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5
Es una publicación del Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la

Ciudad Autónoma de Buenos Aires
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ISSN 2250-4540
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Queda permitida la reproducción total o parcial de esta publicación citando la fuente.
El contenido de las notas y los comentarios de colaboradores no reflejan necesariamente el

pensamiento y filosofía del Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires.
6
ÍNDICE
Introducción
Gabriel Vilches 8
Crecimiento y bienestar entre 2010 y 2019, una nueva

década perdida
Osvaldo Kacef 17
¿Cuándo se jodió la Argentina?... El último círculo

Marina Dal Poggetto 35
Los problemas del crecimiento económico en Argentina

Rubén M. Lo Vuolo 57
Infraestructura y crecimiento: consideraciones para

Argentina y América Latina
Walter Cont 99
Profundización industrial: una opción de crecimiento

sostenible para la Argentina
Alberto Müller y Juan Manuel Campana 115
Para salir del estancamiento argentino: reflexiones sobre

gestión del desarrollo
Luis Rappoport 147
7
INTRODUCCIÓN
Resulta difícil dejar de lado la preocupación que genera la caída del
producto en el año 2020 y principios de 2021 como consecuencia
de la pandemia del COVID19. Su impacto fue devastador, dejando
importantes secuelas económicas y sociales: cierre de empresas,
pérdida de puestos de trabajo e ingresos, incremento de la pobreza,
aumento de la exclusión y un largo etcétera.
Sin embargo, no debemos olvidar, y es el motivo de este volumen,

que la economía argentina ya venía en un proceso de estancamien-
to que minaba el crecimiento del PBI, retrasaba la evolución de los
ingresos per cápita y provocaba un paulatino empobrecimiento de
Gabriel Vilches familias y empresas. La pandemia pasará y sus efectos, aunque con
Editor Responsable seguridad no totalmente, irán remitiendo. Lo que no necesariamente
cambiará es el fenómeno del estancamiento estructural que desde
hace ya muchos años impide el despegue de la economía y ge-
nera procesos de crecimiento espasmódicos que finalizan con crisis
recurrentes. Para evitar que se vuelva a repetir la historia, resulta
imprescindible indagar en las raíces del fenómeno y las causas que
lo generan.
Aunque la apreciación del estancamiento estructural es un debate

relativamente reciente, que surge de la observación de la evolución
del PBI y del PBI per cápita durante la última década hasta 2019,
el hecho no lo es. Ya en las décadas de los setenta y ochenta la
Argentina mostró imágenes similares. En la primera de ellas, el PBI
aumentó lentamente, en promedio al ritmo de la población, por lo
que el producto per cápita se mantuvo estancado. En los ochenta,
más preocupante aún, se estancó la producción y se fue deterioran-
do gradualmente el PBI per cápita. Las causas que se enumeraron
fueron de distinto tipo, siendo las más reiteradas la conflictividad
existente en la sociedad argentina y la crisis del petróleo, en los
setenta, y el peso de la deuda, en los ochenta.
Posteriormente, dos períodos de importante crecimiento económi-

co finalizaron abruptamente. En el primero de ellos, durante la vi-
gencia de la Convertibilidad, el producto aumentó sostenidamente
hasta 1998 (a excepción del año 1995 como consecuencia del Efecto
Tequila). Luego de ese momento comenzó a descender, y con la
eclosión de la crisis del 2001/2002 llegó, en el último año, a un valor
algo inferior al de 1993.
Por su parte, a partir del año 2003 se inició un proceso de crecimien-

to ininterrumpido hasta el año 2011 (nuevamente con una salvedad,
la del año 2009 por la crisis de las hipotecas). En los años subsi-
guientes el producto se estancó, con aumentos y descensos alterna-
dos hasta 2018. En 2019 volvió a descender y, luego, se desmoronó
en 2020 como consecuencia de la pandemia.
8
Excluyendo el proceso atípico de la pandemia, el producto se estancó

en los últimos años, repitiendo comportamientos ya conocidos. Sólo
que esta vez el menú de causas explicativas puestas sobre la mesa
es mucho más amplio, y en los planteos analíticos conviven -aunque
no exhaustivamente y en algunos casos con interpretaciones opues-
tas- los problemas del endeudamiento y su refinanciación, el déficit
fiscal, el atraso del tipo de cambio, la cuestión de la distribución del
ingreso y su impacto en la demanda, la presión tributaria junto con
un esquema de tributos poco eficiente, una inversión deficiente en
cantidad y calidad y la ausencia de un proyecto de desarrollo.
Hoy el país es más pobre que en 2010, y su evolución ha sido más

que modesta con respecto a los países de la región y del mundo de-
sarrollado. La Argentina no puede continuar por ese camino y debe
buscar y encontrar la solución del enigma que lleva al país a un seve-
ro deterioro. Es por eso que en este número de nuestra revista los
autores han sido convocados para aportar ideas que movilicen y
enriquezcan los debates sobre la cuestión. Sus aportes son los que
seguidamente se reseñan.
El stop: la escasez de divisas
El trabajo de Osvaldo Kacef sintetiza el comportamiento macroe-

conómico del período 2010-2019, centrando su estudio en las va-
riables tradicionales que describen el fenómeno, PBI y PBI por habi-
tante, y repasando la evolución de las políticas monetaria y fiscal, los
cambios en el salario real, el empleo, etc. El autor amplía el análisis
agregando el Indicador de Bienestar de Sen, que toma en cuenta la
distribución del ingreso incorporando el coeficiente de desigualdad
de Gini. Obtiene, así, una evolución de la actividad económica que
“mejora” cuando la distribución del ingreso es más equitativa.
Kacef postula que en el período estudiado, una vez finalizado el ci-

clo alcista de los precios de los productos básicos que constituyen
la mayor parte de las exportaciones argentinas, el país debió enfren-
tarse, nuevamente, con la dificultad generar las divisas que necesita
para crecer de manera sostenida. A partir de ese momento, el ele-
mento dinámico saliente de la demanda agregada comienza a ser el
consumo público, lo cual tuvo un impacto negativo en las cuentas
fiscales. El aplazamiento del ajuste, la búsqueda de financiamiento
externo y el sudden stop hicieron el resto.
El autor concluye que “el crecimiento de largo plazo depende de

una estrategia de desarrollo que contribuya a asegurar un flujo de
exportaciones elevado y estable, que permita superar la restricción
que recurrentemente impone la escasez de divisas, y que, al mis-
mo tiempo, tienda hacia un crecimiento más equilibrado, inclusivo
y respetuoso del medio ambiente; es decir, que no solo sea ma-
9
croeconómicamente sostenible, sino también social y políticamente

aceptable”.
Sin moneda no hay crecimiento
Con su estilo directo, Marina Dal Poggetto, parafraseando al Nobel

Mario Vargas Llosa, se pregunta acerca del momento en que la Ar-
gentina perdió el rumbo. La autora reseña la historia económica de
los últimos años ofreciéndonos, desde el inicio, su conclusión: “… en
un país sin moneda el ahorro se ‘fuga’ al exterior”.
Nos habla de un Estado que, aún después del ajuste, y antes del
salto que provocó la pandemia, era un 50% más grande que en los
años 90, pero ofreciendo servicios de salud y educación que, aun
gratuitos y universales, no son utilizados por gran parte de la po-
blación. El sistema previsional representa más del 50% del gasto na-
cional en una economía donde solo seis millones de trabajadores
tienen aportes regulares. Sostiene, así, que la Argentina enfrenta
problemas fiscales que presentan las economías desarrolladas pero
sin haber alcanzado el desarrollo.
En un país sin moneda que se endeuda en dólares y con legislación

extranjera, el endeudamiento y el financiamiento monetario de la
brecha fiscal terminan, inevitablemente, en crisis. “Al carecer el país
de una moneda que funcione como reserva de valor, el ahorro es
mayoritariamente en dólares y, en gran medida, por fuera de los
bancos y del mercado de capitales local”. Dal Poggetto concluye,
entonces, en la necesidad de empezar a construir una moneda fuerte
como condición necesaria para pensar en un crecimiento sostenible
en el tiempo.
Los cambios en el modelo de acumulación imponen cambios en las

políticas públicas
Rubén Lo Vuolo aborda la cuestión desde una perspectiva distinta.

Plantea, en primer lugar, que la salida de la pandemia no significará
una solución al problema del estancamiento estructural. ¿Por qué
deberíamos volver a un sendero de crecimiento si este no existía an-
tes de entrar en la crisis sanitaria? Pero, además, cuestiona el obje-
tivo de crecimiento económico y la forma tradicional de alcanzarlo.
Sostiene el autor que “el crecimiento económico es devorador de
recursos naturales y una de las principales explicaciones del cambio
climático”. Los cambios tecnológicos hacen que la demanda de em-
pleo sea menor y más calificada, y los incrementos de la población y
su esperanza de vida provocan nuevos desbalances entre la oferta
de trabajo y su demanda. Fracasan, así, las políticas de demanda
agregada que generan mayor producción pero no empleo. Más aún
en economías como la argentina, insertas internacionalmente por
10
extracción de recursos naturales y producción agropecuaria.
El autor repasa modelos de crecimiento y desarrollo para indagar en

los determinantes de la inversión y su financiamiento y desentrañar,
de esta manera, el modelo de acumulación imperante en la Argenti-
na. Lo Vuolo concluye que hasta 1980, aproximadamente, imperó un
esquema de acumulación liderado por salarios. A posteriori, al dis-
minuir la propensión al ahorro de los capitalistas, el incremento de
la inversión y el producto tiene efecto negativo sobre la distribución
del ingreso, y el régimen de acumulación comienza a mutar hacia
otro en el cual la inversión aumenta cuando los capitalistas mejoran
su rentabilidad y captan excedentes.
El esquema de acumulación se transforma, según el autor, en uno

de carácter híbrido donde queda cuestionado el liderazgo de los
salarios. Ahora, el incremento de salarios afecta negativamente la
inversión. El aumento del consumo, por la ampliación de las ganan-
cias de los capitalistas, tiene un carácter más sofisticado, distinto al
de los asalariados. A partir de allí Lo Vuolo plantea la necesidad de
cambios importantes en la definición e implementación de políticas
públicas, cuya discusión propone en el capítulo de las conclusiones.
La inversión en infraestructura como herramienta
Walter Cont enfatiza el rol de la inversión en infraestructura como

mecanismo para escapar del estancamiento secular. Parte de la pre-
misa de que potencia el crecimiento económico por múltiples ca-
nales y, por lo tanto, es imprescindible para recuperar una senda
de crecimiento e inclusión. Para sostener esa aseveración, el autor
presenta la evidencia de estudios empíricos que demuestran el rol
de la infraestructura en el crecimiento, la productividad -reduciendo
los costos de las actividades económicas- y la inclusión, al facilitar el
acceso a bienes y servicios a distintos estratos sociales.
Sin embargo, al comparar las recomendaciones de los documentos

especializados con los datos de la realidad, el autor observa que
la inversión efectiva es sustancialmente menor a la requerida para
alcanzar niveles de crecimiento deseados. La situación fiscal defici-
taria en la Argentina sería uno de los motivos relevantes del dese-
quilibrio en nuestro país.
Cont observa, también, las deficiencias en la provisión de la in-

versión y en el gasto de operación. Afirma que tienen como refle-
jo la presencia de deficiencias en los servicios provistos por esos
sectores de infraestructura, apuntalando su afirmación con diversos
indicadores que particulariza en el caso de la Argentina. El trabajo
presenta, también, una evolución reciente del desarrollo de algunos
sectores de infraestructura en América Latina y la Argentina, ha-
11
ciendo hincapié en los sectores de tecnologías de la información y

comunicación y, en el caso de nuestro país, en sectores energéticos.
Finalmente, el artículo presenta conclusiones que resaltan el contun-
dente y claro impacto de la inversión pública en infraestructura. Sin
embargo, ante las restricciones fiscales que presentan los gobier-
nos, señala la necesidad de la colaboración privada. También pos-
tula que algunas brechas requerirían para su solución regulaciones
y/o políticas públicas.
Profundización industrial para salir del estancamiento
El artículo de Alberto Müller y Juan Manuel Campana parte de la

observación de que el estancamiento es particularmente visible a
partir de 1976. Los autores comparan, entonces, los cuatro patrones
de crecimiento que reconocen a partir de esa fecha y analizan sus
características y resultados. Sobre esa base, postulan cuatro esce-
narios posibles de crecimiento económico, que denominan Tenden-
cial, Primarización, Industrialización Liviana y Profundización Indus-
trial, e intentan predecir las consecuencias de optar por un esquema
de crecimiento u otro.
Para alcanzar el objetivo propuesto, realizan un ejercicio de planifi-

cación económica y someten las cuatro alternativas a la evaluación
de un modelo matemático de elaboración propia, basado en la ma-
triz insumo-producto, que les permite conocer la sostenibilidad en
el tiempo de cada alternativa. La sostenibilidad de cada esquema
queda definida, para un crecimiento deseado, por su impacto en el
tiempo sobre variables clave relevantes: el saldo exterior, el resul-
tado del sector público, la inversión, la distribución del ingreso, el
consumo energético, etc.
Sobre la base de los resultados alcanzados, Müller y Campana con-

cluyen que “un patrón de crecimiento deseable para la economía
argentina sería aquel de mayor profundización industrial, que per-
mita tanto la sustitución de importaciones como la expansión de
las exportaciones de bienes y servicios. De este modo sería posible
sortear el obstáculo de la insostenibilidad del sector externo y la i-
nestabilidad macroeconómica asociada a este fenómeno”.
La gestión de un programa de desarrollo y el rol del sector privado
Luis Rappoport aborda el problema del estancamiento estructural

centrando su atención, en primer lugar, en la falta de un proyecto
de desarrollo desde el fin de la industrialización por sustitución de
importaciones. Seguidamente, señala y enfatiza la importancia de la
gestión en todo proceso de desarrollo, lo que repetidamente llama
“gestión del desarrollo”.
12
El autor remarca la relevancia de una actuación conjunta de todos

los ámbitos gubernamentales: nacional, provincial y municipal. Allí
aproxima las responsabilidades que debieran estar a cargo de cada
jurisdicción y la coordinación entre ellas. Pero, sustancialmente,
enfatiza la necesidad de que el proceso sea liderado por el sector
privado, donde los trabajos e investigaciones realizados por el siste-
ma científico y tecnológico tengan en consideración las necesidades
de la actividad productiva.
Rappoport entra de lleno en las dificultades para generar un pro-

ceso de gestión que conduzca a resultados satisfactorios, y seña-
la las motivaciones de los políticos (el “mercado de la política”) y
la organización del federalismo argentino (“dinero de arriba y vo-
tos de abajo”) como las principales trabas para alcanzar los objeti-
vos deseados. Sin embargo, cree que existen elementos exógenos
y endógenos que pueden producir el quiebre o ruptura del path
dependency.
Por último, Rappoport incursiona en propuestas concretas de servi-

cios a empresas a nivel local y en la creación de un fondo de finan-
ciamiento del desarrollo con mecanismos de asignación que alien-
ten procesos de convergencia.
13
LOS AUTORES
Osvaldo Kacef
Economista egresado de la Universidad de Buenos Aires y Master en Economía de la
Pontificia Universidad Católica de Río de Janeiro.
Ha ocupado diversas posiciones en el Banco Central y el Ministerio de Economía de

la República Argentina, la Unión Industrial Argentina y en la División de Desarrollo
Económico de CEPAL. Actualmente es investigador del Instituto Interdisciplinario de
Economía Política de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA y ejerce la docen-
cia en esa casa de estudios. También es docente en la Maestría en Administración y
Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés.
Marina Dal Poggetto

Economista de la UBA y Master en Políticas Públicas de la Universidad Torcuato Di
Tella. Fue Subgerente de Análisis Macroeconómico del Banco Central de la República
Argentina y Jefa de Asesores de la Secretaría de Política Económica del Ministerio de
Economía. Anteriormente desempeñó tareas en el INDEC. Fue profesora de Cuentas
Nacionales, Economía y Finanzas en la UBA, la UCES y la UTDT.
A partir de 2005 se dedicó a la consultoría económico-financiera colaborando con el

BID, la Comunidad Europea y Unicef, entre muchos otros. Codirigió el Estudio Bein y
Asociados y, en la actualidad, es Directora Ejecutiva de Eco Go Consultores.
Rubén Lo Vuolo
Economista, egresado de la Universidad Nacional del Litoral (Argentina) y de la
University of Pittsburgh (EEUU). Es Investigador Principal del Centro Interdisciplinario
para el Estudio de Políticas Públicas (CIEPP), Buenos Aires, Argentina.
Publicó libros y artículos en revistas especializadas. Sus últimos libros son: “Políticas
Públicas y Democracia en Argentina. Crónicas de un País que no Aprende” (2017);
“Citizen’s Income and Welfare Regimes in Latin America. From Cash Transfers to
Rights” (2013); “ Distribución y crecimiento. Una controversia persistente” (2009).
Ha sido investigador visitante en universidades del extranjero y consultor de diversos

organismos internacionales.
Walter Cont
Licenciado en Economía de la Universidad Nacional de La Plata (Argentina) y Ph. D. in
Economics en la University of California, Los Angeles (Estados Unidos).
14
Actualmente es Ejecutivo Principal en la Dirección de Conocimiento Sectorial en CAF

y profesor Adjunto en la Universidad Nacional de La Plata.
Ha sido autor de libros (uno reciente sobre “Precios y tarifas y política económica
Argentina: 1945-2019”), capítulos en libros, diversos artículos en revistas con referato
nacionales e internacionales.
Alberto Müller
Licenciado en Economía por la Universidad de Buenos Aires y Magíster y Doctor en
Teoría Económica por la Universidad de San Pablo.
Se desempeña como Profesor Titular de Organización Industrial en la Facultad de

Ciencias Económicas de la UBA. Es Director del Centro de Estudios de la Situación y
Perspectivas de la Argentina (IIE-CESPA-FCE-UBA) e integrante del equipo de inves-
tigación del Plan Fénix.
Juan Manuel Campana

Licenciado en Economía por la Universidad de Buenos Aires. Se desempeña como
auxiliar docente de Microeconomía en la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA
y es asistente de investigación en el Centro de Estudios de la Situación y Perspectivas
de la Argentina (IIE-CESPA-FCE-UBA). Integra el equipo de investigación del Obser-
vatorio de Coyuntura Económica y Políticas Públicas-OCEPP.
Luis Rappoport
Economista. Se desempeñó como empresario, docente, funcionario público y
consultor del sector privado, público y de organismos internacionales.
Se especializó en Desarrollo Económico y, particularmente, en los problemas

institucionales de la gestión del desarrollo. Dirigió diversos organismos públicos y
ONG´s de desarrollo económico. Entre 2016 y 2020 fue Director Nacional de Políticas
Regionales del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda.
Es docente de post grado en Gestión Institucional del Desarrollo de la Maestría de

Desarrollo Económico de la Universidad Nacional de General Sarmiento. Publicó
diversos libros y trabajos académicos.
15
Crecimiento y
bienestar entre 2010
y 2019, una nueva
década perdida
Osvaldo Kacef 1
Investigador del Instituto Interdiscipli-

1
nario de Economía Política (IIEP-Baires)

y Profesor Titular Interino de Macroeco-
nomía 1 de la FCE-UBA.
17
SÍNTESIS
El artículo explora las causas macroeconómicas del estancamiento de

la economía argentina y el deterioro del nivel de bienestar de su po-
blación durante la segunda década de este siglo. El análisis muestra
cómo, una vez agotado el ciclo alcista de los precios de los productos
básicos, que constituyen la mayor parte de las exportaciones argen-
tinas, la economía volvió a enfrentarse con su dificultad crónica para
generar las divisas que necesita para crecer de manera sostenida. La
imposición del control de cambios, primero, y el endeudamiento ex-
terno, después, fueron intentos de superar, o al menos administrar o
demorar, los efectos de esa restricción, pero, en ambos casos, el resul-
tado fue fallido.
ÍNDICE
1. Introducción
2. Crecimiento y bienestar entre 2010 y 2019

a. El bienio 2010-2011
b. El período 2012-2015
c. El período 2016-2019
3. La pandemia y después
Referencias bibliográficas
1. Introducción los vaivenes de la economía a

lo largo de la década estuvieron
La segunda década del siglo XXI significativamente condicionados
se caracterizó, en términos de por la situación externa. Por un
la evolución del nivel de acti- lado, en el año 2011 estaba cerca
vidad económica, por un magro el final del ciclo ascendente de
crecimiento acumulado de 13,7% los precios de los productos bási-
(1,3 % promedio anual) y una ele- cos, que duró hasta aproxima-
vada volatilidad, en la que se damente mediados de 2012. La
sucedieron alzas y bajas alter- pérdida de dinamismo de los pre-
nadas a partir del año 2011. Los cios de exportación, sumada a la
dos primeros años de la década disminución de los volúmenes ex-
(2010 y 2011) fueron los dos últi- portados, sobre todo a partir de la
mos años seguidos en los que se crisis financiera internacional y los
registró un crecimiento y los últi- problemas de la política energéti-
mos dos (2018 y 2019) fueron los ca, que llevaron a la economía de
primeros en los que se verificaron ser exportadora a ser importa-
contracciones consecutivas. dora neta de hidrocarburos, fue
erosionando el excedente comer-
Tal como es habitual en la histo- cial. De esta manera, la cuenta co-
ria económica de la Argentina, rriente del balance de pagos pasó
20
de un superávit equivalente a marcó el inicio de un quiebre de-

2,2% del PBI en 2009 a un déficit finitivo de la tendencia creciente
equivalente a 1 % del PBI en 2011. que había mostrado la evolución
Sin la posibilidad de recurrir al fi- del PBI desde el año 2003 y la
nanciamiento externo, este déficit economía se estancó a partir de
constituyó una fuente de pérdida entonces.
de reservas internacionales.
El primer año de la tercera década
Al mismo tiempo, el deterioro del siglo fue escenario de una crisis
de las expectativas acerca de la global originada en la emergencia
evolución futura de la economía sanitaria originada en el COVID-19,
incentivó la fuga de capitales. cuyos impactos en términos
En tres años (2009-2011), la for- económicos y sociales fueron de-
mación neta de activos externos vastadores en todo el mundo y se
por parte del sector privado no sintieron en nuestro país en una
financiero totalizó u$s47.037 mi- magnitud comparable, en térmi-
llones. La creciente presión sobre nos de caída del PBI y deterioro de
las reservas internacionales llevó la situación social, a la de las con-
a las autoridades a imponer el secuencias de la crisis que marcó
2
Las circunstancias y las motivaciones de esta
control de cambios (el “cepo”) en el final de la Convertibilidad en los decisión se analizan en Gerchunoff y Kacef,
noviembre de 20112. Esta decisión comienzos de este siglo. 2016.
21
Este trabajo se centrará en el lados, incorporando al análisis

análisis del período previo a la dos indicadores adicionales: el
pandemia porque, a diferencia PBI por habitante y el Indicador
del período que analizaremos, la de Bienestar de Sen.
situación actual responde en gran
medida a un shock exógeno que El indicador propuesto por Sen
afectó a todos los países al mis- toma en cuenta no solo la evo-
mo tiempo, originado en una cri- lución del PBI promedio por ha-
sis sanitaria inédita, y porque se bitante, sino también su distribu-
trata de una situación cuya histo- ción, a partir del coeficiente de
ria aún se está escribiendo y so- desigualdad de Gini3, de acuerdo
bre la que todavía existe una gran con la siguiente fórmula:
incertidumbre acerca del curso
que tomarán los acontecimientos S = PIBph . (1 – G)
en relación con la dinámica de la
pandemia y, consecuentemente, De acuerdo con esta expresión,
sobre los impactos de esta respec- el bienestar de la sociedad (S)
to de la situación económica y so- crece con el producto por habi-
cial. El estancamiento económico tante (PIBph) y disminuye a me-
y la pérdida de bienestar que ca- dida que aumenta el coeficiente
racterizaron a la década pasada, de Gini (G), indicando una mayor
en cambio, respondieron, en gran desigualdad en la distribución del
medida, a problemas estructura- ingreso.
les de nuestra economía.
a. El bienio 2010-2011
2. Crecimiento y bienestar entre
2010 y 2019 La evolución de las tres variables
que se analizan está sintetiza-
Después de los dos primeros años da en el gráfico 1. En los pri-
de crecimiento, la década coin- meros dos años de la década, la
cidió con los dos últimos perío- economía creció fuertemente, su-
dos presidenciales: el segundo perando los impactos de la crisis
gobierno de Cristina Fernández financiera internacional. La rápida
de Kirchner entre 2011 y 2015 y el mejora del escenario externo, su-
gobierno de Mauricio Macri en- mada a medidas expansivas to-
tre 2015 y 2019. En lo que sigue madas desde la política económi-
vamos a analizar la evolución del ca, permitió una recuperación de
3
Ver Sen (1976). PBI en los tres subperíodos seña- la demanda y un crecimiento de
22
4
La rápida salida de la crisis financiera inter-
10 % en 2010 y de 6 % en 20114. A a 0,406), por lo que el indicador nacional fue consecuencia, no solo en nuestro
país, sino en varios países de América Latina, de
su vez, el producto por habitante de bienestar creció más que el una conjunción de factores que les permitió a
los países de la región contar con una situación
creció a una tasa anual promedio PBI por habitante a una tasa a- en materia de liquidez en moneda extranjera y
de 6,8 % y al mismo tiempo me- nual promedio de 7,4 %. Pero lue- de espacio fiscal que hizo posible la aplicación
de medidas contracíclicas en una magnitud iné-
joró la distribución del ingreso (el go, como ya señalamos, todo dita. Para un análisis de este período puede
coeficiente de Gini cayó de 0,413 cambió. verse Kacef, 2010.
Gráfico 1: Evolución del PBI, PBI por habitante e Indicador de Bienestar entre 2010 y 2019
Fuente: elaboración propia a partir de datos de INDEC y CEDLAS.
23
b. El período 2012-2015 dificultad para importar que im-

ponía el control de cambios, y
En estos años, que coinciden el deterioro de las expectativas,
con el segundo mandato de Cris- asociado, en gran medida, a las
tina Fernández de Kirchner, la dificultades del sector externo,
economía entró en un período afectaron negativamente el gasto
de estancamiento en el que se privado. En consecuencia, el úni-
alternaron años impares de cre- co elemento dinámico de la de-
cimiento (coincidentes con elec- manda agregada en esos cuatro
ciones) con años pares de caída años fue el consumo público, tal
del PBI. La restricción sobre la como muestra el gráfico 2.
oferta de bienes, derivada de la
Gráfico 2: Evolución de los agregados macroeconómicos. Valores desestacionalizados
Fuente: elaboración propia a partir de datos de INDEC
24
El gráfico 2 es bastante elocuente blico llevó al déficit primario del

en relación con la evolución de Gobierno Nacional al equivalente
los distintos componentes de la a 3,8 % del PBI y al déficit total al
demanda agregada. Las importa- equivalente a 5,1 % del PBI, como
ciones y la inversión se contraje- se verá en el gráfico 3. Este défi-
ron, al igual que las exportaciones, cit fue principalmente financia-
en casi todo el período, mientras do con adelantos transitorios del
que el consumo privado acom- Banco Central.
pañó las oscilaciones del PBI, y
el consumo público fue, como se El crecimiento acumulado del PBI
señaló anteriormente, y se obser- en estos cuatro años fue 1,5 %, lo
va en el cuadro 1, el único compo- que equivale a una tasa promedio
nente de la demanda que creció. anual de 0,3 %, inferior a la tasa
Acompañando el ciclo electoral, de crecimiento de la población
el crecimiento del consumo públi- (alrededor de 1 % anual). Conse-
co fue mayor en los años impares cuentemente, el PBI por habitante
que en los años pares, lo que conse contrajo entre 2011 y 2015 un
tribuyó a explicar las subas y ba- 2,9 %, es decir que disminuyó a
jas alternadas del PBI. una tasa promedio de 0,7 % a-
nual. El indicador de bienestar,
Cuadro 1: Tasa de crecimiento anual sin embargo, se mantuvo prácti-
del Consumo Público camente constante (en rigor cayó
0,1 %) como resultado de la me-
2012 2013 2014 2015 jora en la distribución del ingreso
que compensó la disminución del
3,00% 5,30% 2,90% 6,90% ingreso promedio por habitante6.
El impacto señalado sobre la dis-
tribución del ingreso está en gran
Fuente: elaboración propia a partir medida asociado a algunos com-
de datos de INDEC. ponentes del gasto público, como
la Asignación Universal por Hijo y
La evolución del consumo pú- el acceso universal a un haber ju-
blico, por otra parte, tuvo su co- bilatorio, ambos con una inciden-
rrelato en las cuentas fiscales, cia relativamente mayor en los
que registraron entre 2010 y 2015 estratos inferiores de la distribu-
un marcado aumento del déficit5. ción del ingreso.
En el año 2009 el resultado de
las cuentas del Gobierno Nacio- Entre 2015 y 2019, período que
nal mostraba un superávit prima- coincidió con la gestión del presi- Ver Cetrángolo y Folgar, 2020.
5
rio (excluyendo intereses) equi- dente Macri, el PBI se contrajo un 6

El coeficiente de Gini correspondiente al año
valente a alrededor del 0,5 % del 4 % (si se confirma la estimación 2015 se supuso igual al del año 2013, lo cual
representa una mejora respecto del año 2014.
PBI y un déficit total de alrededor preliminar para 2019) y en los Esta mejora sería resultante del crecimiento de
de 1 % del PBI. Al finalizar el año dos últimos años del cuatrie- la economía y de la evolución de la pobreza de
acuerdo con las estimaciones de Zack y otros,
2015, el aumento del gasto pú- nio se registraron contracciones 2017.
25
consecutivas, algo que no ocurría vantamiento de las restricciones

desde el año 2002 (entre 1999 y que pesaban sobre el mercado
2002 se registraron cuatro años de cambios, y con un nivel relati-
consecutivos de caída del PBI). El vamente bajo del tipo de cambio
PBI por habitante se contrajo en real, se tradujo en una fuerte ex-
los cuatro años un 8 % (2,1 % a- pansión de las importaciones de
nual promedio). La disminución bienes y servicios, que crecieron
del ingreso promedio por habi- 16,6 % entre 2015 y 2017, mientras
tante fue agravada por el dete- que las exportaciones apenas au-
rioro de la distribución del ingre- mentaron 5,9 % en el mismo lap-
so, razón por la cual el indicador so. El incremento del déficit en el
de bienestar se redujo en 11,1 % (a comercio de bienes y servicios,
una tasa promedio de 2,9 % por sumado a la casi duplicación de
año). los pagos netos en concepto de
intereses externos, dio como re-
c. El período 2016-2019 sultado un incremento del défi-
cit en cuenta corriente, que pasó
Los primeros dos años de este del equivalente a 2,7 % del PBI en
período se mantuvieron en línea, 2015 al 4,8 % del PBI en 2017.
en lo que a la evolución del PBI
se refiere, con lo que venía ocu- Por otra parte, el fuerte dese-
rriendo desde el año 2012. El PBI quilibrio de las cuentas públicas
se contrajo 2,1 % en 2016 pero au- heredado de la gestión anterior
mentó 2,7 % en 2017. En el acu- no fue corregido en los primeros
mulado de los dos años se verificó años del gobierno de la alianza
una caída de 0,5 % en el PBI y del Cambiemos, aunque lo que cam-
1,6 % en el PBI por habitante. Esta bió fue la forma de financiar el
caída fue parcialmente atempera- déficit, a favor de una declinante
da por la mejora en la distribu- incidencia del financiamiento del
ción del ingreso (el coeficiente de BCRA y una participación cre-
Gini del año 2017 fue 0,388, el mí- ciente del financiamiento exter-
nimo de los 10 años analizados), no, aprovechando la reapertura
de manera que el indicador de del acceso a los mercados finan-
bienestar se redujo 1,4 %. cieros internacionales, que siguió
a la cancelación de la deuda con
El desequilibrio externo que los holdouts. Esto explica el fuerte
condicionó la evolución de la aumento del pago de intereses
economía en los cuatro años an- externos que se mencionó ante-
teriores no solo siguió vigente, riormente.
sino que incluso se agudizó. La
combinación de un modesto cre- Como muestra el gráfico 3, en
cimiento económico con el le- 2017, el desequilibrio primario se
26
mantenía en el mismo nivel que esta vía permitía, por un lado, fi-
en el año 2015, pero el déficit glo- nanciar el déficit fiscal y, por el
bal creció de 5,1% del PBI a 5,9% otro, cubrir el desequilibrio de
del PBI por el peso de los pagos la cuenta corriente del balance
por intereses correspondientes de pagos, incrementar las reser-
a la nueva deuda contraída. En- vas internacionales (que pasaron
tre 2015 y 2017, la deuda externa en ese bienio de U$S25.563 a
del Gobierno se duplicó: pasó de U$S55.055 millones) y financiar
U$S72.444 millones a U$S141.783 la formación neta de activos ex-
millones. El ingreso de divisas por ternos del sector privado no fi-
Gráfico 3: Evolución del resultado del Gobierno Nacional
Fuente: Cetrángolo y Folgar, 2020.
27
nanciero, que acumuló en los pri- para acceder a este préstamo, el

meros dos años de este período gobierno se comprometió a rea-
U$S32.099 millones. lizar un fuerte ajuste fiscal y a
implementar una política mone-
En abril de 2018, la percepción de taria contractiva, al tiempo que
que los mercados internacionales el deterioro de las expectativas
no estaban dispuestos a mante- repercutía sobre los mercados
ner el flujo de financiamiento ob- de activos presionando sobre las
servado en 2016 y 2017 llevó al reservas internacionales y ge-
Gobierno a solicitar un préstamo nerando una elevada deprecia-
Stand-by al FMI. Como es habi- ción de la moneda.
tual en este tipo de operaciones,
28
Como muestra el gráfico 4, en- trategia al objetivo de mantener

tre abril de 2018 (primer acuerdo la estabilidad del tipo de cambio.
con el FMI) y octubre del mismo El último episodio de volatilidad
año, la tasa de política monetaria cambiaria-financiera fue poste-
pasó de 27,25 % anual a 73,52 % rior a las elecciones PASO7, cuan-
anual. Al mismo tiempo, el tipo de do la tasa de política monetaria
cambio, que se ubicaba en $20 llegó a ubicarse por encima del
por dólar en abril de 2018, alcan- 80 % anual y el tipo de cambio
zó un nivel máximo de $41,25 se estabilizó por encima de los
por dólar a fines de septiembre $60 por dólar. Esta estrategia, sin
de ese año. Entre febrero y junio embargo, no consiguió contener
del año siguiente, una nueva es- el deterioro de las expectativas,
calada de la cotización del dólar que se manifestó en un aumento
elevó la cotización por encima de de la formación neta de activos
$45, lo que llevó al BCRA a en- externos del sector privado no fi-
durecer nuevamente la política nanciero, que acumuló en 2018-19
Elecciones Primarias, Abiertas, Simultáneas y
7
monetaria, supeditando su es- U$S54.099 millones. Obligatorias.
Gráfico 4: Tasa de política monetaria y cotización del dólar
Fuente: elaboración propia a partir de datos del BCRA.
29
Este escenario de creciente vo- vos. El gráfico 5 muestra cómo

