Gobernanza para La Paz

Escuela Superior de
Administración Pública
para la paz
Reflexiones, acciones y prospectiva desde la gestión pública
ESCUELA Giovany Javier Chamorro Ruales
SUPERIOR DE Director Nacional (E)
Alexander Cruz Martínez
ADMINISTRACIÓN Subdirector de Proyección Institucional
PÚBLICA Diana Marcela Bustamante Arango
Subdirectora Académica
Antonio Fernández Poyato
Director de Goberna. Escuela de política y alto gobierno
AUTORES
Manuel Pérez Yruela
Eduardo Wills Herrera
Andrés Bravo Morán
Francisco Taborda Ocampo
John Jairo Montoya Rivera
EQUIPO EDITOR
Subdirección de Proyección Institucional
Javier Gacharná Muñoz

Blanca Elsy Zabala
Isabel Cristina Garcia C.
James Rey Alba
Cristobal Gomez Reina
Yandri Marcela Gutierrez
Yolanda Nuñez Arias

Diseño y diagramación
ISBN: 978-958-652-933-4
Bogotá, 2018
Contenido
Prólogo 6
Estrategias de innovación para la gobernanza de la paz

territorial. Una propuesta para el desarrollo rural con
enfoque territorial en Colombia, en el contexto de la
aplicación de los acuerdos de paz 12
Antecedentes y objetivos 13
La gestación del proyecto 13
El mundo rural colombiano: un territorio desfavorecido

que necesita reparación 16
¿Por qué la metodología Leader? 18
Componentes de la Política de Desarrollo Rural

con Enfoque Territorial 22
El Programa Leader 31
El papel de la ESAP en una política de desarrollo

rural con enfoque territorial 40
Conclusiones y recomendaciones 43
Bibliografía 47
Gobernanza para la paz: nuevas reglas de juego para la
reconstrucción del tejido institucional 53
Gobernanza, gobernabilidad y buen gobierno:

definiciones y enfoques en la gestión del saber
administrativo público 54
El fortalecimiento institucional 63
La reconstrucción del tejido institucional 69
Bibliografía 71
Demandas conflictivas de los acuerdos de paz 75
Introducción 76
El Salvador 78
El caso Colombia 84
Conclusiones 88
Bibliografía 93
Epílogo 95
Prólogo
6
A lo largo de su trayectoria, la Escuela Superior de Administración
Pública - ESAP, ha sido participe de momentos determinantes para la
historia de Colombia. Uno de estos momentos es el camino que re-
corremos hoy todos los colombianos hacia la construcción de una paz
estable y duradera.
Si bien, esta no es la primera vez que la paz aparece como parte de la

agenda de un programa de gobierno, sí es la primera vez, que se con-
sidera el eje fundamental alrededor del cual se articula el conjunto de
acciones del Ejecutivo; por ende, es ineludible sentar las bases institu-
cionales de un nuevo país en torno a este tema.
Por este motivo, la ESAP, desde la Dirección Nacional, puso su capaci-

dad institucional y su doble carácter de academia e institución pública
al servicio de la obligación constitucional de la paz. Camino que atiende
los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018: Todos
por un nuevo país – paz, equidad y educación y a la necesidad de que
cada ciudadano/a e institución se involucren activamente en la cons-
trucción de la paz.
Desde el primer momento, la ESAP comprendió y asumió la importancia

de aportar a este proceso desde su campo de conocimiento, por ello,
orienta su trabajo en la búsqueda del cómo conciliar la misión institucio-
nal con los desafíos que implicaban el camino hacia la paz. Es así como,
desde el 2015, puso su capacidad institucional a disposición del pro-
ceso de paz para asumir con rigor y optimismo su papel en el naciente
proceso; su doble naturaleza le bosquejó el camino a seguir.
Adicionalmente, se identificaron otras necesidades, verbigracia, el forta-

lecimiento de los contactos interinstitucionales que le permitieran ela-
borar una cartografía de las tareas de otros entes públicos y privados
y, al mismo tiempo, mirar hacia el interior de la entidad para rescatar la
trayectoria de las diferentes unidades de cara a asumir un reto de esta
magnitud.

7
En medio de este proceso, en la ESAP idearon y trazaron un conjunto
de acciones que le permitieron aportar a la cimentación de la paz, dado
su cariz de alma mater de la administración pública en el país. Frente a
este gran desafío, es menester confesar que; pese al entusiasmo y el
acervo administrativo y académico que acompañaba a directivos y cola-
boradores, hubo momentos en los que las dudas ganaban terreno y los
responsables de la tarea debían repensar los alcances de sus acciones.
Había dudas acerca de si el sueño de dejar atrás tantos años de conflic-

to quedaría frustrado una vez más. Pero pudo más el compromiso y las
ganas de aportar a un país que clamaba por escenarios de tranquilidad
en los cuales se pudiera construir un país nuevo, donde la educación y
equidad fuesen puntos de partida para todos.
Asimismo, gracias al trabajo realizado en la institución y a los debates

que se venían dando en las aulas, en los grupos de investigación, en las
capacitaciones y en el trabajo con alcaldes y gobernadores, entre otros,
se vislumbraron otros ejes temáticos que son fundamentales, y que, por
ende, deben guiar el trabajo para contribuir a la construcción de esa paz
estable y duradera que tanto anhela Colombia.
En medio de este esfuerzo institucional se contó con la suerte de en-

contrar aliados estratégicos que se unieron a la misión. Uno de estos
asociados fue la comunidad internacional, que aportó experiencia y co-
nocimientos de muchos procesos de paz, de las concepciones y meto-
dologías de negociación, del papel de los diferentes niveles del Estado,
de la necesidad de involucrar a la sociedad civil y de la importancia de
recuperar del tejido social en el postconflicto. Estos apenas son algunos
de los temas en los que la comunidad académica internacional e institu-
cional estuvo atenta a acompañarnos.
En este camino, los primeros pasos se dieron con el apoyo de Goberna

Escuela de Política y Alto Gobierno Instituto Universitario de Investiga-
ción Ortega y Gasset de España, a través del convenio suscrito entre la
Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) y Goberna América
Latina; y como fruto de este trabajo se presenta el primer capítulo del
presente libro, titulado Estrategias de innovación para la gobernanza
de la paz territorial. Una propuesta para el desarrollo rural con enfoque
8 para la paz.
territorial en Colombia, en el contexto de la aplicación de los acuerdos
de paz1. Las ideas plasmadas en este acápite pueden sintetizarse en tres
puntos: primero, la apuesta por y para la paz ha de ser territorial con un
involucramiento del más alto nivel del gobierno; segundo, participación
de actores locales, es decir, aplicar el concepto de gobernanza; tercero,
fortalecimiento institucional en el territorio, es decir, contribuir a la con-
solidación de un Estado local que involucre a las comunidades y ofrezca
salidas efectivas a sus necesidades.
A partir de los avances que institucionalmente se realizaron con el apor-

te de Goberna, se abordó el reto de construir un proyecto que tuviera la
solidez teórica que corresponde a una institución de educación superior
y, al mismo tiempo, que generara metodologías que interpreten de ma-
nera simultánea lo teórico y lo práctico de cara a los territorios. Para ello,
Goberna señaló varios caminos que se constituyeron en imperativos y
guía de acción.
De igual forma, estaban las luces que aportaba y determinaba el de-

rrotero de la paz enunciado en el Plan de Desarrollo 2014 – 2018,
sumadas a las indicaciones de Goberna. Haciendo acopio del acervo
académico y de asesorías de la ESAP, se dio forma a la estrategia con
la que se podría llegar a los municipios afectados por el conflicto, los
cuales tienen una debilidad institucional acumulada durante décadas.
Ya en el capítulo Gobernanza para la paz: nuevas reglas de juego para la

reconstrucción del tejido institucional se muestra ese ejercicio teórico
que inicia en la ESAP y que continúa con otro de sus aliados fundamen-
tales: el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (Fodesep), entidad
que ha sabido interpretar y llevar al terreno las reflexiones y aspiraciones
institucionales de la escuela. Capítulo, en el que el lector encontrará el
tránsito de gobernabilidad a gobernanza, así como las nociones de buen
1 Este capítulo corresponde a una versión revisada por el profesor Manuel Pérez Yruela
del libro Estrategia de Innovación para la gobernanza de la paz territorial. Publicado en
el año 2015 por Goberna América Latina y Goberna Colombia. Fruto del trabajo reali-
zado por el profesor Manuel Pérez Yruela del Instituto de Estudio Sociales Avanzados
del CSIC, por el profesor Eduardo Wills, de la Universidad de los Andes, y por Andrés
Bravo del equipo Goberna, en el marco del convenio suscrito entre la Escuela Superior
de Administración Pública (ESAP) y Goberna América Latina.

9
gobierno, rendición de cuentas y participación ciudadana; entrelazadas
tanto en la concepción como en práctica de lo que ha sido el proyecto
Gobernanza para la paz.
En este proceso, una preocupación de la Dirección Nacional de la ESAP

fue, ha sido y seguirá siendo aportar a la construcción de un Estado
fuerte en sentido administrativo en el ámbito territorial. Ser parte de la
firme convicción, según la cual, sentar las bases para la consolidación
de una gestión pública eficiente, eficaz y participativa en los pequeños
municipios es condición necesaria para asumir los retos del actual mo-
mento histórico. Por ello, se introduce el concepto central de fortaleci-
miento institucional.
La alianza con Fodesep permitió el paso de la construcción del proyecto

‘Gobernanza para la paz’ a su puesta en escena en pequeños munici-
pios afectados por el conflicto con la aspiración de prepararlos para el
posconflicto y la paz. Tras un proceso detallado de revisión de bases
de datos, de elaboración de criterios y de compartir información con
varias instituciones y centros de investigación, en el 2016 se inició con
100 municipios y la aspiración de acompañar a esos entes territoriales
durante tres años consecutivos hasta terminar en un proceso de evalua-
ción en 2018. Sin embargo, la consolidación del proyecto y la respuesta
alentadora de las administraciones locales ha permitido dos momentos
de crecimiento.
Un primer momento es que, frente a las continuas solicitudes de alcal-

des de todo el país, en el primer semestre de 2017 se amplió el pro-
yecto de 124 municipios, a 224, catalogados en las categorías quinta
y sexta. En el segundo semestre, luego de un esfuerzo institucional de
diferentes órdenes, se incluyeron 176 nuevos municipios, llegando a
un gran total de 400, situados en 30 departamentos de las seis regio-
nes del país.
Una tercera alianza, fue la que realizó la ESAP con el Centro de Investi-
gación y Educación Popular (Cinep), en el marco de la cual se construyó
un fructífero diálogo académico. El capítulo tres hace un balance de la
implementación de los acuerdos de paz, poniendo en evidencia que en
la región los procesos de paz pasaron por inconvenientes similares a
10 para la paz.
los del orden nacional, por lo cual es muy importante aprender de esas
experiencias.
En esta tercera alianza, la ESAP aportó a la consolidación de la paz,

organizando e impartiendo cursos de capacitación sobre: Constitución
Política; funcionamiento del Estado; derechos humanos y sus mecanis-
mos de protección; participación ciudadana y reconciliación; dirigidos a
las personas en proceso de dejación de armas en las Zonas Veredales
Transitorias de Normalización. El lector encontrará dos anexos en los
que se muestra el material con el que se orientó el curso y las memorias
que dan cuenta del proceso.
La ESAP ha asumido el compromiso institucional y académico de pensar

y aportar en concreto y en terreno a la consolidación de la paz. La ins-
titución pondrá toda su capacidad organizativa para que ese esfuerzo
perdure y la paz se convierta en una forma de vida.

11
Estrategias de
innovación para
la gobernanza de
la paz territorial.
Una propuesta para el
desarrollo rural con enfoque
territorial en Colombia, en el
contexto de la aplicación de
los acuerdos de paz2
Autores
Manuel Pérez Yruela
Instituto de Estudios Sociales Avanzados, CSIC, España.
Eduardo Wills Herrera

Universidad de los Andes, Colombia
Andrés Bravo Morán

Goberna-Fundación Ortega Marañón, España.
Marzo de 2018
2 Este capítulo corresponde a una versión revisada por el profesor Manuel Pérez Yruela
del libro Estrategia de Innovación para la gobernanza de la paz territorial. Publicado en
el año 2015 por Goberna América Latina y Goberna Colombia. Fruto del trabajo reali-
zado por el profesor Manuel Pérez Yruela del Instituto de Estudio Sociales Avanzados
del CSIC, por el profesor Eduardo Wills, de la Universidad de los Andes, y por Andrés
Bravo del equipo Goberna, en el marco del convenio suscrito entre la Escuela Superior
de Administración Pública (ESAP) y Goberna América Latina.
Antecedentes y objetivos
El objetivo de este trabajo es presentar una síntesis de los resultados de
un proyecto fruto de la colaboración entre la Escuela Superior de Admi-
nistración Pública de Colombia (ESAP) y el programa Goberna América
Latina, que depende del Instituto Universitario de Investigación de la
Fundación Ortega Marañón de España. La finalidad del proyecto fue
argumentar y concretar una propuesta de política de desarrollo rural con
enfoque territorial (DTR, en adelante) para Colombia, en el contexto de
la aplicación de los acuerdos de paz.
La gestación del proyecto

El primer antecedente del proyecto fue una sesión de trabajo celebrada en
Córdoba (España), con asistencia de representantes de la dirección de la
ESAP y Goberna3, que tuvo lugar en mayo de 2015.
En primer lugar, el objetivo del encuentro fue conocer y debatir la ex-

periencia europea de DTR, conocida también como programa Leader,
tanto desde el punto de vista de la metodología de su aplicación como
de sus resultados prácticos. En segundo lugar, analizar la posibilidad de
proponer un modelo de DTR para Colombia −inspirado en esta expe-
riencia− y el papel que podría corresponder a la ESAP en ese proyecto.
En esa sesión, la exposición y análisis de la metodología de aplicación

del Programa Leader, con sus aspectos positivos y negativos, tuvo lugar
durante un taller realizado en la sede del Instituto de Estudios Sociales
Avanzados (Iesa), dependiente del Consejo Superior de Investigaciones
Científicas. Se trata de un centro de investigación con amplia experien-
3 La sesión se celebró el 21 de mayo. A ella asistieron por parte de la ESAP su entonces

Director, D. Alejandro Larramendi y D. Fernando Puerto, Subdirector de Proyección Ins-
titucional. Por parte de Goberna, su Director, D. Antonio Fernández Poyato y el Prof.
Fernando Cepeda Ulloa, Presidente de Goberna Colombia. Por parte del IESA, el Prof.
Manuel Pérez Yruela, al que acompañó el Dr. Melchor Guzmán Guerrero, especialista en
desarrollo rural de la Agencia Andaluza de Gestión Pesquera y Agraria (AGAPA).

13
cia investigadora en DTR y en evaluación de los resultados de la aplica-
ción del programa Leader.
Los resultados prácticos se expusieron durante la visita a una de las

primeras regiones andaluzas en la que se aplicó el programa Leader: la
comarca de las Sierras Subbética de la Provincia de Córdoba4. Allí tuvo
lugar un encuentro con empresarios de la comarca y responsables del
programa, quienes expusieron in situ los efectos que estaba teniendo, a
saber: en la generación de actividad económica y de empleo −en espe-
cial en el sector agrario y agroindustrial−, en la mejora de la imagen y en
la proyección exterior de la comarca y en el incremento del turismo y de
otras actividades conexas con este renglón productivo. El municipio en
el que se celebró el encuentro −el más pequeño de la comarca− contaba
con un hotel, dos industrias queseras y algunas iniciativas más impulsa-
das por el programa.
En el intercambio de opiniones que los miembros de la ESAP, Goberna

y el Iesa mantuvieron, se llegó a la conclusión de que la metodolo-
gía del programa Leader podría ser útil para Colombia5, especialmente
porque en ese momento los acuerdos de paz se estaban negociando.
El argumento principal que podía justificar esa utilidad consistía en
que Colombia tenía el gran reto de generar las condiciones para la
construcción de una paz sostenible e incluyente en el corto y mediano
plazo, con la colaboración del Estado, la sociedad civil y la empresa
privada. Parte muy importante de esa dinámica debía ser el impulso de
un proceso de desarrollo económico y social en los territorios rurales
del país, en algunos de los cuales surgió el conflicto, para revertir las
tendencias históricas de abandono hacia ellos y de privilegio hacia los
sectores urbanos y modernos de la sociedad y la economía. Se consta-
4 El encuentro se celebró en Zuheros, primer municipio de la comarca en el que se ubicó

la oficina de gestión del Programa.
5 Ha habido varios encuentros y proyectos en los que se ha tratado el tema de la aplica-
ción del Programa Leader n América Latina y se han puesto en marcha experiencias de
aplicación en varios países. M. Pérez Yruela, coautor de este trabajo ha participado en
varios de ellos que se reseñan con detalle en Pérez Yruela, M. et. al. (2016), El enfoque
territorial del desarrollo en zonas rurales: de la teoría a la práctica, en Ortega, A. C. y E.
Moyano, eds., Desarrollo en territorios rurales. Estudios comparados en Brasil y España.
Campinas, Alinea Editora: 25-74.
14 para la paz.
tó, además, que la ESAP, por su implantación en casi todo el territorio
de Colombia y su misionalidad, podía tener un papel relevante en la
ejecución de la propuesta. De todo esto surgió la idea de un convenio
de colaboración entre la ESAP y Goberna para presentar una propues-
ta inspirada en la concepción del DTR que tiene la metodología Leader,
entre otras cosas.
Una parte del convenio estuvo dedicada a la realización de esa contri-

bución, a través de dos objetivos. El primero era argumentar y concretar
la propuesta en el contexto de las lecciones aprendidas de su aplicación
en otros casos. El segundo era comprobar en experiencias piloto en los
municipios de San Agustín (Huila) y San Carlos (Antioquia) las posibilida-
des y dificultades para aplicarla en sus respectivos territorios. Para ello,
el equipo de trabajo de Goberna, acompañado de técnicos de la ESAP,
se desplazó a esos municipios y llevó a cabo entrevistas individuales y
grupales con responsables de la municipalidad, de sectores productivos
y de asociaciones civiles. Como complemento de esta información, se
analizó la información que proporcionaban los Planes de Desarrollo Mu-
nicipal de cada municipio6. Con ello se trataba de comprobar de manera
directa los problemas y limitaciones que los ciudadanos entrevistados
percibían para el desarrollo de sus territorios y las demandas que ele-
vaban para resolverlos. También se trataba de ver la aceptación que la
metodología Leader tendría en caso de aplicarse. Para presentar los re-
sultados del proyecto, la impresión que recogió el equipo Goberna, en
el taller que se realizó con representantes de esos municipios, es que la
aceptación era razonablemente buena7 .
6 El convenio ESAP-Goberna se desarrolló desde octubre a diciembre de 2015. El resul-

tado detallado de todo este trabajo puede consultarse en los documentos entregados a
la ESAP sobre este proyecto.
7 Las conclusiones de estas visitas a los municipios pueden verse en los documentos en-
tregados por Goberna a la ESAP, especialmente los titulados Estrategia de intervención
territorial en los municipios de San Agustín (Huila) y San Carlos (Antioquia).

