no
plenamente resueltos, derivados de la problematicidad misma de la política, lo que
no deja de incidir en el campo propio de la política de la educación.
En consecuencia, se analizan en este trabajo los diversos niveles en que se desa-
rrolla la política, la diferente conceptuación que presentan los ámbitos de la politics
y de la policy, la polémica sempiterna sobre el contenido prescriptivo o positivo de
la política, la incidencia reciente de las políticas públicas, todo ello en un intento
teórico de configurar el contorno propio de una disciplina que no se limite a exami-
 450 MANUEL DE PUELLES BENÍTEZ
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nar las políticas educativas que operan sobre la realidad, sino que abarque también
lo que en este trabajo se denomina el núcleo central de la política de la educación.
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1. RELACIONES ENTRE POLÍTICA Y EDUCACIÓN
Todos sabemos que existe algún nexo entre política y educación. Basta con que
recordemos, por ejemplo, algunos hechos sucedidos en el último decenio en el
ámbito de la educación española: si algunos padres se manifiestan multitudinaria y
públicamente contra un determinado proyecto de ley que, en su opinión, niega o
recorta la libertad de enseñanza, se dice entonces que hay un problema político; si
los alumnos se lanzan a la calle repudiando el sistema educativo establecido, la
mayoría de la gente no piensa que se trata de un problema disciplinario de mayor o
menor trascendencia; si los profesores de la enseñanza pública hacen una larga huel-
ga en la que solicitan, entre otras cosas, un aumento sustancial de sus salarios, pro-
duciendo con ella el cese del ministro del ramo, nadie cae en la simpleza de pensar
que se trata sólo de un problema económico del profesorado; si, en fin, el partido en
el poder lleva al parlamento una reforma de! sistema educativo, no decimos sin más
que se trata de una cuestión técnica o pedagógica que afecta sólo a profesores y
alumnos.
Estos hechos tan recientes confirman esa primera percepción de que la política y
la educación guardan una estrecha relación entre sí. No obstante, hay en general una
gran resistencia a reconocerlo. Como no hace mucho se ha indicado, “una referencia
-a la ‘política de la educación’ suscita frecuentemente una imagen negativa de intri-
gas de pasillo, ventajas personales a través del uso del poder y tácticas de grupos de
presión. Esta imagen negativa refleja profundamente la actitud de que la educación
debería estar de algún modo exenta de las interacciones políticas, reconocidas a
otras áreas de la sociedad (Tracy, 1987, p. 223) 1. Sin embargo, la educación no
está exenta de la incidencia de la política (no me atrevo a sugerir, como el profesor
Tracy, que ni está exenta ni debería estarlo, ya que esto último sería anticipar una
cuestión que, como veremos, presenta un aspecto harto polémico, el de la relación
entre el mundo de los valores y el de la política de la educación).
Continuando, por ahora, en la línea de los hechos constatables, un superficial
examen de la realidad arrojaría un conjunto de proposiciones que daría como resul-
tado algunas evidencias, no desprovistas, empero, de alguna complejidad: la educa-
ción ha sido en el pasado -y sigue siéndolo en medida aún no suficientemente
determinada- un factor importante de cohesión para los respectivos grupos naciona-
les; el sistema educativo es uno de los mecanismos que coadyuva al adecuado reclu-
tamiento de las élites políticas; el sistema educativo es un factor de consolidación y
de estabilidad del sistema político; la educación ha sido, en épocas de cambios trau-
POLÍTICA DE LA EDUCACIÓN Y POLÍTICAS EDUCATIVAS 451
máticos o revolucionarios, uno de los instrumentos más utilizados para la sociali-
zación política de las nuevas generaciones.
La simple enumeración de las proposiciones anteriores nos está indicando, creo,
que las relaciones entre política y educación son, como decíamos, evidentes, pero
también complejos. Ahora bien, la complicación no viene tanto del campo de la
educación como del ámbito propio de la política. Como es sabido, del amplio
‘mundo de las ciencia sociales, una de ellas, la ciencia política, se dedica a desentra-
ñar esta complejidad.
Ahora bien, las ciencias sociales son una actividad humana que, en cuanto tal,
está sujeta a obstáculos que dificultan su avance. Obstáculos externos, fruto de la
dificultad que presentan los hechos a estudiar, pero también obstáculos internos
nacidos del propio acto de conocimiento. Bachelard denominó a estos últimos obs-
táculos epistemológicos. Como se verá, la política de la educación no ha escapado a
estas dificultades.
El primer obstáculo epistemológico es la polisemia de la voz política, la existen-
cia de, al menos, dos significaciones distintas según el nivel en que nos situemos:
política como algo ligado a la actividad, a la acción, a la realidad, y política como
conocimiento de esa realidad. Esta riqueza semántica, al referirla a la educación,
produce una doble conceptualización: política que se aplica a la educación en un
determinado país -política como actividad-; política como conocimiento de esa
actividad -política como ciencia social-.
Entiendo que la política de la educación hace referencia al conocimiento, es
decir, a la ciencia social que estudia la educación como fenómeno político, mientras
que la política educativa hace referencia a la actividad, esto es, a las políticas educa-
tivas concretas que se realizan en el marco nacional o comparado. Pero la confusión
no desaparece con esta distinción porque la polisemia persiste, ya que con la misma
voz política aludimos no solo a una actividad que mediante el uso de unos medios
se dirige al logro de un fin, sino también a las relaciones que esa actividad anuda en
torno de sí, relaciones por naturaleza conflictivas ya que, como apuntó Weber, son
relaciones de dominación.
Hace algún tiempo que uno de los autores más influyentes de la ciencia política,
David Easton, escribió en una revista norteamericana estas graves palabras: “La
aleación que la ciencia política ha dedicado a los problemas de la educación tiene
una singular si no enigmática historia. Desde hace dos mil años la educación ocupó
una posición preeminente en el pensamiento político; hoy, en la ciencia política
considerada como un todo, la atención a los problemas de la educación casi ha desa-
parecido” (Easton, 1957, p. 304)2.
