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Administrativo
Administrativo
CUESTIONES BÁSICAS
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3. El concepto de Administración pública y su relativa extensión a la
totalidad de los poderes del Estado
Administraciones Públicas son aquellas organizaciones que se encuadran dentro del
poder ejecutivo del Estado, más las estructuras orgánicas que sirven de apoyo al poder
legislativo y el poder judicial.
La Ley 29/1998 establece que son Administraciones Públicas:
- La Administración General del Estado: Tiene su sede en Madrid
Está formada por:
Gobierno y los diversos Ministerios
Secretarías de Estado
Subsecretarías
Direcciones generales
Subdirecciones
Servicios
Secciones
Negociados
La organización periférica se compone por las Delegaciones del Gobierno en las
Comunidades Autónomas y Subdelegaciones en las provincias.
- La Administración de las Comunidades Autónomas
Están formadas por:
Las consejerías
Organismos dependientes de éstas
Organismos periféricos dependientes de las consejerías (delegaciones
autonómicas)
- Las entidades que integran la Administración Local
Comprenden:
Las provincias, gobernadas por las Diputaciones provinciales
Los municipios, gobernados por los Ayuntamientos
- Las entidades de Derecho Público, ya sean dependientes o estén vinculadas al
Estado, las Comunidades Autónomas o a las Entidades Locales.
Estas entidades se agrupan en:
Entidades con personalidad propia y régimen jurídico público, llamadas
Organismos Autónomos. Son el grupo más numeroso.
Organizaciones establecidas como sociedades limitadas, pero con un capital
enteramente público del ente territorial que la ha creado y sujetas al Derecho
Privado en sus relaciones con terceros y al Derecho Administrativo en las
relaciones con el ente creador.
Entes públicos empresariales, cuyo régimen está a media distancia entre lo
público y lo privado. Se considera que tiene carácter público, pero en sus
relaciones con terceros se rigen por el Derecho Privado.
Administraciones independientes, que tienen cierta autonomía. Tienen
funciones de control de sectores económicos. El ejemplo más claro es la
Universidad.
Entes corporativos, situados fuera de las Administraciones Públicas ya que no
dependen de éstas. Son órganos de autogobierno de determinadas profesiones y
de los intereses generales, por ejemplo, la Cámara de Comercio y los colegios
profesionales.
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También se rigen por Derecho Administrativo aquellas actividades puramente
administrativas que realizan las organizaciones que sirven de apoyo a los poderes
públicos como, por ejemplo, las Cortes Generales, Parlamentos autonómicos, el Tribunal
Constitucional, el Defensor del Pueblo, la Corona y el Tribunal de Cuentas.
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El motivo de este desplazamiento no es otro que escapar al control judicial, con la
excusa de una presunta eficiencia del Derecho Privado.
El Derecho Comunitario ha corregido este desplazamiento y ha limitado el uso del
Derecho Privado, sometiendo a las diversas formas organizativas de la Administración al
Derecho Administrativo cuando ejerzan funciones públicas.
Asimismo, en la selección de personal laboral y contratistas, las entidades públicas
empresariales deben observar los principios de mérito y capacidad, y de publicidad,
concurrencia y objetividad.
La preocupación por la eficiencia ha llevado a realizar algunos cambios en el Derecho
Administrativo, como por ejemplo:
- La descentralización territorial
- La participación ciudadana directa
Estos cambios no han producido una mejora en el Derecho Administrativo, ya que la
descentralización territorial ha supuesto una descoordinación y deslealtad entre
Administraciones y un aumento de costes. Por otra parte, la participación ciudadana
directa implica mayor lentitud en la toma de decisiones y una mayor complejidad.
Además aumenta la posibilidad de incurrir en motivos de infracción y de causas de
invalidez de los actos administrativos.
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CAPÍTULO II: LAS FUENTES DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO
1. Sistema de fuentes
El capítulo de las fuentes del Derecho tiene en el Derecho Administrativo una
importancia muy superior a la de otras disciplinas. La razón es que la Administración no
sólo es un destinatario y obligado por las normas jurídicas, sino un protagonista en su
elaboración y puesta en vigor. Esta participación de la Administración se manifiesta de
tres formas:
1. Por la coparticipación de las Administraciones Públicas en la función legislativa de
las Cortes Generales o de los Parlamentos Autonómicos, mediante la elaboración de
los proyectos de ley, su remisión posterior al órgano legislativo e, incluso, la retirada
de los mismos.
2. Por su participación directa en la propia función legislativa, elaborando normas con
valor de ley que, por ser dictadas por el Gobierno, reciben el nombre de Decretos
legislativos y Decretos-leyes.
3. A través de la elaboración de los reglamentos, normas de valor inferior y subordinadas
a las normas con rango de ley, pero que constituyen el sector más importante del
ordenamiento jurídico
Las fuentes no escritas, llamadas también indirectas o complementarias, tienen un
valor muy distinto en el Derecho Administrativo. Así, el menor valor de la costumbre está
sobradamente compensado por la aplicación y utilización más frecuente de los principios
generales del Derecho.
La regulación de las clases de fuentes es materia constitucional.
La regulación legal sobre las fuentes del Derecho sólo vale en cuanto resulta
compatible con el sistema de fuentes constitucional, que establece las siguientes
previsiones:
1. Regulación de las clases de leyes, de los Decretos-leyes, los Decretos legislativos y
los Tratados internacionales.
2. División de la función legislativa entre el Estado y las Comunidades Autónomas, con
la posibilidad de normas autonómicas con valor de ley
3. Reconocimiento de la potestad reglamentaria del Gobierno y demás administraciones
públicas y regulación procedimental sobre las disposiciones administrativas
4. Determinación del valor de las sentencias del Tribunal Constitucional
5. Establecimiento de diversas reservas de ley
La ordenación de las fuentes supone la existencia de unas normas sobre las fuentes
mismas, a fin de ordenarlas o jerarquizarlas, asignando a cada una su posición o valor
dentro del sistema.
Según el principio de jerarquía normativa que consagra la CE, una fuente o norma
prevalece sobre otra en función del rango de la autoridad o del órgano de que emanen.
La ordenación de las fuentes según el principio de jerarquía supone una estricta
subordinación entre ellas, de forma que la norma superior siempre deroga la norma
inferior (fuerza activa) y la inferior es nula cuando contradice la norma superior (fuerza
pasiva).
Por el contrario, el principio de competencia o distribución de materias, que opera
como regla complementaria del principio de la jerarquía normativa, implica la atribución
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a un órgano o ente concreto de la potestad de regular determinadas materias o de dictar
cierto tipo de normas con exclusión de los demás. El principio de competencia explica la
vigencia de ordenamientos o subsistemas jurídicos al margen del principio de jerarquía.
2. La Constitución
Es la primera de las fuentes, la norma que prevalece y se impone a todas las demás de
origen legislativo y gubernamental.
La Constitución regula los derechos y libertades básicos y la organización de los
poderes supremos del Estado, y recoge otra serie de preceptos con los que pretende
establecer una tabla de valores materiales conformadores de la sociedad.
Dicha cuestión está establecida en el art. 53 CE, que recoge los llamados principios
rectores de la política social y económica. Estos principios actúan en vía interpretativa e
integradora, al modo de principios fundamentales.
La supremacía de la Constitución puede verse disminuida por el Derecho europeo,
pues los Tratados internacionales sólo son válidos si se sujetan a lo que la Constitución
dispone. Esta supremacía cede cuando las Cortes Generales ejercen la potestad que les
confiere el art. 93 CE.
Por razón de los procedimientos dispuestos para su revisión, las normas
constitucionales son de dos clases:
- Las fundamentales, en cuanto su revisión se equipará con la revisión total de la
Constitución y se sujeta a un procedimiento que implica la aprobación de la iniciativa
por mayoría de 2/3 de ambas Cámaras.
- Las restantes normas constitucionales pueden considerarse jerárquicamente
inferiores, en cuanto que su revisión se hace a través de un procedimiento más simple.
Para garantizar la supremacía de la Constitución sobre las demás normas, existen tres
soluciones:
1º La norteamericana o de control difuso, que no es otra cosa que remitir a los jueces
ordinarios, bajo el control del Tribunal Supremo, la apreciación de la
constitucionalidad.
2º La francesa o de control previo, mediante sometimiento de la norma antes de su
publicación y vigencia a un análisis sobre su constitucionalidad por un Consejo
Constitucional
3º La de control concentrado en un Tribunal Constitucional que tiene específicamente
reservada esa función. En este sistema, los jueces y Tribunales sólo tienen la
posibilidad de rechazar la aplicación de la ley en los casos en que la estime contraria
a la Constitución, pero sin posibilidad de declarar la invalidez de la norma, que han
de remitir al juicio del Tribunal Constitucional.
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Dentro de las leyes parlamentarias están las leyes ordinarias, que se aprueban por el
procedimiento habitual y por mayoría simple.
Las llamadas leyes orgánicas se refieren a materias a las que la Constitución otorga
especial trascendencia y por ello su aprobación se condiciona a la existencia de un quorum
especialmente reforzado en el Congreso, la mayoría absoluta de la Cámara.
Las materias que nuestro Derecho reserva a la ley orgánica son las relativas al
desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben
los Estatutos de autonomía, el régimen electoral general y las demás previstas en la
Constitución.
Como formas especiales de leyes parlamentarias cabe citar la posibilidad de leyes
refrendadas, es decir, las sometidas a referéndum en el supuesto de que se estime. La
Constitución incluye esa hipótesis de aprobación de las leyes cuando se refiere a las
decisiones políticas de especial trascendencia.
Otra forma especial son las leyes paccionadas. Se utilizan para dar más autoridad a
determinados contratos, poniéndolos a recaudo de las modificaciones unilaterales del
poder ejecutivo. También se ha utilizado para la aprobación de la Ley Orgánica de
reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra.
Las leyes de bases sirven para que las Cortes Generales puedan realizar una delegación
legislativa en el Gobierno para la formación de textos articulados, que posteriormente
serán publicados bajo el título de Decretos Legislativos. La ley de delegación o de bases
constituye un texto en el que se precisa el objeto y alcance de la delegación, así como los
criterios y principios que el Gobierno para seguir el ejercicio de la delegación.
También son leyes las autonómicas, es decir, las normas que aprueban las Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autónomas dentro de las materias que estatutariamente
tienen atribuidas y cuyo rango como leyes reconoce la Constitución. Las leyes
autonómicas están jerárquicamente subordinadas, además de a la Constitución, a sus
respectivos Estatutos de Autonomía. Ello significa que no lo están a todas las leyes
estatales, con las cuales sus relaciones se explican normalmente a través del principio de
competencia.
La Constitución ha previsto también un conjunto de leyes estatales de conexión con
los subsistemas autonómicos, que se imponen jerárquicamente a las leyes de los
Parlamentos de las Comunidades Autónomas y que son las siguientes:
a) Los Estatutos de Autonomía: son leyes estatales de carácter orgánico y cuya
diferencia con las restantes leyes radica en el distinto procedimiento de
elaboración y de modificación
b) Las leyes marco: a través de las cuales, las Cortes Generales, en materias de
competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades
Autónomas la facultad de dictar normas legislativas en el marco de los principios
de una ley estatal.
c) Las leyes de transferencia o delegación: a través de las cuales, el Estado podrá
transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica,
facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que, por su propia
naturaleza, sean susceptibles de transferencia o delegación.
d) Las leyes de armonización: a través de las cuales, el Estado podrá dictar leyes
que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones
normativas de las Comunidades Autónomas.
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4. El procedimiento administrativo de elaboración de las iniciativas
legislativas y reglamentarias de todas las Administraciones públicas
El art. 133 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas ha establecido para la elaboración de las iniciativas
legislativas y reglamentos de todas las Administraciones públicas, un procedimiento a fin
de dar participación y audiencia a todos los ciudadanos interesados en la materia.
La forma de dar participación es a través de la consulta pública y del trámite de
audiencia.
La consulta pública se cumple a través del portal web de la Administración
competente, en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más
representativas. Éstos emitirán su opinión acerca de:
Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa
La necesidad y oportunidad de su aprobación
Los objetivos de la norma
Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
A estos efectos deberán ponerse a disposición de los presuntos afectados los
documentos necesarios, que deberán ser claros y reunir toda la información precisa para
poder pronunciarse sobre la materia.
La audiencia tiene lugar cuando la norma afecta a los derechos e intereses legítimos
de las personas. En este trámite se oye a los ciudadanos afectados y se recaban sus
aportaciones. Es potestativo y no obligatorio conocer la opinión de las organizaciones o
asociaciones reconocidas por ley que agrupen a las personas cuyos derechos o intereses
legítimos se viesen afectados por la norma.
Este trámite no es necesario en las normas presupuestarias u organizativas de la
Administración, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifique.
Se regula también un procedimiento de urgencia para cuando fuere necesario que la
norma entrase en vigor en un plazo exigido, ya fuese por la transposición de directivas
europeas o por estar establecido en otras leyes normas de Derecho de la Unión Europea.
La omisión de estos trámites no afectará a la validez de las leyes aprobadas por las
Cortes Generales o Parlamentos Autonómicos, pero sí a los reglamentos aprobados por
el Gobierno del Estado, de las Comunidades Autónomas o por autoridades inferiores a
éstas.
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- Iniciativa legislativa popular: exige un mínimo de 500.000 firmas acreditadas y no
procede en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional.
Tras la iniciativa, tiene lugar la aprobación por el Congreso de los Diputados,
siguiendo los trámites de toma en consideración, publicación, presentación de enmiendas,
informe de una ponencia sobre proyecto, debate y votación artículo por artículo,
elaboración de un dictamen por la Comisión y, por último, debate y votación final en el
Pleno. Para que los proyectos salgan aprobados basta mayoría simple, salvo que la
Constitución exija una mayoría cualificada.
Aprobado el proyecto o proposición de ley por el Congreso, se produce la intervención
del Senado, ante el que se sigue una tramitación similar. Si el Senado ha introducido
enmiendas o ha puesto su veto, el proyecto se remitirá al Congreso para su nueva
consideración. Si se trata de enmiendas, el Congreso se pronunciará sobre ellas. Si el texto
ha sido vetado, habrá de someterse a ratificación, que requerirá la mayoría absoluta o, una
vez transcurridos dos meses, la mayoría simple.
El procedimiento se cierra con el trámite de la sanción regia. El Rey sanciona la ley,
la promulgará y ordenará su inmediata publicación en el BOE.
En cuanto a las leyes de las Comunidades Autónomas, se siguen trámites similares.
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previsión anticipada del Parlamento, previniendo y aceptando esa conversión en ley. Las
leyes donde se contiene esa previsión se llaman leyes de delegación o de autorización.
En este sentido, el Parlamento, o bien delega en el Gobierno la facultad de desarrollar con
fuerza de ley los principios contenidos en una ley de bases, dando origen a un texto
articulado, o bien autoriza al Gobierno para refundir el contenido de otras leyes en una
única norma, dando lugar a un texto refundido.
Los requisitos de la delegación establecidos son los siguientes:
- La delegación del Parlamento debe hacerse por una ley de bases o bien por una ley
de autorización cuando se trate de refundir varios textos en uno solo.
- La delegación puede comprender cualquier materia que las Cortes determinen, salvo
las que deban ser objeto de regulación por ley orgánica.
- La delegación debe hacerse de forma expresa y con fijación del plazo para su
ejercicio.
- La delegación debe hacerse de forma precisa, de tal manera que las bases han de
delimitar con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los
principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio.
- La aprobación de los Decretos legislativos debe hacerse observando las reglas de
procedimiento establecidas para los demás reglamentos gubernativos.
Los efectos fundamentales de la delegación o autorización legislativa son que, tanto
los textos articulados de las leyes de bases como los textos refundidos, tienen el valor de
normas con rango de ley en cuanto se acomodan a los términos de la delegación. En todo
aquello que se extralimiten del mandato de la ley de bases o de la ley de autorización son
nulos.
Los Decretos legislativos pueden ser impugnados ante el Tribunal Constitucional en
los términos establecidos para las demás leyes.
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9. El Derecho de la Unión Europea
Los caracteres más importantes del Derecho de la Unión Europea son su aplicabilidad
directa y la primacía respecto al Derecho de los Estados. La eficacia o aplicabilidad del
Derecho de la Unión Europea hace referencia a su capacidad para producir efectos
jurídicos por sí mismo.
En el Derecho de la Unión Europea existe un nivel básico de fuentes primarias, que
hacen el papel de Constitución, y que son los Tratados y demás actos posteriores que los
han venido a modificar o completar y que se integran en ellos.
Los Tratados contienen dos tipos de normas: las de alcance general, que reconocen
derechos a los particulares, y otras que agotan su eficacia en las relaciones entre las
Administraciones de los Estados miembros o de éstas con las Instituciones Europeas.
En cuanto las fuentes derivadas, son cinco categorías de normas y actos:
- El Reglamento constituye la más importante norma jurídica del Derecho de la Unión
Europea. Se corresponde con las normas con rango de ley. El Reglamento europeo se
ordena directamente a los Tratados y demás fuentes primarias y se define por las notas
de generalidad, abstracción y directa aplicabilidad.