15
El mundo rural colombiano: un
territorio desfavorecido que
necesita reparación
El segundo antecedente y el más importante es que Colombia necesita

dar un impulso al DTR a la vista de los problemas reconocidos del mun-
do rural. Para subrayar esta necesidad basta con recordar algunos de los
datos que describen esa situación.
De acuerdo con el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo

2104-2018 (PND), Colombia es uno de los países más desiguales del
mundo en materia de distribución de ingresos. En este sentido, el do-
cumento señala “que los avances sociales y económicos logrados por
el país no han sido suficientemente homogéneos territorialmente y se
concentran en las regiones con dinámicas económicas más sólidas o con
ventajas de localización geográfica. También en las regiones con mejores
condiciones de seguridad, y en aquellas con mayor integración con los
principales circuitos económicos y núcleos de desarrollo. Todo lo ante-
rior ha configurado significativas brechas entre las regiones y propiciado
un patrón de desarrollo altamente desbalanceado e inequitativo que
ubica a Colombia octavo entre los países con mayores desigualdades
regionales”.
El Censo Nacional Agropecuario en 2014 (Dane, 2014), muestra datos

como los siguientes: en Colombia existen dos millones setecientos mil
productores rurales de los cuales un tercio son mujeres. Las condiciones
de pobreza siguen siendo dramáticas. El índice de pobreza multidimen-
sional en las áreas rurales de Colombia alcanzó el 44%. Solamente el
15% de los productores rurales recibieron asistencia técnica cualificada
y solamente el 16 % demandaron crédito para sus productos. Única-
mente el 26% contaban con maquinaria. Por ello, los índices de produc-
tividad no son los mejores. El 64% de los productores destinaba una
parte de sus predios para producir alimentos para su autoconsumo, el
68% se asentaban en áreas menores a las cinco hectáreas y el 73% dijo
no pertenecer a ningún tipo de asociación.
16 para la paz.
El analfabetismo disminuyó respecto al censo de 2005, pero el 11 %
de los adultos mayores de 17 años aún son analfabetos. En cambio, la
situación de salud mejoró al tener una cobertura del 94 % de la pobla-
ción. Sin embargo, el 56% de los habitantes rurales no tienen acceso al
agua potable y el 24% habita en viviendas con condiciones inadecuadas.
En Colombia, una importante masa de población campesina que vive en

las zonas rurales lo hace en difíciles condiciones. Tiene escasos recursos
de todo tipo para dinamizar sus explotaciones. Afronta dificultades para
poner en el mercado sus productos por déficits asociativos, por falta de
infraestructuras apropiadas o por malas vías de comunicación. Cuenta
con pocas oportunidades que ofrecer para que se produzca el relevo ge-
neracional en las explotaciones productivas y los jóvenes puedan realizar
un proyecto de vida en esas zonas. Frente a un sector agroforestal y ga-
nadero tecnificado, moderno e insertado en los mercados nacionales e in-
ternacionales, que posee medios para defenderse, está el sector campesi-
no que necesita de una ayuda focalizada para desarrollarse, para mejorar
sus explotaciones y para organizarse mejor para defender sus productos
en los mercados. En definitiva, pasar de una agricultura campesina de
pequeña escala, entre el autoconsumo y la producción para el mercado, a
una agricultura familiar moderna y plenamente insertada en los mercados.
La visita del equipo de Goberna a los municipios de San Agustín y San

Carlos sirvió para confirmar estas observaciones. Como se escuchó de
boca de representantes de grupos de productores en los dos municipios
visitados, los campesinos reconocen estos problemas y han hecho ya
esfuerzos importantes para afrontarlos colectivamente, pero igualmente
señalan las carencias que aún tienen para poder avanzar en el proceso
de modernización aún pendiente de completar. Esto les hace contem-
plar con cierto pesimismo el futuro de las zonas rurales como espacio
atractivo para que las nuevas generaciones puedan desarrollar en este
su proyecto de vida. Para reducir esta brecha de desarrollo, es necesario
focalizar sobre los territorios políticas de desarrollo rural y territorial,
que contemplen de forma integrada todos esos problemas y ofrezcan
vías para resolverlos.
El citado PND señala también que “la violencia crónica y el conflicto

social han sido causas determinantes para mantener niveles altos de

17
pobreza en la periferia rural, precisamente en aquellos departamentos
que se han visto retrasados en su proceso de desarrollo frente al pro-
medio nacional. Es decir, las condiciones de marginalidad y pobreza en
las regiones son a su vez causa y consecuencia del prolongado conflicto
armado en el país”.
La persistencia de la desigualdad social y territorial y de sus consecuen-

cias violentas hace ver que Colombia atiende a la solución de estos gra-
ves problemas o pone en riesgo su propio futuro. La eliminación de ese
riesgo reclama la necesidad de reformas estructurales sobre el modelo
de desarrollo que logre una redistribución significativa del gasto social
hacia los sectores más pobres, las regiones periféricas y la generación de
empleo en el sector formal.
A modo de ejemplo, un líder reconocido en una localidad muy afecta-

da por el conflicto8 dijo que este tuvo su origen en la desigualdad, la
pobreza y la falta de oportunidades que sufría la gente. Por eso, la paz
territorial tiene que basarse en la reconstrucción económica y social de
los territorios, en satisfacer las necesidades que la gente ha tenido siem-
pre y en saldar la deuda histórica que la nación tiene con ellos. Para la
reconciliación, agregó este líder social, no basta con que los victimarios
pidan perdón, ni con la participación en los talleres que se convoquen
para avanzar en ese proceso; hace falta también atender a los ciudada-
nos y ayudarles a resolver sus problemas.
Por todo lo anterior, el DTR puede considerarse en Colombia como una

de las reparaciones más importantes a la que la justicia transicional −que
se analiza en otro capítulo de este libro− tiene que hacer frente.
¿Por qué la metodología Leader?
La necesidad de abordar esa reparación era un reto ya recogido en las

bases del Plan Nacional de Desarrollo 2104-2018 (PND) de Colom-
bia, que literalmente dice lo siguiente: “Las apuestas para transformar
8 Entrevista realizada en la municipalidad de San Carlos, Antioquia
18 para la paz.
el campo colombiano responden a que las brechas entre las zonas ur-
banas y las rurales en materia de indicadores sociales son significativas.
En el campo se concentran los principales problemas de pobreza, falta
de educación y falta de infraestructura; además, muchos de los pro-
blemas de violencia y narcotráfico se sufren en mayor medida en las
zonas rurales. Para consolidar la paz en el territorio, Colombia necesita
una estrategia integral de transformación del campo, que lo atienda y
lo modernice… articulando las políticas agropecuarias a un programa
más amplio de desarrollo rural que garantice la calidad de vida de los
habitantes rurales”. En consecuencia, el tercer objetivo del plan es: “Re-
ducir las desigualdades sociales y territoriales entre los ámbitos urbano
y rural, mediante el desarrollo integral del campo como garantía para la
igualdad de oportunidades”.
Los Acuerdos de Paz de 2016 reforzaron y concretaron ese objetivo. En

el primer punto de los acuerdos, dedicado a la Reforma Rural Integral, el
apartado 1.2 se refiere a los Programas de Desarrollo con Enfoque Te-
rritorial (Pdet). Estos programas se concretarían en los planes de acción
para el desarrollo rural, focalizados en zonas o territorios seleccionados
para ello, que tuvieran en cuenta las características y necesidades que
tienen de todo tipo. La realización de estos planes debería basarse, se-
gún recoge el punto 1.2.4, en un proceso participativo de colaboración
público-privada y, para ello, en la creación de instancias de decisión en
los diferentes niveles territoriales. Entre sus funciones está definir las
prioridades del territorio en los Planes Nacionales para la Reforma Rural
Integral, previstos en el apartado 1.3.
Es oportuno anticipar aquí resumidamente las características del progra-

ma Leader9, que ampliaremos más adelante, para ver hasta qué punto se
acerca a esos objetivos. Se trata de una metodología de intervención que
propone un modo de gobernanza del DTR, basado en la participación de
los actores locales a través de los Grupos de Acción Local (también pue-
den recibir otros nombres, por ejemplo, Organizaciones Locales de Desa-
rrollo Territorial, Oldet). Estos grupos son las entidades responsables de
planificar y activar el desarrollo socioeconómico de los territorios en los
9 Acrónimo de la expresión francesa “Liaisons Entre Activités de Developement de L’Eco-

nomie Rural” (Relaciones entre Actividades de Desarrollo de la Economía Rural).

19
que actúan, de involucrar a la población en ese proceso y de seleccionar
los proyectos a los que se asignarían los fondos públicos que gestionan.
En ellos participan actores públicos, privados y sociales, procurando que
estén representados todos los intereses. Trabajan con un enfoque flexi-
ble para adaptarse a las condiciones de cada territorio, participativo y as-
cendente, promoviendo la innovación y apoyándose en redes con otros
grupos para enriquecerse con la experiencia compartida. Finalmente, el
Estado debe poner a disposición de los territorios fondos públicos para
cofinanciar proyectos productivos, en el marco de los programas de de-
sarrollo, en cuya gestión intervienen los Grupos de Acción Local.
De acuerdo con las características anteriores, la metodología Leader

puede ser apropiada especialmente para la realización de los Programas
de Desarrollo con Enfoque Territorial antes citados, ya que coinciden
algunos aspectos importantes (enfoque territorial, participación social,
descentralización, o instancias de decisión territorial).
No obstante, hay que tener en cuenta que la metodología Leader es el

último eslabón de la cadena de la política de DTR. Poner en marcha polí-
ticas con ese objetivo requiere de acciones previas y complementarias sin
las cuales ese eslabón carecería de eficacia. Primero, las acciones sobre
los territorios requieren de una acción coordinada de los distintos niveles
de gobierno (nacional, departamental y local), que garanticen una inter-
vención integrada y focalizada en ellos, teniendo en cuenta la diversidad
de situaciones en que se encuentran y de las demandas de la población.
Esto implica un reajuste institucional que facilite esa coordinación de la
acción de gobierno tanto en el nivel territorial como en el sectorial. Se-
gundo, requiere del fortalecimiento de la capacidad institucional munici-
pal y regional y del fortalecimiento de la sociedad civil, para que se invo-
lucre y participe en todos los aspectos del desarrollo de sus territorios.
Tercero, todo ello necesita de un conjunto de metodologías y herramien-
tas que promuevan y faciliten estos procesos de fortalecimiento social
e institucional para el DTR. Para esto es necesario, dependiendo de las
carencias existentes en los territorios, contar con un sistema de acompa-
ñamiento que apoye a las instituciones y a la sociedad en esos procesos.
En el caso colombiano, este esfuerzo habría que realizarlo a partir de

un marco institucional precario, que en algunos casos ha sido afectado
20 para la paz.
seriamente, especialmente en los ámbitos local y regional. La debilidad
institucional es particularmente grave en los municipios más rurales
del país. En algunos territorios de Colombia, los grupos armados ilega-
les de todas las tendencias lograron modificar las estructuras políticas,
económicas y sociales, imponiendo órdenes locales de poder que han
provocado fracturas sociales y procesos de desplazamiento, los cuales
han tenido repercusiones sociales y económicas muy graves. Entre las
primeras, las derivadas de la violencia en todas sus dimensiones y su
influencia en el deterioro de la cohesión social en los ámbitos colectivo,
vecinal y familiar. Entre las segundas, el deterioro o pérdida de viviendas,
cultivos, ganados, instalaciones e infraestructuras.
Por todo esto, para la puesta de una política de este tipo, el pre-
rrequisito prioritario es la consolidación y fortalecimiento de la ins-
titucionalidad local y regional en varios aspectos. Es necesario un
adecuado marco institucional local que garantice condiciones para
la efectiva y transparente inversión de recursos públicos, que logre
recuperar la confianza y la legitimidad del Estado frente a las comu-
nidades y que facilite la puesta en marcha de programas de DTR.
Sin ellos será difícil que prospere el esfuerzo de construcción de paz
sostenible en los territorios.
Esta prioridad en el ámbito local y territorial convoca a otras prio-

ridades en el ámbito nacional, sin las cuales aquella no se podría
conseguir. Primero, se requiere afianzar la presencia legítima del Es-
tado como un todo, a partir de un plan de actuación que reduzca las
carencias y desigualdades territoriales en materia de servicios pú-
blicos e infraestructuras. Segundo, se requiere garantizar el acceso
a la justicia, a la resolución de conflictos por vía pacífica y apoyar la
construcción de los procesos de reconciliación. Tercero, es necesa-
rio formalizar y garantizar los derechos de propiedad sobre la tierra
rural, la titularización de los predios de las economías campesinas
y de colonización y agilizar el proceso de restitución de tierras. La
formalización de las reservas campesinas es otro aspecto de gran
importancia para un DTR más equitativo. Este esfuerzo implica una
verdadera redistribución del gasto público y de la inversión pública y

21
privada hacia los municipios rurales del país, especialmente hacia los
sectores campesinos, indígenas y afrocolombianos, afectados por el
conflicto, la violencia y el desplazamiento masivo de población.
Por lo anterior, la metodología Leader no se presenta en esta propues-

ta de forma aislada y descontextualizada. Se muestra en el contexto
de los prerrequisitos institucionales para que ese último eslabón de
la cadena del DTR pueda desplegar su potencial. También se exhibe
en el contexto de la precariedad institucional y de los problemas y
desigualdades del mundo rural colombiano al que va dirigida. Todo
esto debe ser tenido en cuenta en los componentes de la política de
DTR, tema al que se dedica el apartado siguiente.
Por otra parte, la intención de esta propuesta no es que esta metodo-

logía se aplique exactamente igual que en el caso europeo. Se presenta
como un modelo de referencia que debe adaptarse a la institucionalidad
de cada país y a las características de sus territorios rurales, por lo que
puede recibir cualquier otro nombre.
El trabajo se estructura en cuatro partes, además de esta introducción.

En la segunda, como se acaba de decir, se exponen los componentes
principales de la política de DTR, a la luz de las lecciones aprendidas
de su aplicación en otros casos. En la tercera se expone con detalle la
metodología del programa Leader. En la cuarta se analiza el papel que
puede corresponder a la ESAP en la propuesta. En la quinta se recogen,
a modo de síntesis, las principales recomendaciones de la propuesta.
Componentes de la Política de
Desarrollo Rural con Enfoque
Territorial
Los esfuerzos de las ciencias sociales, especialmente la nueva socio-

logía económica y la economía regional −en su propósito de hacer ver
hasta qué punto la perspectiva territorial es necesaria para entender y
22 para la paz.
gestionar los procesos de cambio y desarrollo socioeconómico−, cuen-
tan con bastante tradición, pero no han logrado que sus aportaciones
se hayan tenido en la consideración que merecen en las políticas públi-
cas para el desarrollo10.
La primera y más antigua de esas aportaciones es sin duda la denuncia

de las desigualdades territoriales, como efecto de la dinámica de con-
centración propia del modelo dominante de economía de mercado, que
han generado grandes desigualdades y conflictos sociales. Esto ha ser-
vido para que la cohesión territorial sea considerada hoy como parte de
la cohesión social. La segunda es haber señalado convincentemente que
la economía, al ser parte de la vida social, no puede explicarse sólo por
las reglas universales que la teoría económica hegemónica pretende. Al
contrario, la acción social económica está orientada de acuerdo con los
valores de la sociedad en la que se produce y en la que está enraizada y
no sólo de acuerdo con las exigencias universales de la conducta intere-
sada y racional que se le supone al homo economicus. El actor econó-
mico actúa condicionado por su enraizamiento en la trama de relaciones
sociales a la que pertenece. Por tanto, puede optar por un curso de
acción guiado por la racionalidad económica o por otro tipo de raciona-
lidad. Un corolario de esta aportación es que la activación e inducción
de procesos de crecimiento económico y desarrollo territorial sólo se
producirán si se facilita el que los requerimientos sociales, culturales e
institucionales necesarios para ello sean compatibles con los existentes
en el territorio o se puedan inducir en este a través de un proceso de
intervención que los promueva o acelere.
El concepto de capital social es otro de los aportes que apunta a la impor-

tancia de las redes sociales, la asociatividad y la confianza como elemen-
tos que favorecen el desarrollo económico y del que los territorios están
desigualmente dotados. Finalmente, hay que subrayar la aportación de la
teoría de la construcción social de la realidad, que ha desarrollado nue-
vas interpretaciones de las relaciones entre agente y estructura, que dan
10 El contenido de este apartado se basa en las fuentes que se citan en la bibliografía, pero
especialmente en el reciente trabajo de síntesis y crítica sobre el estado de la cuestión
de Pérez Yruela, M. et. al. (2016), El enfoque territorial del desarrollo en zonas rurales:
de la teoría a la práctica, op. cit.

23
cabida a la capacidad de los actores sociales para interaccionar entre sí
y con las estructuras sociales produciendo su transformación. Ha dado
así entrada a la participación social y al empoderamiento de los actores
sociales comprometidos con sus territorios en los procesos de cambio
social de abajo a arriba, entre otros los relacionados con el desarrollo
económico territorial. Todo esto ha hecho que el DTR haya adquirido
credibilidad y haya crecido a su alrededor un movimiento11 para impulsar
su puesta en práctica. El DTR es una política pública en la que se ma-
terializa la voluntad real de los gobiernos que la adoptan por reducir las
desigualdades territoriales y mejorar la cohesión social.
Se da la paradoja según la cual el DTR requiere de condiciones exigentes,

pero se debe aplicar sobre todo en territorios en los que por razones di-
versas es más difícil que estas condiciones estén presentes, especialmen-
te las económicas, institucionales y sociales que son las que dependen
de ellos. La solución de la paradoja en estos dos aspectos sólo es posible
si la política de DTR se pone en práctica con medidas de acompañamien-
to y asesoramiento cercano a los territorios, por personal especializado
y entrenado para ello. En cuanto a las condiciones institucionales, buena
parte de ellas son competencia del Estado que debería asumir como pro-
pia esta política y hacer las modificaciones institucionales necesarias para
aplicarla, si bien estas solas no son suficientes. Es necesaria la concurren-
cia de la sociedad civil y de los actores económicos locales.
El DTR acaba siendo el resultado de la confluencia en los territorios de

tres vectores. Primero, las políticas públicas y acciones que llegan des-
de el Estado a los territorios, relacionadas con su desarrollo económico
(infraestructuras, inversiones) y con el bienestar de los ciudadanos (edu-
cación, sanidad, servicios sociales, vivienda). Segundo, la capacidad de
sus habitantes para poner en valor los recursos endógenos y cooperar
de manera eficaz entre sí y con las instituciones para contribuir al desa-
rrollo. Tercero, una institucionalidad consolidada y legitimada, que surja
de la población y permita representar sus intereses ante otras instancias
11 Estos movimientos han surgido en torno a ambientes académicos e investigadores in-

teresados por los modelos económicos y sociales de desarrollo endógeno, desarrollo
local y enfoque territorial del desarrollo rural. También entre los agentes de desarrollo
territorial y rural que trabajan en grupos de acción local.
24 para la paz.
del sistema de gobernanza multinivel (municipal, regional o estatal), a la
vez que participe activamente en el proceso de desarrollo.
Hay ciertas lecciones aprendidas de experiencias habidas de casos de

DTR que apuntan a la necesidad de acometer cambios e innovaciones
en la manera en la cual esos tres vectores puedan terminar dándose la
mano, para producir el inicio del círculo virtuoso del desarrollo12.
En cuanto al primer vector, la lección más importante tiene que ver con
la percepción que tienen los habitantes de muchos territorios rurales
acerca de que las promesas de DTR suelen no cumplirse, especialmente
en las zonas rurales más necesitadas. Aseguran que se les convoca con
frecuencia a talleres y reuniones para hacer diagnósticos de la situación
de sus municipios y planes desarrollo, los cuales no han tenido conti-
nuidad ni han acabado en nada visible y concreto. Esta queja se ha oído
en los municipios visitados, si bien los entrevistados reconocen el valor
que sigue teniendo para ellos que se les siga convocando para hablar de
esos temas, aunque los resultados sean inciertos. Esta percepción des-
anima a los ciudadanos, mina su confianza en el futuro del desarrollo de
sus territorios y desacredita ante ellos el valor de esas promesas.
La segunda se relaciona con la visibilidad de la política de DTR. En mu-

chos países existen políticas de DTR que suelen estar dispersas entre
varios departamentos ministeriales u organismos públicos. Al no estar
ancladas todas en un mismo organismo −que refleje en su denomina-
ción el vector fuerza del DTR como política de Estado−, su visibilidad
política y social está reducida y, consecuencia de ello, su credibilidad
puede verse mermada. En países donde las desigualdades territoriales
son menores esto puede carecer de importancia. Sin embargo, allí, don-
de la reducción de los desequilibrios territoriales es un objetivo priori-
tario, como pudiera ser el caso de Colombia, la cuestión tiene suficiente
relevancia como para considerar la conveniencia de elevar la política
territorial a un rango acorde con su importancia.
12 En el caso de Colombia se pueden citar las experiencias previas de DTR del presidente
Virgilio Barco (1986-1990) conocida como Plan Nacional de Rehabilitación y la del pre-
sidente Álvaro Uribe (2002-2006) conocida como Estrategia Nacional de Consolidación
Territorial.