Las palabras citadas se escribían en un contexto internacional en que la planifi-
cación educativa ... ... ... ...
 452 MANUEL DE PUELLES BENÍTEZ
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era mayor que nunca, ¿Contradicción entre la opinión de un politólogo y la misma
realidad”? A mi entender, la queja de Easton era fundada, y en cierta medida lo
sigue siendo. En realidad, se prestaba, y se presta, mucha atención a la política
educativa concebida como política instrumental, como programa de acción, pero
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poca o nula atención a los problemas sustantivos de la política de la educación. Es
decir, utilizando aquí la rica terminología anglosajona, se concede escasa atención
a la politics en contraposición a la que se dedica a la policy Debemos, por tanto,
detenernos en esta distinción que afecta en grado sumo a la naturaleza de esta
joven disciplina.
Para los anglosajones, policy significa programa de acción, mientras que politics
hace referencia al conflicto que resulta del enfrentamiento de intereses, ideologías y
valores que subyacen en esos programas de acción3. Es decir, se trata de que la poli-
tics cumpla su función de análisis de los conflictos producidos en el ámbito colecti-
vo de la educación, de que se estudie el papel que juegan los sistemas educativos en
el mantenimiento o transformación de los sistemas políticos.
La política de la educación ha tenido ente nosotros, y en general en los países de
nuestro contexto cultural, un tratamiento relativamente pobre. Debido posiblemente
a una vieja influencia anglosajona, se ha considerado que la política aplicada a la
educación es sólo un conjunto de medios orientados a la consecución de uno o
varios objetivos, es decir, se la ha entendido como policy. Sin embargo, ya en 1970,
Francisco Rubio Llorente llamaba la atención sobre lo que suponía ignorar el com-
ponente esencialmente polémico que tiene toda política: “[se ha] producido una
neutralización de la palabra política, que se utiliza como sinónimo del vocablo
inglés policy, esto es, como conjunto de medidas orientadas hacia la consecución de
un objetivo, sin ninguna referencia a las ideas de poder y de lucha. La carga semán-
tica de la palabra castellana no queda con ello del todo anulada, ciertamente, pero sí
disminuida y como escorada, subrayándose lo que en la política hay de programa y
ocultándose lo que tiene de contienda y aplicación del poder, que es lo decisivo”
(Rubio Llorente. 1974, p. 418). En mi opinión, con dicho enfoque no sólo se produ-
ce un empobrecimiento científico en el análisis de los hechos, sino, sobre todo, se
enmascara la realidad: al resaltar lo que de programa, o conjunto de medios, hay en
toda política, se ocultan problemas de gran importancia que subyacen en cualquiera
de las políticas educativas que consideremos.
Me estoy refiriendo, por tanto, no sólo a los problemas derivados de la aplica-
ción del poder -grupos que presionan a favor de una determinada política o que
oponen una seria resistencia a una política concreta-, sino también a los intereses
ideológicos existentes detrás de las políticas educativas, a la orientación política
global que preside los sistemas educativos, a la influencia recíproca existente entre
los sistemas educativos y los sistemas políticos, etc. Este último enfoque, sin duda
... ... ... ... ... ... el estudio de las políticas educativas, instrumen-
POLÍTICA DE LA EDUCACIÓN Y POLÍTICAS EDUCATIVAS 453
tales, mediales -la policy-, sino que, asumiéndolo, trata también de conocer esa otra
vertiente de la realidad que es el conflicto educativo, las relaciones de la educación
con el poder, la relación de fines y medios, es decir, la politics4. Como en toda acti-
vidad política hay siempre una pluralidad de fines, el conflicto está invariablemente
latente: y lo está porque, detrás de toda delimitación de fines, hay intereses y... valo-
res. Apuntamos con ello a otro de los grandes problemas de la configuración de esta
disciplina: la cuestión de los valores no verificables empíricamente y, sin embargo,
omnipresentes en la política de la educación.
En consecuencia, la relación entre política y educación ha de ser examinada
desde una doble perspectiva: deben estudiarse los problemas de la educación desde
un enfoque medial o instrumental, desde un examen de las demandas y de los recur-
sos existentes, pero también deben analizarse los fines desde un enfoque estricta-
mente político. Justamente, al delimitar las metas es cuando afloran a la superficie
las tensiones políticas, fruto de la existencia de una pluralidad de fines posibles,
normalmente enfrentados, sobre los que es preciso definirse. Lo que emerge enton-
ces son los valores que en toda política educativa existen, problema que, como ya
dijimos, deberá recibir la atención que merece.
Por tanto, como primera aproximación teórica deberíamos concluir que la políti-
ca entendida sólo como policy no es suficiente, salvo que renunciemos de antemano
a una comprensión global del fenómeno político de la educación. Es necesario,
pues, acudir también a la politics y, por tanto, a la ciencia que se ocupa del poder;
en nuestro caso, a la proyección del poder sobre el mundo de la educación. Como se
ha dicho recientemente, se trata de contemplar no sólo la política como programa,
sino también la política como dominación, esto es, como actividad entroncada en el
poder (Fullat, 1994).
Desde la perspectiva de la política de la educación, esta consideración de la edu-
cación como fenómeno en que el poder se manifiesta, enriquece su campo y permite
un análisis más completo. Así, la política de la educación nos facultará para conocer
la realidad que le es propia desde un doble plano: de una parte, será posible estudiar
todo grupo social en el que se manifieste cualquier tipo de poder en la aplicación de
unos medios a unos fines educativos -hablaríamos entonces de política de la Iglesia,
de los sindicatos, e, incluso, de la misma familia en cuanto agente de la educación-;
de otra parte, .será necesario estudiar las manifestaciones en la educación del poder
político por excelencia, el Estado. En ambos casos se utiliza la policv y en ambos
supuestos se usa del poder -la politics-, pero la diferencia estriba en que en el
segundo caso el poder del Estado, el poder político por antonomasia, garantiza la
realización de sus objetivos gracias a la posibilidad eventual del uso de la violencia,
monopolio que se reputa legítimo en función de los valores que encarna el Estado y
que en las sociedades democráticas se concretan en la carta magna que es la
Constitución.
