El Derecho Internacional Desde Abajo. El Desarrollo, Los Movimientos Sociales y La Resistencia en El Tercer Mundo

EL DERECHO INTERNACIONAL
DESDE ABAJO
EL DESARROLLO,
LOS MOVIMIENTOS SOCIALES
Y LA RESISTENCIA DEL TERCER MUNDO
BALAKRISHNAN RAJAGOPAL
EL DERECHO INTERNACIONAL
DESDE ABAJO
EL DESARROLLO,
BALAKRISHNAN RAJAGOPAL
Prólogo de César A. Rodríguez Garavito

COLECCIÓN EN CLAVE DE SUR
Editor: César A. Rodríguez Garavito
ISBN: 958-9262-55-4
Traducción: Carlos Morales de Setién Ravina

Revisión de textos: Emma Ariza
Diseño y preparación editorial: Marta Rojas - Publicaciones ILSA
Impresión: Ediciones Antropos
© ILSA
Calle 38 Nº 16-45, Bogotá, Colombia

Teléfonos: (571) 2884772, 2880416, 2884437
Fax: (571) 2884854
Correo electrónico: silsa@telecom.com.co
Bogotá, Colombia, febrero de 2005

CONTENIDO
PRÓLOGO .............................................................................................. 9
César A. Rodríguez Garavito
ABREVIATURAS ................................................................................... 17
PREFACIO Y AGRADECIMIENTOS ...................................................... 21
INTRODUCCIÓN .................................................................................. 25
PRIMERA PARTE
EL DERECHO INTERNACIONAL, EL DESARROLLO
CAPÍTULO 1
Incorporando la resistencia del Tercer Mundo
al derecho internacional .......................................................................... 33
CAPÍTULO 2
El encuentro entre el derecho internacional y el desarrollo ..................... 49
SEGUNDA PARTE
EL DERECHO INTERNACIONAL, LA RESISTENCIA DEL TERCER
MUNDO Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL DESARROLLO:
LA INVENCIÓN DEL APARATO
CAPÍTULO 3
Preparando el terreno: el sistema de Mandato ...................................... 77
CAPÍTULO 4
¿Radicalizando las instituciones o institucionalizando el radicalismo?
El debate entre la Unctad y el NOEI ...................................................... 101
Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

El desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del Tercer Mundo
Colección En Clave de Sur. 1ª ed. ILSA, Bogotá D.C. Colombia, febrero de 2005
CAPÍTULO 5
De la resistencia a la renovación:
las instituciones de Bretton Woods
y la creación de la “nueva” agenda para el desarrollo ............................ 125
CAPÍTULO 6
Cerrando el círculo: la democracia
y el descontento en relación con el desarrollo ....................................... 165
TERCERA PARTE
DESCOLONIZANDO LA RESISTENCIA:
LOS DERECHOS HUMANOS
Y EL RETO DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES
CAPÍTULO 7
Los derechos humanos y el Tercer Mundo:
construyendo el discurso de la resistencia ............................................ 205
CAPÍTULO 8
Recodificando la resistencia: los movimientos sociales
y el desafío al derecho internacional ..................................................... 269
CAPÍTULO 9
Mercados, género e identidad:
un estudio de caso del Foro de las Mujeres Trabajadoras
como movimiento social ........................................................................ 311
CUARTA PARTE
EPÍLOGO
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................... 337

PRÓLOGO
César A. Rodríguez Garavito
UNA NUEVA PERSPECTIVA SOBRE EL DERECHO

INTERNACIONAL: LA MIRADA DESDE ABAJO
Este libro es un intento sin precedentes por teorizar y documentar el papel
fundamental de los movimientos sociales y del Sur global en el derecho
internacional. Con él, el internacionalista indio Balakrishnan Rajagopal
interviene en un debate tan importante como urgente sobre la práctica y el
estudio del derecho internacional contemporáneo.
En efecto, como lo señala el autor en la introducción, el derecho
internacional ha salido del dominio de la diplomacia y los organismos
interestatales para convertirse en objeto de discusiones públicas globales.
La multiplicación de los nexos económicos, culturales, familiares y políti-
cos transfronterizos en las últimas décadas –generalmente condensada en
el término “globalización”– ha suscitado la pregunta sobre cómo regular
dichos nexos. ¿Cómo regular fenómenos regionales y globales en un con-
texto en el que los Estados-nación continúan siendo las unidades políticas
centrales? Este interrogante ha dado lugar a una amplia bibliografía que
ofrece múltiples respuestas, que van desde la creación de un Estado y un
gobierno globales hasta la autorregulación descentralizada o “gobernanza”1.
A pesar de las profundas divergencias analíticas y políticas entre ellas, to-
das las respuestas tienen en común el hecho de que abogan por la creación
o profundización de instrumentos internacionales de regulación o coordi-
nación. De allí que el derecho internacional se encuentre hoy en el corazón
1 La bibliografía sobre el tema es muy vasta y variada. Para algunas propuestas sobre formas
globales de gobierno cosmopolita, véanse Falk (1998) y Santos (1998). Algunas propuestas de
autorregulación centralizada o gobernanza son Fung, Sabel y O’Rourke (2001) y Ayres y
Braithwaite (1992). Para una defensa de una coordinación internacional basada en el libre
mercado, véase Bhagwati (2004).

10 EL DERECHO INTERNACIONAL DESDE ABAJO
de las discusiones sobre los grandes temas globales, desde la protección del
medio ambiente y los estándares laborales internacionales hasta la migra-
ción, el comercio internacional y los derechos humanos.
El interrogante sobre qué tipo de globalización y qué tipo de derecho
internacional queremos se ha hecho aún más urgente en los últimos años.
Como el propio Rajagopal lo anota en otro trabajo, la doctrina del “unilate-
ralismo preventivo” adoptada por Estados Unidos con la invasión a Irak en
febrero de 2003 abroga los postulados elementales del derecho internacio-
nal, construidos por la comunidad de naciones con base en las lecciones
sobre las virtudes del multilateralismo dejadas por las dos guerras mun-
diales (Rajagopal 2004). Los excesos de esta doctrina y el peligro que signi-
fican para el derecho internacional han quedado registrados en las imágenes
de tortura de Abu Ghraib y en las historias de los prisioneros sin nombre
de Guantánamo, como testimonios de los efectos nefastos de la derogación
unilateral de las Convenciones de Ginebra. En este contexto, es particular-
mente oportuna la propuesta desarrollada por Rajagopal a lo largo de las
próximas páginas, en el sentido de construir una nueva historia y un nuevo
futuro del derecho internacional que refleje no la voluntad del más fuerte
sino la voz del “Tercer Mundo” –o, como prefiero llamarlo, del Sur global–
y de la comunidad mundial en general.
Además de la pertinencia práctica y la innovación teórica del trabajo de
Rajagopal, el aporte invaluable de este libro se encuentra en su radical
cambio de perspectiva sobre el derecho y las relaciones internacionales.
En contra de la visión del derecho internacional “desde arriba” –narrada
desde el punto de vista de las élites políticas y económicas y centrada en el
Estado como único actor legítimo en las relaciones internacionales–, el
jurista indio propone una perspectiva “desde abajo”, esto es, una mirada a
la construcción y transformación del derecho desde el punto de vista de los
actores políticos subalternos. Estos actores incluyen una amplia variedad
de movimientos sociales del Sur que, a pesar de ser decisivos en la defini-
ción de los contenidos del derecho internacional, no tienen cabida en los
manuales de enseñanza convencionales de esta disciplina, que generalmente
se limitan a la exégesis de los textos de los tratados y las reglas resultantes
de la costumbre internacional.
Los movimientos sociales están igualmente ausentes de la mayor par-
te de la bibliografía reciente sobre la globalización y el derecho, que tiende
a ver la globalización “desde arriba”, esto es, como un proceso de transplante
de modelos económicos y jurídicos del Norte al Sur globales. De allí que
dichos estudios se ocupen principalmente de la globalización de campos
jurídicos que involucran a los actores dominantes más visibles –cuya visi-
bilidad es así aumentada–, como los Estados y las empresas transnacionales.
El resultado de esta tendencia es una amplia gama de trabajos sobre temas

PRÓLOGO 11
como la difusión global del derecho internacional de los negocios (Dezalay

y Garth 1996, McBarnett 2002, Teubner 1997), la expansión del sistema
interestatal de derechos humanos (Brysk 2002; Falk 1998; Falk, Ruiz y
Walker 2002; Likosky 2002), la exacerbación del pluralismo jurídico deri-
vado de la globalización de la producción y las nuevas tecnologías de la
comunicación (Snyder 2002), y la importación y exportación de programas
de reforma judicial (Carothers 1998, Dezalay y Garth 2002). Por tanto, las
nuevas investigaciones sobre la globalización tienden a perpetuar el punto
ciego del derecho internacional en relación con el papel de los movimien-
tos sociales de los grupos subalternos.
Esto explica, por ejemplo, por qué los textos de enseñanza del derecho
internacional se ocupan de los nuevos instrumentos internacionales sobre
derechos de las comunidades indígenas –desde el Convenio 169 de la OIT
hasta el proyecto de la Declaración Internacional de Derechos Indígenas
de la ONU– sin mencionar el hecho de que dichas normas resultaron de un
proceso de presión y movilización internacional de los pueblos indígenas
que lleva ya más de tres décadas. Lo mismo sucede con otros movimientos
sociales que desaparecen de la narrativa oficial del derecho internacional,
desde los movimientos locales y globales de mujeres que han dado lugar a
las normas internacionales contra la violencia doméstica y la discrimina-
ción de género, hasta los movimientos sindicales sin cuya presión no ha-
brían surgido las convenciones de la OIT. En vista de esto, al invitarnos a
adoptar una mirada desde abajo, el libro de Rajagopal propone una verda-
dera revolución copernicana en los estudios del derecho internacional.
Así, el trabajo de Rajagopal se inserta en una nueva corriente de estu-
dios críticos sobre el derecho, las relaciones internacionales y la globali-
zación impulsada principalmente por juristas y científicos sociales del Sur.
Como lo hemos señalado en otra parte, al hacer una propuesta afín que
hemos llamado “cosmopolitismo subalterno”,
Lo que le da fundamento intelectual y experiencial a esta posición
crítica es un cambio de perspectiva desde la cual los procesos globales
son analizados y evaluados. Los teóricos poscoloniales le han dado
nombres diversos a este giro. Enrique Dussel (1998) lo califica como
un giro hacia la perspectiva de las víctimas, Walter Mignolo (2002)
lo ve como la adopción de una perspectiva desde el exterior de la
modernidad, mientras que Aníbal Quijano (2000) lo concibe como
una mirada desde la “colonialidad del poder”. En nuestros propios
términos, vemos este cambio como un giro del Norte al Sur globales,
en el que el Sur denota no una ubicación geográfica sino todas las
formas de subordinación –la explotación económica; la opresión de
género, racial y étnica, etc.– inherentes al sistema político y econó-
mico internacional existente.
… Por tanto, al analizar la globalización [y el derecho internacional]
desde el punto de vista de la experiencia de vida del Sur, esta visión

cosmopolita subalterna adopta la perspectiva de lo que Dussel (1998)

ha llamado “la comunidad de las víctimas”. Las víctimas, sin embar-
go, no son pasivas, ni la separación entre el Norte el Sur es estática. La
perspectiva del cosmopolitismo subalterno busca documentar las ex-
periencias de resistencia, evaluar su potencial de subvertir las insti-
tuciones e ideologías dominantes, y aprender de su capacidad para
ofrecer alternativas a éstas. (Santos y Rodríguez Garavito 2005, 24)
En este sentido, estas corrientes constituyen una agenda abierta de

investigación que el libro de Rajagopal desarrolla de manera ejemplar.
Aunque existen algunos intentos por desarrollar esta agenda y documen-
tar el papel de los movimientos sociales en la construcción del derecho
internacional –p. ej. el movimiento global de derechos humanos (Keck 2002),
el movimiento de los campesinos sin tierra en Brasil (Houtzager 2005), el
movimiento medioambiental en India (Rajagopal 2005) y el movimiento
indígena en Colombia (Rodríguez Garavito y Arenas 2005)–, se trata de una
tarea que está apenas en sus primeros pasos. Su desarrollo depende de una
generación ascendente de internacionalistas, expertos en relaciones inter-
nacionales y científicos sociales interesados en mirar y practicar el dere-
cho internacional desde estos nuevos ángulos.
CLAVES DE LECTURA
Además del cambio de perspectiva anotado, el mérito del trabajo de
Rajagopal radica en la combinación creativa de diferentes hilos de la teoría
social y jurídica contemporánea, que son entretejidos con habilidad en las
próximas páginas para formar un híbrido novedoso y sugestivo. En esta
sección, siguiendo el formato de los volúmenes de la colección En Clave de
Sur, me limito a esbozar alguno de estos hilos teóricos, que el lector o la
lectora puede seguir con provecho a lo largo del libro.
Al menos cuatro líneas analíticas son discernibles en el texto de
Rajagopal. En primer lugar, el libro adopta y desarrolla el aporte funda-
mental de los estudios poscoloniales a la teoría jurídica. Siguiendo la críti-
ca de Edward Said a la visión colonial del “Otro” por parte de Occidente,
Rajagopal escudriña los sesgos del discurso del derecho internacional y
muestra de manera convincente la forma en que éste se encuentra aún
atrapado en la mentalidad colonial que le dio origen y que establece una
jerarquía política e intelectual entre un “Primer Mundo” civilizado y un
“Tercer Mundo” por civilizar. Este giro teórico permite apreciar el sesgo
occidentalista y modernizador de los derechos humanos, el desarrollo eco-
nómico y otros discursos constitutivos del derecho internacional, así como
la inadecuación de todos ellos para responder al desafío de los movimientos
sociales que proponen concepciones alternativas de los derechos humanos,
la economía y la convivencia social.

PRÓLOGO 13
En segundo lugar, inspirado en la tradición de los estudios subalter-

nos de Ranajit Guha en la India, el autor intenta reescribir la historia del
derecho internacional desde el punto de vista de los movimientos sociales
de los marginados. De allí la inclusión de un estudio de caso sobre el movi-
miento de mujeres en la India en el capítulo 9 y la documentación de la
experiencia de diversos movimientos subalternos a lo largo del libro, desde
el movimiento de las comunidades negras, los pueblos indígenas y los habi-
tantes de barrios de invasión en América Latina hasta los movimientos
contra los efectos ambientales y sociales negativos de los proyectos de gran
escala de “modernización” de la agricultura y la infraestructura en el su-
reste asiático.
En tercer lugar, Rajagopal explota las herramientas de las ciencias
sociales –especialmente de la sociología jurídica y la sociología política–
para describir y analizar el potencial y las limitaciones del uso del derecho
por parte de los movimientos sociales. Este tema, un clásico en la sociolo-
gía del derecho de la segunda mitad del siglo XX, adquiere en este y otros
trabajos afines una nueva vida mediante la exploración del uso del derecho
por parte de los nuevos movimientos transnacionales, generalmente reu-
nidos bajo la equívoca etiqueta de “movimientos antiglobalización” –o, mejor,
movimientos por una globalización alternativa.
Finalmente, como se mencionó anteriormente, el libro utiliza e in-
terviene en el diálogo en marcha sobre nuevas doctrinas y enfoques sobre
el derecho internacional. Este elemento jurídico específico del libro será
especialmente útil para especialistas y estudiantes del derecho internacio-
nal, que sin duda reconocerán en la obra de Rajagopal una propuesta re-
frescante y desafiante que requiere discusión y reflexión detenidas.
El propósito introductorio y pedagógico de esta disección de las lí-
neas analíticas del libro no debe hacer perder de vista que el aporte funda-
mental del trabajo de Rajagopal radica precisamente en la combinación
coherente de todas ellas, combinación que informa todo el texto. En espe-
cial, dada la separación artificial y contraproducente en América Latina
entre la crítica interna –esto es, el análisis del derecho como discurso,
generalmente reservado a la teoría jurídica– y la crítica externa –esto es,
el análisis del derecho como práctica, generalmente reservado a la sociolo-
gía jurídica–, la combinación de una y otra en el libro de Rajagopal es
particularmente novedosa y útil en nuestro medio. Queda pues en manos
del lector o la lectora explorar estas y otras facetas del rico texto contenido
en las siguientes páginas.
SOBRE LA COLECCIÓN EN CLAVE DE SUR

Este libro es el octavo volumen de la colección En Clave de Sur de ILSA.
Esta colección ha sido diseñada para promover el estudio del derecho y las

sociedades latinoamericanas y del Sur global desde una perspectiva

interdisciplinaria y crítica. La colección busca divulgar trabajos escritos
por autores latinoamericanos –o por autores extranjeros cuyo trabajo sea
especialmente relevante en América Latina– que combinen la reflexión
teórica rigurosa con el estudio sistemático de las prácticas sociales. En
particular, los libros de la colección son aportes a las discusiones sobre
teorías, instituciones y movimientos sociales orientados hacia la transfor-
mación social.
Por las razones anotadas, el trabajo de Balakrishnan Rajagopal repre-
senta de forma ideal los propósitos de la colección. ILSA se complace en
introducir el trabajo de Rajagopal en el medio latinoamericano y de impul-
sar así el diálogo Sur-Sur que la colección busca encarnar.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Ayres, Ian, and John Braithwaite (1992). Responsive Regulation: Transcending the
Deregulation Debate. New York: Oxford University Press.
Bhagwati, Jagdish (2004). In Defense of Globalization. Oxford: Oxford University
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Brysk, Alison (ed.) (2002). Globalization and Human Rights. Berkeley: University
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Carothers, Thomas (1998). “The Rule of Law Revival.” Foreign Affairs 77, 95-106.
Dezalay, Yves, and Bryant Garth (1996). Dealing in Virtue: International Commercial
Arbitration and the Construction of the Transnational Legal Order. Chicago: The
University of Chicago Press.
——— (2002). La internacionalización de las luchas por el poder: la competencia
entre abogados y economistas por transformar los estados latinoamericanos. Bo-
gotá: ILSA y Universidad Nacional de Colombia.
Dussel, Enrique (1998). Ética de la liberación en la edad de la globalización y la
exclusión. Madrid-México: Trotta-UAM.
Falk, Richard (1998). Law in an Emerging Global Village: A Post-Westphalian
Perspective. New York: Transnational Publishers.
———, Lester Ruiz, and R. B. J. Walker (eds.) (2002). Reframing the International:
Law, Culture, Politics. New York: Routledge.
Fung, Archon, Dara O’Rourke and Charles Sabel (2001). Can We Put an End to
Sweatshops? Boston: Beacon Press.
Houtzager, Peter (2005). “The Movement of the Landless (MST) and Modalities of
Legal Change in Brazil.” In B. de Sousa Santos and C. Rodríguez-Garavito
(eds.). Law and Globalization from Below: Toward a Cosmopolitan Legality.
Cambridge: Cambridge University Press.
Likosky, Michael (ed.) (2002). Transnational Legal Processes: Globalisation and
Power Disparities. London: Butterworths.
McBarnett, Doreen (2002). “Transnational Transactions: Legal Work, Cross-Border
Commerce and Global Regulation.” In M. Likosky (ed.). Transnational Legal
Processes. London: Butterworths.

PRÓLOGO 15
Mignolo, Walter (2002). “The Many Faces of Cosmo-Polis: Border Thinking and
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Chakrabarty (eds.). Cosmopolitanism. Durham: Duke University Press.
Quijano, Aníbal (2000). “Colonialidad del poder y clasificación social.” Journal of
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Rajagopal, Balakrishnan (2004). “Trying Sadam.” The Nation, April 5.
——— (2005). “Limits of Law in Counter-Hegemonic Globalization: The Indian
Supreme Court and the Narmada Valley Struggle.” In B. de Sousa Santos and
C. Rodríguez-Garavito (eds.). Law and Globalization from Below: Toward a
Cosmopolitan Legality. Cambridge: Cambridge University Press.
Rodríguez Garavito, César A. and Luis Carlos Arenas (2005). “Indigenous Rights,
Transnational Activism, and Legal Mobilization: The Struggle of the U’wa
People in Colombia.” In B. de Sousa Santos and C. Rodríguez-Garavito (eds.).
Law and Globalization from Below: Toward a Cosmopolitan Legality.
Santos, Boaventura (1998). La globalización del derecho: los nuevos caminos de la
regulación y la emancipación. Bogotá: ILSA y Universidad Nacional de Colom-
bia.
——— and César A. Rodríguez Garavito (2005). “The Legal, the Political, and the
Subaltern in Counter-Hegemonic Globalization.” In B. de Sousa Santos and
C. Rodríguez Garavito (eds.). Law and Globalization from Below: Toward a
Cosmopolitan Legality. Cambridge: Cambridge University Press.
Sikkink, Kathryn (2002). “Transnational Advocacy Networks and the Social
Construction of Legal Rules.” In Y. Dezalay and B. Garth (eds.). Global
Prescriptions: The Production,Exportation, and Importation of a New Legal
Orthodoxy. Ann Arbor: The University of Michigan Press.
Snyder, Francis (2002). “Governing Globalisation.” In M. Likosky (ed.). Transna-
tional Legal Processes: Globalisation and Power Disparities. London:
Butterworths.
Teubner, Gunther (ed.) (1997). Global Law Without a State. Aldershot: Darmouth.

ABREVIATURAS
AAA American Antropological Association

Asociación Estadounidense de Antropología
ACNUDH Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos
ADB Asian Development Bank
Banco Asiático para el Desarrollo
AGNU Asamblea General de Naciones Unidas
AGNU Res. Resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas
ALCA Área de Libre Comercio de las Américas
ASEAN Association of Southeast Asian Nations
Asociación de Naciones Asiáticas del Sudeste
BERD Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo
CFI Corporación Financiera Internacional
CIDA Canadian International Development Agency
Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional
CIJ Corte Internacional de Justicia
CPIJ Corte Permanente Internacional de Justicia
CPM Comisión Permanente de los Mandatos
DANIDA Danish Agency for Development Assistance
Agencia Danesa para la Asistencia al Desarrollo
DDD Declaración sobre el Derecho al Desarrollo
DUDH Declaración Universal de los Derechos Humanos
EAD Electoral Assistance Division of the United Nations
ECLAC Economic Commission for Latin America and the Caribbean
Comisión Económica para Latinoamérica y el Caribe (CEPAL)
ECOSOC Resolution of the Economic and Social Council of the United Nations
Resolución del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas
ESCAP United Nations Economic and Social Commission for Asia and the
Pacific
Comisión Económica y Social de las Naciones Unidas para Asia y el
Pacífico
FAO Food and Agriculture Organization
Organización para la Alimentación y la Agricultura
FMI Fondo Monetario Internacional

GAOR United Nations General Assembly Official Records

Minutas Oficiales de la Asamblea General de Naciones Unidas
GATT General Agreement on Trade and Tariffs
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
GSP Generalized System of Preferences
Sistema Generalizado de Preferencias
IBW Instituciones de Bretton Woods
ICNW Indian Cooperative Network for Women
IDA International Development Agency
Agencia Internacional para el Desarrollo
IFES International Foundation for Election Systems
Fundación Internacional para los Sistemas Electorales
JVP Janata Vimukti Peramuna
LTTE Liberation Tigers of Tamil Eelam
Tigres para la Liberación de Tamil Eelam
MIGA Multilateral Investment Guarantee Agency
Agencia de Garantía para la Inversión Multilateral
MNA Movimiento No Alineado
NABARD National Bank for Agriculture and Rural Development
Banco Nacional para la Agricultura y el Desarrollo Rural
NADB National Development Bank
Banco Nacional para el Desarrollo
NAFTA North American Free Trade Agreement
Tratado de Libre Comercio de América del Norte
NATSR National Alliance for Tribal Self Rule
Alianza Nacional para el Autogobierno Tribal
NBA Narmada Bacho Andolan
NED National Endowment for Democracy
Fondo Nacional para la Democracia
NFF National Fishworkers Federation
Federación Nacional de Pescadores
NOEI Nuevo Orden Económico Internacional
NOVIB Netherlands Organization for International Development Cooperation
Organización de los Países Bajos para la Cooperación Internacional
para el Desarrollo
NUWW National Union of Working Women
Sindicato Nacional de Mujeres Trabajadoras
OAU Organization of African Unity
Organización de la Unidad Africana
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
OIT Organización Internacional del Trabajo
OMC Organización Mundial del Comercio
OMS Organización Mundial de la Salud
OPEC Organization of the Petroleum Exporting Community
Organización de la Comunidad Exportadora de Petróleo
PANDH Plan de Acción Nacional para los Derechos Humanos
PIDCP Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
PIDESC Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
PMC Permanent Mandates Comission
Comisión Permanente de los Mandatos

ABREVIATURAS 19
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

SERNAM Servicio Nacional de la Mujer
SGNU Secretario General de las Naciones Unidas
SIDA Swedish International Development Agency
Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional
SIDBI Small Industries Development Bank of India
Banco de la India para el Desarrollo de la Pequeña Industria
SPRN Soberanía Permanente sobre los Recursos Naturales
SUNFED Special United Nations Fund for Economic Development
Fondo Especial de las Naciones Unidas para el Desarrollo
UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development
Conferencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el Comercio
UNFPA United Nations Population Fund
Fondo de las Naciones Unidas para la Población
UNICEF United Nations Children’s Fund
Fondo de las Naciones Unidas para la Niñez
UNTS United Nations Treaty Series
Serie de los Tratados de las Naciones Unidas
USAID Unites States Agency for International Development
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
WWF Working Women’s Forum
Foro de las Mujeres Trabajadoras

PREFACIO Y AGRADECIMIENTOS
E l papel de los actores no estatales, especialmente de las ONG y de los

movimientos sociales, se ha hecho más importante en las relaciones
internacionales y la política doméstica. Las bien conocidas protestas con-
tra la Organización Mundial del Comercio en Seattle en 1999 y contra otras
instituciones económicas globales han introducido firmemente a los movi-
mientos sociales en el debate sobre el gobierno global. Los violentos ata-
ques contra objetivos en los Estados Unidos el 11 de septiembre de 2001
han incorporado incluso la idea de redes de actores no estatales en los
análisis de paz y seguridad. De hecho, el trabajo reciente en varias discipli-
nas, incluyendo las relaciones internacionales, la política comparativa, la
sociología y la antropología, ha intentado captar estos nuevos fenómenos.
A pesar de ello, las obras académicas, en general, y las obras académicas
en el derecho internacional, en particular, han sido lentas a la hora de
responder a estos cambios. A pesar del reciente trabajo en la disciplina de
derecho y sociedad, que ha examinado la importancia de la movilización
social para la transformación jurídica, el trabajo académico en el derecho
internacional ha permanecido en gran parte aislado de ese conjunto de
escritos. El propósito principal de este libro es llenar ese vacío, ocupándose
sistemáticamente del papel de los movimientos sociales en las transforma-
ciones jurídicas internacionales.
Sin embargo, es una tarea difícil. Hay dos formas de interpretar el
cambio jurídico internacional: desde arriba, como lo hacen la mayoría de
los juristas al concentrarse exclusivamente en las fuentes formales, las
opiniones judiciales y los tratados, o desde abajo, cuando nos concentra-
mos en la experiencia vivida de la gente ordinaria con el derecho interna-
cional, en su trato con las instituciones internacionales, cuando tienen que
presentar sus peticiones en términos jurídicos internacionales o cuando
construyen redes para influir la política internacional o doméstica. Este

último género de trabajo jurídico no es usual en el derecho internacional,

en parte porque no existe una tradición de investigación sociojurídica en el
derecho internacional, como sí existe en el derecho doméstico. Por lo tan-
to, las descripciones “más densas” sobre cómo evolucionan las normas y las
instituciones, por ejemplo las que usan la etnografía, no son comunes. No
obstante, es evidente que, ahora más que nunca, existe una necesidad de
ese tipo de trabajo académico en el derecho internacional. Este libro es
una modesta contribución a ese esfuerzo acerca de cómo el crecimiento del
derecho internacional moderno (especialmente de las instituciones inter-
nacionales y de los derechos humanos, los dos logros más cosmopolitas del
siglo XX) es el producto de una interacción ambivalente y compleja entre el
derecho internacional y los movimientos sociales populares del Tercer
Mundo que se enfrentan a un enorme proceso de transformación desatado
en sus territorios, llamado “desarrollo”.
La secuencia de esta historia también se ocupa de la estructura ideoló-
gica y política que se incorpora dentro de los relatos tradicionales acerca de
cómo ocurre el cambio legal internacional. En este análisis tradicional, el
cambio legal es o bien “interno”, conducido por la estructura de las nor-
mas, la función de las instituciones y el interés de los Estados, o bien “ex-
terno”, dirigido por cambios en los valores de la comunidad, intereses o
poder. En cualquier caso, estos relatos han estado caracterizados por dos
conjuntos importantes de prejuicios: un prejuicio favorable a Occidente,
por el que rara vez se trata al Tercer Mundo como un agente en el cambio
jurídico, y un prejuicio a favor del papel de las élites en el cambio jurídico,
que ignora la importancia del papel jugado por la gente común. Este libro
se enfrenta con ambos tipos de prejuicios y sostiene que es imposible com-
prender cómo el derecho de las instituciones internacionales ha evolucio-
nado en el periodo moderno (desde la Liga de las Naciones), si no se tienen
en cuenta los movimientos sociales del Tercer Mundo. En esa medida, este
estudio es también una contribución a una tradición académica del Tercer
Mundo al interior del derecho internacional. Pero también, mediante el
examen de la relación entre Estados, movimientos sociales y normas e
instituciones internacionales, es un desafío para las obras académicas tra-
dicionales sobre el Tercer Mundo en el derecho internacional, que siguen
estando dominadas por la idea del Estado.
Este libro es una ampliación de mi tesis doctoral presentada en la
Harvard Law School en junio del año 2000. También es el producto de
varios años de compromiso con los temas aquí presentados durante mi
trabajo jurídico y en derechos humanos en las Naciones Unidas. Escribir
este libro no hubiera sido posible sin la ayuda de un gran número de perso-
nas. La primera entre ellas es David Kennedy, mi director de tesis docto-
ral, cuyo apoyo personal para “regresar” del campo del activismo y retomar

PREFACIO Y AGRADECIMIENTOS 23
la ardua tarea de escribir una tesis doctoral es reconocido con agradeci-

miento. Más que eso, su trabajo académico ha sido una inspiración única
para mi trabajo y me ha estimulado para aventurarme en una reflexión
crítica de una forma que yo mismo jamás hubiera imaginado posible.
Este trabajo también se ha beneficiado notablemente de la orientación
de mi comité doctoral, compuesto por Amartya Sen, William Fisher y Joseph
Singer, al igual que de la crítica minuciosa del lector externo, Richard Falk.
Les doy a todos las gracias por sus comentarios críticos, pero siempre cons-
tructivos, y por su apoyo.
Desearía también mostrarles mi agradecimiento a la red de académi-
cos reunidos bajo la denominación “Nuevas aproximaciones al derecho in-
ternacional”, cuyo importante trabajo me ha proporcionado el entorno ideal
para desarrollar mis argumentos. Gracias a David Kennedy y a Duncan
Kennedy por presentarme a este grupo destacado. También estoy agrade-
cido con la red de académicos internacionales que han desarrollado colecti-
vamente “los enfoques del Tercer Mundo hacia el derecho internacional”,
cuyo trabajo ha sido inspirador e importante y dentro de cuyo género se
podría incluir este libro.
También me he beneficiado enormemente de los comentarios y de la
crítica de algunos compañeros viajeros del Tercer Mundo, incluyendo a
Anthony Anghie, Bhupinder Singh Chimni, James Gathii, Amr Shalakany,
Hani Sayed y Celestine Nyamu. Sin ningún orden específico, las siguientes
personas han tenido una influencia importante en este trabajo y con ellos
he tenido el placer de discutir muchos de los temas aquí presentados:
Nathaniel Berman, Duncan Kennedy, Gerald Frug, el fallecido Abe Chayes,
Henry Steiner, Lucy White, Frank Michelman, Martha Minow, Anne-Marie
Slaughter y William Alford. Les agradezco a todos ellos su generosidad.
Martti Koskenniemi y Jan Klabbers me brindaron su crítica y sus comen-
tarios tras la lectura de todo el manuscrito y estoy especialmente agradeci-
do por ello.
En varias fases de este trabajo, las siguientes personas contribuyeron
a profundizar mi comprensión de los temas aquí presentados a través de
discusiones, lo que agradezco profundamente: Kerry Rittich, Rober Wai,
Obiora Okafor, Annelise Riles, Karen Knop, Chantol Thomas, Karen Engle,
Diane Otto, Hilary Charlesworth, Susan Marks, Philip Allot, Makau Mu-
tua, Benedict Kingsbury, Tom Farer, Tayyab Mahmud, Arturo Escobar,
Smitu Kothari, Gustavo Esteva, Ashis Nandy, Stephen Marglin, el juez
C.G. Weeramantry, Greg Fox, Frank García, Eva Thorne, Sanjeev Khagram,
Ed Morgan, Joel Ngugi, Keith Aoki, Liliana Obregón, Lan Cao, Upendra
Baxi y Vasuki Nesiah.
En el MIT, los siguientes colegas han tenido la amabilidad de discutir y
a veces ofrecer comentarios sobre ideas presentadas allí o en varias partes

de este libro: Judith Tendler, Bish Sanyal, Diane Davis, Alice Amsden, Karen
Polenske, John DeMonchaux, Larry Susskind, Dara O’Rourke, Martin Rein,
Larry Vale, Noam Chomsky, Susan Silbey, Jean Jackson, Suzanne Berger,
Michael Piore y Evelyn Fox-Keller. Les estoy agradecido a todos por su
generosidad.
También estoy agradecido con los estudiantes y con los profesores que
participaron en el taller “Nuevos movimientos sociales y derecho interna-
cional”, que guié en la Harvard Law School como Senior Fellow en 1997-
1998; con los estudiantes del seminario “Desarrollo económico e instituciones
internacionales” de la Universidad de Oklahoma, donde enseñé en el otoño
de 1998 como profesor visitante; con los estudiantes del seminario de vera-
no en la Facultad de Derecho de la Universidad de Helsinki del año 2000 y
con mis estudiantes del curso “Derecho, movimientos sociales y políticas
públicas” del MIT. El trabajo de este libro ha sido apoyado por varias becas:
la beca Samuel Morse Lane Fellowship, la Senior Fellowship y la Reginal
Lewis Fellowship, todas de la Harvard Law School, y la Soros Justice Senior
Fellowship. Gracias a todos.
Algunos capítulos de este libro han sido previamente publicados, en su
totalidad o en parte, en algunas revistas o libros, a menudo en una forma
sustancialmente distinta. Las publicaciones son:
“International Law and Social Movements: Challenges of Theorizing
Resistance.” Columbia Journal of Transnational Law 42 (2003), 397.
“From Modernization to Democratization: The Political Economy of
The ‘New’ International Law.” In Richard Falk, Lerter Ruiz and R.B.J.
Walker (eds.). Reframing International Law for the Twenty-first Century
(Routledge, 2002).
“From Resistance to Renewal: the Third World, Social Movements and
the Expansion of International Institutions.” Harvard International Law
Journal 41 (2) 529 (Symposium Issue on International Law and Development
World: a Millennial Analysis, Spring 2000).
“International Law and the Development Encounter: Violence and
Resistance at the Margins.” 93rd American Society of International Law
Proceedings (1999), 16.
Dedico este libro a mi esposa, Anu, y a mis hijos, Mekala y Muhil, cuyo
amor y afecto, a pesar de mis obvios defectos, hacen todo mi trabajo mucho
más gratificante. Finalmente, este libro y todo mi trabajo no hubieran sido
posibles sin el amor y el apoyo de mi madre Kalyani, y la fe de mi padre, S.
R. Balakrishnan, que inspiraron en mí el amor por el derecho y la academia.

INTRODUCCIÓN
E ste libro es una crónica de la compleja relación entre el derecho inter-

nacional y el Tercer Mundo durante el siglo XX. La crónica se constru-
ye sugiriendo que es imposible alcanzar una comprensión plena de esa
compleja relación, a menos que se tengan en cuenta dos fenómenos: el
primero, un énfasis en el discurso del desarrollo como la lógica gobernante
de la vida política, económica y social en el Tercer Mundo; el segundo, una
valoración adecuada del papel de los movimientos sociales en la configuración
de la relación entre la resistencia del Tercer Mundo y el derecho internacio-
nal. La sugerencia que se presenta en este libro es que las orientaciones
disciplinarias predominantes en el derecho internacional son deficientes
porque no consideran importante el discurso del desarrollo para la propia
formación del derecho y de las instituciones internacionales, ni tampoco
adoptan una perspectiva de lo subalterno que les permita una apreciación
real del papel de los movimientos sociales en la evolución del derecho in-
ternacional.
La preocupación central es, por lo tanto, ¿cómo inscribir la resistencia
dentro del derecho internacional y obligarle a reconocer las voces subalter-
nas? En concreto, el derecho internacional ha sido crucialmente configura-
do durante el siglo XX por la forma y la naturaleza de la resistencia del
Tercer Mundo al desarrollo. Ello ha ocurrido al menos en dos niveles: pri-
mero, partes sustanciales de la arquitectura del derecho internacional, como
las instituciones internacionales, han evolucionado teniendo una relación
ambivalente con esta resistencia; segundo, el discurso de los derechos hu-
manos ha sido fundamentalmente moldeado y delimitado por las formas de
resistencia del Tercer Mundo al desarrollo. Concentrarme principalmente
en estas dos áreas del derecho internacional, las instituciones internacio-
nales y los derechos humanos, obedece simplemente a la centralidad de
éstas en el derecho internacional moderno, es decir, el que surge a partir

de la Liga de las Naciones. Al mostrar que los aspectos centrales del dere-
cho internacional moderno no pueden comprenderse sin tomar en cuenta
el impacto del desarrollo y de los movimientos sociales del Tercer Mundo,
este libro desafía las narrativas tradicionales sobre cómo han ocurrido los
cambios legales internacionales y sobre cómo podría comprenderse el lu-
gar del derecho en una praxis social progresista. Sostengo que el derecho
internacional necesita repensarse fundamentalmente, si desea tomarse en
serio las muy distintas formas de resistencia del Tercer Mundo.
En un nivel fundamental, este trabajo es un intento por explorar cómo
el derecho internacional se relaciona con la “base”, cómo el cosmopolita
funcionalista y pragmático se relaciona con la “cultura”, con el Otro, cru-
zando las barreras de la civilización y la racionalidad. El derecho interna-
cional no se ha preocupado tradicionalmente de esa relación, excepto para
reprimir o suprimir su existencia. Sin embargo, parece urgente hoy en día
abandonar esas visiones reduccionistas por parciales, partidistas e ideoló-
gicas. El derecho internacional no es ya una disciplina marginal que apare-
ce ocasionalmente cuando surgen desacuerdos diplomáticos sobre la guerra
y la paz, sino que en la actualidad es un conjunto de reglas, políticas, insti-
tuciones y prácticas que afectan directa e indirectamente la vida diaria de
millones de personas en todo el mundo, en los campos de la economía, el
medio ambiente, las relaciones familiares y la actividad gubernamental.
A pesar de lo anterior, las perspectivas existentes del derecho interna-
cional no parecen preguntarse acerca de la cuestión elemental de para
quién existe el derecho internacional. En vez de eso, las corrientes domi-
nantes, tanto la apologética como la utópica, parecen funcionar dentro de
los paradigmas específicos de la racionalidad y modernidad occidentales,
que predeterminan cuáles son los actores para los que existe el derecho
internacional. Entre ellos se incluyen los actores políticos, como los funcio-
narios del Estado; los actores económicos, como las sociedades mercanti-
les; y los actores culturales, como los individuos atomizados que son los
sujetos de los derechos. Estos enfoques basados en algunos actores del
derecho internacional simplemente privilegian lo que ocurre en ciertos
ámbitos institucionales. Aunque para algunos propósitos puede ser impor-
tante esa forma de aproximación al problema, la mayoría de la gente en el
Tercer Mundo vive e interactúa en espacios no institucionales: en la fami-
lia, en la economía informal y en espacios políticos no partidistas. Esta
dinámica es de gran relevancia a comienzos del siglo XX, debido a la rápida
movilidad de las personas y capitales a través de las fronteras y a las resul-
tantes identidades y valores intercambiables y superpuestos, una dinámica
que a veces se captura parcialmente mediante la palabra “globalización”.
El derecho internacional, tanto en su versión realista estatalista como en
su versión liberal cosmopolita, es insuficiente para proporcionarnos un

INTRODUCCIÓN 27
marco viable en el que pensar estas cuestiones. Se sugiere que una pers-
pectiva que se apoye en los movimientos sociales puede ayudar a desarro-
llar esa estructura, pero sólo a costa de repensar fundamentalmente el
derecho internacional.
A un segundo nivel, este trabajo investiga cómo se analiza la resisten-
cia del Tercer Mundo dentro del derecho internacional. Las orientaciones
existentes contemplan la resistencia del Tercer Mundo puramente en tér-
minos estatales –por ejemplo, cómo se manifestó a través de la coalición
del Tercer Mundo en las Naciones Unidas en los años sesenta y setenta–.
En mi opinión, no es una forma adecuada ni precisa de analizar los patro-
nes de resistencia del Tercer Mundo al derecho internacional. Los patro-
nes de interacción del Tercer Mundo con el derecho internacional han
cambiado significativamente y no se pueden analizar por más tiempo úni-
camente dentro del paradigma estatal. Y tampoco se pueden analizar esos
patrones únicamente a través del paradigma de los derechos liberales, puesto
que el paradigma de los derechos es también un paradigma estatal y, ade-
más, ignora la vigencia de la relevancia de la acción pública en la relación
del derecho internacional con el Tercer Mundo. El intento de usar una
perspectiva desde los movimientos sociales para analizar la resistencia del
Tercer Mundo al derecho internacional que se hace en este libro es el pri-
mero conocido en ocuparse sistemáticamente de los patrones cambiantes
de la interacción del Tercer Mundo con el derecho internacional.
Tercero, este trabajo pretende controvertir el desarrollo como narrati-
va progresista del Tercer Mundo. Tradicionalmente, el trabajo académico
en derecho internacional, tanto el utópico dominante como las anteriores
orientaciones acerca del Tercer Mundo, vio el desarrollo de manera positi-
va y resplandeciente debido a su supuesto potencial para ayudar al proyec-
to de construcción nacional y a promocionar aspiraciones liberales. En
cambio, yo me acerco al discurso del desarrollo como un conjunto particu-
lar de normas, prácticas e instituciones con respecto a las cuales existe
una pérdida general de fe en el Tercer Mundo, que se revela con la mayor
claridad en la agitación de los movimientos sociales. Ello se debe en gran
parte a la constatación, entre los movimientos sociales y los intelectuales
progresistas, de que no es la falta de desarrollo lo que causa la pobreza,
origina violencia y produce la destrucción de la naturaleza y las formas de
vida; más bien, es el propio proceso de exportación del desarrollo el que las
motiva en primer lugar. Como tal, los movimientos sociales buscan cons-
truir visiones alternativas de la modernidad y el desarrollo que constitu-
yan orientaciones válidas del Tercer Mundo al derecho internacional. Las
“orientaciones” pasadas y las hoy mayoritarias en el Tercer Mundo deben
objetarse por haber hecho invisibles esas prácticas alternativas. En ese
sentido, este libro no se preocupa de los tópicos tradicionales como “el

derecho internacional del desarrollo”. En cambio, se preocupa del papel del

derecho internacional en la construcción de las ideas y prácticas dentro del
campo del desarrollo y del papel de las ideas y prácticas en el campo del
desarrollo en la construcción del derecho internacional.
Teóricamente, este libro se apoya en las ideas de la teoría poscolonial,
el posestructuralismo, el posmodernismo, la teoría crítica de la raza, la
teoría crítica del desarrollo y el trabajo crítico del Tercer Mundo vagamen-
te identificado con el acrónimo TWAIL (“Third World Approaches to
International Law”, Enfoques del Tercer Mundo al Derecho Internacional).
Metodológicamente, adopta una mezcla de crítica interna (basada en el
análisis del discurso) y de crítica externa (aportando ideas y pruebas al
exterior del derecho internacional, apoyadas por un estudio de caso y va-
rios ejemplos de movimientos sociales). El trabajo se incluiría dentro de un
género académico que está a caballo entre campos de estudio establecidos,
incluyendo los del derecho internacional y la sociología del derecho, consti-
tuyendo un nuevo tipo de trabajo sociojurídico internacional que intenta
ofrecer descripciones más densas de las transformaciones jurídicas.
Deben señalarse dos limitaciones. La primera, mi trabajo no pretende
ofrecer un mapa completo de todos los momentos críticos en la resistencia
del Tercer Mundo al derecho internacional, sino sólo de aquellos momen-
tos que se consideran cruciales. Segundo, no recoge todos los movimientos
sociales relevantes que en algún momento han tenido un impacto sobre el
derecho internacional, sino sólo aquellos significativos para la investiga-
ción, por ejemplo en el área del medio ambiente. Debe también observarse
que este no es un libro sobre el papel de las ONG y las redes no guberna-
mentales en el derecho internacional, sino que su objetivo principal es
rebatir ciertas formas concretas de explicación del cambio jurídico interna-
cional. En un análisis final, el trabajo sobre los movimientos sociales en el
Tercer Mundo y su compleja relación con la política global y el cambio
jurídico nace de la búsqueda de formas culturalmente legitimadas de resis-
tencia que, sin embargo, no caigan en la trampa del localismo cultural.
Los siguientes capítulos desarrollan y construyen estos y otros temas
relacionados. La primera parte ofrece una introducción al problema de la
teorización de la resistencia como categoría analítica en el derecho inter-
nacional y un análisis de las formas en las cuales el “desarrollo” fue acepta-
do por los internacionalistas después de la Segunda Guerra Mundial.
La segunda parte explora cuatro momentos críticos de la expansión
institucional internacional: el sistema de Mandato de la Liga de Naciones,
la creación de las agencias para el desarrollo de las Naciones Unidas y su
expansión por la coalición del Tercer Mundo en los años sesenta y setenta,
la expansión de las instituciones de Bretton Woods, y la evolución de las
instituciones surgidas tras la Guerra Fría para promover la democracia y

INTRODUCCIÓN 29
la paz. Ninguno de estos momentos puede comprenderse, a mi juicio, sin

apreciar cómo se desarrolló la ideología del desarrollo y cómo se resistió el
Tercer Mundo contra ella. En el curso de esta evolución, la naturaleza de
la resistencia del Tercer Mundo experimentó también muchos cambios,
pasando de nacionalista anticolonialista a estatalista y luego a los movi-
mientos sociales.
La tercera parte ofrece una crítica al discurso de los derechos humanos
como único discurso probado de resistencia y un análisis de los desafíos
teóricos fundamentales que los movimientos sociales plantean al derecho
internacional. Ilustro los argumentos presentados en esta parte con un
estudio de caso del Working Women’s Forum (Foro de las Mujeres Trabaja-
doras), el movimiento de mujeres más grande de la India.
La cuarta parte es mi conclusión, donde se concentran algunas de mis
reflexiones sobre los desafíos que enfrentan los internacionalistas, si de-
sean construir un derecho internacional que se tome seriamente la resis-
tencia de los movimientos sociales. Una conclusión fundamental es que
aunque los aspectos más importantes del derecho internacional cosmopoli-
ta del siglo XX han estado ineluctablemente conformados por la resistencia
del Tercer Mundo, incluyendo la de los movimientos sociales, el derecho
internacional ha reprimido y excluido esa resistencia del relato que nos
cuenta cómo se formó. El llamado a inscribir esa resistencia dentro del
derecho internacional, tarea que hemos emprendido aquí, debería condu-
cir idealmente a repensar fundamentalmente cómo se puede conseguir un
cambio global en nuestros días y qué papel debería jugar el derecho inter-
nacional en ese proceso.

PRIMERA PARTE
EL DERECHO INTERNACIONAL, EL DESARROLLO


CAPÍTULO 1
Incorporando la resistencia del Tercer Mundo

al derecho internacional
Siempre y cuando el poder imperial esté preparado para establecer

el ritmo de su autogobierno y no se vea forzado por presiones desde
abajo, las herencias del pasado pueden rápidamente ser transforma-
das y pasar de ser inconvenientes serios en los asuntos mundiales a
convertirse en una ventaja política y diplomática inestimable1.
Esa es la tragedia parcial de la resistencia, que hasta un cierto pun-
to debe trabajar para recuperar formas ya establecidas o cuando
menos influenciadas o impregnadas por la cultura del Imperio. (Said
1993, 210)
V arios de los temas que recorren las páginas de este libro pretenden
repensar la resistencia del Tercer Mundo frente al derecho internacio-
nal. De manera preliminar delinearé algunos de ellos. En primer lugar, un
tema inspirado directamente por el trabajo de Edward Said (1978): cuando
el derecho internacional, como categoría cultural, encuentra resistencia,
sólo puede comprenderla y manejarla adoptando ciertas esencias inmuta-
bles sobre la occidentalidad o el Tercer Mundo, y mediante el uso de ciertas
ideas de legitimidad y redención. El resultado se puede ver en las formas
en que el derecho internacional elige ciertas clases de resistencia como
legítimas y otras no, y en el poder que hace que esa elección sea posible,
como se puede observar, por ejemplo, en la invisibilidad de los movimien-
tos medioambientales del Tercer Mundo en el trabajo académico jurídico
progresista sobre el Tercer Mundo, o en la atribución por el Banco Mundial
del éxito de las empresas públicas (de ciudades y pueblos) en China a los
vínculos de parentesco, y no a la racionalidad económica.
En segundo lugar, de la misma manera en que el colonialismo como
sistema sancionaba como legítimas sólo ciertas formas de resistencia
1 Kenneth Younger, antiguo Secretario de Estado de la Foreign Office (equivalente a un Ministerio

de Relaciones Exteriores, N. del T.) del Reino Unido, citado en Jones (1959, 53).

anticolonial (como el nacionalismo moderado), únicamente se le ha conce-

dido legitimidad a ciertas formas de resistencia en el Tercer Mundo. El
principal filtro mediante el cual se reconoce como legítima la resistencia
del Tercer Mundo es el discurso de los derechos humanos. Se podría decir
incluso que los derechos humanos se llegan ver como el único discurso de
resistencia autorizado. Sin embargo, no sostengo aquí que la resistencia a
través de los derechos no sea legítima o que otras formas de resistencia
sean más “auténticas” y, por lo tanto, más legítimas, sino que señalo sim-
plemente el carácter ideológico-imperial de este ejercicio del poder por el
discurso de los derechos y exploro si existen formas alternativas de resis-
tencia que a través de la praxis de los movimientos sociales puedan recodi-
ficar la resistencia dentro del derecho internacional.
En tercer lugar, estoy interesado en la relación existente entre resis-

tencia e instituciones, algo muy importante para el derecho puesto que
éste es precisamente el lenguaje de las instituciones. Exploro este tema en
dos niveles. En el primero, examino si esa idea es finalmente más útil para
estudiar con mayor detalle la naturaleza sistémica de la resistencia. Mu-
chos de los movimientos sociales, si no la mayoría, dan forma al entorno
donde se desarrollan las instituciones y sus políticas y toman forma simul-
táneamente de él y eso es cierto incluso para el caso en que los movimien-
tos “fracasan”, debido tanto a las consecuencias no buscadas como a las
buscadas, pero no percibidas. Son ejemplos el cómo los movimientos de
derechos humanos, medioambientalistas y otros similares han determina-
do la evolución de los programas y la planeación del Banco Mundial, o
cómo los movimientos feministas y sindicalistas se han alimentado mutua-
mente en la India. Otra manera de enunciar esa misma idea es que la
resistencia continúa incluso después de que se haya producido la
institucionalización exitosa de sus fines (el nacionalismo no representa el
fruto final de la lucha anticolonial, por ejemplo). Sin embargo, el derecho
no presta atención a esa dinámica, y prefiere contemplar las instituciones
como incorporaciones funcionales de la racionalidad legal, y la resistencia
como una aberración que exige represión. Me parece que el derecho y las
instituciones dependen en gran medida de la resistencia.
En un segundo nivel, observo la realidad algo trágica de que la resis-

tencia debe trabajar en cierta medida dentro de los parámetros estableci-
dos por aquello a lo que opone resistencia, lo que hace surgir el peligro
constante de que la resistencia se convierta en una empresa cooptativa o
cooptada. El trabajo académico progresista sobre el Tercer Mundo es cons-
ciente de ese peligro e intenta controlarlo de dos formas: primero, los aca-
démicos rechazan los parámetros establecidos por aquello a lo que se opone
resistencia, favoreciendo una forma de resistencia culturalmente
auténtica.En lo referente a los derechos humanos, algunos proponentes

INCORPORANDO LA RESISTENCIA DEL TERCER MUNDO AL DERECHO INTERNACIONAL 35
del relativismo cultural fuerte, al igual que muchos de los teóricos de los
movimientos sociales, acogen esa perspectiva al intentar oponer visiones
alternativas de la modernidad frente a aquellas del discurso hegemónico al
que se opone la resistencia. Un segundo enfoque sería tratar la resistencia
y su antítesis como mutuamente constitutivas, superpuestas y en relación
dialéctica, mostrando así que el objeto de la resistencia no es tan imperial
ni tan internamente sólido como parece. Eso es lo que hacen los seguido-
res de Said. Exploro ambas tendencias de resistencia en el Tercer Mundo
dentro del derecho internacional.
El cuarto tema es que la idea de resistencia no es siempre y simple-
mente una reacción contra la hegemonía, sino que en realidad es una mul-
titud compleja de visiones alternativas sobre las relaciones sociales y, por
lo tanto, de la historia de la humanidad. Este tema se basa en dos proposi-
ciones sobre la naturaleza de la resistencia: la primera, el rechazo al muro
absoluto de separación entre la resistencia y las formas de hegemonía.
Otra forma de plantear ese enunciado es que no existe tal cosa como una
dicotomía absoluta entre moderno frente a tradición, primitivo frente a
avanzado, o desarrollado frente a subdesarrollado. La segunda proposición
es que ver las formas de resistencia como diversas actitudes válidas de
concebir el mundo rechaza el dogma de que la resistencia, para ser legíti-
ma, debe trabajar o bien dentro de las teorías existentes sobre la liberación
humana o bien formular un paradigma “universal” completamente nuevo
que sea aplicable en todo tiempo y lugar. Y a pesar de ello, así es como se
produce precisamente el trabajo académico. Un ejemplo sería el intento
forzado de Abdullahi An-Na’im (1990, 17) de hacer encajar el Islam dentro
del marco de los derechos humanos.
LA RESISTENCIA COMO CATEGORÍA ANALÍTICA

DENTRO DEL DERECHO INTERNACIONAL
El derecho internacional tradicional no se preocupaba de la resistencia de
la acción de masas, salvo que estuviera dirigida a la creación de Estados y
tomase la forma de movimientos que afirmaran el derecho a la autodeter-
minación. Incluso en esos casos, el derecho internacional abandonaba nor-
malmente el campo de batalla y “regresaba” sólo para celebrar al vencedor
como representante legítimo de la soberanía estatal2. Esa posición doctri-
nal permitió a los imperios coloniales europeos y americanos derrotar con
el derecho internacional las pretensiones legales de los movimientos na-
2 Véase el Caso Aalands Islands, Official Journal of the League of Nations, Supp. N. 3 (1920), 6
(que establece que cuando un Estado sufre su transformación o su disolución, su estatus legal
es incierto). Para una crítica efectiva y fuerte de este caso y de la doctrina de la autodetermina-
ción, véase Berman (1998). Véase también Rajagopal (1992, 66-74).

cionalistas anticoloniales del Tercer Mundo a favor de la independencia.

No importa cuán grande fuera la “resistencia” de los nativos, como por
ejemplo en la rebelión de los Mau Mau en la Kenia británica: en el derecho
internacional no existía un vocabulario para comprenderla y acomodarla.
Ello permitió a las autoridades coloniales tratar la resistencia anticolonial
como actos criminales y manejarla a través de medidas legales policivas,
especialmente a través de la doctrina de los estados de emergencia. Se
puede decir incluso que el derecho internacional tradicional se destacaba
por la facilidad con la que legitimaba la violencia contra los pueblos no
occidentales. Como el profesor Anthony Anghie ha destacado acerca del
positivismo decimonónico:
Es difícil pasar por alto la violencia del lenguaje positivista en rela-
ción con los pueblos no europeos. Los positivistas desarrollaron un
vocabulario elaborado para denigrar a esos pueblos, presentándolos
como objetos adecuados para la conquista y legitimando la violencia
más extrema contra ellos, todo en nombre del fomento de la misión
civilizadora, el alivio de la carga del hombre blanco. (Anghie 1999, 7)
La esperanza de que la independencia política formal de los territorios
colonizados llevara rápidamente a la creación de un nuevo derecho inter-
nacional se borró cuando los esfuerzos de los nuevos países independientes
por crear un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) en los años
setenta se estancaron definitivamente3. Durante las dos últimas décadas
se ha hecho cada vez más difícil depositar esperanzas en la capacidad de los
Estados del Tercer Mundo para actuar como garantes reales de las aspira-
ciones democráticas de las masas, en la medida en que la soberanía de los
Estados se ha fragmentado y repartido hacia arriba (hacia las instituciones
internacionales, como la Organización Mundial del Comercio [OMC] y las
instituciones de Bretton Woods) y hacia abajo (hacia los actores del merca-
do y las ONG).
La idea de desarrollo, con su racionalidad de prosperar hacia la riqueza
de Occidente, ha proporcionado la motivación para la construcción nacio-
nal en el periodo de posguerra y se ha llegado a ver como una empresa
ideológica con profundas y peligrosas implicaciones para aquellos más vul-
nerables y con menos representación dentro de la sociedad. Además, el
Estado en el Tercer Mundo ha llegado a colonizar todos los espacios vitales
dentro de la sociedad civil y ha defendido eficazmente los intereses de la
élite global que controla la economía mundial. El déficit democrático expe-
rimentado en los procesos globales de gobierno se ha exacerbado debido al
déficit democrático de los Estados del Tercer Mundo, que actúan como agen-
3 Se produjo bajo la forma de un cierto número de resoluciones y declaraciones de la Asamblea

General de la ONU, cuyo carácter jurídico fue contestado por los internacionalistas occidenta-
les. Véase Naciones Unidas (1974a y b). Sobre el NOEI, véase Bedjaoui (1979).

tes de la clase globalizadora. La sensibilidad reformista del derecho inter-

nacional durante el periodo de posguerra, que giraba en torno a un com-
promiso con los derechos humanos individuales y con un concepto ampliado
de desarrollo internacional, que incluía el derecho del bienestar público,
también fracasó a la hora de corregir la podredumbre del sistema.
Como lo sostengo en los últimos capítulos, la idea de derechos humanos
ha demostrado ser ciega a la enorme variedad de las luchas por los derechos
humanos que se encarnan bajo la forma de la resistencia de los movimientos
sociales en el Tercer Mundo, al mismo tiempo que se ha demostrado que la
idea de desarrollo está asociada con la represión de la resistencia de masas
(especialmente del agricultor anticomunista) y con una modernidad
destructiva. El “acuerdo” de posguerra sobre la cuestión colonial, mediante
la concesión de la soberanía política, no acabó con los movimientos de masas
en el Tercer Mundo. En lugar de ello, esa resistencia tomó una multitud de
formas distintas a través de la acción de los movimientos sociales que no ha
sido suficientemente entendida por los juristas del derecho internacional,
parcialmente a causa de sus propias limitaciones disciplinarias, que se discu-
ten en este libro. Debería ser obvio a estas alturas que los movimientos
sociales del Tercer Mundo representan la vanguardia de la resistencia contra el
desarrollo destructivo y antidemocrático. Es importante que los juristas
internacionalistas (a quienes me referiré en adelante como “internacionalis-
tas”) intenten desarrollar una teoría de la resistencia que les permita reac-
cionar frente a esa realidad, al menos parcialmente.
Una teoría de la resistencia dentro del derecho internacional debe prestar
especial atención a la reformulación de cuatro cuestiones: ¿contra qué? (la
naturaleza del ejercicio del poder en la sociedad internacional actual, in-
cluyendo el Estado moderno); ¿hacia qué fin? (la naturaleza de la liberación
humana que se pretende, incluyendo la relación entre la resistencia y la
psicología de la privación); ¿con qué estrategias? (la relación entre resis-
tencia reformista y radical); y ¿cuál debería ser el papel del Estado
poscolonial en la resistencia? (el Estado como un territorio plural, frag-
mentado y debatido). Aun cuando el proyecto no ha comenzado realmente,
se pueden identificar algunas de las inspiraciones posibles que permitirían
construir una teoría de la resistencia como la descrita.
Michel Foucault
Una primera fuente de inspiración es la noción de gubernamentalidad4
(governmentality) o racionalidad gubernamental expuesta por Michel
Foucault en una serie de conferencias a finales de los años setenta (Gordon,
4 Se ha traducido aquí la palabra governmentality como “gubernamentalidad”, término que ha

sido adoptado en las traducciones y la bibliografía en español sobre Foucault. El autor explica el
significado preciso de este término en las siguientes líneas (Nota del Editor).

Burchell y Miller 1991). Esta noción nos ayuda a comprender mejor la na-
turaleza de los ejercicios concretos de poder en los que debe concentrarse
una teoría de la resistencia. Tal y como la define este autor, la guberna-
mentalidad significa:
1. El conjunto formado por instituciones, procedimientos, análisis y re-
flexiones, cálculos y tácticas, que permiten el ejercicio de esa forma de
poder tan específica y al mismo tiempo tan compleja que tiene como
objeto la población, su principal forma de conocimiento en la economía
política y su principal medio en los aparatos de seguridad.
2. La tendencia que, por un largo período y en todo Occidente, ha llevado
al predominio de esta forma de poder –que podemos llamar poder de
gobierno– sobre cualquier otra –incluyendo la soberanía, la disciplina,
etc.–. Esta tendencia ha resultado, por un lado, en la formación de una
serie completa de aparatos gubernamentales específicos y, por otro, en
el desarrollo de un conjunto de savoirs*.
3. El proceso, o más bien el resultado del proceso, a través del cual el
Estado de justicia de la Edad Media se transforma en el Estado admi-
nistrativo durante los siglos XV y XVI, siendo gradualmente “guberna-
mentalizado” (Foucault 1991, 102-3).
La naturaleza del ejercicio del poder en el Tercer Mundo deja claro que
es un error considerar el poder que proviene del Estado como la principal
forma de poder. De hecho, el poder más efectivo se ha concentrado en
aparatos de gobierno que están tanto por encima como por debajo del Esta-
do, y también en actores privados, tanto domésticos como transnacionales.
Siendo así, necesitamos una teoría del poder para el Tercer Mundo que sea
más amplia que la que deriva de las instituciones estatales. La forma de
ejercicio del poder en el Tercer Mundo tiene también un aspecto burocráti-
co propio, que consiste en técnicas diseñadas para observar, controlar, re-
formar y vigilar el comportamiento de los individuos, especialmente el de
los pobres, dentro del Estado5. Esta concentración sobre la población es
especialmente intensa en relación con el pobre, que constituye un dominio
principal para el ejercicio de la racionalidad gubernamental. No hay nada
nuevo en ello, naturalmente. Como lo expresa un autor francés de media-
dos del siglo XIX, “la asistencia social a los pobres es un medio de gobierno,
una poderosa forma de contener al sector más difícil de la población y me-
jorar todos los otros sectores” (Marbeau, citado en Procacci 1991, 151).
* En francés en el original; literalmente, “saberes” (N. del T.).

5 La práctica de las instituciones de Bretton Woods en los últimos años es un buen ejemplo de la
renacida popularidad del alivio de la pobreza. Hasta el FMI ha acogido esa idea como una letanía
de gobierno, creando el Servicio de Crecimiento y Reducción de la Pobreza (Poverty Reduction
and Growth Facility, o PRGF, por sus siglas en inglés) en 1999. Véase http://www.imf.org/
external/np/exr/fact/prgf.htm.

Además, la definición de Foucault es útil para desarrollar una teoría de

la resistencia que se aparte del fetichismo del Estado. La teoría tradicional
del Estado en el Tercer Mundo, influida por el marxismo, sostiene que las
actividades modernas del gobierno deben deducirse de las propiedades y
preferencias del Estado (Gordon, Burchell y Miller 1991, 4). Foucault niega
esa presunción y sugiere que la naturaleza de las instituciones estatales es
una función de los cambios en las prácticas de gobierno. Ello tiene el salu-
dable efecto de desplazar el eje de la teoría política hacia las prácticas,
disminuyendo la atención excesiva a las instituciones.
Por último, la definición de Foucault permite concentrarse en la
micropolítica de las relaciones de poder y en su reversibilidad estratégica.
La micropolítica del poder admite que una teoría de la resistencia tenga en
cuenta cómo los individuos y los grupos experimentan las relaciones de
poder, permitiendo así al derecho internacional acoger sin incomodidades
teóricas el eslogan feminista de “lo personal es político”6. La reversibilidad
estratégica de las relaciones de poder muestra esencialmente la posibili-
dad de enfrentarse a estructuras de poder aparentemente arraigadas, al
mostrarnos cómo las prácticas gubernamentales en sí mismas pueden con-
vertirse en focos de resistencia en lo que Foucault llama la “historia de las
contraconductas disidentes” (Gordon, Burchell y Miller 1991, 4). Esta aten-
ción a la micropolítica y a la reversibilidad estratégica ofrece una base más
rica para articular una teoría de la resistencia que se concentre en los
movimientos sociales.
Frantz Fanon
Una segunda cuestión sobre la articulación de una teoría de la resistencia
sería plantearse hacia qué fin debe apuntar esa resistencia. En dos de sus
conocidos ensayos, “Concerning Violence” (Acerca de la violencia) y “Pitfalls
of National Consciousness” (Las trampas de la conciencia nacional), Fanon
desarrolla los aspectos psicológicos tanto del colonialismo como de la resis-
tencia anticolonial (Fanon 1963, 35-106, 148-205).
Hay tres temas que surgen de su trabajo y que son relevantes para la
articulación de una teoría de la resistencia que se ocupe de la acción de los
movimientos sociales en el Tercer Mundo. El primer tema es que la libera-
ción del hombre no puede confinarse dentro del paradigma nacionalista.
Como Amílcar Cabral expone, “La liberación nacional es un acto de cultu-
ra” (Cabral 1970, 6). Esta lección básica se encuentra ampliamente ilustra-
da en la aparición de miles de movimientos sociales de agricultores,
granjeros, pobres urbanos, pueblos indígenas, mujeres y trabajadores, que
6 Para un ejemplo del disgusto de las aproximaciones feministas con el derecho internacional,
véase Teson (1993).

han sido traicionados durante el proyecto de construcción nacional en el

período poscolonial. La idea de que el nacionalismo es una respuesta total
al colonialismo se ha demostrado inadecuada. Como dice Fanon (1963, 148),
“la historia nos enseña que la batalla contra el colonialismo no es paralela
a la dirección del nacionalismo”. En lugar de ello, aboga por un conjunto de
medidas que pueden adoptarse para evitar los peligros de la conciencia
nacionalista, entre los que se incluiría esa institución poscolonial peculiar,
el partido político, que se basa en la asunción occidental de que las masas
son incapaces de gobernarse por ellas mismas (Fanon 1963, 188).
Estas ideas tienen una importancia profunda a la hora de estructurar
los fines de la resistencia de masas en los Estados-nación ya independien-
tes según se van apartando de los fines que tradicionalmente se postulan
para los movimientos de masas en el derecho internacional, como la sece-
sión. La práctica de varios movimientos sociales, como los zapatistas en
México y la National Alliance for Tribal Self Rule (Alianza Nacional para el
Autogobierno Tribal, o NATSR, por su sigla en inglés) en la India, se ha
cuidado de presentar sus reivindicaciones dentro de marcos nacionalistas.
Aun así, estos movimientos ven a menudo sus estrategias como formas de
contribuir a una visión de la liberación humana que es tan profunda como
la del nacionalismo anticolonial. Como destacaba Pradip Prabhu, uno de
los promotores de la NATSR, con motivo de la aprobación de una ley en
1996 que extendía el autogobierno de las comunidades locales a las zonas
tribales, “es el primer clavo importante en el ataúd del colonialismo”7.
Un segundo tema que surge del trabajo de Fanon se refiere a la resis-
tencia y al poder económico. Una de las formas tradicionales de compren-
der la acción de masas sostiene que, para ser viable, ésta debe basarse en
la fuerza económica. Esta teoría económica de la violencia se deriva de la
teoría marxista, que mantiene que la superestructura económica determi-
na todos los resultados sociales. Como afirma Engels, “para decirlo en pocas
palabras, el triunfo de la violencia depende de la producción de armamen-
to, y ello a su vez depende de la producción general y, por lo tanto,… de la
fuerza económica, de la economía del Estado y, en última instancia, de los
medios materiales que esa violencia controla” (citado en Fanon 1963, 64).
Esta lógica es la que dirige la acumulación del poder económico por los
Estados-nación y la que constituye el núcleo de la racionalidad hacia la
riqueza en el paradigma desarrollista. Es también esa lógica la que se en-
cuentra detrás de la respuesta tradicional de los internacionalistas del Ter-
cer Mundo al colonialismo, al calificarlo como una explotación económica
peculiar (diferenciada de la dominación religiosa o racial) que podría, así lo
creen, transformarse mediante doctrinas como la de la soberanía perma-
7 Comunicación personal, otoño 1997.

nente sobre los recursos naturales8. Pero, como sostengo más adelante, la
acción de las masas en el Tercer Mundo es a menudo una combinación de
las luchas por los recursos materiales y los significados simbólicos. Es eco-
nómica y cultural a un tiempo.
Fanon reconoce la importancia de este aspecto. Por un lado, afirma
abiertamente que en las colonias, “la subestructura económica es también
la superestructura. La causa es la consecuencia: eres rico porque eres blanco,
eres blanco porque eres rico” (Fanon 1963, 64). En el contexto poscolonial,
las relaciones entrecruzadas entre la dominación religiosa, étnica, racial o
de casta, y la dominación económica son un hecho de la vida. Son también
un hecho de la vida en las relaciones internacionales. Por otro lado, Fanon
también observa que ni siquiera la dominación económica y militar ha ase-
gurado históricamente a los países coloniales las victorias sobre los pue-
blos colonizados, en parte como consecuencia de la guerra de guerrillas
(Fanon 1963, 64-5). La teoría de Fanon nos ayuda a evitar subvalorar la
resistencia de masas en un contexto no hegemónico, que incluye la mayo-
ría de las acciones de los movimientos sociales. Esa percepción es especial-
mente pertinente para las relaciones internacionales en la era posonce de
septiembre de amenazas asimétricas por parte de movimientos bien orga-
nizados como Al Qaeda.
Un tercer tema relevante para una teoría de la resistencia es la com-
prensión que tiene Fanon de que las nuevas formas del capitalismo en el
Tercer Mundo han transformado el espacio político para la resistencia y el
gobierno. Aunque escribía mucho antes de la llegada de la nueva economía
global, Fanon observa que según se va transformando la colonia de una
esfera de explotación en un mercado de bienes, la dominación ofuscada de
los nativos que se basaba en su esclavitud se sustituye por un deseo de
proteger el mercado, que incluye los “intereses legítimos” de la élite de
negocios colonial. Ello crea, en su opinión, una especie de “complicidad
indiferente” entre el capitalismo y la resistencia anticolonial (Fanon 1963,
64-5). Además, la creación de una fuerza de trabajo en la colonia lleva a la
política del reformismo, cuando las huelgas y boicots sustituyen a la rebe-
lión anticolonial. Este análisis tiene mucho que ofrecer para entender cómo
funciona el capitalismo global contemporáneo y cómo se estructura la re-
sistencia contra él. Por un lado, el capitalismo global trabaja para crear y
proteger los mercados y, cada vez más, los “derechos” de los consumidores.
Su presencia en las sociedades del Tercer Mundo produce trabajadores y
otros sujetos que directamente se benefician de ese capitalismo y cuyas
intenciones políticas están dirigidas al reformismo (Fanon 1963, 65). Este
8 A.G. Res. 1803, U.N. GAOR, Ses. 17a, Sup. N.17 en 15, U.N.Doc. A/5217 (1962). Véase también
Hossain y Chowdhury (1984).

análisis muestra cómo la expansión del mercado libre es a menudo identi-

ficada con la expansión de la libertad en general. Si se quiere concebir
adecuadamente una teoría de la resistencia bajo condiciones de
globalización, se debe tener una comprensión lúcida de cómo la globalización
estructura oportunidades para la resistencia. El trabajo de Fanon ofrece
algunas claves sobre qué es lo que se puede hacer.
Antonio Gramsci
Una tercera inspiración para la teoría de la resistencia dentro del derecho
internacional, que nos aclara las distintas estrategias para la resistencia,
es el trabajo bien conocido de Antonio Gramsci, los Cuadernos de la prisión
(Gramsci 1971). Aunque Gramsci es eurocéntrico9, al igual que sus contem-
poráneos, postula tres ideas que tienen un valor enorme para articular
una teoría de la resistencia que se centre en la práctica de los movimientos
sociales. La primera es su noción de “hegemonía”, que define como:
1. El consentimiento espontáneo otorgado por las grandes masas de la
población a la dirección general impuesta en la vida social por el grupo
fundamental dominante. Este consentimiento se produce “histórica-
mente” gracias al prestigio (y la consecuente confianza) del que goza el
grupo dominante debido a la posición y función que ocupa en el mundo
de la producción.
2. El aparato de poder coercitivo estatal que impone “legalmente” la disci-
plina sobre aquellos grupos que no “consienten” activa o pasivamente.
Este aparato, sin embargo, se constituye para el conjunto de toda la
sociedad en previsión de los momentos de crisis de gobierno y dirección,
cuando el consentimiento espontáneo haya fallado (Gramsci 1971, 12).
La hegemonía para Gramsci es, por consiguiente, un proceso activo en
el que están involucradas la producción, la reproducción y la movilización
del consentimiento popular, que está al alcance de cualquier “grupo domi-
nante” que se apodere de ese proceso y lo use. Este significado es distinto a
la comprensión más común de “hegemonía” como dominación a través de
la fuerza y se corresponde con la realidad del proceso global de gobierno,
que se apoya no sólo en la fuerza militar bruta sino también en la confluen-
cia entre fuerza e ideas morales. Así, hoy en día encontramos que se busca
justificar los intereses del gran poder mediante el lenguaje de “la interven-
ción humanitaria” y que la represión de la resistencia de las masas se jus-
tifica mediante el “alivio de la pobreza”. Como tal, el “consentimiento” dado
por la sociedad internacional de Estados a la dirección general impuesta en
9 Véase Gramsci (1971, 416), donde afirma la “hegemonía de la cultura occidental sobre la cultura
del resto del mundo” y certifica que la europea es la única “cultura universal tanto histórica
como particularmente”.

los asuntos mundiales es una función de la dominación de la fuerza y las

ideas de Occidente. Hasta tiempos recientes, esa hegemonía era inaltera-
ble. Sin embargo, después de la descolonización y el surgimiento del poder
económico de Asia, al igual que de la aparición de múltiples voces de des-
acuerdo dentro de las sociedades occidentales, existen las oportunidades
políticas desde hace varias décadas para que se den estrategias legislativas
y políticas creativas para el Tercer Mundo.
Los movimientos sociales, incluyendo aquellos dirigidos a exigir la res-
ponsabilidad social de las grandes empresas por los abusos de derechos
humanos y medioambientales, y los movimientos con un único fin, como
los que pretenden la prohibición de las minas antipersonales, han intenta-
do producir el consentimiento de la población para que acepte caminos
alternativos para el desarrollo sostenible, la paz y la democracia. Mientras
que estos movimientos siguen sin contar con el aparato coercitivo del Esta-
do para imponer la disciplina sobre aquellos que no consienten, se podría
defender que esta parte de la definición de Gramsci no se aplica a los asun-
tos internacionales y que nunca se ha aplicado, puesto que siempre se ha
carecido de un mecanismo de cumplimiento en esa esfera. Se puede defen-
der plausiblemente que en el derecho y las relaciones internacionales las
condiciones bajo las cuales puede construirse el “consentimiento espontá-
neo” son tan importantes, si no más que la existencia de mecanismos de
cumplimiento forzado. Esta idea se podría ver reflejada en la receptividad
disciplinaria por la que los Estados obedecen la mayoría de las normas del
derecho internacional casi todo el tiempo, a pesar de no existir mecanis-
mos de cumplimiento10, y en el reconocimiento del papel cada vez más
importante que las redes transnacionales de promoción de intereses colec-
tivos juegan en la política internacional (Keck y Sikkink 1998).
Un segundo tema que explica Gramsci se refiere a la definición de “re-
volución pasiva” y a la distinción entre “guerra de posiciones” y “guerra de
movimientos-maniobra”. Este tema es crucial para comprender de manera
amplia la relación entre la sociedad civil y el Estado, y para teorizar sobre
los esfuerzos tácticos de los movimientos sociales para influenciar el dere-
cho y la política globales. Define la revolución pasiva de dos formas: como
una revolución sin participación de masas y como una transformación so-
cial “molecular” que tiene lugar bajo la superficie de la sociedad cuando la
clase progresista no puede avanzar abiertamente (Gramsci 1971, 46). Este
último significado, para el cual cita como ejemplo los movimientos no vio-
lentos de Gandhi contra el Gobierno británico (Gramsci 1971, 107), ayuda a
10 Véase Henkin (1979). Se reconoce que la razón que se da para ello no se apoya en el marco del
trabajo de Gramsci, sino en una cierta comprensión del proceso legal. A pesar de ello, esta
perspectiva le da valor al mantenimiento de la “hegemonía” occidental mediante la aplicación
del proceso legal que produce el consentimiento. Véase Koh (1997).

introducir dentro de la teoría política las formas cotidianas de resistencia a

la hegemonía política y económica. Aunque Gramsci critica la revolución
pasiva como programa político, usa el término con suficiente ambigüedad
como para indicar que cuando un ataque frontal puede ser imposible, pu-
diera estar ocurriendo una revolución pasiva: que a pesar de la estabilidad
superficial de ciertos regímenes o, incluso, del orden global, la clase y otras
formas de lucha continúan, aunque sólo sea a un nivel interpersonal
(Gramsci 1971, 47)11. Esta perspectiva es importante para ampliar el análi-
sis de la política y del derecho internacional, haciendo que incluyan des-
cripciones densas de la micropolítica del cambio. Si no se involucran con la
producción académica sobre movimientos sociales y con las herramientas
de análisis antropológico que proporciona, el derecho y las relaciones in-
ternacionales no pueden esperar conseguir esos resultados.
Es importante prestar atención a la distinción entre “guerra de posicio-
nes” y “guerra de movimientos-maniobra” en el pensamiento gramsciano.
Gramsci (1971, 206) usa “guerra de posiciones” para indicar una forma calla-
da de lucha política relativa entre clases fundamentales. En particular, des-
taca que esa lucha primero convence a la sociedad civil antes de asaltar el
Estado. En sus palabras, “un grupo social puede, y efectivamente debe, estar
ejercitando el ‘liderazgo’ antes de conseguir el poder gubernamental (de he-
cho, es una de las condiciones principales para la consecución de tal poder)”.
Una “guerra de movimientos-maniobras”, por otro lado, es un ataque frontal
para ocupar las instituciones de la hegemonía. Los boicots son una forma de
guerra de posiciones, las huelgas de movimientos (Gramsci 1971, 57).
La misma lucha puede ser a un tiempo guerra de posiciones y guerra
de movimientos (Gramsci 1971, 57). Observa así que la resistencia pasiva
de Gandhi en la India era una guerra de posiciones, que en ocasiones se
convertía en una guerra de movimientos y en otras en un combate subte-
rráneo. La acción de los movimientos sociales, que es principalmente una
revolución pasiva, puede en ocasiones ser una guerra de posiciones (como
cuando los movimientos trasnacionales presionan para que se haga un boi-
cot a ciertas marcas o insisten en la ecoetiqueta) o una guerra de movi-
mientos (como cuando inversores éticos venden sus acciones de una
compañía que los actores de los movimientos sociales consideran poco re-
ceptiva a las preocupaciones medioambientales o de derechos humanos).
Una teoría política del derecho internacional que ignore el papel de una
revolución pasiva o de la guerra de posiciones está en peligro de convertir-
se en algo irrelevante o, peor, ser ciega al papel de los grupos no estatales
que no se consideran ONG.
11 Partha Chatterjee sugiere que la revolución pasiva es en la práctica el marco general de la

transformación capitalista en las sociedades donde la hegemonía burguesa no se ha conseguido
de la manera clásica. Véase Chatterjee (1993, 212).

Un tercer tema importante para una teoría de la resistencia es la rela-

ción entre las masas y los intelectuales. Varios de los movimientos sociales
que surgieron durante los años noventa mostraron la existencia de una
relación simbiótica entre la acción de masas y los intelectuales de los mo-
vimientos, que actúan como mediadores entre esos movimientos y la clase
cosmopolita global. Algunos intelectuales han asumido posiciones de
liderazgo al interior de los movimientos sociales. Ejemplos de ello inclui-
rían a Gustavo Esteva (zapatistas), Vandana Shiva (feminismo ecológico) y
Arundhati Roy (movimiento contra la represa de Narmada en India).
Sin embargo, hay muy pocos internacionalistas que estén asociados
con los movimientos sociales. Este hecho destacable hace que incluso los
internacionalistas más progresistas parezcan pretenciosos y elitistas, sin
conexión real con las luchas de masas más importantes de nuestro tiempo.
Ese es el caso especialmente en el Tercer Mundo, donde los internacionalistas
tienen una responsabilidad ética hacia las masas, pero permanecen aferra-
dos a análisis altamente formalistas y estatales del orden internacional.
Eso les lleva a tomar posiciones sobre las cuestiones jurídicas internacio-
nales que reflejan al mismo tiempo posiciones de Estado que ignoran com-
pletamente la realidad social. Un ejemplo sería la presta aceptación de los
internacionalistas del Tercer Mundo en los años setenta de la posición de
los países desarrollados, que sostenía que las preocupaciones medioam-
bientales eran propias de los ricos y que la pobreza era el mayor contami-
nante, ignorando así completamente los movimientos populares existentes
alrededor del medio ambiente en sus propias sociedades12.
El análisis de Gramsci nos ayuda a formular una teoría acerca de la
relación adecuada entre los juristas especializados en derecho internacio-
nal (como intelectuales) y los movimientos sociales. Gramsci nos explica
cómo la supremacía del grupo social se manifiesta de dos formas, como
“dominación” y como “liderazgo moral e intelectual” (Gramsci 1971, 57).
Siendo así, es imperativo que toda lucha incluya la captura del liderazgo
moral e intelectual y ello abre un papel para los intelectuales. Mostrándo-
se de acuerdo con Lenin en que la división del trabajo entre intelectuales y
la clase obrera es falsa, sugiere que la clase trabajadora es capaz de desa-
rrollar desde su interior “intelectuales orgánicos” que tengan el doble pa-
pel de reproducir y organizar el trabajo, por un lado, y de ser una “dirección
política”, por otro (Gramsci 1971, 3-4). Esa orientación tiene el sano efecto
de llamar la atención sobre el carácter de clase y el resto de características
gobiernistas de los internacionalistas, al mismo tiempo que destaca la co-
nexión entre su papel en la “producción” de conocimiento jurídico y el gru-
12 Véase, p. ej., Anand (1980). Varios movimientos medioambientalistas como Chipko han tenido
actividad en la India desde el inicio de los años setenta. Véase Guha (1989).

po dominante del que forman parte. Es imperativo que una teoría de la

resistencia en el derecho internacional preste una atención cercana a es-
tos aspectos entre élites y no élites, y derecho e interacción social para que
sea creíble y efectiva.
Partha Chatterjee
Una de las cuestiones más importantes a la hora de construir una teoría de
la resistencia en el derecho internacional se refiere al papel del Estado.
Los derechos humanos, que son el lenguaje aceptado de la resistencia en el
derecho internacional, generalmente se piensan como un discurso
antiestatal, aunque cada día más se reconoce que esa descripción es inexac-
ta13. Dado que muchos de los movimientos sociales del Tercer Mundo sur-
gen como resultado de las patologías del Estado desarrollista, como
defenderé más adelante, ¿cuál es y cuál debería ser la relación entre resis-
tencia y Estado? ¿El Estado debe ser un blanco o un aliado? Es imposible
responder a esa pregunta en abstracto, ya que depende de la relación con-
creta existente entre los Estados y los movimientos sociales en cuestiones
concretas. Sin embargo, se pueden extraer algunas claves del trabajo de
Partha Chatterjee (1993) sobre la naturaleza del Estado poscolonial, con el
objetivo de alcanzar alguna comprensión de cómo los movimientos sociales
se relacionan con los Estados del Tercer Mundo.
Un primer tema desarrollado por Partha Chatterjee (1993, 202-5) es el
lugar privilegiado de la ideología del desarrollo para la misma autodefinición
del Estado poscolonial. Ello es producto directo de una crítica económica
del gobierno colonial, que era ilegítimo porque producía la explotación de
la nación. El Estado representa la única forma legítima de ejercicio del
poder porque es una condición necesaria para el desarrollo de la nación.
Desde esta perspectiva, la legitimidad del Estado no proviene meramente
de las elecciones o de su carácter democrático; más bien, deriva de su ca-
rácter racional dirigido hacia un programa de desarrollo económico para la
nación. Por ello, el reto planteado por los movimientos sociales a la ideolo-
gía desarrollista del Estado, ya sea a través de las críticas medioambientales
o de derechos humanos a sus actividades desarrollistas, se contempla como
antinacional (Chatterjee 1993, 202). Lo que se requiere en lugar de ello es
una teoría de la resistencia que cuestione la ideología del desarrollo del Es-
tado y busque construir puentes alternativos de legitimidad para el Estado.
Un segundo tema trata la supuesta neutralidad del Estado en el proceso
de desarrollo. El objetivo poscolonial fue establecer un Estado racional
13 Ello se debe a la creciente relevancia de los derechos económicos, sociales y culturales que
exigen un papel activo del Estado, al igual que el reconocimiento de que la protección efectiva
de los derechos humanos y del imperio de la ley requiere a veces un proceso de construcción
nacional. Sobre lo primero, véase UNDP (2000). Sobre lo segundo, véase Fox (1999).

hegeliano que se comprometiera con la planificación y puesta en práctica del

desarrollo. Pronto se demostraría que era una empresa difícil, ya que el
Estado mismo demostró ser un campo cuestionable donde las relaciones de
poder que se pretendían reordenar mediante el desarrollo se encontraban ya
moldeando la propia identidad del Estado (Chatterjee 1993, 207-8) y de la
sociedad civil. Ello quiere decir que los objetos y los sujetos de la planifica-
ción se funden los unos con los otros y que la política nunca es simplemente
una imposición externa sobre el Estado en el proceso de desarrollo. Más
bien, la política permea profundamente el Estado, incluso cuando el Estado
se constituye como principal agente del desarrollo (Chatterjee 1993, 208).
Esta idea original tiene profundas implicaciones para el derecho inter-
nacional, que también asume un Estado neutral que se compromete a eje-
cutar sus obligaciones legales de una manera técnico-racional, considerando
objetos de intervención que se sitúan en la política. Una teoría de la resis-
tencia en el derecho internacional debe contemplar la imbricación mutua
del Estado y la sociedad, de lo doméstico y lo internacional, y del derecho y
la política. De hecho, la práctica de los movimientos sociales muestra que
eso ya está comenzando a ocurrir. Por ejemplo, los líderes de los movi-
mientos sociales y de las entidades estatales en Latinoamérica en áreas
como el medio ambiente o los derechos de la mujer constantemente cam-
bian de trabajo y difuminan las líneas entre el Estado y los objetos de su
intervención. A menudo, los movimientos sociales y los Estados tienen re-
laciones complejas y acopladas, como el Sernam (Servicio Nacional de la
Mujer) en Chile (Schild 1988, 101), o el movimiento ecológico venezolano
que comenzó con una Ley (estatal) Orgánica del Medio Ambiente en 1976
(García 1992, 151). Esta complejidad muestra que una teoría de la resisten-
cia en el derecho internacional debe tratar al Estado como un terreno plu-
ral y fragmentado de controversia, más que como un monolito.
El llamamiento a favor de una teoría de la resistencia que aborde la
necesidad de comprender la acción de los movimientos sociales no debería
malentenderse como un llamamiento al rechazo del orden jurídico inter-
nacional. Por el contrario, las instituciones y el derecho internacionales
proporcionan un espacio importante para la acción de los movimientos so-
ciales, que ensanchan así el espacio político disponible para sus políticas
transformativas. En lo que atañe a los internacionalistas, la capacidad de
comprometerse con la producción académica de los movimientos sociales y
con el desarrollo de una sensibilidad como activistas preocupados, motiva-
dos por los más altos ideales cosmopolitas en la disciplina, todavía está por
verse. La acción de masas es una realidad social de la sociedad contempo-
ránea, y los internacionalistas no pueden permanecer ajenos a ella.
Una nueva aproximación al derecho internacional en el Tercer Mundo
tendrá que comprometerse con los movimientos sociales para superar el

estancamiento en el que se encuentra. Este nuevo derecho internacional

tiene el potencial de contribuir a un nuevo entendimiento no sólo de sus
doctrinas e ideas, sino también del mismo propósito ético de la disciplina.
En este capítulo he mostrado algunos de los retos teóricos a los que se
enfrentan los internacionalistas cuando se encuentran con los movimien-
tos sociales. He planteado también algunas consideraciones preliminares
que permitirían articular una teoría de la resistencia en el derecho interna-
cional. Durante demasiado tiempo, prácticamente durante toda su existen-
cia, el derecho internacional ha permanecido excesivamente occidentalizado,
elitista, centrado en lo masculino e imperial, y el encuentro con los movi-
mientos sociales le ofrece una oportunidad para transformarse fundamen-
talmente.

49
CAPÍTULO 2
El encuentro entre el derecho internacional

y el desarrollo 1
E ste capítulo describe aspectos históricos sobre cómo fue recibida la

idea de desarrollo por los internacionalistas en el periodo de entregue-
rras y después de la Segunda Guerra Mundial, y el impacto que ello tuvo
en la producción de formas concretas de resistencia en el Tercer Mundo.
Preparo con ello el escenario para los siguientes capítulos.
Comenzaré anotando que hay al menos tres momentos clave en la evo-
lución de la ideología del desarrollo dentro del derecho internacional, que
se sitúan entre, por un lado, el deseo de hacer avanzar lo “primitivo” hacia
la civilización en un sentido puramente cultural, y, por otro, el intento de
desarrollar al “atrasado” hacia el bienestar en un sentido material,
desarrollista. El primer momento fue la instauración de una división cultu-
ral, construida en un sentido teológico y premoderno, entre cristianos e
infieles. Esa división se pudo ver por primera vez en la obra del Papa
Inocencio IV, plasmada en la discusión acerca de si las tierras de los infieles
podían ser justamente conquistadas por los cristianos (Muldoon 1979); un
tema que acabó siendo central en los textos fundacionales del derecho in-
ternacional, como son los escritos por Francisco de Vitoria, y que ha
influenciado profundamente la evolución de la teoría de la soberanía (Anghie
1996). Este momento se repite a lo largo del tiempo en los trabajos de los
naturalistas y se podría ver en acción dentro del derecho internacional
contemporáneo en las doctrinas sobre intervenciones humanitarias2 y
prodemocráticas, y también en la defensa de los fideicomisos para los lla-
mados Estados fallidos (Gordon 1997).
El segundo momento fue la construcción de una división entre civiliza-
ciones, articulada en un sentido premoderno pero económico, entre los
1 Este capítulo se basa en Rajagopal (1999a).

2 Para la defensa, véase Teson (1997). Véase también la International Commission on Intervention
and State Sovereignty (2001).

pueblos de comercio y los demás pueblos; en las palabras de A. O. Hirschman

(1977, 56-63), “la tesis del doux commerce*”. Ello estableció un nexo entre
civilización y capitalismo y dotó de una motivación moral a la expansión
comercial hacia las colonias, como observó James Mill (1820) en su History
of British India. Este momento, que se podría ver en acción en las obras de
Samuel Pufendorf (1703) y en las de los positivistas decimonónicos (Williams
1990, 3-5), se encuentra funcionando dentro del orden internacional con-
temporáneo, bajo la forma de la “tesis de la convergencia” (Unger 1996) o
de la naturaleza internamente coherente del capitalismo liberal democrá-
tico (Bowles y Gintis 1986)3.
El tercer momento fue el del desarrollo, entre los años cuarenta y cin-
cuenta (Furedi 1994), de un aparato de control de las luchas anticoloniales
de resistencia por parte de los poderes coloniales que fuera capaz de admi-
nistrar las dinámicas desatadas por el funcionamiento de los dos primeros
momentos. Ese aparato de administración consistió no sólo en técnicas
domésticas relativas a la descentralización del poder público y a técnicas de
derecho y orden como los estados de emergencia, sino que también descan-
só en una configuración compleja de poderes entre varios niveles de auto-
ridad local, metropolitana, nacional e internacional. Esos tres instrumentos
han establecido entre ellos el curso dominante del encuentro del derecho
internacional del siglo XX con el Tercer Mundo.
Al terminar la Segunda Guerra Mundial, el mundo colonial había co-
menzado a derrumbarse. Los movimientos independentistas se habían ase-
gurado la independencia política de las antiguas colonias o estaban a punto
de hacerlo. Pero aún más importante, el colonialismo como idea, incluso
en su forma más “humana” del sistema de Mandato, se había desacreditado
extraordinariamente. La política populista, el surgimiento de la gente co-
rriente del Tercer Mundo como actores políticos que no podían ser ignora-
dos por más tiempo, estaba transformando las relaciones entre Occidente
y el Tercer Mundo. En adelante, la relación entre Occidente y el Tercer
Mundo iba a estar gobernada no por el colonialismo, sino por una nueva
disciplina llamada desarrollo que reemplazaría la relación entre coloniza-
dor y colonizado por la de desarrollado y subdesarrollado. De hecho, el
término “Tercer Mundo” fue acuñado por el demógrafo francés Alfred Sauvy
en 1952 con el propósito de reflejar esa relación jerárquica4 .
Esta nueva relación se caracterizó por un apremiante deseo humanita-
rio de ayudar a levantarse a los pueblos atrasados de esas nuevas naciones
y por una creencia en la capacidad de la ciencia y la tecnología de la civili-
* En francés en el original; literalmente “dulce comercio” (N. del T.).

3 Véase también Sen y Wolfensohn (1999, 3).
4 Atribuido a él por el Penguin Dictionary of Third World Terms, citado en Kapur, Lewis y Webb (1997, 97).