25
Otra lección aprendida, relacionada con la anterior, tiene que ver con la
concentración de las políticas de DTR en una sola instancia de coordi-
nación (ministerio único o superministerio que coordine a otros relacio-
nados con políticas de DTR), necesaria no sólo por razones de visibilidad
política y social. Lo es también porque puede resolver otro de los pro-
blemas que se señala con frecuencia de la aplicación de estas políticas.
Se trata de la dificultad para coordinarlas a la hora de llevarlas a los terri-
torios, lo que implica pérdida de eficacia y eficiencia, así como una defi-
ciente conexión con los territorios, muy sensibles a la existencia de esta
coordinación. La falta de coordinación en la aplicación de políticas de
DTR es uno de los obstáculos para su viabilidad, ya que lo recursos que
se dedican a ellas son por lo general escasos o en todo caso limitados,
lo que debería obligar a “hacer más con menos”, sacando más partido de
ellos al aplicarlos de manera coordinada.
Las políticas de DTR requieren de un sistema de gobernanza descen-

tralizado que empodere a las provincias o departamentos, a las manco-
munidades, a otras formas de agrupación de municipios y a los propios
municipios, en las cuestiones relacionadas con el desarrollo de los terri-
torios, que, además, faciliten la cooperación entre el sector público, la
sociedad civil y el sector privado. Se puede decir que la descentraliza-
ción es una cuestión necesaria (otra lección aprendida) para que el DTR
tenga la dinámica participativa y la eficacia que debe tener.
Además, para que las demandas y las iniciativas sociales provenientes

desde abajo para el desarrollo de los territorios encuentren respuesta en
las propuestas que llegan desde arriba a través de las políticas públicas,
es necesario que existan espacios de articulación en los que ambas co-
rrientes −la de abajo-arriba y la de arriba-abajo− puedan negociar y ajus-
tar sus expectativas. Por espacios de articulación se entiende un ámbi-
to de encuentro formalizado y sometido a reglas de funcionamiento y
toma de decisiones, verbigracia, entre un municipio, una mancomunidad
y un departamento, con la comunidad y el sector privado, para acordar
respuestas a demandas territoriales que esté en sus competencias po-
der atenderlas conjuntamente. Igualmente, continuando con el ejemplo,
tendrían que existir estos espacios entre el nivel departamental y el del
gobierno nacional. En otras palabras, en un sistema de gobernanza mul-
tinivel, es necesario que funcionen los procedimientos reglados de coor-
26 para la paz.
dinación entre ellos y con la sociedad civil y la empresa privada. Todo
esto se relaciona con las nuevas ideas acerca de la gobernanza y el buen
gobierno que se analizan en otro capítulo de este libro.
El segundo vector para el DTR es la capacidad de quienes viven en los

territorios para poner en marcha y mantener vivo el proceso de desarro-
llo. Al final, el futuro de los territorios rurales dependerá siempre de la
capacidad que tengan sus habitantes para añadir valor a sus actividades
agroforestales tradicionales y para ser capaces de iniciar otras nuevas,
aprovechando mejor sus recursos y ayudados por las políticas de DTR
que incentiven y faciliten las acciones necesarias para conseguirlo. Un
aspecto que facilita esto es que la sociedad mantenga un cierto grado
de identificación con su territorio, que lleve al compromiso de vincularse
a él y contribuir a su desarrollo.
Hoy se acepta que las identidades que podemos llamar territoriales y

culturales, a veces reforzadas por otras (género, etnia, lengua, clase so-
cial), son un fenómeno de origen complejo, manifestación inestable y
contenido múltiple. No obstante se acepta que, cuando existen, con-
tribuyen a que los procesos de DTR se pongan en marcha con más fa-
cilidad13. Por otra parte, las identidades abarcan generalmente espacios
más amplios que el de una sola localidad. Por eso, de la inicial noción
de desarrollo local −que inspiró los primeros pasos del DTR−, se ha ido
pasando a una visión más amplia del concepto de territorio, que hoy
tiende aplicarse a un conjunto de municipios o entidades de población
que comparten ciertos rasgos identitarios y también otros de carácter
geográfico, cultural y socioeconómico.
En suma, la lección aprendida es que en el enfoque territorial del de-

sarrollo resulta apropiado tener una visión amplia del concepto de te-
rritorio, no circunscrito sólo a lo local, procurando que la idea que se
tiene de este sea social y culturalmente construida y compartida, que
contenga en sí misma los límites geográficos de lo que esa comunidad
entiende por su territorio y que, de ser posible, incorpore dentro de
13 Sobre el tema de la identidad y su relación con el desarrollo puede verse Pérez Yruela,
M. (2014), Un relato sobre identidad y vida buena en Andalucía. Sevilla, Centro de Estu-
dios Andaluces, Colección Actualidad. Nº 70.

27
este núcleos de población que por su dinámica puedan servir de enlace
con el exterior. La articulación y fortalecimiento de redes sociales terri-
toriales, a través de programas como los que adelanta la Red Unidos de
Colombia, es necesario para reforzar los vínculos de identidad territorial.
El tercer vector, identificado como la consolidación y fortalecimiento de

la institucionalidad territorial, tiene en Colombia dificultades particula-
res. Como se ha dicho, las regiones afectadas por un prologando con-
flicto armado han visto mermada su capacidad institucional para sacar
adelante los planes de vida y de desarrollo de sus habitantes. Problemas
ya citados que se derivan de esta situación −como la cooptación por po-
deres fácticos del aparato estatal local, algunas veces armados; la apro-
piación clientelista o partidista del aparato público o gobiernos locales
que terminan por favorecer sólo a una parte de la población−, acaban
produciendo un mal funcionamiento endémico de la democracia local,
problema al que no es ajeno el sistema político nacional. Por ello, es im-
portante entender los órdenes políticos locales, los diferentes arreglos
en que se expresan en el poder local y vislumbrar cómo muchos grupos
poderosos no estarán dispuestos a cambiar el statu-quo que en este
momento los beneficia. La aceptación de la oposición política a través
del diálogo es crucial en este ejercicio, para lo cual se deben brindar los
espacios y las garantías necesarias. Al mismo tiempo, se debe actuar
en el mapeo y monitoreo de riesgos institucionales locales, en el forta-
lecimiento de las capacidades de gestión pública y en el desarrollo de
capacidades de los funcionarios y ciudadanos que trabajan por causas
públicas y en procura del control social.
La garantía y ejercicio positivo de los derechos fundamentales de los

habitantes de las regiones afectadas es parte fundamental del programa
de normalización del aparato estatal que se debe poner en marcha. Se
requiere de una presencia efectiva del aparato judicial y de mecanismos
alternativos de resolución y mediación de conflictos. De particular impor-
tancia es la normalización de los derechos de propiedad de los predios
rurales, en la que el fortalecimiento del catastro local es parte esencial.
Igualmente, el gobierno nacional deberá definir una política clara de bal-
díos, de territorios ambientales que requieren una reserva especial −tales
como las reservas campesinas− y de configuración y reconocimiento de
los cabildos indígenas y espacios vitales de la población afrocolombiana.
28 para la paz.
Una política de DTR debe basarse en una clasificación de los territorios
en función de diversos indicadores de necesidades, problemas y poten-
cialidades, para adaptarla en función de las características y necesida-
des de estos. En el caso de Colombia ya existen tipologías como la de
municipios de consolidación o las que elabora la Dirección Nacional de
Participación, que pueden servir de base a este objetivo.
Para impulsar y liderar el proceso de DTR, otra de las lecciones apren-

didas está relacionada con el hecho de que uno de los actores princi-
pales tenga personalidad jurídica propia, a fin de que integre a la mayor
parte de los otros actores presentes en el territorio (asociaciones de
productores; representantes gremiales, empresariales y sindicales; aso-
ciaciones vecinales, civiles y culturales; entidades bancarias presentes
en el territorio; municipalidades y departamentos). Sus competencias y
funcionamiento podrían seguir las pautas de otras experiencias como
la europea en los Grupos de Acción Local (GAL), que se describen con
detalle en el apartado siguiente, destacando entre estas la importancia
del equipo técnico en el que deben apoyarse estas estructuras para fijar
y desarrollar sus objetivos.
En las entrevistas realizadas durante las visitas a los municipios, uno

de los obstáculos más importantes que se ha señalado para lograr que
los actores sociales se comprometan e involucren en el desarrollo de
su territorio, ha sido la falta de comprensión de la importancia de la
dimensión colectiva y participativa del desarrollo, así como la ausencia
de formación y habilidades sociales para participar en los procesos de
articulación social y cooperación necesarios. Por ello, una estrategia de
DTR debe, como un componente muy importante, prever también un
sistema institucionalizado de acompañamiento del proceso, que ayude
a los actores locales a superar esas carencias y debilidades.
Como se ha dicho, el desarrollo de un territorio es más necesario cuantas

más carencias existen en este, entre otras aquellas de tipo social, cultu-
ral y actitudinal antes señaladas. Esto refuerza la necesidad del sistema
de acompañamiento, que puede seguir el modelo de una red de Agen-
cias de Desarrollo Territorial, integradas por especialistas de distintas
especialidades (agroforestal y ganadería, antropología, economía, psico-
logía y sociología) presentes en los municipios o grupo de municipios

29
que formen un territorio, los cuales podrían actuar asimismo como parte
del equipo técnico de los Grupos de Acción Local. Su trabajo debería ba-
sarse en metodologías participativas y apoyo a procesos de innovación
social, que introduzcan una nueva forma de hacer las cosas en lo local,
mediante cambios que refuercen nuevos esquemas de liderazgo.
Finalmente, no es posible una política de DTR si no va acompañada de

recursos para: a) solucionar los problemas y carencias históricas de cada
territorio; b) ayudar a que sus habitantes tengan un nivel de vida digno;
c) contribuir a la mejora de la economía y al desarrollo de nuevos pro-
yectos productivos que ofrezcan perspectiva de futuro reales a las nue-
vas generaciones. Esta clasificación del destino de los recursos según
su finalidad puede servir de guía orientativa para diseñar un modelo de
financiación de la política territorial acorde con las necesidades de los
territorios. Parte de ese modelo debe ser el fortalecimiento de la capa-
cidad financiera de los ayuntamientos en función de sus competencias
generales y muy especialmente de las que deben asumir en el desarrollo
económico de sus territorios.
Se requiere, por tanto, de una política de reasignación del gasto estatal

que garantice la suficiencia económica de los municipios y departamen-
tos, los recursos necesarios para la prestación de los servicios públicos
básicos en las zonas rurales y el apoyo financiero a proyectos producti-
vos para el DTR.
Para todos estos fines, Colombia tiene ya establecidas un conjunto de

políticas públicas que apuntan hacia la solución de esos problemas, dis-
persas entre un rico entramado de normas y organismos derivados de
estas14. De acuerdo con esto, lo más recomendable sería que −en aras
de ajustar la necesidad de dar más visibilidad política y social a la política
de DTR, coordinar mejor la aplicación de las diversas y dispersas políticas
14 Entre ellas pueden citarse: Plan Nacional de Desarrollo, Dirección Nacional de Plani-
ficación, la futura Ley de Tierras y Desarrollo Rural, la Ley de Víctimas y Restitución de
Tierras, Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Victimas, Plan Nacional de
Consolidación Territorial, Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema,
Programas Regionales de Desarrollo y Paz, Áreas de Desarrollo Territorial, Comités Loca-
les de Restitución de Tierras, Comisiones Locales de Desarrollo Rural, Juntas de Acción
Comunal, entre otras.
30 para la paz.
sectoriales con incidencia en los territorios, prever el sistema de partici-
pación social y crear los espacios de articulación social y demás ajustes
institucionales necesarios−, se hiciera un “mapeo” del sistema institu-
cional vigente y de los recursos disponibles. A partir de los resultados
de este análisis, proponer qué cambios serían necesarios para ajustar el
sistema institucional a estos requerimientos, sin crear más instituciones
y políticas nuevas que las imprescindibles. La duración y alcance del pro-
yecto no nos ha permitido ir más allá de estos lineamientos generales.
Como se enunció en el primer punto, el programa DTR que se acabe

aplicando, más o menos inspirado en el Programa Leader, es el último
eslabón de la cadena que forma el conjunto de una política de DTR. Por
eso, se insiste en que si no se tienen en cuenta los componentes de la
política que se han señalado y analizado en este apartado su aplicación
sería menos eficaz. No obstante, cabe la posibilidad de su aplicación
en un contexto menos articulado de la política general de DTR en el
nivel estatal. Se trataría en ese caso de empezar a crear poco a poco
las condiciones para su viabilidad, hacerlo de manera experimental en
determinados territorios y sobre la base de esa experiencia ampliar su
aplicación.
El Programa Leader
El objetivo de este apartado es ofrecer información suficiente para com-

prender la metodología Leader. Como se ha dicho antes, no se hace con
la idea de que este programa se tenga que aplicar exactamente igual.
Se hace para exponer los componentes de la estrategia y los aspectos
positivos y negativos que tiene su aplicación, a partir de las lecciones
aprendidas de su funcionamiento. Esta información puede ayudar a
quienes quieran utilizar esta metodología adaptándola a sus condicio-
nes particulares.
El Programa Leader forma parte de las políticas de cohesión social y te-

rritorial de Europa. La cohesión y el desarrollo territorial son conceptos
que en el viejo continente han estado históricamente unidos al concep-
to de cohesión social. Esto ha contribuido a la construcción del llamado

31
modelo social europeo y a su plasmación en el “Estado Social y De-
mocrático de Derecho”, concepto recogido en muchas constituciones
vigentes15. En los años conocidos como edad de oro del modelo social
europeo (décadas del 50 y 70) se consolidó su implantación y se recons-
truyó en buena medida la cohesión social que se había quebrado con
los conflictos de todo tipo que recorrieron Europa durante la primera
mitad del siglo 20. Las sucesivas crisis económicas a partir de los años
70 amenazaron la sostenibilidad del modelo social europeo y reapare-
cieron de nuevo problemas como la pobreza y la exclusión social, creció
el desempleo y aumentó la desigualdad social y territorial, afectando
especialmente a las zonas rurales16.
La actual política de cohesión económica, social y territorial se regula en

el Título XVIII del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. El
objetivo de esta política es “(…) A fin de promover un desarrollo armonio-
so del conjunto de la Unión, ésta desarrollará y proseguirá su acción en-
caminada a reforzar su cohesión económica, social y territorial. La Unión
se propondrá, en particular, reducir las diferencias entre los niveles de
desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos
favorecidas. Entre las regiones afectadas se prestará especial atención a
las zonas rurales, a las zonas afectadas por una transición industrial y a
las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves
y permanentes como, por ejemplo, las regiones más septentrionales con
una escasa densidad de población y las regiones insulares, transfronte-
rizas y de montaña”.
El DTR en Europa es una estrategia que forma parte de sus políticas

más antiguas y cuenta con apoyo político y social razonable. La Unión
Europea ha puesto en práctica estas políticas a través de una serie de
instrumentos financieros denominados Fondo Europeo de Desarrollo
15 Sobre la historia y evolución de la cohesión y territorial en Europa puede verse Pérez

Yruela, M. (2012) Modelo de cohesión social en Europa. Con un apéndice sobre su apli-
cabilidad en América Latina. Córdoba, IESA
16 Sobre los efectos de la crisis en el Estado de Bienestar y su reconstitución puede verse
Pérez Yruela, M. (2018), Condiciones y contenido para la renovación de la agenda en
torno al bienestar, en Jaraíz, G., ed. Bienestar social y políticas públicas. Madrid, La Ca-
tarata: 44-73.
32 para la paz.
Regional (Feder), Fondo de Cohesión (FC) y Fondo Social Europeo
(FSE), para ayudar a las regiones y países con menor riqueza y renta a
mejorar su desarrollo y promover la cohesión social mediante la trans-
ferencia de recursos económicos. A estos hay que añadir la antigua
Política Agrícola común (PAC) iniciada en 1957, que hoy se gestiona a
través de dos fondos. En primer lugar, el Fondo Europeo Agrícola de
Garantía (FEAGA), heredero de la parte más importante y tradicional
de la Política Agrícola Común iniciada en 1957, que puede conside-
rarse la primera política de cohesión social y territorial. Su objetivo es
apoyar a los agricultores mediante pagos directos y otras formas de
ayuda, contribuye al mantenimiento de las rentas de los trabajadores
del agro y al desarrollo económico basado en el sector agrario de las
zonas rurales, evitando que se agrande la brecha de desarrollo y condi-
ciones de vida entre zonas urbanas y rurales y entre regiones de mayor
y menor nivel desarrollo.
El otro, más reciente, es el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural

(Feader), destinado a promover el desarrollo con enfoque territorial
de las zonas rurales de la UE, que constituyen el 80% de su superficie
y en ellas reside la mitad de su población. En este se concretan los
esfuerzos por aplicar una nueva política de desarrollo rural que se apo-
ya en enfoque territorial. Esta política inició en la Unión Europea en
1991 con el programa Leader, que se ha acabado convirtiendo en una
referencia internacional para este tipo de iniciativas17. Es una política
complementaria para potenciar la multifuncionalidad y la pluriactividad
de esas zonas. La política principal sigue siendo aquella destinada a
la agricultura, la ganadería y la silvicultura, con perspectiva sectorial
tradicional y todas sus consecuencias. No obstante, es una política
estable, predecible y acumulable, que da cierta seguridad a los actores
que se benefician de ella. Además, esta política se suma a las políti-
cas públicas estatales regionales en materia de educación, sanidad,
investigación, protección por desempleo y servicios sociales propias
del modelo social europeo.
17 Por ejemplo, el 16 de marzo de 2018, la Red Española de Desarrollo Rural recibía la

visita de una delegación del Parlamento Colombiano y la Fundación Fundagedescol, del
Departamento de El Guaviare, para interesarse por Programa Leader y su posible aplica-
ción en Colombia.

33
La estrategia del programa descansa en la aplicación de un método
específico para el DTR, que pretende crear o estimular las condiciones
que los estudios comparados han venido señalando como necesarias
para el despegue de procesos de desarrollo endógeno. Lo que la ca-
racteriza es, primero, poner a disposición de los territorios fondos pú-
blicos para cofinanciar proyectos productivos presentados por actores
privados que obtengan la aprobación correspondiente (la otra parte de
la cofinanciación deben aportarla los actores privados). Segundo, apli-
car un dología de enfoque territorial, participativa y descentralizada,
que implica a la población. A continuación se describen brevemente
las características de esta metodología, señalando lo más relevante de
cada una de ellas.
Enfoque de base local/territorial. El programa se centra en áreas espe-

cíficas para el mejor uso de los recursos endógenos, promueve la in-
tegración horizontal de las actividades locales, se basa en la identidad
territorial y en una visión compartida de la zona.
Enfoque participativo ascendente. Se persigue la participación de to-

das las personas y organizaciones interesadas en el desarrollo del te-
rritorio. Es el resultado de un proceso de movilización social que de
no existir previamente, hay que inducir antes de constituir los grupos
de acción local.
Grupo de Acción Local (GAL). Es el agente principal para la aplicación

de la política. Es una asociación temporal de personas físicas o colecti-
vas, con personalidad jurídica propia, que representa a la sociedad del
territorio sobre el que actúa y que es actor principal en la formulación
e implementación de la estrategia de desarrollo. Es un órgano colegia-
do, con personalidad jurídica propia, compuesto por representantes de
entidades públicas, asociaciones económicas, sindicatos, cooperativas,
grupos de productores y asociaciones civiles. La regla de oro de su com-
posición es que los actores públicos no superen el 49% y que ninguno
tenga mayoría de bloqueo o pueda imponer su criterio a los demás. Es
responsable de la formulación del Plan de Desarrollo, de aprobar los
proyectos productivos susceptibles de ser apoyados financieramente
por el grupo y del seguimiento de su ejecución. También es responsable
de movilización de la sociedad del territorio para las acciones pro-de-
34 para la paz.
sarrollo. Los Grupos de Acción Local cuentan con un equipo técnico
de apoyo, financiado generalmente con fondos del programa, que es el
responsable de toda la actividad técnica del programa.
Enfoque de innovación. Se valoran los proyectos que representen inno-

vaciones entendidas como nuevas respuestas que pudieran darse a pro-
blemas existentes en las zonas rurales, a proyectos de DTR que ofrezcan
un valor añadido y una mayor competitividad territorial y a proyectos
innovadores en otros sectores de actividad.
Enfoque de diversificación económica e Integración multisectorial. Se

persigue promover la combinación de actividades de diferentes sectores
económicos o de actividades públicas y privadas.
Integración en redes de colaboración. Se incentivan las actuaciones

conjuntas entre varios grupos para una finalidad común y para aprender
de las buenas prácticas de los demás.
Gestión y financiación descentralizadas. La gestión de los fondos desti-

nados a los proyectos se delega en las estructuras nacionales y regionales
de los estados miembros y en los Grupos de Acción Local. Se exige para
acceder a los fondos que las estrategias locales/territoriales de desarrollo
estén integradas en estrategias regionales y/o nacionales, de acuerdo
con los objetivos de la política de cohesión social y territorial de la UE.
Las características de la metodología Leader son al mismo tiempo su

punto fuerte y su punto débil. Fuerte, por su potencial y resultados
cuando se aplica bien. Débil, por la dificultad para aplicarlo bien, que es
más frecuente de lo que pudiera parecer. Los requerimientos económi-
cos, sociales e institucionales para que surja el círculo virtuoso del DTR
con estas características son difíciles de cumplir. Para cada una de ellas
existe un inventario de los problemas que pueden surgir en su aplica-
ción, a fin de prevenir su aparición y ayudar a sortearlos.
No obstante, los informes de evaluación son unánimes en señalar las

potencialidades de la metodología, a la que se le supone la cualidad de
que si se aplica bien y se resuelven igualmente bien los problemas, pue-
den esperarse resultados positivos de su aplicación. A esta metodología

35
se le atribuye también la cualidad de la flexibilidad para adaptarse a
territorios muy diversos y para encontrar su propio camino reconocien-
do sus diferencias. Finalmente, la descentralización en la gestión de los
fondos es una característica decisiva para esa flexibilidad y capacidad
de adaptación.
En cuanto a las lecciones aprendidas de su aplicación, la percepción

general que recogen las evaluaciones −relacionadas con la contribución
del programa Leader al crecimiento económico de las zonas rurales− es
positiva, aunque moderada, más cercana a la idea de mantenimiento y
freno de un posible deterioro de la situación que a la de mejoría mani-
fiesta. En cuanto a la contribución a la creación de empleo, la percep-
ción es que el programa ha sido débil. No obstante, los otros fondos
de cohesión social y territorial también contribuyen al enlace de las
regiones y tienen efectos en el nivel local, pero se gestionan y actúan
en el enfoque territorial del desarrollo, principalmente con perspectiva
regional (la gestión corresponde a las autoridades regionales o nacio-
nales, según los casos).
Sin embargo, la percepción que recogen las evaluaciones sobre el im-

pacto del programa en la calidad de vida de las zonas rurales es bastante
positiva. Esto podría explicarse por dos razones. Una, porque el efecto
acumulado de los fondos invertidos en las zonas rurales (fondos de co-
hesión, fondos del programa Leader y fondos nacionales) quizá produjo
la percepción de la mejora de las infraestructuras y servicios de los mu-
nicipios rurales, haciéndolos efectivamente más atractivos a los ojos de
sus habitantes y del resto de la sociedad. Esto puede haber ocurrido es-
pecialmente en países como España, Italia, Irlanda, Portugal o Grecia, así
como en los países del este que se han incorporado recientemente a la
UE. Todos estos países partían de una situación peor que la de los nueve
primeros miembros de la entonces Comunidad Económica Europea.
Otra, porque la metodología Leader ha tenido un efecto dinamizador

y movilizador en la sociedad rural, que ha impulsado el aumento de la
participación social, la articulación de los actores sociales y su prota-
gonismo en la estrategia de desarrollo endógeno. A su vez, todo esto
ha tenido efectos en la visualización de la identidad territorial y en la
identificación social con ella.
36 para la paz.
Hay otra parte de las evaluaciones18 que analiza el funcionamiento en la
práctica de las características de la metodología Leader y los problemas
con los que se encuentran según la experiencia. Las conclusiones de
estas evaluaciones permiten conocer los aspectos que hay que tener
en cuenta para que las características de la metodología se puedan apli-
car bien. A continuación se exponen estas conclusiones resumidas para
cada característica. El alcance de este trabajo nos impide una explica-
ción más detallada de las mismas.
Enfoque territorial. La autonomía del Grupo de Acción Local para deli-

mitar el territorio y la flexibilidad para hacerlo se valora como un factor
de éxito en la aplicación de la metodología. En los sistemas de gober-
nanza descentralizados este proceso es más fácil que en los centraliza-
dos. También es más fácil donde la tradición histórica y cultural ha ido
delimitando los territorios. La delimitación de los territorios choca con
muchas dificultades: rigideces de las demarcaciones administrativas por
los gobiernos; falta de experiencia previa en delimitaciones territoriales
con cierta homogeneidad interna; la falta de tradición histórica de los
territorios; la divergencia de intereses dentro del territorio y la premura
para hacer la delimitación territorial. El tamaño poblacional del territorio
es importante, porque si es grande (más de 100.000) la participación
tiende a ser menor que cuando es más pequeño. La baja densidad de
población, el envejecimiento y el bajo nivel de formación, frecuente en
las zonas rurales, condicionan negativamente los resultados.
Enfoque ascendente. La implementación del enfoque ascendente de-

pende de cómo estén representados los intereses de los distintos actores
sociales. Las necesidades de infraestructuras y servicios y las necesida-
des sociales condicionan las demandas de los territorios y su satisfacción
depende de cómo lleguen a la mesa de negociación donde se realice
el ajuste a través de los GAL. Parece que, en general, los sectores más
débiles de la población se han visto poco involucrados en los procesos
de desarrollo, lo que dificulta que sus necesidades se tengan en cuenta.
18 Para estas evaluaciones puede verse Pérez Yruela, M. et. al. (2016), op. cit., especial-
mente apartado 4. También, para el caso español Red Rural Nacional (2011) LEADER
en España (1991-2011). Una contribución activa al desarrollo rural. Madrid. Además
pueden verse las referencias que figuran en la bibliografía sobre el tema.