 454 MANUEL DE PUELLES BENÍTEZ
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Esta perspectiva, lejos de considerar a la política como una pura cratología,
como a veces se ha dicho, introduce una gran riqueza de contenido, lo que resulta
particularmente relevante en el ámbito de la educación. El enfoque adoptado nos
permitiría dar cuenta global del fenómeno político de la educación, tanto desde el
punto de vista del examen de los medios utilizados -las políticas educativas- como
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de los espacios educativos en que se manifiesta el poder: relaciones del Estado y
otros poderes públicos con la educación, relaciones de poder en los grupos sociales
que se ocupan de la educación, de éstos entre sí y de ellos en conexión con la activi-
dad del Estado (política de la educación).
2. PROBLEMATICIDAD HISTÓRICA DE LA POLÍTICA
El segundo obstáculo epistemológico que se nos presenta está relacionado con la
naturaleza misma de la política, revestida desde su nacimiento de una notable duali-
dad. Me refiero a su controvertida consideración prescriptiva o positiva.
Se proyecta todavía sobre nosotros, desde hace dos mil quinientos años, una
ambivalencia que se manifiesta en la oposición inicial que representó el pensamien-
to clásico de Platón y Aristóteles. Para Platón la política es guía para la acción -el
filósofo rey debe ser el que gobierne porque es el mejor preparado para ello-, mien-
tras que para Aristóteles la política se agota en la descripción de los fenómenos
políticos. Es decir, ya desde su nacimiento aparecen separadas la filosofía política y
la ciencia política, predominando aquélla sobre ésta basta que surgen los primeros
brotes de la modernidad.
En el Renacimiento es Maquiavelo quien llama la atención sobre la necesidad de
primar la observación directa de la realidad sobre la especulación filosófica;
“Siendo mi fin escribir una cosa útil para quien la comprende, he tenido por más
conducente seguir la verdad real de la materia que los desvaríos de la imaginación
en lo relativo a ella [...] Hay tanta distancia entre saber cómo viven los hombres y
saber cómo deberían vivir ellos que el que, para gobernarlos, abandone el estudio de
lo que se hace para estudiar lo que sería más conveniente hacerse aprende más bien
lo que debe obrar su ruina que lo que debe preservarle de ella” (Maquiavelo. 1973,
p. 76). Pocos años más tarde Bodin insistirá en esta vía de conocimiento de la reali-
dad política, la que es, no la que nos gustaría que fuera: “... no queremos diseñar
tampoco una república ideal, irrealizable, del estilo de las imaginadas por Platón y
Tomás Moro, canciller de Inglaterra, sino que nos ceñiremos a las reglas políticas lo
más posible” (Bodin. 1985. p. 12).
Los análisis de Maquiavelo y de Bodin restablecen el carácter afilosófico de los
estudios políticos, culminando en los conocidos trabajos de Montesquieu, cuya
POLÍTICA DE LA EDUCACIÓN Y POLÍTICAS EDUCATIVAS 455
orientación afirma decididamente el sentido objetivo y descriptivo del conocimiento
político. Este principio básico aparece inequívocamente en el prefacio que
Montesquieu escribe para su obra Del espíritu de las leyes: “En primer lugar, he
examinado a los hombres y me ha parecido que, en medio de la infinita diversidad
de leyes y costumbres, no se comportaban solamente según su fantasía. He asentado
los principios y he comprobado que los casos particulares se ajustaban a ellos por sí
mismos, que la historia de todas las naciones era consecuencia de esos principios y
que cada ley particular estaba relacionada con otra ley o dependía de otra más gene-
ral.” (Montesquieu, 1985, p.3).
Aunque, como indicábamos antes, el pensamiento político ha oscilado entre
estas dos tendencias, a veces han convivido ambas. El siglo de la Ilustración es
buena prueba de ello, pues mientras Montesquieu trataba de atenerse a los hechos
en el examen de la realidad política, Rousseau volvía a la vieja tradición de la filo-
sofía política y pugnaba por enseñar el modo de acceder al mejor régimen político
posible. Las palabras con las que introdujo su discurso político sobre la desigualdad
no dejan lugar a dudas: “Empecemos, pues, por apartar todos los hechos por cuanto
no atañen en lo más mínimo a la cuestión” (Rousseau, 1970. p. 36).
Pronto esta concepción rusoniana -el mundo del deber ser aplicado a la política-
se constituyó en una guía normativa para la burguesía francesa. Rousseau fue, en
efecto, la base de la filosofía política de la burguesía revolucionaria, pero su aplica-
ción a la realidad no fue satisfactoria. Del enfrentamiento entre la teoría rusoniana y
la praxis revolucionaria resultó un experimento en que, por primera vez en la histo-
ria europea, un pensamiento político se puso a prueba consigo mismo: la liberté,
egalité, fraternité “quebraron y quedaron en entredicho cuando del mundo de los
principios pasaron al de la realidad” (Vega, 1970, p. 86 y passim). El período jaco-
bino llevó a la dramática alternativa de que para salvar la libertad y la igualdad era
preciso situarse en los antípodas: utilizar el terror para salvar la virtud republicana,
imponer una férrea centralización para impedir la destrucción de la nación, estable-
cer una intervención estatal a ultranza para satisfacer el principio de igualdad. La
experiencia de la Revolución francesa y de las crisis sociales que allí se produjeron,
puso de relieve que la filosofía política al encarnarse en la realidad, estaba llena de
limitaciones, lo que dio lugar a una nueva consideración: la actitud positivista ante
los hechos. Fue la vuelta a Montesquieu.
En efecto, frente al pensamiento de Rousseau –“yo busco la razón y el derecho y
no discuto los hechos”-, se impuso el retorno a Montesquieu –“aquí se dice lo que
es y no lo que debe ser”. Es la aparición de la moderna ciencia política y la erradica-
ción de la filosofía política de su seno. Nace así la sociología y, dentro de ella, la
ciencia política. Esta joven ciencia se positiviza en contraste con la abstracción que
impregna la filosofía política: a los imperativos normativos del deber ser se oponen
ahora las exigencias de la realidad. La ciencia política se hace empírica, reducida al
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análisis de los hechos políticos. Ahora bien, esta tendencia no se manifestó del
mismo modo en todos los países.
