Capitulo 2 - 6 - Merged

CAPiTULO H
EL SECTOR POBLICO EN LA
PLANIFICACI6N DEL DESARROLLO
1. LA PLANIFICACJ()N DEL DESARROLLO EN

AMERICA LATINA
La planificaci6n ensayada en los paises de Ia regIOn,

tanto por su conCepci()ll como por sus metodos y
tecnicas, ha respondido a ciertas lineas de interpreta-
cion del desarrollo economico y a pIanteamientos de
soluciones que adquirieron vigencia despues de la se-
gunda guerra mundial. Se ha destacado de manera
fundamental que el subdesarrollo de America Latina
es un fenomeno estructural cuyas rakes estan en el
funcionamiento del sistema econ(Jluico, en la forma
que responde a las necesidacles erecientes de Ia pobla-
ci(ln y en las nuevas condiciones internacionales que
aparecen durante este periodo. No es, por ende, UII
fenomeno creado par silllaciones circunstanciales ni
por las variaciones ciclicas a que estas economias han
estatlo su jet as. En otras pala bras, ~c han deseartado
los faetores coyunlllrales como los elementos esell-
ciales tlue impiden superar cl estancamiento.
La situacion de subdesarrollo de los paises de la
region tambicn se interpreta dentro de un marco de
referencia tleterminado pOl' sus vinculaciones can los
paises de avanzado gratia de desarrollo, y se conoce
como Ia n;Iacion entre centro y periferia. Dichas rela-
ciones no sMo se refieren a aspectos del comercio
internacional, sino tam bien a otros, tales como el
efecto de demostracibJ1, 1£1 incorporacion de innova-
ciones lecnol6gicas, la dinamica del con sumo y la
produccibll de los paises desarrollados, etc., que im-
40 EN LA PLANIFICACION DEL DESARROLLO
primen, a las mas importantes variables economico-

sociales de los paises en desarrollo, condiciones que
limitan considerablemente sus posibilidades de ma-
nejo.
Dentro de esos esquemas interpretativos la plani-
ficaci6n y la politica economica han enfrentado el
deterioro de la capacidad para importar y sus efec-
tos sobre el nivel de la actividad interna, promo-
viendo soluciones como la adopcion de medidas que
condujeron a la sustituci6n de importaciones, en es-
pecial de bienes industriales, y fomentar la expan-
sion de ese sector. La industrializaci6n pas6 a ser
as! el elemento mas importante del proceso de des-
arrollo. y hasta fue identificada con el mismo.
EI proceso de planificacion pretendio incorporar
el objetivo de la industrializaci6n a un cuerpo de
prop6sitos generales y de metas especificas sistemati-
zadas en planes globales y sectoriales que, atendiendo
al principio de interdependencia de las actividades
de produccion, permitieran estimar los requerimien-
tos y condiciones necesarias para cumplirlos. Entre
estos se destacan la importacion de equipos y otros
bienes de capital para la industria, las necesidades
de aumento de las exportaciones tradicionales para
equilibrar el balance de pagos con el exterior, el in-
cremento de la productividad de la agricultura y de
las otras actividades primarias para proveer insumos
y bienes finales a la economia en crecimiento. la
demanda y aprovisionamiento de insumos difundidos
que suelen constituir cuellos de botella para la ex-
pansi6n de la producci6n, los crecimientos de los di-
versos sect ores y sus necesidades de formacion de ca-
pital y financiamiento, como tambien las reformas
institucionales indispensables para lograr el compor-
tamiento previsto de esos sectores y de la economia
en su conjunto.
De esta manera la planificaci6n ha tendido a un
tratamiento de los problemas del desarrollo con pers-
pectivas a mediano y a largo plaza, y ha percibido
EN LA PLANIFICACION DEL DESARROLLO 41
la economia a- traves de la composicion de la pro-
duccion desde el angulo de los sectores 0 actividades
tecno16gicas. Asi, por ejemplo, la formacion de la
oferta de bienes y servicios, la g~neracion del valor
agregado, la discriminacion de la inversion, son tra-
tados segun los sectores agricola, industrial, minero,
transporte, energia, etcetera.
Los estudios realizados en el campo economico y
social, y que confieren una gama mas variada de atri-
butos al concepto de desarrollo, tam bien han venido
a in£luir sobre el proceso de planificacion. El signi-
ficado mas inmediato de esa influencia ha sido el
tratamiento particularizado que en los planes han
recibido los sectores sociales -educaci6n, salud, vi-
vienda, etc.-, y la busqueda de vinculos entre estos
y las cuestiones mas estriclamente econ6micas; tam-
bien la consideracion de las reacciones de los dife-
rentes grupos sociales y de los agentes economicos
frente a los objetivos propuestos por los gobiernos,
y a las medidas de regulacion segun las circunstan-
cias internas y externas en que se desenvuelven.
Por otra parte, las experiencias de la puesta en
march a de los planes ha llevado a prestar atenci6n
preferente a aspectos que corresponden al campo de
la operatividad de la politica economica a cor to
plazo y su vinculacion con el logro de las metas
a mediano plazo. En este sentido, se han veni-
do incorporando a la planificaci6n aspectos que,
si bien podrian no parecer trascemlentes en una
perspectiva de largo aicance, sin embargo 'llegan a
serlo por ir afectando a cor to plaw el movimiento
de las diversas variables econ6micas e ir condicio-
nando las modalidades y resultados de los procesos
de desarrollo.
A su vez, esas mismas experiencias han creado la
convicci6n que es necesario hacer mas explicitas las
estrategias contenidas en los planes; y esto debido
al hecho, entre otros, que la aplicaci6n de ciertas
politicas y la conformacibn misma de los planes re-
quieren una visi6n comprensiva del tipo de eCOl1O-

Illia y sociedad que se pretende alcanzar en el futuro,
ademils de otras cllestiones vincliladas al papel de
los paises en la i11legraci(ll1 de los mercados regiona-
les, en el etplilibrio de SliS diferentes ;ireas geo3Ta-
ficas, etcetera.
Estos comentarios, q"e de llillJuna manera pre ten-
den dar una imagen exhaustiva de la planificaci6n
en America Latina, lienen la intenci6n de ll10strar
algunas de sus caracteristicas para ilustrar el hecho
de q lie el hincapie de los procesos de planificacion ha
sido pucsto m;ts bien sobre till tratamiento de tipo
~ectorial-tecnoh)gico de la ecol1omia que sobre IIna
visi<'>n illstitucional de la misma, en el sentido de
difercllciar el comportamiento de las actividades Pll-
blicas de las privadas.
Las caracteristicas apuntadas indican que el pro-
ceso de planificacion se ha orientado en dos sentidos
principaJes: por un lado, a encarar problemas como
el deficit del balance de pagos, la inadecuada estruc-
tura productiva, el financiamiento de la inversit'm
tanto privada como pl',blica, 1a ocupaci(JIl rur"l y
urbana, la distribuci6n del ingreso, etc.; por otro,
a illvestigar y proycctar las repercllsiones de esos
problemas, aUIHlue principalmente desde 1111 punto
de vista dc los sectores tccnoMgicos y con el prop<'>-
sito de llcgar a deLerminar volt'uuenes de inversi6n
y modalidadcs de financi<lmiento de las principales
actividades ecoll<Jmicas.
De esta manera, en la planificaci/m no es frecuen-
te observar una concepci(lIl institucional 0 la par-
ticipat:ion del sector pllhlico en la prot\un:i<Jn en
la forma expuesta en el capitulo anterior. Sin em-
bargo, :lunqlle los planes contienen referencias a
muchas actividades estatales, a las que se les fijan
metas y se les asignan recursos, especialmente a las
relacionadas COil la creacion de capital y la produc-
cibn de inslIlIlos de lIS0S difulldidos, siempre se 10
hacc, ellfodndolas desde el punto de vista del sector
EN LA PLANIFICACI()N DEL DESARROLLO 43
o actividad productiva en que estan comprendidas,
y no tlesde el angulo inslitucional que identifica el
ambito del sector pllblico y toma en cllenta SlIS sin-
gularidades.
EI tratamiento de las actividades publicas, desde
el punto de vista de los sectores tecnol6gicos, da por
adici()n las connotaciones del comportamiento de
este importante sector instituci,)nal, pem no ayuda
a conformal' una politica propia que comprenda ca-
balmente las peculiaridades del ;irea pllhlica. De alii
que sea conveniente que al tratamiento por sectores
tecnol6gicos se agregue un amiIisis comprensivo que
permita apreciar el conjunto de actividadcs del sec-
tor pllhlico, a fin de oplimizar cl aprovechamiento
de las fttnciones y capacidadcs que cl Estado tiene
en una economia mixta y que, como se vio, son
fuentes de orientaciones basicas para conducir el
proccso econ<imico. Ell paises que nccesitan cxplotar
intcnsamente todas sus potencialitlades para elevar
su ritmo de desarrollo, como ocurre con los latino-
americanos, no tiene sentido que 1a fucrza dc con-
ducci6n implicita en las <Inividades que rea1iza el
sector pl,b1ico se limite a la re:~ulaci('m de ciertas
variables macroeconclIn icas.
La ampliacic')J1 del tratalllicnto institucionai que
se propicia introdllcir en los procesos de planifica-
cion de la rcgic')n. se apoya, adends, en la mayor
correspondencia q lie la desagregati()1l sectorial-ins-
titucional tiene con e1 fllllcionam iel\to de la econo-
mia comparada con la dasificaci!'m sectorial tecnolO-
gica. Este ldtimo enfoq lie es conseclIente con los me-
todos y tecnicas que la planificaci<'lI1 emplea alendien-
do principalmente las relaciones de intenlepemlencia
de la producci61l. Sin embargo, si se piellsa y se
quieren contemplar -como cOI1viene hacerlo-, as-
pectos relacionados con las motivaciones de los agen-
tes economicos, con la adopci6n y secllencia de las
decisiones, COil los grllpos de intereses q lie existen
en toda sociedad y, en g-eneral, COil la orgallizaci6n
44 EN LA PLANIFICACI6N DEL DESARROLLO
del sistema economico como parte del complejo

social, el enfoque institucional aparece como un
complemento indispensable para tender a un perfec-
cionamiento de los procesos de planificacion y de
formulacion de politica economica.
Se reconoce desde luego que un mayor acento y pre-
cision del enfoque institucional en los planes globa.
les, sectoriales 0 regionales, conlleva a decidir y a
enunciar expHcitamente el grado y la forma de par-
ticipacion del Estado en las diversas actividades eco·
nomicas y en el conjunto del sistema. Esto no es un
inconveniente; por el contrario, una de las virtudes
de la planificacion consiste en ayudar a definir con
claridad la politica economica, y asi, la accion del
Estado. La planificacion, como el disefio de las actio
vidades publicas, no esta propiciando un mayor ni
un menor grado de estatizaci6n 0 de interferencia
con la iniciativa privada; solo se esta reconociendo
que ello existe y que es de buena poHtica saber con
que intensidad se realiza, ademas de llevarlo a cabo
de manera eficiente para alcanzar los fines del des-
arrollo que la sociedad se ha dado.
2. EL CARACTER NORMATlVO DE LA
PLANlFICACI<')N DE LAS ACTIVIDADES PlIBLlCAS
Los sectores institucionales -publico y privado-

se comportan de diferente manera en el proceso eco-
n6mico, en especial en 10 que se refiere a las decisio-
nes de produccion y tambien respecto a la combina-
cion de factores que utilizan, al tipo de actividad al
cual se dedican, a la organizacion administrativa
que se dan y a su financiamiento. De manera que
para tratar las caracteristicas de la planificacion de
las actividades publicas, conviene atender a los dis-
tintos propositos que inspiran las decisiones sobre
el volumen y tipo de producci6n y acumulaci6n que
realiza el Estado.
Los agentes econ6micos privados derivan sus <leci-
EN LA l'LANIFICACION DEL DESARROLLO 45
siones principalmente de las consideraciones que les
merecen las fuerzas del mercado y los e£ectos direc-
tos 0 indirectos que, sobre ellas, tiene el conjunto
de regulaciones y actividades estatales. En cambio,
el Estado no reconoce (por 10 menos de manera
general y directa) al mercado como generador de
sus decisiones de produccion y acumulacion, puesto
que, como institucion social, y por responder a los
intereses colectivos de la comunidad, orienta su ac-
cion seg{m criterios que no necesariamente tienen
que contemplar la maximizacion de beneficips in-
dividuales que, tanto por el lado de la produccion
como por el del consumo, constituyen los propositos
basicos de la conducta privada. El Estado siempre
actua asi, y mas aun cuando pretcnde conducir un
proceso de desarrollo que implica modi£icaciones
sustantivas en la estructura de la produccion, en la
distribucion del ingreso, en el regimen de propiedad
de los recursos naturales y en otros aspectos sustan-
tivos de la economia y sociedad de un pais.
Las decisiones sobre la mayor parte de las activi-
dades publicas responden a consideraciones que se
sitllan en el campo de la politica social del gobierno,
a previsiones a largo plazo sobre cambios en la pro-
duccion y en la creacion de infraestructura que,
evidentemente, rebasan el ambito de las indicaciones
que podrian inferirse del mercado. Estas indicaciones
estan mas vinculadas a la situacion economica inme-
diata que a las tendencias a largo plazo, aspecto que
se acentua en las condiciones de subdesarrollo que
predominan en America Latina.
Aun cuando se trata de empresas 0 entidades que
venden 0 transan su produccion, sus actividades son
decididas tomando en cuenta no solo las fluctuacio-
nes de la demand a y sus efectos sobre los precios
sino tambien las politicas vinculadas al proceso de
desarrollo a mediano y a largo plaw. Estas entidades
suelen operar con criterios en materia de precios y
de rentabilidad que, precisamente, tratan de modi-
46 EN LA I'LANIFICACION DEL DESARROLLO
ficar situaciones de mercado, 10 que hacen para fa-

vorecer, par ejem plo, a determillados sectores, como
en el caso de las tarifas de servicios publicos 0 de
los precios de hienes esenciales fijados con criterios
politicos. POI' otm Jado, la creaci611 misma de ciertas
empresas estatalcs y las modalidades de su funcio-
namiento son concehidas como instrumento de po-
litica ecoll6mica, ya sea para colaborar con la susti-
tlKi<'m de importaciones 0 para fomentar actividades
naciollales estillladas prioritarias para clisminuir la
vulnerahilidad externa.
Tal singularidad de las decisiones ace rca de Ia pro-
<lucciI'm y de 1a acumuiaci6n ptlblicas implica que
las modalidades de la planificacit'ln de sus activida-
des son difel'entes a las del sector privado. En las
ecollomias mixtas la pbnificaci6n de las actividades
privadas es cscncia]mente indllctiva, en el sentido
(lue los planes consultan un conjllnto (Ie medidas de
polilica econ()mica oricntadas a lograr que el com-
portamiento de los agentes econbmicos tienda a
seguir las rrioridatles generales y las Hneas de estra-
tegia c1egidas. Esto significa que la iniciativa del
empresario para lograr sus propios fines, asi co-
mo la lihertad del consllmidor para maxi mizar su
~atisfa("ci61l, son respetadas en su esencia, aunque
condiciollatias par cl sistema de regulaciones que el
Estado puede aplicar.
En eI sector ptlblico, por el contra rio, los objetivos
y metas de los planes y la seleccinn de los medios
para alcanzarlos, constituyen en principio las reglas
que rigen las decisiones y comportamiento de las
entidades de este sector, confiricndole asi a su pla-
nificacilm una cOllllOtacibn eminentemente nonna-
liva, en oposici6n al Gl1'<icter iI/(lucliv() que tiene
la del sector privatlo.
l\J<is atm, se podria afirmar que esta modalidad de
tJ/anificacidll nonnativa, es esencial al concerto de
sector publico, pue~to que, al no desempeilar el mer-
cado el }lapel que se Ie reconoce para el sector pri-
vado, las actividades pllblicas deben orientarse <li-
rectarnente a traves de las prelaciones y los postula-
dos b;isicos de la politica econC>mica. De hecho, esto
sucede en cierto grado, allnq"e no exista un proceso
de planifieaci61l generalizado y de alii que sea fre-
euente cOllsiderar al gasto publico como una varia-
ble autolloma rnanejable para corrcgir las tendencias
eeonomicas a corto plazo. Sill embargo, este concep-
to de alltollomia no dehe extenderse hasta el limite
de descollocer el conjunto de interrelaciones que se
crea entre ambos sectores institllcionales, sino lllaS
biell ('01110 IIna forma de expresar Ia independencia
re1ati\'<l (1<: las decisiones publicas con respecto al
mercado y, por 10 tanto, realzar los elementos que
confieren a la planificaci<'ln de las actividades PlI-
blicas tal caracter norrnativo.
Hasta aqui ese caracter ha sido inferido por opo-
sici6n a Jo que sucede en e1 sector privado; pero
para una comprensi6n m;is cahal del mismo, es ne-
cesario analizarlo tomando en consideraci6n ciertas
particlliaridacles administrativas e institucionales que
se registran en el ;trea publica.
La organizaci<'lIl politico-administrativa del Estado
en los paises latinoamericanos comprcncle diversos
Iliveles y rnodalidades, entre los que se clcstacan el
gobin-no central con SllS ministerios y servicios, los
gobiernos estalales 0 provinciales -que en el caso
de los paises de organizaci6n politica federal son
semejantes al nivel central- y los niveles locales 0
ll1unicipales. En cada uno de estos se encuentran
empresas pt'lblicas y entidades autonomas vinculadas
con algllnas de las autoridades prillcipales de su res-
pectivo nivel guhcl'llamental.
Las illstitllciones litle componen cada tlllO de esos
niveles est<ln l'elacionado:; seglm lineas de jerarquia,
con la m,lxima autoridad correspolllliente; 10 que no
ocurre entre los niveles 0 clases de gobierno, mencio-
nados -en especial en los paises federales- dado (Jlle
justamente las constituciones politicas de los pafses
determinan la independencia institucional de las

autoridades estatales y comunales del gobierno cen-
tral y de ellas entre sf. Sin embargo. visto desde el
angulo de su funcionamiento. la independencia de
estos niveles se torn a relativa. En la mayoda de los
paises latinoamericanos se observa que s610 algunos
.Estados 0 provincias. y muy pocas municipalidades,
tienen una potencialidad financiera tal que los in-
dependiza de la tutela del gobierno central; mas
comun es el caso contrario. vale decir que los aportes
de este pasan a ser la fuente principal de aquellos.
aun para solventar sus gastos corientes. Esta situa-
ci6n financiera llega a a[ectar la autonomia de esos
niveles gubernamentales y. de hecho. buena parte
de las decisiones sobre sus gastos los adoptan en
cierto modo. el gobierno central. por tener este la
iniciativa financiera.
En el caso de las empresas publicas se observan
diversas situaciones relacionadas con el grado y for-
ma de autonomfa respecto de la autoridad principal
a la que estan vinculadas. Estas situaciones depen-
den del tipo de con troles a que estan sujetas. de sus
fuentes de financiamiento, de la necesidad de apor-
tes adicionales para cubrir sus gastos de explotaci6n.
de ciertas pdcticas administrativas inspiradas en el
prop6sito de preservar a1 maximo su independencia.
etcetera.
Dentro de este contexto de reIaciones internas del
sector publico. el caracter normativo que se atribuy6
a su pIanificaci6u. adquiere un significado que se
aleja de la imagen bien frecuente que ella suscita.
en e1 sentido que existida un poder superior que.
por SI mismo. fija objetivos. distribuye recursos y
establece reglas que debedan ser acatadas por las
entidades publicas. En realidad. dentro del sector
estatal existen muchos centros de decisi6n con rela-
tiva alltonomia. que son los que. en definitiva. con-
curren con sus propios puntos de vista y objetivos a
la formulaci6n de la poHtica de las actividacles pu-
blicas, determinan sus fines y metas, as{ como tam.
bien las asignaciones de recursos. La coordinacion
entre esos centros es 10 que permite confeccionar
planes que, una vez disefiados, llegan a constituir
las directivas para la actuaci6n del Estado.
U no de los aspectos mas notables de la planifi-
cacion del sector publico es precisamente la nece-
sidad de superar la falta de coordinaci6n que podrfa
aparecer entre sus diferentes niveles y centros de de-
cision, a la vez que se respeten los grados de auto-
nomia existentes, 10 que, de un lado, aseguraria que
el -sector en su conjunto actue en funcion de la poli-
tica y estrategia general de desarrollo, y de otro,
facilite la ejecucion de los programas de cada orga-
nismo. De esta manera se. lograrfa un mayor aporte
de cad a centro de decisi6n y de cada nivel guberna-
tivo al cumplimiento de los planes generales.
3. ANALISIS DE LAS ACTIVIDADES PUBLlCAS EN