En función de su alcance general obliga directamente tanto a las instituciones, órganos
y organismos europeos como a los Estados miembros y sus Administraciones y a las
personas físicas y jurídicas de éstos.
- La Directiva es una norma que no obliga directamente, pero que vincula a los Estados
miembros a tomar las disposiciones necesarias para incorporar o trasponer al Derecho
interno el alcance de sus objetivos y a hacerlo en el plazo fijado en la propia directiva.
- La Decisión no es un acto normativo, general, sino un acto de las instituciones, órganos
u organismos de la Unión que tiene por objeto situaciones singulares referibles a una o
más personas determinadas.
- Las Recomendaciones y los Dictámenes no tienen en ningún caso carácter normativo.
Su finalidad es servir de orientación a las políticas o actuaciones concretas de los
Estados miembros.
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CAPÍTULO III: EL REGLAMENTO Y OTRAS FUENTES DEL
DERECHO ADMINISTRATIVO
2. Clases de reglamentos
Los reglamentos se pueden clasificar por su relación con la ley, por las materias que
regulan y por la autoridad de que emanan.
A) Por su relación con la ley
Los reglamentos se pueden clasificar en:
- Extra legem: que se corresponde con reglamentos independientes
- Secundum legem: que se corresponde con reglamentos ejecutivos
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- Contra legem: que se corresponden con reglamentos de necesidad
Los reglamentos independientes de la ley son aquellos que regulan materias sobre
las que la Constitución ha previsto una reserva reglamentaria. En nuestro Derecho,
reglamentos independientes sólo pueden ser aquellos que regulan materias en las que no
se ha producido una previa regulación por ley y que no estén protegidas por la reserva
material de ley.
Los reglamentos ejecutivos son los que desarrollan y complementan una ley porque
ésta lo ha previsto mediante llamamiento expreso. El reglamento ejecutivo no puede
contradecir la ley que desarrolla ni puede regular aspectos esenciales de la materia. Si no
se respetan estos límites, incurren en nulidad de pleno derecho. Este desarrollo debe ser
el complemento indispensable de la ley, o lo que es lo mismo, contener lo mínimo
necesario para hacer efectiva aquella. Los reglamentos ejecutivos pueden ser derogados
o modificados por la Administración cuantas veces se considere oportuno, siempre que
guarde el debido respeto al contenido de la ley que complemente y desarrolla.
Los reglamentos de necesidad son aquellas normas que dicta la Administración para
hacer frente a riesgos extraordinarios, ante los cuales se admite que las autoridades
administrativas pueden dictar las normas adecuadas para afrontarlas.
B) Por su origen
Por razón de la Administración que los dicta, se clasifican en estatales, autonómicos,
locales, institucionales y corporativos.
Los reglamentos estatales de mayor jerarquía son los del Gobierno, que se aprueban
y publican bajo la forma de Real Decreto. Subordinados a éstos están los reglamentos de
los Ministros, en forma de Órdenes Ministeriales en las materias propias de su
departamento.
Los reglamentos de las Comunidades Autónomas se denominan de la misma forma
que los estatales.
Dentro de los reglamentos de los Entes Locales, hay que distinguir entre el
reglamento orgánico de cada entidad, mediante el que el ente se auto-organiza, de las
Ordenanzas locales, que son normas de eficacia externa de la competencia del Pleno de
la entidad, y los Bandos, que el Alcalde puede dictar en las materias de su competencia.
Con subordinación a los reglamentos de los entes territoriales, nos encontramos los
reglamentos de los entes institucionales y los reglamentos de los entes corporativos.
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Las disposiciones sancionadoras no favorables tendrán siempre carácter
retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor. Fuera de estos supuestos,
y si el reglamento así lo dispone, sus normas tendrán carácter retroactivo, aún más
si se trata de normas favorables a los administrados.
El art. 129 de la Ley 39/2015 introduce unos principios de buena regulación.
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La aprobación de los reglamentos y ordenanzas locales habrá de desarrollarse en los
términos de consulta antes referida. Posteriormente, una vez aprobado inicialmente el
proyecto de reglamento u ordenanza por el Pleno de la Corporación, se somete a
información pública y audiencia de los interesados por plazo mínimo de 30 días. En ese
plazo podrán presentarse reclamaciones y sugerencias. Posteriormente llega el trámite de
aprobación definitiva por el Pleno de la Corporación.
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declarar la nulidad de las disposiciones administrativas que vulneren la legalidad,
previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano equivalente de la
Comunidad Autónoma.
- En quinto lugar, la técnica más importante para el control de los reglamentos es la de
su impugnación ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa, que admite dos
modalidades:
Recurso directo: ataca frontalmente el reglamento solicitando su anulación, sin
que sea necesaria la interposición de un recurso administrativo previo. Los efectos
de la invalidez de los reglamentos son los propios de la nulidad de pleno derecho.
Las consecuencias más importantes de esta calificación de invalidez extrema son
la imprescriptibilidad que tiene la acción para recurrir contra los reglamentos
ilegales y la imposibilidad de su convalidación
Recurso indirecto: consiste en la impugnación judicial de un acto administrativo
dictado al amparo del reglamento ilegal, fundando dicha impugnación en la
ilegalidad del reglamento en que se apoya el acto recurrido. Este recurso exige
que se produzca con anterioridad un acto de aplicación del reglamento ilegal o
bien que se haya provocado mediante la oportuna petición. Este recurso no está
sometido a plazo, en el sentido de que cualquiera que sea el tiempo en el que el
reglamento haya estado vigente, siempre se podrá atacar en los plazos ordinarios
a partir de la notificación de cualquier acto de aplicación. El recurso indirecto
atribuye al juez que conozca de él la potestad de anular el reglamento, si es
competente para conocer también del recurso directo contra el mismo. En caso
que no lo fuese, podría plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal que
corresponda.
- Por último, es posible la impugnación ante el Tribunal Constitucional de los
reglamentos cuando éstos violen los derechos constitucionales susceptibles de recurso
de amparo, una vez que se haya agotado la vía jurisdiccional procedente. Otro
supuesto de recurso ante el Tribunal Constitucional tiene lugar cuando se produce un
conflicto de competencias con motivo de disposiciones reglamentarias emanadas de
los órganos del Estado o de los órganos de las Comunidades Autónomas que han
invadido las del reclamante. También se faculta al Gobierno para impugnar ante el
Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones de las Comunidades
Autónomas con valor inferior a la ley, en los dos meses siguientes a la fecha de su
publicación o cuando llegue a su conocimiento.
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b) No tienen por qué estar avalados, como la costumbre, por cierto grado de
reiteración o antigüedad, bastando un solo comportamiento en el caso del
precedente.
La Administración puede desvincularse de su práctica anterior o precedente al resolver
un nuevo y análogo asunto con sólo cumplir la carga de la motivación, carga que implica
la exposición de razones objetivas que expliquen y justifiquen el cambio de conducta; de
lo contrario, la Administración estará vinculada por su anterior comportamiento.
9. La jurisprudencia
La jurisprudencia tiene una eficacia condicionante de la actividad de los sujetos igual,
o incluso mayor, que las normas que aplica.
La doctrina jurisprudencial limita o amplia el sentido de las normas, concretándolo y
modificándolo de tal forma que las normas no dicen lo que dice su texto, sino lo que los
Tribunales dicen que dice.
Por otra parte, los Jueces y Tribunales se ven impulsados a seguir los criterios
interpretativos sentados por los órganos judiciales superiores, por razón de coherencia o
para evitar la revocación de sus fallos. Esta conducta es jurídicamente exigible en virtud
del principio constitucional de igualdad, que prohíbe que dos o más supuestos de hecho
sustancialmente iguales pueden ser resueltos por otras tantas sentencias de forma
diferente.
Existen otras dos fuentes de doctrina jurisprudencial que son fruto de nuestra
integración europea:
- La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que vincula en
función del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y
libertades públicas.
- Las decisiones del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, en función de
los mismos parámetros que en el sistema de fuentes corresponde al Derecho
comunitario.
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CAPÍTULO IV: PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIÓN
ADMINISTRATIVA
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En cuanto el Estado, la Constitución reserva al poder legislativo la creación,
modificación y extinción de los Entes territoriales más importantes, como son las
Comunidades Autónomas y las Provincias. Respecto de los Municipios, la competencia
se remite a las Comunidades Autónomas. Por ley también se crearán los Organismos
Autónomos y las Entidades Públicas empresariales.
Por reserva constitucional expresa será regulado por ley el Gobierno.
La competencia para la creación, modificación y supresión de los órganos de la
administración del Estado está regulado por la vigente Ley 40/2015, de Régimen Jurídico
del Sector Público. En las Comunidades Autónomas, habrá que atender a lo que digan las
leyes sobre gobierno y administración dictadas en desarrollo de sus respectivos Estatutos.
La regla general es la necesidad de ley autonómica para la creación de Departamentos o
Consejerías.
Los órganos políticos básicos de los Municipios y Provincias se encuentran regulados
en la Ley de Bases de Régimen Local de 1985.
En cuanto a los principios que deben respetar las Administraciones en sus relaciones
entre ellas son:
- Eficacia
- Jerarquía
- Descentralización
- Desconcentración
- Coordinación
El principio de cooperación pretende compensar la dispersión que la excesiva
descentralización provocó en el conjunto de la actividad pública. Para el Tribunal
Constitucional, se trata de un deber general de todas las Administraciones Públicas con
las demás.
El principio de cooperación se define como una coordinación voluntaria desde una
posición de igualdad de los diversos entes públicos.
La ley enuncia también el principio de subordinación de las administraciones
políticas la instancia política o de gobierno.
También se afirma el principio de personalidad jurídica y la posibilidad de que las
Administraciones públicas entablen relaciones jurídicas vinculantes entre ellas y con
terceros, lo que afecta tanto a las Administraciones territoriales como a los entes
institucionales que dependen de ellas.
Para el desarrollo de actividad propia de las Administraciones públicas, la Ley enuncia
el principio de intervención mínima cuando se establezcan medidas que limiten el
ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos
para el desarrollo una actividad.
En dichos supuestos deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la
medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección de interés público así
como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen.
La ley reconoce sus poderes de inspección y comprobación en el cumplimiento de
los requisitos previstos en la legislación que resulte aplicable.
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3. Los órganos administrativos
Todas Administración pública es un complejo de elementos personales y materiales
ordenados en una serie de unidades en virtud del principio de división del trabajo, a las
que se les asigna una parte del total de las tareas y competencias que corresponden a la
organización en su conjunto.
La Ley 40/2015 distingue entre unidades administrativas y órganos. La unidad es
una reunión operativa de medios materiales y personales que desarrollan alguna actividad
administrativa bajo la dirección de un responsable.
El órgano es la unidad administrativa a la que se le atribuye funciones que tengan
efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo.
En aplicación del principio de jerarquía, los órganos administrativos podrán dirigir
las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y
órdenes de servicio.
La aplicación del principio de jerarquía afecta únicamente a los órganos activos, pero
no a los órganos consultivos, es decir, a aquellos dotados de autonomía orgánica y
funcional con respecto a la Administración.
5. La competencia
La competencia puede definirse como la medida de la capacidad jurídica de cada
órgano o el conjunto de funciones y potestades que el ordenamiento jurídico le atribuye
y que por ello está autorizado y obligado a ejercitar.
Los criterios fundamentales de distribución de la competencia son tres:
- El jerárquico
- El territorial
- El material
La competencia jerárquica es la medida de la distribución de las funciones y
potestades entre los diversos grados de la jerarquía; se trata de un reparto vertical.
Comporta la atribución a los órganos superiores de las funciones y potestades de mayor
trascendencia y a los inferiores las de menor importancia.
La competencia territorial supone una distribución horizontal y en relación con otros
órganos que se encuentran desplegados en el mismo nivel jerárquico en otras partes del
territorio.
La competencia material supone una distribución por fines, objetivos o funciones
entre las diversas administraciones y, dentro de ellas, entre los órganos de un mismo ente.
El concepto de competencia exclusiva se refiere a una de las formas de atribución de
competencias a las Comunidades Autónomas por sus Estatutos de Autonomía. Las
Comunidades, por la exclusividad, tendrían atribuidas todas las funciones sobre una
materia.
La competencia compartida sobre una materia se refiere a la distribución en función
de criterios materiales entre el Estado y diversos Entes públicos.
En materia de servicios asistenciales, culturales y deportivos, se establece el concepto
de competencias abiertas o indistintas, de modo que todos los Entes territoriales pueden
ejercitarlas de forma simultánea y no excluyente.
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El supuesto de atribución conjunta supone la intervención forzosa obligada de dos
Entes públicos; cuando esa intervención se articula en fases sucesivas, el procedimiento
en que se actúa recibe el nombre de bifásico.
Se habla de competencia alternativa cuando la atribución a dos o más Entes se hace
de modo conjunto pero excluyente, de tal modo que si es utilizada por uno de ellos, no
puede ejercitarla el otro.
La falta de competencia origina un vicio del acto administrativo que produce su
invalidez. La incompetencia puede ser:
- Manifiesta o absoluta, dando lugar a la nulidad de pleno derecho, ya que se origina
por la falta de competencia material o territorial
- No manifiesta o relativa, que puede dar lugar a la anulabilidad del acto, ya que se
origina por falta de competencia jerárquica.
6.1 La delegación
La Ley 40/2015 afronta la regulación de la delegación en dos niveles:
- Un nivel general, aplicable a todas las Administraciones Públicas
- Un nivel específico, para la Administración General del Estado, a la cual impone unas
reglas especiales.
La norma general prescribe que los órganos de las diferentes Administraciones
Públicas podrán delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuida en otros
órganos de la misma Administración, aunque no dependan jerárquicamente, o en los
Organismos públicos dependientes de aquellas.
En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a:
a) Los asuntos que se refieren a relaciones con la Jefatura del Estado, la Presidencia del
Gobierno, las Cortes Generales, las Presidencias de las Comunidades Autónomas y
las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas
b) La adopción de disposiciones de carácter general
c) La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos
objeto de recurso
d) Las materias en que así se determine por ley.
Salvo autorización expresa de una ley, no podrán delegarse las competencias que se
ejercen por delegación.
Las condiciones formales para la validez de la delegación son dos:
- Que las delegaciones de competencias y su revocación se publiquen en los diarios
oficiales de la Administración que delega
21
- Que las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán
expresamente esta circunstancia
La delegación no está sujeta a ningún término o plazo, pudiendo ser revocada en
cualquier momento por el órgano que la haya concedido.
6.4 La avocación
La Ley 40/2015 establece que los órganos superiores podrán avocar para sí el
conocimiento de uno o varios asuntos cuya resolución corresponda a sus órganos
dependientes.
22
La avocación se realizará mediante acuerdo motivado, que deberá ser notificado a los
interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad o simultáneamente a la
resolución final que se dicte. Contra este acuerdo no cabe recurso alguno.
7. La jerarquía
La técnica más elemental de distribución de las competencias en una organización es
su reparto y adecuación al principio de jerarquía, es decir, con un sistema escalonado y
piramidal, en virtud del cual, los órganos superiores mandan sobre los inferiores,
dirigiendo su actividad y controlando y coordinando para dirigir la actividad hacia un
determinado fin. La jerarquía es un principio fundamental esencial para el funcionamiento
de cualquier organización pública o privada.
Dos condiciones son necesarias para que pueda hablarse de jerarquía:
- La existencia de una pluralidad de órganos con competencia material coincidente,
escalonados en distintos niveles.
- La garantía de la prevalencia de la voluntad del órgano superior sobre el inferior, de
modo que aquél pueda dirigir controlar y sustituir la actividad del inferior en cualquier
asunto.
Las facultades que se encuentran dentro del poder jerárquico son:
a) El poder de impulso y dirección de la actividad de los órganos superiores sobre los
inferiores, a través de normas de carácter interno, como instrucciones o circulares
b) El poder de inspección, de vigilancia o control sobre la actividad de los inferiores.
c) La facultad de anular los actos de los inferiores a través de la resolución de un recurso
de alzada.
d) La facultad disciplinaria sobre los titulares de los órganos inferiores.
e) La posibilidad de delegar las competencias en los órganos inferiores o la de avocar o
resolver por ellos en determinados asuntos.
f) El poder de resolver los conflictos de competencia entre los órganos inferiores.
El principio de jerarquía opera entre órganos que ejercen en distinto nivel la misma
competencia, pero no es aplicable sobre órganos que han sido creados con vocación de
neutralidad por razón de las funciones que ejerce. En este caso se habla de una jerarquía
debilitada.
Cuando se trata de relaciones entre Administraciones territoriales autónomas de
distinto nivel, la relación no es de jerarquía sino de supremacía. Se reconoce al nivel
territorial superior para proteger la mayor entidad de los intereses generales que tiene la
responsabilidad de gestionar.
8. Centralización y descentralización
La centralización es aquella forma de organización política en la que es una sola
Administración, la del Estado, asume la responsabilidad de satisfacer todas las
necesidades de interés general y se atribuye todas las potestades y funciones necesarias
para ello. Las divisiones del territorio no suponen la existencia de otros Entes públicos,
sino que son simples circunscripciones de una misma Administración que sitúa en ellas a
sus agentes periféricos, sujetos a la autoridad central por vínculos de jerarquía.