En los Estados Unidos de América arraigaron pronto los estudios positivos de
los fenómenos políticos, mientras que en Europa la influencia de la escuela alemana
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de derecho público impregnó de normativismo los estudios políticos hasta la segun-
da guerra mundial. A partir de 1945, sin embargo, el positivismo encontró gran aco-
gida en las universidades europeas justamente cuando en los Estados Unidos renacía
con fuerza un pensamiento crítico que reclamaba con urgencia la vuelta de la filoso-
fía política, y con ella la necesidad de tener en cuenta los valores. Me refiero a una
etapa que, iniciada en los años setenta, se caracterizó fundamentalmente por la
superación del conductismo y la preocupación por el rescate de los valores. Dicho
con palabras de Manuel Ramírez, surge con fuerza “la convicción de la imposibili-
dad de una ciencia política no valorativa” (Ramírez, 1971, p. 18). Se dice ahora que
la misión del investigador es la de acercarse a la realidad para aprehenderla y sentar
las bases para su transformación, incluso se trata de dar preferencia a los problemas
cercanos, obteniendo “la mayor de nuestras satisfacciones en la búsqueda de res-
puestas inmediatas a los problemas inmediatos.” (Easton, 1969, p. 1056). Estas
palabras ¿no nos recuerdan aquellas otras que calificaban a la política como una
guía para la acción?
De nuevo vuelve a decirse que si bien la política ha de estudiar los hechos políti-
cos, los que son. ello no significa que se olvide el papel que juega en la política lo
que debe ser. Es la vuelta a los valores. Ello nos complica nuestro tránsito por la
política de la educación porque habría que estudiar no sólo las manifestaciones polí-
ticas del fenómeno educativo, las que son, sino también las que deben ser.
Es cierto que desde Max Weber las ciencias sociales tienden al conocimiento
empírico de los hechos que componen la realidad, y que esta tendencia, que tiene
sus orígenes en el positivismo clásico, elimina de las nuevas ciencias del hombre el
examen o análisis de los valores, para cuyo conocimiento no hay efectivamente vía
empírica de acceso. Pero querer atenerse solo a los hechos políticos como si estos
fuesen hechos físicos ha desembocado en una abundante crítica. Como Mannheim
puso ya de relieve, en su famosa obra Ideología y utopía, el politólogo vive desde el
principio en un medio social del que forma parte, de manera que, a veces, la repulsa
a considerar los valores no es más que la aceptación tácita de los valores que básica-
mente conforman la sociedad y de los que el científico social no puede separarse.
Por otra parte, no es posible en las ciencias sociales separar el hecho humano de su
significación; más aún, cuando el politólogo selecciona un determinado objeto de
investigación, cuando escoge unos determinados hechos y no otros, cuando elige
unos datos frente a otros, o adopta un método de investigación, o formula una hipó-
tesis, está sin duda poniendo de manifiesto, de manera más o menos consciente,
afirmaciones, juicios, en definitiva, valores (Mannheim, 1966).
POLÍTICA DE LA EDUCACIÓN Y POLÍTICAS EDUCATIVAS 457
Al lado de esta preocupación por los valores ha surgido también una inquietud
por la eficacia de la política -otro enfoque, en realidad, de “la política guía para la
acción”-. Esta inquietud ha cuajado en uno de los movimientos científico-políticos
más importantes de la actualidad. Me refiero al amplio campo de las public policies,
que ha tenido en los años ochenta un desarrollo espectacular en los Estados Unidos
y una notable influencia en la Europa occidental. No creo que se exagere si decimos
que los estudios de las políticas públicas ocupan hoy el lugar que hace unos años se
adjudicó al desarrollo político y a la modernización. Para nosotros tiene, además, un
singular relieve por la incidencia que este enfoque ha tenido, como veremos, en el
estudio de las políticas educativas.
El núcleo de estos estudios lo ha constituido hasta el momento el análisis del
proceso de la decisión política, de las instituciones que influyen sobre ese proceso,
de la identificación de los actores que en él intervienen y de los electos políticos de
la toma de decisiones. El mérito de esta escuela reside sobre todo en el hecho de
haber llamado la atención sobre la importancia de los factores políticos frente a todo
intento de reducir los problemas a cuestiones económicas o sociales, sin que por
ello se descuide el estudio de los fenómenos económicos y sociales que influyen en
los procesos de decisión política. Sin embargo, también existen aspectos negativos,
tales como la escasa dedicación a los problemas de las instituciones, el olvido de las
influencias ideológicas en las políticas públicas y, sobre todo, su menosprecio de lo
más general a la hora de estudiar lo contingente, es decir, la ausencia de una visión
general de la política que ofrezca el marco teorético para el examen de las políticas
concretas. Los análisis de las políticas públicas pueden caer así en el mismo defecto
que, respecto del conductismo, señaló en su momento el gran politólogo Roben
Dahl: “Si el estudio de la política no nace y no está orientado por teorías generales
amplias, valientes, aunque muy vulnerables, estará destinado al desastre definitivo
de caer en la banalidad” (Dahl, 1961, p. 55).
3. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: ¿EFICACIA POLÍTICA O REALIZACIÓN DE
VALORES?
Ya hemos indicado que ha sido en los Estados Unidos donde, paradójicamente,
ha brotado con fuerza una tendencia que repudia todo intento de buscar una ciencia
social que formule sólo leyes y principios generales explicativos de la realidad; así,
todo esfuerzo por separar teoría y práctica, el conocimiento y la voluntad de acción,
aparece casi como una heterodoxia. A esta tendencia no han sido ajenos, como
hemos indicado, los estudios sobre las políticas públicas.