37
Grupos de Acción Local (GAL). Su constitución es muy importante por-
que significa la institucionalización de un nuevo poder local, que los
demás pueden ver como colaborador o competidor. Por ello, se des-
envuelven entre contradicciones no fáciles de resolver: la intensidad
de la cultura asociativa y participativa de la población; el pluralismo
representativo de su composición; las tentaciones de instrumentación
política y clientelismo; la representación de los sectores más débiles; el
sesgo que puede representar la presencia continuada en el GAL de un
solo actor hegemónico o dominante, sea público o privado; el equili-
brio entre las funciones administrativas hacia dentro y de intervención
social hacia fuera para el desarrollo; las capacidades y la dotación sufi-
ciente de recursos para desarrollar sus funciones y la discontinuidad en
su funcionamiento.
En los GAL done han predominado los actores públicos, la mayoría ten-
dieron a ser menos innovadores y a tener una visión menos multisecto-
rial del desarrollo, en relación con aquellos en los que han prevalecido
lo actores privados, la minoría. A cambio han tenido más capacidad
para defender los intereses colectivos frente a los privados. Por ello, la
calidad del GAL −en cuanto a representatividad y equilibrio en la repre-
sentación de intereses, autonomía y capacidad técnica para el diseño
y aplicación de la estrategia de desarrollo− es básica para el éxito de la
metodología.
Los GAL de territorios en los que había habido experiencia previa de

colaboración, negociación y participación en la definición de estrategias
de DTR -la minoría- han producido mejores resultados que aquellos que
carecían de ella.
Innovación. Es una característica cuya implementación ha sido lenta y

difícil en la que ha habido peores resultados. Esto puede deberse a va-
rias razones que se superponen: las limitaciones de la calidad y cantidad
de las capacidades y de los recursos humanos disponibles en el territo-
rio; el acceso a nuevas tecnologías por aislamiento de las zonas rurales;
el mayor peso que tiene la tradición en estas zonas frente al cambio; el
propio peso del sector agrario, que arrastra hacia él fuerzas que libres de
esa atadura podrían dirigirse hacia el cambio y la innovación.
38 para la paz.
Integración multisectorial. Es otra característica difícil de implemen-
tar, que se ha desarrollado débilmente. Esto puede deberse al peso
de la lógica sectorial de financiación y ayudas. El sector agrario sigue
teniendo mucha importancia en el desarrollo de las zonas rurales y una
agricultura de mucho peso en la estructura económica del territorio
obstaculiza aún más la integración. Hay ejemplos variados de diversi-
ficación, que incluyen proyectos industriales, de nuevas tecnologías o
de innovación tecnológica de actividades tradicionales. No obstante, la
diversificación es una característica de la metodología que se ha desa-
rrollado débilmente.
Redes de colaboración. Se cumple casi exclusivamente en lugares con

mucha experiencia en DTR y grupos de acción local muy consolidados.
Las redes de desarrollo rural regionales y nacionales y el Observatorio
Europeo han facilitado los procesos de integración en redes.
Gestión y financiación descentralizada. Ha sido una de las característi-

cas más original y a la vez controvertida de la metodología. En la primera
fase hubo una relación directa entre los GAL y la Comisión Europea para
la gestión del programa. A partir de Leader II la relación se rompió y los
gobiernos nacionales y regionales se convirtieron en intermediarios en
la gestión, haciéndola mucho más compleja en todos los sentidos. Ade-
más, a partir del período 2007-2013, la UE empezó a tratar de que el
programa estuviera inserto en las políticas multinivel de DTR (comunita-
rias, nacionales y regionales), asunto obvio para mejorar la eficacia, que
se ha resuelto en muchos casos como una cuestión más formal que de
contenido, añadiendo más carga burocrática. En suma, esta caracterís-
tica se ha convertido en un aspecto sobre el que se reclaman cambios
para hacerlo más sencillo, ágil y eficaz.
Como se decía al principio de este apartado, estas observaciones sobre

las dificultades para aplicar la metodología Leader son de ayuda para
quienes quieran utilizarla ahora. Constituyen el resultado de la expe-
riencia y anticipan a los actuales interesados los obstáculos con las que
se pueden encontrar, información de la que quienes sus predecesores
no se pudieron beneficiar.

39
El papel de la ESAP en una política
de desarrollo rural con enfoque
territorial
La ESAP puede tener un papel relevante en esta propuesta por dos

razones. Primera, porque entre sus funciones se ha incorporado recien-
temente una sobre desarrollo de capacidades en gobernanza para la paz.
Una política DTR, coma la que se propone en este trabajo, puede consi-
derarse parte de la gobernanza para la paz, toda vez que, en el caso de
Colombia, puede contribuir a ese fin, como se ha argumentado a lo largo
del texto. Segunda, porque la ESAP es una institución con una presencia
muy extendida en el territorio colombiano, que está cerca de sus gentes
y de sus problemas. Por ello, reúne las condiciones necesarias para asu-
mir las tareas formativas, de asesoramiento e incluso de gestión que la
aplicación de esta política necesita.
Actualmente, la ESAP desarrolla parte de su actividad en tres campos

distintos: el docente, el investigador y el de la consultoría. Los dos pri-
meros han estado dirigidos tradicionalmente a la creación y difusión de
conocimientos sobre el saber administrativo público necesario para el
desarrollo de la sociedad y del Estado, contribuyendo al fortalecimiento
de la capacidad de gestión de las entidades y organizaciones prestado-
ras de servicios públicos.
En el campo de la consultoría, la ESAP viene colaborando y apoyando a

otras administraciones públicas en el desarrollo de tres tipos de capa-
cidades: administrativas, para el buen gobierno y en gobernanza para
la paz, esta última de incorporación más reciente. Las dos primeras se
complementan y refuerzan entre sí y a su vez nutren a la tercera de con-
tenidos necesarios, aunque no suficientes para sus objetivos específicos.
En el desarrollo de capacidades administrativas y de buen gobierno, ya

se han visto en aparados anteriores las necesidades de acompañamien-
to para tareas de consolidación institucional en el ámbito municipal, que
la ESAP puede desarrollar de acuerdo con esas capacidades.
40 para la paz.
En cuanto a la gobernanza para la paz, es la consultoría a través de la
cual la ESAP puede ser la institución pública que lidere en el sector
público la gestión del conocimiento y la formación de profesionales que
presten sus servicios en los territorios −por medio de las Agencias de
Desarrollo Territorial− y ayude a otras instancias que también acompa-
ñen a los territorios en el proceso de desarrollo.
La propuesta que se hace en este documento requiere de cuatro tipos

de conocimientos. Los del primer tipo corresponden a contenidos tales
como: los aspectos teóricos, conceptuales, normativos y metodológi-
cos del DTR; los estudios de casos y estudios comparados nacionales
e internacionales de experiencias de desarrollo local/territorial; el ba-
lance de lecciones aprendidas sobre condiciones de éxito o fracaso de
las experiencias, sobre institucionalidad y políticas públicas para el DTR
y sobre buenas prácticas en general. Igualmente, se requiere formar y
fomentar capacidades de liderazgo y trabajo cooperativo y de acciones
colectivas. Es el stock de conocimientos necesarios para alimentar las
políticas de DTR y los demás conocimientos que se describen a conti-
nuación.
Los del segundo tipo son los conocimientos aplicados que necesitan los
técnicos de las Agencias de Desarrollo Territorial para realizar las tareas
de acompañamiento necesarias en los territorios para apoyar sus proce-
sos de desarrollo. En los análisis sobre la práctica del DTR se subrayan
los aspectos culturales que subyacen a la participación de la sociedad
civil en esos procesos como el capital social, la asociatividad o la parti-
cipación social. Sobre estos aspectos hay menos conocimiento práctico
acumulado acerca de cómo adquirir esas capacidades y habilidades, en-
tre las que están las necesarias para la negociación, la cooperación, el
emprendimiento, el liderazgo colectivo y la toma de decisiones. Asimis-
mo, hay menos conocimiento sobre las necesarias para fomentar y apo-
yar los procesos participativos y asociativos con objetivos económicos,
culturales, educativos, sociales, de ayuda mutua o de creación de bienes
comunes para mejorar el bienestar de la comunidad.
Los del tercer tipo son los conocimientos aplicados necesarios para la
consolidación institucional de los territorios que carecen de una insti-
tucionalidad aceptable. Entre estos son importantes los conocimientos

41
sobre liderazgos colectivos y de servicio público y las prácticas de buen
gobierno en el nivel local, incluidas las que se refieren al impulso de la
participación social en general y en las actividades pro-desarrollo so-
cioeconómico.
Los de cuarto tipo son los conocimientos aplicados necesarios para apo-
yar los procesos de reconciliación y construcción de la paz en las comu-
nidades y para identificar, analizar y prevenir los riesgos institucionales
también señalados antes. Aquí son necesarios conocimientos específi-
cos sobre atención psicológica a víctimas y victimarios, conocimientos
específicos sobre estrategias y prácticas de reconciliación, conocimien-
tos sobre identificación de riesgos institucionales y sobre indicadores de
monitoreo y seguimiento de los mismos.
Para dar respuesta a estas nuevas áreas de conocimiento, la ESAP podría

crear un programa de trabajo o una unidad especializada en DTR, con
la función de desarrollar los conocimientos generales y aplicados antes
señalados. Esta unidad sería responsable de la gestión de la acumulación
y producción de estos conocimientos, a través de programas de inves-
tigación específicos y del diseño de grados, maestrías y ciclos de forma-
ción ocupacional sobre el tema, con especialización en temas generales,
económicos, y sicosociales, que se deben impulsar con metodologías
presenciales, pero sobre todo con el uso de metodologías virtuales ba-
sadas en el uso de las TIC.
Las delegaciones territoriales de la ESAP pueden actuar como órga-

nos especializados de apoyo y asesoramiento para los actores socia-
les, agentes de DTR y otros profesionales involucrados en el proceso
de DTR que se propone. Sus egresados podrían constituir una especie
de cuerpo capacitado en temas de desarrollo, cuya continuidad junto
a otros actores públicos asentados en los territorios, fuera una prueba
significativa de que el compromiso del Estado y la sociedad colombiana
con sus territorios no es esta vez una promesa incumplida.
42 para la paz.
Conclusiones y recomendaciones
El Estado y la sociedad colombiana tienen una deuda histórica con las

comunidades de los territorios rurales a los que la desigualdad y los
problemas sociales han castigado duramente y durante tanto tiempo.
Como se dijo al inicio de este trabajo, Colombia tiene que afrontar el
reto de poner en marcha políticas para reparar esa deuda, entre las que
debe ocupar un lugar prioritario la de DTR. Esta política se centra en tres
ejes principales:
El primer eje consiste en hacer del DTR una política de Estado que se
visualice con el rango más alto en el nivel político, para mostrar que en
efecto los territorios y sus habitantes van a ser prioritarios en la acción
de gobierno. Se requiere que, desde el inicio, su enfoque sea diferencial
de acuerdo a la heterogeneidad de municipios y territorios.
Su objetivo principal es el de articular las políticas dispersas entre dis-

tintos ministerios y entidades del orden nacional para focalizarlas en los
territorios de manera integrada. Estas políticas se dirigen principalmen-
te a: 1) suplir las carencias históricas que han tendido en materia de
servicios públicos básicos e infraestructuras que mejoren las comuni-
caciones al interior del municipio y con otros centros rurales y urbanos
para potenciar las economías territoriales; 2) apoyar a los campesinos y
pequeños agricultores para la modernización y tecnificación de su acti-
vidad y para la comercialización de sus productos, en cooperación con el
sector privado. La política de DTR se debe aplicar de manera diferencial
adaptándola a la diversidad de los territorios, para lo cual se deben de-
sarrollar diferentes mecanismos de intervención. Parte fundamental de
este eje es la protección de derechos, en especial de los de propiedad, lo
cual requiere de manera urgente la actualización del catastro municipal.
El segundo eje consiste en promover el DTR con la corresponsabilidad

y participación de los actores locales y establecer las medidas de apoyo
y acompañamiento para superar las carencias que existen en los terri-
torios para avanzar en ese proceso. La actuación principal consiste en
crear un nuevo actor local en el que estén representados todos los acto-

43
res públicos y privados del territorio −Grupo de Acción Local, GAL−, con
su propia personería jurídica que dinamice la economía del territorio.
El GAL será responsable de la elaboración del plan de desarrollo del

territorio, a partir de una visión unificada de futuro y de la priorización y
selección de proyectos productivos presentados por los distintos acto-
res económicos y sociales para la cofinanciación pública a través de los
fondos especiales que se creen con este propósito. Los GAL liderarán su
puesta en marcha y la promoción continuada del dinamismo económico
territorial.
Los Grupos de Acción Local se conformarán por miembros de organi-

zaciones de la sociedad civil, del Estado y del sector privado y su com-
posición se adaptará a las peculiaridades de cada territorio. La regla de
oro de su composición es que los actores públicos no superen el 49% y
que ningún actor tenga mayoría de bloqueo o pueda imponer su criterio
a los demás.
La creación de los GAL es parte de la nueva institucionalidad que se

requiere para el DTR y constituye una oportunidad para reactivar o con-
solidar los procesos de articulación y participación social necesarios en
los territorios. Deberán reflejar en sus proyectos visiones compartidas
y plurales que recojan las inquietudes de todos los actores y actuar con
metodologías innovadoras participativas y de innovación social.
Los proyectos que prioricen los GAL serán presentados a los Fondos
de Cofinanciación para el Desarrollo Regional que deben fortalecerse
y reestructurarse a partir de los fondos ya existentes. Estos trabajarán
sobre proyectos productivos, proyectos orientados a fortalecer la cohe-
sión social y la innovación territorial como se desprende de la experien-
cia de la Unión Europea.
El tercer eje es la normalización y consolidación de la institucionalidad

de los territorios, ya que sin este prerrequisito las demás acciones de
la estrategia de innovación territorial no serán viables. El objetivo del
fortalecimiento institucional es el de dejar las capacidades instaladas
necesarias para la adecuada atención de sus propias obligaciones y res-
ponsabilidades por parte de las autoridades municipales, definir nuevas
44 para la paz.
reglas y acordar nuevos comportamientos ciudadanos. Los esfuerzos de
reconstrucción y fortalecimiento de la institucionalidad local deben di-
rigirse prioritariamente hacia la generación de capacidad en la gestión
pública local y en la rendición de cuentas, a la presencia de la adminis-
tración de justicia del nivel local para garantizar la protección de los
derechos, a la actualización y fortalecimiento del catastro municipal y
la titulación de tierras y definición de baldíos, zonas protegidas y áreas
especiales, y al fortalecimiento de la democracia local, incluyendo a los
partidos opositores y el proceso electoral.
Lo óptimo sería que estos tres ejes se aplicarán coordinados y articula-

dos por una instancia superior de gobernanza (incluyendo a la Presiden-
cia de la República y el DNP), con perspectiva de corto, medio y largo
plazo, empezando por los de necesidades más urgentes (reintegración
de excombatientes, ayuda humanitaria y restitución de derechos a las
víctimas, recuperar la seguridad humana en los territorios y reducir los
niveles de violencia), continuando con el fortalecimiento del marco ins-
titucional y de gobernanza multinivel y con los planes de desarrollo en
los niveles local y regional.
La política de DTR debe ser descentralizada y coordinada. Política des-

centralizada que se articule con el proceso de descentralización que
ya existe, pero cuyo resultado en los territorios ha sido heterogéneo.
Política coordinada entre los diversos niveles de gobierno a través de
espacios de articulación local-departamental y departamental-gobierno
central, con competencias regladas, para adaptar las políticas públicas
a demandas sociales y viceversa. Igualmente tiene que articularse por
una instancia superior de gobernanza capaz de coordinar las diversas
políticas sectoriales que inciden en los territorios.
La aplicación en los territorios de los ejes segundo y tercero requie-

re de medidas de acompañamiento que se pueden realizar a través de
una red de Agencias de Desarrollo Territorial o entidades similares y de
los equipos técnicos de los Grupos de Acción Local. Estarían ubicadas
en los municipios, integradas por especialistas en las diversas materias
señaladas antes, instruidos además en los objetivos, instrumentos y va-
lores de la política de DTR. Esta red de agencias estatales se articulará
con las redes sociales ya existentes en los territorios.

45
Sin perjuicio de lo dicho sobre fortalecimiento institucional, en los mu-
nicipios que presentan condiciones especiales y vulnerables de gober-
nabilidad (en materia de captura del Estado, de corrupción y de clien-
telización) se requiere de la puesta en marcha de esquemas transitorios
que permitan hacer un acompañamiento especial desde el nivel central
mediante un programa nacional de apoyo para la gobernabilidad local.
Es necesario reducir los niveles de captura del aparato estatal por grupos
ilegales, de corrupción e ineficiencia en que se encuentran algunos mu-
nicipios como consecuencia del prolongado conflicto, lo que les impide
cumplir adecuadamente con su función dentro del proceso y garantizar el
bien común. También es necesario entender el antagonismo a este proce-
so por parte de grupos poderosos que actúan en el ámbito local y quienes
se benefician del actual estado de cosas. Por ello, podría acompañarse de
la creación de una defensoría delegada para las comunidades con riesgo
institucional, a fin de evitar la influencia de actores al margen de la ley o
grupos que pretendan capturar la institucionalidad local. Para todo ello re-
querirán de un acompañamiento especial por parte del gobierno central.
Igualmente, es necesario tener presentes los múltiples riesgos institu-

cionales que generará el proceso de construcción de paz en los terri-
torios. Se recomienda por ello la formulación e implementación de un
sistema de identificación de riesgos institucionales y un plan para hacer
un seguimiento de su evolución y de identificación de los casos con
niveles más altos de riesgo.
Hay que prever un sistema de monitoreo para el seguimiento de los

resultados del proceso de la aplicación de la política de DTR, que sirva
para dar cuenta de los resultados de su aplicación y para retroalimentar
la toma de decisiones sobre el proceso.
La ESAP puede tener un papel relevante en esta propuesta por ser es

una institución con una presencia muy extendida en el territorio co-
lombiano, que está cerca de sus gentes y de sus problemas y por tener
facultades para realizar actividades de formación y asesoramiento en
materia de gobernanza para la paz. Una política DTR coma la que pro-
pone en este trabajo puede considerarse parte de la gobernanza para
paz, como se ha argumentado a lo largo del texto.
46 para la paz.
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Zelizer, V. A. (2011). Economic Lives. How Culture Shapes the Economy.