latilidad e incertidumbre, acom- fue aumentando la tasa de de-
pañado por un fuerte sesgo ne- sempleo a lo largo del cuatrienio.
gativo en la política fiscal y en El deterioro de los indicadores
la política monetaria, tuvo como laborales también se manifestó
consecuencia la caída de la ac- en un incremento de la subocu-
tividad económica observada en pación (total y demandante), así
los dos años finales del gobier- como de la proporción de ocu-
no del presidente Macri. En 2019, pados que se mostraban insatis-
adicionalmente, la contracción fechos con su inserción laboral.
económica fue acompañada por Una conclusión similar respecto
una aceleración de la inflación, de la pérdida de calidad de los
que, impulsada por la depre- puestos de trabajo generados en
ciación de la moneda, alcanzó al este período se alcanza a partir
53,8 %. de los datos de empleo registra-
do que releva el Ministerio de Tra-
Los efectos de la caída del PBI so- bajo, que muestran una evolución
bre el mercado de trabajo fueron, negativa desde mediados de 2018
como cabe esperar, muy negati- hasta fines de 2019.
Gráfico 5: Evolución de la tasa de desempleo
Fuente: elaboración propia a partir de datos de INDEC.
30
Por otra parte, tal como es ca- se puede ver en el gráfico 6, entre
racterístico de la economía ar- 2016 y 2019, los salarios reales se
gentina, la interacción devalua- redujeron en un 20,3,%, pero la
ción-inflación generó una caída caída acumulada de los dos últi-
significativa del salario real. Como mos años alcanzó a 17,5 %.
Gráfico 6: Evolución del salario real
Fuente: elaboración propia a partir de datos de INDEC.
31
En suma, la combinación del de- con la posibilidad de una segun-

terioro de los indicadores del da ola de contagios, con las ca-
mercado de trabajo y la caída racterísticas que pueda adquirir
del salario real terminaron de esta eventual nueva ola, con la
configurar el cuadro descripto disponibilidad de una cantidad
anteriormente, en el que la dis- adecuada de vacunas que ayude
minución del ingreso por habi- a controlar la situación y evite la
tante fue acompañada por un necesidad de volver a tomar me-
deterioro de la distribución del didas drásticas que afecten a la
ingreso que acentuó la caída del actividad económica, que, des-
indicador de bienestar que mues- de la mitad del año pasado, da
tra el gráfico 1. muestras de reactivación.
3. La pandemia y después Una mirada optimista en relación

con estas cuestiones, sumada al
En síntesis, agotado el ciclo alcis- impacto que podría tener la ac-
ta de los precios de los produc- tual recuperación de los precios
tos básicos, que constituyen la internacionales de los productos
mayor parte de las exportaciones básicos que exportamos, per-
argentinas, la economía argen- mitiría esperar que 2021 sea un
tina volvió a enfrentarse con su año de crecimiento elevado y de
dificultad crónica para generar mejora de los indicadores socia-
las divisas que necesita para cre- les que revirtieran, al menos par-
cer de manera sostenida. La im- cialmente, el deterioro eviden-
posición del control de cambios ciado en 2020. Ciertamente, este
primero y el endeudamiento ex- es un escenario posible, aunque
terno después fueron intentos de depende, en gran medida, de fac-
superar, o al menos administrar o tores que escapan al ámbito del
demorar, los efectos de esta res- análisis macroeconómico.
tricción, pero, en ambos casos,
como hemos visto, el resultado Más allá de esta esperada recu-
fue fallido. De esta forma, la dé- peración, el crecimiento de largo
cada terminó con una economía plazo depende de una estrate-
estancada y un deterioro del nivel gia de desarrollo que contribuya
de vida de la población. a asegurar un flujo de expor-
taciones elevado y estable, que
Después de un 2020 muy negati- permita superar la restricción que
vo en términos socioeconómicos, recurrentemente impone la es-
como resultado de la pandemia casez de divisas, y que, al mismo
y de las medidas de aislamiento tiempo, tienda hacia un cre-
tomadas para controlar la expan- cimiento más equilibrado, in-
sión de los contagios, el PBI se clusivo y respetuoso del me-
contrajo alrededor de 10 % y se dio ambiente; es decir, que no
deterioraron los indicadores de solo sea macroeconómicamente
pobreza. Lo que suceda este año sostenible, sino también social y
todavía está cubierto por un man- políticamente aceptable.
to de incertidumbre, relacionado
32
Cetrángolo, O. y J. Folgar (2020), “¿Qué nos dice el resultado fiscal ‘de Caja’ del año 2019?”,
Alquimias Económicas, febrero.
Gerchunoff, P. y O. Kacef (2016), “¿Y ahora qué hacemos? La economía política del kirchneris-
mo”, Universidad de Alcalá, Documentos de Trabajo IELAT, Nº 87, junio.
Kacef, O. (2010), “América Latina frente a la crisis internacional: ¿por qué esta vez fue di-
ferente?”, Pensamiento Iberoamericano Nº 6, segunda época: Retos y oportunidades ante la
crisis, 2010/11.
Sen, A. (1976), “Real national income”, The Review of Economic Studies, V. 43, febrero.
Zack, G., D. Schteingart y F. Favata (2017), “Pobreza e indigencia en Argentina (2003-2017):

construcción de una serie completa y metodológicamente homogénea”, Anales de la Asocia-
ción Argentina de Economía Política, LII Reunión Anual, noviembre.
34
¿Cuándo se jodió
la Argentina?...
El último círculo
Marina Dal Poggetto 1
Economista. Directora Ejecutiva de

1
Eco Go
35
SÍNTESIS
La Argentina es una tragedia en términos de bajo

crecimiento con un ciclo particularmente pronun-
ciado. La falta de una moneda a través de la cual
canalizar el ahorro a la inversión es el huevo de la
serpiente detrás de este proceso. Genera que en
forma sistemática el ahorro local vaya a financiar al
resto del mundo achicando la inversión.
El texto trata sobre el último círculo. De la pér-

dida de la oportunidad histórica para construir
una moneda cuando, una vez suturada la ruptura
de contratos a la salida de la convertibilidad, la
baja inercia inflacionaria y el shock de produc-
tividad generados durante los 90s, combinados
con un mundo inédito de dólar débil y precios de
commodities altos, lo hubieran permitido. Y de
cómo llegamos hasta hoy describiendo la herencia
que dejó el kirchnerismo, la administración de la
herencia por el gobierno de Macri y el manejo de
la herencia de la herencia de la actual coalición de
gobierno, pandemia incluida.
ÍNDICE
1. A modo de introducción
2. Los años del kirchnerismo
3. Mauricio Macri. La herencia y el manejo de la herencia
4. Alberto Fernández. El manejo de la herencia de la herencia
5. Deuda y fuga de capitales
6. Recapitulando
1. A modo de introducción venían Congo, Zambia, Haití,

Chad, Burundi y Guyana.
Hace un tiempo circuló por las
redes sociales un gráfico que Los datos no sorprenden, Argenti-
mostraba a la Argentina primera na es una tragedia en términos de
en el ranking de países que más bajo crecimiento con un ciclo par-
años de recesión habían transita- ticularmente pronunciado. Exac-
do en los últimos sesenta. El triste tamente lo opuesto a los objetivos
récord lo alcanzaba con veinti- buscados de política económica
cuatro años donde el PBI cayó, que consisten en maximizar la
incluyendo 2019 y 2020. Atrás tendencia y minimizar el ciclo.
Gráfico 1: Niveles de PBI real en América Latina
Nota: (e) estimado

Fuente: Eco Go en base a FMI
38
La falta de una moneda a través 2. Los años del kirchnerismo

de la cual canalizar el ahorro a la
inversión es el huevo de la ser- El kirchnerismo desaprovechó la
piente detrás de este proceso. oportunidad inédita que brindó
el mundo a la Argentina durante
Genera que en forma sistemáti- la década pasada de dólar débil
ca el ahorro local vaya a financiar y precios de commodities altos,
al resto del mundo achicando la partiendo de una economía que
inversión (que hoy no alcanza había roto la inercia inflaciona-
para reponer la amortización) y ria durante los 90s y, para 2005,
acotando el salto productivo en ya había reparado la ruptura de
un mundo que, ciertamente, no la hoja de balance de los ban-
es estático. cos y salido del default que había
Gráfico 2: Inflación promedio anual
(En porcentaje, 1980 a 2020)

Inflación promedio anual
60 (En porcentaje, 1980 a 2020)
Máximos Argentina Brasil

50 Argentina: 3080% (1989)
Perú: 7480% (1990)
Brasil: 2950% (1990)
Chile Colombia
México: 131% (1987)
40
México Perú
30
20
10
0
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020
Fuente: Eco Go Fuente:
en base EcoaGo
FMIen base a FMI
39
provocado la salida traumática de paritarias crecientes y sostenía

la Convertibilidad a fines de 2001. tasas de interés muy negativas
ocultas tras la intervención del
INDEC.
Primero, decidió atrasar el tipo
de cambio vía inflación en un in- Esta dinámica se aceleró en 2010
tento de sostener el “dólar alto y 2011 cuando, para recuperar el
competitivo y estable” con ta- caudal político luego de la derro-
sas de interés negativas, mien- ta electoral de 2009 en la Provin-
tras otras economías de América cia de Buenos Aires en medio de
Latina atrasaban nominalmente la crisis financiera global, la gripe
sus monedas con tasas de interés A y la sequía que generó una pér-
que pagaban una prima por sobre dida de un tercio de la cosecha,
la inflación, priorizando la estabi- el gobierno impulsó una suba del
lidad de precios. Y, luego, abusó salario en dólares de 50% en dos
del ancla cambiaria y tarifaria para años. La combinación de parita-
manejar una inercia inflaciona- rias al 30% por año, con tarifas
ria que desde 2007 se ubicó por congeladas y un dólar que su-
encima del 20% anual mientras a- bía sólo 5% por año, terminó por
celeraba la puja distributiva con recrear la restricción externa, aún
Gráfico 3: Cuenta Corriente y Salarios en Dólares
(Años 2001 a 2021)
Notas: En 2009 la cuenta corriente excluye DEGs transferidos por el FMI por US$2.683 millones; (e) estimación; (p) proyección.
Fuente: Eco Go en base a INDEC
Gráfico 4: Salario Real

(Sector Privado Registrado)
Fuente: Eco Go en base a INDEC

40
con precios inéditos de nuestras era financiado por los dólares de

exportaciones y un salto en la la soja, en un contexto en el que,
productividad del agro que, entre además, como corolario del atra-
otras cosas, había multiplicado so tarifario, el superávit de dólares
por tres la cosecha desde 1995. de la energía se había transforma-
do en déficit.
Mientras a la economía le sobra-
ban dólares, esta trayectoria, en Esta situación estancó la
combinación con salarios que economía y la mejora del salario
año a año le ganaban a la in- real con el particular comporta-
flación, permitió, al igual que con miento en zigzag que ambas va-
el primer peronismo, generar una riables mostraron desde 2012 y
sensación de bienestar que se vio hasta 2017. A partir de allí, cuando
reflejada en un aumento inédito se desató la crisis, el estancamien-
del consumo (por su magnitud to de la economía se convirtió en
y por su duración) y en un salto recesión pronunciada.
en las importaciones que ya no
Gráfico 5: Dinámica del Sector Público consolidado 1961-2020
(Valores estimados, en % del PBI)
Fuente: Eco Go en base a IIEP - UBA
41
La reaparición del déficit fiscal ción del ingreso que dejaba no

en 2009 fue consecuencia del era sostenible.
salto extraordinario en el gas-
to público consolidado que, sin 3. Mauricio Macri. La herencia y
contar intereses, pasó de 25% en el manejo de la herencia
promedio entre 1961-2001 a 41%
en 2015. Gasto que no alcanzó a No era sostenible la resolución
ser financiado con un aumento de la típica puja distributiva en-
en la presión impositiva, la cual tre el capital y el trabajo, con una
pasó, en el mismo lapso, de 19% masa salarial que había vuelto a
a 34% del PBI. A fines de 2015, llevarse más del 50% del ingre-
una tercera parte del gasto públi-so disponible, reeditando el slo-
co total estaba conformado por gan del fifty fifty del peronismo,
transferencias a las familias direc-
y que pretendía seguir hacién-
tas (jubilaciones y planes sociales
dolo con paritarias que intenta-
indexados por ley al pasado) e ban mantener el statu quo. Fifty
indirectas (subsidios a las tarifas).
fifty que, a diferencia de las dos
primeras ediciones (1946-1952 y
A medida que las restricciones 1973-1975), encontraba ahora una
se agravaban, el tercer gobierno economía donde un 35% del em-
kirchnerista redoblaba la apues- pleo asalariado era informal.
ta evitando hacer ajustes. Pero,
si bien otra vez el populismo No era sostenible la inédita
había dejado de ser “sustentable” presión impositiva que escalaba
cuando se agotaron los dólares a partir de la creación de nuevos
comerciales en 2011, el esquema tributos (entre otros, las reten-
de administración de la escasez ciones a las exportaciones con a-
con financiamiento monetario, traso cambiario) y la no aplicación
cepo cambiario, venta de futuros de ajuste por inflación, recreando
del dólar y controles de pre- la puja distributiva entre el sector
cios, implementado entre 2012 y público y el privado. Presión im-
2015, permitió postergar la co- positiva que en términos efectivos
rrección y transferir el problema no era muy distinta de la del pro-
a la administración siguiente. La medio de los países de la OCDE
economía llegó al cambio de go- pero que convivía con un nivel de
bierno creciendo 3,5% y con una informalidad muy alto, tornando
inflación que se mantenía en tor- la carga impositiva sobre los sec-
no al 1,5% mensual. El gobierno, tores formales un lastre.
entonces, perdió la elección por
la política, no por una implosión No era sostenible la disputa cre-
en la economía. Pero la distribu- ciente entre la Nación, la Provincia
42
Cuadro 1: Estructura Tributaria
Fuente: Eco Go con base en AFIP y OECD
43
de Buenos Aires y el resto de las bienes ridículamente caros. Vol-

provincias, donde la licuación del ver a las tarifas de 2001 implica-
Fondo del Conurbano financió a ba, todo lo demás estable, una
estas últimas. Situación que con- caída del salario real de 20%, in-
vivió con una Corte Suprema que viable para un gobierno que no
a fines de 2015 (justo antes del había llegado con ese mandato.
cambio de gobierno) devolvió a El número es interesante porque,
las provincias los fondos que es- como se cuenta más adelante,
tas habían cedido en los 90s para coincide con el ajuste que por
financiar el esquema previsional las malas se coordinó a partir de
que, como resultado de la mora- 2018.
toria y la incorporación de 3,5 mi-
llones de jubilados sin aportes a La herencia positiva del kirchne-
la nómina, volvía a ser deficitario. rismo era una economía desen-
deudada, como contracara del
Y tampoco era sostenible una uso del financiamiento del BCRA
disputa entre sectores donde la para cubrir la brecha de pesos
transferencia de ingresos des- (emisión monetaria) y de dólares
de los sectores generadores de (reservas), que derivó en la
dólares (los transables y la e- necesidad de apuntalar la deman-
nergía) a los no transables (los da de pesos con cepo cambiario a
asociados al mercado interno partir de 2012 cuando reapareció
cada vez más protegido) había la restricción externa.
escalado hasta niveles invia-
bles. A fines de 2015 la economía Fue precisamente esa situación
convivía con atraso cambiario la que, en un mundo muy líquido,
y brecha del 50% entre el dólar le permitió al gobierno de Macri
oficial y el marginal, altas reten- elegir el camino gradual con dis-
ciones a la exportación y tarifas tintas intensidades: muy agresivo
energéticas que en dólares eran en lo tarifario, en la baja de im-
67% más bajas que en 2001, con puestos a las exportaciones y en
un barril de petróleo en dólares la apertura de la cuenta capital
casi tres veces más caro. Pero, (incluyendo el salto cambiario a la
además, con precios de los bienes salida del cepo), y nada agresivo
que en dólares habían subido desen lo fiscal, ya que la baja de im-
de 2001 más del 30%, en un mun- puestos con devolución de fon-
do con deflación en los precios dos a las provincias y el manejo
de los bienes. Dicho claramente, del gasto para moderar el conflic-
la distorsión de precios relativos to distributivo que generaba el in-
estaba dada por tarifas ridícula- tento de corregir la distorsión de
mente baratas y precios de los precios relativos (incluyendo la
44
“reparación histórica” a los jubi- capital abierta, terminó también

lados financiada con los ingresos duplicando el déficit de las cuen-
de una vez originados en el blan- tas externas heredado. Antes de
queo de capitales) derivaron en que arranque la corrida contra el
un aumento de la brecha fiscal. El peso, el déficit fiscal y el externo
atraso cambiario posterior, coor- se ubicaban en 4,2% (5,2% sin in-
dinado por el esquema de desin- gresos extraordinarios del blan-
flación adoptado con la cuenta queo) y 5% respectivamente.
Gráfico 6: Evolución de los déficit gemelos
Fuente: Eco Go en base a Hacienda, Indec y estimaciones propias
45
El gradualismo inconsistente de del dólar en cuotas (de $17 a

los primeros dos años del go- $60) que dispararon la inflación.
bierno de Macri terminó chocan- La estrategia electoral de com-
do contra su propia inviabilidad petir contra lo que ellos mismos
una vez que el crédito externo denominaban “el abismo”, con la
se cortó a principios de 2018. La cuenta capital abierta y un pro-
economía no solo estaba endeu- grama fiscal y monetario exa-
dada en dólares sino que, además, geradamente contractivo, ter-
como consecuencia de un intento minó convirtiéndose en un
de poner la inflación en una meta boomerang que impactó dentro
exageradamente optimista, dada de la propia gestión. Después
la inercia (y la también la grotesca de la derrota de las PASO, el 11
agenda de llevar las tarifas a los de agosto de 2019, implosionó
marcos regulatorios de los 90s) el programa fiscal, financiero y
había duplicado los pasivos re- monetario acordado con el FMI,
munerados del BCRA, y requería lo cual terminó, primero, en el
una tasa de interés cada vez más reperfilamiento de los vencimien-
alta para sostener la demanda de tos de corto plazo de la deuda de
pesos. pesos y dólares y, después, en un
cepo light que se sostuvo hasta
A pesar del enorme salvataje el cierre total después de que se
del FMI en junio 2018 y la refor- confirmara la derrota en la elec-
mulación del primer programa ción del 27 de octubre. Sin tran-
frustrado apenas tres meses más sición política, ni siquiera después
tarde, la toma agresiva de ganan- del resultado de la elección defin-
cias sobre la Argentina, con la itiva, el país siguió pagando deu-
cuenta capital abierta y sin un es- da que se iba a reestructurar con
quema de estabilización consis- reservas del BCRA.
tente detrás, se reflejó en saltos
Gráfico 7: Índice de precios al consumidor
Fuente: Eco Go en base al Relevamiento de Precios Minoristas
46
El corte al crédito rompió el es- cios y salarios, sin que se dispare

tancamiento en zigzag que se la brecha cambiaria. La consisten-
dibujaba desde 2012, la economía cia monetaria, además de la señal
cayó 7% en dos años y la inflación de equilibrio primario (antes de
saltó al 50% anual en 2018 y intereses), requería una defi-
2019 y, al cambio de gobierno, la nición sobre la deuda que tenga
brecha cambiaria se ubicaba en en cuenta que en 2020 vencían
torno al 25%. cerca de US$30 mil millones, mi-
tad en dólares, mitad en pesos.
Durante el gobierno de Mauricio A su vez, los US$44 mil millones
Macri el gasto público cayó de que había prestado el FMI al país
41% a 36% del PBI, pero también empezaban a pagarse en sep-
lo hizo la presión impositiva. La tiembre 2021 y se concentraban
caída del gasto se aceleró entre en 2022 y 2023.
2018 y 2019 con la licuación que
produjo el salto en la inflación. El
Fue el presidente actual quien
año 2019 cerró con un déficit fiscal
envió en diciembre pasado un
de apenas 0,5% del PBI, pero con proyecto de ley al Congreso que
una inercia que, de mantenerse el aseguraba la consolidación fis-
statu quo, lo hubiera devuelto sincal. Entre sus medidas incluía la
escalas a algo más parecido a 3% desindexación de las jubilaciones
del PBI en 2020. por 180 días, la eliminación de la
reforma tributaria, el aumento
4. Alberto Fernández. El manejo en las retenciones a las exporta-
de la herencia de la herencia ciones y la creación del impues-
to PAÍS (30% a la compra de
El Gobierno entrante debía avan- dólares).
zar en un plan de estabilización
que enmarcara la negociación de Se suponía que tras ese ajuste
la deuda con privados en un pro- venía la negociación de la deuda y
grama con el FMI. Programa que, el acuerdo con el FMI. La demora
además del acuerdo de precios y en ambos frentes y la pandemia
salarios que rompiera la inercia trastocaron los objetivos de cor-
inflacionaria, mantuviera en si- to plazo y el déficit saltó del 0,5%
multáneo la consistencia fiscal y al 6,4% del PIB en 2020, con gas-
monetaria. tos subiendo en términos reales
casi 40 puntos porcentuales por
La consistencia fiscal requería sobre recursos que se desplo-
que el esquema previsional, las maron. Sin acceso al crédito, el
tarifas y el esquema cambiario se financiamiento monetario volvió
inserten en ese acuerdo de pre- a recrear el overhang de pesos
47
con pasivos remunerados que se Al momento de elaborar el pre-

multiplicaron por dos veces y me- sente artículo, la tasa de interés
dia y volvieron a 10% del PIB. La de dólares de la deuda recién
economía cayó 10% y la inflación reestructurada continúa en 20%,
se redujo al 36,5% desde el 53,5% aunque la presión sobre la brecha
de 2019. En ambos casos el dibu- cambiaria se moderó y retornó a
jo de la trayectoria que coordinó la zona de 60%.
la pandemia dejó un rebote en la
actividad para 2021 y una ace- Como contracara del ajuste de
leración de la inflación. Los datos shock, la macroeconomía ajustó.
de diciembre muestran un arras- El déficit de la cuenta corrien-
tre estadístico de 6,2% para 2021 te, que llegó a alcanzar a 5% del
(sólo manteniendo el nivel de fin PIB en 2017, se transformó en
de año) y una tasa de inflación superávit, el salario real acumu-
anualizada del 60% (4% mensual la una caída de 23%, el salario en
que se mantuvo en el primer tri- dólares una de 50% y, medido en
mestre de 2021). dólares brecha, una de 75%. El
atraso tarifario es sensiblemente
La negociación de la deuda menor al que había recibido Macri
privada se demoró nueve meses en el arranque, aunque empieza
en un tira y afloje con los fondos a escalar y el déficit fiscal es en
del exterior, donde finalmente gran medida un reflejo del im-
el gobierno terminó cediendo. pacto que provocó la pandemia.
El canje, sin holdouts, se llevó a- De hecho, el propio rebote de la
delante recién en los primeros actividad y la inflación, sumado a
días de septiembre 2020. la indexación previsional incluida
en la nueva movilidad, están con-
Si bien el contexto de liquidez tribuyendo a consolidar las cuen-
global mejoró significativamente tas fiscales en los primeros meses
-sobre todo después de la elec- de este año.
ción en EE.UU. a principios de
noviembre 2020 y de que las noti- La principal incertidumbre es la
cias respecto de la efectividad de dinámica de la pandemia frente
la vacuna aparecieran-, el manejo a una demora en la vacunación y
de la política local, la dilación del cómo esto impacta sobre la acti-
acuerdo con el FMI y las señales vidad, la dinámica fiscal y su con-
contradictorias con respecto al traparte monetaria. Pero también
manejo fiscal no permitieron una inciden las idas y vueltas en la ne-
normalización del riesgo país, y gociación con el FMI, que se sigue
coordinaron un salto en la brecha dilatando, mientras el gobierno
cambiaria que llegó al 130%. avanza en la judicialización del
48
crédito con el organismo con ob- pagar los costos políticos de un

jetivos electorales cortoplacistas, acuerdo en pandemia con un FMI
sin tener en cuenta el riesgo cam- cuyo discurso es que los países
biario implícito en esta estrategia. deben ser muy prudentes al mo-
Es que, como consecuencia de mento de retirar los estímulos fis-
la monetización del déficit fiscales.
cal en 2020 y de la dinámica de
las reservas mencionadas, a la Más allá de la posibilidad de se-
economía le sobran pesos, le fal- llar un acuerdo político con el FMI
tan dólares y la capacidad para con el sendero fiscal que se está
recapitalizar el BCRA con deuda consolidando, muchas de las de-
a las actuales tasas de interés no cisiones que se están tomando
está. Los US$4.370 millones, que van exactamente al revés, y no
van a ingresar en algún momento encajan en un acuerdo de largo
entre agosto y septiembre como plazo con el organismo.
resultado del anuncio de emisión
de Degs del FMI, deberían usarse La baja del impuesto a las ganan-
para estabilizar el balance del cias a las personas y suba del que
BCRA y no para seguir postergan- corresponde a las empresas (que
do la negociación con el organis- además deben financiar la devo-
mo buscando rédito electoral. lución de los anticipos de sus
empleados) mientras las provin-
La concentración de vencimien- cias aumentan ingresos brutos, la
tos de capital por US$44.000 mi- prohibición de despidos que sigue
llones con el FMI entre septiem- vigente -incluyendo la doble in-
bre 2021 y septiembre 2023 fue el demnización como base para los
seguro que tomó el FMI cuando despidos “acordados” o con “jus-
firmó el acuerdo con el gobier- ta causa”- y la flamante ley movili-
no anterior. De alguna forma, o- dad para ajustar jubilaciones -que
bligaba a cualquiera que ganara “ayuda” fiscalmente el primer año
la elección en 2019 a sentarse a y se convierte en un boomerang
la mesa de negociación con el después- van a contramano de
organismo. Los costos políticos las reformas estructurales que re-
de no negociar, sobre todo si el quiere un acuerdo de facilidades
Covid se agudiza en estos meses, extendidas.
son ciertamente mayores a los de
Gráfico 8: Argentina: Tipo de Cambio Real Bilateral ARS/US$
Fuente: Eco Go en base a Bloomberg y RPM

49
Lo mismo ocurre con la brecha la desaceleración de la inflación

cambiaria, que continúa en nive- que se intenta pisando el dólar
les del 60% (montada sobre un oficial. Como siempre ocurre en
dólar oficial alto pero que em- Argentina, el objetivo es octubre
pieza a atrasarse) y genera in- y después vemos.
centivos muy perversos al fun-
cionamiento de la economía, o 5. Deuda y fuga de capitales
los manejos discrecionales de la
política en la fijación de precios y El “desendeudamiento kirchneris-
regulaciones sectoriales, que en ta” y el “endeudamiento macris-
un contexto de alta nominalidad ta” convivieron ambos contra un
terminan generando ganadores deterioro creciente del balance
y perdedores muy evidentes en del BCRA.
una economía cada vez más ce-
rrada y que va a contramano de Desde 2006 a la fecha, la for-
las oportunidades que genera el mación de activos externos tota-
mundo post Covid. Para colmo, lizó US$180.000 millones, casi
incluyendo dentro de los sectores medio PBI y cinco veces el tamaño
afectados a aquellos cuya oferta del crédito en los bancos. La prin-
hacen a la conectividad. cipal diferencia consiste en cómo
se financió.
Por lo pronto, en los próximos
tres meses, la estacionalidad de Hasta 2011 la formación de acti-
la cosecha más el pago en cuo- vos externos se financió con flu-
tas del impuesto a la riqueza con- jos. El uso de reservas para pagar
tribuirían a mantener la brecha la deuda del Tesoro se reponía
cambiaria tranquila. Después de con dólares que entraban por el
julio y hasta octubre, si la vacu- superávit de la cuenta corriente.
nación no se acelera, la situación
sanitaria empeora y el gobierno Entre 2012 y 2015, ya con défi-
no encuentra un mecanismo para cit externo, la fuga se financió
descomprimir los vencimientos con reservas del BCRA. En rigor,
con el FMI de septiembre y di- el cepo la redujo, pero en simultá-
ciembre, las chances de que la neo aceleró un proceso de desen-
brecha vuelva a escalar aumentan. deudamiento público y privado
Sobre todo, entre el 4 de agosto y que alcanzó a US$11.000 millones
el 24 de octubre, cuando la cam- por año. Al final del camino, el
paña siga intacta y se conozca el BCRA se había quedado sin re-
resultado de la primera vuelta. En servas, pero el sector público y el
el medio, va a prevalecer el ries- privado se habían desendeudado.
go de que no termine de llegar
50
Cuadro 2: Monitor de depósitos - Estabilidad Financiera
Fuente: Eco Go en base a BCRA
51
Entre 2016 y 2017, mientras el Rearmando el flujo de fondos, an-

déficit de cuenta corriente es- tes de que arranque la corrida, la
calaba, la formación de activos Argentina tenía US$36.000 mi-
externos se financió con deuda llones en las reservas netas. De
pública y privada (US$17.000 mi- estas, sólo quedaban US$10.000
llones por año del sector público millones al cambio de gobierno
y casi US$9.000 del sector priva- (incluyendo los US$44.000 mi-
do), dando lugar al aumento en llones que desembolsó el FMI)
las reservas mencionado antes. y hoy (incluyendo la compra de
dólares durante marzo y los pri-
Entre 2018 y 2019, una vez corta- meros días de abril) sólo quedan
do el crédito, la formación de ac- US$3.700 millones. Como con-
tivos externos y la cancelación de tracara del financiamiento mone-
deuda con el mercado (US$9.800 tario del salto en el déficit fiscal
por año el sector público y en 2020, el stock de pasivos re-
US$6.500 el sector privado) se munerados vuelve a superar los
financió con reservas (las que el 10 p.p. del PIB y el aumento de la
BCRA había comprado en los dos deuda en pesos alcanzó a 2 p.p.
años anteriores) y, en parte, con del PIB.
los dólares del FMI.
6. Recapitulando
El dinero es fungible. Depen-
diendo de quién haga las cuen- Hace un tiempo circulaba en re-
tas, los dólares del FMI se usaron des sociales una frase que decía
para cancelar deudas y/o para fi- que “todo cambiaba en Argentina
nanciar la salida de capitales. Los si uno se iba veinte días del país,
números de la deuda del Teso- pero que nada parecía cambiar si
ro con el mercado muestran una uno se iba veinte años”.
suba de US$90.000 millones en
los primeros dos años del gobier- Y es que, a pesar de los cambios,
no de Macri (de 12,5% del PBI a los problemas, los debates y las
25% del PBI). De estos, US$15.000 discusiones parecen ser siempre
millones fueron usados para re- los mismos. La Argentina parece
ducir la deuda con los holdouts y atrapada no solo entre los ciclos
el resto para financiar un déficit de ilusión que, inexorablemente,
financiero mayor a 6 p.p. del PIB terminan en desencanto, sino
por año. Desde el acuerdo con el además entre ciclos de populis-
FMI, y hasta fines de 2019, la deu- mo y liberalización, o ajuste y ex-
da con el mercado se redujo en pansión, y en debates que pare-
US$29.000 millones, un poco li- cen atrapados en el tiempo.
cuando y un poco pagando.
52
Cuadro 3: Deuda pública por tenedor
* No incluye Cupones PBI

(p) proyección
Fuente: Eco Go en base a Secretaría de Finanzas
53
En los últimos 50 años, la po- economía donde sólo 6 millones

blación se duplicó, y la cantidad de los 12 millones de ocupados
de pobres se multiplicó por 20 a formales (17 millones cuando se
pesar de que las transferencias cuenta también a los informales
directas a las familias representan y 19 millones cuando se incluye a
casi 15 puntos del PIB. El tamaño los desocupados) tienen aportes
del crédito en Argentina es sólo regulares a un sistema de segu-
8% del PBI, contracara de un país ridad social que cuenta con 6,5
sin moneda en el que el ahorro se millones de jubilados. Actuarial-
“fuga” al exterior. mente los jubilados de la morato-
ria no van a estar en 10 años, pero
Asimismo, tenemos un Estado entonces el problema va a ser el
que, aún después del ajuste de monotributo, teniendo en cuenta
Macri y antes del salto transitorio que con los aportes actuales se
que provocó la pandemia, es casi necesitan catorce monotributis-
50% más grande que el que tenía- tas para completar un haber mí-
mos hasta los años 90s, pero con nimo.
una salud y educación que, si bien
siguen siendo gratuitas y univer- Paradójicamente, Argentina en-
sales, no son utilizadas por una frenta los problemas que pre-
porción creciente de la población. sentan las economías del bie-
Un 30% de los alumnos de las es- nestar, pero sin haber alcanzado
cuelas primarias y secundarias de el desarrollo y cuando todavía
todo el país asisten a la educación no gastó el bono demográfico.
privada, y un 65% de población El país convive con graves pro-
cuenta con una cobertura privada blemas de competitividad. Una
a través de las obras sociales y/o vez que se agotan los altos pre-
de las medicinas prepagas, con cios de los commodities y/o se
diferenciales de calidad/resulta- atrasa un poco el tipo de cambio,
dos cada vez mayores. Asimetrías se vuelven a trabar el crecimien-
en la educación que se dispararon to de las exportaciones en una
con la pandemia frente a la dife- economía cada vez más cerrada.
rente reacción del sector público
y privado para encarar una “vir- El financiamiento monetario y/o
tualidad forzada” y la decisión la deuda para financiar una brecha
política de mantener un año ce- fiscal sostenida en el tiempo ter-
rradas las escuelas. minan, inevitablemente, en una
crisis en un país sin moneda que
El sistema previsional represen- se endeuda en dólares y con le-
ta más del 50% del gasto nacio- gislación extranjera. Al carecer el
nal y 35% del gasto total, en una país de una moneda que funcione
54
como reserva de valor, el ahorro

es mayoritariamente en dólares y,
en gran medida, por fuera de los
bancos y/o del mercado de capi-
tales local.
Volviendo al principio, empezar a

construir una moneda es condi-
ción necesaria para pensar en
un crecimiento sostenible en el
tiempo. Los caminos lineales en
este sentido, ya sea vía controles
de precios y/o por la vía estric-
tamente monetaria, terminan ine-
vitablemente mal.
Lamentablemente, sin pragma-

tismo y búsqueda de consensos
seguiremos desaprovechando
las oportunidades que cada tan-
to nos brinda el mundo. Por lo
pronto, como en el juego del gran
bonete, seguimos discutiendo a
los gritos “cuándo se jodió” la Ar-
gentina e iniciando nuevos pro-
cesos judiciales que, en una si-
tuación de empate hegemónico,
se frenan siempre cuando cambia
el signo político.
55
Los problemas del
crecimiento
económico
en la Argentina
Rubén M. Lo Vuolo 1
Presidente e Investigador Principal de