La descentralización es el signo contrario a la centralización. Se inicia cuando el
proceso centralizador ha sido cumplido. En la descentralización se dan los siguientes
elementos:
23
a) El ente territorial tiene reconocido y garantizado un ámbito de competencias
legislativas y Ejecutivas propias, no sólo frente al Estado, sino también frente a otros
Entes territoriales superiores que se superponen en su territorio.
b) El ente territorialmente descentralizado está protegido por el principio de autonomía
política.
c) Los titulares de sus órganos de gobierno son distintos e independientes.
d) El Estado o las colectividades locales superiores no controlan directamente la
actividad de los entes territoriales menores.
Como factores negativos del proceso de descentralización se señalan los siguientes:
a) Las dificultades financieras originadas porque el mismo individuo es contribuyente
del Estado, de las regiones y Entidades Locales. Si los niveles de descentralización
territorial aumentan, se originan graves déficits de financiación.
b) La racionalidad exige que la descentralización sea presidida por procesos de fusión y
reducción de los Municipios para crear organizaciones menos numerosas, pero con
mayor territorio y población.
c) El escaso entusiasmo que despierta la descentralización entre la población.
9. La descentralización funcional
Su finalidad es la de otorgar una mayor libertad de gestión a los responsables de un
servicio público, pero reteniendo la Administración territorial matriz un amplio abanico
de mecanismos de control.
Se trata de un modo de organización interna del Estado centralizado, consistente en el
reconocimiento de la personalidad administrativa y financiera de un servicio o actividad
pública. Mediante la creación de entes auxiliares, las Administraciones Públicas pueden
transformar su estructura central en controladora, liberándose de la responsabilidad de la
prestación directa de los servicios.
Dentro de la descentralización funcional se aprecian diversos grados de dependencia
entre el Ente matriz territorial y el Ente personificado instrumental. Puede darse una total
identidad entre el Ente matriz y el institucional cuando el personal directivo del organismo
personificado es nombrado y revocado libremente por la instancia directiva del Ente
territorial. Cabe también que el servicio personificado goce de verdadera autonomía si su
personal directivo es designado a través de un mecanismo electoral entre los miembros
de un grupo social o de los funcionarios y usuarios del servicio público que se trata de
descentralizar o se atribuye a expertos.
10. La desconcentración
La desconcentración es la técnica por la que, mediante norma expresa, se traspasa la
titularidad de las competencias de un órgano superior a otro inferior dentro de un mismo
organismo público, con la finalidad de descongestionar el trabajo de los órganos
superiores. Esta cesión de competencias es definitiva.
La desconcentración puede operar en cualquier Administración, tanto territorial como
institucional, siempre que se dé una ordenación jerárquica que permita ese trasvase de
competencias con carácter permanente de un órgano superior a otro inferior.
La Ley 40/2015 ha recogido la técnica de desconcentración sin definirla ni regularla.
No debe confundirse la desconcentración, que establece una nueva reordenación de
las competencias a favor de otros órganos del mismo ente de manera estable y que se
24
impone a la voluntad tanto del órgano superior como del inferior, con la delegación
interorgánica, que tiene carácter episódico y que se lleva a cabo por decisión del órgano
superior, que puede revocarla en cualquier momento.
11. La coordinación
La coordinación es un principio a través del cual se pretende conjuntar el ejercicio de
competencias similares de distintos órganos o administraciones en el logro de una misma
finalidad.
25
- Colaboración: El deber de actuar con el resto de Administraciones Públicas para el
logro de fines comunes.
- Cooperación: Situación que se da cuando dos o más Administraciones Públicas, de
manera voluntaria y en ejercicio de sus competencias, asumen compromisos
específicos en aras de una acción común.
La Constitución no menciona el principio de colaboración ni el de cooperación, pero
sí lo hace la jurisprudencia constitucional, para que el deber de colaboración o
cooperación es un presupuesto integrado en el sistema de distribución de competencias.
12.3 La cooperación
Las Administraciones Públicas podrán dar cumplimiento al principio de cooperación
de acuerdo con las siguientes técnicas:
a) La participación en órganos de cooperación.
b) La participación en órganos consultivos de otras Administraciones Públicas.
c) La participación de una Administración Pública en organismos públicos o entidades
dependientes o vinculadas a otra Administración diferente.
d) La prestación de medios materiales, económicos o personales a otras
Administraciones Públicas.
e) La cooperación interadministrativa para la aplicación coordinada de la normativa.
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f) La emisión de informes no preceptivos para expresar su criterio sobre actuaciones que
incidan en sus competencias.
g) Las actuaciones de cooperación en materia patrimonial.
27
12.5 El Consejo de Unidad de Mercado
Es un órgano de cooperación administrativa que está formado por el Ministro de
Hacienda y Administraciones Públicas, los Consejeros de las Comunidades Autónomas
competentes por razón de la materia y representantes de la Administración Local. Entre
sus funciones están el seguimiento de la adaptación de la normativa del conjunto las
autoridades competentes a los principios de la Ley de Unidad de mercado, el impulso de
los cambios normativos necesarios, el seguimiento de los mecanismos de cooperación, la
coordinación de la actividad desarrollada por las Conferencias Sectoriales, el impulso de
proyectos normativos y la revisión de los resultados de la evaluación periódica de la
norma.
28
actualizada y comprensible sobre su estado de ejecución y sobre cumplimiento de
objetivos de estabilidad presupuestaria sostenibilidad financiera de las Administraciones
Públicas.
Se establece la obligación de publicar toda la información que sea objeto de una
solicitud de acceso con mayor frecuencia.
El seguimiento de las obligaciones anteriores será controlado por el Consejo de
Transparencia y Buen Gobierno, que podrá dictar resoluciones para el cese del
incumplimiento y el inicio de las actuaciones disciplinarias que procedan.
14. El control
El control es la actividad que permite comprobar la adecuación de la actuación de la
Administración a las normas y fines establecidos en el ordenamiento jurídico.
En cuanto a los objetivos o finalidades, se distingue entre:
- El control de legalidad es el que persigue comprobar si la Administración ajusta su
actividad a las reglas imperativas del ordenamiento. Se ejerce a través de la resolución
de los recursos administrativos y corresponde a la jurisdicción contencioso-
administrativa.
- El control de oportunidad hace referencia a la posibilidad de valorar y enjuiciar las
diversas alternativas o decisiones que cabe adoptar dentro de la legalidad.
- El control financiero o presupuestario, a cuyo servicio están el Tribunal de Cuentas,
los órganos análogos de las Comunidades Autónomas y los cuerpos de funcionarios
interventores del Estado, de las Comunidades Autónomas y de los Entes Locales.
Entre las técnicas para conseguir estos objetivos, se distingue entre controles
preventivos y sucesivos, permanentes y esporádicos:
- El control preventivo, a priori, sobre un proyecto de decisión. Es analizado
previamente por un órgano diverso del que ha de llevarlo a efecto. También se realiza
este control preventivo con el sometimiento de la validez de determinados actos a la
aprobación previa de otro órgano competente.
- El control sucesivo actúa a posteriori. Tiene la ventaja de respetar la libertad de
acción del órgano controlado. Su eficacia se circunscribe al efecto disuasorio que
puede producir sobre otros órganos la exigencia de responsabilidades a que hayan
dado lugar los resultados del control.
- El control permanente supone la vigilancia continua sobre un servicio. Este tipo de
control corresponde efectuarlo al superior jerárquico.
- Los controles provocados son los que se originan por denuncias, queja o recurso de
los administrados y que obligan a la Administración a realizar algún tipo de
investigación para satisfacer el derecho de aquellos a obtener una respuesta.
15.1 Evolución del sistema de conflictos, conflictos entre poderes u órganos del
Estado y los conflictos de jurisdicción
Los conflictos de competencias son consecuencia de las dificultades que supone la
asignación precisa de las competencias y supone la traducción jurídica de la lucha entre
las diversas Administraciones.
29
El sistema de conflictos ha ido ganando en complejidad y extensión como
consecuencia ineludible del sistema de división de poderes y de la aspiración del Estado
de Derecho de conseguir un reparto preciso y minucioso de las competencias.
La regulación de las cuestiones o conflictos de competencia entre la Administración y
los Jueces, llamados conflictos de jurisdicción, se resuelven en el Tribunal de Conflictos
de Jurisdicción, que preside el Presidente del Tribunal Supremo y del que forman parte
cinco vocales.
La función del Tribunal consiste en decir a quién corresponde la competencia, sin
entrar en el fondo de la cuestión. Estos conflictos pueden plantearlos a las diversas
Administraciones Públicas cualquier Juez o Tribunal. La tramitación supone un
requerimiento de inhibición dirigido al órgano que conozca del asunto, la suspensión de
actuaciones y audiencia de las partes por el requerido.
La sentencia declarará a quién corresponde la jurisdicción controvertida, se notificará
a las partes y se publicará en el BOE.
30
que supongan, al menos, la mitad de las existentes en el ámbito territorial y representen
la mitad de la población.
Otro conflicto es el que enfrenta al Estado o Comunidades Autónomas con las
Entidades Locales con ocasión de disposiciones generales o actos administrativos que
se considera que lesionan la autonomía local. Su resolución corresponde a la Jurisdicción
contencioso-administrativa.
Los conflictos entre diferentes Entidades Locales se resolverán por la Comunidad
Autónoma o por la Administración del Estado, según se trate de entidades pertenecientes
a la misma o distinta Comunidad.
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CAPÍTULO V: LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL
ESTADO
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a) Aprobar los proyectos de Ley y su remisión al Congreso de los Diputados.
b) Aprobar el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado
c) Aprobar los Reales Decretos-Leyes y los Reales Decretos Legislativos
d) Acordar la negociación y firma de Tratados Internacionales
e) Remitir los Tratados Internacionales a las Cortes Generales
f) Declarar los estados de alarma y de excepción, y proponer al Congreso de los
Diputados la declaración del estado de sitio.
g) Disponer la emisión de deuda pública
h) Aprobar los reglamentos para el desarrollo y ejecución de las leyes
i) Crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los departamentos ministeriales
j) Adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los órganos de la
Administración General del Estado
k) Ejercer cuántas otras atribuciones le confieran la Constitución, las leyes y cualquier
otra disposición.
A las reuniones del Consejo de Ministros podrán asistir los Secretarios de Estado.
También es posible que asista el Rey, lo que permite distinguir las sesiones ordinarias del
Consejo de Ministros de aquellas otras que preside el Rey.
Las reuniones del Consejo de Ministros son secretas.
El Gobierno en funciones tiene reducido su poder a facilitar el normal desarrollo del
proceso de formación del nuevo gobierno y el traspaso de poderes al mismo. En ningún
caso podrá aprobar el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado, ni presentar
proyectos de ley al Congreso de los Diputados.
Las Comisiones Delegadas del Gobierno son órganos de naturaleza desconcentrada,
que se rigen por idénticas reglas a las del Consejo de Ministros.
Les corresponde examinar las cuestiones de carácter general que tengan relación con
varios de los departamentos ministeriales.
La creación, modificación y supresión de las Comisiones Delegadas del Gobierno será
acordada por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto, a propuesta del Presidente
del Gobierno, que deberá especificar las funciones que se atribuyen a dicha comisión.
33
el Presidente del Gobierno cesará y quedará automáticamente investido el candidato
alternativo propuesto en la moción.
La Constitución resume las funciones del Presidente diciendo que dirige la acción de
gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo.
El Presidente del Gobierno en funciones no podrá proponer al Rey la disolución de
alguna de las Cámaras, ni plantear la cuestión de confianza, ni proponer al Rey la
convocatoria de un referéndum consultivo.
La responsabilidad penal del Presidente será exigible ante la Sala de lo Penal del
Tribunal Supremo.
En materia de incompatibilidades, los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras
funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra
función pública que no se derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna.
A los Vicepresidentes del Gobierno les corresponderán las funciones que les
encomiende el Presidente.
Tanto el Presidente como el Vicepresidente del Gobierno cuentan con órganos de
apoyo directo. Cabe destacar el Gabinete de la Presidencia del Gobierno, el Portavoz de
Gobierno y las Secretarías del Presidente y Vicepresidente del Gobierno.
34
Por otro lado, el Secretariado del Gobierno es órgano de asistencia al Ministro de la
Presidencia, ejerciendo las siguientes funciones:
a) Los trámites relativos a la sanción y promulgación real de las leyes
b) La tramitación de los actos y disposiciones del Rey cuyo refrendo corresponde al
Presidente del Gobierno
c) La tramitación de los actos y disposiciones que el ordenamiento jurídico atribuye a la
competencia del Presidente.
Los Gabinetes son órganos de apoyo político y técnico de los miembros del Gobierno.
Realizan tareas de confianza y asesoramiento especial.
35
En referencia a sus competencias:
- La representación sólo podrán ostentarla por delegación expresa de su respectivo
Ministro. Pueden nombrar y separar a los Subdirectores Generales de la Secretaría de
Estado.
- En materia de contratación, debe tener en cuenta aquellos contratos reservados al
Ministro. También tiene limitada a una cuantía determinada la autorización previa
para contratar a los Organismos Autónomos adscritos
- Dentro de los límites que establezca el Ministro, el Secretario de Estado administra
los créditos para gastos, aprueba las modificaciones presupuestarias, aprueba
comprometer los gastos y reconoce las obligaciones económicas.
- Pueden autorizar las comisiones de servicio y resolver los recursos que se interpongan
contra las resoluciones de los órganos directivos que dependen directamente de él.
La figura del Secretario General se asemeja a la del Subsecretario en cuanto a
categoría y los requisitos para el nombramiento.
7. Subsecretarios
La Ley 40/2015 determina que los Subsecretarios ostentan la representación ordinaria
del Ministerio, dirigen los servicios comunes, ejercen las competencias correspondientes
a dichos servicios y las siguientes:
a) Apoyar a los órganos superiores en la planificación de la actividad del Ministerio
b) Asistir al Ministro en el control de eficacia del Ministerio
c) Establecer los programas de inspección de los servicios del Ministerio, así como
determinar las actuaciones precisas para la mejora de los sistemas de trabajo
d) Proponer las medidas de organización del Ministerio y dirigir el funcionamiento de
los servicios comunes
e) Asistir a los órganos superiores en materia de relaciones de puestos de trabajo, así
como en la elaboración y planificación de los sistemas de información y
comunicación
f) Desempeñar la jefatura superior de todo el personal del departamento
g) Responsabilizarse del asesoramiento jurídico al Ministro y del ejercicio de su potestad
normativa y la producción de los actos administrativos de su competencia.
El Subsecretario también tiene la responsabilidad de informar las propuestas o
proyectos de normas y actos de otros Ministerios. También debe administrar los créditos
para gastos, puede conceder subvenciones y ocuparse de los problemas inmobiliarios del
departamento.
Se destaca en la figura del Subsecretario su perfil de “jefe de los recursos humanos”,
ya que nombra y cesa a los Subdirectores, al resto de personal de libre designación y al
personal eventual del departamento, convoca y resuelve las pruebas selectivas del
personal funcionario y laboral, convoca y resuelve los concursos del personal funcionario
y ejerce la potestad disciplinaria del departamento por faltas graves o muy graves.
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Los Secretarios Generales Técnicos tienen a todos los efectos la categoría y potestades
de un Director General. Son nombrados y separados a propuesta del titular del Ministerio
entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las
Entidades Locales pertenecientes al subgrupo A1.
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Son órganos directivos con rango de Subsecretario, que dependen orgánicamente del
Presidente del Gobierno y funcionalmente del Ministerio competente.
Para potenciar el ejercicio de las funciones asignadas, el Delegado del Gobierno
nombra a los Subdelegados del Gobierno en las provincias y coordina como superior
jerárquico la actividad de aquellos.
La misión más relevante que se le asigna es la de proteger el libre ejercicio de los
derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, a través de los Subdelegados
del Gobierno y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, cuya jefatura
corresponderá al Delegado del Gobierno, que ejercerá las competencias del Estado en esta
materia, bajo la dependencia funcional del Ministerio del Interior.
A los Delegados de Gobierno les corresponde mantener las relaciones de cooperación
y coordinación de la Administración General del Estado con la de la Comunidad
Autónoma y con las correspondientes Entidades Locales.
Al servicio de esta función directiva y coordinadora, se crea en cada una de las
comunidades autónomas pluriprovinciales una Comisión territorial, presidida por el
Delegado del Gobierno e integrada por los Subdelegados del Gobierno en las provincias
comprendidas en el territorio esta.
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representan a España ante una Organización internacional, mientras las Delegaciones nos
representan ante un órgano de una Organización internacional o en una conferencia de
Estados.
Las Oficinas Consulares son los órganos encargados del ejercicio de las funciones
administrativas y materiales.
Los Embajadores y los Representantes Permanentes ante Organizaciones
internacionales representan a España en el Estado u Organización internacional ante el
que estén acreditados, dirigen la Administración General del Estado en el exterior y
colaboran en la formulación y ejecución de la política exterior del Estado, dependiendo
funcionalmente del Ministro de Asuntos Exteriores. Además, coordinan la actividad de
todos los órganos y unidades administrativas que integran la Administración General del
Estado en el exterior.