Princeton University Press.
52 para la paz.
Gobernanza para la
paz: nuevas reglas
de juego para la
reconstrucción del
tejido institucional19
Autor
Subdirector de Proyección Institucional
Escuela Superior de Administración Pública (ESAP)
19 El presente capitulo tiene como insumos los lineamientos conceptuales del proyec-
to ‘Municipios en zonas de conflicto fortalecidos en su institucionalidad para la paz’ /
Gobernanza para la paz, convenio interadministrativo 315 de 2016 ESAP-Fodesep y
contrato interadministrativo 209 de 2017 ESAP-Fodesep.
Abstract
En el siguiente documento se presentan los elementos conceptuales

que permiten plantear unas nuevas reglas de juego para la reconstruc-
ción del tejido institucional y, derivado del acuerdo de paz, avanzar hacia
el fortalecimiento de las instituciones públicas en Colombia. Es así como
la gobernanza, la gobernabilidad y el buen gobierno, elementos funda-
mentales del saber administrativo público, confluyen con los objetivos
misionales de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP). Es
por ello, que la escuela juega un papel central en la reconstrucción del
tejido institucional en los territorios y de las iniciativas actuales en Co-
lombia en pro de la construcción de una paz estable y duradera.
Palabras claves
Gobernanza, gestión pública, tejido institucional, buen gobierno, terri-

torio y paz.
Gobernanza, gobernabilidad y buen

gobierno: definiciones y enfoques en
la gestión del saber administrativo
público
La gobernabilidad, la gobernanza y el buen gobierno son conceptos que

tienen su base en aspectos políticos relativos al funcionamiento del
Estado y la consolidación de su estrategia de gestión. Aunque poseen
estrecha relación, conceptualmente gozan de diferencias considerables
que ameritan profundizar en su descripción y conocimiento. Sin embar-
go, estas definiciones suelen tener empleos y usos distintos, especial-
54 para la paz.
mente por las traducciones erróneas del inglés al español (Torres-Melo,
2007) y en el uso indistinto de ambos términos por parte de organis-
mos internacionales, sin tener un conocimiento profundo de los mismos
(Prats, 2003).
A mediados de los años noventa, ante el enfoque gerencialista de la

gestión pública −orientado a resultados política y técnicamente medi-
bles (focalizados en los productos más que en los insumos y los proce-
dimientos que procuran la evaluación del desempeño eficaz y eficiente
de la administración)− emergió la necesidad de establecer un entorno
democrático que incentivara una buena interacción entre las distintas
entidades y niveles de gobierno y, de igual manera, entre estas institu-
ciones y los grupos económicos y sociales, dado que ésta es la base para
fomentar la eficacia y la legitimidad de la gestión pública (Prats, 2005).
Una revisión al concepto de gobernanza, presentado por diversos auto-

res, permite delimitar y concretar su definición para efectos del presente
texto. Para Kim (2007), la gobernanza supone el mejoramiento de la efi-
cacia de las instituciones democráticas y políticas. Esto se traduce en la
manera de gobernar caracterizada por la participación, la transparencia,
la respuesta, la rendición de cuentas, la inclusión y el consenso. Además
del dominio de la ley y de las tres e −eficiencia, efectividad y equidad
(Jinesta, L. E. 2009)−.
Por su parte, Bojórquez, et. al. (2015), realiza un análisis acerca de la

capacidad administrativa y la transparencia como elementos esenciales
para la gobernanza, con efectos similares a los planteados por Kim: go-
bierno eficiente, transparente y participativo.
Prats (2003) define la gobernanza como los procesos de interacción en-

tre actores estratégicos, las características institucionales y sus relacio-
nes de poder. Lo que convierte el término en una herramienta analítica y
descriptiva que permite entender los procesos de la toma de decisiones
que, de manera positiva o negativa, afectan el nivel de gobernabilidad
en un territorio.
De otra parte, Torres-Melo (2007) define el concepto como “los proce-

sos de toma de decisiones sobre asuntos colectivos”, esto es, las reglas

55
de juego dentro de un sistema social. Así entender la gobernanza como
las reglas de juego, supone que la interacción de los actores está deter-
minada y condicionada al arreglo institucional.
En este sentido, la gobernanza para la paz se constituye en las reglas

de juego para una pacificación del territorio a largo plazo, a través de
políticas públicas y estrategias de construcción de paz. De manera que
todas ellas sean establecidas como políticas de Estado y no como polí-
ticas de gobierno.
Así pues, la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), a tra-

vés de su proyecto ‘Gobernanza para la paz’, ha apropiado la expresión
como el entramado institucional que involucra los actores y las estruc-
turas formales e informales en la implementación de decisiones en un
contexto de construcción de paz.
Los actores que confluyen en este proceso varían de acuerdo al nivel de

gobierno en el que se desarrolle el proceso y a los contextos específicos.
Por ejemplo, zonas rurales, zonas urbanas, zonas de frontera agrícola,
presencia de grupos ilegales, regiones con cambios demográficos pro-
nunciados, entre otros aspectos.
Ahora bien, para Kooiman (citado por Torres-Melo, 2007), la gobernanza

se puede presentar en diversos niveles:
En primer lugar, está la solución de problemas y la creación de

oportunidades, el nivel de interacciones directas entre actores.
Luego está el nivel intermedio de las instituciones, las reglas de
juego formales e informales que ordenan los comportamientos so-
ciales. Y finalmente, en el nivel superior, está la metagobernanza,
la cual determina las relaciones entre diversas instituciones y ha-
cia el entorno.
De esta manera, se hace importante mencionar el concepto de gober-

nanza multinivel (GMN), el cual, para Noferini (2011), es debatido sobre
la base de la noción de desarrollo y cooperación. Con esto se abre un sin
número de ideas transversales, haciendo que la tarea de definir la GMN
sea difusa e incierta. Desde la perspectiva de la Unión Europea (UE), la
56 para la paz.
GMN se entiende como un sistema en donde los diferentes niveles de
gobierno comparten definiciones de problemas y políticas de grandes
temas, que surgen en la convergencia entre los espacios local, regional,
estatal y supraestatal (Ruano de la Fuente et al., 2004).
Se observa que la definición dada por Navarro (citado por Torres-Melo,

2007) sobre la GMN es:
… el aumento en la colaboración entre el gobierno local y otros

actores, y entre éstos y fundamentalmente el mundo empresa-
rial. Estos análisis se caracterizan por tener un enfoque marca-
damente localista, pues se supone que tales relaciones vienen
explicadas por la estructura de poder e influencia existente en
la comunidad y desatienden la posibilidad de colaboración con
otras unidades de gobierno o el hecho de que los gobiernos loca-
les son actores situados en un sistema de interacción, conjunción
de la estructura de poder en la comunidad y las relaciones inter-
gubernamentales.
Las influencias recibidas desde Europa en la última década, en materia

política, han logrado consolidar la práctica de redes multinivel, generan-
do muchas oportunidades para todos los gobiernos inferiores (Natera
Peral, 2005a). Este mismo autor ofrece un panorama de la GMN de
la siguiente manera: la gobernanza surge como una nueva forma de
entender las relaciones Estado-sociedad, en el marco de las transforma-
ciones estatales producidas en la última década; es así, que la noción de
gobernanza es una acción que toma el gobierno como gestión de redes
en donde participan una multiplicidad de actores públicos y privados
(Natera Peral, 2004).
La perspectiva de gobernanza se desenvuelve en dos ámbitos. El pri-

mero, desde lo local con la relación de gestión de redes y la participa-
ción ciudadana. El segundo ámbito, desde lo supranacional vinculado

57
concretamente desde las formas de “gobierno multinivel” en la Unión
Europea (Natera Peral, 2005b). Otra aplicación de la GMN es la que ex-
ponen Flemes y Radseck (2012), donde la gobernanza es un concepto
que tiene injerencia en las relaciones internacionales en cuestiones de
seguridad. Se aplica a la arquitectura de seguridad transatlántica, ob-
servándose un cambio del término “gobierno” por el de “gobernanza”.
A finales de la Guerra Fría, este cambio de sistema político permitió
cambiar los estados de amenazas unificadoras a políticas de seguridad
internacional, incrementando el gerenciamiento de la seguridad inter-
nacional y, por ende, permitió establecer que los únicos actores eran
los gobiernos.
Un ejemplo en concreto es la seguridad en América del Sur. La de-

manda de un manejo simultáneo que responda a las crisis domésticas,
conflictos interestatales y amenazas transnacionales localizadas en los
diferentes niveles sistémicos (nacional, internacional y transnacional),
ha requerido una cooperación de gobernanzas de seguridad, debido
a los frecuentes conflictos interrelacionados. Los cercos de áreas de
fronteras en las regiones han sido una desventaja; no obstante, los
decisores políticos han sido conscientes de la alta complejidad de or-
ganizar una agenda de seguridad transnacional. A pesar de las dife-
rencias marcadas, los gobiernos vienen en la construcción de estruc-
turas regionales; es el caso de la Unión de Naciones Suramericanas
(Unasur), que ha logrado concretar políticas que dependen cada vez
menos de los mecanismos de seguridad estadounidenses u otro medio
basado en los preceptos de la ONU o medio interamericano (Flemes
& Radseck, 2012).
Muestra de un acercamiento de gobernanza de seguridad “multinivel”,

es la expansión de la presencia militar estadounidense en Colombia y
la extensión de la cooperación brasileña a los estados centroamerica-
nos. Estas acciones se sobreponen a estructuras rígidas regionales, a
58 para la paz.
una apertura de gobernanza de seguridad que sólo se evidenciará en el
tiempo y en el espacio (Flemes & Radseck, 2012).
En este orden de ideas, es importante aclarar la diferencia conceptual

entre gobernanza y gobernabilidad. Este último, de acuerdo con la Co-
misión Económica para América Latina y el Caribe, Cepal (2005), fue
adoptado en un contexto de importantes transformaciones que ge-
neraron desequilibrios y presionaron por cambios institucionales. Así
pues, este concepto fue introducido en 1975 por Crozier, Hungtinton y
Watanuki, en el informe presentado sobre gobernabilidad democrática,
como parte de la Comisión Trilateral que tenía el objetivo de fomentar
la cooperación entre estas regiones, en problemas comunes, buscando
comprender el origen de los mismos y generando propuestas de solu-
ción conjunta. De esta manera se fortalecerían los hábitos y prácticas
conjuntas entre estas regiones (Crozier, Hungtinton, & Watanuki, 1975).
En el informe se introduce la tesis de que los problemas de goberna-

bilidad en Norte América, Europa Occidental y Japón, provienen del
aumento cada vez mayor de las demandas de la sociedad en una nue-
va forma de acción colectiva y de limitaciones de los Estados para
responder a este nuevo contexto (Crozier, Huntington, & Watanuki,
1975). En otras palabras, en esta primera noción, que hace estricta
referencia a la problemática de la gobernabilidad, el concepto se inter-
preta a partir de la distancia entre las demandas de una sociedad más
participativa y la capacidad de respuesta de las instituciones públicas;
es decir, se entiende como gobernabilidad, la habilidad de las institu-
ciones públicas para responder a las demandas de una sociedad cada
vez más exigente.
Para finales de los años 70 e inicio de los 80, llega a América del Sur la
llamada Tercera Ola de Democratización. Prats (2003) retoma los apor-
tes de Guillermo O’Donnell (1979) y Adam Przeworski (1988), quienes
introducen una nueva manera de interpretar el concepto de gobernabi-

59
lidad, entendido en ese contexto y particularmente en América Latina,
como aquella situación política de un país en la que se evita la autocra-
cia, pero además en el que se expanden y mejoran los derechos y opor-
tunidades sociales, económicas y políticas a su población, incluyendo así
el interés implícito de mejorar lo político (Prats, 2003).
En resumen, aunque es sutil la diferencia entre gobernabilidad y gober-

nanza, es fundamental aclararla, dado que, mientras el primer término
se concibe como la capacidad de respuesta que tiene el Estado a las
demandas generadas por la sociedad, el segundo hace referencia a la
manera de gobernar, es decir, al entramado institucional que hay detrás
de la respuesta y que genera la calidad de la misma.
En relación con el concepto de gobernanza, aparece el concepto de

buen gobierno que busca el fomento de acciones de transparencia, de
rendición de cuentas y de participación ciudadana, entre otros. Ospina
(2002) señala que para 1990, ya se observaban las consecuencias de
los ajustes estructurales y del cambio de paradigma de un estado de
bienestar al estado mínimo. Se manifiesta, de esta manera, la necesidad
de fortalecer las instituciones del Estado para avanzar en la agenda de
desarrollo sostenible, mediante su funcionamiento inmerso en los prin-
cipios del buen gobierno:
Ni los mercados ni las democracias podrían funcionar bien a menos

que los gobiernos fueran capaces de diseñar e implementar políticas
públicas apropiadas, administrar los recursos equitativamente, con más
transparencia y eficiencia, y responder efectivamente a las demandas
ciudadanas para el bienestar social (Ospina, 2002, p. 3).
Así pues, se reconoce que el mejoramiento de esas estructuras inter-

nas, los sistemas y las estrategias de la organización del Estado, dio
origen al concepto de “buen gobierno”. Se percibe a este término como
una filosofía definitoria de la actuación del Estado, como parte de la
construcción de capacidad institucional. Esto implica el accionar de ac-
tores públicos, privados y sociales en la identificación y resolución de
los problemas públicos buscando alcanzar los objetivos de desarrollo
(Ospina, 2002).
60 para la paz.
De acuerdo con Rosas Huerta (2008), el concepto de buen gobierno está
relacionado con la capacidad institucional en la medida que se cumplan
tres escenarios bajo responsabilidad del Estado, que permitan el funcio-
namiento de las democracias y los mercados. Y son estos escenarios: el
diseño de políticas públicas apropiadas, la administración equitativa y
transparente de los recursos y, por último, la atención a las demandas de
la comunidad para garantizar el bienestar social.
Como parte fundamental del estudio del concepto de buen gobierno,

se encuentra el texto de Tobias Debiel y Ulf Terlinden (2005), quienes
realizan un análisis sobre la construcción de esa categoría en sociedades
que atraviesan una etapa de posconflicto. De acuerdo con los autores,
un sistema político y administrativo fortalecido que responda a las ca-
racterísticas de transparencia, eficiencia y participación, podrá prever
nuevos focos de violencia, al ofrecer mecanismos de resolución pacífica
de conflictos.
Los autores mencionan tres áreas fundamentales que permitirán promo-

ver el buen gobierno en una sociedad como la nuestra en un proceso
de posconflicto:
1) Seguridad. Hace referencia a la necesidad de que el Estado reesta-

blezca y mantenga el monopolio de la fuerza, garantice la integridad
física de la sociedad, controle el uso armas y vele por el efectivo proceso
de desmovilización y reintegración de los excombatientes.
2) Gobernanza político-administrativa. Tiene que ver con el restableci-

miento de instituciones administrativas y judiciales que permitan com-
batir los focos de corrupción y que impulsen la participación de la pobla-
ción en los asuntos locales; también está relacionada con la aplicación
de medidas de reconciliación.
3) Gobernanza socio-económica. Hace referencia a la identificación y

garantía por parte del Estado, de las necesidades básicas de la pobla-
ción, el desmantelamiento de economías ilegales que generan violencia,
la definición de estrategias de desarrollo y la inversión en salud, educa-
ción y seguridad, entre otras.

61
De acuerdo con los autores, estas áreas se desarrollan en tres fases.
Por un lado, la estabilización y la identificación de prioridades. Poste-
riormente, la fase de reorganización y construcción de instituciones.
Finalmente, la consolidación y el retorno a la “normalidad” (Debiel &
Terlinden, 2005).
En este orden de ideas, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones

Unidas para los Derechos Humanos, Oacdh, en el documento Prácti-
cas de Buen Gobierno para la protección de los Derechos Humanos,
realiza un análisis sobre la relación entre los derechos humanos y el
buen gobierno, diciendo que estos dos conceptos se refuerzan entre
sí, en la medida en que los principios de los derechos humanos ofrecen
pautas de acción a los gobernantes y orientan sobre actividades en
materia de buen gobierno, por ejemplo, la necesidad de elaboración
de políticas públicas, programas, asignaciones presupuestarias, entre
otras. La efectiva aplicación de los derechos humanos depende de un
entorno favorable de buen gobierno, es decir, instituciones públicas,
procesos administrativos y de gestión que garanticen el cumplimiento
de los mismos. Así, en el documento se define el concepto como “el
ejercicio de la autoridad por medio de procesos políticos e instituciona-
les transparentes y responsables que fomenten la participación ciuda-
dana” (Oacdh, 2008).
La Oacdh (2008) presenta además los vínculos entre el buen gobierno y

los derechos humanos en cuatro esferas que están relacionadas con las
áreas presentadas por Debiel y Terlinden (2005): 1) Instituciones demo-
cráticas con arreglo al buen gobierno; estas instituciones abren espacios
para la participación de los ciudadanos en la construcción de políticas
públicas, fomentando la inclusión de grupos sociales en los procesos
de tomas de decisiones. 2) Prestación de servicios del Estado a la po-
blación; esto es el cumplimiento de los derechos humanos a través de
mecanismos de transparencia, rendición de cuentas y accesibilidad. 3)
Estado de derecho; con este se promueve el ejercicio y aplicación de
la legislación en materia de derechos humanos, velando por su efectivo
cumplimiento en el marco jurídico. 4) Medidas contra la corrupción; en
este punto, el Estado se centra en las medidas de rendición de cuentas,
transparencia y participación.
62 para la paz.
Así pues, de acuerdo con los autores analizados, el buen gobierno tiene
estricta relación con la participación pública de manera que se esta-
blezcan las prioridades políticas, sociales y económicas basadas en un
amplio consenso social que garantice la participación en la toma de de-
cisiones políticas de las poblaciones más pobres y vulnerables. De igual
manera, el buen gobierno es eficaz, equitativo y promueve el Estado
de derecho y la transparencia de las instituciones, los funcionarios y los
procedimientos.
El fortalecimiento institucional
Partiendo de lo expuesto hasta ahora, es posible establecer que el forta-

lecimiento institucional es entendido como el desarrollo de capacidades
institucionales que permitan mejorar la gestión pública, en el marco de
la descentralización estatal y en el de la búsqueda de una gobernanza
para la paz. En la medida en que −adoptando el concepto de institu-
ciones dado por North (citado por Repetto, 2004)F. (2004, entendido
este como las reglas de juego formales e informales que estructuran las
relaciones entre grupos, individuos y gobiernos, enmarcando las posibi-
lidades de vinculación e intercambio de los distintos sectores− éstas son
la unidad básica de transformación de las prácticas de gobierno.
Para el caso colombiano, en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018

(PND) se plantean una serie de estrategias para fortalecer y articular los
mecanismos de transición hacia la paz, además de fortalecer las capaci-
dades nacionales y territoriales para la construcción de paz. Se pretende
implementar una serie de lineamientos para la reconstrucción o mejora-
miento de las capacidades de los entes institucionales y sociales de los
territorios, que se han visto limitadas sus posibilidades de desarrollo por
cuenta del conflicto interno (DNP, 2014).
Para ahondar en el concepto de capacidad institucional, es menester

evocar el concepto de desarrollo institucional, en el cual, para Var-
gas-Hernández (2013), el nivel de desarrollo está relacionado con la ca-
lidad de la gobernanza y la gobernabilidad de una sociedad, por lo que
las organizaciones incrementan las prácticas que les permiten impulsar

63
la generación de capacidades institucionales, el desarrollo y fortaleci-
miento institucional a través de sistemas integrados que intensifiquen el
desarrollo organizacional.
Francisco Rojas Aravena (2004), en el texto Democracia y Goberna-

bilidad en América Latina, asegura que en la región se presentan dos
fenómenos constantes: la debilidad de los sistemas democráticos y las
dificultades para generar un desarrollo sostenible. Esto promueve un
contexto de incertidumbre donde es probable que se den crisis de go-
bernabilidad, por lo que las democracias frágiles y poco institucionali-
zadas tienden a ser una de las principales características de la región.
Este autor menciona también que una de las condiciones que deben
cumplirse simultáneamente para mejorar, es el desarrollo político-insti-
tucional; esto supone, por un lado, que el Estado es capaz de atender
las demandas sociales y de garantizar el cumplimiento del Estado de
derecho y, por otro lado, que las autoridades que han sido legítimamen-
te electas ejercen control efectivo sobre el territorio, manteniendo el
monopolio de la fuerza y el recaudo de impuestos.
Las otras dos condiciones son, en primera instancia, el desarrollo eco-

nómico y social, que significa que el Estado es capaz de suplir las nece-
sidades básicas de su población, garantizando un mínimo de desarrollo
económico y social; y la integración social. Condiciones que promueven
la protección de los derechos humanos, la superación de todas las for-
mas de discriminación, la inclusión de la ciudadanía en el sistema demo-
crático y la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres (Rojas
Aravena, 2004).
La Dirección Distrital de Desarrollo Institucional (DDDI) de la Secretaría

General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, define el desarrollo institucio-
nal de una organización pública como “la capacidad de ella para cumplir
con su mandato institucional, establecer marcos de acción que lo so-
brepasen y que permitan una mayor interacción con actores externos
y adquirir legitimidad y reputación interna y ante sus grupos de interés”
(DDDI, 2014).
Según la entidad, el concepto se despliega en tres dimensiones: 1) La

dimensión de mandato, que significa que la entidad cumple a cabalidad
64 para la paz.
su mandato institucional o lo hace de forma parcial, pero satisfactorio
para sus servidores. Lleva así a un mejoramiento de la capacidad admi-
nistrativa que supone el fortalecimiento de la meritocracia y el blindaje
de la institución frente a la influencia de grupos de poder interno y de
otros actores. 2) La dimensión de proactividad, que representa aspec-
tos de la organización en su forma de interactuar con actores externos,
para lo cual amplía sus capacidades institucionales e intenta ir más allá
de lo estipulado en su diseño. 3) La dimensión de legitimidad, que se
refiere a los niveles adecuados de confianza que la ciudadanía tiene en
las actividades de la organización, para lo cual se revisan atributos orga-
nizacionales como la integridad, probidad y transparencia (DDDI, 2014).
En este orden de ideas, profundizando en el concepto de capacidades

institucionales, Rosas Huerta (2008) asegura que la capacidad de las
instituciones del sector público está relacionada con la gobernanza. Se
podría entonces establecer que el fortalecimiento institucional es la
implementación de diversas estrategias que procuren el mejoramiento
interno para superar las debilidades de las entidades estatales y desa-
rrollar una serie de capacidades que les permita dar respuesta efectiva
a las situaciones que puedan presentarse, a los problemas que aquejen
a la comunidad y, en general, que le permitan cumplir con sus objetivos
misionales.
Así que el fortalecimiento institucional deriva positivamente en una

gobernanza para la paz como garantía de largo plazo que favorezca el
desarrollo de capacidades institucionales. Estas, menciona la autora ci-
tando a Nico Nelissen, se refieren a la habilidad de las organizaciones
para absorber responsabilidades, operar más eficientemente y fortalecer
la rendición de cuentas (Rosas Huerta, 2008). El concepto de capacidad
institucional se convierte en un concepto transversal en la relación entre
fortalecimiento institucional y gobernanza.
Respecto a lo anterior, es menester resaltar lo manifestado en el PND

vigente, que asegura que “la ausencia de paz es tanto causa como con-
secuencia de nuestra falta de desarrollo en otras dimensiones”. Una de
esas dimensiones que resulta clave para todo lo demás, es la capacidad
del Estado (DNP, 2014).