1
Ciepp.
SÍNTESIS
Pocas sociedades como la argentina recibieron

el shock pandémico luego de una década de es-
tancamiento, con fuertes desbalances macroe-
conómicos y con una estructura social muy vul-
nerable. Dado que existe una suerte de trade-off
entre freno de la economía y cuidado de la salud,
el pensamiento convencional sugiere que los pro-
blemas se resolverían cuando “rebote” la economía
por mayor liberación de las trabas productivas y
del comercio. Este trabajo cuestiona esa visión
porque desconoce los problemas estructurales
que arrastra la economía argentina, los límites del
crecimiento económico y las tendencias actuales
del capitalismo democrático, que vuelven mucho
más difícil reconciliar crecimiento económico con
empleo y distribución. Para ello, se revisan cier-
tos paradigmas habitualmente utilizados para in-
terpretar las causas del crecimiento económico,
el funcionamiento de la economía argentina y las
relaciones temporales entre las variables más re-
levantes. Así, se señalan cambios estructurales
en el híbrido régimen de acumulación en el país
y se sugieren cambios en las políticas públicas si
se pretende estabilizar y legitimar un régimen de
acumulación con distribución más progresiva del
bienestar social.
ÍNDICE
1. Estancamiento más crisis pandémica
2. Debilidades de los paradigmas interpretativos del funcionamiento

del sistema económico
3. La revisión de los objetivos de la política pública
4. ¿Qué define el crecimiento económico?
5. Los cambios en los regímenes de acumulación en la Argentina
6. Las relaciones entre las variables más relevantes del régimen de

acumulación en la Argentina
7. Conclusiones provisionales sobre los problemas del crecimiento

económico en la Argentina y los desafíos hacia un futuro incierto
60
“El testamento de la ciencia está frentar la pandemia, eso no sig-

en un flujo tan continuo que la nifica que haya habido una es-
herejía de ayer es el evangelio trategia global, ni que todos los
de hoy y el fundamentalismo de países hayan actuado del mismo
mañana. Parafraseando a Hamlet, modo, ni que estén en situación
lo que una vez fue una paradoja similar. Las reacciones fueron
ya no lo es, pero puede nueva- fragmentadas en contextos sus-
mente volver a serlo.” tantivamente diferentes y con
(Edgard Kasner & James Newman, resultados disímiles en términos
Matemáticas e Imaginación) económicos, sociales y políticos.
Pero, además, no todos los países
1. Estancamiento más crisis pan- estaban en la misma situación
démica cuando se produjo el shock ni van
a recuperarse del mismo modo y
La crisis pandémica es de carácter con igual intensidad.
global y es inédita en tanto no es
resultado de procesos propios del Pocas sociedades como la ar-
ciclo económico, sino de políticas gentina recibieron el shock pan-
gubernamentales que afectan a la démico después de una década
economía para resguardar otras de estancamiento económico,
áreas del complejo sistema social. con fuertes desbalances macroe-
La crisis económica vinculada a la conómicos y con una estructura
pandemia del COVID-19 tampoco social tan vulnerable2. De hecho,
se asemeja a crisis pandémicas el país tiene una larga historia de
previas en el mundo cuando, por repetición sucesiva de crisis e in-
ejemplo, la caída de la actividad capacidad para estabilizar y legiti-
se relacionó principalmente con mar su régimen de acumulación y
la contracción de la población ac- distribución3. La característica de
tiva por la mortalidad. En aquellos la crisis actual es que interrelacio-
tiempos, los sistemas productivos na de forma asimétrica los cam-
eran más intensivos en fuerza de pos sanitario, económico y social.
trabajo, había menos movilidad
de mano de obra y mercaderías, La crisis sanitaria se expresa en el
las finanzas globales no tenían crecimiento sostenido de perso-
el desarrollo actual, etc. Las so- nas infectadas y muertes vincula- 2
Con variantes según las estimaciones, la
ciedades son hoy muy diferentes das a la pandemia, con un impacto economía argentina terminó el año 2020 con
que en el pasado. asimétrico según grupos etarios y un PBI similar al de 2010, un PBI per cápita
equivalente a 2005.
de población con diferente acce- 3
En Lo Vuolo, 2003 (especialmente, capítulo 1),
Si bien se observa una suerte de so a cuidados preventivos y te- me ocupo de analizar las recurrentes crisis de
“mimetismo” de los gobiernos en rapéuticos. La pandemia desnudó la Argentina y los canales de desestabilización
económica, política y social.
las políticas aplicadas para en- las falencias de un sistema de sa-
lud fragmentado, desigual, poco coinciden con quienes registran

eficiente, costoso y dependiente mayores déficits habitacionales
más de la rentabilidad y de las de- y menor acceso a servicios públi-
cisiones de las corporaciones que cos básicos. Estos grupos se ven
operan en el área que de los obje- imposibilitados de sostener for-
tivos propios de la salud pública4. mas mínimas de distanciamiento
Las dificultades y las desigual- y confinamiento, al tiempo que
dades se trasladan también a la no acceden a servicios adecua-
etapa de vacunación. dos de saneamiento, viviendas
básicas y sistemas de asegura-
La crisis económica muestra un miento colectivo. No se trata solo
doble shock de oferta y demanda de una desigual pérdida de em-
que golpeó sobre una economía pleo e ingresos, sino también de
estancada, fuertemente endeuda- un desigual acceso a la cobertura
da, con alta inflación y desbalan- del sistema de protección social
ces macroeconómicos. Sobre este que está estructurado sobre la
escenario se aplicaron políticas de desigual estructura laboral.
cierre de unidades productivas,
trabas al comercio y a la movili- Además, los grupos sociales más
dad de personas, cuyos impactos vulnerables tampoco acceden a
son muy negativos y asimétricos estabilizadores automáticos de in-
sobre la heterogénea estructura gresos (i.e. seguro de desempleo),
productiva y de ocupaciones la- ni poseen ahorros previos, por lo
borales. Estas políticas provo- que, seguramente, tendrán ma-
caron una fuerte caída de la ac- yores dificultades para recupe-
tividad, de los ingresos de las rar su s ya precarias condiciones
personas y de la mayoría de las de vida previas al shock. Por otra
unidades productivas, lo que pro- parte, el cierre de establecimien-
fundizó aún más los desbalances tos educativos daña mucho más a
económicos. Quienes más sufren la población de menores recursos,
son las actividades declaradas que se perjudica por mayor atra-
como “no esenciales”, las so y deserción escolar. Los planes
pequeñas y medianas unidades de emergencia aplicados durante
productivas y la fuerza de trabajo la pandemia sirvieron para aliviar
4
Para un análisis del funcionamiento del siste- informal y precarizada. sufrimientos, sostener empleos
ma de salud argentino, ver Cetrángolo, 2014 y
Cetrángolo y Goldschmid, 2018.
La crisis social se potencia por los y algunas unidades productivas,
desiguales impactos del shock en pero no significan ninguna solu-
5
Para un análisis comparado de los programas
aplicados en respuesta a la pandemia en el mercado laboral. Además, los ción a los problemas estructura-
América Latina, ver Blofield et al. 2020. grupos laborales más vulnerables les señalados5.
62
63
El contexto de la pandemia pro- los ingresos fiscales y un incre-

fundizó problemas de larga mento del gasto, especialmente
data. Así, se acordó una repro- en los programas de emergencia
gramación de la deuda pública vinculados a la pandemia (en un
con acreedores externos que me- contexto de caída del valor real
joró el cronograma de pago al de salarios públicos y gastos de
postergar vencimientos pesados capital). Con las trabas para el ac-
en el corto plazo para 2025 en ceso al financiamiento externo, la
adelante; pero la carga del capi- principal fuente de financiamien-
tal de la deuda sigue en torno a to del gobierno nacional viene
95/100 % del PBI y continúan las siendo el Banco Central, tanto
dudas acerca de su sostenibilidad por emisión monetaria como de
en el mediano y el largo plazo. Al deuda (que genera interrogantes
momento de escribir estas líneas, en el frente cuasi fiscal).
el Gobierno está en una nueva
negociación para reprogramar la La situación social ya era muy
deuda con el FMI, cuyos resulta- complicada antes de la pandemia.
dos son inciertos; también están A fines de 2019, según datos de la
pendientes deudas con otros CEPAL, en la Argentina se regis-
acreedores institucionales. Mien- traban 3,8% de pobres extremos,
tras tanto, los muy bajos pre- a lo que se sumaba 57,6% de la
cios de los títulos emitidos por población en “alta vulnerabilidad”
el Estado argentino y el elevado (22,9% pobres y 34,7% entre 1 y
riesgo país siguen reflejando las 1,8 líneas de pobreza). Si bien es
dificultades para acceder a finan- prematuro evaluar las consecuen-
ciamiento de los mercados finan- cias sociales de la crisis, particu-
cieros. Pese al control de cambios larmente por la escasez de datos,
y las prohibiciones para acce- algunas evidencias ya indican una
der a divisas para el público y las fuerte regresión.
empresas, las reservas del Banco
Central siguen y se proyectan en Por ejemplo, datos oficiales
niveles muy críticos. señalan que, en el segundo tri-
mestre de 2020, la tasa de de-
El frente fiscal es otro problema sempleo subió de 10,6% en 2019
estructural que se agravó. El año a 13,1%. Ese aumento no fue ma-
2020 cerró, según cifras oficiales, yor por las fuertes caídas de ofer-
con un déficit fiscal primario de ta y demanda laboral: la tasa de
6,5% del PBI y el déficit financiero actividad cayó de 47,7% a 38,4%
alcanzaría 8,5%. Esto resulta de la y la tasa de ocupación lo hizo de
combinación entre una caída de 42,6% al 33,4%. Estas fuertes caí-
64
das ni siquiera se habían registra- se han de resolver cuando “rebo-

do en la crisis de 2001/02 y re- te” el crecimiento económico gra-
gistran una retracción de la oferta cias al avance de la vacunación y
laboral desalentada y “confina- a la liberación de las trabas pro-
da”. Lo anterior es más preocu- ductivas en la Argentina y en el
pante porque muchas actividades mundo. Sin embargo, esta visión
y muchos empleos se han sosteni- desconoce la situación previa y
do por las transferencias mo- los problemas estructurales que
netarias de emergencia del Go- arrastra la economía argentina,
bierno. Quienes más sufrieron las así como también que las dife-
consecuencias de la crisis fueron rentes economías han de emer-
los trabajadores informales y más ger de forma desigual de la crisis.
precarios, lo cual profundizó la También existen muchos inte-
fragmentación del mercado la- rrogantes acerca de nuevas olas
boral y expuso crudamente los pandémicas y la capacidad para
diferentes estatus en el interior gestionar su impacto en nuestras
de la clase trabajadora. sociedades.
En paralelo, la tasa oficial de Como nuevo dato llamativo, la

pobreza por ingresos subió del crisis pandémica expuso la di-
35,4% del primer semestre de ferencia entre ciertas actividades
2019 a casi 41% en el mismo se- que son económica y socialmente
mestre de este año. Dado que esenciales “y no pueden parar”,
este indicador se promedia en el y las que no lo son. Sin embar-
semestre, es evidente que el re- go, las actividades (y empleos)
gistro es mucho peor para el se- esenciales no reciben prioridad
gundo trimestre de 2020, cuando social ni son remuneradas ade-
se aplicaron plenamente las me- cuadamente. Incluso, la pandemia
didas restrictivas. Además, el in- expuso claramente el carácter
dicador de pobreza por ingresos esencial de actividades que ni
es más alto para niñas, niños y siquiera son remuneradas por el
adolescentes, por lo que se pro- mercado ni registradas en el PBI,
fundizó la “infantilización” de la como es el caso del cuidado de
pobreza en el país. personas en el ámbito doméstico
y comunitario. En contraste, otras
Dado que existe una suerte actividades y empleos que de-
de trade-off entre freno de la mostraron no ser esenciales pa- 6
Lo anterior no desconoce que son muy cues-
tionables los criterios utilizados por el poder
economía y cuidado de la salud, gan mejores remuneraciones e in- político para definir qué debe considerarse
hay quienes piensan que estos flan el PBI más de lo que aportan6. esencial y no esencial durante la pandemia. El
cierre total de los establecimientos educativos
múltiples y complejos problemas Pese a ello, se sigue pensando es tal vez el ejemplo más llamativo.
65
que la solución para estos com- de la economía local y mundial,

plejos problemas vendrá de la sino también la propia deseabili-
mano del crecimiento económi- dad del crecimiento económico
co. Más allá del obvio rebote que en las democracias capitalistas.
puede esperarse desde la profun- Además, lo anterior se vincula
didad de la recesión como sim- a los cuestionamientos a las de-
ple resultado de la relajación de ficiencias del indicador de PBI
las trabas, las dudas son muchas. como medida del progreso y el
¿Por qué se puede pronosticar un bienestar de la economía y de la
crecimiento sostenido si esto no sociedad (Lo Vuolo, 2011; Stiglitz
sucedía antes del shock pandémi- et al., 2009).
co? ¿Por qué, si se han dañado
muchas estructuras productivas, Entre otras cosas, parte del
otras cerraron y muchas se sos- problema es que el crecimien-
tienen por asistencia pública? to económico es devorador de
¿Por qué, si es probable que el recursos naturales y una de las
propio crecimiento agrave temas, principales explicaciones del
como la inflación o la necesidad cambio climático. A esto se suma
de divisas para importar? ¿Por el acelerado cambio tecnológi-
qué la economía argentina podría co y los cambios demográficos
crecer sostenidamente cuando y sociales que no garantizan que
muestra una inserción internacio- el crecimiento económico vaya
nal y muy dependiente frente a acompañado de empleo y mucho
los acelerados cambios que vie- menos de empleo formal y es-
ne experimentando el capitalis- table. Estas preguntas son más
mo globalizado? Además, ¿por pertinentes en una economía
qué el improbable crecimiento como la argentina, que sigue im-
económico mejoraría sustancial- pulsando la inserción internacio-
mente la grave situación del mer- nal por extracción de recursos
cado laboral y del bienestar de la naturales, menor diversificación
mayoría de la población? de producción agropecuaria y a-
traso tecnológico, que la hace
Llama la atención que se siga pen- muy dependiente de importa-
sando que la solución para tantos ciones de bienes de capital e in-
y tan complejos problemas sería sumos.
la mera recuperación del cre-
cimiento del PBI. Más aún cuando En estos y otros temas relevan-
hace tiempo que se viene plan- tes, la crisis también exhibió las
teando no solo límites estrictos debilidades de los paradigmas
para el crecimiento económico interpretativos dominantes para
66
dar cuenta del modo de funcio- Los problemas estructurales de

namiento del sistema económico la economía argentina explican
y social. Es conocido que la con- en gran medida lo que ha suce-
troversia es la característica so- dido en las últimas décadas, pero
bresaliente de las disciplinas so- la crisis del último año es provo-
ciales, incluso sobre el cortísimo cada por decisiones políticas que
plazo. Si ya existían diferentes in- pretenden prevenir una mayor
terpretaciones sobre los cambios diseminación del virus y una sa-
que vive el capitalismo democráti- turación de la capacidad de los
co antes de la pandemia, surgen sistemas hospitalarios. En otras
muchas más a partir de esta crisis palabras, es una crisis del siste-
inédita, cuyos efectos se han de ma económico provocada por un
distribuir de forma aleatoria en el cambio de prioridades políticas y
tiempo y en el espacio. sociales.
2. Debilidades de los paradig- Así, queda expuesta la pertinen-

mas interpretativos del funcio- cia del análisis del funcionamien-
namiento del sistema económico to del sistema económico como
un sistema complejo, abierto, que
En la práctica, muchos de los pase autorreproduce interactuando
radigmas generalmente utiliza- con otros sistemas que confor-
dos y aceptados para interpretar man la totalidad del sistema social
el funcionamiento del sistema nacional e internacional7. De aquí
económico y social, y para pro- pueden señalarse las deficiencias
poner un marco normativo de interpretativas de los paradigmas
políticas públicas, se han vuelto que observan el funcionamien-
incapaces para comprender la to del sistema económico como
transformación que están vivien- uno que tiende al equilibrio por
do nuestras sociedades. En par- reacomodamiento de precios
te, esta incapacidad se explica en mercados funcionando libre-
porque la actual crisis económica mente (o regulados para tender a
no se deriva, como tantas otras ese equilibrio).
en el país, ni de una burbuja es-
peculativa en los mercados fi- También la crisis expuso el modo
nancieros, ni de atraso del tipo en que pueden cambiar las rela-
de cambio, ni de caída de precios ciones entre distintos órdenes de
internacionales de commodities, prácticas sociales. Por ejemplo,
ni de salarios desajustados de la muchas corrientes de pensamien-
productividad, ni de un déficit fis- to económico, tanto ortodoxas
cal no financiable, etc. como algunas heterodoxas, asu- Ver Lo Vuolo, 2009, Anexo Metodológico.
7
67
men que, en el complejo sistema A las dificultades históricas para

social, el sistema económico tiene sostener este tipo de razonamien-
una jerarquía superior al resto de to, actualmente, se sumó la in-
los subsistemas a los que “colo- certidumbre radical acerca de la
niza” e impone su propia lógica evolución de la propia pandemia
de funcionamiento. Los aconte- (o pandemias). Aún existe un ele-
cimientos actuales cuestionan vado desconocimiento de la dis-
esta visión, al menos en la coyun- tribución de la ley de probabi-
tura, y obligan a repensar el siste- lidades que rige la evolución de
ma social como una complejidad los virus, sus variantes, potencia-
en la que todos los elementos es- les pandemias futuras y políticas
tán interrelacionados y en perma- públicas para su gestión. Mientras
nente adaptación mutua. tanto, los propios “mercados” se
han vuelto muy sensibles a cual-
La crisis ha desnudado las debi- quier noticia en relación con la
lidades de los modelos de análi- evolución de estas variables “sa-
sis económico basados en su- nitarias”; la incertidumbre se po-
puestas expectativas racionales tencia porque es prematuro com-
de los agentes para definir sus prender los cambios iniciados,
conductas. Por décadas, la teoría potenciados y promovidos por
económica canónica se orientó la pandemia tanto a nivel local
por la hipótesis de racionalidad como internacional.
de comportamiento, de expec-
tativas y de ajuste de los merca- En este escenario, tampoco sir-
dos por la acción coordinada de ven los argumentos simples del
(heterogéneos) agentes. Supues- tipo: “se demostró que la solu-
tamente, la interacción de estas ción es más injerencia del Esta-
racionalidades orientaría al siste- do en la economía”. Es cierto que
ma económico hacia el equilibrio los Estados volvieron a aparecer
de sus diversos componentes. Si como garantes de muchos ele-
bien se admite que estas tenden- mentos clave para la integración
cias deberían verse perturbadas económica y social; por ejem-
solo por shocks inesperados, en plo, socializando costos empre-
el largo plazo, las perturbaciones sarios, subvencionando ingresos,
se procesarían de forma tal de otorgando exenciones fiscales,
recuperar la tendencia al equi- reorganizando instituciones para
librio. Nada de esto parece muy ponerlas al servicio del combate a
relevante para entender el modo la pandemia, estimulando la pro-
de funcionamiento del sistema ducción de vacunas y negociando
económico y social. su distribución, etc. Pero también
68
es cierto que, en muchos casos, nifiesto las debilidades estatales

los Estados tomaron decisiones y las históricas deficiencias del
equivocadas, agravaron pro- sistema de provisión de bienes y
blemas e incluso potenciaron ten- servicios públicos de calidad (Fil-
dencias que ya venían marcando gueira y Lo Vuolo, 2020). Sin em-
las corporaciones y los mercados. bargo, hasta aquí no se observan
Por ejemplo, se profundizó la dis- avances importantes, ni siquiera
locación laboral mediante el tra- en estrategias para reformar el
bajo a distancia y la aceleración sector Salud con el objetivo de
del reemplazo de la mano de prevenir lo que no fue previsto,
obra por mecanización. También, universalizar cobertura, integrar y
se agravaron la heterogeneidad dar racionalidad a un sistema cos-
productiva y la laboral, facilitan- toso, desigual e ineficaz.
do el avance y la capitalización de
las corporaciones de la llamada En fin, la evidente falta de pre-
“economía de plataforma”, susten- vención, la descoordinación, la
tada en la recolección, procesa- improvisación en la provisión de
miento y uso masivo de datos en bienes y servicios públicos de
tiempo real por los agentes re- calidad durante la pandemia, bien
levantes. En general, las políticas pueden deslegitimar aún más al
públicas potenciaron el desen- Estado. Y lo que se observa en el
ganche entre las dinámicas de los sector Salud vale también para
mercados financieros y el siste- la economía y otros órdenes so-
ma productivo. Todas estas ten- ciales. ¿Puede razonablemente
dencias ya se venían verificando pensarse que, colocando el cre-
y se aceleraron con las medidas cimiento económico como prio-
adoptadas por los Estados para ridad de la política pública, es
mitigar los impactos de la pan- posible resolver estos múltiples y
demia. complejos problemas?
En cualquier caso, la pandemia 3. La revisión de los objetivos

generó una creciente deman- de la política pública
da ciudadana sobre los Estados,
que, en la mayoría de los casos, Durante mucho tiempo, la teoría
no tienen ni recursos técnicos, económica y la práctica política
ni financieros, ni estructuras ins- plantearon la cuestión del cre-
titucionales adecuadas para cimiento económico del siguiente
atenderla. En el caso de la Argen- modo: ¿cómo maximizar la tasa
tina, y de América Latina en ge- de crecimiento económico? La
neral, la pandemia puso de ma- pretensión de sostener una eleva-
69
da tasa de crecimiento económi- se recreen las condiciones que

co es una coincidencia del pen- en el pasado posibilitaron el cre-
samiento económico ortodoxo y cimiento económico, el aumento
heterodoxo, así como también de del empleo y la mejora distributi-
las diferentes vertientes del cam- va que vivieron la mayoría de las
po político8. democracias capitalistas de pos-
guerra. Entre otros problemas del
Es que el crecimiento económico crecimiento económico (y su re-
se ve como una indiscutible me- lación con el llamado “pleno em-
dida de éxito de una gestión de pleo de factores productivos”) se
gobierno en tanto genera un es- puede citar: su impacto sobre el
cenario en el que “todos ganan”: cambio climático, el propio ago-
los propietarios de capital reci- tamiento y los costos crecientes
ben altas ganancias y rentas, la de la extracción de recursos na-
fuerza laboral consigue empleo turales, el acelerado y asimétrico
y mejores salarios, los gobiernos incremento de la productividad
aumentan su capacidad fiscal laboral, la preponderancia de la
(y votos). Por definición, el cre- reproducción financiera del ca-
cimiento económico es creador pital, etc.
de valor económico y así resul-
ta mucho más sencillo controlar Pero, además, el escenario pan-
y atender a las demandas de los démico sumó un nuevo dato. El
distintos grupos sociales. Inclu- objetivo de la tasa máxima de cre-
so el crecimiento económico es cimiento se reemplazó por otro:
sinónimo de “progreso social” ¿cómo minimizar las pérdidas
congelando el conflicto distribu- máximas provocadas por eventos
tivo. inesperados y extremadamente
adversos como la pandemia del
Sin embargo, hace tiempo que COVID-19? Decir que este cam-
se viene cuestionando la idea de bio es meramente temporal no
8
Discuto estas cuestiones con más amplitud en
que el crecimiento económico es resuelve el problema, porque los
Lo Vuolo, 2003 (capítulo 7) y también en Lo sinónimo de progreso social9. Por daños y muchos de los cambios
Vuolo, 2009.
un lado, se proyecta una tendencia vinculados a la pandemia pueden
9
Solo por citar algunas referencias: Nordhaus al estancamiento de la economía ser perdurables y obligar al siste-
y Tobin, 1972; Jackson, 2009; Stern, 2006;
Stiglitz, Sen y Fitoussi, 2009. mundial (junto con un aumento ma económico a adaptarse a in-
de la desigualdad distributiva)10. terrogantes del tipo: ¿tiene senti-
10
Esta tendencia al estancamiento de la
economía mundial es uno de los argumentos Si bien se observan mayores do subordinar todos los órdenes
que justifican las tendencias a la desigualdad
en la distribución de la riqueza conforme al in-
posibilidades de crecimiento en sociales al imperativo de crecer
fluyente trabajo de Piketty, 2014 y los diversos los países de menor desarrollo, “a cualquier costo” o es más prio-
aportes de sus colegas del World Inequality
Lab.
todo indica que es muy difícil que ritario evitar y controlar las recu-
70
rrentes crisis económicas y socia- sea capaz de interactuar positiva-

les, garantizando acceso a niveles mente con un entorno cambiante,
básicos de bienestar de las perso- previniendo las crisis y garanti-
nas? zando acceso a niveles básicos
de bienestar para el conjunto de
Cuestionar la prioridad del cre- la población.
cimiento económico puede pare-
cer ilógico en la Argentina luego Para ello, se deberían revisar las
de una década de estancamiento prioridades en materia de políti-
y una caída brutal del PBI en 2020. ca pública en línea con las lec-
Pero no lo es tanto si se pien- ciones del pasado y del presente
sa que la historia del país mues- pandémico; por ejemplo, colo-
tra que las fases de crecimiento cando la preservación del medio
económico fueron “infladas” por ambiente, de la vida, de la salud,
coyunturas efímeras y terminaron de la educación como “precondi-
en crisis profundas donde los cos- ción” para la actividad económi-
tos se descargan sobre los gru- ca (Boyer, 2020). Otro ejemplo
pos de población y las unidades consistiría en abandonar la pre-
productivas más vulnerables (que tensión (y la subvención) de las
pierden rápidamente lo avanzado actividades extractivas, conta-
en las fases positivas previas). En minantes y económicamente ine-
el caso del país, ni siquiera hay una ficientes11. Pocos análisis económi-
“normalidad previa” que añorar, y cos, y sobre todos los basados
a la cual retornar, sino más bien la en la “economía del bienestar”
pandemia desnudó los problemas ortodoxa, han tenido en cuenta
estructurales del modo en que la necesidad de garantizar estos
funciona la economía en tiempos prerrequisitos.
supuestamente normales.
La revisión de objetivos de la
Así, existen fundadas dudas sobre política pública debería hacerse
la necesidad de buscar una tasa considerando que el sistema ca-
máxima de crecimiento, mucho pitalista viene experimentando
menos inflada por elementos aceleradas transformaciones que
efímeros, como precios favo- modifican su propia dinámica de
rables o flujos de capitales espe- autorreproducción. En particular,
culativos como en fases de auge durante la pandemia se conso-
pasadas. Parece más razonable lidaron tendencias que tienden
11
Hace tiempo se vienen señalando los pro-
buscar la estabilización y legi- a desenganchar el crecimiento blemas del “neo-extractivismo” como estrate-
timación de un régimen de acu- económico de la generación de gia de enclave para impulsar el crecimiento
económico en la Argentina y en América Lati-
mulación (y de distribución) que empleo, conforme se asume en na. Véase, por ejemplo, Svampa y Viale, 2014.
71
muchos modelos canónicos. En- vii) hay presión para disminuir el

tre las evidencias más sobresa- costo de la mano de obra local
lientes para explicar este desen- por la mayor integración de los
ganche: mercados internacionales.
i) crece el número de personas Estas tendencias tienen distinta

consideradas como “improduc- intensidad según países, re-
tivas” porque los cambios en las giones, sectores y tipos de acti-
tecnologías y los modos de pro- vidades; sin embargo, en términos
ducción no requieren sus habili- generales, están configurando un
dades; escenario de reducción de la de-
ii) tiende a ser mayor la relación manda de empleo mercantil. En
entre las unidades de riqueza pro- contraste, la masa de oferta la-
ducida mercantilmente y la canti- boral tiende a aumentar por cre-
dad de empleo utilizada para ello cimiento demográfico, incorpo-
(aumento del producto medio ración de oferta laboral femenina,
por unidad de trabajo); alargamiento de la esperanza de
iii) se amplía la diferencia entre vida (junto con la crisis de los
el valor de cambio de la unidad sistemas de previsión social), mi-
de riqueza producida mercantil- graciones internas e internacio-
mente y el valor de cambio del nales, etc.
trabajo empleado (menor parti-
cipación de la masa salarial en la En fin, lo más probable es que ha-
distribución del ingreso); cia futuro siga creciendo el exce-
iv) se amplía la diferencia entre la dente de la oferta sobre la deman-
riqueza generada por unidad de da de mano de obra, elevando la
trabajo mercantil y el ingreso “ex- tasa de desempleo considerada
tra” que puede generar una uni- “natural” y la masa de fuerza la-
dad adicional de trabajo (diferen- boral con ocupaciones preca-
cia entre el producto medio por rias y de bajos ingresos. Estas
unidad de trabajo y la productivi- tendencias se potenciaron en la
dad marginal del trabajo); pandemia con la generalización
v) aumenta la sustitución de tra- del distanciamiento físico, la dise-
bajo humano por bienes de ca- minación del llamado “teletraba-
pital en la mayoría de las activi- jo”, la mayor polarización de ha-
dades mercantiles; bilidades laborales, etc. En este
vi) aumenta el contenido del “co- escenario, se vuelve mucho más
nocimiento” incorporado a las difícil aplicar las típicas políticas
máquinas que sustituyen el traba- de demanda agregada que en el
jo humano; pasado llevaron a la economía a
72
niveles de pleno empleo laboral Así, el dato más evidente de la

(masculino) y alto uso de capaci- actualidad es el aumento de la
dad instalada. incertidumbre tanto en el interior
del sistema económico como en
Esto se intensificó cuando la pan- su entorno. Esta incertidumbre
demia reforzó el desenganche de incluye a los propios resultados
la valorización financiera del ca- de las investigaciones sobre los
pital de la valorización producti- virus y su propagación, los efec-
va. Mientras la producción caía estos colaterales, la duración de la
trepitosamente en casi todas las eventual inmunidad de vacunas
economías, crecía la valorización poco ensayadas por la presión
de los activos financieros, parti- de la emergencia, etc. Si bien la
cularmente de los activos más mayor incertidumbre afecta a to-
intangibles de las corporaciones das las economías del mundo, y al
de la llamada “economía de plata- sistema económico global, en el
forma”. Esto también alerta sobre caso de la Argentina impregna a
el error de comparar la crisis de una economía que no solo arras-
2020 con la de 2008/09. tra desbalances macroeconómi-
cos, alta inflación y fuerte endeu-
Hace una década, los Estados damiento, sino que hace tiempo
y los organismos internaciona- no logra estabilizar su régimen de
les salieron a sostener al siste- acumulación, ni legitimar un siste-
ma financiero frente a la caída ma distributivo sostenible.
del valor de sus activos. Hoy en
día, vemos asistencia de los Esta- Pese a esta incertidumbre radi-
dos y aumento del gasto público cal, el país y la humanidad deben
para compensar pérdidas de la seguir navegando hacia adelante
economía real, al tiempo que cre- y necesitan hacerlo sin desespe-
cen los valores financieros. Hace rarse y tratando de controlar los
una década, la crisis era resultado eventos que tienen alta proba-
de una dinámica (especulativa) bilidad de producir daños en el
propia del ciclo económico y de modo de vida de las personas.
la valorización financiera; la ac- Para ello, en el momento de ra-
tual impacta sobre el nivel y las zonar y proyectar escenarios fu-
formas de producción por medi- turos, sigue siendo útil la obser-
das que tienden a preservar otras vación de largo plazo que resalte
áreas de la sociedad. No obstan- las cuestiones estructurales. Esto
te, en los mercados financieros, y es así, asumiendo que lo más
más allá de los vaivenes, se vive probable es que en la Argenti-
una suerte de nuevo boom. na, dentro del mundo, se estén
73
viviendo cambios profundos que gasto en inversión tendría dos

pueden alterar sustantivamente efectos positivos: aumento del
la organización económica, políti- nivel de la demanda y de la ca-
ca y social. pacidad productiva (ambos con
impacto positivo en el empleo).
4. ¿Qué define el crecimiento Desde esta óptica, los problemas
económico? del subdesarrollo derivan princi-
palmente de la baja dotación de
En un trabajo anterior efectué capital (en términos absolutos y
una síntesis de las teorías orto- relativos), combinada con un ex-
doxas y heterodoxas que se ocu- ceso de oferta de trabajo. El ni-
pan de analizar las relaciones vel del gasto (especialmente en
entre crecimiento económico, inversión productiva) aparece
distribución del ingreso y acumu- como la variable más relevante
lación de capital12. De esa sínte- para el crecimiento económico y
sis, se concluye que las distintas la acumulación de capital.
teorías no están de acuerdo y
no llegan a conclusiones definiti-
En contraste, la corriente neo-
vas sobre los elementos que defi-clásica señala que el crecimien-
nen el crecimiento económico, lasto económico depende más del
relaciones causales entre las va-progreso tecnológico y de la cre-
riables relevantes y las formas ciente productividad de todos los
que adoptan las relaciones entre elementos que participan en el
los procesos de crecimiento, acu-proceso productivo. Más allá del
mulación y distribución. Pese a corto plazo, la importancia de la
ello, la cuestión del gasto en in-
inversión no está tanto en su ni-
versión (y el ahorro) así como lavel, sino más bien en su capaci-
distribución entre asalariados y dad para aumentar la productivi-
capitalistas son las claves en to-
dad. La dificultad está en explicar
das las teorías. qué es lo que determina el pro-
greso técnico que aparece como
La teoría de la demanda efec- un elemento “externo” al sistema
tiva es muy relevante en estos de relaciones económicas.
Lo Vuolo, 2009, especialmente cap.3. Aquí
12
debates porque definió muchas
solo tomo algunos temas específicos de ese de las políticas públicas de re- Según los neoclásicos, no se
análisis. Para ampliar y profundizar los argu-
mentos expuestos, remito al texto de referencia
construcción de las economías puede crecer sostenidamente de
y a la bibliografía allí citada. de posguerra y los programas de forma “extensiva” simplemente
También, porque, por esa misma influencia
13 estímulo al crecimiento económi- agregando capital y trabajo, sino
política, ha dado lugar a múltiples versiones co en el pasado13. Esta teoría que el crecimiento sostenido
que en muchos casos llegan incluso a tergiver-
sar su contenido original. entiende que el incremento del tiene que ser “intensivo” por me-
74
jora continua de la productividad. ría del crecimiento económico