EL ENCUENTRO ENTRE EL DERECHO INTERNACIONAL Y EL DESARROLLO 51
zación occidental para lograr esa tarea: en otras palabras, las técnicas in-
ventadas por el sistema de Mandato de la Liga iban a ser desplegadas total-
mente, aunque en un entorno político distinto. Todo ello se consiguió no
mediante una ruptura única y limpia con el colonialismo, sino a través de
un complejo proceso de cooptación, supresión y administración de la resis-
tencia del Tercer Mundo que se extendió a lo largo de varias décadas. Por
ejemplo, el Reino Unido combatía en guerras coloniales (en realidad, esta-
ba entrando en la fase más conflictiva de esas luchas) en Kenia, Malasia y
otra cantidad de países, mientras firmaba al mismo tiempo la Carta de la
ONU, en la que se proclamaba el derecho a la autodeterminación de los
pueblos, y continuó así durante décadas.
Esta nueva letanía del desarrollo convenía a las nuevas naciones, que
creyeron e invirtieron fervientemente en un proyecto de construcción na-
cional a imagen de Occidente. La decisión más importante para estas na-
ciones, cuando entraron en la ONU, fue definir cuál sería su organización
económica y política. Es bien conocido que las élites europeizadas que diri-
gían esos países decidieron seguir los modelos occidentales económicos y
políticos (incluyendo el modelo de gobierno soviético de control centraliza-
do), a pesar de los serios debates al interior de esos países, como ocurrió en
la India, sobre si esos modelos occidentales acaso no deberían abandonarse
a favor de uno propio, originario5.
Este triunfo del desarrollo como nueva ideología de gobierno en el mundo
colonizado no dejó intacto el derecho internacional. Para los juristas del
Primer Mundo, la entrada de nuevos Estados dentro de las relaciones in-
ternacionales, con sus deseos de desarrollo, proporcionó una oportunidad
para renovar la disciplina, que sufría de pérdida de credibilidad después del
colapso de la Liga (Kennedy 1987). Para los juristas del Tercer Mundo, el
derecho internacional proporcionó una oportunidad de usar sus institucio-
nes y técnicas para hacer avanzar el proyecto de construcción nacional. Mi
sugerencia es que la mayoría de esos internacionalistas, si no todos, del
periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial compartían una creencia
esencial con las ideas emancipatorias de la modernidad y el progreso occi-
dentales, encarnadas en la nueva disciplina del desarrollo, y contemplaban
las instituciones internacionales como personificaciones de esa peculiar
modernidad occidental que les ayudaría a impulsar sus respectivos proyec-
tos. Esta convergencia en el pragmatismo y el institucionalismo jugó un
papel principal en la consolidación de las instituciones internacionales como
aparatos de control de la realidad social en el Tercer Mundo. Además, ase-
guró que incluso las críticas más radicales al derecho internacional por los
5 Para las ideas de Gandhi, véase M.K. Gandhi (1997); para el debate Gandhi-Nehru, véase
Chatterjee (1993, 201-2).

juristas del Tercer Mundo no se dirigieran contra el desarrollo o las insti-

tuciones internacionales6 . Al mismo tiempo, los intentos renovadores de
los juristas del Tercer Mundo también se situaron firmemente dentro de
esta dialéctica de instituciones y desarrollo. En los siguientes capítulos
analizo cómo se llegó a ello y también las respuestas de esos juristas a la
violencia del desarrollo, que exigió sacrificar millones de vidas para los
proyectos renovadores y de construcción nacional. En concreto, estoy inte-
resado en las condiciones sociales e intelectuales que condujeron a la apa-
rición del discurso de los derechos humanos como único discurso legitimado
de resistencia en el Tercer Mundo, y en el impacto de este discurso de resis-
tencia “aprobado” sobre otros posibles discursos de resistencia.
En este capítulo hago dos afirmaciones interrelacionadas. La primera
es que el derecho internacional, entendido como un conjunto de normas,
doctrinas, instituciones y prácticas, ha jugado una parte crucial, tal vez
incluso central, en la evolución de la ideología y práctica del desarrollo en
el periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial y que, inversamente, la
ideología del desarrollo ha sido una fuerza motriz detrás de la expansión
del derecho internacional. Por lo general, los autores que escriben sobre el
desarrollo, al igual que los juristas especializados en derecho internacio-
nal, han ignorado, en mi opinión, este hecho. Los autores sobre el desarro-
llo han tratado generalmente el derecho internacional, cuando se han
ocupado de él, como un epifenómeno, que es la manera como la corriente
dominante sobre el desarrollo contempla el derecho en sentido amplio. Los
internacionalistas han visto el desarrollo, por su parte, como un conjunto
específico de transformaciones socioeconómicas que ocurren en los así lla-
mados Estados recientemente independientes, frente a las cuales el dere-
cho internacional debe ajustarse de alguna forma, por ejemplo, adquiriendo
un carácter social, en palabras de Wolfgang Friedman (1964)7, en lugar de
comprender el derecho internacional como algo profundamente interco-
nectado e imbricado dentro del mismo proyecto de desarrollo.
El nuevo derecho internacional, con su énfasis en el estatus de los
individuos y en una comunidad verdaderamente global, se pensó como si
estuviera realizando una clara ruptura epistemológica con el sometimien-
to del derecho internacional de la preguerra al poder y al etnocentrismo.
Con muy pocas excepciones, la imagen del derecho internacional, según
sus practicantes más prestigiosos, es –siguiendo la doctrina predesarrollo
y pre Tercer Mundo– la de un conjunto de normas, doctrinas e institucio-
nes del predesarrollo, que deben de alguna manera adaptarse a las nuevas
6 Véase, p. ej., Bedjaoui (1979). Estas críticas se formulaban, de hecho, de manera que ampliaban
el terreno del desarrollo y las instituciones. Para una discusión y crítica, véase capítulo 4.
7 Véase también Röling (1960).

realidades del desarrollo y del Tercer Mundo. Esa imagen es errónea por-
que es simplista y ahistórica. En vez de ello, el nuevo derecho internacio-
nal estaba tan atrapado en la aceptación discursiva e ideológica de la
modernidad como el derecho internacional colonial de la preguerra, princi-
palmente a través de las instituciones y prácticas del desarrollo que se
inventaron después de la guerra para controlar, administrar, ordenar y
reproducir la realidad social en el así llamado Tercer Mundo. Los procedi-
mientos específicos a través de los cuales surgió esta compleja dialéctica
entre el derecho internacional y los discursos del desarrollo, y los proble-
mas concretos a los que dio lugar, constituyen un objeto central de mi
investigación.
La segunda afirmación se divide en dos partes. Primero, a diferencia
de las formas mayoritariamente aceptadas, mediante las cuales los
internacionalistas de la corriente predominante han tratado generalmente
el desarrollo y los derechos humanos como antitéticos, sugiero que ambos
se deberían ver como profundamente relacionados el uno con el otro y
funcionando con parámetros comunes. Esta afirmación, más que preten-
der suavizar las relaciones entre derechos humanos y desarrollo, como
pudiera parecer a primera vista, hace esa relación altamente problemática
y contradictoria. En concreto, sugiere que el discurso mayoritario sobre
derechos humanos se encuentra demasiado hundido dentro de los impera-
tivos biológicos y de progreso establecidos por el discurso del desarrollo y
que, por lo tanto, no puede darse por descontado, de manera no problemá-
tica, que ese discurso constituye una narrativa emancipatoria de resisten-
cia a la violencia y a la opresión generadas por el encuentro con el desarrollo.
En el capítulo 7 justificaré esa idea mediante una discusión de las doctrinas
jurídicas concretas que permitieron que la violencia del desarrollo conti-
nuase legítimamente, aunque las propias doctrinas controlasen y ordena-
sen la resistencia contra esa violencia. Esas doctrinas incluyen el concepto
de emergencia del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(PIDCP), al igual que varios derechos sociales y económicos que toman
como premisa el ideal de un Estado de bienestar desarrollista.
La segunda parte de mi afirmación sería que en el Tercer Mundo exis-
ten movimientos sociales de varios tipos que han planteado retos efectivos
al desarrollo. Han usado ciertas características del derecho internacional
para conseguirlo, incluyendo el derecho internacional de los derechos hu-
manos o la retórica de la autonomía y de la democratización, para resistir
la violencia del Estado desarrollista. A pesar de ello, las prácticas de varios
movimientos populares e iniciativas comunitarias que han luchado con
bastante éxito contra la violencia del desarrollo permanecen invisibles dentro
del trabajo académico del derecho internacional y de los derechos huma-
nos. La política de la producción del conocimiento en el derecho internacio-

nal, que hasta ahora ha garantizado la invisibilidad de las luchas plantea-

das por grupos subalternos como mujeres, campesinos y pueblos indíge-
nas, debe cuestionarse a la luz de este hecho.
ACOGIENDO EL DESARROLLO
El 20 de enero de 1949, en su discurso inaugural como presidente de los
Estados Unidos, el presidente Truman anunció la llegada de una era del
desarrollo, con la siguiente declaración grandilocuente que pretendía solu-
cionar el problema de las zonas “subdesarrolladas”:
Más de la mitad de la población mundial vive en condiciones cerca-
nas a la miseria. Su comida es inadecuada, son víctimas de la enfer-
medad, su vida económica es primitiva y estancada. Su pobreza es
una desventaja y una amenaza tanto para ellos como para las zonas
más prósperas. Por primera vez en la historia, la humanidad posee
el conocimiento y la capacidad para aliviar el sufrimiento de estos
pueblos... Creo que deberíamos poner a disposición de los pueblos
amantes de la paz los beneficios de nuestro inventario de conoci-
miento técnico para ayudarles a conseguir sus aspiraciones a una
mejor vida... Lo que imaginamos es un programa de desarrollo basa-
do en relaciones justas y democráticas... El incremento de la produc-
ción es la llave de la prosperidad y la paz. Y la clave para el incremento
de la producción es una aplicación más extendida y vigorosa del cono-
cimiento científico y técnico moderno8.
Por lo tanto, el objetivo del desarrollo de los subdesarrollados se colocó
firmemente dentro de los parámetros progresistas del proyecto de la mo-
dernidad, desplegando sus herramientas principales de ciencia y tecnolo-
gía. Antes de este momento, los poderes coloniales e imperiales no habían
considerado objetivo de la política internacional llevar el desarrollo econó-
mico a los nativos. Es más, se creía que el nativo era incapaz para el desarro-
llo, puesto que se le veía como perezoso, carente de dinamismo o impedido
por valores culturales erróneos.
Pero el deseo modernista de aceptar al Otro, que se inició durante los
primeros años del siglo, junto con el deseo cosmopolita de hacer prosperar
al incivilizado, concretado en la institución de los Mandatos, comenzó a
producir una profunda transformación de las relaciones entre los poderes
coloniales y los colonizados. Se pueden detectar signos importantes de este
cambio en la actividad de la Organización Internacional del Trabajo (OIT),
que prohibió el trabajo forzado y esclavo en el periodo de entreguerras. En
la Law of Development and Welfare of the Colonies (Ley para el Desarrollo
y Bienestar de las Colonias), elaborada por el Reino Unido en 1939, y que
8 Harry Truman, Public Papers of the Presidents of the United States: Harry S. Truman, Washing-
ton DC, US Government Printing Office (1964), citado en Escobar (1995).

anteriormente se llamaba sólo Law of Development of the Colonies (Ley

para el Desarrollo de las Colonias), el énfasis de la administración colonial
había cambiado significativamente. En esa ley, los británicos defendían la
necesidad de asegurar niveles mínimos de nutrición, salud y educación a
los nativos. Ahora la dimensión del bienestar se introducía como una parte
esencial del Mandato, proporcionando por consiguiente una base moral para
el rostro económico del colonialismo, mientras que simultáneamente su-
ministraba una racionalidad económica al proyecto cultural de civilizar a
los nativos. Con la declaración de la era del desarrollo hecha por Truman
en 1949, este Mandato dual había colapsado en una teoría secular única de
la salvación9, cuyo nombre era desarrollo.
En los albores de la era del desarrollo en 1949, el derecho internacional
estaba en crisis. Se le había atacado o por ser demasiado utópico, ya que
tenía ambiciones de construir un gobierno mundial, o por estar demasiado
subordinado al poder, por su realismo excesivo. En otras palabras, tanto el
naturalismo como el positivismo estaban desacreditados como aproxima-
ciones teóricas a los problemas externos en la vida social internacional de
orden frente a libertad y de autonomía frente a comunidad. Además, la
aparición del enfoque soviético al derecho internacional, combinado con la
entrada de los Estados no occidentales en la ONU, causaron la aparición de
pretensiones que pedían reforzar la universalidad del derecho internacio-
nal en un mundo de pluralismo jurídico, cultural e ideológico (véanse Kunz
1955; Jenks 1958, capítulo 2; McDougal y Lasswell 1959). Se necesitaban
urgentemente una nueva aproximación y una nueva forma de pensamien-
to sobre el derecho internacional. El discurso del desarrollo proporcionó
ambas, bajo la forma de un nuevo énfasis en el pragmatismo, el funcio-
nalismo y el institucionalismo. Dadas sus motivaciones distintas, los
internacionalistas del Primer Mundo y los del nuevo e independiente Ter-
cer Mundo se aproximaron de maneras diferentes a los retos que ofrecía el
encuentro del derecho internacional con el desarrollo, pero compartían
aun así muchos parecidos.
LA RESPUESTA DE LOS JURISTAS DEL PRIMER

Y DEL TERCER MUNDO
A nivel político, el aspecto más visible del cambio de actitud de los Manda-
tos hacia las zonas subdesarrolladas fue la consecución formal de la inde-
pendencia política de los territorios colonizados. Los internacionalistas del
Primer Mundo, como Hersch Lauterpacht, Wilfred Jenks o Wolfgang
Friedman, recibieron este fenómeno político de la entrada de los Estados
9 Tomo prestado este término de Nandy (1983).

con culturas diferentes en el derecho internacional como una oportunidad

de renovar la disciplina. De una manera modernista clásica (Berman 1992),
intentaron canalizar la energía proporcionada por la entrada de los nuevos
Estados dentro de un proyecto constructivista que intentara elaborar unas
bases teóricas más universales para el derecho internacional, al mismo tiem-
po que adoptaban un enfoque funcional y pragmático al concentrarse en las
instituciones internacionales. Tal y como lo describe uno de los internaciona-
listas más prominentes de la posguerra, Wilfred Jenks (1958, 80):
Las tensiones que enfrentamos representan un reto de primer orden
para la ciencia del derecho internacional; pero es un reto que surge de
una crisis de crecimiento y que nos proporciona una oportunidad
para hacer una relectura imaginativa sin paralelo desde los tiempos
de Grotius. Políticamente, tenemos por primera vez el marco formal
de un orden mundial universal: nuestro problema es crear una reali-
dad política dentro de ese marco. Legalmente, tenemos por primera
vez los elementos formales de un orden jurídico universal: nuestro
problema es fusionar estos elementos dentro de un cuerpo de derecho
que exprese y proteja los intereses comunes de una comunidad uni-
versal.
Así, para los internacionalistas del Primer Mundo, la independencia de

los Estados del Tercer Mundo, junto con sus problemas de pobreza, analfa-
betismo y atraso social, proporcionaba la materia prima para la renovación
de la disciplina. En otras palabras, tendían a contemplar el fenómeno del
desarrollo y la aparición del Tercer Mundo desde el interior de la propia
disciplina, imaginando el derecho internacional y su contexto como mun-
dos diferentes. Esta visión del mundo implicaba que tanto el positivismo
decimonónico como el utopismo podían trascenderse de alguna manera
debido al nuevo carácter social del derecho internacional, con su énfasis en
las organizaciones internacionales y en el individuo. Sin embargo, una pers-
pectiva diferente podría ser que era dudoso que este nuevo contexto pudie-
ra liberar al derecho internacional de la sujeción a paradigmas fracasados,
puesto que el nuevo contexto era en sí el resultado del viejo derecho inter-
nacional; en otras palabras, el lenguaje de los infieles del derecho medie-
val, el lenguaje de los derechos naturales de Francisco de Vitoria, el lenguaje
de la civilización de Westlake* y el lenguaje de la delegación sagrada del
sistema de Mandato habían sido simplemente reemplazados por el lengua-
je del desarrollo y el subdesarrollo.
No eran estas las preocupaciones de los internacionalistas del Tercer
Mundo en el periodo de posguerra, quienes habiéndose educado en Occi-
dente, compartían la creencia de la idea de progreso y modernización. Para
* Se está refiriendo a la obra de John Westlake, que defendió en el siglo XIX la exclusión de los
pueblos indígenas del derecho internacional sobre bases positivistas (N. del T.).

estas élites europeizadas, las preocupaciones centrales eran dos: una pre-
ocupación metadisciplinaria sobre la expansión de las bases culturales del
derecho internacional, de manera que fuera legítimo para ellos participar
de las aspiraciones del derecho internacional10; en segundo lugar, una pre-
ocupación instrumental acerca de la defensa de la soberanía del Tercer
Mundo mediante el uso de la nueva arma encontrada del derecho interna-
cional11. De esta forma, para ellos, el desarrollo no era una visión impuesta
del mundo, sino el elemento esencial para el establecimiento de mejores
estándares de vida y la eliminación de la pobreza. Si la descolonización fue
el aspecto político de su emancipación del gobierno extranjero, el desarro-
llo era el aspecto socioeconómico que convertiría en real la lucha por la
emancipación. En el intento por conseguir estas aspiraciones, los internacio-
nalistas del Tercer Mundo contemplaron el derecho internacional desde
dentro de una realidad social llamada Tercer Mundo, creada por el discurso
del desarrollo. Su intención era reconfigurar la disciplina a la luz de sus
propias necesidades de desarrollo.
El mejor ejemplo de ello lo encontramos en la Declaración sobre el
Establecimiento de un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI). Fir-
memente anclada dentro del imperativo ideológico de “prosperar hacia la
riqueza occidental” establecido por el discurso del desarrollo, se afirma en
ella que el NOEI “corregirá las inequidades y solucionará las injusticias
existentes, haciendo posible eliminar la distancia creciente entre los paí-
ses desarrollados y los países en vías de desarrollo y asegurar el desarrollo
económico acelerado y estable” (Naciones Unidas 1974b, Preámbulo). Pri-
mero, la propia idea de que una diferencia de riqueza entre países pueda
describirse como inequidad presupone la existencia de un sistema econó-
mico global dentro del cual el Tercer Mundo está dispuesto a participar.
Como lo indica Douglas Lummis, “la acusación de injusticia tradicional-
mente no puede hacerse entre desigualdades existentes entre distintos sis-
temas, sino sólo dentro de un mismo sistema” (Lummis 1992, 44). Segundo,
la declaración de un NOEI no decía nada de la violencia del desarrollo (que
ya era suficientemente bien conocida en los setenta) sobre las comunida-
des marginadas o sobre la necesidad de preservar espacios culturales que
protegieran la diversidad de cultura y formas de vida de la agresión del
desarrollo. Ni tampoco hablaba de nivelar estándares de vida hacia abajo
sino sólo hacia arriba. En otras palabras, en lugar de fijarse como objetivos
el exceso de consumo del rico, la declaración de un NOEI se centró en el
bajo consumo del pobre.
10 Normalmente, tomo la forma del argumento de que históricamente las culturas no occidenta-
les habían también “contribuido” al derecho internacional. Véase, p. ej., Chacko (1958).
11 Gran parte del resto del trabajo académico sobre el Tercer Mundo cae dentro de esta categoría.
Como muestra, véase Sathirathai y Snyder (1987).

Había ciertos puntos en común entre las actitudes de los juristas del
Primer y Tercer Mundo hacia el desarrollo, pero dos de ellos destacan. En
primer lugar, ambos creían en el papel central de las instituciones interna-
cionales en un orden mundial progresista comprometido con el desarrollo
y la prosperidad. Así, juristas como Wilfred Jenks, Louis Sohn y Wolfgang
Friedman creyeron firmemente que concentrándose en las instituciones
internacionales apartarían a la disciplina de la soberanía, reconduciéndola
hacia una solución pragmática de problemas y una prosperidad siempre en
aumento. Esta creencia en la capacidad de las instituciones internaciona-
les no era nueva en Occidente: en una fecha tan temprana como 1920,
John Maynard Keynes había defendido que la época de prosperidad conti-
nental experimentada antes de la Primera Guerra Mundial había sido man-
tenida por la “delicada organización” de instituciones internacionales dentro
de las cuales se incluían los sindicatos internacionales públicos, las confe-
rencias intergubernamentales y los acuerdos internacionales públicos y
privados (Keynes, citado en Murphy y Augelli 1993, p. 71). Para los internacio-
nalistas del Tercer Mundo, las instituciones internacionales eran ahora
medulares para su objetivo de intentar reformular la disciplina, creando
derecho mediante la Asamblea General de la Organización de las Naciones
Unidas (AGNU), reafirmando sus nuevas soberanías e intentando conducir
las instituciones hacia la solución de los problemas concretos del Tercer
Mundo.
Una segunda característica común fue su énfasis en los derechos hu-
manos. Para los internacionalistas liberales del Primer Mundo, el énfasis
sobre lo individual en el derecho internacional consagraba el movimiento
largamente esperado de un positivismo centrado en el Estado a un natura-
lismo centrado en el individuo. Para los juristas del Tercer Mundo, los
derechos humanos representaban el arma perfecta en su lucha por
descolonizar y modernizar sus propios países. Así, desde la Conferencia de
Bandung hasta la negociación de los dos Pactos de derechos humanos en
1966, pasando por la introducción de cuestiones sociales y económicas en
la agenda de los derechos humanos, los juristas del Tercer Mundo defen-
dían, usando el paradigma de los derechos humanos, que el papel del Esta-
do en la economía tuviera un énfasis distinto. Al principio, su lucha no era
sobre la universalidad de los derechos humanos ni sobre los valores asiáti-
cos, sino sobre qué conjunto de derechos debían tener prioridad en la mar-
cha hacia el desarrollo. Como resultado, los juristas del Primer y Tercer
Mundo discutieron si los derechos económicos y sociales (incluidos como
resultado del desarrollo) debían tener prioridad sobre los derechos políti-
cos y civiles12. Estas discusiones eran esencialmente desacuerdos sobre el
12 La bibliografía académica sobre ello es voluminosa, pero para un análisis de la parte relevante
para los argumentos desarrollados aquí, véase Jhabvala (1987).

papel adecuado del Estado en la economía (la planeación frente al merca-

do), más que un desacuerdo radical sobre la finalidad y la dirección del
desarrollo, que siempre fue modernizar a los primitivos.
LAS RAZONES POR LAS QUE ESTAS ACTITUDES

ESTABAN DESENCAMINADAS
Las actitudes de los juristas del Primer y Tercer Mundo, examinadas ante-
riormente, estaban desencaminadas porque eran simplistas y ahistóricas.
En primer lugar, ninguno de ellos tomó en consideración la naturaleza
económica y sistémica de la violencia interestatal, ejemplificada por los
conflictos resultantes de la integración gradual de los territorios coloniza-
dos a una economía mundial en los últimos cuatrocientos años. Ello significa-
ba que el intento por llevar la prosperidad a través del desarrollo aumentaría
y no disminuiría las causas de la violencia, en contra de las esperanzas de
Keynes y de la legión de internacionalistas de la posguerra. Como escribe
Richard Ashley (1980, 14), “la acción técnico-racional ha traído el progreso:
progreso hacia la destrucción de todo aquello que ha construido”. Era in-
evitable dentro de la lógica de la Ilustración: como Foucault (1979, 222)
dijo, “la Ilustración, que descubrió las libertades, también inventó las disci-
plinas”.
El mejor ejemplo de esta contratendencia en el derecho internacional
puede encontrarse en las condiciones materiales que dieron lugar a las
doctrinas de Calvo y Drago en Latinoamérica a comienzos del siglo XX. En
diciembre de 1902, fuerzas militares de Inglaterra, Alemania e Italia captu-
raron la flota venezolana, bombardearon algunas ciudades y establecieron
un bloqueo riguroso de la costa, con el propósito de satisfacer varias de-
mandas, que incluían principalmente el pago de los intereses diferidos de
la deuda pública internacional, representada bajo la forma de bonos emiti-
dos por el Gobierno venezolano para la construcción de ferrocarriles y otras
obras públicas. Este uso de la fuerza militar para resolver la crisis de la
deuda fue fuertemente objetado por Argentina, que envió una nota diplo-
mática a los Estados Unidos sobre el tema. El episodio completo es bien
analizado por Luis Drago, quien tras argumentar contra el uso de la fuerza
para el cobro de deudas sobre bases de derecho público y privado, incluyen-
do el principio de caveat emptor y las normas de inmunidad soberana, si-
tuaba toda la discusión en el contexto del colonialismo y el racismo, citando
a Juan García:
Los acontecimientos en Venezuela no son hechos aislados, medidas
de política o de reparación de daños, sino la oportunidad que mate-
rializa una tendencia latente en Europa desde mediados del siglo
pasado y que en los últimos años se ha acrecentado y fortalecido por
las nuevas necesidades económicas: la idea de razas predestinadas,

supuestamente sucesoras del imperio romano, que la filosofía ger-

mánica nos ha hecho familiar. Mucho antes de que apareciera esta
tendencia, había comenzado en las universidades alemanas el tra-
bajo de transmutación de los valores morales que se necesitaban
para arrancar de raíz los escrúpulos y las dudas que hicieran difícil
esa tarea y que pudieran hacer temblar la eficacia del guante de
hierro. La moralidad, el derecho y la justicia de los conquistadores se
armonizan con las filosofías de Darwin, Hegel, Savigny, Von Jhering,
DeSybil y Mommsen13.
En la última mitad del siglo XX, la violencia física de la intervención
occidental se reemplazó por la violencia económica del ajuste estructural y
la crisis de la deuda, mediada por el Fondo Monetario Internacional y el
Banco Mundial. No es la naturaleza de la violencia la que ha cambiado,
sino su situación, de interestatal a intraestatal. Aún más importante, la
idea de superioridad de las razas pervive, más concretamente mediante la
idea de desarrollo. Ello fue y es aún completamente ignorado por las res-
puestas generalmente entusiastas al desarrollo de los juristas del Primer y
Tercer Mundo.
En segundo lugar, fue un error por parte de los juristas del Primer y
del Tercer Mundo confiar en los derechos humanos como el campo en el
cual podrían mostrar su desacuerdo sobre el papel del Estado en la econo-
mía. Ello ignora totalmente los orígenes coloniales del discurso principal
sobre los derechos humanos, en especial con respecto a la doctrina de la
responsabilidad del Estado por daños a los extranjeros, citada normalmen-
te como uno de los antecedentes intelectuales en la historiografía del dis-
curso sobre los derechos humanos mayormente aceptado (véase, por ejemplo,
Steiner y Alston 1996, 59). Según esa historia recibida, esa doctrina fue
una de las rutas por las cuales el individuo entró parcialmente dentro del
objeto del viejo derecho internacional, aunque el individuo fuera visto tra-
dicionalmente sólo como un objeto y no como sujeto de derecho (Oppenheim
1960).
Sin embargo, como señala Guha-Roy, esta ficción vatteliana fue resul-
tado del imperialismo y no podía reconciliarse con la idea de derechos hu-
manos universales, puesto que se basaba en “derechos especiales adicionales
concedidos a los extranjeros”14. Ello significaba que en vez de esperar que
la doctrina se aplicara universalmente en todo lugar, era más apropiado
investigar las condiciones que hicieron de ella un tema tan sensible para
los países en vías de desarrollo; en otras palabras, la consolidación de vas-
tos intereses económicos en manos de nacionales de los poderes imperia-
les durante el período colonial. Era y es casi perverso argumentar que un
13 Citado en Drago (1907). Sobre las doctrinas Calvo y Drago en general, véase Hershey (1907).
14 Guha-Roy (1961), citando a Philip Jessup (1948, 101).

discurso emancipatorio como el de los derechos humanos pueda basarse,

entre otras cosas, en esta doctrina. Aun más importante, la conexión entre
esta doctrina y el discurso de los derechos humanos también revela parte
de su prejuicio liberal hacia el papel del Estado en la economía: no se espe-
ra que los Estados del Tercer Mundo intervengan en la economía en perjui-
cio de los intereses económicos del Primer Mundo. Pero, además, debe
señalarse que la respuesta del Tercer Mundo, bajo la forma de la doctrina
de la “soberanía permanente sobre los recursos naturales” (SPRN), sólo
terminó reemplazando una forma de intereses económicos por otra, en
lugar de permitir que las comunidades cuyos recursos estaban siendo des-
truidos ejercitaran un control significativo. Con esta historiografía en men-
te, el discurso de derechos humanos difícilmente puede ser el campo en el
cual los juristas puedan mostrar su desacuerdo sobre el papel del Estado
en la economía, porque ese desacuerdo sólo oculta un acuerdo más amplio
sobre los objetivos y la dirección del desarrollo como producto de una direc-
ción central, bien del Estado o del mercado.
Tercero, las respuestas de los juristas del Primer y del Tercer Mundo
que se centran en el papel de los individuos y de las instituciones interna-
cionales mantienen un silencio total acerca del papel que juegan los movi-
mientos sociales en el Tercer Mundo y también incluso en Europa y los
Estados Unidos durante el período colonial. En otras palabras, los juristas
del Primer y del Tercer Mundo podrían haber sido mucho más críticos con
la idea de desarrollo como narrativa maestra para asegurar la dignidad
humana a través de la prosperidad global conducida por el mercado, si
hubieran prestado más atención a la tradición democrática radical en el
Tercer Mundo y Occidente. Estas tradiciones incluyen la de los levelers
ingleses del siglo XVII, los sans culottes del siglo XVIII, los cartistas ingle-
ses y populistas agrarios del siglo XIX, las rebeliones campesinas del siglo
XIX en las colonias, y los movimientos feministas y los defensores de los
consejos de trabajadores y de la justicia medioambiental del siglo XX (Bowles
y Gintis 1986, 8).
Estos movimientos estaban y están basados en dos ideas críticas que
no encuentran lugar en la obra académica nacional-desarrollista: en pri-
mer lugar, que la economía y la familia son campos de dominación tanto
como lo es el Estado; y, en segundo lugar, que la política no es simplemente
una lucha sobre los recursos, sino también sobre las identidades cultura-
les, sobre aquello que podemos llegar a ser15. Si se considerasen seriamen-
15 Guha-Roy (1961), citando a Philip Jessup (1948, 101). Una excepción a la tradicional orientación
nacionalista hacia el desarrollo de corte occidental fue M.K. Gandhi, quien claramente compren-
dió que una verdadera liberación de la administración colonial significaba recuperar las identida-
des propias que se habían perdido, mediante una lucha cultural y política. Ello significaba que el
desarrollo industrial de corte occidental era inapropiado como estrategia de construcción
nacional. Sobre este argumento, véase M.K. Gandhi (1997).

te estos movimientos progresistas como actores históricos, se desestabilizaría

–así lo sugiero– la visión liberal de la armonía entre el desarrollo y el
“nuevo” derecho internacional. Varios estudios históricos sobre esos movi-
mientos sociales realizados por Eric Hobsbawm, Charles Tilly, George Rudé
y otros autores nos han mostrado el papel jugado en ellos por mujeres y
hombres corrientes, en contraste con las historiografías elitistas que des-
tacan el papel de las vanguardias, los agentes históricos y las transforma-
ciones estructurales. Además, el repensar la historiografía de muchos
movimientos anticoloniales o nacionalistas a la luz de la resistencia a los
imperativos de la modernización del colonialismo por las personas corrientes,
también haría problemática la incorporación mansa de la descolonización
dentro de una narrativa progresista de futuro para el derecho internacio-
nal. Ese trabajo apenas ha empezado.

63
SEGUNDA PARTE
EL DERECHO INTERNACIONAL,
LA RESISTENCIA DEL TERCER MUNDO
Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL DESARROLLO:
LA INVENCIÓN DEL APARATO

La comisión debe constituirse de tal forma que pueda tener constan-
temente en mente tres puntos de vista: los intereses internaciona-
les, puesto que en la civilización moderna lo que afecta a una región
del mundo tiene repercusiones en cada una de las otras partes; los
intereses nacionales, puesto que los derechos y la dignidad del Poder
Mandatario y los del Dominio del Mandato están íntimamente im-
plicados; y los intereses nativos, puesto que la promoción del bienes-
tar en los Territorios del Mandato es el objeto primordial1.
E l “interés nativo” nació verdaderamente con la invención del sistema

de Mandato en la Liga de Naciones. Aunque la idea “humanitaria” de
que el bienestar de los nativos en las distintas colonias debía promoverse
había sido uno de los motivos de las conquistas europeas imperiales de Asia
y África a lo largo de todo el siglo XIX, el derecho internacional no se había
preparado realmente para esa tarea hasta la aparición de la Liga. Los nati-
vos eran vistos como perezosos, carentes de dinamismo y de capacidad
emprendedora, y se consideraba que no poseían el carácter necesario para
el capitalismo, una visión compartida incluso por muchos científicos socia-
les durante el siglo XIX2. Esto es importante, pues como lo mencioné en el
capítulo introductorio, la ruta hacia la civilización se encuentra ahora en la
transición de economías tradicionales a economías modernas. Se podía jus-
tificar más fácilmente el esfuerzo por llevar el bienestar y el desarrollo a
los nativos sobre los términos culturalmente más neutros de la tesis del
1 Hon. Ormsby-Gore, The League of Nations Starts, an Outline by its Organizers (London, 1920,
116), citado en Wright (1930, 137). Ormsby-Gore, miembro del Parlamento británico, sería
luego miembro de la Comisión Permanente de los Mandatos y más tarde Subsecretario para las
Colonias (Ibíd.).
2 Esto se veía claramente en la perspectiva evolucionista de que las formas económicas y sociales
de organización en las sociedades primitivas estaban destinadas a desaparecer con el avance del
capitalismo moderno (Marx 1959, 480; Weber 1958).

“doux commerce”, en lugar del imperativo más teológico e imperial de lle-

var la verdadera fe a los infieles. Ello coincidió también con el alejamiento
del humanismo misionario y del formalismo rígido, común en muchos de
los primeros internacionalistas, a favor de una orientación pragmática,
formulada durante los años de entreguerras, pero absolutamente boyante
después de la Segunda Guerra Mundial (véase Kennedy 1994).
El reto era cómo conseguir esa gigantesca transformación social, polí-
tica y cultural de las colonias. No sólo estaban ausentes los aparatos –las
instituciones y los procesos– sino también las técnicas que se dan por des-
contadas en el discurso del desarrollo hoy en día, como datos sobre la fuer-
za de trabajo y uso de la tierra, política de salud pública y otros aspectos
sociales de la vida de los nativos, y también estaban ausentes las estrate-
gias de buen gobierno que buscan construir o reconstruir el sistema judi-
cial, las sociedades civiles y los parlamentos. Se sabe que muchas de estas
políticas y prácticas de planeación se venían desarrollando desde inicios del
siglo XIX en los países occidentales, mediante la planificación urbana, la
planificación social y la institucionalización del mercado (Escobar 1992, 132).
Pero la internacionalización progresiva de estas técnicas, aparatos y proce-
sos sigue siendo un área pantanosa de investigación, especialmente en tér-
minos del papel que las instituciones del derecho internacional han jugado
en ella. En otras palabras, ¿jugó el derecho internacional algún papel en la
burocratización progresiva de la vida social en las colonias (entonces) y en
el Tercer Mundo (hoy)? Los análisis existentes del derecho internacional
tratan el desarrollo, si acaso, como un epifenómeno, mientras que los au-
tores sobre el desarrollo no prestan atención al derecho internacional. Sin
embargo, el derecho y las instituciones internacionales han evolucionado
rápidamente durante el mismo período en el que surge el discurso del de-
sarrollo para gobernar la relación entre Occidente y el Resto. ¿Cuál fue
entonces la relación entre estos dos fenómenos? Estoy también interesado
en explorar la relación entre el cambio hacia el pragmatismo como aproxi-
mación metodológica en el derecho internacional posterior a la Segunda
Guerra Mundial y la constitución de un nuevo discurso sobre el desarrollo
para administrar la evolución política y social de las otrora colonias.
El pragmatismo es el credo de las instituciones internacionales. Expli-
ca por qué llegan a existir y cómo evolucionan a lo largo del tiempo. Las
instituciones representan las manifestaciones concretas de las aspiracio-
nes normativas del derecho en el sistema internacional: su expansión es la
ampliación del dominio de lo “internacional” en sí. Los aspectos más signi-
ficativos del derecho internacional del siglo XX son su institucionalización,
mediante tribunales internacionales y burocracias, y su desarrollo, desde
el derecho económico internacional hasta el derecho de los derechos hu-
manos. ¿Cómo ha tenido lugar esta expansión? ¿Qué factores han impulsa-
do la institucionalización del cosmopolitismo global? ¿Qué papel ha tenido

EL DERECHO INTERNACIONAL, LA RESISTENCIA DEL TERCER MUNDO Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN 67
el Tercer Mundo3 en esta expansión, si es que ha jugado alguno? ¿Y qué

podemos predecir acerca del futuro?
Estas preguntas son amplias y ambiciosas, y no se pueden responder
aquí en detalle. En lugar de ello, en esta parte se examinarán cuatro mo-
mentos clave de la expansión institucional internacional para ver cuáles
son los factores que la han impulsado: el sistema de Mandato de la Liga de
Naciones; la creación de una densa red de agencias de la ONU durante los
años sesenta y setenta por la coalición del Tercer Mundo, y en particular
de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
(Unctad, por sus siglas en inglés); la expansión y proliferación de las insti-
tuciones de Bretton Woods, especialmente desde 1961; y, por último, la
expansión de las instituciones internacionales durante el período posterior
a la Guerra Fría para promover la paz, los derechos humanos y la demo-
cracia. Espero que examinando estas expansiones institucionales puedan
llegar a plantearse algunos interrogantes fundamentales acerca de cómo
se explica el cambio institucional internacional dentro de la disciplina del
derecho internacional y sobre si esas explicaciones toman seriamente lo
“local” o lo “subalterno” como agentes de cambio4. Ignorar el papel de lo
“local” como agente de transformación institucional es, a mi juicio, insepa-
rable de la naturaleza hegemónica del derecho internacional como una
disciplina elitista.
El primer grupo de interrogantes giran en torno a la explicación
funcionalista de las instituciones internacionales. Proveniente del trabajo
de David Mitrany (1933, 1946) en los años cuarenta, esta teoría explica el
surgimiento de las instituciones internacionales como resultado de una
necesidad pragmática de servir funciones concretas en relación, por ejem-
plo, con el comercio, los servicios postales o la regulación de los ríos. Esta
explicación ha permanecido como la teóricamente dominante en los asun-
tos internacionales durante cincuenta años5. La idea central de esta teoría
3 Utilizo deliberadamente el término “Tercer Mundo” en lugar de “países en vías de desarrollo”

por las razones ya indicadas, pero debe observarse aquí que no lo uso para indicar el espacio
exclusivista y político-territorial de los Estados, sino más bien para designar una territorialidad
cultural contingente y cambiante que pueda incluir a los Estados y a los movimientos sociales.
Los límites que importan aquí no son los de los Estados, sino los de las formas de vida. Además,
deseo evitar la teleología implícita en el término “desarrollo”. Véase Rajagopal (1998-99), donde
se desarrolla esta comprensión de “Tercer Mundo” como se aplica en el derecho internacional
y las relaciones internacionales.
4 Al seguir esta línea de investigación, me inspiro en el trabajo del Colectivo de Estudios Subalter-
nos. Véase Guha y Spivak (1988). El elemento central de esta crítica es que la historiografía
elitista está constituida por “fracasos cognitivos” ocultos, lo que es inseparable de la domina-
ción, y que el elemento agente del cambio está localizado en lo “subalterno” (Ibíd., 3, 6). Uso
el término “local” para significar los movimientos sociales en la forma descrita posteriormente.
5 Se pueden distinguir al menos dos aproximaciones teóricas a las instituciones internacionales.
La primera es la escuela “realista”, que comienza con Hans Morgenthau y que trata las institu-
ciones internacionales como instrumentos del poder estatal. La segunda es la escuela global

es que las instituciones nacen y se propagan debido a decisiones políticas

jerárquicas, de arriba hacia abajo, que se correlacionan con las necesida-
des funcionales de la sociedad internacional. Esta teoría no reconoce los
grupos de base, los individuos o los movimientos sociales como agentes de
transformación nacional o de la historia jurídica internacional. Esta teoría
debe cuestionarse sobre bases teóricas y empíricas, tanto en su verdad
como en sus efectos políticos. La afirmación no es tanto que el funcionalismo
fracasa como teoría de las instituciones internacionales en toda circuns-
tancia, pues bien puede ser relevante en ciertas áreas de la vida interna-
cional como la regulación de los servicios postales, por ejemplo. Lo que se
sugiere más bien es que el funcionalismo tiene serias deficiencias a la hora
de explicar la evolución de muchas instituciones internacionales política-
mente motivadas, como las de Bretton Woods (IBW). En la medida en que
el trabajo académico jurídico internacional continúe reiterando la imagen
apolítica y técnica de las IBW, permanece atrapado en el funcionalismo6.
El segundo conjunto de preguntas tiene relación con el lugar concreto
que ocupan las instituciones internacionales en relación con el Tercer
Mundo. En cierto sentido, las instituciones internacionales y el Tercer
Mundo son como gemelos siameses: no se pueden pensar separados las
unas del otro porque el desarrollo, los derechos humanos, el medio am-
biente y otras instituciones operan principalmente en el Tercer Mundo. A
medida que el Tercer Mundo se fue descolonizando y “entró” en la sociedad
internacional a mediados del siglo XX, las instituciones internacionales
comenzaron realmente a consolidarse dentro de una ola de pragmatismo.
A pesar de esta coincidencia temporal, las explicaciones más aceptadas so-
bre las instituciones internacionales no dicen nada acerca de la influencia
que pueda haber tenido el Tercer Mundo en la evolución de las institucio-
nes o viceversa (véanse Kirgis, Jr. 1993, Schermers 1980). Desde esta pers-
pectiva, las instituciones evolucionan debido a su propia lógica funcionalista,
mientras que la gran política de la descolonización y el desarrollo ocurren
en otro lugar. Además, en la medida en que las instituciones hablan del
Tercer Mundo como si fuera un ente, se lo critica por “politizarlas” y por
dificultar su funcionamiento efectivo7 . El “fracaso” de la resistencia del
cosmopolita, anclada en la sensibilidad de influencia wilsonita, que ve las instituciones interna-

cionales como antítesis del poder estatal. Gran parte de esta última escuela comparte la pers-
pectiva funcionalista, al contemplar las instituciones internacionales como invenciones técnicas,
destinadas a la resolución de problemas y a la formulación de políticas públicas que proporcio-
nen una alternativa real a la arbitrariedad del poder estatal. Esta tendencia predomina en el
campo del derecho internacional. Para un ejemplo de la primera de las corrientes, véase
Morgenthau (1940). Para ejemplos de la segunda, véanse Haas (1964), Jessup (1956), Kunz
(1957), Friedman (1964), Falk (1983), Chayes y Chayes (1995).
6 Véase, p. ej., Carter y Trimble (1995, 528) (“tanto el FMI como el Banco Mundial se supone que
son apolíticos”).
7 Este cambio fue más común en el campo de los derechos humanos. Véase, p. ej., Donnelly (1988).

Tercer Mundo en la consecución de sus objetivos, como las propuestas de

los años setenta por un Nuevo Orden Económico Internacional en la ONU,
se explica descalificando el “radicalismo” irreal de sus propuestas (véase
Franck 1986, 82). Esta segunda parte propone que se cuestionen esas visio-
nes acerca del papel que ha jugado o no el Tercer Mundo en la expansión y
consolidación de las instituciones internacionales. Para ello, examino los
elementos clave en los discursos del colonialismo y el desarrollo, que han sido
los discursos centrales para el gobierno del Tercer Mundo desde el período de
entreguerras, destacando sus momentos de resistencia local, que no han
sido capturados por las narrativas del derecho internacional tradicional.
La expansión y la renovación de las instituciones internacionales no
pueden comprenderse aisladamente de la resistencia del Tercer Mundo, ya
sea en la forma de “nuevos movimientos sociales”, como los medioambien-
talistas, o en la forma de “viejos movimientos sociales”, como los naciona-
listas. Esto puede ser más obvio en la proximidad contemporánea de las
instituciones internacionales al activismo de base, pero las masas “del Ter-
cer Mundo” han sido evocadas constantemente por los cosmopolitas jurídi-
cos implicados en la expansión de la esfera de actividad de las organizaciones
internacionales. Los movimientos sociales del Tercer Mundo, como las rebe-
liones campesinas, los movimientos medioambientalistas y los de derechos
humanos, no sólo han usado la expansión de las instituciones internacio-
nales desde los años sesenta, sino que el “Tercer Mundo” como categoría
ha sido central para la expansión del dominio de lo “internacional” en sí.
En otras palabras, la propia arquitectura del derecho internacional con-
temporáneo ha sido constituida mediante la evocación y la interacción con-
tinuas con la categoría de “Tercer Mundo”, que incluiría no sólo a los Estados,
sino también a estos movimientos sociales. La invocación de las “masas del
Tercer Mundo”, sean reales o imaginarias, fue esencial para la expansión
de las instituciones internacionales.
Con esta posición, esta parte del libro se aleja de diversas maneras
significativas de los análisis existentes sobre las instituciones internacio-
nales. Primero, introduce “los movimientos sociales”8 como una categoría
teórica dentro del derecho internacional para permitir una comprensión
8 El término “movimientos sociales” no es nuevo en la sociología y la teoría social. Sin embargo,

en tiempos recientes, la “investigación sobre movimientos sociales”, especialmente bajo la
rúbrica de “nuevos movimientos sociales”, se ha movido hacia el centro de la teoría social. A
grandes rasgos, esta producción académica puede dividirse en dos aproximaciones teóricas. La
primera, conocida como teorías de la “movilización de los recursos”, predominante en el
mundo anglosajón, está principalmente preocupada por la estrategia, la participación, la orga-
nización, la racionalidad, etc. La segunda, conocida como “aproximación a los nuevos movi-
mientos sociales”, predomina en Europa, Latinoamérica y Asia del Sur, y destaca los aspectos
culturales y simbólicos de los procesos de construcción de la identidad como centrales para la
movilización colectiva. Esta última corriente está también fuertemente influenciada por el
posestructuralismo, el posmarxismo y hasta cierto punto por el posmodernismo.

de la compleja relación entre el Tercer Mundo y las instituciones internacio-

nales. Es importante porque el “Tercer Mundo” con el que tratan las institu-
ciones internacionales hoy no es el “Tercer Mundo” del período de la
posindependencia9. El propio significado de “Tercer Mundo” ha sufrido un
cambio radical desde los años cincuenta y sesenta, cuando tan sólo significa-
ba una aglomeración de nuevos Estados independientes. Hoy, “Tercer Mun-
do” significa un conjunto de movimientos campesinos, medioambientalistas,
feministas y otros, que se encuentran en alianzas regionales y globales con
los Estados, los individuos, las instituciones internacionales y grupos priva-
dos. Ese es el “Tercer Mundo” en el que encuentran oposición instituciones
internacionales como las IBW. Como lo demuestra el colapso de las negocia-
ciones de la OMC en Seattle en 1999, las instituciones internacionales están
hoy en día en abierta confrontación con la resistencia de masas (Rajagopal
1999b). Pero de igual importancia fue la invocación de los “nativos” como la
fuerza directriz detrás del sistema de Mandato, o las “masas del Tercer Mun-
do” como la fuerza directriz clave detrás de la expansión de las IBW, incluso
durante el apogeo del “radicalismo” del Tercer Mundo en la ONU en los años
sesenta y setenta. En otras palabras, mientras que las IBW se encontraban
formalmente comprometidas con los representantes de los Estados del Ter-
cer Mundo, estaban simultáneamente comprometidas con las “masas del
Tercer Mundo”, invocando el concepto como si fuera un tótem, exotizándolo,
reaccionando a él y tomando forma gracias a él. Este esquivo “Tercer Mun-
do” es el que pretendo capturar en esta parte.
Para recientes trabajos sobre movimientos sociales, véanse Álvarez, Dagnino y Escobar (1998);
Eder (1993); Escobar y Álvarez (1992); Wignaraja (1993); Slater (1985); Oberschall (1993); Omvedt
(1993); Tarrow (1994) y Touraine (1988).
El derecho internacional ha permanecido virtualmente aislado de este trabajo académico. Una
notable excepción es Falk (1987). El muy reciente trabajo del derecho internacional crítico ha
comenzado tratando ese otro tipo de trabajo académico; véase Otto (1996b). La teoría de las
relaciones internacionales ha intentado estudiar las cuestiones teóricamente ricas que surgen
del trabajo académico que se ocupa de la “investigación sobre movimientos sociales”, bajo la
rúbrica de “sociedad civil global”, “redes” y “globalización”, aunque no se ha comprometido
plenamente con la crítica cultural contenida en esas teorías. Véanse Burbach et al. (1997), Ghils
(1992), Lipschutz (1992), Shaw (1992), Sikkink (1993), Spiro (1995) y Wapner (1994).
Para la teoría política y democrática, la nueva investigación ha hecho contribuciones importan-
tes y sorprendentes, beneficiándose de las aproximaciones de los movimientos sociales radica-
les. Véanse Benhabib (1996), Kothari (1996), Laclau y Mouffe (1985), Sheth y Nandy (1996). De
todas las disciplinas específicas, los estudios feministas y los estudios medioambientales han sido
los que han ido más lejos en el desarrollo de críticas dentro de la tradición de los movimientos
sociales, la mayoría de ellas persiguiendo una crítica al “desarrollo”. Véanse Basu (1995); Guha
(1989); Omvedt (1993, 127-149); Fisher (1995); Linkenbach (1994); Sethi (1993); Sternbach
(1992). Del mayor interés es la nueva corriente de trabajo académico que llamaría “teoría crítica
del desarrollo”, que se apoya en las críticas de los movimientos sociales radicales del área de
estudios del desarrollo. Véanse Sachs (1992), Escobar (1995), Rahnema y Bawtree (1997) y
Banuri (1990).
9 Para una discusión y crítica de las nociones existentes de “Tercer Mundo” en el derecho interna-
cional, véase Rajagopal (1998-99).

Segundo, se sugiere que la arquitectura del derecho internacional ha

sido configurada ineluctablemente por la resistencia popular y civil del
Tercer Mundo. Ello contrasta con las explicaciones tradicionales sobre el
nacimiento de las instituciones internacionales, que destacan el papel de
individuos sobresalientes, de los Estados o de simples necesidades funcio-
nales que impulsan el comportamiento institucional10. Si la explicación que
doy aquí es correcta, se siguen un cierto número de importantes
implicaciones. La historia “eurocéntrica”11 de las instituciones internacio-
nales, y con ella el derecho internacional, deben ser reescritos para refle-
jar de manera precisa el papel que han jugado varios grupos subalternos12.
De hecho, el reciente trabajo histórico de algunos académicos ha comenza-
do ya este proceso. Por ejemplo, David Kennedy ha explicado el papel que
los movimientos feministas por la paz jugaron en la creación de la Liga de
Naciones y también su posterior exclusión de la Liga (véase Kennedy 1987,
878). Por otro lado, una crítica extrema antiimperialista de las institucio-
nes internacionales, como las IBW, debería también reconsiderar el papel
que juegan a la hora de recibir, apoyar, enfrentar y cooptar la resistencia
popular de varios tipos.
Tercero, el reafirmar la relación entre resistencia y cambio institucional
puede servir también para atenuar parte del prejuicio existente en el dere-
cho internacional contra la resistencia popular. En concreto, estoy intere-
sado en cómo se podría extraer el elitismo del derecho internacional
mediante la introducción de la resistencia en su formulación, obligándole a
reconocer las voces subalternas. Como bien se sabe, el derecho internacio-
nal nunca se ha preocupado primariamente de las protestas de masas o de
los movimientos sociales, excepto en el contexto de la autodeterminación y
la formación de Estados (véanse, Cassese 1995, Crawford 1979, Quaye 1991).
El derecho internacional ha tratado todas las otras protestas y movimien-
tos populares como por fuera del Estado y, por ello, como ilegítimas e ilega-
les. Esta división se ha basado en una concepción liberal de la política, que
distingue marcadamente entre la política institucional rutinaria y otras
formas extrainstitucionales de protesta (véase Bright y Harding 1984). Aun-
que antes pudiera haber existido cierta justificación para esta actitud, ese
modelo de política no tiene ningún parecido con la realidad en un mundo
cada vez más cosmopolita de flujos de información, redes económicas y
redes de organizaciones no gubernamentales, y es fuertemente criticado
10 El ejemplo más famoso de esto es tal vez el papel que jugaron J.M. Keynes y H.D. White en la
formación de las IBW. Véase Dam (1982).
11 Naturalmente, esta es una afirmación apenas novedosa en el trabajo académico internacional
sobre el Tercer Mundo. Para una discusión temprana e incisiva sobre el eurocentrismo en el
derecho internacional, véase Baxi (1972). Para una discusión más reciente, véase Gathii (1998).
12 El término “subalterno” se toma prestado, obviamente, del trabajo académico sobre teoría
poscolonial. Véase Spivak (1988).

en las ciencias sociales (Bright y Harding 1984) y el derecho (véanse

Koskenniemi 1989, 52-131; Unger 1975). Debido a su concepción liberal de
la política y a su incapacidad o falta de voluntad de tener en cuenta el
impacto de los movimientos colectivos y de las formas de lucha por la iden-
tidad distintas al nacionalismo, el derecho internacional ha permanecido
extrañamente artificial y superficial. El enfoque que proponemos ofrece
una manera de superar esa dificultad.
Este intento por obligar al derecho internacional a que se tome en
serio la resistencia del Tercer Mundo podría malinterpretarse fácilmente
como un argumento liberal más, que aboga por la sustitución del paradig-
ma estatalista por “nuevos” paradigmas como el de la sociedad civil, o por
que el Estado sea marginado e incluso suplantado por estos nuevos acto-
res13. No es mi intención defender aquí esos argumentos. Lo que se preten-
de más bien es defender muchas de las formas extrainstitucionales de
resistencia generadas en el Tercer Mundo que permanecen invisibles al
derecho internacional, a pesar de que su propia arquitectura es producto
de una interacción intensa y ambivalente con esa resistencia.
Metodológicamente, esta parte del libro desarrolla una crítica que pre-
tende repensar el lugar del “Tercer Mundo” en el derecho internacional,
como parte de un trabajo académico emergente14. Mientras que las simili-
tudes y contradicciones teóricas entre este nuevo trabajo académico sobre
el derecho internacional y el trabajo académico sobre movimientos sociales
no se desarrollan en estas páginas, se deben hacer algunas advertencias
que permitan delinear con mayor precisión el propósito de la investigación
en esta segunda parte. Primero, en esta parte no se intenta presentar una
etnografía sistemática de todos los movimientos sociales que han impulsa-
do en algún momento la evolución institucional internacional. El énfasis
13 Gran parte de la teoría reciente sobre relaciones internacionales sigue esta corriente, centrán-
dose en la sociedad civil. Véanse las fuentes citadas en la nota 10. En el derecho internacional,
véanse Weiss y Gordenker (1996), Khan (1996), Falk (1998), Charnowitz (1997), Schreuer (1993),
McCormick (1993), Symposium Issue (1993), Symposium Issue (1996). Véase también Schachter
(1997), donde se concluye que es improbable que el Estado desaparezca pronto.
14 Reconozco este tipo de nuevo trabajo académico con la identidad intelectual emergente de
TWAIL (Third World Approaches to International Law, Enfoques del Tercer Mundo al Derecho
Internacional), que desafía las bases estatales, elitistas, colonialistas, eurocéntricas y machistas
del derecho internacional. Véase TWAIL, Mission Statement, Conference on New Approaches
to Third World Legal Studies (March 7-8, 1997, Harvard Law School). Naturalmente, se une a un
género de trabajo académico ya existente dentro de la tradición del Tercer Mundo. Los acadé-
micos de esta corriente incluyen tanto a jóvenes como a ya reputados profesores (en orden
alfabético): Helena Alviar, Anthony Anghie, Keith Aoki, Upendra Baxi, Lan Cao, B.S. Chimni,
James Gathii, Yash Ghai, Ruth Gordon, Shadrack Gutto, Hope Lewis, Tayyab Mahmoud, Makau
Wa Mutua, Vasuki Nesiah, Joel Ngugi, Celestine Nyamu, Liliana Obregón, Obiora Okafor, Joe
Oloka-Onyango, Diane Otto, Neil Stammers, Kerry Rittich, Hani Sayed, B. de Sousa Santos, Amr
Shalakany, Issa Shivji, Chantol Thomas y C.G. Weeramantry. Para un intento reciente dentro de
esta corriente de trabajo, véanse Mickelson (1998) y Rajagopal (1988-89).

aquí es únicamente en los movimientos más significativos, en algunas áreas

señaladas de la expansión institucional, como el alivio de la pobreza y la
protección medioambiental. Segundo, sin arrogarme la presunción de ha-
blar en nombre de los campesinos, los ambientalistas, las mujeres y otros
individuos que han sido activos participantes en estos movimientos socia-
les, he intentado construir una narrativa más compleja y más densa sobre
los modelos de cambio institucional en el derecho internacional. Puede
que sea político representar de esta forma al “Otro”, pero no es menos
político mantener el silencio acerca del “Otro”. Tercero, hay también un
riesgo de romantizar lo “local” y de construir narrativas de progreso al
estilo ilustrado sobre los movimientos sociales como los grandes sucesores
de los Estados. No se pretende presentar a los movimientos sociales en
esos términos; de hecho, lo que los hace interesantes son precisamente los
aspectos contingentes, cambiantes, ligados al contexto de cada uno de los
movimientos cuando abordan el espacio global ocupado por las IBW. Esto
sitúa a esos movimientos lejos de las narrativas reduccionistas y totalita-
rias del derecho internacional. Cuarto, al centrar la atención en las identi-
dades “nuevas” en el capítulo de las IBW, tales como el medio ambiente, no
se pretende sugerir que las identidades “viejas”, basadas en la clase o en la
nación, sean ahora irrelevantes. Especialmente en esta época de globaliza-
ción, preservar los espacios locales depende cada vez más de la noción de
soberanía, que sigue siendo una doctrina cardinal dentro del derecho inter-
nacional15. Sin embargo, esta parte del libro descansa en la convicción de
que la comprensión tradicional de la soberanía no es ya adecuada para la
defensa de los espacios locales, y que la comprensión del papel de los movi-
mientos sociales en el derecho internacional es imperativa para invertir el
prejuicio existente a favor de lo “global” sobre lo “local”. Finalmente, sigue
siendo un hecho que varios movimientos sociales que se organizan en torno
a identidades múltiples como el género, el medio ambiente, la etnia y la
clase son las movilizaciones populares más poderosas en el mundo de hoy; la
cuestión es de qué manera el derecho internacional ha dado forma a esos
movimientos y ha tomado forma de ellos. Contar su historia es un simple
proceso de narrar una “historia desde abajo”16.
Las instituciones internacionales deben ser vistas como variables inde-
pendientes, como campos discursivos, que proporcionan el aparato y las
técnicas para la formulación y transmisión de políticas y prácticas de colo-
nialismo y desarrollo. Los análisis existentes sobre los orígenes del desa-
rrollo no toman en cuenta las instituciones internacionales17 . En nuestro
15 Para una reciente e importante discusión sobre la soberanía en el derecho internacional, véanse
Kennedy (1999), Kingsbury (1998) y Schachter (1997).
16 Tomo prestada esta frase de Krantz (1985).
17 Una excepción son Murphy y Augelli (1993).

análisis, siguiendo a North (1990), las instituciones internacionales deben

ser tratadas como totalidades irreductibles y autocontenidas, que no pue-
den ser reducidas a una relación causal con factores económicos o ideológi-
cos. Esto significa que las instituciones internacionales no pueden ser vistas
como meros vehículos para la puesta en práctica de los “paradigmas” de
desarrollo que en un determinado momento sean dominantes. Deben ser
vistas, en lugar de ello, como actores independientes, con sus propias diná-
micas y políticas internas. Estas instituciones deben ser entendidas, por lo
tanto, como campos en los cuales se ha desarrollado la dominación del
Primer Mundo y la resistencia del Tercer Mundo durante el siglo XX18.
Siguiendo este enfoque, las instituciones internacionales han jugado
un papel fundamental, mediando y a menudo desradicalizando las relacio-
nes conflictivas entre las intervenciones a favor del desarrollo y muchas
sociedades no europeas19. En particular, las instituciones internacionales
han servido a menudo para absorber y canalizar la resistencia desatada por
los movimientos de masas, sean éstos de independencia nacional en el pe-
riodo de entreguerras, las revoluciones marxistas del periodo posterior a
la Segunda Guerra Mundial, los nuevos movimientos sociales de los años
setenta y ochenta, o los movimientos democráticos, nacionalistas y otros
movimientos identitarios de los años ochenta y noventa. En cada uno de
estos periodos, las instituciones internacionales han funcionado como amor-
tiguadores vitales contra la resistencia de masas.
El capítulo 3 describe el sistema de Mandato de la Liga y las técnicas y
procesos concretos que se inventaron para controlar las poblaciones de los
territorios coloniales, y que constituyeron un trabajo de preparación crucial
para las intervenciones posteriores a favor del desarrollo. El capítulo 4
examina la creación de nuevas instituciones por los países del Tercer Mun-
do en la ONU, desde mediados de los sesenta a mediados de los setenta,
como un momento de resistencia y desafío radical al derecho internacio-
nal, que revela hasta qué medida las instituciones internacionales se han
convertido en campos de resistencia, pero también las limitaciones de esa
resistencia. Como ejemplos, analizo la Conferencia de Bandung, la forma-
ción de la Unctad y los escritos de Mohammed Bedjaoui. El capítulo 5 pro-
porciona un resumen de los cambios fundamentales en la naturaleza de la
resistencia del Tercer Mundo y, por lo tanto, en el propio significado de
18 Esta visión de las instituciones internacionales no es nada novedosa. Véase, p. ej., Claude, Jr.
(1971), especialmente el capítulo 16. Lo distinto es la explicación que proporciono sobre el
porqué es así y cuáles son las implicaciones que puede tener para el derecho internacional.
19 Sobre este tema, me inspiro en el trabajo pionero de Kennedy (1987), que pone de relieve la
compleja relación entre los hechos (constituidos por los incidentes locales) y el derecho (consti-
tuido por las actividades internas de la burocracia), aunque no en el contexto específico del
Tercer Mundo.

“Tercer Mundo” en el derecho internacional. Se analiza cómo se pretendió

neutralizar esta nueva resistencia en el Tercer Mundo por parte de Occi-
dente desde los años setenta, fundamentalmente a través de las IBW. Su-
giero que en ese proceso las IBW han adquirido un “nuevo” carácter y una
infusión de vida que las han transformado en “instituciones austeras y to-
tales” foucaultianas que tienen una relación compleja con la resistencia de
masas. En concreto, las IBW han desarrollado su agenda actual sobre desa-
rrollo humano sostenible, con su énfasis en el alivio de la pobreza20 y la
protección medioambiental, como resultado de un intento por controlar la
resistencia de base, popular, del Tercer Mundo en los años sesenta y seten-
ta. El capítulo 6 examina el nuevo papel que las instituciones internaciona-
les han asumido en la promoción de la democracia y el orden político en los
países en desarrollo como el sine qua non para el desarrollo en los años
noventa, y cómo esta politización de las instituciones está interactuando
con la resistencia de masas de los movimientos sociales, a veces transfor-
mándolos y otras veces conteniéndolos. En efecto, el giro de las institucio-
nes internacionales hacia la democracia en los noventa fue una exigencia
que respondía a los retos políticos presentados por el ascenso de los movi-
mientos de masas. Con ello, la institucionalización del desarrollo se com-
pleta. Como ejemplos, estudio las operaciones de paz como intervenciones
para el “desarrollo” y examino la nueva doctrina del Banco Mundial de una
estructura flexible del desarrollo.
20 World Bank (1992, Directiva Operativa 4.15).

CAPÍTULO 3
Preparando el terreno: el sistema de Mandato
L os países en vías de desarrollo han experimentado extraordinarias trans-

formaciones económicas, culturales, legales, sociales y políticas bajo la
bandera del “desarrollo” en los últimos 50 años, después de la descoloniza-
ción. Las prácticas, normas e instituciones “modernas” han pretendido des-
plazar a sus equivalentes tradicionales en aras de conseguir la eficiencia,
la justicia o la prosperidad. Es tan poderoso el “desarrollo” como régimen
de representación, que todo lo que se refiere al mundo no occidental está
gobernado por su lógica, desde las imágenes populares de los medios de
comunicación (barrios de invasión y niños hambrientos) hasta virtualmen-
te todas las prácticas de gobierno. De hecho, el mismo término “mundo en
desarrollo” refleja el poder de la idea. Según la comprensión habitual de
cómo tuvo lugar esta extraordinaria transformación social, el discurso del
desarrollo es en su totalidad el producto de las sensibilidades políticas,
institucionales y morales de la época posterior a la Segunda Guerra Mun-
dial. Desde esta perspectiva, al colonialismo como sistema político-econó-
mico le sucedió el desarrollo, con una ruptura precisa en algún punto de
los años cincuenta, cuando los territorios coloniales obtenían la indepen-
dencia y se comenzaban a concentrar en la construcción nacional.
Esta narrativa de la evolución histórica del desarrollo como discurso
ha intrigado a los académicos del desarrollo: ¿cómo un régimen de repre-
sentación tan elaborado y complejo como el desarrollo pudo surgir de re-
pente y establecerse como la lógica gobernante en el sistema internacional?
Según lo expresa un estudio crítico reciente, “en términos generales, el
periodo entre 1920 y 1950 se sigue entendiendo mal, al ser explicado me-
diante la hipótesis de la superposición de los regímenes de representación
coloniales y desarrollistas” (Escobar 1995, 27). La idea de este capítulo es
que el sistema de Mandato de la Liga de las Naciones es el que proporciona
el vínculo institucional en la transición entre el colonialismo y el desarro-
llo. En concreto, se plantea que el conjunto completo de instituciones in-

ternacionales posteriores a la Segunda Guerra Mundial, desde las que se

encargan del comercio y el desarrollo hasta las que se ocupan de los dere-
chos humanos, tienen sus orígenes en el sistema de Mandato. Esa idea se
defiende mediante un análisis de las técnicas específicas que el sistema de
Mandato inventó para tratar con los “nativos” en los territorios sometidos
a mandato por la Liga, técnicas que van desde las herramientas tradiciona-
les de planificación del desarrollo hasta los procesos de petición. Esta ex-
pansión de las actividades del sistema de Mandato fue posible gracias a una
continua evocación e interacción con los “nativos”, un antecedente de “Ter-
cer Mundo”. De esta forma, la disciplina de las relaciones internacionales
tomó fundamentalmente su estructura de la experiencia del sistema de
Mandato en sus contactos con el Tercer Mundo.
El sistema de Mandato fue establecido por la Liga de las Naciones para

administrar los territorios y pueblos no europeos que estaban bajo el control
de Alemania y Turquía antes de la Primera Guerra Mundial. Como describe
M. Rappard, director de la sección de mandatos del Secretariado de la Liga,
“el sistema mandatario constituyó una especie de punto medio entre la pro-
puesta presentada por los defensores de la anexión y la presentada por aque-
llos que deseaban confiar los territorios coloniales a una administración
internacional”21. Si bien es cierto que la diplomacia de las conferencias inter-
nacionales había plantado las bases para la evolución de la administración
internacional en el siglo XIX, en su momento la creación de la Liga fue un
experimento totalmente novedoso y así fue señalado por los principales
tratadistas (Claude 1971, 41)22. Ciertamente, la preocupación principal para
ellos giraba en torno al tema de la soberanía, es decir, dónde se encontraba
la soberanía de los territorios bajo mandato, cómo era compartida la sobera-
nía de los mandatarios con la de Liga y cuestiones similares. Mi propia pre-
ocupación, por otro lado, se centra en torno a otros aspectos del sistema de
Mandato que introdujeron un nuevo actor en las relaciones políticas entre
los pueblos europeos y no europeos: la institución internacional23.
21 Citado en Wright (1930, 24). La obra de Wright se considera generalmente el estudio definitivo
sobre el sistema de Mandato. Para otras obras, véase White (1926), Margalith (1930), Bentwich
(1930) y Hall (1948). Hubo otras obras durante el periodo de entreguerras que trataron el
sistema de Mandato desde la perspectiva de la capacidad que los “nativos” poseían para la
independencia. Véase, p. ej., Ritsher (1934). También se han escrito estudios específicos para
países del sistema de Mandato. Véase, p. ej., Dore (1985). Para una exploración más reciente y
lúcida del sistema de Mandato, véase Weeramantry (1992).
22 Para una discusión completa, véase Kennedy (1987).
23 Mis ideas en este capítulo están influidas por el trabajo de Anthony Anghie sobre la relación
entre el sistema de Mandato, el colonialismo y la soberanía. Véase Anghie (1995, capítulo 5). En
este capítulo intento desarrollar su trabajo y sostengo que el sistema de Mandato no solo
contribuyó a la creación de un nuevo tipo de soberanía y Estado-nación, como él lo afirma, sino
que también proporciona un importante puente institucional entre el colonialismo y el discurso
del desarrollo, y marca el origen de la institución internacional por esencia del siglo XX.

PREPARANDO EL TERRENO: EL SISTEMA DE MANDATO 79
Con el establecimiento de la Liga, el derecho internacional adquirió el

aparato de administración internacional que permitiría que los poderes
coloniales realizaran dos tareas: primero, creó una red de agencias inter-
nacionales encargada de recoger sistemáticamente información sobre las
condiciones sociales, económicas y políticas en las colonias. Esas agencias
incluían no sólo la Comisión Permanente de los Mandatos (CPM) y la OIT,
sino también varias comisiones especiales que se encargaban de la esclavi-
tud, la salud y el armamento, al igual que varias comisiones ad hoc de
investigación24. Aunque los poderes coloniales habían comenzado a estu-
diar sistemáticamente todos los aspectos de la vida de los nativos en las
colonias a través del censo e instrumentos similares durante el siglo XIX25,
la constitución de instituciones internacionales por la Liga con la respon-
sabilidad especial de recoger y analizar esa información aceleró y solidificó
la tecnocratización del poder en la relación colonial. En esencia, la expe-
riencia del sistema de Mandato estableció las bases para una burocratización
internacional más intensa de la vida social en el Tercer Mundo tras la
Segunda Guerra Mundial (Escobar 1995). Además, la información que se
recogió se midió contra “estándares” establecidos por la CPM, modelados a
imagen de los europeos, en áreas tan diversas como la inmigración, el
trabajo, la educación, la salud y la política de tierras (Wright 1930, 219-64).
Segundo, el sistema de Mandato comenzó el proceso que permitió a los
poderes mundiales trasladar el peso moral de la administración de las colo-
nias a una burocracia tecnocrática y sin rostro. Ello marcó una importante
innovación: puesto que la oposición pública doméstica al colonialismo ha-
bía minado los fundamentos morales de los imperios coloniales, estos últi-
mos estaban deseosos de encontrar una forma alternativa de disponer de
la administración de esos territorios que les permitiera seguir mantenién-
dolos abiertos al comercio y la explotación26. Los poderes coloniales sufrie-
ron una crisis moral o de legitimidad durante los años de entreguerra, por
a razones internacionales y domésticas complicadas, y necesitaban “recu-
perar su iniciativa moral”, como describió Wilfred Jenks (1958, 246-8). En-
24 Véanse Wright (1930, 178-84) y Berman (1993) (sobre las comisiones de investigación ad hoc
durante el periodo de entreguerras).
25 Por ejemplo, véase la discusión en Chatterjee (1993, capítulos 2 y 10).
26 Como sugiere Sir Frederic Lugard, “las democracias de hoy en día exigen el derecho al trabajo,
y la satisfacción de esta exigencia es imposible sin las materias primas de los trópicos, por un
lado, y sin sus mercados, por otro”. Véase Lugard (1922, 61). Lugard fue un administrador
colonial británico de gran experiencia en el África Occidental (Nigeria), que también fue miem-
bro de la Comisión Permanente de los Mandatos de la Liga de las Naciones. De hecho, una de las
principales razones de la negativa de los Estados Unidos a unirse a la Liga de las Naciones fue el
fracaso de ésta en asegurar una “puerta abierta” a la política comercial, especialmente en lo
relativo al petróleo del Medio Oriente. Véase Wright (1930, 48-56). Para una discusión sobre el
sistema de Mandato y la negativa de los Estados Unidos a unirse a la Liga, véanse Logan (1945)
y Batsell (1925).

contraron la solución bajo la forma de un nuevo actor en las relaciones

internacionales: las instituciones internacionales. Es importante tenerlo
en mente, puesto que destaca el papel crucial que éstas jugaron en la tran-
sición del colonialismo al desarrollo. Lo justificaré después mediante un
análisis de las maniobras burocráticas que constituyeron el establecimien-
to de estándares en la CPM.
Cuatro aspectos del sistema de Mandato son relevantes aquí para ana-
lizar cómo las instituciones internacionales jugaron un papel mediador
crucial en la transición entre colonialismo y desarrollo, y, en el proceso,
ayudaron a controlar la resistencia de masas. El primer aspecto es real-
mente un enigma: ¿qué constelación de factores permitió la evolución que
llevó a la idea del bienestar de los nativos como la consideración principal
de la política internacional, cuando el colonialismo del siglo XIX se recuer-
da con justicia por su crueldad hacia los nativos?
El segundo aspecto se refiere a los componentes sociales de sistema de
Mandato que constituyeron las bases para el aparato del desarrollo, y espe-
cialmente a cómo la ciencia de “descubrir los hechos” acerca de los nativos se
transformó en un programa tecnocrático que generó un nuevo tipo de dere-
cho que se fusionó con la administración. En otras palabras, existió una
profesionalización e institucionalización del desarrollo, a través del sistema
de Mandato, incluso antes de la aparición del desarrollo como una disciplina
académica y una práctica política tras la Segunda Guerra Mundial.
El tercer aspecto es la creación de una dinámica para la expansión
institucional, mediante el establecimiento de “estándares” europeos en áreas
que iban desde la política laboral a los armamentos y a los cuales los nati-
vos estaban destinados a aspirar. El énfasis aquí no se coloca en la creación
de esa distancia entre “hechos” y “estándares” en sí misma, sino en cómo la
creación de esa distancia se convirtió en una práctica institucional de for-
ma autorreproductora. Sugiero que este aspecto autorreproductor del tra-
bajo de la CPM es una característica esencial de las instituciones
internacionales en la medida en que luchan por equilibrar la cooperación
frente a la supervisión de los gobiernos. Esta dinámica interna proporciona
el campo de autonomía para las instituciones internacionales y explica tam-
bién su naturaleza desradicalizadora, al transformar los encuentros con la
“realidad” en prácticas institucionales.
El último aspecto es la instauración de mecanismos que pretendían
hacer que el sistema “rindiese cuentas al público”, construyendo mecanis-
mos de seguridad que evitasen abusar de los nativos, especialmente el pro-
ceso de petición que les permitió a estos últimos presentar quejas ante la
CPM. Me interesa destacar cómo este precursor temprano de los mecanis-
mos de petición del derecho internacional moderno, como el procedimien-
to 1503 (véase Naciones Unidas 1970), funcionó como intermediario entre

la política de lo “local”, que generaba las peticiones, y la política de lo “glo-

bal”, que representaba la Liga, y cómo en ese proceso los contenidos de las
peticiones acababan siendo burocratizados y desradicalizados.
LA INVENCIÓN DEL “BIENESTAR Y DESARROLLO”

COMO PRIMER PRINCIPIO
El artículo 22 (1) del Pacto de la Liga establece el principio de desarrollo de
los pueblos nativos a través del sistema de Mandato en términos simples:
1 A aquellas colonias y territorios que como consecuencia de la últi-
ma guerra hayan dejado de estar bajo la soberanía de los Estados
que anteriormente los gobernaban y que están habitados por pue-
blos que no son todavía capaces de soportar por sí mismos las
difíciles condiciones del mundo moderno, se les deberá aplicar el
principio de que el bienestar y el desarrollo de esos pueblos cons-
tituye una delegación sagrada para la civilización y se incorpora-
rán las garantías requeridas para el cumplimiento de esa
delegación en este Pacto.
2 El mejor método para dar efectos prácticos a este principio es
confiar la tutela de esos pueblos a las naciones avanzadas que en
función de sus recursos, su experiencia o su posición geográfica
puedan acometer mejor esa delegación y que estén dispuestas a
aceptarla; esta tutela deberá ejercerse por las naciones como man-
datarios en nombre de la Liga27.
Este texto señala un evento trascendental dentro de las relaciones en-
tre Occidente y el Tercer Mundo. Primero, en el ámbito del derecho inter-
nacional, el principio de “delegación sagrada de la civilización”, promulgado
como un deber de los poderes coloniales, marca un viraje que se aparta de
los estrechos límites de derecho internacional europeo del siglo XIX y ca-
mina hacia las pretensiones más amplias del cosmopolitismo del siglo XX
(Anghie 1995, Kennedy 1996). Por supuesto, no era la primera vez que se
enunciaba ese principio: en la temprana fecha de 1783, Edmund Burke, en
su discurso ante el Parlamento británico sobre la Propuesta de Ley para la
India presentada por Fox*, había formulado el principio de confianza en
términos de deberes del poder colonial:
todo poder político que se ejerce sobre los hombres... debería de una
forma u otra ejercerse en beneficio de ellos en última instancia. Si
27 Pacto de la Liga de las Naciones, artículo 22 (1). Véase el Pacto de la Liga de las Naciones,
reimpreso en Israel (1967).
* El autor cita un hecho conocido en la historia constitucional británica, el fracaso de la East India
Bill (Propuesta de Ley sobre la India), presentada a instancias del whig (liberal) Charles James Fox,
secretario de Estado, que pretendía reformar el régimen de gobierno en la India, para algunos
a costa del poder real, el propio rey incluido. Edmund Burke fue uno de los principales defenso-
res de la Propuesta (N. del T.).

ello es cierto con respecto a todas las clases de dominio político y en

relación con cada una de las descripciones de privilegio comercial
–ninguna de las cuales es un derecho autoadquirido ni una concesión
para el beneficio meramente privado de sus tenedores–, entonces
esos derechos o privilegios, o como quiera que se les quiera llamar,
son todos, en su sentido más estricto, una delegación. Y es esencia de
toda delegación el rendir cuentas de ella. (Lindley 1926, 330)
El juez Marshall del Tribunal Supremo de los Estados Unidos también
había caracterizado a los pueblos indios como tutelados del Gobierno esta-
dounidense: “Están (los indios) bajo un estado de tutela. Su relación con los
Estados Unidos se asemeja a la de un tutelado con su guardián”28. De he-
cho, la infantilización de los súbditos y las razas fue una práctica corriente
dentro del derecho internacional del siglo XVII29.
Además, hay algunos otros precedentes históricos del sistema de Manda-
to: el artículo 6 del Acta General de la Conferencia de Berlín de 1885 esta-
blece que los poderes europeos que ejerzan derechos soberanos en la región
del Congo “se obligan a velar por la preservación de las tribus nativas y a
cuidar por la mejora de las condiciones de su bienestar moral y material, y
a ayudar a suprimir la esclavitud y especialmente el tráfico de esclavos”
(citado en Lindley 1926, 333). La hipocresía de todo eso radica en que más
que proteger el bienestar de los nativos, la Conferencia de Berlín preparó
el camino para la rapiña de África, y la explotación y el asesinato sistemá-
ticos de los congoleños por el rey Leopoldo y sus enviados, conducidos por
el mercenario estadounidense Henry Morton Stanley. Recientes estudios
de ese período estiman que más de 10 millones de personas fueron
masacradas en lo que es tal vez el genocidio peor conocido del mundo (véanse
Hochschild 1998; Wright 1930, nota 42, 19). Además, precedentes históri-
cos del sistema de Mandato pueden encontrarse en el Acta de Bruselas de
1892 (Lindley 1926, 333) y en las prácticas coloniales de Gran Bretaña30,
Italia, Japón y Estados Unidos (Wright 1930, 19-20).
Pero hubo dos claras innovaciones: por primera vez, este principio de
“delegación sagrada para la civilización” se formuló en términos de una
administración internacional, es decir, en términos de órganos de la Liga y
otras agencias especializadas como la OIT. Ello tuvo el efecto de transfor-
mar un principio en un programa. Como lo expresa la Corte Internacional
28 Cherokee Nation V. Georgia, 5 Peters en 17, citado por Lindley (1926, 330).
29 Para una reseña de la descripción que hacía Francisco Vitoria de los indios como niños durante
el encuentro colonial con los españoles, véase Anghie (1996). Ashis Nandy ha señalado incluso
los paralelos importantes existentes entre el desarrollo del colonialismo y el desarrollo del
concepto moderno de niñez en el siglo XVII. Véase Nandy (1983, 14-15; 1987). Para una
discusión de estos temas, véase Rajagopal (1998-99).
30 El uso del lenguaje de los Mandatos en relación con Kenya bajo la administración británica véase
en Lindley (1926, 335).

de Justicia en el caso International Status of South West Africa, el manda-

to “se creó, en interés de los habitantes de territorios y de la humanidad en
general, como una institución internacional con un objeto internacional;
una delegación sagrada para la civilización” (ICJ Reports 1950, 132). En
segundo lugar, el “bienestar y desarrollo” de los nativos fue explícitamente
recogido como la finalidad del sistema de Mandato, adoptando, por lo tanto,
todo un tono humanitario que hasta entonces sólo había existido en los
márgenes31. Ello transformó el humanitarismo de un principio de domina-
ción y resistencia en uno de gobierno.
No fueron logros menores. Después de todo, el positivismo del siglo
XIX había usado el lenguaje de la civilización como un instrumento de
exclusión para mantener a los países no occidentales por fuera del derecho
internacional (Gong 1984; Anghie 1995, capítulo 2; Bedjaoui 1979; Bull y
Watson 1984, 217). Ahora el Pacto de la Liga introducía el lenguaje de la
civilización como un lenguaje de responsabilidad de los civilizados (poderes
occidentales) que aseguraba la transición humanitaria de los pueblos no
occidentales desde la tradición a las “difíciles condiciones del mundo mo-
derno”. Esta responsabilidad fue el resultado de una conjunción entre el
deseo económico de incorporar los territorios no occidentales al sistema
económico mundial, especialmente evitando las disputas sobre acceso a los
mercados entre poderes coloniales, y un humanitarismo dirigido a las ma-
sas incivilizadas y oscuras (Wright 1930, 9-10). Esta conjunción ya fue seña-
lada con claridad en uno de los informes más antiguos de la Conferencia de
Paz de París en 1918 por G.L. Beer:
Bajo las condiciones políticas modernas, la única forma de terminar
con el problema de los pueblos políticamente atrasados, que requie-
ren no sólo control político externo sino también capital extranjero
para reorganizar sus sistemas económicos estancados, es evidente-
mente delegar la tarea de gobierno a aquel Estado cuyos intereses
estén más directamente involucrados... Sin embargo, si esas regio-
nes atrasadas son confiadas por mandato internacional a un Esta-
do, en el contrato de delegación deben incorporarse las salvaguardas
más rígidas que protejan a la población nativa de la explotación y
también que aseguren que los intereses de otros Estados extranjeros
no se perjudiquen por acción u omisión. (Citado en Wright 1930, 22)
Esta conjunción es, obviamente, reflejada con claridad en la frase
“bienestar y desarrollo” del artículo 22 del Pacto.
31 Para una discusión sobre los antecedentes humanitarios del sistema de Mandato, incluyendo los
principios de fideicomiso y delegación sagrada, véanse Hall (1948, 97-100); Wright (1930, 9) y
Margalith (1930, capítulo 4). Véase también Consequences for Status of the Continued Presence
of South Africa in Namibia (South West Africa), Notwithstanding Security Council Resolution
276 (1970), ICJ Reports (1971, 12, 28-29, par. 46) (“esta responsabilidad tenía que ejercerse para
el beneficio de los pueblos afectados, que se reconocía que tenían intereses propios”).

El humanitarismo económico no fue el resultado de una coincidencia

fortuita. Más bien, se basó en las lecciones aprendidas por experimentados
administradores coloniales, especialmente británicos, como Sir Frederic
Lugard, que concluyeron que los nativos tenían que ser transformados en
recursos económicos productivos en lugar de ser brutalmente explotados.
Como describe Quincy Wright,
con las adquisiciones densamente pobladas como la India o las ad-
quisiciones tropicales como África Central se comenzó a pensar que
los nativos eran un activo económico importante. Sin su trabajo, el
territorio no producía. Así, los administradores más capaces, como
los de Nigeria, comenzaron a estudiar a los nativos y a cuidar no sólo
su bienestar material sino también su bienestar psicológico, con
gratificantes resultados económicos. En todo lugar se reconocieron
los efectos devastadores y antieconómicos del tráfico de armas y
almas entre los nativos y se controló su importación. En algunas
partes de África, especialmente en la costa oeste, los problemas más
fundamentales de un sistema de tierras equitativo y de una política
de trabajo humana y liberal se estudiaron y se resolvieron hasta
cierto punto. (Wright 1930, 10)
De hecho, esa era la lógica detrás de “el gobierno indirecto” del imperio
británico, que contrastaba con el “gobierno directo” de los franceses.
El aspecto “liberal y humano” de la política colonial o la inspiración de
la política colonial por ideales humanitarios no fueron invenciones de la
edad moderna, sino que son tan antiguos como el gobierno colonial (Furnivall
1956, 289). El sistema de Mandato tampoco fue simplemente el resultado
“del idealismo liberal y humanitario”, como se cree a menudo (Hall 1948,
8). Más bien, fue el resultado de una combinación de factores humanita-
rios, un deseo de mantener un nivel mínimo de autoridad moral en el
colonialismo y las exigencias políticas de las relaciones entre los grandes
poderes occidentales.
Pero lo que el sistema de Mandato realmente significó en el contexto
del derecho internacional fue que coincidió con la creación de una adminis-
tración internacional que ayudó a transformarlo de un principio en un pro-
grama. Ello ha sido observado por varios tratadistas que realizan distinciones
sobre esa base entre el sistema de Mandato y otros acuerdos internaciona-
les como la Conferencia de Berlín de 1885 o la Conferencia de Algeciras de
1906 (Temperley 1969, citado en Wright 1930, 23).
Es importante señalar que esta conjunción económico-humanitaria en
el derecho internacional coincidió con desarrollos significativos en el pen-
samiento social y político occidental que hicieron de la idea de “desarrollo y
bienestar” de los nativos una fuerza poderosa. Primero, se reconoció cada
vez más, en las obras de autores como J. A. Hobson y en la práctica de los
poderes coloniales como el Reino Unido, que el colonialismo era económi-

camente ineficiente y políticamente inestable y, por lo tanto, debía

modificarse para que produjera menos fricción y un comercio más libre
entre los poderes europeos (Anghie 1995, 258). Según Lugard (1922), esa
determinación fue crucial puesto que el colonialismo era demasiado impor-
tante para las masas ordinarias de los Estados europeos como fuente de
recursos y trabajo, lo que contradice la idea predominante entre grupos
importantes de liberales de izquierda de que el colonialismo era una em-
presa elitista que interesaba únicamente a los capitalistas ricos.
Segundo, el sistema de gobierno indirecto popularizado por la adminis-
tración británica, cuando se combinaba con el idealismo wilsoniano, produ-
cía una corriente de opinión poderosa favorable a que los nativos se
“desarrollaran” tanto económica como políticamente, siempre y cuando se
asegurara el interés económico de los poderes coloniales. La expresión
más notoria de ello es el sistema de jefes nativos, creando lo que se ha
descrito elocuentemente como “despotismo descentralizado” (Mamdani 1996).
Como dice Furnivall (1956, 277), “el gobierno indirecto a través de la jefa-
tura nativa es la forma más simple y económica mediante la cual un poder
occidental puede obtener el control económico”. Eso fue entendido con toda
claridad por los administradores de la CPM. Como lo expresó M. Yanaghita,
el representante japonés:
Encontramos que con este sistema muchos jefes, tanto grandes como
pequeños, quedan a cargo de asuntos de menor importancia conecta-
dos con la administración municipal. Se les permite continuar ejer-
ciendo esas tareas de la manera más imponente, beneficiándose del
gran respeto tradicional que todavía reciben de sus súbditos. Apenas
conscientes del hecho de que su pequeña soberanía se ha transferido
a un grupo superior, ayudarán en el trabajo del gobierno mandatario
y se contentarán con una dignidad pública de papel y un modesto
salario. (CMP, Min., III, en 283, citado en Wright 1930, 245)
Tercero, la noción de “desarrollo” había adquirido un aura científica
tras Marx. El significado biológico de este término, derivado del darwinismo,
que acabó significando el proceso mediante el cual las potencialidades com-
pletas de un organismo se desarrollan hasta que éste alcanza su forma
natural, completa y predestinada, fue importado al ámbito social a finales
del siglo XVIII (Esteva 1992, 8). Este concepto interactuaba con el concepto
hegeliano de historia como un proceso lineal de desenvolvimiento de even-
tos, y así se presenta en la teoría económica marxista. El resultado de todo
ello es que el “desarrollo” se convierte también en algo respetable entre los
críticos del capitalismo decimonónico.
Cuarto, al inicio del siglo XX, la palabra “desarrollo” comenzó a usarse
frecuentemente en relación con “desarrollo urbano”, o con los problemas
asociados a la migración de masas de pobres a las ciudades, y con los pro-
blemas políticos y sociales derivados de ese fenómeno, tanto en Europa

como en los Estados Unidos (Esteva 1992, 9). Las prácticas asociadas a este
nuevo campo, incluyendo el uso de la excavadora y la producción homogé-
nea y masiva de espacios industriales, llegaron a definir la civilización de
una manera imponente (Esteva 1992, 32), haciendo fácil comprender el
atractivo de la aplicación del “desarrollo” como una metáfora para tratar
con los paganos que necesitaban ser salvados; pero lo más importante,
también permitió comprender las características particulares que adquirió
el significado económico de “desarrollo” en las colonias durante las décadas
posteriores.
Así, la invención del “bienestar y desarrollo” de los nativos en el siste-
ma de Mandato de la Liga fue posible por un conjunto de factores, algunos
de los cuales eran internos a la disciplina del derecho internacional mismo,
mientras que otros eran exteriores a la disciplina. Fueran cuales fuesen
estos factores, el humanitarismo se unió al interés económico como una
herramienta poderosa del Gobierno.
“DESCUBRIENDO LOS HECHOS”:

LA CREACIÓN DEL APARATO
Cuando se estableció la Liga en 1919, el derecho internacional y hasta
cierto punto el derecho mismo habían estado en crisis: la Gran Guerra
había mostrado cómo el derecho internacional carecía de poder frente a la
soberanía; una revolución legal que ponía en cuestión todo el edificio del
formalismo decimonónico estaba barriendo la academia jurídica francesa y
estadounidense (véanse Kennedy 1996, 397; Horowitz 1992, capítulo 6;
Belleau 1990); los internacionalistas progresistas, especialmente aquellos
de Latinoamérica, estaban cuestionándose no sólo la universalidad del de-
recho internacional, sino también los métodos jurídicos del positivismo
decimonónico, que ponían el énfasis en las normas jurídicas y el consenti-
miento soberano (Drago 1907, Álvarez 1929). Por ello, el establecimiento
de la Liga fue visto por los internacionalistas progresistas de la época como
una oportunidad de renovar la disciplina, rompiendo con el pasado (Kennedy
1987, 845; Álvarez 1929; Corbett 1924).
El intento de renovación de la disciplina no se produjo en un vacío
político, sino dentro del contexto de cuestiones prácticas que surgieron del
establecimiento de las instituciones de la Liga para estudiar las condicio-
nes de vida de los nativos. La necesidad de estudiar esas condiciones o de
“descubrir los hechos” fue un corolario del objetivo del artículo 22, que era
mejorar las condiciones en las zonas de mandato. Para mejorar esas condi-
ciones, los órganos de la Liga debían conocer todos los hechos sobre los
territorios y tener algunos estándares mediante los cuales se pudiera juz-
gar el desempeño de los mandatarios (Wright 1930, 190). Era un propósito

totalmente distinto al de la administración colonial, bajo el cual la informa-

ción recogida por los territorios no se comparaba con un estándar para
valorarse. En este sentido, la tarea de “descubrir los hechos” era en sí una
afirmación de la autonomía y la superioridad del derecho y también de lo
internacional, representado por la Liga.
La Liga tenía varias formas de descubrir los hechos relativos a los na-
tivos, que incluían: a) informes escritos de los mandatarios; b) información
producida en las audiencias de sus representantes; c) peticiones escritas; d)
informes de comités y comisiones especiales; y e) materiales varios recogi-
dos por el Secretariado de la Liga, incluyendo informes de prensa y relatos
de viaje (véanse Wright 1930, 159; Hall 1948, capítulos 12 y 13).
El espectro de hechos recogidos de esta forma por la Liga fue enorme-
mente amplio. Incluía, por ejemplo, información que surgía de la adminis-
tración de los territorios coloniales desde Nauru hasta África del Sudoeste,
pasando por Siria, entre otras zonas32. En lo que sigue, doy algunos datos
sobre varias áreas para mostrar el rango de información que se recogía:
Población: La población de la Togolandia francesa se incrementó un 7%
entre 1921 y 1927, mientras que en Palestina hubo un mayor número de
nacimientos que de fallecimientos, un 2,20% superior, a pesar de la fuerte
mortalidad infantil.
Salud: En 1926, en el Camerún francés, el gasto per cápita en salud fue
de 0,06%, y en Tanganika, el presupuesto de salud fue del 9%.
Propiedad de la tierra y salarios: Entre 1924 y 1926, en Palestina, el
precio de la mano de obra judía no especializada era tres veces más caro
que el mismo trabajo árabe (judíos: 100 a 150 dólares por mes; árabes: 30 a 50
dólares por mes), comparado con salarios en África del Este de 2 a 5 dólares
por mes.
Educación: El número de niños escolarizados en Tanganika en 1925 era
casi igual al de Alemania en 1914, alrededor de 2,4% de la población, com-
parado con un 1,7% para Kenia y un 5,5% para Uganda.
Seguridad: No es susceptible de control estadístico, pero el interés de
la CPM en la política colonial incluía el mantenimiento de las costumbres
e instituciones nativas, la prevención del trabajo forzado y la eliminación
del alistamiento forzoso, menos en caso de ser necesario por motivos
policiales, de derecho y orden, o justicia.
Comercio exterior: El comercio exterior per cápita en Siria durante
1926 fue de 28 dólares, mientras que en Ruanda-Urundi fue de 0,18 y en el
Congo belga de 7 dólares.
32 Esta información es de Wright (1930, 549-79).

Inversiones, préstamos y subsidios: El gobierno belga hizo préstamos

por valor de 60.000 dólares al año a Ruanda-Urundi, mientras que la Togo-
landia francesa prestó de su superávit 250.000 dólares a las Camerún fran-
cesas en 1927.
Ingresos públicos: El ingreso per cápita en Siria en 1926 fue de 5,26
dólares, mientras que en la Togolandia inglesa creció un 2.000% entre 1919
y 1925.
Obras y servicios públicos: En 1925, en África del Sudoeste existían
cuatro millas de ferrocarril por cada mil millas cuadradas de territorio,
mientras que en las Camerún francesas había dos millas por mil.
Al menos desde el siglo XIX, los poderes coloniales habían recogido
estadísticas sobre las poblaciones nativas con el propósito de conocerlas
mejor y así gobernarlas33. Pero las principales innovaciones del sistema de
Mandato fueron dos. La primera, que estos numerosos datos se compara-
ron sistemáticamente para extraer lecciones y formular estándares y prin-
cipios en esas áreas. El análisis informativo y estadístico comparado, que
es uno de los prerrequisitos esenciales del gobierno global, se sistematizó
en los Mandatos. La segunda innovación, consecuencia de la primera, fue
que surgió una nueva “ciencia de la administración colonial” a nivel inter-
nacional, basada en un método experimental y deductivo (Wright 1930,
229). Esta ciencia de la administración colonial fue, así lo sugiero, la pre-
cursora crucial de la ciencia del desarrollo que se aplicó a través de un
complejo aparato de instituciones internacionales después de la Segunda
Guerra Mundial. En otras palabras, sin la experiencia práctica del sistema
de Mandato en la recogida y análisis de datos comparados y sin la evolución
de una nueva ciencia de la administración, las instituciones internaciona-
les no podrían haber asumido el papel global que jugaron en el desarrollo
del Tercer Mundo tras la Segunda Guerra Mundial. “El bienestar nativo” y
el “desarrollo” habían comenzado a profesionalizarse e institucionalizarse
durante los años de entreguerras, mucho antes del nacimiento del desa-
rrollo como una disciplina académica y una práctica política34.
Otro importante aspecto que surge del análisis de estas responsabilida-
des de la Liga es que el derecho internacional en sí adquirió un carácter
diferente al de la interacción entre derecho, administración, política públi-
ca y cultura (Anghie 1995, 218). Como describe Alejandro Álvarez, el inter-
nacionalista idealista latinoamericano, en su voto particular a la Opinión
Consultiva de la CIJ en el caso International Status of South West Africa,
33 Para una genealogía de cómo la población llegó a ser el núcleo de la “gubernamentalidad”,

véase Foucault (1991).
34 Sobre la aparición del desarrollo como una ideología, véase Esteva (1992); sobre la aparición de
la economía del desarrollo como una disciplina académica y una práctica política, véanse Arndt
(1989), Hirschman (1981) y Sen (1983).