65
Duque (2012) señala que el interés por la capacidad institucional del
sector público hace parte de las llamadas “reformas de segunda genera-
ción” del Estado; mientras las primeras reformas buscaban la estabiliza-
ción fiscal de los estados latinoamericanos, que condujo a la preminen-
cia del mercado, las segundas estaban enfocadas en la administración
pública, buscando cambiar la visión de “menos Estado” a “mejor Estado”,
mediante el fortalecimiento y mejoramiento de la capacidad de gestión
de sus entidades.
Al respecto, Rosas Huerta (2008) concuerda en que el regreso al esce-

nario desarrollista con las segundas reformas, toma especial relevancia
en los años noventa, tras recuperar terreno con relación a las postu-
ras que proponían la extrema reducción del Estado, con la promesa de
que el mercado generaría las condiciones para el desarrollo esperado.
Por ello, el concepto de capacidad institucional está orientado hacia la
adaptación de las entidades públicas para responder a los problemas
públicos a través de la implementación de mecanismos para la formula-
ción, aplicación, monitoreo y evaluación de las políticas públicas y de la
implementación de mecanismos de rendición de cuentas en el marco de
un nuevo sistema de gestión pública.
Fabián Repetto (2004)F. (2004 ubica las instituciones en el plano

central del desarrollo de capacidades estatales, definiéndolo como
la posibilidad que tienen las entidades del gobierno, de problemati-
zar, priorizar, gestionar y responder a las cuestiones públicas. Desde
este marco institucional, el autor asegura que la capacidad estatal
requiere de dos subtipos de capacidades: las administrativas y las
políticas. Esto porque el Estado, además de contar con un entra-
mado organizacional técnico y burocrático establecido, cuenta con
unas dinámicas propias que, de acuerdo al régimen político, definen
66 para la paz.
los intereses y las ideologías que se desarrollan dentro y fuera de su
aparato administrativo.
Por ello, los gobiernos hacen uso de una serie de indicadores de gestión,
a través de los cuales es posible controlar, monitorear y medir perma-
nentemente la organización y el manejo de los recursos de las entidades
públicas, en términos de eficacia, eficiencia y efectividad (Isaza, s/f). La
información recabada de estos indicadores permite su análisis y facilita
el proceso de toma de decisiones, de acuerdo con la normatividad di-
señada por el gobierno central. Esto con el objetivo de establecer unas
condiciones mínimas para el desarrollo de todo el territorio nacional.
Además, se busca marcar una hoja de ruta que le permita orientar sus
acciones de acuerdo con las condiciones propias de la nación y del con-
texto internacional.
Precisamente, en el actual contexto, el Estado colombiano busca ga-

rantizar las condiciones necesarias que permitan la implementación de
los acuerdos de paz de manera efectiva a lo largo y ancho del país. El
enfoque territorial permitirá, según las particularidades de cada munici-
pio, la pacificación del territorio, a través del desarrollo de capacidades
y prácticas de gobierno asociadas, las cuales serán medidas gracias a los
indicadores de gestión establecidos para tal fin.
Es importante precisar el concepto de evaluación de la gestión, la cual

es definida por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Eco-
nómico, Ocde (1998), como una herramienta que proporciona la infor-
mación necesaria sobre eficiencia, eficacia y desempeño de las institu-
ciones públicas. El propósito es mejorar dichos estándares y contribuir
así a una gobernanza responsable. Esta evaluación permite, según lo
manifiesta el Departamento Administrativo de la Función Pública, Dafp

67
(2012), desarrollar cambios positivos en el proceso de planificación, al
ser posible observar los hechos en tiempo real, de manera que se pue-
dan tomar decisiones con mayor certeza y confiabilidad.
Por otro lado, el desarrollo de capacidades institucionales implica nece-

sariamente el avance en un proceso de articulación institucional. Dicha
articulación es entendida como el accionar conjunto entre diferentes
instituciones estatales, para aunar esfuerzos en materia de cumplimien-
to de sus objetivos misionales, con los que permanentemente se logre el
beneficio de la comunidad. En este sentido, en el marco de la implemen-
tación de los acuerdos de paz, precisamente en un enfoque territorial,
se espera que la articulación institucional funcione con una orientación
que permita la especialización de tareas. Es decir, cada dependencia, a
partir de sus funciones y capacidades, puede complementarse para res-
ponder a las complejidades que supone este contexto. De esta manera
se contribuye a la búsqueda del desarrollo y la construcción de paz en
los territorios.
Matilde Luna (citada por Uvalle, 2009, pp. 48–49) define las redes ins-
titucionales como unas entidades complejas, orientadas a la solución
de problemas que cruzan barreras organizativas, sectoriales, institucio-
nales, culturales o territoriales. Como patrón específico de toma de de-
cisiones, las redes responden a la lógica de la negociación y construc-
ción de consensos. Por ello, ningún miembro tiene una total autoridad
y todos tienen una cierta autonomía; se estructuran con eficacia y dan
vida a una acción gubernamental más coordinada y con rendimientos
crecientes que apuntan hacia un accionar estatal más cooperativo en la
construcción de soluciones en materia de problemas públicos.
Entre los beneficios de la articulación institucional se pueden contar la

promoción de la confianza y la cooperación entre los diferentes entes
gubernamentales presentes en los territorios. De la misma manera, pue-
de contarse con la ampliación del margen de difusión de información y
68 para la paz.
conocimientos, la disminución de desperdicio de recursos y el aumento
del uso efectivo de los mismos, de manera que podrán ser destinados
a otros temas de igual importancia social. Por otro lado, se promueve la
participación comunitaria y se evita duplicar los esfuerzos de las enti-
dades en el logro de objetivos, entre muchos otros beneficios. Debido
a ello, la articulación institucional tiene un papel determinante en los
procesos de desarrollo social, económico y político en las regiones.
La reconstrucción del tejido

institucional
Las consecuencias del conflicto armado en el país son evidentes desde

diferentes escenarios: social, político, institucional, económico, ambien-
tal y humano, entre otros, de manera que el posconflicto implica una re-
ingeniería a fondo de la nación en cada uno de ellos. Por ello se requiere
un proyecto político que incluya, entre otros objetivos, la reconstrucción
de lo afectado y destruido (Utría, 2015).
En este sentido, es fundamental retomar nuevamente las palabras de

Utría (2015), acerca de la reconstrucción institucional, agregando la no-
ción de tejido para dar un sentido más cooperativo y participativo entre
los distintos entes del Estado. Así pues, este concepto estaría orientado
al replanteamiento de la filosofía, ideología, racionalidad y estructura del
Estado y sus funciones.
Se debe entender que no son simplemente instituciones de poder, sino

que tienen un componente fundamental de servicio público que pro-
pende por la dignidad humana, las libertades, la protección de los de-
más derechos y deberes ciudadanos. Las funciones del Estado deben
propender por el progreso y el bienestar de la población en términos
sociales, económicos, ambientales y territoriales.
A este respecto, la participación de la comunidad es un componente

fundamental para la reconstrucción del tejido institucional, ya que pro-
mueve la confianza en las entidades públicas. Además, dicha partici-

69
pación garantiza legitimidad y permite el avance en la protección de
los derechos, fortaleciendo los procesos de diálogo social y suscitando
espacios democráticos e incluyentes que favorecen la construcción de
paz en los territorios.
Proporcionar las herramientas necesarias a las entidades territoriales

en Colombia, mejorando sus capacidades y prácticas de gobierno aso-
ciadas, les permitirá reconstruir dicho tejido institucional. Esto resulta
apremiante, por tres razones fundamentales: en primer lugar, porque el
escenario actual de implementación de los acuerdos de paz en el país
supone una necesidad primaria de mejorar la capacidad de respuesta de
las entidades territoriales, especialmente de las alcaldías, ante las situa-
ciones que surjan de este nuevo escenario.
A su vez, como directriz constitucional se dicta la autonomía de las enti-

dades territoriales en temas administrativos y fiscales, lo que implica que
las administraciones municipales están en la capacidad de ejecutar una
gestión pública eficiente y eficaz. Esto exige un trabajo conjunto entre las
instituciones para mejorar, tanto los procedimientos como los resultados.
Finalmente, esas herramientas buscan compenetrar la actividad de las

instituciones municipales con la comunidad, esto es, resaltar el papel de
estos últimos en los procesos desarrollados por las alcaldías, a través
de temas como la rendición de cuentas, la planeación municipal, entre
otros. En este orden de ideas, los esfuerzos estatales orientados a for-
talecer el proceso de construcción de paz, a reducir las desigualdades
territoriales, a cerrar las brechas sociales en la provisión de servicios de
calidad en salud, educación, servicios públicos, infraestructura, sanea-
miento básico y conectividad, buscando desarrollar una estrategia de
gobernanza para la paz.
El gobierno marca la ruta para la generación de la paz en los territorios,

teniendo en cuenta las particularidades de cada municipio y transfor-
mando las condiciones que han dificultado su logro. La consecución y
puesta en marcha de esta estrategia de gobernanza para la paz promue-
ve el desarrollo económico incluyente del país y sus regiones, fortale-
ciendo las instituciones y desarrollando las capacidades que le permitan
la verdadera reconstrucción del tejido institucional.
70 para la paz.
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74 para la paz.
Demandas
conflictivas de los
acuerdos de paz
Autores
John Jairo Montoya Rivera, S.J.
Investigador del Centro de Investigación y Educación Popular, Cinep. Docente Escuela Su-
perior de Administración Pública –ESAP−, Universidad Javeriana, jmontoya@cinep.org.co
Francisco Taborda Ocampo

Investigador y Docente en la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP− y de la
Maestría en DDHH y litigio ante organismos internacionales - Universidad Santo Tomás-.
ftabordaesap@gmail.com,Twitter: @francistabor
Introducción
El presente artículo surge del diálogo académico entre la Escuela Supe-

rior de Administración Pública –en adelante, la ESAP o la escuela− y el
Centro de Investigación y Educación Popular –en adelante el Cinep−.
Este diálogo entre investigadores y docentes de las dos instituciones
académicas y de investigación, ha contribuido a afianzar la calidad del
programa de ‘Maestría en derechos humanos, gestión de la transición
y postconflicto’, iniciado hace poco más de un año en diversas territo-
riales de la escuela, y ha posibilitado iniciativas académicas en la imple-
mentación del acuerdo de paz alcanzado con las Farc-EP (en adelante
el acuerdo), hoy convertidas en partido político, a través procesos de
capacitación con personas en proceso de reincorporación o espacios de
reflexión sobre el proceso de implementación del acuerdo.
De un lado, las reflexiones plasmadas aquí surgen del diálogo sostenido

por los autores de este artículo durante la lección inaugural en el pro-
grama de maestría mencionado, al comienzo del segundo semestre de
2016. Posteriormente, durante 2017 y 2018, los autores han continua-
do reflexionando sobre los temas aquí expuestos, en distintos espacios
académicos. De otro lado, en la preocupación no sólo por reflexionar
sino por realizar contribuciones concretas en la implementación del
acuerdo de paz, los autores, junto con otros académicos de la ESAP y
del Cinep, con el apoyo académico y financiero de distintas instancias
directivas de la escuela, construyeron un proceso de capacitación para
personas que en ese momento se agrupaban en Zonas Veredales Tran-
sitorias de Normalización (Zvtn), con el objetivo de hacer dejación de
las armas y de comenzar su proceso de reincorporación a la vida civil
y política. Se construyó así un proyecto para ser desarrollado en varios
meses de 2017 en ocho de las mencionadas zonas veredales, con te-
mas relativos a los mecanismos de participación ciudadana, de solución
democrática de conflictos y de protección de derechos humanos, en el
marco de la Constitución de 1991 y de la normatividad que la ha venido
desarrollando, pero también con un componente fuerte de reconcilia-
ción. Se trataba de una especie de acogida a personas que estaban en
un importante momento transicional de sus vidas: dejar la lucha armada,
76 para la paz.
para convertirse en ciudadanos y ciudadanas acogidos a la legalidad,
algunos de ellos con aspiraciones políticas o con el deseo de contribuir
desde otras dimensiones al desarrollo de sus comunidades. Con ese
objetivo, se conformaron equipos de docentes de la escuela y del Cinep,
que trabajaron en esas ocho zonas. En este capítulo se recoge también
la sistematización de ese proceso de capacitación y sensibilización para
la reconciliación, como un aporte a procesos educativos futuros, tanto
con personas de las Farc, como, deseablemente, del ELN, e incluso de
otros grupos armados ilegales que posteriormente se reincorporen a la
vida civil para tener por fin una paz completa en nuestro país.
Las reflexiones que se plasman aquí son un aporte del Convenio ESAP -
Cinep, que pretende poner a disposición de lectores de esta publicación
un marco de análisis comparado, sobre la alternancia de sucesos posi-
tivos y adversidades en la implementación del acuerdo de paz firmado
hace un año entre el Gobierno y la guerrilla de las Farc-EP. Los autores
evidencian que las vicisitudes que marcan hoy la implementación del
acuerdo no son una fatalidad colombiana, sino que han caracterizado al-
gunas de las más importantes transiciones en distintos lugares, aunque
se enfocan en países de Latinoamérica, con algunas referencias a Sudá-
frica. Adicionalmente, la publicación, en este mismo libro, de las memo-
rias y la sistematización del proceso llevado a cabo en las ocho zonas
veredales, ya mencionado, pretende ser un mensaje de aliento a futuros
procesos de formación educativa, pues la academia no puede resignarse
a ser una mera notaria de fatalidades, sino que debe comprometerse
genuinamente con el logro de la paz, el cual pasa por habilitar espacios
cuya sistematización se presenta en esta publicación, para contribuir a
que la reconciliación sea posible.
En los dos últimos años se han vivido momentos coyunturales relativos

a acuerdos de paz en dos latitudes distintas que comparten una historia
de conflicto armado interno: El Salvador y Colombia. Dichas coyuntu-
ras, así como vicisitudes vividas en otros países, posibilitan una reflexión
acerca de dos demandas conflictivas que normalmente se presentan
en este tipo de acuerdos y que de alguna marcan el posconflicto. De
un lado, la demanda de justicia por parte de las víctimas, que conduce
a que los acuerdos de paz necesariamente incluyan el problema de qué
hacer con las violaciones a los derechos humanos ocurridas en el pa-

77
sado. Nos valdremos entonces del caso de El Salvador para explicar la
justicia como demanda conflictiva.
De otro lado, tomaremos como referencia el acuerdo de paz firmado

hace ya casi un año por el Gobierno colombiano y las Farc-EP para expli-
car la demanda conflictiva de reconocimiento de este como instrumento
constitutivo del posconflicto, que no es otra cosa que la búsqueda de la
ampliación de la democracia y las posibilidades de hacer buenos gobier-
nos en los ámbitos local, regional y nacional. No es posible comprender
el carácter conflictivo del reconocimiento del acuerdo si no entendemos
cuál es la naturaleza del mismo, tema al que le dedicaremos un breve
espacio en esta exposición.
El Salvador
El 13 de julio de 2016, la Corte Suprema de Justicia de El Salvador, en
un fallo considerado histórico, declaró inconstitucional la Ley de Amnis-
tía General para la Consolidación de la Paz, aprobada en 1993, con lo
cual abrió la puerta para enjuiciar a los acusados −en su gran mayoría
miembros de las Fuerzas Armadas− de cometer crímenes de guerra y
lesa humanidad. En su resolución, la Corte dijo que son inconstitucio-
nales los artículos primero y 144 de la Ley de Amnistía, porque violan
el derecho al “acceso a la justicia” y a la “reparación de las víctimas”.
Igualmente, sentenció que esos delitos no prescriben, es decir que pue-
den ser perseguidos con independencia del momento en que fueron
cometidos.
La acción de inconstitucionalidad fue interpuesta por el Instituto de De-

rechos Humanos de la Universidad de los Jesuitas de El Salvador hace
dos años, argumentando el incumplimiento a lo resuelto por la Corte In-
teramericana de los Derechos Humanos para el caso de las masacres del
Mozote, en la sentencia del 25 de octubre de 2012. En 1993, la sanción
de la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz se adujo
por los demandantes porque contravino expresamente lo que las partes
del conflicto habían establecido en el punto quinto del acuerdo de paz,
bajo el título “Superación de la Impunidad”.
78 para la paz.
Las reacciones a este fallo, como habría de esperarse, han sido contra-
dictorias. De un lado, víctimas y algunas organizaciones de derechos
humanos han celebrado el fallo. Lo ven como un cambio de paradigma
en la aplicación de justicia, sobre todo cuando se trata de violaciones
a los derechos humanos. El victimario deja de ocupar el centro de la
justicia, para compartirlo con las víctimas, quienes tienen derecho a jus-
ticia y reparación. De otro lado, sus opositores señalan la sentencia de
inconstitucionalidad como “un intento de desestabilizar al país, un golpe
a la institucionalidad y una traición a los Acuerdos de Paz”.
En enero de 1992, el líder del grupo guerrillero Frente de Liberación Na-

cional Farabundo Martí (Fmln) firmó con el presidente Alfredo Cristiani
un acuerdo de paz para dar por terminada una guerra civil de 12 años
en El Salvador que dejó cerca de 70.000 muertos y 8.000 desapareci-
dos. Muchos analistas consideran exitosa la transición de la guerra civil
a la paz en ese país; también consideran que es una de las más exitosas
implementaciones de acuerdos de paz en el post-período de la Guerra
Fría. Una vez firmado el acuerdo de paz, el acuerdo sobre el cese al fue-
go entre las dos partes nunca se ha quebrantado.
Dos años después, las guerrillas se desmovilizaron y se constituyeron

en partido político, lo que ha significado desmilitarización de la sociedad
y el comienzo de una incipiente democracia. Hoy, el presidente de la
República, Sánchez Cerén, es antiguo comandante del Fmln. Paradó-
jicamente, el presidente calificó la declaración de inconstitucionalidad
de la Ley de Amnistía como un acto de irresponsabilidad de la Corte,
cuyos integrantes “no miden los efectos que pueden tener en la frágil
convivencia” y pidió asumir la sentencia “con responsabilidad y madurez
en función de los intereses del país”.
Hasta aquí se ha configurado este caso con el fin de referirnos a uno de

los temas más conflictivos de los acuerdos de paz y el posconflicto: la
justicia frente a un pasado de violaciones a los derechos humanos. Se
podría plantear el problema de la siguiente manera: ¿Cuál puede ser el
modelo idóneo de justicia que una sociedad, en tiempos de transición,
requiere para lograr la paz y afianzar la democracia?