EL PROCESO DE PLANIFICACION
Segun 10 expuesto en las paginas precedentes, el sec-

tor publico seria un conjunto de agencias responsa-
bles de la produccion de bienes y de la prestaci6n
de servicios de beneficio general, que se relacionan
entre sf no solo por la natural complementariedad
que exige la produccion, sino tambien por lazos de
autoridad, por condiciones de coordinacion muy es-
pedficas y por las modalidades de su operaci6n. Den-
tro de este contexto se conviene en sefialar que los
prop6sitos fundamentales de la planificaci6n del sec-
tor publico son, por una parte, el aumento de la efi-
ciencia de sus actividades de produccion y acumu-
laci6n, y, por la otra, el ordenamiento de las mismas
segun los requerimientos del proceso de desarrollo.
Lo primero es inherente a este proceso, pues por
definicion Ie compete incrementar la productividad
de la economia, condici6n que no podria dejarse
de cumplir en las actividades a cargo del Estado.
Sin embargo, esta es L1na condicion necesaria pero

no suficiente, ya que si se suponen dadas una estra-
tegia y una politica de desarrollo economico y social
a largo plazo y planes que las concreten a mediano
plazo, el nivel y estructura de la produccion de bie-
nes y servicios publicos, asi como su forma de distri-
bucion, no pueden ser arbitrarios, sino los que mejor
sirvan y garanticen el cumpJimiento de las metas
globales, sectoriales y regionales de esos planes. He
aqui el sentido del segundo objetivo mencionado.
Como se comprendeni, la tem;itica que incluye la
primera finalidad es muy vasta, heterogcnea y diff-
cil de reducir a proposiciones generales; depemle de
la llaturaleza de cada actividad, de la organizacion
de la entidad responsable, de las alternativas tec-
1l0lOgicas aplicables y de otros aspectos mas vincula-
dos al nivel de Ia ejecucion. Por 10 tanto, Ia formu-
laci<'m de planes se vincula mas directamente COil
aquel proposito de ordenamiento, aunque no es di-
ficil inferir que operando sobre este se influya tam-
bien sobre Ia eficiencia.
Para abordar el lema que aqui se analiza parece
conveniente destacar las princi pales caracteristicas
de las actividades publicas tomando en cuenta las
modalidades que presentan en el proceso de plalli-
ficacion, dado que, y a diferencia de 10 que ocune
con los sectores tecnologicos, el sector pl,blico inclu-
ye actividades sumamente heterogeneas. En los pai-
ses de la region, el Estado toma a su cargo, pOl' ejem-
pIa, Ia formacion de mana de obra calificada, la
educacion general de Ia poblacion, la generacion de
energia electrica, Ia produccion de acero, Ia sanidad
pecuaria, la lucha contra las enfermedades trasmi-
sillIes, Ia exploracion de recursos naturales, etc. Prac-
ticamente no existen actividades de la vida econo-
mico-social de un pais donde no est en presentes sus
acciones de produccion y acumulacion.
Tal heterogeneidad haee que para programar di-
ehas acciones no se cuente con criterios uniformes ni
metodos generalizables, sino que estos deban adap-
tarse y condicionarse a los tipos de bienes y servicios
producidos, a la tecnologia de producci6n de los
mismos y a la incidenda que cada acci6n publica
tenga en el proceso de desarrollo. En este aspecto el
enfoque fundamental reside en analizar el tipo de
vinculacion que una actividad publica tiene con los
diferentes aspectos de la planificaci6n, tanto en 10
que concierne a la estrategia de desarrollo 0 planes
de perspectivas como en 10 tocante a los planes a
mediano y a corto plazo, para estudiar las alternati~
vas de metas y la correspondiente asignaci6n de l'e-
cursos a dichas actividades.
Si se cuenta con un modelo global que determine
el conjunto de variables qlacroeconomicas a media no
plazo y los comportamientos sectoriales en terminos
de produccion y formaci6n de capital que ese mo-
delo implica. una forma de resolver el problema de
las llletas y recursos seria encontrar vinculaciones
directas entre cada una de las actividades pubIicas
y algunas de esas variables a mediano plazo. Esas
vinculaciones directas sedan del tipo representado por
los coeficientes tecnicos cIe una matriz de insumo-
producto, como por ejemplo el suministro de ener-
gia electrica necesaria para general' una unidad de
valor bruto de la produccion del sector manufactu-
rero.
Pero no tocIas las actividades publicas se pueden
vincular a mediano plazo segun ese tipo de coe£i-
dentes tecnicos; algunas estan mas estrechamente
relacionadas con la tasa de crecimiento global, co-
mo el suministro de agua potable para con sumo do-
miciliario e industrial en una nueva zona fabril a
establecer, 0 a la produccion de electricidad para
atendel' la demanda que generara una tasa de cre-
cimiento econ6mico. En estos cas os la vinculaci6n
tiene dos atributos: se conoce el tipo de relaci6n que
liga una actividad del Estado con una meta global
o sectorial del plan de desarrollo y se puede cuanti-
ficar dicha relacion; en otros casos, es dificil estable-

cer tanto el tipo como la medida de la relacion.
Aparece dentro de est a categorfa un conjunto de ac-
tividades esenciales para asegurar un funcionamiento
relativamente normal de la comunidad, como, por
ejemplo, las acciones que comprende la administra-
cion general del Estado, la administracion de justi-
cia, el mantenimiento del orden interno, las relacio-
nes exteriores, la defensa nacional, etcetera.
Estas actividades no son extrafias al proceso de
planificacion del desarrollo, pues requieren cuantio-
sos recursos que tienen un uso alternativo; pero es
dificil establecer una relacion cuantificable entre
un determinado juego de metas de desarrollo y las
metas de dichas actividades. En muchos aspectos sus
metas pueden estar influidas por variables que, por
10 menos a corto y a mediano plazo, son datos para
los planes de desarrollo, como ocurre, por ejemplo,
con el crecimiento de la poblacion y su distribucion
geognHica, y las metas en materia de servicios de
polida y de administracion de justicia. Por 10 tanto
bien podrfa afirmarse que este tipo de actividades
es independiente de la expansion de las actividades
economicas propiamente tales, que implica el proce-
so de desarrollo y que su planificacion debe referirse
principalmente a la atencion de los deficit existen-
tes -cuando estos pueden estimarse-, y a la eleva-
cion de los patrones de eficiencia con que se eje-
cuten.
Como ya se ha indicado, estas actividades tambien
quedan comprendidas en el proceso de planificacion
y los recursos que demand an deben ser consult ados
en los cuadros generales de asignacion que se hagan
para el sector publico. Si no se tomasen en conside-
racion se atentaria contra el principio de interdepen-
dencia de las actividades de produccion y se vulne-
rarian los postulados fundament ales de las tecnicas
de planificacion global, basad as en dicho principio.
Sin embargo, la asignacion de recursos que se les
haga no se deriva de requerimientos de las metas del
proceso de desarrollo, sino mas bien de medidas de
racionalizaci6n y eficiencia de estos servicios, por 10
que es frecuente someterlas a procesos de racionali-
zaci6n como parte de su p1anificaci6n.
Otro grupo de actividades· estatales se vincula, mas
estrecha y directamente, con los objetivos y prop6si-
tos de la poHtica social del gobierno, asi las activi-
dades de salud publica, educaci6n general y cultu-
ra, vivienda, etc. Definidos aquellos objetivos gene-
rales, las metas de esta clase de actividades dependen
principalmente de la capacidad de las instituciones
publicas que las realizan, por 10 que la modificaci6n
a dicha capacidad tambien es objeto del proceso de
planificaci6n del sector publico. Las metas de est as
actividades no son independientes de las metas ge-
nerales del desarrollo ni de la estrategia que se adop-
te para acelerar el proceso de crecimiento, como en
cierta medida sucede con el grupo anterior; sin em-
bargo, parece arriesgado afirmar que existan relacio-
nes cuantificables, por ejemplo, entre una tasa de
desarrollo y las tasas de expansi6n de las activida-
des en materia de salud general de la poblaci6n.
La distinci6n que se pretende establecer; se apoya
en el l'econocimiento que las acciones publicas pro-
pi as del campo social tienen un efecto sobre el pro-
ceso de desarrollo econ6mico, por 10 que la vincula-
cion entre sus metas y este proceso puede ser mas 0
menos bien definida; pero no existe todavia -por
10 menos al nivel alcanzado por las investigaciones
que se ocupan de la materia- una medida de la
relaci6n exacta entre la tasa de crecimiento econ6-
mico y el ritmo a que deben llevarse a cabo dichas
actividades.
Mas, por otra parte, la tasa de crecimiento econ6-
mico a corto y a mediano plazo, y el volumen 0 rit-
mo de la prestaci6n de estos servicios sociales, dentro
de ciertos Iimites, Ilega a ser relativamente indife-
rente 0 independiente. As!, por ejemplo, Ia fijaci6n
de una meta de educacion general minima de la

poblacion depende principalmente de la cuanda de
recursos disponibles y no del ritmo de crecimiento
economico que se quiere lograr, aunque 16gicamente
cuanto mayor sea este, mas posibilidades tendra un
pais de eliminar los deficit respectivos. Esto signifi-
ca que hay niveles minimos de prestacion de este
tipo de servicios que se deben 10grar independiente-
mente del nivel de la actividad economica.
Las metas de algunas de estas aClividades pllblicas
se alcanzan en plazos que, en general, exceden los de
los planes de produccion y de inversion, 10 que
constituye otro problema adicional para cuantificar
la relacion mencionada. Para soslayar estas dificul-
tades se recurre al expediente de establecer metas
alternativas, de manera que se facilite la eleccion de
una de ellas de acuerdo con los recursos disponibles
y en funcion del grado de satisfaccion de necesidades
que se logre con dichas alternativas, pero resguar-
dando la posibilidad de par~ir de un nivel minimo
que signifique no deteriorar la situacion existente.
Otro grupo de actividades del Estado 10 conforman
aquellas que tienen por objeto fundamental la crea-
cion 0 incremento de la cap acid ad productiva del
pais. Esta capacidad es una funcion de la cuanda y
tipo del capital instalado, de la calidad y cantidad
de la fuerza de trabajo, de los recursos naturales en
explotacion, y de la eficiencia de la combinacion de
dichos factores de produccion; pero en su incremento
tambien tienen influencia preponderantc las activi-
dades destinadas a la prestacion de servicios econo-
micos -que generalmente constituyen insumos am-
pliamente lltilizados en el complejo de producciol1
del pais- y las relacionadas con la investigacion cien-
tifica y tecnica.
Los propositos directos que persigue este ultimo
tipo de acciones publicas permiten agruparlas en:
i] Actividades destin ad as a la creacion de capital
y a la prestacion de servicios economicos;
EN LA PLANIFICACl()N DEL DESARROLLO 55
Ii] Actividades destinadas a la capacitacion hu-
mana;
iii] Actividades destinadas a la ampliacion del co-
nocimiento de los recursos naturales; y
iv] Actividades destinadas a la ampliacion del co-
nacimiento cientifico y tecriico.
Las primeras incluyen, por ejemplo, la construccion
de C:UTeteras, la instalaci()l1 y operacion de plantas
de energia, la vacunacion antiaftosa para mejorar el
coeficiente de productividad del stock ganadero, etc.,
y las segundas comprenden la formacion de cuadros
tecnicos y profesionales. En cambio, la ubicaci6n y
cubicaci6n de yacimientos minerales, el relevamiento
geologico del territorio nacional, el aforo de los rios.
etc., estan comprenditlos en la tercera categoria; y
quedan en la cuarta las tareas de investigaci6n.
Las actividades de! primer item de 1a lista anterior
tienen relaciones definidas y mensurables con las
tasas de crecimiento global y sectoriales, dentro de los
limites de aproximaci6n que permiten las tecnicas de
planificacion, y en situaci6n semejante se encuentran
las correspondientes a Ia segunda categoria, de ma-
nera que las metas de estas actividades se pueden de-
ducir de los objetivos de los planes de producci6n.
En realidad vienen a ser requisitos para el crecimien-
to de otros sectores productivos, que se cuantifican
en los modelos din,imicos de planificaci6n. Pew alln
cuando se logre establecer lIna relacion definida, es-
tos tipos de actividades de acumulacion, ademas, de-
ben responder a la estrategia de desarrollo, en el
sentido que su expansion ayuda a determinar la com-
posici6n sectorial de la producci6n a largo plazo, Sli
distribucion geogrMica, el tipo de tecnologia que
prevalecent en el futuro, etcetera.
De todos modos, las metas que resultan de consi-
derar dichas actividades como requisitos de las pro-
ducciones de los sectores tecnologicos a mediano pla-
w, configuran una especie de cotas minimas ~esti
nadas a darle factibilidad a los planes de tales secto~
GRAFICA 1
res, aunque a veccs se enfrentan problemas deriva-

dos de la indivisibilidad de la invenion y de los
plaws de maduracion de los proycctos que pueden
ser mayores que los periodos abarcauos por el plan.
Las actividades pllblicas orientadas al conocimiento
de los recursos naturales y la investigaci6n tienen una
importancia no siempre bien apreciada en el pro-
ceso de desarrollo. Sus erectos sobre el incremento
de la capacidad de procluccion suelen evidenciarse a
largos plazas, y pOl' 10 tanto es dificil vincularlas a los
problemas de desarrollo a corto plazo, 0 con Ia si-
tuaci6n econ6mica inmediata. Tambien aqui podria
considerarse una especie de independencia entre el
ritmo de ejecucion de esas acciones y el crecimiento
econ6mico en periodos medianos y cortos, sin embargo
las definiciones sobre que, para que y con que prio-
ridad investigar, deben inspirarse en los planes gene-
rales a mediano plazo.
Finalmel1te, quedan pOl' mencionar las actividades
pliblicas relacionadas con la producrion y distrihu-
cion de bienes y servicios que se transan en el mer-
cado, de manera analoga a la produccion del sector
privado. Generalmente son rubros de producci6n rea-
lizados pOl' empresas puhlicas, y se refieren a pro-
ductos 0 servicios como, pOl' ejemplo, acero, t1'ans-
porte urbano 0 interurbano, extracci6n y beneficio
de minerales, importacibn 0 exportaci6n de produc-
tos espedficos, producci6n y distribucion de tahaco,
ciertas hebidas alcoh61icas, etcetera.
El elemento principal para determinar las rnetas de
este tipo de actividades es el volumen de la demanda
pOl' e::;os productos finales 0 intermedios, y pOI' 10
tanto se asimilan a las modalidades de planificacion
del sector privado. Sin embargo, las empresas pu-
blicas, como ya se ha visto, no se rigen pOI' los patro-
nes de conducta de las emprcsas privadas, en especial
en 10 referente a la fijacion de los margenes de utili-
dad. A veces, por ejemplo, los precios se determinan
sin considerar la amortizaci6n del capital y la nece-
sidad de ampliaciones de 1a capacidad de produc-
cion; 0 las inversiones se programan y se realizan
en {uncion de 1a estrategia del desarrollo a largo
plazo 0 segun su incidencia en los problemas de
coyuntura que enfrenta el pais.
Hasta aqui se ha puesto de lllanifiesto la hetero-
geneidad de las actividades de produccion y acu-
mulacion, 10 que no 5010 hace a la naturaleza del
sector sino tam bien a su forma de planificar; esto
junto a la condicion normativa vista en el parraro
anterior, confiere a la planificacion del sector PlI-
blico una individualidad que se acentua si se con-
sidera que abarca problemas lllucho m,\.s espedficos
que la planificacion global, a Ia vez que tiene una
estrecha y simultanea relacion con la de todos los
sectorcs tecnologicos.
4. EL CASTO PUULlCO Y LA PLANIFlCACION DE