Esto sería así porque, luego de de Robert Solow15: el carácter no
alcanzar cierto punto de equili- económico del progreso técnico.
brio de largo plazo, se verificarían Para ello, esta “nueva teoría del
rendimientos decrecientes a me- crecimiento” sostiene que la tasa
dida que se agrega capital. Esto de crecimiento de largo plazo de
sugiere que la tasa de crecimien- una economía está determinada
to es independiente del esfuerzo endógenamente por el comporta-
ulterior de ahorro/inversión de miento de todos los agentes res-
los agentes14. ponsables de la acumulación de
factores productivos y el progre-
Para las economías periféricas, so técnico.
esta conclusión tiene matices,
porque sus economías están muy Si bien el progreso técnico se ge-
lejos del equilibrio de largo plazo. nera fuera del circuito económi-
Por lo tanto, el nivel de gasto en co, en gran medida está incorpo-
inversión se vuelve más relevante rado en los bienes de inversión16.
que en economías centrales. En El acervo de capital y el de pro-
este caso, la tasa de retorno del greso técnico serían variables
capital debería ser más alta que “complementarias” en el proce-
en los países más desarrollados y so de acumulación17, por lo cual
se supone que existe un (largo) se sugiere sostener la inversión
período de “transición” al equili- en capital físico en actividades
brio de largo plazo, durante el de investigación y desarrollo (in-
cual se puede crecer extensiva- novaciones) y apoyar procesos
mente acumulando capital y tra- productivos que implementen
bajo. Justamente, esta sería la esos nuevos conocimientos. Es- 14
Por definición, en este modo de observación,
los problemas de insuficiencia o exceso de de-
ventaja de las economías llama- tas conclusiones refuerzan algu- manda están anulados.
das “emergentes” y el motivo por nas presunciones de la teoría de 15
Ver Solow, 1956 y Solow, 1957.
el cual, dadas ciertas condiciones, la demanda efectiva que alienta
16
En cierto modo, estas teorías siguen el ar-
atraen flujos de inversiones de el sostenimiento del nivel fluc- gumento del learning by doing, inaugurado
capital. tuante de gasto en inversión (y no por Kenneth Arrow (Arrow, 1962). El progreso
técnico y la acumulación de conocimiento se
tanto en consumo) como forma ven como una consecuencia no intencionada
La llamada teoría del “crecimien- eficiente para estabilizar el cre- de las actividades de producción de nuevos
bienes de capital que incorporan progreso
to endógeno”, dentro del es- cimiento económico y el régimen técnico (según el planteo inicial de Kaldor,
1956).
quema neoclásico, aportó otros de acumulación de capital.
elementos a favor del nivel de 17
En algunos casos (Howitt y Aghion,
1998), para justificar esa complementarie-
gasto en inversión. Esta teoría En cuanto al financiamiento de dad, se alude a las originales propuestas de
busca resolver uno de los aspec- la inversión, para la teoría de la Schumpeter para sostener que así se alienta el
proceso de “destrucción creativa” por innova-
tos más controvertidos de la teo- demanda efectiva, el inestable ciones.
75
gasto en inversión no está limi- entonces cambios pequeños en

tado por el nivel de ahorro, como la ratio inversión/producto cau-
opinan los neoclásicos, sino por la sarán grandes cambios en la dis-
decisión empresarial para gastar tribución del ingreso (a favor de
(recurriendo, por ejemplo, al las ganancias); cuanto mayor es
crédito) y por la disponibilidad esa diferencia, más pequeño será
de liquidez para hacerlo. Para el impacto distributivo. En este
crear expectativas favorables a caso, y a diferencia del esquema
la inversión, se debería reducir la original de la teoría de la deman-
incertidumbre (para que los em- da efectiva, en que los ajustes
presarios tomen riesgos), generar de oferta y demanda se produ-
liquidez y encontrar una relación cen por cantidades, Kaldor indica
adecuada entre costo del crédi- que el ajuste también puede pro-
to y rentabilidad empresarial. El ducirse por movimientos de los
gasto público en inversión puede márgenes de beneficios.
suplir (temporalmente) la insufi-
ciencia de demanda y sirve fun- Por su parte, Luigi Pasinetti19
damentalmente para estabilizar demostró que la propensión al
un gasto inestable. ahorro de los perceptores capi-
talistas es el indicador clave para
Pero, además del nivel del aho- el conjunto de la economía. Es
rro, interesa conocer quiénes necesario, entonces, observar el
ahorran. Siguiendo a Nicholas comportamiento de los capita-
Kaldor18, el impacto de cambios listas y especialmente su propen-
en ratio inversión/producto so- sión al ahorro aplicado al sistema
bre la distribución del ingreso productivo.
(aumento de ganancias) es más
grande cuando la diferencia en- Remitiendo al análisis previo, am-
tre las distintas propensiones al pliado en el trabajo de referencia,
ahorro de asalariados y capitalis- la conclusión es que las políticas
tas es más pequeña. En ese sen- públicas que busquen impulsar
tido, Kaldor sugiere observar el el crecimiento obtendrán dife-
“coeficiente de sensibilidad de la rentes resultados dependiendo
distribución (funcional) del ingre- de las particulares características
so”, indicador que mide el cambio del régimen de acumulación vi-
Kaldor, 1956.
18 en la participación de las ganan- gente, incluyendo la conducta de
cias en el ingreso total provocado los y las agentes relevantes. Los
Pasinetti, 1962. Más recientemente (Pasine-
19
tti, 1977), incorpora a su análisis la cuestión del por un cambio (exógeno) en la siguientes son algunos de los e-
progreso técnico en sectores verticalmente in-
tegrados, pero esa complejidad no es analizada
ratio inversión/producto. Cuan- lementos relevantes para el caso
aquí. do esa diferencia es pequeña, argentino que influyen en el im-
78
pacto de políticas “promotoras Dadas estas y otras variantes que

de crecimiento”: definen el crecimiento, la acumu-
lación y la distribución, no sirven
1) Los comportamientos en re- las recetas de política pública ge-
lación con el ahorro de percep- neralizables a todas las economías
tores de masa salarial y exceden- y justificadas por modelos de ra-
te. zonamiento abstracto. Se vuelve
necesario observar el funciona-
2) La susceptibilidad de la in- miento y el sistema de relaciones
versión a la participación de la que se verifican en cada caso
ganancia en el ingreso total. particular con una perspectiva
estructural y de largo plazo.
3) La reacción de la oferta según
las restricciones tanto de la ca- Esto es más importante cuando
pacidad productiva como de la se trata de economías de menor
disponibilidad de divisas. desarrollo, como la argentina,
caracterizadas tanto por alta i-
4) La formación de los precios. nestabilidad, insuficiencia de ca-
pital, atraso tecnológico, inser-
5) La formación de las expecta- ción subordinada en el entorno
tivas. internacional, fuerte dependen-
cia de los mercados financieros y
6) El grado en que el gasto en in- marcada desigualdad en la distri-
versión es autónomo o no. bución de ingresos y riqueza. Esto
ocurre por todos los elementos
7) La medida en que las expor- que dificultan el sostenimiento y
taciones caen por pérdida de la legitimación de un régimen de
la competitividad internacional acumulación y distribución.
cuando aumenta la participación
de los salarios. 5. Los cambios en los regímenes
de acumulación en la Argentina
8) La forma en que se determina
la tasa de ganancia productiva Para los economistas clásicos,
en relación con otras remunera- el sistema económico operaba
ciones del capital, como la ren- como un ciclo, un circuito, un
tabilidad financiera. proceso que se retroalimenta a
sí mismo ampliando sus áreas
9) El nivel y contenido del progre- de incumbencia. Para ellos, la
so técnico que aumenta la pro- economía política es una teoría
ductividad del acervo de capital. de la distribución y de la acumu-
79
lación antes que una teoría del e internacional son característi-

intercambio y del equilibrio como cas distintivas de la sociedad y
piensa la ortodoxia neoclásica. De la economía argentinas. La últi-
allí, concluyen que el crecimiento ma década de estancamiento es
económico es el resultado lógico un dato más de una larga historia
de la reproducción cada vez más en la que el sistema económico
ampliada del capital. Para en- doméstico nunca logró estabi-
tender por qué la economía crece lizar las relaciones que definen
hay que observar los modos en los procesos de distribución, cre-
que se vinculan los distintos pro- cimiento y acumulación; en gran
cesos de producción, distribución medida, no se pudo por la inca-
y acumulación de una “totalidad pacidad para procesar y adap-
organizada”. tarse positivamente a los cambios
de su entorno.
La teoría de los sistemas se adap-
ta a esta visión. Como los distintos Teniendo en cuenta este modo
subsistemas sociales que confor- de observación, hemos intentado
man esa totalidad son “abiertos”, identificar las características de
cada uno actúa como entorno del los regímenes de acumulación del
otro y las transformaciones no se país. En particular, consideramos
explican solo por los procesos in- los momentos en que los mismos
ternos, sino por las permanentes registran cambios estructura-
adaptaciones a su ambiente ex- les, así como ciertas relaciones
terno. La historia ayudó a com- de precedencia temporal entre
prender que esa totalidad orga- las variables más relevantes que
nizada no se reproduce mediante explicarían esos cambios20. Con
procesos continuos, sino por cri- las conocidas limitaciones de las
sis y readaptaciones recurrentes series de largo plazo en el país,
que vuelven cada vez más com- presentamos los resultados más
plejo el sistema social. Un dato relevantes para el período 1960-
de esa mayor complejidad es la 2008 en Lanata Briones y Lo
creciente diferenciación funcional Vuolo, 201521. Aquí comento solo
de los distintos subsistemas so- algunos de los resultados y con-
20
Vale recordar aquí que las teorías sociales
ciales que los hace cada vez más clusiones de estos ejercicios que
se formalizan organizando conceptualmente inestables y difíciles de regular. considero más relevantes para
las relaciones entre distintos elementos: los
hechos observables en un sistema social son este trabajo.
siempre relaciones interpretadas (Cutri y Lo La Argentina prueba la pertinen-
Vuolo 2006).
cia de estos modos de obser- Para evaluar la estabilidad de las
La versión original en inglés en Lanata Briones
21
vación. La frecuencia de las crisis, macrorregulaciones que caracte-
y Lo Vuolo, 2014. Los antecedentes con ma-
yores detalles metodológicos son: Lanata Brio- la amplitud de las oscilaciones, los rizan al régimen de acumulación
nes y Lo Vuolo, 2011; Lo Vuolo, 2009 (Anexo
Metodológico); Lo Vuolo y Lanata Briones,
cambios y las adaptaciones per- de la Argentina, utilizamos los
2008. manentes al entorno doméstico conceptos de regímenes “lide-
80
81
82
rados por los salarios” [wage-led] los regímenes de acumulación de

y “liderados por las ganancias” un sistema económico.
[profit-led]22. El supuesto central
de este tipo de análisis conside- Para realizar este análisis se con-
ra que el exceso de demanda en sideran cuatro ecuaciones:
relación con la oferta se debe a
la variación en la inversión. Esta • La función de exceso de de-
brecha funciona como una señal manda: el signo de la derivada23
que modifica la tasa de acumu- de esta ecuación en relación con
lación del stock de capital bajo el la variación de la participación de
supuesto de que, en el corto pla- las ganancias en el PBI es necesa-
zo, las variaciones en el uso de la rio para determinar si el régimen
capacidad instalada son las que de acumulación puede ser clasifi-
ajustan las brechas entre oferta y cado como wage-led o profit-led.
demanda.
• La función de ahorro: a través
Así, ante la presencia de un régi- de ella se estiman las tasas de
men “liderado por las ganancias”, ahorro de los asalariados y los
un incremento de la participación capitalistas.
de las ganancias en el ingreso crea
un aumento en la tasa de acumu- • La función de inversión o de
lación debido al exceso de de- la tasa de acumulación: esta
manda generado por la alta sensi- ecuación es necesaria para cal-
bilidad de la inversión a la tasa de cular la elasticidad de la tasa de
ganancia. En contraste, en un ré- acumulación con respecto a los
gimen “liderado por los salarios”, cambios en la tasa de ganancia y
un incremento en la participación con respecto al grado de uso de
de los salarios en el PBI genera un la capacidad instalada.
incremento en el exceso de de-
manda, dado que los asalariados • La función de exportaciones ne-
consumen más al ver aumentado tas: es necesaria para estimar la 22
Las fuentes principales son Bowles y Boyer,
1995 y Bowles y Boyer, 1990. Ver también Lo
su poder de compra. La tasa de elasticidad de las exportaciones Vuolo, 2009 (Capítulo 4). Bruno, 2005 realiza
ejercicios similares para Brasil.
acumulación aumentaría por la netas con respecto a los cam-
alta sensibilidad de la inversión al bios en la tasa de ganancia y en 23
En este tipo de ejercicios, si la derivada de la
función de exceso de demanda tiene un signo
consumo agregado. La respuesta relación con el grado de uso de la positivo, el régimen es profit-led. Asimismo, si
de la inversión a los cambios en la capacidad instalada. dicha derivada posee un signo negativo, el ré-
gimen es wage-led. Finalmente, si el valor de la
distribución funcional del ingreso derivada es bajo, se puede entender que en el
nos permite identificar la presen- Los resultados obtenidos de es- proceso de acumulación se encuentra fuerte-
mente influenciado por otros factores más que
cia de cambios estructurales en tos ejercicios marcan un claro por la distribución funcional del ingreso.
83
cambio estructural en el régimen particular, estos cambios se pro-

de acumulación de la Argentina ducen juntamente con el avance
hacia principios de la década de del proceso de valorización finan-
1980. Hasta ese momento, el ré- ciera del capital vinculado al cre-
gimen de acumulación registraba ciente proceso de endeudamien-
los parámetros propios de uno to del sector público. Entre otras
“liderado por los salarios”; esto consecuencias, este avance re-
es, un aumento de la masa sala- percute en tendencias divergen-
rial tenía impacto positivo en la in- tes entre el crecimiento de la tasa
versión, el crecimiento económi- de excedente económico y la caí-
co y la distribución funcional del da de la tasa de inversión produc-
ingreso. tiva en el país.
A posteriori, el régimen de acu- Estas evidencias son consistentes

mulación mantiene algunas ca- con la literatura que analiza los
racterísticas propias de uno li- regímenes de acumulación; ello,
derado por la masa salarial, pero “liderado por las finanzas”24. En
los parámetros para definirlo se este tipo de regímenes de acu-
debilitan, principalmente, por la mulación aumenta la volatilidad,
caída de la propensión al ahorro se vuelve difícil estabilizar la in-
de los perceptores de excedente. versión productiva y sostener el
Esta caída achica la diferencia en-crecimiento económico. Dadas
tre la propensión al ahorro de los las características periféricas de
perceptores de masa salarial y de la economía argentina, particular-
excedente, lo que vuelve al régi- mente su falta de soberanía mo-
men más híbrido e inestable. netaria25, su alto endeudamiento
y dependencia de los mercados
Otra observación interesante es financieros, la volatilidad propia
la siguiente: hacia mediados de de un régimen liderado por las fi-
la década del 2000, se registraría nanzas es aún mayor.
un nuevo cambio estructural en
la función de ahorro, pero no hay En otras palabras, conforme al
evidencia de cambio estructu- análisis realizado, hace tiempo
ral en las funciones de inversión que la economía argentina no re-
y exportaciones netas. Esto pro- gistra las características ni de un
fundiza el carácter híbrido del régimen de acumulación liderado
24
Boyer, 2000.
régimen de acumulación en la por los salarios, ni de uno liderado
25
Para una discusión sobre los problemas Argentina y sugiere el avance de por la masa de excedente capta-
derivados de la pérdida de soberanía moneta-
ria de la Argentina en comparación con Grecia, otros elementos en la explicación do por los capitalistas. Los cam-
ver Lo Vuolo y Marques Pereira, 2018. del régimen de acumulación. En bios en la distribución funcional
84
no son la explicación principal de damente retorna a su valor me-

la acumulación y tampoco se sos- dio27; generalmente, las series
tienen porque hay otros elemen- económicas son no estaciona-
tos con mayor fuerza explicativa. rias28. En Lanata Briones y Lo
La economía argentina operaría Vuolo, 2015, se analizan e ilustran
bajo un régimen de acumulación gráficamente (especialmente, en
híbrido sometido a los vaivenes los gráficos 2.5 y 2.6) las causa-
de la renta financiera que está lidades temporales detectadas:
vinculada al endeudamiento pú- en un caso, relacionando “nive-
blico. les absolutos” y en otro, tasas
en relación con el PBI. En ge-
6. Las relaciones entre las varia- neral, muchas de las conclusiones
bles más relevantes del régimen derivadas del análisis de los re-
de acumulación en la Argentina sultados de variables medidas
en “niveles” se repiten cuando se
Teniendo como referencia estos miden en tasas.
cambios en el régimen de acumu-
lación del país, complementaria- Un resultado notable es el si-
mente, analizamos las relaciones guiente: en ningún caso, la serie
temporales entre las distintas de inversión precede temporal-
variables comúnmente utilizadas mente a otra de las variables ana- 26
La causalidad en sentido de Granger determi-
na la precedencia temporal y estadística entre
para explicar el proceso de cre- lizadas (ingreso total, consumo, un par de series, pero no indica causalidad en
cimiento e inversión en la Argen- ahorro, etc.). Tanto el Excedente el sentido económico de determinación.
tina. Con estos ejercicios preten- Bruto de Explotación (EBE, proxy 27

Los valores de una serie estacionaria fluctúan
alrededor del valor medio con una varianza
demos analizar los motivos que de las ganancias de capital) como constante; en cierto modo, una serie de datos
pueden explicar la inestabilidad el PBI y las variables que capturan estacionaria se adapta a las perturbaciones a
las que se ve sometida de modo de estabilizar
del híbrido detectado (y las defi- el nivel de ahorros preceden tem- las desviaciones de su trayectoria. Por ello, se
ciencias del nivel y la composición poralmente al nivel de inversión29. afirma que una serie estacionaria tiene un com-
portamiento “regular”.
de la inversión en la Argentina).
La otra evidencia llamativa es
28
La no estacionariedad de las series no per-
mite la aplicación de los modelos tradicionales
Esto lo efectuamos para el perío- la siguiente: la única serie que de mínimos cuadrados. En los casos de las se-
ries no estacionarias, buscamos relaciones de
do 1993-2008 y aplicando el muestra un carácter “estaciona- cointegración. Si las variables están cointegra-
“test de causalidad en sentido de rio” en el período 1993-2008 es la das, hay una relación de equilibrio de largo pla-
zo entre ellas. Para los pares de series cointe-
Granger” para las relaciones más Tasa de Ahorro Privado. En otras gradas, buscamos la existencia de causalidad
relevantes26. Para poder hacerlo, palabras, de algún modo, frente a en sentido de Granger.
primero debe establecerse si las una perturbación, la tasa de aho- 29

La relación entre consumo e inversión es am-
series de datos son estacionarias. rro privado busca estabilizarse bigua, ya que los datos señalan una relación de
precedencia temporal entre las “tasas” de con-
Una serie de datos es calificada en su valor medio. La centralidad sumo (total y privado) y la tasa de inversión;
sin embargo, no hay causalidad en sentido de
como estacionaria cuando, luego del ahorro privado en el funciona- Granger en ninguna dirección entre el “nivel”
de ser sometida a un shock, rápi- miento de acumulación de la Ar- de consumo y de inversión.
85
gentina parece evidente: la tasa rizan un régimen de acumulación

de ahorro es estacionaria, el nivel wage-led. ¿Por qué? Porque,
de ahorro se retroalimenta [feed- como indica la literatura sobre
back] con el PBI, y todos los indi- este tema30, la presencia de una
cadores de ahorro preceden a la inversión “inducida” hace que
inversión. aumentos sostenidos de la masa
salarial impacten negativamente
Esta evidencia sugiere que la in- sobre las expectativas de los ca-
versión en la Argentina no es muy pitalistas que ven reducido el
“autónoma”; para que crezca la ahorro con el cual deben finan-
inversión en la Argentina, primero ciarla.
tienen que crecer la economía, el
consumo y el ahorro (proveniente Otro hecho que sobresale del
tanto de los asalariados como análisis es la relación de retroa-
de los no asalariados). Más que limentación o feedback entre el
derivada de un gasto autónomo, PBI y el nivel de consumo, junto
la inversión crece si antes los ca- con la precedencia temporal en-
pitalistas captan excedente o me- tre el nivel del consumo y el ingre-
joran su rentabilidad por mayor so total de los asalariados. Esta
productividad laboral (por ajuste evidencia refuerza la idea de que
en la cantidad de empleo y en el el consumo, y no la inversión, es
número de horas trabajadas). el componente principal de la de-
manda doméstica que propicia el
Lo anterior es consistente con la crecimiento económico. Pero eso
conocida falta de correlación en- no significa que sea el consumo
tre el ahorro y la tasa de interés asalariado el que empuja el cre-
y, por lo tanto, con la importan- cimiento, ni tampoco que ten-
cia de las ganancias retenidas ga un impacto positivo en la in-
por las empresas como forma de versión productiva.
financiamiento. La importancia
del autofinanciamiento empresa- Es que también hay una relación
rio es coherente con la poca re- de precedencia temporal entre el
EBE y el nivel de consumo (tan-
levancia de la tasa de interés y el
to privado como total). Esto su-
crédito en la explicación del ciclo
económico en la Argentina. giere, como fue señalado opor-
tunamente por la escuela
Justamente, estas condiciones estructuralista latinoamericana,
hacen mucho más difícil estabi- que el consumo no asalariado es
Ver Lo Vuolo, 2009. Capítulo 4.
30
lizar las relaciones que caracte- uno de los elementos que em-
86
puja el régimen de acumulación pos con mejores ingresos y para

en la Argentina31. Por eso, los las empresas de mayor tamaño
estructuralistas argumentaban que lo utilizan principalmente
que, si se pretende pasar de una para financiar capital de trabajo.
industrialización simple a una de
bienes más complejos, la concen- Estos problemas son aún más
tración del ingreso de países lati- preocupantes debido a que el ni-
noamericanos era de algún modo vel de ahorro nacional debe finan-
“necesaria”. ¿Por qué? Porque la ciar tanto el proceso de inversión
demanda de bienes y servicios como la salida de capitales. En
más sofisticados presionaría para los primeros años de la post-Con-
una oferta más compleja que vertibilidad, esta necesidad fue
sustituyera importaciones y que resuelta a través de una fuerte
superara los problemas de cos- moderación del consumo, prin-
to-efectividad en mercados muy cipalmente el de los asalariados,
estrechos. Justamente, el desafío que creó las condiciones iniciales
es que el consumo de masas se para salir de la brutal recesión. No
vuelva más complejo y sostenga obstante, una vez agotada esa
la demanda de bienes y consumos etapa fácil, se volvió a recurrir a
más complejos producidos a nivel mecanismos de ahorro forzoso,
local. incluidos la inflación, la transfe-
rencia de los recursos del sistema
El otro elemento que ayuda a de seguridad social para financiar
comprender el carácter híbrido al Tesoro, etc.
del régimen de acumulación y
su débil impacto en la inversión Lo anterior ayuda a explicar un
productiva, es la creciente valori- dato reiterado y conocido: el ni-
zación financiera del capital vin- vel de inversión en la Argenti-
culado el endeudamiento público. na es muy bajo, muy volátil y su
El endeudamiento público se ha composición poco densa en pro-
ido estableciendo como forma de greso técnico. En las últimas tres
inyectar liquidez en el mercado y décadas, en solo dos años, superó
establecer tasas de rentabilidad 25 % del PBI, llegando a pisos de
de referencia para el capital. La 12,5 % en la crisis de 2002. Si bien
propia rentabilidad bancaria pasó es difícil analizar sus componen-
a depender aún más de los títulos tes en relación con el progreso
públicos en lugar del crédito al técnico, en la gran mayoría de los
Por ejemplo, Furtado, 1965. Para una discusión
31
sector productivo. El poco crédi- años de esas tres décadas, la par- de la aproximación estructuralista en estos te-
to es para el consumo de los gru- ticipación de la inversión en cons- mas, ver Lo Vuolo, 2009, Anexo Metodológico.
87
trucción superó a la de equipos forme a teorías que suelen tener

durables. trasfondo normativo. Y esas in-
terpretaciones actúan como pa-
7. Conclusiones provisionales so- radigmas cuya aparente validez
bre los problemas del crecimien- se esfuma frente a otras eviden-
to económico en la Argentina y cias o el peso de la propia dinámi-
los desafíos hacia un futuro inca social.
cierto
Pese a ello, la historia sigue sien-
El recorrido previo nos permite do la fuente más sólida para
sugerir algunas conclusiones. La comprender las estructuras y los
primera tiene que ver con las de- sistemas de relaciones vigentes
bilidades de los paradigmas teóri- en nuestras sociedades. En tal
cos canónicos para analizar los sentido, los procesos de crisis
complejos problemas económi- y readaptación de los sistemas
cos y sociales, y su pretensión de económicos y sociales son una
proyectar el futuro. La pandemia rica oportunidad para revisar los
expuso claramente la debilidad propios pensamientos y salirse
de los paradigmas científicos y de los esquemas convencionales.
normativos que regulan nuestras Más aún cuando no debe des-
sociedades, así como también los cartarse que la humanidad esté
problemas de la relación entre viviendo un cambio de época en
quienes toman decisiones políti- su evolución, cuyas derivaciones
cas y la comunidad científica que son muy difíciles de aprehender,
les provee modelos de compren- aunque, si descartamos teorías
sión de la realidad que muchas catastróficas, seguramente se ha
veces no tienen en cuenta cómo de construir sobre lo existente.
funciona esa realidad. En todo caso, la pregunta es: ¿por
qué cambiaría ahora lo que se
En las ciencias económicas y so- venía verificando en el pasado?
ciales no existe una suerte de
“evolución teórica acumulativa” La crisis es una oportunidad
que lleva a la idea de que hay para revisar estos modelos inter-
consensos y acuerdos sobre cier- pretativos. Como sugiere Axel
tas leyes de funcionamiento del Leijonhufvud32, al reflexionar so-
sistema económico y sobre una bre la crisis de 2008, lo que en-
caja de herramientas indiscutible seña la vida y el trabajo de pen-
para obtener objetivos compar- sadores, como John M. Keynes,
tidos. Lo que hay son distintas es que la observación de los
aproximaciones a la comprensión fenómenos actuales debería res-
de ciertos fenómenos, con algu- ponder a las siguientes pregun-
Ver Leijonhufvud, 2008.
32
nas evidencias interpretadas con- tas: ¿Cómo comprender lo que
88
está sucediendo en la actualidad? cial es uno de los datos clave para

¿Qué se puede hacer al respec- comprender los problemas de las
to? ¿Obligan los actuales eventos economías latinoamericanas, in-
a modificar la teoría económica cluyendo la argentina.
que es ampliamente aceptada?
En su caso, ¿qué es lo que está Tampoco hay que pensar que la
mal y cómo se hace para llegar a pandemia va a crear un escenario
la formulación de una teoría más desde donde partimos de cero y
satisfactoria? que de aquí en más se hará todo
diferente gracias a un proceso de
Teniendo estas preguntas como “aprendizaje”. Lamentablemente,
referencia, la actual situación de el aprendizaje no parece ser una
la economía argentina puede ob- cualidad de la clase dirigente y la
servarse como la consecuencia sociedad argentinas33. Además,
lógica del desempeño frustrante como se indicó, la pandemia,
desde hace mucho tiempo, agra- más que cambiar tendencias, ha
vado por el shock de la pandemia potenciado procesos que ya se
y también por muchos años de venían verificando.
insistir con políticas públicas sus-
tentadas en paradigmas inter- Así, puede afirmarse que se ace-
pretativos inconsistentes. La leró el retroceso del proyecto in-
aplicación de esas políticas pro- dustrial fordista y del Estado de
fundiza los impactos negativos Bienestar basado en un consumo
del shock pandémico que se decreciente de masas y el seguro
sató sobre un entorno macroeco- social sostenido en el empleo es-
nómico turbulento e inestable, table. En su lugar, han avanzado
un entorno microeconómico de las corporaciones multinacionales
escaso dinamismo en materia de de la información vinculadas al
innovación y tecnología, y un en- e-commerce, el teletrabajo, etc.
torno institucional con muy débil La distanciación física y las me-
capacidad de regulación para le- didas de confinamiento les han
gitimar una relación estable entre permitido ganar clientes en diver-
distribución y acumulación. sas áreas al potenciar no solo su
valor de mercado, sino la propia
Lo primero que hay que entender polarización laboral y social. El
es que no puede analizarse esta impulso de la economía digital
complejidad con ejercicios basa- tiende a desmaterializar los lazos
dos, por ejemplo, en supuestas económicos y sociales, cuestio-
conductas de un “agente repre- nando las ideas tradicionales de
sentativo”. Como lo marcaban los localización espacial, urbanismo,
33
En Lo Vuolo, 2016 presento una selección de
economistas estructuralistas, la etc. Los reiterativos programas artículos a modo de crónica de esta falta de
heterogeneidad productiva y so- sociales asistenciales para los aprendizaje colectivo en la Argentina.
89
cada vez más amplios grupos do: las sociedades son un sistema
marginados utilizan el fichaje de de relaciones que operan gracias a
datos personales para seleccio- la sincronización temporal de to-
nar entre las personas necesita- das las actividades. Y algunas son
das gracias al intercambio de in- más esenciales que otras.
formación entre organizaciones Las garantías de acceso universal
de base y una burocracia estatal a bienes y servicios esenciales se
especializada. vuelven más necesarias debido
a la señalada incertidumbre ra-
La profundización de estas ten- dical con respecto a la evolución
dencias es uno de los escenarios de variables clave para la organi-
más probables, lo cual fortalecería zación económica y social. Un ob-
una mayor polarización tanto en jetivo prioritario debería ser redu-
el sector productivo como en la cir la incertidumbre y fortalecer la
sociedad. Más que la incorpo- credibilidad social en las estruc-
ración productiva, esto llevaría a turas y las relaciones que confor-
un mayor control social y depen- man el orden económico y social.
dencia de los grupos subordina-
dos. Esto sería el complemento Como sugerimos en otro traba-
de la transformación que ya se jo34, la credibilidad en la políti-
observa desde el llamado Estado ca económica no depende
de Bienestar hacia una suerte de solo de relaciones técnicas en-
Estado schumpeteriano, donde la tre variables del propio campo
innovación técnica y la destruc- económico. En gran medida, la
ción de los más débiles marcan la credibilidad social de la política
dinámica económica y social. económica se construye sobre la
base de acuerdos, por los cuales
El otro escenario se derivaría de un se estabilizan las formas que re-
cambio profundo del modo en que gulan la relación entre distribu-
viene funcionando el capitalismo ción y acumulación. Las coyuntu-
democrático. Entre otras cosas, ras económicas lo que hacen es
esto implicaría una revisión de los “amplificar”, o no, las tendencias
objetivos prioritarios de nuestras marcadas por esas estructuras.
sociedades sobre la base de una Lamentablemente, “la lógica de la
evidencia derivada de la pandemia: producción académica no incen-
las relaciones económicas y socia- tiva generalmente el interés con-
les no pueden funcionar bien si no junto por los aspectos analíticos
se garantiza el acceso universal a de la evolución macroeconómica
bienes y servicios esenciales. La y por las dinámicas sociales que
pandemia ha vuelto evidente, con interactúan con ella” (Heymann,
34
Ver Lo Vuolo, 2006 y los otros trabajos inclui- brutalidad, algo que estaba olvida- 2008).
dos en ese volumen.
90
La credibilidad social es impres- cionalidades”, “oportunidades”,

cindible para mantener un de- etc35. Simplemente se indica que
sarrollo armónico del sistema el necesario cambio de paradigma
económico y social porque siem- que busque legitimar un régimen
pre se requiere la articulación ade- de acumulación y distribución
cuada de los distintos órdenes de debe otorgar prioridad a la ga-
prácticas sociales diferenciadas. rantía universal de bienes y servi-
Lo es mucho más en un sistema cios básicos esenciales. Además,
económico como el argentino, esto permitiría sostener una suer-
donde se observa la existencia de te de estabilizador automático
un régimen de acumulación híbri- de ingresos y demanda, que sería
do que convive con una régimen una herramienta potente ante
de distribución profundamente eventuales shocks como los vivi-
desigual. dos con la pandemia36.
Esto lleva a revisar los objetivos La economía debería adaptarse

prioritarios de la política pública. a estos prerrequisitos garantiza-
La pandemia demostró que hay dos, considerando las señaladas
prerrequisitos para que funcionen inconsistencias del híbrido régi-
las relaciones económicas y socia- men de acumulación del país. En
les. En lugar de mirar el progreso primer lugar, habría que revertir
social como una suerte de flecha el carácter “inducido” de la in-
orientadora hacia puntos máxi- versión porque limita seriamente
mos, antes hay que prevenir y ga- las posibilidades de una recu-
rantizar el acceso a ciertos bienes peración “endógena”, por ejem-
y servicios básicos esenciales y plo, con inyecciones de liquidez
universales para la vida. Así, la monetaria o aumento del gasto
política pública deja de guiarse fiscal.
por un indicador que mide el va-
lor producido y remunerado por De hecho, y como se vio hasta
el mercado para guiarse por in- aquí, ambas políticas se aplicaron
dicadores que miden el bienestar durante el año 2020 pero no sir-
de las personas y las mejoras de vieron para empujar el crecimien-
su modo de vida. to, sino más bien para compensar
pérdidas de ingreso de ciertas
No es este el lugar para hacer un unidades productivas y grupos
listado de los componentes uni- seleccionados de la población.
versales del bienestar humano, Lo más que puede decirse, y esto
ni de explicitar los contenidos de debería probarse, es que evi- Ver, por ejemplo, Sen (2009, cap. 10).
35
ricos debates acerca de “bienes taron una peor caída de la activi-