79
De un lado, la justicia transicional podría ser entendida como justicia de
la resignación, ya que sociedades que vivieron largo tiempo en medio de
graves violaciones de los derechos humanos no pudieron o no quisieron
investigar, juzgar y sancionar (que hoy constituyen deberes internacio-
nales) dichas violaciones, con arreglo a sus sistemas penales ordinarios.
Algunos ejemplos, más allá de los dos casos que se analizan aquí, así
lo evidencian. Las situaciones de preferencia por la impunidad abier-
ta como podrían denominarse, se daban en algunos contextos porque
quien detentaba el poder era al mismo tiempo quien dictaba las nor-
mas. Piénsese en el caso de la Alemania Nazi o en nuestro más cercano
ejemplo que es Chile, en el que Bachelet –en su momento reelecta− ha
anunciado una reforma constitucional, justamente para dejar atrás la
constitución chilena actual, que es legado del dictador Pinochet.
En otras ocasiones, los competidores por el poder, que también com-

petían en atrocidades, acordaban al final bloqueos al régimen legal, au-
to-indultos, amnistías en blanco u otra serie de figuras de impunidad, tal
como en el caso del Perú al final del Gobierno de Fujimori, lo cual, por
supuesto no es posible hoy en día, pues la aplicación de dichas figuras
está proscrita para los más graves crímenes por la jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos humanos.
En otros casos, incluso, fueron los mismos ciudadanos quienes optaron

por no revivir el pasado, como en el caso de Uruguay. En el país austral,
el Gobierno de Julio María Sanguinetti, que asumía la presidencia justo
después de la dictadura, impulsó la aprobación de la Ley de Caducidad
de la Pretensión Punitiva del Estado. Sanguinetti presentaba esta pro-
puesta como una ley de pacificación, aunque en realidad se trataba de
una iniciativa de perdón y olvido para quienes habían integrado el go-
bierno cívico-militar y perpetrado múltiples violaciones a los derechos
humanos, denunciadas en su momento a través de un informe bien do-
cumentado, realizado por el Servicio Paz y Justicia, una organización
cristiana con amplio trabajo regional.
La ley fue llevada a referendo ciudadano el 16 de abril de 1989, meca-

nismo que contó con una amplia participación democrática (el 84.7%
de los electores uruguayos). El 57% por ciento de los ciudadanos votó
por mantenerla en el ordenamiento jurídico. Sin embargo, los resultados
80 para la paz.
desagregados de esta votación muestran una realidad similar a la co-
lombiana, aunque en sentido inverso, en la que el voto de las capitales
muestra tendencias muy distintas del voto rural o de las ciudades inter-
medias. “En Montevideo el 56.4% se pronunció contra la convalidación
de la ley (mientras en el interior del país, el 69.6% votó a favor de esta)”.
En 2009 se dio un nuevo intento por derogarla parcialmente a través del

mecanismo de participación; sin embargo, el sí a la derogatoria parcial
obtuvo apenas el 47.98% y era necesario obtener más del 50 por cien-
to. En ese mismo año, la Corte Suprema de Uruguay declaró la inconsti-
tucionalidad de la ley, pero los efectos de dicha declaración no son erga
omnes, como en Colombia, sino caso a caso. La Corte Interamericana
de Derechos Humanos se ha pronunciado sobre la incompatibilidad de
dicha ley, tanto frente a la Convención Americana de Derechos Huma-
nos como frente a la Convención Interamericana sobre Desaparición
Forzada de Personas.
En otro orden de ideas, la actuación de tribunales penales internaciona-

les ante males tan arraigados y ante tanta impunidad, algunas veces se
considera que puede ser el remedio más eficaz. Pero la evidencia mues-
tra que la Corte Penal Internacional −que apenas ha proferido algunos
pocos fallos, si se tiene en cuenta que comenzó a funcionar hace casi
quince años− es un tribunal que se caracteriza por el uso de los princi-
pios de selección y priorización, como toda corte internacional de justi-
cia penal, reservados a los crímenes más graves y, consecuentemente,
a los máximos responsables. Después de la expedición del Estatuto de
Roma, que impone estándares de justicia internacional para los países
en transición, otros autores sostienen que “rehusar amnistías e insistir
en persecución criminal, puede prolongar el conflicto, resultar en más
muertes, destrucción y sufrimiento humano” (Scharf, 2007). Snyder y
Vinjamuri son igualmente pesimistas con la aplicación de la justicia in-
ternacional (Jack y Leslie, 2003/2004). Para dichos autores los juicios
por violaciones a los derechos humanos aumentan la posibilidad de fu-
turas atrocidades, pueden incrementar el conflicto y lesionar los esfuer-
zos por construir democracia.
Ahora bien, una revisión de la literatura sobre el impacto de los juicios

a las violaciones a los derechos humanos y las infracciones al derecho

81
humanitario en países en transición, sobre todo en América Latina, nos
muestra dos caminos diversos.
En primer lugar, un grupo de académicos en los años ochenta, entre los

cuales se destacan Huntington, O’Donnell y Schmitter, al estudiar casos
de transición en América Latina, argumentaron que los juicios criminales
por violaciones a los derechos humanos son políticamente insostenibles
y lesionaban las nuevas democracias. Huntington sostenía, por ejemplo,
que los juicios deben hacerse tan pronto comience el período de tran-
sición, pues “la justicia ha de llegar pronto, o definitivamente no llega”.
Por su parte, O’Donnell y Schmitter plantearon la estrategia del “mal
menor”, es decir, investigar y castigar solamente las violaciones graves a
los derechos humanos. Aun así, estos autores mantienen cierto pesimis-
mo acerca de los efectos negativos que en la democracia puedan causar
estos juicios.
Un abordaje distinto se encuentra en Kathryn Skkink, autora que se

resiste a refutar las posturas anteriores que hemos mencionado de la
literatura transicional, para lo cual acude al argumento de las demandas
legales provenientes de la justicia internacional y referidas al cumpli-
miento de ciertos estándares de justicia. La mencionada autora −con
años de investigación empírica relacionada con la aplicación de justicia
por violaciones a los DD.HH. y DIH en sociedades que transitan a la paz
y la democracia en América Latina− estima que la justiciabilidad de vio-
laciones a los DD.HH. conduce a momentos políticos de gran intensidad
a través de los cuales se intenta transitar hacia la paz y la consolidación
de democracia en sociedades que han experimentado regímenes auto-
ritarios o conflictos de gran intensidad. La referida autora realizó segui-
miento a 17 países que en Latinoamérica han vivido épocas de transi-
ción entre 1983 y 2004, en los cuales se desarrollaron juicios criminales
por abusos a los DD.HH. cometidos en anteriores épocas. Los datos
empíricos evidenciaron que ninguno de esos países entró en período
de desestabilización política, regresó a dictaduras o a conflictos internos
por motivo de los juicios a perpetradores de violaciones de DDHH.
Se creyó, por ejemplo, que el arresto de Pinochet en Londres en 1998

terminaría en golpe de estado y, por lo tanto, retornaría el régimen mili-
tar a Chile. No ocurrió así, quizá porque al cabo de seis meses de arresto
82 para la paz.
domiciliario en Londres −pese al fallo del juez Nicholls que autorizó la
extradición solicitada por su colega español Baltazar Garzón, con el fin
de concretar la orden de captura expedida en su contra−, Pinochet fue
finalmente autorizado a dejar Inglaterra, pero con destino a Santiago.
También en Argentina hubo temor de retorno de los militares al poder

―quienes gozaban de apoyo popular― cuando Jorge Rafael Videla fue
sentenciado a cadena perpetua por violaciones a los DD.HH. Tampoco
se concretó tal temor. Los hallazgos de Skkink han demostrado que en
los 17 países donde se han llevado a cabo juicios criminales por violacio-
nes a los DD.HH., 14 han mejorado el respeto por los DD.HH. El men-
cionado caso argentino es ilustrativo, pues como lo muestra Carlos San-
tiago Nino en uno de sus libros sobre justicia transicional y juicios por
violaciones a los derechos humanos, la consolidación de la democracia
al cabo del final de la última de las dictaduras argentinas (1983) implicó
vaivenes legales en ese país del Cono Sur. El propio Raúl Alfonsín, quien
prologa el libro, reconoce las complejidades de tipo moral y político vivi-
das en su gobierno, en momentos en que Argentina salía de la dictadura
y transitaba tortuosamente hacia la consolidación de la democracia. Las
preguntas de Alfonsín y la exposición sobre la manera en que pudo sor-
tear la inestabilidad propia de ese período, están plasmadas en el libro
de memorias que escribió, describiendo las dificultades del juzgamiento
de los militares y la serie de fórmulas a las que tuvo que recurrir en te-
mas tan espinosos como la delimitación del tipo de responsabilidades
que se iban a juzgar efectivamente, temas que son hoy en Colombia
centrales en la agenda pública del posconflicto y cuya definición en el
Congreso, y, posteriormente, en la Corte Constitucional, determinarán
si cuaja el cemento de la reconciliación o tendremos un postconflicto
tan largo y tortuoso como el de Guatemala.
¿Cómo se han logrado sortear las demandas de justicia sin que necesa-
riamente se ponga en peligro la transición? América Latina nos presenta
el mayor número de casos de países que han estado en período de
transición bajo la combinación de juicios criminales y comisiones de la
verdad para satisfacer las conflictividades que surgen de la demanda de
justicia por parte de las víctimas. Esta combinación puede ser el resul-
tado de un acuerdo de paz, como es el caso de El Salvador, o de una
decisión del gobernante encargado de implementar períodos de transi-

83
ción política. Ambos casos requieren de un fuerte respaldo político por
parte de la sociedad civil. Este respaldo permite, de un lado, garantizar la
decisión de mantener los procesos de transición, y del otro, deslegitima
cualquier forma de impunidad y violación a los derechos humanos.
El acuerdo de paz de El Salvador no fue legitimado políticamente por el

pueblo. Esto facilitó el incumplimiento por parte del Estado. El capítulo
5 del instrumento establece que las violaciones a los DD.HH. serían
investigados por la Comisión de la Verdad, mientras que para los casos
más graves, habría juicios criminales. Este capítulo nunca se cumplió
porque no hubo causa vinculante política o jurídica que obligara al Es-
tado. Fue la Corte Interamericana de Derechos Humanos la que por
primera vez dio validez jurídica y carácter vinculante al acuerdo de paz,
en referencia específica al capítulo 5, mediante la sentencia del 25 de
octubre de 2012. La Corte consideró que el Estado debía darle cumpli-
miento a lo dispuesto por la Comisión de la Verdad que recomendó la
judicialización de los responsables de las masacres de El Mozote. Luego,
en fallo proferido hace un año (2016), la Corte Suprema de Justicia, de
nuevo le da plena validez jurídica al acuerdo de paz firmado entre el
Estado y el Fmln. Obliga a darle cumplimiento al capítulo 5, a las reco-
mendaciones de la Comisión de la Verdad y a la sentencia de la Corte
Interamericana. Para que esto pudiera darse, retiró del ordenamiento
jurídico la Ley de Amnistía.
Esta nueva situación no es el fin de la transición a la democracia en El

Salvador. Todo lo contrario, es la oportunidad para que la sociedad civil y
el gobierno le den respaldo político al acuerdo de paz y a las instituciones
judiciales que tienen como objetivo la protección de los DD.HH.
El caso Colombia
El acuerdo de paz de El Salvador nos ofrece lecciones en relación con

el suscrito entre el Gobierno colombiano y la guerrilla de las Farc-EP.
Mucho se discutió si era o no necesario el plebiscito para refrendar el
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de
una Paz Estable y Duradera, que, como se sabe, se llevó a cabo el 2
84 para la paz.
de octubre de 2016, resultando triunfadora, aunque por un porcentaje
muy pequeño, la negativa a avalarlo. Aunque no nos detendremos en
aspectos técnicos de dicho mecanismo de participación, simplemente
nos referiremos a éste, como una manera de darle reconocimiento po-
lítico a los acuerdos de paz con las Farc. Reconocimiento que, para el
caso de este acuerdo, se dio por la vía del Congreso de la República y
que, a nuestro juicio, sirvió para darle alguna garantía de cumplimiento.
¿Qué es entonces ese documento llamado acuerdo de paz firmado por

el presidente Santos por parte del Gobierno colombiano, Timochenko
por parte de las Farc, y que tuvo como testigos a representantes de la
comunidad internacional? ¿Es una ley? ¿Es un acto administrativo? ¿Es
un simple documento de buenas intenciones? ¿Qué fuerza vinculante
tiene para las partes este Acuerdo? De entrada, hay que decir que la
Corte Constitucional le da al acuerdo el carácter ambiguo de “Decisión
Pública”.
Probablemente uno de los temas menos profundizados en la teoría de

la negociación de los conflictos armados, es el carácter del acuerdo con
el cual las partes en conflicto ratifican su voluntad de paz. En los últi-
mos 15 años se han firmado más acuerdos de paz que en los previos
200 años, cerca de 300 en unas 40 jurisdicciones. Sin embargo, algunos
estudios han demostrado que apenas la mitad de estos acuerdos son
cumplidos por las partes.
En su libro On the Law of Peace, Christine Bell señala con razón que los
acuerdos de paz se han convertido en la respuesta contemporánea a los
conflictos intra-estatales. En los acuerdos de paz, dice la autora, normal-
mente se negocia −según las particularidades del conflicto− la redefini-
ción del Estado (no es el caso de Colombia, como desde un principio lo
han advertido los negociadores del gobierno), la disgregación del poder
(posibilidad de que antiguos combatientes ingresen a la arena política) y
la disociación del poder (mediación entre el viejo y el nuevo orden). Son
estos dos últimos los más característicos de la solución negociada en
este último proceso con las Farc.
Para el caso colombiano, el acuerdo de paz tiene doble carácter: es un

instrumento, en el sentido que marca derroteros para la terminación

85
del conflicto armado y la transición hacia la paz y consolidación de la
democracia; es un símbolo en cuanto su contenido refleja la decisión
política de competir por el poder para proponer reformas a la sociedad
y el Estado por la vía democrática. El acuerdo de paz es el reverso de
aquella famosa frase de Clausewitz que dice: “la guerra es la continua-
ción de la política por otros medios”, esto es “los acuerdos de paz son la
continuación del conflicto por otros medios: la política”.
Así también lo entienden autores que reflexionan sobre la perspectiva y

la importancia histórica del acuerdo de paz alcanzado, en medio de tan-
tos intentos fallidos: “La larga duración de esta guerra tiene como tras-
fondo una sistemática subvaloración de los conflictos sociales y políticos
que exacerbaron la Violencia y que perduraron más allá de los acuerdos
bipartidistas. Cuando las élites empezaron a enfrentar la Violencia qui-
sieron resolverla a costo cero. Partían arrogantemente del supuesto de
una escasa capacidad de proyección armada o política de unas guerrillas
de origen y composición campesina, o le apostaban a su bandolerización
y desaparición como proyectos políticos insurgentes […] Que Colombia
haya entrado así a la fase de terminación pactada de la confrontación
es, hoy por hoy, un triunfo de la democracia para el mundo que hará de
Colombia uno de los referentes más frescos y laboriosos para la solución
de los conflictos armados internos”.
Ahora bien, al ser los acuerdos de paz constitutivos de formas ampliado-

ras de democracia, merecen reconocimiento político especial que puede
generar conflicto durante los post acuerdos. Hay ejemplos que nos lo
demuestran:
La Constitución Interina de Sudáfrica no es la que usualmente se co-

noce, pero si un acuerdo de paz que habla de la continuidad legal de
las viejas normas del Estado sudafricano, pero también de su disconti-
nuidad y un nuevo orden. Esta constitución interina viabilizó un puente
histórico entre el pasado caracterizado por injusticias y discriminación
y un futuro fundado en el reconocimiento de los derechos humanos a
todos los surafricanos, sin importar el color, la raza, la religión, ni el sexo.
La nueva corte constitucional de ese país fue la encargada de defender
y promover la transición del viejo al nuevo régimen y velar por la garantía
de los derechos humanos de todos los surafricanos.
86 para la paz.
Otro ejemplo se encuentra en los acuerdos de paz de El Salvador. Di-
chos acuerdos no tuvieron refrendación política por parte del pueblo
salvadoreño. Podría sonar paradójico calificar los acuerdos de paz de El
Salvador como exitosos, aunque sí lo son en el sentido más restringido.
Esto es, en tanto y cuanto los procesos dieron paso a la terminación del
conflicto armado en ese país centroamericano y permitieron la incorpo-
ración de nuevas fuerzas políticas ―antes armadas― a la vida política
del país. Era impensable, antes de los acuerdos de paz, que El Salvador
tuviera un presidente de izquierda elegido democráticamente (que por
demás había formado parte del grupo armado rebelde). Se puede seña-
lar, sin embargo, que el proceso de paz ha sido exitoso hacia el futuro.
No obstante, el déficit en su reconocimiento político ha ocasionado su
no implementación en la justiciabilidad de las violaciones a los DD.HH.
cometidas en el pasado. En el caso de El Salvador, el reconocimiento
de los acuerdos ha venido más desde el ámbito jurídico, mediante la
referida sentencia de la Corte Interamericana y el reciente fallo de la
Corte Suprema de Justicia que declaró la inconstitucionalidad de la ley
de amnistía. La polarización que hay en el país en este momento, por
la decisión de la Corte, nos muestra el alto grado de conflictividad que
tiene el reconocimiento de los acuerdos de paz.
Un tercer caso: la refrendación mediante plebiscito (fallida) y la poste-

rior refrendación en el Congreso del acuerdo de paz en Colombia. En
su momento, la Corte Constitucional −en el comunicado que señalaba
el sentido del fallo de la Ley Estatutaria mediante la cual se convocó el
plebiscito− indicó que los efectos de dicho mecanismo de participación
están concentrados en: 1) Otorgar legitimidad democrática a la imple-
mentación del Acuerdo Final; 2) Conferir estabilidad temporal al mismo,
en tanto el aval ciudadano es obligatorio y solo podría ser desvirtuado
en el futuro a través de un nuevo llamado institucional a la voluntad
popular y 3) Dar garantías de cumplimiento de lo pactado en el acuerdo.
En 2008, cuatro años antes de que iniciaran formalmente las negocia-

ciones de La Habana, Angelika Rettberg, de la Universidad de los Andes,
expuso el tipo de respuesta que, durante un proceso de investigación
académica, se dio a la siguiente pregunta: “… para qué son los juicios
contra los responsables de los diferentes crímenes cometidos en el
conflicto armado colombiano?”. Tan interesantes como sugestivas, se

87
obtuvieron las siguientes respuestas sobre el sentido de los juicios: el
41.1 % dijo que son para conocer la verdad; el 26.1%, para recuperar la
convivencia; el 11%, para perdonar los actos cometidos; el 4.4 %, para
vengar los actos cometidos y el 4.3%, para olvidar lo ocurrido. Un 12.9%
dijo no tener una respuesta.
En esta investigación se indagó qué formas de reparación prefieren las

víctimas. Las respuestas fueron: cubrir sus necesidades económicas y
las de la familia (45.5%), conocer la verdad de lo ocurrido (44.0%), com-
pensación monetaria (37.8%), juzgamiento de los responsables (26.6%),
mientras que en último lugar estuvo la petición de perdón (5.1%).
En resumen, las víctimas entrevistadas manifiestan su deseo de conocer

la verdad y cubrir sus necesidades económicas. Un poco más del 25% de
las víctimas quieren el juzgamiento de los perpetradores.
Se considera entonces que estos tres casos nos demuestran un ele-

mento común: más allá del reconocimiento e implementación jurídica
de los acuerdos de paz, estos requieren de reconocimiento político para
garantizar su aplicación. El caso de El Salvador ilustra esta necesidad
por vía negativa, especialmente en lo referente a la justiciabilidad de las
violaciones a los derechos humanos en el pasado. El caso de Sudáfrica
viene a través de la Constitución Interina y el colombiano a través del
plebiscito. Dada la conflictividad del reconocimiento de los contenidos
de los acuerdos en el caso colombiano, el respaldo político popular es
aún más imperioso.
Conclusiones
1) La demanda de justicia a las violaciones a los derechos humanos

cometidas en el pasado y el reconocimiento del contenido de un acuer-
do de paz, son aspectos muy conflictivos que requieren de respaldo
político popular para garantizar, no sólo su legitimidad, sino el cumpli-
miento de lo pactado ya en la etapa del posconflicto. Si bien la estruc-
tura y lenguaje de los acuerdos de paz sugieren que las partes los ven
como documentos legales, estos no necesariamente coinciden con las
88 para la paz.
tradicionales categorías jurídicas de constitución, ley, tratado o acuerdo
internacional, que tienen por sí mismos fuerza vinculante. Para que es-
tos elementos conflictivos no arruinen el propósito de los acuerdos de
paz, es necesario que la sociedad civil exija la institucionalización de los
cambios democráticos que los acuerdos requieran.
2) No hay duda de que la discusión más fuerte en el proceso de

paz que se dio en La Habana giró alrededor de la justicia rectificadora.
La fase de implementación del acuerdo sigue la misma dirección, tal
como se está observando con los vaivenes sufridos en la discusión de
la ley estatutaria de la Jurisdicción Especial de Paz, cuyo examen de
constitucionalidad al momento de escribir este artículo está pendiente
de ser definida. La atención se ha centrado en el desarrollo de los dispo-
sitivos acordados en La Habana en lo relacionado con Justicia, Verdad,
Reparación y No Repetición. En términos de requerimientos para la go-
bernanza, es poco la atención mediática, así como el debate abierto y el
interés de la opinión pública por la mayoría de las cláusulas del acuerdo
de paz relacionadas con el compromiso del Estado de saldar deudas his-
tóricas con campesinos y minorías étnicas, al igual que brindar garantías
de participación política a sectores políticos históricamente excluidos
y además estigmatizados. Así tal cual se puede aludir a lo que dicta la
sentencia C-379-16, donde los procesos de legitimación y refrendación
por la opinión pública, hace parte del proceso democrático participativo
sobre la implementación de la paz.
3) En Colombia la discusión sobre modelos de justicia se ha redu-

cido a qué tantos juicios y castigos tendrán los máximos perpetradores
de graves violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional
humanitario (situación ya polémica si consideramos que el mero hecho
de enfocarse en esos máximos responsables sigue generando profundas
controversias entre distintos sectores políticos, sociales y de opinión).
Dichos debates han dejado de lado otras dimensiones de la justicia que
son absolutamente indispensables para garantizar una paz duradera y
consolidar la democracia en nuestro país. La justicia rectificadora (o lo
que es lo mismo, la que se conoce como punitiva o retributiva), no va a
solucionar, por sí sola, los complejos problemas derivados del conflicto
armado que como sociedad debemos comenzar a resolver con miras
a pasar de una prolongadísima confrontación armada a una época de