LAS ACTIVlDADl'~S P1JBLICAS
£1 analisis de las caracteristicas de la planificacion

del sector publico se ha hecho prescindiendo de
sus aspectos financieros, otorgandole asi un en[oque
en terminos rea1es; pero como el nivel y composi-
cion de las actividades de produccion y aculllula-
cion del sector estan tan estrechamente relacionaclos
con el gasto pliblico, y pOl' 10 tanto con el presupues-
to, conviene estucliar esa vinculacion, como tam·
bien aclaral' la ubicaci6n y funciones que cste cum·
pIe en el proceso de p1anificacion.
El ritmo y las metas que deben alcal1lar las actio
vidades estatales en plazas dados, se establecen, como
se ha visto, a parLir de los requisitos necesarios para
conseguir las tasas de crecimiento sectoriales, de la
politica social del gobierno y de la estrategia del
desarrollo elegida. Pareceria logico definir dichos
ritmos segllll el volumen anual de gastos que impli-
can las actividades publicas, y de hecho este proce.
dimiento constituye una primera aproximacion: Sin
embargo, no siempre es aplicable esta forma de me-

dir el ritmo, pues es posible que el volumen de gas-
tos vade sin modificarse la cuantia de bienes y ser-
vicios producidos, que es 10 que ocurre con un
aumento de las remuneraciones en muchos servicios
publicos, sin que ella implique necesariamente una
ampliaci6n proporcional de la prestaci6n de esos
servicios 0 un mejoramiento de su cali dad.
De otro lado, la determinaci6n del gasto publico
-definido segun el concepto em pIe ado en la conta-
bilidad social 0 como fue presentado en el punto 3)
del captiulo 1- esta sujeta a otros factores aparte
del nivel en que se desarrollan las actividades pu-
blicas. Puede acontecer que al gasto publico, como
variable macroecon6mica, se 10 considere impulsor
de la demanda global 0 factor de estabilizaci6n, 10
que implicaria modificaciones independientes, hast a
cierto pun to, del nivel de las actividades publicas.
En consecuencia, el monto y composici6n del gas to
pu blico estaria condicionado por dos elementos prin-
cipales que hacen a la naturaleza general de la poH-
tica economica del gobierno; por una parte, en la
medida que se 10 considere como una ex presion
monetaria de la movilizacion de recursos reales des-
tin ados a las actividades publicas debe responder a
los requisitos de producci6n y acumulaci6n del Es-
tado que Ie impone el proceso de desarrollo; y de
otra, segun su acepcion financiera, estara vinculado
con los objetivos de la poHtica a corto plazo como
uno de los elementos reguladores de la actividad
economica general, de la redistribucion del ingreso,
del fomento a ciertas actividades privadas y del fi-
nanciamiento general del desarrollo.
Es posible que entre ambos enfoques pueda crear-
se una situaci6n con£lictiva, en el sentido que, al
disefiar un volumen y una composicion de gasto
diferentes, la opci6n por uno de esos enfoques ma-
logre los efectos que se persiguen con el otro. Este
problema solo puede ser superado en tanto que las
decisiones sobre dicho gasto se situen en el contexto
de un esquema de planificaci6n que consulte tanto
la totalidad de la economia como tambien los diver-
sos plazas -largo, mediano y corto- en que juegan
las decisiones econ6micas.
La confecci6n de planes para las actividades pu-
blicas, consideradas como requisitos de acumulaci6n
y produccion de un proceso de desarrollo, hace ex-
plicito el primer enfoque mencionado y enriquece
el tratamiento que recibe esta variable, que en las
pnicticas de planificaci6n y de politica economica a
menudo es considerada solo desde el angulo mone-
tario financiero. Este punto de vista significa que
el gasto se deriva de las metas de las actividades
estatales -expresadas en tc.~rminos reales-, y no de-
biera constituir una cota fijada con anterioridad a
la determinacion de las mismas, toda vez que se 10
estima un instrumento para proveer de recursos al
sector publico. Esto implica que deben hacerse eva-
luaciones en etapas iterativas para lograr la cohe-
, rencia entre el nivel de las actividades publicas y la
politica financiera del gobierno, en lugar de partir
solamente de apreciaciones generales sobre la mag-
nitud que debe alcanzar el gasto publico total; esto
debe evitarse para que dicha magnitud se transfor-
me en un condicionante definitivo de la expansion
del conjunto de las actividades del sector y de cada
una de elIas en particular. 7
De 10 anterior puede inferirse el papel que juega
el presupuesto en la planificacion del sector publico.
Este, par ser en esencia un registro de los gastos e
ingresos publicos, y atendiendo al primero de los
enfoques precedentes, puede ser concebido como
un instrumento de la ejecuci6n anual de los planes
del sector publico a mediano plaza. Asi, las asigna-
ciones de recursos financieros a los diferentes usos
• Este tema se considera en detalle en el cap{tulo VII, que

trata del financiamiento publico.
que se seii.alan en el presupuesto, plleden adquirir

su plena fundamentacion en la medida que orienten
las acciones del Estado de acuerdo con las previsio-
nes hechas a mediano pi no para las actividades
pl'tblicas. De otro modo, es muy diffcil justificar una
detenninada distribucion del gasto, sin apelar al pa-
pel que juega en 10 inmediato como variable fi-
nanciera.
En 5U acepcion general el presupuesto es uno de
los elementos mas importantes de la poHtica a corto
plazo, cuando esta comprende en forma explicita
el corte institucional mas arriba discutido. Ello no
significa, sin embargo, que sea la alicuota anual de
un plan del sector publico, aunque queda induda-
blemente determinado por este. Las previsiones que
contienen los planes son formuladas y organizadas
para orientar las decisiones a mediano plazo, mien-
tras que las clasificaciones, las asignaciones de re-
cursos, y todo el tratamiento presupuestario gira en
torno a la ejecucion anual. Este tiene sus propias
connotaciones, esta sujeto a factores cuyas influen-
cias a mediano plazo suelen no ser ponderables; ade-
mas, la formulacion, la aprobacion y la ejecucion
del presupuesto es objeto de normas establecidas por
la legislacion y de un proceso politico-administrati-
vo que no siempre coincide con el de los planes.
Uno de los problemas mas interesantes que apa-
rece en la practica de la planificacion, es perfeccio-
nar la adecuacion de las asignaciones del gasto pu-
blico al nivel presupuestario con los lineamientos
generales de los planes de desarrollo, puesto que en
la mayoria de los paises latinoamericanos la inesta-
bilidad economica hace que en torno a dicho ins-
trumento se concentren importantes decisiones de
politi ca. Pero si se tiene imlividualizada la conducta
del sector pllblico a mediano plazo y fijados los
ritmos de sus acciones de produccion y acumulaci6n,
se facilitaria dicha adecllacion, apareciendo, enton-
ees, la. planifieacion del sector publico como un
puente que vincula, en el ambito publico, los aspec-
tos mas globales y a mediano plazo del proceso de
planificacion con los mas espedfic05 y a corto plazo.
Adem.ls, es alrededor del presupuesto don de se
sue len manit'estar los conflictos antes aludidos, de-
rivados del enfoque monetario financiero del gasto
o de su conceptualizacion como movilizador de re-
cursos reales para las actividades publicas. La pre-
sencia de este puente ayuda, sin lugar a dudas, a
obtener soluciones que al ticmpo que contemplan las
disponibilidades financieras comprometen, 10 menos
posible, las prioridades que orientan las acciones de
procluccion y acumulaci6n del Estado de acuerdo
con una visi6n del desarrollo a mediano plazo.
Para que el presupuesto dentro del proceso de
planificaci6n cumpla el papel que se ha venido
discutiendo, debe transformarse de tal modo que,
ademas de cumplir con las funciones fiscalizadoras
que tradicionalmente se Ie atribuyen, permita garan-
tizar la eficiencia en el cumplimiento de los progra-
mas de ejecuci6n, 10 que se asegura mediante el uso
de las tecnicas del presupuesto por programa. Ade-
mas, debe instituirse un sistema central de conta-
bilizaci6n que comprenda los presupuestos de los
diferentes tipos de gobierno -central, estatal, mu-
nicipal, y sus respectivas instituciones descentraliza-
das- de manera que hay a una informacion que, al
mismo tiempo que sea especifica de los movimientos
monetarios y financieros realizados por el con junto
del sector, ayude a la toma de decisiones y al amili-
sis de la politica economica.
5. EL SECTOR PUBLICO Y LOS NIVELES DE

PLANIFICACION GLOBAL Y SECTORIAL
Para terminar estas consideraciones analiticas acer-

ca de la planificacion del sector publico, conviene
disefiar mas precisamente su ubicacion y las vin'cu-
laciones con los ot1'os niveles de planificacion, tanto

global como de los sectores tecnologicos.
La confecci6n de un plan de desarrollo requiere
la definici6n de un modelo global que, partiendo de
las lineas generales de estrategia a largo plazo, cuan-
tifique -en una primera aproximacion- las varia-
bles macroeconomicas pertinentes a media no plazo,
traduciendo, dentro de 10 posible, las orientaciones
ideol6gicas y las politicas economicas y sociales que
el gobierno considera convenientes para el desarrollo
del paIs en un juego de magnitudes.
El conjunto de variables macroeconomicas conte-
nidas en un modelo global condiciona el crecimien-
to de los sectores, pues implica determinada compo-
sicion de la demanda final e intermedia que estos
deberIan satisfacer, es decir, exige comportamientos
sectoriales en el ritmo de expansi6n y composicion
de sus lineas de produccion; en los vohimenes, es-
tructura y 10calizacion de sus inversiones; en la mag-
nitud y modalidades de sus financiamientos y en las
transformaciones que deben realizarse en aspectos
institucionales de su funcionamiento.
Para propender al logro de esas conductas, se ha
visto que el Estado dispone de acciones de regula-
cion, de producci6n y acumulacion, de redistribucion
y de financiamiento, las que deberian estructurarse
para conducir las actividades de los sectores y de la
economia global segun los propositos planificados.
En este sentido, las acciones estatales de producci6n
y acumulaci6n tendrIan que traducirse en un plan
individualizado que, dentro de los plazos del modelo
global, aseguren la consecucion de las metas sec to-
riales y respondan a orientaciones derivadas directa-
mente de la estrategia para aquellas acciones que,
por su naturaleza, no pueden surgir de los niveles
sectoriales. Hacer explicitas las actividades publicas
en un plan significa, entre otras cosas, la delimita-
ci6n -en el campo de la produccion y de la inver-
sion- de las responsabiIidades que, en el proceso
de desarrollo, asumen el sector publico y e1 privado.
En sintesis, definida esta diferenciaci6n de funcio-
nes, 10 anterior es indicativo de la forma como se
establecen el nivel y Ia composicion de las activida-
des pllblicas para dar viabilidad a un plan de des-
arrollo.
Este enfoque de la planificaciC>11 del sector publico
implica que los elementos inspirados de los ritmos
de sus actividades provienen, cn parte, de cada sector
tecnologico considerados como un todo, es decir,
sin tomar en cuenta, en una primera aproximacion,
el distingo institucional entre sus componentes pu-
blicos y privados. La razon de esto reside en la con-
cepcion del proceso de desarrollo como cambio es-
tructural, es decir, en las. transformaciones que debe
afrontar una economia en H~rminos de las pondera-
ciones sectoriales y subsectoriales que la caracte-
rizan.
Lo anterior no debe interpretarse como una pos-
tulacion que mantenga est:itica una determinada
participacion del Estado en la produccion, sino que
los cambios que se introduzcan deben ser conse-
cuentes con la estrategia y politica general de des-
arrollo, y tambien con los criterios de viabilidad de
los comportamientos sectoriales. E1 problema de 1a
dimension del Estado productor en una economia
mixta es uno de los esenciales que debe encarar la
planificacion y, hasta cierto pun to, lIega a ser uno
de los resultados de la misma.
Retomando las vinculaciones del sector publico
con los diversos niveles de planificacion, las cone-
xiones mas directas son las que relacionan las metas
sectoriales con los ritmos de las actividades publicas,
y al gasto publico y sus componentes con las varia-
bles macroeconomicas del modelo global. Asi como
al sectorializar en terminos tecnologicos un modelo
global, es necesario probar su coherencia para de-
mosttar que, a ese nive!, hay condiciones para ,al-
canzar los comportamientos deseados - 0 que los
66 EN LA PLANIFICACI6N DEL DESARROLLO
requisitos de financiamiento no contradicen los im-

pHcitos en el modelo global, 0 que, en general, existe
adecuada correspond en cia entre las variables respec-
tivas de cad a sector-, cuando se realiza un corte en
terminos institucionales tambien se debe proceder
de manera similar.
Un aspecto de este segundo tipo de prueba de co-
herencia 10 constituye la comparaci6n del gasto pu-
blico, deducido por agregaci6n de los ritmos de
actividades publicas, consecuentes con las metas de
los sectores tecnol6gicos y los postulados de la estra-
tegia, y el gasto que se obtiene del modelo global. Si
ambas magnitudes difieren, como puede ocurrir, sera
necesario proceder a un ajuste -el que generalmente
se hace por el metodo iterativo-, y que puede llegar
a modificar la tasa de desarrollo definida en una
primera instancia.
De otro lado, tambien cabe un examen sobre la
capacidad que el sector publico tiene en sus diversos
niveles y en su conjunto para cumplir las metas de
producci6n y acumulaci6n que Ie impone un plan
de desarrollo. Podria ocurrir que aun cuando se
disponga de los recursos financieros necesarios, no
haya, en los.organismos publicos 0 en el sector pu-
blico como un todo, capacidad operativa necesaria
para darle viabilidad al logro de las metas. Mayor
sera la inconsistencia entre las metas y la capacidad
operativa del sector cuando el sistema de financia-
mien to publico recauda menos recursos que los de-
mandados por aquellas, 10 que suele ser bastante
frecuente. El examen de este tipo de problemas per-
mitira individualizar las medidas que deberan to-
marse para ampliar las capacidades operativas del
sector. s
En resumen, analizando la planificaci6n del sector
publico desde distintos angulos y poniendo el acento
8 Este tema, que es uno de los mas relevantes de la planifi.
caci6n del sector publico, sera expuesto en detaIIe en los dos

capltll!". <iguientes.
sobre algunas de sus caracteristicas se encuentran
los siguientes aspectos que la singularizan:
i] En las economias mixtas forma el area de la
planificaci6n denominada normativa porque en ella
las decisiones son, en principio, independientes del
mercado;
ii] El sector publico, y por ende su planificaci6n,
abarcan un campo sumamente heterogeneo de acti-
vidades y prop6sitos que no admiten el empleo de
metodos y tecnicas comunes a todas las actividades
publicas para determinar sus objetivos y asignar re-
cursos. Por 10 tanto es necesario emplear diferentes
metodos 0 introducir variaciones en los procedimien-
tos de planificaci6n mas generalizados, segun los ti-
pos de acciones del sector;
iii] EI plan del sector publico exige ciertas prue-
bas de coherencia de los planes de desarrollo, de
acuerdo a 10 que es capaz de realizar el Estado en
el campo de la producci6n y de la acumulaci6n;
iv] La planificaci6n de este sector institucional
constituye un enfoque del gasto publico que com-
plementa el tratamiento que, con frecuencia, recibe
como variable puramente monetario-financiera; y
v] Sirve, ademas, para vincular el proceso de pla-
nificacion a mediano plazo con la politica economica
a corto plazo, en el ambito de las acciones publicas.
La tematica que abarca la planificacion del sector
publico no puede ser abordada, segun se infiere del
estudio de su naturaleza y de sus singularidades y
segun 10 observado en la practica, por la mer a
ampliaci6n de las funciones de los programadores
generales y sectoriales. Al introducirse un corte ins-
titucional en la economia, y por 10 tanto en la plani-
ficaci6n, se genera una serie de cuestiones, se perci-
ben necesidades de coordinaci6n, se situan variables
criticas, etc., que, de otro modo, quedarian disimu-
ladas al nivel de la formulacion de los planes, si esta
solo se encara segun los criterios que se deducen d~
los sectores tecnol6gicos. En consecuencia, el enfoque
del proceso de planificacion des<le el angulo de la

conformacion de los amplios sectores institucionales
presentes en el desenvolvimiento de la economia y de
la sociedad, implica un tratamiento individualilado
del sector publico en el proceso de planificacion,
que a la vel que 10 toma como un todo, 10 aborda
desagregado segun las particula1'idades tecnolbgicas
y ot1'as propias de la accion estatal.
Para encarar la planificacion de esta manera, se
requiere que en los orgaIiismos centrales de plani-
ficacion se habiliten equipos que puedan plantea1'
esLe problema a 105 responsables de la poIitica eeo-
nomica y social y al resto de los planificadores, para
int1'oducir en los procesos de formulacioll y ejecu-
cion de planes los conceptos basicos, los requerimien-
tos de complementariedad que se de1'ivan del corte
institucional, los amilisis que abarcan las particula-
ridades del sector tornado en su conjunto, los ins-
trumentos administrativos y legales que aseguren su
fundonamiento, de modo tal que se estructure el
mecanismo que necesita la planificacion normativa.
Para ilustrar las vinculadones del sector publico
con los diferentes niveles de planificacion se estimo
conveniente indicar, en un esquema grafico, las re-
lad ones entre dichos niveles y la individualizacion
de las areas de planificacion a las que se hizo refe-
renda, situando en ese contexto el presupuesto pu-
blico. (Vease p. 56.)
CAPiTULO VI
LA FORMULACI(>N Y EJECUCI6N DEL PLANt
I. NATURAI.EZA DF. LA FORMilLACI6N DEL PLAN
La formulad6n del plan es una parle del proceso de