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La Ley 5/2006 establece un régimen sancionador sobre altos cargos y clasifica las
infracciones en que pudieran incurrir en muy graves, graves y leves.
Las infracciones leves se sancionarán con una amonestación, las graves y muy graves
serán sancionadas con la declaración del incumplimiento de la ley de conflicto de
intereses. Además la sanción por infracción muy grave comprenderá:
a) La destitución en los cargos públicos que ocupen
b) La no percepción de la pensión indemnizatoria
c) La obligación de restituir las cantidades percibidas indebidamente
d) La prohibición de ser nombrados para ocupar cargo público durante un período de
entre 5 y 10 años
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CAPÍTULO VI: LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
1. El Estado Autonómico
La Constitución de 1978 creó nuevas colectividades territoriales, como las
Comunidades Autónomas, y estableció la garantía institucional de los Entes Locales.
El Estado autonómico se diferencia respecto del federal y regional en que la
Constitución no enumera las Comunidades Autónomas que la componen, ni se establece
un reparto igualitario de las competencias, ni todas las Comunidades Autónomas se
constituyen simultáneamente.
La enumeración de las Comunidades Autónomas se sustituye por una regulación
procedimental conforme a la cual, las provincias se convirtieron en los sujetos decisorios
de la estructura territorial, con poderes para determinar el número y la extensión territorial
de las Comunidades Autónomas.
La Constitución tampoco definió las competencias propias de cada una de las
Comunidades Autónomas. Al contrario, los arts. 148 y 149 CE no delimitan competencias
propias del Estado y de las Comunidades Autónomas, sino que constituyen un marco para
su establecimiento a través de los respectivos Estatutos. El resultado es la desigual
atribución de competencias entre las diversas Comunidades Autónomas.
La Constitución de 1978 favoreció y profundizó la línea de la autonomía por encima
de los límites impuestos a las regiones en la Constitución republicana de 1931.
Un primer elemento de esa profundización es el abaratamiento de los trámites del íter
procedimental exigido para la constitución de regiones autónomas. La Constitución de
1978 dejó en manos de la clase política el acceso a las diversas formas de autonomía y
estableció que la autonomía es una situación irreversible: una vez que una provincia
ingresa en una Comunidad Autónoma, queda atrapada en aquella sin posibilidad alguna
de volver al régimen centralizado del que salió.
En la Constitución de 1978 se comienza por describir las materias en que las
Comunidades Autónomas pueden tener competencias exclusivas, para después enumerar
las que, en ese mismo concepto, corresponden al Estado.
Se pretende dar una alternativa de división territorial y distribución de poderes a la
establecida, haciendo referencia a las nacionalidades y estableciendo tres vías y grados
distintos para el acceso a la autonomía: el de las nacionalidades, de Cataluña, País Vasco
y Galicia, y las otras dos que se derivan de los arts. 143,148 y 151 CE.
2. El proceso autonómico
A) La fase preautonómica
El proceso autonómico se inició sin esperar a la promulgación de la Constitución, a
través del restablecimiento de la Generalitat de Cataluña
Este restablecimiento inicia la fase de las preautonomías, que consistió en extender
por Decreto Ley el régimen aprobado para Cataluña a otras partes del territorio nacional,
que resultó dividido en su práctica totalidad, prefigurándose el actual mapa autonómico.
Orgánicamente, el modelo preautonómico consistió en la creación de un órgano
colegiado, llamado Junta, Consejo o Diputación, que asumía los máximos poderes, y
otro unipersonal, el Presidente, nombrado por aquél y, por último, otro colegiado a modo
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de gobierno. Los contenidos competenciales fueron modestos, atribuyéndoles funciones
ejecutivas, incluidas las reglamentarias.
B) Las vías de acceso y las clases de Comunidades Autónomas
La desigualdad que la Constitución consagra se traduce en aceptar dos clases de
autonomías: la plena o máxima y la gradual, que dan lugar a diversos niveles
competenciales. Estos dos niveles vienen determinados por los sistemas de acceso a una
u otra clase de autonomía, por lo que cabe distinguir, según la vía, los siguientes
supuestos:
- En primer lugar, se diseñó un camino para las Comunidades que habían plebiscitado
su Estatuto de Autonomía: acuerdo de su órgano preautonómico superior, redacción
de su Estatuto por una Asamblea de sus parlamentarios, acuerdo sobre el Proyecto de
Estatuto con la Comisión Constitucional del Congreso, referéndum del cuerpo
electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial y ratificación de los
Plenos de las dos Cámaras de las Cortes. Este sistema fue el seguido para la
aprobación de los Estatutos de Cataluña, País Vasco y Galicia
- El proceso más riguroso para el acceso a la autonomía plena y la aprobación del
Estatuto fue el previsto en el art. 151 CE. Dicho artículo exigía que la iniciativa
autonómica fuera aprobada por las Diputaciones y por las tres cuartas partes de los
municipios de cada una de las provincias afectadas que representasen la mayoría del
censo electoral de cada una de ellas, y que dicha iniciativa fuera ratificada, mediante
referéndum, por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada
provincia.
- Otra forma de acceso a la autonomía plena fue el llamado proceso mixto de
autonomía gradual, complementado con Ley Orgánica. Estas leyes orgánicas
tendrían la virtualidad de extender hasta niveles superiores o plenos las competencias
que corresponderían de seguir el procedimiento gradual regulado en los arts. 143 y
146 CE y sin esperar los cinco años previstos en el art. 148.2 CE para ampliarlas. Este
fue el proceso de aprobación de los Estatutos y creación de las Comunidades
Autónomas de Valencia y Canarias.
- Para el acceso a la autonomía gradual, los arts. 143 y 146 CE diseñaron un
procedimiento más sencillo, prescindiendo de cualquier forma de consulta popular.
Únicamente era necesario la aprobación de las Diputaciones interesadas y de las dos
terceras partes de los municipios, cuya población representara la mayoría del censo
electoral de cada provincia. El Proyecto de Estatuto sería elaborado por una Asamblea
compuesta por los miembros de la Diputación de las provincias afectadas y por los
parlamentarios, y elevado a las Cortes para su tramitación como proyecto de ley. Las
Comunidades Autónomas constituidas a través de este procedimiento estaban
limitadas por el techo competencial establecido en el art. 148 CE.
De todos los procesos expuestos se libró la Comunidad Autónoma de Navarra, que
alcanzó las máximas competencias a través de una Ley Orgánica llamada Amejoramiento
del Fuero.
Tras este proceso, el mapa autonómico incluye 17 Comunidades Autónomas, de las
cuales seis son de autonomía plena y 11 de autonomía gradual. Esto debe añadirse la
autonomía de las ciudades de Ceuta y Melilla.
C) La igualación de las competencias. La Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre
La igualación de las competencias de las Comunidades de autonomía gradual con las
del nivel superior se llevó a efecto en virtud de la Ley Orgánica 9/1992, por la que se
transfirió a aquellas Comunidades Autónomas las competencias de titularidad estatal que
42
permitían su igualación con las Comunidades Autónomas de competencia plena. La
citada Ley Orgánica se justificó en el artículo 150.2 CE, que permite al Estado transferir
o delegar en las Comunidades Autónomas facultades correspondientes a materias de
titularidad estatal que sean susceptibles de transferencia o delegación.
5. La distribución de competencias
La distribución de competencias en los tipos de Estados compuestos es la cuestión que
encierra mayor complejidad. El error fundamental del diseño constitucional es no haber
resuelto cuáles son las competencias propias del Estado, las correspondientes a las
Comunidades Autónomas y las compartidas. En vez de esto, se siguió el camino de hacer
de los Estatutos la pieza básica de la distribución de competencias dentro de la carta
competencial establecida por los arts. 148 y 149 CE.
A) Las competencias del art. 148 CE
Este precepto enumera las competencias que las Comunidades Autónomas pueden
asumir a través de sus Estatutos.
Hay materias que, por su naturaleza, bien pueden considerarse de exclusiva
competencia de las Comunidades Autónomas y otras que hay que calificarlas de
compartidas, bien porque se da un interés concurrente del Estado, bien porque se
presupone la vigencia de una legislación superior estatal sobre dichas materias.
B) La lista de competencias del art. 149 CE
El art. 149 CE enumera una serie de materias sobre las cuales se asegura la
competencia exclusiva del Estado. A pesar de ello, no todas las 32 materias que enumera
son atribuidas en exclusiva al Estado, aceptando en la mayor parte de ellas una
competencia concurrente o compartida de las Comunidades Autónomas.
C) Las cláusulas complementarias
Llamamos complementarias a las tres reglas que establece el art. 149 CE, tratando de
cerrar el sistema para que no queden competencias sin su correspondiente titular.
1º La primera establece que las materias no atribuidas expresamente al Estado por la
Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas en virtud de sus
respectivos Estatutos.
2º La segunda de las reglas establece que las competencias sobre las materias que no
se hayan asumido por los Estatutos corresponderán al Estado.
3º La tercera forzaba a incluir en los Estatutos el mayor número de materias y a
calificarlas, en todo lo posible, de competencias exclusivas.
Por último, se cierra con la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal con respecto
al Derecho de las Comunidades Autónomas.
La delimitación competencial no constituye un sistema inalterable y definitivo, pues
el artículo 150 CE establece dos posibles formas extra-estatutarias de ampliación de las
competencias autonómicas:
- Competencias legislativas estatales que pueden ser atribuidas a todas o algunas
de las Comunidades Autónomas, para que éstas dicten por sí mismas las normas
legislativas oportunas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por
una ley estatal
- El Estado podrá transferir o delegar, mediante ley orgánica, facultades
correspondientes a materias de titularidad estatal que, por su propia naturaleza,
sean susceptibles de transferencia o delegación.
43
D) Materias y funciones
Los artículos constitucionales de delimitación de competencias hacen el reparto
atendiendo a los objetos o materias, pero sin delimitar cuáles de las diversas funciones
públicas se han de ejercitar sobre aquellas.
Sobre la atribución de la función legislativa, se ha otorgado a los Estatutos de las
Comunidades de autonomía gradual la asunción de competencias legislativas y se ha
incluido en su organización la correspondiente Asamblea Legislativa. En cuanto a la
posibilidad de dictar Decretos legislativos, habrá que atender a lo que digan los
respectivos Estatutos, pues unos admiten y otros no esa posibilidad de que la Asamblea
Legislativa faculte al órgano superior ejecutivo para dictar por delegación normas con
rango de ley. Parece claro que los ejecutivos autonómicos no pueden dictar Decretos-
leyes.
Dentro de las funciones ejecutivas, se entiende comprendida la potestad reglamentaria,
tanto en ejecución de las leyes autonómicas como en materia de organización.
Las competencias ejecutivas encuentran su delimitación precisa en los acuerdos de
transferencia realizados por las Comisiones mixtas de representantes del Estado y de las
Comunidades Autónomas y que finalmente se aprueban por Reales Decretos. A partir de
estos, será posible determinar el alcance del ámbito de gestión asumido por la Comunidad
Autónoma.
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circulación de los bienes en todo el territorio. Por su parte, el art. 157.2 CE prohíbe a las
Comunidades Autónomas adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su
territorio.
Dentro de las limitaciones a la autonomía hay que incluir las limitaciones a la
capacidad negociar de las Comunidades Autónomas como, por ejemplo, prohibir su
federación.
Dentro de las limitaciones, también se encuentran las que puedan suponer sobre la
función legislativa de todas las Comunidades Autónomas, las leyes de armonización por
razones de interés general. En este supuesto, el Estado podrá dictar leyes que establezcan
los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las
Comunidades Autónomas, aún en el caso de materias atribuidas a la exclusiva
competencia de éstas.
7. El control
A) Clases
El sistema de control de las Comunidades Autónomas está regulado en los arts.
153,155 y 161.2 CE, que lo circunscriben a los siguientes supuestos:
1. Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones
normativas con fuerza de ley.
2. Por el Gobierno, el control del ejercicio de funciones delegadas.
3. Por la Jurisdicción contencioso-administrativa, el control de las normas
reglamentarias y resoluciones de las Administraciones autonómicas.
4. Por el Tribunal de Cuentas, el control económico y presupuestario.
5. Por el Gobierno y el Senado, el control en los casos más graves de incumplimiento o
de riesgo para el interés general de España.
Las Comunidades Autónomas también están sujetas al control que corresponde ejercer
al Defensor del Pueblo, así como los controles interiores a cargo de órganos de las propias
comunidades.
B) El control del Tribunal Constitucional
El control del Tribunal Constitucional cubre tanto las leyes autonómicas como las
disposiciones de inferior rango y las resoluciones concretas.
Estas impugnaciones se rigen por las normas de los conflictos constitucionales de
competencia, produciendo efecto suspensivo la interposición del recurso.
C) El control del Tribunal de Cuentas
El art. 153 CE se refiere al control económico y presupuestario que el Tribunal de
Cuentas ha de ejercer sobre las Comunidades Autónomas. Diversos Estatutos
autonómicos han diseñado instituciones parecidas al Tribunal de Cuentas estatal, pero
circunscritos al territorio y administración de las Comunidades. Estas instituciones
autonómicas de control no suponen una exclusión o reducción de la función del Tribunal
de Cuentas estatal, sino que se superponen a él y actúan en paralelo. Estas instituciones
no están subordinadas jerárquicamente al Tribunal de Cuentas del Estado. Unos y otros
darán cuenta separada de sus actuaciones, bien a las respectivas Asambleas autonómicas,
bien a las Cortes Generales. Estos informes pueden no ser coincidentes e, incluso, ser
contradictorios.
El Tribunal de Cuentas tiene jurisdicción exclusiva para declarar la responsabilidad
contable de los que manejan fondos públicos.
45
D) El Defensor del Pueblo
El Defensor del Pueblo podrá supervisar la actividad de la Administración dando
cuenta a aquellas.
Diversas Comunidades Autónomas se han provisto de instituciones parecidas a las del
Defensor del Pueblo. Esta duplicidad institucional ocasiona problemas derivados de
mayores gastos y de la posibilidad de que los resultados de las actuaciones de los
defensores autonómicos del pueblo no coincidan con las Defensor del Pueblo estatal. La
Ley Orgánica establece que, cuando el Defensor del Pueblo tenga que supervisar la
actividad de las Comunidades Autónomas, los órganos similares coordinarán sus
funciones con las del Defensor del Pueblo y éste podrá solicitarles su cooperación.
E) El control del Gobierno-Senado
El control extraordinario a cargo del Gobierno y el Senado crea problemas por la falta
de precisión con que está regulado, en el art. 155 CE, para los supuestos en que una
Comunidad Autónoma no cumpliese las obligaciones que le impusiere la Constitución u
otras leyes, o actuase de forma que atentase al interés general de España. El Gobierno,
previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma, y, en el caso de no ser
atendido, con la aprobación de la mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas
necesarias para obligar a aquella al cumplimiento forzoso de sus obligaciones o para la
protección del mencionado interés general. Para la ejecución de las medidas previstas, el
Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.
F) El Delegado del Gobierno y el deber de información
El correcto ejercicio de las responsabilidades de control y de coordinación presupone
un conocimiento de la actividad de las Comunidades Autónomas, para que el Gobierno y
las Cortes Generales puedan recabar la información que precisen sobre las actividades
que desarrollen en el ejercicio de sus competencias.
Más difícil de concretar son las formas de desarrollo de ese deber y las medidas para
asegurar su cumplimiento cuando falte la debida colaboración de las Comunidades
Autónomas o del Estado respecto de éstas. Una de las formas utilizadas es la Alta
Inspección Técnica, cuando existe una autorización constitucional o estatuaria o resulte
inherente a los cometidos que se reserva al Estado.
La obtención de información y el deber de suministrarla ha creado también la
necesidad de crear o especializar determinados órganos en esta tarea. De esta manera, se
ha creado una Comisión de seguimiento de las Comunidades Autónomas y se ha hecho
del Delegado del Gobierno en las Comunidades Autónomas el máximo responsable de
esta función.
G) Control de la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad económica
El gran déficit de nuestras Administraciones Públicas ha sido determinante para la
aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera, consecuencia su vez de la reforma del art. 135 CE, que limita el déficit
público de carácter estructural en nuestro país.
Los tres objetivos de esta ley son:
- Garantizar la sostenibilidad financiera de todas las Administraciones públicas
- Fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española
- Reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de estabilidad
presupuestaria.
La Ley regula en un texto único la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera de todas las Administraciones Públicas.
46
A estos efectos, todas las Administraciones Públicas deben presentar equilibrio o
superávit. Se incorpora la regla de gasto establecida en la normativa europea, en virtud
de la cual, el gasto de las Administraciones Públicas no podrá aumentar por encima de la
tasa de crecimiento de referencia del PIB. Cuando se obtengan mayores ingresos de los
previstos, éstos se destinarán a reducir el endeudamiento
Se fija el límite de deuda de las Administraciones Públicas en el 60% del PIB y se
establece la prioridad absoluta de pago de los intereses y el capital de la deuda pública.