Discuto estas cuestiones en Lo Vuolo, 2003,
36
primarios”, “capacidades”, “fun- dad y el deterioro social. Pero su capítulo 8.
91
poder es muy limitado dado el bién hay que cambiar prioridades

híbrido carácter del régimen de y criterios de selectividad, aban-
acumulación y las relaciones de- donando los subsidios a enclaves
tectadas entre las variables ma- y/o a actividades extractivas que
croeconómicas clave para definir generan externalidades negativas
la inversión productiva; más aún tanto económica como social-
cuando, seguramente, en un es- mente.
cenario de rebote no podrán se-
guir sosteniéndose el déficit y su Para estabilizar el régimen de
monetización. acumulación, sostener la credi-
bilidad social y promover un cre-
Por lo tanto, es imprescindible cimiento económico que con-
volver más autónoma a la in- sidere ciertos prerrequisitos
versión y cambiar su composición esenciales, también deberían
promoviendo la incorporación modificarse los mecanismos dis-
de más progreso técnico e inno- tributivos actualmente vigentes
vación productiva. Esto implica en el país. En particular, y con-
implementar un amplio rango de forme a las relaciones detecta-
políticas, mucha de ellas por fuera das en los ejercicios reseñados
del sistema económico, para fa- previamente, la distribución pro-
vorecer la incorporación del progresiva del ingreso no debería
greso tecnológico y la competiti- depender tanto de la distribución
vidad sistémica en una economía “funcional”, sino más de la política
fuertemente dependiente de re- fiscal. Esto por dos motivos fun-
cursos naturales e importación de damentales que discuto en otros
bienes y servicios que incorpo- trabajos37.
ren tecnología avanzada. No es
este el lugar para discutirlo, pero, Uno, por las tendencias señaladas
claramente, el sistema educativo en el mercado laboral que no solo
y el sistema científico-tecnológi- apuntan a elevar el desempleo,
co del país deberían reformarse la precarización y la inestabili-
sustancialmente. dad laboral, sino que remueven
las bases de sustentación de los
Aquí el crédito y la inversión públi- seguros sociales financiados por
ca deberían jugar un papel rele- impuestos sobre los salarios.
vante para formar expectativas Otro, porque un ingreso básico,
favorables a la inversión privada universal e incondicional, podría
que depende de la captación de operar como crédito fiscal efecti-
excedente y del autofinancia- vo en el impuesto a los ingresos
Ver Lo Vuolo, 1995 y Lo Vuolo, 2003 (cap. 8).
37
miento. En estas cuestiones tam- y facilitar una reforma tributa-
92
ria progresiva. En otras palabras, Es necesario discutir desde otros

cuando se habla de colocar como paradigmas y de forma integral
prerrequisito el acceso a bienes y cómo construirá o destruirá su
servicios básicos y esenciales, un futuro la sociedad argentina.
ingreso ciudadano incondicional
podría ser un instrumento eficaz. Este trabajo busca resaltar cier-
tas cuestiones que suelen estar
En el corto plazo, probablemente, soslayadas en el debate sobre
la economía global retome el cre- crecimiento y distribución en
cimiento económico y, proba- la Argentina. Claro que quedan
blemente, lo haga consolidando muchos temas que habitualmente
las tendencias señaladas previa- ocupan el centro del debate (in-
mente. En el mediano y el largo flación, desbalances comerciales
plazo será muy difícil sostener y financieros, coordinación de
el crecimiento económico y, en política monetaria y fiscal, etc.).
todo caso, las actividades impul- Me ocupo de ellos en otros traba-
soras de este no serán las mismas jos que aquí cito como referencia
que en el pasado, ni van a gene- bibliográfica.
rar empleo de masa. Es de esperar
cambios en los modos de organi- Pero no se trata de ofrecer rece-
zación económica y social de los tas. Más bien se trata de señalar
países centrales, así como tam- las dificultades y ciertas condi-
bién de los emergentes que están ciones para que las recetas sean
desempeñando un creciente pa- efectivas. No sirven los paradig-
pel protagónico en la economía mas ensayados en el pasado. No
mundial. sirve la resistencia que pretende
atrincherarse en la nostalgia de
La Argentina está afuera de estas un pasado que ni siquiera fue i-
dinámicas, tratando de que las deal. Se está viviendo un cambio
turbulencias internas y externas de época, lleno de incertidumbre
no profundicen sus recurrentes y de interrogantes. Lo que hay
crisis. Un mero rebote desde el que definir es cómo integrarse a
pozo de la recesión pandémica estos cambios con la flexibilidad y
no aportará más que un efímero la capacidad de adaptación nece-
alivio y no significa una respues- sarias para que sean en beneficio
ta a los múltiples problemas del bienestar de las personas y no
del híbrido régimen de acumu- de grupos de elite.
lación del país, y mucho menos
a la creciente fragmentación y
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93
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Infraestructura
y crecimiento:
consideraciones
para la Argentina y
América Latina
Walter Cont 1
1
Licenciado en Economía, Universidad
Nacional de La Plata (UNLP), y Ph. D in
Economics, University of California. Pro-
fesor Adjunto en la UNLP. Ejecutivo Prin-
cipal en CAF.
SÍNTESIS
Partiendo de la premisa de que la inversión en infraes-

tructura potencia el crecimiento económico por
múltiples canales, este artículo presenta un diag-
nóstico de los desafíos que enfrenta la región de
América Latina, y en particular la Argentina, para
retomar una senda de recuperación de crecimien-
to e inclusión, poniendo énfasis en sectores de in-
fraestructura.
Por un lado, se enfatiza el rol clave de la inversión

pública y privada, dada la evidencia que destaca la
importancia de fomentar la eficiencia en el diseño,
inversión, seguimiento y mantenimiento de la in-
fraestructura y los servicios asociados. Por el otro,
se detallan dimensiones de brechas en la región y
en la Argentina (ilustrando los sectores de energía,
Tecnologías de la Información y Comunicación
-TICs- y la evolución de tarifas de servicios públi-
cos). El artículo concluye con sugerencias de inter-
venciones en regulaciones y/o políticas públicas.
ÍNDICE
1. Introducción
2. Rol de la infraestructura en la región de América Latina
3. Inversiones en infraestructura en la región
4. Brechas en servicios de infraestructura
5. Tendencias regionales e implicancias para la Argentina
6. Mensajes finales
1. Introducción ta natural es cómo construir o

contribuir a un sendero de creci-
Luego de un período de bajo cre- miento. Entre los instrumentos
cimiento en la región de Améri- posibles, en este artículo se ex-
ca Latina (1,1% en 2018 y 0,1% en plora el rol de la infraestructura. A
2019), las últimas estimaciones in- continuación, se repasa el rol de
dican una caída de 7% en 2020 en la infraestructura en la Región, se
el marco de la pandemia causada discuten las inversiones en infraes-
por el COVID-19, y una secuencia tructura económica, y se identifi-
de recupero de aproximadamente can brechas en infraestructura.
4% en 2021 y de 3% en 2022. En la Posteriormente se discuten algu-
Argentina, la situación ha sido un nas tendencias mundiales y regio-
poco más desfavorable (caídas nales que tienen implicancias en
de -2,5% en 2018, -2,2% en 2019 los sectores analizados, y en la
y 10% en 2020) con un rebote Argentina en particular, para lue-
algo más leve (poco más de 5% go concluir con observaciones fi-
en 2021 y de 2% en 2022). nales.
Por su parte, el resultado fiscal 2. Rol de la infraestructura en la

(consolidado) ha sido fuerte- región de América Latina
mente deficitario durante los últi-
mos 7 años (10 años en la Argen- La inversión en infraestructura po-
tina) y se profundizó en 2020 a tencia el crecimiento económico
causa de las necesidades de res- por múltiples canales. Por ejem-
ponder a la emergencia sanitaria, plo, la infraestructura en trans-
sin expectativas de mejoras en porte reduce costos de trans-
2021. porte, mejora acceso a mercados
y también lo hace en seguridad
Según este detalle, luego del vial. La infraestructura energéti-
shock causado por el COVID-19, ca permite reducir costos para las
las economías de la Región familias y costos de producción
tardarían aproximadamente dos de bienes y servicios, así como
años en volver a niveles de acti- también mejorar la calidad y con-
vidad previos a la pandemia (con fiabilidad del servicio. La infraes-
distintas historias individuales, tructura de Tecnologías de la In-
Brasil, Chile y Colombia, por un formación y Comunicación (TICs)
lado, y la Argentina y Venezuela, tiene fuertes derrames en todos
por el otro) y la situación fiscal los sectores de la economía.
estaría lejos de ordenarse.
Los estudios empíricos que apun-
En este contexto, una pregun- tan a medir el efecto de inver-
102
siones en infraestructura sobre mucho mayores en fases recesi-

el crecimiento, la productividad vas que en fases expansivas.
y la inclusión se han enfrentado
al desafío de lograr una buena Al ser la Argentina un país federal,
medición de impacto y de iden- ha despertado interés la identifi-
tificar efectos causales. Esto se cación de efectos multiplicadores
debe a la presencia de fuertes in- a nivel de las provincias. El traba-
terrelaciones: desde la inversión jo de Izquierdo, Puig y coautores
en infraestructura hacia la in- (2018) estima que estos efectos
versión privada, desde la inversión pueden superar la unidad.
privada hacia la inversión en
infraestructura, la inversión en Finalmente, las mejoras en pro-
infraestructura y la privada ductividad y eficiencia en los
pueden ser fenómenos indepen- servicios de infraestructura de-
dientes, o ambas formas de in- rraman sobre hogares de bajos
versión interactúan a través de ingresos en países de la América
mecanismos de retroalimentación Latina, aunque en la Argentina
(ver detalles en FIEL, 1998). este efecto es más neutral (para
más detalles, ver análisis realiza-
La investigación seminal de do por Cavallo et al, 2020)3.
Aschauer (1989a, b, c) abre un
camino para identificar efectos En síntesis, la evidencia identi-
directos e indirectos de la in- fica un rol importante de la in-
versión en infraestructura sobre fraestructura en el crecimiento y
el crecimiento2. Estimaciones del también sobre la productividad
FMI identifican un efecto multipli- (al reducir costos de producción
cador de la inversión pública en de otras actividades económicas
infraestructura sobre el PBI: una de un país) y la inclusión (al per-
inversión de 1% (del PBI) impac- mitir a distintos estratos sociales
ta 0,4% en el año y acumula 1,5 acceder a bienes y servicios).
veces en 4 años (FMI, 2015). El
FMI (2009) ha sugerido un ma- 3. Inversiones en infraestructura
yor efecto en las fases recesivas en la región
de los ciclos económicos (en el
marco de la crisis financiera entre En el documento de Infraestruc-
2008 y 2009) y Global Infrastruc- tura en el Desarrollo de América
ture Hub -2020- ha revisado la li- Latina se indicaba que “Los re-
teratura sobre estos efectos en el querimientos de infraestructu- 2
Ver revisión de literatura de García et al.
contexto de la reciente pandemia ra para un incremento anual del (2017).
causada por el COVID-19, regis- PIB del 5% anual (aspiración a 3
Ver también los estudios previos de Calderón
trando efectos multiplicadores crecimiento sostenido) serán del y Servén (2010).
103
orden del 4% al 5% del PIB re- res de agua, energía, transporte y

gional” (CAF, IDEAL 2011). Dada comunicaciones). En la última dé-
la situación fiscal deficitaria en la cada, esta inversión fue inferior a
Argentina (y en la región), estos 1,5% del PBI y, si bien se comple-
guarismos resultaban una exigen- menta con inversión privada en
cia sobre las finanzas públicas. La infraestructura, el nivel total no
Figura 1 reporta las estimaciones alcanza a duplicar los valores de
de inversión pública en infraes- la inversión pública.
tructura económica (en los secto-
Figura 1: Inversión pública en infraestructura económica
Fuente: INFRALATAM (http://infralatam.info).

Nota: Los datos de la Argentina 2016 y 2017 están en proceso de actualización. No son
públicos a la fecha de preparación de este trabajo.
104
En este contexto, surgió una dores en sectores seleccionados

agenda que apuntaba a alertar para la región de América Latina.
sobre la necesidad de establecer
prioridades y ejecutar obras de En el caso de energía eléctrica,
infraestructura de una manera si bien la cobertura es práctica-
efectiva y eficiente. CAF (2013) mente total (con algunas excep-
sugería que la implementación ciones en el área rural), el servicio
de buenas prácticas en mate- se presta con elevadas pérdidas
ria de planificación, selección y de transmisión y distribución (16%,
diseño de proyectos, ejecución vs. 6% en países desarrollados) y
de obras, gestión de la demanda con tarifas que, si bien son bajas
y mantenimiento de activos per- en dólares, son altas respecto del
mitiría optimizar el uso de los re- poder de compra de la sociedad
cursos y reducir las necesidades (aun incluyendo subsidios). La
de inversión. Dobbs et al. (2013) calidad del servicio de distribu-
estimaron que un correcto uso ción es deficitaria en la Argentina
de las inversiones podría gene- al compararse con la región y con
rar ahorros por un 30% de los re- países desarrollados4.
querimientos de inversión en in-
fraestructura a través de mejoras En el sector de agua y sanea-
en la selección de proyectos y la miento, por su parte, la cobertura
optimización de las carteras de regional es elevada en áreas ur-
infraestructura (20% de los aho- banas (99% en agua y 96% en sa-
rros), eficiencias en la ejecución neamiento) y llega al 93% (agua)
de las inversiones en infraestruc- en el área rural. Sin embargo, al
tura (40%) y aprovechamiento incorporar una exigencia de agua
de los activos existentes (40%). mejorada en forma segura, los da-
El capítulo 5 de Izquierdo, Pessi- tos regionales empiezan a ser más
no y Vuletin (2018) profundiza difusos respecto de la calidad del
estas estimaciones para países de agua. No obstante, algunos ejem-
la región. plos puntuales alertan sobre la
importancia de estas brechas. Por
4. Brechas en servicios de infraes- ejemplo, en el área atendida por
tructura AySA (empresa de provisión de
agua potable y saneamiento en
Las brechas en inversión y en la el Área Metropolitana de Buenos
eficiencia del gasto tienen como Aires, Argentina), el agua no con- 4
La frecuencia de cortes es un 50% superior a
contraparte la presencia de tabilizada representa más de 40% la frecuencia de cortes en países de América
Latina y sextuplica la frecuencia de cortes en
brechas de servicios en sectores del agua extraída en fuente. En el EE.UU y Europa. La duración de cortes es 2,5
de infraestructura. En esta sec- área de Montevideo (Uruguay), veces la de países de la Región, triplica la dura-
ción de cortes en EE.UU y supera la de Europa
ción se repasan algunos indica- existe una preocupación por la en más de 10 veces.
105
elevada contaminación en fuen- electrificación del transporte) y

te, que requiere fuertes desem- crecimiento urbano (que impone
bolsos en potabilización, además nuevos desafíos a la movilidad).
de registrar pérdidas por agua no En agua, los ODS tienen como
contabilizada del orden del 50%. mira el acceso universal de agua
En general, las tarifas son bajas potable y saneamiento, y un pre-
(respecto del poder adquisitivo), cio asequible, con estándares de
pero están subsidiadas. calidad (dimensiones que, según
se detalló anteriormente, presen-
5. Tendencias regionales e impli- tan ciertos déficits). Más recien-
cancias para la Argentina temente, las agendas ambientales
han estado en proceso de actua-
Hasta aquí, el panorama para la lización (ver, por ejemplo, New
región es uno de déficits de in- Green Deal Europeo; el cambio de
fraestructura (resumidos en ser- rumbo que puede tomar Estados
vicios), que pueden profundizarse Unidos; hubo diálogos prelimi-
en un contexto de crecimiento si nares en Mercosur, pero quedaron
quedan desatendidos. Adicional- truncos en 2020). Esta profun-
mente, el panorama de crecimien- dización de objetivos ambientales
to, en especial para la Argentina, requiere una amplia comprensión
es incierto. A esta descripción se de las brechas de servicio de in-
suma que, a nivel mundial, se es- fraestructura, pues se presentan
tán profundizando las tendencias múltiples conflictos (trade offs)
hacia la infraestructura sostenible. que puede ser costoso resolver-
Por ejemplo, los Objetivos de De- los, imponiendo requerimientos
sarrollo Sostenible (ODS) buscan adicionales sobre la inversión, en
un acceso al suministro eléctri- especial la pública.
co asequible, confiable, susten-
table y moderno para la energía, En el caso de energía, mientras
en un contexto de avance de la avanzan las tendencias mundia-
electrificación, descentralización les hacia fuentes renovables (ver
y digitalización (AIE, 2017). En Figura 2), en la Argentina, esas
el sector de transporte, los ODS metas han sido exigentes (8%
apuntan a sistemas de transporte de generación con fuentes reno-
seguros, asequibles, accesibles y vables en 2019, y será difícil lograr
sostenibles para todos, y a una la meta de 20% a 2025).
mayor seguridad vial (ampliando
el transporte público), prestando Tampoco se fomentó plena-
especial atención a la población mente el gas natural (que podría
vulnerable, en un contexto de ser un camino hacia la descarbo-
agenda ambiental (por ejemplo, nización, sustituyendo los com-
106
Figura 2: Capacidad de generación con fuentes de energía renovable no convencional (ERNC)
Fuente: CAF (2021).
107
bustibles líquidos). Desde 2004, portación de gas natural.

la Argentina recurrió a impor-
taciones de gas natural (y al uso La intervención de precios y ta-
de líquidos en la matriz de ge- rifas en la Argentina a partir del
neración). Si bien las fuentes de año 2002 ha sido un fenómeno
gas no convencional tuvieron un generalizado en los servicios pú-
tenue desarrollo, las sucesivas in- blicos y en el sector de combus-
tervenciones y cambios de rumbo tibles (como ilustra la Figura 3),
político no han generado un cli- dando lugar al “segundo gran de-
ma favorable para la inversión en terioro” (Cont, Navajas y Porto,
este sector. De hecho, desde me- 2019; ver también Navajas, 2015,
diados de 2019, ha tomado fuerza para el caso de electricidad), en
una nueva fase de atraso en pre- referencia al primer “gran deterio-
cios y tarifas, con consecuencias ro” estudiado por Núñez Miñana y
previsibles sobre la inversión, la Porto (1982).
producción y la necesidad de im-
Figura 3: Nivel agregado de precios y tarifas. Ponderadores alternativos

Índice 2008 = 100 (eje izq.)
Subsidios
En porcentaje del PIB (eje der.)
Fuente: Cont, Navajas y Porto (2019).

Nota: El índice incluye electricidad, agua, transporte de pasajeros (colectivo, tren, subte, avión), correo, teleco-
municaciones, combustible para vivienda (gas natural por redes, kerosene) y combustible para transporte (nafta
súper, nafta común, gasoil, GNC). Los índices de precios individuales y las ponderaciones pueden consultarse
en el artículo de referencia.
108
La infraestructura física es un de- urbana, entre otros. Y, más gene-

safío en sí mismo. Existen fuertes ralmente, tiene un fuerte impacto
requerimientos de inversión en sobre sectores de infraestructura
el marco del Plan Norte Grande (ejemplos: redes eléctricas inteli-
(ex Plan Belgrano), que se foca- gentes -REIs- en electricidad, de-
lizan en infraestructura física de sarrollos de movilidad en trans-
integración en la región norte del porte, agua). Sin embargo, este
país, a los que se suman las opor- sector manifiesta fuertes brechas
tunidades del corredor logístico en la Argentina y en la región
Bahía Blanca – Neuquén. (que realzan su importancia y la
necesidad de atención).
El sector de TICs, por su parte,
ha tenido un rol dinámico, al fun- Por ejemplo, en un momento de
cionar como motor de crecimien- caída de la movilidad física en
to y como factor cooperante de 2020 (ver Figura 4), el tráfico de
otros sectores económicos y de datos en sitios web y el uso de
la infraestructura. En el contexto aplicaciones aumentaron más de
de aislamiento obligatorio que 300% por teletrabajo, 150% por
tuvo lugar durante varios meses comercio electrónico y 60% en
de 2020 en la región, este sec- educación en línea, en la Argenti-
tor mostró su potencial en edu- na, Brasil, Chile, Colombia y Méxi-
cación, salud, trabajo y logística co (CEPAL, 2020).
Figura 4: Variación en movilidad física respecto de febrero de 2020. En porcentaje
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Indicadores de Movilidad de Google.
109
La respuesta de las redes de da- 2020, la velocidad de bajada de

tos fue aceptable, más allá de las datos excedía la velocidad previa
preocupaciones iniciales que sur- al inicio de las restricciones a la
gieron como consecuencia de los movilidad física (con algunas ex-
cambios repentinos en patrones cepciones puntuales en redes fi-
de movilidad, de física a digital. jas -Bolivia y Ecuador- y móviles
-Chile y Uruguay-).
La Figura 5 ilustra que, a julio de
Figura 5: Cambios en la velocidad de bajada de datos en redes fija y móvil
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ookla/Speedtest.
110
Sin embargo, aún persisten hogares de acceder a modelos

brechas importantes para opti- alternativos de educación, en res-
mizar beneficios, sobre todo en puesta a las limitaciones impues-
productividad e inclusión. La Fi- tas durante 2020 a la educación
gura 6 muestra fuertes brechas formal. Este déficit es mayor aún
de acceso a Internet en hogares, en hogares de bajos recursos en
restringiendo la posibilidad de los todos los países de la muestra.
Figura 6: Porcentaje de niños en hogares sin acceso a Internet
Fuente: CEPAL (2020).
111
En el caso de la Argentina, los de- tores dinámicos, la participación

safíos para resolver estas brechas privada es más frecuente. Han e-
son mayores, sobre todo a partir xistido avances institucionales
de la declaración del sector de para fomentar la participación
comunicaciones como de interés privada (Asociaciones Público/
general. Privadas -APPs-) en los países
de la región, pero, seguramente,
6. Mensajes finales requieran una profundización
para hacerla más atractiva y de
Este trabajo busca presentar un una forma eficiente. Estos dos
breve diagnóstico de los desafíos elementos -inversión y rol del
que enfrenta la región de Améri- sector privado- son clave, dada
ca Latina, y en particular la Ar- la evidencia destacada sobre la
gentina, para retomar una senda importancia de fomentar la efi-
de recuperación de crecimiento ciencia en el diseño, inversión,
e inclusión, poniendo énfasis en seguimiento y mantenimiento de
sectores de infraestructura. la infraestructura y los servicios
asociados.
Los sectores de infraestructura
son de especial relevancia porque Finalmente, algunas dimensiones
las inversiones tienen efectos mul- de brechas se pueden resolver
tiplicadores, tanto en la economía con regulaciones y/o políticas
general (crecimiento) como, públicas. Si bien un diagnóstico
guiadas apropiadamente, en los completo escapa el alcance de
usuarios finales (inclusión). Tam- este artículo, se prevé un con-
bién se destacan varias dimen- junto de adaptaciones e innova-
siones de brecha de servicios que ciones regulatorias, por ejemplo,
requieren intervenciones para para atender la dinámica secto-
lograr accesibilidad y eficiencia rial, sobre todo por la irrupción
en los sectores de infraestructura, de las TICs en el resto de los sec-
tanto en los tradicionales (ener- tores de la economía. Por su par-
gía, agua, transporte) como en te, las políticas públicas podrían
los más dinámicos (TICs). tener un rol activo en atender
necesidades que se desprendan
El vehículo de la inversión públi- de las inversiones o innovaciones,
ca en infraestructura es claro y, por ejemplo, cuando se afecte la
dada las restricciones que en- accesibilidad a servicios por parte
frentan los gobiernos respecto de de usuarios vulnerables.
sus finanzas públicas, se destaca
nuevamente la necesidad de la
colaboración privada. En los sec-
112
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tuto de Investigaciones Económicas de la
Facultad de Ciencias Económicas, UBA.
SÍNTESIS
La Argentina ha transitado en los últimos 45 años

por un largo período de bajo dinamismo, durante el
cual se registraron al menos cuatro diferentes pa-
trones económico-sociales. Sin embargo, el país no
ha acertado en sus diferentes intentos de lograr un
patrón de crecimiento sostenible y equitativo. En
el presente artículo se propone encarar la cuestión
de un proyecto de desarrollo para la Argentina
desde su arista económica. Se desarrolla un ejerci-
cio de planificación económica que apunta a eva-
luar comparativamente diversas opciones en cuan-
to al perfil de especialización que podría adoptar la
trayectoria posible de la economía argentina, exa-
minando su sostenibilidad. El análisis se organiza
a partir de un modelo de elaboración propia basa-
do en la matriz insumo producto de la economía
argentina. Se construyen escenarios a partir de
sectores de mayor dinamismo en el crecimiento,
combinando sus componentes para definir un es-
cenario de Primarización, uno de Industrialización
Liviana y otro de Profundización Industrial. Luego,
el análisis se centra en la sostenibilidad fiscal y ex-
terna y en lo referido a la demanda de inversión de
cada escenario, tanto al año horizonte como en el
acumulado a 10 años. El trabajo realizado permite
concluir que un patrón de crecimiento deseable
para la economía argentina sería aquel de mayor
Profundización Industrial, que permita tanto la sus-
titución de importaciones como la expansión de
las exportaciones de bienes y servicios. A partir de
su trayectoria diferenciada sería posible sortear el
obstáculo de la insostenibilidad del sector externo
y la inestabilidad macroeconómica asociada a este
fenómeno.
ÍNDICE
1. Contexto
2. Objetivo
3. Naturaleza y construcción del Modelo CESPA-Plan (MCP)

3.1. Conceptos iniciales
3.2. Desarrollo del MCP
3.3. Operación del modelo
3.4. Construcción del MCP
4. Los escenarios: marco macroeconómico, demanda final,

componentes sectoriales
5. Resultados alcanzados por el Modelo CESPA-Plan

5.1. Resultados al año horizonte
5.2. Resultados acumulados al año horizonte
6. Comentarios finales
Bibliografía
1. Contexto2 na. Brasil, Chile, Colombia, Méxi-

co, Perú y Uruguay han mostrado
La Argentina ha atravesado un tasas de crecimiento claramente
largo período de bajo dinamis- superiores, entre 1,5% y 2,5%. Asi-
mo. Su producto bruto interno mismo, la economía argentina es,
(PBI) per cápita ha crecido a algo por lejos, la que ha mostrado las
2
Este trabajo sintetiza avances logrados por el menos del 1% anual en el último mayores inestabilidades: mien-
Proyecto UBACyT 20020170100139BA “Per- medio siglo. Más allá de la relativa tras que ella ha sufrido caídas en
files alternativos del desarrollo de la economía
argentina: potencialidades y restricciones”. Re- fiabilidad de mediciones de esta el PBI per cápita en 22 años de
toma un proyecto anterior, reseñado en Müller
y Ferroni (2017), y Müller (2020). Pedro Me-
naturaleza en períodos muy lar- los 50 considerados, la economía
ssore colaboró en diversas instancias del mis- gos, este indicador luce muy des- chilena muestra caídas en 9 años
mo y revisó una versión anterior; Julio Ruiz
realizó también una revisión. Valen las salve- favorable cuando se lo compara y la de Colombia solo en 5 años.
dades habituales. con otros países de América Lati-
Gráfico 1: Argentina: evolución del PBI y PBI per cápita
Fuente: Banco Mundial.
118
No solo en la evolución del PBI y Si la inversión representaba más

del PBI per cápita ilustrados en el del 20% del PBI hasta 1984, este
Gráfico 1 se evidencia el bajo di- porcentaje se situó en promedio
namismo de la economía argen- más de 3 puntos porcentuales
tina. Ha sido visible, además, una por debajo en los años siguientes.
tendencia a la baja de la inversión El Gráfico 2 ilustra la evolución de
que potencia la dinámica del pro- estas dos variables.
ducto caracterizada previamente.
Gráfico 2: Argentina: tasa de crecimiento del PBI y relación Inversión/PBI
Fuente: Banco Mundial.
119
Para un país que supo asumirse tividad financiera. Esta fue su más
en una posición privilegiada en importante reforma con relación
América Latina por su dinamismo, al antecesor patrón desarrollis-
esta trayectoria es extremada- ta y significó una visible redefi-
mente frustrante. Lo que es más nición de las actividades produc-
grave aún es que ha producido tivas, especialmente en el sector
una creciente polarización social, industrial; contribuyó a esto una
generando simultáneamente un pronunciada, aunque breve, a-
estrato de ingresos altos –cuyo pertura comercial (1979-1981). Se
nivel de vida no difiere demasia- trata, sin embargo, de un patrón
do de su homólogo en países con híbrido, por cuanto no reformó
niveles reales de ingreso per cápi- el sector público y mantuvo un
ta mucho más elevados– y una corpus importante de empresas
franja importante de población del Estado y contratistas asocia-
que directamente se encuentra dos; esto dio lugar al desarrollo
excluida de una vida digna. En de un ambicioso plan nuclear, a la
forma aproximada, cada uno de construcción de algunas grandes
estos estratos comprende un 20% obras hidroeléctricas e incluso a
de la población total y la diferen- reequipamiento ferroviario. De
cia de ingreso medio entre ambos allí que en otro lugar hemos ca-
puede estimarse en el orden de 15 racterizado este período como un
veces3. híbrido entre financiarización y
desarrollismo “residual”6. El resul-
El estancamiento es particular- tado de este ciclo es una dinámi-
mente visible a partir de 1976; los ca de estancamiento, acompaña-
30 años de la posguerra, aunque da por una muy elevada inflación
3
Este valor se obtiene del modelo que se pre-
sentará más adelante en este trabajo. no exentos de dificultades, habían (nunca fue inferior al 100% anual).
4
Es destacable el comportamiento en el perío-
sido testigos de un desempeño
do 1964-1976, en el que, además, se atenuaron bastante más aceptable4. Ese Asimismo, este desemboca en
las fluctuaciones (ver Müller, 2001, y Rougier y
Odisio, 2019).
año representa, en consecuen- una crisis del sector externo. Esta
cia, una suerte de inflexión. Más crisis es, sin embargo, imputable
5
No incluimos en esta periodización el lapso
1984-89 por cuanto no responde a un patrón allá de diversas vicisitudes políti- ante todo a condicionantes ex-
definible, sino que se compone más de un con- cas, pueden contabilizarse cuatro ternos, ajenos a la dinámica del
junto de respuestas poco sostenibles a la cri-
sis producida por el endeudamiento externo. períodos en cuanto a los patrones país (de hecho, golpeó a un am-
De todas formas, hay algunos elementos de la económico-sociales que rigieron plio abanico de economías); se
política gubernamental que anticipan las refor-
mas realizadas en la década siguiente. a partir de entonces5. trató de la triplicación de la tasa
6
Müller (2017). Esta apreciación no coincide
de interés decidida por la Reser-
con la generalidad de la literatura, que pre- • 1976-83: este ciclo, protagoniza- va Federal de los Estados Unidos,
fiere calificar al ensayo militar como un primer
intento de reformas decididamente neolibe- do en lo político por la última dic- unida a un fuerte deterioro de los
rales (por ejemplo, Basualdo, 2010, Azpiazu y tadura militar, se caracterizó por términos de intercambio. De to-
Schorr, 2011). Una excepción es, sin embargo,
Sanz Cerbino y Sartelli (2018). asignar un creciente peso a la ac- das formas, contribuyó una políti-
120
ca de acelerado endeudamiento • 2003-2015: luego del colapso del

externo iniciada en 1979 con el ensayo neoliberal de 1990-2001,
propósito de sostener un esque- se produce una recuperación de
ma de devaluación prefijada de la la actividad económica, antes por
divisa. obra del default (que permite re-
direccionar recursos a la deman-
• 1990-2001: tras dos episodios da interna), y luego también por
hiperinflacionarios, este perío- una importante recuperación de
do asiste al ensayo neoliberal de los términos de intercambio9. No
mayor envergadura de la historia se aplica una estrategia económi-
económica argentina. Se imple- ca articulada, pero algunos linea-
menta un amplio programa de mientos centrales de política se
reformas institucionales y priva- mantienen con razonable consis-
tizaciones, cuyo alcance está en- tencia a lo largo del tiempo. Ellos
tre los mayores en América Lati- pueden sintetizarse en una postu-
na7. Comprendió la instauración ra de relativa independencia del
de un régimen monetario de caja gobierno con relación a los sec-
de conversión, la virtual supresión tores empresariales; la extensión
de las empresas públicas y una de la protección social a los sec-
apertura económica generaliza- tores más vulnerables (población
da apoyada en un tipo de cambio sin empleo formal, población de
sobrevaluado. Se produce así una tercera edad sin cobertura pre-
corriente importadora de gran visional); la recuperación de los
magnitud, lo que lleva a un ajuste salarios vía el salario mínimo y el
descendente del sector industrial libre funcionamiento de las con-
(este ve reducir el empleo en cerca venciones colectivas de trabajo;
de un tercio8). Luego de algunos el mantenimiento de un tipo de
años de crecimiento y notable es- cambio diferenciado mediante la
tabilidad de precios, la economía aplicación de impuestos a la ex-
experimenta una aguda contrac- portación; la reestatización de al-
ción deflacionista a partir de 1998 gunas empresas de servicios pú-
como reflejo de una fuerte salida blicos; y cierta preferencia por el
de capitales y el desfinanciamien- sector industrial. Si bien se produ-
to del sector público. El modelo cen ajustes en las tarifas de ser-
se quiebra abruptamente con vicios públicos congeladas luego Bertola y Ocampo (2013); Lora (2012).
7
el default de la deuda pública y del default, ellas quedaron con- 8