Laswell, aceptado hoy por todos los politólogos estadounidenses como el funda-
dor de las sciences policy, decía, en fecha relativamente temprana como 1968, que
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estas ciencias tenían fundamentalmente por objeto el estudio del “proceso de deci-
son exclusivamente didácticos. Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial correspondiente.
sión o de elección [...] (evaluando) la relevancia del conocimiento disponible para la
solución de los problemas particulares” (Laswell, 1968, p. 181). Es decir, el conoci-
miento, el análisis de las situaciones o procesos concretos debe preceder a la acción.
De esta forma, el análisis de las políticas públicas nace como una ciencia de la
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acción, como una contribución del politólogo a las decisiones políticas.
No obstante, el estudio de las políticas públicas no se presenta como un todo
homogéneo. En primer lugar, hay politólogos importantes como Dye para los que la
distinción entre policy analysis y policy advocacy deviene fundamental: mientras
que en el primer caso se estudia y se explican las causas y efectos de las políticas
públicas, en el segundo supuesto se enseña lo que los gobiernos deberían hacer y los
efectos de esas políticas (Dye, 1978”). Ciertamente, también hay politólogos presti-
giosos como Coleman que consideran artificiosa esta división del campo de estudio
y que en última instancia se inclinan por mejorar la realidad mediante el estudio y
conocimiento de la política (Coleman, 1972).
En segundo lugar, no todas las políticas públicas han merecido igual trato. Como
ha indicado John Ahier. sólo recientemente se está poniendo el acento en las políti-
cas sectoriales y, entre ellas, la política educativa apenas ha tenido consideración
académica (Ahier. 1983). Lo cierto es que el sistema educativo, considerado como
un conjunto de instituciones que mantienen, transmiten y recrean la cultura, no ha
sido objeto de estudio central más que por la “nueva sociología de la educación” de
los últimos años sesenta y primeros setenta, mediante la elaboración de la omnipre-
sente teoría de la reproducción que, aunque adolezca de cierto esquematismo, ha
revelado no pocos aspectos de la realidad educativa, entre ellos los políticos.
Constituye un mérito, en mi opinión, que el politólogo australiano John J. Prunty
haya hecho especial hincapié en el análisis crítico de las políticas educativas. No
importa ahora que este enfoque se haya efectuado desde una postura común o muy
próxima a los “radicales” norteamericanos, anclada, por tanto, en el análisis de la
realidad como medio o instrumento para la transformación de esa misma realidad,
es decir. desde una posición que trata de transcender una policy science sólo volca-
da hacia la acción y al margen de toda consideración valorativa. Para Prunty, la
policy no puede desvincularse de las ideas sociales existentes sobre el orden moral,
la justicia, la equidad o la libertad.
Una vez más, el problema de los valores planea sobre la concepción de la políti-
ca de la educación: “Nosotros hemos indicado tempranamente que asumir una posi-
ción “objetiva’ y dejar sin cuestionar la moralidad de las relaciones educativas en la
sociedad sirve para aprobar el statu quo, y que. como tal, ello constituye un acto
abiertamente político, aunque no visible. La petición de neutralidad encubre la
dimensión política y priva a los intereses existentes de una discusión abierta en el
campo político” (Prunty. 1984. p. 45). Entre nosotros. Rubio Llorente llamó tempra-
POLÍTICA DE LA EDUCACIÓN Y POLÍTICAS EDUCATIVAS 459
namente la atención sobre la incidencia de los valores cuando asignó a la política de
la educación la misión de “orientar y organizar la cooperación social que tiene como
fin el cultivo, transmisión y desarrollo de las aptitudes físicas, intelectuales y mora-
les consideradas como valores” (Rubio Llorente, 1974, p. 421). Sin embargo, en mi
opinión, esta asignación de fines no subraya suficientemente la importancia que en
su proyección despliega el poder político o los que pretenden influir sobre él. En
realidad, volvemos a toparnos con el viejo tema de la politics y la policy.
4. DE NUEVO, POLITICS Y POLICY
La escuela de las políticas públicas -policy science- nace, como ya hemos seña-
lado, en los años cincuenta pero no alcanza pleno desarrollo hasta los setenta, domi-
nando hoy plenamente el ámbito estadounidense y sólo de modo parcial el europeo.
Desde sus comienzos, la policy es considerada como el programa político de una
autoridad pública en el que intervienen diversos factores, especialmente los econó-
micos. En el famoso manual de ciencia política dirigido por Greenstein y Polsby5,
Fried pudo decir que “las constricciones socioeconómicas son tales (...) que el
hecho de saber quién controla el poder local, cuál es el porcentaje de participación
electoral, cuáles son las preferencias de las élites o de los electores o cuál es la orga-
nización del sistema político, no tiene apenas valor diferenciador” (Fried, 1975, p.
71). Sin embargo, la década de los años ochenta ha venido a negar, o al menos a
matizar, la tesis de Fried. La evolución del estudio de las políticas públicas ha sido
sin duda uno de los factores que más ha revolucionado los análisis políticos.
Para ello, el camino recorrido ha sido largo. Al principio, la escuela científica de
la policy se constituye, tal y como se indicó anteriormente, como una ciencia de la
acción, como una contribución de los politólogos a las decisiones de los gobiernos:
la preocupación por los asuntos teóricos o por los aspectos tradicionalmente políti-
cos -las instituciones, los partidos políticos, los grupos de presión o de intereses, el
sistema político, el comportamiento electoral, etc.- quedaron olvidados o asumidos
solamente por un pequeño grupo de estudiosos que investigaban estos problemas al
margen de la corriente general. Pero, como no ha dejado de señalarse, “implícita-
mente los politólogos americanos trabajaban en el marco de un sistema político y
administrativo tomado como un dato, cuyos fundamentos no eran ni discutidos ni
puestos en cuestión” (Mény y Tohenig, 1989, p-„ 63; cursiva de los autores). En
resumen: los estudios sobre la policy adolecían de una concepción alcórica y ahistó-
rica que primaba la eficiencia, consideraban los factores económicos y sociales
desde una instrumentación práctica y no cuestionaban, ni siquiera metodológica-
mente, el marco institucional en que se situaban.