En cuanto a la gestión presupuestaria, se refuerza la planificación a través de la
definición de un marco presupuestario a medio plazo. La ley extiende la obligación de
presentar un límite de gasto a las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales,
así como la dotación en los presupuestos de un fondo de contingencia para atender
necesidades imprevistas.
47
B) El Ejecutivo autonómico
Las funciones ejecutivas de las Comunidades Autónomas se asignan al Presidente, al
Consejo de Gobierno y a los Vicepresidentes y Consejeros.
El Presidente es el máximo representante de la Comunidad Autónoma, ostenta también
la representación ordinaria del Estado y es designado por la Asamblea en los términos
propios de los sistemas parlamentarios.
Sus atribuciones son las de designar y cesar a los miembros del Consejo de Gobierno,
dirigirlo, coordinar sus actuaciones y todo lo que comporta la dirección política y la
jerarquía superior de la Administración autonómica.
El Consejo de Gobierno reproduce el esquema del Gobierno estatal y se asignan las
funciones propias de éste a nivel autonómico, como las de iniciativa legislativa, el
ejercicio de la potestad reglamentaria, etc. El número de Consejeros es variable y su
nombramiento y cese dependen del Presidente. Tienen a su cargo un ramo del sector de
la Administración autonómica, ejerciendo en ella potestad reglamentaria y la dirección
administrativa.
Respecto al modelo de administración, casi todas las Comunidades Autónomas han
optado por dotarse de una organización propia que repite la organización estatal, con sus
niveles centrales de departamentos, Direcciones y Subdirecciones Generales.
48
CAPÍTULO VII: LOS ENTES LOCALES. EL MUNICIPIO
49
4. El término municipal y sus alteraciones
La Ley de Bases de Régimen Local señala que son elementos del Municipio:
- El territorio
- La población
- La organización
El término municipal se define como el territorio en el que el Ayuntamiento ejerce
sus competencias. El despliegue de la organización municipal es completo sobre todo el
territorio nacional, sin que existan zonas no incluidas, debiendo pertenecer cada
Municipio a una sola Provincia.
Como condición general para la alteración de los términos municipales, la ley exige el
respeto de los límites provinciales. Las alteraciones pueden tener lugar por:
- La fusión de municipios limítrofes a fin de constituir uno nuevo. Es la solución en los
casos en los que todos los municipios presentan características de población y riqueza
similares.
- La segregación de parte del territorio de uno o varios municipios para constituir otro
independiente o para agregarlo a otro limítrofe.
- La incorporación de uno o más municipios a otros limítrofes, con el resultado de la
desaparición de los primeros. La incorporación procede cuando, de entre los
municipios afectados, hay uno mayor o preponderante.
La legislación autonómica prevé tanto la supresión con consentimiento de los
municipios como medida de fomento, como su imposición forzosa, lo que nunca se
utiliza. Entre los supuestos de hecho que legitiman la supresión forzosa de municipios se
contemplan los siguientes:
a) Cuando, como consecuencia del desarrollo urbano, se unen los respectivos núcleos de
población.
b) Cuando, separadamente, carezcan de los recursos necesarios para la prestación de los
servicios mínimos obligatorios.
c) Cuando no exista voluntad efectiva de autogobierno.
d) El descenso acusado y progresivo de su población o la disminución sustancial del
territorio como consecuencia de obras públicas.
Las legislaciones autonómicas prevén que los procedimientos de incorporación o
fusión pueden comenzar de oficio, por decisión de la Administración regional, e
imponerla en contra de la voluntad de los vecinos. La decisión final se atribuye de
ordinario al Gobierno de la Comunidad Autónoma sin necesidad de ley.
La Ley 27/2013 favorece la supresión voluntaria de Municipios, facultando al Estado
para, atendiendo a criterios geográficos, sociales, económicos y culturales, establecer
medidas que tiendan a fomentar la fusión voluntaria de municipios con el fin de mejorar
la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales. Los Municipios, con
independencia de su población y colindantes dentro de la misma provincia, podrán
acordarla mediante un convenio de fusión que solo requiere ser aprobado por mayoría
simple de cada uno de los Plenos de los municipios fusionados. Éste acuerdo se favorece
mediante determinadas ventajas en la financiación.
La fusión por esta vía voluntaria conllevará la integración de los territorios,
poblaciones y organizaciones de los municipios en el municipio fusionado. El órgano de
gobierno de los municipios resultantes estará constituido, transitoriamente, por la suma
de los concejales de los municipios fusionados.
50
La Ley Orgánica 27/2013 dificulta la creación de nuevos municipios, que solo podrá
realizarse sobre la base de núcleos de población territorialmente diferenciados de, al
menos, 5000 habitantes y siempre que los municipios resultantes sean financieramente
sostenibles. La creación del nuevo municipio no deberá alterar los límites provinciales.
51
6. Gobierno y administración municipal
La Constitución y la Ley de Bases de Régimen Local establecen que el gobierno y la
administración municipal corresponde al Ayuntamiento, integrado por el Alcalde, elegido
por los Concejales, y éstos elegidos mediante sufragio universal por los vecinos. Como
órganos de menor significación y con la finalidad de servir de apoyo al alcalde están los
Tenientes de Alcalde, la Junta de Gobierno Local y otros órganos de colaboración.
La Ley 57/2003 ha establecido un sistema diverso de gobierno municipal para los
municipios de gran población.
Se consideran municipios de gran población:
- Los municipios cuya población supera los 250.000 habitantes.
- Los municipios capitales de provincia cuya población sea superior a los 175.000
habitantes.
- Los municipios que sean capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de las
instituciones autonómicas.
- Los municipios cuya población supera los 75.000 habitantes, que presenten
circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales.
Por tanto, existen tres sistemas de gobierno local: el común, el de los municipios de
gran población y el de concejo abierto.
A) La planta orgánica de los municipios de régimen común
Los municipios de régimen común cuentan con los siguientes órganos:
a) El Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno, así como la Comisión Especial
de Cuentas, que existen en todos los Ayuntamientos.
b) La Junta de Gobierno Local, que se constituye en los municipios con población
superior a 5000 habitantes. Está integrada por el Alcalde y un número de
Concejales no superior al tercio del número legal de los mismos.
c) Las Comisiones Informativas, que son órganos para el estudio, informe o
consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno. Se
constituirán en los municipios de más de 5000 habitantes y todos los grupos
políticos integrantes de la Corporación tendrán derecho a participar en este órgano
d) La Comisión Especial de Cuentas, que deberá existir en todos los ayuntamientos.
Está integrada por miembros de los grupos políticos con la misión de elaborar un
informe sobre las cuentas anuales de la Corporación.
e) La Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones solo existirá cuando el
Pleno así lo acuerde.
Las Comunidades Autónomas, y los propios Municipios podrán establecer una
organización municipal complementaria.
B) La organización de los municipios de gran población
La Ley 57/2003 ha creado un régimen para los municipios de gran población, excepto
el municipio de Barcelona. Consiste en lo siguiente:
a) El Pleno estará formado por el Alcalde y los Concejales. En todo caso, el Pleno
contará con un Secretario General y dispondrá de Comisiones.
b) El Alcalde y los Tenientes de Alcalde
c) La Junta de Gobierno Local, órgano que colabora de forma colegiada en la función
de dirección política que corresponde al Alcalde y ejerce las funciones ejecutivas
y administrativas.
52
d) El Consejo Social de la Ciudad, integrado por representantes de las organizaciones
económicas, sociales, profesionales y de vecinos más representativas.
e) La Comisión de Sugerencias y Reclamaciones, órgano colegiado que podrá
supervisar la actividad de la administración municipal, dando cuenta al Pleno de
las quejas presentadas y las deficiencias en el funcionamiento de los servicios
municipales.
f) En estos municipios deberán crearse distritos como divisiones territoriales
propias, dotadas de órganos de gestión desconcentrada. La presidencia del distrito
corresponderá en todo caso a un Concejal.
g) La asesoría jurídica para la asistencia legal al Alcalde, la Junta de Gobierno y
órganos directivos.
h) Existirá un órgano especializado en el conocimiento y resolución de las
reclamaciones sobre actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección de
tributos en ingresos de Derecho público que sean de competencia municipal, el
dictamen sobre los proyectos de Ordenanzas fiscales y la elaboración de estudios
y propuestas en materia tributaria.
La Ley 57/2003 considera órganos directivos a los coordinadores generales de cada
área o concejalía, al titular del órgano de apoyo a la Junta de Gobierno Local y al
Concejal-Secretario de la misma, el titular de la asesoría jurídica, el Secretario General
del Pleno, el Interventor General municipal y el titular del órgano de gestión tributaria.
También tendrán la consideración de órganos directivos los titulares de los máximos
órganos de dirección de los Organismos autónomos y de las entidades públicas
empresariales locales.
El nombramiento de los coordinadores generales y de los directores generales se
reserva a los funcionarios públicos con habilitación de carácter nacional o a los
funcionarios de cualquier administración del nivel A1
C) Concejo abierto. Regímenes especiales
El régimen del concejo abierto se aplica a pequeños municipios que tradicionalmente
cuenten con este singular régimen de gobierno y administración. También es aplicable a
los municipios en los que su localización geográfica lo haga aconsejable.
En este sistema de gobierno se atribuye al Alcalde y a una Asamblea vecinal de la que
forman parte todos los electores, el gobierno y la administración municipal, ajustando su
funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales y, en su defecto a lo
establecido en las leyes
Las leyes de las Comunidades Autónomas podrán establecer regímenes especiales para
municipios pequeños o de carácter rural.
53
La elección se ajusta al sistema de representación proporcional. La Ley Electoral ha
establecido una excepción para la elección de Concejales de los municipios con población
comprendida entre 100 y 250 habitantes, que consiste en que cada partido podrá presentar
una lista con un máximo de cinco nombres y cada elector podrá dar su voto a un máximo
de cuatro entre los candidatos proclamados en el distrito.
En cuanto a las competencias, el Pleno reglamenta las competencias del municipio.
Esto significa que le corresponden todas las funciones y competencias sin necesidad de
que un texto especial le atribuya alguna en concreto para ocuparse y decidir sobre ellas.
Lo normal es que se reserve la competencia sobre los asuntos más importantes.
B) Competencias
La Ley de Bases de Régimen Local delimita sus competencias, las cuales son:
1. Normativas: aprueba el Reglamento orgánico del Ayuntamiento, las Ordenanzas
municipales y los planes de urbanismo.
2. Fiscalizadoras o de control: sobre los restantes órganos municipales con carácter
general, a través de la aprobación de los presupuestos y cuentas, la moción de
censura al Alcalde y la de confianza planteada por éste.
3. Organizativas: sobre la participación del municipio en organizaciones
supramunicipales, sobre la forma de gestión de los servicios y aprobación de la
plantilla de personal.
4. Financieras: la determinación de los tributos municipales, la disposición de los
gastos y la enajenación y adquisición de bienes.
5. Cuasi-jurisdiccionales: el planteamiento de conflictos de competencia a otras
Administraciones y la decisión sobre el ejercicio de acciones ante los Tribunales.
En cuanto al Pleno de municipios de gran población, el Alcalde delega la presidencia
de éste en cualquier concejal, suprime las funciones ejecutivas o administrativas del Pleno
y se posibilita la opción de delegar funciones resolutorias en las Comisiones.
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restringidamente a aquellos concejales que hubiesen encabezado una de las listas
electorales. En caso de no obtener mayoría absoluta ninguno de los candidatos, será
proclamado Alcalde el concejal que encabeza la lista más votada y, en caso de empate, la
elección se resolverá por sorteo. En los municipios comprendidos entre 100 y 250
habitantes pueden ser candidatos a Alcalde todos los concejales.
La duración del cargo será de cuatro años contados desde la fecha de su elección.
Para el cese, se introduce la moción de censura como técnica de destitución del
Alcalde. Debe ser suscrita, al menos, por la tercera parte de los concejales y tiene carácter
constructivo, debiendo incluir el nombre de un candidato que haya figurado en los tres
primeros puestos de una lista. La moción requiere que sea aprobada por la mayoría
absoluta del número de miembros de la Corporación e implica la proclamación como
Alcalde del candidato propuesto.
La Ley de las Bases de Régimen Local ha incorporado al ámbito local la cuestión de
confianza, vinculada a la aprobación o modificación de cualquiera de los siguientes
asuntos:
a) Los presupuestos anuales.
b) El Reglamento orgánico.
c) Las Ordenanzas fiscales.
d) La aprobación que ponga fin a la tramitación de los instrumentos de planeamiento
general de ámbito municipal.
Es requisito previo para la presentación de la cuestión de confianza que el acuerdo
correspondiente haya sido debatido en el Pleno y que no hubiera obtenido la mayoría
necesaria. En consecuencia, el Alcalde cesará automáticamente cuando, planteada al
Pleno una cuestión de confianza, no obtuviese el número necesario de votos favorables
para la aprobación del acuerdo.
La vacante en la Alcaldía se resuelve conforme el procedimiento previsto para la
elección.
C) Funciones y competencias
Las funciones y competencias del Alcalde se resumen en que es el verdadero jefe del
gobierno municipal. Así, el Alcalde es:
- Presidente de la Corporación, que convoca y preside las sesiones del Pleno, de
la Junta de Gobierno y decide los empates con voto de calidad
- El Jefe del Ejecutivo o Gobierno municipal, dirigiendo el gobierno y la
administración municipal, ordenando la publicación y haciendo cumplir los
acuerdos del Pleno, nombrando los Tenientes de Alcalde, inspeccionando e
impulsando los servicios y obras municipales, ejerciendo una cierta potestad
reglamentaria a través de los Bandos, Decretos e Instrucciones.
- En materia económica le corresponde la gestión ordinaria y dispone los gastos
dentro del presupuesto.
- En materia de personal, ejerce la jefatura de los funcionarios, contratados
laborales y de la policía municipal, aprueba la oferta de empleo público de acuerdo
con el presupuesto y acuerda la separación del servicio de los funcionarios y del
despido del personal laboral.
- Tiene la competencia urbanística de gestión, es decir, la aprobación de los
instrumentos de desarrollo del planeamiento general.
- Le corresponde el ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la
defensa del Ayuntamiento en las materias de su competencia.
- Es el órgano sancionador del Ayuntamiento por las faltas de desobediencia a su
autoridad o por infracción de las Ordenanzas municipales.
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-La cláusula residual de competencias otorga al Alcalde el ejercicio de todas
aquellas otras atribuciones que la legislación asigne al municipio y no estén
reservadas al Pleno otros órganos.
El Alcalde puede delegar sus funciones en los Tenientes de Alcalde y en la Junta de
Gobierno. Los Tenientes de Alcalde tienen como misión la sustitución del Alcalde en los
casos de vacante. Son nombrados y revocados libremente por el alcalde entre los
miembros concejales de la Junta de Gobierno.
En los municipios de gran población, el Alcalde ostenta formalmente menos
atribuciones gestoras que las señaladas para el Alcalde de régimen común.
56
independiente del municipio en que están enclavadas. La regulación de las Entidades
Locales menores corresponde a las siguientes reglas como legislación básica:
a) La constitución de nuevas Entidades Locales de ámbito inferior al municipio requiere
petición escrita de los vecinos, informe del Ayuntamiento y resolución de la
Comunidad Autónoma.
b) La Entidad cuenta con un órgano unipersonal ejecutivo de elección directa y un
órgano colegiado de control.
c) Los acuerdos sobre disposición de bienes, operaciones de crédito y expropiación
forzosa deberán ser ratificados por el Ayuntamiento.
El Texto Refundido de Régimen Local de 1986 les reconoce competencias en la
ejecución de obras y prestación de servicios comprendidos en la competencia municipal
y de exclusivo interés de la entidad, cuando no esté a cargo del respectivo municipio.
El órgano unipersonal ejecutivo de la entidad es el Alcalde pedáneo.
A la Asamblea le corresponde la aprobación de presupuestos y ordenanzas de
exacciones, censuras de cuentas, reconocimientos de créditos, administración y
conservación de bienes y derechos propios de la entidad.
A partir de la Ley Orgánica 27/2013, ya no es posible crear Entidades Locales menores
como Entes Locales con personalidad jurídica propia, sino como forma de organización
desconcentrada del municipio.
B) Las Mancomunidades de municipios y los Consorcios
Las Mancomunidades de municipios están contempladas en la Ley de Bases de
Régimen Local, según la cual, se reconoce a los municipios el derecho de asociarse con
otros en Mancomunidades para la ejecución en común de obras o servicios determinados
de su competencia.
La Ley reconoce a las Mancomunidades personalidad jurídica y capacidad para el
cumplimiento de sus fines específicos. Su creación exige el voto favorable de la mayoría
absoluta del Pleno de los Ayuntamientos interesados. Los estatutos deberán expresar los
municipios que comprenden, lugar en que radiquen sus órganos de gobierno y
administración, el número y forma de designación de los representantes de los
Ayuntamientos, los fines de la Mancomunidad, los recursos económicos, el plazo de
vigencia, el procedimiento para modificar los estatutos y las causas de disolución.