“debido a estas características, el nuevo derecho internacional no tiene

exclusivamente carácter jurídico. Tiene también características políticas,
económicas, sociales y psicológicas” (ICJ Reports 1950, 176). Anthony Anghie
(1995, 218) puntualiza que en el sistema de Mandato “el derecho se afirma-
ba por sí mismo, no meramente como un sistema de normas sino como
administración, como ciencia”. Eso también coincide con las críticas al for-
malismo de siglo XIX que efectúan los realistas jurídicos y las críticas al
positivismo de siglo XIX de los internacionalistas progresistas. Como seña-
ló la Corte Permanente de Justicia Internacional en el caso Mavrommatis
Palestine Concessions, “el tribunal, cuya jurisdicción es internacional, no
está vinculado por cuestiones de forma en el mismo nivel de importancia
que esas cuestiones tienen para el derecho municipal” (Mavrommatis
Palestine Concessions Case, PCIJ Series A, N. 2, 34).
Este nuevo giro en el derecho internacional, de un sistema de normas
a una ciencia de la administración, no careció de tensiones: al interior de la
misma CPM hubo fuertes debates sobre si adoptar una aproximación “jurí-
dica” o “científica” a su trabajo35. Tampoco pretendo sugerir que con el “nue-
vo” derecho internacional, el “viejo” derecho internacional fue superado
para siempre36. Más bien, los dos se unieron para producir un régimen
legal internacional que permanece esencialmente inalterado hasta ahora.
Se pueden encontrar paralelos con el trabajo de la CPM en las activida-
des de las IBW, la OMC y los organismos de derechos humanos de la ONU,
con las mismas tensiones entre derecho y política, política y economía, y
derecho y economía. No hay una solución final a estas tensiones ni están
destinadas a resolverse; más bien, los procesos de producción de esas ten-
siones han acabado convirtiéndose en el propio proceso de gobierno (véase
el próximo capítulo). Sugiero, por lo tanto, que este nuevo derecho inter-
nacional de la administración es un claro precursor del cambio hacia el
pragmatismo, característico del derecho internacional posterior a la Se-
gunda Guerra Mundial (Kennedy 1987). En otras palabras, aunque se cree
que sólo tras la Segunda Guerra Mundial el derecho internacional viró
hacia el pragmatismo, el funcionalismo y el institucionalismo, sugiero que
la preparación fundamental del terreno se realizó durante el sistema de
Mandato.
35 Wright (1930, 227-28) y las opiniones contrastantes de los miembros de la CMP, M. van Rees y
M. Yanaghita.
36 Por ejemplo, el Caso Lotus se decidió por la Corte Permanente de Justicia Internacional en 1927,
afirmando una concepción altamente formalista de soberanía estatal.

EL ESTABLECIMIENTO DE “ESTÁNDARES”:
LA FÓRMULA PARA LA EXPANSIÓN INSTITUCIONAL
El flujo de información relativa al trabajo, la tierra, la salud y la educación
que llegaba a los órganos de la Liga hizo surgir la cuestión de cómo la
institución debía valorar esa información. En otras palabras, ¿qué sistema
de comparación de prácticas debía usarse para valorar el progreso? ¿Qué
estándares permitirían a la Liga, especialmente a la CPM, determinar si
un mandatario estaba cumplimiento con los propósitos del artículo 22? Todo
ello se debe ver en el contexto de la obligación legal para todos los miem-
bros de la Liga contenido en el artículo 23 del Pacto de la Liga, relativo al
establecimiento, por parte de sus órganos, de estándares en las áreas del
trabajo, tratamiento de nativos, tráfico de mujeres, niños, drogas y armas,
el control de las enfermedades y la libertad de comunicación y comercio
(Wright 1930, 592). Por consiguiente, los órganos de la Liga debían ser
capaces de supervisar las actividades de los Estados miembros y juzgar de
manera sustantiva cuando esas actividades violaban la política internacio-
nal. No era una tarea fácil, puesto que la supervisión de Estados soberanos
por una institución internacional era un fenómeno desconocido hasta en-
tonces. De hecho, siendo una institución internacional sin posibilidad de
sancionar, la Liga dependía de la cooperación voluntaria de sus miembros
para su efectividad.
Así, la principal preocupación de la Liga, especialmente de la CPM, fue
cómo equilibrar la necesidad de mantener la cooperación con los Estados
con la de supervisar sus actuaciones37. Como la CPM expresa clásicamente,
“la tarea de la Comisión es simultáneamente de supervisión y coopera-
ción... supervisión y cooperación son funciones que aunque no son incom-
patibles ni se encuentran en conflicto la una con la otra, pueden estar aun
así acompañadas de dificultades genuinas cuando deben desarrollarse si-
multáneamente” (CMP Min. VIII, 1926, 200, citado en Hall 1948, 207). Esta
preocupación era especialmente aguda en el caso de los Mandatos, ya que
la Liga tenía la obligación específica de supervisión de conformidad con el
artículo 23. Como resultado, la CPM se inclinó a resolver esa tensión in-
ventando técnicas burocráticas que equilibraran tanto la cooperación como
la supervisión. De hecho, sugeriría que la CPM estaba tan preocupada con
esta tensión que el manejarla acabó convirtiéndose en la lógica conductora
de su existencia, incluso al costo de renunciar a establecer estándares ob-
jetivos en varios campos técnicos. La ausencia de tales estándares técnicos
es observada por Quincy Wright, quien admite que “los estándares de la
37 Esta dicotomía cooperación-supervisión, como puede observarse fácilmente, reproduce la ya

clásica en el internacionalismo liberal entre autonomía y comunidad. Véanse Koskenniemi (1989)
y Carty (1986).

actuación colonial han sido formulados muy limitadamente en cierto senti-

do”. Y consecuentemente “las valoraciones de los órganos de la Liga se han
basado hasta cierto punto en estándares definidos de manera bastante im-
perfecta en las mentes de los miembros del Consejo y especialmente de la
Comisión” (Wright 1930, 190). Wright expresa la esperanza de que en el
futuro “la supervisión de la Liga acabe siendo una supervisión de derecho
más que una hecha por hombres” (Wright 1930, 190).
Ello significó que en aquellas situaciones en las que estuvieron
involucradas rupturas potenciales de las obligaciones jurídicas de los man-
datarios, como cuando actuaban claramente en contra del bienestar de los
nativos mediante la supresión brutal del disenso ilegítimo, la CPM fracasó
en ejercitar su papel supervisor mediante la crítica38. Ello no significa que
la CPM estuviera de hecho de acuerdo con el comportamiento cuestionable
de esos mandatarios o conspirara con ellos secretamente para legitimar su
gobierno brutal. Esas afirmaciones pueden hacerse y han sido hechas por
aquellos que intentan despachar el sistema de Mandato en su totalidad
como colonialismo (apenas) disfrazado39.
Esas críticas son importantes para explicar el prejuicio ideológico del
orden internacional. Sin embargo, no debería pasarse por alto que la CPM
también estaba fuertemente motivada, aunque fracasara estrepitosamen-
te en su papel supervisor, por definir, reproducir y defender simplemente
un campo de la realidad como su zona de competencia. En otras palabras,
cuando se enfrentaba con la “realidad” y con una violación legal a través de
la información recibida de distintas fuentes, la CPM a menudo escogía
internalizar la información en una serie de maniobras burocráticas cuyo
principal propósito era justificar su propia existencia y reproducción, sin
ningún objetivo exterior más allá de eso. Maniobras de ese tipo incluían,
por ejemplo, el nombramiento de informadores y de comités que estudia-
ran cuestiones concretas ante la CPM, la consideración de visitas especia-
les al lugar de los hechos y propuestas de resolución de acciones del Consejo.
En otras palabras, la forma y no la sustancia era la clave de la supervisión.
No era algo que ocurriera sin más, sino que a menudo implicaba una serie
de complicados ajustes entre teoría y práctica, derecho y ciencia, y buro-
cracia y sustancia.
El resultado neto de estas maniobras fue que la CPM intentó construir
una identidad institucional para sí, que era tecnocrática, científica, prácti-
38 Como en la supresión francesa de la insurrección siria de 1925-1926 o en la supresión sudafricana

de la insurrección Bondelzwart de 1922. Véase Wright (1930, 197-98).
39 Por ejemplo, uno de los tratadistas durante el periodo de entreguerras, Salvador de Madariaga,
decía “el viejo esperpento del colonialismo se viste con una hoja de parra y se llama a sí mismo
mandato”. Véase Salvador de Madariaga, The World´s Design (1938), citado en Claude, Jr.
(1971, 321).

ca y cooperativa, en oposición a legalista, formalista, sustantiva y crítica.

Como lo expresó el presidente de la CPM,
La comisión no era un órgano jurídico con la tarea de dar opiniones
para uso del Consejo sobre cuestiones de interpretación antes de que
esas cuestiones siquiera se hubieran planteado en la práctica. La
Comisión Permanente de los Mandatos era un comité de control,
cuya tarea era supervisar la aplicación de las provisiones de los
mandatos... era importante para el prestigio de la Comisión que no
se involucrase en discusiones interminables sobre cuestiones de teo-
ría. (Wright 1930, 223)
Este aspecto autorreproductor y autodeterminante del trabajo de la
CPM, que le permitía establecer y constituir su propio campo de realidad,
acabó siendo, a mi juicio, un aspecto común a las instituciones internacio-
nales en general. En parte, ello se debe al hecho de que estas instituciones
son criaturas del derecho y el derecho en general muestra una tendencia
autista por la cual necesita establecer su propio campo de autonomía me-
diante la simplificación, que consigue a través de la exclusión de gran parte
de la realidad de hecho. Como dice Philip Allot, “la realidad de hecho, tal y
como se presenta en la conciencia humana, es infinitamente compleja, in-
cierta y dinámica. Si se quiere hacer que las relaciones jurídicas sean
operacionalmente efectivas como instrumentos de la transformación so-
cial, deben excluir una gran parte de la realidad de hecho” (Allot 1995).
Este proceso no es fácil ni automático, sino que cada vez que el derecho
entra en contacto con la “realidad” lucha por reflejarla, aunque mantenga
su distancia con respecto a ella para mostrar que el “derecho” es diferente
de la “realidad” y que puede, por lo tanto, constreñirla. Es un proceso cons-
tante que se refleja en la autoimagen del internacionalista.
Esta nueva imagen tecnocrática llegó a ser la del “nuevo” internaciona-
lista, como algo opuesto al “viejo” jurista que colocaba el énfasis exclusiva-
mente en las normas formales y el razonamiento. Así, los miembros de la
CPM “deben poseer todo el conocimiento (derecho nativo, religión nativa,
psicología nativa, costumbres nativas, métodos para combatir las enferme-
dades y el vicio, comprensión de las condiciones climáticas, geográficas y
económicas, principios de administración colonial desde su inicio en todo el
mundo)” (Hon. Ormsby-Gore, citado en Wright 1930, 137). Era una nueva
imagen interdisciplinaria del internacionalista con un énfasis en los aspec-
tos no jurídicos del gobierno. Fue un movimiento revolucionario dentro
del derecho internacional, en cuanto constituyó una ruptura clara con el
formalismo decimonónico inmediato y con el liberalismo victoriano tardío,
ambos dentro de estructuras eurocéntricas. La formulación de esta nueva
identidad profesional no se alcanzó fácilmente y de hecho la tensión entre
derecho y ciencia, al igual que la tensión entre cooperación y supervisión,
no estaba destinada a ser resuelta de una vez por todas. Más bien, la técni-

ca del gobierno era descubrir los hechos y valorarlos para las políticas den-
tro de la dinámica creada por estas tensiones que corrían paralelas y cerca-
nas las unas de las otras. Así, Wright se mueve sin esfuerzo de su discusión
sobre la tensión entre cooperación y supervisión a la que se enfrenta la
CPM, a la tensión entre jurista y científico que es inmanente a la autoimagen
del jurista40.
Por ello, el problema principal de la CPM fue cómo valorar los volumi-
nosos datos recogidos sobre los nativos y decidir si los objetivos del artículo
22 estaban siendo cumplidos, es decir, si el “bienestar y desarrollo” de los
nativos estaba siendo promovido por los mandatarios. Estos problemas
surgían de la pluralidad de aspectos sociales, económicos y culturales de
los nativos, al igual que de la ausencia de cualesquiera “indicadores” obje-
tivos que pudieran permitir realizar valoraciones sobre las actuaciones de
los mandatarios41. Al tratar este problema, la CPM se creó una nueva ima-
gen para sí misma como institución internacional, controlando las tensio-
nes entre cooperación y supervisión, y derecho y ciencia. Pero, aun más
importante, a través de esas tensiones, la CPM fue capaz de evitar las
consecuencias políticas de lo que significaba supervisar Estados soberanos
y asegurar el bienestar de los nativos, en presencia a menudo de fuertes
pruebas de que los nativos estaban siendo explotados. Como dice la CPM
en relación con el aplastamiento francés de las insurrecciones sirias de
1925-1926,
El procedimiento seguido por la Comisión y el carácter de las obser-
vaciones que tiene el honor de presentar ante el Consejo, han sido
dictadas por el deseo de llevar a cabo, tan lejos como las circunstan-
cias le permitan hacerlo, esta doble misión de supervisión y coopera-
ción. Tiene el firme deseo de no hacer que la tarea de Francia en Siria
y en el Líbano sea imposible de desarrollar, y no recomienda al Consejo
en el momento presente que establezca una comisión de investiga-
ción independiente del poder mandatario. Sin embargo, reconocien-
do su tarea de supervisión, no se ha sentido capaz de abstenerse de
realizar algunas críticas. (Citado en Wright 1930, 197)
40 Wright (1930, 543): “aunque el Consejo ha hecho un esfuerzo por dirigir la actividad de la
Comisión hacia la valoración de hechos ya sucedidos más que a sugerencias sobre las cosas que
deben hacerse, y aunque la Comisión en general se ha ajustado a ese criterio y se ha cuidado de
no generalizar, aun así las propias limitaciones que la Comisión impone sobre la actividad
efectiva de su labor judicial la ha llevado a interpretar su misión más como una misión de
cooperación con los Mandatarios que de crítica. Esa función de cooperación requiere más el
criterio de un científico que el de un jurista…”
41 De esa forma Wright (1930, 549), tras considerar cuál método servía mejor para valorar el
sistema de Mandato, si el judicial, el tecnológico, el estadístico o el histórico, concluye que
“debido a las dificultades del análisis estadístico y a la presencia de muchos factores impondera-
bles, tal vez el juicio subjetivo de los historiadores y de los observadores en esas áreas es tan
fiable como los resultados de los métodos más refinados”.

Esto es lo que he denominado dinámica autorreproductora de las insti-

tuciones internacionales, que son profundamente desradicalizadoras en la
práctica, al oscilar entre el deseo de supervisar y la necesidad de cooperar.
En esta dinámica se pasan por alto los temas de mayor alcance, como el
poder, la dominación o la legitimidad, que los internacionalistas no se cues-
tionan cuando están construyendo el edificio del gobierno para el mundo.
Como señala Julius Stone, la referencia del artículo 22 (1) del Pacto a los
pueblos “que no son capaces todavía de enfrentarse por sí mismos a las difíci-
les condiciones del mundo moderno” hace alusión, sin ironía, a las condiciones
que son el resultado de las rivalidades entre los propios poderes coloniales y
no el producto de las enfermedades de los pueblos sometidos a mandato (cita-
do en Weeramantry 1992, 89). La CPM, aunque diseñada con la mejor de las
intenciones, simplemente sirvió para oscurecer esta realidad.
INSTITUCIONALIZANDO LA RESISTENCIA:
EL PROCESO DE PETICIÓN Y LA SUPERVISIÓN
Los libros de texto sobre derecho internacional de los derechos humanos
celebran la invención de los procesos de petición en las UN, como el proceso
1503 por el cual los individuos pueden presentar quejas contra la violación
de sus derechos ante las instituciones internacionales, como innovaciones
históricas que decididamente señalaron para el derecho internacional un
movimiento teórico y práctico desde el Estado a los individuos (Lilhich y
Hannum 1995)42. Según esta narrativa de progreso, el derecho internacio-
nal nunca permitió que se cuestionase a los soberanos sobre sus acciones
con sus ciudadanos hasta que aparecieron esas innovaciones, que marcan
el comienzo de un “nuevo derecho internacional” (véase capítulo siguiente).
En esta narrativa, según se reciben las peticiones, la soberanía se retira en
la medida en que el derecho y las instituciones ganan fuerza.
Esta narrativa es decididamente ahistórica. Mucho antes del procedi-
miento 1503 o de otros similares, la Liga, a través de la CPM, había esta-
blecido un procedimiento para recibir peticiones de los habitantes de las
naciones sometidas a mandatos. Estas peticiones iban desde quejas por
daños en la aplicación de los mandatos hasta sugerencias o solicitudes de
información con un carácter más general. Lo que es relevante aquí no es el
mero hecho de que hubiera un precursor histórico de los procedimientos
“modernos” de derechos humanos en el sistema de Mandato, aunque la
ignorancia de esto en la historiografía del derecho de los derechos huma-
nos necesita cuestionarse por su efecto político; más bien, lo que me inte-
resa es la variedad de técnicas a través de las cuales el proceso de petición
42 Para la formulación clásica, véase Sohn (1982).

hizo que el sistema de Mandato gozara de los beneficios de la apariencia de

estar rindiendo cuentas ante la comunidad, incluso cuando la CPM desvia-
ba y reducía la sustancia de las peticiones.
Sostengo que las técnicas que desarrolló la CPM para tratar las peticio-
nes han permanecido esencialmente inmutables en las prácticas interna-
cionales de los procesos de petición posteriores, desde los procedimientos
de derechos humanos de la ONU hasta el reciente Panel de Quejas del
Banco Mundial. Estas técnicas fueron sustancialmente creación de la CPM.
Como reconoce William Rappard, un miembro de la CPM desde 1925 a
1945, hasta el final de la guerra, la contribución real del sistema de Manda-
to a los derechos humanos fueron “los métodos de supervisión internacio-
nal” que diseñó y entre los que se incluía sobresalientemente el sistema de
petición (Rappard 1946, 121).
En realidad, el sistema de petición se ha visto como una de las innova-
ciones principales y más interesantes del sistema de Mandato. Aunque las
peticiones constituían una parte notable del trabajo de la Comisión, no
eran de gran importancia práctica puesto que eran usadas principalmente
por los residentes de los mandatos tipo “A” (Hall 1948, 198)43. Los pueblos
de los mandatos “B” y “C”, de África y del Pacífico, hicieron poco uso del
sistema de petición (Hall 1948, 198). Sin embargo, el hecho de que el siste-
ma de petición pudiera establecerse sin existir ninguna base textual para
ello en el Pacto o en el acuerdo de mandato44, y a pesar de su uso infrecuen-
te por parte de muchos residentes, mostraba que el propósito de la petición
como una herramienta de información para la CPM era más importante
que su propósito como instrumento para solucionar quejas. En ello se pue-
de ver cómo las necesidades funcionales de las instituciones internaciona-
les determinan sus tareas, y no únicamente el consentimiento soberano o
los derechos individuales.
De conformidad con el procedimiento aprobado por el Consejo45, las
peticiones de los habitantes de los territorios sujetos a mandato sólo po-
dían recibirse si eran presentadas a través del país mandatario, al que se le
solicitaba añadir sus comentarios a las peticiones antes de enviarlas a la
CPM. Las peticiones procedentes de otras fuentes, como investigadores,
escritores, juristas, viajeros, humanitarios y otras organizaciones, debían
enviarse al presidente de la CPM, que decidía si las incluía o no para su
43 Los Mandatos se clasificaban en A, B y C, según los párrafos 4, 5 y 6 del artículo 22 del Pacto de
la Liga. El primero incluía los antiguos dominios turcos; el segundo, el territorio del África
Central; y el tercero, África del Sudoeste y las islas del Pacífico (Wright 1930, 47).
44 El Reino Unido fue el que sugirió el sistema de petición como parte de una caja de herramientas
de la CMP (Hall 1948, 199). Por otro lado, el artículo 87 (c) del Pacto autorizaba efectivamente
al Consejo de la Liga a aceptar peticiones. Para una descripción, véase Chowdhuri (1955, 206).
45 PMC [CPM, N. de T.] Min. I, 28, citadas en Wright (1930). Véase también Hall (1948, 200).

consideración por la CPM (Wright 1930, 169; Hall 1948, 201). En general, la
actitud de la CPM era la de tratar el proceso de petición como un empeño
tecnocrático tanto como fuera posible, dirigido a la obtención de informa-
ción más que a la toma de decisiones legales como tribunal de apelación.
Sin duda, era una exigencia de la necesidad de preservar la identidad
institucional de la CPM dentro del sistema de la Liga (véase la sección
anterior) frente a los Estados soberanos, lo que requería equilibrar coope-
ración con supervisión.
El resultado neto de esta política fue que la CPM adoptó por sí misma,
o el Consejo la hizo adoptar, una actitud de restricción hacia las peticiones,
por la que las alegaciones más serias eran rechazadas mediante técnicas
burocráticas. Se podrían citar varios ejemplos. Por ejemplo, la CPM adoptó
una política de negarse a considerar las peticiones que se opusieran al
mandato en sí mismo o a sus principios, como la protesta árabe contra la
Declaración de Balfour para el mandato palestino (Wright 1930, 171-72).
También, la cuestión de las audiencias orales de los peticionarios se pre-
sentó a solicitud de la Sociedad Protectora de Aborígenes y Antiesclavitud
de Londres, para que se la oyera en nombre de los Bondelwarts durante la
tercera sesión, pero después de mucho debate, la CPM decidió admitir úni-
camente información escrita (Wright 1930, 175)46. Sin lugar a dudas, ello se
debió a los temores de las repercusiones políticas: como lo expresó uno de
sus miembros, las audiencias orales hubieran permitido a los peticionarios
“enfrentarse al poder mandatario y les daría dentro de las mentes de sus
compatriotas una posición de la cual extraerían sin duda el mayor benefi-
cio para combatir a la autoridad local” (M. Merlin, citado en Wright 1930,
175). Pero también se debió al temor de que ello hubiera transformado a la
CPM en un tribunal de hecho, que sería inconsistente con la naturaleza del
sistema de Mandato, al igual que se hubiera debilitado la autoridad de los
poderes mandatarios (Hall 1948, 203).
Todo esto no significa que la CPM estuviera comprometida con disimu-
lar y ayudar de manera encubierta a la explotación de los mandatos. Por el
contrario, los miembros de la CPM se tomaron su papel institucional con
seriedad y buscaron expandir sus poderes, a menudo para la exasperación
de los mandatarios. Por ejemplo, incluso cuando los mandatarios se opu-
sieron a las audiencias orales de los peticionarios, en la CPM se llegó a un
acuerdo, formulado por M. Rappard, de que todos los miembros de la CPM
podrían escuchar informalmente a personas durante entrevistas persona-
les, pero no recibirlas oficialmente (Hall 1948, 203).
A esta independencia institucional de la CPM ayudaba la naturaleza de
su constitución. Estaba organizada en un colegio de nueve miembros, selec-
46 Este precedente fue citado por la CMP como fundamento para negarse a ver a los delegados de
Siria en su Octava Sesión (Hall 1948, 202).

cionados por sus “méritos y competencia personal”, la mayoría de los cuales
debían “ser nacionales de poderes no mandatarios” (Constitución de la CMP,
citada en Wright 1930, 622). Tenían prohibido ocupar cualquier cargo público
que los hiciera dependientes de sus gobiernos47. El CPM creó sus propias
reglas de procedimiento y sus miembros tenían un salario garantizado. Cla-
ramente, hay un fuerte paralelo con instituciones modernas como la Subco-
misión para la Prevención de la Discriminación y la Protección de las Minorías
de la ONU. Sin embargo, las reuniones eran privadas por lo general, aunque
las normas preveían la posibilidad de audiencias públicas cuando el deseo de
la mayoría de los miembros de la CPM así se expresase. El CPM dividió su
trabajo en cuestiones generales de derecho, procedimiento y administra-
ción, que surgían de: informes de un miembro de un Subcomité; informes de
los Mandatarios, que eran estudiados en detalle en las reuniones de la CPM
y que formaban las bases para los interrogatorios de los representantes de
los Mandatarios; y peticiones que eran manejadas de forma similar.
Al desempeñar estas tareas, la CPM se enfrentaba a cuatro cuestiones
clave: la independencia de la CPM de la Liga; el poder de la CPM para
sugerir modificaciones a los Mandatos que fueran más allá de la observan-
cia de sus términos; el poder de la CPM para oír peticiones orales y condu-
cir investigaciones de campo, y el poder de la CPM para aconsejar a los
mandatarios sobre la administración general de los Mandatos. En suma,
en las cuatro cuestiones, muchos mandatarios consideraban que la CPM
iba demasiado lejos y buscaron reducir su poder. Por ejemplo, la cuestión
de la competencia de la CPM surgió en 1926 cuando Chamberlain, del Rei-
no Unido, objetó el cuestionario que la CPM deseaba que respondieran los
mandatarios (Wright 1930, 151). Chamberlain declaró que
este inmenso cuestionario era infinitamente más detallado, infini-
tamente más inquisitivo de lo que hasta ese momento había estado
en vigor con la aprobación del Consejo: planteaba la cuestión de la
verdadera posición relativa de los gobiernos mandatarios en los te-
rritorios sujetos a Mandato y de la Comisión de Mandatos que exa-
minaba sus informes, y del Consejo que actuaba como guardián bajo
los términos del Pacto. (Wright 1930, 151)
También, después de largas discusiones, la CPM decidió publicar las
peticiones usando su discreción, lo que también causó la incomodidad de
los mandatarios.
Por lo tanto, al final, la autoidentidad institucional de la CPM la obligó a
adoptar una postura compleja por la cual tenía que desarrollar formas de
manejar las peticiones que equilibraran las demandas de cooperación sobe-
rana con su papel de supervisión y en ese proceso estableció un claro pre-
47 La información sobre todo esto se encuentra en Wright (1930, 137-55); Hall (1948, capítulo 12)
y Chowdhuri (1955, capítulo 7).

cedente que han seguido las instituciones internacionales posteriores. La

característica clave de la CPM, que se puede encontrar en todos los mecanis-
mos de petición posteriores, es la siguiente: que las disputas o quejas de los
habitantes de los mandatos se convertían en cuestiones de autopreservación
institucional e identidad en la CPM48. En otras palabras, la pregunta de qué
hacer con una petición no podía y no puede contestarse mirando la gravedad
de la “violación” en sí; más bien, lo que importaba para la CPM era a menudo
lo que legítimamente podía afirmar en su papel institucional. Ello tuvo un
efecto profundamente desradicalizador en el proceso de petición, al descartar
respuestas firmes de la CPM frente a las alegaciones más serias de abusos.
CONCLUSIÓN
En estas páginas se ha afirmado que el sistema de Mandato contribuyó de
manera importante a la mediación de la relación conflictiva entre colonia-
lismo y desarrollo durante los años de entreguerras, al menos de las si-
guientes formas: primero, legitimó el “desarrollo y bienestar de los nativos”
como un principio internacional, lo cual marcó el movimiento del colonia-
lismo explotador (imperialismo) al colonialismo cooperativo (desarrollo);
segundo, creó una nueva ciencia del derecho y la administración que fue
una clara precursora de los estudios de desarrollo tras la Segunda Guerra
Mundial; tercero, inventó nuevas técnicas para la autorreproducción de las
esferas burocráticas mediante la invención constante de distancias entre
hechos y estándares y la creación de técnicas para llenar esa distancia;
cuarto, tuvo una relación altamente problemática con lo “local”, represen-
tado a través de los hechos mostrados en las peticiones, que produjo como
resultado la desradicalización del contenido de esas peticiones. Es bastante
posible que hasta la fecha eso siga siendo cierto para todos los procesos de
petición en el derecho internacional.
El sistema de Mandato dejó de existir junto con la Liga. Pero contribu-
yó significativamente al proceso de transformación del colonialismo de un
sistema de control directo en uno de desarrollo, en una nueva ciencia que
integra los motivos humanitarios, la tecnología y la burocracia internacio-
nal. En ese proceso, alteró también fundamentalmente la concepción del
derecho dentro de la comunidad internacional de una concepción formal de
normas a una concepción pragmática de la administración. El derecho in-
ternacional nunca sería el mismo de ahí en adelante. De hecho, el sistema
de Fideicomiso, que sucedió al sistema de Mandato bajo la Carta de la ONU,
reflejó la deuda intelectual que se tenía con el sistema de Mandato49.
48 Véase Kennedy (1987, 982-983), donde se discute el caso Gran Chaco y la expansión institucional.
49 Para un resumen de las similitudes, véase Claude (1971, capítulo 16). Sobre el sistema de
Fideicomiso, véanse Haas (1953) y Jacobson (1962, 37-56).

A pesar de estos parecidos y de la continuación del colonialismo en

1945, la percepción de las instituciones internacionales como meros ins-
trumentos de la política de los grandes poderes había cedido su lugar a una
comprensión más cuidadosa y ciertamente más incómoda de esas institu-
ciones como actores con sus propias dinámicas internas e, incluso, como
espacios de lucha entre los poderes coloniales y los pueblos colonizados. Se
puede corroborar por la respuesta bastante hostil de los poderes coloniales
al sistema de Fideicomiso. Si el sistema de Mandato había sido sólo una
vestimenta para la hegemonía colonial, ¿por qué los poderes coloniales
saludaban a su sucesor con hostilidad? Por ejemplo, en la Conferencia de
Yalta, Winston Churchill declaró acaloradamente que “no estaba de acuer-
do con una sola palabra de ese informe sobre fideicomisos... y que bajo
ninguna circunstancia consentiría que 40 o 50 naciones señalaran con sus
dedos estorbosos la existencia del Imperio Británico” (Claude 1971, 325)50.
De hecho, en 1945, la política de masas del Tercer Mundo ya había
comenzado a entrar dentro del derecho internacional. Los pueblos colonia-
les y sus territorios no estaban ya a disposición de los europeos blancos y
de sus descendientes que ahora se sentaban en Ginebra, Londres y París.
Muchos países del Tercer Mundo habían conseguido la independencia, como
la India, Pakistán, Egipto y Siria, y comenzaron por radicalizar las institu-
ciones internacionales, especialmente la ONU, con el propósito de aniqui-
lar rápidamente el sistema colonial. Usaron activamente los foros de la
ONU, incluyendo el Consejo de Fideicomisos, para terminar con el colo-
nialismo. Contemplaban estas instituciones como precursoras del progre-
so y creían que les ayudarían a desmantelar el colonialismo y a conseguir
el progreso social y económico para sus pueblos. Ello pasaba por alto el
hecho más complicado de que esas instituciones, comenzando por el siste-
ma de Mandato, habían surgido como aparatos que controlaban y canaliza-
ban la resistencia del Tercer Mundo en su transición del colonialismo al
desarrollo.
50 Fue tranquilizado por el secretario Stettinius, quien le dijo que la maquinaria propuesta no se
ocuparía de las posesiones británicas, sino sólo del territorio enemigo.

CAPÍTULO 4
¿Radicalizando las instituciones

o institucionalizando el radicalismo?
El debate entre la Unctad y el NOEI
E n los años de la Primera Guerra Mundial ya existían elementos de una

sociedad internacional “universal”, pero ese fenómeno no se consolidó
ni aceleró su desarrollo hasta la Segunda Guerra Mundial. En los asuntos
mundiales se estaba produciendo una auténtica revolución, al admitirse
Estados no cristianos por primera vez en varios siglos dentro de la “comu-
nidad” internacional, como resultado de los levantamientos contra Occi-
dente (Bull 1984). Como es bien conocido, durante los años cincuenta, sesenta
y setenta, esos nuevos Estados tomaron el control de la ONU y de sus
agencias especializadas, como consecuencia de su superioridad numérica,
e intentaron transformar el derecho internacional mediante el uso de las
resoluciones de la AGNU, establecer nuevas instituciones internacionales
e introducir nuevos elementos dentro del corpus doctrinal del derecho in-
ternacional, como la doctrina de la “soberanía permanente sobre los recur-
sos naturales” (SPRN)1. Ello se hizo con el respaldo del NOEI, que abogaba
ampliamente por los cambios estructurales en la economía mundial desea-
dos por las nuevas naciones, en interés de la justicia, la paz mundial y el
desarrollo.
En este capítulo proveo un análisis de los momentos relevantes que
caracterizaron este compromiso del Tercer Mundo con el derecho interna-
cional europeo (porque eso era el derecho internacional en aquel enton-
ces). Sin embargo, mi análisis difiere de las historiografías tradicionales
acerca del NOEI, que lo consideran un fracaso como producto de su radica-
lismo y falta de realismo. Lejos de eso, el NOEI constituyó un momento de
desafío radical al derecho internacional, que produjo su transformación y
la expansión de su alcance, aunque al mismo tiempo tenía rasgos inheren-
1 Véase, en general, Anand (1987). Específicamente sobre la SPRN, véanse Hossain y Chowdhury
(1984, 82).

tes que limitaban su radicalismo. En otras palabras, ni fue un “fracaso” en

la medida en que se piensa, ni fue tan radical como se cree normalmente.
La búsqueda de una alternativa del Tercer Mundo al capitalismo norte-
americano y al modelo de control centralizado soviético, que caracterizó la
Conferencia de Bandung de 1955 y que luego se reflejó en las propuestas
del NOEI en 1974, se apoyaba fuertemente en la premisa de la necesidad
de acelerar el proceso de modernización y por ello repetía esencialmente el
pensamiento que estaba detrás de los discursos desarrollistas y coloniales,
es decir, que el “primitivo” tenía que ser redimido moral y materialmente.
Las limitaciones inseparables a una aproximación de ese tipo se pue-
den ver, por ejemplo, en las propuestas concretas que los internacionalistas
presentaron bajo la rúbrica del NOEI, que en esencia giraban en torno a
reformas de la ONU. Fundamentalmente, esas críticas no iban dirigidas a
cuestionar las categorías de racionalidad y modernidad occidentales inhe-
rentes a los sistemas políticos y económicos que el derecho internacional
apoyaba. Al contrario, querían más de lo mismo. Aun más importante es
que la naturaleza limitada de esas propuestas también tuvo el efecto de
institucionalizar el radicalismo que comenzaba a surgir en el Tercer Mun-
do. En otras palabras, los desafíos radicales al derecho internacional que
presentaron los proponentes del NOEI tuvieron el efecto paradójico de ex-
pandir y reforzar las instituciones internacionales como aparatos de admi-
nistración de la realidad social en el Tercer Mundo y, por lo tanto, reforzaron
el derecho internacional mismo.
EL ESPÍRITU DE BANDUNG
La conferencia de Bandung de 1955 fue el primer evento al que acudieron
únicamente Estados africanos y asiáticos, y también llegó a simbolizar el
nuevo espíritu de solidaridad del Tercer Mundo (Mortimer 1984, 6)2. Asis-
tieron a la conferencia 29 países de un total de los 59 existentes en el
mundo por aquel entonces; se pudo ver a varios líderes prominentes como
el primer ministro Nehru, el primer ministro Zhou Enlai, los presidentes
Nasser y Sukaron, los príncipes Sihanouk y Faisal, y a líderes nacionalis-
tas como U Nu, Mohammed Ali y Carlos Rómulo. A pesar de diversas ten-
siones y contradicciones políticas internas, Bandung tuvo éxito en dos
aspectos: primero, ayudó a forjar una conciencia común del Tercer Mundo
dentro de la ONU, mediante el Grupo de los 77 (G-77) y el Movimiento No
Alineado (MNA) (Mortimer 1984, 9). Segundo, subrayó los dos principios
cardinales que organizarían la política del Tercer Mundo en las siguientes
décadas: la descolonización y el desarrollo económico (Mortimer 1984, 9).
2 Sobre la conferencia de Bandung, véanse también Kahin (1956), Wright (1956), Republic of
Indonesia, Ministry of Foreign Affairs (1956), Appadurai (1955) y Rómulo (1956).

¿RADICALIZANDO LAS INSTITUCIONES O INSTITUCIONALIZANDO EL RADICALISMO? 103
De esta conferencia surgieron varios temas que dos décadas más tarde
constituirían los cimientos de las propuestas para el NOEI. El más impor-
tante de ellos fue el deseo de articular una “tercera” vía, una posición polí-
tica que distinguiese al Tercer Mundo de los dos grandes poderes y también,
como se vería más tarde, de China. Este deseo se manifestó, por ejemplo,
en la famosa diatriba de Sir John Kotelawala de Ceilán (como se llamaba el
país entonces) contra el colonialismo soviético. Después de señalar que los
delegados estaban bien familiarizados con el colonialismo en su “forma pri-
mera y más evidente”, el colonialismo occidental, continuó declarando:
[H]ay otra forma de colonialismo, sin embargo, sobre la cual muchos
de los aquí presentes tenemos bastante menos claridad en nuestras
mentes y tal vez algunos no estemos de acuerdo en catalogarla en
absoluto como colonialismo. Piénsese, por ejemplo, en esos Estados
satélites sujetos a dominación comunista en la Europa Central y del
Este, en Hungría, Rumania, Bulgaria, Albania, Checoslovaquia, Latvia,
Lituania y Polonia. ¿No son tan colonias acaso como cualquiera de los
territorios coloniales de África o Asia? ¿Y si estamos unidos en nues-
tra oposición al colonialismo, no debería ser nuestra obligación decla-
rar abiertamente nuestra oposición al colonialismo soviético tanto
como lo hacemos al imperialismo occidental? (Citado en Kahin 1956)
Esta posición fue apoyada por muchos Estados, incluyendo Pakistán,
Irán, Irak, Turquía, Japón, Líbano, Libia, Filipinas y Sudán, que a conti-
nuación introdujeron una resolución condenando “todos los tipos de colo-
nialismo” (citado en Kahin 1956). Ello era un reflejo de la realidad de muchos
de los Estados que atendían a la Conferencia y que estaban preocupados
por las incipientes revoluciones izquierdistas o comunistas en sus países y
deseaban arrancarlas de raíz3. De hecho, esas revoluciones barrerían mu-
chos de esos países en las siguientes décadas, como ocurrió en Libia, Cam-
boya o las Filipinas.
El punto esencial que debe destacarse de todo ello es que, en contra de
lo que cree la mayoría de la gente y el mundo académico en Occidente, el
intento de articular una voz del Tercer Mundo fue genuino y no simple-
mente la mera extensión de la dominación soviética. Ello fue evidente es-
pecialmente en la esfera de la paz y la seguridad, donde la neutralidad de
Nasser, combinada con la de India y Borneo, llevó a la aparición del MNA
en los años siguientes.
No obstante, fue difícil articular en la Conferencia una visión del colo-
nialismo que pudiera aplicarse por igual a los regímenes soviéticos y occi-
dentales. En ningún terreno eso fue más cierto que en la esfera económica:
en ausencia de una alternativa viable al comunismo soviético o al capitalis-
3 Véase Rajagopal (1998-1999), donde recoge un análisis de Aijaz Ahmad a favor de ver Bandung
en términos de las agendas políticas domésticas de Nehru, Zhou Enlai y otros, en vez de en
términos de cuestiones internacionales.

mo norteamericano, y al estar fuertemente comprometidos con un espíri-

tu a favor de la modernización y del proyecto de construcción nacional, los
países reunidos en Bandung reiteraron su compromiso con la promoción
del desarrollo económico, incluyendo la inversión extranjera de capital (Co-
municado Final, citado en Kahin 1956, 76). No hubo ningún llamado a pre-
servar las formas tradicionales de vida u otras formas de protección de los
espacios culturales, aunque se condenaran el colonialismo y el racismo
como medios de aniquilación cultural (Comunicado Final, citado en Kahin
1956, 79). Mientras que el colonialismo y el racismo fueron condenados
inequívocamente a nivel político, en especial bajo la forma de sometimien-
to extranjero, no hubo ningún intento por apartarse de los imperativos
modernizadores del proyecto de construcción nacional. Ello se reflejó en la
aceptación de estándares habituales de objetivos para el desarrollo, repre-
sentados no sólo en las propuestas funcionales y apolíticas relativas al de-
sarrollo económico, sino también en el compromiso con la Declaración
Universal de Derechos Humanos (DUDH) (Comunicado Final, citado en
Kahin 1956, 80). Esto último es de especial interés, ya que muestra cómo
en los años cincuenta el Tercer Mundo apenas presentaba oposición a los
derechos humanos, a pesar de haber tenido un papel muy pequeño en la
redacción de la DUDH.
Esta aproximación funcional a la modernización se pudo ver en las pro-
puestas que se hicieron para facilitar la cooperación económica y que in-
cluían la inversión extranjera, la cooperación técnica, el establecimiento de
un Fondo Especial para el Desarrollo de la ONU, el establecimiento de la
Corporación Financiera Internacional (CFI), cambios en la composición del
portafolio del Banco Mundial a favor del Tercer Mundo, la estabilidad del
comercio de mercancías y las preocupaciones acerca del dominio occidental
del transporte marítimo (Comunicado Final, citado en Kahin 1956, 76-78).
No niego que muchas de esas preocupaciones eran genuinas y de gran im-
portancia para la supervivencia nacional de estos países. En cierta forma,
esas propuestas se llevaron a cabo durante las siguientes décadas: el Banco
Mundial cambió la distribución de su portafolio, se estableció la CFI, etc. En
ese sentido, se podría discutir si la iniciativa del Tercer Mundo “fracasó” o
“tuvo éxito” en la práctica. Lo que es importante, especialmente visto en
retrospectiva, son, citando a Foucault (1979), los “efectos-instrumento” de la
crítica4: es decir, los efectos que son en sí y al mismo tiempo instrumentos de
lo que resulta ser un ejercicio del poder. Estos efectos, que no son buscados,
4 Foucault (1979, 272), al hablar de la prisión, sugiere que en lugar de detenerse en el “fracaso”
de la prisión, “se debería invertir el problema y preguntarse para qué sirve el fracaso de la
prisión, cuál es el uso de estos distintos fenómenos que se están criticando continuamente: el
mantenimiento de la delincuencia, la promoción de la reincidencia, la transformación del
delincuente ocasional en uno habitual, la organización de un entorno cerrado de delincuencia”.
Esta crítica la tomo de Ferguson (1994, parte V).

han probado ser tan importantes como los efectos buscados. Así, el comercio
de mercancías puede que aún no se haya regularizado a favor del Tercer
Mundo, pero con toda seguridad ha producido unas redes densas de institu-
ciones internacionales, funcionarios, prácticas y técnicas productoras de co-
nocimiento que han demostrado ser perdurables e importantes tanto para el
comercio de mercancías como por sí mismas. Estos “efectos-instrumento”
han dirigido la expansión del derecho internacional.
Los análisis tradicionales de las instituciones internacionales son dife-
rentes en dos aspectos en relación con el que acabo de presentar: primero,
prestan muy poca atención al papel de los compromisos del Tercer Mundo
(comenzando por Bandung) como motor de crecimiento de esas institucio-
nes (de hecho, ven la política del Tercer Mundo como un obstáculo al fun-
cionamiento de las instituciones) y, segundo, prestan escasa atención a los
“efectos-instrumento” de la crítica del Tercer Mundo. Sugiero que ambos
son importantes: una atención mayor a los compromisos del Tercer Mundo
permite movernos más allá del funcionalismo tecnocrático que caracteriza
por lo general el tratamiento de las situaciones internacionales, haciendo
visible cuestiones “olvidadas” relativas al poder, como la raza o el género;
por otro lado, observar los “efectos-instrumento” de la crítica del Tercer
Mundo también nos ayuda a trascender la valoración (bastante banal) como
“fracasos” que se hace de las luchas del Tercer Mundo, como en el caso del
NOEI, y a tener una visión más rigurosa que contemple las consecuencias
no buscadas de la crítica.
El NOEI y el debate entre reforma radical o gradual

Es bien conocido que el grupo de Estados del Tercer Mundo en la ONU,
liderado por la OPEC, causó una crisis internacional económica y política
que se extendió por todo el sistema, y que se conoce generalmente como el
intento de establecer un NOEI5. Ese período señaló la primera vez que el
Tercer Mundo apareció como un actor principal dentro de una crisis interna-
cional de todo el sistema. El ímpetu de la reivindicación por un NOEI fue
esencialmente alimentado por tres fuentes: la disminución de la ayuda occi-
dental; la desilusión con respecto a la independencia política en el Tercer
Mundo y el éxito de la OPEC como un cartel de materias primas (Streeten,
1981)6. La ofensiva política, diplomática y económica del NOEI fue lanzada
en tres frentes: la subida de los precios del petróleo por la OPEC, que actuó
por primera vez como una coalición de Estados productores contra las socie-
dades petroleras occidentales; un embargo petrolero de la OPEC contra los
países que apoyaban a Israel, incluyendo a los Estados Unidos, sus aliados
5 Sobre el NOEI, véanse Bedjaoui (1979), Sauvant (1981) y Bhagwati (1977).

6 Véase también Franck (1986).

europeos y Japón, y la convocatoria por parte de Argelia de la Sexta Sesión

Especial de la AGNU, que se reunió en abril de 1974 (Mortimer 1984, capítulo
4). Estos acontecimientos fueron muy significativos. En combinación con las
olas de nacionalización que estaban atravesando el Tercer Mundo desde Arge-
lia hasta Nigeria, representaron un desafío fundamental al antiguo orden eco-
nómico internacional que se sustentaba sobre las relaciones coloniales.
A pesar de ello, para finales de los años setenta, muchos críticos consi-
deraron que el NOEI había sido un fracaso7. Occidente, liderado por los
Estados Unidos, había bloqueado una reforma radical del orden económico
internacional y comenzaron a aparecer grietas en la coalición del Tercer
Mundo. Sin embargo, sugeriría que desde la perspectiva del derecho interna-
cional, esta tendencia a etiquetar el NOEI como un “fracaso” es simplista e
ignora el efecto expansivo y radical que tuvo el intento de su estableci-
miento en las instituciones y en las normas internacionales. En otras pala-
bras, sea cual sea el “éxito” o el “fracaso” sustantivo del NOEI, tuvo otros
efectos no buscados en el derecho internacional que le dieron forma de
modo importante y perdurable.
En un primer nivel, las propuestas del NOEI estaban caracterizadas
desde el inicio por una tensión entre aquellos que buscaban reformas gra-
duales frente a aquellos que estaban a favor de reformas radicales8. Aque-
llos a favor de reformas graduales interpretaban el NOEI como un asunto
de normas y límites, destacando la necesidad de incrementar la condona-
ción de la deuda, la concesión de más ayudas, un mejor acceso a los merca-
dos de capital, transferencias de tecnología más baratas y preferencias
comerciales no recíprocas para productos manufacturados. Aquellos que
preferían reformas radicales vieron el NOEI como un desafío radical a las
normas y como un cambio estructural en el orden internacional, bajo la
forma de nuevas instituciones y relaciones de poder alteradas. Esto último
era inspirado por los teóricos de la dependencia, que vieron las relaciones
económicas poscoloniales entre el “centro” occidental y la “periferia” del
Tercer Mundo esencialmente como explotadoras9. Otra forma de caracteri-
zar este debate entre gradualismo y radicalismo es pensarlo en términos
de una tensión entre aproximaciones normativas e institucionales al dere-
cho internacional o, simplemente, entre fuentes y procesos10.
7 Para las críticas, véase Franck (1986); para un análisis de las contradicciones dentro del NOEI desde
la perspectiva del derecho internacional, véanse Horn (1982), Bauer y Yamey (1977), y Bauer (1976).
8 Para una buena descripción general, véase Streeten (1981, 241).
9 Si se quieren consultar obras sobre teoría de la dependencia, véanse Baran (1957), Amin (1976)
o Frank (1967, 1973).
10 En la obra de Kennedy (1994, 1995) se puede ver un análisis complejo del debate entre fuentes y
proceso y de su impacto sobre el derecho internacional posterior a la Segunda Guerra Mundial.

LA SEXTA SESIÓN ESPECIAL DE LA AGNU

Y SUS CONSECUENCIAS
En realidad, las aproximaciones radicales y graduales actuaron de manera
simultánea en el desafío planteado por el NOEI, e interactuaron de formas
complejas para producir cambios institucionales. La Sexta Sesión Especial
de la AGNU en abril de 1974 señaló el momento radical del nacimiento del
empeño por conseguir un NOEI. Era la primera sesión de la AGNU espe-
cialmente dedicada al desarrollo. Dirigida por Argelia, e inspirada en los
textos del MNA y el G-77 adoptados en la reunión de Argel de 1967, la
Sesión Especial adoptó dos resoluciones seminales donde se articuló la reivin-
dicación del Tercer Mundo a un derecho al desarrollo económico (Mortimer
1984, 48-56). La primera de ellas, la Declaración sobre el Establecimiento
de un Nuevo Orden Económico Internacional (Naciones Unidas 1974b),
reivindicaba un orden “basado en la equidad, en la igualdad soberana, en la
interdependencia, el interés común y la cooperación entre todos los Esta-
dos con independencia de sus sistemas sociales y económicos, que corrigie-
ra las desigualdades y diese solución a las injusticias existentes, e hiciera
posible eliminar la distancia creciente entre países desarrollados y países
en vías de desarrollo” (Naciones Unidas 1974b). Los temas principales in-
cluían tanto objetivos normativos (la creación de nuevas doctrinas como la
SPRN, el derecho a la nacionalización, la regulación de las corporaciones
multinacionales [CMN], etc.), como reformas institucionales (reforma mo-
netaria internacional, facilitación de las asociaciones de productores, etc.).
La segunda de estas resoluciones, llamada Programas de Acción para el
Establecimiento de un NOEI (Naciones Unidas 1974c), desarrollaba las
implicaciones políticas de los principios establecidos en la primera declara-
ción.
En muchos sentidos, estas exigencias eran bastante radicales. En un
primer nivel, como ha señalado Robert Mortimer (1984, 53), la propia idea de
la Sexta Sesión representaba un “choque” entre el poder de voto de la nueva
mayoría del Tercer Mundo y el poder económico de los Estados Unidos. Los
Estados débiles estaban usando la soberanía como defensa y como ataque.
En un segundo nivel, las propuestas del NOEI representaban un intento por
desplazar el equilibrio político dentro del derecho internacional hacia el Ter-
cer Mundo, mediante el rediseño de la estructura del derecho internacional:
el impulso generado en Bandung estaba produciendo respuestas políticas
concretas. Tercero, el NOEI intentó también dar más peso y poder a los
Estados del Tercer Mundo frente a las corporaciones mercantiles occidenta-
les, que habían tenido un pasado de intervención en la política local.
A pesar de todo esto, en otro sentido esas exigencias no eran ni nuevas
ni fundamentalmente radicales. Muchas de las propuestas específicas del

NOEI habían estado flotando en el ambiente al menos desde la Declaración

de Argel del MNA de 1967 y en ninguna de las propuestas se cuestionaba el
imperativo ético y práctico del desarrollo en sí, junto con su ethos moder-
nizador. Los Estados del Tercer Mundo admitieron fácilmente la “distan-
cia” que existía entre Occidente y sus pueblos “atrasados” e intentaron
reducirla copiando a Occidente. Además, como señalan Bauer y Yamey (1977),
la idea de una distancia en riqueza o ingresos entre Occidente y el Tercer
Mundo era un concepto problemático, empírica y conceptualmente. La pro-
pia idea de distancia sólo puede existir dentro de un sistema unificado, tal
y como ha señalado Douglas Lummis (1992), y en esa medida se diluía la
postura radical del Tercer Mundo. Además, la diferencia de riqueza dentro
de los países del Tercer Mundo, como Brasil, que a veces era moralmente
tan objetable, nunca se planteó como tema en el NOEI. Ello estaba muy
dentro de la lógica del pensamiento imperante sobre el desarrollo. Por
ejemplo, como señala H. Arndt (1983), la teoría económica del “goteo”* era
un concepto internacional, no intranacional, es decir, nunca pretendió la
reducción de la desigualdad dentro de un mismo país.
Las propuestas del NOEI, a pesar del bloqueo considerable que sufrie-
ron por parte de los Estados Unidos y de ser limitadas en algunos aspectos,
tuvieron un impacto radical en la práctica de las instituciones internacio-
nales. Así, la Sesión Vigesimonovena de la AGNU, reunida en 1974, adoptó
la Carta sobre Derechos y Deberes Económicos de los Estados (Naciones
Unidas 1974a)11, un documento seminal que proporcionó estándares nor-
mativos en cuestiones clave como la nacionalización, las asociaciones de
productores y los acuerdos comerciales preferenciales. Fuera de la ONU,
la ofensiva del Tercer Mundo continuó en muchas de las conferencias del
MNA y del G-77, al igual que en los intentos por establecer instituciones
internacionales como la Organización para el Desarrollo Industrial de la
ONU (Unido, por sus siglas en inglés), es decir, agencias especializadas que
fueran más favorables al Tercer Mundo.
Esta radicalización fue generalmente ignorada por los críticos del NOEI,
que la vieron como un fracaso porque no pudo conseguir sus objetivos
materiales, en lugar de verla en sus propios términos. Por ejemplo, Thomas
Franck (1986) escribió un artículo titulado “Lessons of the Failure of NIEO”
(Lecciones del fracaso de la NOEI) más de una década después de que los
debates sobre el NOEI se hubieran acallado. En esa obra, Franck muestra
* En inglés, trickle-down. Es un término utilizado por la teoría económica conservadora para

explicar que el aumento de la riqueza de los ya ricos produce, por efecto de “goteo” y de
manera natural, un incremento de la riqueza en los menos ricos. Formaba parte de la filosofía
económica del presidente estadounidense Reagan en los años ochenta (N. del T.).
11 Para un análisis de la Carta, véanse American Society of Internacional Law (1975) y Rozental
(1976).

una percepción sutil de la importancia del proceso por encima del resulta-
do material, destacando el papel de las negociaciones (p. 100). Como nos
dice Franck, “no hay legislación en el sistema internacional contemporá-
neo. Sólo contrato. El contrato requiere genuino consensus ad idem” (p.
97). Según Franck, esa idea de consenso estaba ausente en la estrategia
del Tercer Mundo acerca del NOEI, puesto que era demasiado antagónica,
sin pretender llegar a la opinión pública en Occidente (pp. 90, 91)12. De
hecho, él rechaza totalmente esas tácticas que dice estaban basadas erró-
neamente en “estrategias anticoloniales vencedoras,” puesto que “la cam-
paña contra el colonialismo, después de todo, se había ganado no en la
India y Argelia, sino en Londres y París (p. 86), salvo en la ficción posterior
construida por la mitología nacionalista poscolonial”. Con esta sola frase,
Franck ha descartado sencillamente todo el papel jugado por la resistencia
de masas contra el colonialismo.
Hoy conocemos nuestra historia de manera distinta. El colectivo subal-
terno en Asia del Sur13 y académicos como Mahmoud Mamdani (1996) en
África han desarrollado un trabajo fundacional en el que se narra la historia
de las contribuciones a los movimientos anticoloniales hechas por la gente
común, combatiendo así las historiografías elitistas dominantes hasta aho-
ra. Franck (1986, 91) también presenta la crítica de que el Tercer Mundo no
hizo siquiera el intento de reconocer la necesidad de cambios domésticos
fundamentales: “era una culpa en una sola dirección... no era creíble”. Esa
observación pasa por alto el hecho de que una estrategia de antagonismo
pudo haber contribuido a la creación de un frente común, al permitir consti-
tuir una identidad alrededor de la cual pudieron iniciarse discusiones rele-
vantes con Occidente. Como he sugerido, a menudo, la fuerza de la ofensiva
del Tercer Mundo estaba principalmente en la constitución de ese frente
común y en su mantenimiento; sólo secundariamente aparecía la preocupa-
ción por la resolución de cuestiones sustantivas.
La institucionalización del radicalismo:

la Séptima Sesión Especial
Incluso si el Tercer Mundo estaba convirtiendo las instituciones interna-
cionales en zonas de resistencia, su radicalismo fue gradualmente
institucionalizado y sometido. Así ocurrió concretamente por tres razones
durante la Séptima Sesión Especial de la AGNU, reunida en septiembre de
12 Franck realiza una comparación entre la estrategia de enfrentamiento del Tercer Mundo y el
radicalismo negro en los EE.UU. en los años sesenta.
13 Existe una vasta producción académica de esta escuela, representada en los trabajos de Ranajit
Guha, Gayatri Chakravorti Spivak, Partha Chatterjee y otros. Un resumen de ese trabajo se
puede ver en los ocho volúmenes de Selected Subaltern Studies, editados por Guha y Spivak
(1988).

1975. La primera es que después de un período prolongado de liderazgo de

un ala radical de los Estados del Tercer Mundo, con Argelia a la cabeza, un
ala más moderada se hizo con el control del bloque del Tercer Mundo
(Mortimer 1984, 67). La segunda es que como resultado de la continua
embestida del Tercer Mundo unido, los Estados Unidos moderaron su posi-
ción de línea dura y presentaron un número de propuestas concretas dise-
ñadas para responder a las reivindicaciones del Tercer Mundo (Mortimer
1984, 68). El nuevo embajador estadounidense, Daniel Patrick Mohynihan,
sugirió el establecimiento de un servicio de financiación compensatoria
ampliado en el FMI; un mejor acceso a los mercados de capital y a la tecno-
logía occidentales; un compromiso de dar más recursos a la CFI; acuerdos
para negociar reducciones arancelarias y otras medidas para promocionar
el comercio en el Tercer Mundo; programas para asegurar suministros de
alimentos globales y aumentar la producción agrícola; la creación de aso-
ciaciones de productores-consumidores; el apoyo del Banco Mundial a la
producción de materiales no procesados y el incremento del apoyo a los
préstamos paliativos de la pobreza de la Agencia Internacional para el De-
sarrollo (AID) (Mortimer 1984, 68). Aunque los Estados Unidos concedie-
ron todo esto, no cedieron en otras reivindicaciones clave, como un
compromiso de ayuda al desarrollo del 1% del PNB como mínimo, o un
vínculo entre la ayuda al desarrollo y la emisión de Derechos Especiales de
Giro o DEG*. Los Estados Unidos también recalcaron que no aceptaban la
idea de que el mundo fuera una lucha por un NOEI (Mortimer 1984, 69)14.
Parcialmente como resultado de las “concesiones” estadounidenses y
parcialmente debido a la naturaleza de doble filo de la solidaridad, que
impulsa a las facciones radicales a comprometerse para mantener la uni-
dad, la resistencia del Tercer Mundo fue en gran parte contenida durante
la Séptima Sesión, sin que se causasen daños serios a los intereses económi-
cos occidentales. Queda el hecho, sin embargo, de que fueran cuales fue-
ren la reivindicación y la concesión, las instituciones internacionales ganaron
en alcance y poder. Más reuniones y resoluciones significaban más análisis
por los académicos del derecho, y más programas significaban nuevas acti-
vidades para el FMI, el Banco Mundial, la CFI y la AID. Esta dinámica (los
“efectos-instrumento”) es clave para la arquitectura de las instituciones
internacionales como aparatos de administración de la realidad social en el
Tercer Mundo.
* En el sistema del FMI, los DEG determinan la capacidad de endeudamiento de un país, es decir,
el monto de los créditos que puede solicitar del FMI. Además, el sistema de votación del FMI
otorga más votos a quien tenga un mayor número de DEG, es decir, la fuerza de un país en el
FMI está ligada a su capacidad potencial de endeudamiento (N. del T.).
14 Los EE.UU. intentaron durante ocho horas que el artículo determinado “el” se cambiara por el
indeterminado “un” en el preámbulo de la propuesta de resolución, en donde se hacía referen-
cia a “el NOEI”.

LA UNCTAD: LA POLÍTICA PARA EL TERCER MUNDO

COMO MOTOR DE CRECIMIENTO
Durante la ofensiva del Tercer Mundo en los años sesenta y setenta por
cambiar el derecho internacional, la AGNU creó varias instituciones inter-
nacionales como la Unido, el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) y la Unctad. Esta proliferación de instituciones forma-
ba parte de una estrategia deliberada por crear un campo de juego nivelado
frente al poder económico occidental, equilibrándolo con el poder de votos
del Tercer Mundo. Como ya se ha observado, los juristas del Tercer Mundo
contemplaron esta proliferación institucional como un medio para conse-
guir cambios económicos y sociales positivos en sus países. Este deseo, que
también se reflejaba en otras áreas como el derecho del mar, complementó
el intento del Tercer Mundo por reconstruir el derecho internacional nor-
mativo mediante la atención a las fuentes del derecho internacional, aca-
tando la costumbre y promoviendo las resoluciones de la AGNU como fuente
de nuevas normas.
Occidente criticó cada vez más la proliferación de instituciones al igual
que su “captura” por el Tercer Mundo15. Con independencia del mérito de
esas críticas, es innegable, como se ha demostrado en la discusión previa,
que con la entrada del Tercer Mundo en la política mundial, las institucio-
nes internacionales asumieron un impulso autónomo hacia la expansión y
la multiplicación. Este impulso fue posible debido a la “politización” de esas
instituciones como terrenos de resistencia y compromiso. Esta afirmación
se opone, como he apuntado anteriormente, a la forma neutral y apolítica
en la que el derecho internacional nos presenta las instituciones interna-
cionales (Kirgis, 1993). En ese enfoque predominante, las instituciones in-
ternacionales son mostradas como organizaciones funcionales y apolíticas
establecidas mediante técnicas legales con visión de futuro que constante-
mente desplazan la frontera del derecho internacional hacia una comuni-
dad mundial. En lugar de ello, he planteado que la proliferación de
instituciones y la expansión del dominio jurídico internacional han sido
posibles por los “efectos-instrumento” políticos de la resistencia del Tercer
Mundo frente al “viejo” derecho internacional eurocéntrico.
Un ejemplo clásico de esta dinámica puede encontrarse en la Unctad.
Establecida en 1964 por la AGNU como un órgano subsidiario de la propia
Asamblea (Naciones Unidas, 1964)16, la Unctad tuvo un papel destacado en
15 Véanse Finger (1976) y Weintraub (1976). Otros críticos, como Bergsten (1976), vieron también
en la proliferación de las instituciones algo bueno que permitiría que cuestiones especializadas
se desagregaran.
16 Es diferente a una agencia especializada como la Comisión de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos (CNUDH), que se establece mediante el tratado constitutivo.

las relaciones Norte-Sur como foro de negociación y creación política, al

menos hasta el final de la Guerra Fría17. Aún más importante es que la
Unctad representa tal vez el ejemplo más claro de cómo las concepciones
radicales del desarrollo, en este caso la teoría de la dependencia, que fue-
ron un desafío claro al internacionalismo liberal occidental, estuvieron de
todas formas limitadas en su radicalismo por la aceptación del desarrollo
como proceso de modernización occidental. En las páginas siguientes exa-
minaré las ambigüedades, contradicciones y oportunidades durante la for-
mación y la lucha en torno a la Unctad como terreno de batalla.
Los orígenes: la institucionalización de la teoría de la dependencia

El origen de la Unctad se puede encontrar en dos factores: primero, en la
aparición de los Estados del Tercer Mundo en los asuntos internacionales
y, segundo, en el desencanto con el régimen comercial mundial, basado en
principios comerciales liberales, institucionalizados bajo la forma del Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en
inglés). Imbuidos del “espíritu de Bandung”, los países asiáticos, africanos
y, por primera vez, latinoamericanos aparecieron juntos en la Conferencia
sobre los Problemas de los Países en Vías de Desarrollo, celebrada en El
Cairo en 1962 (Naciones Unidas, 1985, 10). La Conferencia Unctad I, que
se estableció como institución permanente bajo mandato de la AGNU en
1964, también marcó la configuración del G-77 como un frente unido del
Tercer Mundo en las relaciones internacionales18. Desde sus inicios, la
Unctad estuvo fuertemente influenciada por los teóricos de la dependencia
como el doctor Raul Prebisch, que se convertiría luego en su primer Secre-
tario General. De hecho, la Unctad representa la incorporación institucional
de la teoría de la dependencia, al igual que el GATT representa la incorpora-
ción de la teoría de la modernización. Como lo expresa la Historia de la Unctad,
“la Unctad subraya la perspectiva de desarrollo, mientras que el GATT pro-
mueve un sistema de comercio internacional liberal” (Dell, 1985, 39).
Mientras que por lo general se considera que la teoría de la dependen-
cia ofrece una crítica enérgica y radical del orden económico internacional,
lo que comúnmente se pasa por alto es el grado de influencia que tuvo esta
crítica en la formación y las prácticas de las instituciones internacionales.
Los internacionalistas normalmente tratan las críticas de la dependencia
como una crítica marginal, fuerte, pero esotérica y fracasada, y a continua-
ción describen el funcionamiento del orden internacional liberal basado en
los principios del laissez faire* . Está más cercano a la verdad afirmar que
17 Sobre la Unctad, véanse Naciones Unidas (1985) y Rothstein (1979).

18 Sobre los orígenes de la Unctad, véase Dell (1985, 10-32).
* Literalmente, “dejar hacer”. Expresión que caracteriza el pensamiento liberal decimonónico en
el campo económico y social, en el que la libertad personal se veía como un derecho sagrado de

los aspectos de la crítica de la dependencia tuvieron una fuerte y duradera

influencia en el orden económico internacional, como por ejemplo en la
justificación de los acuerdos comerciales preferenciales, que rutinariamente
se dan por descontados como si fueran parte del sistema “liberal” comercial
internacional. En ningún otro sitio esa influencia es más cierta que en la
Unctad.
Todo lo anterior fue posible por el hecho de que teóricos como Raul
Prebisch intentaron preparar el terreno para alterar las reglas del sistema
comercial liberal codificado en el GATT y que se basaba en la simetría
entre agentes comerciales, una concepción propia del laissez faire (Nacio-
nes Unidas 1985, 11). Pero como el doctor Prebisch y otros señalaron, eso
no se correspondía con la realidad, en la que los países en vías de desarro-
llo se enfrentaban a un desequilibrio externo persistente como resultado
de una disparidad entre las tasas de crecimiento de sus exportaciones pri-
marias y la importación de bienes industriales (Naciones Unidas 1985, 51).
A partir de esa observación se recomendaron varios cambios externos e
internos. Las medidas externas incluían preferencias comerciales, acuer-
dos sobre materias primas, ajuste de la deuda, etc. Las internas se dirigían
hacia medidas sociales y económicas dentro de los países en vías de desa-
rrollo, como “propiedad de la tierra, concentración del ingreso, ignorancia
de las masas y movilidad social limitada” (Naciones Unidas 1985, 12).
Se puede ver claramente que mientras la crítica de la dependencia era
bastante radical a nivel internacional, al exigir cambios en las normas co-
merciales liberales, compartía la mentalidad colonialista de reformar y
redimir a las “masas ignorantes”. El imperativo teleológico de trabajar para
alcanzar al otro, basado en la superioridad de Occidente, nunca fue rebati-
do. En cuanto a esto, la teoría de la dependencia no era muy distinta a la
teoría de la modernización: como la Historia de la Unctad cuenta, “el ca-
rácter extenso, desarrollista y universalista de la filosofía de la Unctad
será evidente” a partir de sus propósitos (Naciones Unidas 1985, 13). La
Unctad, a este respecto, no era distinta del GATT.
¿Derecho o política? Desafiando el dominio institucional

Los desafíos al régimen comercial liberal continuaron bajo el hacer de la
Unctad a través de varias conferencias en los años setenta y ochenta. Gra-
dualmente condujeron hacia la formulación concreta de normas que favo-
recieron fórmulas especiales a favor de los países en vías de desarrollo,
como el sistema de preferencias generalizadas. Pero no fue fácil. Los paí-
ses occidentales, que desde el principio habían mostrado su reticencia en
actuación del individuo en aquellos asuntos de su interés, sin más límites que los derechos
iguales a sus semejantes y una tibia noción de interés público (N. del T.).

apoyar la creación de la Unctad, demostraron ser todavía más reticentes a

la hora de apoyar su agenda, especialmente durante los años ochenta de
Reagan. Como resultado, la Unctad se convirtió en un campo de batalla
Norte-Sur, donde el Sur estaba representado por el G-77. Los aspectos más
interesantes de esta batalla pueden encontrarse en dos debates: primero,
el de si la Unctad debía ser un órgano de la AGNU o del Consejo Económico
y Social (Ecosoc); segundo, si la Secretaría General de la Unctad debía ser
nombrada por la AGNU o por el Secretario General de la ONU (SGNU).
En la Unctad I, los países occidentales intentaron asegurar que ésta
fuera un organismo subsidiario del Ecosoc, mientras que los países en vías
de desarrollo insistieron en que debía permanecer como un órgano subsi-
diario de la AGNU (Naciones Unidas 1985, 37). El tema de discusión era si
la formación de la Unctad debía seguir la interpretación “legal” de la Carta
de la ONU y, por lo tanto, estar coordinada con el Ecosoc, al que se le
asignaba en principio esa responsabilidad, o si la Unctad debía coordinarse
por la más representativa y política AGNU. Occidente apoyaba la primera
opción mientras que el Tercer Mundo la segunda. Este apoyo occidental de
lo “legal” y la preferencia del Tercer Mundo por lo “político” se podría ver
no simplemente como un campo de batalla entre el Norte y el Sur acerca
de la identidad institucional de la Unctad, sino como un enfrentamiento
más general sobre la naturaleza misma de las instituciones internaciona-
les e, incluso, del propio derecho internacional. Como lo señala la Historia
de la Unctad, el consistente apoyo material y político que le da la AGNU es
parte del proceso político continuo de democratización de las institu-
ciones internacionales, un proceso por el cual los países del Tercer
Mundo en vías de desarrollo recientemente independientes comen-
zaron a centrar la atención y los esfuerzos de la comunidad interna-
cional en el problema absolutamente vital del desarrollo económico.
(Naciones Unidas 1985, 37)
Desde ese momento, las instituciones internacionales no serían ya or-
ganismos “neutrales” que llevarían a cabo la voluntad soberana colectiva,
sino un campo de batalla para la formación de esas mismas voluntades
colectivas. Decir esto no implica que las instituciones internacionales estu-
vieran siendo radicalizadas de una manera unidireccional. Como he seña-
lado anteriormente, aunque se acogieron institucionalmente ciertas líneas
de las críticas radicales, otras fueron limitadas y contenidas debido a su
compromiso continuista con el ethos de la modernización.
Un segundo ejemplo del conflicto en torno a la Unctad es el debate
acerca de su Secretario General, que es nombrado por el SGNU sujeto a
confirmación de la AGNU19. En la Unctad I, los países occidentales se opu-
19 Es el mismo tipo de modus operandi que se practica para el nombramiento de las cabezas del
PNUD, el Unido y la UNEP, siguiendo el modelo de la Unctad.

sieron a la intervención de la AGNU en el proceso de nombramiento, con

el argumento de que se politizaba el proceso, mientras que los países en
vías de desarrollo deseaban dotar de importancia política al nombramiento
mediante su ratificación (Naciones Unidas 1985, 41-42). Este debate, que
se asemeja a otros debates familiares en el derecho internacional sobre si
el SGNU debe ser un “líder” o un “secretario”20, refleja las tensiones peren-
nes entre derecho y política, y entre autonomía y comunidad. Pero tam-
bién evoca los “efectos-instrumento” de la resistencia del Tercer Mundo
frente al derecho internacional, que resultaron en la expansión del ámbito
de las responsabilidades de la AGNU.
INSTITUCIONALIZANDO EL RADICALISMO:
EL ARTE DE MANTENER LA UNIDAD EN EL G-77
Como he dicho anteriormente, la Unctad I también señaló el comienzo de
la formación de un frente unido común del Tercer Mundo, el G-77. En
ausencia de un secretariado o de una estructura organizacional separada,
el G-77 dependía por completo de la Unctad para todas sus necesidades.
Como consecuencia, las oficinas del G-77 se establecieron en Ginebra, don-
de se encuentra la sede de la Unctad, y sus miembros activos han sido las
delegaciones acreditadas por los países en vías de desarrollo ante la Unctad
(Mortimer 1984, 75). Como ha afirmado Robert Mortimer (1984, 78), “la
originalidad del G-77 como actor internacional ha residido precisamente
en su falta de diferenciación con las estructuras más grandes dentro de las
cuales ha actuado”. Esta identificación entre la Unctad y el G-77 politizó las
actividades de la primera, como resultado de las tensiones internas del
último y la siempre presente necesidad de mantener la unidad. La conse-
cuencia fue que la Unctad se convirtió en la imagen institucional de los
acuerdos políticos alcanzados entre las posiciones moderadas y radicales
dentro de la coalición del Tercer Mundo, con lo que terminó siendo
inherentemente moderada.
Hubo dos tipos de retos a la unidad de los Estados del Tercer Mundo en
el G-77. El primero fue la diferenciación entre los miembros del G-77. Ese
problema surgió del hecho de que ciertos Estados del Tercer Mundo esta-
ban más “desarrollados” o tenían mayores intereses económicos en nego-
ciaciones concretas con el mundo industrializado. Esos Estados, como la
India durante la crisis del petróleo de la OPEC, tendían hacia posiciones
más conciliatorias en las negociaciones, en lugar de adoptar una perspecti-
va antagonista de línea dura. Esa situación se creaba a partir de las dife-
rencias regionales entre los grupos asiáticos, africanos y latinoamericanos
20 Con respecto a ese debate, véase Gordenker (1972).

dentro del G-77 y complicaba enormemente el alcance de una posición co-

mún de todos los Estados del Tercer Mundo, con lo que a menudo el resul-
tado era que las peticiones radicales acababan siendo diluidas (Mortimer
1984, 70). Sin embargo, ese resultado no era determinado por una sola de
las partes. La proliferación y la fragmentación de las instituciones interna-
cionales también eran vistas por algunos como un paso positivo hacia la
reforma progresiva de dichas instituciones. Por ejemplo, Fred Bergsten
(1976) defendía el proceso de toma de decisiones en una serie de círculos
concéntricos, el más interno de los cuales producía un acuerdo, que poste-
riormente se ampliaba mediante consultas generales con países en los cír-
culos más externos. Sean cuales fueren las razones de las tensiones causadas
por el problema de la diferencia entre Estados del Tercer Mundo, la Unctad,
como secretariado de facto del G-77, acabó por tener un papel dual: por un
lado, únicamente su existencia hizo posible la unidad del Tercer Mundo y
el G-77; por otro, para mantener esa unidad, tenía que adoptar a menudo
posiciones que reflejaban los puntos de vista menos radicales, moderados.
Si se combina ello con su compromiso continuo hacia el ethos modernizador
occidental, la Unctad podía ser y de hecho acabó por ser un organismo
desradicalizado.
El segundo problema para la unidad del Tercer Mundo fueron las difi-
cultades crecientes entre el MNA y el G-77. La diferencia esencial entre el
G-77 y el MNA fue que a los miembros asiáticos y latinoamericanos de la
alianza (como México, Filipinas o Pakistán) se les permitió ser miembros
del G-77, pero no del MNA. Además de las disputas bilaterales al interior
del Tercer Mundo, las rivalidades de la Guerra Fría complicaban la conse-
cución de un frente unido común. Ello era evidente ya en 1975-1976
(Mortimer 1984, 84). Aunque el G-77 había eclipsado al MNA desde media-
dos de 1975 hasta mediados de 1976, el MNA estaba mejor organizado,
tenía su propia oficina y una posición política más explícita. Sin embargo,
en el Quinto Encuentro del MNA en Colombo, salió a la luz una furia
existencial en la Declaración Política: “es indudable que hay una conexión
integral entre la economía y la política y que es erróneo aproximarse a los
asuntos económicos de forma aislada de la política... La importancia dada a
los asuntos económicos no disminuye la importancia dada a los asuntos
políticos en las reuniones de los no alineados” (citado en Mortimer 1984,
87). Mientras que esta observación puede entenderse como una defensa de
la relevancia política del MNA en relación al G-77, también indica que el
MNA deseaba establecer su razón de ser política y económica en contraste
con el G-77. Esta declaración produjo una reacción: en la siguiente confe-
rencia del G-77, celebrada en Ciudad de México, un pequeño grupo de Esta-
dos, liderado por Pakistán, México y las Filipinas, condujo una campaña
para convocar una reunión cumbre del G-77 y conseguir un secretariado
permanente y separado para el Grupo. Ello era, como ha observado Robert

Mortimer (1984, 91), un desafío apenas disimulado a la autoridad política

del MNA. También situaba dentro de la Unctad, como aparato institucional
del G-77, las luchas políticas entre el G-77 y el MNA. Así, aunque la Unctad
era resultado del radicalismo de los dependentistas*, su práctica actual es-
taba circunscrita y limitada de variadas formas.
La “lección” más importante que debería aprenderse del ejemplo de la
Unctad era que las instituciones internacionales no deberían seguir conci-
biéndose tan sólo en términos de si llevan a cabo exitosamente las funciones
que les han sido asignadas, sino que más bien deberían pensarse en sus
propios términos de ocupación y politización del espacio del derecho interna-
cional. En ese modo de análisis, importa menos el hecho de que la Unctad no
tuviera “éxito” en sus funciones; lo que importa es la propia constitución de
ese organismo como una incorporación de la identidad del Tercer Mundo,
por un lado, y su labor de creación de información y conocimiento dentro de
su propio dominio, por otro. Como la Historia de la Unctad nos indica
[H]ay pocas dudas de que en términos de propuestas y objetivos
políticos específicos, los logros de la Unctad no alcanzan las expecta-
tivas de sus fundadores y las aspiraciones del NOEI. Y aun así sería
de alguna forma simplista plantear la cuestión en términos de éxito
y fracaso. La contribución de la Unctad al reconocimiento de la inter-
dependencia de la economía mundial y del consenso sobre el desarro-
llo por la comunidad internacional no está en duda; ni tampoco su
papel en la evolución de la economía política mundial y del Tercer
Mundo. (Mortimer 1984, 48)
La Unctad permanece como el ejemplo paradigmático de la constitu-
ción del dominio de las instituciones internacionales como terrenos de re-
sistencia y lucha, y también de sus limitaciones esenciales.
EL NOEI Y EL FETICHISMO DE LAS INSTITUCIONES:

MOHAMMED BEDJAOUI
Como se ha observado, el NOEI fue un desafío radical al “viejo” derecho
internacional europeo del período de preguerra. Pero, como he defendido,
su radicalismo también estaba limitado por su compromiso con una forma
peculiar de modernidad occidental, por su creencia en la idea de progreso
científico de los nativos desde un estado de atraso; una idea que estaba
encapsulada en las instituciones internacionales. Los juristas del Tercer
Mundo, aunque eran críticos del “viejo” derecho internacional, compartían
su compromiso civilizador subyacente. En ningún otro lugar era ello más
patente, como ya lo he planteado, que en su creencia en el carácter benéfi-
* Se está refiriendo obviamente a los defensores de la teoría de la dependencia, mencionada

anteriormente (N. del T.).

co de las instituciones internacionales. Era bastante comprensible, puesto

que éstas proporcionaban un terreno, tal vez el único, en el cual podían
luchar contra la hegemonía occidental mediante el uso afirmativo de su
superioridad numérica basada en el principio de igualdad soberana. Pero
eso también tuvo un efecto desradicalizador en muchas de sus reivindica-
ciones frente al “viejo” derecho internacional, puesto que las instituciones
internacionales no eran instrumentos libres de valores (neutrales) que
pudieran expresar fielmente sus voluntades soberanas, sino simplemente
otro terreno más de lucha política e ideológica. En efecto, ello significaba
que existía un cierto fetichismo de las instituciones, que impedía que las
peticiones más radicales fueran trasladadas a la realidad. Como ejemplo de
este fenómeno, analizaré en las próximas páginas la celebrada crítica de
Mohammed Bedjaoui (1979), expresada en su libro, Towards a New Interna-
tional Economic Order (Hacia un nuevo orden económico internacional).
Mohammed Bedjaoui, un famoso jurista internacional argelino, diplo-
mático y ex presidente de la CIJ, escribió su libro justo después del debate
sobre la NOEI en la AGNU. En su condición de embajador argelino en la
ONU, tuvo un papel activo en la formación de la coalición del Tercer Mun-
do y en las políticas del NOEI, incluyendo la Presidencia del G-77 en 1981
(Mortimer 1984, 177, n. 48)21.
Su libro es una dura condena del “viejo” derecho internacional, al que
etiqueta como derecho internacional de la “indiferencia”. Esta indiferencia
se podía encontrar en el principio de laissez faire de no intervención, que
favorecía el saqueo y la explotación del Tercer Mundo bajo el colonialismo.
Ello resultó en lo que llama la “pobreza del orden internacional”, donde el
derecho internacional deriva de las “leyes de la economía capitalista y del
sistema político liberal” (Bedjaoui 1979, 49). Este derecho internacional
“consistía así en un conjunto de normas con una base geográfica (era un
derecho europeo), una explicación ético-religiosa (era derecho cristiano),
una motivación económica (era un derecho mercantilista) y fines políticos
(era un derecho imperialista)” (Bedjaoui 1979, 50). Allí mismo observa que
hasta que comenzó la descolonización, “no hubo un cambio perceptible en
ese derecho como respaldo del imperialismo”. Es claro que el propósito es
de largo alcance: quiere condenar en su totalidad el derecho internacional
recibido y defender la creación de una nueva estructura de derecho e insti-
tuciones internacionales que permitan la inversión del “orden internacio-
nal de pobreza”. De hecho, la naturaleza radical de su crítica se hace más
evidente cuando pasa a realizar un análisis del desarrollo en su relación
con el derecho internacional.
21 De hecho, se convirtió en el primero en dirigir un minisecretariado recientemente aprobado

para el G-77 (Mortimer 1984, 177, n. 48).

Empieza atacando la teoría de la modernización rostowiana22, que res-

tringiría el subdesarrollo a una mera cuestión de “atraso”. El centro de esta
forma de teorización es la reducción del “desarrollo” a un “fenómeno único,
indiferenciado” (Bedjaoui 1979, 67). Estos autores “reducen el problema del
subdesarrollo al atraso en comparación con la civilización occidental, el pro-
blema del desarrollo a un mero esfuerzo por llegar a ser parte de la ‘civiliza-
ción del poder’, de la civilización del caballo de vapor, como la llamó Bertrand
de Jouvenal” (p. 67). Esta comprensión del desarrollo está equivocada no
sólo por su prejuicio en defensa del progreso occidental, sino también por su
naturaleza lineal. Como afirma Bedjaoui, en este punto “incluso los
darwinianos y la escuela de Marx y Hegel están de acuerdo” (p. 69). Así,
muestra que su crítica no es simplemente una crítica marxista; de hecho, el
marxismo también es blanco de su crítica junto con el capitalismo23. Su críti-
ca es lo que hoy llamaríamos una crítica poscolonial.
Deduce correctamente de ello que el corolario lógico de esta ideología
del desarrollo es “una necesidad de cooperación internacional con el propó-
sito de extender el progreso... [S]iendo así, las nociones de desarrollo y
cooperación han terminado vinculadas, donde la primera es imposible sin
la segunda y donde la segunda no tiene otra finalidad sino la generalización
de la primera” (Bedjaoui 1979, 69). Rechaza esto en favor de un “desarrollo
de otra clase... que restaure la dignidad de los pueblos y ponga fin a su
dominación por el imperialismo” (p. 71).
De esta crítica resulta claro que los fines de Bedjaoui son mucho más
radicales de lo que pareciera a primera vista. Su intento de construir un
orden económico internacional nuevo, como lo expresa, “implica eleccio-
nes entre diferentes tipos de sociedad” (Bedjaoui 1979, 69). Ningún otro
jurista internacional del Tercer Mundo había criticado, antes de Bedjaoui,
la propia naturaleza del desarrollo y su linealidad y conexión con una idea
occidental de progreso24. A pesar de ese radicalismo, es claro que no está
muy familiarizado con el alcance de la desafección popular hacia el desa-
rrollo en los años setenta ni tampoco con la literatura académica florecien-
te a la que había dado lugar25.
22 Se está refiriendo al trabajo del historiador económico de los años cincuenta Walt W. Rostow,
que contemplaba el proceso de desarrollo como una serie de etapas sucesivas de crecimiento
económico por la que todos los países debían pasar (N. del T.).
23 Bedjaoui (1979, 69) cita expresamente a George Corm: “El marxismo es una protesta al interior
del sistema occidental, pero no es una protesta contra él”.
24 No es sorprendente que Algeria haya representado siempre la facción más radical dentro del Tercer
Mundo, que defiende, en su extremismo, una “desvinculación” de las economías del Sur de las del
Norte (Mortimer 1984, 90-94). Una versión más suave de esta facción es el modelo de cooperación
Sur-Sur, defendido principalmente por el MNA. La formulación clásica de la desvinculación desde la
perspectiva de la política económica se encuentra, naturalmente, en la obra de Amin (1990).
25 Sólo cita a Ivan Illich, a nadie más.

Aún más importante, los límites de su radicalismo comienzan a revelarse

cuando se mueve de la crítica del “viejo” derecho internacional a una discu-
sión sobre el impacto del Tercer Mundo en el derecho internacional. Aun-
que había condenado el derecho internacional como el derecho de la
“indiferencia”, ahora afirma que “al igual que los países en vías de desarro-
llo, el derecho internacional es también un derecho ‘en vías de desarrollo’”.
El tema clave de este nuevo derecho internacional es el desarrollo, porque
“la igualdad real de los Estados depende de su desarrollo” (Bedjaoui 1979,
125). Aunque había defendido el derecho del Tercer Mundo a pensar en
otra clase desarrollo, que le permitiera elegir entre distintas sociedades
(en otras palabras, reconociendo la ecuanimidad y justicia de la existencia
de diferencias materiales, culturales y de otro tipo entre sociedades dentro
del derecho internacional), ahora está preocupado por el objetivo de “redu-
cir, y si es posible incluso erradicar, la distancia que existe entre una mino-
ría de naciones ricas y una mayoría de naciones pobres” (p. 127); en otras
palabras, está interesado en erradicar la diferencia.
Sin duda, está lejos de ser una crítica radical del desarrollo. Lo que
Bedjaoui no puede comprender es que la propia creación de la “distancia”
entre el Occidente y el Tercer Mundo sólo es inteligible si uno adopta una
noción occidental de lo que significa “desarrollo”. Para poder declarar que
algunas sociedades y estilos de vida son “deficientes” o “retrasados”, se
necesita un estándar que las juzgue y el modelo occidental es el que se usa.
A pesar de su radicalismo anterior, Bedjaoui adopta ese estándar al tratar
al Tercer Mundo como un territorio que “está atrasado” con respecto a
Occidente y al afirmar que se necesita reducir la “distancia”, es decir, “po-
nerse a la altura” de Occidente. Eso sólo se puede conseguir adoptando el
modelo occidental del desarrollo, puesto que es el único que permitiría el
nivel de consumo masivo que señala una nación como “avanzada”.
¿Qué puede explicar este cambio de posición tan grosero? ¿Cómo puede
la pretensión de “reducir la distancia” entre naciones reconciliarse con la
crítica a la idea misma de “desarrollo”? Sugiero que la respuesta debe en-
contrarse en la doble identidad que es común entre los juristas del Tercer
Mundo de la era poscolonial. Por un lado, ese jurista es un activista político
que está interesado en la transformación social y en esa condición desarro-
lla una crítica radical al edificio completo del “viejo” derecho y al sistema
económico que lo mantiene. Por otro lado, también es un jurista poscolonial
que se identifica con la construcción de su “nación” y en esa facultad nece-
sita usar el derecho para obtener de él las mejores condiciones posibles
para el surgimiento de su “nación” como poder respetado. En el fondo, este
es un conflicto que surge de la propia naturaleza del derecho, entre cambio
y estabilidad. De hecho, Bedjaoui especula sobre la naturaleza del derecho,
aunque no en el contexto aquí usado, pero de todas formas es pertinente:

[E]n semejantes tiempos, se es consciente de la sorprendente y al

mismo tiempo fructífera contradicción contenida en el derecho, la
contradicción entre su verdadera naturaleza y su verdadera función.
Parece ser evolutivo por naturaleza y, sin embargo, conservador en
cuanto a su función. Por un lado, refleja una realidad social que cam-
bia y está obligado a seguirla al mismo ritmo, aunque siempre habrá
ciertas discrepancias y retraso. En ello, pareciera ser algo evolutivo.
Por otro lado, al ser la expresión de las relaciones sociales, el derecho
fija o estabiliza el medio social del cual es producto. Refuerza y pro-
tege así las prácticas establecidas, rechazando cualquier cambio que
pueda amenazarlas y a este respecto su función es conservadora. El
movimiento y la inercia, el cambio y la tendencia conservadora, son
dos factores que permanentemente determinan lo que es y lo que
está deviniendo. (Bedjaoui 1979, 112)
El radicalismo decreciente de Bedjaoui alcanza su cenit (o su nadir) en
sus propuestas institucionales para un nuevo orden económico internacio-
nal. Es ahí donde vemos cómo las instituciones internacionales, por el he-
cho de ser el producto de la voluntad soberana de los Estados, crean su
propia dinámica interna sobre el ritmo y la dirección del cambio en la vida
social internacional. Esa dinámica, como he sugerido antes, es inheren-
temente conservadora, incluso cuando constituye instituciones como apa-
ratos de gestión de la realidad social del Tercer Mundo. Bedjaoui comienza
mostrando una ambivalencia hacia la ONU, puesto que intenta conciliar el
hecho de que es la herramienta de los grandes poderes y reconocer a la vez
la realidad de que para el Tercer Mundo es el único espacio que proporcio-
na una oportunidad para desafiar la hegemonía occidental26. Si después de
leer su condena anterior al derecho internacional, uno hubiera concluido
que desea terminar totalmente con él, rápidamente queda desencantado.
El derecho internacional se convierte ahora en una herramienta para obte-
ner el desarrollo a través del NOEI, y la ONU tendría un papel principal en
ese proceso. Como lo expresa él mismo, “el nuevo orden económico inter-
nacional es el nuevo nombre del desarrollo... el sistema de Naciones Uni-
das y sólo él podrá, mediante su democratización, conseguir esa tarea de
importancia vital”. (Bedjaoui 1979, 197)
Ello debería conseguirse mediante propuestas específicas para la refor-
ma de la ONU, que incluirían:
a. Acciones a corto plazo: reestructuración interna, fortalecimiento
del papel de la AGNU y el Ecosoc en el desarrollo, establecimiento
de “fortines” regionales del sistema de Naciones Unidas, nombra-
26 Como Bedjaoui (1979, 195) lo explica: “el Tercer Mundo expone la debilidad del sistema de la
ONU, al mismo tiempo que muestra todavía un afecto real hacia él y ello no es el resultado de
un capricho extraño. Los países en vías de desarrollo o no alineados no desafían la existencia de
la ONU, que valoran positivamente, sino su condicionamiento por los grandes poderes, que se
niegan a aceptar”.

miento de un nuevo asistente del SGNU con el título de Director

General para el Desarrollo y la Cooperación Económica Interna-
cionales y otras reformas presupuestales y programáticas.
b. Acciones a mediano plazo: revisión de la Carta de la ONU para
expandir los poderes del Ecosoc, el establecimiento de un nuevo
Consejo para la Ciencia y la Tecnología, la creación de otras insti-
tuciones especializadas como una nueva organización para el co-
mercio y la creación directamente de organismos internacionales
operacionales como la Organización Mundial de la Salud (OMS) o
el Banco de Desarrollo Asiático. (Bedjaoui 1979, 200-220)
Las mencionadas son ni más ni menos la gama completa de reformas
institucionales defendidas por Bedjaoui en su libro. Es bien conocido que
casi todas sus propuestas ya han sido puestas en práctica en la ONU (aun-
que eso no se debe exclusivamente a las exigencias de Bedjaoui) y no obs-
tante no han producido el establecimiento de un NOEI. Sin embargo, lo
que es más sorprendente para mis propósitos es la forma en que sus pro-
puestas, bastante poco polémicas tal y como están formuladas, buscan ex-
pandir y reproducir el sistema de la ONU y el ámbito general de las
instituciones internacionales. No hay ninguna preocupación evidente por
el hecho de que la proliferación del espacio de las instituciones no acabe
siendo también un espejismo del ansiado cambio social, y eso que, según
su propia crítica, la ONU ha impedido precisamente ese cambio. En ello
vemos una sensibilidad benevolente que contempla las instituciones inter-
nacionales como instrumentos positivos del cambio social en el Tercer Mun-
do27. Así, se es testigo de una desradicalización gradual de su anterior crítica
al “desarrollo” mediante propuestas programáticas que conciernen a las
instituciones internacionales. El resultado final es que las instituciones
han ganado espacio y actividad, mientras que se han controlado las deman-
das radicales que las generaron.
CONCLUSIÓN
Este capítulo ha presentado la perspectiva de que los compromisos del Ter-
cer Mundo con las instituciones internacionales han tenido un doble carác-
ter: por un lado, han radicalizado esas instituciones, convirtiéndolas en
campos de lucha política e ideológica sobre cuestiones de poder, distribu-
ción y justicia; por otro lado, las vertientes más radicales de la crítica del
Tercer Mundo se han apaciguado al hacer hincapié en las reformas de las
instituciones internacionales. Ello ha tenido como consecuencia la expan-
27 El propósito de este análisis no es despreciar la crítica de Bedjaoui como si no fuera importante;

por el contrario, tengo sólo la más alta consideración por su crítica y personalmente ha
inspirado mi trabajo. Sin embargo, mi análisis es un intento de reconstruir internamente sus
argumentos para poder pensar en las posibilidades de una política radical a través del derecho
internacional.

sión del espacio de las instituciones internacionales como actores autóno-

mos en el “campo jurídico” (Bourdieu 1987) y, por lo tanto, la expansión del
propio derecho internacional. Visto de esa forma, importa menos que el
NOEI fuera un “fracaso”; más bien, el NOEI deriva su propia importancia
como consecuencia de los “efectos-instrumento” que ha tenido en las insti-
tuciones internacionales. En última instancia, la dinámica de las institu-
ciones internacionales y del derecho internacional se explica mediante su
habilidad interna para generar el impulso para su propia reproducción,
para construir su propio “campo de realidad”, citando a Philip Allot (1995),
más que a través de un análisis funcionalista o de orientación política ex-
clusivamente.