Azpiazu y Schorr (2011, pág. 182).
la salida del régimen de conver- siderablemente retrasadas.
tibilidad. El resultado es el mayor La economía experimenta un im- 9
Esta recuperación es en parte atribuible a la
fuerte demanda de China por alimentos y, tam-
derrumbe experimentado por el portante crecimiento entre 2003 bién, al derrumbe de las tasas de interés in-
ternacionales, medida contracíclica adoptada
PBI en la posguerra (-18,8% entre y 2011 para luego estancarse por luego del atentado sufrido por las Torres Ge-
1998 y 2002). acción de la restricción externa, melas en 2001 (Gerchunoff y Kacef, 2018).
121
disparada por la declinación de demanda de turismo emisivo pro-

reservas energéticas. La inflación, ducen un importante déficit en la
que puede entenderse antes que cuenta corriente externa, que en
nada como resultado de la puja principio es cubierto mediante
distributiva, alcanza valores re- operaciones masivas de endeu-
lativamente elevados (en prome- damiento. En 2018, sin embargo,
dio, la tasa de crecimiento de los se interrumpe abruptamente el
precios orilla el 25-30% anual). El financiamiento voluntario, y el
Gobierno enfrenta esta circuns- gobierno recurre a un préstamo
tancia sobre la base de medi- del Fondo Monetario Internacio-
das que intentan evitar un ajuste nal que adquiere proporciones
“clásico”, preservando el nivel de inéditas. Pese a ello, persiste la
actividad; se recurre así al exten- desconfianza y la economía entra
sivo control de las importaciones nuevamente en recesión, lo que
y a un control de cambios que lleva a un nuevo default.
limita las adquisiciones de divisas
para ahorro o viajes. La crisis económica provoca-
da por la actual pandemia glo-
• 2016-2019: una nueva gestión, de bal asociada al COVID-19 no ten-
orientación esencialmente neo- drá precedentes. Los enormes
liberal (aunque con algún limita- paquetes de asistencia fiscal y
do matiz desarrollista), promueve crediticia lanzados por diferentes
la liberalización del mercado de gobiernos solo serán suficientes
cambios y una considerable re- para morigerar el impacto y, en
cuperación de las tarifas de ser- los mejores casos, mantener las
vicios públicos. Ello tiene efectos capacidades productivas para
inflacionarios, al contraer el sa- acelerar la recuperación poste-
lario real y, por ende, el nivel de rior. Según el FMI, el PBI mun-
actividad en 2016. Se produce dial caerá un 3,5% y nueve de
una recuperación el año siguiente cada diez países se contraerán.
por políticas públicas expansi-
vas, financiadas, básicamente, La crisis sanitaria sorprende a
vía el endeudamiento público. Un la Argentina en un contexto de
fuerte crecimiento en la deman- vulnerabilidad luego de un es-
da de importaciones, el relativo tancamiento de casi una déca-
estancamiento en el valor de las da, dos años de recesión conse-
exportaciones (fruto tanto de cutivos, elevada inflación (niveles
una sequía que afecta a la acti- cercanos al 40% anual) y la po-
vidad agrícola como de la caída breza, que alcanza el 35,5% en el
de los precios internacionales de segundo semestre del año 2019.
los commodities) y la explosiva Así, la economía argentina se
122
contrajo en 2020 y acumulará correlativo operar de la restricción

tres años seguidos de recesión. externa. Esta es una “cuestión”
En los últimos 10 años, seis han que debe ser encarada, más allá
mostrado una reducción del PBI. de los impactos de la reciente cri-
El crecimiento acumulado en esta sis ocasionada por la pandemia.
década ha sido virtualmente nulo, Será la pregunta que nos ocupará
lo que implica una caída de más en el presente trabajo.
del 10 % en el PBI por habitante
(sin contabilizar los efectos de la De más está decir que esta
referida pandemia). Puede con- “cuestión” no es estrictamente
tabilizarse como un dato positivo económica. Un “proyecto” debe
un canje con los bonistas privados ser entendido como una formu-
que puede considerarse exitoso. lación que articula un conjun-
El próximo paso corresponde a to crítico de componentes tan-
la renegociación de la deuda con to económicos como políticos y
el Fondo Monetario Internacional, sociales; es dudoso, incluso, que
para lo que existe aún cierto mar- pueda darse una definición aca-
gen de tiempo. bada y cerrada, que abarque todo
aquello que se considere de im-
2. Objetivo portancia, dada la complejidad y
especificidad de estos procesos,
Como hemos indicado, en los úl- esto es, su historicidad. De hecho,
timos 45 años se registran cua- hay más de un término (y un con-
tro patrones económico-socia- cepto entonces) para hacer re-
les. Uno de ellos es una suerte de ferencia a esta temática del desa-
híbrido entre neoliberalismo y de- rrollo: patrón, paradigma, modelo,
sarrollismo; dos son de carácter estilo, etc.
neoliberal (el primero, bastante
más serio y profundo que el se- Esto no quita que esta compleja
gundo); y uno que denominare- temática pueda ser desmenuzada
mos “neodesarrollista”, aun cuan- desde diversos abordajes, a par-
do esta denominación pueda tir de desarrollos propuestos por
prestarse a equívocos. Y lo cierto las diferentes ciencias sociales y,
es que la Argentina no ha acerta- dentro de ellas, de sus escuelas.
do, tras el temprano abandono de
un proyecto claramente desarro- Este trabajo propondrá una
llista, en sus diferentes inten- aproximación particular y aco-
tos, en lograr un patrón de cre- tada, construida desde un án-
cimiento sostenible y equitativo. gulo económico. Se trata, como
El principal obstáculo ha sido la se verá, de un ejercicio de pla-
insuficiencia de la inversión y el nificación, que apuntará a eva-
123
luar comparativamente diversas lo de Insumo-Producto. Luego,

opciones en cuanto al perfil que se presentarán los aspectos con-
podría adoptar la trayectoria ceptuales referidos a la construc-
posible de la economía argenti- ción del MCP. A continuación,
na, examinando su sostenibilidad. se desarrollarán los escenarios,
El análisis se organiza en torno a para luego presentar los resulta-
un modelo de elaboración pro- dos obtenidos. El último apartado
pia, que denominamos “Modelo presenta comentarios finales y
CESPA-Plan” (en adelante, MCP). líneas de trabajo a futuro.
Se trata de un ejercicio que, insu-
miendo pocos recursos, permitirá 3. Naturaleza y construcción del
visualizar tópicos importantes, Modelo CESPA-Plan (MCP)10
que hacen a la construcción de
este proyecto. No se aspira a que 3.1. Conceptos iniciales
lo que se presentará aquí resulte
en una respuesta integral; será un El MCP es esencialmente un mo-
aporte que consideramos rele- delo insumo-producto, construi-
vante. do y operado desde una perspec-
tiva de planificación. A los fines
Se construirán escenarios a partir de nuestro objetivo –identificar
de sectores de mayor dinamismo un patrón de crecimiento via-
en el crecimiento: actividad pri- ble para la economía argentina–
maria agrícola y la industria vin- evalúa escenarios de expansión,
culada, actividad primaria minera, identificables principalmente por
actividad industrial no basada en diferentes perfiles de la demanda
la actividad primaria y servicios. final. El MCP apunta a establecer
la viabilidad de un crecimiento
El propósito será examinar la via- basado en combinaciones de ex-
bilidad de escenarios que com- portaciones primarias, exporta-
binan estos componentes, en ciones industriales y sustitución
términos de sostenibilidad fiscal y de importaciones11. Permite, con
externa, y en lo referido a deman- recursos moderados, explorar las
da de inversión. potencialidades y restricciones
de la economía en lo referido a
10
Para mayores detalles sobre este abordaje, El presente trabajo se organiza en sus capacidades productivas y
ver Müller y Ferroni (2017) y Müller (2020).
la siguiente forma. En el aparta- distributivas. De esta forma, faci-
11
El MCP permite también examinar los impac- do próximo, se brindará una ex- lita la evaluación de opciones en
tos de determinadas políticas sectoriales, cen-
tradas en el sector energético, así como tam- plicación acerca del análisis que términos de trayectorias alterna-
bién acciones de redistribución del ingreso; se desarrollará, basado en una tivas posibles. En este sentido,
pero no se incursionará en estos escenarios en
el presente trabajo. adaptación particular del Mode- diferencia claramente objetivos
124
de instrumentos y asume que es- 3.2. Desarrollo del MCP

tos escenarios son alcanzables
mediante políticas estatales, aun En términos de la ecuación bási-
cuando este tema no será tratado ca del Modelo Insumo-Producto,
en esta etapa del análisis. el MCP resuelve la ecuación si-
guiente, expresada en términos
Un aspecto que diferencia al MCP vectoriales y matriciales:
del Modelo Insumo-Producto en
su formulación original es que el VBP = (I – A)-1 . [DFA + CP]
primero no determina exógena-
mente el nivel y la composición donde
del consumo privado como obje-
tivo de programación. Por el con- VBP: Vector de Valor Bruto de
trario, el MCP endogeneiza esta Producción (variable endógena)
variable a partir de una relación I: Matriz identidad
empírica que vincula el consumo A: Matriz de coeficientes técnicos
con el ingreso de las familias. Esta DFA: Vector de Demanda Final
relación se instrumenta generan- Autónoma, compuesta por el
do diez niveles de ingreso para Consumo del Gobierno, las Ex-
cada tipología factorial (salarios, portaciones y la Inversión Bruta
ingreso mixto y utilidades dis- Interna Fija (variable exógena)
tribuidas), asociando un deter- CP = f (VBP): Vector de Con-
minado nivel y composición del sumo Privado, variable endógena,
consumo. La construcción de esta dependiente del VBP
función de consumo con relación
al ingreso demanda determinar el Este tratamiento del consumo
monto de utilidades distribuidas privado implica una relación re-
por las empresas, además de un cursiva entre ingreso y consumo,
conjunto de transferencias de las que se trata mediante iteraciones;
familias hacia el Estado, y vice- ellas son convergentes, de mane-
versa. ra que un número limitado de
tales iteraciones será suficiente
Un segundo aspecto diferen- para aproximar un resultado vá-
ciador del abordaje tradicional lido12. Debe señalarse que el Con-
Insumo-Producto es la correc- sumo Privado es función del in-
ción de determinados coeficien- greso distribuido, el cual surge
tes técnicos, que en las formu- del ingreso primario obtenido Dado que el gasto de consumo privado en el
12
MCP es asumido como una fracción del ingreso

laciones usuales son asumidos mediante coeficientes técnicos familiar, las iteraciones sucesivas serán conver-
como constantes. sobre el Valor Bruto de Produc- gentes. Esto es, el incremento de ingreso que
genera cada incremento de consumo privado
ción; pero es corregido en función será decreciente.
125
de las utilidades distribuidas, los mientras que una negativa impli-

impuestos directos e indirectos caría una posición acreedora.
retenidos por el gobierno y las
transferencias que este realiza Cabe señalar que, en el caso de
(mayormente, a través del siste- la producción minera, que se aso-
ma previsional)13. cia por su preponderancia a la de
hidrocarburos, el MCP no sigue
El MCP permite obtener un Siste- la lógica habitual de los Modelos
ma de Cuentas Nacionales, inte- Insumo-Producto. En este caso,
grado por seis cuentas14: se determina el nivel esperable
• Producto Bruto Interno (com- de producción en función de las
posición de la demanda final). reservas estimadas, y se ajusta
• Ingreso Nacional (distribución la composición entre producción
funcional). interna e importaciones, a fin de
• Ingresos, gastos corrientes y lograr el nivel de producción de-
ahorro de Familias. terminado. Esto es, en este caso,
• Ingresos, gastos corrientes y el MCP adopta un nivel de pro-
ahorro del Gobierno. ducción y determina las importa-
• Ingresos, gastos corrientes y ciones requeridas.
ahorro del Sector Externo.
• Ahorro e Inversión. Adicionalmente, el MCP estima
las necesidades de inversión que
La construcción de este sistema resultan de determinado nivel de
demanda determinar, además de actividad de cada sector. Este
las variables que genera el MCP, cálculo asume que la capacidad
los impuestos y las transferencias instalada requerida es proporcio-
del gobierno. Los impuestos a re- nal al nivel de actividad de cada
caudar y la masa de transferen- sector. La necesidad de inversión
cias a las familias son calculados de cada sector surge entonces de
En el caso de los impuestos indirectos, se
13
en cada escenario en función del la agregación de dos componen-
asume por simplicidad la hipótesis de que el
gasto en los bienes es constante en términos nivel de actividad. De este siste- tes:
nominales, por lo que estos impuestos reducen ma de cuentas se obtienen las • la reposición del equipo produc-
los montos reales adquiridos en forma propor-
cional. Esto es, si la tasa de impuestos indirec- brechas privada, fiscal y exter- tivo desgastado;
tos es de 25%, se asume que el valor real del
consumo será 80% del valor nominal.
na, indicadores fundamentales • la inversión que debe adicio-
para analizar el desempeño de la narse para que la capacidad coin-
Se trata de una versión ligeramente modifica-
14
da del Sistema de Cuentas Nacionales elabora- economía en los diferentes esce- cida con lo requerido por el nivel
do por el BCRA (1975). narios planteados. Las brechas se de producción.
Cabe señalar que la actividad de suministro
15 refieren a la diferencia respecto
de servicios de vivienda (alquiler imputado) no a un valor objetivo. Por ejemplo, La consolidación de los reque-
integra el cálculo realizado a través del MCP.
La demanda de inversión en construcción resi- una brecha externa positiva sig- rimientos de inversión estima-
dencial se computa en función de la evolución
esperada de la demanda de vivienda; a su vez,
nificaría que el país se encuentra dos para cada sector arroja la in-
ella varía linealmente con el nivel del PBI. en déficit con el resto del mundo, versión total necesaria15.
126
El modelo procede de acuerdo d) Se obtiene el escenario al año

con la siguiente secuencia16: 10 a través de la operación del
a) Se determina exógenamente el MCP, caracterizado por las corres-
crecimiento posible del PBI glo- pondientes brechas.
bal. e) Se obtienen los valores de los
b) Se aproxima el nivel agregado escenarios para los años interme-
de inversión que permite soste- dios.
ner este crecimiento a partir de la f) Se acumulan las brechas ob- Este procedimiento no fue incluido en Müller
16
experiencia histórica reciente. tenidas17. y Ferroni (2017).
c) Se definen diversos escena- 17

Por razones operativas, este cálculo se rea-
rios que corresponden a dife- El Diagrama 1 indica los aspectos liza para los años pares (años 2, 4, 6 y 8). Las
brechas para los años restantes son obtenidas
rentes perfiles de crecimiento. más salientes del MCP. mediante interpolación lineal.
Diagrama 1: Modelo CESPA-Plan: esquema general
127
3.3. Operación del modelo tado alcanzado para el año hori-

zonte; pero el cálculo de los años
El MCP opera en dos etapas. En la intermedios permite acumular re-
primera, calcula los valores referi- sultados corrientes, consolidando
dos a cada escenario al año 10, de activos o pasivos cuyo dimen-
acuerdo con lo detallado ante- sionamiento es de interés.
riormente.
Este proceso demanda incorpo-
En la segunda etapa, interpola los rar algunos elementos adiciona-
resultados para los períodos in- les, a saber:
termedios, acumulando los resul- (i) Remuneración neta de facto-
tados en lo referido a las brechas; res del exterior en la cuenta co-
se obtienen así los valores acu- rriente del sector externo.
mulados de ahorro/desahorro (ii) Intereses generados sobre
de los sectores privado, público los activos/pasivos acumulados
y externo. Detallamos ahora este para la deuda interna pública y
paso. privada, así como también para la
acumulación de pasivos externos.
Para cada período, el MCP ob-
tiene, como indicamos, las A los pasivos/activos de cada
brechas privada, pública y exter- año se adicionarán los saldos en
na. Dada la naturaleza tendencial cuenta corriente privada, pública
del ejercicio, los valores interme- y externa. El Diagrama 2 muestra
dios “replican a escala” el resul- este proceso.
Diagrama 2: Modelo CESPA-PLAN: acumulación de activos/pasivos
128
3.4. Construcción del MCP mo año de expansión del nivel de

actividad de la economía argen-
Por razones de brevedad, no tina.
ahondaremos en los aspectos
operacionales de la construcción El período de referencia será en-
del modelo, que quedan fuera tonces el año 2017, valuado a
del alcance del presente traba- precios de ese año. Los valores
jo18. Sin embargo, cabe mencionar a 2017 se expresarán en dólares
que el punto de partida del MCP estadounidenses, para facilitar su
es la Matriz Insumo-Producto de lectura y eventual comparación.
1997, en adelante MIP (Ministe-
rio de Economía e INDEC, 2001). No es posible, por otro lado, repli-
Lamentablemente no se dispone car la sectorización de la MIP 1997,
de una estimación oficial más re- básicamente, por limitaciones en
ciente, por lo que se debe recu- cuanto a la posibilidad de obte-
rrir a esta fuente ya algo antigua19. ner información acerca de la dis-
Por otro lado, como menciona- tribución del ingreso por niveles
mos, la endogeneización del con- para cada sector. Se adopta en
sumo privado requiere construir consecuencia una sectorización
funciones consumo-ingreso, esto más agregada, acorde con los re-
es, funciones que establezcan querimientos del análisis, basado
una relación entre el nivel de in- en la identificación de diferentes
greso por tramo y el nivel y com- escenarios de crecimiento. Ella es
posición del consumo privado. A la siguiente:
este efecto, se cuenta con la in- • Agricultura y ganadería.
formación producida por la En- • Minería.
cuesta Nacional de Gasto de los • Industria manufacturera.
Hogares (ENGHO), también para • Manufacturas de origen
el año 1997. Queda de este modo agropecuario.
construido el MCP para 1997. • Manufacturas de origen
industrial.
Mediante un proceso de extra- • Refinación de petróleo.
polación y posterior calibración, • Sector de energía eléctrica.
el año 2017 es adoptado como • Generación térmica de energía
base para la operación del MCP. eléctrica. Para una mayor profundización de la cuestión
18
La elección de ese año obedece a • Generación hidráulica de de la construcción del modelo, acudir a los
documentos de trabajo referidos previamente,
que es reciente, a la vez que no se energía eléctrica. como Müller y Ferroni (2017) y Müller (2020).
encuentra afectado por la com- • Transporte-Distribución de
Debe señalarse, sin embargo, que, para el
19
pleja coyuntura macroeconómica energía eléctrica. caso particular del sector Minería, se actualiza-
ron los coeficientes técnicos en función de la
que comenzó a desarrollarse en • Transporte de gas. partición entre producción local e importación
el año 2018, y es también el últi- • Construcción. de hidrocarburos.
129
• Servicios. 4. Los escenarios: marco macroe-

• Sector público. conómico, demanda final, com-
ponentes sectoriales
Los sectores así definidos resultan
de agregar los 124 sectores de la Los escenarios a evaluar se defi-
MIP 1997, con la única excepción nen esencialmente en función de
de lo referido a energía eléctrica, diferentes perfiles de crecimien-
que debe ser desagregado en dos to y de componentes de política
segmentos (generación, por un sectorial. Se adopta además un
lado, y transporte y distribución, escenario base tendencial, que
por el otro). consiste en extrapolar una trayec-
toria que no cambia las carac-
Por último, se adoptan las si- terísticas observadas en 2017.
guientes tasas reales de interés
anual a fin de capitalizar activos/ El horizonte de análisis será de
pasivos acumulados: 10 años; corresponde entonces a
• Brecha privada: 5,0% una suerte de medio-largo plazo.
• Brecha pública: 4,0%
• Brecha externa: 4,5% Debe establecerse en primer lu-
gar la tasa de crecimiento que
Estas tasas, relativamente eleva- se considera factible y el nivel de
das, apuntan a reflejar lo que se Inversión Bruta Fija que permita
considera son condiciones realis- sostener este ritmo de expansión
tas, en cuanto al financiamiento para el horizonte de análisis.
de la economía argentina, que
podrán prevalecer en el plazo de Se adopta como tasa viable de
análisis (10 años); sin embargo, crecimiento del Producto Bruto
deben ser asumidas como hipóte- Interno el 3% anual, equivalente
sis convencionales. Se asume aproximadamente a un crecimien-
como es habitual que la tasa de to del 2% del PBI per cápita para
interés que enfrentará el sector el citado horizonte de 10 años. Se
público es inferior a la correspon- trata de una tasa algo mayor de
diente al sector privado; para el la que se observa en el largo pla-
caso del financiamiento externo zo histórico: entre 1993 y 2018, el
se supone el promedio de am- empalme de las dos últimas series
bas tasas, presuponiendo que el de PBI (base 1993 y base 2004) a-
financiamiento que recibirán el rroja un crecimiento del orden del
sector público y el privado tendrá 2,3% anual. No se trata entonces
escalas similares. de un ritmo que pueda conside-
130
rarse excesivamente optimista si la demanda final autónoma, te-

bien se asume que una adecua- niendo como ejes centrales di-
da política económica podría ser ferenciadores la evolución de las
capaz de lograr un crecimiento exportaciones y su composición,
más elevado que el histórico. Al y también una hipótesis referida
horizonte indicado, este ritmo de a la sustitución de importaciones.
crecimiento representa una tasa La Inversión Bruta Interna Fija
acumulada del 34%. no diferirá en todos los escena-
rios a fin de asegurar compati-
Debe establecerse ahora una bilidad con la tasa de crecimien-
tasa de Inversión Bruta Interna to adoptada; el gasto corriente
Fija (IBIF), que sea a la vez realis- del Gobierno evolucionará tam-
ta y permita sostener este cre- bién de igual manera para todos
cimiento en términos agregados. los escenarios, a un ritmo menor
A este propósito, consideramos de crecimiento del PBI, a fin de
un período histórico largo cuya generar espacio para la inversión
tasa de crecimiento del PBI coin- (amén de que puede esperarse
cide con la que hemos estable- que la demanda de consumos gu-
cido como meta (3%) y adopta- bernamentales, tales como salud
mos la tasa de IBIF sobre el PBI y educación, crezcan a un ritmo
resultante. El período adoptado moderado por la posibilidad de
es 1994-2013 y la tasa media IBIF/ optar por alternativas no públi-
PBI observada es del 18% del PBI. cas, cuya preferencia suele crecer
Dado que la Inversión Bruta In- con el nivel de ingreso20).
terna Fija representó en 2017 el
15% del PBI, se presupondrá que En definitiva, los escenarios serán
deberá alcanzarse en promedio definidos de acuerdo con lo si-
en el período de proyección la in- guiente21:
cidencia mencionada de 18%. Ello
comporta un crecimiento de la in- 1. Escenario Base Tendencial: ex-
versión de 6,2% anual, alcanzan- pansión tendencial de todos los
do así al año 10 una incidencia componentes de la demanda 20
Se recuerda que el Consumo del Gobierno
comprende principalmente los gastos de ope-
de 20,4%. El crecimiento total de autónoma mencionados a un rit- ración del Gobierno (Administración Pública,
la inversión será de 82% con re- mo compatible con el crecimien- Justicia y Seguridad), así como también la pro-
visión de servicios de Salud y Educación.
lación al año base. to del PBI, sin sustitución de im-
portaciones. El MCP permite realizar además algunos
21
análisis a nivel de subescenarios, asociados a

En cuanto a los escenarios, se cada uno de los escenarios de primer nivel. Por
brevedad no haremos referencia a ellos. Se re-
referirán a los perfiles de cre- 2. Escenario de Primarización: mite a Müller (2020) para la presentación de
cimiento de los componentes de expansión diferencial de expor- los resultados de tales subescenarios.
131
taciones de Manufacturas de exportaciones de origen agrario.

Origen Agropecuario (MOA) y
producción minera sin sustitución 4. Escenario de Profundización
de importaciones. Este escenario Industrial: combina exporta-
podría ser asociable al Acuerdo ciones de Manufacturas de Ori-
UE-Mercosur en cuanto propicia gen Industrial (MOI) y Servicios
tal primarización22. con sustitución de importaciones.
Crecimiento moderado de ex-
3. Escenario de Industrialización portaciones de origen agrario.
Liviana: expansión diferencial de
exportaciones de Manufacturas Los valores asumidos para las
de Origen Industrial (MOI) y Ser- variables independientes de cada
vicios sin sustitución de importa- escenario son indicados en la
Ghiotto y Echaide (2020).
22
ciones. Crecimiento moderado de Tabla 1.
Tabla 1: Valores asumidos para los escenarios
Fuente: elaboración propia.
132
Una vez definidos los escena- conjunto de características referi-

rios, se procede entonces a la das a cada escenario. Se presen-
operación del MCP y la consi- tará aquí un subconjunto de tales
guiente obtención de resultados. resultados, apuntando a los indi-
Ellos son detallados en el aparta- cadores23 que resultan de mayor
do siguiente. interés y dando preferencia a los
de carácter más agregado.
Corresponde reiterar un ajuste
“implícito” introducido. Las tasas Incluiremos en un primer apar-
diferenciales de expansión de la tado indicadores referidos a los
demanda final (o la sustitución de cuatro escenarios identificados.
importaciones) pueden producir A continuación, se hará referen-
un efecto de aceleración y por cia a los resultados acumulados
ende de crecimiento, llevando al a lo largo del período de 10 años
nivel de actividad a expandirse adoptado como horizonte.
por encima del ritmo indicado
como límite en el horizonte (3% 5.1. Resultados al año horizonte
anual). Para controlar este efecto,
típico de modelos traccionados Los indicadores que se presen-
por la demanda, se introduce una tarán para el año horizonte son
restricción adicional en la función los siguientes:
de consumo privado inducido.
Esto implica que actúa un me- • Composición sectorial del PBI.
canismo de contención de esta • Brecha privada-sector públi-
variable; este supone que vía re- co-sector externo (en % del PBI).
tención de utilidades o menores • Apertura externa {(Exportacio-
salarios se reduce el ingreso dis- nes+importaciones)/2/PBI}.
ponible para consumo privado. • Ingreso de asalariados (% In-
El valor del coeficiente de congreso Bruto Interno).
tención es obtenido mediante ite- • Relación de ingreso percibido
raciones del modelo y es propio por el quintil mayor y el quintil
de cada escenario. menor.
• Relación entre la IBIF prevista y
5. Resultados alcanzados por el la IBIF requerida.
Modelo CESPA-Plan • Requerimiento de energía eléc-
trica y combustibles fósiles.
La operación del MCP genera un • A título referencial, se incluyen
vector de resultados a nivel tan- los valores correspondientes al 23
En Müller (op. cit.) se presentan resultados
to agregado como desagregado; año base (2017). más desagregados, incluyendo los referidos a
los subescenarios mencionados en la nota al
su análisis permite determinar un pie 21.
133
En lo que atañe a los principales tados relevantes que caracteriza-

agregados macroeconómicos, la mos a continuación:
Tabla 2 presenta algunos resul-
Tabla 2: Resultados para el año 10: agregados macroeconómicos
134
• Todos los escenarios reducen la inversiones que demanda el in-

importancia del consumo privado cremento de la producción mine-
con relación al período base en ra, dejando relativo margen para
nivel sensible. También cae la inci- una mayor diversificación inver-
dencia del consumo público; esto sora.
se debe a la necesidad de lograr
un mayor nivel de inversión. El es- • Los cambios en la composición
cenario de Profundización Indus- de la producción sectorial son muy
trial es el que comporta la mayor moderados, seguramente por el
reducción relativa del consumo efecto inercial del consumo priva-
privado. do. El escenario «Profundización»
produce esperablemente la ma-
• En cuanto a la compatibilidad yor alteración, con un incremento
entre la inversión prevista y los de un punto porcentual en la im-
requerimientos de inversión de- portancia de la producción indus-
terminados por los resultados trial. Emerge aquí una limitación
del modelo, en general se obser- del MCP, que es la imposibilidad
va que la primera es algo mayor; de discriminar la distribución del 24
Aclaramos este punto. El MCP asume que la
distribución por niveles de ingreso es idéntica
esto sugiere que en este punto los ingreso por tramos para cada para cada componente de la distribución fun-
escenarios resultan ser factibles. sector; si ello hubiera sido posible, cional del ingreso en todos los sectores. Esto es,
se asume que, dentro del ingreso percibido por
«Primarización» es sin embargo sería esperable una mayor diver- los asalariados, por ejemplo, siempre el decil
más exigente: la inversión previs- sidad en la composición sectorial x percibe el y% del ingreso factorial, cualquie-
ra sea el sector. Dado que esto no es necesa-
ta excede menos de la requerida del PBI y también en los resulta- riamente así, los resultados que se obtendrían
si fuera posible tener en cuenta esta diversi-
que en los escenarios restantes. dos alcanzados24. dad interna darían lugar a una variedad mayor.
Ello ocurre por el impacto de las Agradecemos a Julio Ruiz este señalamiento.
135
La Tabla 3 presenta resultados en tabla, recuérdese que, por cons-

lo referido a las brechas privada, trucción, el signo positivo de la
pública y externa, y a la apertu- brecha externa indica que el país
ra externa (se hace notar que se se encuentra en déficit, en térmi-
trata de valores corrientes, no in- nos corrientes, con el Resto del
cluyendo ingresos o erogaciones Mundo.
de capital). En la lectura de la
Tabla 3: Resultados para el año 10: brechas
136
Es visible la menor brecha externa Se nota también, con relación a

que permite el escenario “Profun- la situación actual, un mejor de-
dización Industrial” con relación asempeño del sector público, cuya
los restantes; la brecha externa esbrecha se reduce considerable-
alrededor de la mitad de la de los mente en todos los escenarios.
otros escenarios. Es claro un cre- Esto responde en buena medida
cimiento de la brecha externa en al crecimiento moderado del gas-
el escenario tendencial, y se ob- to corriente, que, como vimos,
serva una muy leve disminución ve descender su incidencia en el
en los otros dos. Llama la atenciónPBI. En función de lo anterior, el
incluso el pobre desempeño ex- sector privado incurre en un que-
terno del escenario de “Primari- branto corriente importante, que
zación”. Este es uno de los resul- es cubierto por el sector externo
tados más notables del ejercicio. (en menor medida, claro está, en
el caso del escenario de “Profun-
Como podría esperarse, el esce- dización Industrial”).
nario “Profundización Industrial”
conlleva una reducción de la a- La Tabla 4 aporta dos indicadores
pertura externa con relación a los acerca de aspectos distributivos
restantes. para cada escenario.
Tabla 4: Resultados para el año 10: distribución del ingreso
137
La participación de los asalaria- les y condiciones de negociación

dos se incrementa levemente en que del particular modelo de cre-
todos los casos. Solo en el esce- cimiento que se adopte.
nario “Profundización Industrial”
observamos una leve caída. Yendo ahora a los consumos ener-
géticos (Tabla 5), constatamos
En cuanto a la comparación entre que el consumo de combustibles
los ingresos medios de los quin- fósiles y de electricidad aumen-
tiles mayor y menor, los escena- ta en línea con el PBI. Los esce-
rios son neutros; esto sugiere un narios “Primarización” y “Pro-
bajo impacto de la distribución fundización Industrial” son algo
funcional del ingreso sobre los más energía-intensivos, pero en
ingresos efectivos de las fami- grado muy leve. Habida cuen-
lias, probablemente, por obra del ta de las bajas diferencias en la
sistema tributario y por la redis- composición sectorial de la pro-
tribución secundaria del ingreso ducción y la similar incidencia del
(esencialmente, vía sistema pre- gasto en consumo de familias, es-
visional)25 . tos resultados no sorprenden. En
definitiva, puede postularse neu-
Como corolario, constatamos tralidad, en cuanto a la demanda
que la distribución del ingreso, energética, de los distintos esce-
25
Es posible que incida también la homogenei- en definitiva, dependerá mucho narios.
dad asumida en la distribución del ingreso por
niveles para los distintos sectores (ver nota 24). más de aspectos instituciona-
Tabla 5: Resultados para el año 10: brechas
138
5.2. Resultados acumulados al A partir de los resultados que se

año horizonte estiman para cada período, se
obtienen los valores acumula-
En cuanto a los resultados acu- dos de las brechas que surgen
mulados, se presentará, como ya de la Tabla 6. En la lectura de la
se indicó, lo referido a las brechas tabla, recuérdese que, por cons-
privada, pública y externa; ellas trucción, el signo positivo de la
reflejan la acumulación de activos brecha externa indica que el país
y pasivos relevantes; nos intere- se encuentra en déficit, en térmi-
26
Los autores ponen a disposición para consul-
sa en particular el caso de los pa- nos corrientes, con respecto al ta la totalidad de los resultados obtenidos, in-
sivos externos netos26. resto del mundo. cluyendo los Sistemas de Cuentas Nacionales.
Tabla 6: Resultados para el año 10: distribución del ingreso
139
Como apreciación general, todos los intereses de la deuda privada

los escenarios acumulan desba- sobre el superávit de explotación
lances de alguna magnitud; esto retenido por las empresas.
indica que serían sostenibles solo
en condiciones de acceso al finan- En cuanto al endeudamiento pú-
ciamiento externo. En la medida blico, todos los escenarios mues-
en que esto no sea posible, cual- tran un comportamiento similar,
quiera fuera la estrategia adopta- aunque ligeramente más des-
da, será menester corregirla para favorable para el de “Profun-
lograr brechas más equilibradas, dización Industrial”. Los intere-
especialmente en lo referido al ses incrementales estimados de
sector externo. la deuda pública inciden sobre la
recaudación fiscal en grado sen-
Esto es particularmente visible sible (poco menos de 10% de la
para el caso del escenario “Ten- recaudación), reflejo de un incre-
dencial”, que anticipa una acu- mento del nivel del endeudamien-
mulación de los pasivos externos to con relación al PBI. Sin embar-
del orden de 35% del PBI. En este go, este frente parece el menos
punto, resulta clara la mayor via- comprometedor, por cuanto la
bilidad del escenario de “Profun- operación del modelo muestra
dización Industrial”, por cuanto una tendencia a la reducción de
conlleva un menor endeudamien- la brecha fiscal; así lo indica la
to neto (pasivos externos incre- Tabla 3, que presenta los valores
mentales de 22% del PBI frente a de dicha brecha al año 10, situán-
valores superiores al 30% para los dolos en menos del 0,5% del PBI
escenarios alternativos restan- (excepto en el escenario de “Pro-
tes); los intereses de este en- fundización Industrial”, que alcan-
deudamiento comprometen una za el 0,7%). En otros términos, el
menor proporción de las expor- crecimiento económico y la re-
taciones, con relación a los otros lativa contención del gasto co-
escenarios, pese a que el esce- rriente del Gobierno tenderán a
nario de “Profundización Indus- equilibrar las cuentas públicas en
trial” supone un comportamiento términos corrientes. De más está
menos dinámico de las mismas. decir que a estas consideraciones
deberán agregarse los efectos
Este menor nivel de pasivos ex- de la renegociación de la deuda
ternos se ve reflejado en un mejor pública externa, ya cerrada y con
desempeño del sector privado, un alto nivel de adhesión en el
cuyos pasivos crecen conside- caso de los acreedores privados,
rablemente menos que lo pre- pero aún pendiente con el Fondo
visto para los demás escenarios; Monetario Internacional.
es visible la menor incidencia de
140
6. Comentarios finales sur-UE); de Industrialización Li-
viana; y de Profundización Indus-
En los últimos 45 años, en la Ar- trial.
gentina se ensayaron diferentes
alternativas económico-sociales Se fijó un horizonte de diez años
que no alcanzaron a lograr un con un ritmo de crecimiento exó-
patrón de crecimiento sostenible geno del PBI del 3% anual y un
y equitativo. La insuficiencia de la nivel de Inversión Bruta Interna
inversión y la recurrente restric- Fija que se considera compatible
ción externa como obstáculos con el mismo, estableciéndose en
principales han impedido alcan- un promedio del 18% del PBI.
zar un sendero virtuoso, con-
fluyendo en crisis recurrentes. Los resultados del MCP se exami-
La cuestión del patrón deseable naron desde diferentes ángulos
para la economía y la sociedad con el fin de evaluar la viabilidad
argentinas tiene pendiente una de los distintos escenarios plan-
respuesta. teados, con especial énfasis en
la sostenibilidad fiscal y externa,
El presente trabajo ha desarro- así como en la demanda de in-
llado un ejercicio que apunta a la versión necesaria. Dichos resul-
identificación de posibles trayec- tados pueden sintetizarse en los
torias de crecimiento para la siguientes términos:
economía argentina, evaluando
su potencial sostenibilidad en el • Los escenarios en general no
tiempo. A ese efecto se ha ela- muestran diferencias muy marca-
borado un modelo, llamado das. Esto se debe en parte a las
“Modelo CESPA-Plan” (MCP), el hipótesis adoptadas, con fuerte
cual, esencialmente, es un modelo contenido tendencial, así como
insumo-producto con consumo también al método de construc-
privado endógeno, en el que se ción del modelo, con una función
fija exógenamente la producción de consumo endógena que intro-
minera (hidrocarburífera). duce cierta inercia.
Para el análisis se definieron cua- • La distribución del ingreso no

tro escenarios alternativos a par- cambia en función de diferentes
tir de sectores con mayor dina- perfiles a nivel sectorial. Esto
mismo, combinando diferentes muestra que depende más de las
componentes dinámicos de la formas de negociación y de me-
demanda final y posibilidades canismos redistributivos (aspec-
de sustitución de importaciones: tos institucionales) antes que del
Base Tendencial; de Primarización particular patrón de crecimiento
(asimilable al acuerdo Merco- adoptado.
• La inversión agregada en ge- es posiblemente una de las con-
neral supera los requerimientos clusiones más relevantes del pre-
de inversión prefijados, lo que sente trabajo.
indicaría que los escenarios plan-
teados son factibles en este pun- • Si bien la brecha externa se
to. Asimismo, dadas las mayores reduce para los escenarios al-
necesidades de inversión, todos ternativos al “Base Tendencial”,
los escenarios reducen la inci- se mantiene negativa y todos
dencia tanto del consumo priva- los escenarios acumulan desba-
do como del consumo público lances de alguna magnitud, lo
respecto al escenario “Base Ten- que indica que la sostenibilidad
dencial”. eventualmente dependería de las
condiciones de acceso al financia-
• Así, en términos fiscales se ob- miento externo. En este sentido,
serva un mejor desempeño del el escenario de “Profundización
sector público con una reducción Industrial” es el de mejores pers-
de la brecha en los diferentes es- pectivas ya que conlleva un
cenarios, lo que se relaciona con menor endeudamiento externo,
el crecimiento del PBI y la men- equivalente al 22% del PBI, frente
cionada disminución de la inci- a valores superiores al 30 % para
dencia del gasto. el resto de los escenarios.
• Los requerimientos energéticos El trabajo realizado permite con-

no varían sensiblemente entre es- cluir que un patrón de crecimien-
cenarios, por lo que puede postu- to deseable para la economía
larse cierta neutralidad al respec- argentina sería aquel de mayor
to. Profundización Industrial, que
permita tanto la sustitución de
• El escenario de “Profundización importaciones como la expansión
Industrial” reduce notoriamente de las exportaciones de bienes
la brecha externa, en relación con y servicios. De este modo sería
los demás, desempeño que se posible sortear el obstáculo de la
traslada también al resto de las insostenibilidad del sector exter-
brechas contempladas en el análi- no y la inestabilidad macroeco-
sis, aunque es algo más exigente nómica asociada a este fenóme-
en inversión. Por su parte, el esce- no. Aun si la inercia del MCP no
nario de “Primarización” es tanto permite anticipar cambios en la
o más exigente en inversión, pero estructura productiva que po-
muestra peor desempeño exter- drían reducir aún más la brecha
no, casi invariable respecto al es- externa, el patrón de Profun-
cenario “Base tendencial”. Esta dización Industrial presenta una
trayectoria diferenciada que vale

la pena explorar más. Para ser
capaces de concretar esta alter-
nativa, es necesario considerar
también los sostenidos niveles de
inversión requeridos.
Lo mencionado no implica que

el sector primario, tanto agrícola
como minero, no juegue también
un papel de suma importancia en
la estructura productiva. Deberá
darse lugar a la expansión de es-
tas actividades sobre la base de
las convencionales ventajas com-
parativas. Por ejemplo, un sector
central aquí es el de los hidrocar-
buros, cuya expansión permitiría
solventar los requerimientos ex-
ternos, pero demanda elevada in-
versión.
143
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CEPAL, Estudios Estadísticos y Prospectivos.
Para salir del
estancamiento
argentino: reflexiones
sobre gestión del
desarrollo
Luis Rappoport 1
Economista UBA, docente de la Univer-

1
sidad Nacional de General Sarmiento. Ex

Director Nacional de Políticas Regionales
del Ministerio del Interior, Obras Públicas
y Vivienda.
SÍNTESIS
El objetivo es reflexionar sobre el estancamiento argentino con la mirada pues-

ta en lo que hicieron otros países para continuar con su desarrollo económi-
co luego de la crisis de la industrialización sustitutiva de importaciones. Me
concentro en la gestión del desarrollo y no en teorías del desarrollo; tampoco
propongo diagnósticos numéricos sobre el obvio estancamiento económico
argentino.
Busco presentar:
a. Un listado de los ítems que debería incluir la gestión del desarrollo en la
Argentina del siglo XXI.
b. Dar un pantallazo de las restricciones que se deberían enfrentar para que
dicha gestión sea posible.
Cada uno de los breves capítulos podría ser objeto de libros enteros de ex-
posición detallada. Deberían incluir ejemplos de cómo los distintos países,
regiones, microrregiones y ciudades enfrentan los problemas del desarrollo.
Obviamente, eso excede el espacio disponible y -sobre todo- mis capacidades.
Busco presentar una visión panorámica, seguramente incompleta, con la es-
peranza de abrir futuros estudios y debates sobre la gestión del desarrollo en
la Argentina y de los inevitables instrumentos institucionales y organizaciona-
les que la gestión pública requiere.
La reflexión tiene un enfoque institucionalista con la convicción hegeliana de

que gobernar es crear instituciones. Desde el enfoque propuesto, las princi-
pales cinco razones del estancamiento económico argentino son:
1) Luego de la crisis del modelo de sustitución de importaciones, el país aban-

donó la gestión del desarrollo. En los países que siguieron creciendo, el nuevo
modelo que se fue imponiendo es el de la integración al comercio internacio-
nal y la gestión multinivel basada –crecientemente- en la Investigación, el De-
sarrollo y la Innovación (I+D+i). El país no siguió esa tendencia internacional.
2) La Argentina optó por excesos fiscales para sostener a la población con
empleo público y asistencialismo. Ese camino se financia con deuda, impues-
tos e inflación, y no permite la creación de más y mejores empresas y de más
y mejores puestos de trabajo.
3) Se desatendió la calidad y la inclusión educativa, que en el orden interna-
cional pasó a ser el eje de la competencia entre países y regiones.
4) Las políticas, tanto las sociales como las económicas, se concentraron en
el corto plazo.
5) Los puntos mencionados se deben a diversas restricciones que se deta-
llan en el presente, donde la más importante es el sistema de incentivos de la
política y su funcionamiento.
ÍNDICE
1. Qué es el desarrollo en el siglo XXI

1.1. Fin de la Industrialización Sustitutiva de Importaciones (ISI) y
redefinición del territorio
1.2. Grandes empresas, pymes y emprendedorismo
1.3. Sistema educativo y el trabajo en el siglo XXI
1.4. Gobernanza multinivel del desarrollo
1.4.1. Criterios ordenadores
1.4.2. Nivel nacional
1.4.3. Nivel provincial
1.4.4. Nivel municipal
1.5. Marco institucional del sistema federal de desarrollo
1.6. Fondo de convergencia. Un modelo posible de financiación para la
cohesión territorial
1.7. Sistemas de información para el desarrollo
1.8. El sistema científico y tecnológico argentino
2. Formación universitaria, una restricción para la gestión del desarrollo
3. El mito de “macroeconomía primero” y el estado del debate económico
4. El mito de “vienen” las inversiones
5. Lo municipal: ciudades y desarrollo económico
6. La principal restricción al desarrollo: ¿qué pasa en la política?