Las Mancomunidades disfrutarán de las competencias de los Entes Locales
territoriales que determinan sus estatutos para la prestación de los servicios o ejecución
de las obras de su competencia. Como límite competencial, se establece la imposibilidad
de que la Mancomunidad pueda asumir la totalidad de competencias asignadas a los
respectivos municipios.
Los órganos de gobierno de la mancomunidad serán representativos de los
Ayuntamientos mancomunados.
A diferencia de la Mancomunidad, el Consorcio local supone, junto con la presencia
en la agrupación de entes públicos, se integran particulares sin ánimo de lucro. El
Consorcio goza de personalidad jurídica propia, se rige por el Estatuto y deberá crear una
organización específica para el cumplimiento de sus fines.
C) La Comarca
La Comarca está formada por una agrupación de municipios cuyas características,
geográficas o humanas, determinan la existencia de intereses comunes que precisan de
una gestión propia o la prestación de servicios de dicho ámbito.
La Ley de Bases de Régimen Local remite la creación de las Comarcas a las
Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos,
57
estableciendo como requisito que su creación nunca podrá suponer la pérdida de
competencias propias de los municipios.
El ámbito territorial de la Comarca será el que determinen las leyes de las
Comunidades Autónomas, a las que corresponderá también la fijación de la composición
y funcionamiento de sus órganos de gobierno, recursos y competencias. En cuanto al
procedimiento, se determina que la iniciativa para su creación podrá partir de los
municipios interesados. Cuando la Comarca deba agrupar municipios de más de una
provincia, será necesario el informe favorable de las Diputaciones provinciales a cuyo
ámbito territorial pertenezcan tales municipios.
D) Las Áreas Metropolitanas
La Ley de Bases de Régimen Local define las Áreas Metropolitanas como Entidades
Locales integradas por los municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos
núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que haga necesaria la
planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.
Su creación deberá hacerse mediante ley de las Comunidades Autónomas, previa
audiencia de la Administración del Estado, de los Ayuntamientos y Diputaciones
afectadas. Dicha Ley determina su organización, régimen económico y de
funcionamiento, garantiza la participación de todos los municipios integrados en el Área
en la toma decisiones y una justa distribución de cargas entre todos ellos, así como los
servicios y obras de prestación realización metropolitana y el procedimiento para su
ejecución.
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CAPÍTULO VIII: LA PROVINCIA
4. La organización provincial
El órgano tradicional de gobierno de la provincia como Ente Local es la Diputación
Provincial.
La Ley de Bases de Régimen Local separó la provincia del Estado y reguló la
organización de la Diputación Provincial de manera análoga a lo dispuesto para el
Ayuntamiento.
La organización provincial responde a las siguientes reglas:
1. El Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno existen en todas
las Diputaciones.
2. En todas las Diputaciones habrá órganos que tengan por objeto el estudio, informe o
consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno.
3. Todos los grupos políticos integrantes de la Corporación tendrán derecho a participar
en dichos órganos, en proporción al número de Diputados que tengan en el Pleno.
4. El resto de los órganos complementarios se regula por las propias Diputaciones.
A) La Diputación Provincial
El Pleno, órgano máximo de la Diputación, está constituido por el Presidente y los
Diputados provinciales. El número de Diputados es proporcional al número de residentes
en la provincia, que oscila entre:
- 25, para las provincias de hasta 500.000 residentes
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- 27, para provincias de 500.000 habitantes a 1 millón
- 31, para provincias de 1 millón a 3 millones y medio de habitantes
- 51, para provincias de más de 3 millones y medio de habitantes.
Dichos Diputados han de reunir la condición de concejales en los Ayuntamientos de
la provincia respectiva. Su elección es indirecta o de segundo grado, a través del
siguiente procedimiento:
1. La Junta Electoral provincial distribuye el número total de Diputados provinciales
entre los partidos judiciales de la provincia, en proporción al número de residentes
en cada uno de ellos. Todo partido judicial ha de contar con un Diputado como
mínimo y ningún partido judicial puede contar con más de las 3/5 partes del
número total de Diputados provinciales.
2. La Junta Electoral provincial forma una relación de partidos políticos que hayan
obtenido algún concejal dentro de cada partido judicial, ordenándolos por un
orden decreciente al de los votos obtenidos por cada uno de ellos.
3. La Junta Electoral provincial convoca a los concejales elegidos por cada uno de
aquellos partidos políticos para que, entre ellos, elijan el Diputado o Diputados
que les hayan correspondido, más 3 suplentes.
B) El Pleno
Las competencias del Pleno de la Diputación provincial son análogas a las del Pleno
del Ayuntamiento de régimen común y les corresponde:
- La titularidad de las potestades normativas básicas.
- Potestades de control sobre los órganos provinciales, funciones decisorias sobre
enajenación de bienes y contracción de gastos que excedan de determinada
cuantía.
- Decisiones en materia procesal, como ejercicio de acciones judiciales, acuerdos
de lesividad y conflictos de competencia.
C) El Presidente de la Diputación
Su elección corresponde al Pleno, que lo ha de elegir entre sus miembros por mayoría
absoluta en la primera votación o mayoría simple en la segunda. La destitución se hace
por moción de censura constructiva o por pérdida de la cuestión de confianza vinculada
a la no aprobación de los siguientes asuntos:
- Los presupuestos anuales
- El reglamento orgánico.
- El plan provincial de cooperación a las obras.
- Servicios de competencia municipal
La Ley de Bases de Régimen Local establece que le corresponde al Presidente de la
Diputación:
- Dirigir el gobierno y la administración de la provincia, representar a la Diputación,
convocar y presidir las sesiones del Pleno. Como órgano ejecutivo, ordenar la
publicación y ejecución, hacer cumplir los acuerdos de la Diputación y dirigir los
servicios y obras.
- El desarrollo de la gestión económica de acuerdo con el presupuesto.
- Las funciones de jefe de personal.
- El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa de la Diputación
en las materias de su competencia.
- Como competencia residual, le corresponde el ejercicio de aquellas otras
atribuciones que la legislación asigne a la Diputación
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D) La Junta de Gobierno Provincial
Forman la Junta Provincial el Presidente y un número de Diputados no superior al
tercio del número legal de los mismos, nombrados y separados libremente por el
Presidente, dando cuenta al Pleno. Sus funciones tienen alcance similar del que se
atribuye al órgano análogo en los municipios de régimen común y no pasa de ser un
órgano de apoyo al Presidente. Corresponde por ello a la Junta de Gobierno Provincial,
la asistencia al Presidente en el ejercicio de sus atribuciones. Los Vicepresidentes,
nombrados por el Presidente, sustituyen a este en los casos de vacante.
61
CAPÍTULO IX: COMPETENCIA Y RÉGIMEN DE LAS
CORPORACIONES LOCALES
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b)
Medio ambiente urbano
c)
Abastecimiento de agua potable y tratamiento de aguas residuales
d)
Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad
e)
Evaluación e información de situaciones de necesidad social
f)
Policía local, protección civil, prevención y extinción de los incendios
g)
Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad
h)
Información y promoción de la actividad turística
i)
Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante
j)
Protección de la salubridad pública
k)
Cementerios y actividades funerarias
l)
Promoción del deporte instalaciones deportivas
m)
Promoción de la cultura
n)
Participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria
o)
Promoción de la participación de los ciudadanos en el uso eficiente de las
comunicaciones
Dentro de las materias enunciadas, se identifican una serie de funciones que tienen el
carácter de competencias obligatorias o mínimas, que deben prestar en todo caso los
municipios y que son las siguientes:
a) En todos los municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos,
limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado,
acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas.
b) En los municipios con población superior a 5000 habitantes, además: parque
público, biblioteca pública y tratamiento de residuos
c) En los municipios con población superior a 20.000 habitantes, además:
protección civil, servicios sociales, prevención y extinción de incendios e
instalaciones deportivas de uso público.
d) En los municipios con población superior a 50.000 habitantes, además:
transporte colectivo urbano de viajeros y medio ambiente urbano.
La Ley 27/2013, en relación a los municipios con población inferior a 20.000
habitantes, impone a Diputación provincial la coordinación de la prestación de los
servicios esenciales.
La forma de prestación podrá consistir en la prestación directa por la Diputación o la
implantación de fórmulas de gestión compartida a través de Consorcios,
Mancomunidades y otras.
Las competencias que los municipios asumen se entiende que son competencias
propias que se ejercen con autonomía, atendiendo a la debida coordinación con las demás
Administraciones Públicas.
Ante la posibilidad de que el ejercicio de la competencia participada entre las
Administraciones superiores y la local no sea factible de divisiones y de su ejercicio
coordinado, la ley autoriza a resolver la cuestión mediante procedimientos conjuntos en
los que solo uno de los entes territoriales ostenta la potestad decisoria final.
D) Las competencias delegadas
La regulación de las competencias atribuidas al municipio por delegación del
Estado y de las Comunidades Autónomas está muy condicionada por la Ley 27/2013.
En este supuesto, será preciso acreditar que se mejora la eficacia de la gestión pública, se
contribuye a eliminar duplicidades administrativas y resulta financieramente sostenible.
Por esta vía de la delegación, los municipios pueden ejercer aquellas competencias sobre
educación, sanidad y otros servicios sociales y de las que han sido privados.
63
La delegación deberá determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de ésta,
que no podrá ser inferior a cinco años, así como el control de eficiencia.
La Administración delegante solicitará la asistencia de las Diputaciones provinciales
para la coordinación y seguimiento de las delegaciones y podrá verificarse sobre las
siguientes competencias:
a) Vigilancia y control de la contaminación ambiental
b) Protección del medio natural
c) Prestación de los servicios sociales
d) Conservación o mantenimiento de centros sanitarios
e) Creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infantiles
f) Realización de actividades complementarias en los centros docentes
g) Gestión de instalaciones culturales de titularidad autonómica o estatal
h) Gestión de las instalaciones deportivas autonómicas o estatales
i) Inspección y sanción de establecimientos y actividades comerciales
j) Promoción y gestión turística
k) Comunicación, autorización, inspección y sanción de los espectáculos públicos
l) Liquidación y recaudación de tributos propios autonómicos o estatales
m) Inscripción de asociaciones, empresas o entidades en los registros administrativos
autonómicos o estatales
n) Gestión de oficinas unificadas de información
o) Cooperación con la administración educativa a través de los centros asociados de la
UNED.
La Administración delegante podrá dirigir y controlar el ejercicio de los servicios
delegados. En caso de incumplimiento de las directrices, la Administración delegante
podrá revocar la delegación o ejecutar por sí misma la competencia delegada en
sustitución del municipio. Los actos del municipio podrán ser recurridos ante los órganos
competentes de la Administración delegante.
La efectividad de la delegación requerirá su aceptación por el municipio interesado y
habrá de ir acompañada, en todo caso, de la correspondiente financiación. El
incumplimiento de las obligaciones financieras por parte de la Administración
autonómica delegante facultará a la Entidad local delegada para compensarlas
automáticamente con otras obligaciones financieras que ésta tenga con aquella.
En todo caso, los municipios solo podrán ejercer otras competencias distintas de las
propias o delegadas cuando no se ponga en riesgo su sostenibilidad financiera y no se
incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra
Administración Pública.
64
e) El ejercicio de las funciones de coordinación para la elaboración y seguimiento de los
planes financieros
f) Asistencia en la prestación de los servicios de gestión de la recaudación tributaria
g) La prestación de los servicios de administración electrónica y la contratación
centralizada
h) El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios
de su provincia
i) La coordinación mediante convenio de la prestación del servicio de mantenimiento
limpieza de los consultorios médicos
La Diputación o entidad equivalente:
a) Aprueba anualmente un plan provincial de cooperación a las obras y servicios de
competencia municipal
b) Asegura el acceso de la población de la provincia al conjunto de los servicios mínimos
de competencia municipal
c) Garantiza el desempeño de las funciones públicas necesarias en los Ayuntamientos
d) Da soporte a los Ayuntamientos para tramitación de procedimientos administrativos
Un último supuesto de la actividad de las Diputaciones provinciales es la llamada gestión
ordinaria de las competencias autonómicas, que consiste en encomendar a la
Diputación provincial la gestión ordinaria de servicios propios de la Comunidad
Autónoma.
65
nueva Corporación, la administración ordinaria de los asuntos corresponderá a una
Comisión Gestora designada por la Diputación Provincial.
- La sustitución de la actividad del Ente local por la Administración del Estado o de
las Comunidades Autónomas, en el caso que se incumplieran las obligaciones
impuestas directamente por la ley de forma que afectase al ejercicio de competencias
estatales o autonómicas. En este supuesto, la Administración del Estado o la
autonómica deberán recordar a la Entidad local su cumplimiento, concediendo al
efecto el plazo necesario. Si transcurrido dicho plazo el incumplimiento persistiese,
se procederá a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación
a costa y en sustitución de la Entidad Local.
También existen los controles de legalidad ante la Jurisdicción contencioso-
administrativa en los siguientes casos:
1. Cuando el acto de alguna Entidad local infrinja el ordenamiento jurídico
2. Cuando el acto o acuerdo de la Entidad local menoscabe la competencia estatal o
autonómica, interfiera su ejercicio o se exceda en la propia competencia.
3. Cuando el acto o acuerdo atente gravemente al interés general de España.
E) La acreditada inoperancia del control judicial
En la Administración española, el control municipal corresponde tanto al Estado como
a las Comunidades Autónomas, lo que rebaja la responsabilidad de la función
controladora. El control judicial de la Administración Local se ha ejercido muy
débilmente y ha servido para poco.
Los informes del Tribunal de Cuentas demuestran que los municipios españoles están
fuera de control.
F) La vuelta de los controles gubernativos. El control de estabilidad presupuestaria
y sostenibilidad económica
El gran déficit de las Administraciones Públicas ha sido determinante para la
aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, cuyos tres objetivos son
- Garantizar la sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas
- Fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española
- Reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de estabilidad
presupuestaria
La ley regula en un texto único la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera
de todas las Administraciones Públicas, tanto del Estado como de las Comunidades
Autónomas, Corporaciones locales y Seguridad Social.
Por su parte, la Ley 27/013, de Racionalidad y Sostenibilidad del Régimen Local,
regula el contenido del plan económico financiero en caso de déficits, así como el
concepto y la forma de determinación del coste de los servicios.
Así, cuando por incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del
objetivo de deuda pública o de la regla de gasto, las Corporaciones locales incumplidoras
formulen su plan económico-financiero, lo harán de conformidad con los requisitos
formales que determine el Ministerio de Hacienda y con inclusión de las siguientes
medidas:
a) Supresión de las competencias que ejerza la Entidad local que sean distintas de las
propias y delegadas
b) Gestión integrada o coordinada de los servicios obligatorios que presta la Entidad
local para reducir sus costes
c) Incremento de ingresos para financiar los servicios obligatorios que presta la Entidad
local
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d) Racionalización organizativa
e) Supresión de entidades de ámbito territorial inferior al municipio
f) Una propuesta de fusión con un municipio colindante de la misma provincia
G) El retorno de una intervención fiable en la Ley 27/2013, de Racionalidad y
Sostenibilidad del Régimen Local
Dicha ley refuerza el papel de los funcionarios con funciones de secretaría y de
intervención en las Entidades Locales. El Gobierno fijará las normas, los procedimientos
de control, criterios de actuación, así como derechos y deberes en el desarrollo de las
funciones públicas necesarias en todas las Corporaciones locales.
Con el objeto de reforzar su independencia con respecto a las Entidades locales, los
funcionarios con habilitación de carácter nacional serán seleccionados y formados por el
Estado.
El control por estos funcionarios se ejercerá en sus modalidades de función
interventora, función de control financiero y función de control de la eficacia.
67
Sobre la responsabilidad, la Ley de Bases reitera las reglas generales, es decir,
responsabilidad civil y penal frente a los particulares por los actos y omisiones realizados
en el ejercicio de sus cargos, la cual es exigible ante los Tribunales ordinarios.
5. Régimen de funcionamiento
La Ley de Bases de Régimen Local reguló el régimen de las sesiones, acuerdos,
aprobación de Ordenanzas, conflictos y responsabilidad.
A) Sesiones
Las sesiones que celebran los órganos colegiados de las Entidades Locales pueden ser
de dos clases:
- Ordinarias, con periodicidad preestablecida
- Extraordinarias, que pueden ser, a su vez, urgentes
La periodicidad de las sesiones ordinarias depende de la importancia del municipio. El
Pleno celebra sesión ordinaria, como mínimo:
- Cada mes en los Ayuntamientos de más de 20.000 habitantes y en las Diputaciones
provinciales
- Cada dos meses en los Ayuntamientos de una población entre 5001 habitantes y
20.000 habitantes.
- Cada tres meses en los municipios de hasta 5000 habitantes.
Además, el Pleno celebra sesión extraordinaria cuando así lo decida el Presidente o lo
solicite la cuarta parte del número legal de miembros de la Corporación.