pianificacion que h~ce explicitas decisiones de tipo
politico, que, por la fndole misma de 1a planifica-
cic'm, se apoyan en niterios e investigaciones lecnicos.
Ello haee (lue el contenido de los planes respond a a
un compromiso entre 10 politico y 10 tecnico, y debe
poseer dos atrihutos esenciales: viabilidad dadas de-
terminadas hip6tesis sociales y de poder, y coherencia
y eficacia segun los propc'lsilos de la politica y la es-
trategia de desarrollo.
POl' 10 que se Heva didIO, es necesario que e1 ana-
lisis de la fonnu1aci6n de planes abarque los tipos
de crilerios b;tsicos que orientaran 1a fijaci<'>n de me-
tas de las actividades pltblicas. los atributos y facto-
res de la viabilidad de los planes y caracteristicas sig-
nificativas del contenido de los mismos. Antes de
abordar el tratamiento de estos aspectos ('onviene in-
sistir una vez m,is que, para procecier al dlculo de
I ESle capfiulo Irata de Ull conjunto de aspectos del pro('cso
de planificad6n del seOOl' puhlico '1I1C Ia experiencia y la

discusi6n acadt'mica han reco1!lcnda<io COIllO importantes; sc
refierl'f1 a las tareas de fOlmulaci6n, ejeclldon, control y revi-
~i6n tie los plant·s, de los cllalcs St' ahonla SII natura\eza y sig-
nificado. asi conlO latnhicn algllnos problemas tnl'lodologicos
y adlllinistrativos qut' prcselllall. En la expo,ici6n St· wntinllan
emp!l':lndo UII1(t'ptos ya tlatados en capitulos alll<'rion:s -mo-
ddo allaHtico. normat ivo. los prop6sitos gl'llcrales de la plan i-
ficadc'lII del scoor pllhlico, <:1('.--, y st· agreg:!\) olms nut'vos
Ile('esario~ para cxplicar cstas partes del prol'CSO de planifi-
(adon.
188 FORMULACION Y EJECUCION DEL PLAN
las metas y al reordenamiento de las actividades de

produccion y acumulacion del Estado, debe dispo-
nerse de un conjunto de ideas y proposiciones que de-
finan, a largo plazo y con un grado razonable de espe-
cificidau, una estrategia y una politica de desarrollo.
Esto, que es valida para la planificacion general,
resulta mas indispensable cuando se trata del sector
publico, puesto que sus politicas, programas y pro-
yectos, responden a una planificacion de tipo nor-
mativo, en la que predominan las decisiones del go-
bierno sobre las tendencias del mercado.
Por otra parte, tambien debe contarse con la de-
finicion de un plazo, entendido este como horizonte
al cual deben cefiirse los objetivos y metas del plan
para que se concreten y adquieran sentido operati-
vo. Casi innecesario parece decir que se debe dispo-
ner de los resultados de la evaluacion, discutida en
el diagnostico, al comparar el modelo anaHtico con
el normativo.
a] Los criterios basicos

La funcion de los criterios basicos consiste en pro-
mover la unidad de concepcion y enfoque en las
numerosas actividades 'Y entidades del sector publi-
co que, como se ha visto, se relacionan de distintas
maneras con el res to de la economia y pertenecen
a diferentes sectores tecnologicos. 2 Los criterios que
desempefian un papel analogo en la planificacion
global y en la de estos sectores no son suficientes, por
ejemplo, para armonizar y ponuerar acciones y enti-
dades centralizadas en el campo de la salud y de la
educacion, simultaneamente con otras pertenecientes
a organismos descentralizados y que se situen en el
• La Indole de estos criterios basicos ya ha sido insinuada, en

alguna medida, al tratar en otros capltulos las caracterfsticas
de la planificacion del sector publico y del diagnostico de las
actividades dd Estado.
FORMULACl(lN Y EJECUCION DEL PLAN 189
campo de la industria, de la infraestructura, etc. Por
10 tanto, la manera de abordar esa complejidad y
otorgade un sentido acorde con el corte institucional
de la economia, es disponer de nociones generales, cIa-
ramente definidas, sobre el papel que el sector pu-
blico, ya sea en su conjunto 0 a traves de sus prin-
cipales manifestaciones, debe desempeiiar en el pro-
ceso de desarrollo.
No se persigue el proposito de llegar aqui a la
especificacion de tales criterios basicos, la que de-
pende de situaciones concretas y de la ideologia del
gobierno; sin embargo, caben reflexiones y comen-
tarios sobre los aspectos a los que deben referirse.
En este sentido los criterios tienen, en primer ter-
mino, que remitirse a la delimitacion del sector en
su conjunto y a la conformacion de su estructura
de actividades. Ello es indispensable para hacer pro-
posiciones coherentes sobre reducciones 0 expansio-
nes de los recursos que debe abs@rber el sector pu-
blico y su asignacion, ordenes generales de priori-
dades de sus principales actividades, directivas sobre
como organizar la accion de las entidades publicas
y, en general, sobre pautas de comportamiento del
sector que respondan a la imagen del mismo dise-
iiada en el modelo normativo.
Por otra parte, y en funcion de esos criterios refe-
ridos al sector en su conjunto, deberfan definirse
tambien otros destinados a orientar las principales
acciones y actividades publicas. Estos, en general,
deben remitirse al volumen de la demanda y de
necesidades de servicios considerados prioritarios,
precisando la composicion de las mismas en 10 que
se refiere a las divers as condiciones regionales del
pais, a la estratificacion social, a los puntos de es-
trangulamiento mas significativos y otros elementos
de esa indole que deben haber sido identificados
en el diagnostico. Tambien esos criterios deben re-
ferirse a los problemas de organizacion y tecnologia
190 FORMULACI6N Y .E:jEClJCION DEL PLAN
de la oferta y a las fuentcs y modalidades de recur-

sos que se estime convcniente asignar a estas activi-
dades. Para 10 anterior cabe consi<ierar, como ya se
plante<'J en el capitulo v, el cankter complementa-
rio 0 competitivo de las acciones publicas y las pri-
vadas, para conjugal' los criterios que se apliquen
a 1a esfera pllblica con otros vinculados al sector
privado.
Un tercer grupe. de criterios b:isicos debe referirse
a las principales entidades ptlblicas de modo tal
que orienten la formulaci<'Jn de SllS program as, to·
mando en cuenta los criterios expuestos mas arriba
y considerando. ademas. los problemas de coonlina-
ci{m entre los organismos, sus capacidatles operativas
y sus modalidades de financiamiento, asi como SliS
rigideces.
Ademas de los crilerios para el sector en Sli con-
junto y para sus principales acciones y entidades, y
puesto que a veces las motivaciones del poder politico
se centran en ciertos proyectos de gran envergadura
estrechamente vinculados can Ia estrategia de des-
arrollo, convielle tam bien definir criterios para orien-
tar Ia seleccion de ese tipo de proyectos, de manera
que las entidades publicas puedan absorberlos en
sus programas de ejecucion.
Como puede inferirse par las materias a que se
refieren los criterios, estos contend dan elementos re-
lacionados con aspectos de indole tecnica -en el
sentido que consideran las funciones de produccibn
y demanda de las actividades y entidades publicas-
con aspectos ideoI6gicos del poder politico, de la
estructura inslitucional y social del pais y con el
financiamiento publico.
El contenido especffico del plan del sector pu-
blico deberia quedar asi enmarcado dentro del cua-
dra (lue expresa este juego de <Titerios, los que
adem.is deben otorgarle una condici6n de viabili-
dad segun se expreso antes.
.FORMULACI(>N Y EJl':CUCHJN OEL PLAN 191
b] El drea de factibilidad
El amilisis y definicion de Ia viabilidad del plan

equivale a delimitar las fronteras entre las cuales
se pueden inscribir contenidos alternativos de las
funciones del sector publico factibles de traducirse
en objetivos y metas alcanzables. Este anal isis es im-
portaBle aun cuando en muchos casos los {actores
relacionados COil la viabilidad pmlieran parecer evi-
dentes 0 aprehenderse en forma intuitiva. Un estu-
dio aCllcioso que haga explicitos y pondere el mayor
numero po~ible de esos factores, redunda en un en-
riquecimiento de los antecedentes para la definici6n
de los criterios orientadores y de las reales posibili-
dades del cambio que pueden implicar.
Plantear el tema de la viabilidad como una de las
primeras tareas de Ia formulaci6n, significa que esta
se circunscribira a un enfoque que considere al
sector y al plan en su conjunto: no cabe duda que
a niveles mas detallados de la formulacion reapare-
cera este tema, pero referido a aspectos espedficos
de Ia posibilidad de ejecuci6n de programas y pro-
yectos.
En el amilisis de la viabilidad de cualquier as-
pecto de la planificaci6n del desarrollo se destacan
factores relacionados con las condiciones estructu-
rales del sistema econ6mico, tales como la poblacion
y composici6n demogrMica, la dotacion de recursos
naturales conocidos. los para metros basicos de con-
ducta que definen las principales funciones econo-
micas y el conjunto de variables exogenas origina-
das por las relaciones en el exterior.
Estos factores tambien intervicnen en la definicion
de la viabilidad del contenido del plan del sector
publico, en la mcdida que adquieren el caracter
de elementos condicionantes. La estructura demogni-
fica, por ejemplo, es lIll elemento condicionante
de una serie de demandas a las que deben ajustarse
muchas actividades publicas; asi como la existencia

comprobada de recursos naturales condiciona las po-
sibilidades del sector para efectuar actividades de
infraestructura e indica la conveniencia de auspi-
ciar acciones de exploraci6n de los mismos. Los pa-
rametros de conducta, conjuntamente con la estruc-
tura demognHica, indican la posible evoluci6n de
las demand as que gravitan sobre el sector, a la vez
que insinuan los lfmites entre los cuales pueden
proyectarse ciertos cambios en la composici6n de las
actividades publicas. Las variables ex6genas, entre
otras cosas, determinaran posibilidades para el fi-
nanciamiento externo de las acciones del Estado.
Otro factor, pero de una indole mas general que
los anteriores, que contribuye a definir la viabilidad,
es el que se relaciona con el grado de crecimiento
alcanzado por la economia y, por 10 tanto, de cad a
uno de sus sectores. Se trata del nivel de desarrollo,
que en la medida que sea bajo limita y relativiza
much as de las potencialidades de la esfera publica,
por los probables grandes deficit acumulados en los
servicios basicos y en la infraestructura. Compene-
trarse de esto, al mismo tiempo que considerar los
cambios estructurales que el desarrollo implica, lle-
vara a estimaciones mas precisas sobre la viabilidad
de las transformaciones requeridas.
Por otra parte, el contenido de un plan del sector
publico tendra una viabilidad diferente segu.n cuaJes
sean los instrumentos de poHtica que el gobierno
esta dispuesto a utilizar. De nada serviria un plan
del sector publico basado sobre la realizaci6n de re-
£ormas de estructura si no se tiene la seguridad que
el Estado las impulsara con las regulaciones y me-
didas de politica correspondientes. El tipo de re£or-
mas que un gobierno persiga y los instrumentos de
poHtica que esta capacitado y desea emplear consti-
tuyen factores sustantivos en el analisis ex ante de la
viabilidad del contenido de un plan. La indole de
la reforma tributaria que es posible realizar, por
FORMULACION Y EJECUCION DEL PLAN 193
ejemplo, condicionani en gran medida el papel del
Estado en el proceso de desarrollo; as! como la poli-
tica de nacionalizaci6n 0 privatizaci6n de empresas
determinani el ambito publico con mayor £uerza
que muchas de las consideraciones tecnicas que pue-
dan aparecer en el contenido del plan.
Otro:), factores que se destacan en eI analisis de
la viabilidad del plan del sector publico se refieren,
por una parte, a la estrllctura institucional del Es·
tado en 10 que hace a su eficiencia para impulsar
una politica de desarrollo y a las posibilidades de
modificacion que ofrezca; y. por olra parte, a la
capacidad de financiamiento del Estado y a SI1 trans-
formaci6n para adecuarla a los prop6sitos del plan. s
Los factores que se ·han venido enunciando, si
bien no conforman una lista exhaustiva, al conside-
rarselos simultaneamente y estimar hasta don de sea
posjble su importancia relativa, pennitirian perfilar
una especie de area donde se situarian las alternati-
vas de contenidos viables del plan del sector publi-
co. La determinaci6n de esta "area de factibilidad"
previa a la especificaci6n de metas y recursos tiene
un sentido de economicidad, p"es evita construir
juegos muy amplios de alternativas, favorece el ajus-
te de los criterios basicos antes mencionado y, como
se pudo inferir, los complement a con otros, ademas
de central' los aspectos tecnicos y politicos del plan
a formular en una Hnea de inteligencia esencial.
Esta area de factibilidad no es rfgida; mas bien se
la debe considerar sujeta a variaciones introducidas
por el propio proceso de planificaci6n, en la medida
que este modifica las condiciones en que se desen-
vuelve la economfa al definir un aspecto del Hmite
de dicha area; y por la misma trabaz6n que existe
entre los diferentes factores que la configuran, se
• Estos dos illtimos factures. y 01 ros de indole semejante

en sus expresiones m:lS generales. pueden estar contenidos en
las rigideces no manejables en el proceso de planificaci6n, dis·
culidas ya en el capitulo 111.
amplian 0 estrechan m;irgenes para otros aspectos.

Para ilustrar eslo ultimo considerese el caso de que el
Estado opte por utilizar un determinado instrumen-
to de politica economica, por ejemplo, la redistribu-
cion de la tierra agricola valuada a los precios del
mercado. En forma inmediata apareceran factores
condicionantes pOl' el lado financiero que podrian
obligar a reconsiderar las prioridades de las activi-
dades publicas en otros sect ores, 10 que a su vez 1'0-
dria inducir a revisal' 10 estimado con respecto al
financiamiento externo.
En definitiva, esta interrelaci6n hace que delimi-
tar un area de factibilidad para el sector publico,
tornado en su conjunto, sea un ejercicio que se ase-
meja bastante a la formulacion de un modelo global,
pero donde se individualice a este sector y se 10
considere como el punto focal del analisis poniendo
c1aramente de manifiesto los factores condicionantes
de indole politica.
c] Los plazas en fa planificaci6n del sector publico
Para fijar los objetivos y propositos fumlamentales

del plan del sector publico, ademas de los criterios
basicos y de la delimitacion del area de factibili-
dad, se requiere una definicion de los plazas del
plan. Se habla de plazas en plural porque, como
se vera mas adeIante, las distintas variables que in-
tervienen en un plan tienen, por su misma natura-
leza, diferentes horizantes de proyecci6n.
Para que los criterios basicos se transformen en
objetivos del plan deben ser encuadrados dentro de
los plazas del plan de desarrollo y de los programas
de los principales sectores de la economia. La dife-
rencia fundamental que existe entre tales criterios,
segun fueron definidos en el punto anterior, y los
objetivos, reside en que estos ultimos contienen con
precision la variable tiempo, que es esencial para
FORMULACl6N Y EJECUCI6N DEL PLAN 195
calcular las metas de acumulacion y los niveles de
actividad de las entidades publicas.
Aun cuando en esta obra la planificacion del sec-
tor publico ha sido tratada dentro del media no pla-
zo, no cabe duda que tambien existen para esta, y
por ende no pueden dejar de considerarse, el largo
y el cor to plazo; toda vez que Ia funcionalidad del
sector con el resto de la economia se debe analizar
segun eJ horizonte con que se proyectan sus activi-
dades. Ademas, se reconoce que el proceso de pla-
nificacion debe tener una unidad temporal, Ia que
implica trabajar en forma simuitanea con tres ti-
pos de planes, a largo, a mediano y a corto plazo.
EI atributo de unidad aludido es condicion ne-
cesaria para un proceso de planificacion que persi-
gue cambios de estructura, ya que ello impone tener
una clara vision de que se espera al final del pro-
ceso (imagen que se persigue), organizar la acci6n
a media no plazo de tal manera que atienda a los
factores de incertidumbre inherentes a las proyeccio-
nes, y delinear la accion inmediata (a cor to plazo)
para ejecutar los planes y ofrecer un marco de refe-
rencia para manejar la poHtica de coyuntura. Este
atributo de unidad permite aumentar la eficiencia
y calidad de los planes, puesto que, en cierto modo,
un plan se justifica en la medida que responda a
otro de mayor plazo que desempeiia para el primero
el papel de un modelo normativo. Puede admitirse
un plan a un plazo menor como una de las alter-
nativas, contenida dentro del area de factibilidad
correspondiente, para alcanzar los objetivos del plan
a mayor plazo. Finalmente, la naturaleza misma de
gran parte de las medidas de politica economica tie-
nen consecuencias diversas con plazos diferentes. 10
que recomienda preverlas para asegurarse que coad-
yuvan a los prop6sitos para los que fueron formu-
lados.
Las· caracteristicas generales que singularizan a
estos tres tipos de planes es la mayor concrecion que
196 l'ORMULACION Y EJECUCION DEL PLAN
vall adq lliriendo a medida que los plazos se redu-