89
construcción de paz y fortalecimiento democrático. En esa dirección,
Rama Mani, quien ha venido trabajando en la construcción de teorías de
la justicia en sociedades en conflicto, afirma que un extremado acento
en la justicia rectificadora no favorece la paz puesto que es imposible
satisfacer los derechos de todas y cada una de las víctimas en un con-
flicto (Mani, 2007). Resulta oportuno pensar, por ejemplo, que, debido
al grandísimo número de víctimas que ha dejado el conflicto colombiano
(más de ocho millones según las cifras oficiales del Registro Único cons-
truido por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a Víctimas),
son más las que quedan por fuera de los procesos de la justicia recti-
ficadora que las que llegan a detentar un rol activo en los juicios por
violaciones a los derechos humanos. Ese será justamente un reto del
Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (Sivjrnr)
creado en el acuerdo de paz: ¿qué tanta participación real y efectiva se
les garantizarán a las víctimas durante los juicios por graves violaciones
a los derechos humanos y graves infracciones al derecho humanitario
cometidas con ocasión del conflicto armado?; ¿qué tanto, en términos
de integralidad, se efectivizará de las sentencias que se obtengan?
4) Para la buena gobernanza también es necesario que durante el

post acuerdo que, de cierta forma, ya se está viviendo, se garanticen
acciones conjuntas del Estado y la sociedad civil, según las responsa-
bilidades y deberes ético-ciudadanos que correspondan a cada cual,
en aras del fortalecimiento de otras dos dimensiones de la justicia, que
pueden ser:
a) La justicia entendida como el imperio del derecho (the rule of

law), o la justicia legal. Esto es el fortalecimiento del aparato de
justicia, que debe caracterizarse por ser imparcial, independiente,
eficiente y protector de los derechos humanos, además de capaz
de cimentar condiciones de No Repetición. En resumen, una jus-
ticia capaz de ejercer control sobre los otros poderes públicos y
de garantizar un elemento fundamental en cualquier democracia:
la responsabilidad de quien ejerce la autoridad y la de la ciudada-
nía. El fortalecimiento del imperio del derecho también conlleva la
defensa de todos los ciudadanos por parte de la Fuerza Pública,
independientemente de su lugar de ubicación en el territorio nacio-
nal. Esto significa detener el avance acelerado de grupos criminales
90 para la paz.
(neo-paramilitares como les llaman algunos o grupos sucesores del
paramilitarismo, como se les llama en el acuerdo de paz) que están
copando los territorios que ya dejaron las Farc, al momento de la
entrega de las armas e inicio de su proceso de reincorporación a la
vida civil.
b) La justicia distributiva, entendida como la acción del Estado que

efectiviza derechos económicos, sociales, culturales y ambientales y
se ocupa de reducir la discriminación y la desigualdad, factores que
han desencadenado buena parte de los conflictos (armados y no
armados) desde la mitad del siglo anterior en adelante.
5) La Jurisdicción Especial para la Paz, así como otros componentes

del Sivjrnr −caracterizados por ser como mecanismos de justicia transi-
cional cuya configuración y estatutos se encuentran hoy sometidos a
examen en la Corte Constitucional o pendientes de la discusión en el
Congreso de las normas de procedimiento aplicables−, comparten tanto
el simbolismo como las imperfecciones de la Justicia Penal Internacional
que ha fungido como una especie de gran hermana en nuestro proceso
de paz. El Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional así como
su régimen sancionatorio −al que tanto se le teme en el tercer mundo,
que es desafortunadamente el único lugar donde se está aplicando por
ahora− puede ser tan lento, burocrático, selectivo y politizado, como
nuestra justicia en Colombia.
6) Ninguna disposición del acuerdo de paz debería interpretarse

en detrimento de los derechos de las víctimas, pero más aún, ninguna
debería interpretarse o aplicarse en la idea de que son suficientes las
medidas punitivas. La paz, para que sea completa −al vincular en lo po-
sible a todos los actores en disputa (armados y no armados)− y además
integral y perdurable, no sólo debe enfocarse en las medidas de justicia,
sino en aquellas de política pública necesarias para remover las condi-
ciones que han dado lugar a los conflictos en nuestro país (armados y
no armados) y han permitido la reproducción de formas cada vez más
perversas de violación de los derechos humanos y de retaliación.
7) La academia debe comprometerse con acciones que vayan más

allá de la reflexión y la investigación. Las personas que han dejado las

91
armas en virtud del acuerdo de paz alcanzado al cabo de las negocia-
ciones llevadas a cabo en La Habana deben contar con oportunidades
educativas más allá de procesos no formales. Para ello, las universidades
deberían habilitar mecanismos diferenciales de acceso a sus programas
de pregrado y postgrado, de lo cual ya están dando muestras tanto la
Universidad Pedagógica Nacional como la Universidad Distrital en Bo-
gotá. En este sentido, la ESAP está revisando su política de acceso dife-
rencial a programas de pregrado y postgrado para distintas poblaciones
vulnerables y personas en proceso de reincorporación a la vida civil, con
el fin de construir una política pertinente de acciones afirmativas con
enfoque diferencial. Así mismo, en el marco del Sistema Universitario
Estatal (SUE), la ESAP quiere contribuir al fortalecimiento de iniciativas
de educación e investigación en los territorios más afectados por el con-
flicto y en el marco del proyecto ‘Gobernanza para la paz’.
En asocio con distintos programas de la escuela, se busca que la inves-

tigación, además de ser pertinente, responda con iniciativas sociales
concretas a los retos del posconflicto. Los resultados plasmados en las
Memorias y sistematización de experiencias en talleres de ciudadanía y
democracia realizados en las zonas veredales transitorias de normaliza-
ción de las Farc-EP, así como las lecciones aprendidas en ese proceso,
deben desarrollarse en acciones más robustas, que habiliten el acceso
de personas que dejan las armas y a personas que sufrieron injustamen-
te los efectos de la guerra, a programas académicos profesionales y de
postgrado. De esa manera se cualifica la democracia (en el caso de aque-
llas personas reincorporadas que desarrollen en el futuro papeles en la
administración pública) y se brindan condiciones de sostenibilidad e im-
plementación real y efectiva del acuerdo de paz en materia educativa.
92 para la paz.
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94 para la paz.
Epílogo
El lector ha recorrido tres momentos en los que la Escuela Superior de

Administración Pública, ESAP, y diferentes aliados aportaron en la cons-
trucción de las bases de una paz estable y duradera. Si la academia tiene
un papel, es el de imaginar mundos posibles para el bienestar de la huma-
nidad. La ESAP lo asume y parte de ese compromiso lo consignó en este
libro que recogió reflexiones y experiencias de cómo el saber administra-
tivo público contribuye en varios niveles a la construcción de caminos
hacia el bienestar de la sociedad colombiana en transición hacia la paz.
En el 2015, a partir de una exploración internacional en busca de socios

que nos ayudaran a pensar y a poner en práctica procesos de fortaleci-
miento institucional para las administraciones locales más afectadas por
el conflicto armado, la ESAP encontró en la Escuela de Política y Alto
Gobierno- Goberna América Latina de la Fundación Ortega Marañón de
España un aliado estratégico que desde su experiencia teórica y práctica
aportó significativamente en el desarrollo de esta tarea institucional.
De este primer paso le quedan a la ESAP aportes muy valiosos, que

el lector puede revisar en el artículo correspondiente, de los cuales,
pensando en lo que sigue institucionalmente, se resalta la posibilidad
efectiva de encontrar nuevos y más aliados académicos, sociales, polí-
ticos e institucionales que contribuyan a generar mejores condiciones
de vida para los municipios afectados por el conflicto. Además, quedó
la orientación básica para apropiar y adaptar discursos que consoliden
una interacción coherente entre la teoría y la práctica. Asimismo, la
escuela destaca el énfasis que hicieron los investigadores de Goberna
en la importancia de generar confianza, tanto entre los actores de la
sociedad en general como entre esta y las instituciones estatales. En
este punto se debe subrayar que la generación de confianza pasa por
ratificar un compromiso firme entre las instituciones de los diferentes
poderes y niveles del Estado, las empresas y la sociedad civil, quienes
deben asumir sin dilación la transparencia como una forma de vida indi-
vidual y colectiva. Cada uno de estos aportes de Goberna se convierte
en un camino a construir.

95
El ejercicio de Goberna América Latina permitió plantear un ambicioso
proyecto de fortalecimiento institucional destinado a pequeños munici-
pios, sustentado en una sólida metodología, producto de la alianza entre
la ESAP y el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior, Fodesep.
Hoy, visto en perspectiva, el proyecto ‘Gobernanza para la paz’ permite

plantear diferentes escenarios de futuro para la ESAP y para el país. Si
bien la escuela posee una amplísima experiencia institucional en investi-
gación, capacitación, asesoría y formación profesional en administración
pública, no era posible repetir los mismos formatos en tanto el país se
enfrentaba a una situación inédita: gestionar para el posconflicto y la paz.
Así, el proyecto lega varios frentes en los que se tiene que seguir traba-
jando, a saber: el fortalecimiento e implementación de la metodología de
seguimiento y evaluación municipal aplicada al 100% de los municipios
de quinta y sexta categoría; el aprovechamiento de los saberes adminis-
trativos de diferentes instituciones públicas; la consolidación de canales
y fuentes de información municipal; la profesionalización del servicio pú-
blico y la promoción y defensa de los derechos humanos, entre otros.
Asimismo, el proyecto ha permitido plantear hacia el interior de la ESAP

procesos de fortalecimiento institucional a través de la integración de
distintas funciones misionales y el trabajo colaborativo entre diferentes
áreas. Este aspecto es aún un profundo desafío, ya que en la medida en
que la escuela se consolide interiormente, puede aportar con más soli-
dez y versatilidad al fortalecimiento de los entes municipales.
El tercer capítulo da cuenta de un tipo de actividades nodales para el

proceso de consolidación de la paz. La sociedad en su conjunto ha de
generar las condiciones para recibir, acoger y potenciar las capacidades
de los excombatientes. Igualmente, lo que se ilustra en los anexos es la
capacidad de la academia de poner su bagaje en procesos de formación
de nuevos ciudadanos.
Una entrada fundamental del capítulo en mención, en la que debe pro-

fundizar la academia, tiene que ver con la inexistencia de un sino trágico
que en su inexorabilidad conduzca por caminos de error y corrupción. La
historia es dinámica y no está trazada de antemano.
96 para la paz.
Este capítulo llama la atención sobre la urgencia de aprender de las ex-
periencias de posconflicto y paz que el contexto internacional en gene-
ral y el latinoamericano en particular pueden aportar. Esta experiencia
de apostar por la paz es un camino que otros países aún siguen reco-
rriendo y es por ello por lo que se puede seguir aprendiendo de sus
aciertos y tropiezos.
La sociedad colombiana demanda a la escuela continuar avanzando en

la respuesta a los retos planteados en diferentes escenarios, tales como
el fortalecimiento de los sistemas de información territorial, la genera-
ción de nuevos saberes administrativos, el fortalecimiento de la gestión
administrativa en el nivel local, el fortalecimiento de la participación ciu-
dadana en la gestión administrativa en el ámbito territorial, la reflexión
y capacidad de construir mejores condiciones para las poblaciones y la
reducción de las brechas entre territorios en cuanto a la capacidad de
gestión y generación de recursos.
Además, en el mediano y largo plazo, la escuela debe ser capaz de co-

adyuvar a la generación de cambios profundos en la forma en que la so-
ciedad colombiana se piensa y se ve a sí misma. Es necesario apostar a
cambios culturales de fondo: sin el reconocimiento, como característica
demandada intrínsecamente por todo ser humano, no es posible la paz;
sin un profundo sentido de comunidad, en lo inmediato y en lo universal,
no es posible la paz estable y duradera; sin una multi-territorialidad global,
que reconozca que los territorios son prioritarios en el despliegue de las
políticas públicas y las acciones ciudadanas, no es posible la paz; sin una
apuesta radical por la convivencia en la diferencia, no es posible la paz.
En esencia, el reto del Estado, la sociedad colombiana y los actores de la

violencia, es poner en marcha políticas entre las que debe ocupar un lu-
gar prioritario la implementación de líneas orientadas al desarrollo rural
con enfoque territorial, articulando acciones entre distintos ministerios
y entidades del orden nacional para focalizarlas en lo departamental y
municipal de manera integrada, adaptándolas a la diversidad de los terri-
torios y promoviendo una participación activa de los diferentes actores.
Al respecto, la ESAP, dada su potencialidad y presencia territorial, tiene
un importante rol que desempeñar, desde su misión como agente me-
diador, asesor y consultor en el saber administrativo público.

97
En este sentido, la ESAP debe aportar a la normalización y consolidación
de la institucionalidad de los territorios, ya que sin este prerrequisito
las demás acciones de desarrollo territorial no serán viables, toda vez
que estas se encuentra directamente relacionadas con el modelo de
gestión pública, lo que significa que debe hacerse una distribución clara
de responsabilidades, competencias y alcances de lo que cada nivel de
la administración debe hacer sobre un territorio y problemáticas espe-
cíficas. En Colombia esta distribución hace referencia a los modelos de
descentralización, desconcentración y delegación.
La construcción de paz en el territorio es uno de los retos más impor-

tantes para el quehacer de la institucionalidad, en donde la relación y
buena comunicación entre las entidades públicas y el conjunto social
sean la base de la gestión pública. Así desde la ESAP se ha asumido el
compromiso organizativo de mediar en la formación de ciudadanas y
ciudadanos, con el propósito de aportar al mejoramiento de la gestión
pública en aras de promover un mejor uso de los recursos públicos,
acordes a los principios de transparencia, equidad, igualdad, eficiencia,
entre otros.
Mirando a futuro, lo anterior arroja muchas posibilidades de cambio en

el modelo de pensamiento administrativo. Es importante entender las
dinámicas sociales que giran en torno al territorio en vía de desarrollo y
en un ámbito de posconflicto; hay que recuperar el tejido social que se
materializa en los saberes locales.
En ese sentido, en el desarrollo regional y local es indispensable reco-

nocer la marcada existencia de brechas sociales, económicas y tecnoló-
gicas en las que la precariedad de la información disponible al respecto
impide asumir de manera acertada procesos efectivos de planeación
que contribuyan significativamente a la resolución de problemas especí-
ficos y estructurales de cada entorno territorial.
Por esta razón, un desafío en el camino hacia el fortalecimiento de la

presencia del Estado y una mejor y más efectiva gestión de las organi-
zaciones públicas, requiere del fortalecimiento de los sistemas e instru-
mentos de información territorial como una estrategia permanente y
prioritaria, toda vez que de ella depende la toma oportuna y acertada de
98 para la paz.
decisiones administrativas que demarquen la construcción de políticas
públicas sólidas y de cara a las realidades institucionales y sociales de
cada comunidad.
Al respecto, el fortalecimiento de las instituciones de educación supe-

rior y su pertinencia con el compromiso de acompañar y delinear el ca-
mino hacia el desarrollo del país, demanda una mayor articulación entre
los procesos formativos, la investigación y la proyección social con el
entorno cultural, político, social y económico en el nivel local, regional,
nacional e internacional, toda vez que, si bien es importante reconocer
las especificidades de lo territorial, estas no pueden desligarse de las
dinámicas y exigencias de la globalidad y la internacionalización.
Así, la promoción de observatorios académicos de cara a la gestión pú-

blica y los problemas del territorio y su relación con lo global, la cons-
trucción de redes académicas de investigación nacionales e internacio-
nales y el desarrollo de canales y repositorios de información municipal y
regional de todo tipo, no es sólo un compromiso a sumir por el Estado y
sus instituciones, sino que es en sí mismo el derrotero con el cual contri-
buir a saldar una deuda histórica, en la que durante décadas de manera
sistemática se han desconocido y olvidado las realidades territoriales en
los procesos de planeación del país y del proyecto de nación.
En consecuencia, la ESAP, consciente de esta demanda, ha venido asu-

miendo su rol en el territorio a través de la difusión de sus programas
académicos de pregrado y posgrado y la asistencia técnica y acompaña-
miento a las organizaciones públicas del orden territorial, entendiendo
que este esfuerzo no es suficiente sino va de la mano de la articulación
de procesos de innovación administrativa en los que el papel de la uni-
versidad es indispensable como fuente de información actualizada y de
punta, con relación a la cual la toma de decisiones y la formulación de
políticas debe ser inseparable.
Ello sentaría las bases para que los ciudadanos y sus organizaciones
se integren a los escenarios de definición de horizontes futuros de las
distintas unidades territoriales del país, así como en el diseño, ejecu-
ción, seguimiento y control de políticas públicas, consecuente con la
importancia de fomentar la participación ciudadana como pilar para el

99
desarrollo del país reconociendo el valor de la voz de los territorios y sus
habitantes, otorgando condiciones de sostenibilidad a la agenda de paz.
Los pactos colectivos por la paz son ahora el tema principal que tratar
para la reconstrucción de nuestro país. Es por eso por lo que contar
con la participación de los ciudadanos en la elaboración de pactos co-
lectivos no sólo resulta fundamental para contribuir a la solución de los
problemas más próximos a los ciudadanos en el nivel local, si no para
lograr más eficiencia y eficacia en el diseño e implementación de polí-
ticas públicas. Del mismo modo, las prácticas participativas ratifican la
existencia de ciudadanos y ciudadanas con diferentes características e
intereses; refuerzan la responsabilidad que estos tienen en conocer y
hacer efectivos sus derechos y en contribuir al desarrollo de su territo-
rio incidiendo en la planeación, ejecución, control y seguimiento de los
diferentes planes y programas liderados por las autoridades nacionales
y territoriales; al tiempo, fortalecen la generación de nuevos modos de
relación entre los ciudadanos basados en la confianza, el diálogo, la soli-
daridad, el respeto por las instituciones, el respeto por la ley y la acción
colectiva.
Resta mencionar un reto de largo plazo surcado por la participación y

por la posibilidad efectiva de construir un país en paz. Se trata de apos-
tar por la ciudadanía del futuro y para ello es importante involucrar hoy
a niños, niñas y adolescentes en un proceso continuo de apropiación de
sentido de ciudadanía como escenario concreto de reconocimiento y de
despliegue de las capacidades humanas.
La participación hace agentes de cambio. Se debe construir con los

niños, niñas y adolescentes maneras diversas de involucrarse activa-
mente como ciudadanos actuales y potenciales, es decir, que ejerzan
hoy derechos y deberes, preparándose al mismo tiempo para el con-
junto de responsabilidades y disfrute de derechos como ciudadanos
en sentido pleno; así se estaría edificando a futuro un país donde
cada persona aporta y exige a la realización de la ciudadanía propia y
de los demás.
Participar les permitirá a los niños, niñas y adolescentes interiorizar una

idea fundamental para la construcción de paz: que todos los ciudadanos
100 para la paz.

cuentan con derechos para participar en la formación, ejercicio y poder
político del país; que hay acciones específicas que los niños, niñas y ado-
lescentes pueden hacer para ejercerlos de forma plena. A futuro, ellos se
sentirán más capaces de utilizar los mecanismos que la Constitución ha
puesto a su disposición para lograrlo.
Al cultivar en niños, niñas y adolescentes diferentes comportamientos y

actitudes en torno a la participación en el hogar y la comunidad, es más
probable que ellos, más adelante, puedan extenderlos a otros ámbitos
de nivel nacional. Al enseñarles a participar, se espera que promuevan
cambios de formas no-violentas, hagan seguimiento de las acciones de
quienes los representan, rechacen las prácticas de corrupción y defien-
dan activamente sus derechos y los de los demás. Todas estas acciones
contribuyen a la construcción de paz y requieren habilidades que pue-
den desarrollarse desde la infancia.
El compromiso de la academia con la consolidación efectiva de la paz ha

de ser de largo aliento y no admite dilación. La ESAP, al lado de aliados
muy valiosos y generosos, comenzó este proceso y aspira a mantenerlo
por el tiempo que sea necesario para alcanzar tal consolidación.
Equipo Académico Subdirección de Proyección Institucional ESAP

101

Gobernanza para La Paz

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