6.1. Motivaciones de los políticos
6.2. Federalismo argentino: otra restricción
7. ¿Cambio institucional que haga posible el desarrollo económico?
Anexo 1. Ejemplo de servicios para la creación y el fortalecimiento de

empresas pymes en el nivel local
Anexo 2. Fondo de Convergencia. Un modelo posible de financiación para

la cohesión territorial
1. Qué es el desarrollo en el siglo vo. Ricardo Hausmann estudió el

XXI tema en diversos trabajos3.
El desarrollo en el siglo XXI es la La gestión pública del desarro-

integración de la actividad em- llo pone en la arena de la com-
presarial con la ciencia y la tec- petencia internacional a los Es-
nología para crear productos y tados, sus capacidades y sus
procesos innovadores. El centro marcos institucionales (formales
de la acción está en el conocimien- e informales) que organizan (o
to, la creatividad, la innovación desorganizan) el desempeño de
y la mejora de la productividad, las sociedades. Esos marcos ins-
con atención a la preservación titucionales determinan los in-
del medio ambiente. Todo ello centivos de las sociedades para
con una mirada del mercado in- enfrentar los desafíos del desa-
ternacional, no solo de los clien- rrollo económico. Por lo tanto,
tes y sus cambios, sino también el desempeño de las sociedades
de los cambios en productos y depende de los incentivos de los
procesos derivados del ritmo de políticos para establecer las insti-
innovación. tuciones formales de los países.
Para graficar este punto, se ci-
Está en juego la velocidad de la in- tan a continuación cuatro frases
novación y también la velocidad de Douglass North4 -premio No-
de la difusión de las innovaciones bel de Economía de 1993-, quien
en el entramado productivo y en analizó el comportamiento de las
la gestión pública. Para respond- instituciones para explicar el de-
er al ritmo de la destrucción crea- sempeño económico:
tiva, las empresas, países, re-
giones2 y ciudades no buscan ser … Aquí precisamente es donde se
los mejores en todo, buscan desa- encuentra el dilema fundamental
rrollar perfiles de especialización. del desarrollo económico. Si no
Esa especialización, por un lado, podemos lograrlo sin el Estado,
determina la integración del pro- tampoco podremos obtenerlo
ceso productivo local en cadenas con él. ¿Cómo lograr que el Esta-
globales de innovación, produc- do se conduzca como una tercera
ción y distribución y, por el otro parte imparcial?...
2
En la jerga de la gestión del desarrollo (parti- lado, abre la posibilidad de de-
cularmente en Europa), la expresión “regiones”
corresponde a lo que en la Argentina se deno- sarrollar formas de diversificación … Las actitudes mentales subje-
mina “provincias”. dentro de la especialización, lo tivas de los participantes produ-
3
Ver el Atlas of Economic Complexity: que -a su vez- amplía los citados cirán por evolución una ideología
https://atlas.cid.harvard.edu/ perfiles de especialización y com- que no solo racionalice la estruc-
4
Ver North, D., 1990. plejiza todo el sistema producti- tura de la sociedad sino que ex-
150
151
plique su mal desempeño. Como pública del desarrollo en la Ar-

resultado de esto, la economía gentina es urgente.
producirá, por evolución, políticas
que reforzarán los incentivos y or- 1.1. Fin de la Industrialización
ganismos existentes... Sustitutiva de Importaciones
(ISI) y redefinición del territorio
… las características del mercado
político son la clave esencial para La gestión pública de la ISI era
entender las imperfecciones de competencia exclusiva del go-
los mercados… bierno nacional: principalmente
aranceles aduaneros, reducción
… la clave son los incentivos que (o eliminación) de impuestos na-
enfrenta el político… cionales y créditos subsidiados
para las empresas.
En el presente voy a disentir de
aquellos economistas y comuni- En esa época, las políticas regio-
cadores sociales que exageran nales también eran competencia
las posibilidades de corrección, nacional: básicamente, subsi-
en el corto plazo, de los desequi- dios postoperativos5 para la radi-
librios macroeconómicos. El equi- cación de industrias en provincias
librio macroeconómico requiere rezagadas. La ISI, ese modelo de
tiempo. El impacto de la gestión gestión del desarrollo local, fue
pública del desarrollo, hacia más abandonado en todas partes del
y mejores empresas y más y me- mundo porque no generaba en-
jores empleos, toma tiempo. Los tramados productivos permanen-
cambios institucionales necesa- tes y, en cambio, creaba radica-
rios para la construcción de la ciones industriales precarias que
gestión del desarrollo llevan tiem- se sostenían por los subsidios.
po. También requiere tiempo Luego, se creaban lobbies en de-
el cambio en los incentivos que fensa de esos subsidios, usando
enfrenta el político. Por fin, la in- como rehenes a los trabajadores
clusión de las nuevas cohortes de de las empresas beneficiarias.
jóvenes al trabajo del siglo XXI, Como resabio de ese modelo,
con más y mejor educación, lleva sobrevive en la Argentina el régi-
tiempo. men fueguino.
Parafraseando a Peter Drucker: el Durante la ISI, las fábricas en-

largo plazo no es pensar en de- contraban en las grandes con-
5
Los subsidios postoperativos son aquellos cisiones futuras, sino en el futuro centraciones urbanas su merca-
posteriores a la puesta en marcha de las plan-
tas industriales, como exenciones en el IVA,
de las decisiones presentes, y vis- do y los trabajadores migrantes
protección arancelaria, etc. to así: el debate sobre la gestión hallaban su empleo. Este proce-
152
so se retroalimentaba con más territorio en los procesos de

mercado y más fábricas para desarrollo del siglo XXI es un
abastecerlo. Es lo que motorizó fenómeno global que determina
un feroz crecimiento poblacio- las nuevas formas de la gestión
nal del Gran Buenos Aires (GBA): pública del desarrollo: se debe
entre los censos de 1947 y 1960 principalmente a que, en el caso
superó el 6% anual acumulativo de las pymes y de los nuevos
y, en el período intercensal de emprendimientos asociados al
1960 a 1970, el 3,6%6. Con el fin auge del emprendedorismo, la
del modelo sustitutivo, en el GBA relación de las empresas entre sí,
y en otras conurbaciones quedó y de estas con el sistema cientí-
un caos donde las desventajas de fico tecnológico y con el sistema
la aglomeración exceden a sus educativo, se ve facilitada por la
beneficios: inseguridad, pobreza, proximidad.
desempleo, polución, carencia de
servicios, disputas por el uso del La inexistencia de la gestión
suelo, marginalidad. Luego del pública para el desarrollo en la
fin de la ISI, en ámbitos locales, Argentina confronta a las empre-
como Sunchales, Tandil, Rafaela sas de los mencionados comple-
o Bariloche, se generaron centros jos productivos locales con se-
de innovación empresarial de alto rios peligros: deben competir con
nivel y, en varias jurisdicciones, otros territorios cuyas empresas
se crearon clusters de empresas están integradas localmente con
de tecnologías de información organizaciones estatales y pa-
y comunicaciones, y segmentos raestatales, con centros científico
agroindustriales con competitivi- tecnológicos y con centros edu-
dad internacional, como el limón cativos que responden a los re-
(Tucumán), el vino (Mendoza) y querimientos de esas empresas.
el maní (Córdoba); mientras el Cuentan, por lo tanto, con recur-
sector agropecuario pampeano sos que ponen a nuestro sector
se convertía en el más producti- privado en condiciones de debi-
vo, más capitalizado en recursos lidad relativa.
humanos y con la mayor veloci-
dad de difusión de la tecnología
del mundo. Estas experiencias 1.2. Grandes empresas, pymes y
son fruto de la dinámica privada, emprendedorismo
independiente del Estado y, en
buena medida, a pesar del Esta- Desde que el mundo es mundo, 6
Al agotarse la ISI, el aumento de la población
do. los principales actores del desa- del GBA se limitó al crecimiento vegetativo. En
los siguientes períodos intercensales, fue: 1970
rrollo son individuos creativos a 1980, 2,4%; 1980 a 1991, 1,38%; 1991 a 2001,
La redefinición del carácter del que en forma individual, en redes 0,88% y 2001 a 2010 1,49%.
153
154
o en organizaciones, crean va- cia y tecnología, y su impacto en

lor. Son aquellos que hoy llama- los procesos de innovación em-
mos empresarios: los empresa- presarial. Más adelante, cuando
rios y sus empresas. Por lo tanto, se discuta la inversión pública del
la gestión pública del desarrollo, CONICET argentino y el rol que
en el contexto del siglo XXI, tiene debería tener el gobierno nacio-
como fin facilitar la creación y el nal en el diseño multinivel de la
fortalecimiento de empresas, te- gestión del desarrollo, se volverá
niendo en cuenta qué es el desa- sobre el tema con referencia al
rrollo en este siglo. A conti- caso argentino.
nuación, algunas reflexiones
sobre ese objetivo de las políticas Las pymes son empresas adoles-
públicas, diferenciando -en una centes y pocas pueden (o quie-
extrema simplificación- grandes ren) trascender a esa etapa; sus
empresas, pymes y emprendedo- procesos de fortalecimiento, inno-
rismo. vación y competitividad requie-
ren aportes de la gestión públi-
En las grandes organizaciones ca distintos a los de las grandes
empresarias, la difusión de las in- empresas. Eso supone la cons-
novaciones se gestiona en el inte- trucción de capacidades públi-
rior de las mismas empresas. En cas locales, la creación de orga-
esas organizaciones, el proceso nizaciones especializadas para la
de innovación incluye fuertes in- provisión de servicios -gestiona-
versiones en ciencia y tecnología, das lo más posible por el mismo
y en el desarrollo de capacidades sector privado local y con ade-
financiadas con recursos propios. cuado financiamiento y control
También la deliberada expresión público- y el involucramiento de
incluye trata de dramatizar que, los centros locales de educación
además de los recursos corpo- y de ciencia y tecnología. Algo
rativos, hay sustanciales inver- similar es necesario en el desarro-
siones públicas en ciencia y tec- llo de una cultura emprendedora y
nología que, dependiendo de las en el apoyo a los nuevos start ups.
estrategias nacionales, de los
lobbies y de los marcos institucio- 1.3. El sistema educativo y el tra-
nales, pueden ser apropiadas por bajo en el siglo XXI
un número significativo de empre-
sas o por empresas individuales. En el mencionado contexto del si-
Mariana Mazzucato7, una econo- glo XXI, puedo comentar un solo
mista italiana y estadounidense, concepto sobre el sistema educa-
estudió el peso de las políticas y tivo: “la competencia entre países
las inversiones públicas en cien- y regiones es una competencia Ver Mazzucato, M., 2013.
7
155
entre sistemas educativos”. No de trabajo: 1) siendo parte de la

existe mayor prioridad para el sociedad del conocimiento, 2)
desarrollo económico que la cali- con sueldos bajos, 3) explotando
dad y la equidad de la educación. recursos naturales, 4) vendien-
Aunque, sin duda, dichas calidad y do servicios a alguno de los tres
equidad trascienden en mucho el primeros o, simplemente, 5) sien-
objetivo del desarrollo económi- do excluidos del mercado y del
co: están en el centro de la con- trabajo. En todos los países del
vivencia democrática. El tema es mundo conviven las cinco formas
de especialistas, que, como parte de vinculación con el mercado de
de una gestión pública del desa- trabajo. Pero según cuál es la for-
rrollo, deberían dialogar con em- ma predominante, el país encuen-
presas y funcionarios públicos a tra un mayor o menor equilibrio
cargo de dicha gestión. social.
Para graficar la importancia del Hay excluidos cuando la dimen-

sistema educativo, corresponde sión de los empleos ligados al
una reflexión sobre el mercado conocimiento, a los sueldos ba-
de trabajo. Para eso, puede ser de jos o a la explotación de recur-
utilidad la siguiente parte de una sos naturales, no son suficientes
nota del año 2014, que publiqué como para sostener al sector de
en un diario local y fue replicada los servicios simples que pueden
por un medio internacional8: ser abastecidos por personas de
menor calificación laboral. Taxis-
[…] Salvo las tareas domésticas, y a tas, mozos, cocineros, profesores
diferencia de nuestros tatarabue- de gimnasia, cadetes, masajistas,
los, todo el trabajo se destina al empleados de comercio, peluque-
mercado, no hay producción para ros, etc., viven de la demanda de
el autoconsumo. El trabajo mis- servicios de aquellos que produ-
mo es un mercado. Los cambios cen bienes y servicios ligados al
en el mercado de trabajo son re- mercado internacional.
sultado del cambio tecnológico
que se produce, principalmente, Innovaciones en curso o que se
en los países donde predominan van a incorporar en los próximos
los empleos de la sociedad del años van camino de pulverizar
conocimiento. Actualmente esos muchos puestos de trabajo. Autos
países están produciendo cam- sin chofer, delivery de productos
8
http://www.clarin.com/opinion/van- bios que van a afectar a muchos con drones, producción fabril sin
trabajar-hijos_0_1121887872.html y
http://www.worldcrunch.com/opinion- empleos en todo el mundo. mano de obra directa, compras
analysis/how-will-our-children-earn-a- por internet, supermercados sin
living-/employment-society-youth-jobs-
economy-consumption/c7s15665/#. Hay cinco formas de vinculación cajeros, diarios y libros sin papel
VSFF_9xwtcT de las personas con el mercado van a generar una disrupción en
156
la cantidad de empleos de baja costo de los contratos de traba-

calificación similar a la que se jo es un capítulo ineludible de la
vivió en los comienzos de la revo- gestión del desarrollo.
lución industrial, cuando millones
de personas se vieron obligadas a b. Las consecuencias de la ex-
emigrar a América. Con una dife- clusión, mencionadas en el último
rencia: los nuevos empleos que se párrafo de la nota, tienen impac-
generan requieren niveles de ca- to sobre el desarrollo económi-
lificación cada vez mayores y más co porque ponen en peligro la
difíciles de alcanzar. Todos los gobernabilidad del país. Cabría
países están viendo un aumento concebir formas de inclusión
de la inequidad y la exclusión. social que no necesariamente
supongan participar de los cuatro
El problema es que los exclui- segmentos mencionados, pero
dos miran a la sociedad del co- que limiten la exclusión social. Y,
nocimiento desde la vidriera y sin en ese tema, la educación en ar-
poder entrar, pero por el otro lado tes y deportes juega un rol signi-
son seres humanos que aman, de- ficativo.
sean un destino mejor, votan, sa-
ben usar celulares, redes sociales 1.4. Gobernanza multinivel del
y kalashnicov´s, quemarse en las desarrollo
plazas o hacer piquetes. Y –a fal-
ta de mejores opciones– pueden En un contexto como el mencio-
aprender rápido a distribuir dro- nado en el primer punto ”Qué es el
ga, a robar o a matar. Por eso, la desarrollo en el siglo XXI”, y, a di-
gobernabilidad democrática en el ferencia de la ISI, en que las políti-
siglo XXI depende del porcentaje cas públicas eran centralmente
de excluidos y de la forma como competencia del nivel nacional,
cada país procesa la exclusión de los países exitosos construyen
parte de sus ciudadanos.[…] marcos institucionales, sistemas
de incentivos y organizaciones
A esta reflexión cabría agregar que permiten hacer viable la
las siguientes consideraciones: gestión del desarrollo, coordina-
da entre los niveles de gobier-
a. Aun cuando la inclusión en el no y con definición de los roles
segmento del mercado corres- y competencias de cada uno de
pondiente a los salarios bajos dichos niveles. Esas instituciones,
no tiene un futuro promisorio, es sistemas de incentivos y organi-
necesaria en la Argentina porque zaciones son diferentes según
puede tener impactos económi- la cultura, la historia y las insti-
cos y sociales positivos. Una tuciones de los países. A menu-
reforma laboral que reduzca el do, esa cultura, historia e ins-
157
tituciones son funcionales a una constitucional establecido en el

organización de la gestión com- artículo 75, inciso 19 de la Cons-
patible con los paradigmas del titución Nacional. No hay en el
siglo XXI y, en otros casos, son tema unanimidad; en el mundo
una traba para la construcción hay diversos enfoques cuando
institucional de la gestión. Más a-
entra en conflicto este criterio
delante se explicará brevemente con el desarrollo económico na-
por qué el caso argentino es del cional. Por ejemplo, cuando China
segundo tipo y, por lo tanto, co-inició, hacia finales de la década
rresponde una reflexión sobre losde 1970, su desarrollo capitalista,
dilemas del cambio institucional.se concentró en el desarrollo de
las provincias del sudeste y tardó
1.4.1. Criterios ordenadores varias décadas hasta avanzar con
políticas de cohesión territorial.
Tres son los criterios general- Así como en la Argentina no hay
mente aceptados de la gobernan- políticas públicas para la gestión
za multinivel del desarrollo: de su desarrollo, tampoco hay
políticas para la cohesión territo-
• El criterio de subsidiariedad. rial que, de hecho, no se está ve-
• El criterio de cohesión. rificando, aunque las definiciones
• El criterio de participación. constitucionales son de 1994.
El criterio de subsidiariedad in- El criterio de participación define

cluye dos conceptos: el pri- que la concepción y la gestión
mero, de subsidiariedad vertical, del desarrollo deben ser lo más
supone establecer que por de- participativas posible de los acto-
fault la gestión debe estar lo más res involucrados en el desarrollo
próxima posible de las empresas económico en los tres niveles de
y los ciudadanos. El segundo, de gobierno. Eso supone adecua-
subsidiariedad horizontal, supone dos diseños institucionales en los
establecer que -en la mayor me- mencionados niveles.
dida posible- la gestión del desa-
rrollo puede (y debe) ser llevada Los criterios reseñados, las fun-
adelante por el sector privado o ciones de cada uno de los niveles
con la mayor participación de de gobierno y el marco institucio-
este sector. nal que se detallan más abajo es-
tán destinados a la construcción
El criterio de cohesión supone de un Sistema Federal de Desa-
tratar de equilibrar las asimetrías rrollo que permita la gestión de
territoriales. En el caso argen- una Política Federal de Desarro-
tino ese criterio es un mandato llo. El listado que presento se li-
158
mita a los aspectos específicos versiones y servicios necesarios

del desarrollo económico. No para la Política Federal de Desa-
incluyo las consideraciones fis- rrollo.
cales y macroeconómicas que • Cooperar en la construcción de
trato más adelante en el capítu- capacidades del Sistema Federal
lo “El mito de la macroeconomía de Desarrollo en los tres niveles
primero y el estado del debate de gobierno.
económico”. • Proponer y acordar con provin-
cias y municipios los estándares
Detallo, seguidamente, las com- mínimos para la gestión del de-
petencias y responsabilidades de sarrollo provincial y urbano.
cada uno de los niveles: • Proponer y acordar con provin-
cias y municipios los estándares
1.4.2. Nivel nacional para el control de la gestión del
desarrollo.
• Establecer las prioridades na-
cionales generales en materia 1.4.3. Nivel provincial
del desarrollo económico. Eso no
supone definiciones sectoriales • Definición de la estrategia de
que puedan ser resueltas en el especialización productiva pro-
nivel de provincias (o grupos de vincial, las prioridades de los ser-
provincias) con los actores invo- vicios e inversiones necesarias, su
lucrados9. calendario, presupuesto y finan-
• Definición y financiamiento ciamiento.
de las áreas de ciencia y tec- • Construcción de los marcos
nología, correspondientes a las institucionales y convocatoria
tecnologías habilitantes de todo o construcción de las organi-
el sistema productivo (KET, key zaciones a cargo de la gestión de
enabling technologies, según la las inversiones y servicios men-
expresión inglesa). cionados.
• Intervención regulatoria en los • Resolver -con el apoyo nacional
sectores donde las provincias no e internacional- la capacitación de
tienen competencia. los responsables de la ejecución
• Inversiones nacionales en conec- de los servicios e inversiones.
tividad digital, terrestre y aérea, y • Cofinanciar el presupuesto con
en otras áreas donde las provin- el nivel nacional.
cias no tienen competencia. • Controlar la gestión del desa-
9
A modo de ejemplo, las prioridades de la
• Aportar los recursos de un Fon- rrollo según los estándares defini- Unión Europea para su desarrollo regional en
do de Convergencia que permita dos para todo el país. el período presupuestario 2014/2020 pueden
encontrarse en:
financiar, junto con recursos de https://ec.europa.eu/regional_policy/es/
las provincias y municipios, las in- A modo de ejemplo se presenta, policy/how/priorities
159
160
como Anexo 1, una guía de ser- gobierno nacional con las provin-
vicios, habitualmente necesarios cias y los principales municipios
a nivel provincial o urbano (en el para evitar que la relación bila-
caso de grandes ciudades). teral del primero con cada una de
las provincias convierta al fondo
1.4.4. Nivel municipal y a la política de cohesión en un
aspecto más del proceso de ne-
La agenda de servicios para la gociación política, centrada en
gestión del desarrollo es útil para conveniencias electorales.
las grandes ciudades. Para ciu- • Severa distinción y protección
dades más pequeñas y, según de las responsabilidades técnicas
las condiciones y capacidades respecto de las responsabilidades
locales, el nivel provincial debe e intereses políticos.
construir unidades de extensión • Eso incluye una selección inde-
de los servicios que se desarro- pendiente del personal de gestión
llan en el nivel provincial. Más allá técnica.
de estas consideraciones, más a- • Ambas funciones deben tener
delante se reflexiona brevemente una amplia publicidad.
sobre algunas tendencias del de- • Diversos lazos de control y
sarrollo urbano con impacto en el accountability independientes.
desarrollo económico.
Eso supone:
1.5. Marco institucional del Siste-
ma Federal de Desarrollo • Un marco asambleario que in-
cluya al gobierno nacional, a las
Un Sistema Federal de Desarro- provincias y a una municipalidad
llo para la Argentina debe incluir de cada una de ellas.
un Fondo de Convergencia, ins- • Un directorio más pequeño y
tituciones para la gestión y ca- ejecutivo, que incluya al direc-
pacidades públicas y privadas en tor del equipo técnico/gerencial.
los tres niveles de gobierno. Debe Los miembros de ese directo-
definir el objetivo de desarrollo rio deberían ser elegidos según
multipolar para constituirse en ins- propuesta de ternas del marco
trumento para la convergencia en asambleario, respetando perfiles
la demografía y los niveles de de- y capacidades predefinidas, con
sarrollo de las provincias argenti- selección final a cargo de exper-
nas. tos independientes.
• Criterios similares deberán res-
El diseño institucional deberá petarse para la selección de los
asegurar: principales responsables técnicos
• La participación equilibrada del gerenciales.
161
• Deberán estar formalmente Convergencia y su gobernanza

acotadas las atribuciones y com- es (además de construir una es-
petencias de la citada asamblea, trategia de desarrollo) cambiar
del directorio y de la estructura -en el margen- los incentivos del
técnica para asegurar la indepen- sistema político provincial bajo la
dencia y agilidad de la ejecución hipótesis de que el actual sistema
técnico/gerencial. de incentivos de los políticos es
• La estructura de gestión política la principal restricción al desarro-
y la estructura de gestión técnica llo argentino. El tema se discutirá
deberían interactuar en sucesi- más ampliamente en los dos últi-
vas iteraciones hasta alcanzar una mos capítulos.
visión común de los objetivos es-
tratégicos nacionales, a los cuales 1.6. Fondo de Convergencia. Un
deberán aportar las estrategias modelo posible de financiación
provinciales y municipales. Esa para la cohesión territorial
visión estratégica común deberá
revisarse al cabo de cada perío- Se detallan, como Anexo 2, los
do plurianual de ejecución presu- parámetros propuestos para un
puestaria. Fondo de Convergencia, instru-
mento central de una Política
Criterios similares deben incluirse de Desarrollo Federal10. El tema
en los presupuestos mínimos para se discutió oportunamente con
la organización de la gestión del el Banco Mundial y por eso se
desarrollo en los niveles provin- incluye a esa institución como
ciales y municipales, a los cuales parte del financiamiento. La par-
deberán adherir provincias y mu- ticipación de una institución fi-
nicipios para ser parte del Siste- nanciera internacional es central
ma Federal de Desarrollo. para el éxito de un sistema como
el propuesto porque permite es-
Existen modelos institucionales tablecer condicionalidades que
para la gestión del desarrollo, aseguren una gobernanza como
tanto macrorregionales como na- la expuesta en el punto anterior.
cionales, y regionales, en la Unión Conceptualmente, se trata de un
Europea y en un buen número fondo condicionado que única-
de países, que pueden servir de mente puede ser usado para la
inspiración si en algún momento gestión del desarrollo económico.
10
El Fondo de Convergencia segmenta las pro-
vincias en función de su PBG per cápita. En la se toma la decisión de adoptar
Argentina no se calcula el PBG provincial des- una política de desarrollo para 1.7. Sistemas de información para
de el año 2004. En el ejercicio numérico que
se realizó para las conversaciones con el BM se la Argentina. El objeto central el desarrollo
usó la información de ese año. Volver al cálculo de la propuesta institucional y,
del PBG es condición para la viabilidad de esta
propuesta de parámetros. particularmente, del Fondo de Los países donde existe gestión
162
pública del desarrollo tienen siste- El INTI y el INTA son dos organi-
mas de información útiles para zaciones públicas centrales para
dicha gestión y para la medición la incorporación de la mejor tec-
de los impactos. No se desarro- nología a las empresas argentinas.
llará en este capítulo, pero es A falta de políticas nacionales de
importante incluir el tema para desarrollo, fueron golpeadas por
el debate. Sin información no es buena parte de los últimos go-
posible una adecuada gestión. biernos, ya sea con reducciones
presupuestarias, con limitación de
1.8. El sistema científico y tec- sus capacidades técnicas a favor
nológico argentino de la incorporación de personal
para hacer proselitismo político,
El sistema científico y tecnológi- o con ambas cosas a la vez. Sin
co argentino tiene un buen núme- embargo, preservaron buena par-
ro de organismos. Los principales te de sus núcleos de excelencia
son el CONICET (Consejo Nacio- técnica y ambas, particularmente
nal de Investigaciones Científicas el INTA, tienen una extraordina-
y Técnicas), el INTI (Instituto ria capilaridad territorial.
Nacional de Tecnología Indus-
trial), el INTA (Instituto Nacio- Como las provincias también care-
nal de Tecnología Agropecuaria), cen de sólidas políticas de desa-
la CONEA (Comisión Nacional rrollo, el INTI y el INTA no tienen
una adecuada coordinación con
de Energía Atómica), la CONAE
los gobiernos locales ni recursos
(Comisión Nacional de Activi-
subnacionales. En buena medida
dades Espaciales), la ANPCYT
giran en el vacío de sus propias
(Agencia Nacional de Promoción
estrategias, sosteniendo a su per-
de la Investigación, el Desarro-
sonal, pero sin recursos para su
llo Tecnológico y la Innovación), equipamiento y para la investi-
el SEGEMAR (Servicio Geológi- gación aplicada.
co Minero Argentino), además
de universidades, otras orga- Cualquier política de desarrollo
nizaciones menores y organi- que se conciba en la Argentina
zaciones de ciencia y tecnología debería fortalecer estas organi-
provinciales. Desde el punto de zaciones. En el modelo que ex-
vista del desarrollo económi- pongo en el presente, deberían
co correspondería agregar al constituir el núcleo central de la
SENASA (Servicio Nacional de gestión técnica del Sistema Fe-
Sanidad y Calidad Agroalimenta- deral de Desarrollo, tanto en el
ria) y el IRAM (Instituto Nacional nivel nacional como local. En la
de Normalización y Certificación). medida en que los recursos del
163
Fondo de Convergencia sean empleadas en nuestro sistema

administrados localmente -en científico-tecnológico por cada
organizaciones de gestión con patente que se tramita es de
participación empresaria- y en 3.429, mientras que en Sudáfri-
que buena parte de las capaci- ca alcanza con 103 personas para
dades técnicas necesarias estén cada patente11. Las cifras del fra-
o puedan estar en las agencias caso relativo abruman.
locales del INTI y del INTA, se es-
tablece una coordinación natural En particular, el CONICET, que
entre estas, los gobiernos pro- tiene el mayor presupuesto en-
vinciales, las empresas y las uni- tre los organismos del sistema,
versidades. El INTI y el INTA son debería convertirse en un instru-
activos ineludibles de cualquier mento del desarrollo argentino.
política de desarrollo. Para eso, se requerirían cambios
en su marco institucional, lo que
Los estándares técnicos y am- supone cambios en los incentivos
bientales están en constante evo- de los investigadores y de las em-
lución, según el veloz proceso de presas, que deberían fortalecerse
innovación, que -como se ex- con la inversión pública en cien-
presa en la primera parte de este cia y tecnología, y aportar recur-
capítulo- “es” el desarrollo. No es sos privados crecientes a esa in-
posible una adecuada gestión del versión. A continuación algunos
desarrollo sin tener en cuenta el comentarios:
fortalecimiento y la confrontación
internacional de SENASA e IRAM, • Si el nivel nacional no define,
otras organizaciones que requie- con el debido consenso, los KET
ren fortalecimiento. Entre otras (tecnologías habilitantes), y cada
inversiones, INTI, INTA, SENASA provincia no define su perfil de
e IRAM deberían tener observato- especialización (siempre con el
rios técnicos permanentes en Eu- consenso empresario y de otros
ropa, EE.UU y China. actores), la investigación científi-
ca tecnológica gira en el vacío.
Visto en su conjunto y en su • No tiene sentido sostener una
comparación con otros países, el estructura de personal que no
sistema de ciencia y tecnología puede llevar a cabo proyectos
merecería una evaluación crítica. de investigación con el debido
11
Cifras de: Produce 0,3% de patentes por equipamiento, materiales, viajes
https://www.scimagojr.com/countryrank.php?-
year=2019 cada paper citable; esa cifra se y otros gastos propios de cada
https://www.wipo.int/ipstats/en/statistics/ compara con 1,5% en Chile, 0,8% proyecto. Cabría redefinir las prio-
country_profile/
http://data.uis.unesco.org/?queryid=64 y en Brasil, 22% en Corea y 9,4% en ridades de gasto en personal res-
h t t p s : //w w w. a r g e n t i n a . g o b . a r/c i e n c i a /
indicadorescti
Israel. La cantidad de personas pecto del gasto en los proyectos.
164
165
En Brasil, por ejemplo, el gasto • Por otro lado, los investigadores