cen, es decir, que a plazos menores incluyen mas ele-
mentos cuantificados, abarcan mas detalles esped-
ficos y ganan en requisitos de operatividad.
Otro aspecto del problema de los plazos son las
disposiciones legales que los detenninan en funci()n
del periodo de renovaci()l1 del Poder Ejecutivo, y
de otras consideraciones similares 0 de pr;iclicas
admillistrativas. Desde un punto de vista tecnico
puede admitirse que, ya sea poria naturaleza de
la actividad correspondiente 0 pOI' los metodos de
planificacion empleados, existan plazos diferencia-
les dentro de los cuales se resue1ven con mayor efi-
ciencia a la fijacion de metas, la formulaci6n de
programas y proyectos y las proposiciones sobre asig-
nacion de recursos, las que en general no tienen
pOI' que coincidir con los plazos legales.
Para la determinacion de los plazos, desde un
punto de vista tecnico se pueden tomar como refe-
rencia, en algunos casos, el periodo de maduracion
de los proyectos mas tipicos de una actividad; en
otr05, el cicIo a que puede estar sometida, como su-
cede con la educaci6n. Tambien cabe considerar que
el avance de algunas actividades del Estado esta
supeditado al de otras del sector privado, sujetas
a una planificacion inductiva. EI periodo de madu-
racion de un plan de inversiones en riego, por
ejemplo, produccion de hidroelectricidad, captacion
de aguas, regulacion de calices, etc., es frecuente que
abarque alrededor de un decenio, mientras que cier-
los aspectos relativos ai func:ionamiento de lIll sis-
tema educativo, como la formacibn de maestros,
requiere plazos Ill.is largos que el de un programa
de cOllstrucciones escolares.
Esta ilustracion sobre plazos diferenciados mues-
tra que lin plan de aClIl11ulacic'm y producci6n del
Estado. si biell tielle 1111 plazo t'lIIico que responda
a la collllicion politica institucional ames menciona-
da, asi como tambien al del plan general de des-
arrollo, su contenido en acciones, programas y pro-
yectos espedficos abarcara diferentes plazos segun
las actividades que comprenda.
En consecuencia, el plazo de un plan significa, en
esencia, lin corte vertical de los diferentes pedodos
de programacion de las acti'vidades publicas para
hacer expHcitos los resultados que se obtengan du-
rante ese lapso; su importancia radica en que durante
su transcurso deben establecerse las prioridades entre
actividades publicas, atender sus condiciones de com-
plementariedad y, en definitiva, diseiiar el comporta-
miento del sector durante el proceso de desarrollo.
Este plazo es tambien el que debe conjugarse con los
demas que requiere I .. unidad del proceso de plani-
ficacibn segt'm antes se comentb.
£1] El nillel de detaUe de la formulation
La formulaci6n de un plan irnplica la idea que

debe extenderse hasta traducir los objetivos gene-
rales en metas espedficas, proyectos, balances de
materiales, medidas concretas de politica, ademas del
calculo y de Ia asignacibn de tall ada de recursos;
para ello, se requiere un conjullto de criterios basi-
cos adecuados a condiciones de viabilidad y a los
pla:ws prefijados para el plan. Combinando todo
esto podrian identificarse dos niveles de elaboracion
en materia de definicion del contenido del plan: lIno
general y de ('ankter orielllador, y Olro mas desa-
gregado y espedfico. con ahundantes cuantificacio-
nes, destinado a guiar a las entidades pllhlicas en
su ejecuci<lll.
La existencia de esos <los ni\'eles hace que un plan
del sector pllblico pueda considerarse. desde un ex-
tremo, s610 como un conjunto de crilerios destina-
dos a oriental' 1a asig'naci()1l de recursos entre difc-
rentes usos. de aCllenlo con direnivas emanadas del
esquema de desarrollo aceptado. En este ('aso no se
lIega a la indicad!'111 l'rcdsa de las metas espe<'iI'i-
cas, ni de los proyectos, balances, etc.; solo se tiene

una idea aproximada del nivel de actividad que se
pretende de las entidades pilblicas durante el pe-
dodo del plan, y una apreciacion, tambien general,
de la cantidad de recursos que movilizarian y su dis-
tribucion.
En el otro extremo, el plan incluiria, ademas de
10 anterior, program as para cada entidad y dentro
de ellas para cada una de sus funciones principa-
les; se llega a detallar las metas anuales, los recur-
sos a utilizar discriminandolos segun sus fuentes y
un conjllnto de balances que probarian su coherencia
con el res to de la economia.
Una diferencia esencial entre ambos extremos, rue-
ra del nivel de detalle, es el grado de libertad que
tienen las entidades publicas para definir por si
mismas sus program as espedficos. En el primer caso
solo deben ajustarse a un marco de referencia de
caracter £inanciero, y a un conjllnto de criterios ge-
nerales para organizar su actividad dentro del pe-
dodo del plan; en el otro, dichos programas -si
bien, en ultimo tcrmino, son definidos por las mis-
mas entidades que los ejecutan- se disefian en es-
trecha coordinacion con el mecanismo central de
planificacion.
Aparentemente ambos extremos implicarian dos
modos diferentes de formulacion; sin embargo, en
la realidad constituyen dos fases de un mismo tra-
bajo que culmina en un mayor 0 menor grado de
detalle. Si la formulaci6n del plan se detiene en la
primera rase de definici6n de criterios Msicos. se ha-
bran cumplido los objetivos fllndamentales de esta
etapa, aunque no se obtendria la precisi6n que im-
plica la mayor especificidad de la segunda parte.
En la practica es frecuente que se tienda a com-
pletar las dos fases; para lograrlo se realiza el dIeu-
10 detallado y las especificaciones antes menciona-
das para las entidades, actividades y proyectos mob
importantes, y se deja el resto al nivel de la rormu-
FORMULACION Y EJECUCrON DEL PLAN 199
laci6n de criterios basicos de asignaci6n de recurs os
sin un avance significativo en los detalles.
Detenerse en la primer a fase de la formulaci6n del
plan podria ser conveniente cuando se trata de un
proceso de planificacion que se esta poniendo en
marcha. y si se tiene la certidumbre que el aparato
de produccion del Estado respondera, en la orien-
tacion de sus acciones, a los criterios ya aludidos.
En la medida que no haya condiciones para ellos
los organismos de planificaci<'m cleberian insistir en
una formulaci6n mas detallada y precisa que ase-
gure la vigen cia de esos criterios. Cuando el proceso
de planificaci6n ya tiene alguna antigiiedad, se su-
pone que las reparticiones publicas han adquirido
la destreza suficientc para interpretar las orienta-
ciones generales y colaborar en el c:umplimiento de
los planes. Pero 10 decisivo. en todo caso, para de-
terminar el nivel de detalle al que debe llegar un
plan. es 1a intensidad del cambio que impongan la
politica y estrategia de desarrollo en la fllnciona-
lidad del sector publico. Si este cambio no es sig-
nificativo sc podrfa slIponer tt lie los criterios basi cos
pueden ser facilmente respetados pOI' las entidades
plH>licas y asimilados pOI' quienes formulen los pro-
gTamas espedficos: pero si el plan provoca ulla va-
riaci61l considerable del tamafio. estructura y fun-
ciones del sector pt'lblico al caho de plazos no mlly
prolongados, sed preciso que el contenido del mis-
1110 reciba llna mayor especificaci!'lIl al nivel de las
entidades y se complemente con medidas de politica
y redefinicif>n de fllnciones.
1.0 anterior significa que la definici6n del nivel
de detalle y de especificidad del plan, y el papel que
en ello Ie compete a los orgallismos centrales de pla-
nificaci6n, es -al igual q lte los criterios b;isicos. el
estudio del area de factihilidad. y los plazos- un
aspecto C{ lie debe estar entre las primeras tareas de
est a ctapa del proceso de pJaniricaci('lIl.
2. LAS METAS DEL PLAN
Habitualmente las metas del plan se establecen de

acuerdo a extrapolaciones de tendencias, 0 median-
te relaciones parametricas entre monto de inversio-
nes y niveles del producto global 0 sectorial; pero,
dada la poHtica de desarrollo y de cambios que
inspiran la planificacion del sector publico, tambien
deben considerarse las vinculaciones funcionales que
surgen entre las acciones publicas y la estrategia a
largo plaza adoptada. En otras palabras, las proyec-
ciones de las actividades publicas deberian efectuar-
se comhinando adecuadamente metod os econome-
tricos -donde se las trata como "insumos·' de las ta-
sas de crecimiento global y de los sectores corres-
pondientes-, y tambien como acciones que, por si
mismas, van dando forma a Ia estrategia preconce-
bida. EI hecho que predomine una u otra considera-
cion depende de la naturaleza de Ia actividad y del
papel que cad a una desempefie dentro de la estra-
tegia.
Tomese el caso de los servicios sociales -educa-
cion y salud, por ejemplo- para los cuales, si bien
es posible identificar relaciones entre el nivel del
producto y los' indicadores caracteristicos de estos
servicios, no tiene mucho sentido proyectarlas basan-
dose sobre correlaciones entre la tasa de crecimien-
to del producto y Ia tasa de expansion de esas act i-
vidades. Tambien podrian ser tratadas de manera
semejante a la producciiHl de bienes de demanda
final y fijarles metas compatibles con las de los
demas sectores economicos, pero este metodo es im-
practicable, puesto que no se conocen bien sus rela-
ciones con los otros componentes de Ia demanda fi-
nal, como suecede con la alimentaci6n, el vestuario,
etc., ni resulta significativo determinarles wencien-
tes de elasticidad.
La imposibilidad de lItilizal' dichos IlIctodos se
FORMULACION Y EJF.CUCION DF.L PLAN 201
debe a la naturaleza de estos servicios, es decir, al
hecho de que son en si mismos fines del desarrollo y
forman parte sustantiva de Ia imagen que se persi-
gue. Sus metas a mediano plazo poseen un alto gra-
do de aUlonomia respecto a Ia tasa del prodllcto, el
papel que se aguarda cum plan estos servicios en el
proceso de desarrollo es un tanto indiferente a las
tasas alternativas de expansion que se pueden calcu-
lar para el producto, salvo en 10 que concierne a las
disponibilidades financieras, las que se veran afecta-
das por el balance de reclIrsos que den las alterna-
tivas de crecimiento propuestas.
Para fijar las metas de este tipo de servicio se re-
curre a criterios de politica sodal, y de acuerdo a
elI os se les diserian comportamientos a mediano pla-
zo, deduciendose de ahi los recursos que deberian
asigmirseles y las medidas de politica que conven-
dda adoptar para asegurar Sli climplimiento. Para
ello deben considerarse aspectos Lales como la mag-
nitud de los deficit de estos servicios, las capacida-
des operativas de las entidades que los tienen a su
cargo, el grado de eficiencia en el uso de los me-
dios financieros que poseen, la existencia de perso-
nal espedalizado, etc. Ademas. lIeben tomarse en
cuenta las capacidades tecnicas y administrativas de
las entidades puhlicas correspondientes pues las mo-
tivaciones politic<ls, las crecientes aspiraciones de la
comunidad y el reconocimiento de Sli import<lncia
en el desarrollo. a menmlo inducen a formular pro-
gramas que superan <Tichas capacidades. poniendo
en peligro la acdbn que se espera cUlllpian de ma-
nera progresiva respecto a la estrategia.
Para este tipo de a<:tividades. por otra parte. se
reconoce un limite mfnimo pOl' debajo del cual no
se deben fijar metas, plies se tielle ljue garantizar
un nive! de satisfaccibl1 (Iue llO signifique dete-
riorar una situaribn h.iska 0 inidal; eslo se puede
cakular tornalldo ('OIllO referencia los gastos por ha-
bitallte, Ia dotadllll de ('apital pOl' hahitante; la
202 FORMlJLACION Y E]EClJCION DEL PLAN
cobertura del servicio en relarion a la poblacion

total, etcetera.
Distinta es la situaci,'JI1 que presentan las activida-
des pllblicas que con mils propiedad pueden ser con-
sideradas insumos de una tasa de crecimiento del
producto a mediano plazo, como por ejemplo la
provision de energia electrica. Para este tipo de ac-
tividad sus proyecciones slIelen basarse sobre una
relacibn directa entre los kwh que deberian gene-
rarse pOl' unidad de produccion de las actividades
que requieren de esta clase de energfa, adem as de
las previsiones sohre el consumo residencial y el
alumbrado publico. Estas relaciones son muy utiles
para analizar las deficiencias de los servicios a cor-
to y a mediano plazo, y para establecer <'mienes de
magnitudes de las inversiolles necesarias y, en gene-
ral, para evaluar el esfuerzo llue habria que realizar
en esta materia.
Sin embargo, 10 anterior tam bien tiene una validez
limitada pOl' las dificultades con que se tropieza
para obtener coeficientes precisos q lie midan esas
relaciones, y par las di ferencias, a veces cOllsidera-
hIes, que surgen entre el periodo de las proyeccio-
nes de las variables macroeconcnnicas generales y
sel:toriales y el perfodo para el qlle deben efectuarse
las proyecciolles de estos servicios dallas sus caracte-
risticas tecnoMgicas. Adem,is, aquellos coeficientes
lIehen calclliarse considerando la tecnologfa de la
produccicm industrial prevista, la que a medida que
cambia ilnpone diversos requerimientos cualitati-
vos y cliantitativos a los inSlIIl10S de energia eIectrica.
Los ejemplos anteriores illistran la circunslancia
de qlle, para derlOS lipos de anividades pt'lhlicas, las
proyecciones basadas sohre {'oeficientes 0 relaciolles
parametricas con el prodllcto global 0 sectorial de-
ben wmplementarse y ajllstarsc seg't'1II criterios que
se deriven de 1a estrategia de desarrollo a largo pla-
zoo Pero hay actividades quc presentan cirulIlstan-
l'ias cspedales (pie deben tellerse ell client a al efec-
FORMULACI6N Y EJECUCI6N DEL PLAN 203
tuarse la proyeccion. Asl, las actividades que con-
forman verdaderos sistemas operativos, tales como el
sistema educalivo, el sistema de transporte, el siste-
ma de provisi6n de energia electrica,- etc., con nece-
sidades de expansii)!1 y reestructuraci6n propias, y
hasta cierto punto independielltes de las demandas
que deben atender. La interconexi6n de redes elec-
tricas, la vinculacion y complemenlacion entre los
diversos medios de transportes, la articulaci6n del
sistema educativo para facilitar el acceso a sus dife-
rentes niveles, etc., implican fijar metas mas aIla de
10 que podrian eslar indicando las demandas finales
e intermedias a mediano plazo.
Entre las actividades de producci6n de bienes rea-
lizadas pOl' el Estado tambien existen las que se
prestan a ser proyectadas con metodos econometri-
cos, en funcion de las perspectivas del mercado y de
la participacion que haya decidido tomar a su cargo
e1 sector publico.
En resumen, el problema de la fijaci<ln de metas
de gran parte de las actividades publicas implica
consid<;rar factores y elementos que actuan simuki-
neamente, tales como:
i] Las metas de los sect ores tecnolc'>gicos, para es-
tablecer, cuando eIlo sea posible, la expansibn de
las actividades que cumplan el papel de insllJ110s
de aquellas metas y de las perspectivas del mercado;
ii] El crecimiento de las demalldas de la pobIa-
cion y los deficit acumulados, con el objeto de de-
terminal' los Hmites inferiores de la expansi611 de
los servicios sociales y aigullos otros servicios admi-
nistralivos como los electorales, rcgistro de personas
y propiedadcs, j usticia, etc{·tera;
iii] La politica y la estrategia de desarrollo a
largo plazo, para complemental' las metas derivadas
de los niveles mlnimos mencionados, ajllstar las que
resultan de los l'eqlli!>itos de (Tccimiento de los sec-
tores tenlol()gicos a me<iiallo plazo y adoptar decisib-
204 FORMULACI(>N Y EJECUCIC>N DEL PLAN
nes sobre los proyeclos de largos periodos de madu-

radon;
iv] Los requerimiel1tos de expansi6n de los servi-
cios que constituycn sistemas, dcrivados de las ncce-
sidades de su propio perfeccionamiellto.
Las metas asi establecidas, deben, a su vez, anali-
zarse en fundon de las rigideces que condicionan la
posibilidad de dar una caracteristica determinada
al plan del sector pliblico, como tambien en rela-
ciCIO a problemas para los cuales ciertas actividades
pt'lblicas son tomadas como iostrumentos, tal es
el caso de las politicas de eslimulo de la demanda,
de estabilizadclo, de empleo, etcetera.
l~n los planteamientos anteriores se ha destacado
una suerle de independencia para el dlculo de las
metas de muchas actividades publicas y para 1a pro-
yecci6n de las variables globales y sectoriales a me-
diano plaw. Esta indcpendcncia constituye un fac-
tor que enriquece las proyecdones de las actividades
pilblicas y facilita la viabilidad y realismo de los
planes; sin embargo. si se Ia exagera se pueden co-
meter graves en·ores en cuanto a las compatibilida-
des y coherencias que deben existir entre todas las
actividades de producd6n. Las metas a mediano pla-
za deben inspirarse en una estrategia de desarrollo
y en una politica a largo plaza, las que a su vez
son recogidas en un plan a mediano plazo que ga-
rantiza, entre otras casas, su viabilidad en fllncion
de fa<:torcs operativos y de coyuntura.
Hasta ,Ill-Ii ha quedado establecida la necesidad
de definir criterios basicos, de analizar su factibi-
lidad, de fijar los plazas del plan y de tomar deci-
siones sobre el nivel de detalle con que sera confec-
cionado. La definicibn de estos aspectos deberia ha-
cerse de tal forma que :.tp0rlara, n)mo ya se ha di-
cho, un primer disefio del papel que el sector pt'l-
hlico ouuplirfa en el proceso de desarrollo. Este di-
sefio debe (,OIlt<~IlCr lllNas para cada una de las ani-
vid:llles pl'tblkas y lIlla propucsra sohre Ia asignacibn
de los rccursos disponibles. As! se lIegaria a la for-
mulad6n e£ectiva del plan.
3. EL CONTENIDO DEL PLAN
Los niterios basi cos v cl contenido de metas del

plan deben satisfacer' algunos requisitos que per-
mitan crear las condiciones que hagan factible su
aplicacit)n. En e~te seillido cabe destacar qne eI plan
debe formularse de manera tal que ordene las ac-
tividadcs ptiblicas y facilite su ejecucion, distribu-
yendolas pOl' funciones, institutjones y proyectos,
y vincuhindolas entre si en relacion con el tiempo
o los plazos de programaci6n ya vistos. Para asegu-
rar SlI logro es necesario desagregar el contenido de
mctas y recursos del plan entre los sectores econ6-
micos y sociaies y segtin las entidades encargadas de
ejecutar las acciones, precisando con daridad el sig-
nificado de las actividades annales en relacion con
los planes a mediano plazo.
Lo anterior exige que cada entidad tenga una de-
limitacion precisa de sus responsabilidades; esto a
su vez significa, entre otras cosas, eliminar la super-
posici6n de funciones en cuanto al logro de las me-
tas y punlualizar las actividades complementarias
que una institucion requiere de las otras; establecer
una clara asignacibn de reCllrsos entre las institucio-
nes indicando las fuentes, especialmente las esped-
ficas de la instituci6n y las relacionadas con el fi-
nanciamiento externo. Es necesario, ademas, que en
el plan se identifiqllen con precisi6n las relaciones
de complementariedad entre las institllciones y las
actividades, ya que estas resullan itnprescindibles pa-
ra organizar la ejecllcibn anllal y fijar los plazos de
las metas.
Estos tres requisitos del contenido del plan -ope-
ralividad, definici()n de responsabilidades y condi-
ciones de complementariedad- son aplicables cuan·
do se haya decidido una formulacion que trascienda
la fijacion de los criterios b;isicos comentados en el