CAPÍTULO 5
De la resistencia a la renovación:
las instituciones de Bretton Woods y la creación
de la “nueva” agenda para el desarrollo
L os internacionalistas que se ocupan principalmente del derecho econó-

mico internacional y de las instituciones internacionales reconocen sin
mayor dificultad la importancia que han tenido y tienen las IBW en el éxito
de sus respectivas disciplinas1. Aunque los mecanismos del GATT/OMC cons-
tituyen una parte importante de la estructura institucional del derecho
económico internacional, las IBW se conocen mejor y han tenido histórica-
mente mucha más influencia sobre las políticas económicas y financieras
de los países del Tercer Mundo. Debido a sus enormes recursos, un poder
intelectual considerable y la influencia resultante que tienen en las políti-
cas nacionales de los países en desarrollo, son también más “atractivas” y
blanco favorito de las críticas académicas y de los medios de comunica-
ción2. Las IBW no sólo han tenido mayor relevancia, sino que su relación
con otras instituciones es también más problemática. Ello se debe parcial-
mente al papel que tienen estas instituciones como vigilantes del sistema
económico internacional, incluyendo el acceso al capital occidental. Tam-
bién se debe al extenso poder de estas instituciones, que cubre la mayoría
de los campos de la actividad humana en el Tercer Mundo, incluyendo la
1 Como afirma un importante manual sobre derecho económico internacional, “en gran medida,
la interdependencia económica internacional contemporánea puede atribuirse al éxito de las
instituciones creadas tras la Segunda Guerra Mundial, que llamamos en este libro el Sistema de
Bretton Woods” (Jackson, Davey y Sykes 1995). Por IBW entiendo el grupo de instituciones del
Banco Mundial y el FMI. El grupo del Banco Mundial comprende: el Banco Internacional para la
Reconstrucción y el Desarrollo (BIRD), la Agencia de Garantías para la Inversión Multilateral
(AGIM) y el Centro Internacional para la Solución de Disputas sobre Inversión (CISDI).
2 De hecho, existe una verdadera explosión de producción académica en torno al Banco Mundial,
mientras que el FMI ha recibido en cierta medida menos atención. Las siguientes obras son sólo
un ejemplo de un fenómeno muy expandido: Cornia, Jolly y Stewart (1987), Broad (1988),
Caufield (1996), Hildyard (1997), Killick (1984), Nelson (1995) y Payer (1974, 1982). La razón de
esta explosión es en parte que las IBW han dado a conocer mucha más información (que
aunque ni total ni adecuada, sigue siendo información) acerca de su funcionamiento interno
que las más reservadas GATT/OMC o las empresas financieras privadas detrás de las IBW.
Agradezco a Devesh Kapur por las conversaciones inspiradoras sobre este tópico.

política económica y social, el desarrollo urbano y rural, e incluso la propia

estructura del Estado. Aun más, a causa de su interés directo en temas de
justicia, principalmente en programas contra la pobreza, las IBW aparecen
inevitablemente en las críticas radicales del Tercer Mundo al orden econó-
mico internacional (véanse Bedjaoui 1979; Chimni 1993, 1999).
Sin embargo, no es obvio automáticamente el porqué o el cómo estas
instituciones han llegado a ser tan importantes y poderosas. Sus orígenes3
no revelan demasiado interés por el desarrollo del Tercer Mundo ni pre-
ocupación absoluta por la sostenibilidad y la equidad que las caracteriza
hoy4. Los Artículos del Acuerdo del Banco Mundial, por ejemplo, no men-
cionan la pobreza, la equidad o el medio ambiente, y el FMI se preocupaba
tradicionalmente sólo de los déficit de la balanza de pagos, y todavía lo hace
en gran medida5. ¿Cómo adquirieron entonces estas instituciones un “nue-
vo” carácter; un carácter que las ha hecho todopoderosas, pero también
vulnerables a la crítica y a la resistencia?
Este capítulo sostiene que las IBW han adquirido esos “nuevos intere-
ses” en el curso de su interacción con el Tercer Mundo, especialmente
desde los años setenta. Sin embargo, como ya se ha indicado, el carácter de
esta interacción es diferente del que tuvo, por muy limitado que fuera, con
los Estados del Tercer Mundo en los años cincuenta y sesenta. A diferencia
de ese entonces, el “Tercer Mundo” que se encontraron estas instituciones
en los años setenta no era simplemente una aglomeración de Estados en la
ONU, sino un caldero hirviente y problemático de campesinos, mujeres,
medioambientalistas, activistas de los derechos humanos, pueblos indíge-
nas, activistas religiosos, y otros individuos que desafiaban los órdenes
económicos y políticos de la época. Los finales de los años sesenta y setenta
fueron testigos de una serie de movimientos populares, tanto en el sentido
tradicional marxista como en el de “nuevos movimientos sociales”, que
llevaron los problemas de equidad y justicia directamente a las agendas
políticas de las élites gobernantes6. Las IBW se ocuparon de la resistencia
popular empleando una serie de medidas que contribuyeron a las agendas
de estos movimientos, que se enmarcaban dentro de las tendencias de cla-
se (marxista) y de identidad (medio ambiente, etnicidad, feminismo y cas-
tas bajas radicales).
3 Sobre los orígenes, véanse Dam (1982) y Kapur, Lewis y Webb (1997).
4 Directiva Operativa 4.15: Reducción de la Pobreza, 1992, compilada en el Manual 2 de Operacio-
nes del Banco Mundial (diciembre 1992), citada en Kapur, Lewis y Webb (1997, 51). La directiva
declara que “reducción de la pobreza es el objetivo primordial del Banco”.
5 Véanse artículo I (V) y artículo V (3) del IMF (1945). Véase también IMF (1999b), interpretando
los Artículos del FMI en el sentido de que significan que la autoridad para usar sus recursos está
limitada a dar ayuda temporal para financiar los déficit de la balanza de pagos por cuenta
corriente de los países miembros en operaciones de estabilización monetaria.
6 Para una discusión, véanse Omvedt (1993) y Calderón, Piscitelli y Reyna (1992).

DE LA RESISTENCIA A LA RENOVACIÓN: LAS INSTITUCIONES DE BRETTON WOODS 127
A diferencia de las élites nacionalistas modernizadoras del período in-

mediatamente posterior a la Segunda Guerra Mundial, los activistas y la
gente corriente que participó en las organizaciones populares de los seten-
ta estaban preocupados por los costos sociales y económicos que el “desa-
rrollo” había desatado en el Tercer Mundo, porque ellos mismos eran
víctimas de ese proceso. En su opinión, la raíz de la miseria en el Tercer
Mundo no estaba en el fracaso de no haber conseguido el desarrollo; más
bien, era el propio proceso hacia la consecución del desarrollo lo que los
hacía miserables7. Sugiero que el nuevo “giro” de las IBW hacia la pobreza,
el medio ambiente y la equidad en los años setenta, política que continúa
hoy en día con mucho más vigor, fue una exigencia de la alianza compleja
y ambivalente que establecieron con estos movimientos populares, y tam-
bién de la oposición frente ellos8. En otras palabras, las IBW no han llegado
a la posición que ocupan hoy en día ni como resultado de una lógica
funcionalista para resolver “problemas”, ni como resultado de un proceso
de aprendizaje gradual, sino como consecuencia de una interacción históri-
camente contingente y compleja con la resistencia popular al “desarrollo”
en el Tercer Mundo. Es en esta interacción que estas instituciones se han
inventado y reinventado a sí mismas como aparatos de administración de
la realidad social en el Tercer Mundo.
MÁS ALLÁ DEL LIBERALISMO BENEVOLENTE

Y EL RADICALISMO REIVINDICATIVO
Ha habido básicamente dos clases de críticas a las IBW. La primera de
ellas, que puede ser llamada “liberal”, admite esencialmente el carácter
benéfico del desarrollo y el papel de estas instituciones en el proceso del
desarrollo, que se define como el esfuerzo colectivo por erradicar la pobre-
za y elevar los estándares de vida9. Usando una analogía doméstica, el
problema para estos autores es similar al de la “captura” del Estado por los
intereses reaccionarios: las IBW continúan siendo “no democráticas” y poco
representativas porque han sido capturadas únicamente por los intereses
occidentales. En la medida en que el propósito de estas críticas es que estas
7 Véase el capítulo 2 para una discusión ampliada sobre este punto y sobre el impacto para la forma
como entendemos el compromiso del Primer y el Tercer Mundo con el derecho internacional.
8 Hay muchos factores que facilitan especialmente el funcionamiento de una “alianza” de ese
tipo. Se podría mencionar el imperativo de la Guerra Fría de diseñar una política de seguridad
que acogiera el desarrollo social como medida de seguridad, como la Alianza para el Progreso
en Latinoamérica. También se podría examinar el papel que jugaron líderes carismáticos como
Robert McNamara en el Banco Mundial durante los años setenta. Aquí me centraré sólo en el
proceso gradual por el cual las IBW comenzaron a relacionarse con los de base, adquiriendo así
una “nueva personalidad”.
9 Gran parte de las obras académicas apoyan esta idea. Entre muchos otros, véanse Bedjaoui
(1979), Myrdal (1957, 1970) y Schachter (1976).

instituciones tengan un mejor funcionamiento, gran parte de este trabajo

académico está orientado hacia las políticas públicas y es prescriptivo.
Una segunda línea de crítica a las IBW se apoya en las teorías radicales
neomarxistas y de la dependencia10. Según estas críticas, el capitalismo es una
fuerza reaccionaria en el Tercer Mundo y, por lo tanto, la causa de la pobreza
y no su cura. Partiendo de esta premisa, estos críticos ven las IBW como
mecanismos que permiten la explotación de la “periferia” por el “centro”. Por
ello, ven las intervenciones para el desarrollo promovidas por las IBW como
resultado de la “lógica del capital” y por consiguiente las condenan.
Ambas críticas han sido útiles para importantes objetivos. Sin embar-
go, pareciera que les faltase poder explicatorio. La crítica “liberal” es política-
mente ingenua, puesto que asume que las intervenciones para el desarrollo
de las IBW tienen lugar de una manera neutra en términos de clase; en
otras palabras, que en sus intervenciones, las relaciones de clase simple-
mente se reproducen y no se empeoran. No obstante, eso no explica la
resistencia popular a esas intervenciones (si son tan benéficas, ¿por qué
encuentran tanta oposición?), ni tampoco el “fracaso” continuo en el logro
de sus fines (como la reducción de la pobreza).
Por otro lado, la crítica de la dependencia asume demasiado: que cada
intervención de las IBW es una relación centro-periferia que reproduce
mecánicamente las relaciones capitalistas injustas entre Occidente y el
Tercer Mundo. Esta afirmación radical conduce las críticas de la dependen-
cia a una parálisis política11, con una tendencia a homogeneizar que ignora
el proceso real de resistencia desempeñado por distintos actores como las
mujeres y los pueblos indígenas (puesto que el carácter de clase de la lucha
ya se ha asumido) y la resultante heterogeneidad de “voces”. Ninguna de
esas aproximaciones es satisfactoria por estas y otras razones12.
10 Véanse Williams (1981) y Payer (1982). Para una incisiva estructuración de una crítica de la teoría
de la dependencia al mundo occidental, véase Greenberg (1980). También puede leerse una
declaración clásica de la teoría de la dependencia en Frank (1973).
11 Aunque debería observarse que incluso estas críticas nunca abandonan la fe en la idea de las
instituciones internacionales y no sólo en las IBW.
12 Otras razones incluirían al menos dos tipos de críticas. Primero, un crítica a la legitimidad poscolonial
que insiste en la continuidad histórica entre las intervenciones coloniales y para el desarrollo, y ve a
las IBW como elementos esenciales dentro de esa continuidad y, por lo tanto, ilegítimas (Escobar
1995). Me apoyo ampliamente en las perspectivas de esta crítica a lo largo de este capítulo. Una
segunda crítica sería la del déficit democrático, tanto desde la izquierda como desde la derecha, que
desafía a las IBW (y ahora también a la OMC) no simplemente porque sean herramientas de la
dominación capitalista, sino porque no tienen que responder por sus actuaciones frente a la
sociedad (sin importar como se quiera definir “responder”). Véase Comisión para el Gobierno Global
(1995, 14-16), donde se propone un derecho de petición para los miembros de la sociedad civil;
también las páginas de Internet de Public Citizen’s Global Trade Watch [http://www.tradewatch.org],
el Foro Internacional sobre Globalización [http://www.ifg.org] y la Alianza para la Democracia
[http://www.afd-online.org]). El estudio más completo de la legitimidad de las instituciones y del derecho
internacional se encuentra en el importante trabajo original de Thomas Franck (1988, 1990, 1993).

La perspectiva que adopto en este capítulo se apartará de ambas críti-

cas. En lugar de asumir que las IBW son básicamente “malas” o “buenas”,
o de preguntarme si han tenido “éxito” o han “fracasado” en la reducción de
la pobreza, estoy interesado en explorar la interacción entre las intervencio-
nes para el desarrollo de las IBW y la resistencia que esa interacción pro-
voca en el Tercer Mundo. Mi idea es que este proceso de resistencia (desde
el Tercer Mundo) y la respuesta que induce (por las instituciones) es una
parte esencial de la forma en que estas instituciones han llegado a ser
aparatos de administración y control de la realidad social en el Tercer Mundo.
En este análisis importa menos que estas instituciones sean un “éxito” o
un “fracaso”; más bien interesa que un aparato de ese tipo pueda, en pala-
bras de James Ferguson (1990), “hacer lo que hace, no como producto de la
acción de un sujeto poderoso y consciente que hace que todo ello ocurra,
sino a espaldas e incluso contra las voluntades de los actores más podero-
sos”. Como he sostenido en el capítulo anterior, los resultados de sus inter-
venciones son “efectos-instrumento” que no se pretendían o que incluso no
se reconocen, pero que sin embargo son efectivos por carecer de “sujeto”
(Ferguson 1990, 19). Estas “estrategias sin autor”, como las llamaría Foucault
(1979, 1980), reproducen el campo discursivo en el cual operan estas insti-
tuciones en sus interacciones con el Tercer Mundo.
LA GUERRA FRÍA
Y LA “OTRA” RESISTENCIA DEL TERCER MUNDO
Comienzo esta sección explicando el papel que jugaron las IBW en la con-
solidación del objetivo de la Guerra Fría de contener el radicalismo de
masas del Tercer Mundo, puesto que ello es esencial para comprender la
aparición posterior de los programas de alivio de la pobreza.
Se olvida a menudo que en los años siguientes al establecimiento de las
IBW, los préstamos iban dirigidos principalmente a los países “desarrolla-
dos” como Japón y Australia (tabla 5.1). Así, desde enero de 1949 hasta la
aprobación del primer crédito IDA (Internacional Development Agency,
Agencia Internacional para el Desarrollo) en abril de 1961, el Banco Mun-
dial prestó a estos países 1.700 millones de dólares, o lo que es lo mismo,
un tercio de un total de $5.100 millones. Australia ($317 millones hasta
junio de 1961), Japón ($447 millones de dólares), Noruega ($120 millones),
Austria ($100 millones), Finlandia ($102 millones), Francia ($168 millones)
e Italia ($229 millones) recibieron todos ellos fondos del Banco Mundial
para la reconstrucción y el desarrollo (Kapur, Lewis y Webb 1977, 93). Esta
situación continuó hasta el establecimiento de la IDA en 1961, aunque se
hicieron varios préstamos grandes a la India y a Latinoamérica. Al final de
este periodo clave entre 1947 y 1961, que también contempló el momento
más álgido de la Guerra Fría, comenzó a ser obvio que Occidente estaba

“perdiendo a los pobres” y que tenía que inventarse programas explícitos

que contuvieran desde abajo la rebelión13.
Este imperativo de la Guerra Fría tuvo un impacto importante en la
evolución de las IBW, porque ahora había una racionalidad basada en la
seguridad para su trabajo en pro del desarrollo14 . Específicamente, el Ban-
co Mundial pasó de su fase para la “reconstrucción” a su fase para el “desa-
rrollo”, a medida que se intensificó la Guerra Fría. Como describió Eugene
Black, presidente del Banco, ante la Asamblea General Anual celebrada en
1956, aunque el Banco “originalmente estaba sólo definido como una insti-
tución financiera”, la institución “había evolucionado hacia una agencia de
desarrollo que usaba sus recursos financieros como medios para ayudar a
sus miembros” (citado en Kapur, Lewis y Webb 1997, 88).
Esta técnica de combinar la seguridad con el desarrollo no era total-
mente nueva; los regímenes coloniales la habían perfeccionado en su ma-
nejo de los movimientos nacionalistas anticoloniales, diseñando esquemas
de bienestar social para cuando los nativos protestaban. El “mandato dual”
articulado por los administradores coloniales como Sir Frederic Lugard
(1922) se basaba en la idea de que se debía cuidar a los nativos, no sólo
explotarlos. Como dijo un gobernador colonial ya en 1937, “la teoría de la
explotación... está muerta y la teoría del desarrollo ha ocupado su lugar”15.
Desde esta perspectiva, el preocuparse por el bienestar de los nativos era
un aspecto crucial de la dominación colonial. El gasto en bienestar social
era necesario para conseguir el doble propósito de una producción sosteni-
da mediante la creación acabada del homo economicus en el Tercer Mundo,
de un lado, y la contención del desencanto y la rebelión de las masas, de
otro. La Guerra Fría reforzó este vínculo fundamental históricamente en-
tre la seguridad y el desarrollo, y tuvo un impacto fundamental en la evo-
lución y la expansión de las IBW, especialmente del Banco Mundial. Si se
mira de esta forma, estas instituciones internacionales no fueron simple-
mente vehículos benevolentes del “desarrollo” (signifique lo que signifi-
que), ni irremediablemente mecanismos explotadores del capitalismo global,
sino más bien un campo en el que distintas fuerzas ideológicas y de otro
tipo se cruzaban, produciendo así la expansión y la reproducción de estas
mismas instituciones.
Ese vínculo generado por la Guerra Fría entre seguridad y desarrollo
estaba delimitado por la competencia de los superpoderes en el Tercer
13 Eso llevó a la invención del “desarrollo social” como un sustituto del desarrollo económico en la
práctica de la ONU (Esteva 1992, 13).
14 Me refiero aquí sólo a los aspectos internacionales de la dimensión de seguridad; el desarrollo,
naturalmente, también tenía una dimensión de seguridad nacional.
15 Bernard Bourdillon, The African Producer in Nigeria, West Africa (30 de enero de 1937, 75),
citado por Kapur, Lewis y Webb (1997, 96).

Mundo en busca de alianzas políticas y económicas. El Secretario de Esta-

do estadounidense, John Foster Dulles, declaró en 1956 que existía “una
competición en el campo del desarrollo de los países subdesarrollados... la
derrota... podía ser tan desastrosa como la derrota en la carrera de arma-
mentos” (citado por Daniel 1992). Esto se basaba en la evolución de los
acontecimientos desde la Conferencia de Bandung de 1955, que había
distorsionado la noción de “contención” del comunismo, ofreciendo una “ter-
cera” identidad, más allá del Este y el Oeste, para el mundo no occiden-
tal16 . Durante los años cincuenta tuvieron lugar golpes izquierdistas y
nacionalistas en Siria, Egipto e Irak, y con la revolución de Fidel Castro en
Cuba en 1959, el mundo occidental, guiado por los Estados Unidos, em-
prendió esfuerzos frenéticos por contener el comunismo, lo que tuvo un
impacto inmediato en cómo se concibió y se expandió “el desarrollo” en el
Tercer Mundo. Por ejemplo, los Estados Unidos, con el propósito de justifi-
car su nueva lógica de ayuda extranjera (y por lo tanto de seguridad) con
respecto a Latinoamérica, degradaron y reclasificaron la región de su estatus
de preguerra de economía “avanzada” a “zona subdesarrollada” (Kapur, Lewis
y Webb 1997, 143). La elevada ayuda bilateral estadounidense durante el
período de 1949 a 1961 reflejó esa prioridad: promedió $1.800 millones en
créditos “blandos”, unas cuatro o cinco veces más que los préstamos del
Banco Mundial en ese mismo período (Kapur, Lewis y Webb 1997, 90, 91)17.
Tabla 5.1
Préstamos del Banco Mundial para el desarrollo antes de la IDA
Compromisos brutos Préstamo neto
Destinatario (miles de millones de dólares USA)
1948-61 1956-61 1948-61
Préstamos totales para el desarrollo 5,1 2,8 3,9
Países más desarrollados 1,7 0,9 1,1
Colonias 0,5 0,3 0,4
Países menos desarrollados 2,9 1,7 2,3
Energía y transporte 2,4 1,4 2,0
Agricultura y riego 0,1 0,1 0,1
Fuente: Banco Mundial. Informe Anual, 1961, citado en Kapur, Lewis y Webb (1997, 86).
16 Sobre la Conferencia de Bandung, véanse Appadurai (1955), Kahin (1956), Rómulo (1956) y
Wright (1956). Véase también el capítulo 4.
17 El alineamiento seguridad-desarrollo se admitía más fácilmente en la ayuda bilateral. Como
señala Robert Packehham (Liberal America and the Third World [1973], citado por Kapur, Lewis
y Webb [1997, 149]): “en ningún momento se usó principalmente toda esa asistencia económica
y técnica para fines del desarrollo; durante… la mayor parte de los años cincuenta y la segunda
mitad de los sesenta… predominaban los fines de seguridad”.

Este matrimonio entre seguridad y desarrollo se reflejó en el discurso

académico, al igual que en la práctica de las IBW. El discurso académico,
que constituía el principal soporte del “desarrollo”, reconoció abiertamente
tener sus orígenes en la Guerra Fría. Como comenzaba diciendo un ma-
nual universitario sobre economía del desarrollo, “no le está yendo bien al
mundo occidental en la Guerra Fría. La influencia china y soviética se está
infiltrando en muchos de los países subdesarrollados de Asia, África y
Latinoamérica” (Enke 1963, citado en Kapur, Lewis y Webb 1997, 144).
Barbara Ward (1962)18, defendiendo la concesión de más ayuda para el desa-
rrollo, señaló que “deberíamos reconocer parcamente que la lucha mun-
dial no está cayendo necesariamente ‘de nuestro lado’”. Los lugares de
producción de los discursos académicos estaban también atrapados por la
lógica de la Guerra Fría. El Centro de Estudios Internacionales del MIT
fue el iniciador de gran parte del pensamiento sobre el desarrollo, bajo la
guía de Paul Rosenstein-Rodan, y recibió financiación de la CIA, y los cien-
tíficos de Harvard tuvieron una fuerte implicación en Pakistán (Kapur,
Lewis y Webb 1997, 148)19.
En la práctica del Banco Mundial, la dimensión de seguridad que se le
otorgaba al desarrollo comenzó a tener un impacto importante. Así, Nica-
ragua, una nación con un millón de habitantes, recibió diez préstamos del
Banco Mundial entre 1951 y 1960, debido a la conexión cercana entre el
ejército estadounidense y las operaciones encubiertas en la región, y el
gobierno de la familia Somoza (Kapur, Lewis y Webb 1997, 103). En con-
traste, Guatemala, con tres veces la población de Nicaragua, no recibió
ningún préstamo hasta que se derrocó su régimen “comunista” en 1955
(Kapur, Lewis y Webb 1997, 103). Esa política de préstamos coincide con la
preferencia de los Estados Unidos por los regímenes “duros” frente a los
“liberales”. Como dijo George Kennan en 1950, “es mejor tener un régi-
men fuerte en el poder que un gobierno liberal que sea indulgente y relaja-
do y esté infiltrado por comunistas”20.
Además de usarse para financiar las acciones anticomunistas en el Ter-
cer Mundo, las actividades internas del Banco también fueron profunda-
mente afectadas por las estrategias políticas que los Estados Unidos
adoptaron para combatir durante la Guerra Fría. Es evidente al menos en
dos frentes importantes. Primero, por influencia política, el portafolio de
préstamos del Banco cambió de una estrategia legalista, prudente y orien-
tada estrictamente a la financiación de proyectos, a una más política y ad
18 Citada en Kapur, Lewis y Webb (1997, 144).

19 El presidente Kennedy reclutó a sus funcionarios de política exterior tanto en Harvard como en
el MIT.
20 Citado en Chace (1984), a su vez citado en Kapur, Lewis y Webb (1997, 96).

hoc para la financiación de programas21. La historia oficiosa del Banco Mun-

dial permite seguir bastante bien este cambio de financiación de proyectos a
financiación de programas (Kapur, Lewis y Webb 1997, 85-214). Con el esta-
blecimiento de la IDA en 1961 y la expansión de los préstamos del Banco
para el alivio de la pobreza en los años setenta, el cambio de financiación de
proyectos a financiación de programas se completó, ampliándose así increí-
blemente el alcance y la finalidad de las actividades del Banco. La siguiente
sección analizará este cambio y la expansión correspondiente.
El segundo nivel en el que las necesidades políticas de la Guerra Fría

afectaron internamente al Banco fue en su asignación sectorial. Como se
puede ver en la tabla 5.1, hasta 1969 una gran parte de la financiación para
los países en desarrollo fue para proyectos de energía y trasporte. Las
actividades de los sectores agrícolas o sociales, como la salud y educación,
fueron ignoradas. La cartera de préstamos se basaba en una comprensión
sesgada del “desarrollo” como acumulación de capital y modernización físi-
ca, que se oponía al desarrollo humano. Ello reflejaba no sólo el pensa-
miento dominante en la época, que subrayaba la inversión en infraestructura
en lugar de en seres humanos, sino que también se derivaba del estatus
del Banco como una institución conservadora, que dependía de Wall Street
para su financiación y que la colocaba en una posición mucho más difícil a
la hora de justificar inversiones nebulosas o “improductivas” como la edu-
cación o incluso el suministro de agua para las ciudades22. Para la agricul-
tura todavía era peor: hasta 1961, sólo el 3% de todos los préstamos para el
desarrollo a los países en vías de desarrollo fue destinado a este sector23.
21 Ello significó, por ejemplo, que el Banco pudiera financiar un proyecto específico, como la
construcción de una carretera, mientras que no podía financiar amplios programas sociales o
económicos que se ocuparan de la salud o de la educación. Los Artículos del Acuerdo del Banco
Mundial lo comprometían originalmente con la financiación de proyectos específicos, con el
propósito de convencer a Wall Street de que las inversiones del Banco serían responsables y
estarían fácilmente auditadas mediante pruebas fehacientes del cumplimiento del proyecto
(Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo, Artículos del Acuerdo, artículo III
[4] [viii]; “Los préstamos realizados o garantizados por el Banco deberán ser, salvo circunstan-
cias especiales, para el propósito de proyectos específicos de reconstrucción o desarrollo”). Se
puede ver una discusión sobre la conexión de Wall Street con la orientación de la financiación
de proyectos en Kapur, Lewis y Webb (1997, 88-90, 120-121).
22 Para una discusión al respecto, véase Kapur, Lewis y Webb (1997, 109-111). Además, apareció
una cierta teleología que juzgaba los proyectos en función de si eran apropiados para un
determinado país mediante una escala de “desarrollo”, cuando se comparaba con fases de
desarrollo similares de los países occidentales en su pasado. Por ello, el entonces presidente del
Banco Mundial, Robert Gardner, cuestionaba la necesidad del aprovisionamiento de agua pota-
ble para las ciudades: “cuando crecí en Mississippi… no teníamos agua en nuestra casa”.
(entrevista de David Sommers con Robert Gardner, Presidente del Banco Mundial, 18 de julio de
1985, citado en Kapur, Lewis y Webb [1997, 112]).
23 Al tomar ese camino, el Banco se apartó de la política de asistencia bilateral de los EE. UU. durante
el mismo periodo, que se centró en la agricultura, la salud y la educación, presumiblemente libre
de las restricciones financieras de Wall Street (Kapur, Lewis y Webb, 1997, 112).

Ello se debió principalmente a los deseos del Banco de seguir siendo intere-
sante para la financiación de Wall Street.
Al final, con el establecimiento de la IDA y la expansión para cubrir el
alivio de la pobreza, la asignación sectorial del Banco se amplió sensible-
mente para cubrir la salud, la educación, el desarrollo rural y la agricultu-
ra. Aunque ese cambio de estrategia no redujo excesivamente la pobreza,
ni tampoco mejoró la salud pública ni hizo que la agricultura fuera tan
eficiente como se hubiera querido24, los “efectos-instrumento”25 del cambio
ocasionaron una expansión representativa de las IBW en todas las esferas
concebibles de la actividad humana en el Tercer Mundo. Dejando a un lado
si consiguieron efectivamente los fines que pretendían, las intervenciones
llevadas a cabo por las IBW adquirieron una lógica interna por derecho pro-
pio. Esta expansión del dominio de sus actividades no podría haber ocurrido
sin la dimensión de seguridad nacional que proporcionó la Guerra Fría como
respuesta a los movimientos anticoloniales y de masas campesinas en el
Tercer Mundo. Sin embargo, esta tendencia obvia recibe escaso reconoci-
miento en las historiografías de las IBW en el derecho internacional.
EL “DESCUBRIMIENTO” DE LA POBREZA
Y EL ESTABLECIMIENTO DE LA IDA:
EL REJUVENECIMIENTO DE LAS IBW
Como ya se ha apuntado, los Artículos del Acuerdo de las IBW no se refie-
ren explícitamente a la pobreza o la justicia. Sin embargo, en 1991, el
Banco Mundial declaró en una Directiva Operacional que “la reducción sos-
tenible de la pobreza es el objetivo esencial del Banco” (World Bank 1992).
Esta nueva fe no fue el resultado de una evolución sencilla hacia objetivos
racionales que resultaron de un proceso de aprendizaje, aunque así lo haya
descrito recientemente el Banco.
En los años sesenta, el Banco se centró en el desarrollo económico
como la clave para la reducción de la pobreza. Durante los años se-
tenta la atención se dirigió primero a la redistribución con crecimien-
to y más tarde a la satisfacción de las necesidades humanas básicas.
A principios de los ochenta, la financiación de ajustes con base en
políticas económicas eclipsaron los objetivos de reducción de la po-
24 Como una publicación oficial de las NU (1971) lo reconoció una década después del estableci-
miento de la IDA, “el hecho de que el desarrollo deja a su paso, o incluso en algunas formas
crea, grandes áreas de pobreza, estancamiento, marginalidad y exclusión real del progreso
económico y social, es demasiado obvio y demasiado urgente para ignorarse”. Para un análisis
de cómo la pobreza y la exclusión siguen siendo enormes obstáculos a pesar de las intervencio-
nes para el desarrollo, especialmente en el contexto de la globalización y de la crisis económica
del Este de Asia, véase Naciones Unidas (1999).
25 Véase la discusión supra.

breza del Banco... (Eso) permitió que el Banco manejara al final más
efectivamente la relación entre pobreza y entorno político. En 1987 y
1988 la primacía del objetivo de reducción de la pobreza del Banco
volvió a enfatizarse en los informes de la Unidad de Trabajo [Work
Force]... [L]a importancia de la reducción de la pobreza fue impulsa-
da por informes posteriores que contribuyeron a reafirmar aún más
el compromiso del Banco con la reducción de la pobreza como su
objetivo fundamental. (World Bank 1992, 51-52)
Este relato es, naturalmente, antiséptico y lineal. En contraste, como
se puede ver en la discusión de la sección anterior, el mandato del Banco
era explícitamente político y fue gradualmente definido mediante comple-
jas luchas: entre los dos bloques de poder de la Guerra Fría, entre el Tercer
Mundo y el Occidente, entre políticas reaccionarias e izquierdistas, entre
gobiernos autoritarios y rebeliones campesinas, entre movimientos de masas
y manipulación de las élites, entre fuerzas anticoloniales y coloniales, y
entre múltiples concepciones del “desarrollo”. Aun así, es importante estu-
diar el proceso por el cual la pobreza llegó a constituir la lógica gobernante
del episteme del desarrollo: las IBW. Ello se debe a que es a lo largo del
“descubrimiento” de la pobreza que las IBW, especialmente el Banco, se
descubrieron a sí mismas como instituciones internacionales. En otras
palabras, si la Guerra Fría proporcionó una dimensión de seguridad a la
constitución de las IBW como instituciones para el “desarrollo”, el objetivo
de la reducción de la pobreza proporcionó la dimensión humanitaria y moral.
El “descubrimiento” de la pobreza: enfrentándose

a las “masas pobres y oscuras”
Si se quiere comprender el proceso que condujo a la coronación de las IBW
como reductoras de la pobreza, se debe analizar el nacimiento de la IDA en
1961, porque fue el primer hito institucional internacional importante en
el cambio que acabó convirtiendo la pobreza en un objetivo internacional, y
a las “oscuras, pobres y hambrientas masas” del Tercer Mundo en el prin-
cipal grupo objeto de las intervenciones internacionales. Hubo varios fac-
tores responsables de ese cambio. Primero, la constatación de que en una
competición estimulada por la Guerra Fría por conseguir la adhesión de
otros regímenes, era esencial promocionar la redistribución al interior de
un mismo país para pacificar a las “masas”, que comenzaban a agitarse
como consecuencia del anticolonialismo y el nacionalismo crecientes. De
hecho, fue un tópico dentro del pensamiento sobre el desarrollo de finales
de los años cincuenta y principios de los sesenta que los países pobres
sucumbirían al comunismo si no eran rescatados de la pobreza (Escobar
1995, 34). Se comenzó a ver la ayuda internacional como una forma de
conseguir ese rescate. La importancia de la redistribución como fin político
de la ayuda extranjera para pacificar a las masas fue claramente expresa-

da, por ejemplo, por el subsecretario de Estado Douglas Dillon, justo des-
pués de la victoria de Fidel Castro, en un discurso al Comité del Senado
para Relaciones Exteriores de los Estados Unidos: “aunque ha habido un
crecimiento continuo de los ingresos nacionales en toda Latinoamérica, mi-
llones de desfavorecidos no se han beneficiado aún de él”26.
Segundo, se era consciente de que la financiación exterior tradicional
se centraba demasiado en la acumulación de capital (principalmente a tra-
vés de proyectos de infraestructura y de energía) y muy poco en la “finan-
ciación social”, lo cual era cierto no sólo debido al hecho de que los banqueros
de Wall Street consideraran los préstamos sociales improductivos y eté-
reos (véase supra), sino también porque los préstamos sociales parecían
demasiado políticos y, por lo tanto, violaban el principio de no intervención
vigente en las relaciones y el derecho internacionales. Las IBW proporcio-
naron un camino para salir de ese bloqueo. Esta racionalidad fue expresa-
da por el presidente Eisenhower en relación con el establecimiento de un
Banco Interamericano para el Desarrollo en 1959:
La ayuda unilateral tradicional apoyaba el orden social predomi-
nante que era injusto para la gran masa de la población, pero no
podíamos hacer nada directamente acerca de ello sin violar la políti-
ca de no intervención en los asuntos internos de otras naciones. La
creación del nuevo Banco cambió eso, porque ahora las Américas
tienen un instrumento multinacional, protegido contra el control por
un solo país, para la mejora de la vida de la gente en todas las
Américas; si este instrumento insistiese en la reforma social como una
condición para la ampliación del crédito para el desarrollo, difícil-
mente se le podría acusar de “intervencionista”. (Enfasis mío)27
La expansión de las IBW para financiar principalmente proyectos con-

tra la pobreza encajaba perfectamente con ese razonamiento.
Tercero, y conectado con los dos primeros factores, el Banco Mundial
estaba dándose cuenta con claridad del efecto políticamente latente que sus
préstamos tenían en las “masas” del Tercer Mundo. Aunque eso no se pudie-
ra articular al interior de una racionalidad económica que justificara la fi-
nanciación social, el Banco era consciente, no obstante, de ese ángulo y estaba
influenciado por él en sus préstamos a los países del Tercer Mundo. De esa
forma, al discutir un préstamo IDA propuesto para Ecuador en junio de 1961,
un miembro del Comité de Préstamos declaró: “El colonialismo es cierta-
mente grave en Ecuador... incluso... peor que en el Lejano Oriente. Va a
ocurrir algo violento... Creo realmente que nuestros proyectos sirven para
26 Milton S. Eisenhower (1963, 249), citado en Kapur, Lewis y Webb (1997, 142). Dillon tuvo una
influencia importante en la creación de la IDA como Secretario del Tesoro del presidente
Kennedy entre 1961 y 1965.
27 Dwight D. Eisenhower (1965, 516), citado por Kapur, Lewis y Webb (1997, 155).

aliviar las presiones internas... Estoy de acuerdo en que podríamos conside-

rar darle más dinero precisamente por esos riesgos políticos” (énfasis mío)28.
Cuarto, el descubrimiento del “subdesarrollo” como campo de interven-
ción en los años cincuenta había colocado la pobreza directamente en la
agenda internacional. Antes de la Segunda Guerra Mundial, la pobreza de
los nativos se asumía como algo natural, porque se creía que estos care-
cían de la capacidad para la ciencia y la tecnología, y del deseo de progreso
económico (Escobar 1995, 22). Por otro lado, en Occidente, los pobres ha-
bían estado sometidos a una serie de “leyes para pobres” desde el periodo
medieval, pero mucho más intensamente desde el siglo XIX29 . En esta nue-
va concepción, al pobre se le veía como incapaz en ciertos ámbitos sociales
y con seguridad requería intervenciones técnicas en educación, salud, hi-
giene, moralidad, ahorros y similares. Basándose en una concepción nega-
tiva de “deficiencia”, esta nueva aproximación definía al pobre en términos
de lo que no era, en lugar de describirlo simplemente a través de lo que
realmente era. Esta concepción negativa permitió la propagación inicial de
un sentido económico de la pobreza a todos los dominios sociales, pero
pronto se transformó también en un sentido psicológico, político y cultural
de la pobreza: los nativos eran vistos como incapaces patológicamente en
todos esos campos sociales (Escobar 1995, 21-24).
Consecuentemente, el discurso sobre la pobreza se tradujo en una se-
rie de intervenciones que adquirieron múltiples dimensiones: médicas,
económicas, sociales, legales y políticas. El conjunto de intervenciones para
manejar al pobre ha sido denominado por los académicos como el dominio
de lo “social” (Escobar 1995, 23). Esta nueva aproximación al pobre difería
de las antiguas concepciones occidentales, que celebraban el honor de la
pobreza voluntaria, como por ejemplo lo hicieron las órdenes medievales
franciscanas, y que eran cercanas a muchas aproximaciones no occidenta-
les a la pobreza, como la de la India30.
Este proceso de “descubrimiento” de la pobreza se intensificó durante
el complicado período de entreguerras, especialmente en el Reino Unido y
los Estados Unidos, debido al keynesianismo y al New Deal*, respectiva-
28 Sr. Aldewereld en Rough Notes of Staff Loan Committee Meeting 1-4, BIRD Doc. SLC/M/6124
(14 junio de 1961), citado en Kapur, Lewis y Webb (1997, 166).
29 En general, véase Rahnema y Bawtree (1991). Para un análisis brillante de la idea de pobreza,
véase Sachs (1990).
30 Véase Rahnema (1992) para una discusión sobre las dimensiones comparativas entre culturas.
En la India, la tradición proveniente de Ghandi consiguió mantener esta aproximación holística
a lo largo de todo el siglo XX.
* El keynesianismo es la doctrina económica que concede al Estado un papel central en la asigna-
ción de bienes y servicios en la economía y en la gestión del gasto público como motor de
crecimiento en épocas de crisis. Toma su nombre del inglés John Maynard Keynes (1883-1946),

mente. Estos procesos –que se reflejaban tanto en el descubrimiento de lo

“social” por parte de los realistas jurídicos franceses y estadounidenses31,
como en el “nuevo derecho internacional” de los juristas de entreguerras,
como Alejandro Álvarez (1929)– prepararon el terreno para una acción más
intensa sobre las masas pobres. Finalmente, un factor muy importante,
responsable de la evolución del discurso sobre la pobreza con su atención a
las masas del Tercer Mundo, fue la experiencia de entreguerras del colo-
nialismo y del sistema de Mandato de la Liga de las Naciones, que intenta-
ron ambos darle una nueva orientación “humanitaria” al gobierno de los
nativos, apartándose (al menos retóricamente) del colonialismo explota-
dor32. Esta experiencia le dio continuidad institucional al “gobierno de los
nativos” después de la Segunda Guerra Mundial, cuando muchos de los
administradores coloniales se incorporaron al Banco Mundial (Kapur, Lewis
y Webb 1997, 54).
Sin embargo, la internacionalización del dominio “social” no ocurrió en
un verdadero sentido hasta después de la Segunda Guerra Mundial, tras el
establecimiento de las IBW. El Banco Mundial, por ejemplo, inventó en
1948 el “ingreso per cápita” como una herramienta para comparar países.
Como resultado, convirtieron mágicamente a casi dos tercios de la pobla-
ción mundial en “pobres” porque su ingreso anual per cápita era inferior a
100 dólares (Kapur, Lewis y Webb 1997, 83)33.
Junto con la invención de la noción de “Tercer Mundo” como campo de
intervención en los años cincuenta34, el descubrimiento de la pobreza sur-
gió como el principio activo del proceso mediante el cual se definía el cam-
po de interacción entre Occidente y no Occidente (Escobar 1995, 31). El
entramado institucional que hizo posible ese proceso fue la compleja red de
instituciones internacionales, representadas por las IBW, pero que inclui-
ría también las instituciones económicas, políticas y de seguridad del pe-
ríodo posterior a la Segunda Guerra Mundial. Estas instituciones, que
comenzaron con el sistema de Mandato de la Liga, habían empezado a
adoptar el discurso de la pobreza y el bienestar mucho antes del publicitado
uno de los grandes economistas de la historia.

El New Deal es el conjunto de medidas políticas y económicas tomadas por el presidente
Roosevelt en los EE.UU. frente a la enorme crisis económica de los años treinta, conocida como
la Gran Depresión, inspiradas en gran parte en el keynesianismo (N. del T.).
31 Para una excelente discusión de las experiencias jurídicas contrastantes de EE.UU. y Francia con
el realismo jurídico, véase Belleau (1994). Para una discusión compleja sobre el uso de lo “social”
en el derecho privado egipcio y su relación con la teoría del derecho privado de los EE.UU. y
Francia, véase Shalakany (2000).
32 Para una discusión amplia del sistema de Mandato, véase capítulo 5.
33 Véase también Escobar (1995, 23-24), donde observa que se comenzaron a realizar operaciones
estadísticas comparadas sólo desde 1940.
34 Véase en general Rajagopal (1998-1989).

giro del Banco Mundial hacia el alivio de la pobreza en los años setenta35,
que tuvo el efecto de consolidar y acelerar la internacionalización del domi-
nio “social”.
Como resultado de todo lo anterior, debe reconocerse que, en contra de
la sabiduría popular, las IBW no fueron ni benevolentes samaritanas ni
herramientas mecanicistas en manos del capital global opuestas a la justi-
cia social y la equidad. Más bien, constituyeron un espacio complejo en el
cual el poder, la justicia, la seguridad y el humanitarismo funcionaron en
términos contradictorios y complementarios. De hecho, estos fenómenos
no podían existir separadamente. Como Karl Polanyi (1944) lo anota con
gran agudeza, en relación con el ascenso del capitalismo en Occidente, “el
pauperismo, la economía política y el descubrimiento de la sociedad estu-
vieron profundamente interrelacionados”. Por analogía, he sugerido que la
pobreza, la economía política y el descubrimiento de las instituciones in-
ternacionales, como lugares donde las relaciones entre Occidente y el no
Occidente se construyen, son inseparables.
La institucionalización del discurso de la pobreza:

la IDA y los aparatos del desarrollo
La invención del discurso de la pobreza durante la primera década que
siguió a la Segunda Guerra Mundial comenzó a tener un impacto tangible
en las instituciones internacionales. Era inevitable, porque la justificación
moral proporcionada por el discurso de la pobreza y la justificación de la
seguridad proporcionada por la Guerra Fría crearon una inercia poderosa
hacia una mayor institucionalización internacional. Estas fuerzas se hicie-
ron evidentes a medida que las nuevas instituciones se establecieron rápi-
damente a finales de los años cincuenta y sesenta. Además, el cambio de
énfasis de las instituciones internacionales comenzó a producir nuevos
aparatos conceptuales en muchas disciplinas, incluyendo el derecho inter-
nacional, que intentaron dar cuenta de su nuevo carácter “social”36. Las
IBW fueron afectadas inevitablemente por estos procesos.
El establecimiento de la IDA en 1961 marcó el momento más trascen-
dente de la expansión institucional de las IBW en su orientación hacia la
“pobreza”. Como ya se ha discutido, el Banco se resistía a financiar directa-
mente lo “social” porque buscaba preservar su compromiso con una finan-
ciación de proyectos y de esa forma conservar también su imagen financiera
ante los banqueros de Wall Street. Como resultado, a iniciativa de los Esta-
dos Unidos, se estableció una nueva institución, la IDA, bajo la protección
35 El acontecimiento más conocido que marcó ese giro fue el discurso del presidente del Banco,
McNamara, ante el Consejo de Gobernadores del Banco en Nairobi, el 24 de septiembre de 1973.
36 Véase en general Rajagopal (1999a).

del Banco, con el mandato explícito de ayudar a los “países menos desarro-
llados”37. Ello señaló un cambio decisivo en la relación existente entre de-
sarrollo e intervención de las IBW con las masas del Tercer Mundo, al
menos de dos formas, que tuvieron un impacto significativo sobre las insti-
tuciones internacionales. En primer lugar, el desarrollo adquiriría desde
ese momento un “sentido moral” y pasaría a significar el alivio de la pobre-
za en los países en desarrollo (Kapur, Lewis y Webb 1997, 140). Como resul-
tado, las instituciones económicas internacionales comenzaron a adquirir
un aura de legitimidad, que continúa hasta el día de hoy, derivada de su
supuesta contribución benéfica al alivio de la pobreza. En segundo lugar, la
formación de la IDA coincidió con la aparición de docenas de instituciones
para el desarrollo tanto multilaterales como domésticas, y también contri-
buyó a su creación. Esas instituciones constituyen hoy la estructura
institucional de las relaciones económicas internacionales.
El establecimiento de la IDA tuvo profundos efectos en el carácter del
Banco como institución en varios niveles. En ningún otro terreno fue ello
más evidente que en ese “nuevo” carácter como institución del Primer
Mundo que realizaba préstamos principalmente a países pobres del Tercer
Mundo. Por ejemplo, la tabla 5.2 muestra cómo los préstamos totales del
Banco a países de altos ingresos, como Australia o Japón, “cayeron de un
43% de los compromisos en 1950 a un 21% entre 1961 y 1969, y sólo a un
7% durante 1968 y 1969” (Kapur, Lewis y Webb 1997, 139). En contraste,
un tercio de todos los préstamos durante los años sesenta fueron otorgados
a la India y a Pakistán, dos de los países más pobres del mundo. Además, el
número de prestatarios con bajos ingresos se disparó tras la descoloniza-
ción de África. Por consiguiente, el Banco realmente se convertiría en una
institución “internacional”, que mediaría la relación conflictiva entre Occi-
dente y no Occidente, al mismo tiempo que expandía su propio espacio de
acción. Lo que es más, el Banco también comenzó a diversificar su asigna-
ción sectorial para incluir la agricultura, la educación y otros sectores “so-
ciales”. Por ejemplo, los préstamos a la agricultura ascendieron de un 2%
del total de préstamos en el periodo anterior a la IDA, a un 11% durante los
años sesenta, alcanzando un 20% durante los dos últimos años de la década
(tabla 5.2) (véase Kapur, Lewis y Webb 1997, 141).
Sin embargo, el establecimiento de la IDA y el cambio hacia la financia-
ción “social” no fue fácil. Como IBW, la IDA estaba todavía obligada a res-
tringir la financiación a proyectos específicos “excepto en circunstancias
especiales” (Kapur, Lewis y Webb 1997, 159). El Informe Adjunto de los
Directores Ejecutivos, que se usaba para interpretar los Artículos del Acuer-
37 Véase Kapur, Lewis y Webb (1997, capítulos 4 y 7). Este propósito distingue la IDA de los
términos de los Artículos del Acuerdo del BIRD, que trataba todos los estados miembros como
iguales.

Tabla 5.2
Préstamos del BIRD y de la IDA, 1961-1969
Número de IDA BIRD Total
Prestatario prestatarios Millones de dólares USA
Total 93 2.217 7.219 9.436
Altos ingresos 16 15 1.644 1.650
Ingresos medios y bajos 77 2.201 5.575 7.776
Ingresos medios 43 354 4.113 4.467
Ingresos bajos 34 1.847 1.462 3.309
India 1 1.044 405 1.449
Pakistán 1 413 375 788
Energía y transporte 68 852 3.593 4.445
Agricultura, educación y agua 49 604 941 1.545
Fuente: Datos del Banco Mundial, citados en Kapur, Lewis y Webb (1997, 140, tabla 4-1).
do de la IDA, declaraba que “los proyectos específicos” debían incluir “un

programa de ferrocarril, un programa de crédito a la agricultura o un gru-
po de proyectos relacionados que formaran parte de un programa para el
desarrollo”38. Aunque ello ampliaba la definición de “proyectos específicos”
y permitía al Banco realizar préstamos para proyectos sociales, debilitando
aún más la distinción entre financiación de programas y financiación de
proyectos, evitaba también cuidadosamente mencionar los proyectos “so-
ciales” por su nombre, por el temor de manchar su imagen de aliada de
Wall Street (Kapur, Lewis y Webb 1997, 159).
Como podía esperarse, la nueva dirección emprendida por el Banco
después del establecimiento de la IDA estaba estrechamente unida a la
estrategia estadounidense de contener el comunismo en el Tercer Mundo
durante la Guerra Fría. La IDA hizo varios préstamos a regímenes “ami-
gos” que tenían claramente su origen en el deseo de contener a poblacio-
nes domésticas airadas y volverlas más dóciles. Por ejemplo, se aprobó un
préstamo para un proyecto de suministro de agua para la Jordania del rey
Hussein en octubre de 1960, antes incluso de que la IDA hubiera abierto el
negocio, con el propósito de que salvara su régimen de las fuerzas naciona-
listas y de izquierda (Kapur, Lewis y Webb 1997, 162). Tras la revolución de
Fidel Castro, se hicieron varios préstamos a proyectos en países latinoa-
mericanos como Chile, Honduras, Nicaragua, Colombia, Costa Rica y Pa-
raguay (Kapur, Lewis y Webb 1997, 163). El presidente Eisenhower (1965,
38 IDA, Artículos del Acuerdo e Informe Adjunto de los Directores Ejecutivos del Banco Internacio-
nal para la Reconstrucción y el Desarrollo, artículo V(1) (b), párrafos 13.15 (1960), citado en
Kapur, Lewis y Webb (1997, 159).

530-537) declaró tras las revueltas latinoamericanas que “constantemente

se nos presentaba la pregunta de qué se podía hacer en relación con el
fermento revolucionario en el mundo... necesitábamos nuevas políticas que
llegaran a los focos de agitación, al malestar a punto de estallar de la gente”.
Estas nuevas políticas comenzaban a tener un impacto global, con inde-
pendencia de la financiación ampliada del Banco. Ello se manifestó concre-
tamente a través de la creación de un gran número de instituciones
multilaterales regionales y domésticas para el desarrollo. La primera ola
de creación de instituciones ocurrió entre 1945 y 1950 e incluyó a las IBW,
la mayoría de las agencias de la ONU (como la Unesco, la FAO, la Unicef,
la OMS [Organización Mundial de la Salud], la Escap [Comisión Económica
para Asia y el Pacífico] y la CELA [Comisión Económica para Latinoamérica])
y agencias de ayuda bilateral en los Estados Unidos, Gran Bretaña y Fran-
cia39. La segunda ola ocurrió entre 1958 y 1962 e incluyó agencias de desarro-
llo bilateral (como la Asociación para el Desarrollo Internacional Canadiense,
los ministerios de cooperación en Francia y Alemania, y las agencias para
el desarrollo de Japón, Suiza, Bélgica, Dinamarca y Noruega); agencias
regionales (como el Banco de Inversiones Europeo, con su Fondo Europeo
para el Desarrollo, la Organización para la Cooperación Económica y el
Desarrollo [OCDE], con su Comité de Ayuda al Desarrollo, el Banco Intera-
mericano de Desarrollo, la Alianza para el Progreso, el Banco Africano para
el Desarrollo en 1964 y el Banco Asiático para el Desarrollo en 1986); agen-
cias multilaterales (como la Comisión Económica de la ONU para África
[ECA, por sus siglas en inglés], el Fondo Especial de la ONU para el Desa-
rrollo Económico [Sunfed, por sus siglas en inglés], la IDA y la Corporación
Financiera Internacional en 1956) y ayuda para países específicos como el
Consorcio para la Ayuda a la India (Kapur, Lewis y Webb 1997, 152). Con el
nacimiento de la Unctad y de la Unclos (Conferencia de la ONU sobre el
Derecho del Mar) en los años sesenta y setenta, y la MIGA (Agencia de
Garantía para la Inversión Multilateral) en los ochenta, se completó la
institucionalización internacional del dominio “social” (Kapur, Lewis y Webb
1997, 2, 13-14, 26). Sin las oportunidades morales, de seguridad y materia-
les que proporcionaron las masas del Tercer Mundo, esta institucionalización
nunca se habría completado.
En las siguientes décadas, estas instituciones internacionales forma-
ron gradualmente el andamiaje para el funcionamiento sin trabas de la
economía mundial y del sistema político, apoyándose en la idea de “desa-
rrollo”. Esta idea de “desarrollo”, como hemos visto, no era meramente
una respuesta racional a los problemas del Tercer Mundo, sino un ejercicio
39 Los Estados Unidos tenían el programa de ayuda más grande, que se administraba mediante
agencias como AID y el Banco de Exportaciones-Importaciones. Véase Kapur, Lewis y Webb
(1997, 150-151).

específico de poder que se constituyó en una compleja lucha entre Occiden-

te y no Occidente, y cuyas manifestaciones más concretas podían encon-
trarse en instituciones internacionales como las IBW. He mantenido que
el “efecto-instrumento” de ese ejercicio específico de poder fue la expan-
sión de las IBW. Desde esta perspectiva, el aparato del desarrollo no es una
máquina para la eliminación de la pobreza, que incidentalmente conduce
al incremento de la burocracia internacional; más bien, el desarrollo es
principalmente una máquina para establecer la burocratización de la esfe-
ra internacional, que toma la “pobreza” como su punto de entrada circuns-
tancial40. Como afirma Arturo Escobar en relación con el discurso del
desarrollo, “las formas de poder que han aparecido actúan no tanto mediante
la represión, sino mediante la normalización; no a través de la ignorancia,
sino del conocimiento controlado; no por preocupaciones humanitarias, sino
por la burocratización de la acción social” (Escobar 1995, 53). Las IBW,
especialmente el Banco, ilustran esta forma de poder.
“HACIENDO AL BANCO MÁS VERDE” (WADE 1997, 611):

UNA NUEVA FRONTERA PARA LA EXPANSIÓN
Cuando las IBW entraron en los años setenta, empezaba a tomar forma un
discurso totalmente nuevo en el ámbito internacional: el discurso del desa-
rrollo sostenible medioambientalmente. Este discurso surgió después de
décadas de activismo de base en Occidente, comenzando con las protestas
contra las grandes represas en los Estados Unidos en los cincuenta, la
polución resultante de la expansión urbana e industrial en los años sesen-
ta, y los temores malthusianos de una “explosión de la población” en los
años setenta41. La expresión concreta más temprana de esta tendencia fue
la teoría de los “límites al crecimiento” propuesta por el Club de Roma en
197242, que cuestionaba el postulado básico del desarrollo: que el crecimiento
económico podía ser infinito. En su lugar, el Club planteaba que a causa de
los recursos limitados disponibles en un mundo interdependiente, el creci-
miento económico y, por lo tanto, el desarrollo tenían ciertos límites que
nunca podrían superarse. La energía insuflada por los movimientos
medioambientales occidentales condujo a la Conferencia de Estocolmo de
1972, que señaló el nacimiento de la estructura jurídica moderna del medio
ambiente43. Desde entonces, el desarrollo sostenible se ha anclado firme-
40 En esto, sigo a Ferguson (1994, 255).

41 “Los artículos sobre el medio ambiente en el New York Times se disparan de alrededor de 150 en
1960 a unos 1.700 [en] 1970”. Véase Sachs (1992b, 27).
42 Véase en general Meadows y Meadows (1972).
43 Las ONG celebraron su primera contraconferencia en Estocolmo, sobre caminos alternativos
para el desarrollo. Véanse Sachs (1992b, 28) y Wade (1997).

mente en el discurso del desarrollo y ha llevado a una explosión virtual de

textos políticos y jurídicos para la protección del medio ambiente y la biosfera,
incluyendo la Declaración de Río de 199244. Aún más importante, el medio
ambiente se ve como el ámbito “más atractivo” en las complejas luchas
entre las IBW y el Tercer Mundo, en las que se acusa a las primeras de
causar desastres medioambientales en esos países (Rich 1994).
Las IBW se colocaron a la vanguardia del nuevo movimiento medioam-
bientalista, comenzando con el nombramiento de un consejero medioam-
biental en el Banco Mundial en 1970 y continuando con el reconocimiento
gradual de la sostenibilidad medioambiental como un objetivo central de la
política de préstamos, que se sumaba a los objetivos usuales de crecimien-
to económico y reducción de la pobreza45. Las mismas IBW describían su
giro hacia el medio ambiente como resultado del aprendizaje racional, por
el cual estos nuevos objetivos se integraban como parte del desarrollo.
Como observaba el antiguo consejero general del Banco Ibrahim Shihata
(1995, 183,184), el cambio era el resultado de la “comprensión creciente de
la relación entre protección medioambiental y desarrollo” entre los propios
funcionarios y administradores del Banco. Sin embargo, la realidad era
bastante más compleja. Es necesario comprender dos fenómenos claramente
distintos para apreciar plenamente la interacción compleja entre el creci-
miento de la conciencia medioambiental, incluyendo el activismo de base
en el Primer y Tercer Mundo, y la evolución institucional de las propias
IBW.
El primero de estos fenómenos hace referencia a la economía política
del discurso del desarrollo sostenible y al impacto que ha tenido en la nue-
va orientación de las IBW. En esta sección sugiero que el discurso del desa-
rrollo sostenible proporcionó un nuevo conjunto de justificaciones para que
las IBW extendieran su alcance y poder sobre las “masas pobres, oscuras y
hambrientas” del Tercer Mundo. El segundo fenómeno involucra la narra-
ción de progreso no problemática que ofrece la propia ONU para explicar
su giro hacia el medio ambiente, ejemplificada en los comentarios de Shihata
que hemos transcrito en el párrafo anterior.
Sugiero aquí que sean cuales sean los cambios ocurridos en las IBW
dentro del área del medio ambiente, han tenido lugar principalmente me-
diante un compromiso ambivalente e intenso de las IBW con las presiones
políticas de base de distintos movimientos sociales en Occidente y el Ter-
cer Mundo. En otras palabras, la constitución de un nuevo discurso sobre
el desarrollo sostenible y la expansión correspondiente de las IBW no es un
44 Sobre la declaración de Río, véase en general Porras (1994).

45 El Banco fue la primera agencia para el desarrollo que nombró un consejero medioambiental.
Véase Wade (1997).

proceso en una sola vía; más bien, fue activamente impulsado y resistido
por muchos movimientos de base en todo el mundo. Presto principalmente
atención y discuto de manera breve dos momentos clave de esta evolución.
Antes de hacerlo, deben explicarse sucintamente los factores responsables
de la constitución del medio ambiente como un ámbito de intervención
para las IBW.
El nacimiento del nuevo discurso y la reacción de las IBW

Varios factores son responsables del descubrimiento del “medio ambiente”
como nuevo dominio para la intervención social en el Tercer Mundo. Pri-
mero, en el discurso sobre el desarrollo, la importancia de la agricultura
como parte de una estrategia general durante la Guerra Fría para conte-
ner el radicalismo de las masas campesinas había llevado a nuevas estrate-
gias discursivas, como el Desarrollo Rural Integrado y la Revolución Verde
(Escobar 1995, capítulo 5). El descubrimiento del medio ambiente como un
nuevo dominio de intervención encaja en ese modelo de evolución.
Segundo, hacia 1970 comenzaba a ser obvio que empezaba a agotarse la
legitimidad del desarrollo debido a sus altos costos sociales, humanos y
medioambientales. Se necesitaba una nueva justificación para recuperar
“la iniciativa moral” del aparato de gobierno internacional, como señala
Wilfred Jenks en un contexto distinto pero relacionado46. La esfera del
medio ambiente encajaba perfectamente con lo que se necesitaba. Es más,
al tratar los problemas medioambientales como problemas técnicos que
debían gestionarse por profesionales, el discurso del medio ambiente revi-
vió la necesidad de planeación sectorial y regional, que había sido desacre-
ditada junto con su gemelo, el desarrollo47.
Tercero, hacia 1970, muchos países occidentales habían sufrido tam-
bién una “crisis de legitimación” (Habermas 1971)48 interna que surgía de
desafíos espontáneos del activismo de base a la legitimidad del Estado
posindustrial. Ese activismo englobaba los movimientos feministas y por
los derechos civiles en los Estados Unidos, los movimientos estudiantiles
en Francia, los movimientos medioambientalistas en Alemania occidental
y otros similares. Para muchos de estos activistas, el discurso del medio
ambiente proporcionó una nueva gramática de la política, una nueva forma
46 Véase Jenks (1958, 246-248), donde se describe la necesidad de incorporar aspectos del Estado
de bienestar en el derecho internacional para recuperar la iniciativa moral perdida por Occiden-
te a consecuencia del gobierno colonial. Para una discusión sobre el trabajo académico de
Wilfred Jenks en términos de cómo los internacionalistas de la posguerra “recibieron” el discur-
so sobre el desarrollo, véase capítulo 2.
47 Véase Sachs (1992b, 26). El informe de la Comisión Brundtland declaraba en su párrafo in-
troductorio: “Esta nueva realidad, de la que no hay escapatoria, debe reconocerse y adminis-
trarse” (World Commission on Environment and Development 1987, 1, énfasis añadido).
48 Véase también Habermas (1981).

de comprender el mundo, que no estaría constreñida por los límites del libera-
lismo o los excesos del marxismo-leninismo (véase, p. ej., Habermas 1981).
Cuarto, a inicios de los años setenta, en numerosos países del Tercer
Mundo, como la India y Brasil, mucha gente compartía un descontento simi-
lar con respecto a los supuestos efectos benéficos tanto del desarrollo como
del proyecto de construcción nacional (véanse, p. ej., Kothari 1993, Sethi
1993 y Mandani et al. 1993). Estas sensibilidades estaban comenzando a ser
evidentes en los movimientos medioambientales populares, como el Chipko
en el norte de la India49. Este nacimiento del proceso de imaginar alternati-
vas al Estado poscolonial encontró que el campo del medio ambiente era una
tierra fértil para la articulación de estas alternativas.
Como resultado de la conjunción de estos factores, el discurso medio-
ambiental tuvo un impacto temprano en las prácticas de las IBW50. Inicial-
mente, el presidente del Banco, Robert McNamara, creó el cargo de consejero
para el medio ambiente en el Banco en 1970 (Wade 1997), convirtiéndose
en la primera institución internacional bilateral o multilateral en crear un
puesto similar. Segundo, el Banco jugó un papel fundamental en la Confe-
rencia de Estocolmo en 1972. El consejero para el medio ambiente del Ban-
co, James Lee, fue una figura central en las reuniones preparatorias. Un
funcionario directivo del Banco, Mahub ul Haq51 , fue el autor del informe
Founex, que se convirtió en la base de la Declaración, Principios y Reco-
mendaciones de la Conferencia. Ul Haq también jugó un papel central en
persuadir a los países en vías desarrollo de no retirarse de la conferencia.
Finalmente, McNamara también estableció el liderazgo intelectual del Banco
mediante discursos capitales en la Conferencia, aunque se centró más en
los países desarrollados. Declaró con pasión que “son abrumadoras las prue-
bas de que más o menos un siglo de rápida expansión económica ha contri-
buido gradualmente a una agresión acumulativa monstruosa contra la
calidad de vida de los países desarrollados” (McNamara 1981, citado en
Wade 1997, 620).
Sin embargo, estos cambios fueron cosméticos y las IBW permanecie-
ron insensibles a las preocupaciones medioambientales hasta mediados de
los ochenta. Por ejemplo, solamente uno de los informes anuales del Ban-
co entre 1974 y 1985 tiene una sección separada sobre el trabajo medioam-
biental del Banco (Wade 1997, 624). Surge naturalmente la pregunta: ¿por
49 Para una discusión, véanse Omvedt (1993, capítulo 6) y Sethi (1993).

50 El discurso sobre el medio ambiente ha tenido un efecto directo en la proliferación de otras
instituciones internacionales, comenzando por la PNUD y continuando con los mecanismos de
supervisión de cumplimiento de los tratados y el Servicio para el Medio Ambiente Global.
51 Mahbub ul Haq se convirtió en una de las fuerzas intelectuales más importantes en la
reformulación del pensamiento sobre el desarrollo de la ONU, especialmente tras participar en
los Informes sobre Desarrollo Humano del PNUD.

qué mostró el Banco esa indiferencia y por qué comenzó a cambiar después
de 1985? Las razones para ello son complejas, pero pueden reducirse bási-
camente a dos conjuntos de factores.
El primero tiene su origen en que a pesar de la retórica temprana, el
Banco nunca se tomó seriamente las preocupaciones medioambientales,
excepto como una táctica de relaciones públicas para “esquivar las críticas
externas” (Wade 1997, 621). Ello ocurrió porque las contradicciones no re-
sueltas y continuas entre la lógica del desarrollo y la lógica del medio am-
biente persistieron y no fueron “resueltas” hasta el informe de la Comisión
Brundtland. El segundo procede de que el Banco comenzó a cambiar sólo
cuando encontró resistencia de base durante los años ochenta por parte de
muchos movimientos medioambientalistas y sociales en Occidente y en el
Tercer Mundo. Estos factores deben examinarse en detalle.
Primero, las contradicciones entre medio ambiente y desarrollo conti-
nuaron persistiendo en varios niveles a lo largo de los setenta y hasta
mediados de los años ochenta. La contradicción decisiva por excelencia se
encontraba entre la lógica del crecimiento económico, que se basa en la
explotación económica infinita del trabajo y los recursos económicos, y la
lógica del medio ambiente, que parte de la premisa de los límites inheren-
tes al crecimiento. Aunque el lenguaje de la “sostenibilidad” fue un esfuer-
zo valioso para resolver esta contradicción, nunca tuvo el suficiente éxito
ni en la teoría ni en la práctica.
Una segunda contradicción se podría ver en la relación entre el medio
ambiente y el alivio de la pobreza. A lo largo de los años ochenta, los países
en desarrollo asumieron que el medio ambiente era irrelevante para el
alivio de la pobreza, que proporcionaba la partitura moral del Estado
poscolonial (Sachs 1992b, 29). El ejemplo más destacable de esta actitud lo
tenemos en el comentario de la primera ministra Indira Gandhi, en la
Conferencia de Estocolmo en 1972, de que la pobreza era el peor contami-
nante del mundo52. La idea se construía sobre la noción de que las preocu-
paciones medioambientales, como la contaminación, relacionadas con la
calidad de vida, sólo eran apropiadas en las sociedades occidentales ricas y
que, por lo tanto, las sociedades pobres que se estaban industrializando no
se podían permitir esos lujos. Esta actitud tuvo también su reflejo en los
internacionalistas, como R.P. Anand (1980), que favorecieron las preocupa-
ciones desarrollistas sobre las medioambientales.
Esta contradicción se resolvió en gran medida a un nivel retórico por el
Informe de la Comisión Brundtland en 1987, que declaraba: “La pobreza
52 Para un relato de las posiciones de varios de los países en vías de desarrollo en la Conferencia de
Estocolmo, véase Sohn (1973). Como la AGNU declaró antes de la Conferencia, “ninguna política
medioambiental debería afectar las posibilidades de desarrollo presentes o futuras de los países
en vías de desarrollo”. Véase Naciones Unidas (1987, 49-50).

reduce la capacidad de los pueblos de usar sus recursos de una manera

sostenible; intensifica la presión sobre el medio ambiente... Una condición
necesaria pero no suficiente para la eliminación de la pobreza absoluta es
una elevación relativamente rápida de los ingresos per cápita en el Tercer
Mundo” (World Commission on Environment and Development 1987, 49-
50). De esa forma, la contradicción se resolvía a favor del desarrollo, al
preservar la necesidad del crecimiento económico, siempre y cuando fuera
sostenible. El efecto neto de este informe fue la consolidación del discurso
de la sostenibilidad, que alargó nuevamente la vida del “desarrollo”. El
discurso de la sostenibilidad proporcionó un conjunto de razones nuevas y
más insidiosas para gestionar a las “masas oscuras, pobres y hambrientas” del
Tercer Mundo. La lógica del discurso era la siguiente: a) el pobre, y no sólo el
rico, puede dañar el medio ambiente debido a prácticas no sostenibles y, por lo
tanto, la pobreza es insostenible medioambientalmente; b) por esta razón se
necesita administrar a los pobres para asegurar que sus prácticas sean
sostenibles; c) puesto que la forma de reducir las prácticas no sostenibles del
pobre es en última instancia hacer que el pobre sea rico, el centro de la estra-
tegia debe ser el crecimiento económico. Por consiguiente, la retórica del
desarrollo completó un ciclo completo, y prácticas que habían sido desacredi-
tadas volvieron a resucitar bajo la nueva enseña del “desarrollo sostenible”.
De hecho, el informe Brundtland señaló el comienzo del ascenso de
una “ecocracia” global, que resolvió ingeniosamente la tensión entre desa-
rrollo continuo y medio ambiente que constituía el centro de las críticas
más radicales de los años setenta a los “límites del crecimiento” (Escobar
1995, 193). La visión ecodesarrollista que se contenía en el Informe repro-
ducía los aspectos centrales del discurso del desarrollo, incluyendo los con-
ceptos de necesidades básicas, población, recursos, tecnología y seguridad
de los alimentos. Aún más importante, el Informe presentaba una noción
de desarrollo sostenible que comenzó a ver en la pobreza un problema
medioambiental y a los pobres como si fueran masas de campesinos
irracionales que destruían sus bosques y caían en prácticas “no sostenibles”
como la agricultura migratoria (Escobar 1995, 195). Con ello se transfirió a
otra parte la visibilidad y la culpa de los grandes contaminadores industria-
les de Occidente y el Tercer Mundo, al igual que los aspectos predatorios y
explotadores de la ideología desarrollista. Todavía más importante es que
este análisis permitió la reorganización y expansión de las IBW mediante
la referencia específica y la invocación a las masas “irracionales” del Tercer
Mundo. Este “Otro” había llegado a ser simplemente indispensable para la
propia definición y existencia de la esfera internacional.
El resultado final de esta transferencia es que la ecología y la economía
se ven ahora como cercanamente relacionadas (como lo están etimoló-
gicamente) y que “la ecología razonable es buena economía”, como lo ex-

presó el presidente del Banco Mundial Barber Conable (citado en Escobar

1995, 197). La ecología se ha convertido en una forma superior de eficien-
cia y la planeación medioambiental ha llegado a ocupar un lugar central en
el desarrollo. Sin embargo, las viejas tensiones y contradicciones conti-
núan persistiendo y así se puede ver en la Declaración de Río de 1992,
entre el “derecho al desarrollo” (principio 3) y el “desarrollo sostenible”
(principio 4), o cuando se define el alivio de la pobreza como un requisito
para el desarrollo sostenible (principio 5)53.
La resistencia de base y la expansión de las IBW

Desde mediados de los años ochenta, el Banco ha crecido exponencialmente
en el área del medio ambiente (tabla 5.3). El número de especialistas en
medio ambiente empleados por el Banco creció de cinco a mediados de los
años ochenta a 301 una década más tarde (Wade 1997, 630, 634). Los recur-
sos presupuestales para el medio ambiente crecieron un 90% anualmente
durante el mismo período, mientras que los destinados a la agricultura y
explotación de bosques disminuyeron un 1% anual (Wade 1997, 630). Des-
pués de 1987, los procedimientos previos de aprobación medioambiental se
hicieron obligatorios y se abrió un nuevo portafolio de proyectos me-
dioambientales (Wade 1997, 611-612). Este colosal incremento en tamaño y
actividad desde mediados de los años ochenta no fue accidental. Coincidió
con lo que es tal vez el enfrentamiento más intenso que haya habido entre
grupos de base y cualquier organización internacional. Desde finales de los
setenta y todavía más desde mediados de los ochenta, muchos movimien-
tos sociales y medioambientales occidentales y del Tercer Mundo comenza-
ron a atacar al Banco Mundial como un profanador conspicuo del medio
ambiente y un destructor de formas de vida.
El impacto de la presión externa popular para la reforma interna del
Banco rara vez se reconoció abiertamente, y mucho menos se permitió que
se pensara que el Banco cedía a exigencias “políticas” o extrafinancieras de
actores no estatales, con los cuales no se relacionaba tradicionalmente.
Sin embargo, el activismo desde abajo estaba comenzando a tener un impac-
to. Por ejemplo, el consejero medioambiental del Banco declaró con res-
pecto a la formulación de una política de derechos indígenas a inicios de los
ochenta:
Hubo un cierto número de grupos externos que fueron bastante
vociferantes... grupos como Amnistía Internacional, el Grupo Harvard
para la Supervivencia Cultural... y otros nos llamaron la atención
sobre esto... No perdieron tiempo a la hora de recriminarnos y era
53 Véase la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, U.N. Doc. A/Conf.151/5/
Rev. 1, 1992.

Tabla 5.3
Indicadores del trabajo del Banco Mundial
para el medio ambiente, 1975-1995
Indicador 1975 1980 1985 1990 1995
Personal 2 3 5 106 162
(270) (300)
Préstamos (en millones de dólares USA) n.d. n.d. 15 180 990
Informes del Banco
Medio ambiente 13 46 57 196 408
Pobreza 16 57 16 95 210
Total 635 968 1.238 1.593 1.760
Fuente: Wade (1997, 612, tabla 13-1).
justo. Y así... mi oficina se colocó al frente y... comenzó a diseñar... una

política para pueblos indígenas que pudiera ser aplicada por el Banco54.
Como resultado, el Banco adoptó varias medidas importantes antes de
mediados de los años ochenta, tales como una política para la relocalización
involuntaria de personas afectadas por proyectos en 1980, una política para
el tratamiento de los pueblos indígenas en 1982 y una nueva Declaración
para un Manual de Operaciones, que fijaba las directrices para la auditoría
medioambiental previa a los proyectos en 1984 (Wade 1997, 630, 634). Sin
embargo, sólo en su enfrentamiento con la resistencia de base del Tercer
Mundo el Banco comenzó a reorientarse y expandirse en nuevas direccio-
nes. Hubo dos momentos decisivos en el enfrentamiento entre la resisten-
cia de base y el Banco que tuvieron un impacto decisivo en su evolución
hacia un discurso de desarrollo sostenible.
Polonoroeste
El primero de estos momentos surgió del proyecto de Polonoroeste en Bra-
sil, entre 1979 y 1989. El objetivo principal de este proyecto era pavimen-
tar una autopista de 1.500 km desde la región central-sur de Brasil,
densamente poblada, hasta el noroeste amazónico, escasamente poblado (Wade
1997, 637). El proyecto era colosal y suponía un esfuerzo integral de planeación
regional, con planes para carreteras alimentadoras, nuevos asentamientos
poblacionales, disposiciones de salud pública y creación de reservas ecológicas
y amerindias. El área afectada era tan grande como California o el Reino
Unido. El Banco Mundial, que era la única fuente no brasileña de financia-
ción, aprobó cinco préstamos para este proyecto, que sumaban más de 457
millones de dólares, entre 1981 y 1983 (Wade 1997, 637).
54 Entrevista con James Lee, especialista en salud pública y asesor medioambiental, en el Programa
de Historia Oral del Banco 3-4 (4 de abril de 1985), citado por Wade (1997, 630).

A pesar de algunas reservas manifestadas por funcionarios del Banco,

este proyecto fue apoyado totalmente porque el Banco presidido por McNa-
mara lo vio como un proyecto histórico, que no sólo conquistaría la “última
frontera del mundo”, sino que también tenía como racionalidad fundamen-
tal el alivio de la pobreza (Wade 1997, 638-639). Sin embargo, el Banco fue
consciente todo el tiempo de que dada la sensibilidad de los temas
involucrados, como la protección de los amerindios, “el control sería difícil
y la mala publicidad inevitable. Permanecería como un proyecto de alto
riesgo, pero que valía la pena hacerse” (citado en Wade 1997, 644). Para
quién “valía la pena hacerse” y quién iba a soportar los “altos riesgos” no
eran cosas que se discutieran nunca explícitamente, porque todo el mundo
sabía que los riesgos reales serían soportados por las víctimas del proyecto
y no por el Banco. Aunque se construyó la autopista, las partes restantes
del proyecto iban muy por detrás de lo planeado. Había problemas adicio-
nales creados por el flujo de nuevos colonos y las consecuentes amenazas a
la ecología y a los amerindios del área55. Según ascendieron los costos
medioambientales y humanos del proyecto, el Banco intentó evaluar y en-
cargarse del proyecto internamente, pero se lo dificultó su burocracia, que
confundió al Consejo de Dirección del Banco con falsas garantías de cumpli-
miento satisfactorio del proyecto (Wade 1997, 649-650)56.
Entre tanto, las presiones reales continuaban aumentando, no sólo por
los relatos de las ONG sobre el impacto catastrófico del proyecto en la
ecología y en los amerindios57, sino también por la atención en aumento de
miembros del Congreso estadounidense comprometidos con el medio am-
biente (Wade 1997, 652). Ciertamente, estos últimos no estaban motivados
sólo por el destino de los amerindios en su crítica al Banco Mundial: las
consideraciones políticas domésticas eran inseparables de sus acciones. Ello
creó nuevos problemas jurídicos para el Banco, porque se pensó que estaba
constitucionalmente limitado por sus Artículos del Acuerdo a comunicacio-
nes exclusivas con los ministros de finanzas de las ramas ejecutivas y no
con las ramas legislativas o con las ONG58.
Un caso nos servirá de ejemplo. Después de recibir un informe crítico
de una ONG con sede estadounidense sobre el proyecto en 1984, el Banco
respondió con una carta bastante despreciativa. Tras recibir la carta, el
senador Robert Kasten Jr., un conservador republicano de Wisconsin y
Presidente de la Comisión Presupuestal del Senado para Operaciones en el
55 Sobre los problemas creados por el proyecto, véanse Maybury-Lewis (1981) y Brunelli (1986).
56 El Banco también suspendió un desembolso después de una auditoría crítica a mitad de término
en 1985.
57 Véanse Lutzenberger (1985), Rich, Stoel y Brambe (1985), Aufderheide y Rich (1985), Eckholm
(1984).
58 BIRD. Artículos del Acuerdo, artículo III, §2.

Extranjero, desafió al Banco. Esta situación planteó la cuestión de si el Banco

debería responder ilegalmente a un legislador individual de uno de sus países
miembros o insistir en tratar únicamente con el Departamento del Tesoro,
que representaba al ejecutivo. Ibrahim Shihata, consejero general del Banco,
aconsejó al presidente del Banco, Clausen, que se negara a tratar de manera
directa con legisladores individuales, puesto que los Artículos del Acuerdo se-
ñalaban expresamente que las relaciones deberían ser únicamente con las
ramas ejecutivas de los Estados miembros (Wade 1997, 655).
Este episodio muestra los límites explicativos de las críticas extremas
antiimperialistas de las IBW, que afirman que son simples herramientas
de la dominación capitalista, al igual que de las críticas liberales que conde-
nan la captura de las IBW por el Occidente. En este caso, el Banco resistió
la presión del senador estadounidense, pero por razones que a las ONG les
parecen socialmente irresponsables. Aún más importante, las intervencio-
nes occidentales se entrecruzaban en forma compleja con las políticas loca-
les de los movimientos sociales del Tercer Mundo y con la política global de
las ONG occidentales, que a menudo explotaban hábil y estratégicamente
esas intervenciones para impulsar sus propios objetivos. Descartar estas
intervenciones bajo la bandera de la soberanía y descartar a los movimien-
tos sociales del Tercer Mundo por no ser lo suficientemente auténticos,
ocasionó y sigue ocasionando el silenciamiento de las voces heterogéneas
que emergen del Tercer Mundo.
Al final, los esfuerzos concertados dirigidos contra el proyecto de
Polonoroeste por los medios de comunicación estadounidenses, el Congre-
so estadounidense y las ONG de todo el mundo obligaron al Banco a reac-
cionar frente a las presiones59. El resultado concreto fue la expansión del
Banco. Se crearon cuatro nuevas divisiones regionales y un nuevo Depar-
tamento Central Medioambiental, y se hicieron obligatorios procedimien-
tos de auditoría previa medioambiental para todos los proyectos (Wade 1997,
674). Eso no significó, sin embargo, que el Banco se estuviera apartando de
su papel tradicional como institución del desarrollo. Como lo anotó su pre-
sidente Barber Conable, “el personal añadido ayudará a definir la política y
a desarrollar iniciativas que promuevan conjuntamente el desarrollo y la
protección medioambiental. Trabajarán para asegurar que la conciencia
medioambiental es parte integral de las actividades del Banco” (Wade 1997,
673-674, énfasis mío). De esa forma, tratando de manejar la resistencia
59 Otros acontecimientos políticos que surgieron en esos años añadieron presión adicional. En
Brasil, el primer gobierno civil en veinte años había comenzado a gobernar en 1985 y tenía una
actitud más flexible hacia el proyecto. Además, debido al llamado Plan Baker, dirigido a atacar
la crisis de la deuda latinoamericana, el Congreso de los EE.UU. tenía que aprobar cualquier
aumento de la contribución de capital de los EE.UU. al BIRD. Ello dotaba de un fuerte incentivo
al Banco para llegar a un compromiso con el Congreso de los EE.UU., que veía una necesidad
urgente de reforma en materia medioambiental en el Banco. Véase Wade (1997, 668).

generada por una amplia coalición de ONG occidentales y de amerindios,

se terminó extendiendo la esfera de actividades del Banco dentro del nuevo
ámbito del desarrollo sostenible como parte de un proceso más amplio de
problematización de la supervivencia global (Escobar 1995, 194).
Narmada
El segundo momento clave en la evolución institucional de las IBW en el
ámbito del desarrollo sostenible se refiere al proyecto del Valle de Narmada60.
Como resultado del impulso político ocasionado por las ONG y la oposición
pública a este proyecto, el Banco se transformó como institución en tres
niveles. Primero, nombró un panel de inspección prácticamente indepen-
diente en septiembre de 199361, el primer órgano institucional de este tipo,
que permitía a los individuos presentar acciones legales contra una institu-
ción internacional y al que las personas afectadas por el proyecto podían
quejarse sobre el incumplimiento de las propias políticas operativas del
Banco. Segundo, el Banco incorporó el núcleo central del medio ambiente
en sus discursos sobre desarrollo, como se puede ver en el informe anual
de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo y en su papel en la Cumbre de
la Tierra convocada por la Conferencia de Naciones Unidas para el Medio
Ambiente y el Desarrollo (Unced, por sus siglas en inglés) de 1992 y en el
posterior establecimiento del Servicio Medioambiental Global (GEF, por
sus siglas en inglés). También apaciguó su relación problemática con las
ONG, que de ahí en adelante se convirtieron en socios en el desarrollo.
Tercero, mediante la participación en la Comisión Mundial sobre Represas
durante el desarrollo del Proyecto Narmada62, el Banco ha demostrado su
60 Sobre las controversias en torno al proyecto del Valle de Narmada, véanse Rajagopal (2005),
Fisher (1995), Baviskar (1995), Alvares y Billorey (1988), Special Issue on Dams on the River
Narmada (1991).
61 Banco Mundial, Panel de Inspección del Banco Mundial, Resolución 93-10, Banco Internacional
para la Reconstrucción y el Desarrollo, Resolución 93-6, Asociación para el Desarrollo Internacio-
nal, 22 de septiembre de 1993. El panel se compone de tres comisionados semiindependientes. Ha
recibido veintitrés quejas desde su creación acerca de violaciones de la propia política del Banco.
Para una discusión, véanse Shihata (2000), Bradlow (1993), Bradlow y Schlemmer-Schulte (1994).
62 Sobre la Comisión Mundial de Represas, véase su página Webb en http://www.dams.org.
Establecida en 1998, la Comisión consta de doce miembros elegidos de instituciones internacio-
nales, el sector privado, ONG y movimientos sociales. En noviembre de 2000 presentó su
informe final sobre la viabilidad ecológica, financiera, operativa, humana y social de las grandes
represas. Se esperaba que tuviera un impacto importante en el Grupo del Banco Mundial que
estaba financiando la construcción de grandes represas en países en vías de desarrollo, que se
han convertido en la piedra de toque de los movimientos de resistencia de base amplia contra
el desarrollo en esos países; el movimiento anti-Narmada es un buen ejemplo de esto. También
se esperaba que tuviera un gran impacto en la forma en que el Banco Mundial y otros actores
importantes del desarrollo conducirían sus asuntos en el futuro. Mientras que el informe tuvo
alguna repercusión en la financiación de grandes represas por el Banco, ha fracasado en gran
medida a la hora de tener un impacto significativo en la práctica del desarrollo tradicional,
debido a la fuerte resistencia de la mayoría de los países frente a las recomendaciones del
informe. Véase también Symposium Issue.

habilidad para vadear las críticas radicales a través de instrumentos buro-

cráticos puestos a prueba, aunque el impacto de las conclusiones de la Co-
misión sigue siendo altamente impredecible y contingente en relación con
la compleja interacción entre resistencia de masas, Estados miembros, in-
tereses financieros y el Banco (véanse World Commission on Dams 2000,
Dubash et al. 2001).
El proyecto del Valle de Narmada es un esquema desarrollista para apro-
vechar el río Narmada, uno de los más largos y menos explotados de la India,
con el propósito de obtener energía hidráulica, agua potable e irrigación. Se-
gún los planes originales, debían construirse 30 represas grandes, 135 media-
nas y alrededor de 3.000 pequeñas a lo largo del río, que cruza tres Estados de
la India central y occidental (Wade 1995, 687-688; Fisher 1995). De proporcio-
nes verdaderamente descomunales, la más grande de las presas, Sardar Sarovar,
afectaría potencialmente por sí sola de 25 a 40 millones de personas, mientras
que el canal que se construiría habría desplazado a 68.000 familias (Wade
1995, 688)63. Estas víctimas humanas se sumarían a los costos medioambien-
tales ya considerables en un fértil valle que hace alarde de una gran variedad
de fauna y flora. Dado el gran número de personas afectadas, el reasentamiento
se convirtió en el punto central de las campañas nacionales e internacionales
contra el proyecto, más que el medio ambiente. Concebidas en el espíritu de
construcción nacional de la posindependencia, las represas de Narmada eran
verdaderamente imaginadas como “templos de la India”, como Nehru se refe-
ría a ellas. Varios factores aseguraron que Narmada se convirtiera en una
cause célèbre*, con un papel fundamental en la evolución del Banco como IBW,
al igual que en la evolución el discurso del desarrollo sostenible.
Primero, una conciencia medioambiental creciente entre las clases des-
contentas media urbana y baja rural de la India, que habían estado encon-
trándose dentro de movimientos sociales a lo largo de todo el país desde
inicios de los setenta, convirtieron a Narmada en una lucha simbólica que
planteó varias cuestiones básicas sobre las estructuras económicas y políti-
cas de la India y el lugar que las personas más vulnerables ocupaban en
ellas. Esta conciencia se reflejó en varios movimientos sociales vigorosos
con un fuerte énfasis en el medio ambiente en toda la India en los años
setenta, como el Jharkland Mukti Morcha (en las áreas de baja montaña
boscosa del Sur de Bihar), el movimiento Chipko (en las laderas del Himalaya
en Uttar Pradesh), la Federación Nacional de Pescadores (en Kerela), el
movimiento del Valle del Silencio (en Kerela) y los movimientos del pueblo
por la ciencia (en Kerela, Uttar Pradesh y Tamil Nadu), y también en la
63 También prometía irrigar 1,8 millones de hectáreas en Gujarat y otras 75.000 en Rajasthan,
generar energía eléctrica para los tres estados, proporcionar irrigación a 2,5 millones de pobla-
dores y agua potable a más de 29,5 millones. Véase Omvedt (1993, 267-268).
* En francés en el original. Literalmente “causa célebre” (N. del T.).

aparición de ONG dedicadas a temas medioambientales como el Centro

para la Ciencia y el Medio Ambiente en Nueva Delhi64. El aspecto sobresa-
liente de estos movimientos era que atravesaban las barreras de clase e
incluían una amplia coalición de campesinos, tribus, mujeres, granjeros,
consumidores de clase media e intelectuales radicales (Wade 1997, 146-
149). La lucha contra Narmada se convirtió en un impresionante movi-
miento medioambiental nacional (Rajagopal 2005).
Segundo, para las ONG internacionales, la lucha contra el proyecto de
Polonoroeste había comenzado a ceder hacia 1987 y se embarcaron de bue-
na gana en la lucha contra el proyecto de Narmada como continuación de
su campaña contra la trayectoria medioambiental y social de las IBW65.
Como lo ha señalado Lori Udall (1995, 202) (desde el activismo), “Narmada
se había convertido en el símbolo de un modelo de desarrollo altamente
destructivo y en el ‘caso de ensayo’ para comprobar el deseo del Banco y su
capacidad de solucionar los impactos sociales y medioambientales de sus
proyectos”.
Tercero, el Congreso de Estados Unidos y varios órganos legislativos
de algunos países occidentales habían comenzado a mostrar un gran inte-
rés en los temas medioambientales. La lucha en Narmada era la oportuni-
dad perfecta de comprometerse con una lucha medioambiental de bajo riesgo
en el Tercer Mundo.
Cuarto, a medida que el medio ambiente se fue convirtiendo en un
discurso popular, el Banco, así como la academia y los gobiernos de todo el
mundo, alteraron gradualmente su actitud hacia éste.
Además de los costos humanos y medioambientales del proyecto, hubo
otros factores complicados que amenazaron su diseño y consecución. Por
ejemplo, el proyecto se extendía a lo largo de tres estados, cada uno de los
cuales tenía intereses políticos y económicos distintos en el proyecto y, por
consiguiente, no tenían deseos de colaborar entre sí durante gran parte del
proyecto. Gujarat tenía el máximo interés por su potencial de proporcionar
irrigación y suministro de agua potable a su territorio interior seco. Madhya
Pradesh mostraba escaso interés porque tenía muy poco que ganar, aun-
64 Para una detallada discusión sobre el surgimiento de los movimientos medioambientalistas en la

India, véase Omvedt (1993, capítulo 6, 127-149).
65 El papel jugado por las ONG occidentales es un factor importante en el éxito o el fracaso (como
quiera que se defina) de muchos movimientos sociales “locales”. Una perspectiva de los movi-
mientos sociales se centra en la intersección entre esas movilizaciones culturales híbridas, en
términos de cómo se consiguen los objetivos de los diferentes actores de un movimiento en el
espacio sociocultural que producen sus interacciones. Ello tiene la ventaja de no tratar a todo
Occidente como un lugar incapaz de solidaridad moral con los movimientos sociales “locales”.
Esa aproximación moral justa simplemente carece de poder explicatorio. Para un ejemplo de esa
clase de teorización sobre los movimientos sociales que hemos explicado aquí, véase Esteva y
Prakash (1998, especialmente el capítulo 2).

que la gran mayoría de las personas afectadas por el proyecto, más del 80%
de los 245 pueblos que tenían que ser inundados, se encontraban allí. Igual-
mente, Maharashtra tenía muy poco interés en el proyecto (Wade 1997,
688-689).
Dado que estos estados eran competentes para el manejo de los recur-
sos acuíferos, según la estructura constitucional federal India, el Gobierno
Central no podía ejercer mucha influencia sobre los estados, complicándo-
se así el trabajo del Banco Mundial. Para empeorar las cosas, en 1987 el
Banco se encontraba en medio de una reestructuración interna importan-
te y estaba por ello internamente paralizado en relación con el desarrollo
del proyecto. La alta circulación de gestores significó que el personal del
proyecto tuviera poco tiempo para familiarizarse con éste, antes de que
fueran trasladados a otros proyectos (Wade 1997, 697-698).
La India acudió al Banco Mundial para solicitar su ayuda en 1978, aunque
el esquema había estado sobre la mesa de los planificadores nacionales duran-
te décadas. El Banco preparó la primera fase del proyecto en 1979-1983, lo
evaluó en 1983-1984 y aprobó un préstamo en 1985 de 450 millones de dólares.
Según evolucionó el proyecto, la oposición de base contra el mismo se
incrementó, comenzando a finales de los años setenta y acelerándose en los
ochenta, ayudada por los procesos democráticos liberales de la India, inclu-
yendo una prensa libre, libertades civiles y un cuerpo judicial independiente.
La oposición fue dirigida por varios grupos66; a nivel local, el más destacado de
todos ellos era el Narmada Bachao Andolan (NBA) o Salvad el Narmada (una
coalición nacional de grupos de derechos humanos y medioambientalistas,
personas afectadas por el proyecto, académicos y científicos) y el Environmental
Defense Fund (Fondo para la Defensa Medioambiental, EDF por sus siglas en
inglés), una ONG de Washington, D.C. (Fisher 1995, 43, n. 24).
Cuando el Banco realizó en 1992 una auditoría independiente bajo la pre-
sidencia de Bradford Morse, conocida como la Comisión Morse, el proyecto
Narmada había adquirido tal vez la reputación de ser el desastre humano y
ecológico más famoso financiado por esta institución. El informe de la auditoría
(Morse y Berger 1992) encontró que las propias directrices del Banco sobre
reasentamiento y medio ambiente no se habían seguido y recomendó que éste
“se retirara” del proyecto. El gobierno indio pidió a continuación que se detu-
vieran los desembolsos para el proyecto en marzo de 1993, cuando era claro
que se cancelarían en cualquier caso. El Banco se salió del proyecto. La cons-
trucción de las represas continúa con financiamiento del sector privado y del
Gobierno, y la oposición popular también continúa mediante una desobedien-
66 Hubo y hay varios grupos de ONG que no se oponen a las represas como tales, pero que
trabajan por conseguir una rehabilitación mejor para los expulsados de sus tierras. Destaca
entre ellas Arch-Vahini, una ONG de Gujarat. Véanse Fisher (1995, 21-27) y Patel (1995).

cia civil intensa, a pesar de la represión gubernamental fuerte, la apatía públi-

ca e incluso la pérdida del apoyo judicial67.
Sin embargo, el proyecto Narmada ha tenido un impacto duradero en
el Banco. Se creó el Panel de Inspección en 1993 y se aprobó una nueva
política de información en agosto del mismo año, haciendo la publicación
de los documentos más sencilla y con ello más accesible (véase Wade 1997,
727).
La resistencia pública masiva que ha surgido contra el Banco en las dos
últimas décadas no ha tenido precedentes. No existe otra institución inter-
nacional, con la excepción muy reciente de la OMC tras el colapso de la
Ronda de Seattle en 1999, que haya tenido que manejar directamente una
resistencia popular tan intensa en los últimos años, aunque como he suge-
rido, el enfrentamiento con las masas de Tercer Mundo es una caracterís-
tica bastante constante en la evolución de las instituciones internacionales
desde el sistema de Mandato. El enfrentamiento con las “masas oscuras,
pobres y hambrientas” del Tercer Mundo ha sido la clave para la prolifera-
ción de estas instituciones. Ha tenido lugar convirtiendo la sustancia de las
críticas presentadas por los movimientos sociales en oportunidades para la
construcción y el desarrollo de conocimiento general. He sostenido que tal
compromiso es una característica bastante común en las instituciones in-
ternacionales (Kennedy 1987). Como afirmaba Foucault (1973) con respec-
to a la clínica, “puesto que la enfermedad sólo puede curarse si otros
intervienen con su conocimiento, sus recursos, su piedad; puesto que un
paciente sólo se puede curar en sociedad, es justo que la enfermedad de
algunos se transformase en la experiencia de otros... lo que es benevolen-
cia hacia el pobre se transforma en conocimiento que es aplicable al rico”.
Las IBW revelan, como pocas instituciones internacionales lo hacen, cómo
la “benevolencia hacia el pobre” se transforma en conocimiento y autopro-
liferación de lo “internacional”.
LA CONDICIONALIDAD Y LA TRANSFORMACIÓN DEL FMI

A pesar del hecho de que la gente asocia palabras como supervisión, ajuste
estructural y condicionalidad con el Fondo Monetario Internacional (FMI),
éstas sólo han existido en el vocabulario de esa institución desde finales de
los años setenta y comienzos de los ochenta68. De hecho, durante una parte
67 En una sentencia claramente partidista, el Tribunal Supremo Indio ha etiquetado al movimiento

como antirrepresa y ha permitido que continúe la construcción a pesar del incumplimiento
reiterado de muchas de las decisiones jurídicas y compromisos anteriores.
68 Véanse De Vries (1986), Guitián (1992), Hooke (1982) y Barnet (1993). Sobre el FMI y los países
en vías de desarrollo, véase Gold (1971). De hecho, las obras académicas más recientes sobre el
FMI tratan sobre el contexto de sus relaciones con el Tercer Mundo, especialmente en relación
con la crisis de la deuda de los ochenta y los programas de ajuste estructural (SAP), las condi-

importante de su existencia, tuvo poca participación significativa en el Ter-

cer Mundo. Durante sus dos primeras décadas, usó más de la mitad de sus
recursos para tratar con las dificultades de la balanza de pagos de los países
industrializados (véase Polak 1991). Por ejemplo, la conclusión del Acuerdo
General de Préstamo (AGP) en 1962 anticipó una posible ayuda del FMI a
gran escala a Estados Unidos, que no se habría permitido bajo las cuotas
ordinarias. En noviembre de 1978, incluso los Estados Unidos usaron sus
reservas en el FMI como parte de un ejercicio de estabilización (Polak
1991). En pocas palabras, el FMI tiene la autoridad legal y funcional para
prestar a todos los Estados miembros, a diferencia del Banco Mundial, que
se centra en los países en vías de desarrollo y transición.
Sin embargo, en la década que va de 1978 (cuando se adoptó la segunda
enmienda a sus artículos) a 1989 (cuando se capeó la crisis de la deuda), el
FMI se creó una nueva identidad69.
Primero, el FMI se ha convertido primariamente en un prestamista
para el Tercer Mundo, dejando a Occidente para los mercados de capital y
los acuerdos regulatorios regionales. Así, ha llegado a ocupar una posición
básica en la reproducción de las relaciones de poder entre Occidente y el
Tercer Mundo.
Segundo, el crecimiento económico se reconoce ahora como un objeti-
vo del FMI, aunque no se mencione en sus artículos como finalidad (Polak
1991, 17). De manera clara no es accidental que el crecimiento se acepte
como una de sus finalidades exactamente en el mismo momento en que el
Tercer Mundo aparece como su principal clientela; más bien, ello resultó
de un intenso compromiso político con el Tercer Mundo.
Tercero, el papel de supervisión del FMI bajo el artículo 4 del Acuerdo
se extendió sensiblemente a través de las nuevas herramientas políticas y
de intervención al servicio de la condicionalidad, que eran y son puestas en
marcha mediante el Servicio de Ajuste Estructural (SAE), el Servicio Re-
cionalidades y el impacto social y político que las acompañan. Los ejemplos incluirían: Cornia,
Jolly y Stewart (1987), Broad (1988), Guitián (1981), Gold (1979), Williamson (1983), Payer
(1974), Conrad (1989), James (1998) y Pastor (1987). Para una crítica temprana al FMI en
relación con los temas que se desarrollan en este capítulo, véase Rajagopal (1993). Véase
también Bradlow (1996).
69 Esta nueva identidad también fue determinada fundamentalmente por la decisión de los EE.UU.
de retirarse del Estándar Oro en 1971, por la aparición de los mercados internacionales de
capital en los setenta y la consiguiente pérdida del papel del FMI como casa de compensación
de las finanzas occidentales y, por último, por la crisis de la deuda de los países africanos y
latinoamericanos en los años ochenta. No discutiré aquí esos factores debido a la falta de
espacio, pero debo observar que ellos no le restan nada a mi tesis general sobre la nueva
identidad del FMI. Incluso si el FMI estaba buscando nuevos horizontes tras la “pérdida” de
Occidente en los setenta, eso no explica la intensidad ni la dirección de su crecimiento. Para esa
explicación, sostengo que es necesario mirar la forma en que el FMI contuvo la energía popular
desatada por los movimientos sociales del Tercer Mundo.

forzado de Ajuste Estructural (SRAE) y ahora bajo la Financiación para

Ajustes de Alto Impacto (FAAI)70. En este nuevo papel, el ajuste estructural
y la condicionalidad se han llegado a ver como herramientas para el alivio
de la pobreza (véase, p. ej., Landell-Mills 1988), aunque el FMI no está
legalmente obligado a promocionar este último objetivo.
Cuarto, el FMI está hoy en día completamente comprometido con el
discurso del alivio de la pobreza tanto como el Banco Mundial y ha renom-
brado como Servicio para el Crecimiento y la Reducción de la Pobreza al
antiguo SRAE71. Este empeño, como lo señala el FMI, “tiene como objetivo
hacer que los esfuerzos para la reducción de la pobreza entre los miembros
de bajos ingresos sean un elemento decisivo y más explícito de una estrate-
gia económica renovada orientada hacia el crecimiento” (World Bank 1999).
Este descubrimiento de la pobreza como dominio de intervención del FMI
coincide con un nuevo énfasis en el alivio de la deuda, por ejemplo, en la
Iniciativa para los Países Pobres Altamente Endeudados (IPPAE) (Andrews
et al. 2000), que permitiría a los países elegibles reducir la carga de la
deuda externa a niveles que “les dejen pagar cómodamente sus deudas
mediante las ganancias de la exportación, ayudas y flujos entrantes de ca-
pital” (IMF 1999b). Así, el FMI ha llegado también a comprometerse con las
“masas pobres, oscuras y hambrientas” del Tercer Mundo en el proceso de
expansión de su ámbito de actividades.
Quinto, el FMI se ha comprometido también con las llamadas preocu-
paciones no económicas, como el alivio de la pobreza, la distribución del
ingreso, la protección del medio ambiente, la reducción del gasto militar y
la anticorrupción, aunque lo racionaliza en términos de su impacto sobre
la balanza de pagos (Polak 1991, 24-33). La frase definitoria que se ha usa-
do para señalar este cambio tectónico ha sido la de “buen gobierno” (IMF
1997c, OCDE 1995, UNDP 1997b, World Bank 1994, Gathii 1999a).
Este cambio total en la identidad institucional del FMI no ha ocurrido
automáticamente, como resultado de un proceso de aprendizaje sencillo,
ni tampoco conlleva de ninguna forma real un compromiso total con las
preocupaciones no económicas en el desarrollo de sus políticas y progra-
mas. Sin embargo, los cambios muy reales que han tenido lugar en sus
prácticas institucionales en las dos últimas décadas han ocurrido única-
70 Estos servicios son complementarios de los otros, como el Servicio para la Financiación del
Petróleo, el Servicio de Compensación Financiera, el Servicio de Financiación Suplementaria y el
Servicio de Fondos Extendidos. Véase Rajagopal (1993, 91).
71 Véase Comunicado del Comité Interino del Consejo de Gobernadores del FMI, 26 de septiembre
de 1999 (disponible en http://www.imf.org). Los cambios en el Trust Instrument SRAE consis-
tieron en renombrar el servicio y redefinir sus objetivos; fueron aprobados por el Comité el 21
de octubre de 1999 y se hicieron efectivos el 22 de noviembre de ese mismo año. Véase IMF
(1999a) y Suplemento 1 (22/11/99).

mente porque el FMI se ha comprometido con las preocupaciones políticas,

no económicas y sociales (véase la discusión infra). Como ordenó su Comité
Ejecutivo en las nuevas directrices de 1997 al personal del Banco, ahora es
“legítimo buscar información sobre la situación política de los países miem-
bros como un elemento esencial para juzgar las perspectivas de cumpli-
miento de la políticas [fijadas por el Banco]” (Gathii 1998, 46).
A pesar del reconocimiento frecuente de que tiene excluido realizar
consideraciones políticas y no económicas según sus artículos72, el FMI ha
creado compleja y ambivalente con las fuerzas que generan esas preocupa-
ciones en el Tercer Mundo, expandiendo su propio dominio institucional en
el proceso.
El FMI no se enfrenta a los movimientos populares a nivel local gracias
a su modo de financiación, que se centra en la financiación de políticas más
que en la de proyectos como hace el Banco Mundial. Sin embargo, eso no le
ha impedido evocar lo “social” como una parte central de su intervención
política. Las fuerzas que generan lo “social” son fundamentalmente los países
del Tercer Mundo, que quisieron mostrar su fuerza política y económica en
la ONU en los setenta en la forma de reivindicación de un nuevo NOEI, las
revueltas populares de los pobres contra las políticas de ajuste estructural
(PAE) impuestas por el FMI en los años ochenta, y los movimientos de
derechos humanos y medioambientales de finales de los ochenta y los no-
venta. En cada una de estas fases, el FMI ha incorporado nuevas palabras
en su vocabulario que han transformado gradualmente su carácter y agran-
dado el rango y la magnitud de su poder frente al Tercer Mundo.
Comprometiéndose con el Tercer Mundo: hacia el “desarrollo”

La transformación del FMI de una institución monetaria a corto plazo en
una institución para el desarrollo y la financiación a largo plazo en las
últimas dos décadas ha sido el aspecto más visible y significativo en la
naturaleza cambiante de sus relaciones con el Tercer Mundo (véanse Pas-
tor 1987, 251; Rajagopal 1993, 91). El principal propósito del FMI según sus
artículos es proporcionar asistencia financiera a corto término a los Esta-
dos miembros que experimenten déficit en su balanza de pagos (IMF 1945,
artículo 1 [v]). Este énfasis en la financiación a corto plazo y los déficit de la
balanza de pagos distinguía originalmente al FMI del Banco Mundial, que
debía proporcionar financiamiento a mediano y largo plazo para desarrollo
(Gold 1979). El objetivo excluyente de ocuparse de los déficit de la balanza
72 En las directrices de agosto de 1997 para su personal, el Comité Ejecutivo del FMI señaló que las
valoraciones del Fondo no estarían influenciadas por “la naturaleza del régimen político de un
país” y que “el FMI no debería actuar en nombre de un país miembro con el propósito de influenciar
el comportamiento o la orientación política de otro país” (James 1998, 46). La esquizofrenia sobre
la política se ha hecho muy común en organizaciones funcionales como el FMI.

de pagos también significaba que el FMI no tenía que prestar atención al

crecimiento económico y podía defender políticas deflacionistas, antipo-
pulares, que tuvieran un impacto grave sobre los pobres, como la elimina-
ción de los subsidios alimentarios y los servicios de bienestar (Rajagopal
1993, 90). Esta estrecha aproximación monetarista, que convertía el objeti-
vo de la balanza de pagos en un fin en sí mismo, fue sometida a abundante
crítica, puesto que se pensaba que descuidaba otros objetivos del FMI73.
Como observa Sidney Dell (1983, 18), “es una distorsión de las prioridades
del FMI, de las prioridades del artículo 55 de la Carta de la ONU y de la
Estrategia Internacional para el Desarrollo diseñada según esa Carta”.
El FMI escogió tratar esas críticas como si estuvieran dirigidas hacia
las cuestiones de crecimiento y no contra el FMI en sí mismo. Buscó miti-
gar las críticas proporcionando recursos para períodos de tiempo más lar-
gos con bajos condicionamientos y defendiendo que sus programas no
retrasaban el desarrollo (Pastor 1987, 251). Sin embargo, esta mitigación
se demostró insuficiente y, con el paso del tiempo, el FMI ha llegado a
admitir que el crecimiento es un hecho que está en el corazón de sus propó-
sitos. Como Michel Camdessus, director ejecutivo del FMI, declaró en 1990:
“Nuestro objetivo principal es el crecimiento. En mi opinión, no existe ya
ninguna ambigüedad acerca de esto. Es hacia el crecimiento que se dirigen
nuestros programas y su condicionalidad. Es con una visión hacia el desa-
rrollo que desempeñamos nuestra responsabilidad especial de ayudar a
corregir los desequilibrios de la balanza de pagos” (citado en Polak 1991, 19).
Esta convergencia hacia el crecimiento se ha expandido en los últimos
años para incluir dimensiones no monetarias que revelan el nuevo ámbito
de poder del FMI. Como siguió explicando Camdessus, lo que tenía en men-
te era “crecimiento de alta calidad y no crecimiento momentáneo y efíme-
ro, alimentado por la inflación y el exceso de préstamos, o crecimiento a
costa de los pobres o del medio ambiente, o crecimiento conducido por el
Estado” (citado en Polak 1991, 19). Por lo tanto, el FMI ha llegado a aceptar
una noción de crecimiento que tiene un gran parecido con la noción de
desarrollo del Banco Mundial. Aunque existen diferencias significativas entre
las dos instituciones en relación con su filosofía institucional, objetivos y
prácticas, no se puede negar que el FMI ha adquirido esta nueva identidad
como resultado de su compromiso con las cuestiones generadas sustancial-
mente por los mismos movimientos sociales de “masas pobres, oscuras y
hambrientas” del Tercer Mundo que lo han impactado profundamente. Es-
tas cuestiones han estimulado al FMI a comprometerse con lo “social” como
un nuevo campo discursivo de desarrollo representado como crecimiento.
73 Para diferentes corrientes de la crítica, véase Pastor (1987, 250-254).