La década de los años ochenta vio, sin embargo, resurgir con fuerza un factor ya
conocido pero bastante olvidado: el Estado6. Contribuyó a ello una pluralidad de
 460 MANUEL DE PUELLES BENÍTEZ
son exclusivamente didácticos. Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial correspondiente.
causas: la crisis mundial del petróleo y sus efectos directos e indirectos, la teoría
neomarxista y su crítica del Estado de bienestar, la teoría neoliberal y su concepción
del Estado mínimo, las teorías institucionalistas y su énfasis en el sistema político,
etc. Que unos lo hicieran para explicar de un modo más elaborado el papel del
Estado -superando la grosera y mecánica visión de una superestructura determinada
Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines
o condicionada en grado sumo por la infraestructura-, que otros trataran con ello de
reducir el Estado a su papel decimonónico -orden, propiedad y seguridad- o, en
sentido contrario, de reforzar la necesidad de su presencia -facilitando un equilibrio
entre la sociedad y el Estado-, no importa ahora; lo importante fue que la política se
convirtió de pronto en el centro del problema.
De este modo, politólogos prestigiosos se plantearon una pregunta esencial: ¿es
importante la politics? Más aún, plantearon una disyuntiva no menos significativa:
¿es la politics la que determina las policies o son las policies las que determinan la
politics? (Newton y Sharpe, 1984). En el primer supuesto, la política -la policies- es
concebida como una variable integrada por instituciones, actores políticos, actitudes
públicas (cargadas explícita o implícitamente de valores) que deciden los programas
políticos a realizar -la policy-; en el segundo caso los programas son las respuestas
técnicas a las demandas sociales, y en este sentido ellos son los que marcan la pauta
de la política -la politics-. Desde la primera perspectiva, las políticas no son más
que variables dependientes de la política; desde la segunda, constituyen una variable
independiente que decide la política.
En la actualidad, la balanza parece inclinarse del lado de la politics, es decir, de
la consideración de la política “como un fenómeno caracterizado por la presencia
significativa de relaciones de poder, de concurrencia y lucha entre los partidos polí-
ticos, de influencia de los grupos de presión, etc. Quizás la posición de Thoenig sea
demasiado rotunda, pero no cabe duda que caminamos en esa dirección: “Si existe
alguna unanimidad en la comunidad científica es la que se produce alrededor de la
idea de que las políticas públicas (policy) están asociadas a la política (politics), de
que constituyen un aspecto de ella” (Thoenig, 1985, p. 52; cursiva del amor). Pero
la policy. el estudio de las políticas públicas, ha traído realismo a la concepción tra-
dicional de los politólogos: el estudio de los medios -por ejemplo, las políticas pre-
supuestarias- ha puesto de relieve el desfase entre la política proclamada, incluso
asumida, y la fuerza de los hechos, es decir, la desproporción entre los fines pro-
puestos y los medios asignados. Pero, en realidad, un enfrentamiento radical de la
politics y de la policy sería un planteamiento falso: la disyuntiva se hace fecunda
cuando en vez de plantearse de modo unilateral se formula en términos de hipótesis
complementarias, y no de postulados excluyentes.
De esta forma volvemos a lo que era por nuestra parte un intento de plantear el
problema desde la doble óptica de la política como actividad -las políticas públi-
cas- y la política como conocimiento -esfuerzo teórico por conocer la esencia de la
POLÍTICA DE LA EDUCACIÓN Y POLÍTICAS EDUCATIVAS 461
política y de su manifestaciones-. La política como conocimiento debe tomar en
cuenta los elementos conflictivos que constituyen la realidad política, pero no puede
menospreciar el estudio de la actividad política real -las políticas públicas-, tal y
como se despliegan dinámicamente en la realidad.
5. POLITICS Y POLICY DE LA EDUCACIÓN
En:1957, como ya quedó señalado, David Easton expresó su preocupación por la
falta de atención de la ciencia política a los problemas de la educación. En los años
siguientes, aunque la ciencia política experimentó un notable desarrollo desde la
doble perspectiva de la política estricta y de las políticas públicas, la situación no
mejoró demasiado. Quince años más tarde, en 1972, Kirst, uno de los pocos politó-
logos dedicados al estudio político de la educación, describía la política de la educa-
ción como “una nueva y aún en gran parte inexplorada área de investigación”
(Kirst, 1972, p. XVII). Pocos años después, en 1977, Karabel y Halsey exponían así
la situación: “Entre las principales disciplinas de las ciencias sociales, quizás ningu-
na de ellas ha dedicado menos recursos al estudio de la educación que la ciencia
política. A diferencia de los sociólogos, cuyas investigaciones sobre la educación y
el capital social han iluminado las relaciones entre las escuelas y la estructura de
clases, y de los economistas, cuyas indagaciones sobre la enseñanza y el mercado de
trabajo han hecho mucho por revelar las complejas relaciones entre el sistema edu-
cativo y la economía, los científicos políticos han descuidado la construcción de un
cuerpo sólido de investigación política sobre la educación” (Karabel y Halsey,
1977, p. 367). Obviamente, Karabel y Halsey se referían aquí a la politics como
objeto de la ciencia política, y se sorprenden de que en los umbrales de los años
ochenta apenas se supiera algo sólido acerca del papel del poder en la configuración
de los sistemas educativos7.
Una vez más tenemos que volver sobre el estigma que subyace a una considera-
ción política de la educación: “La falta de interés de los científicos políticos sobre la
educación debe ser atribuida en parte a su receptividad respecto de un mito que
atrae por igual a estudiosos y profanos: las escuelas no son instituciones políticas”
(Karabel y Halsey 1977, p. 367). La idea de que la educación no tiene nada que ver
con la política está ampliamente extendida, a pesar de que la realidad muestra obsti-
nadamente lo contrario. Como la ciencia política actual ha puesto de relieve, los
politólogos no deben estudiar sólo las instituciones políticas, sino también aquellas
instituciones que tienen manifestaciones o consecuencias políticas (Easton, 1957, p.