Si el Presidente no convocase el Pleno extraordinario solicitado por el número
concejales indicado dentro del plazo señalado, quedará automáticamente convocado para
el décimo día hábil siguiente al de finalización de dicho plazo, a las 12 horas. El Pleno
quedará válidamente constituido siempre que concurra 1/3 de sus miembros, que nunca
podrá ser inferior a tres.
Las sesiones se celebrarán en la sede de la Diputación o del Ayuntamiento y serán
públicas, salvo el debate y la votación en aquellos asuntos que puedan afectar al derecho
fundamental de los ciudadanos.
La convocatoria debe hacerse con dos días hábiles de antelación, salvo las
extraordinarias que no lo hayan sido con carácter urgente.
El orden del día de las sesiones será fijado por el Presidente de la Diputación o el
Alcalde y solo podrán incluir aquellos asuntos que hayan sido previamente dictaminados.
Los debates del asunto o asuntos a tratar serán ordenados por el Presidente de la
Diputación o por el Alcalde, que concederá y retirará la palabra.
La votación procede cuando finaliza el debate de un asunto. El voto de los concejales
es personal e indelegable.
B) Grupos políticos
Los miembros de las Corporaciones locales se constituirán en grupos políticos, en la
forma y con los derechos y las obligaciones que se establezcan.
El Pleno de la Corporación podrá asignar a los grupos políticos una dotación
económica que deberá contar con un componente fijo, idéntico para todos los grupos, y
otro variable, en función del número de miembros de cada uno de ellos.
C) Régimen de acuerdos
A los acuerdos de los órganos de las Corporaciones locales son aplicables, como actos
administrativos que son, las reglas generales de funcionamiento de los órganos colegiados
68
y de procedimiento previstas en la Ley, y, además, las siguientes de la Ley de Bases de
Régimen Local:
- El Pleno se constituye válidamente con la asistencia de 1/3 del número legal de
miembros del mismo, que nunca podrá ser inferior a tres
- Los acuerdos de las Corporaciones locales se adoptarán mediante votación
ordinaria, como regla general, y por mayoría simple de los miembros presentes
- Se requiere el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros
de las Corporaciones para la creación y supresión de municipios.
La Ley 27/2013 ha ampliado las competencias de la Junta Local para reforzar sus
competencias frente a las del Pleno.
El Secretario extenderá acta de cada sesión, en la que habrá de constar todo lo ocurrido
en la sesión plenaria. Una vez aprobada el acta por el Pleno, se transcribirá en el Libro de
Actas.
Los acuerdos que adopten las Corporaciones locales se publican o notifican. Las
Ordenanzas, así como los acuerdos correspondientes, se publicarán en el Boletín Oficial
de la Provincia. Todos los ciudadanos tienen derecho a obtener copias y certificaciones
acreditativas de los acuerdos de las Corporaciones locales, así como a consultar los
archivos y registros.
D) Aprobación de Ordenanzas y resolución de conflictos
Las Ordenanzas de los Entes Locales son verdaderos reglamentos, normas jurídicas,
fuentes del Derecho.
El procedimiento de elaboración se inicia con su aprobación inicial por el Pleno; sigue
después un trámite de información pública y audiencia de los interesados por el plazo
mínimo de 30 días para la presentación de reclamaciones y sugerencias, y termina con la
resolución de éstas y la aprobación definitiva por el Pleno.
En los conflictos de atribuciones, la regla es que los que surjan entre órganos y
entidades dependientes de una misma Corporación local, se resolverán por el Pleno y por
el Alcalde de la Corporación. Los conflictos de competencias entre diferentes Entidades
Locales se resuelven por la Administración de la Comunidad Autónoma o por la del
Estado.
E) Impugnación de actos, acuerdos y ejercicio de acciones
Las reglas comunes a las restantes Administraciones Públicas son aplicables a los actos
y actividad de las Corporaciones locales. La Ley de Bases de Régimen Local las completa
en algunos extremos, como el relativo a definir las resoluciones que ponen fin a la vía
administrativa para su posterior impugnación contencioso-administrativa. Estas
resoluciones son las siguientes:
- Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas de Gobierno
- Las de autoridades y órganos inferiores en los casos que resuelvan por delegación
del Alcalde
- Las de cualquier autoridad u órganos, cuando así lo establezca una disposición
legal.
Las previsiones sobre legitimación procesal:
- Además de las personas legitimadas, podrán impugnar los actos y acuerdos de las
Entidades Locales el Estado y las Comunidades Autónomas.
- Además de los terceros interesados, están legitimados para impugnar los actos y
acuerdos de la Corporación los miembros de ésta que hubieran votado en contra
de tales actos y acuerdos
69
- La Ley de Bases de Régimen Local recoge la regla tradicional de la acción
pública, que les permite ejercer, en nombre de la Entidad Local, las acciones
precisas en defensa de los bienes y derechos de ésta, cuando la Corporación no las
hubiere ejercitado.
70
CAPÍTULO X: LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL
71
c) Estructura organizativa
d) Patrimonio
e) Recursos económicos
f) Régimen relativo a los recursos humanos
g) Presupuesto
h) Contratación
La Ley 40/2015 regula la fusión de organismos públicos estatales de la misma
naturaleza jurídica, mediante su extinción e integración en un nuevo organismo público
o absorbido por otro ya existente. A la norma reglamentaria de fusión se acompañará un
plan de redimensionamiento.
La Ley 40/2015 impone a los organismos públicos estatales la gestión compartida de
servicios comunes.
B) Los organismos autónomos estatales
La Ley define los Organismos autónomos como entidades de Derecho público, con
personalidad jurídica propia, tesorería y patrimonio propio y autonomía en su gestión,
que desarrollan actividades propias de la Administración Pública.
Los Organismos autónomos se regirán por lo dispuesto en la Ley 40/2015, en su ley de
creación, sus estatutos, la Ley 39/2015, el Real Decreto Legislativo 3/2011, la Ley
33/2003 y el resto de las normas de Derecho administrativo general y especial que le sea
de aplicación.
Su personal puede ser funcionario o contratado laboral y está obligado a aplicar las
instrucciones sobre RRHH dictadas por el Ministerio de Hacienda.
Para el cumplimiento de sus fines, los Organismos autónomos disponen de un
patrimonio propio, integrado por el conjunto de bienes y derechos de los que sean
titulares.
Los recursos económicos de los Organismos autónomos podrán provenir de las
siguientes fuentes:
a) Los bienes y valores que constituyen su patrimonio
b) Los productos y rentas de dicho patrimonio
c) Las consignaciones específicas que tuvieran asignadas en los Presupuestos
Generales del Estado
d) Las transferencias corrientes o de capital que procedan de la Administración o
Entidades públicas
e) Las donaciones, legados, patrocinios y otras aportaciones de entidades privadas y
de particulares
f) Cualquier otro recurso que estén autorizados a percibir
C) Las entidades públicas empresariales de ámbito estatal
La Ley 40/2015 las define como entidades públicas, con personalidad jurídica propia,
patrimonio propio y autonomía en su gestión, que se financian mayoritariamente con
ingresos de mercado y que desarrollan actividades prestacionales.
Las entidades públicas empresariales dependen de la Administración General del
Estado o de un Organismo autónomo vinculado o dependiente de ésta.
La característica más importante que diferencia las entidades públicas empresariales
de los Organismos autónomos estatales es que se rigen en su actividad, mayoritariamente,
por el Derecho privado.
Tampoco se les aplica el régimen laboral de las empresas privadas. El personal laboral
puede coexistir con personal funcionario, pues la ley de creación puede determinar las
72
condiciones, conforme a las cuales, los funcionarios de la Administración General del
Estado podrán cubrir destinos en la referida entidad.
La ley somete la determinación y modificación de las condiciones retributivas, tanto
del personal directivo como del resto del personal, al informe favorable del Ministerio de
Hacienda.
Las entidades públicas empresariales tendrán, para el cumplimiento de sus fines, un
patrimonio propio, distinto del de la Administración Pública, integrado por el conjunto
de bienes y derechos de los que sean titulares. Podrán financiarse con los ingresos que se
deriven de sus operaciones y con los recursos económicos que provengan de los bienes y
valores que constituyen su patrimonio y de los productos y rentas de dicho patrimonio.
Excepcionalmente, la entidad pública empresarial podrá financiarse con los recursos
provenientes del sector público.
D) Las autoridades administrativas independientes de ámbito estatal
La Ley 40/2015 las define como autoridades que, vinculadas a la Administración
General del Estado y con personalidad jurídica propia, tienen atribuidas funciones de
regulación o supervisión de carácter externo sobre un determinado sector o actividad
económica.
Actuarán, en el desarrollo de su actividad y para el cumplimiento de sus fines, con
independencia de cualquier interés empresarial o comercial.
Las autoridades administrativas independientes se regirán por su ley de creación, sus
estatutos y la legislación especial de los sectores económicos sometidos a su supervisión.
E) Las sociedades mercantiles estatales
La Ley 40/2015 las define como aquellas sobre las que se ejerce control estatal:
a) Bien porque la participación directa es superior al 50%
b) Bien porque la sociedad mercantil se encuentre en una posición dominante
respecto de la Administración General del Estado o de sus organismos públicos.
Las sociedades mercantiles se regirán por la Ley 40/2015, la Ley 33/2003 y por el
ordenamiento jurídico privado
Para la creación de una sociedad mercantil estatal se exige acuerdo del Consejo de
Ministros, que deberá ser acompañado de una propuesta de estatutos.
El personal de las sociedades mercantiles estatales se regirá por el Derecho laboral,
así como por las normas que les sean de aplicación, en función de su adscripción al sector
público estatal.
La responsabilidad de los administradores será directamente asumida por la
Administración General del Estado que lo designó.
El régimen de tutela funcional se encomienda al Ministerio cuyas competencias
guarden una relación específica con el objeto social de la sociedad. La tutela consiste en
un control de eficacia y en la posibilidad de dar instrucciones a la sociedad respecto las
líneas de actuación estratégica y establecimiento de prioridades.
En cuanto al control económico, las sociedades mercantiles estatales formularán y
rendirán sus cuentas de acuerdo con los principios y normas de contabilidad. En todo
caso, la gestión económico-financiera de las sociedades mercantiles estatales estará
sometida al control de la Intervención General de la Administración del Estado.
La liquidación de estas sociedades estatales recaerá en un órgano de la Administración
General del Estado.
73
F) Fundaciones del sector público estatal
La Ley 40/2015 regula las fundaciones públicas del Estado y las define en función de
dos criterios: desde la mayoría del capital o del mayor poder institucional.
La creación de fundaciones del sector público estatal se realizará por ley, que
establecerá los fines de la fundación y los recursos económicos con los que se le dota. Se
imponen dos condiciones a las actividades que pueden desarrollar las fundaciones
estatales. En primer lugar, que estén orientadas al cumplimiento de fines de interés
general y, en segundo término, que estén relacionadas con el ámbito competencial de
las entidades del sector público fundadoras.
El régimen jurídico que las fundaciones se rige por la Ley 40/2015, la Ley 50/2002,
la legislación autonómica y por el ordenamiento jurídico privado.
La contratación de las fundaciones del sector público estatal se ajustará a lo dispuesto
en la legislación sobre contratación del sector público y su personal, por el Derecho
laboral.
Las fundaciones públicas también disponen de un Patronato, que está por encima del
personal directivo y gobierna todo lo relacionado con la fundación.
Las fundaciones públicas están vigiladas por el Protectorado de fundaciones. Dicho
protectorado será ejercido por el órgano de la Administración de adscripción que tenga
atribuida tal competencia, que velará por el cumplimiento de las obligaciones establecidas
en la normativa sobre fundaciones.
4. Los consorcios
El consorcio no es una entidad puramente estatal pues, por definición, son participantes
o titulares de ella personas privadas. Incluso puede no ser partícipe del consorcio la
Administración del Estado.
Los consorcios son definidos por la Ley 40/2015 como entidades de derecho público,
con personalidad jurídica propia, creadas por varias Administraciones públicas o
entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de
entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas, dentro
del ámbito de sus competencias.
El consorcio puede ser participado por personas privadas, pero no puede tener ánimo
de lucro.
Como en el consorcio pueden participar diversas Administraciones públicas, es
fundamental el régimen de adscripción, a fin de determinar cuál de ellas asume la
responsabilidad de su gestión. La Ley 40/2015 establece unos criterios que servirán para
determinar la Administración pública directamente responsable de su funcionamiento.
El personal al servicio de los consorcios podrá ser funcionario o laboral y habrá de
proceder exclusivamente de las Administraciones participantes. Su régimen jurídico será
el de la Administración pública de adscripción y sus retribuciones no podrán superar las
establecidas para puestos de trabajo equivalentes en aquella.
La creación de los consorcios se efectúa mediante un convenio suscrito por las
Administraciones, organismos públicos o entidades participantes del que forman parte los
estatutos.
Los estatutos de cada consorcio determinarán la Administración pública a la que
estarán adscritos, así como su régimen orgánico y funcional.
74
Se reconoce a los miembros de un consorcio el derecho de separación en cualquier
momento. El ejercicio del derecho de separación produce la disolución del consorcio,
que tiene lugar por acuerdo de los participantes en el mismo y por el cumplimiento de sus
fines.
75
c) Entidad pública empresarial local
d) Sociedad mercantil local
La gestión por la propia Entidad local tiene como primera modalidad la gestión
directa sin órgano especial de administración, que deberá seguirse necesariamente para
la prestación de servicios que impliquen el ejercicio de autoridad. La Corporación local
asume su propio riesgo sin intermediarios y todos los poderes de decisión y gestión.
La otra modalidad de gestión directa por la Corporación es la gestión directa por
organización especializada pero no personificada, a cargo de un Consejo de
Administración. Se trata de una organización no personalizada, pero dotada de una mayor
autonomía financiera dentro del presupuesto único de la Corporación.
La gestión mediante organización especializada y personificada admite gestionarlo
por Organismos autónomos locales y entidades públicas empresariales locales. En los
Organismos autónomos locales deberá existir un Consejo rector. Asimismo, en las
entidades públicas empresariales locales deberá existir un Consejo de Administración. El
secretario del Consejo de Administración debe ser un funcionario público con titulación
superior que ejercerá las funciones de fe pública y asesoramiento legal.
Para sociedades mercantiles locales valen las mismas consideraciones efectuadas
sobre las estatales. La normativa local prescribe que deberán adoptar una de las formas
de sociedad mercantil de responsabilidad limitada y que se regirán íntegramente por el
ordenamiento jurídico privado.
La Ley 77/2013 mantiene la misma fórmula organizativa, precisando que solo podrá
hacerse uso de la entidad pública empresarial local cuando se tiene acreditado que resulta
más sostenible y eficiente que las otras fórmulas de gestión directa por la propia Entidad
local.
76
CAPÍTULO XI: ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES
77
como un mandato que obligaba a crear unos modelos organizativos caracterizados por
una cierta independencia real frente al Gobierno.
En el caso de las Universidades, se atribuye al gobierno de cada universidad a diversos
órganos: Claustro Universitario, Junta de Gobierno y Rector. Todos ellos son elegidos
por los miembros de la comunidad universitaria. Los miembros de estos órganos
colegiados son nombrados y cesados sin intervención alguna del Gobierno o del Gobierno
de las Comunidades Autónomas de que dependen la mayoría, salvo la UNED,
competencia del Estado.
El respeto a la autonomía universitaria ha llevado a atribuir las funciones de
ordenación, coordinación, planificación, propuesta y asesoramiento de las universidades
a una Administración independiente, el Consejo de Coordinación Universitaria,
considerado como el máximo órgano consultivo y de coordinación del sistema
universitario.
La organización de cada universidad responde a la idea del sindicalismo o
corporativismo funcionarial. El Estado o las Comunidades Autónomas pagan pero no
mandan en las universidades públicas.
Otro supuesto de organización autogestionaria de un organismo público que pudiera
tener un fundamento constitucional es el Consejo de la Juventud de España. Es una
entidad de Derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propio y plena
capacidad para el cumplimiento de sus fines, que se concretan en una actividad de
fomento del asociacionismo juvenil. En los órganos rectores de este organismo no existe
ningún miembro designado por el Gobierno, formándose por los delegados de las diversas
asociaciones que pueden ser miembros del Consejo.
Otro supuesto de Administración independiente es el Ente público Radio Televisión
Española. La intervención del poder legislativo en la organización y control de RTVE ha
llevado a pensar que se pudiera calificar a dicho ente como un servicio público
parlamentario. El Consejo de Administración es elegido, por mitad y por mayoría de 3/5,
por el Congreso y el Senado.
78
Otra Administración independiente es el Banco de España. La autonomía orgánica
consiste en la inamovilidad del Gobernador, Subgobernador y los seis Consejeros que
integran el Consejo General del Banco, durante un mandato de seis años, los cuales, una
vez nombrados por el Gobierno, no pueden ser separados libremente de él. Además, el
Banco de España se beneficia de ciertas garantías de independencia funcional, pudiendo
elegir con autonomía los medios necesarios para ejecutar los objetivos de política
monetaria fijados por el Gobierno. Los actos administrativos que dicta en desarrollo de
sus funciones y las sanciones que impone ponen fin a la vía administrativa.