El nuevo rostro de la condicionalidad

La principal herramienta de política económica que ha desarrollado el FMI
para cumplir con su nuevo mandato es la condicionalidad. En términos
simples, condicionalidad significa que los recursos proporcionados por el
FMI estarán condicionados a ciertas medidas de políticas públicas que el
Estado miembro debe cumplir como parte del programa de estabilización
aprobado por el FMI74. Originalmente, las condiciones se referían sobre
todo a reformas macroeconómicas y a las medidas de políticas públicas
necesarias para estabilizar la economía. Más o menos en la última década,
la aceptación creciente del desarrollo, los derechos humanos, las ONG
medioambientalistas y los movimientos sociales han hecho surgir el deba-
te sobre cuál es la actitud apropiada que se debe adoptar en relación con las
condiciones impuestas por el FMI. ¿Se deben apoyar o se les debe presen-
tar oposición? ¿Deberían ir dirigidas esas condiciones a fines social o mo-
ralmente justos como necesidades básicas, protección medioambiental e
incluso derechos humanos?75 ¿Cómo puede el FMI imponer esas condicio-
nes sin violar sus artículos, que le impiden considerar factores no económi-
cos en sus decisiones? ¿A qué nivel de compromiso un Estado miembro
tiene que cumplir con estas condicionalidades no económicas, y hasta qué
punto es realista esperar que tales reformas funcionen incluso cuando las
élites gobernantes expresan de hecho su compromiso? El debate acerca de
la condicionalidad se coloca, por lo tanto, en la línea de quiebre entre mu-
chas dualidades contradictorias: entre una aproximación política o social y
una financiera, entre financiación para proyectos o para políticas, y entre
apropiación nacional y responsabilidad internacional. Estas dualidades han
estructurado los términos según los cuales se conduce el debate sobre la
condicionalidad y han determinado así los límites externos de la política de
la producción de conocimiento por el FMI.
Los resultados concretos de este debate en relación con el Banco Mun-
dial se pueden ver en distintos niveles. Primero, aunque se reconoce fácil-
mente que la condicionalidad fracasa más a menudo de lo que tiene éxito,
las IBW y varias ONG continúan insistiendo en el valor de ésta. Por ejem-
plo, tanto el Banco Mundial como el FMI han concluido en estudios recien-
tes que usar la condicionalidad para inducir cambios de políticas es
extremadamente difícil (Wood 1999). Sin embargo, tanto las IBW como las
ONG no pueden prescindir de la condicionalidad: las primeras la necesitan
74 Véanse Gold (1979) y Guitián (1981). No todos los recursos del FMI se sujetan a la condicionalidad
de programas de estabilización; un país puede usar los recursos del FMI incondicionalmente
hasta el límite de su cuota. Véase IMF (1945, artículos V [6], XXX [c]).
75 Sobre la condicionalidad de necesidades básicas, véase Gerster (1982). Sobre la condicionalidad
de derechos humanos, véase Rajagopal (1993, 104-106). Sobre la evolución de la condicionalidad
del FMI, véase James (1998).

para justificar los préstamos y la asignación continua de ellos a los Estados

miembros, es decir, para justificar su propia existencia, mientras que las
últimas la necesitan para influenciar el comportamiento de los Estados del
Tercer Mundo, que son normalmente los objetivos de sus intervenciones
benevolentes. Como se ha sugerido recientemente, “desde mediados de los
ochenta, la actividad de financiación se ha justificado a menudo en térmi-
nos de los beneficios de las políticas adoptadas como resultado de las cláu-
sulas de condicionalidad. Las políticas públicas se han convertido en los
proyectos, reemplazando la inversión en infraestructura física por la inver-
sión en infraestructura económica. Los préstamos se justifican por los cam-
bios de políticas en lugar de lo contrario” (Wood 1999, 4). La condicionalidad,
por lo tanto, ha surgido como un elemento crucial en la expansión y proli-
feración de las IBW.
Segundo, las tensiones entre los fracasos de la condicionalidad, por un

lado, y las presiones por hacerlas más “sociales”, por otro, han proporcio-
nado a las IBW la oportunidad de producir nuevos términos para el discur-
so del desarrollo que indiquen los aspectos cambiantes de su relación con
el Tercer Mundo. Hay dos términos de especial relevancia: “apropiación” y
“selectividad” (Wood 1999). La apropiación se deriva de la idea de que la
condicionalidad no puede tener éxito a menos que los gobiernos a los que
va dirigida se “apropien” de ella, de forma que la apropiación de los progra-
mas por sus destinatarios se convierte en un importante factor en su cum-
plimiento (Wood 1999, 21). La noción de “apropiación” evoca poderosas
imágenes sobre la propiedad y la democracia. Sin embargo, es al final un
concepto carente de significado, porque la cuestión real se refiere a aque-
llos cuya propiedad se encuentra comprometida: ¿es la del Estado o la de la
comunidad local? Dado que el énfasis del FMI se coloca en el Estado o el
mercado, es extremadamente improbable que el concepto de “apropiación”
se interprete de manera amplia para permitir que las personas más vulne-
rables defiendan espacios vitales bajo esta bandera. Sin embargo, mientras
estas cuestiones permanezcan sin resolver, aquellos que sufren las pérdi-
das continuarán oponiéndose a los costos sociales que se derivan en nom-
bre de la condicionalidad.
La selectividad se basa en la idea de que los donantes deberían ser más

selectivos con los gobiernos que están dispuestos a apoyar (Wood 1999, 22).
El criterio para esa discriminación no es autoevidente en absoluto, pero se
supone que incluye una buena política del medio ambiente y un gobierno
“limpio”, que no se haya involucrado en represiones masivas como la Junta
de Burma (Wood 1999, 34). Estos criterios en última instancia se contradi-
cen y fracasan por sí mismos. La ausencia de una buena política es la que
lleva a la crisis financiera que demanda una intervención basada en la
condicionalidad en primer lugar; por lo tanto, un buen entorno político no

puede ser un criterio para la discriminación positiva. Además, este criterio

fija el límite para la discriminación positiva en un nivel ilógicamente bajo,
al sugerir que únicamente no deben apoyarse regímenes como la Junta de
Burma. De hecho, hay niveles de diferentes tipos de represión que tienen
la misma importancia para aquellos que la están padeciendo, por ejemplo,
la represión de los movimientos sindicales en las economías de los Tigres
de Asia del Este. Al deslegitimar un nivel de represión, este criterio permi-
te la normalización de formas de represión supuestamente menores. Por
ello, la invención de estos nuevos términos del discurso ha tenido como
resultado finalmente la reconstitución del ámbito de intervención que ha
permanecido en sí mismo igual: el Tercer Mundo, sus masas pobres, ham-
brientas, oscuras y que sufren represión. La condicionalidad se ha conver-
tido en el campo discursivo para el desarrollo de todas las “estrategias
anónimas” por parte de las IBW a través de las cuales constituyen y
reconstituyen el Tercer Mundo y, en ese proceso, a sí mismas.
CONCLUSIÓN
Este capítulo ha delineado una comprensión de las IBW como “institucio-
nes totales y austeras”, en el sentido de Foucault, que han tenido una
relación compleja con la resistencia del Tercer Mundo. Los movimientos
medioambientales y de varios otros tipos han sido los que han presentado
esa resistencia durante los años sesenta, setenta y ochenta. La afirmación
básica ha sido que son los procesos mediante los cuales las IBW han tratado
con esa resistencia, y no tanto la resistencia en sí, los que demuestran la
centralidad de la resistencia en la formación de las agendas institucionales
cambiantes de las IBW. En concreto, la invención de la pobreza y del medio
ambiente como ámbitos de intervención muestra cómo la resistencia del Ter-
cer Mundo alimenta la proliferación y la expansión de las IBW, y cómo simul-
táneamente en ese proceso, la resistencia del Tercer Mundo viene moderada
y controlada. Esta dialéctica entre resistencia y cambio institucional apenas
es reconocida por las IBW, que ven su evolución como gobernada únicamen-
te por las leyes de la economía, las finanzas o sus Artículos del Acuerdo.
Desde el punto de vista aquí defendido, importa menos que los programas
para el alivio de la pobreza nunca hayan aliviado la pobreza o que la
condicionalidad nunca haya conseguido sus fines políticos. Más bien, estas
intervenciones específicas tienen sus “efectos-instrumento” que redundan
en la autoridad y la expansión de las instituciones internacionales.

165
CAPÍTULO 6
Cerrando el círculo: la democracia

y el descontento en relación con el desarrollo
L a era posterior a la Guerra Fría ha sido testigo de una transformación

sin precedentes y de amplia repercusión en el cuerpo normativo y la
arquitectura institucional del derecho internacional1. Esta transformación
fundamental en las relaciones internacionales se podría ver, por ejemplo,
en la aparición de una nueva cultura política de la legitimidad sobre la base
de los derechos humanos; en un nuevo régimen de derecho privado en las
áreas del comercio y las finanzas que ha tenido enormes implicaciones
para las nociones de soberanía y autonomía; en las nuevas nociones de
sostenibilidad y uso de recursos naturales, y en una vasta red de institucio-
nes internacionales, conformada tanto por los propios Estados como por
actores de la sociedad civil e incluso del sector privado.
Se ha dado una verdadera juridificación de las relaciones internaciona-
les. Durante los años noventa, los juristas comentaron exhaustivamente
estos cambios e intentaron ofrecer un marco teórico dentro del cual se
pudiera formular un “nuevo” derecho internacional (véanse, p. ej., Franck
1995, Higgins 1994 y Falk 1998). Este capítulo pretende examinar un tema
clave que ha llegado a dominar el panorama político y jurídico de la era
posterior a la Guerra Fría: la democratización. En concreto, estoy intere-
sado en examinar y explicar ciertas cuestiones como: ¿Cuáles son las fuer-
zas sociales, políticas y económicas que dirigen la democratización y quiénes
son sus principales actores? ¿Cuál es la relación entre la tendencia a la
democratización y la tendencia a la transformación en el mercado de toda
la vida social en el Tercer Mundo, que ha sido blanco de intervenciones
internacionales masivas desde el así llamado final de la Guerra Fría? ¿Cuá-
les son las consecuencias institucionales que produce la democracia como
fin importante dentro del derecho internacional?
1 Para una valoración meditada y equilibrada, véase Kennedy (1999).

El argumento en este capítulo es que la democratización ha suplantado

a la modernización como discurso de la transformación social en el Tercer
Mundo y, por lo tanto, como ideología gobernante del derecho internacio-
nal, entendido como el derecho que gobierna las relaciones entre Occiden-
te y el Tercer Mundo2. La democratización también es la principal explicación
de la expansión del derecho internacional mediante su institucionalización.
Si la teoría de la modernización estaba basada en la idea de atraso econó-
mico del Tercer Mundo, la teoría de la democratización se fundamenta en
su atraso político, el cual, se sugiere, también puede contribuir a su atraso
económico. Este giro hacia la democratización de las relaciones internacio-
nales no ocurre en el vacío, sino como producto distinguible y concreto de
un intento por contener y canalizar la resistencia de masas de los movi-
mientos sociales desde los años ochenta. Al igual que en los cincuenta y
sesenta, las instituciones internacionales están experimentando un creci-
miento y alcance sin precedentes, debido en gran medida a la interacción
con los movimientos de masas democráticos en el Tercer Mundo. Ofrezco
un examen detallado de cómo ha ocurrido ese fenómeno, mediante la ela-
boración de un mapa crítico de las operaciones de paz de la ONU dirigidas
a la promoción de la democracia, por un lado, y del pensamiento sobre el
desarrollo internacional más reciente, que ya ha comenzado a defender la
democratización, por otro. Estos desarrollos institucionales se yuxtaponen,
oponiéndose al activismo de los movimientos sociales del Tercer Mundo a
favor de la democracia y contra el desarrollo. Desde este punto de vista, es
claro que la tremenda expansión del dominio del derecho internacional y
de las instituciones internacionales en las últimas dos décadas no puede
entenderse sin una percepción adecuada de su relación con la resistencia
de los movimientos de masas del Tercer Mundo. Esta dialéctica entre resis-
tencia y renovación, como se verá, es un aspecto central en el derecho
internacional “moderno”3.
2 No pretendo ofrecer con esto una definición de qué es el derecho internacional, sino simple-
mente señalar que proporciona el marco normativo para la regulación de las relaciones entre
culturas y entre Estados. Véase Anghie (1999), donde también cita trabajos suyos anteriores en
los que propugna “una dinámica de la diferencia” que gobierne el derecho internacional. Véase
igualmente Berman (1999). Naturalmente, el derecho internacional también regula las relacio-
nes inter se con Occidente o el Tercer Mundo. Véase, p. ej., Alexandrowicz (1967). Para un
análisis amplio de las complejas conexiones entre derecho internacional y teorías de la depen-
dencia y de la modernización en el periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial, véase
Rajagopal (1999a).
3 Recompongo esta dialéctica de manera sistemática en Rajagopal (1999a). Esta puede compren-
derse también como una dialéctica entre lo “internacional” y lo “local”, que es un aspecto bien
conocido, aunque generalmente ignorado, del derecho internacional moderno, al menos des-
de el periodo de entreguerras. Para el trabajo académico pionero que establece el carácter
central de este aspecto, véanse Berman (1992, 1993) y Kennedy (1987, 2000). Para un examen
de cómo evolucionó esta interacción local-internacional durante el período colonial, véase
Berman (2000).

CERRANDO EL CÍRCULO: LA DEMOCRACIA Y EL DESCONTENTO EN RELACIÓN CON EL DESARROLLO 167
Comienzo presentando un conjunto de aclaraciones teóricas sobre qué

es lo que quiero decir con democratización. A inicios de los ochenta, tuvo
lugar una ola de movimientos sociales y políticos en el Tercer Mundo (in-
cluyendo Europa del Este y la antigua Unión Soviética), que culminó con el
fin de la Guerra Fría y el consiguiente “triunfo” de la democracia. Muchos
lo celebraron con abierto triunfalismo4 y otros con estudiado optimismo5.
Pensemos lo que pensemos de las reacciones, esas enormes movilizaciones
de masas fueron antecedentes de dos acontecimientos trascendentales en
la relación contenciosa entre Occidente y no Occidente. El primero de ellos
es la conformación final de una nueva identidad para el nativo: la de hom-
bre político. Si el sistema de Mandato de la Liga de las Naciones inició el
proceso de construcción del hombre económico y las posteriores interven-
ciones institucionales lo robustecieron, ahora se comienza a ver al nativo
como un animal político peculiar, incapaz de tratar con las contradicciones
culturales, políticas y económicas de la modernidad que se han desatado
sobre él en su encuentro con el desarrollo6. Para el nativo, ya no es sufi-
ciente ser capaz de producir para la economía; ahora también tiene que ser
capaz de participar en la política. Ello ha implicado transformaciones impor-
tantes en el derecho internacional y en la matriz de las instituciones interna-
cionales, al menos de dos maneras importantes.
En un primer nivel, el discurso de la democracia se ha intentado cons-
tituir a sí mismo como el discurso de liberación y resistencia “autorizado”,
interpretado principalmente en términos de derechos humanos7. Como
resultado de ello, ha habido una enorme proliferación de instituciones in-
ternacionales dirigidas a conseguir la transformación social del Tercer
Mundo, principalmente bajo la rúbrica de la democratización y el manteni-
miento de la paz. Sea cual sea el propósito inmediato del establecimiento
de operaciones de paz, como el deseo de asegurar un cese el fuego o de
permitir la transición a una fase de posguerra, el resultado neto de estas
operaciones es que hemos contemplado el control más intenso de la resis-
tencia popular, la venta al por mayor de la “modernización” (léase occiden-
talización) de las estructuras económicas y políticas en el Tercer Mundo, y
una gigantesca expansión del tamaño y poder de las instituciones interna-
cionales.
4 La más famosa de estas reacciones es la de Fukuyama (1992).

5 El principal proponente de la ola de la teoría de la democracia ha sido Huntington (1991). En ese
libro discute una tercera ola democrática que ha barrido el globo terrestre desde 1974. Entre los
internacionalistas, la mejor declaración del triunfo de la democracia estilo occidental se puede
ver en Franck (1992), de una manera mucho más rigurosa y compleja que en Hungtinton.
6 Para un argumento que delínea el proceso y las consecuencias de construir a los nativos como
homo oeconomicus, véase Rajagopal (1999a).
7 Para un incisivo argumento que sostiene que efectivamente ese es el caso, véase Mutua (1996a).

La articulación de un nexo inseparable entre paz, democracia y desa-

rrollo se ha convertido en una característica central de las intervenciones
internacionales en el Tercer Mundo, donde las operaciones de paz contri-
buyen tanto a la construcción de una economía de mercado “moderna” y a
la aparición de instituciones políticas “democráticas” como al mantenimiento
de la paz. En otras palabras, en lugar de comprender las operaciones de paz
posteriores a la Guerra Fría y el giro hacia la democratización como res-
puestas puramente funcionales a un mundo caótico surgido tras el fin de la
Guerra, sugiero que, desde una perspectiva de la economía política, podría
ser más útil comprenderlas como intervenciones dirigidas a la incorpora-
ción del Tercer Mundo al mundo “moderno”. En este sentido, continúan
meramente las transformaciones violentas que comenzaron con el colonia-
lismo y el sistema de Mandato de la Liga de las Naciones.
El segundo resultado importante de esta relación compleja entre movi-
mientos de masas democráticos del Tercer Mundo e instituciones interna-
cionales es en la última década la invención de un nuevo conjunto completo
de prácticas y discursos, que redefinen el significado del desarrollo como
un discurso cultural particular que se apoya en ciertos valores. El efecto de
estas nuevas prácticas ha sido añadir a las ya existentes otra capa de signi-
ficados asignados al desarrollo: ahora el desarrollo ya no se dirige mera-
mente al alivio de la pobreza, sostenible medioambientalmente, o a la
igualdad de géneros, sino que también es dependiente de la democracia,
perfeccionador de la democracia y constructor de la paz. El resultado es
que las instituciones y los procesos de desarrollo, desde las instituciones
multilaterales a los donantes bilaterales, han acogido la democratización
como un componente central de sus intervenciones en el Tercer Mundo.
Examino ese hecho analizando el nuevo discurso que surge del Banco Mun-
dial y de ciertos donantes bilaterales.
Pero también argumento que estos movimientos evidentes hacia la
democracia se quedan únicamente en la superficie. En concreto, las insti-
tuciones económicas internacionales, como las IBW y la OMC, siguen esca-
pándose por completo de cualquier responsabilidad democrática genuina
ante la sociedad8. De hecho, en la última década se ha podido contemplar
una tremenda concentración de poder en manos de funcionarios civiles
internacionales, a expensas de los ciudadanos comunes del Tercer Mundo.
Para la corriente mayoritaria de internacionalistas, esta mayor institu-
cionalización del derecho internacional representa un fortalecimiento muy
necesitado del multilateralismo y un retroceso de la soberanía, ignorando
así la crisis de legitimación democrática de las propias instituciones
8 Para un apasionante análisis de cómo los movimientos sociales se han enfrentado a este déficit
democrático, véase O’Brien et al. (2000). Sobre la dialéctica de los movimientos sociales y de las
IBW, véase Rajagopal (2000a).

multilaterales9. Esta erosión gradual de la soberanía y del control demo-

crático se verifica en instituciones multilaterales como la OMC y, en un
grado variable, en instituciones regionales como la UE10. Ello se refleja,
por ejemplo, en el debate sobre el concepto de “subsidiariedad”, por el cual
los Estados miembros de la UE han intentado recuperar el control demo-
crático de algunas de sus responsabilidades (véanse Berman 1994 y Cass
1992). En los Estados Unidos, la participación en el Nafta y posteriormente
en la Ronda de Uruguay del GATT de 1994 ha hecho surgir cuestiones
fundamentales sobre la soberanía, la democracia y el derecho constitucio-
nal en ese país (véanse, p. ej., Jackson 1997, Ackerman y Golove 1995, y
Vagts 1997).
Los movimientos políticos y sociales a lo ancho del Tercer Mundo han
reconocido ese hecho y se han unido contra esas instituciones. En efecto,
por primera vez en la historia del derecho internacional existe un fuerte
sentimiento cosmopolita y una energía popular contra ciertas institucio-
nes económicas internacionales, como la OMC, y contra los aspectos eco-
nómicos y culturales de la globalización que representan. A pesar de ello, la
praxis de estos movimientos no tiene visibilidad en la reciente obra acadé-
mica que celebra el triunfo de la democracia y el advenimiento de la socie-
dad civil, ni tampoco en el trabajo académico sobre derecho económico
internacional. Para ser calificado como movimiento democrático “auténti-
co”, parece que hay ciertos límites que nunca deben cruzarse, como pre-
tender articular un sistema de conocimiento local como alternativa real a
una idea de “desarrollo” global. Sin embargo, la energía popular detrás de
esos movimientos no puede ignorarse durante mucho tiempo sin tener que
repensar seriamente los fundamentos éticos, naturales, normativos e
institucionales del orden internacional de hoy y el correspondiente cambio
en las formas de ver el mundo.
LA ÚLTIMA FASE DE LA MODERNIZACIÓN

Y EL DESARROLLO: LAS OPERACIONES DE PAZ
Con el final de la Guerra Fría, las operaciones de paz de la ONU se
incrementaron sensiblemente en objetivos y tamaño. Como lo recoge el
documento de la AGNU, Una agenda para la paz, elaborado en 1995, entre
1945 y 1987 tuvieron lugar 13 operaciones de paz, mientras que desde ese
último año hasta 1995 se organizaron otras 13 (Naciones Unidas 1995a,
57). Estas nuevas operaciones se dieron gracias al breve período de opti-
9 Véase el Simposio “Unilateralism in International Law” (Unilateralismo en el derecho internacio-

nal), en EJIL (vols. 1 y 2, 2000). Véase también Álvarez (2000), para una penetrante crítica a la
“agenda multilateral mesiánica” de los internacionalistas.
10 Para análisis inteligentes, véanse Kingsbury (1998) y Schachter (1997).

mismo y cooperación en el Consejo de Seguridad que siguió al período in-

mediatamente posterior a la Guerra Fría. Éstas difieren de las operaciones
tradicionales de paz, que ponían el énfasis en el consentimiento, la neutra-
lidad y la imparcialidad entre partes, en normas defensivas de combate y
en una finalidad estrecha, que se reducía al mantenimiento de la paz. Las
nuevas operaciones diferían en tal grado de las antiguas que se acuñó un
nuevo término para referirse a ellas: “operaciones de paz multidimen-
sionales”11. Estas nuevas operaciones eran empeños complejos y costosos
que iban dirigidos a varias áreas como la repatriación de refugiados, la
rehabilitación y reconstrucción económicas, los derechos humanos y el
imperio de la ley, la asistencia electoral, el entrenamiento civil de la poli-
cía, la desmovilización de las Fuerzas Armadas y otras similares12.
Todo ello exigió profundos cambios en los requisitos organizacionales
de instituciones internacionales como la ONU. Como lo expresó su Secre-
tario General, “el mantenimiento de la paz requiere cada vez más que los
funcionarios políticos civiles, los monitores de derechos humanos, los fun-
cionarios electorales, los especialistas en ayuda humanitaria y a los refu-
giados, y la policía jueguen un papel tan central como el aparato militar”
(Naciones Unidas 1995a, 59-60). Se ha producido con ello un inmenso im-
pacto en las instituciones internacionales de al menos dos formas: prime-
ro, el tamaño y el alcance de las instituciones internacionales se ha expandido
a niveles sin precedentes. Se han abierto más áreas del Tercer Mundo y de
la vida de sus ciudadanos a “intervenciones” por parte de “expertos”, inclu-
yendo antropólogos, juristas, economistas, geólogos, ingenieros, biólogos y
otros. Un ejemplo significativo de esta expansión se puede ver en el hecho
de que en 1993, cuando las operaciones de paz llegaron a su máximo nivel,
los costes de mantenimiento de éstas alcanzaron los 3.600 millones de dó-
lares al año, con un personal militar, policial y civil bajo la bandera de la
ONU estimado en 528.000 personas (Naciones Unidas 1995a, 58)13. De las
54 operaciones promovidas desde 1948, dos tercios de ellas (36) se iniciaron
entre 1991 y 2000, mientras que a finales del año 2000, 38.000 miembros
de personal militar policial y alrededor de 3.500 funcionarios civiles esta-
11 Véase, p. ej., Naciones Unidas (1995b). Véase también Doyle, Johnstone y Orr (1997). Para
informes útiles sobre las operaciones de mantenimiento de la paz más antiguas, véanse Nacio-
nes Unidas (1990b) y Higgins (1969-81).
12 El primer ejemplo de estas nuevas operaciones de paz es el camboyano, la Autoridad Transicional
de Naciones Unidas en Camboya (Untac, por sus siglas en inglés), que tuvo amplios poderes
delegados por los camboyanos en el periodo interino de 1992-1993, con el propósito de que
organizara las elecciones y sirviera como mecanismo para la “transición” en la fase posterior a
las elecciones. Sobre los acuerdos de paz camboyanos, véase Ratner (1993). Sobre la transición
tras las elecciones, véase Jeldres (1993). Véanse también, p. ej., los informes anuales del Repre-
sentante Especial de la Secretaría General para los Derecho Humanos en Camboya a la Asamblea
General y a la Comisión de Derechos Humanos (1998b).
13 Véase también la página web de la ONU, infra.

ban empleados por la ONU en misiones para el mantenimiento de la paz14,

lo que representa un gigantesco aparato de administración dedicado a Es-
tados “en problemas” o “fallidos”.
En un segundo nivel, la naturaleza de la presencia institucional inter-
nacional en el Tercer Mundo sufrió un cambio radical. Hasta finales de la
Guerra Fría, las instituciones internacionales ocuparon un espacio “glo-
bal” y estaban alejadas del Tercer Mundo, al que administraban, la mayor
parte de ellas en capitales de Occidente, con visitas ocasionales al “campo”,
según se necesitara. Ahora, en el período posterior a la Guerra Fría, las
instituciones internacionales se han hecho “locales”, estableciendo presen-
cia de “campo” en los países del Tercer Mundo en donde tienen actividad.
Esa situación se verifica no sólo en las agencias para el desarrollo clásicas,
como la Organización para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y el Fon-
do de Emergencia de la ONU para los Niños (Unicef, por sus siglas en
inglés, que tenía ya presencia en el “campo” desde hace varios años), sino
en la generalidad de la ONU e incluso en las IBW. Por ejemplo, el Banco
Mundial tiene hoy más de 100 oficinas de campo, mientras que el FMI
tiene alrededor de setenta representantes residentes en 64 países. Hasta
el final de la Guerra Fría, ambos tenían muy poca presencia de campo.
Esta nueva aproximación basada en la presencia de campo se justificó me-
diante el razonamiento de que era necesaria una gestión más intensiva y
eficaz de la realidad social del Tercer Mundo para conseguir el “desarrollo”.
Como el Secretario General señaló en Una agenda para la paz:
La estabilidad social que se necesita para el crecimiento productivo
se alimenta de las condiciones en las cuales la gente puede expresar
fácilmente su voluntad. Para ello son esenciales instituciones fuer-
tes de participación doméstica. Promover esas instituciones significa
promover el poder de los desorganizados, los pobres y los margina-
dos. Con este fin, el objetivo de la ONU debería estar en el “campo”, en
los lugares donde las decisiones económicas, sociales y políticas tienen
lugar. Con el objeto de ahondar en este programa, estoy tomando los
pasos para racionalizar y, en ciertos casos, integrar las distintas
agencias y programas de la ONU en países específicos. (Naciones
Unidas 1995a, 70-71, énfasis mío)
En las relaciones internacionales se inventaron distintas terminolo-
gías para urgir y potenciar este nuevo tipo de operaciones del manteni-
miento de la paz como instrumentos de la última fase de la modernización
y el desarrollo en el Tercer Mundo. En esa terminología fue central la idea
de “rescatar a los Estados fallidos”, como Somalia, Liberia, Afganistán e
incluso Camboya15. Basándose en actitudes abiertamente racistas y pater-
14 Información obtenida de la ONU en http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/pub/pko.htm.

15 Para una perspectiva crítica de esta idea, véase Gordon (1997).

nalistas hacia el Tercer Mundo, estos salvadores de “Estados fallidos” de-

fendían la restauración de los fideicomisos de la ONU e incluso la
recolonización (Helman y Ratner 1992)16, bajo el supuesto fundamento de
que estos Estados habían “colapsado”.
Una segunda idea que actuaba junto con esa primera era la de promo-
ver la democratización en democracias o países “nuevos” o “restaurados”
que estuvieran “en transición” hacia la democracia. Ese ha sido el principal
fundamento para el nuevo paradigma del desarrollo, que combina los ele-
mentos del mantenimiento de la paz, la promoción de la democracia, la
ayuda electoral, la construcción de instituciones y el imperio de la ley. Sin
embargo, a lo largo de todo el proceso, la pretensión es que la ONU no
promueve ninguna forma específica de gobierno o ideología, puesto que
ello se opondría a los artículos 2 (4) y 2 (7) de la Carta de la ONU17. Como lo
señala el Secretario General,
el sistema de Naciones Unidas, ayudando y apoyando los esfuerzos
de los gobiernos por promover y consolidar democracias nuevas o
restauradas, no sanciona ni promueve ninguna forma específica de
gobierno... es por ello que, en el presente informe, no intento definir
democracia sino referirme a la democratización. (Naciones Unidas
1996, párrafo 5, énfasis mío)
Presentada de esa forma, la democratización acaba siendo desagregada
en una serie de etapas burocráticas emprendidas por la ONU únicamente
en respuesta a los deseos de los países que piden ayuda y, por lo tanto, de
conformidad con su soberanía. Como la CJI afirmó en la decisión Nicara-
gua, en relación con los compromisos manifestados por el gobierno sandi-
nista de someterse a estándares electorales democráticos, el tribunal
[N]o puede descubrir, dentro del rango de materias abiertas al acuer-
do internacional, ningún obstáculo o disposición que impida a un
Estado efectuar un compromiso de este tipo. Un Estado, que es libre
de decidir sobre los principios y los métodos de consulta popular
dentro de su orden doméstico, es soberano a los efectos de aceptar
una limitación de su soberanía en ese ámbito18.
De esta forma, el derecho internacional se autodefine como neutro y apo-
lítico, aunque permita a la ONU comprometerse con la promoción de la demo-
cracia en países transicionales, una tarea que es abiertamente política.
16 De hecho, los defensores incluyen hasta intelectuales radicales del Tercer Mundo. Véase Mazrui
(1994, 18). Para una versión más blanda que se apoya en la misma idea, pero que redibuja los
límites coloniales para restaurar los precoloniales, véase Mutua (1995b).
17 El artículo 2 (4) prohíbe la violación de la integridad territorial o de la independencia política de
los Estados, y el artículo 2 (7) prohíbe que la ONU intervenga en asuntos que caigan dentro de
la jurisdicción doméstica de los Estados.
18 Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. U.S.), Merits, ICJ
Reports (1986), 14, 131.

De hecho, es a través de estas intervenciones a gran escala de la ONU

en las “nuevas” democracias, muchas de las cuales habían sido campos de
batalla en la Guerra Fría, que los movimientos armados más rebeldes se
transformaron en partidos políticos, moderándose y conteniendo mediante
ese proceso gran parte de su retórica revolucionaria. Recientes operacio-
nes de la ONU donde han tenido lugar esas transformaciones incluyen
Mozambique (Naciones Unidas 1996, párrafo 19),19 Camboya20 y El Salva-
dor21. A pesar de este amplio papel en la transformación de las estructuras
políticas internas de estos países, la ONU continúa haciendo un débil in-
tento por retratarse como organización apolítica y neutral, mencionando
por ejemplo que el proceso de formación de los miembros de los partidos
políticos lo desempeñan “mejor” las ONG que la ONU22.
Sean cuales sean las intenciones detrás del establecimiento de las “ope-
raciones de paz multidimensionales” con respecto a sus esfuerzos democrati-
zadores, un claro resultado ha sido la expansión en número y tamaño de
las instituciones internacionales, al igual que en su alcance. El espacio del
ámbito de lo “internacional” se halla configurado de tal manera que lo hace
mucho más poderoso y disputado de lo que nunca lo fue en las pasadas
décadas, precisamente porque lo “internacional” y lo “local” no están ya
separados por claros límites, algo que se hizo posible gracias al matrimonio
entre desarrollo, democracia y paz. En este sentido, las complejas
interacciones entre esas diferentes estrategias discursivas han tenido un
impacto definitorio en la producción y reproducción de la realidad social en
el Tercer Mundo.
La santísima trinidad: desarrollo, paz y democracia

El aspecto más significativo y visible de las nuevas estrategias se puede
encontrar en la vinculación de tres conceptos independientes que hasta
19 En Mozambique, la operación de la ONU, Onumoz, jugó un papel importante en la transforma-

ción del movimiento de oposición Renamo en un partido político (Naciones Unidas, 1996).
20 En Camboya, el partido gobernante de facto, el CPP, era de hecho un partido de la “oposición”
que no fue reconocido por la ONU. La operación Untac, de la ONU, jugó un importante papel
en la legitimación del CPP como partido gobernante y transformó su retórica socialista en una
pro mercado. La operación de la ONU deslegitimó activamente al Khmer Rouge, una parte
radical e inaceptable del “gobierno” reconocido como actor político por la ONU.
21 En El Salvador, la misión de la ONU, Onusal, ayudó a transformar el FMLN en un partido político
(Naciones Unidas, 1996, par. 21).
22 El informe menciona como ejemplo el entrenamiento que mediante las ONG estadounidenses
recibieron los partidos políticos camboyanos, el National Democratic Institute y el International
Republican Institute. Estas organizaciones estaban alineadas con los dos mayores partidos
políticos estadounidenses y se percibían como fuertemente prejuiciadas en contra del CPP, el
partido gobernante. Además, algunos de los formadores de las “ONG” eran reconocidamente
de dudoso carácter, como un antiguo agente de inteligencia estadounidense que había entre-
nado escuadrones de la muerte en Latinoamérica. Me baso en mis años de trabajo en Camboya
para hacer estas afirmaciones.

ese momento no habían presentado relación entre ellos: el desarrollo, la

paz y la democracia. El razonamiento detrás de las relaciones entre estos
tres conceptos sigue más o menos el siguiente patrón. La paz es esencial
para el funcionamiento de los mecanismos básicos de la democracia, al
igual que para el desarrollo, mientras que una cultura de la democracia es
muy probable que conduzca a la paz, tanto al interior de la nación –al apla-
car el descontento y mitigar las tensiones– como internacionalmente –al
permitir que los Estados democráticos confíen más los unos en los otros,
como producto de la transparencia–. La relación entre desarrollo y demo-
cracia, aunque es más problemática, también se ve de forma positiva: la
democracia permite que el desarrollo tenga éxito a través de sus métodos
participativos, mientras que el desarrollo promueve los intereses que tie-
ne una comunidad en defender su autonomía. Las bases doctrinales para
esta santísima trinidad de desarrollo, paz y democracia se pueden encon-
trar en tres informes producidos por el Secretario General de la ONU,
Boutros Boutros-Ghali, entre 1992 y 1997 (Naciones Unidas 1995a, 1996,
1997).
Aunque el primero de los informes, Una agenda para la paz, redactado
en 1992, se conoce bastante bien en las obras académicas y políticas, son
menos conocidos los otros dos, que le dieron continuidad en las materias
de democracia y desarrollo. Me centraré en uno de ellos, Una agenda para
la democratización, para probar mi argumento de que el discurso de la
democratización en los años noventa está teniendo el mismo efecto sobre
las instituciones internacionales y el derecho internacional que el discurso
de la modernización tuvo sobre ellas en los años cincuenta y setenta.
El informe es bastante conciso y está escrito en el lenguaje burocrático
de los informes de la ONU, pero no pierde de vista el momento histórico
para el tópico y su relación con el Tercer Mundo. Así, comienza por posicionar
firmemente el papel de la ONU en la democratización como sucesora natu-
ral de la descolonización. Después de mencionar la Declaración sobre la
Concesión de la Independencia a los Países y Pueblos Coloniales (Naciones
Unidas 1960) como una de las bases jurídicas y doctrinales sobre las que se
sustenta el papel de la ONU en relación con la democratización, el informe
continúa: “al igual que los Estados recientemente independientes recurrie-
ron entonces a la ONU en busca de apoyo durante la época de la descoloni-
zación, así hoy, siguiendo otra ola de conquistas de independencia política y
estatal, los Estados miembros recurren a la ONU en busca de apoyo para
su democratización” (Naciones Unidas 1996)23. Al igual que la descoloniza-
ción fue la precursora política de la modernización en el Tercer Mundo, la
23 Añade que casi un tercio de todos los Estados miembros, más de sesenta, han solicitado
asistencia para elecciones desde 1989.

democratización podría ser la precursora de la globalización neoliberal. En

esta narrativa de progreso, la ONU está ahí para “apoyar” a los Estados del
Tercer Mundo en sus momentos de transformación, cuando lo que se po-
dría afirmar es que la ONU se constituyó en gran medida gracias al Tercer
Mundo, como he defendido en el capítulo 4. En otras palabras, no había
nada que “apoyar” antes de que el Tercer Mundo apareciera en el plano
internacional. El efecto político de este sutil reposicionamiento de la ONU
frente a la descolonización y a la democratización no debería pasarse por alto:
con independencia del resultado de esta nueva ola de democratización, la ONU
ha obtenido beneficios al situarse como la organización a la cual recurren los
Estados miembros en busca de “apoyo”; después de haber juzgado qué podía
calificarse como anticolonialismo “genuino”, la ONU, como la voz de la “co-
munidad internacional”, intentaba evaluar qué constituía una democrati-
zación “genuina”24.
Continuando con esa narrativa de progreso, el informe hace la afirma-
ción de que la Guerra Fría había “interrumpido por lo tanto el proyecto de
organización internacional democrática comenzado por sus fundadores”
(Naciones Unidas 1996, 13). Siguiendo con esa línea, el fracaso de la ONU,
desde su fundación, a la hora de apoyar la democratización del Tercer Mun-
do no era consecuencia de errores fundamentales en la visión de los funda-
dores o del diseño institucional, sino debido a “aberraciones” como la Guerra
Fría. El encuentro con la oportunidad “histórica” que proporcionaba la de-
mocratización del Tercer Mundo se convertía así en un argumento interno
de prestigio y legitimación institucional.
En el siguiente nivel, el informe trata de la relación entre democratiza-
ción y desarrollo, dejando claro que la modernización y el desarrollo han
encontrado un paradigma heredero. Como declara el informe, “... una cul-
tura de la democracia... ayuda a promocionar una cultura del desarrollo”
(Naciones Unidas 1996, 9). Después de observar que “la actividad y las
responsabilidades de la ONU en el ámbito de la democratización son un
paralelo y un complemento de aquellas para el desarrollo” (Naciones Uni-
das 1996, 9-10), el informe explica la naturaleza de la “asistencia” que se
proporciona para la democratización:
[L]a asistencia técnica se ha proporcionado tradicionalmente en el
contexto del desarrollo económico y social...; la asistencia para las
tareas gubernamentales fue virtualmente imposible más allá de
eso, a causa del clima político reinante durante gran parte de la
historia de la ONU. Mientras que la ONU proporciona todavía asis-
tencia técnica en esas áreas, la ola de transiciones políticas y econó-
micas de la que hemos sido testigos en el periodo posterior a la
24 Para un excelente análisis de la política del nacionalismo anticolonial bajo gobierno británico y de
sus efectos desradicalizadores en la política del Tercer Mundo, véase Furedi (1994).

Guerra Fría ha llevado a los Estados miembros a reorientar sus

peticiones de asistencia técnica hacia áreas más relevantes para la
democratización, definida ampliamente. (Naciones Unidas 1996, 5)
Este énfasis en la idea de asistencia “técnica” para la democratización
encaja muy bien con la naturaleza de las intervenciones para el desarrollo,
no sólo porque comparte un vocabulario común con el discurso del desarro-
llo, sino también porque esas intervenciones se adelantan dentro de los
términos del “buen gobierno”, un elemento clave de la ideología del desa-
rrollo en los años noventa (Naciones Unidas 1996, 9-10)25.
Examinando el conjunto, es difícil no llegar a la conclusión de que el
proyecto en ningún caso es un apoyo sin ambages a la democratización.
Más bien, es un apoyo al renacer de las ideologías del desarrollo y la mo-
dernización. Implícitamente, ahí vemos también la preocupación general
sobre el papel institucional de la ONU, mucho más que en la democratiza-
ción en sí. Así, el informe menciona cómo tras la Primera y Segunda Con-
ferencia Internacional de las Democracias Nuevas o Restauradas, celebradas
respectivamente en Manila en junio de 1988 (con la participación de 13
Estados) y en Managua en julio de 1994 (con la participación de 74 Esta-
dos), la ONU se amplió para satisfacer las peticiones de asistencia técnica:
se creó una División de Asistencia Electoral (EAD, por sus siglas en inglés)
en el Departamento de Asuntos Políticos, se establecieron varios fondos
para la asistencia electoral y se formó una red de información para la ayu-
da electoral global con la participación de las ONG, coordinada por la EAD
(Naciones Unidas 1996, 16). De hecho, este tipo de crecimiento explosivo
de las instituciones internacionales después de la era de la Guerra Fría
había ocurrido ya una vez, en el momento de auge de la modernización del
desarrollo a finales de los cincuenta y principios de los sesenta (véase el
capítulo 4). En nuestros tiempos, la democratización ha proporcionado la
racionalidad perfecta para una expansión similar.
Sobre todo ello se cierne la sombra del tercer elemento de la santísima
trinidad: la paz. Afirmando que “una cultura de la democracia es funda-
mentalmente una cultura de la paz” (Naciones Unidas 1996, 7), el informe
discute cómo la explosión de las operaciones de paz en el periodo posterior
a la Guerra Fría ha permitido que la ONU presione más efectivamente a
favor de la democratización. Estas operaciones de paz han sido los vehícu-
los primarios para el aumento del “camino hacia el desarrollo” del Tercer
Mundo, desplegando el lenguaje de la “transición” y la “construcción de la
paz”26, y abriendo esos países a una reestructuración económica y política
25 El informe afirma que “… los procesos democráticos contribuyen a la oficia de las políticas
estatales…”. Sobre buen gobierno, véanse, en general, Tendler (1997), Quashigah y Okafor
(1999) y Gathii (1999a).
26 Véase la sección sobre construcción de paz en posconflictos en Naciones Unidas (1995a, 61-62).

fundamental. Aunque ciertamente hay diferencias, el experimento de de-

mocratización de los años noventa tiene muchas similitudes históricas y
disciplinarias con los esfuerzos de modernización de los años cincuenta y
sesenta. Como entonces, las instituciones internacionales aparecen ahora
como una variable crucial entre los movimientos democráticos de masas y
la política de las élites, al igual que como el lugar de resistencia y domina-
ción en la relación entre Occidente y no Occidente.
LA RETÓRICA DE LA PARTICIPACIÓN, LA DEMOCRACIA

Y EL MARCO INTEGRAL PARA EL DESARROLLO
Si el primer eje conceptual para la expansión de las instituciones interna-
cionales en el periodo posterior a la Guerra Fría es el nexo entre democra-
cia y paz, el segundo eje es el nexo entre democracia y desarrollo. Aunque
la relación entre libertades políticas y mercados ha intrigado y animado a
los pensadores de Occidente durante siglos, comenzando al menos desde
los pensadores escoceses de la Ilustración, el discurso predominante sobre
desarrollo no se ha ocupado usualmente de la democracia, al menos al
inicio. Sólo recientemente ese discurso ha venido apoyándose con fuerza
en la retórica de la participación, el otorgamiento de responsabilidad a los
ciudadanos en la gestión de lo público y los derechos humanos y la demo-
cracia como aspectos esenciales para un “desarrollo” pretendidamente au-
téntico. La manifestación más reciente de esta nueva cara del aparato del
desarrollo es el discurso que surge del Banco Mundial bajo la protección
del Marco Integral para el Desarrollo (MID) (véase Wolfensohn 1999). Ello
no ha ocurrido, naturalmente, de manera automática o como resultado de
un proceso gradual de aprendizaje o de una benigna coincidencia, aunque
esa es la historia que retroactivamente se nos cuenta desde las institucio-
nes internacionales. Como se describe en un reciente artículo de opinión
escrito por el presidente del Banco Mundial James D. Wolfensohn y por el
profesor Amartya Sen,
el final de la Guerra Fría ha venido acompañado por un reconoci-
miento creciente de la importancia de la participación política, so-
cial y económica; por exigencias más amplias a favor de los derechos
humanos y de la igualdad de géneros, y por una economía emergente
globalizada. Todo ello ofrece una oportunidad sin precedentes de hacer
que el desarrollo tenga éxito. (Sen y Wolfensohn 1999)
Ahí hay varias preguntas que no reciben respuesta: ¿Cómo es que el
final de la Guerra Fría llegó a estar “acompañado” de todos estos procesos?
¿Es una mera coincidencia, un nuevo fenómeno, un viejo discurso que ha
sido rebautizado? ¿La Guerra Fría estaba reteniendo todas esas fuerzas?
¿Para quién se supone que debe “funcionar” el desarrollo? ¿Por qué y cómo
una mayor participación haría que funcionase el desarrollo?

Con el objeto de aclarar algunos temas que surgen de esos interrogantes

y el impacto que tienen sobre la expansión de las instituciones internacio-
nales y sobre la resistencia de masas del Tercer Mundo en el periodo poste-
rior a la Guerra Fría, es importante delinear las principales formas en las
que el discurso del desarrollo ha tratado la democracia y la retórica de la
participación de los últimos cincuenta años. Simplificando, ha habido al
menos dos corrientes teóricas que se han ocupado de esta relación.
La primera de esas corrientes estaba dominada por los teóricos del
desarrollo político (como Daniel Lerner, Samuel Huntington y Sidney Verba)
y economistas clásicos (como Paul Samuelson) que defendían que entre
democracia y desarrollo económico se daba una compensación esencial.
Basándose en la “prueba” empírica de la experiencia soviética (más tarde
de los Tigres Asiáticos), que produjo un rápido incremento del desarrollo
económico con altos costes humanos a través de un modelo severo, de
arriba hacia abajo, sostenían que el crecimiento económico rápido podía
ser puesto en peligro por la democracia, puesto que los regímenes demo-
cráticos podían aprobar medidas populistas como reformas agrarias o es-
quemas redistributivos (impuestos) que eran negativos para un crecimiento
económico rápido. Los teóricos del desarrollo político como Samuel Hun-
tington también sostenían que una mayor participación política era un obs-
táculo para el crecimiento económico y que los cálculos de igualdad reducían
los beneficios económicos totales para cada miembro de la sociedad
(Huntington y Nelson 1976). Muchos de estos teóricos del desarrollo políti-
co estaban influenciados en sus análisis por un temor a la sociedad de ma-
sas y por una profunda sospecha de la política de masas en el contexto de la
Guerra Fría, cuando la política antiimperialista (léase antiestadounidense) se
encontraba en su mayor nivel de popularidad entre las (masas) campesinas27.
En ello fueron ayudados por teóricos democráticos y políticos elitistas,
comenzando con Joseph Schumpeter e incluyendo a Robert Dahl y a otros
teóricos de la posguerra, que también consideraron al “pueblo” como algo
menos importante que las instituciones y los mecanismos de la democra-
cia. En otras palabras, el proceso era más importante que los resultados
(Schumpeter 1942, Dahl 1956). Si el crecimiento económico iba a contri-
buir a la democracia de alguna forma, sería de manera indirecta, amplian-
do las opciones de las personas y a través del crecimiento de la clase media.
Expresado someramente, todos estos grupos de académicos comprendie-
ron el “desarrollo” en un sentido economicista, concedieron al aspecto eco-
nómico prioridad sobre el aspecto político de la vida social y vieron la
democracia como un bien de “lujo” que sólo se podían permitir los ricos, e
incluso entonces sólo de manera procedimental, no sustantivamente.
27 Para un agudo análisis del clima intelectual y político en el que se trabajaron las teorías políticas
del desarrollo en los EE.UU., véase Gendzier (1985).

Una segunda corriente, que tiene raíces intelectuales mucho más anti-
guas en Occidente, está formada por los teóricos políticos que comienzan al
menos con los pensadores escoceses de la Ilustración como Adam Fergusson
(1767) y con teóricos sociales como Karl Marx (1978) o P.J. Proudhon (1876),
o más recientemente con Karl Polanyi (1944) y otros que creen que las
fuerzas del capitalismo son esencialmente negativas para la democracia, al
destruir la cultura cívica y el sentido de comunidad que hacen posible una
sociedad. Después de la Segunda Guerra Mundial, la influencia de este
grupo declinó, aunque uno podría ver la supervivencia de esa línea de crí-
tica en el trabajo de teóricos sociales radicales –Ernesto Laclau (1985),
Bowles y Gintis (1986), Charles Tilly (1975)–, economistas y críticos radica-
les de la dependencia –Schumacher (1973)– y teóricos democráticos y polí-
ticos –toda la crítica de los movimientos sociales, integrada por académicos
europeos, asiáticos, latinoamericanos y estadounidenses, como Claus Offe
(1984), Jürgen Habermas (1975, 1996), Frances Fox Piven (1977), Eric
Hobsbawm (1959), Rajni Kothari (1989), etc.–. Este grupo ve el proceso de
crecimiento económico como una apropiación violenta de los recursos, la
autonomía y el espacio de los pueblos, y estima que la democracia es un fin
que no puede ser sacrificado para otros fines. En síntesis, este grupo tam-
bién vería el desarrollo en términos economicistas, pero concediendo prio-
ridad a los aspectos políticos de la vida social sobre los aspectos económicos
y entendiendo la democracia en términos sustantivos.
El discurso actual sobre la democracia y el desarrollo continúa refle-
jando ambas corrientes. La primera corriente de la “compensación” conti-
núa siendo visible en el discurso de economistas como Robert Barro (1994),
que declaró recientemente en el Wall Street Journal: “teóricamente el efecto
de una mayor democracia sobre el crecimiento es ambiguo... la democracia
no es la clave del crecimiento económico, y las libertades políticas tienden
a erosionarse a lo largo del tiempo si no están en línea con el nivel medio
de vida de un país”. Sin embargo, este tipo de argumento es cada vez más
raro en el discurso del desarrollo, que ha terminado acomodando muchas
de las críticas realizadas por la segunda corriente de académicos. Esencial-
mente, esa acomodación ha tomado una forma “modernista”, por la cual el
propio significado de desarrollo, e incluso el de crecimiento, se ha ido
reconfigurando para incluir elementos democráticos como la participación28.
28 Naturalmente, no quiero decir que esta sea la primera vez que se usa la retórica de la participa-
ción en el discurso del desarrollo. De hecho, desde sus inicios, el discurso del desarrollo se ha
intentado legitimar a sí mismo señalando su impacto positivo en el bienestar de las “masas”,
mediante los programas para el alivio de la pobreza. Reflejo de ello fue el uso temprano del
discurso de la participación en los proyectos de desarrollo comunitario de los años cincuenta en
la India. Varios de los paradigmas del desarrollo posteriores continuaron reflejando esa preocu-
pación superficial con el pueblo y la justicia social desde inicios de los setenta hasta los ochenta
y noventa: “el crecimiento con igualdad”, “el crecimiento con redistribución”, “la perspectiva

Como indicó el Secretario General de Naciones Unidas Boutros Boutros-

Ghali tras evaluar los fracasos del desarrollo sin democracia,
el desarrollo no puede florecer sin que exista un avance paralelo de
otro concepto clave: la democratización. La paz es un prerrequisito
para el desarrollo; la democracia es esencial para que el desarrollo
tenga éxito a largo plazo. El desarrollo real de un Estado debe basar-
se en la participación de sus ciudadanos: eso exige derechos huma-
nos y democracia. (Naciones Unidas 1993)
Ese nuevo cambio está perfectamente representado en el discurso del
desarrollo que maneja el Banco Mundial, ejemplificado en el MID. Redac-
tado por su presidente, James Wolfensohn, este documento de política ge-
neral para el desarrollo intenta redefinir el concepto de desarrollo
extendiendo su significado, inicialmente antropocéntrico y economicista, a
uno más amplio que incluya aspectos humanos y ecológicos. Como descri-
be el documento, en esa nueva “visión” del desarrollo:
El Marco Integral para el Desarrollo que propongo subraya una ima-
gen más amplia del desarrollo. No podemos adoptar un sistema en
el cual lo macroeconómico y lo financiero se consideren separados de
los aspectos estructurales, sociales y humanos, y viceversa. La inte-
gración de cada uno de estos temas es imperativa a nivel nacional y
entre los actores globales. (Wolfensohn 1999, 7)
La clave para esta “imagen más inclusiva del desarrollo” es la partici-
pación. El documento del MID no menciona gran cosa acerca de la demo-
cracia o la participación, sino que simplemente plantea la necesidad de una
mayor participación de la sociedad civil en los proyectos y de una “apropia-
ción” local de ellos.
Una idea más clara de la relación del MID con la participación se puede
obtener mediante el examen de los discursos recientes de Joseph Stiglitz,
antiguo economista jefe del Banco Mundial. En un discurso titulado
“Participation and Development: Perspectives from the Comprehensive
Development Paradigm” (Participación y desarrollo: perspectivas desde el
paradigma del desarrollo integral), Stiglitz (1999) sostiene que los procesos
participativos amplios, tales como la “voz”, la apertura o la transparencia,
promueven verdaderamente el éxito del desarrollo a largo plazo. Stiglitz
parte de la premisa de que el MID es un “momento transformativo” que
involucra “grandes cambios en las relaciones tradicionales, en las formas
tradicionales de pensamiento, de manejo de la educación y la salud, de la
producción, hacia formas más ‘modernas’” (Stiglitz 1999, 3). En este mundo
maniqueo de tradición contra modernización, la tradición es sinónimo de
de las necesidades básicas”, el “desarrollo participativo”, los “derechos humanos y desarrollo”,

y ahora el “capital social” son algunos ejemplos. Por falta de espacio, no puedo ofrecer una
cronología detallada de estas etapas.

atraso, de falta de tecnología, de estancamiento, de condiciones opresivas

de los derechos humanos y de cada aspecto de la vida que se puede encon-
trar en el Tercer Mundo; mientras que lo “moderno” se ve como progresis-
ta, acogedor del cambio y garante de una mejora de los estándares de vida
a través de una tecnología mejor, como ocurre en Occidente. En la cons-
trucción de ese mundo, Stiglitz no se distingue de los apóstoles de la teoría
de la modernización de los años cincuenta como Arthur Lewis (1955). La
única diferencia significativa en la práctica es que el concepto de “econo-
mía global” se ha abandonado29.
Habiéndose acomodado para un análisis del desarrollo dentro de la di-
cotomía “tradición frente a modernización”, Stiglitz defiende la idea de que
los procesos participativos amplios guían la transición desde la tradición a
la modernidad que conlleva el desarrollo, haciéndola efectivamente indolo-
ra y aceptable. Este énfasis en la participación tiene sentido porque, para
esta nueva visión del desarrollo, la transición de la tradición a la moderni-
dad involucra esencialmente un cambio de esquemas mentales30. Este cam-
bio de esquemas mentales no puede forzarse desde fuera o desde arriba,
sino que sólo puede internalizarse gradualmente desde abajo. En esta vi-
sión, la transición en sí no se cuestiona, ni tampoco la superioridad
epistemológica de lo “moderno” sobre la “tradición”. En lugar de ello, se
asume que la resistencia al cambio se debe a un déficit de información o a
la falta de un interés adecuado, y que puede corregirse haciendo que la
población “participe”. La posibilidad de que después de una “participación”
plena los ciudadanos sigan prefiriendo lo “tradicional” en vez de lo “moder-
no” ni siquiera se contempla.
Incluso a pesar de ese defecto, el análisis de Stiglitz va mucho más allá
que cualquiera de las teorías existentes del desarrollo, y ello aunque com-
parta todavía algunos puntos comunes con los paradigmas del desarrollo
político recibidos del pasado. Estos puntos en común incluyen la continui-
dad con el énfasis sobre el proceso más que sobre la sustancia como cora-
zón de la participación, por un lado, y la fe continua en los efectos benéficos
del desarrollo económico, por otro, aunque él mismo reconozca que a me-
nudo ese tipo de desarrollo “socava el desarrollo social” (Stiglitz 1999, 17).
Las principales diferencias incluyen los elementos que describo en los pá-
rrafos siguientes.
Primero, Stiglitz define la participación como un proceso amplio que va
más allá de la definición schumpeteriana de “el voto como democracia”,
que era el estándar en las teorías políticas del desarrollo. En esta nueva
29 Como afirma Stiglitz (1999, 3), “una economía dual no es una economía desarrollada”.
30 Stiglitz (1999, 14) cita desde Lutero hasta J.S. Mill, pasando por Albert Hirschman, con un
fuerte énfasis en el proceso de aculturación que es parte central de la modernidad.

definición, que se basa en gran medida en el concepto de “voz” de Albert

Hirschman (1970), los procesos participativos se extienden no sólo a las
decisiones del gobierno central, sino también a los niveles provinciales y
locales, a los centros de trabajo y a los mercados de capital (Stiglitz 1999,
5). Reconoce explícitamente que la concentración de poder económico pue-
de ocurrir de diversas maneras y que se necesitan distintas estrategias
para combatirla, incluyendo la progresividad de los impuestos y un dere-
cho de la competencia, a menos que estos sean una amenaza para los pro-
cesos participativos (Stiglitz 1999, 7)31. Segundo, como resultado de su
compresión amplia de qué es la participación, destaca la importancia de
hacer que las empresas respondan por sus acciones ante la sociedad, exten-
diendo los procesos participativos al gobierno corporativo (Stiglitz 1999, 8-
9)32, algo que va más lejos que cualquier definición de participación que se
haya presentado hasta ahora y que claramente se inspira en la segunda
corriente más radical de crítica que he mencionado anteriormente. Terce-
ro, cita estudios que defienden que la participación popular mejora la efica-
cia de los proyectos del desarrollo. Mientras que los antiguos modelos habían
asumido principalmente que eso era lo que ocurría, esos estudios recientes
nos proporcionan la “prueba”. Por ejemplo, uno de los estudios que cita, de
Lant Pritchett y Daniel Kaufmann (1998, 27), presenta la tesis de que exis-
te un “vínculo sólido y consistente entre las medidas para ampliar las liber-
tades civiles en un país y el cumplimiento de los proyectos apoyados por el
Banco Mundial”33. Estudios como este continúan teniendo serios inconve-
nientes: sus muestras de datos se construyen a partir de información
“parcializada”, que proviene de ONG políticamente comprometidas como
Freedom House, y continúan padeciendo el problema de que ven la partici-
pación, la voz y las libertades civiles en términos instrumentales, como si
fueran meras herramientas que hacen los proyectos más “eficientes”, en
lugar de en sus propios términos. Sin embargo, no se puede negar que una
comprensión más rigurosa debe tomar en cuenta el papel que juegan en la
expansión del espacio político de la resistencia ante las intervenciones eco-
nómicas ortodoxas.
Aún más interesante es que Stiglitz muestra una comprensión refina-
da del impacto ideológico y político del discurso de la participación en la
política de masas y en la oposición radical. Primero, reconoce que incluso
dados los cambios de la estructura del pensamiento exigidos por el desarro-
31 Como él mismo escribe: “las ganancias temporales en eficiencia pueden compensar sobrada-
mente las ineficiencias introducidas por el exceso de poder de mercado, o así lo sugiero; e
incluso si ese no es el caso, se podrían presentar interrogantes acerca de los efectos potenciales
adversos de la participación y la apertura”.
32 Cita a James Wolfensohn: “los mercados libres no pueden funcionar a puerta cerrada”.
33 La versión extensa de este estudio es Isham, Kaufmann y Pritchett (1997).

llo, continuará existiendo la resistencia. La mejor forma de tratar con la

resistencia no es suprimirla, sino administrarla mediante procesos
participatorios, porque así se “asegura que esas preocupaciones no sólo
sean oídas, sino también atendidas: como resultado, estos procesos disipan
gran parte de la resistencia al cambio” (Stiglitz 1999, 9) (énfasis mío). El
impacto de la resistencia de masas en la producción del discurso y en la
práctica institucional se reconoce, por lo tanto, sin ambages. Segundo, pre-
senta el argumento de que la participación de las personas afectadas en los
procesos de toma de decisiones democráticas asegura que los cambios que
se efectúen sean políticamente sostenibles (Stiglitz 1999, 14-15). Cita las
reformas económicas de la India como ejemplos de esos procesos interna-
mente generados que han sido apoyados a lo largo de varios cambios de
gobierno. Esta estrategia de permitir que la resistencia siga su curso es
acreditada por la experiencia que proviene de la vieja administración colo-
nial británica, con paralelos que pueden encontrarse fácilmente.
Esta nueva visión del desarrollo de Stiglitz se basa en gran parte en el
trabajo académico de Amartya Sen y Albert Hirschman. En particular, el
trabajo de Sen ha inspirado el MID. Como los propios Sen y Hirschman
reconocen, “algunas de las ideas detrás de ese marco también se encuen-
tran en un libro de futura publicación de uno de nosotros dos (Sen), que
defiende que el desarrollo se puede ver como un proceso de expansión de
las libertades reales que disfrutan los ciudadanos” (Sen 1999a). En un pe-
ríodo que se extiende por más de dos décadas, Sen y Hirschman han contri-
buido sustancialmente a la expansión del significado y el propósito del
desarrollo, haciéndolo menos economicista y más ético. Sin embargo, es el
trabajo académico más reciente de Sen sobre el discurso de los “derechos”,
que pretende usar el potencial moral de ese discurso para proporcionar
legitimidad a un nuevo concepto de desarrollo, el que ha tenido el máximo
valor para el MID y para el giro general hacia la participación y la democra-
cia. Esta nueva orientación comienza a ser apoyada por la investigación
económica reciente, que intenta mostrar el impacto de la democracia y la
descentralización en el nivel microeconómico, y menos estrictamente en
el incipiente trabajo académico acerca de la nueva economía institucional
y el capital social34. Los ejemplos incluirían un estudio sobre la correlación
positiva entre participación y efectividad de proyectos (Pritchett y Kaufmann
1998), y otro que muestra una sólida asociación entre el desarrollo de la
democracia y el nivel de salarios en la industria manufacturera de un país
(Rodrick 1998). La impresión inevitable que se obtiene de toda esta prolife-
ración de obras académicas y de discursos sobre políticas económicas y
34 Sobre la nueva economía institucional y la democracia, véanse Haggard (1997), Ostrom (1997)
y Picciotto (1997). Sobre el capital social, véanse Fukuyama (2000) y Putnam (1993). Para un
análisis riguroso de la democracia y el capitalismo, véase Pierson (1992).

sociales es que la democratización está incorporándose como discurso cen-

tral de las transformaciones sociales y económicas en el Tercer Mundo.
Los nuevos actores institucionales en la democratización

Como ya mencionamos, el giro hacia la democratización en los años noven-
ta fue testigo de una proliferación explosiva de instituciones internaciona-
les, semejante a la primera ola de proliferación institucional que acompañó
a la modernización en los cincuenta y sesenta. Aunque los gobiernos de los
países occidentales siguen siendo los promotores más vigorosos de la de-
mocracia, a ellos se han unido numerosas ONG y organizaciones inter-
gubernamentales (IGO).
Agencias estatales. Hoy en día el programa de asistencia democrática
más grande, en términos tanto de objetivos como de presupuesto, es el de
Usaid (US Agency for International Development). Con el anuncio de su
“iniciativa democrática” en diciembre de 1990, la Usaid gastó, según esti-
maciones, unos 400 millones de dólares en 1994 para la promoción de la
democracia (Diamond 1995, 13)35, y entre 1999 y el año 2000 se mantuvo el
gasto entre los 350 y los 495 millones36. Es una innovación, puesto que
hasta los años noventa la financiación de la Usaid estaba dirigida principal-
mente al desarrollo económico y social. Por ejemplo, la financiación de la
promoción de la democracia por la Usaid en África se incrementó de 5,3
millones de dólares en 1990 a 119 millones en el año fiscal 1994 (Diamond
1995, 14). Otras agencias estadounidenses como la Agencia de Información
de Estados Unidos e incluso el Departamento de Defensa de Estados Uni-
dos también han abrazado la promoción de la democracia como nuevo obje-
tivo. Este giro hacia la democracia es también evidente en la Unión Europea
y en varias agencias bilaterales como SIDA (Swedish International Develop-
ment Agency), Danida (Danish Agency for Development Assistance), Novib
(Netherlands Organization for International Development Cooperation),
CIDA y la International Japanese Aid Agency.
Instituciones internacionales y regionales. Además de los esfuerzos de
la ONU para el establecimiento y el mantenimiento de la paz discutidos
anteriormente, otras de sus agencias han ampliado considerablemente los
objetivos democráticos. El PNUD (Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo), por ejemplo, dedica un tercio completo de su presupuesto a
proyectos de buen gobierno37. Además, el Alto Comisionado para los Dere-
35 La discusión que sigue se basa en la información contenida en el trabajo citado de Diamond.

Para una valoración general de los esfuerzos de promoción de la democracia por los EE.UU.,
véase Carothers (1999). Para una crítica rigurosa de ese libro, véase Alford (2000).
36 Véase http://www.usaIbid.gov/pubs/account/fy_2000/ 2000_accountability_report_part_b.pdf
(visitada el 12 de julio de 2001).
37 Entrevista con un funcionario de alto rango del PNUD. Durante 1994-1997, el 28% de los recur-

chos Humanos en Ginebra ha crecido enormemente en tamaño, fines y

objeto mediante la apertura de 27 oficinas de campo en todo el mundo (de
prácticamente no tener ninguna a principios de los años noventa) y la asis-
tencia a los países para proyectos38. Además de las citadas, entre las organiza-
ciones regionales, la UE, la Organización para la Seguridad y la Cooperación
en Europa (OSCE) y el Consejo de Europa han tenido un papel muy activo
en la promoción de la democracia como precondición para la asistencia
económica a los Estados europeos del Este o como precondición para la
admisión a la UE. Mediante la creación del BERD (Banco Europeo para la
Reconstrucción y el Desarrollo), cuyo principal propósito es la promoción
de la democracia, la UE ha jugado un papel agresivo en el fomento de la
democracia en Europa del Este. La Organización de Estados Americanos
(OEA) ha establecido una Unidad para la Democracia “para proporcionar
apoyo a programas de desarrollo democrático” y su Consejo Permanente
adoptó una resolución en 1991 que demanda “la promoción y la defensa de
la democracia representativa” (Diamond 1995, 36-37).
ONG. Las ONG más prominentes en la promoción de la democracia
son la Fundación Friedrich Nauman, la Fundación Konrad Adenauer, la
Fundación Friedrich Ebert, la Fundación Hans Seidel (alemanas), la
American National Endowment for Democracy (NED), la International
Foundation for Election Systems (IFES) y la Asia Foundation (Diamond
1995, 15-19). Estas ONG tienen una posición muy importante en el nuevo
discurso del desarrollo, a través de sus recursos y de la influencia resultan-
te gracias a ellos. Por ejemplo, la Fundación Friedrich Ebert desembolsó
88,5 millones de marcos (alrededor de 55 millones de dólares) en 66 países
del Tercer Mundo, con la ayuda de 97 expertos alemanes y 500 empleados
locales. El NED, la IFES y la Asia Foundation han proporcionado también
millones de dólares en ayuda para la democracia y se han constituido como
parte importante de la arquitectura del desarrollo.
Esta amplia proliferación de instituciones internacionales, regionales
y locales revela el importante lugar que ha llegado a ocupar la promoción
de la democracia en el discurso del desarrollo y en la expansión progresiva
del dominio del derecho internacional. Esta expansión no ha ocurrido de
manera inocente, simplemente con el fin de promover la democracia, como
tampoco financiar esquemas de desarrollo rurales o “aliviar la pobreza”
fueron las razones de la proliferación de las instituciones internacionales
en los años cincuenta. Más bien, he sugerido que esta expansión institucional
se debe ver en una dialéctica compleja con los movimientos democráticos
sos fueron asignados al buen gobierno. Véase http://magnet. Unda.org/about_us/

Mdgdbro_htm#2.Management (visitada el 12 de julio de 2001).
38 Véase http://www.unhchr.ch/html/menu2/5/field.htm (visitada el 24 de junio de 2001).

de masas del Tercer Mundo desde los años ochenta. Según han ido surgien-
do más movimientos radicales de masas en torno a reivindicaciones por los
derechos humanos y el derecho a la democracia, han surgido numerosas
organizaciones internacionales con el propósito de programar ese nuevo
espacio. El poder de programar implica el poder de seleccionar las voces
“legítimas” en el Tercer Mundo, incluyendo aquellas que merecen financia-
ción, de la misma forma que los programas de desarrollo rural y de alivio
de la pobreza fueron dirigidos a “auténticas” élites del Tercer Mundo. Este
proceso tiene como consecuencia la contención y la desradicalización de la
resistencia de masas en el Tercer Mundo, como Stiglitz ha percibido tan
claramente. Es a través de este proceso de contención y canalización de la
resistencia de masas que el derecho y las relaciones internacionales han
ampliado su alcance institucional y se han ocupado recientemente de la
democracia. Parafraseando a James Fergusson (1994, 255), “el aparato de
democratización” no es un mecanismo para promover el desarrollo
participativo o la construcción de la paz; a lo que da pie es a una expansión
incidental de las instituciones internacionales. Aparece principalmente como
un mecanismo para la expansión y consolidación de las instituciones inter-
nacionales, que utilizan la democratización como su punto de entrada. En
esto, se parece a la forma en que las instituciones del derecho internacio-
nal usaron la modernización como punto de entrada para la consolidación y
expansión de su poder sobre el Tercer Mundo.
LA DEMOCRACIA CONTRA EL DESARROLLO39:

DIMENSIONES CULTURALES DE LA RESISTENCIA POPULAR
La burocratización de la resistencia democrática no es un proceso en una
sola dirección: sufre la oposición de coaliciones contrahegemónicas en el
Tercer Mundo. De hecho, los años ochenta y noventa han visto también el
surgimiento de un “nuevo cosmopolitismo”: el antiinternacionalismo se-
lectivo. Este nuevo cosmopolitismo –formado principalmente por una coa-
lición ecléctica de intelectuales desprofesionalizados40, movimientos de base,
ONG, principalmente del Tercer Mundo, pero apoyadas cada vez más por
una red compleja y diversa de académicos y activistas en Occidente– difie-
re sustancialmente del cosmopolitismo más tradicional que ha caracteriza-
do el derecho internacional durante el siglo XX.
Primero, a diferencia de la variedad tradicional, este nuevo cosmopoli-
tismo no ve la internacionalización creciente como algo esencialmente
bueno. Es bastante crítico con las dimensiones institucionales y económi-
39 He tomado este título, escrito al revés, de Gendzier (1985).

40 He tomado prestado este término de Gustavo Esteva, que se refiere a sí mismo de esta forma.

cas del proyecto internacional, mientras que apoya los ideales políticos y
emancipatorios intrínsecos a las tendencias liberales de ese proyecto. En
concreto, es bastante crítico con las instituciones financieras y económicas
globales, como la OMC, las IBW y las CTN (corporaciones trasnacionales)
debido a su enorme poder, del que no rinden cuentas ante la sociedad y que
conduce al debilitamiento de las estructuras democráticas en el Tercer
Mundo (véanse, p. ej., Mander y Goldsmith 1996, Korten 1995, Esteva y
Prakash 1998). Segundo, el nuevo cosmopolitismo también difiere del viejo
al preferir la democracia local y las estrategias basadas en la descentraliza-
ción, en lugar de las basadas en los derechos41. Animando esta nueva sensi-
bilidad se encuentra un compromiso con el incremento del espacio para la
gente (véase Esteva 1987) y una estrategia posliberal para preservar la
autonomía de las comunidades, en formas que difieren del estilo de la au-
tarquía comunista de los años setenta que se representaba bien en el go-
bierno del Khmer Rouge. El alejamiento de una celebración acrítica del
discurso de los derechos humanos es característico de este nuevo cosmopo-
litismo42. Ello no significa, sin embargo, que el discurso de los derechos
humanos no sea parte del repertorio de acciones de los nuevos movimien-
tos sociales cosmopolitas. Lejos de eso, lo usan activamente para promover
sus fines y objetivos, en la medida en que sea compatible con ellos. Este
hecho ha sido observado por científicos políticos que escriben acerca del
modo en que las coaliciones trasnacionales para la defensa de los intereses
sociales han usado los derechos humanos en años recientes43. Tercero, el
nuevo cosmopolitismo está favorablemente inclinado hacia una estrategia
de resistencia basada culturalmente en lo local contra lo global del impe-
rialismo económico y cultural de Occidente. En esta nueva visión, la cultu-
ra se constituye como una defensa contra el poder expansivo de la
globalización, de una manera cosmopolita y no excluyente que permite
comprometerse con aspectos particulares de otras culturas44.
Varios factores han ayudado a la aparición de este nuevo cosmopolitis-

mo. Primero, la verdadera transferencia real de poder que ha ocurrido y
está ocurriendo del nivel nacional al nivel internacional, más visiblemente
41 La teoría liberal predominante ha visto tradicionalmente la democracia en términos de dere-

chos. Véase, p. ej., Dworkin (1978). Para un intento reciente (fallido) de articular una teoría
política de los derechos que pueda unir a los pueblos liberales y no liberales, véase Rawls (1999),
donde traza una distinción entre los derechos humanos y los derechos de los ciudadanos en
democracias liberales.
42 Para esa crítica de los derechos humanos, véase Esteva y Prakash (1998, 382).
43 Los ejemplos más destacables son Keck y Sikkink (1998) y Risse, Ropp y Sikkink (1999). Véase
también Falk (2000). Para un estudio detallado de casos de movimientos sociales transnacionales
en distintos campos, incluyendo la paz y la seguridad, y el medio ambiente, véase Smith,
Chatfield y Pagnucco (1997).
44 En esta parte sigo las ideas de la teoría poscolonial. Véase, p. ej., Guha y Spivak (1988).

en el caso de la UE, ha producido serias preocupaciones acerca de la capa-

cidad de la gente de mantener el control democrático sobre los recursos
naturales y sociales vitales. Como ya se ha observado, en la UE ese proble-
ma ha tomado la forma del debate sobre la “subsidiariedad”, que es un
compromiso que intenta preservar algo de la autonomía local dentro de un
régimen legal pluralista.
Segundo, los símbolos altamente visibles de la naturaleza hegemónica
del capital global, como la OMC y el debate sobre el Acuerdo Multilateral
sobre Inversión (AMI), han ayudado a que se produzca una movilización
efectiva de la opinión pública. En 1998, el AMI, que había sido negociado en
secreto por una coalición de 29 países ricos, sufrió la oposición de una
efectiva coalición de organizaciones de base y de individuos cosmopolitas,
que finalmente consiguieron bloquearlo. Uno de los principales argumen-
tos contra el AMI es que era antidemocrático y que sustraería poderes de
toma de decisiones fundamentales de las comunidades locales y de los go-
biernos nacionales en beneficio de los burócratas internacionales (Barlow
y Clark, 1998)45. Aquí tenemos un claro ejemplo de cómo la “ola democráti-
ca” puede funcionar también contra la proliferación de las instituciones y
normas internacionales. Otros ejemplos de la democracia global funcio-
nando contra la economía global incluyen las muy visibles demostraciones
públicas contra la OMC y las IBW, comenzando con la batalla de Seattle de
1999 y siguiendo con las refriegas recientes en Québec sobre el Área de
Libre Comercio de las Américas (ALCA).
Tercero, la variedad de organizaciones comprometidas en esta lucha
democrática contra aspectos selectivos de lo “internacional” han tenido una
serie de capacidades poco habituales. Esas organizaciones incluyen:
ONG como International Rivers Network (IRN, Red Internacional de
Ríos). Establecida en 1985 como una ONG dedicada a la preservación de
ríos y cauces de agua como sistemas vivos, la IRN ha tenido un papel signifi-
cativo en muchas campañas trasnacionales, incluyendo la campaña contra
la represa de Narmada, y tiene en marcha otra financiada internacional-
mente que vigila y cabildea contra las principales agencias para el desarro-
llo y de asistencia46.
“Think tanks”* como el International Forum against Globalization (IFG,
Foro Global contra la Globalización). Establecido en 1994, el IFG trabaja
45 Para otras críticas, véase Third World Network (1997).

46 Véase su página web, http://www.irn.org.
* No existe una traducción adecuada en español. Un “think tank”, literalmente “tanque de
pensamiento”, es una organización civil independiente, que funciona como un centro de
investigación y pensamiento, generalmente sin ánimo de lucro, y con un cierto grado de
especialización en cuanto a sus temas de estudio. Usualmente es traducido como “centro de
pensamiento” (N. del T.).

para “invertir la tendencia hacia la globalización”, especialmente en sus

manifestaciones institucional y económica, y para “redirigir la acción hacia
la revitalización de las economías locales”47. Se opone explícitamente a la
internacionalización progresiva de la economía mediante la OMC, el Nafta
y las IBW, y al paradigma de crecimiento económico ilimitado, apoyando la
revitalización de las comunidades locales. Tuvo un papel crucial en la cam-
paña contra el AMI, que comprendió una campaña bien coordinada en los
medios de comunicación occidentales.
Plataformas de movimientos populares como Acción Global de los Pue-
blos (AGP). La AGP, hasta ahora la única organización de ese tipo, es una
plataforma global de movimientos populares de todos los continentes que
se creó en febrero de 1998 contra el “libre comercio” y la OMC. Esta alianza
se funda en un “rechazo muy claro de la OMC y de otros acuerdos para la
liberalización del comercio”, “una actitud de confrontación”, “una llamada
a la desobediencia civil no violenta” y “una filosofía organizativa basada en
la descentralización y la autonomía”48. La alianza se organiza como instru-
mento para la coordinación y, por lo tanto, no tiene explícitamente miem-
bros o personalidad jurídica. Aun así, ha orquestado varias demostraciones
impresionantes contra la OMC y el AMI. De hecho, la visibilidad generada
por esta coalición surgida de la profundidad del resentimiento popular con-
tra la globalización económica, ha enervado a las élites gobernantes y las
ha llevado a emprender acciones policiales contra ella o a esquivar a los
activistas, como lo prueba la decisión de la OMC de celebrar una reunión
ministerial en Doha, Qatar. Durante las fechas del “Diálogo de Negocios”
de Ginebra, organizado por la Cámara Internacional de Comercio (CIC) el
23 y 24 de septiembre de 1998, la AGP había planeado promover demostra-
ciones populares pacíficas. Sin embargo, la policía suiza disolvió un semi-
nario sobre la globalización celebrado por la AGP, arrestó a todos los
asistentes, los interrogó y expulsó a varios de los extranjeros presentes,
admitiendo abiertamente que su acción era “preventiva” en relación con el
“Diálogo de Negocios” organizado por la CIC49. La policía también invadió
las casas y las oficinas de los organizadores, interrogó a seis personas y
decomisó ocho computadores, más de 100 disquetes y documentación de la
Plataforma. Esta violencia contra la AGP no ha atraído todavía la atención
de grupos de derechos humanos como Amnistía Internacional y es impro-
bable que se refleje en las discusiones sobre la OMC de los estudiosos del
derecho económico internacional. La declaración final del “Diálogo de Ne-
47 Véase su página web, http://www.ifg.org.

48 Véase su página web, http://www.nadir.org/nadir/initiativ/agp/
49 Véase “Alert! United Nations sold out to MAI and the TNC’s?” (¡Cuidado! ¿Se ha vendido la
Organización de Naciones Unidas al AMI y las Corporaciones Transnacionales?) (Nota de prensa,
PGA, 1 de octubre de 1998).

gocios” organizado por la CIC mencionó que los mercados necesitaban go-
biernos “fuertes y eficientes” (léase endebles), una de cuyas cuatro funcio-
nes sería el control de los “grupos activistas de presión”. Esta paranoia,
fuera de toda proporción, sin embargo nos dice algo sobre la creciente in-
fluencia de los grupos que pretenden desafiar lo internacional a través de
la democracia.
De hecho, esta nueva sensibilidad ha crecido hasta ser lo suficiente-
mente influyente como para encontrar apoyo dentro de la ONU. La Subco-
misión de la ONU para la Promoción y la Protección de los Derechos
Humanos ha adoptado recientemente resoluciones que piden mecanismos
para defender los derechos económicos, sociales y culturales frente a la
globalización y la desigualdad, y a la erosión de la soberanía popular resul-
tante. En agosto de 1998, la Subcomisión de la ONU adoptó una resolución
que pedía un escrutinio cuidadoso del AMI, “que podría limitar la capacidad
de los Estados para tomar medidas activas que aseguraran el disfrute de
los derechos económicos, sociales y culturales de todas las personas, creando
simultáneamente beneficios para una minoría privilegiada y reducida a
expensas de una mayoría cada vez más desamparada” (Naciones Unidas
1998a). En el año 2000, Naciones Unidas (2000) produjo un informe impor-
tante sobre el impacto de la globalización en los derechos humanos50. De
hecho, este último informe se consideró tan crítico que la OMC tomó la
inusual acción de protestar contra él ante el entonces Alto Comisionado
para los Derechos Humanos de la ONU, Mary Robinson (véase Singh 2000).
Ello indica que incluso dentro de las organizaciones internacionales estata-
les hay un espacio político para construir alianzas contrahegemónicas.
Como destacaba el informe de la AGNU, Una agenda para la democra-
tización, “la democratización dentro de los Estados no puede arraigar a
menos que se extienda a la esfera internacional” porque “las decisiones no
representativas sobre temas globales pueden ir contra la democratización
dentro del Estado y socavar el compromiso del pueblo con ella” (Naciones
Unidas 1996, 27). Esta llamativa disparidad, entre la defensa de la demo-
cracia al interior de los Estados y el cada vez más poderoso dominio inter-
nacional que se mantiene totalmente no democrático, ha sido señalada por
los estudiosos (véase Crawford 1994), pero sigue siendo cierta hoy en día.
Entretanto, están apareciendo nuevas formas de lucha democrática que
desafían los viejos axiomas de que ser un internacionalista es estar a favor
del “libre comercio” sin reservas y de una transferencia de poder de lo
“nacional” a lo “internacional”. La nueva sensibilidad internacional gene-
rada por las luchas de estos grupos exige una identidad más ecléctica que
se resista a los aspectos hegemónicos y no democráticos de lo “internacio-
50 Véase también Naciones Unidas (2001b).

nal”, parcialmente a través del espacio provisto por lo “internacional” en sí,

pero también mediante una defensa de lo nacional y local. En este sentido,
se encuentra en contraste con la forma tan distinta en la que lo “interna-
cional” se relaciona con lo “democrático”y por la que la esfera de lo “inter-
nacional” se expande en proporción a la resistencia del Tercer Mundo. Esta
relación es, como se puede ver ahora, profundamente ambigua y dual51.
Esta ambigüedad es capturada cada vez mejor en las recientes obras acadé-
micas sobre relaciones internacionales52 y derecho internacional53, que pro-
porcionan los cimientos para repensar el papel del derecho internacional
en el siglo XXI.
CONCLUSIÓN
En este capítulo se ha defendido que la democratización ha reemplazado a
la modernización como discurso de transformación social del Tercer Mun-
do. Se han mostrado las consecuencias que tiene esta transformación para
el derecho y las instituciones internacionales. La teoría de la moderniza-
ción proporcionó el marco estructural para la integración de un Tercer
Mundo recientemente independiente en la economía internacional; ahora
la teoría de la democratización facilita los términos con los cuales el Tercer
Mundo se incorpora a la economía global. Durante los días de apogeo del
discurso de la modernización, las instituciones y el derecho internacional
sufrieron una profunda expansión en su encuentro con el Tercer Mundo54.
Ahora de nuevo están sufriendo una profunda expansión en el encuentro
con los movimientos sociales del Tercer Mundo, en un momento en el que
el discurso de la democratización ha asumido la primacía en varias áreas
de las relaciones internacionales, que van desde la paz y la seguridad a las
relaciones económicas. La exportación de políticas económicas concretas
desde Occidente, incluyendo las neoliberales, se debe ver a través del pris-
ma de la democratización, porque es ella la que proporciona la legitimidad
para esa exportación.
En otro nivel, el discurso de democratización ha provisto los medios
para la intensificación de la administración de la realidad social del Tercer
51 Para una presentación cuidadosa que captura esta ambigüedad, véase Koskenniemi (1999).
52 Véanse, p. ej., los trabajos de Nathaniel Berman (1999) y Anthony Anghie y David Kennedy
(1999a). Véase también Falk (1998).
53 En las relaciones internacionales, este tipo de trabajo académico prácticamente se encuentra
dentro de la tradición crítica posmoderna que se centra en el papel de la cultura, pero tiene sus
propios precursores. Se puede ver un ejemplo de esos precursores en Bull y Watson (1984). Para
trabajos más recientes, véanse Walker (1990, 1993), Mazrui (1990) y Paolini (1999) (una crítica
poscolonial y posmoderna).
54 Para una presentación clásica del desafío del Tercer Mundo a la dominación occidental y su
impacto en las relaciones y el derecho internacionales, véase Bull y Watson (1984).