310). Desde esta perspectiva, el sistema educativo aparece como una institución
social de indudable importancia para los poderes públicos: las funciones que, entre
otras, realiza la red de instituciones educativas de cara a la socialización política, la
cohesión social, la integración política, el desarrollo político o la modernización de
 462 MANUEL DE PUELLES BENÍTEZ
son exclusivamente didácticos. Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial correspondiente.
las sociedades, muestra inequívocamente, a mi parecer, el extraordinario interés que
la educación presenta para los sistemas políticos.
El renacimiento de la politics en la década de los años ochenta es obra de
muchos factores, pero de entre ellos debemos destacar, como ya se advirtió, la
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importancia e interés crecientes que el Estado como actor de la política viene des-
pertando. En parte, han contribuido a ello, como también quedó dicho, las teorías
neomarxistas, que en un serio intento de superar el mecanicismo propio de años
pasados han sabido conceder al Estado cierta esfera de autonomía, relativa, pero
autonomía al fin y al cabo 8. No deja de ser relevante, por ejemplo, que el Estado no
sea ya considerado como un puro lugar de enfrentamiento de intereses para conver-
tirse en un “ingrediente esencial” en la teoría de Michael W. Apple: “Me resulta
extraño que hubiéramos ignorado por completo el papel del Estado en la educación,
salvo algún estudio por lo general liberal sobre política educativa”(Apple, 1987, p.
43; la cursiva es mía).
Obviamente no es ahora el momento de dilucidar el papel del Estado en la edu-
cación, sino el de poner de relieve la importancia que ha ido adquiriendo la política
del Estado en relación con la educación, muy lentamente en los años setenta y con
mayor vigor en los ochenta. Ello ha sido particularmente llamativo en los países
anglosajones, donde la tendencia doctrinal, como es sabido, ha sido siempre recelo-
sa del papel del Estado, pero ese mismo fenómeno no ha dejado de manifestarse
también en la tradición europea, más ligada a la teoría del Estado, aunque temporal-
mente se haya alejado de ella. En Europa la politics nunca ha dejado de ser objete
de estudio de los politólogos, incluso en épocas en que los factores económicos)
sociales han sido sobresalientes. Como ha señalado Rémond, “sería ingenuo creer
que la política escapa a los condicionamientos exteriores, a las presiones, a las soli-
citudes de toda clase. Fue -y ahí está- una aportación de la investigación de los últi-
mos decenios poner de relieve el juego de intereses, las relaciones entre los
condicionantes sociales y las opciones políticas, señalar la intervención de los gru-
pos de presión y mostrar que la decisión política era la resultante de un conjunto de
factores que no eran todos políticos, pudiendo llegarse hasta la alienación de la
voluntad política y la confiscación del Estado. Pero sería excesivo inferir de ello
que la política no es más que la consecuencia de factores que le son ajenos. La his-
toria contemporánea no ha escatimado las ocasiones de demostrar la fuerza del
acontecimiento político y la debilidad de las explicaciones reduccionistas
(Rémond. 1986, p. 383).
Ha sido quizás necesaria tan larga cita para mostrar que en sociedades complejas
como las occidentales los intereses se muestran tan diversos y tan contradictorios
que su entrecruzamiento y su divergencia confiere al Estado -o a los poderes públi-
cos- un poder arbitral. En todo caso, la política muestra hoy un campo de autono-
mía -relativo como todos los demás campos de conocimiento-- en el que las
autoridades pública ordenan en parte las demás actividades: la ley -actividad políti-
POLÍTICA DE LA EDUCACIÓN Y POLÍTICAS EDUCATIVAS 463
ca por excelencia- autoriza, prohíbe, fomenta u obstaculiza las demás actividades
humanas; las subvenciones o los subsidios favorecer; tal o cual otro sector de activi-
dad; las decisiones políticas, en fin, crean situaciones nuevas que a su vez abren un
campo a toda clase de actividad (Rémond, 1986, p. 384). Como Rémond concluye:
“no se pretende que todo es política, ni se tendrá la imprudencia de mantener que la
política tiene siempre la primera y la última palabra, pero se hace notar que la políti-
ca es el punto de confluencia de la mayor parte de las actividades, del mismo modo
que recapitula los otros elementos que componen el conjunto social” (Rémond,
1986, p. 385.).
No es ajeno a este renacimiento de la política general el que desde diversos
enfoques se hable de “la reciente ola de interés por la política de la educación”
(Amot, 1991, p. 448) o que incluso se hable de la necesidad imperiosa de una políti-
ca de la educación (Archer, 1989). Ello es así porque efectivamente el campo de
estudio es tan amplio que está urgiendo la formalización de una nueva disciplina
académica.
Un ámbito de estudio a cubrir, específico e inmediato, es sin duda el análisis de
las instituciones educativas consideradas como un fenómeno político, y por tanto de
los consiguientes conflictos que allí soterradamente se hallan. Una muestra intere-
sante de la riqueza insospechada de este enfoque nos lo indica la obra de Baldrige,
centrada en la universidad como una institución donde se manifiesta el poder y el
conflicto, superando así a las teorías de las organizaciones que se mostraron incapa-
ces de explicar los sucesos de 1968 en el campus universitario (Baldrige, 1971);
posteriormente, el mismo autor, en un trabajo en colaboración, aplicó la teoría de
los conflictos a la universidad, considerada como un espacio con intereses diversos
en pugna y donde el conflicto es la norma (Baldridge, 1979). Otro ejemplo de este
mismo enfoque, aplicado a la escuela, lo representa la importante obra de Ball sobre
la micropolítica en la escuela (1987).
Dar al conflicto un papel importante significa estudiar también las relaciones de
poder entre el Estado y los grupos sociales afectados por las políticas educativas, y
en definitiva examinar las relaciones inevitables entre el sistema educativo y el sis-
tema político. En este sentido se ha prenunciado Margaret S. Archer al asignar a la
política de la educación la función de estudiar “los esfuerzos de diferentes grupos
sociales por influir en los elementos básicos, en los procesos y en los productos o
resultados de la educación, ya sea mediante la legislación, las actividades de los
grupos de presión y de los sindicatos, los movimientos experimentales, tradicionales
o regionales, la inversión privada o colectiva, la propaganda o los debates públicos”
(Archer, 1981, p. 291).