punto anterior. Detenerse sobre estos criterios du-
rante la etapa de formulaci6n significa <)lIe las ins-
tituciones estarian en condiciones de organizar sus
actividades satisfaciendo en forma espontanea dichos
reqllisitos. Una ohservaci(>n penetrame sobre la for-
ma como han venido trabajando estas institucio-
nes pennitiria apreciar en ndles puede suponerse
esa caparidad espont;inea y, por 10 tanto, se trataria
de centrar la atenci6n en las otras y profllndizar los
detalles de los planes respectivos.
De todas maneras, el contenido del plan debe in-
cluir una parte general que establezca las vinculacio-
nes del sector con las politicas que plantea el plan
general de desarrollo a mediano plaza, y con los
postulados basicos de la estrategia de desarrollo. En
este sentido lieben hacerse explicitas las responsabili-
dades que el sector asume para dar cumplimiento
a esas politicas, las que deben expresarse a traves
de las actividades del sector y las prioridades que se
establezcan para los servicios sociales, para las di-
ferentes partes de la infraestructura economica, para
la producci6n de ciertos tipos de bienes y por las
medidas destinadas a superar las rigideces que, co-
mo se estudio milS arriba, condicionan la posibili-
dad de organizar las actividades del sector segun una
escala de prioridades diferente a la del pasado. En
esencia, se trata de traducir en rionos y niveles de
operaci6n de las acciones publicas las decisiones to-
madas acerca de los objetivos de distribucion del
ingreso, ocupaci6n, crecimientos sectoriales, indus-
trializacion, desarrollos regionales, reformas, final,-
ciamiento, estabilidad, etcetera.
I~sta parte general tambien debe comprender las
expresiones cuantificadas de valores agregados y fi-
nancieros propias del sector -monto total de los
ingresos y gastos publicos, nivel de las inversiones,
etc.-, que constituyen elementos del modelo global
a mediano plazo segun el corte institucional, para
hacer expllcita la coherencia de los para metros y va-
riables macroeconbmicas del sector con el res to de
la economia.
Sin embargo, el contenido de esta parte general
no seria suficiente para dar cumplimiento a los tres
requisitos antes men cion ados. POl' 10 que se debe ex-
presar en forma transparente las vinculaciones entre
las acciones de producci('m y acul11ulacibn del Esta-
do con los planes de los sectores econ6micos y so-
ciales, especificando la parte de las metas de estos
sectores que son de responsabilidad de las entida-
des publicas, los recursos financieros y Jas principa-
les medidas depolitica que aseguren la captaci6n de
dichos recursos y el 10b'ro de aquellas ruetas.
Por 10 que se lleva dicho debe Ilegarse al detalle
de los planes, programas y proyectos de cada en-
tidad publica, para 10 cual las metas tienen que
tener una expresibn anual y hacer el calculo de los
recursos discriminando las Fuentes internas y exter-
nas de la entidad, y definiendo las modalidades de
asignaci<sn entre sus actividades, de acuerdo COil las
prioridades ya expuestas anteriormente. Es dificil
concebir un plan del sector que pretenda satisfacer
el requisito de operatividad sin haber alcanzado este
nivel de discriruinacibn pOl' entidades, puesto que,
por una parte, la entidad pl,blica es la unidad de
ejecuci<Sn del plan y, pOI' otra, en el plan la entidad
deberia encontrar especificada su responsabilidad.
POI' otra parte, de los cstudios que se realicen so-
bre la coherencia de los planes en materia de in-
sumos criticos y balances de mana de ohra, surgir;i
un conjunto de indicaciones a las que deheran ate-
nerse las entidades publicas en la adquisicibn, em-
pleo y contrataci{m de hienes importados, inslIlllos
de uso difundido, mana de obra especializada, etc.
Asimismo, las politicas sobre financiamiento aporta-
ran a las entidades otras proposiciones sobre con-
trataci<Sn de creditos internos y externos, utilizilci<sn
de los ingresos propios y de las transferencias, fija-
208 :FORMULACl()N Y EJECUCION DEL PLAN
cion de tarifas y precios, re11luneraciones y otros de-

sembolsos. como en gcneral los niveles de costos a
los que (1chen trabajar. ESlas indicaciones y propo-
siciones dehcn formar parte del contenido del plan
del sector pt'lhlico, como restrkciones a las wales de-
hen ajustarse las entidades en la ejecucibn de sus
programas y en la organizaci6n de sus actividades.
Otro aspecto que debe quedar explkito en el con-
tenido del plan es el que se refiere a la regionaliza-
cion de las actividades de las entidades publicas, en
la medida que su naturaleza 10 pennita. Esto es nc-
cesario para ascgurar la coordinacion y complementa-
riedad con los planes regionales que pudieran exis-
til', y con los elementos de la estrategia de desarro-
llo re]acionados con la distribucibn geogr:Hica de la
producci6n.
U Il lugar deslacado Cll el contcllido del plan del
sector pt'lblico ]0 ocupan las metas de caracter ge-
neral y las espedficas para las entidades publicas.
Conviene pOl' ]0 tanto calificar los diferentes tipos
de llletas necesarias para que el plan cum pia con
los requisitos ya enunciados, en particular con el
relativo a la operatividad. Se pucden distinguir de
esta manera las metas vinculadas al nivel de activi-
dad de las acciones de producci6n y aculllulacion
del Estado, expresadas para cada organismo, e iden-
tificadas segun las unidades tipicas con que se sue-
Ie medir esta clase de acciones. Estas metas son las
que responden directamente al conjunto de requisi-
tos que los planes de los sectores productivos y, en
gcneral, las necesidades del desarrollo, imponen a
las actividades y entidades publicas; de donde re-
sulta ineludible haccrlas explicitas en el contenido
del plan del sector publico.
No obstante, el plan de este sector demanda otras
clases de metas -complementarias de las anteriores
ell el scntido que se condicionan Illutuamente-, las
que tienen pOl' objeto asegurar que el aparato de
prodllcci6n y acumlllaci6n del Estado adquiera las
condiciones necesarias para adecuarse al esquema de
desarrollo que se eSla persiguiendo; entre ellas se
destacan las que se refieren a la remocion de los
factores de rigidez, y las relativas a la incorpora-
cion de los instrumentos y mecanismos destinados a
asegurar la aplicacion efectiva de las medidas de po-
Utica que rigen las propias acciones del sector.
En 10 que respecta a las rigideces, y teniendo prc-
sente que estas condicionan las metas de pro-
duccion y de acumulacion, como tambien la opera-
tividad de las entidades, deben establecerse en for-
ma expHcita las medidas y las acciones destinadas a
superar esas situaciones con sus plaws y secuencias.
Estas medidas pueden ser de muy variada indole;
algunas son de tipo administrativo, tales como las
que se refieren a la incorporacion de nuevos proce-
dimientos de trabajo, nm'mas tecnicas, dHerentes ti-
pos de control de actividades, reformas de entida-
des para agilizar su gestion; otras se re1acionan con
la dotacibn de personal especializado, 10 que suele
requerir la formacion acelerada de los mismos; y
tambien las que hay vinculadas al sistema de finan-
ciamiento, como las que tienen por objeto otorgar-
les mayor flexihilidad en la captacion y eI uso de
los ingresos.
Estas medidas no solo deben estar contenidas en
forma explicita en eI plan, sino que deben ser ob-
jeto de un program a que determine los recursos que
absorberan y la diagramacion de las correspondien-
tes acciones anuales. Finalmente, el plan debe con-
tener los programas de accion destinados a mejorar
la eficiencia de las entidades y a capacitarlas, desde
el pun to de vista legal, para que puedan participar
en e1 sistema econ6mico con forme a las modalidades
que se derivan del comportamiento asignado al sec-
tor publico. Se trata, en general, de la normaliza-
cion de los metodos de trabajo y organizacion que,
lOgicamente, requieren un plaw para lograr su vigen-
cia plena, 0 de la promulgacion de leyes y reglanien-
tos que condicionan la accion de las entidades. Por 10

general todo esto resulta de estudios del tipo de ra-
cionalizacion administrativa, cuyos resultados, por
10 tanto, deben transformarse en metas explicitas en
el contenido del plan.
Los requisitos indicados en el pa.rrafo anterior
pueden ser 10 sustantivo y crftico de un plan, en
el sentido qlie de su cumplimiento dependa el logro
de las otras metas de producciun; de ahf que no de-
ban suponerse sobrentendidas, para evitar se dilu-
yan las responsabilidades de las entidades que de-
bieran tomarlas a su cargo. En muchos casos es dWcil
que una entidad por sf misma promueva aquellas
medidas si el plan no las auspicia; y por 10 demas
estas necesitan ser coherentes entre sf, ya que de una
u otra forma abarcan amplias areas del sector.
El contenido hasta aquf descrito, y enfocado des-
de el angulo del plan a media no plazo, es bastante
heterogeneo, aun cuando no agota la diversidad de
aspectos que podrfa alcanzar en un caso concreto.
Sin embargo, los tres requisitos planteados al co-
mienzo de este punto constituyen una forma de dar-
les cierta homogeneidad desde el punto de vista
metodol6gico y de politica. Cabe, no obstante, dis-
tinguir ciertas areas 0 conjunto de materias que
presentan cararterfsticas diferenciales, que pueden
inducir a trabajos y estudios especificos y dar ori-
gen a un grupo de planes complementarios, cuyo
conjunto conformarfa el contenido general que se
ha planteado. En la practica, las acciones de acumu-
lacion han sido englobadas en planes espedficos de
inversion publica, y tambien es factible confeccionar
planes para los principales servicios, para la pro-
duccian de bienes. para modificar el sistema finan-
ciero. para agilizar la administracion, etcetera.
-1. EL PROCESO DE FORMULACION
En la fonulilacian de los planes de las actlvidades

es tltil aplicar el conocido procedimiento de operar
por etapas, es decir, yendo de 10 general a 10 parti-
cular y viceversa, introduciendo ajustes sucesivos al
pasar de un nivel de agregacion mayor a otro mas
especifico. Este metodo es el usado en el proceso
general de planificacion, y tiene la ventaja que du-
rante cad a paso se analiza y examina la coherencia
de los objetivos y medios programados en el an-
terior; se demuestra su viabilidad a la luz de las
restricciones que van surgiendo de los nuevos ni-
veles de detalle. Este proceso abarca desde los obje-
tiV05 generales y variables mas agregadas hasta los
programas y proyectos especificos. Cada uno de los
pasos que implica este procedimiento debe caer den-
tro del ambito de las entidades que conforman el
mecanismo de planificl\cion, de modo que cada una
de ellas vaya resolviendo los problemas para los cua-
les esta mejor capacitada y aporte los criterios y con-
diciones que tengan como resultado el ordenamien-
to de las actividades publicas.
Para discutir el proceso de formulacion, y pOl' en-
de la aplicacion de las orientaciones metodologicas
indicadas, es necesario suponer una determinada es-
tructura administrativa del mecanismo de planifica-
cion. En este, podrIan individualizarse el nivel je-
rarquico donde se adoptan las decisiones de poHtica
general, el de formulacion de las orientaciones ba-
sicas del plan y el de elaboracion de los programas
operativos.
Si bien se reconoce que en la realidad estos diver-
sos niveles se situan en un complejo aparato politi-
co administrativo, para los fines de esta discusion
se presentaran, en forma simplificada, concentrando
las funciones de decision politica de la mas alta
jerarquia administrativa, es decir, en el Presidente y
Gabinete ministerial; localizando la formulacion de
las orientaciones basicas en la oficina central de
planificacion; y la elaboracion de los programas, en
oficinas de planificacion de los ministerios y entida-
des pllblicas. Todas estas oficinas, como organos asc-
sores, se colocan al nivel de las maximas autoridades

a las cuales responden.
El proceso de formulacion del plan se inicia COil
la discusion de alternativas globales, entre las cua-
les se elijira aquella que el poder politico considere
conveniente. Para la elaboraci6n y seleccion de este
tipo de alternativas se debed tener presente la eva-
luaci<'m de los problemas del desarrollo realizada en
la etapa del diagnostico general de la economia,
tomando en cuenta, por lmpuesto, la estrategia per-
seguida. Es deeir, se deberan tener presentes las
orientaciones relativas a la participacion del sector
publico en la economia, los principales factores de
estrangulamiento, el crecimiento previsto para los
sectores tecnolbgicos y sus necesidades de inversion
y funcionamiento, asi como 1a politica del gohierno
relativa a la expansion de los sectores sociales, 1a
instaladbn de infraestructura, la prodllcci{)n de hie-
nes, etc. Del mismo modo, se deben considerar las
posibilidades y pautas de financiamiento interno y
externo, los montos globales de recursos del sector
publico y la composicion tentativa de las fuentes de
ingresos. A su vez, el diagnostico espedfico del sec-
tor proporcionad los elementos de .iuicio sobre las
rigideces que presente en terminos de recursos com-
prometidos, capaeidades operativas diferenciales, in-
gresos afectadus you-os de est a indole, ademas de
las polfticas scguidas pOl' las elltidades y los planes
ya decididos.
En funcibn de elementos como los detallados en
el panafo anterior se pueden ensayar alternativas
globales que inclllyan tamhien asig-nacioncs prelimi-
nares de recursos, las que deben ser presentadas a los
niveles de decisi6n politica en forma tal que se
puedan <1preciar con precision sus variaeiones con
respecto al pasado y las diferencias esenciales entre
las mislllas, destacalldo 10 slistantivo de calla una,
ell tCl'minos de ventajas e incollvenientes; tambicn
deben ser presentadas, pOl' supuesto, de modo que
FORMULACI(m Y F..JECUCION DEL PLAN 213
faciJiten e1 di,Hogo enlre planificadores y autoridatles
politicas, climinando el virtuosismo tecnico y sin
detallar los c;Hculos mas alIa de 10 eSlrictamentc ne-
cesario para describir la imagen del sector que cad a
proposidon auspida.
Seleccionada una de estas alternativas, la oficina
central de planificacion debe construir sobre ella
un plan preliminar del sector publico que contenga
una serie de illdicaciones que permitan proseguir
con el proceso de formulaci6n hasta alcanzar nive-
les mas espedficos. A esta altura del proceso se tra-
ta de conformar marcos de referenda para que las
di£erentes entidades puedan programar su acci6n.
Deben hacerse expJicitos los supuestos utilizados en
la confecci6n de esa alternativa referente, £lor ejem-
plo, al valor de los parametros tecno16gicos y de
comportamiento que se relacionan directamente a
las actividades publicas, las previsiones sobre clispo-
nibilidades de abastecimientos crfticos tanto del ex-
terior como internos, las modalidatles y la intensi-
dad de ciertos tipos de dcmandas, la probable ex-
pansion de las actividacles privadas complememarias
y competitivas, etc. De otro laclo, dicho plan pre1i-
minar debe contener claras indicaciones sobre prio-
ridades entre actividades publicas, entre aspectos par-
ciales de las mismas, distribuciones regionales y prio-
riclades entre los grupos sodales. Asimismo. es suma-
mente Mil que queden explidtas ciertas proposicio-
nes' generales sobre el lISO de tecnologias y especifi-
caciones tecnicas que permitiran a las entidades di-
senar politicas 0 adoptar patrones para su operaci6n.
Finalmente, el plan preliminar comprendera un de-
taIle del monto de reClll'SOS anuales destinado a cad a
entidad, con indicacilm de las Fuentes de financia-
miento que tendria.
Sobre esta base las entidadcs deberan ('oncretar,
con el asesoramicllto de sus oficinas de planifica-
<:ibn, los planes, pro~ramas y proyectos de cada lIna
de las auiddad('s <{lit' tienen a Sll cargo, lIegando
al diseiio de la accion anual. Ademas del conjunto

de los programas y proyectos de las entidades, pue-
den estimarse con precision los balances de insumos
criticos, de personal calificado y de recursos finan-
cieros, comprobando si son consecuentes con los es-
tablecidos en el plan preliminar.
En la medida que estos programas y proyectos
muestren nuevas situaciones especificas, que desbor-
den el marco de referencia men cion ado, sea con res-
pecto a los requisitos de financiamiento, a las po-
sibilidades de utilizar ciertas tecnologias, disponer
de los insumos criticos, respetar las distribuciones
regionales 0 los criterios de prioridades de los gru-
pos sociales, etc., surge la necesidad de ajustar el
plan preliminar y proceder a la revisi6n tanto de la
alternativa global seleccionada como de la planea-
da pOl' cad a instituci6n. Realizados todos estos ajus-
tes se llegara a la formulacion definitiva del plan
del sector publico en sus diferentes niveles.
EI proceso descrito aparentemente relegaria a las
entidades publicas a la elaboracion de programas
que deberian responder a un marco de referencia
confeccionado al nivel de la oficina central de plani-
fieaci6n; si fuera asi se carecerfa de un plan que fue-
se el resultado de la accion conjunta de ]a adminis-
traci6n publica orientada pOl' el proceso de planifi-
caci6n. Sin embargo, si se observa con detenimiento
el papel que cumplen las entidades publicas en las
diferentes etapas de la planifieaci6n, parece facil ad-
vertir que intervienen activamente en ]a preparaci6n
de ese marco de referencia. POl' un lado, el diagn6s-
tieo contempla, entre sus investigaciones especifieas,
la identificacion de las politieas que orientan a es-
tas entidades y los planes ya decididos por las mis-
mas, los que a su vez constituyen elementos que in-
tervienen en la formulaci6n de las alternativas glo-
bales. De otro, ]05 requisitos de los planes sectoria-
]es en terminos de actividades pt'lblicas, dependen
no solo de los estudios que realiza ]a oficina central
de planificaci6n sino, en una medida importante, de
los que se efectuan en las oficinas de planificaci6n
de dichas entidades. Finalmente, en la selecci6n de
la alternativa global intervienen los ministros y las
maximas autoridades de estos organismos, 10 que po-
sibilita que se expresen sus punt os de vista.
As!, este procedimiento para formu1ar el plan del
sector publico, a la vez que facilita una coherencia
entre objetivos y medios, permite que los diferentes
niveles de la administraci6n publica participen y se
comprometan can la orientaci6n y contenidas del plan.
5. LA NATURALEZA DE LA EJECUCION
Las partes comentadas del procesa de planificaci6n