Mundo por parte de las instituciones internacionales, expandiendo de esta

forma su alcance y finalidad. Las instituciones internacionales han prolife-
rado y ampliado su poder y alcance en el periodo posterior a la Guerra
Fría, debido, entre otras cosas, a las operaciones de paz y a los proyectos
para el desarrollo participativo. Estos proyectos y operaciones han tenido
como impulso primario los distintos movimientos democráticos y popula-
res en el Tercer Mundo. Según ha crecido la resistencia ejercida por estos
movimientos, las instituciones internacionales han respondido aprovechan-
do ese impulso democrático, de la misma forma que acogieron el impulso
nacionalista en el momento de la descolonización. Como consecuencia, el
discurso de la democratización ha terminado sustituyendo al discurso de la
modernización.
También se ha defendido aquí que la “aparición” de la democratización
como lenguaje de la transformación social del Tercer Mundo fue una nece-
sidad, producto de la resistencia creciente de los movimientos sociales del
Tercer Mundo al desarrollo. A medida que los movimientos sociales opo-
nían más resistencia, más se renovaban y crecían el derecho y las institu-
ciones internacionales. He sugerido que esta relación entre renovación y
resistencia es un aspecto central del derecho internacional “moderno”.
La proliferación y expansión de las instituciones internacionales ha
sido posible por la aparición de un nuevo discurso del desarrollo que pre-
tende reformular las bases políticas de la vida social e individual en el
Tercer Mundo, a través de operaciones de paz que rescaten a los “Estados
fallidos” y mediante los paradigmas de “desarrollo integral”. La compren-
sión del papel de este nuevo discurso suministra un mejor entendimiento
acerca de las explicaciones sobre el crecimiento del derecho internacional
a través de sus instituciones, puesto que ahora ese crecimiento queda ex-
puesto como algo ideológico y en compleja interacción con la resistencia de
masas del Tercer Mundo. Esos dos aspectos son ignorados normalmente en
las explicaciones sobre la nueva ampliación del dominio del derecho inter-
nacional.
La producción de este nuevo discurso tiene consecuencias no sólo para
el derecho internacional o el desarrollo, sino que también concede un espa-
cio para la resistencia. De hecho, es inevitable que la producción de un
discurso tenga estas dimensiones múltiples. Si el discurso es el proceso
mediante el cual la realidad social adquiere su ser, o al menos así lo entien-
do yo55, entonces es inevitable que semejante proceso encuentre oposición.
Los espacios democráticos son usados por los distintos movimientos popu-
55 Como afirma Foucault (1972, 209), analizar algo como un discurso es “mostrar que hablar es
hacer algo; es algo distinto de expresar lo que uno piensa;… mostrar que añadir una afirmación
a una serie de afirmaciones preexistentes es realizar un gesto complicado y costoso”.

lares civiles para luchar contra el discurso dominante del desarrollo, aun-
que esas luchas están imbricadas y hacen parte de la producción de ese
mismo discurso. He sugerido que esta dialéctica de resistencia y de reno-
vación es la que explica la economía política del derecho internacional a
través de sus instituciones.

TERCERA PARTE
DESCOLONIZANDO LA RESISTENCIA:
Y EL RETO DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES

“La civilización debe, desgraciadamente, tener sus víctimas”.
(Lord Cromer 1913, 44)
E n la segunda parte se ofreció un análisis de cómo las disciplinas del

derecho internacional y de las instituciones internacionales se fueron
configurando como resultado de la resistencia que ejerció el Tercer Mundo
al despliegue del “desarrollo”, a lo largo de un proceso que comenzó con el
sistema de Mandato, que se aceleró durante el periodo de posguerra y que,
a su vez, configuró también esa resistencia. En pocas palabras, esas pági-
nas describieron cómo se acogió el desarrollo y cómo ese proceso produjo
los aparatos del derecho internacional y del desarrollo. En esta parte me
propongo describir y analizar cómo el Tercer Mundo se ha “resistido” me-
diante el derecho internacional al desarrollo, entendido como un conjunto
de prácticas y discursos de una forma concreta de la modernidad occiden-
tal, y qué limitaciones ha sufrido esa resistencia. Especialmente, estoy
interesado en indagar sobre cómo se llegó a la construcción del discurso
moderno de los derechos humanos en tanto único discurso aprobado de
resistencia y cuáles son los puntos ciegos concretos y los prejuicios en
relación con la violencia que ha ocasionado el desarrollo.
Las limitaciones del discurso de los derechos humanos, como un dis-
curso completamente emancipatorio y liberador que podía calmar la vio-
lencia del desarrollo, se ha podido ver en la variada resistencia a la que se
ha enfrentado en el Tercer Mundo. Gran parte de esta resistencia se mani-
fiesta a través de movimientos populares y se dirige contra los efectos
culturales, económicos y políticos de la modernización, que ha sido impul-
sada por el desarrollo en el Tercer Mundo desde los años setenta. A pesar
de todo ello, esas “otras” formas de resistencia al desarrollo son desconoci-
das por los aparatos y discursos de los derechos humanos, aunque sean
cada vez más importantes como fuente de la construcción de la identidad

de los individuos y las comunidades y hayan comenzado a tener una in-

fluencia importante en la actividad de los Estados y en las prácticas de las
organizaciones internacionales.
A diferencia de los movimientos de liberación nacional, que se vieron a
sí mismos principalmente en términos económicos y políticos, estos “nue-
vos” movimientos están comprometidos con la cultura como campo de lu-
cha y resistencia. Este “giro hacia la cultura” de los movimientos de masas
en el Tercer Mundo durante las dos últimas décadas ha puesto de relieve
los derechos a la identidad, al territorio, a alguna forma de autonomía y,
aún más importante, concepciones alternativas de la modernidad y el desa-
rrollo. Como lo expresa Fernando Calderón, estos movimientos plantean
la cuestión de cómo ser moderno y diferente a un tiempo. “Movilizan cons-
trucciones de los individuos, los derechos, las economías y las condiciones
sociales que no pueden definirse estrictamente con los paradigmas al uso
de la modernidad occidental” (citado en Álvarez, Dagnino y Escobar 1998,
9) y mucho menos desde dentro del más destacado paradigma de la moder-
nidad occidental: los derechos humanos.
Y sin embargo, es precisamente por medio de esos paradigmas que los
internacionalistas han intentado entender los desafíos democráticos en el
Tercer Mundo. Su estrategia implica un doble movimiento de apropiación
e invisibilidad: en un nivel, se apropian de la resistencia de los movimien-
tos de masas como evidencia empírica del triunfo del discurso de los derechos
humanos, en el sentido de que creen ver que una revolución democrática
al estilo “occidental” está finalmente barriendo el mundo1; en otro nivel, la
praxis de estos movimientos ignora en gran parte la sustancia de los movi-
mientos democráticos, al no tomar en serio las concepciones alternativas
del territorio, la autonomía, los derechos o la identidad2.
Esta tendencia universalizadora y homogeneizadora del derecho inter-
nacional frente a la resistencia de masas del Tercer Mundo no es ninguna
aberración, sino un aspecto central de la historia del derecho internacio-
nal3. Después de todo, el derecho internacional nunca se ha preocupado
primordialmente de los movimientos de masas, salvo en el contexto de la
autodeterminación y la formación de Estados (Cassese 1995, Crawford 1979
y Quaye 1991). Como argumenté en la primera parte, incluso en ese con-
texto, el derecho internacional abandona el escenario tan pronto como la
situación política es confusa y “regresa” sólo para dar la bienvenida al ga-
nador dentro del club de Estados (Berman 1988, “Aaland Island Question
1 La mejor expresión de esto es Franck (1992). Véase también Huntington (1991).

2 Para un intento al respecto, véase Rahnema y Bawtree (1997).
3 Como señaló David Kennedy (1980) en una obra temprana, una característica normal del
derecho internacional es la predictibilidad de la forma y la incoherencia de la sustancia.

DESCOLONIZANDO LA RESISTENCIA: LOS DERECHOS HUMANOS Y EL RETO DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES 199
Report”, Official Journal of the League of Nations)4. El derecho internacio-

nal ha tratado todos los otros movimientos y protestas populares como
“por fuera” del Estado y, por lo tanto, como ilegítimos y turbulentos. Esta
división se había basado en una concepción liberal de la política, que distin-
gue terminantemente entre política institucional rutinaria y otras formas
extrainstitucionales de protesta (Bright and Harding 1984, 5). Según este
modelo de la política, todas las formas de protesta que se expresan por
fuera de los ámbitos públicos “reconocidos” por la política son “privadas” o
“simplemente sociales” o llanamente “ilegítimas”. Sea cual sea la denomi-
nación que se use para describirlas, permanecen invisibles. No obstante, y
aunque algunos aspectos del discurso de los derechos humanos parecieran
haber llevado al derecho internacional más allá de esta concepción liberal
de la política, ciertas formas de resistencia colectiva que desafían las nocio-
nes aceptadas de modernidad, específicamente las que subyacen al discur-
so del desarrollo, permanecen invisibles para aquél.
Estudio estas formas de resistencia bajo la rúbrica de los movimientos

sociales. Como ejemplos de éstos, ofrezco un estudio de caso y otras nume-
rosas referencias. El objeto del estudio de caso es el Working Women’s
Forum (Foro de las Mujeres Trabajadoras, WWF, por sus siglas en inglés),
el movimiento de mujeres más grande de la India, y pretende realizar un
análisis de las relaciones entre los procesos de construcción de identidad,
como feministas y mujeres trabajadoras, de los miembros del movimiento;
las respuestas que se dieron mediante los procesos de formación estatal;
las configuraciones concretas del mercado en el sector “informal” donde las
mujeres se ganan la vida; los discursos del desarrollo y los derechos huma-
nos, y las reformas económicas de la India inspiradas por el neoliberalismo.
La afirmación central en ese estudio de caso es que el discurso jurídico
internacional es inadecuado para comprender los propósitos reales por los
cuales estas mujeres se organizan o para explicar sus complejas interacciones
con las estructuras estatales o para exponer el marco ideológico dentro del
cual esas construcciones de la identidad resisten al proyecto neoliberal y a
veces lo asisten. Este estudio sostiene que es simplemente imposible re-
presentarse únicamente al WWF como un “movimiento de mujeres” o una
ONG o un sindicato, lo que invalida las categorías liberales actualmente de
moda. De hecho, es precisamente la heterogeneidad de sus múltiples for-
mas la que da al WWF su carácter único como movimiento social. Por
consiguiente, el discurso liberal de los derechos humanos, basado en una
concepción de la unidad del actor social y en una división radical entre lo
público lo privado, no puede acomodar la praxis del WWF dentro de los
“derechos humanos”.
4 Para un análisis, véase Rajagopal (1992).

Numerosos factores sugieren que este análisis es relevante y oportu-

no. Primero, a pesar de su retórica nominalmente antisoberanía, el dere-
cho internacional moderno no reconoce normalmente que los movimientos
de masas y las luchas locales sean generadores del cambio legal. En lugar
de eso, continúa explicando el cambio legal internacional mediante una de
estas dos teorías, ambas elitistas: el voluntarismo (el cambio legal ocurre
porque los Estados lo aceptan) y el funcionalismo (los cambios legales re-
sultan de la tendencia del derecho a reflejar la realidad social o a responder
a las necesidades sociales)5. En ninguna de las dos explicaciones hay indicio
de la posibilidad de que normas legales pudieran forjarse a partir de la
praxis de los movimientos sociales o cómo ocurriría. En su lugar, ambas
teorías reconocen la función de agente del cambio legal a un grupo peque-
ño de creadores de políticas públicas.
La idea de que el derecho pueda producirse a raíz de las acciones de los
movimientos de masas no es popular, al menos en el derecho internacio-
nal6. Los debates acerca de cómo la “práctica” pudiera construir el derecho
han sido centrales para la doctrina de las fuentes, que se ocupa, por ejem-
plo, del derecho internacional consuetudinario. Como el Restatement
(Third)* dice acerca de la definición de derecho internacional consuetudi-
nario, “cada elemento en las definiciones que se han intentado formular ha
presentado dificultades. Ha habido debates filosóficos sobre las propias bases
de la definición: ¿cómo puede la práctica construir el derecho?”7 Aunque esos
debates han sido muy populares, no se han movido más allá del formalismo
o del funcionalismo, en tanto permanecen convencidos de la idea de que la
gente común no puede hacer derecho, sólo las élites estatales.
Segundo, el discurso de los derechos humanos ha conseguido un estatus
político y moral sin paralelo en todo el mundo8. Y todavía más importante,
5 Debo la inspiración a Gordon (1984, especialmente 70-71).

6 Ello no significa que en el derecho doméstico (al menos el estadounidense) no haya habido
intentos por pensar en el papel de la “práctica” en la generación de teoría. Veánse, p. ej.,
Bourdie (1977), Simon (1984) y Kennedy (1993).
* Los “Restatement” son obras de recopilación y armonización de distintas áreas del derecho que
elabora el American Law Institute, una organización estadounidense formada por prestigiosos
académicos, pero que no tienen valor de fuente formal del derecho. Aún así, el prestigio de los
compiladores y los comentarios explicativos que acompañan a las normas hacen que la autoridad
de los “Restatements” se plasme en la práctica legislativa estatal y judicial, bien mediante su incorpo-
ración en normas jurídicas, bien mediante la interpretación que proponen de las reglas existentes,
respectivamente. Por su carácter único, se deja el término en el idioma original (N. del T.).
7 El Restatement (Notas del codificador a la sección 102). La sección 102, cláusula 2, define
‘costumbre’ como “Derecho internacional consuetudinario que resulta de una práctica general
y consistente de los Estados, respetada por ellos como producto de un sentido de obligación”.
Citado en Steiner y Alston (1996, 28-29).
8 Por ejemplo, el sacerdote en el campo de los derecho humanos Louis Henkin (1990, ix) declara:
“Nuestra época es la era de los derechos. Los derechos humanos son la idea de nuestro tiempo,
la única idea político-moral que ha sido aceptada universalmente”.

el discurso de los derechos humanos se ha convertido en el lenguaje de la

política progresista en el Tercer Mundo, reemplazando las viejas estrate-
gias de izquierdas de la revolución y el socialismo9. Es más, ahora no sólo
es el lenguaje de la resistencia, sino también el del gobierno e influye
decisivamente por ello en la configuración de las políticas en distintas áreas
de la reforma institucional, la política social y económica, y la reforma
política. En su amplitud y ambición (aunque no en su profundidad), el discur-
so del los derechos humanos ha venido a ocupar el lugar que tenía la teoría
de la modernización como el gran conjunto de prácticas e ideas que con-
ducía el cambio social en el Tercer Mundo. En un cierto sentido, la apari-
ción de numerosos movimientos populares (ecológicos, de derechos
humanos, feministas, campesinos, urbanos y otros) se podría ver como la
confirmación empírica de la revolución de los derechos. De hecho, así es
como se ve en el reciente trabajo académico sobre relaciones internaciona-
les que celebra la aparición de una “sociedad civil global”. La pregunta es,
entonces: ¿es eso lo que realmente está ocurriendo? Dado el hecho de que
los “movimientos de derechos humanos”, estrictamente definidos en los
términos jurídicos y organizacionales de los juristas, son normalmente sólo
una pequeña parte del conjunto de los movimientos populares en favor del
cambio social en la mayoría de las sociedades del Tercer Mundo, ¿se justi-
fica interpretar a todos los movimientos sociales como prueba de la revolu-
ción de los derechos? Mostrar las distintas presuposiciones sobre estos temas
puede arrojar luz sobre las ambigüedades y las contradicciones que salen a
flote cuando se analizan los movimientos sociales, al igual que de los usos
y las limitaciones del discurso de los derechos frente al desarrollo.
Tercero, en la mayoría de los países del Tercer Mundo existe actual-

mente una crisis de gobierno y una búsqueda de modelos económicos y
políticos que vayan más allá del mercado y el Estado. Esta búsqueda de una
“tercera vía” es característica de las sociedades del Tercer Mundo en la era
posterior a la Guerra Fría, pero hoy en día también está de moda en las
democracias industriales (Dahrendorff 1999)10. El espíritu triunfalista del
“fin de la historia” de la era inmediatamente posterior a la Guerra Fría se
ha disipado con rapidez, cuando hoy muchos países se enfrentan a las du-
ras realidades de las transformaciones políticas y económicas que revelan
las limitaciones de las teorías liberales de la política y la economía. Esta
tarea es especialmente difícil debido a la pérdida general de fe en las posi-
9 Como lo expresa Santos (1997, 1): “Es como si a los derechos humanos se les hubiera asignado
la tarea de reconstituir el lenguaje de la emancipación”.
10 De hecho, la búsqueda de una “tercera vía” debe rechazar la frase “era posterior a la Guerra
Fría” como sintomática de una visión reducida que asume que la Guerra Fría es el acontecimien-
to más definitorio de la historia mundial tras la Segunda Guerra Mundial. En vez de eso, se
podría sostener fácilmente que el fin del colonialismo formal es el momento más significativo.

bilidades morales del Estado como agente de cambio social en el Tercer

Mundo. Para los progresistas, la pregunta es entonces: ¿es posible articu-
lar una política progresista que no se apoye en el Estado, pero que sin
embargo esté también alejada del fetichismo del mercado y de los derechos
promovidos por el Consenso de Washington? En esta búsqueda de modelos,
es importante comprender las prácticas de varios movimientos sociales
basadas en lo local, para evaluar si ofrecen visiones y programas alternati-
vos para el cambio social que no se apoyen en el discurso de los derechos
humanos únicamente. En otras palabras, una estructura regulatoria y ju-
rídica para la era posterior a la Guerra Fría debería sustentarse no sólo en
los discursos “universales” de una globalización que piensa en un espacio
único, extensión del mercado, la democracia y los derechos, sino también
en las prácticas políticas y culturales concretas y locales de los movimien-
tos sociales.
Cuarto, la aparición de movimientos sociales en el Tercer Mundo ha
contribuido sustancialmente a los debates acerca de la naturaleza de la
ciudadanía en un mundo de globalización y multiculturalismo11. Mientras
que en las sociedades del Tercer Mundo se están debatiendo las reformas
al Estado, han adquirido una presencia prominente cuestiones fundamen-
tales acerca de la naturaleza de dichas sociedades, el lugar de la diferencia
cultural en las comunidades nacionales, el papel de los derechos individua-
les y comunitarios, y la relación general entre identidad, cultura y demo-
cracia. Es importante que los internacionalistas comprendan la praxis de
los movimientos sociales para poder participar en estos debates, puesto
que el derecho internacional para un mundo posliberal y posrealista debe
deselitizarse y permanecer primordialmente anclado en las luchas reales
de la gente. En lugar de ser vista como una aberración, la resistencia popu-
lar se debe insertar dentro del propio “texto” del derecho internacional.
La finalidad de esta reescritura y reconcepción de los derechos huma-
nos en el derecho internacional, estudiándolos en los contextos concretos
de movimientos sociales, no significa por sí estar a favor o en contra de los
derechos. Aunque las discusiones acerca de los “derechos” como categoría
universal han demostrado ser valiosas por sí mismas –como ocurre, por
ejemplo, entre los teóricos jurídicos críticos y los teóricos críticos de la
raza–, parecen ignorar la importancia de la oportunidad histórica, el con-
texto político, económico y cultural, y el poder global del valor emancipatorio
del discurso de los derechos. De hecho, al prestar atención a estos factores
en los entornos concretos de los movimientos sociales, espero ofrecer una
explicación de cómo estrategias particulares y locales, dirigidas a la super-
vivencia de individuos y comunidades en el Tercer Mundo, constituyen a
11 Para un ejemplo de las discusiones, véanse Beiner (1995), Sarat y Kearns (1995) y Franck (1996).

menudo otra clase de derechos humanos, que está dirigida a la construc-

ción de alternativas radicales a los modelos aceptados del mercado y la
democracia.
En el capítulo 7 ofrezco un análisis de los principales temas que han
caracterizado la ambigua y a veces contradictoria relación entre el Tercer
Mundo y el discurso de los derechos humanos. El propósito de este capítulo
es presentar las limitaciones del discurso de los derechos humanos predo-
minante para intentar explicar la violencia del desarrollo en el Tercer Mun-
do. En el capítulo 8 formulo un análisis de las distintas formas de resistencia
del Tercer Mundo que han sido ignoradas o no han sido aprehendidas por el
discurso jurídico internacional (y de derechos humanos) mayoritario, in-
troduciendo la categoría de movimientos sociales. Estas formas de resisten-
cia cotidiana y su política cultural, sostengo, ofrecen varios desafíos radicales
al discurso del derecho internacional predominante, pero no carecen de
inconsistencias internas y de contradicciones. Me centro en cuatro de es-
tos desafíos: el papel ambiguo de las instituciones (incluyendo el Estado)
con respecto a la resistencia, el papel de la sociedad civil en la organización
de espacios democráticos, el debate acerca del control local sobre la propie-
dad de los recursos (en paralelo e inspirándose en otros debates más anti-
guos acerca de “la soberanía permanente sobre los recursos naturales” en
el derecho internacional) y el papel problemático de la globalización. En el
capítulo 9 desarrollo el estudio de caso sobre el WWF, que ya he mencionado.

CAPÍTULO 7
Los derechos humanos y el Tercer Mundo:

construyendo el discurso de la resistencia
L os derechos humanos y el Tercer Mundo han tenido siempre una rela-

ción problemática y complicada desde que se inventaron como catego-
rías epistemológicas a finales de la Segunda Guerra Mundial. El discurso
de los derechos humanos ha tratado generalmente al Tercer Mundo como
objeto, como un dominio o terreno para la puesta en práctica de sus impera-
tivos universalistas. De hecho, el propio término “violación de los derechos
humanos” evoca imágenes de la violencia en el Tercer Mundo –dictadores,
violencia étnica y mutilación genital femenina–, mientras que a la violen-
cia en el Primer Mundo se la llama violaciones de los “derechos civiles”. Al
menos en este sentido, “los derechos humanos” tradicionalmente nunca
han sido universales. Por otro lado, el Tercer Mundo, al menos aquel que
representan sus gobiernos, ha visto los derechos humanos como “bienes de
lujo”, que malamente podrían permitirse en su marcha hacia el desarrollo
y la modernización, o como herramientas del imperialismo cultural que
pretenden perturbar las culturas “tradicionales” de sus sociedades. De he-
cho, en muchas sociedades no occidentales no hay palabras que sean
sinónimas de derechos humanos. En muchas de esas sociedades, para la
gente común, las palabras “derechos humanos” a menudo sugieren imáge-
nes de ladrones, atracadores y criminales, más que de prisioneros políti-
cos, víctimas de la tortura o niños hambrientos.
Aunque esta distribución y asincronía básica continúa persistiendo den-
tro de la relación entre derechos humanos y Tercer Mundo, ha surgido una
nueva sensibilidad. Desde ésta, la idea de derechos humanos aparece como
el lenguaje de la política progresista y de la resistencia en el Tercer Mundo
como es visto por Occidente. Formas anteriores de resistencia poscolonial
al colonialismo, a través del nacionalismo, el Movimiento No Alineado, el
Nuevo Orden Económico Internacional, el marxismo y la revolución, pare-
cen haberse diluido. No hay otro discurso, salvo tal vez el del imperialismo
anticolonial, que haya tenido semejante control tanto en la imaginación de

los intelectuales progresistas como en la movilización de masas en el Ter-

cer Mundo. Como la ha denominado Louis Henkin (1990), estamos en una
“era de los derechos”. Este “lenguaje común de la humanidad”1 se ve como
el guión para la solución espiritual y material de todos los problemas ac-
tuales de mal gobierno, corrupción y cualquier manifestación de la violen-
cia (tanto pública como privada) en el Tercer Mundo. En otras palabras,
muchos en Occidente creen que el discurso de los derechos humanos se
presenta como el único lenguaje de emancipación y de resistencia a la opre-
sión en el Tercer Mundo.
Es un cambio asombroso y destacable. En ningún otro lugar ello es más
evidente que en las oleadas de movimientos sociales que han surgido en el
Tercer Mundo, Latinoamérica, Asia y Europa del Este y en menor medida
África, al menos desde los setenta2. Estos movimientos no sólo se han orga-
nizado en torno a identidades “tradicionales” como la clase, la nación o la
etnicidad, sino que también lo han hecho alrededor de las “nuevas identi-
dades” como el ser mujer, homosexual o defensor del medio ambiente. Así
lo han señalado académicos del derecho internacional y de las relaciones
internacionales que han interpretado estos despertares populares como la
prueba del triunfo del discurso de los derechos humanos y de la democracia
liberal occidental.
Antes de investigar los desafíos prácticos y teóricos propuestos por es-
tos movimientos de masas a la estructura normativa internacional, quiero
comenzar por investigar de forma más general los temas importantes que
han caracterizado tradicionalmente la relación entre el Tercer Mundo y el
discurso de los derechos humanos. Esto es importante para comprender
las similitudes y las diferencias entre el discurso de los derechos humanos
y la praxis de estos movimientos sociales. No pretendo afirmar que estos
sean los únicos temas que han tenido importancia en su conflictiva rela-
ción. Pero, en la medida en que generaciones de académicos del derecho
internacional, de los derechos humanos y de las instituciones internacio-
nales han ponderado, discutido y estado en desacuerdo sobre estos temas,
proporcionan un buen punto de partida para la investigación de los movi-
mientos de masas en el Tercer Mundo de los últimos años.
1 Como define los derechos humanos el Secretario General de la ONU, Boutros Boutros-Ghali
(1993).
2 Se reconoce que los internacionalistas tradicionales no contemplan los movimientos sociales
como prueba del cambio legal o normativo, sino que, en lugar de ello, estudian la proliferación
de normas e instituciones como “prueba” de que está ocurriendo una revolución “jurídica”. Por
lo tanto, esta afirmación mía no pretende ser expresión de la forma en que los internacionalistas
han reaccionado frente a estos movimientos, sino una indicación de cómo los científicos
sociales y los internacionalistas progresistas lo han hecho. Para un análisis de cómo las distintas
categorías de juristas interpretan los acontecimientos sociales en su relación con el derecho,
véase Gordon (1994). En relación con el derecho internacional, véase Kennedy (1995).

LOS DERECHOS HUMANOS Y EL TERCER MUNDO: CONSTRUYENDO EL DISCURSO DE LA RESISTENCIA 207
- Primero, tenemos la cuestión de la política de la producción de conoci-

miento sobre los derechos humanos y el lugar que ocupa el Tercer
Mundo en ella. Con respecto a este punto, me ocupo de la paradoja de
que aunque el Tercer Mundo es el ámbito principal para la puesta en
práctica del derecho de los derechos humanos, no aparece en absoluto
ni en el origen ni en la evolución del discurso de los derechos humanos
en la narrativa predominante. Esta “lógica de exclusión e inclusión”,
como la llama el profesor Upendra Baxi (1998, 133), es un tema que
necesita ser investigado si queremos comprender las consecuencias
políticas de la constitución del discurso de los derechos humanos como
el único discurso de resistencia.
- Segundo, la función del Estado en el discurso de los derechos humanos
necesita ser aclarada, si queremos entender por qué muchos gobiernos
del Tercer Mundo han adoptado con el paso del tiempo la posición de
que toda resistencia (si es que existe en absoluto) debe expresarse en
términos de derechos humanos para ser legítima. En concreto, mi inte-
rés es investigar cómo el discurso de los derechos humanos ayudó al
proceso de construcción nacional mediante un proceso de estatización,
a pesar de que se contemple generalmente como un discurso antisobe-
ranía.
- Tercero, la relación fundamental entre violencia y el discurso de los
derechos humanos debe ser explorada para determinar qué tipos de
violencia se reconocen como “violaciones” de derechos por el discurso
de los derechos humanos y cuáles no y por qué. En otras palabras, me
pregunto si el discurso de los derechos humanos tiene una teoría de la
violencia y cómo esa teoría se relaciona con el desarrollo.
- Cuarto, la tensión entre universalidad y relativismo cultural en el dis-
curso de los derechos humanos se ha convertido en un ámbito radical
de controversia en la última década más o menos y necesita ser inves-
tigada con mayor amplitud. En concreto, estoy interesado en la econo-
mía política del debate sobre el relativismo y en su relación con el
debate del “milagro” en el Este de Asia, y en cuáles son las consecuen-
cias de reconocer el discurso de los derechos humanos como único dis-
curso de resistencia posible a la hora de cuestionarse las prácticas de
desarrollo aceptadas.
- Finalmente, reconstruyo el último intento, y hasta ahora el único, rea-
lizado por los internacionalistas por hacer que en el derecho de los
derechos humanos se considere seriamente la violencia del desarrollo.
Ese intento estudia la relación reciente entre los derechos humanos y
el desarrollo y el bien conocido “derecho al desarrollo”. Es una historia
que necesita ser analizada para descubrir si se habrían cumplido las
pretensiones normativas, y si no, por qué.

Encargándome de estos temas, espero poder exponer algunas de las

limitaciones que tiene establecer el discurso de los derechos humanos como
el único lenguaje moralmente autorizado y de resistencia para las “mayo-
rías sociales” oprimidas del Tercer Mundo. Sin embargo, ello no significa
que descarte la importancia psicológica del discurso de los derechos para
las mayorías oprimidas o el valor de poner en práctica estratégicamente el
lenguaje de los derechos en luchas sociales específicas. Mi objetivo aquí es
sólo investigar y exponer los riesgos que tiene confiar totalmente en los
derechos humanos como gran discurso de emancipación y liberación del
futuro.
UNA HISTORIOGRAFÍA DE LA EXCLUSIÓN:

EL COLONIALISMO Y LA (IN)VISIBILIDAD DEL DISCURSO
En la historiografía predominante del discurso de los derechos humanos,
la “contribución” del Tercer Mundo se ve como algo marginal. Desde esta
perspectiva, el discurso de los derechos humanos es el resultado de las
respuestas benevolentes de los Estados europeos y estadounidense a las
atrocidades cometidas durante la Segunda Guerra Mundial, mediante la
creación de un marco de principios (como los principios de Nuremberg),
tratados y otros documentos legales (como la Carta Internacional de Dere-
chos3 y las distintas Convenciones relativas a los derechos humanos) e ins-
tituciones (como la Comisión de la ONU para los Derechos Humanos y
sus varios órganos, la Comisión Europea y el Tribunal de Derechos Huma-
nos, etc.). La historiografía también reconoce, especialmente en los últi-
mos años, la contribución realizada por las ONG (Steiner 1991, Welch 1995,
Forsythe 1980)4, pero esta contribución se suele restringir normalmente a
los “observadores del Tercer Mundo” con sede en el Primer Mundo, como
Human Rights Watch o Amnistía Internacional.
El carácter distintivo de esta historiografía es su énfasis en las accio-
nes emprendidas por los Estados o las organizaciones intergubernamentales
compuestas por Estados como la ONU. Por ejemplo, un manual importan-
te (Lilhich y Hannum 1995) sobre derecho internacional de los derechos
humanos se ocupa casi exclusivamente de la ONU y apenas dice nada so-
bre lo que ocurre al interior de los distintos países. Así, de conformidad con
este elemento de la historiografía, los derechos humanos internacionales
resultan de la sabiduría y la benevolencia de los Estados europeos y estado-
unidense. En esencia, es una “historiografía elitista”, como la ha calificado
3 La Carta Internacional de Derechos incluye la Declaración Universal de Derechos Humanos, el

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Econó-
micos, Sociales y Culturales.
4 Un intento reciente bastante completo se puede ver en Charnowitz (1997).

Ranajit Guha (1988, 37-44), en la cual los actores de la transformación de

los derechos son el Estado o formas estatales como las organizaciones in-
ternacionales, y la dirección de la transformación de los derechos va
ineluctablemente de lo “tradicional” a lo “moderno” (eurocéntrico). De esta
historiografía se excluye la participación que puedan haber tenido los mo-
vimientos sociales y los individuos corrientes.
Hay al menos dos formas en las que Occidente desplaza al Tercer Mun-
do y que se hacen visibles en la historiografía. La primera versión (débil),
que podríamos denominar procedimentalismo liberal, es propuesta por aca-
démicos como Louis Sohn, Louis Henkin y Oscar Schachter5. Esta versión
consta de dos ideas de alguna forma contradictorias. La primera idea es
que sea cual sea el origen de los derechos humanos, existen porque han
sido ratificados por Estados de todo el espectro político. Segundo, la idea
política de derechos deriva no obstante de la teoría de los derechos natura-
les occidentales de Locke6. Estos académicos, al tener una orientación prag-
mática y activista, se mueven incómodamente entre su deseo de enraizar
los derechos humanos en un consentimiento soberano universal (proceso)
y su deseo de conservar una genealogía que remite a Occidente.
La segunda versión (fuerte), que podría denominarse sustantivismo li-
beral, está representada por académicos como Maurice Cranston, Jack
Donnelly y Rhoda Howard7. Según su enfoque, la idea de los derechos hu-
manos internacionales es de origen totalmente occidental y, de hecho, las
sociedades no occidentales no tienen ninguna concepción de derechos hu-
manos. La versión más complicada de este argumento es presentada por
Jack Donnelly, quien sugiere que la noción de derechos humanos estaba
ausente en todas las sociedades premodernas, incluyendo las occidentales,
y que se desarrollaron gradualmente como respuesta a los problemas ge-
nerados por el mercado moderno y el Estado. Como el mismo Donnelly
(1989, 50) nos dice, “los derechos humanos representan un conjunto
diferenciable de prácticas sociales, vinculadas a nociones particulares de
dignidad humana, que inicialmente surgieron en el Occidente moderno en
respuesta a los desafíos sociales y políticos que produjeron los Estados
modernos y las economías de mercado capitalistas modernas”.
Aclarando lo dicho por estos autores, se piensa que el Tercer Mundo no
sólo ha contribuido muy poco a la idea de derechos, sino que es incapaz de
darse cuenta de la propia idea de derechos en su práctica política e incluso,
5 Véanse, p. ej., Sohn (1982), Henkin (1990) y Schachter (1991, capítulo XV).
6 Por ejemplo, Louis Henkin (1990, 6) declara que “los derechos humanos internacionales derivan
de las teorías y sistemas acerca de los derechos naturales, remontándose a través del
constitucionalismo inglés, francés y estadounidense a John Locke y otros, y a la antigua teoría
sobre derechos naturales y derecho natural”.
7 Véanse, p. ej., Cranston (1973), Donnelly (1989) y Howard (1995).

a veces, de poder apreciarla. En los ochenta, esa percepción se mostró

mediante el argumento de que el nuevo bloque del Tercer Mundo en la
ONU tenía “prejuicios” contra Occidente, contra los derechos civiles y polí-
ticos, y contra el cumplimiento de la ley8, mientras que en los noventa
tomó la forma de relativismo cultural. Sin perjuicio de la realidad de estas
críticas (Rajagopal 1991), refuerzan las comprensiones existentes del Ter-
cer Mundo como una zona contraria a los derechos humanos.
En ambas corrientes de esta historiografía, el discurso de derechos
humanos permanece “impoluto”, no sólo en relación con el Tercer Mundo,
sino con respecto a toda relación o influencia con el colonialismo. Esta
completa indiferencia y efectiva supresión del colonialismo en la historio-
grafía se construye sobre la idea de que el “nuevo” derecho internacional
de los derechos humanos ha trascendido decisivamente el “viejo” derecho
internacional de la soberanía que había estado viciado, entre otras cosas,
por el colonialismo (véase, p. ej., Sohn 1982). Mediante esta estratagema, el
discurso de los derechos humanos se ofrece como un discurso emancipatorio
que hace más fuerte a las masas de los Estados del Tercer Mundo, asu-
miendo que la realización de los derechos humanos no reproducirá ninguna
de las estructuras de poder relacionadas con el colonialismo. En el mejor
de los casos, es una presuposición problemática que, en mi opinión, no
tiene fundamento. De hecho, lejos de no estar viciado por el colonialismo,
el discurso de los derechos humanos tiene muchos elementos que son des-
cendientes directos de la ideología y de las prácticas coloniales. Si ese es el
caso, establecer el discurso de los derechos humanos como único discurso
de resistencia puede correr el riesgo de reproducir muchas de las presupo-
siciones y prejuicios del gobierno colonial. Se debería preguntar si tiene
sentido permitir que los derechos humanos se constituyan en el único dis-
curso de resistencia. Como ejemplos de los orígenes coloniales del discurso
de los derechos humanos presento dos: la doctrina de la emergencia y la
norma que prohíbe la tortura.
La doctrina de la emergencia y el gobierno al “estilo colonial”

El PIDCP establece en su artículo 4 que los derechos mencionados en el
Pacto pueden suspenderse en situación de emergencia nacional, con la
excepción de ciertos derechos no derogables (“no autoriza suspensión algu-
na”). Desde que el Pacto entró en vigor, la doctrina de la emergencia se ha
convertido en el talón de Aquiles del cuerpo doctrinal de los derechos hu-
manos9. Los internacionalistas lamentan la laxitud que proporciona esta
8 Véase Donnelly (1988); para una crítica, Rajagopal (1991).

9 El artículo 4 declara: “1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación
y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados partes en el presente Pacto
podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la

doctrina a los regímenes autoritarios y violentos para cometer atrocidades

contra sus ciudadanos. De hecho, el problema no se restringe en ningún
caso a algunos países aislados. Como lo expuso el informe del enviado espe-
cial de la ONU, Leandro Despouy:
(Hasta 1997) unos cien Estados o territorios, en otras palabras más

de la mitad de los Estados miembros de la ONU, han estado en
algún punto de su historia, de derecho o de hecho, bajo Estado de
emergencia. El hecho de que durante el mismo período muchos ha-
yan extendido las medidas de emergencia o las hayan levantado y
después reintroducido, muestra que más o menos en los últimos 12
años los estados de emergencia se han declarado, extendido o mante-
nido de alguna forma mucho más frecuentemente... si la lista de
países que ha declarado, extendido o finalizado un estado de emer-
gencia en los últimos 12 años, como se indica en este informe, se
proyectara en un mapa del mundo, observaríamos con preocupación
que el área resultante cubre casi tres cuartos de la superficie de la
tierra y no deja ninguna región geográfica intacta. Veríamos también
que en países muy distantes geográficamente, con sistemas jurídi-
cos muy distintos, como los Estados Unidos o China, o localizados en
extremos opuestos, como Argentina o la Federación Rusa, e incluyen-
do regiones tan conflictivas como el Oriente Medio, la antigua Yugos-
lavia y ciertos países africanos, en todos los casos, los gobiernos han
elegido adoptar de facto (en el caso de estos últimos países) o de iure
(en el caso de los primeros) medidas de emergencia para controlar
crisis sucesivas. (Naciones Unidas 1997b, párrafos 180-181)
Estos estados de emergencia se han convertido en la herramienta coer-

citiva ordinaria en el repertorio de los Estados para mantener “la ley y el
orden”. Fueron especialmente útiles durante la Guerra Fría, cuando los
opositores ideológicos, reales e imaginarios, fueron perseguidos en incon-
tables regímenes en todo el mundo, usando el pretexto de la “doctrina de
seguridad nacional” (Naciones Unidas 1997b, párrafos 3-5). En muchos de
estos países, las emergencias simplemente se extendieron y legitimaron
medidas y leyes represivas preexistentes como la Ley de Seguridad Inte-
rior, que es una herramienta ordinaria en los aparatos coercitivos de los
Estados, por ejemplo, de Asia del Sur y Sureste, como la India, Pakistán,
Sri Lanka, Malasia, Indonesia y Singapur. Estos países han tenido que vi-
vir con legados específicos del colonialismo, pero pocos son tan violentos y
perturbadores en sus efectos como la idea de emergencia. De hecho, las
emergencias, tanto conceptual como prácticamente, han impedido el res-
situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales
disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho
internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza,
color, sexo, idioma, religión u origen social. 2. La disposición precedente no autoriza suspensión
alguna de los artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18”.

peto a los derechos humanos básicos de millones de personas en países de

todo el mundo.
El borrador de artículo que finalmente se convirtió en el artículo 4 del
PIDCP fue introducido por Gran Bretaña en la fase de redacción (Nowak
1993, 76-77). Ello naturalmente lleva a la pregunta de cómo y de dónde
sacó Gran Bretaña su noción de emergencia. La suspensión de los dere-
chos fundamentales en interés del orden público, la seguridad nacional, la
salud pública y otros asuntos de interés público había sido ciertamente una
característica común de muchos regímenes occidentales y había sido incor-
porada a muchas constituciones nacionales. La suspensión completa de las
libertades civiles, con motivo de revueltas, guerra u otras perturbaciones
públicas, no era tampoco desconocida. Pero mi argumento aquí es que el
concepto concreto de emergencia introducido en el corpus de los derechos
humanos a través del artículo 4, extrajo esencialmente su carácter de las
guerras anticoloniales británicas desde los años cuarenta y cincuenta10.
Estas guerras, eufemísticamente presentadas como “emergencias”, fueron
emprendidas por los británicos en muchas de sus colonias desde Malasia a
la Costa de Oro para suprimir los movimientos nacionalistas anticoloniales
radicales y promover unos más moderados. Concretamente, las emergen-
cias tuvieron un papel central en el control del nacionalismo anticolonial,
en general, y en la actuación de las masas en ese tipo de nacionalismos, en
particular. Las técnicas concretas desarrolladas por los británicos para con-
trolar la resistencia de masas, y las preocupaciones que motivaron la for-
mulación de esas técnicas tienen un parecido asombroso con las adoptadas
por los regímenes del Tercer Mundo para tratar con la resistencia de ma-
sas en sus propios países mediante el uso las emergencias. Para apreciar
esto correctamente, es necesaria una breve discusión sobre al menos dos
de los factores que llevaron a Gran Bretaña a adoptar la emergencia como
una forma de “gobierno total”.
El primer factor fue su temor a las masas. Hacia 1940, varios movi-
mientos nacionalistas anticoloniales habían comenzado a atraer el apoyo
de los pobres, los campesinos, la clase trabajadora y otros sectores desfa-
vorecidos de la sociedad, lo que preocupaba a los administradores colonia-
les. Aunque estos habían proclamado públicamente su compromiso de
conducir a las colonias al autogobierno, una mayor participación de las
masas en las actividades políticas fue descartada como explosión irracional
y peligrosa del “nacionalismo”. De hecho, el propio término nacionalismo
acabó adquiriendo una connotación peyorativa después de la entrada de las
10 Aquí mi discusión se basa en el brillante tratamiento del tema de Furedi (1994). He tomado
prestada su tesis para desarrollar mi crítica. También estoy fuertemente influenciado por el
tratamiento original de Ranajit Guha de las insurgencias campesinas. Guha, “The Prose of
Counter-Insurgency”, en Guha y Spivak (1988, 45-88).

masas en la política, aunque anteriormente en el Tercer Mundo había sido

alabado por los progresistas mientras permaneció como un asunto de las
élites nativas. Esta esquizofrenia acerca del nacionalismo del Tercer Mun-
do, donde se aprecia como concepto general pero se le desprecia cuando se
aplica contra el gobierno imperial, permaneció en el corazón del gobierno
colonial y se pudo ver claramente en la puesta en vigor de las emergencias.
Así, en diciembre de 1952, al escribir acerca de la revuelta Mau Mau en
Kenia, el comisionado de policía en ese país, M. S. O’Rourke, comentó
positivamente que “es cada vez más evidente que ha nacido un espíritu de
nacionalismo africano en Kenia” (citado en Furedi 1994, 111). Pero cuatro
meses después, cuando las fuerzas coloniales fueron obligadas a colocarse
a la defensiva por los Mau Mau, la valoración de O’Rourke era despectiva:
“debajo de todo esto hay un rápido retorno a lo salvaje y a lo primitivo, que
hay buenas razones para creer que se encuentran en el corazón de todo el
movimiento”. Este temor al “salvaje” se convirtió en el tema dominante a
la hora de evaluar el nacionalismo anticolonial en el Tercer Mundo. Coin-
cidiendo con el temor al nacionalismo que había provocado el fascismo, el
nacionalismo del Tercer Mundo se convirtió en todo lo que nacionalismo
occidental no era11. Así, se inventó una nueva dicotomía Oriente-Occidente
para despreciar el nacionalismo fundamentalmente “irracional” del Tercer
Mundo como opuesto al occidental “racional”. El texto clásico de los años
cuarenta de Hans Kohn alababa el nacionalismo occidental como un “con-
cepto universal y racional de libertad política”, aunque despreciaba el na-
cionalismo de Oriente por estar “básicamente fundado en la historia, en
monumentos, en cementerios, e incluso se remonta a los misterios de los
tiempos antiguos y de la solidaridad tribal”12. Convertir en esencia la natu-
raleza atávica del nacionalismo de los nativos fue crucial para el gobierno
colonial, ya que le permitió descartar o disminuir la seriedad y la naturale-
za extendida de la amenaza que enfrentaba su gobierno por la acción de las
masas. Esta “esencialización” se expresó en una serie de dualidades que
pretendían capturar las diferencias entre Oriente y Occidente y que hacían
a las masas de Oriente sumamente irracionales. Como escribió Evans-
Pritchard (1965, 105):
Nosotros somos racionales, los pueblos primitivos prelógicos, viviendo
en un mundo de sueños y creencias burdas, de misterio y asombro;
nosotros somos capitalistas, ellos son comunistas; nosotros somos
monógamos, ellos son promiscuos; nosotros somos monoteístas, ellos
son fetichistas, animistas, preanimistas o lo que tú quieras y así.
(Citado en Furedi 1994,120)
11 Además de Furedi, también estoy usando los análisis de Nathaniel Berman (1992, 1993) sobre el
modernismo y el nacionalismo, y de Edward Said (1978).
12 Hans Kohn, La idea de nacionalismo (1946, 543), citado en Furedi (1994, 117).

Este temor y desconfianza hacia las masas no era una aberración que
sólo podía encontrarse en las prácticas coloniales de los británicos. Refleja-
ba también la disposición intelectual de las ciencias sociales angloamerica-
nas al menos desde finales del siglo XIX. Este temor a las masas, combinado
con la ideología racista del colonialismo y la necesidad pragmática de des-
acreditar a la resistencia del Tercer Mundo y de impedirle que se etiqueta-
ra como “nacionalista”, sirvió como razón central para la imposición de
estados de emergencia en las colonias.
El segundo factor responsable de la adopción de la emergencia como
medida política del Reino Unido en sus colonias fue la necesidad de estable-
cer el control sobre una situación que se deterioraba rápidamente, de for-
ma que pudiera gestionarse y probablemente convertirse en una situación
de ventaja para Gran Bretaña13. La resistencia nacionalista había estallado
contra el Imperio en todo el mundo y los británicos tenían que enfrentar
ese desafío a su autoridad. Podían o no haberlo conseguido mediante el ejer-
cicio de la pura brutalidad, pero escogieron no confiar sólo en la fuerza.
Desde esta perspectiva, las emergencias no fueron puros instrumentos de
fuerza usados para preservar el poder imperial manifiesto; más bien, se reco-
nocía que “la fuerza no conservaría los intereses de Gran Bretaña, pero podría
usarse para influenciar el resultado de esos cambios en interés de los británi-
cos” (Furedi 1994, 144). El aspecto más importante era presentar el uso de la
fuerza contra el nacionalismo durante las emergencias como algo que sólo
tenía que ver con “la ley y el orden” y muy poco con el imperialismo. Como
lo expresaba en julio de 1952 un documento importante de política colonial
de la Oficina Colonial Británica, “The Problem of Nationalism in the Colo-
nies” (El problema del nacionalismo en las colonias):
Mientras tengamos la fuerza necesaria, se puede discutir sensata-
mente sobre en qué circunstancias deberíamos usarla, pero es una
condición indispensable que ese uso no debería ser para el manteni-
miento de ningún beneficio que pueda presentarse razonablemente
como imperialista14.
La práctica de los Estados del Tercer Mundo en el período poscolonial

revela claramente el legado de estas dos preocupaciones coloniales. Por un
lado, la alienación de las masas del liderazgo que surge tras la independen-
cia, el debilitamiento de la autoridad moral del Estado y la necesidad de
reforzar el control de la gente –alegando intereses de seguridad nacional y
13 Naturalmente, esta no es la forma en la cual la historiografía imperial e incluso la popular

interpreta los acontecimientos. Según esa historiografía, la descolonización no era el resultado
de la presión política generada por los movimientos nacionalistas, sino más bien de la buena
voluntad de los británicos. No discutiré esto aquí. Para una discusión ampliada y crítica, así
como para una refutación, véase Furedi (1994, especialmente capítulo 2).
14 Escrito por Harold Ingrams, citado en Furedi (1994, 143) (en cursiva en el original).

del desarrollo– han interactuado, manteniendo una sospecha profunda de

las masas. Por otro lado, los regímenes del Tercer Mundo han mostrado
claramente su aprecio por el uso de las medidas de emergencia como he-
rramientas políticas para administrar y controlar la resistencia y no las
usan simplemente para aplastar el disenso. Por ejemplo, en países como
Sri Lanka, las medidas de emergencia han estado continuamente en efecto
durante años, permitiendo al gobierno salirse con la suya frente a desafíos
políticos internos como el movimiento JVP (Janata Vimukti Peramuna),
aparte de los LTTE (Liberation Tigers of Tamil Eelam). Al menos en ese
sentido, poco ha cambiado desde el tiempo de las colonias. Por lo tanto, la
reivindicación del discurso de los derechos humanos, de ser un “nuevo dis-
curso”, el único lenguaje de la resistencia, tiene que ser recibido con pre-
caución con todo su bagaje histórico e ideológico.
Se debe añadir algo más acerca del efecto jurídico y político de usar el
término “emergencia” como opuesto a “guerra civil” o “movimiento de libe-
ración”. Políticamente, el efecto de usar el término “emergencia” es carac-
terizar la situación como de “ley y orden”, en lugar de como un desafío
político al régimen afectado. En la práctica, es una herramienta de relacio-
nes públicas (Furedi 1994, 1). Legalmente, el efecto es crear un vacío, en el
que ni las reglas relativas a la conducta de guerra (ius in bello) ni los dere-
chos humanos son aplicables15. Ello se debe a que aunque se supone que los
derechos humanos aplican sólo durante tiempos de paz, y las normas de
derecho humanitario sólo durante tiempos de guerras civiles o internacio-
nales, las emergencias son sui géneris: muy pocas normas jurídicas inter-
nacionales se aplican durante esos periodos, si es que hay alguna que lo
haga. Así, aunque existen al menos algunas protecciones legales durante
las guerras civiles, como aquellas mencionadas en el artículo 3 (común) de
las Convenciones de Ginebra de 1949, las emergencias proporcionan esen-
cialmente carta blanca a los gobiernos para violar los derechos de sus ciu-
dadanos. La denominación “movimiento de liberación nacional” se ha
reservado también sólo para los contextos coloniales. Evitar esa apelación
era crucial dentro de la estrategia imperial para derrotar las reivindicacio-
nes legítimas a favor de la independencia.
De hecho, eso era lo único que los británicos pretendían cuando comen-
zaron a anunciar emergencias en sus colonias, comenzando por Malasia en
1948. Su propósito era usar la fuerza para derrotar y (más tarde) dirigir los
movimientos de masas anticoloniales, al mismo tiempo que mantenían su
utilización de la violencia fuera del escrutinio jurídico internacional. Du-
rante los años cincuenta y a principios de los sesenta, período durante el
cual se desmanteló formalmente el Imperio, se aplicaron pocas normas
15 Para una discusión, véase Naciones Unidas (1997b, párrafos 7-8).

jurídicas internacionales en las colonias para proteger los derechos de los

“nativos”. El Capítulo XI de la Carta de la ONU se aplicaba sólo a los terri-
torios en fideicomiso, no a las colonias. La doctrina de los derechos huma-
nos no se aplicaba a las áreas coloniales y ni siquiera a los territorios del
Mandato (Rappard 1946, 119). Como reconoció William Rappard, el sistema
de Mandato, “debe recordarse, no se estableció principalmente para la pro-
tección de los derechos humanos, sino para la conciliación de reivindicacio-
nes políticas contrapuestas”. La cuestión de la aplicación de los derechos
humanos se había convertido en un tema controvertido entre soviéticos y
británicos durante la redacción del borrador de la DUDH16, y gracias al
apoyo recibido por la India y otros delegados de los países en vías de desa-
rrollo, la DUDH se hizo aplicable a los Estados miembros y a los “pueblos
de los territorios bajo su jurisdicción”, un eufemismo para referirse a las
colonias17. Por lo tanto, el corpus de derechos humanos permaneció en
gran medida débil, incapaz o falto de voluntad para tratar el colonialismo
como un problema de derechos humanos, hasta la entrada de los Estados
del Tercer Mundo en la Comisión de la ONU para los Derechos Humanos a
partir de 196718.
En la práctica, describir una situación como de emergencia la sacaba
del ámbito del derecho, incluso en el contexto internacional. Entendidos de
esa forma, los estados de emergencia proporcionaron a Gran Bretaña la
transición necesaria para “normalizar” el gobierno y llevar a cabo reformas
económicas y políticas sin que el derecho la molestara. Como sir Arthur
Young, uno de los policías coloniales de mayor rango en Gran Bretaña con
experiencia directa contrainsurgente en Palestina, la Costa de Oro, Malasia
y Kenia, declaró en relación con la rebelión Mau Mau, “la mayoría de las
autoridades en Kenia aceptan ahora mi punto de vista de que lo mejor que
puede esperar la policía y el ejército es que la situación no vaya peor y que
se mantengan las emergencias hasta que tengan lugar la reformas políticas
y para el desarrollo” (Furedi 1994, 144, cursiva mía).
El punto no es sólo que el concepto de emergencia sea ilegítimo porque
esté “viciado” por el colonialismo desde sus orígenes, sino que la manera
en la cual el Reino Unido lo puso en práctica para combatir el anticolonia-
lismo ha demostrado ser particularmente persistente en los regímenes
poscoloniales en el Tercer Mundo, aunque es aún más pernicioso porque ni
siquiera nos damos cuenta ya. Las políticas coloniales que se inventaron
16 Para una narración fascinante, véase Morsink (1999, capítulo 3).

17 Véase DUDH, preámbulo. En la etapa de redacción, el Grupo de Trabajo también reemplazó la
palabra “ciudadano” por la palabra “cualquiera” en el artículo 21 de la DUDH para incluir a los
pueblos que vivían en las colonias. Véase Morsink (1999, 98).
18 No discuto aquí esta compleja historia. Para una descripción de las varias etapas en la transfor-
mación de la Comisión de la ONU, véanse Alston (1992), Alston y Crawford (2000).

como respuestas concretas frente a la resistencia de masas se han conver-

tido así en una parte “natural” del acervo jurídico internacional. De hecho,
esta cultura de la emergencia está tan “naturalizada”, tan profundamente
enraizada entre las élites gobernantes, que es difícil que la veamos cuestio-
nada en un futuro próximo. Deberíamos preguntarnos si el conjunto de
reglas existentes de derechos humanos, al incorporar el concepto de emer-
gencia, es fatalmente imperfecto porque perpetúa el mismo temor, despre-
cio e ignorancia de las masas; el mismo vacío legal que permite a los gobiernos
tomar medidas extremas sin ser sancionados; que usa los mismos códigos
binarios (política frente a derecho, nacional frente a internacional) que le
permiten ignorar legítimamente los “otros” retos políticos.
La prohibición de la tortura y la “normalización” del dolor

El segundo ejemplo de concepto jurídico que reproduce estructuras colo-
niales de poder y cultura es la prohibición de la tortura en el derecho inter-
nacional, principalmente de conformidad con el artículo 5 de la DUDH y
con la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhu-
manos o Degradantes (que reproduce y amplía la definición de la DUDH).
Me apoyaré en la discusión reciente sobre la tortura de Talal Asad (1997,
111-33) y en el concepto de Upendra Baxi (1998) de “sufrimiento humano”19
para elaborar este tema.
La prohibición de la tortura es uno de los elementos centrales del
marco de derechos humanos, un derecho no derogable, incluso ius cogens20.
Es también una de esas reglas cuyo contenido normativo se ve como más
allá de cualquier desacuerdo subjetivo: ¿quién podría negar que la tortura
está moralmente mal y que es culturalmente indefendible? En este senti-
do, es uno de los derechos humanos más “universales”. Sin embargo, una
mirada más cercana al significado real que se atribuye a la “tortura” en el
discurso de los derechos humanos hace de alguna forma cuestionable que
su definición sea universal y esté más allá de desacuerdos subjetivos, ha-
ciendo surgir la posibilidad de que retenga en su interior un núcleo de
significado culturalmente determinado que derive su sustancia de la mi-
sión colonial de civilizar a los nativos. Además, también revela varias ex-
clusiones que hacen el significado de “tortura” bastante reductor y carente
de significado.
En primer lugar, la historia de la definición de la tortura muestra que
el concepto se basa en una esquizofrenia colonial entre la necesidad dual
19 Véase también Baxi (1988).

20 Véase el artículo 4 de la ICCPR, que menciona la prohibición contra la tortura, según el artículo
7, como uno de los derechos no derogables. Véase también el artículo 3 de la Convención de
Ginebra que menciona la tortura como uno de los actos que se prohíben “en todo tiempo y
lugar”.

de permitir “el sufrimiento necesario” y prohibir “el sufrimiento innecesa-

rio”21. Desde este punto de vista, las autoridades coloniales se colocaron
fuera del universo moral del sufrimiento para poder trazar los límites en-
tre el sufrimiento “necesario” y el “innecesario”. Ambos tipos de sufrimien-
to constan de un aspecto “privado” y de un aspecto “público”. El “sufrimiento
necesario” fue entendido de forma que incluyera no sólo los actos de indivi-
duos privados contra ellos mismos o entre sí, sino también la violencia
infligida contra los nativos en nombre del desarrollo y la modernidad, por
ejemplo, mediante la leva forzosa de los nativos para la guerra o los pro-
yectos de desarrollo masivo o la destrucción de las formas de vida (pública)
local. “El sufrimiento innecesario” incluía prácticas comunitarias locales,
especialmente en el campo de la religión, en las que los individuos a menu-
do se ocasionaban heridas físicas o mentales a sí mismos (privado), al igual
que los excesos reconocidos del aparato coercitivo del Estado moderno (pú-
blico). Aunque el aparato colonial le dio una prominencia inadecuada al
aspecto privado del “sufrimiento innecesario”, prohibiéndolo, mantuvo el
silencio acerca de la violencia que infligía el “sufrimiento necesario”.
Prohibir el “sufrimiento innecesario” tuvo un efecto doble: por un lado,
estigmatizó las prácticas culturales locales como “tortura” y, por otro, re-
forzó la centralidad del Estado moderno, contrastándolo con las “malas”
prácticas locales. Esta estigmatización de las prácticas locales no ocurrió
automáticamente, sino a través de una complicada maniobra. Los regíme-
nes coloniales primero reconocieron la aplicación del derecho usual local
para juzgar esas prácticas locales, sujeto a algunas restricciones basadas
en una prueba de no repugnancia a las ideas de “justicia o moralidad”22.
Posteriormente, procedieron a prohibir esas prácticas con el argumento de
que el derecho usual sí las prohibía o que en cualquier caso ofendían la
“justicia o moralidad”. Esta técnica fue perfeccionada especialmente por
los británicos en la India (en leyes que condenaban el Sati, la prohibición
para la viuda de contraer matrimonio nuevamente) y otras colonias.
Existen paralelos sorprendentes en el discurso de los derechos huma-
nos con esta técnica. Por ejemplo, el artículo 63 (3) de la Convención Euro-
pea de Derechos Humanos proporciona un fundamento para la derogación
de las normas de derechos humanos sobre la base de la cultura, al estable-
cer que “(l)as disposiciones de esta Convención se aplicarán en (los territo-
rios coloniales) con la debida consideración, sin embargo, de las
particularidades locales”. Al interpretar esto, el Tribunal Europeo de Dere-
21 He tomado la distinción de Baxi (1998, 132).

22 Talal Asad (1997, 18) cita a James Read: “… difícilmente a las normas consuetudinarias podría
repugnar el sentido tradicional de justicia o moralidad de una comunidad que todavía las
acepta, y por lo tanto es claro que la justicia o la moralidad del poder colonial proveería el
estándar con el cual se medirían”.

chos Humanos ha sostenido en el caso Tyler que el castigo corporal viola la

Convención a pesar de su aceptación local en la Isla de Man (Tyrer v. United
Kingdom, ECHR, Series A, n. 26, 1978). Uno puede ver fácilmente aquí las
técnicas coloniales en funcionamiento23.
Segundo, el significado actual de tortura tiene un serio prejuicio estatista
que deja claro que ciertos tipos de violencia cometidos por el Estado son
más fácilmente tolerados por el discurso de los derechos humanos, incluso
si se amplía el significado de “tortura” para incluir el dolor psíquico y otro
tipo de lesiones. Se sabe bien hoy en día, después de las críticas feministas,
que la definición de tortura se construye sobre la división público-privado
en la medida en que sólo reconoce como tortura los actos de los funciona-
rios públicos en su capacidad oficial y no aquellos cometidos por individuos
privados entre sí, como la violencia doméstica24. Este prejuicio estatista en
la definición de tortura hace que la definición del “qué” sea menos impor-
tante que “quien” está siendo torturado, con qué fin y quién está a cargo
del Estado. Todo ello es importante, puesto que muchos actos de violencia
que podrían ser calificados como “tortura”, como la repetida privación de
agua y comida a poblaciones vulnerables, que causan malnutrición, enfer-
medad y a veces la muerte, se salen del ámbito normativo simplemente
porque son “privados” (es decir, no existe en “derecho”) o porque son “sufri-
miento necesario”. De hecho, al menos desde que la “tortura” entró al vo-
cabulario político occidental hace más de dos siglos, se ha reconocido que
prohibir la “tortura” no prohibiría todo el sufrimiento ni impediría al Esta-
do aplicar la fuerza necesaria para desempeñar funciones “legítimas”, tan-
to en relación con el cumplimiento forzoso de la ley como con el
desplazamiento forzado de poblaciones para fines del desarrollo. Como lo
declara un informe del Departamento de Estado de los Estados Unidos
sobre los derechos humanos, refiriéndose a la conocida política de Israel de
usar la fuerza contra los detenidos palestinos: “la tortura está prohibida
por el derecho israelí... en 1987 la Comisión Judicial Landau específicamente
condenó ‘la tortura’, pero permitió que se usara ‘presión psicológica y física
moderada’ para conseguir la confesión y obtener información”25. Esta dis-
tinción, entre causar lesiones serias y “presión sicológica y física modera-
da” persiste en la imaginación de los internacionalistas y de los activistas.
23 Para una discusión acerca de ello, véase Rajagopal (1998).

24 Véase MacKinnon (1993, 21). Para un argumento en sentido contrario, de que lo “privado” puede
proporcionar a las mujeres refugio y protección, véase Engle (1993, 143). Véase también Abu-Odeh (1992).
25 Departamento de Estado de EE.UU, Informes por País de las Prácticas de Derechos Humanos en
1993, en p. 1204, citado en Asad (1997, 120-121). La conocida práctica de “agitar al detenido”,
practicada por las fuerzas de seguridad israelíes durante los interrogatorios, ha sido reciente-
mente declarada inconstitucional por el Tribunal Supremo israelita. Véase “Israel Court Bans
Most Use of Force in Interrogations”, New York Times, 7 de septiembre de 1999, sección A,
página 1, columna 6.

Dada la ubicuidad del recurso a la violencia extralegal por los agentes

del Estado en muchos países del Tercer Mundo, para obtener confesiones,
para mantener la disciplina en las prisiones o simplemente por sadismo,
esa diferenciación es una receta para el desastre. Este prejuicio estatista al
definir la tortura revela claramente que la violencia del desarrollo contra
el pobre, la violencia contra las mujeres y otros grupos invisibles no cuenta
como tortura, haciendo así su significado demasiado reductivo.
Tercero, el lenguaje del artículo 5 de la DUDH y del artículo 7 del
PIDCP reproducen esencialmente el lenguaje de la Constitución de los
Estados Unidos (Constitución de los EE.UU., Enmienda VIII). A pesar de
que ello no excluye por sí la cualidad “universal” de la norma en cuestión,
suscita preguntas acerca del tipo de herramientas interpretativas que se
usan para construir el concepto de “tortura”, de quién está haciendo esa
interpretación y de si las nociones subjetivas y los prejuicios culturales se
han incorporado al discurso de los derechos humanos a través de esos ac-
tos de interpretación. Dado el predominio del trabajo académico de inspira-
ción estadounidense en el establecimiento de los límites del discurso de los
derechos humanos, la posibilidad de que la tortura pueda interpretarse
siguiendo la cultura estadounidense no puede descartarse.
El propósito de definir “tortura” no es incluir todo dolor y sufrimiento
concebible. Hay muchos tipos de dolor (para el placer sexual, los deportes,
la religión, etc.) que no se piensan como “tortura”. Sin embargo, al definir
tortura se debe tener cuidado con no excluir fuentes significativas de dolor
y sufrimiento, puesto que la “tortura” no sería entonces más que un con-
cepto fragmentado y parcial con un limitado atractivo. Para la gente co-
mún y para varios grupos excluidos del Tercer Mundo que son víctimas de
la violencia cometida por el Estado en nombre de la modernización y el
desarrollo, no es un consuelo decirles que su sufrimiento y su dolor no
pueden constituir una violación de un “derecho no derogable”. Mi propósito
aquí ha sido mostrar, a través de estos ejemplos, que hay algunos proble-
mas básicos en constituir el discurso de los derechos humanos como el
único discurso de resistencia en el Tercer Mundo, porque permanece atra-
pado en las formaciones discursivas del colonialismo que lo hacen ciego
frente muchos tipos de violencia. Por eso, en este sentido al menos, no hay
una “ruptura” del antiguo derecho internacional de los Estados con el nue-
vo derecho internacional de los individuos.
Las consecuencias políticas de la invisibilidad

¿Cuáles son las consecuencias de la invisibilidad de muchos tipos de violen-
cia? Además de la consecuencia práctica obvia de que las formas que no se
reconocen como violencia son efectivamente “autorizadas” y pueden conti-
nuar existiendo, en cuanto a la producción del discurso de los derechos

humanos hay serias consecuencias políticas. Desde el inicio debe ser reco-
nocido un factor fundamental detrás de todo esto: el papel principal conce-
dido al Estado en la realización de los derechos humanos al interior de sus
territorios. Un ejemplo sería la Declaración de Viena de 1993 sobre dere-
chos humanos en la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos, que
establece que la promoción y protección de los derechos humanos es “res-
ponsabilidad primordial de los gobiernos”. O la Carta Internacional de De-
rechos que establece en su artículo 2 (PIDCP) que “Cada Estado parte se
compromete a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales
y a las disposiciones del presente Pacto, las medidas oportunas para dictar
las disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para
hacer efectivos los derechos reconocidos en el presente Pacto…”. En la teo-
ría de los derechos humanos es axiomático que el Estado es el primer obli-
gado frente a los ciudadanos, que son los poseedores de los derechos.
Ese axioma sufre dos serios defectos. Primero, esa noción se construye
en torno a las posibilidades morales del Estado26. Dada la sangrienta histo-
ria de casi todos los Estados en el campo del tratamiento de sus propios
ciudadanos, esa noción es ingenua, cuando no una esperanza peligrosa. A
pesar del argumento plausible de que la noción anterior se basa en el res-
peto de la autonomía e independencia, no hay ninguna razón por la cual
tenga que trazarse la línea en torno a la idea de Estado; podría, por ejem-
plo, haberse trazado en torno a la idea de comunidades locales, sean nacio-
nales, étnicas u organizadas alrededor de problemas concretos.
El segundo defecto de la noción de la centralidad del Estado es la aso-
ciación inmediata que esta idea tiene con la doctrina de la soberanía. Da-
dos los orígenes coloniales de la doctrina de la soberanía, esa centralidad
es en sí problemática, especialmente para las sociedades poscoloniales
(Anghie 1996). También tiene el efecto de reducir el activismo internacio-
nal de los derechos humanos a acciones reactivas, negativas y simbólicas
como la presentación de notas de protesta, en lugar de establecer vínculos
significativos y genuinos entre actores que comparten una misma idea en
varios países. Como resultado, el papel predominante que se le da al Esta-
do es una debilidad crítica de la historiografía reciente de los derechos
humanos, al contemplarlo no sólo como la fuente del marco normativo,
sino también como el ejecutante de ese marco. Ello ha permitido ignorar la
existencia en las sociedades de movimientos de protesta o resistencia que
se podrían haber constituido ellos mismos como la fuente del marco nor-
mativo. Y esto es así a pesar de la postura nominalmente antisoberanía: el
discurso de los derechos humanos tal y como existe hoy en día se encuen-
tra centrado en el Estado.
26 En la próxima sección discutiré y criticaré este punto.

Esta historiografía estatista y elitista ignora la existencia de movimien-

tos y actividades de derechos humanos en varios países, tanto en la forma
de movimientos sociales en el siglo XIX y a principios del XX, o los distintos
movimientos de independencia en las sociedades coloniales desde el siglo
XIX. De hecho, no hay ningún libro de derechos humanos que discuta estos
movimientos, ni siquiera el movimiento antiapartheid en Sudáfrica o los
movimientos a favor de los derechos civiles en los Estados Unidos. Por
ejemplo, manuales importantes de derecho de los derechos humanos (Lilhich
y Hannum 1995)27 no proporcionan lecturas sobre los movimientos sociales
más sobresalientes ni acerca del papel del derecho y de los tribunales en
estos movimientos, sino que, en lugar de eso, se centran únicamente en
las declaraciones de la ONU y de los órganos intergubernamentales. Igual
que el discurso de los derechos humanos ignora el papel jugado por los
movimientos anticoloniales, los internacionalistas en su gran mayoría rara
vez discuten el colonialismo y sus abusos manifiestos. Se debe observar
que aunque algunos países se han disculpado por el Holocausto y se han
pagado reparaciones por los abusos del pasado a las comunidades judías y a
las mujeres coreanas esclavas “de confort”, ningún país se ha disculpado
por la esclavitud, el colonialismo o el racismo, ni ha mencionado que deban
pagarse reparaciones. El presidente de la Asamblea General ha llamado la
atención sobre ello recientemente28. Naturalmente, los países europeos se
disculparon formalmente por el tráfico de esclavos en la cumbre antirracista
de Durban en septiembre de 2001, aunque el diálogo acerca de reparacio-
nes por la esclavitud ha culminado hasta la fecha en un conjunto de deman-
das judiciales contra las empresas estadounidenses y ha adquirido nuevas
dimensiones, incluyendo la deuda del Tercer Mundo y la globalización29.
Otra consecuencia de la historiografía elitista en relación con la pro-
ducción de significado es un cierto tipo ideal de racismo acerca de qué
constituye una “voz” válida en derechos humanos. En esencia, ello signifi-
ca que una “voz” válida en derechos humanos, una que pueda comentar
con autoridad y criticar los problemas de los derechos humanos, se asume
implícitamente que debe ser “occidental” y “blanca”. Las “voces” del Tercer
27 Incluso un libro progresista como el de Steiner y Alston (1996) representa principalmente el

discurso de derechos humanos como algo institucional, sin casi ninguna mención de la resisten-
cia colonial como praxis de los derechos humanos.
28 Slavery: UN leader Wants Apology to Africa, UN Wire, UN Foundation, 16 de septiembre de
1999. El Secretario mantenía la idea de que los descendientes de los comerciantes de esclavos y
los colonialistas debían disculparse ante las naciones africanas y que los tesoros y objetos
africanos que fueron saqueados debían ser devueltos. Véase también BBC On-line, 15 de
septiembre de 1999.
29 Véase Naciones Unidas (2001a). Sobre los pleitos contra las corporaciones mercantiles estado-
unidenses por tráfico de esclavos, véase “Companies are Sued for Slave Reparations”, New York
Times, marzo 27, 2002.

Mundo, desde esta perspectiva, no tienen autoridad para hablar. En mi

propia experiencia personal como activista de los derechos humanos he
tenido que enfrentar esta realidad frecuentemente. Una versión común de
esta “determinación de quién tiene voz” se encuentra en cómo los medios
de comunicación asignan a “observadores occidentales” las historias que se
ocupan de los problemas de derechos humanos en el Tercer Mundo. Estos
informes de los medios de comunicación citan activistas locales o no occi-
dentales de los derechos humanos sólo si no pueden encontrar una “voz”
occidental. Incluso cuando citan a un no occidental, sus voces están mila-
grosamente transformadas en voces “occidentales”. Yo he sido, por ejem-
plo, citado como “observador occidental”. Haber “vivido en Occidente” (en
mi caso por menos de dos años por aquel entonces) me dio una posición
moral para ser un activista de derechos humanos, según el antiguo direc-
tor de la UNCOHCHR30.
Otras manifestaciones de este racismo incluyen ignorar en las reunio-
nes la presencia o los comentarios hechos por individuos no occidentales o
de la localidad, un fenómeno similar a las prácticas sexistas de ignorar en
las reuniones las voces de las mujeres. Estos fenómenos, aunque son prin-
cipalmente visibles a un nivel individual, tienen serias consecuencias en
quiénes pueden hablar sobre derechos humanos y consecuentemente acer-
ca de qué es lo que se habla sobre ellos. El descrédito sistemático de la
contribuciones no occidentales a los derechos humanos es una de las prin-
cipales razones de este último fenómeno. Admitido esto, el fetichismo ac-
tual de los derechos humanos y su establecimiento como único discurso de
resistencia en el Tercer Mundo aparece como algo altamente problemático
al menos (y hasta) que el proceso de producción del discurso de los dere-
chos humanos supere estos problemas.
LOS DERECHOS HUMANOS Y LA ESTATIZACIÓN:

IMAGINANDO LAS POSIBILIDADES MORALES DEL ESTADO
El segundo tema que se debe estudiar es la actuación del Estado en la
realización de los derechos humanos para determinar los beneficios y los
riesgos de establecer el discurso de derechos humanos como único discur-
so de resistencia en el Tercer Mundo. Tal vez no haya otro tema que sea
más discutido y menos comprendido que el de la actuación del Estado en el
discurso de los derechos humanos. Una red densa de mitos y medias verda-
des continúa complicando el debate en esta área, debido parcialmente a la
falta de acuerdo entre los estudiosos de los derechos humanos acerca de
qué constituye un derecho humano (por ejemplo, ¿son los derechos econó-
30 Saco estos ejemplos de mi experiencia profesional con la ONU en Camboya entre 1992 y 1997.

micos y sociales realmente derechos?), por un lado, y en parte a causa del

desacuerdo entre los economistas y los creadores de políticas públicas so-
bre el papel del Estado en la economía (¿debe el Estado ser un Estado
minimalista “favorable al mercado” o un Estado de bienestar expansionista?),
por otro. Aunque estas discusiones son importantes, sufren de una esqui-
zofrenia y ambivalencia común: de un lado, una profunda sospecha de la
soberanía y del Estado (fusionándolos en el camino) y, del otro, una con-
fianza total en las posibilidades morales del Estado. Es decir, a pesar de que
el discurso de los derechos humanos celebra el retroceso del Estado, la
realización de los derechos humanos se defiende por encima de la expan-
sión de la identidad del Estado. En ningún lado es esto más evidente que en
el debate sobre cuál conjunto de derechos, si los políticos y civiles o los
económicos, sociales y culturales, debe tener preferencia. Antes de confi-
gurar los límites de ese debate, se debe aclarar un mito en relación con el
papel del Estado en el discurso de los derechos humanos.
El mayor de esos mitos es que los derechos humanos son un discurso
antiestatal. Según la versión minimalista, como la ofrecida por Robert
Nozick y Friedrich Hayek y otros, puesto que el Estado debe abstenerse de
interferir con los derechos políticos de los individuos como la propiedad, un
mayor número de derechos significa necesariamente menos Estado. Aun-
que esta visión de los derechos humanos es común en la imaginación popu-
lar y en los análisis políticos, la mayoría de los académicos de derechos
humanos no la apoyan. Louis Henkin, Jack Donnelly y Philip Alston, por
ejemplo, reconocen expresamente que un Estado de bienestar que propor-
cione beneficios laborales es tan importante como uno que garantice la
libertad de reunión. Estos académicos consideran expresa o implícitamen-
te que el discurso de los derechos humanos está basado en una teoría de la
justicia, como por ejemplo la de John Rawls, que obliga al Estado a prote-
ger los derechos humanos de todos sus ciudadanos, incluyendo sus dere-
chos económicos y sociales. Por ejemplo, Henkin (1990, 6-7) declara:
[I]nevitablemente, los derechos humanos internacionales se refieren
también a los propósitos por los cuales se crean los gobiernos, pero
sin duda no suponen únicamente un compromiso de los gobiernos con
ciertos propósitos ilimitados. Los derechos humanos internaciona-
les, nacidos después de que se establecieran y extendieran varias
formas del socialismo, y tras el compromiso casi universal con la
economía del bienestar y el Estado de bienestar, implican más bien
un concepto del gobierno diseñado para todo propósito y todo tiempo.
Los derechos que se consideran fundamentales incluyen no sólo las
limitaciones que impiden que el gobierno invada los derechos políti-
cos y civiles, sino también las obligaciones positivas del gobierno de
promocionar el bienestar económico y social, presumiendo así un
gobierno activista, interventor, planificador, comprometido con los

programas económicos y sociales de la sociedad que puedan traducirse

en derechos económicos y sociales para el individuo.
De manera similar, Jack Donnelly (1989, 34), después de analizar la
división de los derechos humanos en dos conjuntos de derechos, declara
que “los argumentos morales categóricos en contra de los derechos econó-
micos y sociales simplemente no soportan ningún escrutinio. Y con el recha-
zo a tales argumentos, la dicotomía convencional también se derrumba, porque
no tengo noticia de ningún otro argumento positivo para defenderla”.
Así, debe abandonarse el frecuente error de comprensión según el cual
el discurso predominante de los derechos humanos se opone en principio,
de alguna manera, a la aceptación de los derechos económicos, sociales y
culturales. No es que esos derechos sean “respetados” por igual en la prác-
tica o que no se tenga que hacer más para protegerlos. Pero debe recono-
cerse que en la esfera discursiva no es exacto acusar, como algunos críticos
continúan haciendo, al discurso mayoritario de ignorar un conjunto de de-
rechos o de tratarlos como inferiores (Kausikan 1993, Sunstein 1997). Con-
tra esa idea, la divisa del discurso predominante sobre los derechos humanos
es la “interdependencia e indivisibilidad” de los derechos y se ha evolucio-
nado hacia esa posición al menos desde los años setenta31.
La creencia de que más derechos significa menos Estado confunde y
amalgama el concepto de Estado con el concepto de soberanía. Indepen-
dientemente de que sea una exageración decir, como hace Henkin, que “el
cambio de los valores estatales a los valores humanos, de un sistema de
Estado liberal a un sistema de bienestar es innegable, irresistible e irre-
versible”, debe concederse cuando menos que hace medio siglo lo que la
mayoría de los Estados hicieran con sus ciudadanos era un asunto exclusi-
vamente de ellos. En este sentido, la habilidad de acotar los “asuntos inter-
nos” de los Estados y de excluirlos del escrutinio externo, un aspecto central
de la soberanía, se ha erosionado.
No es cierto, sin embargo, que también se hayan erosionado el Estado
y los mecanismos que permiten el ejercicio de la soberanía internamente.
Al contrario, el último medio siglo ha sido testigo de una cierta “estatización”
del mundo, es decir, de la proliferación de funcionarios del Estado, de una
burocracia (lo que Hanna Arendt llama “el gobierno de nadie”) dirigida a
crear y por tanto constreñir los derechos. El desarrollo del discurso de los
derechos humanos ha sido central para esta “estatización” de nuestras vi-
das sociales. Un Estado fuerte y vigoroso no sólo se ve como un prerrequisito
para la protección de los derechos civiles y políticos, como puede ser el
derecho a un juicio justo, sino que también se ve como algo esencial para
31 Véase Res. AGNU 32/130 y posteriormente la larga lista de resoluciones de la AGNU, comenzan-
do con la 41 de la AG como un tema separado de la agenda.

proteger los derechos económicos y sociales, como el derecho a no tener

que padecer el hambre. La importancia de la “acción pública” para proteger
los derechos humanos32 es, desde esta perspectiva, traducida en una fór-
mula para la expansión de los Estados y la clase dominante. Lo que es más
importante aún, los últimos cincuenta años han sido testigos de la apari-
ción de una burocracia internacional enorme que tiene un poder significa-
tivo sobre la vida de la ciudadanía global, sin llevar aparejada ningún tipo
de responsabilidad pública democrática.
Esta confusión entre los conceptos de Estado y soberanía puede disol-
verse si se entiende la soberanía en el sentido foucaultiano como
gubernamentalidad, es decir, como la capacidad para gobernar33. El discur-
so de los derechos humanos se apoya bastante en esa comprensión de la
soberanía y en su corolario, un Estado expansionista. Entendida de esa
forma, se hace más claro por qué los Estados del Tercer Mundo no han
presentado generalmente objeciones al discurso de los derechos humanos
en un nivel conceptual (aunque sí las presenten a un nivel ideológico),
excepto en el contexto del Este del Asia, después de que el éxito de sus
economías les hiciera creer que era posible una “tercera vía”34. En otras
palabras, en contra de la sabiduría popular, los Estados del Tercer Mundo
no eran opositores obstinados de los derechos humanos desde el principio,
ni fueron arrastrados a la fuerza por los Estados occidentales para que
adoptaran los derechos humanos mientras protestaban enérgicamente,
como se cree comúnmente. Más bien, durante gran parte de la historia
tras la Segunda Guerra Mundial, los Estados del Tercer Mundo han adop-
tado los derechos humanos como el único discurso de resistencia posible
en sus países, como se puede ver a través de su posición en la esfera inter-
nacional. Ello se debió principalmente al hecho de que el discurso de los
derechos humanos permite la expansión del Estado y de la competencia del
gobierno.
Por ejemplo, si tomamos la división muy discutida entre derechos civi-
les y políticos, de un lado, y derechos económicos, sociales y culturales, del
otro, se puede entrever que, durante gran parte del período de posguerra,
los Estados occidentales y del Tercer Mundo han estado de acuerdo en la
lógica esencial que existe tras la división entre estos conjuntos de dere-
chos, al igual que acerca de la idea del Estado que se encuentra detrás de
esa división. En ese sentido, las diferencias entre los Estados no se debían
a ninguna división cultural fundamentada, por ejemplo, en la mayor com-
32 Sobre la acción pública, véase Dreze y Sen (1989).

33 Como Foucault (1991, 94) nos dice, distinguiendo entre soberanía y gobierno: “Gobernar, por
lo tanto, significa gobernar cosas”.
34 En las siguientes secciones desarrollaré este tema de la relación entre el relativismo cultural y el
milagro asiático.

patibilidad entre los valores asiáticos comunitarios con los derechos econó-
micos y sociales basados en la idea de obligación. Como observa Farroukh
Jhabvala (1987, 296), ninguna delegación ante la ONU despreciaba la im-
portancia de los derechos económicos, sociales y culturales en la etapa de
redacción del borrador del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (PIDESC) y muchos países occidentales como el Rei-
no Unido, Francia y Canadá declararon efectivamente ambos conjuntos de
derechos igualmente importantes. No era en absoluto sorprendente, pues-
to que la visión de Estado de bienestar que se encuentra implícita en la
teoría de los derechos humanos era atractiva para todos los Estados, espe-
cialmente para los recientemente independientes que vieron la construc-
ción nacional en términos de fortalecimiento del Estado. Sin embargo, todas
esas delegaciones favorecieron los dos Pactos porque se pensaba que la
puesta en práctica de aquellos derechos sociales y económicos requería
una acción positiva del Estado, mientras que se pensaba que la puesta en
práctica de los derechos civiles y políticos únicamente exigía medidas ad-
ministrativas y legislativas que podían ser aprobadas rápidamente.
No obstante, como nos han mostrado convincentemente Jhabvala y

Henry Shue, la protección de ambos conjuntos de derechos requiere una
acción pública vigorosa de los órganos del Estado (Jhabvala 1987, 296. Véa-
se también Shue 1996). En este sentido, la garantía del derecho a un juicio
justo puede exigir tanta intervención estatal y puede ser tan costosa como
la eliminación del hambre. Por otro lado, garantizar un derecho “positivo”
como la eliminación del hambre puede a veces entrañar solamente una
obligación “negativa” del Estado, por ejemplo, no obligando a los granjeros
a que sustituyan las cosechas de subsistencia por cosechas fácilmente ne-
gociables.
Como sugeriré más tarde, esta división en dos conjuntos de derechos

era inevitable, dado el hecho de que la ideología de los derechos humanos
se basaba en una participación completa del homo oeconomicus que tenía
que acomodarse tanto a los sistemas económicos capitalistas como a los
comunistas. La única base común para el acuerdo entre los Estados occi-
dentales y del Tercer Mundo era por consiguiente la estatización. Un re-
sultado concreto de ello es que el cumplimiento de los derechos sociales y
económicos, al igual que el de los derechos políticos y civiles, crea, en
primer lugar, el aparato de la modernidad, es decir, la burocracia, que ra-
ciona la libertad y la distribuye como si fuera una concesión gratuita que se
le hace al “pobre” y al “iletrado”. Así, la puesta en práctica del derecho a la
salud se centró en el incremento del número de personal médico, y no en
procesos de curación reales, por ejemplo, mediante el fortalecimiento de
los sistemas tradicionales. En este sentido, el discurso de los derechos hu-
manos se convierte simplemente en un punto de inserción para nuevos

programas e intervenciones del Estado que amplían el poder de la guberna-

mentalidad, en una perspectiva foucaultiana. Como Dutkiewicz y Shenon
expresan en el contexto africano con respecto a la estatización en África:
...como la corrupción, la ineficiencia en el establecimiento y la admi-
nistración de las empresas del Estado, resistir presiones financie-
ras, las políticas de importación y de la tasa de cambio y los proyectos
para el desarrollo, en lugar de impedir la reproducción social de este
grupo gobernante, fue un prerrequisito absoluto para ella...La culmi-
nación, o en un sentido capitalista racional, la operación eficiente de
esos paraestados o proyectos para el desarrollo, hubiera hecho inútil
la necesidad de producir nuevos planes y proyectos para conseguir
los fines que sus predecesores habían fracasado en conseguir. En este
sentido, la ineficiencia era “eficiente”: eficiente para la reproducción
expandida del grupo gobernante. Uno de los resultados de ello fue la
expansión geométrica de una burocracia de bajo nivel corrupta y po-
bremente capacitada, incapaz de cumplir siquiera con sus pocas obli-
gaciones profesionales, promovida por académicos y otros que vieron
en la creación de otra agencia o de un nuevo cargo la solución para
tratar con cada problema, y para emplear más personas de su propia
clase. (Dutkiewicz y Shenton 1986, 111, énfasis mío)
Ello significa que el discurso predominante de los derechos humanos es

incapaz de comprender una reivindicación por la libertad que no se reco-
nozca dentro del aparato de la modernidad. Desde esta perspectiva, las
posibilidades morales del Estado funcionan entonces para limitar el rango
de derechos humanos que pueden actualmente ser realizados. Esta visión
sufre de un exceso de confianza en el Estado como instrumento esencial
del cambio social, especialmente en el contexto actual del Tercer Mundo,
en el que existe una pérdida general de fe en el Estado como agente moral
y político.
No es un dilema sencillo. Por un lado, no se puede negar que es esen-
cial algún tipo de acción pública para establecer el respeto por muchos de
los derechos humanos básicos, desde la eliminación del hambre a la garan-
tía de la seguridad personal. Por otro lado, destacar la función predomi-
nante del Estado en el cumplimiento de los derechos humanos simplemente
reproduce las mismas estructuras que han impedido el cumplimiento de
esos derechos en primer lugar. El reto ante nosotros es imaginarnos alter-
nativas de futuro en las cuales se puedan proteger los derechos humanos a
través de mecanismos y estructuras que no repliquen y aumenten la
estatización. En otras palabras, ¿es posible pensar en una acción pública
que no dependa completamente de las estructuras del Estado tradicionales
para su cumplimiento?