La Comisión Nacional del Mercado de Valores es otra Administración
independiente, a cuyo Consejo le corresponde el ejercicio de todas las competencias
establecidas en la ley y las que le atribuyan el Gobierno o el Ministro de Economía y
Hacienda. Dicho Consejo está integrado por el Presidente, un Vicepresidente y tres
Consejeros, nombrados por el Gobierno, con un mandato de cuatro años, sin poder ser
separados de su cargo.
La Comisión Nacional de la Competencia se define como un Ente de Derecho
público con personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada, adscrito al
Ministerio de Economía y Hacienda, que ejercerá el control de eficacia sobre su actividad
y que actuará en el desarrollo de su actividad con plena independencia de las
Administraciones públicas.
La Agencia Española de Protección de Datos fue creada con la función de limitar el
uso de la informática y otras técnicas y medios de tratamiento automatizado de datos de
carácter personal para garantizar el honor, la intimidad personal y familiar de las personas
físicas. La independencia de la agencia radica en la inamovilidad de su director que, una
vez nombrado por el Gobierno, tiene un mandato de cuatro años en el que solo podrá ser
cesado por motivos excepcionales.
Otra Administración independiente sin previsión constitucional es la Autoridad
Independiente de Responsabilidad Fiscal, que ha sido creada como instrumento para
un mejor control y mayor disciplina presupuestaria, a fin de asegurar el compromiso de
todas las Administraciones públicas con el estricto cumplimiento de los objetivos
previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera.
Se configura como Ente de Derecho público, dotado de personalidad jurídica propia y
plena capacidad pública y privada, que ejerce sus funciones con autonomía e
independencia funcional respecto de las Administraciones públicas, de forma que ni su
Presidente ni los miembros de los órganos y el resto de personal pueden solicitar o aceptar
instrucciones de ninguna entidad pública o privada.
Esta institución está dirigida y representada por un Presidente, que será nombrado por
el Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Hacienda, previa comparecencia de
la persona propuesta para el cargo ante la Comisión del Congreso de los Diputados, con
el fin de que examine si la persona propuesta es adecuada para el cargo. El Presidente
permanecerá en el cargo durante seis años no renovables y solo podrá ser cesado por
motivos excepcionales.
El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se crea como Administración
independiente, con una triple finalidad: incrementar la transparencia en la actividad
pública, reconocer y garantizar el acceso a la información y establecer las obligaciones
de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos.
Es un organismo público adscrito al Ministerio de Hacienda y tiene personalidad
jurídica propia y plena capacidad de obrar, actuando con autonomía y plena
independencia en el cumplimiento de sus fines. Su presidente será nombrado por un
79
periodo no renovable de cinco años, mediante Real Decreto a propuesta del titular del
Ministerio de Hacienda.
80
En cuanto personal, conviene distinguir entre el personal directivo, el cual será
funcionario de carrera del subgrupo A1, del resto de personal, que será funcionario o
laboral en los términos establecidos en la Administración General del Estado.
81
CAPÍTULO XII: LA ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA
1. Caracterización general
Las Corporaciones no territoriales o Entes públicos asociativos pueden definirse como
asociaciones forzosas de particulares, creadas por el Estado, que les atribuye personalidad
jurídica pública para desempeñar funciones de interés general con carácter monopolístico,
cuyo ejercicio se controla por la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
La Administración corporativa, de la que forman parte los Colegios profesionales y
las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, constituye el límite entre los
Entes públicos y los privados, haciendo de frontera entre unos y otros.
El Estado interviene creando una persona jurídica, atribuyéndole diversos fines
relacionados con los intereses públicos, ahorrándose así la organización de una forma
pública de intervención directa y evitándose la creación de otras estructuras en la
Administración del Estado que asumieran estas responsabilidades.
De otra parte, la Administración corporativa viene a constituir un fenómeno de
descentralización funcional, ya que el Estado no manda sobre ellas, ni dirige su actividad
a través del nombramiento y cese de sus directivos, sino que las Corporaciones públicas
se gobiernan a través de representantes elegidos por sus miembros. Además, la
Administración corporativa tiene la ventaja adicional de no gravar el presupuesto del
Estado, pues su sostenimiento corre a cargo de las cuotas y otras aportaciones de los
miembros de la Corporación.
Las Corporaciones se distinguen de las asociaciones privadas y de los sindicatos por
el origen público de su constitución. Son creadas por un acto de poder, que define su
estructura y fines, y del que nace formalmente su personalidad jurídica.
Otra diferencia entre las Corporaciones y las asociaciones es la obligatoriedad
indirecta de la integración de sus miembros. Se trata de una obligatoriedad relativa, en
el sentido de que el ordenamiento no impone forzosa y directamente la incorporación al
Ente corporativo, pero si indirectamente al elevarlo a requisito sine qua non para el
ejercicio de determinada profesión o actividad, o para ostentar la titularidad de un
derecho.
Una tercera diferencia es el carácter monopolístico de las organizaciones corporativas.
Solo existe una única organización corporativa para operar con determinadas finalidades
y sobre un mismo colectivo, frente al pluralismo esencial de las asociaciones y sindicatos.
Con elementos de Derecho público y elementos privados, a las Corporaciones se las
dota de un régimen jurídico mixto, en el que lo esencial de su actividad se somete al
Derecho público y a la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
En la actualidad, la Administración corporativa abarca a los Colegios profesionales,
las Cámaras Oficiales y Cofradías de Pescadores, aunque también hay razones para incluir
en ella a las Federaciones deportivas.
2. El marco constitucional
El art. 7 CE proclama el principio de libertad para la creación y ejercicio de la actividad
sindical. Asimismo, el art. 22 CE reconoce el derecho de libre asociación.
En referencia a las organizaciones corporativas, el art. 36 CE se refiere a los Colegios
profesionales y el art. 52 CE a las organizaciones profesionales, en clara referencia a las
diversas clases de Cámaras. Por otro lado, la Ley Orgánica de armonización del proceso
autonómico estableció unas reglas básicas para la Administración corporativa, una
82
especie de Estatuto mínimo que consagró implícitamente la obligatoriedad de la
afiliación o pertenencia obligatoria
A) El alcance de la obligatoriedad de afiliación
La obligatoriedad de la pertenencia a una Corporación y la consiguiente
compatibilidad de esta exigencia con la libertad negativa de asociación, fue reconocida
para los Colegios profesionales por el TC, que estableció que la afiliación obligatoria se
extendiese a algunos profesionales que, a la vez, son funcionarios, como los médicos de
la Seguridad Social. Esto supone un trato discriminatorio respecto de otros funcionarios,
como los Abogados del Estado, economistas, etc., a los que no se exige la colegiación
para defender o servir a la Administración pública.
Para las Cámaras Oficiales, el TC estableció una doctrina diversa, flexibilizando la
regla de la obligatoriedad, que solo se declarará admisible cuando venga determinada
tanto por la relevancia del fin público que se persigue, como por la imposibilidad de
obtener tal fin sin recurrir a la adscripción forzosa a un Ente corporativo.
B) Las asociaciones privadas de configuración legal
Es el caso de las Federaciones deportivas, que el TC, tratando de conciliar la naturaleza
privada del ejercicio del deporte con la tesis restrictiva sobre Corporaciones obligatorias,
las encuadra en el grupo de las asociaciones de configuración legal, cuyo objeto es el
ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo. Esta calificación de
asociaciones especiales que se atribuye a las Federaciones deportivas es contradictoria
con su régimen jurídico, pues es obligado pertenecer a ellas para participar tanto en la
actividad organizativa de clubes profesionales y sociedades anónimas deportivas, como
para la práctica profesional del deporte en competiciones oficiales, y a las que se atribuyen
funciones públicas de carácter administrativo, que son las que justifican las reglas de
tutela y control por el Estado sobre su organización y actividad.
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Las Corporaciones están legitimadas para impugnar los actos o disposiciones del
Estado o de las Comunidades Autónomas a cuyo control o tutela puedan estar sujetas.
Tampoco rige entre las Corporaciones y la Administración que ejerce la tutela, el
principio de incomunicabilidad patrimonial, financiera y de responsabilidad patrimonial
entre el Estado y la Corporación.
En cuanto a las relaciones de tutela, hay que atender a las de leyes estatales y
autonómicas y normas constitutivas de cada Corporación para dar cuenta de los actos de
las mismas sujetos a aprobación del Estado o de la Comunidad Autónoma.
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CAPÍTULO XIII: ADMINISTRACIÓN CONSULTIVA Y DE
CONTROL
2. El Consejo de Estado
D) El Consejo de Estado en la Constitución de 1978. Su naturaleza y funciones
La Constitución de 1978 configuró al Consejo de Estado como el supremo órgano
consultivo del Gobierno, con separación orgánica de éste, pero cuyos miembros son todos
de nombramiento gubernamental.
Esta separación orgánica más el carácter preceptivo o vinculante de sus dictámenes,
plantean la cuestión de si el Consejo de Estado es un órgano consultivo o se trata de un
órgano de control.
La calificación como órgano de control parece la más adecuada, ya que la
independencia funcional y la intervención preceptiva parecen establecidos en función de
asegurar o preservar determinadas aplicaciones del ordenamiento jurídico. En otras
palabras, la intervención del Consejo de Estado no parece impuesta por la necesidad del
asesoramiento técnico que sus dictámenes puedan comportar, sino con una finalidad
fiscalizadora.
La caracterización como órgano de control se desprende de las garantías de que se le
inviste y por la finalidad de sus intervenciones. El control que ejerce el Consejo es
básicamente jurídico.
El Gobierno dispone de la facultad de nombrar al Presidente y a los Consejeros
Permanentes y Electivos.
Fuera de las materias en que es preceptivo su dictamen, el Consejo de Estado actúa
como órgano consultivo en cualquier asunto que lo estimen oportuno el Gobierno y los
Consejeros de las Comunidades Autónomas.
El Consejo de Estado es un órgano constitucional decisorio de los conflictos de
competencias entre la Administración y los Tribunales.
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E) Composición
Además del Presidente, nombrado libremente por el Consejo de Ministros, el Pleno
del Consejo se compone de los Consejeros Permanentes, Consejeros Natos Vitalicios,
Consejeros Natos, Consejeros Electivos y el Secretario General.
Los Consejeros Permanentes constituyen el elemento estable y profesional del
Consejo y les corresponde la presidencia de las Secciones en que se divide el Consejo,
formando junto al Presidente, la Comisión Permanente. Los Consejeros Permanentes
son nombrados por el Gobierno con carácter inamovible y sin límite de tiempo.
Los Consejeros Electivos, sin retribuciones fijas, son nombrados también por el
Gobierno por un periodo de cuatro años, entre personas que han ostentado cargos
relevantes en cualquiera de los poderes del Estado.
Son Consejeros Natos los que ostentan determinados cargos públicos, que son de
nombramiento gubernativo.
Ostentan la condición de Consejeros Natos Vitalicios todos los expresidentes del
Gobierno que decidan incorporarse al Consejo.
Junto al Pleno y la Comisión Permanente, está la Comisión de Estudios.
El Consejo de Estado está asistido por un Cuerpo de Letrados.
F) Competencias
El Consejo de Estado debe emitir informes en cuantos asuntos sometan a su consulta
el Gobierno o sus miembros. Sus competencias más importantes son las de informe
preceptivo, en las que el Consejo de Estado actúa como órgano de control jurídico.
El Pleno deberá ser consultado sobre materias que se refieren a:
- Anteproyectos de reforma de la Constitución
- Anteproyectos de leyes o disposiciones reglamentarias
- Ejercicio de la función legislativa y reglamentaria
- Anteproyectos de ley.
Asimismo, el Pleno deberá informar en materia de relaciones internacionales sobre
las dudas o discrepancias que surjan en la interpretación o cumplimiento de tratados,
convenios o acuerdos internacionales en los que España sea parte. También deberá
informar sobre las transacciones judiciales y extrajudiciales acerca de los derechos de la
Hacienda Pública.
La función ordinaria del Consejo de Estado se canaliza a través de las competencias
de la Comisión Permanente, sobre todo las que tienen relación con el control de la
potestad reglamentaria que se ejercite en ejecución, cumplimiento y desarrollos de
tratados, convenios o acuerdos internacionales o en ejecución de las leyes.
La Comisión Permanente deberá informar sobre determinados supuestos de relaciones
del Estado con las Comunidades Autónomas, como los anteproyectos de ley orgánica de
transferencia o delegación de competencias estatales a las Comunidades Autónomas.
Asimismo, se asignan a la Comisión Permanente las competencias consultivas sobre los
conflictos de atribuciones entre los distintos departamentos ministeriales.
Otras competencias son las de informar los recursos administrativos de súplica o
alzada que deba conocer el Consejo de Ministros, en virtud de disposición expresa de una
ley, recursos administrativos de revisión, así como la revisión de oficio de las
disposiciones reglamentarias y los actos administrativos, y sobre reclamaciones que, en
concepto de indemnización de daños y perjuicios, se formulen ante la Administración del
Estado a partir de 6000 €.
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A la Comisión Permanente se atribuye, con carácter residual, todo asunto en que se
diga que debe consultarse al Consejo de Estado y que no se atribuya al Pleno.
La Comisión de Estudios ordenará, dirigirá y supervisará la realización de los
estudios, informes o memorias encargados por el Gobierno y emitirá juicio acerca de su
suficiencia y adecuación al encargo recibido. Elaborará las propuestas legislativas o de
reforma constitucional que el Gobierno encomiende al Consejo de Estado.
G) Funcionamiento
Corresponde a las Secciones preparar el despacho de aquellos asuntos en que hayan
de entender el Pleno o la Comisión Permanente y, a esta última, desempeñar la ponencia
de todos los asuntos en que el Consejo en pleno haya de entender.
Ante el Consejo se articula un trámite de audiencia en favor de los interesados en los
respectivos expedientes sometidos a consulta. La audiencia se concede por acuerdo del
Presidente.
La regla del secreto sobre contenido de las deliberaciones y de los términos de la
votación se impone a todos los miembros del Consejo y personal auxiliar.
En cuanto a los dictámenes, no son vinculantes salvo que la ley disponga lo contrario.
Se establece una limitación y una carga formal para disentir del informe del Consejo de
Estado. La limitación afecta a los Ministros, quienes pierden la competencia en favor del
Consejo de Ministros para salvar aquellos asuntos en que, siendo preceptiva la consulta
al Consejo de Estado, el Ministro disienta del dictamen de aquél.
La carga formal que afecta a todas las disposiciones y resoluciones informadas por el
Consejo consiste en que, en los casos de disentimiento, el órgano que ha solicitado la
consulta debe hacer constar en la resolución que ésta se adopta “oído el Consejo de
Estado”, lo que equivale a decir que no se ha seguido su opinión; en caso contrario, la
fórmula será “de acuerdo con el Consejo de Estado”.
El dictamen será preceptivo para las Comunidades Autónomas que carezcan de órgano
consultivo propio.
Se impone la regla de que en los asuntos que el Consejo de Estado hubiera
dictaminado, no podrán remitirse después a informe de ningún otro cuerpo u órgano de
la Administración del Estado.
El Consejo de Estado se ha configurado como el órgano supremo consultivo
únicamente del Gobierno del Estado.
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Tras la Ley 52/1997, los Abogados del Estado lo son exclusivamente de éste, pero no de
las Administraciones autonómicas y Entes locales, que han creado sus propios cuerpos de
funcionarios letrados o se sirven de abogados libres. Dentro del Estado, tampoco asumen
el asesoramiento jurídico del Ministerio de Defensa, que corresponde al Cuerpo Jurídico
de la Defensa, ni la representación y defensa en juicio de la Seguridad Social, que asume
el Cuerpo de Letrados de la Administración de la Seguridad Social. Sin embargo, los
Abogados del Estado podrán asumir la representación y defensa en juicio de las
autoridades, funcionarios y empleados del Estado.
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La tarea principal de las Inspecciones de Servicios es una función de control sobre el
propio aparato y sus servidores, ejerciendo también algunas funciones operativas y de
asesoramiento de los administrados.
El control de las Inspecciones de Servicios puede cubrir el ámbito de función del
Ministerio o limitarse a controlar la actividad de una Dirección General u organismo
inferior. El primer caso, pueden recibir el nombre de Inspección General y vincularse a
los altos niveles de la jerarquía administrativa.
Todas las Inspecciones de Servicios de la Administración pública son dirigidas y
coordinadas por la Secretaría de Estado para la Administración Pública.
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d) La ejecución de los programas de actuación, inversiones y financiación de las
sociedades estatales.
Se prevén unas memorias comunitarias, que serán remitidas anualmente a las
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas para el control económico y
presupuestario de su actividad.
B) Los Tribunales de Cuentas autonómicos
La posible existencia de órganos de control externo autonómicos no se deduce
directamente de la regulación del art. 136 CE, ya que el Tribunal de Cuentas extiende su
competencia sobre todas las cuentas y la gestión económica de todo el sector público.
Sin embargo, la justificación de estos órganos autonómicos se apoya en el bloque de
constitucionalidad, es decir, se reconoce la existencia de entidades de fiscalización
autonómicas en aquellas Comunidades Autónomas que expresamente lo hubieran
reflejado en su Estatuto.
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