de personal corre por cuenta de deberían recibir compensaciones
las universidades y los investi- económicas de las empresas que
gadores se presentan a concur- se benefician de sus investiga-
sos del FINEP12 -a cargo de la fi- ciones y patentes.
nanciación- para cada proyecto • Regularmente, el CONICET y el
de investigación. Eso no significa resto del sistema científico-tec-
que, para proyectos estratégi- nológico deberían estar someti-
cos y para las mencionadas tec- dos a evaluaciones de impacto
nologías habilitantes, deba existir con propuestas de mejora del
personal permanente. sistema. El resultado de esas
• Los expertos en patentes y evaluaciones debería ser público.
los vinculadores entre el sistema
productivo y el sistema científico El sistema científico-tecnológico
tecnológico son figuras centrales necesita la cooperación interna-
que deben formarse adecuada- cional para su reformulación. Con
mente y trabajar, en el nivel na- su asistencia, debería contar re-
cional, para las grandes empresas gularmente con recomendaciones
y, en el nivel provincial, para las independientes sobre su diseño
pymes y los emprendedores. Son institucional, los incentivos de los
figuras clave del sistema que, en investigadores, las mejores for-
gran medida, deben estar en el mas de vinculación de la ciencia y
marco del CONICET y del resto la tecnología con las empresas, ru-
de las organizaciones de ciencia tinas de planeamiento de media-
y tecnología. no y largo plazo, asociadas a las
• Todo proyecto de investigación estrategias de desarrollo nacio-
debe ser definido por concurso y nal, y evaluación del impacto de la
aprobado por evaluadores inde- inversión en ciencia y tecnología
pendientes (con buena parte de en el desarrollo económico.
expertos del exterior).
• Debería haber un límite para la Tras los cambios necesarios y
inversión en investigación básica contando con las mencionadas
respecto de la investigación apli- mediciones de impacto, debería
cada. Y para esta última debería aumentar la inversión en Investi-
existir -lo más posible- interés gación, Desarrollo e Innovación,
comercial y aportes empresarios. tanto pública como privada.
• No debería estar permitida la Según cifras del Banco Mundial,
difusión de las investigaciones dicha inversión es del 0,54% del
científico-tecnológicas sin la au- PBI (2017) -el mismo porcentaje
Financiadora de Estudos e Projetos, empre-
12
sa pública vinculada al Ministerio de Ciencia y

torización de las áreas de vincu- que Botswana y sustancialmente
Tecnología de Brasil. lación con el sistema productivo. menor que el 1,26% de Brasil-
166
cuando el promedio mundial es tinas deberían enfrentar. La Unión

del 2,27% (2018)13. Europea, varios de los países que
la componen, China y los países
2. Formación universitaria, una de la OCDE estarían gustosos
restricción para la gestión del de colaborar con nuestras uni-
desarrollo versidades. Particularmente, la
OCDE tiene una extraordinaria
En la Argentina, todas las carreras bibliografía comparativa y sus
de economía tienen alguna mate- técnicos, que son de primer nivel,
ria sobre “Teoría del Desarrollo”; tendrían plena disposición para
hay una carrera de grado sobre asistir a nuestras universidades
desarrollo económico en Córdo- en el tema.
ba; algo más de media docena de
universidades tienen maestrías en 3. El mito de la “macroeconomía
desarrollo económico y una uni- primero” y el estado del debate
versidad del conurbano tiene un económico
doctorado en el tema.
El debate económico argentino
La carrera de grado y las maes- parece encerrado entre dos ba-
trías enseñan e investigan cen- rrotes: el de los políticos preocu-
tralmente sobre desarrollo lo- pados por las elecciones de los
cal, microrregional. El doctorado años impares (asunto que se
tiene una pretensión más amplia. analiza más adelante) y el de los
Pero en ninguna casa de estudios economistas que proponen solu-
de nuestro país se estudian y se ciones para el equilibrio macroe-
investigan gestión multinivel del conómico, la estabilidad mo-
desarrollo, los marcos institucio- netaria y fiscal, y la reducción de
nales, las organizaciones, las ca- impuestos distorsivos. Ambos,
pacidades y los incentivos políti- con una visión de corto plazo.
cos y sociales para que la gestión Para los economistas y comuni-
del desarrollo sea posible. Tam- cadores, el equilibrio macroeco-
poco se estudian e investigan los nómico y la estabilidad monetaria
modelos de gestión pública del y fiscal son condición para la con-
desarrollo de otros países y su fianza, nacional e internacional,
forma de enfrentar los dilemas para que “vengan” las inversiones.
centrales que se presentaron en
el primer capítulo. Es obvio que cualquier proceso
de desarrollo económico se po-
Esta carencia es una restricción tencia con los actualmente ine-
para la gestión pública del desa- xistentes equilibrio macroeco- Banco Mundial. https://datos.bancomundial.
13
rrollo que las universidades argen- nómico y moneda nacional. No org/indicator/GB.XPD.RSDV.GD.ZS
167
es obvio que sea imposible el negociar y acordar con todos los

desarrollo económico con dese- sectores políticos y comprometer
quilibrios y sin moneda. En cam- públicamente su cumplimiento.
bio, una adecuada gestión del En ese lapso, hay que alcanzar el
desarrollo es condición necesaria equilibrio, reducir el gasto y los
para que se alcance el equilibrio impuestos -en particular, los dis-
macroeconómico y se termine torsivos, como Ingresos Brutos-,
con la inflación. A los escépticos conformar un fondo anticíclico
sobre este punto, les sugiero que (que estabilice la macroeconomía
realicen un ejercicio contrafácti- ante cambios en los precios de
co: ¿cómo serían el desequilibrio exportación o ante cualquier otro
macroeconómico y el déficit fiscal evento externo) y, sobre todo, es-
(y social) si empresarios argenti- tablecer las prioridades del gasto
nos no hubiesen protagonizado la en el largo plazo, acordes con
“Revolución de las Pampas” (con los requerimientos del desarrollo
soja, siembra directa, silobolsas, económico. Como se menciona,
agtech y demás innovaciones) las dos prioridades son: 1. Edu-
y sin los seis o siete mil millones cación y 2. Gestión del desarrollo.
de dólares de exportación de Con un presupuesto equilibrado
servicios del conocimiento? A y con esas dos prioridades acor-
continuación imaginen que esos dadas, la Argentina puede reini-
resultados empresarios, en lugar ciar una senda de crecimiento,
de tener al Estado en contra, hu- aumento del empleo formal y re-
biesen tenido el Estado a favor y, ducción de la pobreza.
además, otros tres o cuatro nú-
cleos empresarios hubiesen teni- La OCDE elaboró diez recomen-
do algo del Estado a favor o, por daciones en materia presu-
ejemplo, hubiesen contado con puestaria y tiene un buen núme-
más profesionales, con formación ro de trabajos y ejemplos sobre
técnica, formados para sus em- gestión presupuestaria y prio-
presas14. rización del gasto y las inver-
siones públicas. A modo de ejem-
El equilibrio presupuestario no es plo, se citan las siguientes tres
posible en el corto plazo. Lo que, recomendaciones del listado de
14
Diversos estudios mencionan que la caren- en cambio, sí es posible y urgen- diez mencionado:
cia de personal con formación técnica es una te es concebir, acordar y poner • Alinear el presupuesto a las prio-
limitación al fortalecimiento de empresas. Ver
los estudios de la Fundación del Observatorio en marcha el presupuesto públi- ridades estratégicas del mediano
Pyme (FOP) en: co de 2030 de los tres niveles de plazo.
https://www.observatoriopyme.org.ar/
y ver Territorio, infraestructura y economía gobierno, con todos los presu-
en la Argentina. Restricciones al crecimiento
de distintos complejos productivos, CEPAL y
puestos intermedios, hasta llegar • Diseñar el marco presupuesta-
Ministerio del Interior, 2017. a dicha meta. Es imprescindible rio de las inversiones para al-
168
canzar los requerimientos del supuestario de mediano plazo

desarrollo nacional, teniendo en se percibirán antes del 2030: si
cuenta el costo - beneficio. la clase política muestra que, al
cabo de dos o tres años, cum-
• Identificar, evaluar y gestionar ple con lo acordado, la Argentina
en forma prudente los riesgos de habrá recuperado su dinámica de
sustentabilidad de largo plazo. desarrollo y el respeto internacio-
nal. Las citas de Douglass North
A falta de moneda de cuenta, no al inicio del presente no alientan
se puede elaborar presupuestos el optimismo.
en pesos, pero sí se puede acordar
las relaciones porcentuales entre La apertura comercial de la Ar-
las partidas que definen las priori- gentina es necesaria, pero está
dades nacionales y la senda hasta asociada al éxito y al ritmo de las
alcanzar el equilibrio. mencionadas políticas. En la me-
dida en que la gestión del desa-
Con esa visión de mediano pla- rrollo vaya dando frutos y permi-
zo es posible resolver los te- ta el aumento de la masa salarial
mas críticos que, habitualmente, formal privada y la reducción y
evalúan economistas y comuni- eliminación de impuestos, el país
cadores: impuestos excesivos y podrá integrarse al sistema in-
distorsivos, desequilibrios pre- ternacional con equilibrio social,
supuestarios, inflación, carencia teniendo en cuenta las cinco di-
de moneda y de un mercado de versas formas de participación
crédito, debilidad del mercado de en el mercado de trabajo citadas.
capitales, además de la debilidad Someter a las empresas argenti-
para enfrentar shocks externos. nas a una apertura comercial sin
El camino hacia la reducción de una adecuada gestión del desa-
los gastos sociales para su susti- rrollo puede tener impactos nega-
tución por empleos privados for- tivos sobre buena parte del tejido
males depende de la eficacia en la productivo. Los ritmos del acuer-
gestión del desarrollo. Ese mismo do con la Unión Europea habilitan
desarrollo y el crecimiento de la la puesta en marcha de políticas
masa salarial formal son condi- de desarrollo. La cooperación de
ción para la reducción y elimi- la Unión Europea puede ser cen-
nación de los citados impuestos tral para el diseño institucional y
excesivos y distorsivos. Los rit- técnico de esas políticas, y para la
mos de estos cambios dependen coordinación con el Banco Mun-
del ritmo del desarrollo. dial y otros organismos de finan-
ciamiento.
Los impactos de un acuerdo pre-
169
4. El mito de “vienen” las inver- do califica para interesar a algu-

siones nas empresas, pero es débil para
En el debate público sobre el ser atractivo como plataforma
desarrollo económico se usa, a exportadora de esas empresas.
menudo, la expresión “vienen” La dinámica de crecimiento de las
las inversiones. Habitualmente, empresas que toman porciones
es un pensamiento que se asocia en el mercado argentino depende
al de “amigos de los mercados”. de la protección arancelaria o de
La versión completa sería: “si so- su especialización en segmentos
mos amigos de los mercados, vie- de bienes y servicios no transa-
nen las inversiones”. Esa visión bles. El país no crece como para
mágica del proceso económico que nuestro mercado sea atrac-
merece ser confrontada: el pro- tivo. El crecimiento del mercado
ceso inversor es, fundamental- argentino depende del desarrollo
mente, endógeno. Aun cuando de empresas argentinas y de su
un país reciba inversiones exter- potencial exportador.
nas, el componente endógeno • Inversión externa para captar
es el esencial. A continuación se recursos naturales: es el caso
enumeran las principales moti- de Venezuela (cuando era una
vaciones de la inversión externa, potencia petrolífera) o Arabia
con un breve comentario en cada Saudita. Tiene escasos encade-
caso: namientos productivos y esca-
sa generación de empleo. Si se
• Inversión externa para apro- convierte en el centro del perfil
vechar salarios bajos: países como exportador, puede generar una
Bangladesh o China (en el inicio distorsión en todo el sistema pro-
de su proceso de desarrollo) son ductivo, que en la jerga de los
ejemplos. Es una motivación en economistas se denomina “enfer-
declive porque, crecientemente, medad holandesa”.
los trabajos de baja calificación se • Inversión externa para captar
están sustituyendo por la robo- activos estratégicos: el caso más
tización. El costo laboral de la Ar- interesante es el de Israel, con
gentina no califica para este tipo la mayor densidad mundial de
de inversiones. científicos y profesionales de alto
• Inversión externa atraída por nivel y con un marcado espíritu
bajos impuestos: es el caso de Ir- emprendedor. Ninguna empresa
landa, en Europa, y Paraguay, en de alta tecnología puede darse el
el Mercosur. La Argentina tampo- lujo de no tener una cabecera en
co califica para este segmento. Israel para aprovechar esos ac-
• Inversión externa atraída por el tivos. Esas inversiones externas
mercado interno: nuestro merca- retroalimentan el desarrollo de
170
la sociedad del conocimiento. En cometen errores en el diseño ur-

este caso, el elemento endógeno bano, el desarrollo puede abrir un
es el central. Para alcanzar ese círculo virtuoso. Por otro lado, en
perfil en la Argentina, la palabra grandes urbes, el desarrollo urba-
la tiene el sistema educativo, los no es, a menudo, el motor del de-
cambios institucionales del siste- sarrollo económico en la medida
ma de ciencia y tecnología, y la en que ese desarrollo urbano res-
gestión del desarrollo. Requiere pete los nuevos criterios que es-
tiempo. tán crecientemente en el debate
internacional.
En los cinco casos menciona-
dos, la estabilidad regulatoria es La propuesta de un Sistema de
condición necesaria. Desarrollo Federal apunta a cons-
truir un país con una actividad
Así visto, espero haber sido per- económica y una demografía po-
suasivo en romper el mito de “vie- licentradas. La utopía sería la de
nen las inversiones”. Hoy por hoy, bajar la población -y la margina-
las inversiones no “vienen” de lidad- del AMBA a favor de más y
afuera; son de argentinos dis- mejores oportunidades de traba-
puestos a quedarse en el país, jo en más polos de desarrollo en
imaginar y poner en marcha sus todo el territorio nacional. Com-
proyectos. parto a continuación dos párrafos
de un artículo que elaboré con
5. Lo municipal: ciudades y de- Pedro del Piero y que publicó La
sarrollo económico Nación en el año 201815:
Se está viviendo un debate en el […] El Gran Buenos Aires es una

orden internacional que incluye unidad compleja donde vive más
una redefinición de los ámbitos de la tercera parte de la población
urbanos para hacerlos más ha- y de los votantes del país. Sin em-
bitables, más amigables con el bargo, la forma en que se gestiona
medio ambiente, más inteligen- el área metropolitana de Buenos
tes, que reduzcan el transporte y Aires (AMBA) parece una receta
los gases de efecto invernadero, para asegurar que la complejidad
más conectados entre sí y más se convierta en caos. No existen
productivos. El objetivo de este criterios globales, ni coordinación,
capítulo es el de colocar el tema ni planificación alguna para el uso
en la agenda de debate y alertar del suelo, los problemas habita-
que, en las pequeñas ciudades, el cionales, el transporte, la basura,
desarrollo económico es el motor el desarrollo económico, la segu- 15
http://www.lanacion.com.ar/1702222-gran-
del desarrollo urbano y, si no se ridad, los servicios de salud y edu- buenos-aires-un-modelo-para-armar
171
cación y la atención de los pro- atender a sus seguidores más fie-

blemas sociales. les, agrupar nuevos seguidores,
conseguir prensa, halagar a los
Posiblemente lo relevante del mar- votantes, estar atentos a las en-
co institucional a construir es que cuestas y a los líderes para ser
debería romper con los criterios incluidos en listas de represen-
clientelares con que actualmente tantes, conseguir fondos, retribuir
se gestiona (o no se gestiona) el favores, juntarse con asesores
AMBA y poner en primer lugar la para desentrañar el humor de
planificación de largo plazo, la in- los votantes y asistir a reuniones
dependencia en la gestión, la par- donde se juegan todas esas cosas
ticipación de expertos, la riqueza y -a veces- políticas públicas,
de la información, la negociación cuya condición es el corto plazo
abierta y el debate democrático y la repercusión mediática. Es un
en la concepción y ejecución de trabajo agotador. En nuestro país
las políticas públicas. […] incluye un discurso con tinte reli-
gioso que expresa una visión del
6. La principal restricción al de- mundo “exterior”. Unos “creen”
sarrollo: ¿qué pasa en la política? ser amigos del mundo y que con
ellos “vienen” las inversiones, con-
6.1. Motivaciones de los políticos vicción que se comentó más arri-
ba. Los otros “creen” que el mun-
Las citas de Douglass North en do es hostil y buscan aislamiento.
el primer capítulo ponen en pri- Ambas son “creencias”, ni hechos
mer lugar de cualquier proceso ni evidencias. A menudo -en
de desarrollo -por encima de la emergencias- recurren a buenos
tecnología y la educación- los in- expertos que responden con efi-
centivos que enfrentan los políti- cacia. Pero la respuesta a las “ur-
cos y las características del mer- gencias” difícilmente pueda tener
cado en el que se insertan. en cuenta sus consecuencias fu-
turas.
El oficio de los políticos -su mo-
tivación- es llegar o influir en el Las ciencias políticas llaman a esa
poder y mantenerse, o avanzar en repetición: “dependencia del sen-
los estamentos de los gobiernos. dero”16 (path dependency). Tiene
Por más que tengan vocación de que ver con las normas -formales
servicio a la comunidad, su oficio e informales- que gobiernan a
los obliga a defenderse de “ope- la sociedad y a su clase política.
raciones” verdaderas o imagina- Cambiar el “sendero” es una de
Ver:https://www.lanacion.com.ar/
16
das y a concebir nuevas “opera- las cosas más difíciles de los pro-
opinion/coronavirus-cual-sera-argentina-
futura-nid2367695 ciones” en contra de sus rivales, cesos de desarrollo económico.
172
Ese cambio es improbable porque Argentina donde son escasos los

lo deberían generar los mismos organismos con ese perfil funcio-
políticos que están acostumbra- narial. En la propuesta de orga-
dos y se benefician del statu quo. nización de la institucionalidad
Sin embargo, la historia de la hu- para la gestión del desarrollo, se
manidad está plagada de ejem- definieron algunos criterios para
plos en que fue posible romper la que ese tipo de funcionarios esté
“dependencia del sendero” . En el a cargo de las funciones operati-
caso argentino, las elecciones bia- vas de dicha gestión.
nuales ponen en tensión al mer-
cado de la política cada dos años: La diversidad y la independencia
eso reduce el horizonte temporal de las citadas personas u organi-
de las políticas públicas. zaciones que influyen en la agen-
da pública dependen -en buena
En democracia, la inevitable ob- medida- de la estructura produc-
sesión de los políticos por el po- tiva de los países o provincias
der está condicionada por sus donde interactúan con el poder.
propias convicciones, por la cultu- Estas entidades contra mayorita-
ra y las convicciones de la socie- rias pueden ser actores de conflic-
dad, por la estructura institucio- tos de intereses, donde los políti-
nal, con la división de poderes y cos pueden mediar (o medrar), o
con las elecciones competitivas, también pueden ayudar al desa-
que obligan a la confrontación rrollo económico, social y cultural
de intereses políticos diversos. de las sociedades. Nuevamente,
Aunque posiblemente las condi- es un nudo difícil de resolver: sin
cionalidades más interesantes una adecuada dinámica de desa-
están dadas por las personas u rrollo priman en esas entidades de
organizaciones “contra mayori- la sociedad las conductas defen-
tarias” que influyen en las políti- sivas y se limita su rol en el desa-
cas públicas, entre otras: medios, rrollo económico, social y cultu-
empresas y cámaras empresa- ral. Los políticos pasan a atender
rias, sindicatos, intelectuales, uni- un mercado de demandas de cor-
versidades, organizaciones de la to plazo, ajeno al interés nacional.
sociedad civil y la estructura pro-
fesional del Estado. En los países 6.2. El federalismo argentino:
exitosos, esta última está confor- otra restricción al desarrollo
mada por profesionales de alto
nivel que pasan por concursos En la exposición sobre la gestión
competitivos y es determinante multinivel del desarrollo en el si-
para la estabilidad de las políti- glo XXI, traté de fundamentar por
cas públicas. No es el caso de la qué el nivel provincial es un nivel
173
174
crítico. Aun cuando lo local tiene das en la Cámara de Diputados de

ese carácter en países unitarios, la Nación y, obviamente, tienen
su importancia se refuerza en un una presencia determinante en la
país federal como el nuestro. De Cámara de Senadores donde la
ahí la importancia del mercado de representación es por provincia18.
la política y de los incentivos que
enfrentan los políticos en el par- La gobernabilidad para un gober-
ticular federalismo argentino. nador de estas provincias es “el
voto que viene de abajo” y el
Carlos Gervasoni es, quizás, el “dinero que viene de arriba”. El
investigador que mejor ana- problema es que, para los gober-
lizó el tema en diversos textos17. nadores, el mejor destino del
Gervasoni menciona “regímenes “dinero que viene de arriba” es,
híbridos subnacionales, es decir, en primer lugar, los sueldos de los
provincias que combinan insti- empleados públicos (y, si aumen-
tuciones formalmente democráti- tan esos recursos, más sueldos
cas y algunas prácticas sustanti- para más empleados públicos)
vamente democráticas con usos y, en segundo lugar, obra públi-
claramente autoritarios…”. ca “que se note” para que tenga
impacto electoral. Habitualmente,
Existe coherencia entre los esa obra pública está lejos de me-
regímenes híbridos que mencio- jorar las condiciones de compe-
na Carlos Gervasoni, con merca- titividad sistémica local y ayudar
dos laborales con escasa partici- a crear y sostener empleo priva-
pación del empleo privado formal do. Esa lógica se combina con los
y una alta dependencia de trans- requerimientos de la goberna-
ferencias del gobierno nacional bilidad en el nivel nacional: el go-
Ver Gervasoni, C., 2018a y 2018b.
17
o de rentas mineras o petroleras. bierno nacional necesita de los
Gervasoni denomina a esas juris- gobernadores para asegurar los 18
No se cumple con la Constitución de 1994 que
expresa:
dicciones “provincias rentísticas”. votos en el Congreso Nacional. Art. 45.- La Cámara de Diputados se compon-
Se trata de provincias que care- drá de representantes elegidos directamente
por el pueblo de las provincias, de la ciudad de
cen de estructuras productivas En las provincias con estructu- Buenos Aires, y de la Capital en caso de trasla-
do, que se consideran a este fin como distritos
razonablemente consolidadas e ras productivas consolidadas, los electorales de un solo Estado y a simple plura-
inclusivas. Hay dos tipos de pro- gobernadores deben responder a lidad de sufragios. El número de represen-
tantes será de uno por cada treinta y tres mil
vincias rentísticas: aquellas que una demanda social más comple- habitantes o fracción que no baje de dieciséis
“viven” de los recursos nacionales ja, que incluye las cadenas pro- mil quinientos. Después de la realización de
cada censo, el Congreso fijará la represen-
y aquellas que “viven” de recursos ductivas locales. Por eso, Santa tación con arreglo al mismo, pudiendo aumen-
nacionales y de rentas mineras o Fe, Córdoba y Mendoza tienen tar pero no disminuir la base expresada para
cada diputado.
petroleras. Adicionalmente, las políticas de desarrollo producti- Art. 47.- Para la segunda Legislatura deberá
realizarse el censo general, y arreglarse a él el
provincias con esos regímenes vo, aunque, a falta de una política número de diputados; pero este censo sólo po-
híbridos están sobrerrepresenta- de desarrollo federal multinivel drá renovarse cada diez años.
175
como la expuesta, son esfuerzos embargo, esa propuesta -y cual-

débiles si se los compara con los quier otra- choca contra el path
sistemas de gestión del desarrollo dependency (la dependencia del
de otros países19. camino) del mercado de la políti-
ca y los incentivos de los políti-
Nuestras pymes no compiten so- cos, además de las restricciones
lamente contra otras pymes, menores mencionadas. Es im-
compiten contra el Sebrae, el ser- probable que la Argentina salga
vicio de atención a las pymes de de esa sobredeterminación.
Brasil, y con fondos establecidos
en su constitución para financiar 7. ¿Cambio institucional que haga
el desarrollo regional; contra la posible el desarrollo económico?
Small Business Administration de
Estados Unidos y los sistemas es- La pregunta refiere a la superación
taduales de apoyo; contra Corfo, de las restricciones que mencioné
la agencia estatal de soporte em- y a la formulación de un modelo
presarial de Chile; y contra insti- de gestión del desarrollo como el
tuciones y recursos bastante más que expuse o como el que resulte
sofisticados de Europa y Asia. de estudios y de debates más
Pero, sobre todo, nuestras em- amplios.
presas compiten contra empresas
de muchos otros países, cuyas Correspondería mencionar dos
autoridades locales están menos ejemplos recientes de un cam-
interesadas en el empleo público bio radical de instituciones que
y más interesadas en el desarrollo permitieron extraordinarios y
económico, porque ese desarro- veloces procesos de crecimien-
llo -y no la plata que viene de a- to económico: el de China y el
rriba- aporta la mayor parte de de los países que, como Estonia,
los recursos fiscales de las enti- después de la caída del Muro de
dades subnacionales. Berlín, se incorporaron a la Unión
Europea. El primero fue un cam-
La propuesta institucional y fi- bio institucional endógeno, con
nanciera para la gestión del de- instituciones concebidas y esta-
sarrollo que presenté más arriba blecidas por la dirigencia nacio-
busca enfrentar el conflicto en- nal; el segundo tuvo una fuerte in-
19
El caso de la Provincia de Buenos Aires com- tre “creación de empleo privado” ducción exógena: buena parte de
bina dos sistemas distintos: el del GBA, en el
que buena parte de los intendentes siguen la
con “gobernabilidad” (provincial los nuevos marcos institucionales
lógica de las provincias menos desarrolladas en y nacional), que está planteado y, particularmente, las políticas
su relación con el Estado nacional, y el resto del
territorio provincial, asimilable a las provincias por la configuración del mercado de desarrollo y su financiamien-
con estructuras productivas consolidadas. La de la política derivado del par- to emanaron de la Unión Europea
Provincia no tiene políticas públicas de desa-
rrollo desde hace un par de décadas. ticular federalismo argentino. Sin si bien también el componente
176
endógeno fue determinante. no que permita capitalizar esas

contribuciones para construir un
El desarrollo chino y el cambio modelo de gestión del desarrollo
institucional que lo habilitó se ini- para la Argentina.
ciaron en 1978, bajo el liderazgo
de Deng Xiaoping, y dieron fin
a 29 años de hambrunas que, a
su vez, fueron la continuación de
200 años de estancamiento. Al
cabo, en apenas 43 años, China
compite por ser la primera po-
tencia mundial y tiene una clase
media de más de cuatrocientos
millones de habitantes con un PBI
per cápita similar al de los Esta-
dos Unidos.
El caso de Estonia -país

democrático- es interesante: la
clase política no pudo eludir la
demanda social por pertenecer al
club europeo. Y ese club, además
de condicionar la asociación a
cambios políticos instituciona-
les, incluyó al país en la política
de cohesión europea, que es la
piedra basal de las instituciones
y los fondos para la gestión del
desarrollo. Estonia que, además
del elemento exógeno, tuvo una
excelente gestión, multiplicó su
PBI per cápita por diez en treinta
años.
El caso argentino no es asimilable

a ninguno de los mencionados,
pero instituciones como el Ban-
co Mundial, el BID, la OCDE y la
Unión Europea pueden jugar un
rol exógeno importante si se ge-
nera un movimiento endóge-
177
CEPAL y Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda, “Territorio, infraestructura y

economía en la Argentina Restricciones al crecimiento de distintos complejos productivos”,
Ed. CEPAL, 2017.
Gervasoni, C., “Hybrid Regimes Within Democracies: Fiscal Federalism and Subnational
Rentier States”, Cambridge University Press, 2018a.
Gervasoni, C., “Democracias y autoritarismo en las provincias argentinas. Aportes para el de-
bate”, 2018b.
Mazzucato M., “El Estado emprendedor. Mitos del sector público frente al privado”, RBA Li-
bros, 2013.
North, D., “Instituciones, cambio institucional y desempeño económico”, Primera edición en

castellano, Fondo de Cultura Económica, 1990.
Anexo 1 2.1.4. Planeamiento.

2.1.5. Calidad.
Ejemplo de servicios para la 2.1.6. Innovación.
creación y el fortalecimiento de 2.2. Consultoría tecnológica
empresas pymes en el nivel local según sector productivo:
2.2.1. Diagnósticos.
Servicios financieros 2.2.2. Asistencia a la mejora
1. Capital de riesgo. tecnológica.
2. Créditos con devolución
contingente. 3. I+D+i Vinculación triángulo de
3. Garantías. Sábato.
Servicios no financieros 4. Servicios comerciales:

Servicios pasivos 4.1. Rondas y misiones mercado
interno.
1. Simplificación de la regulación 4.2. Rondas y misiones
(ver “Doing Business”20, Banco mercado externo:
Mundial). 4.2.1. Viajes.
2. Apelación regulatoria 4.2.2. Misiones inversas.
(ombudsman de las pymes).
3. Tratamiento diferencial a las 5. Asociatividad:
pymes en compras públicas. 5.1. Shoppings a cielo abierto.
4. El gran tema impositivo 5.2. Compras conjuntas.
local (como parte de un 5.3. Ventas conjuntas y/o
problema nacional), reintegro coordinadas.
de Ingresos Brutos en 5.4. Activos compartidos.
exportaciones.
6. Inteligencia competitiva y
Servicios activos vigilancia tecnológica.
1. Capacitación:
1.1. Empresaria. 7. Marketing de la región
1.2. Laboral. (provincia/ciudad).
2. Consultoría: 8. Emprendedorismo:
2.1. Consultoría de gestión: 8.1. Capacitación de jóvenes
2.1.1. Diagnósticos. emprendedores.
2.1.2. Asistencia a la 8.2. Mentorías.
gestión (proyectos 8.3. Contactos para acceder
de mejora). al capital de riesgo y
2.1.3. Asistencia a la otras fuentes de
informatización de financiamiento.
https://espanol.doingbusiness.org/es/
20
la gestión. doingbusiness
179
Anexo 2 valor per cápita para todos los

habitantes del país.
Fondo de Convergencia. Un
modelo posible de financiación 6. El FC crece anualmente en
para la cohesión territorial. moneda constante según el cre-
cimiento del PBI.
Fondo de Convergencia (FC)
equivalente aproximadamente a 7. Se definen cuatro segmentos
0,4 % del PBI. Sería un fondo de de jurisdicciones, de acuerdo con
asignación específica no sujeto a el PBI per cápita de cada una de
debate parlamentario anual. ellas respecto del promedio na-
cional del PBI per cápita, según:
1. Primer año: un tercio de ese va-
lor; segundo año: dos tercios; y a. Jurisdicciones cuyo PBI per
tercer año: 100 %. cápita es mayor que el 200%
del PBI per cápita nacional.
2. El 30 % del FC se destinará a
los municipios, los que deberán b. Jurisdicciones cuyo PBI per
aportar fondos de contraparte, cápita se ubica entre el 90% y
con criterios de segmentación el 200 % del PBI per cápita
similares a los expuestos en el nacional.
presente.
c. Jurisdicciones cuyo PBI per
3. El aporte porcentual del Banco cápita se ubica entre el 70 % y
Mundial al FC sería decreciente el 90% del PBI per cápita
para un período de cinco años nacional.
para que, al sexto año, el fondo se
financiara en un 100 % con fondos d. Jurisdicciones cuyo PBI per
públicos nacionales. cápita es menor que el 70% del
PBI per cápita nacional.
4. El total de la inversión en de-
sarrollo provincial y urbano es- 8. Los recursos de contraparte de
taría dado por las sumas aporta- cada segmento de jurisdicciones
das por el FC a cada jurisdicción, serán según:
más los recursos de contraparte
que aportará cada una de las ju- - Jurisdicciones del segmento a:
risdicciones. 80%
5. La inversión total (sumando los - Jurisdicciones del segmento b:

aportes del Fondo y la contrapar- 60%
te local) corresponderá al mismo
180
- Jurisdicciones del segmento c:

40%
- Jurisdicciones del segmento d:

20%
9. Por lo tanto, la inversión del FC

per cápita sería, según segmen-
tos:
- Para el segmento d = 4 veces la

correspondiente al segmento a
- Para el segmento c = 3 veces la

- Para el segmento b = 2 veces la

10. Pase de segmento, por incre-

mento (o decremento) del PBI
per cápita, sería una vez que se
verificasen tres años consecuti-
vos en el nuevo segmento.
181

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Crecimiento y bienestar entre 2010 y 2019, una nueva

¿Cuándo se jodió la Argentina?... El último círculo

Los problemas del crecimiento económico en Argentina

Infraestructura y crecimiento: consideraciones para

Profundización industrial: una opción de crecimiento

Para salir del estancamiento argentino: reflexiones sobre

Sin embargo, no debemos olvidar, y es el motivo de este volumen,

Aunque la apreciación del estancamiento estructural es un debate

Posteriormente, dos períodos de importante crecimiento económi-

Por su parte, a partir del año 2003 se inició un proceso de crecimien-

Excluyendo el proceso atípico de la pandemia, el producto se estancó

Hoy el país es más pobre que en 2010, y su evolución ha sido más

El stop: la escasez de divisas

El trabajo de Osvaldo Kacef sintetiza el comportamiento macroe-

Kacef postula que en el período estudiado, una vez finalizado el ci-

El autor concluye que “el crecimiento de largo plazo depende de

croeconómicamente sostenible, sino también social y políticamente

Sin moneda no hay crecimiento

Con su estilo directo, Marina Dal Poggetto, parafraseando al Nobel

En un país sin moneda que se endeuda en dólares y con legislación

Los cambios en el modelo de acumulación imponen cambios en las

Rubén Lo Vuolo aborda la cuestión desde una perspectiva distinta.

extracción de recursos naturales y producción agropecuaria.

El autor repasa modelos de crecimiento y desarrollo para indagar en

El esquema de acumulación se transforma, según el autor, en uno

La inversión en infraestructura como herramienta

Walter Cont enfatiza el rol de la inversión en infraestructura como

Sin embargo, al comparar las recomendaciones de los documentos

Cont observa, también, las deficiencias en la provisión de la in-

ciendo hincapié en los sectores de tecnologías de la información y

Profundización industrial para salir del estancamiento

El artículo de Alberto Müller y Juan Manuel Campana parte de la

Para alcanzar el objetivo propuesto, realizan un ejercicio de planifi-

Sobre la base de los resultados alcanzados, Müller y Campana con-

La gestión de un programa de desarrollo y el rol del sector privado

Luis Rappoport aborda el problema del estancamiento estructural

El autor remarca la relevancia de una actuación conjunta de todos

Rappoport entra de lleno en las dificultades para generar un pro-

Por último, Rappoport incursiona en propuestas concretas de servi-

Ha ocupado diversas posiciones en el Banco Central y el Ministerio de Economía de

Marina Dal Poggetto

A partir de 2005 se dedicó a la consultoría económico-financiera colaborando con el

Ha sido investigador visitante en universidades del extranjero y consultor de diversos

Actualmente es Ejecutivo Principal en la Dirección de Conocimiento Sectorial en CAF

Se desempeña como Profesor Titular de Organización Industrial en la Facultad de

Juan Manuel Campana

Se especializó en Desarrollo Económico y, particularmente, en los problemas

Es docente de post grado en Gestión Institucional del Desarrollo de la Maestría de

Investigador del Instituto Interdiscipli-

nario de Economía Política (IIEP-Baires)