Y EL MODELO ECONÓMICO DE LA VIOLENCIA
El tercer tema relativo a la constitución del discurso de los derechos huma-
nos como el único discurso de resistencia en el Tercer Mundo es su rela-
ción con la violencia. Aquí estoy interesado en investigar si el discurso de
los derechos humanos posee una teoría integral de la violencia que propor-
cione soluciones a las víctimas, justificando su establecimiento como el
único discurso de resistencia. Si existen formas de violencia que no son
“visibles” para el discurso de los derechos humanos, entonces no es aconse-
jable confiar en él como único discurso de resistencia.
Para comenzar, se debe anotar que el término violencia no se conoce
en el derecho internacional o la política, como Louis Henkin (1997) nos ha
señalado. Mientras que el derecho internacional tradicional se ocupa prin-
cipalmente del derecho de la guerra de los conflictos entre Estados, el de-
recho de la paz tradicionalmente se ocupa del aspecto cooperativo de las
relaciones entre ellos. Después del establecimiento de la ONU y de la apa-
rición del discurso de los derechos humanos en el periodo posterior a la
Guerra Fría, el derecho internacional ha comenzado a regular otros tipos
de violencia, incluyendo la violencia en la “esfera pública” (la violencia del
Estado contra sus propios ciudadanos) y recientemente la violencia en la
“esfera privada” (como las violaciones masivas, la violencia doméstica, etc.).
El ímpetu para este último tipo de regulación proviene de mujeres activis-
tas y académicas, fortalecidas por la aparición de una aproximación femi-
nista al derecho internacional (Henkin 1997, 576). Estas académicas han
criticado la división entre público y privado que permite al derecho inter-
nacional tradicional tratar ciertas formas de violencia contra las mujeres
como privadas y, en consecuencia, más allá del alcance del derecho inter-
nacional, por ser asuntos que caen dentro de la jurisdicción doméstica de
los Estados35.
Aunque los tipos de violencia que se encuentran regulados en el dere-
cho internacional se han multiplicado, el discurso de los derechos huma-
nos, bajo cuya bandera ha ocurrido esa expansión, mantiene una relación
altamente ambivalente con el uso de la violencia en general. Primero, aun-
que se comprende normalmente que el discurso de los derechos humanos
es una filosofía pacifista, mediante él es claramente legítimo para el Esta-
do usar la violencia para proteger los derechos de sus ciudadanos. De he-
cho, el discurso de los derechos humanos impone obligaciones al Estado de
usar la violencia con el propósito de asegurar los derechos humanos bási-
35 Para una crítica feminista de la distinción público-privado, véanse Romany (1993) y Charlesworth
(1992).

cos, como el derecho a la vida, a la libertad personal, a la seguridad física,

a la igualdad, a la libertad de religión y a la educación “obligatorias”. Como
adecuadamente refleja Upendra Baxi (1991, 163), “el discurso acerca los
derechos es en este sentido y en todo lugar el discurso acerca de la violen-
cia justificada”.
Se hace imperativo reconocer entonces que en contra de las concepcio-
nes comunes erróneas, el discurso de los derechos humanos no se basa en
una teoría de la no violencia. Más bien, aprueba ciertas formas de violencia
y desaprueba otras. Por ejemplo, se afirma que la deportación en masa de
más de un millón y medio de personas por el Khmer Rouge en 1975 es un
crimen contra la humanidad, mientras que la deportación y expulsión ma-
siva de 33 millones de refugiados del desarrollo de sus casas como resulta-
do de proyectos para el desarrollo, como las represas, por el gobierno indio
se ve simplemente (y si acaso) como “costos sociales” del desarrollo36. Des-
graciadamente, es cierto que la violencia cometida en nombre del desarro-
llo permanece “invisible” al discurso de los derechos humanos. La cuestión
entonces es: ¿el discurso de los derechos humanos tiene una teoría que
justifique o proporcione la fundamentación para esta aprobación selectiva
de algunas formas de violencia?
La respuesta es que el discurso de los derechos humanos no tiene real-
mente una teoría que justifique esta inclusión selectiva de algunas formas
de violencia, aunque se ayuda de la división familiar entre dos conjuntos de
derechos para justificar el tratar algunos derechos como más importantes.
Ello se debe a que la división en dos conjuntos de derechos no se sustenta
en sí misma en una teoría que sea interna al discurso de los derechos huma-
nos, sino que refleja, más bien, la concepción dominante de la función del
Estado en la economía que se deriva del discurso del desarrollo. Según una
de las corrientes de esta concepción, el Estado como motor del desarrollo
económico necesita involucrarse en la represión de los derechos políticos y
civiles para garantizar los derechos económicos y sociales o, simplemente,
el desarrollo. Es la llamada “tesis de la compensación” que justifica la “re-
presión desarrollista”, como la ha denominado Jack Donnelly (1989, 188).
La otra corriente de esta concepción permitiría, en lugar de eso, una for-
mulación estrecha del conjunto de derechos políticos y civiles, mientras
que ignoraría los factores estructurales, como la desigualdad de ingresos,
la desigual distribución de la tierra y la pobreza aguda. Discutiré todo ello
en la última sección de este capítulo, pero presentaré aquí una conclusión
importante de mi análisis: el discurso de los derechos humanos puede ig-
norar y condonar ciertas formas de violencia, no porque ello se justifique
en la división de los derechos o el principio de la “realización progresiva”
36 La cifra de 33 millones la tomo de Roy (1999).

del PIDESC37, sino más bien porque se encuentra patológicamente arraiga-

do en dos modelos del papel del Estado en la economía que se reflejan en el
discurso de los derechos humanos. Ambos derivan del discurso del desarrollo.
Además, aunque el discurso de los derechos humanos parece haberse
ampliado para incorporar formas “privadas” de violencia, por ejemplo en la
familia, permanece extraño a la violencia “privada” del mercado sobre los
individuos y las comunidades. Esta tendencia se ha hecho más pronunciada
en una era de globalización y privatización en la que la marcha hacia el
mercado se celebra sin reservas. Esto no es nuevo. Después de todo, el uso
de procesos criminales y de la violencia para mantener los derechos a la
propiedad privada ha sido siempre legítimo en el derecho de los derechos
humanos, incluso si la interferencia que desataba esa violencia era ocasio-
nada por privaciones extremas de comida o vivienda (Baxi 1998, 164).
Los ejemplos de la ceguera del discurso de los derechos humanos a la
violencia del mercado abundan. La tragedia del gas en Bhopal en 1984 en
la India nunca fue tratada por la ONU o por las ONG de derechos humanos
como un problema de derechos humanos, a pesar de que miles de civiles
inocentes perdieron sus vidas y unos cuantos miles más fueron afectados
por el escape de gas de la planta de Union Carbide. De hecho, incluso aho-
ra, cuando el caso busca abrirse camino a través de los tribunales estado-
unidenses, la comunidad de derechos humanos apenas se encuentra movilizada
para asegurar que se haga justicia con las víctimas. Segundo, aunque los artícu-
los originales preliminares de la Comisión de Derecho Internacional sobre los
crímenes internacionales mencionaban la emisión de residuos tóxicos como
crimen internacional, el reciente discurso del derecho penal internacional
parece haberlo “pasado por alto” convenientemente. Desde la perspectiva de
aquellos afectados por la emisión de residuos tóxicos, que son comunidades en
su mayor parte pobres y marginadas del Tercer Mundo o minorías raciales
del Primer Mundo, es inconcebible cómo estos crímenes de masas difieren
de los otros crímenes de masas que se están incorporando dentro de ese
derecho penal internacional. En esencia, la violencia económica, es decir,
la violencia causada por mercado, se trata como fuera de los límites del
derecho de los derechos humanos, aunque intente afirmarse en sí mismo
como el único discurso liberatorio para el Tercer Mundo.
Explicando el modelo económico de la violencia en el derecho

internacional: el homo oeconomicus y el principio de la escasez
Estos puntos ciegos disciplinarios en el discurso de los derechos humanos
internacionales en relación con la violencia del desarrollo y el mercado
37 La “realización progresiva” en el ICESCR es un principio legal nebuloso al que los Estados

acuerdan someterse en relación con los derechos mencionados en el Pacto. Debe compararse
con los compromisos vinculantes e “inmediatos” realizados por los Estados bajo el ICCPR.

deben explicarse desde una perspectiva más amplia, en concreto, desde la

perspectiva del derecho internacional del cual forman parte. Se debe co-
menzar por preguntarse: ¿por qué el derecho internacional ignora la vio-
lencia del desarrollo y qué nos dice ello acerca de la relación entre violencia
y derecho y también entre derecho y resistencia?38.
Existen al menos tres razones por las cuales el derecho internacional
ha ignorado y aún ignora la violencia del desarrollo. La primera tiene que
ver con la propia naturaleza del derecho en la sociedad internacional y su
relación con la violencia. El derecho internacional siempre ha estado bajo
la sombra de la violencia y, de hecho, bajo el peligro de ser sobrepasado por
ella. No es inusual, puesto que, como Hannah Arendt (1970, 4) señala, la
propia sustancia de la acción violenta se administra mediante la categoría
de medios-fines, donde el fin está siempre en peligro de ser aplastado por
los medios que se necesitan para alcanzarlo. Ello es particularmente cierto
en relación con el derecho internacional, donde la doctrina de la soberanía
–entendida en el sentido de Austin, como un banco de fuerza organizada–
ha sido el principio organizativo fundamental. De ahí surge una situación
paradójica en la cual, por un lado, el ejercicio de la violencia por el sobera-
no, sea interna o externamente, es un atributo esencial de su propia defini-
ción. Por otro lado, cada ejercicio de un acto de violencia socava el fin de
establecer una comunidad basada en valores de respeto mutuo y acuerdo.
Esto no es más que reformular nuevamente el viejo problema del derecho
internacional: cómo establecer un orden en un mundo de Estados sobera-
nos. En un nivel más profundo es también el problema al que se enfrenta
el derecho en general: por un lado, el derecho necesita constituirse a sí
mismo como la “otra” cara de la violencia para ser legítimo39; por otro,
necesita usar la violencia instrumentalmente para preservar el poder. Las
contradicciones creadas por esta paradoja se convierten en parte de las
crisis continuas del derecho. Apenas necesita ser destacado que en el desa-
rrollo, al igual que en el derecho internacional, se corre siempre el peligro
de que los medios aplasten a los fines.
Segundo, el énfasis en el orden político y la construcción del Estado en
los países del Tercer Mundo durante los cincuenta y los sesenta significaba
que cualquier resistencia al Estado en sus actividades en pro del desarrollo
fuera vista como antinacional. Ello se sigue inevitablemente de la constitu-
ción del desarrollo como la razón de Estado de un conjunto de países re-
cientemente independientes. Como lo expresa Ashis Nandy (1992, 269),
cuando tras la descolonización, las élites nativas adquirieron el con-
trol sobre los aparatos del Estado, aprendieron rápidamente a bus-
38 En esta sección me baso en Rajagopal (1999a).

39 Ello se debe en parte a que el derecho en sí es producto de enfrentamientos que tienen lugar
fuera de él, como ha señalado David Apter (1997, 3).

car la legitimidad en una versión local de la misión civilizadora y

persiguieron establecer una relación entre el Estado y la sociedad
similar a la colonial. Encontraron una justificación excelente para
ello en las distintas teorías de la modernización que se encontraban
en el aire tras la Segunda Guerra Mundial.
Ello constituyó un cambio en el derecho internacional, que pasó de
resolver los problemas creados por el nacionalismo malo (modelo de
Versailles) con un énfasis en la autodeterminación y en la paz democrática
a un modelo que se ocupaba principalmente de las oportunidades creadas
por el nacionalismo bueno (el modelo de las instituciones económicas in-
ternacionales) con un énfasis en la construcción nacional y el desarrollo.
A ese cambió ayudaron, dentro del clima anticolonial de ese periodo,
los escritores radicales como Franz Fanon, Jean Paul Sartre y otros, que
comenzaron a glorificar el papel de la violencia en la empresa del antiimpe-
rialismo y del nacionalismo radical del Tercer Mundo que promovía la vio-
lencia contra los enemigos de clase internos y sospechosos, como dice Sartre
en el prefacio a Los condenados de la Tierra, de Fanon:
Para luchar contra nosotros la antigua colonia debe luchar contra
ella misma; o más bien, las dos luchas forman parte de un todo. En el
calor de la batalla, todas las barreras internas se vienen abajo; la
burguesía marioneta de los hombres de negocios y de los tenderos, el
proletariado urbano que siempre se encuentra en una posición de
privilegio, el lumpen-proletariado de los barrios marginales, todos
ellos caen dentro de la línea trazada por las masas rurales, ese ver-
dadero arsenal para un ejército revolucionario nacional; porque en
aquellos países donde el colonialismo ha obstaculizado deliberada-
mente el desarrollo, las masas campesinas cuando se revelan rápi-
damente devienen la clase revolucionaria. Porque conocen la opresión
desnuda y la sufren mucho más que los trabajadores en las ciudades
y para no morir de hambre exigen no menos que una demolición
completa de las estructuras existentes. (Véase Fanon 1963, 11)
En el contexto de muchas revoluciones marxistas en Indochina y
Latinoamérica en los años setenta, donde todas las estructuras existentes
fueron “aplastadas”, el papel de la violencia ganó en reputación en los asuntos
domésticos entre la izquierda, incluso si en las relaciones internacionales
su reputación se estaba haciendo dudosa40. Según esta perspectiva, la vio-
lencia de la revolución pretendía liberarse del imperialismo y proporcionar
los fundamentos para la construcción nacional a través del desarrollo, so-
bre la base de un modelo de crecimiento dirigido por el Estado. Por lo
tanto, para las élites del Tercer Mundo, la batalla contra el subdesarrollo,
incluida la desplegada dentro de los parámetros de la teoría dependentista
de izquierda, justificaba todos los costos sociales y humanos. Esta conver-
40 Una idea presentada por Arendt (1970, 11).

gencia de los tres elementos, desarrollo, proyecto nacionalista y violencia

de Estado, demostró ser devastadora para las poblaciones de los países del
Tercer Mundo, que fueron los objetivos de las revoluciones y luego del
desarrollo.
Los efectos de esta convergencia de las ideologías de la liberación na-
cional, la construcción nacional y el desarrollo se pueden ver en varios
frentes en el derecho internacional, como el confinamiento del principio de
la autodeterminación al contexto colonial y su aspecto externo; la doctrina
de uti possidetis, especialmente en África, que permitió al derecho interna-
cional ignorar todos los movimientos por la autonomía cultural y territo-
rial; la doctrina de la soberanía permanente sobre los recursos naturales
(SPRN), que centró su atención en la cuestión de la fuente de control sobre
la explotación de los recursos, en lugar de en cuán justa era la explotación
en sí misma; la distinción en el derecho humanitario entre “refugiados” y
“personas desplazadas”, que niega la protección legal a los refugiados del
desarrollo y condona los desplazamientos masivos de poblaciones; final-
mente, como ya se ha discutido, la exclusión de la violencia económica que
tiene lugar bajo la bandera de la modernización y del desarrollo del discur-
so de los derechos humanos.
La tercera razón por la cual el derecho internacional ha permanecido
ciego a la violencia del encuentro con el desarrollo son las limitaciones
inherentes de lo que he llamado el modelo económico o de mercado de la
resistencia que el derecho internacional convalida mediante la doctrina de
los derechos humanos. En concreto, he sugerido que lo “humano” de los
derechos humanos es el homo oeconomicus, el individuo moderno del mer-
cado que se encuentra en poder de una racionalidad plena y cuyos intentos
por cumplir sus plenas potencialidades se encuentran confinados dentro de
las posibilidades morales del Estado y las condiciones materiales del mer-
cado global. Por lo tanto, ciertas formas de resistencia a la dominación del
mercado moderno o del Estado son inherentemente imposibles de subsumir
bajo la bandera de los derechos humanos. Aún más, también sugiero que la
idea de homo oeconomicus se basa en la idea de escasez, usada para legiti-
mar una función concreta y dominante del Estado en la economía. El resul-
tado de esto es que sobre los individuos y las comunidades se inflige una
multitud de formas de violencia que permanecen fuera de los límites del
discurso de los derechos humanos, que las trata como “normales” y “nece-
sarias” para la tarea de gobierno.
El aspecto más visible de esta mercantilización de la libertad es la divi-
sión entre dos conjuntos de derechos –los civiles y políticos frente a los
económicos, sociales y culturales–, que se encuentra codificada mediante
dos pactos, el PIDCP y el PIDESC. Esta división muy discutida entre Norte
y Sur y entre dos conjuntos de derechos no se debió a ningún tipo de divi-

sión cultural, producto, por ejemplo, de una mayor compatibilidad entre

los valores comunitarios asiáticos y los derechos económicos y sociales
basados en la idea de obligación. Ni tampoco surge como causa de alguna
oposición inherente de los países occidentales a los derechos económicos y
sociales o de los países del Tercer Mundo a los derechos civiles y políticos,
sino que es el resultado de una concepción de los derechos humanos, com-
partida por igual por los países del Occidente y del Tercer Mundo, por la
cual el Estado se veía como el proveedor activo de los “bienes” que consti-
tuían el centro de los derechos económicos y sociales.
Esta división en dos conjuntos de derechos era prácticamente inevita-
ble, dado que la ideología de los derechos humanos se basaba en un homo
oeconomicus como participante total que tenía que ser acomodado en los
sistemas económicos tanto capitalista como comunista, lo que se reflejaba
fielmente en la división que daba lugar a dos conjuntos de derechos. El
único fundamento común del acuerdo era entonces la estatización ya seña-
lada. Como tal, ciertas funciones económicas del Estado comenzaron a ser
vistas como naturales (el suministro de ley y orden, la creación y la exten-
sión de la infraestructura, etc.) y si se requería ejercer violencia notable
para realizar esas funciones, el discurso de los derechos humanos no se
opondría. De hecho, lejos de oponerse a ella, el discurso se construyó asu-
miendo que el Estado necesitaba ejecutar ciertas formas de violencia “ne-
cesaria” sobre algunas personas para asegurar los derechos humanos de
otras.
Ello significa que el discurso predominante de los derechos humanos es
incapaz de comprender ninguna reivindicación de libertad que no pueda
ser reconocida dentro de su aparato de modernidad, es decir, por su buro-
cracia. Esas reivindicaciones son hechas periódicamente por los movimientos
de renovación cultural y los antimodernidad que pretenden conseguir, por
ejemplo, sus propios derechos a la salud y la educación, y mecanismos de
resolución de disputas, que no tengan que traducirse en el hospital, la
escuela y el tribunal. Dentro del universo de los derechos humanos, no
existe espacio para tal pluriverso41.
Una razón fundamental para ello es el pensamiento económico que
subyace en nuestro discurso político de los derechos (véase Bowles y Gintis
1986). El concepto básico de este pensamiento económico es el de la esca-
sez, que significa
el presupuesto técnico de que las necesidades del hombre son gran-
des, por no decir infinitas, mientras que sus medios están limitados
y son inciertos. La solución implica elecciones sobre la asignación de
medios (recursos). Este “hecho” define el “problema económico” por
41 Tomo prestado el término “pluriverso” de Esteva y Prakash (1998).

excelencia, cuya solución es propuesta por los economistas mediante

el mercado o el plan. (Veáse Esteva 1992)
El concepto de escasez se encuentra en el corazón del desarrollo, aunque
Marshall Sahlins (1972), entre otros, nos ha mostrado que está ausente en
culturas en las que presupuestos no económicos gobiernan sus vidas.
Este concepto de escasez gobierna también firmemente el discurso de
los derechos humanos, mediante derechos como “el derecho a un mejor
estándar de vida” o el “derecho al trabajo”. El “derecho a un mejor estándar
de vida” no sólo se encuentra dentro de una dinámica de “mejora” perpetua
del Tercer Mundo para alcanzar a Occidente (porque se basa en el consumo
de bienes modernos como las carreteras, los teléfonos, los faxes, etc., vigilado
por el Banco Mundial y otros guardianes de los estándares globales), sino que
hace también legítimo que el Estado incremente su tamaño para hacer cum-
plir ese derecho. De manera similar, se defiende el “derecho al empleo” como
el derecho a la participación en una economía formal moderna, negándose a
reconocer el valor del trabajo en la economía informal o la familia. La movili-
zación simplemente por un “derecho al empleo”, por lo tanto, crea las bases
morales y materiales para facilitar la absorción de las reivindicaciones dentro
de las estructuras institucionales del Estado y del mercado, y difícilmente
podría por ello constituir una política progresista para los juristas del Ter-
cer Mundo en el contexto del capitalismo global de inicio del siglo XXI.
El punto no es que tenemos que oponernos a la consecución de mejores
estándares de vida o que el derecho al trabajo sea una mala idea; más bien,
sugiero que las preguntas que deberíamos hacernos son: ¿de qué tipo de
estándares de vida estamos hablando, de quién son esos estándares de vida,
cuál es el criterio para medirlos? ¿Quién tiene la responsabilidad de definir
y hacer cumplir esos estándares? ¿Cuál debería ser la actuación de las
políticas públicas? ¿Son los estándares de vida continuamente crecientes y
sostenibles medioambientalmente? Plantear esas preguntas centra la aten-
ción inevitablemente en la naturaleza de los cambios sociales que se pre-
tenden mediante esos derechos y en la función de garantizarlos que tienen
el Estado, las instituciones internacionales y el mercado. En lugar de estas
cuestiones, el discurso actual de los derechos humanos se elabora sobre un
concepto de escasez pasado de moda que sólo conduce a un resultado: el
fortalecimiento del papel del Estado, haciendo que las funciones concretas
del Estado, del mercado y de las instituciones internacionales parezcan
“naturales” dentro del proceso de desarrollo, y legitimando el uso de la
violencia por el Estado para garantizar ciertos fines preconcebidos.
Si muchos derechos económicos y sociales, como el trabajo, se basan
en los conceptos de civilización y escasez y se ven explícitamente como
garantes y legitimadores de configuraciones particulares de las institucio-
nes internacionales, las autoridades nacionales y el mercado, la situación

para los derechos políticos y civiles no es mejor. Muchos de estos derechos,

como el derecho de reunión, organización, a un juicio justo, a la libertad de
información, a no sufrir la detención arbitraria, etc., se basan en la exis-
tencia de funcionarios del Estado que van desde la policía y los funcionarios
de prisiones, hasta los jueces, fiscales y abogados defensores, justificando
por tanto un nivel sustancial de estatización, que hace posible la extensión
del mercado a las áreas más remotas posibles42.
Invertir la relación contradictoria y ambivalente entre el discurso de
los derechos y la violencia es una tarea larga y compleja. Pero un proceso
de introspección disciplinaria debería comenzar preguntándose y respon-
diendo varios interrogantes clave: ¿Debería tener el discurso de los dere-
chos humanos una teoría de la violencia y en qué principios debería basarse?
¿Qué tipos de violencia son visibles en el discurso y qué tipos de violencia
no lo son? Si hay algunos tipos de violencia que son menos visibles, ¿ello se
debe a un abierto “prejuicio de clase” contra el pobre y las comunidades
marginadas? En concreto, ¿por qué la violencia del desarrollo, que ha exi-
gido y continúa exigiendo millones de “víctimas”, nunca es tan visible como
otros tipos de violencia? ¿Puede el discurso de los derechos humanos conti-
nuar apoyándose en el Estado como el garante único de los derechos econó-
micos y sociales, lo que simplemente puede valer para legitimar la función
del Estado en el desarrollo? ¿Cómo puede el discurso de los derechos hu-
manos asumir el hecho de que es el proceso de construcción del desarrollo
el que ha causado violaciones importantes de los derechos humanos entre
sectores desfavorecidos de los pueblos del Tercer Mundo? En vez de hacer-
se esas preguntas críticas, el discurso predominante de los derechos huma-
nos se etiqueta a sí mismo de progresista por el apoyo facilista que brinda
a un Estado de “bienestar” en una era de fetichismo del mercado y de la
globalización. Si uno no es cuidadoso, termina simplemente relegitimando
formas violentas de intervención estatal en muchas sociedades del Tercer
Mundo.
LA TRANSFORMACIÓN DESARROLLISTA DE LA SOCIEDAD

Y EL GIRO HACIA LA CULTURA
Como ha observado Makau Mutua (1996a), las discusiones más intensas en
el derecho de los derechos humanos se dan hoy en día acerca de la cultura.
En varios instrumentos internacionales, como el “Documento Blanco” chi-
no43, la Declaración de Bangkok de los gobiernos asiáticos, anterior a la
42 Para el argumento de que el sistema de mercado surgió como resultado de intervenciones

deliberadas y a menudo violentas del Estado, véase Polanyi (1994).
43 Véase Human Rights in China (Los derechos humanos en China), Information Office of State
Council, Beijing, 1991, citado en Steiner y Alston (1996, 233).

Conferencia de Viena de 199344, o la Declaración de El Cairo sobre derechos

humanos de 199045 por la Organización de la Conferencia Islámica, los go-
biernos de varias tendencias políticas y convicciones religiosas han decla-
rado su insatisfacción con el lenguaje universalista del discurso de los
derechos humanos.
La parte más visible y poderosa de este debate ha sido en relación con
los valores asiáticos: el argumento presentado principalmente por varios
de los líderes y representantes de los gobiernos del Este y del Sudeste de
Asia es que sus sociedades tienen nociones de derechos humanos que difie-
ren culturalmente de los derechos humanos “universales” encontrados en
la DUDH y en otros instrumentos universales. Esta afirmación de los valo-
res asiáticos alcanzó su cúspide durante finales de los ochenta y mediados
de los noventa, el mismo período en el que el informe del Banco Mundial
“East Asian Miracle” (El Milagro de Asia del Este) (1993) expuso la apari-
ción de una posible “tercera vía” para el desarrollo.
Esta coincidencia temporal debe ser explorada en profundidad para ave-
riguar si existen conexiones posibles entre estos dos debates en torno a
Asia. De hecho, el relativismo cultural no fue históricamente una posición
política o jurídica de los países recientemente independientes (cuando sólo
había unos pocos de ellos) durante el proceso de redacción de la DUDH o de
los dos Pactos de derechos humanos. Esencialmente, es un debate reciente
que tiene sus orígenes en la segunda mitad de los años setenta, específi-
camente en el contexto del fracaso de las reivindicaciones redistributivas
del Tercer Mundo en los foros de la ONU y en el éxito de las economías de
los llamados “tigres” de Asia del Este. Vinculando el debate acerca del relati-
vismo cultural y los derechos humanos con el debate acerca del desarrollo
en Asia, se pueden mostrar algunos de los peligros de establecer el discurso
de los derechos humanos como el único discurso de resistencia. Especí-
ficamente, se sugiere que el debate entre relativismo cultural y universa-
lismo se comprende mejor como una discusión acerca del desarrollo, más
que sobre derechos humanos, y dentro del desarrollo, como un debate acerca
del papel adecuado del Estado en la economía, en particular. La “transfor-
mación desarrollista” de los discursos de los derechos humanos, a mi jui-
cio, ha causado ese giro hacia la cultura.
Investigando los orígenes del discurso sobre la “cultura”:

los derechos humanos contra otros discursos
Antes de presentar las distintas corrientes recientes de críticas relativistas,
es necesario hacer algunos comentarios acerca del papel de la cultura en el
44 Reimpreso en Davies (1995).

45 Para una discusión al respecto, véase Mayer (1994).

trabajo académico sobre derechos humanos, con el propósito de averiguar

qué entienden por crítica relativista cada una de las distintas tendencias
dentro de ese trabajo académico. Se debe comenzar por aclarar en qué
consiste ese trabajo académico, si consiste sólo en escritos “jurídicos” so-
bre el conjunto de derechos humanos o si incluye otras obras sobre dere-
chos humanos en los campos de la antropología, la sociología, la teoría
política y otras disciplinas de las ciencias sociales. Tradicionalmente, el
trabajo académico “jurídico” sobre derechos humanos no se preocupaba de
la cultura, y la doctrina no permitía –con una sola excepción46– ninguna
derogación de los derechos universales sobre bases culturales. El trabajo
académico tradicional sobre derechos humanos, que estaba dominado por
juristas que desarrollaban su trabajo en los EE.UU., no se preocupaba de
la cultura y ello se reflejaba en los principales manuales (véase, p. ej., Lilhich
y Hannum 1995). El presupuesto era que la cultura era algo que estaba
“ahí fuera”, mientras que la universalidad era el lenguaje normal de un dere-
cho internacional que estaba más allá de la cultura. Incluso si los derechos
humanos comenzaron a aparecer cada vez más en la agenda global a partir de
mediados de los sententa, los internacionalistas más importantes no se pre-
ocuparon del problema de la cultura. Lo más cercano a ello es el trabajo de
Oscar Schachter (1983) sobre dignidad humana, como una respuesta par-
cial a los compromisos nacientes del Tercer Mundo con los derechos huma-
nos en la ONU47. De hecho, hasta hoy en día, los académicos más importantes
de derechos humanos no han escrito ningún libro o artículo destacado en
el que se hayan ocupado del desafío del relativismo cultural.
Por ejemplo, la celebrada obra de Henkin (1990) no dedica ni un sólo
capítulo al relativismo cultural. Todo esto es aún más cierto en el caso de
la práctica estatal de los Estados no occidentales. En sus pronunciamientos
en la ONU y en otros lugares, los Estados no occidentales apoyaron los
derechos humanos en sus luchas contra el apartheid, aunque criticaban la
naturaleza “burguesa” de la retórica occidental de los derechos humanos.
Pero raramente, si acaso, objetaron el discurso de los derechos humanos
sobre el fundamento de la diferencia cultural, hasta finales de los setenta y
los años ochenta.
La situación es de alguna forma distinta en las obras académicas de
ciencias sociales sobre los derechos humanos. A pesar de las bien conocidas
críticas de los derechos humanos que surgen de la teoría política y social
–el “sinsentido sobre zancos” de Bentham, la crítica marxista del “egoísmo”
de los derechos en La cuestión judía y la crítica de Alasdair MacIntyre
46 El artículo 63 (3) de la CEDH permite una excepción para las colonias.

47 No era sorprendente, porque Schachter se encontraba entre un puñado de internacionalistas
liberales progresistas que prestaban atención a las preocupaciones del Tercer Mundo.

(1981, 67) a los derechos de que “creer en ellos es creer en brujas y unicor-
nios”, por mencionar sólo unos pocos ejemplos prominentes–, es la antro-
pología la que ha proporcionado las críticas más constantes de los derechos
humanos desde la perspectiva de la cultura48. En efecto, ese hecho es consis-
tente con la división colonial de las ciencias sociales en el período posterior a la
Segunda Guerra Mundial, en el que la antropología se ocupaba de los pueblos
no occidentales y se preocupaba por la “cultura”, mientras que las otras cien-
cias sociales se ocupaban de categorías “universales”.
Así, la celebrada declaración del Comité Ejecutivo de la Sociedad Antro-
pológica Estadounidense (AAA por sus siglas en inglés), sobre relativismo cul-
tural, redactada por Melville Herskovits, afirmaba que “las normas y los valores
son relativos a las culturas de las que provienen, de manera que cualquier
intento por formular postulados que surjan a partir de códigos morales o creen-
cias de una sola cultura debe en esa medida abstenerse de aplicar cualquier
Declaración de Derechos Humanos a la humanidad como un todo” (citado en
Steiner y Alston 1996, 199). A pesar de este enfrentamiento inicial con el dis-
curso global de los derechos humanos, la antropología permaneció bastante
alejada de los debates Norte-Sur u Oriente-Occidente hasta al menos el inició
de los noventa, cuando retomó nuevamente su compromiso con los derechos
humanos. Por ello, la AAA dedicó 1994 al tema de los derechos humanos.
Las otras disciplinas habían comenzado, al menos hacia los años seten-
ta, a ocuparse del problema de la cultura debido a la influencia de varias
áreas de investigación (estudios culturales, estudios feministas, teoría
poscolonial) y a la necesidad de comprender un mundo de hibridación y
mestizaje. Pero incluso antes, la disciplina de los estudios del desarrollo se
había ocupado decisivamente del problema de la cultura, comenzando en
los años cincuenta, tras la divulgación de la tesis de la “economía dual” de
Arthur Lewis49 y la publicación del Asian Drama (Drama asiático), de Gunnar
Myrdal (1968)50. Este compromiso con la cultura se había hecho necesario
debido al hecho de que eran los estudios del desarrollo los que hacían de
“puente” entre el mundo desarrollado y el mundo en vías de desarrollo,
proporcionando los instrumentos disciplinarios para la transformación de
las áreas “tradicionales” del Tercer Mundo en áreas “modernas” cultural,
política y económicamente: la índole de la teoría de la modernización.
48 Para una excelente colección de ensayos de antropología y derechos humanos, véase Wilson
(1997).
49 Aunque el término dualismo fue acuñado por el economista holandés J.H. Boeke y se puede ver
articulado en los escritos de los economistas coloniales como J.S. Furnivall, fue Arthur Lewis
quien lo usó en el contexto de la teoría económica. Véase Lewis (1954, mayo 22/2, 131-91),
“Economic Development with Unlimited Supplies of Labor”, Manchester School, citado en
Banuri (1990).
50 Para un análisis soberbio de la evolución de los estudios del desarrollo, véase Banuri (1990).
Véanse también Hirschman (1981) y Sen (1983).

Reflejando los cambios que estaban ocurriendo, la Universidad de

Chicago fundó en 1956 la revista Economic Development and Cultural Change
(Desarrollo Económico y Cambio Cultural). Esta preocupación por la “tra-
dición” y la “cultura” continuó en las disciplinas de los estudios del desarro-
llo durante los sesenta, los setenta y los ochenta, manifestándose como
estudios políticos del desarrollo, del desarrollo rural o de la función social
del conocimiento. En los años noventa, esta preocupación por la cultura
continúa imparable en el discurso del desarrollo. Por ejemplo, Joseph Stiglitz,
el economista jefe del Banco Mundial, describió recientemente el desarro-
llo como un “momento transformador” que conllevaba un “movimiento de
las relaciones tradicionales, formas tradicionales de pensamiento, formas
tradicionales de tratar con la salud y educación y métodos tradicionales de
producción hacia formas más ‘modernas’”51. Esta constante oposición entre
la “tradición” y lo “moderno” es hoy totalmente familiar en el discurso del
desarrollo.
Existen parecidos entre los discursos del desarrollo y de los derechos
humanos en relación con su actitud hacia la cultura. El discurso de los
derechos humanos se constituye en oposición a la cultura y está en una
compleja tensión con ella, al contrastar su espacio universal de “ciencia del
derecho” con la esfera particular de la cultura52. Desde esta perspectiva, el
derecho es a la cultura lo que los derechos individuales son a sus violacio-
nes: ambos se necesitan mutuamente, incluso si cada uno intenta trascen-
der al otro. De manera similar, el discurso del desarrollo se constituye en
oposición y en compleja tensión con la cultura, contrastando su espacio
universal, que se apoya en la economía del burocratismo científico
meritocrático, con el lugar concreto donde se da la cultura. Aquí la cultura
se observa como un obstáculo que tiene que superarse, ya que se ve como
responsable de los males económicos, políticos y sociales (por ejemplo, las
“familias extendidas”, o la “propiedad comunitaria de la tierra” o las “rela-
ciones clientelistas”) y, en consecuencia, del fracaso del desarrollo o la de-
mocracia. Por otro lado, el discurso del desarrollo también necesita a la
cultura, puesto que no se puede autodefinir el mercado “ideal” o “normal”
sin compararlo con otra cosa. Por lo tanto, ambos discursos reconocen la
cultura e incluso intentan trascenderla53. En ambos discursos universales,
lo universal es la autorrepresentación de la metrópolis, mientras que lo
cultural es la descripción de la periferia.
51 Stiglitz (1999, 3), citando su conferencia Prebisch de 1998 (disponible en la red en http://
www.worldbank.org/html/ext./extme/js-0227999/index.htm).
52 Véase la colección de ensayos en Alston (1996, capítulo 2). Para una crítica, véase Rajagopal
(1998).
53 Como dice el presidente del Banco James D. Wolfensohn (1998), “…no creemos que se pueda
progresar a menos que reconozcamos la base y el pasado del que provenimos”.

Aun así, existen diferencias significativas entre el discurso de los dere-

chos humanos y otros discursos en relación con sus actitudes hacia la cul-
tura. El discurso de los derechos humanos se presenta como neutral,
apolítico, jurídico y no ideológico y, siendo así, no contiene en su interior
ninguna preferencia por lo “tradicional” o lo “moderno”. De hecho, el cor-
pus de derechos humanos reconoce un derecho de las minorías a su propia
cultura en el artículo 27 del PIDCP. Desde esta perspectiva, los derechos
humanos son compatibles con las sociedades modernas y tradicionales,
porque los derechos básicos están más allá de la cultura. Como nos dice
Henkin (1990, 2), “la justificación de los derechos humanos es retórica, no
filosófica... los derechos humanos son universales: pertenecen a todo ser
humano en toda sociedad humana. No difieren con la geografía o la histo-
ria, la cultura o la ideología, el sistema político económico o la fase de
desarrollo social”.
En cambio, como ya he anotado, el discurso del desarrollo dice clara-
mente que su proyecto es permitir la transición de la “tradición” a lo “mo-
derno” porque esto último es mejor y más eficiente. Aunque a primera
vista esta posición agnóstica del discurso de los derechos humanos hacia la
“cultura” pudiera confundirnos, debe recordarse que es parte de un esfuer-
zo por permanecer en lo “jurídico” y, por consiguiente, por encima del tu-
multo de la oposición ideológica y cultural. Siendo así, el discurso de los
derechos humanos se encuentra postulándose constantemente como “de-
recho”, aunque como reconoce un importante manual, la “lucha por los
derechos... (es) una lucha política en la cual los tribunales deben cuando
menos ser actores marginales” (Steiner y Alston 1996, vi). Esta diferencia
esencial se debe tener en mente para comprender el contraste entre lo
“jurídico” y otras corrientes disciplinarias dentro de la crítica relativista.
Una matriz de oposiciones binarias, que se presentará a continuación, pue-
de ser útil para aclarar y comparar las distintas corrientes de la crítica que
aquí se presentan brevemente.
No es por accidente que la mayoría de todas estas críticas relativistas
han venido de la filosofía, la teoría política, la antropología y los estudios
feministas, es decir, de fuera del “derecho”. Los escritos jurídicos, en su
mayoría, han mantenido el coro universal. Ello se debe al hecho de que los
juristas de derechos humanos, al igual que la mayoría de los juristas, tien-
den generalmente a mirar hacia dentro y a destacar los aspectos normati-
vos, teóricos y judiciales de los derechos humanos que están del lado del
universalismo. Los antropólogos, los científicos políticos y los actores de
otras disciplinas que trabajan en el campo de los derechos humanos tien-
den a destacar los aspectos políticos y antagónicos de las luchas por los
derechos humanos. Los juristas buscan la armonía y la síntesis a partir de
principios generales, mientras que otros profesionales se centran en las
diferencias y lo concreto.

Universalidad frente a relativismo cultural:

una tabla conceptual
Derecho Otras disciplinas
Formalismo Antiformalismo
Adjudicación (tribunales) Agitación (calles)
Derecho Política
Internacional Comparativo
Universalidad Cultura
Normas Instituciones
Teoría Activismo
Estas diferencias demostraron tener importancia cuando, en los seten-

ta, el debate sobre el desarrollo y el NOEI comenzó a “usurpar” el discurso
de los derechos humanos. A medida que la estrategia del NOEI iba fraca-
sando, muchos intelectuales del Tercer Mundo vieron los derechos huma-
nos como el último instrumento disponible para oponerse a la hegemonía
económica y política de Occidente54. Así, en África, el académico Keba M’Baye
formuló el derecho al desarrollo, Mohammed Bedjoui escribió sobre el de-
recho a la solidaridad o intelectuales cercanos a la izquierda en Occidente,
como Richard Falk (1981) y René Dupuy (1980), escribieron aplaudiendo el
valor del socialismo para los derechos humanos. Era claro que el debate
sobre el desarrollo había llegado a la puerta del discurso de los derechos
humanos, que la lectura del discurso de derechos humanos en términos de
desarrollo estaba ya de camino.
Los académicos occidentales comenzaron entonces a publicar artículos
sobre “la tercera generación de los derechos humanos” y el Secretario Ge-
neral de la ONU escribió su primer informe sobre el derecho al desarrollo
en los ochenta (Marks 1981, Naciones Unidas 1979). Cada vez era más
claro que el Tercer Mundo había “llegado” al campo intelectual de los dere-
chos humanos. Desde ese momento, era sólo lógico e inevitable que el
discurso de los derechos humanos se asociara cada vez más con “cultura”.
En otras palabras, antes de que los intelectuales y los Estados del Tercer
Mundo comenzaran a apropiarse del discurso de los derechos humanos en
los años setenta para usarlo en el discurso del desarrollo, era un discurso
bastante marginal con poca relevancia en la vida política y social de la
mayoría de los pueblos en el mundo. Después de esa apropiación, el discur-
so de los derechos humanos se convirtió en una parte del discurso más
amplio del desarrollo, convirtiéndose así en un terreno de conflictos y lu-
chas sobre la cultura, los recursos naturales, las formas de violencia y la
justicia entre Occidente y no Occidente. En consecuencia, debe destacarse
54 Doy las gracias a Mohan Gopay del Banco Mundial por las discusiones acerca de este punto.

que la así llamada tensión entre universalidad y cultura en el campo de los

derechos humanos no es un fenómeno atemporal destinado a ocurrir fatal-
mente, sino, más bien, un debate contingente y específico históricamente
que surgió en tiempos relativamente recientes en el contexto del debate
en progreso sobre el desarrollo.
¿De la redistribución a la cultura? El relativismo y el desarrollo

Este paralelismo entre el discurso de los derechos humanos y el discurso
del desarrollo, la “captura” progresiva del primero por el segundo, se hace
visible cuando observamos la secuencia temporal de las distintas corrien-
tes de críticas relativistas culturales. Casi todos los escritos sobre relativismo
proceden de principios de los ochenta, comenzando con el artículo de 1982
de Panikkar55. Ese mismo periodo, debemos recordar, se encuentra marca-
do por una reorientación de la política del Tercer Mundo en la ONU des-
pués del fracaso de las propuestas del NOEI, la popularidad de Reagan y
Thatcher y el ascenso de los paradigmas económicos neoclásicos (neolibe-
ralismo) que celebraban el mercado. Consecuentemente, el discurso de los
derechos humanos acabó siendo el nuevo terreno donde Occidente y el
Tercer Mundo luchaban por el significado y la naturaleza del “desarrollo”.
En otras palabras, como he afirmado anteriormente, el fracaso de las rei-
vindicaciones redistributivas del Tercer Mundo en los foros de la ONU con-
dujo al Tercer Mundo a dirigirse al discurso de los derechos humanos como
el nuevo campo de lucha sobre el desarrollo. Las antiguas reivindicaciones
redistributivas se presentaban ahora en términos de “derechos” (como el
derecho al desarrollo), aunque Occidente intentaba contrarrestarlas recu-
rriendo también a los “derechos” (derechos individuales estrechamente
conceptualizados que se negaban a reconocer relaciones y obligaciones so-
ciales). La expansión de la CDHNU en 1979, mediante la inclusión de un
gran número de Estados del Tercer Mundo, también contribuyó a este en-
frentamiento por el significado de los derechos humanos.
Las críticas relativistas que surgieron a principios de los ochenta, lo
hicieron en el contexto de estas luchas sobre los derechos humanos dentro
de una más amplia relación con el desarrollo. Más generalmente, las críti-
cas relativistas se ocupaban de la naturaleza de la modernidad que se pre-
tendía transmitir mediante el discurso “universal” de los derechos. El
discurso de los derechos humanos se enfrentaba así al viejo dilema del
discurso del desarrollo, la relación apropiada que su “modernidad” debía
tener con la “cultura” y la “tradición”. Por un lado, los intelectuales del
55 No quiero decir que no existan obras sobre relativismo cultural antes de 1980, sino sencillamen-
te que esas obras no tomaban como referente el discurso de los derechos humanos, sino otras
categorías. Para un ejemplo de ese trabajo académico temprano, véase la bibliografía citada por
Renteln (1990). Describo las varias corrientes de las críticas relativistas en las próximas páginas.

Tercer Mundo veían que algún tipo de “modernidad” era necesaria, con el
propósito de mantener el compromiso con las reformas sociales progresis-
tas y el proceso de construcción nacional en progreso. Por otro lado, la
“tradición” y la “cultura” proporcionaban el contexto específico dentro del
cual las reivindicaciones “universales” podían llegar a cumplirse. Yuxtapo-
ner la modernidad y la cultura era por aquel entonces la herramienta usual
del repertorio de la administración colonial y poscolonial.
Entre los relativistas persistía esta tensión entre un deseo por normas
universales y la esperanza de preservar contextos concretos. La mayoría
de los relativistas resolvieron esta tensión colocándose ellos mismos en
oposición al particular tipo de universalismo que se encuentra incorporado
en el discurso de los derechos, pero no a la idea de universalidad en sí. En
ese sentido, la mayor parte de sus críticas son un “relativismo débil” que se
opone al “relativismo fuerte”56. El objeto de la crítica aquí es la estrechez
del “universalismo” y la consiguiente reivindicación de la ampliación de las
bases culturales del discurso de los derechos. El resultado es por ello un
compromiso con la normatividad, con la idea de un conjunto universal de
derechos que sean “culturalmente correctos”. En otras palabras, con unas
cuantas excepciones, la mayoría de las críticas relativistas reconocen la
necesidad conceptual de la universalidad, aunque critiquen el prejuicio
cultural inherente en la versión existente de los derechos humanos. En
ese sentido, es bastante equivocado ver el relativismo y el universalismo
en términos maniqueos, puesto que ambos son elementos necesarios en el
discurso de los derechos, de la misma forma que “tradición” y “moderni-
dad” lo son en el discurso del desarrollo.
Ello se hace evidente si miramos rápidamente las distintas corrientes
de críticas relativistas. Simplificando al extremo, dividimos estas críticas
en cuatro categorías57:
a. Cultura como comunidad: equipara la cultura con la comunidad.

Influenciada por la crítica marxista de los derechos, contempla el dis-
curso predominante de los derechos humanos como orientado indivi-
dualmente y, por lo tanto, incapaz de ser relevante para las culturas
basadas en ideas de comunidad, como las sociedades no occidentales
56 Se usa el relativismo débil para describir a aquellos que conceden la posibilidad conceptual de un
conjunto universal de derechos, pero que defienden que la realización depende del contexto
cultural. Los relativistas fuertes sostienen que la cultura es la fuente principal de derechos y que,
por lo tanto, no existe la posibilidad de derechos transculturales por definición en un mundo de
pluralismo. Véase, p. ej., Steiner y Alston (1996, 192-93). Véase también Alston (1996, parte II,
introducción). Jack Donnelly (1989, 109-110) usa tres categorías: radical, fuerte y débil.
57 Tomo estas categorías de Rajagopal (1998). Estas categorías no son selladas, como se puede ver
en el hecho de que autores que caen dentro de una categoría también están en otra. Para una
categorización distinta, véase Mutua (1996b).

africanas y asiáticas. Los ejemplos incluyen la Declaración de la AAA

en 194758, Panikkar (1982), Kothari (1987) y Kausikan (1993).
b. Cultura como nación: equipara la cultura con el Estado-nación. Es de-
fendida principalmente por los representantes de los gobiernos del Ter-
cer Mundo. Los ejemplos incluyen a Teson (1985) y Kausikan.
c. Cultura como universalismo: cree que los valores universales pueden y
deben ser deducidos sólo dentro de cada cultura. Ve el multiculturalismo
y la diversidad como prerrequisitos para la generación de derechos uni-
versales. Los ejemplos incluyen a An-Na’im (1990), Renteln (1990), Mu-
tua (1995a), Santos (1997), Baxi (1998) y Peerenboom (1993).
d. Universalidad como cultura: contempla el discurso de los derechos uni-
versales existente como producto de una tradición cultural concreta,
es decir, la del Occidente. Es escéptica acerca de la posibilidad de un
discurso universal que pueda llegar a trascender la cultura. Los ejem-
plos incluyen a Donnelly (1989), Pannikar (1982), Kothari (1987), Ghai
(1994), Kausikan (1993), Shivji (1989, 1995), Esteva y Prakash (1998),
Otto (1997a, 1997b) y Engle (1992b).
La posición de esos autores difiere considerablemente dentro de estas
categorías. Por ejemplo, dentro de la posición de la cultura como comuni-
dad, aunque los autores citados comparten el argumento de base, difieren
considerablemente en sus resultados: la Declaración de la AAA y Panikkar
no rechazan el universalismo de los derechos humanos, Kothari es
ambivalente, mientras que Kausikan rechaza el universalismo. En otras
palabras, sus aproximaciones al significado de cultura no parecen ser de-
terminantes de sus actitudes hacia el régimen normativo de los derechos
humanos y hacia el fin último para el que deberían pensarse.
Igualmente, aunque Teson y Kausikan parecen comprender la cultura
como nación, llegan a conclusiones opuestas: Teson, un fuerte defensor de
la universalidad, y Kausikan, un destructor articulado de ella. Teson reve-
la su comprensión de cultura como nación mediante su análisis no proble-
mático en torno a si la diversidad cultural se reconoce o no como justificación
para la violación de los derechos humanos bajo el derecho internacional
positivo. Puesto que el derecho internacional positivo es un producto del
comportamiento del Estado actualizado mediante los tratados y la costum-
bre, su análisis sólo puede realizarse haciendo equivalentes las fronteras
de la cultura con las del Estado-nación. Y eso es precisamente lo que hace.
Por lo tanto, Teson (1985, 125) declara que “en ningún lugar de las conven-
58 Para el texto, véase Steiner y Alston (1996, 198). Recientemente, la AAA ha aprobado una nueva
declaración sobre derechos humanos. Para una revisión crítica de la posición de la AAA, véase
Engle (2001, 536-539).

ciones de derechos humanos... se reconoce el derecho de los gobiernos a

evadir el cumplimiento alegando la prioridad de las tradiciones locales”.
An-Na’im, Renteln y Peerenboom conciben la cultura como universali-
dad en el sentido de que no rechazan la idea de universalidad en sí, pero
argumentan que ésta debe conseguirse desde el interior de las culturas, en
lugar de imponerse desde fuera. Para An-Na’im debe conseguirse dentro
de la Sharia, para Renteln debe basarse en el principio de lex talionis y
para Peerenboom, los valores del confuncionismo deben proporcionar el
marco. Hasta cierto punto, esta perspectiva también es compartida por
Panikkar y Kothari, que destacan las culturas hindú e india respectiva-
mente. Una corriente ligeramente distinta de este argumento es la adop-
tada por Santos, Baxi y Mutua, quienes defienden un universalismo que
refleje los valores culturales59. Pero a pesar de esta simultaneidad de enfo-
que con respecto a la cultura, todos ellos parecen tener distintas actitudes
hacia el marco normativo de los derechos humanos. Mientras que An-Na’im
parece asumir la preexistencia de un marco normativo “internacional” co-
herente muy poco problemáticamente (aunque nunca lo dice explícitamen-
te) y discute la adecuación de la Sharia dentro de él, Peerenboom parece
ser bastante consciente acerca del estatus normativo de los derechos hu-
manos y evita hacer alguna declaración sobre la adecuación de las prácti-
cas chinas con él. Renteln también piensa que es posible una universalidad
que atraviese las culturas, mientras que Santos, Baxi y Mutua reconocen
explícitamente la necesidad de un marco normativo universal.
Finalmente, la Declaración de la AAA, Donnely, Pannikar, Kothari,
Ghai, Kausikan, Shivji, Otto y Engle parecen tener una comprensión de la
universalidad misma como cultura. Así, todos ellos sostienen en distinto
grado que la tradición de los derechos humanos es occidental, aunque ningu-
no de ellos alcanza las mismas conclusiones en relación con el marco norma-
tivo de los derechos humanos. Donnelly defiende sin reservas la universalidad;
Pannikkar, Shivji y Ghai, la cualifican; Kothari es ambivalente; Kausikan, la
rechaza; Engle y Otto son agnósticos. Así, una vez más, se ve el problema de
la divergencia entre las actitudes hacia la cultura y la universalidad, y
entre las actitudes hacia el marco normativo de la disciplina.
Este descubrimiento es importante porque muestra que en contra de la
división ordinaria de los autores en dos campos (entre aquellos que sostie-
nen la necesidad de la sensibilidad cultural y aquellos que rechazan los
derechos humanos), existen en realidad muchas posiciones complejas, que
hacen imposible predecir cuál será probablemente su actitud hacia la es-
tructura normativa. En otras palabras, no se puede asumir simplemente
59 Para una formulación compleja de la aproximación “multicultural”, véase Santos (1997). Véase
también Mutua (1995a).

que hay unos que “apoyan” el universalismo y otros que no. En realidad,
todo parece bastante más complicado. Pero aún más importante es que
una lectura atenta de muchos de estos autores hace evidente que la discu-
sión alrededor de la dialéctica entre cultura y universalidad es en el fondo
una discusión sobre la dialéctica entre tradición y modernidad, la misma
que está en el corazón del discurso del desarrollo. Esta similitud entre los
discursos de los derechos humanos y del desarrollo en su relación con la
cultura se pierde, si se ven la universalidad y el relativismo como concep-
tos totalmente opuestos el uno al otro. Como he sugerido, es mejor ver
estas categorías como parte del proceso constitutivo del discurso de los
derechos humanos, al igual que la tradición y la modernidad se encuentran
en el corazón del proceso constitutivo del discurso del desarrollo.
¿Uno o dos debates? Investigando los orígenes de los debates

sobre los valores asiáticos y el milagro de Asia del Este
La dialéctica entre la discusión sobre los valores asiáticos al interior de los
derechos humanos y el milagro de Asia del Este en el desarrollo es un claro
ejemplo de este proceso constitutivo. Cuando apareció a mediados de los
ochenta con la publicación de un libro (Hsiung 1986), el debate sobre los
valores asiáticos reflejaba algunos años de discusiones en las economías
rápidamente crecientes de Asia del Este acerca de la relación entre creci-
miento económico y equidad, de un lado, y las libertades políticas y econó-
micas, de otro. Más que una moda pasajera, ha llegado a ocupar una posición
importante en las obras académicas acerca de la teoría y la práctica de los
derechos humanos60.
El principal elemento de la crítica de los valores asiáticos hacia los
derechos humanos, como es presentada por los principales políticos e inte-
lectuales de Asia del Este61, es como sigue: las culturas comunitarias, orien-
tadas hacia los deberes, generan valores asiáticos concretos que son
incompatibles con las nociones individualistas y occidentales de derechos
humanos, creando concepciones distintas de justicia, solidaridad y
gobernabilidad que “funcionan” tan efectivamente (si no mejor) como aque-
llas que se pueden encontrar en Occidente. Una prueba empírica sólida de
cuán exitosos son los valores asiáticos en la protección de los derechos
humanos básicos de la gente se puede ver en el funcionamiento de las
economías de Asia del Este (el llamado milagro asiático), como las de Corea
del Sur, Japón y Malasia, que han mantenido altas tasas de crecimiento y
una igualdad relativa mediante la reforma agraria, al tiempo que gozan de
60 Recientemente ha habido una avalancha de obras académicas en torno a los valores asiáticos
en los derechos humanos. Véanse, p. ej., Bauer y Bell (1999) y De Bary (1998).
61 Veáse China White Paper (El documento blanco para China), citado en Steiner y Alston (1996,
233). La formulación clásica es de Kausikan (1993). Veáse también Zakaria (1994).

gobiernos fuertes y eficientes que proporcionan bienes públicos a todos sus

ciudadanos.
Por otro lado, el elemento fundamental del debate sobre el milagro de
Asia del Este en el desarrollo, un informe del Banco Mundial (World Bank
1993), hace la siguiente afirmación: el increíble éxito de los distintos países
de Asia del Este en la consecución de altas tasas de crecimiento desde los
años setenta, al mismo tiempo que se aseguraba la igualdad y un desarro-
llo humano razonable, ha sido posible gracias al papel intervencionista que
jugaron los gobiernos de esos países en sus economías y no debido tan sólo a
las fuerzas del mercado. El documento, que fue defendido agresivamente por
Japón dentro del Banco Mundial, es un texto ambivalente en muchos senti-
dos, debido a su pretensión de caminar por la cuerda floja entre su compromi-
so tradicional con la superioridad de los mercados, todavía más central como
producto de su neoliberalismo, y la prueba irrefutable del éxito del
intervencionismo. Como Robert Wade (1996) percibió, el informe del Banco
Mundial muestra cómo funciona el arte clásico de la “conservación del pa-
radigma”.
Se puede ver fácilmente que ambos debates comparten algunos ele-
mentos. Primero, históricamente ambos debates surgen más o menos a un
mismo tiempo, a comienzos de los noventa, cuando el final de la Guerra
Fría abrió la posibilidad para el debate ideológico sobre una posible “terce-
ra vía” para el desarrollo, en relación con el éxito económico de Asia del
Este. Antes de eso, ni el G-77, ni la ASEAN (Asociación de Naciones de Asia
del Sur y del Este) habían planteado ese tipo de críticas culturales regiona-
les al régimen de derechos humanos “universal” o a los modelos de desa-
rrollo existentes. Naturalmente, los Estados del Tercer Mundo en la ONU
habían presionado por la primacía del desarrollo sobre los derechos, duran-
te el debate de los años ochenta acerca del derecho al desarrollo. Pero ese
debate no se condujo primordialmente en términos culturales ni tampoco
se apoyaba en el éxito económico de estos Estados. Por lo tanto, la coinci-
dencia temporal de estos debates tiene mucho que decirnos acerca de cuán
entrelazados se encuentran realmente.
Segundo, ambos debates fueron impulsados por gobiernos poderosos
del área: Japón en el caso del milagro asiático del Este, y Singapur y Malasia
en el caso del debate de los derechos humanos. Se podía ver que estos
debates estaban fundamentalmente dirigidos por los dictados de los gobier-
nos y no por los intereses de las víctimas de los derechos humanos. Ello es
importante, puesto que en Occidente se olvida a menudo que los proponen-
tes de estos debates que se dan en torno a Asia no representan ni la totali-
dad de Asia ni tampoco las múltiples voces de sus sociedades. Como Yash
Ghai y Amartya Sen han afirmado convincentemente, no puede existir ni
una perspectiva única “asiática” para la diversidad de culturas, políticas y

economías de la región, ni puede tampoco asumirse que la perspectiva de

las élites gobernantes es representativa de las visiones dentro de sus socie-
dades (Ghai 1994; Sen 1997, 1999a, capítulo 10, 1999b). De hecho, mientras
los representantes de estos gobiernos presentaban su perspectiva “asiáti-
ca”, varias ONG de derechos humanos asiáticas presentaban sus propias
perspectivas “asiáticas”62. ¿Cuál de ellas cualifica entonces como represen-
tativa (dada la naturaleza antidemocrática de muchos de los gobiernos de
Asia del Este)?
Tercero, ambos debates eran defensas de una concepción concreta de la
función del Estado en la economía, presentada desde dos direcciones dife-
rentes. Específicamente, ambos debates intentaban apoyar el papel expan-
sionista del Estado en la economía, como una contramedida a la agenda
proliberalización de mercados del neoliberalismo. Los proponentes del de-
bate de los valores asiáticos pretendían explícitamente que el desarrollo
económico, la reducción de la pobreza, la mejora de los estándares de vida,
la disminución del desempleo, etc., debían tener preferencia sobre los de-
rechos políticos y civiles y, por lo tanto, por definición, que los gobiernos
debían ser más o menos libres de adoptar fines dirigidos al desarrollo, a pesar
de los costos sociales y humanos. Como lo dijo Bilahari Kausikan (1993), la
experiencia de los gobiernos de Asia del Este y del Sudeste “ven el orden y la
estabilidad como precondiciones para el crecimiento económico y el creci-
miento como el fundamento necesario de cualquier orden político que preten-
da promover la dignidad humana”63. Este argumento complementó la discusión
sobre el milagro de Asia del Este, que también defendía un gobierno vigo-
roso o intervencionista en los sectores financiero, comercial y social.
Con la fusión de ambos debates, aparece una seria inquietud, además
de las ya expresadas. La convergencia de estos debates ha tenido la inevi-
table consecuencia de legitimar y reforzar el Estado como la estructura
primordial para la mejora moral y material de los pueblos de Asia del Este.
Los proponentes de los valores asiáticos consiguen eso de dos formas: prime-
ro, fusionando la “comunidad” con el Estado en sus críticas “comunitarias” de
los derechos humanos (Ghai 1994, 5) y, segundo, recalcando los derechos eco-
nómicos, sociales y culturales, que exigen que el Estado proporcione bienes
públicos como educación, salud, servicios sociales, etcétera.
62 Esta tensión se puede ver claramente en el caso de la Bangkok Governmental Declaration

(Declaración Gubernamental de Bangkok) frente a la Bangkok ONG Declaration (Declaración de
las ONG de Bangkok) antes de la Conferencia Mundial de Viena sobre Derechos Humanos de
1993. Ambas son citadas en Alston (1996, 235).
63 Como recoge el China White Paper on Human Rights (Documento Blanco de China y los
Derechos Humanos), “para la gente de los países en vías de desarrollo, los derechos humanos
más urgentes siguen siendo el derecho a la subsistencia y el derecho al desarrollo económico,
social y cultural. Por lo tanto, se debe dar atención prioritaria al derecho al desarrollo…” Véase
China White Paper, citado en Steiner y Alston (1996, 233).

Dadas la naturaleza violenta y predatoria del poder del Estado y su

inhabilidad general para tratar efectivamente con la violencia del desarro-
llo hasta ahora, no parece un buen augurio para la mayoría de las personas
vulnerables en estos países. La crisis moral del Estado y la pérdida de fe en
él son reales en muchos de estos países desde la perspectiva de los más
vulnerables, que apenas se refleja en esos dos debates. No es mi tesis que
el Estado deba desaparecer ni que los derechos humanos deban necesaria-
mente lograrse a través de la operación del mercado: es absolutamente lo
contrario, creo firmemente en el uso del poder público para proteger los
derechos humanos. Únicamente estoy en contra de restablecer las viejas
prácticas y estructuras del Estado bajo nuevas banderas. En lugar de ello,
se debe hacer un serio intento por reconceptualizar la propia noción de
Estado y las dimensiones espaciales para el ejercicio del poder público como
tal. Los dos debates que se dan en torno a Asia no ayudan en ese proceso.
La experiencia de las dos discusiones que giran en torno a Asia mues-
tra cómo funciona la economía política de los derechos humanos, que va
mano a mano con la del desarrollo. Sin embargo, el discurso sobre desarro-
llo apenas lo percibe. En lugar de ello, se ocupa del debate sobre los valores
asiáticos, si acaso, sólo desde el punto de vista cultural, mientras que el
debate sobre el milagro de Asia del Este apenas se discute. Como muestra
mi argumento, sin embargo, lo material y lo cultural se encuentran estre-
chamente conectados en estos dos debates, y las “fuerzas materiales repre-
sentadas por el Estado y la economía son decisivas para la ideología y la
práctica de los derechos” (Ghai 1999, 252).
LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESARROLLO:

AMBIVALENCIAS Y CONTRADICCIONES
Hay dos cuestiones clave aquí: primero, la problemática y contradictoria
relación entre derechos humanos y desarrollo, a la luz de la “captura” gra-
dual del primero de los discursos por el segundo, lo que he llamado la
“transformación desarrollista de los derechos”. En esta sección me ocupo
principalmente de la coherencia de las explicaciones de carácter político,
que dominan la práctica en este campo. Una segunda preocupación gira en
torno a las crisis teórica y pragmática que plantea el derecho al desarrollo
al corpus de los derechos humanos.
Los discursos modernos del desarrollo y los derechos humanos surgie-
ron casi simultáneamente después de la Segunda Guerra Mundial64. A pe-
64 Sin duda, las ideas en torno a los derechos humanos son muy antiguas en la tradición liberal
occidental, remontándose a la Ilustración. Sin embargo, he defendido aquí que el carácter
ideológico y la estructura arquitectónica del reciente movimiento de derechos humanos es un
fenómeno propio del periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial, en parte porque se

sar de esta coincidencia temporal, no existía ningún hilo conductor mate-

rial evidente que los uniera hasta tiempos recientes. Las concepciones tra-
dicionales de los derechos humanos incluían sólo los derechos civiles y
políticos, a pesar de la aceptación de los derechos económicos, sociales y
culturales y del concepto de deberes en la DUDH. El desarrollo, por otro
lado, significaba primordialmente crecimiento económico para el que la
preocupación por los derechos humanos era marginal, cuando no irrele-
vante. Los juristas seguían siendo los altos sacerdotes del discurso de los
derechos humanos, mientras que los economistas gobernaban en el campo
del desarrollo. Estas divisiones se mantenían en el sistema de la ONU,
donde se establecieron distintas instituciones para ocuparse de los dere-
chos humanos y del desarrollo, casi sin mecanismos de coordinación65. Es-
tas divisiones se consolidaron durante la Guerra Fría, con los dos bloques
de las superpotencias, cada uno de ellos apoyando un conjunto de dere-
chos, y también por los esfuerzos para el proyecto de construcción nacional
de los países en vías de desarrollo recientemente independientes, que colo-
caron el desarrollo antes que los derechos.
Sin embargo, esta situación comenzó a cambiar con la entrada de los
países en vías de desarrollo en la CDHNU y con la politización de la AGNU
a partir de los años sesenta. Los países en vías de desarrollo usaron agre-
sivamente el discurso de los derechos humanos para enfrentarse al racis-
mo y al colonialismo, especialmente al apartheid, pero concentraron la
mayor parte de su energía en conseguir condiciones económicas justas y
equitativas, bajo la rúbrica del NOEI. Para mediados de los años setenta,
era ya evidente que las iniciativas del NOEI estaban fracasando y que con-
seguir un entorno internacional óptimo para la promoción del desarrollo
iba a ser muy difícil. En esa atmósfera cambiada, los países en vías de
desarrollo fueron dirigiéndose hacia el discurso de los derechos humanos
para continuar su búsqueda de un orden económico internacional equitati-
vo y justo, alejado del imperialismo y capaz de promover el desarrollo eco-
nómico acelerado. Las etapas clave en este proceso incluyen la Declaración
de Teherán (1967) y la elaboración del derecho al desarrollo por el juez
senegalés Keba M’Baye a comienzos de los setenta (Ghai 1999). Hacia 1977,
la AGNU había reconocido por primera vez que todos los derechos huma-
nos eran iguales, indivisibles e interdependientes, terminando con ello la
jerarquización de los derechos (Naciones Unidas 1977, 16 de diciembre)66.
encuentra unido a la entrada de los países no occidentales en el sistema internacional. Para un

trabajo que se toma en serio la entrada de los países no occidentales en el sistema internacional,
véase Bull y Watson (1984).
65 Para un estudio de estos aspectos, véase Alston (1988).
66 Para una afirmación temprana de la igualdad de derechos humanos y justicia social, véase la
Declaración sobre el Progreso Social y el Desarrollo, AGNU Res. 2542 (XXIV).

Otras agencias de la ONU, como la Unesco, tuvieron un papel fundamen-

tal en impulsar desde finales de los años setenta una “tercera generación”
de derechos, que incluían la solidaridad, el desarrollo y la paz. De hecho,
como ha dicho Louis Henkin (1990, ix), nos encontramos en una “era de los
derechos”. Aún más importante, en los años ochenta y noventa el discurso
de los derechos humanos se ha “localizado” profundamente, en el sentido
de que luchas y movimientos populares alrededor del mundo, que han de-
safiado la violencia del desarrollo, se lo han apropiado. Lo que los países en
vías de desarrollo no pudieron obtener en la ONU en los setenta, los movi-
mientos de base están intentando ganarlo localmente en los noventa.
Entretanto, el discurso del desarrollo ha sufrido varios cambios radica-
les67. Después del “fracaso” de las etapas economicistas de crecimiento y de
las teorías económicas del “goteo” de los años cincuenta, las instituciones
para el desarrollo comenzaron a destacar el desarrollo rural y de los secto-
res agrícolas en los años sesenta, respondiendo a la presión popular y a
una necesidad sentida de aliviar la pobreza y el sufrimiento humano68. A
principios de los setenta, ese cambio aparecía como el modelo de “redis-
tribución con crecimiento”, que dejaba claro que no todos los objetivos so-
ciales podrían sacrificarse para conseguir el desarrollo. Mientras tanto, las
tesis a los “límites del crecimiento” del Club de Roma, combinadas con la
Conferencia de Estocolmo sobre el Medio Ambiente en 1972, comenzaban a
tener un profundo impacto sobre el discurso del desarrollo, concentrando
la atención en los costos sociales y medioambientales del desarrollo.
Para finales de los setenta, la agenda para el alivio de la pobreza se
había convertido en la tarea principal de las agencias para el desarrollo,
mediante la orientación de las “necesidades básicas”69. Así, si por un lado el
discurso de los derechos humanos se fue trasladando gradualmente del
derecho y la política puras hacia la economía, por otro el desarrollo tam-
bién añadió a la pura economía algo de política y ética. Aún así, permanecía
la distancia entre los dos discursos. Los ochenta, bajo la influencia de Reagan
y Thatcher, el ascenso del neoliberalismo y la crisis de la deuda en el mun-
do en vías desarrollo, contemplaban cómo la “nueva” agenda para el desa-
rrollo con un énfasis en lo humanitario sufría un retraso. Por lo tanto,
cuando la AGNU proclamó el derecho al desarrollo en 1986, el discurso del
desarrollo se encontraba en una crisis ideológica. Desde entonces, ha in-
tentado capitalizar la legitimidad única del discurso de los derechos huma-
67 Para un estudio, véase Esteva (1992); véase también Banuri (1990).

68 Veáse Escobar (1995). Para una descripción en relación con las Instituciones de Bretton Woods,
véase capítulo 5 supra.
69 Para una descripción de la evolución del pensamiento sobre el desarrollo, véase Banuri (1990);
véase también Streeten (1991). Sobre la orientación a partir de las necesidades básicas, véanse
Galtung (1980) y Muchlinski (1987).

nos en la era posterior a la Guerra Fría, adoptando el discurso del “buen

gobierno”, “el Estado de derecho” y, finalmente, mediante una “orientación
hacia los derechos humanos” en la planificación del desarrollo70. De hecho, la
“transformación desarrollista” de los derechos humanos hace nacer la pre-
ocupación entre activistas y académicos de que se esté usando una versión
de los derechos humanos más estrecha, orientada hacia el mercado, para
impulsar la liberalización y globalización económicas en todo el mundo71.
Antes de explicar en detalle el derecho al desarrollo, es necesario men-
cionar algunos temas no resueltos en el ámbito de los derechos humanos y
el desarrollo. El primero de ellos hace referencia a la vieja cuestión del
estatus legal de los derechos económicos, sociales y culturales. Como ya se
ha dicho, el discurso de los derechos humanos ha estado dominado tradi-
cionalmente por un excesivo énfasis en los derechos civiles y políticos, en
parte debido al dominio de los académicos y las ONG occidentales. Este
prejuicio se encuentra reflejado en el corpus normativo de los derechos
humanos. Por ello, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
contiene derechos, como el derecho a no ser sujeto a torturas, que son
inmediatamente exigibles a través de mecanismos nacionales, mientras
que el Pacto sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales sujeta el
cumplimiento de derechos como la salud o la educación a un fin normativo
y habla de “lograr progresivamente” estos derechos (PIDESC, artículo 2).
El estatus jurídico de esta fórmula ha sido objeto de fuerte debate y crítica
por parte de los académicos, pero permanece el hecho de que los derechos
económicos, sociales y culturales todavía son secundarios en las constitu-
ciones nacionales y en los mecanismos para el cumplimiento de los dere-
chos humanos internacionales72. Ello tiene consecuencias directas sobre
cuáles derechos humanos eventualmente serán más promovidos por las
agencias para el desarrollo.
Segundo, la creencia de que existe una “compensación” legítima entre
derechos humanos y desarrollo persiste entre los creadores de políticas
públicas. Esta creencia, que procede de las obras sobre desarrollo político
de los años sesenta, continúa viendo los derechos humanos en términos
políticos y reductivos, aunque entiende el desarrollo como puro crecimien-
to económico73. Recientemente, la teoría de la compensación ha resurgido
bajo la forma del así llamado debate sobre los valores asiáticos: los gober-
70 Sobre gobernabilidad, véanse World Bank (1994), OCDE (1995) y PNUD (1997). Sobre derechos
humanos y desarrollo, véase World Bank (1998); véase también PNUD (1998a).
71 Véanse, p. ej., Baxi (1998), Oloka-Onyango (1999) y Shivji (1995).
72 Para una visión general del debate y las cuestiones en torno a él, véase Steiner y Alston (1996,
capítulos 5 y 16).
73 La obra académica es inmensa. Para una muestra, véanse Trubek (1973), Goodin (1979) y
Hewlett (1979).

nantes de China, Singapur y Malasia, cuando afirman que culturalmente a

los asiáticos no les preocupa demasiado las libertades políticas sino que
más bien quieren un mejoramiento económico rápido, están reafirmando
esa teoría. Esta creencia se encuentra detrás de las políticas públicas a
favor de las grandes represas, por ejemplo, cuando se expresa que los be-
neficios que proporcionan estas represas son mucho más importantes que
los costos. Debe observarse que esta creencia contradice la doctrina exis-
tente de los derechos humanos, que declara, como ya se ha observado, que
todos los derechos humanos son aceptados hoy como iguales, interde-
pendientes e indivisibles por disposición del derecho internacional.
El tercer tema que debe señalarse aquí está relacionado con el segun-
do, aunque es distinto: el continuo atractivo de la idea de “necesidades
básicas”, especialmente para las agencias para el desarrollo internaciona-
les. Este asunto se vuelve a poner en circulación cuando se afirma que
dado que los recursos para los programas sociales son limitados, se debería
dar prioridad a los “derechos básicos”. Una versión más complicada de este
argumento es que puesto que gobernar es precisamente elegir entre priorida-
des, se debería aceptar ese sistema de preferencias. Este argumento es una
pendiente resbalosa y no ofrece directrices jurídicas o políticas creíbles para
poder escoger qué derechos deberían calificarse como “necesidades básicas”.
Expresándolo simplemente, el peligro aquí es que este argumento se convier-
ta en una excusa para negar todo un conjunto de derechos, algo no permiti-
do según el corpus de los derechos humanos.
El derecho al desarrollo como marco: problemas y perspectivas

La adopción de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo (DDD) por
parte de la AGNU en 1986 fue un momento fundamental que unió los dis-
cursos del desarrollo y de los derechos humanos. Hoy en día las agencias
para el desarrollo, como el PNUD, se apoyan en esa declaración como marco
jurídico para la integración de los discursos de los derechos humanos y el
desarrollo. ¿Hasta qué punto el concepto de derecho al desarrollo constitu-
ye un marco adecuado? Mi opinión es que, aunque debemos acercarnos a la
DDD con precaución, debido al significado que ha adquirido como un derecho
de los Estados (en vías de desarrollo), ésta proporciona importantes elementos
que pueden legitimar las prácticas de desarrollo alternativas de los movimien-
tos sociales. Pero soy escéptico en cuanto a que ese sea el uso que las agen-
cias para el desarrollo intenten darle a la DDD.
Como expliqué anteriormente, el debate sobre los derechos al desarro-
llo surgió cuando se eclipsaron las reivindicaciones redistributivas que plan-
teaban los países en vías de desarrollo a través del NOEI y se extendió el
neoliberalismo y la economía defendida por Reagan y sus seguidores. Como
resultado, el debate adquirió un carácter polarizado Norte-Sur, como se

comprobó con la división entre Estados occidentales y no occidentales du-

rante la discusión y aprobación de la DDD en 1986.
Para los países en vías de desarrollo, el derecho al desarrollo significa-
ba el derecho a expandir sus economías aceleradamente, sin preocuparse
de los costos medioambientales y sociales. En este sentido, por lo tanto, el
derecho al desarrollo se convierte simplemente en un derecho de los Esta-
dos a contaminar los ríos, a desplazar a la gente y a crear refugiados del
desarrollo. Para los países desarrollados, el derecho al desarrollo simple-
mente no es un “derecho”, sino sólo un fin o una reivindicación, es decir, no
supone una titularidad de un derecho que pueda ser exigido ante los tribu-
nales por los individuos. La opinión de los estudiosos sobre el estatus jurí-
dico de este derecho está dividida: mientras que los académicos occidentales
se oponen a la idea de que sea un derecho, los académicos no occidentales
la defienden74. La AGNU y la CDHNU han afirmado varias veces la exis-
tencia del derecho al desarrollo en sus resoluciones, pero el significado
concreto de este derecho sigue siendo poco claro.
Las concepciones tanto de los países desarrollados como de los países
en vías de desarrollo parecen inconsistentes con la DDD. Está en disputa el
mismo significado de “desarrollo” y la cuestión de los derechos y los obliga-
dos por ellos. En otras palabras: ¿desarrollo de qué, de quién y a costa de
quién? En la DDD (artículo 1.1), el derecho al desarrollo significa
un derecho humano inalienable en virtud del cual todo ser humano y
todos los pueblos están facultados para participar en un desarrollo
económico, social, cultural y político en el que puedan realizarse ple-
namente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a
contribuir a ese desarrollo y a disfrutar de él.
La DDD deja claro que ello implica la realización plena de los derechos
de los pueblos a la autodeterminación y “su derecho inalienable a la plena
soberanía sobre sus riquezas y recursos naturales”. Es claro por lo tanto
que los movimientos sociales, las comunidades locales y los individuos, y
no los Estados, son los que tienen derecho al desarrollo. De hecho, la decla-
ración presenta justamente tal definición.
Esta definición tenía el potencial para desestabilizar no sólo los discur-
sos de los derechos humanos sino el orden internacional en su totalidad,
74 El trabajo académico sobre el derecho al desarrollo es muy numeroso. Véanse, p. ej., Marks
(1981), Dupuy (1980), Rich (1983), Alston (1988) y Naciones Unidas (1990a). Naturalmente,
algunos académicos occidentales, especialmente Philip Alston, han apoyado el derecho al desa-
rrollo (de hecho, Alston ha tenido un papel precursor), pero sigue siendo cierto que la posición
del derecho internacional occidental dominante no se toma en serio los “derechos de tercera
generación”, como el derecho al desarrollo. Incluso el manual universitario editado por Philip
Alston, acompañado de Henry Steiner, no contiene ningún capítulo sobre derechos de tercera
generación como el derecho al desarrollo, el derecho a la paz o el derecho al medio ambiente,
mostrando así los límites de lo que los académicos de la corriente mayoritaria de los derechos
humanos considerarían aceptable. Véase Steiner y Alston (2000).

que se basa en un sistema de relaciones desiguales y cerrado entre Occi-

dente y el Tercer Mundo, codificado y administrado a través del discurso
del desarrollo. Primero, la DDD, al articular la noción inspirada por Gandhi
de que los seres humanos tienen personalidades que sólo ellos pueden estar a
cargo de desarrollar, creaba una crisis epistemológica para el derecho interna-
cional, que confía en los Estados a la hora de tomar las decisiones acerca de
quién vivirá dentro de sus fronteras y cómo deberán vivir.
Segundo, introducía fuertemente el derecho de las comunidades den-
tro del corpus de los derechos humanos, que permanece asentado sobre los
individuos, lo que tuvo resonancia inmediata en los movimientos de base en
el Tercer Mundo, puesto que les permitió usar el lenguaje de los derechos
humanos para protestar contra la violencia dirigida a sus comunidades.
Tercero, abría por completo el significado de desarrollo, que hasta ese
momento había significado principalmente crecimiento económico, desa-
rrollo nacional y titularidad individual de derechos. Ahora, las comunida-
des podían definir qué clase de desarrollo querían, por ejemplo, si deseaban
mantener las prácticas médicas tradicionales en lugar de adoptar la medi-
cina occidental. Ello hubiera tenido la consecuencia de alterar fundamen-
talmente las bases capitalistas del orden internacional, que se apoyan en la
explotación acelerada de los recursos para la maximización del beneficio
mediante el reemplazo de las prácticas tradicionales por las modernas. Esa
apertura de la idea de desarrollo era ampliada por el reconocimiento del
derecho a la soberanía permanente sobre los recursos naturales, que re-
forzaba las posiciones de las comunidades, por ejemplo, frente a los cons-
tructores de represas y a los gobiernos. Semejante definición desestabilizaba
de hecho los paradigmas estatistas de los discursos de los derechos huma-
nos del desarrollo, v. gr., en los ámbitos de los poderes de policía y en torno
a las doctrinas del dominio eminente.
También existe el problema de la titularidad de los derechos y obliga-
ciones. La DDD otorga el derecho a los pueblos y a los individuos e impone
obligaciones de respetar ese derecho a la comunidad internacional, los ac-
tores particulares, los Estados y los individuos. Claramente, ese ámbito
tan amplio ocasiona que el derecho quede difuso y sea difícil de exigir. Sin
embargo, pienso que los deberes de respetar los derechos humanos que la
DDD impone sobre la comunidad internacional, los individuos y los actores
particulares son algo único y podrían constituir una fuente potencial de
obligaciones normativas. Ello es esencial porque un enfoque del desarrollo
a partir de los derechos humanos exige una transformación fundamental
en la forma en la cual las instituciones internacionales “ponen en práctica
el desarrollo” o los actores privados hacen negocios. No existe ninguna
otra norma de derechos humanos que pueda ofrecernos esta ventaja.
Sin embargo, a pesar de todos estos desafíos potenciales al orden esta-
blecido, la DDD fracasó como reto político a finales de los ochenta, debido a

una combinación de factores. El primero de ellos fue el final de la Guerra

Fría y el consiguiente debilitamiento de la coalición del Tercer Mundo.
Segundo, el ascenso del neoliberalismo y la política de línea dura de la
administración Reagan de oponerse a los derechos económicos y sociales y
al derecho al desarrollo tuvieron un impacto moralmente debilitante en la
coalición del Tercer Mundo. Tercero, la definición predominante del dere-
cho al desarrollo fue formulada por los Estados del Tercer Mundo como el
derecho de los Estados al desarrollo y ello tuvo la consecuencia de debilitar
su legitimidad moral. Cuarto, y aún más importante, el propio significado
de “desarrollo” en la expresión derecho al desarrollo, con su racionalidad
“de alcanzar a Occidente”, no fue cuestionado por los Estados del Tercer
Mundo, que deseaban continuar la forma explotadora y violenta de edifica-
ción del desarrollo. No obstante, como muestra mi explicación, existe un
“Tercer Mundo” diferente, bajo la forma de los movimientos sociales, que
han presentado concepciones alternativas del desarrollo, inspirándose bas-
tante libremente en la propia DDD.
Podría construirse una praxis con sentido de los derechos humanos
simplemente cuestionándose la ideología desarrollista del Estado, al igual
que conectando inseparablemente esa praxis con las luchas reales de los
pueblos y no en los confines conservadores de la retórica de los derechos
liberales antisoberanía.
Una valoración de las tendencias globales recientes

en la transformación desarrollista de los derechos humanos
Miremos ahora algunas tendencias globales recientes de la “transforma-
ción desarrollista” de los derechos humanos y consideremos los problemas
y las perspectivas asociadas con ellos. En esta sección se sugiere que aun-
que estas nuevas formas de intervención política tienen cierto potencial
para superar las limitaciones de los proponentes de la convergencia clásica
(que proponen una incorporación de los discursos del desarrollo y de los
derechos humanos en un único discurso), siguen todavía quedándose cor-
tas con respecto a lo que prometen: un cambio fundamental en la manera
como se construye el desarrollo. En los años noventa se dieron algunos
pasos sustanciales para fusionar el desarrollo con los derechos humanos y
a continuación nos centraremos en tres áreas fundamentales.
Integrando los derechos humanos
con el desarrollo humano sostenible
La experiencia en torno a la integración de los derechos humanos con el
desarrollo es limitada, aunque las agencias de la ONU han venido hacien-
do intentos por conseguir este fin desde los años setenta75. Esa tarea apare-
75 Para una discusión, véanse Paul (1989) y Naciones Unidas (1986).

ce hoy en día como un campo primordial de la intervención política de las

agencias para el desarrollo en todo el mundo, bajo la forma de un enorme
número de proyectos en el Tercer Mundo (véase, p. ej., UNDP 1998a, 2000).
Estos proyectos van desde el alivio de la pobreza, los derechos de las muje-
res y la protección medioambiental hasta la categoría general de “buen
gobierno”. Una orientación del desarrollo a partir de los derechos asume
que los derechos pueden definirse y administrarse en formas que faciliten
la planeación y la programación de su realización. Esa idea se ha fomenta-
do por la popularidad renacida del derecho al desarrollo como concepto
amplio y general. Sin embargo, no es evidente por sí misma. ¿Cómo, por
ejemplo, se definiría la libertad de expresión y de acceso a la información
en el contexto de un proyecto o programa para el desarrollo? ¿O el derecho
a la participación en la toma de decisiones? ¿Debería ser un derecho basa-
do en el procedimiento por el que simplemente se reconoce el derecho de
las personas afectadas por los proyectos a expresar su “voz” o les daría un
derecho sustantivo de veto contra los proyectos? De hecho, el Banco Mun-
dial osciló entre otorgar a las autoridades de los pueblos indígenas afecta-
dos por la aprobación de proyectos de infraestructura un derecho de veto y
un punto de vista procedimental al ejercicio del derecho por parte de ellas,
escogiendo finalmente el derecho a participar en el proceso, más limitado,
en su Directiva Operacional de 199176.
Por ejemplo, el documento del PNUD sobre políticas para el año 1998
para la Integración de los Derechos Humanos con el Desarrollo Humano
Sostenible habla de derechos humanos “ampliamente reconocidos” en sus
actividades, recitando una lista de derechos como la participación, el traba-
jo, la alimentación, la salud, la educación, la tierra, la igualdad, la protec-
ción medioambiental o el proceso debido, y habla de los derechos de los
niños, trabajadores, minorías y pueblos indígenas. La mera recitación no
adjudica, sin embargo, los distintos significados de estos derechos en los
contextos locales particulares y, más significativamente, oculta los conflic-
tos reales existentes entre distintos derechos. Por tomar un ejemplo ob-
vio, el derecho a la igualdad puede perfectamente entrar en conflicto con
los derechos de las mujeres o de los pueblos indígenas. La forma en la que
un país decida resolver un problema de desigualdad en las relaciones de
género, por ejemplo mediante la acción afirmativa, determinará si se dará
un conflicto entre derechos. En otras palabras, a menudo el diseño de los
programas de los gobiernos determina el contenido real de los derechos
existentes y no al revés. No existen derechos abstractos que preexistan a
la intervención pública. Más bien, el contenido de los distintos derechos se
formula mediante el conflicto entre las fuerzas sociales, políticas e ideoló-
76 Doy las gracias a Eva Thorne por señalarme este aspecto.

gicas y la confluencia de acciones públicas e iniciativas privadas. En otras

palabras, el contenido de los derechos debe buscarse en la praxis de los
movimientos sociales y no en las formulaciones jurídicas abstractas de los
internacionalistas.
Claramente entonces, estas cuestiones necesitan ser resueltas en los
contextos específicos de los países, incluso cuando se hayan elaborado di-
rectrices globales mediante tratados. Tal vez lo que es más importante es
la consecuencia operacional de esta estrategia para el propio discurso del
desarrollo. ¿Cómo podrían cambiar las instituciones internacionales sus
propias prácticas para que fueran consistentes con el objetivo de integrar y
dar cumplimiento a los derechos humanos dentro del desarrollo? Una orien-
tación a partir de los derechos humanos significaría, por ejemplo, tomarse
la autodeterminación y los derechos culturales en serio, pero a menudo las
prácticas desarrollistas pretenden desplazar las prácticas tradicionales con
prácticas más modernas y eficientes. De hecho, el antiguo economista jefe
del Banco Mundial Joseph Stiglitz (1999) define desarrollo como la sustitu-
ción de todo lo “tradicional” por todo lo “moderno”. ¿Cómo podremos recon-
ciliar los derechos humanos de raíces locales con el desarrollo globalizador?
Los análisis existentes de derechos humanos en el desarrollo no estudian
suficientemente estas cuestiones. Por ejemplo, el informe del PNUD de
1998 al que nos hemos referido, apenas dice nada sobre las implicaciones
culturales e institucionales de una orientación del desarrollo a partir de los
derechos, en términos de hasta qué punto deben reconocerse las prácticas
alternativas al desarrollo o hasta qué punto el desarrollo tiene que modifi-
car sus propias prácticas.
Apoyando el fortalecimiento
de las instituciones de derechos humanos
La segunda corriente en la reciente “transformación desarrollista” de los
derechos humanos es la atención al fortalecimiento de las instituciones de
derechos humanos, como producto principalmente del giro neoliberal ha-
cia el “buen gobierno”, “el Estado de derecho” (rule of law) y las exigencias de
reforma de las estructuras de gobiernos y Estados de los países en vías de
desarrollo, incluyendo los poderes legislativo y ejecutivo y las ramas judicia-
les, las ONG, las instituciones educativas y los medios de comunicación.
El discurso de los derechos humanos ha ayudado a promover esta ten-
dencia al insistir en el establecimiento de “instituciones nacionales” para
la promoción y protección de los derechos humanos, como las comisiones
de derechos humanos y los defensores del pueblo, además de apoyar las
reformas institucionales, que también son parte central de las exigencias
neoliberales. El ACNUDH (Alto Comisonado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos) tiene un consultor especial sobre este tema y ha
facilitado recientemente asistencia técnica a numerosos países para el es-

tablecimiento de esas instituciones nacionales. El PNUD ha sido muy acti-

vo en apoyar esta idea en varios países, como parte de su Marco de Coope-
ración por País. La ayuda bilateral, especialmente la de los países que
tienen instituciones nacionales para los derechos humanos, no es difícil de
obtener, aunque a menudo viene “atada” a modelos específicos que el do-
nante quiere fomentar. Así, la ayuda de los países nórdicos va atada con
frecuencia a la creación de un modelo de defensoría del pueblo, mientras
que la ayuda de países anglosajones (como Australia) va atada a menudo a
la adopción de comisiones de derechos humanos.
El fetichismo de las instituciones de derechos humanos pasa por alto la
importancia del buen funcionamiento ordinario de las instituciones comu-
nes del Estado para asegurar la protección de los derechos humanos. De
hecho, puesto que las violaciones de los derechos humanos en relación con
el desarrollo surgen en gran parte de estructuras estatales disfuncionales,
incluyendo las democráticas, no pueden solucionarse simplemente mediante
el establecimiento de una nueva institución. El establecimiento de cual-
quier institución nueva debería ir de la mano de la reforma y el fortalecimien-
to de las instituciones existentes. Ello se olvida a menudo en la búsqueda
de establecer instituciones nacionales de derechos humanos.
¿El establecimiento de instituciones nacionales fortalece la convergen-
cia entre los derechos humanos y el desarrollo? Aunque aquí no me ocupo
de esa pregunta, la evidencia disponible hace pensar que los modelos exis-
tentes de instituciones nacionales se concentran estrechamente en la pro-
moción de un conjunto reducido de derechos civiles y políticos, descuidando
comparativamente los derechos económicos, sociales y culturales. Esa ha
sido la experiencia en India, Australia, las Filipinas y un conjunto de otros
países asiáticos. Hay otras fallas de diseño que continúan plagando el mo-
delo institucional nacional, a saber: son órganos cuasigubernamentales que
no tienen vínculos significativos con los grupos de la sociedad civil, tienden
a investigar sólo los abusos cometidos por órganos gubernamentales, pa-
sando por alto las corporaciones mercantiles, y sufren de una falta de coor-
dinación con otros órganos gubernamentales a los que a menudo contemplan
con sospecha. A pesar de todo ello, los proponentes de la convergencia con-
tinúan defendiendo el establecimiento de instituciones nacionales como
requisito general. Se puede decir con seguridad, sin embargo, que los mo-
delos existentes para semejantes instituciones no ofrecen esperanzas de
transformar la manera en la que hoy se construye el desarrollo.
Preparando los planes nacionales sobre derechos humanos
El tercer ámbito, y tal vez el más destacable, en el cual los derechos huma-
nos están sufriendo gradualmente una “transformación desarrollista”, es
la redacción de Planes de Acción Nacionales para los Derechos Humanos
(PANDH) por varios países. La Conferencia de Viena sobre Derechos Hu-

manos de 1993 llamaba a los Estados a desarrollar esos planes con el pro-
pósito de establecer prioridades nacionales concretas y los procedimientos
para conseguirlas. Desde entonces, el ACNUDH ha promocionado activa-
mente esa idea y ha celebrado una serie de talleres regionales para desa-
rrollar directrices que sirvan para la formulación de principios y procesos.
Dos importantes talleres en Asia, a los que asistieron representantes de
los gobiernos, adoptaron recientemente una serie de directrices tras afir-
mar la “deseabilidad de desarrollar planes de acción nacionales sobre dere-
chos humanos”77. Un conjunto de países como Latvia, Bolivia, Ecuador,
Brasil, México, Indonesia, las Filipinas, Australia, Tailandia, Malawi y
Sudáfrica han adoptado tales planes nacionales desde entonces y muchos
otros países están en proceso de adoptarlos. Este esfuerzo está siendo fi-
nanciando con el apoyo de los gobiernos afectados, ayudados por la asisten-
cia para el desarrollo de agencias como el PNUD, que tiene un proyecto
especial conjunto entre agencias, llamado HURIST (Human Rights
Strengthening, Fortalecimiento de los Derechos Humanos), en asocio con
el ACNUDH. Con este proyecto, actualmente se están iniciando o llevando
a cabo actividades operacionales dirigidas en el marco de planes de acción
nacionales sobre derechos humanos en casi 28 países de Asia, África, Esta-
dos árabes, América Latina y el Caribe, Europa del Este y la Confederación
de Estados Independientes.
Los planes nacionales adoptados por estos países difieren considerable-
mente unos de otros. Sin embargo, se pueden identificar algunos elemen-
tos comunes para todos ellos78:
1. El cubrimiento de un amplio rango de derechos, incluyendo todos los
derechos humanos internacionalmente reconocidos, con lo que se da
una mejora importante en relación con las intervenciones “puras” de
derechos humanos, que se centran sólo en los derechos civiles y políti-
cos, o con los programas de desarrollo tradicionales, que se conciben
sólo en términos económicos.
2. Van dirigidos a grupos vulnerables como mujeres, niños, la ancianidad,
aquellos con discapacidades y los pueblos indígenas. Aunque esa estra-
tegia dirigida a grupos no es extraña al discurso de desarrollo, es nueva
para los derechos humanos.
3. Vínculos normativos entre los estándares nacionales y los estándares
internacionales de derechos humanos. Esto es completamente nuevo
77 Conclusiones del Taller Intersesional sobre Desarrollo de los Planes Nacionales para la Promoción
y Protección de los Derechos Humanos en la Región Asia-Pacífico, Bangkok, Tailandia, 5 y 7 de
julio de 1999; Octavo Taller sobre Cooperación Regional para la Promoción y Protección de los
Derechos Humanos en la Región Asia-Pacífico, Beijing, China, 1 y 3 de marzo de 2000.
78 La siguiente discusión se apoya en materiales internos de la UNDP y de la UNHCHR; también en
Muntarbhorn (1999).

en la planificación para el desarrollo, que tradicionalmente no estaba

basada en normas ni se medía con estándares jurídicos globales.
4. Un énfasis en la reforma legal para mejorar el cumplimiento de los
derechos humanos. Esta característica no es nueva en el área del desa-
rrollo, que ha sido testigo de una variedad de proyectos para el desarro-
llo y jurídicos desde los años cincuenta.
5. Apoyo a las instituciones nacionales para que protejan los derechos
humanos, como las Comisiones de Derechos Humanos.
6. Asociaciones con órganos gubernamentales clave para cumplir con los
objetivos del PANDH. Este es un componente radicalmente nuevo en
los derechos humanos, que tradicionalmente con su discurso
antisoberanía no deseaban cooperar con el gobierno en la mayoría de
los asuntos.
7. Actividades para crear conciencia de respeto por los derechos humanos
entre grupos específicos poderosos como la policía, el cuerpo judicial o
los burócratas. Tampoco es nuevo en el área de desarrollo.
8. La participación de la sociedad civil (es decir, de las ONG) en el cumpli-
miento del plan. Este elemento claramente se inspira en las prácticas
existentes en el área del desarrollo (como los planes para el alivio de la
pobreza), que involucran a las ONG en su cumplimiento. El discurso de
los derechos humanos no acomoda a la sociedad civil en su marco nor-
mativo, como ya se ha observado.
9. Asignación de recursos para la puesta en práctica del plan.
10. Identificación de un mecanismo de auditoría nacional para vigilar el
cumplimiento del plan. Este es un nuevo componente en el desarrollo,
donde el control administrativo y no por órganos independientes del
cumplimiento de los planes ha sido la norma.
Como se puede ver, el concepto de PANDH plantea algunos retos signi-
ficativos a la forma en que el trabajo de derechos humanos ha sido realiza-
do hasta el momento, de un modo acusatorio, antisoberanía. Más bien, el
modo del PANDH exige una relación más simbiótica entre la acción del
gobierno, los servicios de las ONG, la acción de los movimientos sociales y
la financiación y el activismo internacional. En esa medida, puede consti-
tuir un desafío a la manera en que se ponen en práctica los derechos huma-
nos hoy en día. Pero el impacto del PANDH en las prácticas del desarrollo
es bastante más ambiguo. Con la clara excepción de los vínculos normati-
vos con los estándares internacionales (elemento 3), muchos de los compo-
nentes del PANDH parecen reproducir simplemente las prácticas de
desarrollo existentes. Esta conclusión no es de buen recibo por parte de los
proponentes de la tesis de la convergencia, que sostienen que al converger
con los derechos humanos, el desarrollo se transformará fundamentalmente.
Yo, por mi parte, no logro ver esa transformación.