Se trata, sin duda, de un enfoque muy sugerente que pone de relieve un aspecto
muchas veces olvidado: la educación como punto de encuentro pero también de
enfrentamiento de diversas fuerzas sociales. Sin embargo, a mi modo de ver, colo-
 464 MANUEL DE PUELLES BENÍTEZ
son exclusivamente didácticos. Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial correspondiente.
car al Estado al mismo nivel de los demás grupos sociales no resulta correcto: el
Estado es hoy la principal agencia de educación de las sociedades modernas -afir-
mación que no encierra un juicio de valor sino sólo una constatación que no me
parece cuestionable-, lo que no impide estudiar el papel que juegan los demás gru-
Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines
pos sociales en su intento de influir sobre la educación.
La verdad es que los últimos años han visto aparecer estudios políticos impor-
tantes, especialmente británicos. La década pasada se estrenó con la publicación por
la Open University de una obra colectiva sobre la educación y el Estado (Dale et.
al. 1981), a la que siguieron trabajos como los de Salter y Tapper sobre el poder y
las políticas en educación (1985), el de Dale sobre los cambios políticos y las políti-
cas educativas (1988) o el del mismo autor acerca de las relaciones entre el Estado y
la política educativa (1990), el libro conjunto de Hargraves y Reynolds sobre aspec-
tos polémicos de las políticas educativas (1989) o el del mismo Ball ya citado que
en 1990 publicó un importante libro sobre el proceso de decisión política en las
reformas educativas, analizando la Education Act de 1988.
En consecuencia, ocuparse de la política de la educación implica que una parte
importante de la misma debería dedicarse a lo que me parece el núcleo básico de
esta disciplina, esto es: el análisis de las ideologías educativas, tanto consideradas
en sí mismas como en sus relaciones con los derechos y libertades reconocidos en
las constituciones modernas; el estudio de la posición de los partidos políticos y de
los grupos de presión ante la educación; las relaciones entre el sistema educativo t
la orientación política marcada en la Constitución; el examen de la interacción fami-
lia y escuela de cara a la socialización política9; el análisis privilegiado de las rela-
ciones entre el Estado y la educación; y, en fin, al reciente tema de la política
educativa considerada como política pública.
La incorporación de la política educativa como una de las políticas públicas lle-
vada a cabo por los diversos poderes políticos es aún una materia de gran novedad
en nuestro campo. No deja de ser chocante, como recientemente ha advertido Ball
que el movimiento de las políticas públicas se haya ocupado ampliamente de la.
políticas sociales (empleo, vivienda, urbanismo, sanidad, seguridad social) pero no
de la educación, no de la política educativa de los poderes públicos (Ball, 1990)
Igualmente sorprendente resulta la casi total ausencia, entre los escasos cultivadores
de la política educativa como policy, de una teoría explícita sobre la misma, vacío
que solo hace muy pocos años han comenzado a llenar los politólogos anglosajones
especialmente los británicos.
Todo ello nos da una idea bastante aproximada del estado actual de la política de
la educación, que, en mi opinión debe centrarse en lo que he denominado núcleo
básico de la disciplina, sin que ello signifique relegar al olvido las políticas educati-
vas consideradas como políticas públicas.
POLÍTICA DE LA EDUCACIÓN Y POLÍTICAS EDUCATIVAS 465
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NOTAS
1
La traducción de los textos en lengua francesa o inglesa. aquí citados, es responsabilidad del autor de
este trabajo.
2
Como se ha señalado recientemente, esta falla de atención “debería ser por si misma motivo de refle-
xión: por qué misteriosas razones este problema agita a unas sociedades mientras que otras pueden vivir
despreocupadas de él” (Pereira Manant. 1993, p. 15).
3
En nuestra lengua estas diferencias se mantuvieron prácticamente hasta el siglo XIX con las voces polí-
tica y policía, termino éste cuya primera acepción era, según el Diccionario de Autoridades. “ordenación
de la cosa pública para el mejor gobierno de ciudades y repúblicas”, es decir, se identificaba con lo que
hoy conocemos como políticas públicas, como policy.
4
Un ejemplo de enfoque predominantemente medial o instrumental lo constituye el libro de Louis
Legrand, Les Politiques de l’Education. aparecido en 1990. Bastaría la simple lectura del índice para
comprender que no estamos ante un examen de la politics sino de la policy de la educación. Su lectura
completa confirma esta primera impresión: ninguno de los grandes problemas políticos de la educación
son, en mi opinión, abordados en este libro, aunque se diga en él que “la determinación de los fines y de
los objetivos en que se concretan es un acto específicamente político”, es decir, política.
5
Publicado en 1976, no lo olvidemos.
6
No hace ahora al caso que la concepción de los anglosajones acerca del Estado y la que predomina en
los países europeos sea bastante diferente. Tanto en un caso como en otro, el énfasis viene dado por la
reaparición del factor político, de la autonomía (relativa) del Estado.
7
Hay ciertamente excepciones. Entre ellas debe destacarse la obra del politólogo inglés Maurice Kogan.
Con este autor comienza la serie de politólogos británicos que han dedicado gran atención a la política de
la educación.
8
Una buena exposición de la evolución del papel del Estado en la educación, desde el marxismo históri-
co hasta el neomarxismo, puede hallarse en el excelente trabajo de Martin Carnoy, “Educación,
Economía y Estado”, en Educación y Sociedad, nº 3.
9
El estudio de la educación formal como agente de socialización política no se agota en el rico tema de
la cultura política o en los contenidos manifiestos de enseñanza, que son sin duda la cara abiertamente
política de esta forma de socialización, sino que hay que examinar las implicaciones del currículo oculto:
hay que penetrar en las ideologías implícitas en la estructura del proceso educativo.