-diagn6stico y formulacion- en 10 esencial com-
prenden tareas preparatorias de las actividades y
medidas destinadas a la consecuci6n de las metas
espedficas y de los objetivos generales del plan; son
momentos de estudia y disefio sistematico de inten-
cianes de politica. En cambio, la ejecuci6n esta di-
recta mente identificada con el desenvolvimiento
real de las actividades publicas y de la aplicaci6n
de las medidas de politica y. par ende, con toda su
complejidad aperativa.
De ahi que, en esencia. la ejecuci6n se confunda
con la tarea de gobernar y administrar; por esto es
precisamente dificil presentarlo con la formalidad
concedida a las etapas anteriores. En este sentido
la ejecucion consiste en realizar en forma permanen-
te las acciones de produccion, acumulaci6n y finan-
ciamiento, demanda, oferta, asignaci6n de recursos
reales y manetarios, ademas de let aplicaci<>n de me-
didas de politica econ6mica.
Los organismos de la administraci6n publica siem-
pre estan realizando actividades y tomando medidas
en el marco de sus funciones y responsabilidades.
Cuando se ha formulado un plan a media no plazo.
esas acciones y medidas se debenlH inspirar en los
objetivos, criterios de asignacion de recursos y prio-
ridades de dicho plan; de modo que su contenido

pasa a constituir el esquema orientador al cual de-
ben responder las entidades publicas. Desde este
punto de vista operativo la ejecueion del plan de
hecho queda bajo la responsabilidad del conjunto
de ministerios, servicios, empresas y organismos au-
tonomos que conforman la administracion publica.
Como el plan -dado su caracter de plan a me-
diano plalO- es dWeil que contenga para cada meta
y para cada una de esas entidades un detalle minu-
cioso de las acciones a realizar, las agencias guber-
namentales debenin transformar las metas, proyectos
y actividades que les compete en tareas espedficas,
precisando todos aquellos detalles que -como pla-
lOS, localizacion, requerimientos de mana de obra,
finanderos, etc.-, no estuvieran indicados en el plan.
Tambien especificaran los medios legales y otros de
cankter institucional que requieren para actuar con-
forme a la politica del plan, asi como tam bien toma-
ran las iniciativas necesarias para la coordinacion y
comunicacion con otras entidades.
En cuanto a las actividades, metas y acciones espe-
dficas, la ejecucion del plan queda, como bien se
puede intuir, muy sujeta a la inieiativa de cad a or-
ganismo en particular y a la adhesion que sus direc-
tivos presten al espiritu y objetivos de aquel. Esto,
en eierta medida, se logra segun las modalidades de
trabajo seguidas en etapas anteriores, pues diffcil-
mente se generan de manera espontanea.
En efecto, el tipo de partidpacion que las entida-
des hayan tenido en el diagnostico y en la formula-
cion, es dedr, su aporte al conocimiento de la reali-
dad, su intervencion en el disefio de los criterios ba-
sicos, sus indicaciones sobre los dlculos para deter-
minar metas y recursos, las discusiones en las cuales
hayan intervenido para definir las politicas a aplicar
en sus respeclivos campos, etc., constituyen una parte
de los requisitos que facilitan la adopci<'ln del plan
como esquema orientador.
Pero esa incorporacion de los organismos publicos
a las etapas previas puede no ser suficiente para ga-
rantizar el funcionamiento de cada clltidad con£or-
me a 10 programado, ya que acontecimientos co-
yunturales pueden apartar las acciones de las enti-
dades del esquema del plan, y adem as siempre existe
la propensi6n a seguir la linea de menor resistencia.
De ahi la necesidad que las rmiximas autoridades
planificadoras y ejecutivas del gohierno estahlezcan
un conjunto de condiciones para inducir a las en-
tidades del sector a referirse permanentemente al
plan en la realizaci6n de sus acciones espedficas. En
definitiva, se trata de conformal' un ambiente eco-
nomico, politico y administrativo, que facilite el
logro del mismo.
Esto significa, entre otras cosas, crear mecanismos
de coordinaci6n, dado que el funcionamiento de
una entidad a menu do esta sujeta al de otra. 0 que
la consecuci6n de ciertas metas, la realizaci6n de
algunos proyectos 0 determinadas actividades publi-
cas exigen la participaci6n de varias entidadcs. Tam-
bien significa dotar a los organismos de los recursos
financieros y de las normas jllridicas que los capa-
citen para realizar SllS fllnciones de acuerdo al plan.
En este aspecto general, la ejecllcibn queda condi-
cionada a la forma dlmo aquellas autoridades ma-
nejen los instrumentos que disponen. tales como su
intervencion en la asignadoll peribdica de reCllrsos
financieros a traves de los presupllestos en moneda
nacional y en divisas, su participaci6n en hi con-
trataci6n de creditos internos y externos y el control
de los mismos; Sli capacidad para fijar las tarifas
o precios de los servicios publicos. para celebrar COI1-
tratos de abastecimientos de illSlllllOS 0 ally lIisiciones
de equipos 0 derechos de propiedad; para modificar
las plantas de personal, para dictar normCls 0 regla-
mentos a los que deban atenersc las artividadcs de
las agencias. para crear comites II otras forlllas or~a
nizativas de coordill:lcibll. elcelera.
Entre los instrumentos de ejecucion se destaca el

presllpllcsto de ingresos y gastos del gobierno cen-
tral y del conjunto del sector; a traves de el anual-
mente se van asignando los recursos financieros y
concretando el sistema de prioridades establecido
por el plan. lJna parte importante de las medidas
(lue las autoridades centrales impongan a las enti-
dades est;in reflejadas en la estructura presupuesta-
ria, de modo que, desde el punto de vista del pro-
ceso de planificaci<'>n, el presupuesto constituye la
desagregacic'Jn peri6dica de un plan a mediano pla-
zo, donde en forma sucesiva se van tomando en
cuenta los objetivos del mismo y definiendo las tra-
yectorias de ejecuci6n de las actividades y proyectos.
Para que el presupuesto cum pIa con esta funcion
cs necesario que responda a las tecnicas del presu-
pllesto por programa y se elabore de manera similar
a la planteada para la formulaci6n del plan, es de-
cir, con una amplia participaci6n de las entidades
ejecutoras, de las oficinas de planificaci6n, de la of i-
cina de presupuesto y del nivel de decisi6n politica,
y mediante un procedimiento de aproximaciones su-
cesivas entre los planteos mas generales de la poHlica
econ6mica y los mcls espedficos de las acciones de
las entidatles.
En la medida que el disefio de las actividades del
plan para periodos anuales de cjecuci6n implique
cambios importantes respecto a la polftica y al de-
senvolvimiento del sector en el pasado inmediato, es
posible que se prodllzca una suerte de contraposi-
cic'lIl entre las tendencias que estarian induciendo a
las actividades pllhlicas y el conlenido orientador
del plan. Aun Clw.ndo en el diagn6stico y en la for-
mulaci6n se hubiera hecho un esfuerzo para pre-
verlo, es diHcil que se puedan estimar todas las con-
secuencias de factores, tales como las dificultades en
la demanda de las exportaciones, las disponibilida-
des de creditos externos, las fluctuaciones del nivel
de precios, colllingencias politicas y grcmiales, y fe-
namenos naturales que lleguen a comprometer las
actividades primarias.
En e[ecto, si se supone, pOl' ejemplo, un deterioro
imprevisto en el ritillo de las actividades prodllctivas
y en el nivel del ingreso nacional, las mermas 0 reo
trasos de los rendimientos impositivos incidirian des·
favorablemente sobre el avance de los proyectos de
inversi6n y la prodllcci6n de hienes y servicios del
sector. En tales circunstancias 10 hahitual es recu·
rrir al credito interno; sin embargo, en una econo·
mia mixta el Estado no puede haeer un uso indis·
criminado de esa fuente de recursos, mas aim si exis·
ten tendencias inflacionarias. El mayor uso que el
sector publico haga de esta fuente plantea a su vez
un problema de asignacion con el sector privado,
toda vez que la expansion del cireulante 110 es iIi·
mitada.
Una crisis 0 descenso de las exportaciones, 0 cual·
quier otro problema que afecte la posicic'm neg-oda·
dora del pais con el exterior, no sMo puede limitar
las posibilidades de obtener recursos externos, sino
que tambien puede afectar los criterios con que se
asignen en el sentido que no podrian ser distintos
que los de las entidades acreedoras, con indepen.
dencia del hecho que estos sean 0 no compatibles
con la politica del plan; desde luego que de esta
manera se vulneraria el sistema de prioridades del
plan. En estas circunstancias tambien se plantearia
un problema de asignacion de las divisas entre el
sector privado y publico, 10 que puede llegar a
transformarse en una crisis de abastecimiento de los
insumos import ados que este reqlliere; del mismo
modo un estancamiento 0 c;lida de la protlllcdlm
agropecuaria 0 industrial difieultaria los ahasteci·
mientos publicos y podria provocar un alllllento en
los costos de las a(,tividades del sector.
Por otro la<1o, cliando se aglldizan las situaciones
politicas y gremiales se plantean prohlemas cOYlIn·
tm·ales que conrenll'an 1a att'nri!'lIl del gohierno,
220 FORMlJLACION Y F.]EClJCION DEL PLAN
que subordina a su soluci6n inmediata el uso de

los instrumentos de politica economica y debilita los
esfuerzos para superar los problemas propios de la
ejecuci6n del plan.
Los ejemplos anteriores sobre los problemas que
afectan la ejecucion de un plan -yen modo alguno
pretenden ser una lista exhaustiva de las condicio-
nes que Ia evoIuci6n de Ia economia Ie impone a
este- no 5610 comprometen aspectos financieros, de
abastecimiento, de nonnalidad de trabajo de las en-
tidades pt'lbIicas y, en general, los margenes de ma-
niobra para la ejecllci6n, sino que suelen exigir po·
liticas ad hoc que distorsionan las asignaciones de
recursos y las prioridades del plan. Estas poHticas
tratan principalmente de }'esolver problemas de des·
ocupacion no previstos, propordonar subsidios, otor-
g~r rehajas tributarias, fomentar los servicios socia·
les mas aHa de 10 planeado, disminuir tarifas, et·
cetera.
Las nuevas circunstancias que va planteando el
avance mismo de la ejecuci6n puede generar otra
fuente de desviacion entre el plan y la realidad. En
la medida que se van desarrollando las actividades
de produccion, ejecutando los proyectos. e introdu-
ciendo las modificaciones institucionales y operati.
vas previstas. es posihle que eambien las actitudes de
las entidades pt'lblicas. sus capacidades operativas y
sus modalidades financieras; todo 10 Cllal configura
un comportamiento del sector que no solo puede
provoear reaeciones internas entre sus propias fun-
ciones y organism os, sino que tambien puede afec-
tar el res to de la eeonomia. Esas nuevas condiciones
y reacciones tambiell son dificiles de prever periodo
a periodo, y sin embargo, SOil importantes para la
ejecucibn por cuanto expresan la realidad sobre la
que se debe antlar a corto phIlO.
Los aspectos sefialados -Ia intellsidad del cambio
Ijue implka el plan, ('011 relaci6Il a las tendellcias
del pasado; los erectos sohre cl sector de los <Iron·
tecimientos imprevisibles; y las nuevas condiciones
que genera la misma ejecucion- hacen que las acti-
vidades publicas, y el sector en SlI conjunto, se va-
yan configurando de una manera que no siempre
coincide exactamente con 10 disefiado par el plan.
Par ella 1a etapa de Ia ejecuci6n. desde el punta
de vista de las autoridades de planificacibn. es en
10 esencial lIll esfuerza continuo pOl' mantencr al
sector y a SllS actividades dentro de los lineamien-
tos del plan a mediano plaza.
6. EL CONTROL Y LA R~;VlSION
POl' las caracteristicas que posee la ejecucibn. el pro-

ceso de p1anificad6n implica una tarea de observa-
ci6n destinada a verificar si los distintos rubros de
produccic'>n. los proyectos de inversi6n y las princi-
pales corrientes financieras se van ajustando a los
objetivos propuestos. y si las politicas aplicadas han
resultado eficientes con relaci6n a las metas. Esta
verificaci6n. como resulta evidente. es parte impor-
tante de la ejecuci6n. y constituye a su vez una for-
ma de control del cumplimiento del plan.
Para realizar esta verificaci6n debe tenerse pre-
sente que en la administraci6n pt'Iblica en general,
y en cada organismo en particular. de' ordinario se
aplican con troles; adcm;is existen entidades espe-
dalizadas en esta funciem como son las contralorlas
o tribunales de cuentas. sistemas de inspeccion de
obras y ciertas fUllciones del mecanismo presupues-
tario. Con frecllencia este tipo de control esta vincu-
lado al libramiellto de ordenes de pago 0 autoriza-
dones de gasto. a solicitudes de mayor presupuesto.
y de preferencia giran en torno al manejo de las
fillanzas publicas. Por consiguiente. pueden utilizar-
se para estahlecer comparaciones entre gastos efec-
tivos y asignaciones previstas, y s1 se trabaja con
el sistema de presupuesto por programa. deducir, el
insumo de materiales. el empleo de factores y los
222, FORMULACION Y EJECUCION DEL PLAN
ritmos, mediuos en tcnninos fisicos, que van alcan-

zando las diversas actividades, proyectos 0 funciones
de las entidades. De esta manera puede determinar-
se si 10 que realmente ha ocurrido estuvo mas pro-
ximo a1 plan 0 a 1a tenuencia historica, 0 si se han
producido cambios en los niveles de actividad y en
su composici6n que ni a una ni a otra referencia obe-
decen.
Apoyandose sobre los antecedentes que aporta esta
verificaci(m se trata de descubrir las dificultades -fi-
nancieras, legales, de coordinacion, de abastecimien-
tos, de capacidad operativa, etc.- que estan com pro-
metiendo el cumplimiento de las lUetas para pro-
poneI' medidas correctoras. EI analisis de los diferen-
tes tipos de causas que provocan el incumplimiento
de las metas conviene que no sMo sea enunciativo
ya que en ellas estan implicadas cuestiones de res-
ponsabilidad politica y administrativa; es aconseja-
hIe tratar, en la medida de 10 posible, de ponderarlas
y referirlas a los aspectos concretos que comprome-
tierun y al tipo de actividades 0 comportamientos
del plan que afectaron. Para ello se debe recurrir
al analisis cuantificado de variables y al examen de
hechos que no se prestan a ser tratados estadistica-
mente, pero que influyen sobre el cursu de los acon-
tecimientos; asi, pOl' ejemplo, cambios en 1a poIi-
tica de los organismos financieros, conductas de los
grupos de presion que operan sobre la formaci6n y
distribuci6n de los ingresos y gastos publicos, 0 so-
bre Ia politica de sa larios, etc. Debe advertirse, sin
embargo, que en muchas ocasiones resulta diffcil
explicar las causas especificas que hahrian determi-
nado las desviaciones de las variables; mas aun, si
el an;\.lisis se refiere s610 al periodo ejecutado del
plan, que slIeIe ser de uno, dos 0 tres anos, no es
f;kil distinguir si tales desviaciones fueron generadas
pOI' factores tendenciales 0 coyuntnrales. De ahi que
convenga ampliar el anal isis abarcando periodos mas
}<'ORMULACION Y EJECUCION DEL PLAN 223
prolongados, estos, que cubran anos anteriores a la
iniciacion del plan.
Con la aplicacion de los metodos de amilisis cuan-
titativo, con la informacion sobre los hechos que in-
fluyen sobre la marcha de los acolltecimientos, to-
mando como referenda las tendencias previas al
periodo del plan, y con las conclusiones que aporte
la veri fica cion realizada por e1 metodo de presu-
puestos por programa, se puede llegar a una estima-
cion razonable de la importancia de las causas deter-
minantes de las desviaciones. Pero e1 plan a mediano
plazo constituye una unidad en si misma, tanto res-
pecto al tiempo que abarca como por las activida-
des que comprende, de modo que la discriminaci6n
por periodos y por metas no significa que dicll0 plan
se con forme por mera agregaci6n de los mismos. En
consecuencia, los resultados 0 conclusioncs que vaya
proporcionando aquella verificaci6n, deben exam i-
narse en el contexto de Ia totalidad del plan para
evaluar su perspectiva de cumplimiento en e1 pe-
dodo restante y analizar su vigencia como orienta-
dor de la poHtica. Esto constituye una segunda for-
ma de control que posee las caracteristicas de una
evaluaci6n.
Desde un punto de vista metodol6gico (licha eva-
luaci6n equivalc a una actualizaci6n del diagnostico
del sector, donde el analisis se centra sobre los acon-
tecimientos y 1'1 conducta que hayan ohservado las
funciones pllblicas en el periodo transcurrido del
plan, y tiene como referencia la evoluci<'m del con-
junto de la economia. Una caracteristica principal
de esta actualizaci6n del diagn6stico, adem{ls del pe-
dodo, consiste en que se deben estudiar con profun-
didad las causas internas y las externas '11 sector que
impidieron 1'1 esperada coincidencia, 'lsi como tam-
hien ponderar su trascendencia. Tampoco debe des-
cal-tarse la posibiIidad que dichas causas tambien
provengan de defectos de la formlllaci6n, como pOl'
ejemplo, no haber considerado adecuadamente las
224 FORMULACION Y E]ECUCION DEL PLAN
relaciones de complementariedad entre las activida-

des; 0 por imperfecciones en el diagnostico, como
seria eI casu si se hubiese subestimado la importan-
cia de algunos factores de rigidez. En este sentido,
cuando las desviaciones no se explican por la inter-
ferenda de elementos exogenos, puede ser conve-
niente remitirse al examen del modelo analitico del
sector para verificar si satisfizo las condiciones nece-
sarias para representar razonablemente el funciona-
miento del mismo.
El proposito de encontrar 0 intuir las causas 0
fuerzas que separan la realidad del plan y las
conclusiolles (lue dehe apm"tar la evaluaci6n, hacen
de esla una tarea tan expuesta a los juicios politi-
cos como 10 esta la pro pia formulaci6n. Su caracter
tecnico, como se ve, es fiUY similar al diagn6stico;
emplea el mismo instrumental metodol6gico y los
mismos indicadores, s()lo que tiene que relativizarse
en funci6n del periodo del plan, pero la oportuni-
dad de hacerlo y la pro£undidad y amplitud que
pueda d.lrsele son aspectos cuya trascemlencia poH-
tica no cabe desconocer.
De acuerdo con todo 10 expuesto, el control del
plan tiene una doble fundon; por una parte, debe
verificar periodicamente el logro de cada meta es-
pedfica y el desempefio de caela entidad para indicar
las medidas y acciones que tiendan a garantizar el
cumplimiento del plan: y par otm, sefialar mediante
una evaluaci()n analitica la conveniencia de conti-
nuar manteniendo el plan 0 modificarlo stlstantiva-
mente. Si se llega a esta segunda conclusion, comien-
za la etapa de 1a revision; aunque tambien puede
darse eI caso que la revision deba efectuarse por ra-
zones de otra indole, vinculadas a los criterios basi-
cos ell que se inspiro el plan. Podrian ocurrir, por
ejemplo, calUbios profundos en el esquema del po-
der politico, 0 variadolles lllUY irnportantes en los
factares exogenos de la economia, 0 surgir otras 11-
Ileas de desarrollo no previstas. La revision puede,
Y.-ORMULACION Y EJECUCION DEL PLAN 225
en estos casos, constituir de hecho una nueva [onnu-
laci6n 0 s610 encarar la modificaci6n de algunos as-
pectos parciales, distintos a los indicados por el ami-
lisis de las desviaciones.
En consecuencia, el prop(hito de la rcvisi6n es
continual' con el esfuerzo de encaminar al sector
pt'lblico de actlerdo con las orientaciones ofrecidas
por la estrategia de desarrollo vigente; cs haeer lJUC
esta se aproxime a cumplir el papel que Ie fue asig-
nado en el contexto de toda la politica; en modo
algllno es la preservacion 0 defensa del plan mismo.
De 10 anterior parece f;ieil inferir que la revisi6n
plantea problemas trascendentes para la pnktica de
la planificaeion. Tanto el control como la revisibn
implican, en ultimo tCrJnino. Hna ultica a la accion
de las entidades pLlblicas y a la condllcci6n de Ia
politica econbmica mas vinculada al sector; tocIo es-
to, por supucsto, pucde general' resistencias y com-
prometer la consolidacion del proeeso de planifica-
cion. A su vez cuando las revisiones son muy fre-
cucntes. se puede crear en relacibn con dichos pro-
cesos un dima de inestabilidad; se vulnera de este
modo el cankter orientador de los planes, y puede
llegar a transformarse en un mecanismo de acomo-
damiento del plan a 1a coyuntura, con 10 cllal se
pierde la linea de continuidad en la accion. Por
esto 1a periodicidad de las revisiones debe estudiarse
detenidamente, evitando que tanto csta como el con-
trol parezcan formas de intervenci6n del mecanismo
de planificaci(m en el manejo de las entidades. Por
el contrario, se trata de ohtener lIna participaci()/1
efectiva en los juicios Y cOlldllsiones a que se ani-
be, tal y (Omo se planteo con motivo de la formu-
lacion del plan.
7. PLANES DEL SECTOR PlJBLJCO SIN EL

APOYO DE LA PLANIFICAC!(')N DEL I>FSARROI.I.O
Los argulIlcntos expucstos ell los puntos anter~ores

se basan sobre ciertos supuesto!> que eOll\'iene rc-
plantear en su conjunto. Se refieren a la existencia

de un mecanismo de planificacion general que com-
prende una ofieina central con agencias sectoriales,
situadas en los ministerios y principales entidades
publicas; al proposito de las autoridades de formu-
lar un plan global a mediano plaw que comprenda
planes sectoriales; y la presuncion de que se estan
dando los primeros pasos del proceso de planifica-
cion, 10 (1ue constituye una hipotesis que facilita la
exposicion. Finalmente, se reconoce que el proceso
de planificacion implica una secuencia de tareas que
son: el diagnostico general de la economia (que pOl'
supuesto comprende tambien al sector publico); la
formulacion de un plan global, del que se deducen
planes sectoriales y los requisitos fundamentales del
plan del sector publico; la ejccucion, entendida co-
mo un esfuerzo permanente para mantener las acti-
vidades publicas dentro de los lineamientos del plan
global; la verificacion y evaluacion de las medidas
de ejecucion, y la revision, que, en derta forma,
constituyen una tarea de diagnostico y de formu-
lacion.
Este conjunto de supuestos impIica que el proceso
de planificacion incluye una estrategia definida a
largo plazo, que cuenta con consenso y apoyo poli-
tico de alto nivel, que a su vez permite disefiar con
precision las funciones del Estado productor a me-
diano plaw y es el centro del esquema de desarro-
llo. De otro lado, se sobrentiende tambien que se
persiguen cambios y reformas de estructura para in-
cremental' la tasa de desarrollo y se reconoce a la
planificaci6n como un instrumento fundamental pa-
ra el disefio de las poHticas correspondientes.
Pareceria casi innecesario dedr que la verificacion
de este conjunto de supuestos otorga validez a las
proposiciones enunciadas en los puntos anteriores
sobre la formulacion del plan; pero pueden presen-
tarse circunstallcias en las cuales no se verifiquen
algunos de los supuestos anteriores y haya que adop-
tar las proposiciones que se han venido examinan-
do. En efecto, es comun observar -principalmente
en los primeros intentos del proceso de planifica-
cion- que advertida la necesidad de formular un
plan de las actividades de produccion y acumulacion
del Estado todavia no se hubiese avanzado suficien-
temente aquella secuencia de lareas, 0 sea que no
se contase con un plan general de desarrollo en
avanzado grado de elaboracion. Esto generalmente
esta acompafiado de situaciones espedficas del me-
canismo de planificacion que se reflejan en una es-
cas a experiencia de trabajo y en el hecho de que no
esta plenamente estructurado. Dicha necesidad emer-
ge de la urgencia que tienen los gobiernos para
orientar sus presupuesto,s anuales y definir politicas de
gasto pllblico, deficit fiscal, ingresos, etcetera.
En tales circunstancias, el principal problema que
se plantea es la falta del marco de referencia que
constituye el plan general, que es la fuente de don-
de se extraen los criterios para definir el papel del
sector publico en el proceso de desarrollo y para
jerarquizar las diversas funciones de acumulacion y
produccion. Sin embargo, en la mayorfa de los pai-
ses latinoamericanos, actual mente se advierte la exis-
tencia de un conocimiento generalizado sobre los
principales obstaculos con que tropieza el desarro-
llo, factor que, unido a los planteamientos basicos
de la politica del gobierno, permitirfa construir un
marco de referenda alternativo, que aunque incom-
pleto serviria para defillir las orientaciones del plan
de actividades publicas. Ademas, se contarfa con el
diagnostico que puede hacerse del propio sector, se-
glm el esquema de investigaciones detallado en el
capitulo v. En efecto, la medicion de las rigideces
y sus posibilidades de remocion, as! como los resulta-
dos de la encuesta a las entidades, suministran un
cumulo de informacion suficiente para proceder a
un ordenamiento del gasto, que debera modificarse
y perfeccionarse segun los avances que se e£ectuen

en la formulacion del plan general de desarrollo.
EI plan que se formule bajo estas condiciones con-
lleva ciertos riesgos con respecto a la introduccion
de algunas rigideces -iniciacion de proyectos de prio-
ridad discutible, creacion de gastos corrientes, dese-
quilibrios en las ponderaciones que se Ie otorguen a
las politicas sociales-, que luego comprometan las
posibilidades de un reajuste en funcion del plan ge-
neral, y que tambien pueclan crear problemas finan-
deros por el hecho de que las proyecciones de recur-
sos puedan basarse sobre referencias parciales, en lu-
gar de en un analisis integral del financiamiento del
desarrollo.
De otro lado, es muy probable que el contenido
de dicho plan aparezca desequilibrado en el sentido de
que ciertos aspectos del mismo se analicen y discu-
tan con pro£undidad, y esten apoyados sobre sOlidos
antecedentes, mientras que otros obedezcan a apre-
ciaciones generales e hip6tesis no verificadas satisfac-
toriamente. Algunos rubros de la inversi6n publica,
princi palmente los mas vinculados a la infraestruc-
tura econ6mica, perteneceran al primer tipo, mien-
tras es probable que la expansion de ciertos servicios
sociales s<'>lo responda a criterios de orientaci6n muy
generales.
No obstante los defectos anotados, podria Ilegarse
a formular un plan, el que sin duda seria de gran
utilidad para la politica economica y el proceso mis-
mo de planificaci6n; pero tambien podria ocurrir
que se presentaran situaciones peores en las cuales
no fuera posible formular un marco de referencia
alternativo como e1 m,is arriba indicado. Ello OClI-
rre, por ejemplo, cuando se dispone de tiempo para
realizar un diagn6stico del sector publico tan com-
pleto como el que presupone la1> investigaciones del
capitulo alllerior, 0 porque la situacion economica
general atraviesa por lin momento de gran inestabi-
lidad, y se este el1frental1do una crisis financiera qlle
FORMULACI6N Y EJECUCION DEL PLAN 229
impone la necesidad de formular con urgencia una
poHtica para el sector. En esas circunstancias es di-
ficil intentar un plan comprensivo de todo el sec-
tor; sedan much as las variables macroeconomicas y
los criterios basicos de politica general que no po-
dtian definirse. Sin embargo. siempre es conveniente
iniciar el proceso de planificaci6n, abordando aque-
Bos aspectos parciales de las funciones del Estado
productor que revisten un canicter estrategico. para
definir su papel dentro del esquema de desarrollo.
En ese senti do cobra especial importancia proce-
del' al ordenamiento de las actividades del sector
relativas a la cread6n de capaddad productiva. pro-
moviendo definiciones de politica en torno a los ob-
jetivos fundamentales que deben perseguir las fun-
dones publicas. Apareceria as! como el centro de
graved ad de la planificadon del sector publico, la
formulacion de planes de inversion en infraestruc-
tura. como los de energfa. trans porte, riego. etc.. y
pitra el equipamiento de los sectores sociales. tales
como construcciones escolares, establecimientos para
los servicios de salud, vivienda. Alrededor de estas
proposiciones de inversion se tendni que abordar el
amilisis y tratamiento de las rigideces finanderas,
de las capaddades operativas del sector, de su ind-
denda sobre el gasto total y el equilibrio interno de
la economfa. etcetera.
Lo expresado en los parrafos anteriores constituye
un intento de solucitm pragmatica y transitoria
cuando no se cuenta con los elementos basicos del
sistema de planificacion ya mendonados, pero sf con
un contexto politico favorable a la planificaci6n.
Cuando se procede de esta manera de hecho se estan
dando los primeros pasos para iniciar un proceso
integral de planificaci6n, proceso que, a traves del
ordenamiento de las actividades pllblicas, conduce al
planteamiento de la problematica general del des-
arrollo econc'nuico y social; y de est a manera a la
comprensi<in de la necesidad de realizar lIll proceso
de pianificacion mas completo. Tal vez est a sea la

forma mas conveniente -aparte de la que comienza
formulando un modelo global seclorializado-, aun-
que los proyectos de planes que se logren formular
contengan asincronias y deficiencias, producto de la
misma situacion en que se plantean.
Aunque para esta exposicion se ha partido de la
premisa que la fijaci{m de objetivos y seleccion de
recursos para las actividades publicas debe hacerse
en funcion de un esquema de desarrollo formalizado
en un plan a media no plazo y una estrategia a lar-
go plaza, conviene enunciar algunas reflexiones ana-
lizando el caw, en que el pouer politico no estime
necesario adoptar un proceso de planificacion, es
decir, en una situacic'm don de predomine la inter-
pretacion liberal del funcionamiento de la economia
y de su evolucion. Aun asi, las actividades publicas
que no responden a las orientaciones que se originan
en el mercado. deben programarse anualmente en
el presupuesto y encarar problemas de formacion de
recursos y de deficit financieros.
Ademas, la misma naturaleza de muchas activida-
des publicas. como por ejemplo la instalacion de
infraestructura, necesita un minimo de program a-
cion para alender a ciertos tipos de complementa-
riedades, definir la ayuda externa requerida. jerar-
quizar los problemas mas agudos que se atenderan
disefiando prioridades. controlar la eficiencia del gas-
to y el cumplimiento de los proposiloS de la politica
del gobierno, etc. Todo esto estimula la adopcion
de formas de planificacion parciales sobre ciertos
aspectos de las actividades del sector; ejemplos en
este sentido pueden encontrarse en los planes que
much os paises de la region realizaron antes que se
concibieran esquemas integrales que parten de for-
mulaciones globales del comportamiento de la eco-
nomia. Esta forma de operar, caua vez menos fre-
cuente. conduce generalmente a una "competencia
esterilizante" por obtener los reClIfSOS del sector y
a conflictos entre las organizaciones y entidades en-
cargadas de las diversas actividades publicas; todo
esto generalmente culmina en ineficiencias por las
discontinuidades que producen dichos conflictos y las
dificultades que crean a la coordinaci6n.
Cuando situaciones como esta se dan en el contexto
del subdesarrollo, es decir, cuando predomina una
escasez cr6nica de recursos publicos que afecta tam-
bien la economia en su conjunto, el sector -que de
todos modos tiene responsabilidades en actividades
que son basicas para la evoluci6n de la economfa y
de la sociedad- se torna un elemento que entorpece
esa evoluci6n y agrega un factor adicional que con-
tribuye al estancamiento. Aunque, como se dijo, esta
forma de operar es cada vez menos frecuente, debe
tenerse presente que en numerosos casos la creacion
de un mecanismo formal de planificacion, no acom-
paiiado de una firme decision politica de alto nivel,
puede reproducir la situaci6n anterior, aunque reves-
tida de una falsa impresion de racionalidad, puesto
que la formulacibn de esos planes responde sb!o en
apariencia a la esencia del proceso.

Capitulo 2 - 6 - Merged

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CAPiTULO H

1. LA PLANIFICACJ()N DEL DESARROLLO EN

La planificaci6n ensayada en los paises de Ia regIOn,

primen, a las mas importantes variables economico-

quieren una visi6n comprensiva del tipo de eCOl1O-

del sistema economico como parte del complejo

Los sectores institucionales -publico y privado-

ficar situaciones de mercado, 10 que hacen para fa-

determinan la independencia institucional de las

3. ANALISIS DE LAS ACTIVIDADES PUBLlCAS EN

Segun 10 expuesto en las paginas precedentes, el sec-

Sin embargo, esta es L1na condicion necesaria pero

ficar dicha relacion; en otros casos, es dificil estable-

de una meta de educacion general minima de la

res, aunque a veccs se enfrentan problemas deriva-

4. EL CASTO PUULlCO Y LA PLANIFlCACION DE

£1 analisis de las caracteristicas de la planificacion

embargo, no siempre es aplicable esta forma de me-

• Este tema se considera en detalle en el cap{tulo VII, que

que se seii.alan en el presupuesto, plleden adquirir

5. EL SECTOR PUBLICO Y LOS NIVELES DE

Para terminar estas consideraciones analiticas acer-

laciones con los ot1'os niveles de planificacion, tanto

requisitos de financiamiento no contradicen los im-

caci6n del sector publico, sera expuesto en detaIIe en los dos

del proceso de planificacion des<le el angulo de la

LA FORMULACI(>N Y EJECUCI6N DEL PLANt

I. NATURAI.EZA DF. LA FORMilLACI6N DEL PLAN

La formulad6n del plan es una parle del proceso de

I ESle capfiulo Irata de Ull conjunto de aspectos del pro('cso

de planificad6n del seOOl' puhlico '1I1C Ia experiencia y la

las metas y al reordenamiento de las actividades de

a] Los criterios basicos

• La Indole de estos criterios basicos ya ha sido insinuada, en

de la oferta y a las fuentcs y modalidades de recur-

El amilisis y definicion de Ia viabilidad del plan

muchas actividades publicas; asi como la existencia

• Estos dos illtimos factures. y 01 ros de indole semejante

amplian 0 estrechan m;irgenes para otros aspectos.

c] Los plazas en fa planificaci6n del sector publico

Para fijar los objetivos y propositos fumlamentales

vall adq lliriendo a medida que los plazos se redu-

£1] El nillel de detaUe de la formulation

La formulaci6n de un plan irnplica la idea que

cas, ni de los proyectos, balances, etc.; solo se tiene

2. LAS METAS DEL PLAN

Habitualmente las metas del plan se establecen de

cobertura del servicio en relarion a la poblacion

nes sobre los proyeclos de largos periodos de madu-

3. EL CONTENIDO DEL PLAN

Los niterios basi cos v cl contenido de metas del

la fijacion de los criterios b;isicos comentados en el

cion de tarifas y precios, re11luneraciones y otros de-

tos que condicionan la accion de las entidades. Por 10

En la fonulilacian de los planes de las actlvidades

sores, se colocan al nivel de las maximas autoridades

al diseiio de la accion anual. Ademas del conjunto

Las partes comentadas del procesa de planificaci6n

ridades de dicho plan; de modo que su contenido

Entre los instrumentos de ejecucion se destaca el

que subordina a su soluci6n inmediata el uso de

POl' las caracteristicas que posee la ejecucibn. el pro-

ritmos, mediuos en tcnninos fisicos, que van alcan-