Ello se hace más evidente cuando se observan las principales cuestio-

nes que se han abordado en los países mencionados durante la preparación
de los PANDH. Esas cuestiones son el proceso que conduce a la prepara-
ción del plan, la forma y el contenido, su cumplimiento y su auditoría.
Aunque es demasiado pronto para juzgar el cumplimiento y seguimiento
de los PANDH (puesto que se han adoptado sólo durante los últimos cuatro
o cinco años en la mayoría de los países mencionados), la impresión gene-
ral que se obtiene es la de un énfasis abrumador en el proceso de prepara-
ción del plan, con un descuido comparativo de los aspectos sustantivos del
mismo. Aunque reconozco el aspecto potencialmente democratizador del
poder que tiene un proceso realmente democrático y participativo que im-
plique a las ONG y a otros actores, creo que los resultados sustantivos son
iguales o más importantes. De hecho, es el fracaso en la consecución de
resultados materiales el que ha producido la crisis de legitimidad del desa-
rrollo. La mayoría de los fondos distribuidos se gastan en el proceso, dejan-
do poco para el cumplimiento real. Esa aproximación procedimentalista,
fetichista del proceso, cree en la promesa contenida en la tesis de la con-
vergencia: que el desarrollo se transformaría para siempre.
Como se ha hecho notar, la diferencia más significativa que abandera

la planificación de los derechos humanos es que busca proporcionar una
base normativa para las intervenciones para el desarrollo. Anteriormente,
el desarrollo era un proyecto político, económico, social e, incluso, ideoló-
gico. Al sustentar la planificación para el desarrollo en los derechos huma-
nos, se está haciendo un intento por convertir el desarrollo en un proyecto
legal. El motivo de ese cambio para huir de la ideología y fundamentar el
desarrollo normativamente viene de dos fuentes. La primera, proviene de
un sentimiento de crisis de legitimidad y de un estancamiento que la ac-
ción del desarrollo ha estado padeciendo durante años, puesto que ha fra-
casado en traer las transformaciones económicas y sociales que había
prometido a la gente pobre de todo el mundo. El discurso de los derechos
humanos pretende proporcionar una inyección de legitimidad al desarro-
llo. Segundo, también proviene de una creencia en el derecho como un
campo neutral, metaideológico, metacultural, que está más allá de toda
oposición. Al fundamentar el desarrollo en el derecho (internacional) de los
derechos humanos, la profesión del desarrollo espera que las bases norma-
tivas del discurso atenúen la oposición a sus intervenciones. Como he su-
gerido, sin embargo, es improbable que eso ocurra, puesto que el propio
ámbito normativo en el que se confía para evitar la oposición es también
en sí el producto de luchas ideológicas, políticas y culturales.
El concepto de PANDH es el ejemplo más definitivo de la transforma-
ción desarrollista de los derechos humanos. Toda la idea de planificación,
que es extraña al campo de los derechos humanos, se ha tomado prestada

del desarrollo. Por un lado, es criticado por muchas ONG como un aconte-
cimiento desgraciado, puesto que se concede al Estado un papel central en
la planificación, y los “expertos” asumen su cargo como guardianes de los
derechos humanos. Por otro lado, si se hace adecuadamente, los PANDH
tienen también el potencial de conseguir dos cosas que pueden ayudar a la
reforma del aparato del desarrollo y a asegurar el cumplimiento concreto
de los derechos humanos. Primero, al transformar en proyectos los dere-
chos humanos, se aportan recursos muy necesitados para programas so-
ciales que han sufrido recortes con el neoliberalismo y el Consenso de
Washington. Uno de los problemas clave para el cumplimiento de los dere-
chos humanos ha sido siempre la falta de recursos, que pueden mejorar
considerablemente debido a este factor. Segundo, los PANDH pueden tam-
bién obligar a los políticos a que se tomen más en serio los derechos huma-
nos, como componente esencial de la planificación, programación y
cumplimiento del desarrollo, en lugar de considerarlos como secundarios.
Lo que no parece ofrecer, como pretenden los proponentes de la conver-
gencia, es un cambio fundamental en la forma en que se ha conducido
hasta ahora el desarrollo.
Los problemas de la “transformación desarrollista”

de los derechos humanos
Otro conjunto de problemas adicionales hace que sea extraordinariamente
difícil situar la tarea de la programación, planificación y políticas de dere-
chos humanos dentro de los límites del discurso del desarrollo. Algunos de
esos problemas se discuten en esta sección.
Primero, no existen indicadores objetivos o valores de referencia que
midan todos los derechos humanos. A efectos de estas páginas, “objetivo”
es la ausencia de cualquier prejuicio ideológico, cultural, político o de otro
tipo hacia uno o más de los resultados posibles. Esa carencia hace imposi-
ble realizar la programación, el cumplimiento y la auditoría de una mane-
ra técnica. Los indicadores sobre derechos políticos y civiles son más
problemáticos debido a su prejuicio político, como el índice de la Freedom
House*. A pesar de esto, los economistas se basan libremente en ellos a la
hora de medir, por ejemplo, la relación entre democracia y salarios (Rodrik
1998), o entre libertades civiles y la eficacia de los proyectos financiados
por el gobierno (Pritchett y Kaufmann 1998). Los indicadores sobre dere-
chos económicos, sociales y culturales se encuentran más desarrollados,
como el Índice de Desarrollo Humano elaborado por el PNUD, pero no
están libres de prejuicio a la hora de usar criterios que favorecen las for-
* Para información sobre qué es y cómo se calcula este índice de libertad, véase
www.freedomhouse.org (N. del T.).

mas de vida “modernas” frente a las “tradicionales”. Por ejemplo, a la hora

de computar mediciones cuantitativas acerca de cuántos metros cúbicos de
espacio constituyen el requisito mínimo del derecho a la vivienda, las for-
mas tradicionales como el Ger mogol o el Tamil kudisai no se usan para
establecer el estándar; más bien, el estándar deriva de la vivienda “moder-
na”. No se pretende sostener que las formas de vida “indígenas” sean supe-
riores a las “modernas”. Sólo se intenta señalar inconsistencias en esas
mediciones, que pretenden ser “objetivas”, pero terminan favoreciendo un
tipo respecto a otro.
El segundo problema de integrar los derechos humanos en el desarro-
llo humano sostenible es que la estructura normativa que impone respon-
sabilidades a las instituciones para el desarrollo está subdesarrollada. Como
he sugerido, adoptar una orientación hacia el desarrollo a partir de los
derechos humanos significa a menudo cambiar la forma en que se ha cons-
truido el desarrollo. Ello implica responsabilidades jurídicas para las insti-
tuciones internacionales y del sector privado y el marco normativo es muy
pobre, excepto por el DDD, que pretende establecer algunas. Otros esfuer-
zos por establecer las bases normativas que permitan una orientación del
desarrollo a partir de los derechos humanos han sido bloqueados o frustra-
dos fácilmente. Por ejemplo, el Proyecto de Artículos de la Comisión de
Derecho Internacional sobre Crímenes Internacionales incluía el vertido
de residuos tóxicos como crimen internacional. Puesto que gran parte del
vertido inadecuado de residuos tóxicos es realizado por compañías privadas
en países en vías de desarrollo, era una propuesta razonable. Sin embargo,
ésta desapareció del panorama, especialmente en el proyecto final de la
Carta de Roma que establecía la Corte Penal Internacional en 1998.
El tercer problema de integrar los derechos humanos en el desarrollo
es la función central que se le otorga al Estado para la realización de los
derechos humanos según el derecho internacional. Como se ha discutido
anteriormente, es un problema muy complejo sin respuestas fáciles. Por
un lado, la crisis en torno al desarrollo en muchos países aparece en gran
medida por el fracaso del Estado en “construir el desarrollo” de una mane-
ra responsable, social y medioambientalmente. Sería problemático por ello
“regresar” al Estado bajo la rúbrica de los derechos humanos, cuando ha
sido desacreditado ampliamente a los ojos de la sociedad civil en muchos
países en vías de desarrollo. Por otro lado, confiar completamente en el
mercado significa simplemente ceder al neoliberalismo. El desafío clave
aquí es intentar identificar modalidades que permitan construir un desa-
rrollo que no replique sino que vaya más allá del Estado tradicional y de los
modelos de mercado, tal vez reinventando la propia idea de acción pública.

CONCLUSIÓN
En este capítulo se ha cuestionado la constitución progresiva del discurso
de los derechos humanos como único discurso de resistencia en el Tercer
Mundo. Ofrecí un análisis de varios temas para aleccionar sobre los peli-
gros de centrarse exclusivamente en el discurso de los derechos humanos
e ignorar las formas de resistencia que no son “representables” dentro de
su lógica.
Estos temas incluyen los siguientes. Primero, la relación problemática
entre el colonialismo y el discurso de derechos humanos ha incorporado un
conjunto de prácticas de representación dentro de este último, lo que pro-
duce un efecto doble: la negación del “Tercer Mundo” como un lugar de
producción epistemológica de los derechos humanos y la invisibilidad en el
discurso de ciertas formas de violencia, como las generadas por el desarro-
llo. Constituir el discurso de los derechos humanos como el único discurso
de resistencia puede continuar perpetuando esas prácticas de representa-
ción coloniales.
Segundo, el discurso de los derechos humanos se basa en la creación de
un aparato de modernidad principalmente a través del proceso de
“estatización”, puesto que la realización de los derechos depende de las
posibilidades morales del Estado y de las posibilidades materiales del mer-
cado. He sugerido que, a menos que se puedan reconstruir las formas de
acción pública en términos que se aparten de los modelos estatistas tradi-
cionales, prestar atención sólo al discurso de derechos humanos puede ten-
der simplemente a reproducir las estructuras desacreditadas del Estado.
Tercero, se examinó la estructura interna del discurso de derechos hu-
manos para averiguar si contenía una teoría de la violencia y se afirmó que
las formas de violencia económica permanecen invisibles al discurso de los
derechos humanos por su compromiso con la transformación de los seres
humanos en agentes económicos. Esta ceguera tiene una seria consecuen-
cia en los intentos por establecer el discurso de los derechos humanos como
el único discurso de resistencia.
Cuarto, se analizaron las consecuencias normativas de la apropiación
gradual del discurso de los derechos humanos por el discurso del desarrollo
y se sostuvo que la transformación desarrollista ha llevado a la aparición
de discusiones acerca del papel de la cultura en el discurso de los derechos
humanos. En concreto, he sugerido que la aparición de la “cultura” como
un ámbito de lucha en el discurso de los derechos humanos, en razón de la
discusión sobre los valores asiáticos, coincide con la discusión sobre el mi-
lagro de Asia del Este en el discurso del desarrollo. Esta economía política
del discurso de los derechos humanos hace menos probable que sea neu-
tral o imparcial frente al encuentro con la violencia del desarrollo.

Finalmente se examinaron algunos cambios recientes en la práctica

institucional internacional que intenta fusionar los discursos de los dere-
chos humanos y desarrollo, junto con la relación histórica entre ellos y la
discusión sobre el derecho al desarrollo. Sugerí que una interpretación
más radical de la DDD podría haber transformado el desarrollo como se ha
venido haciendo hasta ahora, pero que ese cambio se frustró porque, entre
otras cosas, no se cuestionó el propio modelo de desarrollo que supuesta-
mente estaba promoviendo como derecho. Este problema continúa dificul-
tando las intervenciones políticas más recientes que buscan fusionar los
discursos del desarrollo y los derechos humanos.
Aunque no pretendo descartar el valor de los derechos humanos como
herramienta estratégica y de movilización para los grupos oprimidos, como
nos lo recuerda Patricia Williams (1991), sigo siendo profundamente escép-
tico de las tendencias actuales por constituirlos como el único lenguaje de
resistencia y emancipación en el Tercer Mundo. Dado su legado colonial,
su prejuicio estatista y antitradicionalista, su método economicista y la
profunda imbricación con el discurso del desarrollo, el discurso de los dere-
chos humanos sigue siendo, en el mejor de los casos, una herramienta de
movilización parcial, fragmentaria y a veces útil, pero en ningún caso el
único lenguaje de resistencia y emancipación para las mayorías sociales
oprimidas de todo el mundo.

269
CAPÍTULO 8
Recodificando la resistencia: los movimientos

sociales y el desafío al derecho internacional
Una atención predominante a los movimientos sociales con agendas

reformistas supone una valoración política acerca de cómo puede
llegar a conseguirse una reforma global drástica en esta etapa de la
historia. (Falk 1987, 173)
L os juristas generalmente no se preocupan de la política de masas o de

la resistencia popular. Por formación profesional, orientación intelec-
tual, posición política y de clase, y tradición, los juristas se concentran en
el estudio de instituciones de varias clases, sean gubernamentales o priva-
das. Cuando se ocupan del cambio social y del papel del derecho en él,
tienden a indagar a partir de conjuntos diferentes de preguntas. Por ejem-
plo, en el derecho doméstico, examinan la “contribución” de los tribunales
a los movimientos de derechos civiles en los Estados Unidos, estudiando
los casos decisivos como Brown vs. Board of Education*. El resultado de
esas discusiones “técnicas” o “jurídicas” deja por fuera la contribución de
las masas a las transformaciones históricas y sólo destaca el papel desem-
peñado por jueces y juristas. En esta reducción bastante clínica de los he-
chos, el “caso” acaba convirtiéndose en el acontecimiento histórico en sí,
de forma que la historia jurídica se reduce a catalogar episodios fácticamente
abstraídos que tienen poca relación entre sí.
Esta tendencia del derecho doméstico occidental a ignorar la contribu-
ción de las masas ha sido criticada desde al menos dos direcciones en los
últimos años. Primero, en los Estados Unidos, una diversidad de teóricos
(críticos de la raza, feministas, teoría gay-queer-lesbianas**) ha sometido a
* Caso decidido por la Corte Suprema de Estados Unidos en el que se declaró inconstitucional la
segregación racial en los centros educativos (Nota del editor).
** Se prefieren los términos “gay” y “queer” en el idioma original. La teoría de género distingue
con claridad entre homosexualidad masculina y femenina, y aunque podría traducirse “gay” por

crítica este modelo descontextualizado, tecnocrático-racional del derecho y

de la historia jurídica, alegando que ignora el papel que juega el derecho en
la vida diaria y en la asignación de poder a los participantes en la sociedad,
además de desconocer la actuación de la gente común como agentes del
cambio legal. Para esos críticos, el modelo jurídico liberal que sigue siendo
hasta ahora dominante en los Estados Unidos es irremediablemente inco-
rrecto, debido entre otras a estos puntos ciegos, por lo que se requiere
repensarlo fundamentalmente. Sin embargo, aunque algunos de estos es-
critos aluden a los movimientos sociales, la gran parte de los trabajos aca-
démicos no se ocupan explícitamente de las obras sobre estos movimientos,
con la reciente excepción de algunos académicos como Kimberly Crenshaw
(1988), Lucy White (1993, 1997) y Janet Halley (1998). Estos últimos se
inspiran, entre otros, en el trabajo jurídico teórico de Robert Cover (1983,
40), que concibe la noción de “comunidades interpretativas” que crean el
derecho y le dan significado a través de su acción vivida.
Segundo, un pequeño número de teóricos sociojurídicos y de compara-
tivistas de los Estados Unidos y Europa y varios constitucionalistas de paí-
ses no occidentales, mediante su compromiso explícito con el trabajo
académico sobre movimientos sociales, están realizando una crítica pre-
cursora de las teorías liberales de los derechos, de la justicia y de la demo-
cracia. Entre ellos se incluyen los trabajos de Joel Handler (1978) sobre
derechos civiles, Estado de bienestar y otros movimientos en los Estados
Unidos1; Austin Sarat (Sarat y Kearns 1995) sobre identidad y derechos;
Jürgen Habermas (1996) sobre derechos y democracia; Alan Hunt (1990) y
Neil Stammer (1999) sobre derechos humanos; Sousa Santos (1995) sobre
teoría jurídica y derechos humanos; Upendra Baxi (1998) sobre democra-
cia, derechos y justicia; más recientemente, encontramos los trabajos de
Diane Otto (1996a, 1996b, 1997b) sobre derechos humanos y teoría posco-
lonial, y de Julie Mertus (1999) sobre la sociedad civil transnacional. Estas
críticas han puesto de manifiesto el prejuicio elitista de las teorías de dere-
chos existentes y de las concepciones de la democracia, intentando parale-
lamente formular concepciones generales del derecho que puedan acomodar
la actuación de las comunidades e individuos subalternos.
Un aspecto central de estas dos corrientes de trabajo académico ha
sido interrogarse sobre el papel del derecho en la regulación del poder en
“homosexual masculino”, sonaría extraño y, además, esta palabra es hoy de uso extendido. Por
otro lado, “queer”, cuyo significado literal es “raro”, se usa para definir una forma de identidad
de género caracterizada por su desestructuración, es decir, por la imposibilidad o voluntad
contraria a identificarse y asumir una de las identidades sexuales claramente establecidas en la
sociedad, como gay, lesbiana o heterosexual. El intento de la teoría de género hispanoamerica-
na por popularizar la palabra “raro” todavía es insuficiente (N. del T.).
1 Los trabajos más recientes de este autor se concentran en el bienestar y la pobreza. Véase, p. ej.,
Handler y Hasenfeld (1997).

RECODIFICANDO LA RESISTENCIA: LOS MOVIMIENTOS SOCIALES Y EL DESAFÍO AL DERECHO INTERNACIONAL 271
nuestra vida cotidiana y, a su vez, sobre el impacto de las prácticas diarias

en el derecho mismo2. Este estudio de la dinámica entre los aspectos
institucionales y extrainstitucionales de la vida social y de la importancia
de la movilización extrainstitucional para el éxito o fracaso de las institu-
ciones ha inyectado nuevos elementos en la comprensión del derecho. De
hecho, una de las principales características diferenciadoras de las obras
académicas sobre movimientos sociales fue ese énfasis en la interconexión
entre las formas diarias de las luchas por el poder y la política institucional,
en los contextos nacional y global (véase, p. ej., Falk 1987). Dicho en otras
palabras, una perspectiva a partir de los movimientos sociales destaca la
importancia de las formas extrainstitucionales de movilización para el “éxito”
o el “fracaso” de las formas institucionales3. En este sentido, esas formas
extrainstitucionales de movilización constituyen importantes campos de
resistencia que siguen estando más allá de los límites cognitivos del único
discurso de resistencia autorizado por el derecho internacional, es decir, de
los derechos humanos.
Sin embargo, hasta ahora, muy poco de lo anterior ha penetrado en el
derecho internacional. Éste permanece atrapado en una versión de la polí-
tica que se concentra estrechamente en la práctica institucional y en una
comprensión de lo “social” que asume la unidad del agente como algo dado.
Ambas cosas caracterizan al derecho internacional, dándole un punto de
vista artificialmente reductivo. Los académicos más destacados son cons-
cientes de ello e intentan dotarlo de un enfoque más amplio, primordial-
mente mediante la identificación de actores no estatales como actores
“internacionales”4, y defendiendo un derecho a la identidad personal que
permita al derecho internacional acomodar la pluralidad de agentes socia-
les (sobre la base de la clase, el género, la raza, la etnicidad y similares)
(Franck 1996). Aun con esas intenciones, gran parte de lo que ocurre en los
espacios extrainstitucionales del Tercer Mundo sigue siendo invisible para
el derecho internacional. Planteo que se debe parcialmente a las limitacio-
2 Esta es la comprensión del poder que presenta Michel Foucault (1980): el poder no se confina
a los ámbitos institucionales y políticos, sino que “circula” en todas las esferas de la vida como
un fenómeno relacional.
3 Esto es lo que Claus Offe (1985) llama “política no institucional” y Rajni Kothari (1993) “forma-
ciones políticas no partidistas”.
4 Tiene una historia pasada rica. La primera ola de escritos académicos defendía el reconocimien-
to de las instituciones internacionales y de las corporaciones multinacionales como actores
legales. Véanse Corbett (1924), Jenks (1958), Friedman (1964) y Jessup (1956). Una segunda ola
defendía el reconocimiento de los individuos, pueblos y movimientos de liberación como acto-
res legales. Véanse Lauterpacht (1940), Sohn (1982) y Quaye (1991). Una tercera ola está
defendiendo hoy en día el reconocimiento de las ONG como actores legales internacionales.
Véanse Spiro (1995) y Charnowitz (1997). Richard Falk (1998) ha estado reivindicando un orden
mundial pos-Pacto de Westfalia que se basaría en el advenimiento de una “globalización desde
abajo”.

nes de las categorías liberales, como la de derechos, que se emplean para

representar los movimientos sociales y debido a las cuales continúan exis-
tiendo puntos ciegos en el derecho.
En este capítulo me ocuparé de la aparición en el espacio extrainstitu-
cional del Tercer Mundo de varios movimientos sociales –que surgen como
movimientos religiosos, campesinos, medioambientales, de los pueblos in-
dígenas, de los trabajadores, de los granjeros, de los ocupantes ilegales de
viviendas, feministas y de mujeres, de gays y de lesbianas– y de su relación
con el derecho internacional.
El principal argumento presentado en este capítulo tiene dos compo-
nentes: primero, se sugiere que la praxis de estos movimientos sociales
plantea retos epistemológicos y teóricos radicales al derecho internacio-
nal, tanto al predominante como al crítico, en la medida en que esos movi-
mientos presentan concepciones alternativas de la modernidad y del
desarrollo que no pueden ser suficientemente aprehendidas por las ramas
existentes del derecho internacional, incluyendo la de los derechos huma-
nos. En otras palabras, hay formas importantes de resistencia en el Tercer
Mundo que permanecen más allá del marco discursivo del derecho interna-
cional. No pretendo afirmar que estos movimientos sean invariablemente
“progresistas”; de hecho, muchos de ellos encarnan formas de política de lo
cultural que son problemáticas para los derechos de las minorías, las muje-
res y otros grupos. No obstante, hasta esos movimientos conservadores
emergen a menudo como una reacción contra el fracaso de los órdenes y
regímenes geopolíticos precedentes y, como tales, permiten realizar un
cuestionamiento colectivo de lo que tenía de equivocado esa geopolítica. La
revolución iraní es un buen ejemplo: aunque se demostró violenta y dicta-
torial, ha permitido a los iraníes intentar el desarrollo de formas
culturalmente legítimas de concebir el progreso social y político que no
replican los errores del régimen del Sha, entre los que figuraban una alie-
nación total del Islam y un proceso de modernización violento.
Para ilustrar esta idea presento una serie de herramientas conceptua-
les tomadas del trabajo académico sobre los movimientos sociales, vincu-
lándolas después con los debates jurídicos internacionales, para demostrar
así que pensar el derecho internacional a través de los movimientos socia-
les es mucho más positivo que hacerlo a través de los Estados (como hacen
los positivistas irrealistas) o los individuos (como hacen los liberales y los
naturalistas).
El propósito central de esta investigación en las páginas que siguen es
responder la pregunta: ¿cómo se inscribiría esta resistencia en el derecho
internacional? El concepto de “política de lo cultural” es introducido en
este capítulo y se sugiere que el derecho internacional debe alejarse de la
concepción unitaria de la esfera política en que se sostiene y que concibe al

Estado o al individuo como los actores políticos principales. Examino luego

cuatro áreas en las cuales la praxis de los movimientos sociales supone un
desafío radical a los derechos humanos, que funcionan como el único dis-
curso aprobado de resistencia, como lo expliqué en el capítulo anterior:
a. el establecimiento de un discurso “alternativo” de derechos humanos
desde la praxis de los movimientos sociales que no se puede represen-
tar mediante el paradigma existente de los derechos humanos. La praxis
de los movimientos sociales problematiza la posición tradicional
“prosoberanía o antisoberanía” de los internacionalistas, mostrando
cómo es posible reconocer los derechos humanos sin apoyarse en el
Estado y, al mismo tiempo, evitar adoptar una postura antiestatal que
es característica del discurso predominante sobre los derechos;
b. la redefinición de sociedad civil y democracia: los movimientos sociales
empujan al derecho internacional más allá de las definiciones formalistas
de democracia, como los derechos electorales, y de definiciones negati-
vas de la sociedad civil, como campo de la actividad no gubernamental,
hacia una definición más rica y positiva que se fundamenta en una
política de lo cultural de la identidad, la autonomía y el territorio. Asu-
miendo una perspectiva de los movimientos sociales se demuestra que
la noción de sociedad civil no se restringe a las ONG, en mi opinión.
También se introduce el concepto de “públicos alternativos” de Nancy
Fraser para proponer una revigorización del concepto de sociedad civil
en el derecho internacional;
c. la ruptura del nexo entre propiedad y derechos, reafirmando el control
local sobre la propiedad; los movimientos sociales han obligado a la
construcción de concepciones alternativas de las estructuras económi-
cas y propietarias en varios países occidentales y no occidentales, reve-
lando así sorprendentemente lo inadecuado de las concepciones
existentes acerca de la propiedad y los mercados, y planteando serios
retos al internacionalismo liberal;
d. los movimientos sociales contradicen uno de los principios centrales de
las ortodoxias liberales actuales: el de que una mayor globalización
conduce inexorablemente a una marginalización de lo local y hacia el
transnacionalismo; en lugar de ello, los movimientos sociales mues-
tran que una mayor globalización puede perfectamente conducir hacia
un incremento de la importancia de lo “local” como agente de cambio
sociopolítico en los países en vías de desarrollo. Esta idea de lo “local”
puede reflejarse en estructuras gubernamentales (como los Panchayats*
* El autor se está refiriendo a una forma de autoridad local en los Estados de la India, semejante
a un concejo popular municipal, pero que en la India en ocasiones se desarrolla también en un
segundo nivel de confederaciones municipales. Obviamente, supone una descentralización del
poder gubernamental (N. del T.).

en la India) o a través de combinaciones únicas entre gobierno y socie-

dad civil que suponen un reto para la propia definición del Estado5. En
ningún lugar esto es más visible que en la popularidad reciente de la
autonomía, la descentralización y la devolución de competencias a la
escala local en varios países en vías de desarrollo.
El segundo componente del argumento principal de este capítulo es
que mientras que el sistema jurídico internacional continúa todavía orga-
nizándose sobre una base “global”, también se demuestra cada vez más
inadecuado y es resistido, cooptado y transformado por los movimientos
sociales en el ámbito local –y también “glocal”*–. Ello tiene serias impli-
caciones para los límites espaciales dentro de los cuales se conceptualiza,
se elabora y se discute el derecho internacional. Sugiero que el derecho
internacional es incapaz hoy en día de abordar ese desafío.
LOS MOVIMIENTOS SOCIALES Y EL DERECHO

INTERNACIONAL: UNA INTRODUCCIÓN TEÓRICA
Y UNA REDEFINICIÓN DE LO POLÍTICO
Comenzaré ofreciendo una introducción contextualizada de los desafíos
teóricos que surgen cuando se adopta una perspectiva del derecho interna-
cional desde los movimientos sociales. El interés actual por los movimien-
tos sociales debe remontarse al contexto histórico en el cual las formas de
movilización popular comenzaron a transformar el Tercer Mundo. Durante
los años cincuenta y sesenta, las principales formas de movilización popu-
lar en el Tercer Mundo se organizaban en torno a la “nación”, iban dirigi-
das esencialmente a la liberación nacional del gobierno colonial, se
organizaban en torno al concepto de “clase” y se encaminaban a la transfor-
mación estructural de los órdenes sociales y económicos coloniales y de-
pendientes** dentro del Tercer Mundo. Este radicalismo de masas se
encontraba detrás del radicalismo de élite del Tercer Mundo del que fue
testigo la ONU cuando se exigió un NOEI. Todo ello fue acompañado y
5 Un excelente ejemplo de ello se puede ver en Tendler (1997, capítulo 6).

* “Glocal” es el adjetivo correspondiente al neologismo “glocalización”, que se utiliza con fre-
cuencia en la bibliografía sobre la globalización para denotar fenómenos sociales (como los
movimientos estudiados en este libro) que combinan la acción global con la acción local (Nota
del editor).
** El autor usa en el original la palabra “comprador”, que la lengua inglesa incorporó del portu-
gués para definir originalmente a los intermediarios comerciales de nacionalidad china y de
otras nacionalidades asiáticas que servían de puente entre el capital extranjero y el capital local.
Estos intermediarios amasaban a veces grandes fortunas que dependían, naturalmente, del
mantenimiento de estructuras de dependencia económica colonial. Por extensión, se habla de
“comprador class” o “clase dependiente”, en el sentido de una burguesía local cuyos intereses
están alineados con el interés del capital extranjero (N. del T.).

seguido de grandes movilizaciones públicas en los países occidentales, como

los movimientos en los EE.UU. por los derechos civiles, el nacionalismo
negro, los derechos de las mujeres y los derechos de las lesbianas, o el
movimiento verde en Alemania occidental o las protestas estudiantiles de
1968 en Francia.
Sin embargo, a comienzos de los setenta, después de la “caída” planea-
da de Allende en Chile, la división de la coalición del Tercer Mundo a me-
diados de los setenta, la contención de los movimientos nacionalistas y de
clase por los dos superpoderes, y la desilusión genuina de los movimientos
de base con la violencia del proyecto de construcción nacional en muchos
países del Tercer Mundo, comenzaron a surgir nuevas formas de moviliza-
ción popular, que respondían y se resistían a nuevas formas de dominación
y explotación (como la explotación de la mano de obra extranjera, los ocu-
pantes ilegales de viviendas, las mujeres, etc.).
Estas formas de movilización comenzaron a transformar el panorama
político, económico y social en muchos países del Tercer Mundo y, sin em-
bargo, no se podían analizar dentro del paradigma marxista, que había
proporcionado las herramientas para la interpretación del cambio social
radical en el Tercer Mundo durante varias décadas. El trabajo académico
sobre los movimientos sociales surgió en gran medida como respuesta a
esas nuevas formas de movilización, aunque intentara explicar también el
agotamiento de la ideología de izquierdas. Ello explica el intento por distin-
guir las nuevas formas de movilizaciones populares como “nuevos movi-
mientos sociales”, que se basarían en una política de identidad, separándolos
así de los movimientos sociales presumiblemente “viejos”, tales como los
movimientos de liberación nacional o los movimientos basados en la clase.
Hacia finales de los noventa, los movimientos basados en la identidad
comenzaban a perder fuerza y fueron sujetos a una crítica severa por parte
de los posmarxistas, entre otros. Ello siguió al descubrimiento de que el
“movimiento hacia el mercado” que experimentó la política de desarrollo a
comienzos de los noventa coincidió convenientemente con la relegación de
la clase a favor de la identidad.
El espectro completo de trabajos académicos que discute los procesos
políticos y sociales anteriores es a lo que me refiero como trabajo académi-
co sobre movimientos sociales. Es un trabajo académico complejo, variado
y que se extiende a lo ancho de varias disciplinas, incluyendo la sociología,
la política comparativa, la antropología y los estudios críticos de desarrollo.
Este trabajo académico contiene una multitud de concepciones acerca
de lo que constituye un movimiento social y de lo que distingue un movi-
miento “nuevo” de uno “viejo”. Por poner un ejemplo, Mario Diani (1992)
identifica los siguientes elementos generales en un movimiento social: 1)
involucra redes de interacciones informales entre una pluralidad de acto-

res, 2) tiene un compromiso con los conflictos culturales y políticos, y 3) se

organiza sobre la base de creencias compartidas e identidades colectivas.
De esta definición surgen varias cuestiones importantes.
Primero, está la cuestión de qué es lo que hace que un movimiento se
desarrolle con más éxito que otro, es decir, qué tipo de redes de interacción
son necesarias para convertir el descontento popular o la desafección espo-
rádica en un movimiento viable. Una respuesta general a esa pregunta es
que “la organización del movimiento social” o las ONG proporcionan el
aglutinante necesario para coordinar a actores con motivaciones múltiples
y conseguir que se unan al movimiento (Tarrow 1998, 15). Ello no significa
que las ONG lideren movimientos sociales6 o que por sí mismas los consti-
tuyan (Diani 1992, 13-14)7. Amnistía Internacional no es un movimiento
social, pero puede formar parte de movimientos sociales concretos en luga-
res concretos, como en un movimiento por la abolición de la pena capital,
por ejemplo.
Segundo, la pluralidad de actores en los movimientos sociales incluye
organizaciones, grupos de individuos e individuos, cada uno de ellos poten-
cialmente con distintas motivaciones para unirse a dichos movimientos. El
movimiento antiglobalización, que se ha manifestado en las calles de Was-
hington y de muchas otras ciudades del mundo, es un ejemplo de esa plura-
lidad: está integrado por activistas sindicales occidentales, preocupados por
la pérdida de trabajos, pero también por sindicalistas que presionan por un
mayor proteccionismo económico; por activistas medioambientales preocu-
pados por el daño ecológico que causan las prácticas empresariales globales,
pero también por anarquistas que arrojan bombas a las tiendas de Starbucks,
la empresa multinacional comercializadora de café; por activistas de dere-
chos humanos preocupados por la falta de responsabilidad democrática so-
cial de las empresas y de las organizaciones internacionales, pero también
por gobiernos que explotan esos temores para promover sus intereses
geopolíticos; por movimientos sociales del Tercer Mundo para los cuales la
lucha contra la globalización es una lucha por la supervivencia, junto con
otros que se suman a las manifestaciones, pero que no tienen ningún inte-
rés inmediato en juego y a los que simplemente les gusta ser parte del
espectáculo. Explorar y comprender estas distintas motivaciones es funda-
mental para aprehender adecuadamente cómo funcionan en la práctica las
normas y procesos jurídicos internacionales.
Tercero, la noción de conflicto es comprendida, como observa Diani
(1992, 10), de distintas maneras por los académicos. Algunos entienden el
6 Como afirma Tarrow (1998, 15), una “relación bimodal entre líderes y seguidores… se encuentra
ausente en los movimientos”.
7 Véase Fisher (1997).

conflicto como algo primordialmente interpersonal y cultural (Melucci 1989),

mientras que otros lo ven como algo dirigido hacia el cambio económico y
político8. En el contexto del Tercer Mundo, la mayoría de los movimientos
sociales surgen del conflicto con el desarrollo capitalista. Barry Adam (1993,
322) señala que:
ignorar la dinámica del desarrollo capitalista, el papel de los merca-
dos de trabajo en la reorganización espacial y las relaciones familia-
res, y la interacción de las categorías nuevas y tradicionales de
personas con los patrones de empleo y desempleo, es ignorar los
requisitos estructurales que han hecho que los nuevos movimientos
sociales sean no sólo posibles, sino predecibles.
Estos escritos académicos también observan que la manera en que se
desenvuelve un conflicto, las estrategias que se usan, los medios desplega-
dos y los despreciados, y simplemente aquello que se considera “político”,
dependerán de los métodos históricos propios de protesta en cada sociedad,
lo que Tarrow (1998, 18) llama “convenciones de protesta”. Ello exige una
comprensión profundamente contextualizada de la resistencia, a diferen-
cia de la categoría totalizante de los derechos, que presupone que la resis-
tencia se expresa sólo en los campos seculares, racionales y burocráticos
del Estado moderno, especialmente a través del sistema judicial. Así, los
parisinos construyen barricadas (Tarrow 1998, 19) y los indios despliegan
dharnas y satyagrahas*. La “política de lo cultural” como concepto es críti-
ca para comprender lo que se acaba considerando “político” cuando aparecen
conflictos en sociedades concretas. En lugar de eso, el derecho internacional
(y el derecho general) reduce los conflictos complejos de las sociedades no
occidentales a la cultura política “racionalista, universalista e individualis-
ta” de Occidente (Mouffe 1993, 2).
El elemento final de la definición de Diani es que los movimientos se
organizan sobre la base de creencias compartidas e identidades colectivas,
lo que lleva a plantearse la cuestión en primer lugar de cómo llegan a
construirse esas identidades. Algunos sugieren que una “movilización del
consenso” es una parte activa en la formación de un movimiento (Tarrow
1998, 22-23), mientras que otros advierten que las diferencias irreconcilia-
bles conducen a “procesos de realineación y negociación entre los actores”
(Diani 1992, 9). Para mí, ambos procesos se dan en muchos movimientos
sociales, a menudo simultáneamente. Según aumenta la distancia entre
los diferentes actores y se aleja la posibilidad del consenso, comienza a
8 Tarrow (1998, 18) teoriza que los movimientos responden a las oportunidades políticas y
promueven sus causas en directo conflicto con las esferas políticas formales. Los posmarxistas
destacan cómo surgen los movimientos a través de las luchas existentes dentro del Estado y el
capital. Véase Adam (1993).
* Formas de protesta popularizadas por Gandhi en la India. Las “dharnas” se pueden traducir
como “sentadas”, mientras que las “satyagrahas” son manifestaciones no violentas (N. del T.).

ocurrir la realineación de las identidades. Este proceso es totalmente diferen-

te de la perspectiva del “derecho a la identidad” que adopta el derecho interna-
cional y que contempla la identidad como una mera elección individual.
Más allá del liberalismo y el marxismo:

hacia una política de lo cultural
Sobra comentar, por lo tanto, que las nuevas formas de movilización del
Tercer Mundo no pueden ser analizadas usando las categorías liberales,
como la de los derechos.
Primero, la teoría liberal asume una distinción tajante entre lo público
y lo privado, privilegiando sólo aquello que pertenece a la esfera pública
para la protección legal. Como muestra vívidamente el eslogan feminista “lo
personal es político”, ese esquema simplemente fracasa a la hora de tomar en
cuenta las relaciones de poder en los ámbitos doméstico o privado. Esa dis-
tinción se basa en un ámbito estrictamente delimitado de lo “político” que,
como han mostrado las feministas, entre otros, es inadecuado.
Segundo, la teoría liberal asume que todo poder legítimo confluye en
una “voluntad soberana” y que toda la actividad política debe conducirse a
través de ámbitos institucionales, como el poder legislativo, y a través de
instituciones, como los partidos políticos. En la experiencia de los movi-
mientos de masas del Tercer Mundo, esa presuposición aparece como disci-
plinaria (en la medida en que excluye a otros ámbitos para hacer política) y
como generadora de una versión corrupta del estatismo.
Los teóricos sociales europeos, especialmente Jürgen Habermas, Alain
Touraine, Claus Offe y Alberto Melucci, han criticado esa tendencia liberal
a unificar el espacio político. Habermas, de manera específica, ha teorizado
acerca de los nuevos movimientos sociales, inspirándose en la experiencia
de los movimientos alemanes de los Verdes, y ha postulado la idea de “esfe-
ra pública” donde, según él, tendría lugar la formación de la opinión con
anterioridad a la formación de voluntad en los ámbitos políticos sanciona-
dos. Esta idea de “esfera pública” ha sido una herramienta útil para la
conceptualización de los movimientos sociales.
Tercero, la teoría liberal asumió la unidad del actor social (como consu-
midor, productor, ciudadano, etc.) y creo ámbitos formales en los cuales se
representaran los intereses de esos actores sociales. La praxis de los movi-
mientos sociales en el Tercer Mundo muestra que la heterogeneidad y la
pluralidad de los actores sociales es una característica esencial de la movi-
lización de masas, que el modelo de representación liberal no puede aco-
modar sin violentar ese carácter heterogéneo.
Cuarto, la teoría liberal asumió una visión armoniosa del crecimiento
económico, en la medida en que dio por hecho que el Estado de bienestar

de la posguerra se encargaría de humanizarlo. Esa convicción se basaba en

el entendimiento de que las contradicciones creadas por las instituciones
de la sociedad civil (la propiedad, el mercado, la familia y otras similares)
serían “neutralmente” resueltas por el Estado. En lugar de conseguirse
ese resultado, el Estado simplemente colonizó la sociedad civil y, prácti-
camente, todos los espacios de la vida. Ello fue especialmente cierto en
Latinoamérica y Asia, donde se persiguió una industrialización dirigida por
el Estado como parte de una estrategia de sustitución de las importacio-
nes. Consecuentemente, los movimientos sociales en el Tercer Mundo han
surgido en parte como un intento por liberar del Estado esos espacios de la
vida, y en parte como un intento por politizar las propias instituciones de la
sociedad civil, de manera que ya no dependan de más regulación y mayor
control.
¿Cómo trata la teoría marxista todo esto? Después de todo, el marxis-
mo ha proporcionado las herramientas teóricas para analizar los conflictos
sociales en el Tercer Mundo durante casi medio siglo. Una respuesta direc-
ta es, como he sugerido, que los movimientos sociales del Tercer Mundo
surgen sustancialmente como respuesta al fracaso del marxismo como dis-
curso liberatorio. Esto se debió a muchos factores. Primero, el marxismo
asumió la identidad de los agentes sociales (campesinos, mano de obra,
etc.) a través de estructuras sociales permanentes que privilegiaban algu-
nas categorías sobre otras (v. gr., el proletariado como la vanguardia). Ello
significó, por ejemplo, que una lucha que careciese de una base de clase
“real”, como “el feminismo burgués” o los “granjeros kulak*”, no podía ser
comprendida dentro de la teoría. Debido a ello, el marxismo se fue hacien-
do rápidamente irrelevante para la mayoría de las luchas sociales del Ter-
cer Mundo, que se organizaban en torno a los problemas de la degradación
medioambiental, la opresión de las mujeres, la distribución del trabajo o la
desposesión de la tierra o de los activos productivos de los granjeros.
Segundo, el marxismo estaba comprometido con una visión evolutiva
de la sociedad y en consecuencia tendía a interpretar todas las luchas so-
ciales en términos de un movimiento del feudalismo al capitalismo, por
ejemplo. Además de ser rígido y esencialista, ese determinismo histórico
no podía captar la naturaleza real de muchos de los movimientos sociales
del Tercer Mundo, que combinaban las luchas sobre los aspectos materia-
les (lucha económica) con las luchas sobre los significados simbólicos (lu-
* En ruso, “kulak” es la palabra que se usa para definir al granjero “rico”, es decir, a aquel que
posee tierras y ganado suficientes para una explotación económica rentable. Durante el gobier-
no de Stalin, se revelaron contra la colectivización de sus bienes, lo que ocasionó una represión
del gobierno comunista que se propuso eliminarlos como “clase”. Algunas estimaciones calcu-
lan que la represión de los “kulak” causó 7 millones de muertos. Véase John Heidenrich (2001).
How to Prevent Genocide: A Guide for Policymakers, Scholars, and the Concerned Citizen.
Westport, CT: Praeger Publishers (N. del T.).

cha cultural). Además, esta visión evolutiva rayaba en etnocentrismo al

asumir automáticamente la superioridad de ciertas formas específicas de
modernidad occidental sobre la tradición no occidental. Fue rechazada por
varios movimientos sociales en el Tercer Mundo como los zapatistas, que
se organizaron en torno a una identidad cultural particularmente fuerte.
Tercero, el marxismo compartía con la teoría liberal la comprensión de
un espacio político unificado y, en consecuencia, veía el Estado como el
principal agente del cambio social y económico. Consecuentemente, el pro-
pósito de la movilización de masas –así se teorizaba– era la captura del
poder estatal. Ello se reforzaba mediante el estatismo de los modelos de
desarrollo del Tercer Mundo en el periodo posterior a la Segunda Guerra
Mundial, como el de sustitución de importaciones y la promoción de las
exportaciones. Los movimientos sociales, por otro lado, rechazaban el Es-
tado como principal agente de las transformaciones sociopolíticas y no bus-
caban el poder del Estado como un fin en sí mismo. En lugar de ello, buscaban
recuperar su propio espacio político, en el que pudieran establecer el ritmo
y la dirección del cambio económico.
Cuarto, el marxismo comenzó a perder contacto con los nuevos mode-
los de estructuras económicas y las nuevas formas de lucha que les acom-
pañaban, no sólo en las sociedades industriales avanzadas, sino también en
el Tercer Mundo. Estas nuevas economías, como se podía ver claramente
en la aparición de la inversión directa extranjera o en los mercados de
capital y bienes, comenzaron a mostrar que la esfera de la acumulación de
capital y sus procesos eran más amplios que aquellos de la producción e
intercambio de bienes. Eran más amplios de al menos dos formas: prime-
ro, la acumulación de capital estaba ocurriendo en una escala global, mien-
tras que la producción de bienes se había teorizado dentro de los límites del
Estado-nación. Segundo, la acumulación de capital comenzaba a incluir
cantidades substanciales de trabajo (trabajo doméstico, trabajo del inmi-
grante informal en industrias de bajos salarios) y riqueza (la naturaleza en
sí) que no se incluían en la producción e intercambio de bienes. En pocas
palabras, se estaba creando una economía internacional.
Por todo ello, el marxismo era simplemente incapaz de proporcionar
las herramientas teóricas para aprehender y responder ese fenómeno. Los
movimientos sociales que aparecen en el Tercer Mundo surgen en gran
medida como respuesta a estas nuevas formas duras de economía global.
Los movimientos de pueblos indígenas, de pescadores, de granjeros y las
protestas antiglobalización son así el resultado del fracaso del marxismo
como una doctrina de izquierdas coherente. Sugeriría, siguiendo a Gail
Omvedt (1993, xvi), que lo que se necesita es un materialismo histórico de
todos los grupos afectados negativamente por la nueva economía global (no
me extiendo más en este punto).

Los movimientos sociales surgen, por lo tanto, como un desafío al libe-

ralismo y al marxismo, y, por ello, por extensión, a las teorías existentes
del derecho internacional. Estas teorías van desde lo utópico (liberal, oc-
cidental, naturalista) a lo apologético (marxista, tercermundista, positivista).
Los utópicos imaginan un mundo sin soberanía (aunque no necesariamente
sin Estado), en el cual los individuos sean los actores políticos primarios.
Los apologistas, por otro lado, asumen la comunidad política del Estado-
nación como el principal actor político y buscan imaginarse un orden jurídi-
co internacional que esté creado y limitado simultáneamente por esa
soberanía. Los movimientos sociales invierten ambas formas de imaginar-
se el orden internacional: buscan preservar la autonomía que se contiene
en la visión positivista, pero abandonan el Estado-nación como la colectivi-
dad que garantizaría esa autonomía; también comparten la profunda sos-
pecha naturalista del Leviatán, pero reconocen una multiplicidad de ámbitos
que incluye a la comunidad (más que al individuo en sí) como actor político.
En lugar del espacio político unificado que permiten las teorías existentes,
los movimientos sociales buscan redefinir los propios límites de lo que se
puede considerar propiamente como “político”.
De hecho, todos los movimientos sociales ponen en marcha una forma
única de la política, que etiquetaría como “política de lo cultural”. Al decir
esto, no pretendo privilegiar a los movimientos que sean más claramente
culturales, calificándolos como “auténticos”. En el pasado, esa fue la conse-
cuencia de una falsa dicotomía entre los movimientos sociales “nuevos” y
“viejos”: los nuevos estarían basados en la identidad y en nuevas formas de
política (como los derechos humanos, medio ambiente, etc.), mientras que
los movimientos viejos lucharían por los recursos y por la necesidad de
controlar las contradicciones de la economía capitalista (como los ocupan-
tes ilegales de viviendas o los movimientos de pescadores y campesinos).
Más bien, las identidades de todos estos movimientos están fuertemente
asociadas con estrategias de supervivencia, lo que da nacimiento a una forma
de la política mucho más rica, contextual y relacional. Como se expresa en
una importante recopilación de ensayos (Álvarez, Dagnino y Escobar 1998, 7):
Interpretamos la política de lo cultural como el proceso puesto en mar-
cha cuando el conjunto de actores sociales transforman e incorporan
distintos significados y prácticas culturales en conflicto entre sí... Lo
cultural es político porque los significados son constitutivos de los pro-
cesos que, implícita o explícitamente, buscan redefinir el poder social.
Es decir, cuando los movimientos despliegan concepciones alternativas
acerca de las mujeres, la naturaleza, la raza, la economía, la democra-
cia o la ciudadanía, que alteran los significados culturales dominantes,
están poniendo en marcha una política de lo cultural.
Esta definición deja ver claramente que la política es mucho más que
un conjunto de acciones tomadas en ámbitos políticos formales (como el

parlamento); más bien es un fenómeno descentrado en el que se engloban

las luchas de poder, que tienen lugar en ámbitos privados, sociales, econó-
micos y culturales, además de en los ámbitos formales. Al desafiar y redefinir
lo que cuenta como político y quién define qué es político, los movimientos
sociales fomentan concepciones alternativas a lo político mismo.
Para ilustrar de forma más clara esta definición rica y relacional de lo
que significa lo “político” para el derecho internacional, resumiré sus ele-
mentos:
a. La política va más allá de lo que hacemos en los ámbitos formales y por
consiguiente más allá de los derechos de voto y la representación. Sin
embargo, el derecho de los derechos humanos y la ciencia política pre-
dominante continúan centrándose en lo que ocurre en los ámbitos for-
males, excluyendo las movilizaciones no institucionales. Por ejemplo,
un destacado teórico de la democracia (Diamond y Plattner 1993) afir-
ma que la institucionalización política es “el factor más importante y
urgente para la consolidación de la democracia”. Esta visión reduc-
cionista rige varios campos del derecho internacional, incluyendo el
mantenimiento de la paz y la construcción de la paz, el derecho econó-
mico internacional, el buen gobierno y las intervenciones humanita-
rias para salvar a los “Estados fallidos”.
b. Las luchas sobre los significados y valores en el dominio de la cultura
son también políticas. Lo personal es finalmente político. Esto invierte
el prejuicio contra la cultura que ha exhibido tradicionalmente el dere-
cho internacional.
c. Las luchas políticas son relacionales: no son individuales. Así se aban-
dona el modelo individualista de la política que ha gobernado la teoría
de los derechos liberales y la teoría jurídica internacional realista. Para
darle significado a las concepciones alternativas en torno al cuerpo de
la mujer, se necesita mirar la forma en que los grupos y las comunida-
des se movilizan en circunstancias específicas.
d. El conflicto se encuentra en el corazón de la política. Este elemento,
que se toma del marxismo, invierte la presunción de la teoría liberal a
favor de la armonía entre las clases sociales (y el resultante encubri-
miento de los conflictos subyacentes). Estos conflictos, que surgen tan-
to en el nivel simbólico como en el material, no se dan entre Estados-
nación, sino entre clases. Este elemento presta una perspectiva muy
necesitada y orientada hacia la izquierda que se opone al prejuicio capi-
talista, procosmopolita y proglobalización del derecho internacional.
e. Postulando una política de lo cultural, los movimientos sociales fomen-
tan efectivamente modernidades alternativas. Como lo expone Fernando
Calderón, algunos movimientos plantean la cuestión de cómo ser mo-
derno y diferente a un tiempo (citado en Álvarez, Dagnino y Escobar

1998, 9): al movilizar significados que no pueden definirse dentro de los

paradigmas ordinarios de la modernidad occidental, desafían la autori-
dad del derecho internacional para pronunciarse acerca de qué es lo
moderno y qué lo tradicional.
f. Finalmente, las identidades no se producen simplemente como conse-
cuencia de la elección individual, sino de las actividades relacionales
entre un grupo de personas que se reúnen para conseguir un propósito
común en la forma de un movimiento. En este sentido, los “derechos” a
la identidad son inherentemente relacionales9, algo totalmente extra-
ño tanto a las aproximaciones utópicas como a las apologistas del dere-
cho internacional.
Se puede ver ahora que la praxis de los movimientos sociales desafía
constantemente los propios fundamentos del derecho internacional y pro-
porciona una forma más realista y esperanzadora de imaginar un orden
pos-Westfalia, como lo ha llamado Richard Falk. En lugar de las categorías
universales de soberanía y derechos, los movimientos sociales ofrecen una
defensa de lo pluriversal de las comunidades locales. Al hacer eso, mues-
tran las limitaciones de un orden mundial liberal kantiano, que se asienta
principalmente en la autonomía individual y en los derechos, y de un orden
mundial realista, que se basa primariamente en la soberanía estatal.
REPENSANDO EL DERECHO INTERNACIONAL

DE LOS DERECHOS HUMANOS: LOS MOVIMIENTOS
SOCIALES COMO ESTRATEGIAS CONTRAHEGEMÓNICAS
En esta sección planteo un enfoque interdisciplinario del derecho interna-
cional de los derechos humanos desde la perspectiva de la teoría de los
movimientos sociales en la antropología social. La discusión se sitúa en el
contexto marcado por la aparición de varios tipos de movimiento de protes-
ta y resistencia en el Tercer Mundo durante las dos últimas décadas más o
menos. A pesar de la aparición de esos movimientos y de un conjunto de
escritos académicos, el derecho internacional de los derechos humanos ha
permanecido virtualmente aislado de ambas cosas. De hecho, las obras
académicas sobre el derecho internacional y el derecho internacional de
los derechos humanos que han intentado realizar un trabajo interdisci-
plinario, hasta ahora no han prestado atención a la antropología social, en
general, ni a la investigación sobre movimientos sociales, en particular10.
9 Los trabajos académicos recientes sobre derechos y propiedad en los EE.UU. se han dirigido
hacia la construcción del enfoque a partir de las relaciones sociales, como discuto después.
Véase en particular el trabajo de Jennifer Nedelsky, Joseph Singer y Jack Beerman.
10 Las excepciones son Falk (1987), Hunt (1990), Aziz (1995) y Stammers (1999). Para un intento
parcial de comprometerse con los movimientos sociales, véanse Otto (1996a) y Weston (1992).

Dada la retórica antiestatal de gran parte del derecho internacional de

los derechos humanos y el énfasis que la teoría y práctica de los derechos
humanos coloca en el papel de las ONG y de la sociedad civil, sorprende
bastante que los activistas de los derechos humanos y los internacionalistas
no se hayan tomado seriamente la investigación sobre movimientos socia-
les. Esta sección intentará dar algunas respuestas a esas cuestiones. Gran
parte del trabajo interdisciplinario existente, que surgió en parte como un
intento por comprender la influencia creciente de la “sociedad civil global”
en la política internacional, se apoya en la teoría de las relaciones interna-
cionales, con su retórica centrada en el Estado y en una estructura norma-
tiva liberal o realista (Lipschutz 1992, Wapner 1994, Symposium Issue 1994,
Spiro 1995). Siendo así, no aprecia el desafío fundamental, epistemológico,
que los movimientos sociales presentan al derecho internacional. Los aca-
démicos analizan la aparición de los movimientos sociales dentro del para-
digma liberal de los derechos humanos, en lugar de ver la praxis de los
movimientos sociales como un desafío y una alternativa al discurso de los
derechos. Sostendré que los movimientos sociales constituyen efectivamente
alternativas al discurso de los derechos.
Comenzaré revisando algunos de los temas del último capítulo para

proporcionar el marco en el que se desarrolla este tema. Para empezar, no
obstante toda su retórica antiestatal, la teoría y la práctica del derecho
internacional de los derechos humanos se construye sobre la doctrina de la
soberanía. De hecho, su posición antisoberanía sólo lleva a la doctrina de
derechos a un callejón sin salida, vacío y contencioso, donde vive entre el
bloqueo teórico y la limitación práctica, al afirmar la centralidad de la sobe-
ranía mediante su negación. En concreto, las debilidades críticas de la
historiografía aceptada de los derechos son dos, como yo lo veo: la omisión
de la resistencia social interna como praxis de los derechos humanos, por
estar centrada exclusivamente en el Estado, y su aceptación acrítica de la
retórica liberal antisoberanía, sin examinar los fundamentos culturales y
socioeconómicos de los derechos y la soberanía. Estas debilidades han re-
ducido bastante el potencial transformador del discurso internacional de
los derechos humanos y lo han convertido en una sirvienta de las constela-
ciones y ejercicios concretos de poder.
Estas debilidades se deben a la naturaleza del discurso de los derechos,
el vocabulario de la praxis internacional de los derechos humanos y su
relación con la soberanía y la propiedad. Como ya lo sostuve, el discurso
predominante sobre los derechos tiene un efecto profundamente conserva-
dor sobre el potencial transformador de los derechos humanos internacio-
nales. Ello ocurre de distintas formas. Primero, según la teoría liberal
inspirada en Locke, los derechos se concebirían negativamente, como esfe-
ras de autonomía individuales frente al Estado. De hecho, esa es la forma

en que los derechos de propiedad se concibieron exactamente bajo el capi-

talismo liberal del laissez-faire anterior a la Primera Guerra Mundial y la
forma en la que se comprendió la soberanía en el orden mundial pos-
Westfalia.
Esa idea de derechos negativos se encuentra en el centro del discurso
de los derechos humanos bajo la forma de los derechos civiles y políticos.
Por su naturaleza, estos derechos negativos no se cuestionaban las causas
estructurales o sociopolíticas que están en la raíz de las violaciones de
derechos humanos, tales como las estructuras de la propiedad de la tierra,
la militarización, la autonomía local o el control sobre los recursos natura-
les. Segundo, los otros derechos que sí cuestionaban la base material de las
violaciones de los derechos humanos, es decir, los derechos económicos,
sociales y culturales, fueron tratados como derechos de “segunda genera-
ción”, cuyo cumplimiento dependía de un estándar de “realización progre-
siva” y no eran de inmediato cumplimiento. Tercero, los derechos colectivos
como la autodeterminación, que tenían el potencial de alterar la naturale-
za conservadora de la praxis de los derechos humanos, fueron controlados
al ser sometidos a dos reglas: que no violaran la integridad territorial exis-
tente de los Estados y que no incluyeran la autodeterminación económica.
Esta situación sufrió un cambio significativo en los años setenta y ochen-
ta. Primero, la teoría del desarrollo se desplazó del crecimiento “por goteo”
al crecimiento con redistribución y de las necesidades básicas al desarrollo
humano participativo. Durante el mismo periodo, el discurso de los dere-
chos humanos también se desplazó de un énfasis exclusivo sobre los dere-
chos civiles y políticos a una posición en la que todos los derechos eran
indivisibles e interdependientes y, finalmente, a un conjunto de derechos
de “tercera generación”, como el derecho al desarrollo. Esta convergencia,
de las polaridades económicas y políticas, produjo una crisis en la teoría de
los derechos humanos, aunque también abrió nuevos campos excitantes
para la práctica de los derechos humanos. Esa crisis se produjo como resul-
tado del hecho de que derechos como el derecho al desarrollo van directa-
mente contra la base de la legitimidad del Estado y contra la viabilidad de
la doctrina de la soberanía, al cuestionar la índole desarrollista del Estado,
incluyendo la labor prominente del Estado en el proceso de desarrollo. Sin
embargo, esta crisis parece haberse superado por el momento.
Las razones principales por las cuales esta nueva corriente de crítica
ha sido exitosamente cooptada por el discurso de los derechos humanos
son dos: primera, la nueva corriente no cuestiona en sí el modelo de desa-
rrollo que seguía el Estado y el papel dominante del Estado en ese proceso;
segunda, la nueva corriente también se estructuró mediante el discurso de
los derechos y, por lo tanto, perdía gran parte de su potencial tranformador,
sin intentar repensar los términos liberales lockeanos de ese discurso para

poder reflejar las formas pluriversales de la dignidad humana y la libertad.

Sin que ocurra ese replanteamiento, la articulación de cualquier proyecto
emancipador dentro del lenguaje de los derechos está limitada por sus tér-
minos disciplinarios y racionalistas, que subrayan la autonomía individual
por encima de las relaciones humanas y la confianza. El modelo de desarro-
llo seguido por el Tercer Mundo se basaba en las ideas occidentales de
racionalidad y progreso, que tenían que cuestionarse para poder formular
una praxis crítica de los derechos humanos. El discurso de los derechos,
con su conexión histórica con las ideas de propiedad y soberanía, tenía que
reemplazarse con otras estrategias o discursos con el fin de superar su
influencia conservadora. Nada de esto ocurrió.
Contrastándose con esta historiografía, los movimientos sociales ofre-
cen muchas cosas que son diferentes e interesantes desde el punto de vista
de los derechos humanos. Primero, gran parte de la práctica y la teoría de
los movimientos sociales es radicalmente escéptica frente al desarrollo, en la
medida en que esos movimientos sociales no pretenden “alcanzar” económica
y socialmente a Occidente, sino que buscan determinar qué clase de creci-
miento es mejor para ellos, bajo qué condiciones debería ocurrir ese creci-
miento y si no deberían existir límites para él. En este sentido, contradicen
las ideas occidentales de racionalidad y progreso, que se basan en el princi-
pio de la escasez y una política de crecimiento siempre en aumento.
Segundo, partes sustanciales de la teoría y práctica de los movimientos
sociales no se basan en el Estado como centro de actividad. Ello se debe no
sólo a que muchos movimientos sociales no aspiran al poder del Estado,
sino también a que la práctica de muchos movimientos sociales trasciende
el dualismo soberanía-antisoberanía que tipifica el discurso de los derechos
humanos.
Tercero, la práctica y la teoría de los movimientos sociales ofrecen
maneras de pensar interesantes y distintas acerca de cómo conseguir el
potencial emancipador o liberador del discurso de los derechos, sin sucum-
bir entonces a las influencias conservadoras sobre la propiedad y la sobera-
nía que se encuentran en sus raíces.
Finalmente, es muy probable que la investigación sobre movimientos
sociales contribuya al derecho internacional de los derechos humanos al
menos en dos campos de crítica importantes. En el campo de las críticas
feministas a la distinción público-privado, la noción de “política de lo cultu-
ral”, planteada anteriormente, es probable que como resultado de su esfe-
ra política descentrada y de la pluralidad de actores sociales ofrezca una
alternativa a la política liberal del discurso de derechos humanos predomi-
nante. Muestra cómo podría ser posible desarrollar una praxis de los dere-
chos humanos sin caer víctima de la distinción público-privado. También,
en el área de las críticas del Tercer Mundo al relativismo cultural, es pro-

bable que la teoría y la práctica de los movimientos sociales puedan mos-

trarnos cómo es posible una praxis de derechos humanos que no sucumba
al universalismo utópico de la práctica mayoritaria o caiga en una crasa
apología del relativismo. Puede hacer eso mostrando cómo el debate sobre
identidades y valores se ve influenciado y afectado por el debate acerca de
las estrategias y los recursos. A continuación me detengo en estos tópicos.
En este punto, debo hacer notar que no pretendo afirmar, en ningún
caso, que los movimientos sociales existan como categoría homogénea, con
un conjunto limitado e identificable de actores, racionalidad, estrategias,
estructuras y valores comunes a todos ellos. Por el contrario, son extrema-
damente diversos y varían enormemente de país a país e incluso de región
a región dentro de un país. Pero sugeriría que es esta pluralidad y contra-
dicción la que hace que los movimientos sociales sean un campo de estudio
de los derechos humanos interesante y útil, sustrayéndolo al discurso
monolítico universalizador y totalizante en el que ha permanecido por tan-
to tiempo.
Los movimientos sociales

como crítica al desarrollo y la soberanía
Las siguientes siete características alejan a los movimientos sociales del
discurso dominante de los derechos humanos que acabamos de presentar
(y de sus errores). Primero, los movimientos sociales ofrecen una crítica
fundamental contra los modelos de desarrollo existentes y contra sus pos-
tulados concomitantes de racionalidad (el lugar del experto), progreso (el
“síndrome de alcanzar a los desarrollados”) y una narrativa metalineal. Un
buen ejemplo de esos movimientos es el Narmada Bachao Andolan (NBA)
en la India (Rajagopal 2005). Hay otros ejemplos de resistencia sociopolítica
que han ofrecido una crítica al modelo dominante del desarrollo, entre los
que se incluirían las comunidades de base construidas en torno a la teolo-
gía de la liberación en Latinoamérica, el movimiento revivalista islámico
en Sudán o Afganistán, los movimientos revivalistas culturales,
medioambientalistas o seguidores de las doctrinas de Gandhi en la India, al
igual que el movimiento de los Verdes en Alemania Occidental (Banuri
1990).
Estos movimientos parecen, en general, rechazar el modelo racional
tecnológico que subyace al discurso dominante del desarrollo. Debe obser-
varse aquí que estos movimientos son significativamente distintos de otros
movimientos del Tercer Mundo, digamos de los años cincuenta, que pusie-
ron sus esperanzas en el desarrollo comunitario. Para estos movimientos
sociales, el rechazo del modelo occidental implica también el rechazo del
marxismo, al menos en su teoría de la linealidad, el modo de producción y
la versión estalinista de la vanguardia. Aún más, estos movimientos socia-

les también difieren del viejo modelo de desarrollo comunitario o del puro
relativismo por el énfasis que colocan en la relación entre desarrollo y una
teoría de la democracia (Sheth 1987, Benhabib 1996). Ello permite distin-
guirlos de la nueva corriente en el discurso de los derechos humanos del
“derecho al desarrollo”, puesto que hace problemática la propia noción de
desarrollo.
Segundo, varios movimientos sociales centran sus luchas en los nive-
les materiales y simbólicos, desplegando una “política de lo cultural” como
la delineada anteriormente. Los ejemplos incluyen el Working Women’s
Forum (Foro de las Mujeres Trabajadoras, WWF por sus iniciales en in-
glés), el movimiento de mujeres pobres más grande de la India, sobre el
que se realiza un estudio de caso detallado en el siguiente capítulo; el mo-
vimiento de los ocupantes ilegales de viviendas urbanas en Brasil; el Pro-
ceso de las Comunidades Negras (PCN), un movimiento indígena negro de
la Costa Pacífica de Colombia, o los zapatistas en México. Las luchas de
estos movimientos no pueden interpretarse únicamente mediante un razo-
namiento instrumental de los derechos o desde el marxismo como lucha de
clases. En vez de eso, el ejercicio de los derechos para los participantes de
estos movimientos tiene un doble propósito: es importante en sus propios
términos y les permite afirmar su dignidad como seres humanos, pero tam-
bién les permite usar el discurso de los derechos para perseguir los objeti-
vos de su lucha. La política liberal detrás del discurso de los derechos no
tiene ninguna base teórica que permita acomodar este aspecto psicológico-
cultural fanoiano-nandyniano de las luchas sociales.
Tercero, partes significativas de la práctica y la teoría de los movimientos
sociales no se apoyan en el Estado, lo que se deduce de varias razones. Prime-
ro, muchos movimientos sociales no aspiran generalmente al poder del Esta-
do como un fin en sí mismo11. Si uno toma los ejemplos del NBA o de los
movimientos Chipko en la India, el Co-madres o Encuentros en Latinoamérica,
el movimiento ecológico venezolano o los zapatistas en México, se confirma
esa afirmación. El movimiento zapatista es un ejemplo particularmente ade-
cuado: un movimiento de la población mexicana organizado en torno a la iden-
tidad cultural (la etnicidad, el lenguaje, relación con la naturaleza) que sin
embargo no busca ni buscó la secesión de México.
Es bastante inapropiado analizar esos movimientos en el marco
interestatal del derecho internacional (usando las doctrinas del reconoci-
miento de Estados y la secesión) o en el marco liberal (usando los derechos
constitucionales). De hecho, el que no pretendan tomarse el poder estatal
es una de las principales características que distingue a estos movimientos
11 Hay ejemplos de estos movimientos que sí aspiran al poder del Estado, como el movimiento Dalit
en la India, pero no son reflejo de la tendencia general.

sociales de sus contrapartes históricas, como los movimientos obreros del

siglo XIX o las rebeliones campesinas del siglo XX. El Estado, naturalmen-
te, puede jugar un papel importante en la formación de estos movimientos
(como ocurre con el movimiento medioambientalista venezolano) o en las
decisiones estratégicas o tácticas por las que optan dichos movimientos.
Muchos movimientos también trabajan con el Estado, ayudándole a cum-
plir con los objetivos de sus políticas de desarrollo (como hizo C. P. Bhatt en
el movimiento Chipko o Arch-Vahini en la agitación social causada por la
represa de Narmada en Gujarat), lo que no le quita nada al hecho de que
muchos movimientos sociales no buscan el poder estatal, puesto que se
ven a sí mismos como “formaciones políticas no partidistas”, como lo ex-
presa Rajni Kothari (1993). No significa tampoco que repudien el poder
estatal o que busquen desplazarlo gradualmente. Su fin no es la disolución
progresiva del Estado propugnada por el marxismo ni una “sociedad civil”
liberal que desplace al Estado y el demos como lugar real de la acción
pública. Esta forma de resistencia y protesta no centrada en el Estado es
bastante distinta del discurso mayoritario de los derechos humanos, que se
construye sobre la visión liberal de que toda actividad política es o
prosoberanía o antisoberanía. En ese sentido, la orientación de los movi-
mientos sociales ayuda a trascender el dualismo soberanía-antisoberanía
del discurso de los derechos humanos descrito anteriormente.
Sin embargo, no significa que estos movimientos sociales sean apolíti-
cos. De hecho, la política de los movimientos sociales parece estar des-
centrada, y en ella el lema “lo personal es político” adquiriría un significado
real. Su agenda política parece ser una democratización de sus institucio-
nes políticas, de la familia, de la comunidad, del lugar de trabajo y de la
sociedad en general. Muchos movimientos basados en la identidad, inclu-
yendo los movimientos feministas en la India y Latinoamérica o el movi-
miento homosexual en Brasil, parecen organizarse ellos mismos a partir
de esa comprensión de la política. Ello les ayuda a superar la división del
espacio político que traza la teoría política liberal entre lo público y lo pri-
vado y que subyace en el discurso de los derechos humanos.
Cuarto, diversos movimientos sociales rechazan la violencia como me-
dio y otros parecen tener una relación ambivalente acerca de ella (Falk
1987). Los zapatistas en México, el movimiento Jharkhand en la India y el
movimiento de los sin tierra en Brasil están todos en esta categoría. Todos
ellos tenían la posibilidad y la opción de ejercer la violencia, pero la recha-
zaron explícitamente. Se dejan a un lado así las teorías maoístas o marxis-
tas que apoyan expresamente el aplastamiento de las estructuras existentes.
Mientras que el uso de la violencia es necesariamente una decisión táctica,
hay pruebas suficientes de que existe una diferencia cualitativa en la acti-
tud de la movilización popular hacia ese asunto.

Quinto, el ascenso de los movimientos sociales también muestra una

frustración general con la democracia liberal y la política institucional for-
mal. Esta pérdida de fe se encuentra inextricablemente atada al fracaso del
Estado en el Tercer Mundo en el cumplimiento de las promesas del desa-
rrollo, pero también refleja una crítica más fundamental a las limitaciones
de estas instituciones, situándose así por fuera del discurso de derechos
predominante, que se basa en una visión reducida de la democracia liberal
como derecho al voto, posibilidad de candidatizarse en unas elecciones y
otras manifestaciones formales semejantes (Mutua 1996a). Como lo expre-
sa Smitu Kothari (1995, 448):
Para los grupos económica y socialmente desposeídos, no es suficien-
te abrazar la democracia electoral ni tampoco las políticas afirmati-
vas en ausencia de una reestructuración básica de la sociedad hacia
un mayor igualitarismo. El reto no es la distribución y la redis-
tribución, sino la reestructuración, de forma que exista una mayor
equidad en el acceso y control de los recursos productivos. En ausen-
cia de ello, la democracia tiene poco significado.
De hecho, los movimientos sociales buscan redefinir la propia idea de
democracia, al reconstituir las bases de la sociedad civil a través de la
acción contrahegemónica. Trabajo este tema más adelante, en la sección
sobre sociedad civil.
Sexto, la mayoría de los movimientos sociales del Tercer Mundo que he
estudiado se encuentran insertos en “campos jurídicos”12 transnacionales,
sin que por ello se conviertan en “internacionales” o en “transnacionales”
en un sentido tradicional. Habitan y explotan lo internacional cuando lo
internacional les visita en sus casas, pero no tienen deseos de expandirse
para construir alianzas transnacionales. En esta imagen del derecho inter-
nacional, una relación no se convierte en internacional o transnacional
simplemente por cruzar los límites de un Estado. Más bien, las relaciones
ya están constituidas por y en los enclaves del derecho internacional ya
existentes en los Estados-nación. Por ejemplo: el PCN en Colombia ha
estructurado su movilización dentro de los términos del debate sobre di-
versidad biológica generado por la ratificación de la Convención sobre Di-
versidad Biológica; el WWF de mi estudio de caso se establece en la India
en la esfera de los “derechos internacionales de las mujeres”; los zapatistas
viven dentro del mundo de los “derechos de los pueblos indígenas” en México.
Ninguno de estos movimientos desea convertirse en un movimiento
transnacional puesto que son movimientos de base locales; pero adoptan
una actitud estratégica y ecléctica hacia lo internacional cuando lo interna-
cional viene a visitarlos a sus pueblos, arrabales y bosques. Esta imagen
12 Sobre el uso de este término, véanse Trubek et al. (1994) y Bourdieu (1987).

del derecho internacional es completamente diferente a la que se tiene

desde los derechos liberales, cuyos límites cognitivos se definen por los
límites del Estado-nación, pensándose entonces que la sociedad civil se
hace “global” o “internacional” sólo cuando tiene actividades en más de un
Estado. Esta comprensión simplemente reproduce el orden espacial del
orden internacional estatalista e intenta tamizar toda conducta humana a
través de ella.
Séptimo, la práctica y la teoría de los movimientos sociales ofrecen una
nueva e interesante forma de pensar acerca de cómo rescatar las promesas
emancipadoras del discurso de los derechos liberales sin sucumbir a sus
raíces de soberanía y propiedad que discutimos anteriormente, lo que tam-
bién ayudaría a responder a la acusación de que los derechos humanos son
la política de la élite y no la política de las masas. Para los granjeros,
dalits*, mujeres, medioambientalistas y habitantes comunes de los pueblos
desde la India hasta Los Andes, lo que diferencia a los movimientos socia-
les de derechos humanos es que son el producto de las luchas reales de
estas personas y no de una concepción abstracta a priori. Esas luchas refle-
jan una convergencia entre teoría y acción, que los activistas y académicos
de los derechos humanos siempre han deseado, pero que nunca han podido
conseguir hasta ahora. Esas luchas muestran cómo las comunidades y los
individuos pueden conseguir su autonomía y autorrealización participando
en la configuración de su propio destino sin estar sujetos por límites teóri-
cos. Y sin embargo, para poder ofrecer un programa suficientemente deta-
llado y bien estructurado como alternativa al discurso de los derechos
liberales, los movimientos sociales necesitan anclarse en una teoría de la
justificación que proporcione dirección normativa y coherencia al activismo.
Los movimientos sociales parecen carecer de esa teoría general, aunque
he discutido algunas orientaciones teóricas en el capítulo 1, incluyendo la
noción de contrahegemonía, articulada por Antonio Gramsci.
Ver los movimientos sociales como prácticas discursivas contrahege-
mónicas les permitirá concentrarse en las distintas manifestaciones de ese
poder hegemónico en su vida personal y política. Este énfasis, por consi-
guiente, se situaría en el campo real de actuación del poder, en vez de en
algún concepto predeterminado como lo “público” o incluso lo “político”.
Eso permitiría concentrarse en las cuestiones de clase, género, sexualidad
o en la división entre urbano y rural, que han sido ahogadas por el poder
totalizante del discurso de los derechos liberales. Podríamos entonces pre-
guntarnos por la contextualización de las luchas locales y por las diferen-
* En el sistema de castas de la India, la casta inferior. Sus condiciones de vida son extremadamente
difíciles como consecuencia de su pertenencia a esa casta y ello a pesar de que la Constitución
y el Estado indio formalmente penalizan el mantenimiento de la sociedad de castas. Aproxima-
damente el 15% de la población India pertenece a esa casta (N. del T.).

cias en las formas en que se experimenta localmente la opresión y que se

encuentran ocultas a la vista.
Navegando por la crítica: el feminismo,

el relativismo cultural y los movimientos sociales
Uno de los resultados constructivos de una alianza interdisciplinaria entre
los movimientos sociales y el discurso de los derechos humanos reside en
su potencial de evitar o trascender algunas de las principales críticas con-
tra el discurso predominante de los derechos humanos. Las formas princi-
pales de esas críticas son las que siguen.
Primero, las académicas feministas han criticado fuertemente la divi-
sión binaria público-privado que subyace en la estructura del discurso pre-
dominante (Engle 1993, Romany 1993) y la han criticado por estar
determinada en su retórica, prácticas y aparatos institucionales por el gé-
nero (Charlesworth, Chiakin y Wright 1991). Como ya he observado, la
política de los movimientos sociales, con su carencia de centro y el colapso
resultante de la distinción público-privado, ofrece una alternativa creíble a
la política del discurso de los derechos. Además, gran parte de la praxis de
los movimientos sociales es consciente de los fundamentos patriarcales de
las esferas políticas, económicas, sociales y personales de sus vidas e inten-
tan combatirlos mediante su lucha. Ello explica por qué una parte sustan-
cial de la teoría y la práctica de los movimientos sociales nos ha sido ofrecida
gracias a las causas feministas.
Segundo, los activistas, académicos y líderes del Tercer Mundo han
acusado de neocolonialismo e imperialismo al discurso de los derechos
humanos y denunciado sus raíces occidentales (Bell 1996) y se han reafir-
mado en el relativismo cultural como defensa (Ghai 1994). De hecho, como
ha observado Makau Wa Mutua (1996b), los debates más enconados sobre
los derechos humanos se darían hoy en día en torno a la cultura. Junto a
ello se encuentra el argumento de que el modelo occidental de derechos
humanos intenta exportar un modelo liberal democrático occidental, pues-
to que muchos de los derechos políticos y civiles, como el derecho regular
al voto, sólo pueden ejercerse en tales regímenes.
La teoría y la práctica de los movimientos sociales ofrecen un poderoso
argumento en contra. Lo hacen de dos formas. Primero, los movimientos
sociales ofrecen un modo indígena y local (y por lo tanto legitimado
culturalmente) de cuestionar la violencia del Estado desarrollista
poscolonial. Estas formas de cuestionamiento pueden variar de cultura a
cultura, mostrándose como protestas abiertas, como en Brasil, o a través
de la resistencia cotidiana, como en Malasia, como ha señalado James Scott
(1990, Scott y Kerkvliet 1986). En otras palabras, los movimientos sociales
nos muestran una forma alternativa de resistencia y protesta que no se

fundamenta en la ideología occidental de los derechos humanos. Segundo,

como ya se ha mostrado, la praxis de los movimientos sociales también
permite la construcción de una teoría democrática a partir de las luchas
reales de los pueblos, que ayudaría a derrotar el monopolio que el modelo
liberal democrático tiene en nuestra imaginación.
Tercero, la teoría de la movilización de los recursos, cuando se combi-
na con la teoría de los movimientos sociales, ofrece una explicación y una
justificación de las varias formas de movilización y protesta en los países
del Tercer Mundo, que dependen más de las estrategias, los recursos y las
alianzas. Un ejemplo sería el de NBA al pactar con el Fondo de Defensa
Medioambiental y otros grupos occidentales medioambientalistas para pre-
sionar al Banco Mundial y al Congreso de los Estados Unidos. Otro sería el
de los zapatistas al aliarse con varios grupos fuera de México y usar Internet,
el correo electrónico y otras tecnologías “occidentales” para promover su
lucha. Esos ejemplos muestran que el argumento del relativismo cultural
no explica el nexo local-global que a menudo permite que los movimientos
de resistencia local florezcan y tengan éxito. Este factor se discutirá con
más detalle en la sección sobre globalización.
La crítica al estatismo: distinguiendo entre

las orientaciones liberales y las de los movimientos sociales
Un punto aparentemente en común entre el trabajo académico teórico so-
bre los movimientos sociales y el que se hace en el campo del derecho
internacional liberal sería la crítica al estatismo y la regulación. Los libe-
rales postulan una reconceptualización de la soberanía por la que esta se
“desagregue” y la formulación de un orden jurídico en el que la soberanía
se convierta en la “capacidad de participar en un proceso regulador inter-
nacional” (Slaughter 1995)13. Los teóricos de los movimientos sociales afir-
man que el Estado en sí es una fuente (y no un agente, como en la teoría
marxista) de explotación y de violencia hacia los subalternos, en parte por-
que es el producto de una modernidad eurocéntrica y en parte porque es el
medio principal a través del cual tiene lugar el proceso de modernización.
Como lo dice Pramod Parajuli (1990, 175), los movimientos sociales desa-
fían “al ‘ogro filantrópico’ del Estado-nación moderno y buscan el gobierno
social autónomo”. Ello puede llevar a que algunos sostengan que el
internacionalismo liberal y los movimientos sociales comparten muchas
cosas. Argumentaré en contra de esta suposición y sugeriré que los inter-
nacionalistas liberales están en contra no tanto del Estado, sino de la sobe-
ranía y especialmente contra la autonomía de las unidades nacionales.
También sugeriría que la crítica al Estado de los movimientos sociales es
13 Uso sus escritos académicos como paradigma del trabajo jurídico internacional liberal.

totalmente distinta del discurso selectivo de los internacionalistas contra

la soberanía.
Primero, los internacionalistas liberales parten para su trabajo de una

división simplista del mundo entre Estados liberales y no liberales,
arrogándose así no sólo el poder de determinar las categorías en las que se
divide el mundo, sino también retomando la división colonialista ya fami-
liar del siglo XIX entre Estados civilizados y no civilizados. Por ello argu-
mentan que su nueva concepción de “soberanía desagregada” sólo se aplica
entre Estados liberales (¿blancos? ¿occidentales? ¿capitalistas? ¿desarrolla-
dos?). Para los Estados no liberales se aplicarían “concepciones más tradi-
cionales” de soberanía en sus relaciones con los Estados liberales (Slaughter
1995, 536). La soberanía de estos últimos se encontraría “menos limitada
por los individuos y los grupos de una sociedad transnacional que por otros
Estados e instituciones internacionales” (Slaughter 1995, 536). Además del
hecho de que este intento viola el postulado jurídico básico de la igualdad
de los Estados, la experiencia de los movimientos sociales del Tercer Mun-
do demuestra que esa pretensión es en sí típicamente falsa: como mostró
mi discusión sobre los proyectos de Polonoroeste y Narmada en la segunda
parte, la soberanía del Tercer Mundo se encuentra incluso más sujeta a los
límites creados por los individuos y los grupos de la “sociedad transnacional”
(con toda su vaguedad). Aún más importante, la praxis de muchos movi-
mientos sociales intenta articular un cosmopolitismo incorporado a lo lo-
cal, que no puede comprenderse dentro de los límites cognitivos de la
distinción liberal-no liberal.
Segundo, los internacionalistas liberales trabajan totalmente dentro
de una visión del mundo donde hay un único modelo de Estado, lo que hace
que sus teorías sean casi etnocéntricas. Por ejemplo, esta teoría asume
que la presencia de ciertas instituciones es algo dado (como los parlamen-
tos, los sistemas judiciales, las burocracias) y defiende un principio de no
interferencia en la competencia institucional, una versión ligeramente
velada de la doctrina de la separación de poderes estadounidense. Los mo-
vimientos sociales no consideran necesaria ninguna institución. Su actitud
es a menudo estratégica, contingente y oportunista hacia las instituciones
del Estado, apoyándose en aquellas que muestran una intención de ayu-
darlos a conseguir sus intereses en un momento dado o intentando limitarlas
en caso contrario. Los movimientos sociales también buscan reconfigurar
el propio significado de lo “público”, sin mostrar un gran interés en los
diseños institucionales reconocidos. En contraste, los internacionalistas
liberales asumen que ciertas instituciones del Estado son dadas y las
fetichizan como actores emergentes transnacionales, lo que es paradójico
en un discurso pretendidamente antisoberanía, que coloca al Estado como
la antítesis del internacionalismo.

Tercero, el internacionalismo liberal concibe cada institución del Esta-

do con funciones duales representativas y reguladoras (Slaughter 1995,
534). Esto (junto con el ya discutido fetichismo de las instituciones) deja
claro que su objetivo central es la soberanía y no el Estado. De hecho, si la
soberanía es la capacidad de participar en un proceso regulador internacio-
nal, lógicamente el Estado necesita fortalecerse y no debilitarse, de mane-
ra que pueda llevar a cabo las responsabilidades reguladoras asumidas por
los tratados internacionales14.
En contraste, los movimientos sociales se oponen a la burocratización
creciente del mundo de la vida y consecuentemente ven el estatismo como
una estrategia regresiva. Destacan el aspecto representativo del autogo-
bierno sobre su aspecto regulador y defienden tercamente su autonomía
como movimientos sociales. De hecho, los movimientos sociales sospechan
tanto de la burocratización que sus propias estructuras internas son muy a
menudo fluidas, horizontales y sin liderazgos jerárquicos y, por lo tanto,
son muy diferentes de las ONG. Esta combinación idiosincrásica de defen-
sa de la soberanía externa (mediante la autonomía) y de oposición al esta-
tismo es una nueva orientación que viene del Tercer Mundo y que constituye,
a mi juicio, una novedad y un desafío con respecto a las orientaciones exis-
tentes en el derecho internacional.
¿Cuál sería entonces una posible base teórica para comprender los
movimientos sociales, que se oponga al estatismo y preserve al mismo
tiempo la autonomía? Específicamente, ¿por qué los movimientos sociales
se oponen a la burocratización de sus mundos de la vida como aspectos
centrales en sus luchas contra el poder? Aunque la respuesta a esta pre-
gunta no es todavía evidente, sugiero que comprender la noción de
gubernamentalidad de Foucault nos puede proporcionar una clave acerca de
la estrategia que siguen los movimientos sociales en relación con el poder.
En su ensayo “Governmentability” (Gubernamentalidad), Foucault (1991,
102) define la “gubernamentalización del Estado” como el “conjunto de institu-
ciones, procesos, análisis y reflexiones, cálculos y tácticas que permiten el
ejercicio de esa forma muy específica y a un mismo tiempo compleja de po-
der”. Desde esta visión, el poder tiene una forma burocrática que no se en-
cuentra puramente confinada dentro de un Estado monolítico. Foucault (1991,
103) ataca efectivamente una “visión reduccionista de la importancia relativa
del papel del Estado” que podría hacernos pensar en el Estado como un “blanco
que necesita atacarse”. Reducir el Estado a un blanco puede ser conveniente
para los activistas y los políticos, pero no se corresponde con la realidad del
ejercicio del poder en las sociedades modernas, que va más allá de las estruc-
turas del Estado. Como afirma Foucault (1991):
14 Para un argumento similar reciente, véase Fox (1999).

El Estado... no tiene esa unidad, esa individualidad, esa rigurosa

funcionalidad, ni, para decirlo francamente, esa importancia; tal vez,
después de todo, el Estado no sea más que una realidad compuesta
y una abstracción mitificada, cuya importancia es bastante más li-
mitada de lo que muchos de nosotros pensamos.
Esta comprensión del Estado se deriva de su noción de poder, que con-
cibe como semejante a una red, y que más que encontrarse confinado en
estructuras englobaría todas las relaciones humanas. Si esto es verdad, el
poder no se ejerce meramente por las estructuras estatales (en las accio-
nes de policía, la aprobación de leyes, etc.). Se encuentra incorporado en
cada forma de relación burocrática y rutinaria. El poder en esa explicación
no es unidireccional, sino pluridireccional. Como nos dice Colin Gordon
(Gordon, Burchell y Miller 1991, 36), la perspectiva de la gubernamentalidad
da lugar a “un conjunto de modos distintos de pluralización del gobierno
moderno, lo que contribuye a la relativización de la línea conceptual que
separa el Estado y la sociedad”. La libertad real, por lo tanto, podría
conseguirse liberándonos de la burocratización rutinaria de nuestras vidas
cotidianas y recuperando los mundos de la vida que hemos perdido. Esta
comprensión única del poder es la que hace a los movimientos sociales
adoptar una actitud crítica hacia el estatismo como estrategia emancipadora.

Y EL DISCURSO DE LA SOCIEDAD CIVIL:
RECONFIGURANDO LA DEMOCRACIA
El discurso sobre la sociedad civil, que emerge principalmente de las tran-
siciones democráticas de Latinoamérica, Asia y Europa del Este en los años
ochenta y noventa, parecería ofrecer una base teórica para el análisis de
los movimientos sociales como formas extrainstitucionales de acción colec-
tiva que pretenden renovar la acción democrática15. La aparición de estas
“nuevas comunidades globales” (Spiro 1995) también se cree que tiene el
potencial de democratizar el derecho internacional, principalmente a tra-
vés de las ONG (véase, p. ej., Charnowitz 1997). Sin embargo, la “oenegei-
zación” del discurso de la sociedad civil es problemática por varias razones,
principalmente por ser demasiado reductiva y por dejar escapar esencial-
mente el potencial radical que tendría una perspectiva desde los movimientos
sociales para transformar el derecho internacional. Una forma de
reconceptualizar la noción de sociedad civil mediante los movimientos so-
ciales es pensar en las esferas públicas como ocupadas por la sociedad civil
15 Los trabajos académicos destacados sobre sociedad civil incluyen: Cohen y Arato (1992), Hall
(1995), Seligman (1992), Keane (1998a y 1998b), Gellner (1994), Rosenberg (1994), Bell (1989),
Taylor (1990), Walzer (1991 y 1992) y Christenson (1997).

como “públicos alternativos subalternos”, tal y como nos lo sugiere Nancy

Fraser (1994).
Debe observarse que el concepto de democracia se ha introducido en el
discurso jurídico internacional (Crawford 1994, Franck 1992). Aunque nin-
guno de los tratados sobre derechos humanos exige un régimen político
particular en el que puedan disfrutarse (incluso, hasta el fin de la Guerra
Fría era habitual para los internacionalistas afirmar el carácter no ideoló-
gico de los derechos humanos), muchos afirman que los derechos humanos
promueven una democracia liberal de estilo occidental y que dependen de
ella (Mutua 1996a). El impacto de este nuevo giro del derecho internacio-
nal se puede ver en las invocaciones a un “derecho al gobierno democráti-
co” (Franck 1992), en los programas multilaterales y regionales para la
democratización, mediante la construcción de la paz y el buen gobierno, y
en el argumento a favor de las intervenciones prodemocráticas.
Estos esfuerzos han sido ideológicamente influidos por una definición
formalista de la democracia que tiende a enfatizar los derechos de voto y
las instituciones representativas al estilo occidental, en definitiva, a dise-
ñar el marco normativo institucional para la existencia de derechos libera-
les occidentales clásicos (Fox y Nolte 1995). Así, los esfuerzos para la
promoción de la democracia han consistido a menudo en el fortalecimiento
de las instituciones estatales (parlamentos), los partidos políticos y los medios
de comunicación (Diamond 1995, 15), ignorando lo que ocurre en los ámbi-
tos extrainstitucionales o, incluso, en otros ámbitos institucionales como
el lugar de trabajo. En la medida en que la actuación propuesta comparta
el interés especial en esos ámbitos, se incluye dentro de la rúbrica de fo-
mento de la “sociedad civil”, a menudo mediante la financiación de ONG.
Doctrinalmente, el pensamiento predominante se centra en las fuen-
tes tradicionales del derecho internacional, como los tratados, la costum-
bre o los principios generales enumerados en el artículo 38 (2) del Estatuto
de la CIJ, fuentes todas ellas que se dirigen hacia la práctica de los Estados.
El pensamiento liberal predominante se ha ampliado para incluir varias
fuentes de “derecho blando”*, como los códigos voluntarios de conducta
adoptados por las corporaciones multinacionales, los acuerdos entre agen-
cias subestatales y, en menor medida, el impacto de las redes de ONG en la
estructura normativa del derecho internacional16. Mientras que esto últi-
* Traducción literal de “soft law”. En la sociología del derecho, se entiende por “soft law” las
formas de creación jurídica cuya producción y cumplimiento queda en manos de los propios
actores afectados, en lugar de estar sujetos a la vigilancia de los órganos estatales. A veces, las
conductas reguladas por “soft law” se superponen a las establecidas en las normas legales
estatales; otras veces no, siendo fuente de obligaciones adicionales. Los códigos de conducta de
las empresas son un buen ejemplo usado por el autor (N. del T.).
16 Para un ejemplo de las dos primeras, véase Slaughter (1997). Un ejemplo de la última está en
Keck y Sikkink (1998).

mo parecería cambiar el énfasis del derecho internacional al ámbito extra-

institucional, sobre el que ya llamé la atención, en realidad no está ocu-
rriendo nada. Como sostengo posteriormente, ocuparse de las ONG no es
lo mismo que ocuparse de los movimientos sociales, puesto que las ONG
son, por definición, actores institucionales que derivan su personalidad ju-
rídica de los sistemas nacionales en los que se constituyen.
El bagaje de las relaciones internacionales es algo distinto, ya que la
democracia se ve crecientemente como un elemento crítico para el mante-
nimiento del orden mundial a través de la tesis de la “paz democrática”
(Doyle 1983) y se piensa que se asienta mediante la reforma legal institu-
cional y la constitución de una sociedad civil (nacional o global). Sin embar-
go, las definiciones de sociedad civil que dan las relaciones internacionales
tienden a confinarla mediante una visión negativa reduccionista a los ámbitos
de no intervención gubernamental (consistentes en mercados y ONG), exclu-
yendo a ciertos actores económicos (como los sindicatos) o la acción colectiva
no institucionalizada que se despliega a través de los movimientos sociales.
Sin embargo, la celebración de la sociedad civil como el nuevo heraldo de las
reformas económicas y políticas en el Tercer Mundo debe examinarse de cer-
ca para ver sus beneficios e inconvenientes y cómo puede reconstituirse.
Sostengo que la noción de sociedad civil, como se constituye hoy en día, se
centra demasiado en las ONG y que esta “oenegeización” de la sociedad
civil limita fuertemente su potencial democrático radical.
Comencemos con la noción de sociedad civil usada en el discurso jurídi-
co contemporáneo. Habermas (1996, 367) la define como sigue:
La sociedad civil se compone de aquellas asociaciones, organizacio-
nes y movimientos que surgen más o menos espontáneamente y que,
receptivas a la manera en que los problemas sociales resuenan en
las esferas de la vida privada, depuran y transmiten esas reacciones
de forma amplificada a las esferas públicas. El corazón de la socie-
dad civil comprende una red de asociaciones que institucionaliza,
dentro del marco organizado de las esferas públicas, los discursos
para la solución de problemas sobre cuestiones de interés general.
Estos “diseños discursivos” tienen una forma de organización
igualitaria y abierta que refleja las características esenciales del
tipo de comunicaciones en torno a las cuales cristalizan y a las que
dan continuidad y permanencia.
Estas asociaciones podrían incluir de hecho a los movimientos sociales
y a las ONG. Pero Habermas deja claro que tiene un concepto mucho más
estrecho de sociedad civil en mente: primero, distingue su definición de
sociedad civil de la mucho más antigua proveniente del contrato social, que
se encuentra bien ejemplificada en Adam Ferguson (1767, el primer traba-
jo en lengua inglesa sobre el tema), Hegel, Marx y Gramsci, y en la que se
incluye el trabajo social, el intercambio de bienes, el comercio y también

las asociaciones civiles espontáneas. La nueva definición, afirma, no inclu-

ye ya lo económico sino sólo “las conexiones no gubernamentales y no
económicas y las asociaciones voluntarias que anclan las estructuras de
comunicación de la esfera pública en el componente social del mundo de la
vida” (Habermas 1996, 366-67). Segundo, deja claro que la institucio-
nalización de la sociedad civil sólo es posible mediante los derechos huma-
nos básicos del modelo occidental: afirma que “una sociedad civil robusta
sólo puede desarrollarse en el contexto de una cultura política liberal...
puede sólo florecer en un mundo de la vida ya racionalizado” (Habermas
1996, 368, 371).
El resultado de esta visión cualificada de la sociedad civil es doble: im-
pone un límite liberal a la naturaleza de la acción pública que se admite en
el ámbito privilegiado de la sociedad civil, permitiendo por lo tanto la ex-
clusión de voces que no cualifican como liberales. El resultado de ello se
puede ver en la actitud liberal hacia la mayoría de los movimientos socia-
les, pero especialmente en el contexto argelino cuando un voto claramente
democrático a favor de un gobierno islámico fue rechazado por iliberal.
Segundo, al institucionalizar la sociedad civil mediante el discurso de los
derechos liberales, obliga a la “oenegeización” de los movimientos sociales
mediante la adquisición de identidad jurídica. Para poder exigir derechos,
uno debe primero ser reconocido como actor en el sistema jurídico, y
Habermas le pide a los movimientos sociales que hagan justamente eso.
Esta visión de Habermas representa, afirmo, la comprensión actual de la
sociedad civil en el derecho internacional y en el trabajo académico sobre
las relaciones internacionales. En esa visión, la sociedad civil constituye
un ámbito reducido y privilegiado para las ONG liberales.
Esta comprensión de la sociedad civil ignora completamente las dife-
rencias analíticas y conceptuales importantes entre las ONG y los movi-
mientos sociales y su contexto político (véase Fisher 1997). De hecho, la
experiencia de los movimientos sociales muestra que la noción de sociedad
civil es un campo mucho más complejo y controvertido de lo que sugiere
Habermas. Primero, las ONG pueden formar parte de los movimientos
sociales, pero no constituyen ellas mismas movimientos, como ya he seña-
lado. Algunas ONG pueden constituirse con el propósito de representar un
movimiento social con fines estratégicos y operativos, pero no son el movi-
miento permanente como tal. El NBA no es una ONG, sino una coalición
de ONG, activistas, intelectuales y personas afectadas que se reúnen bajo
un solo techo. A pesar de lo obvio de este punto, las confusiones entre ONG
y movimientos sociales continúan persistiendo17.
17 Véase, p. ej., Clarke (1998, 36-37), donde se sostiene que las ONG han llenado el vacío político
creado por la debilidad de los partidos políticos en la India desde mediados de los setenta.

Segundo, la sociedad civil no es un concepto homogéneo, sino un cam-

po de lucha que está a menudo plagado de disputas por el poder no demo-
cráticas y de prácticas excluyentes. Las ONG se forman a menudo por
activistas locales cosmopolitas, angloparlantes, que saben cómo relacio-
narse con los donantes occidentales (que son quienes proporcionan la ma-
yoría de la financiación de estas organizaciones) y escribir propuestas para
la recaudación de fondos, mientras que los activistas de los movimientos
sociales no tienen a menudo ese poder. De hecho, la relación entre ONG,
movimientos sociales locales y agencias del desarrollo global sigue siendo
problemática y ha sido criticada18.
Tercero, a menudo, una perspectiva desde los movimientos sociales
parece adecuada para analizar las sociedades civiles dentro del Estado-na-
ción, pero cuando se analiza la sociedad civil “global” o “transnacional”,
entonces se hace importante el papel de las ONG, con lo que surgen cues-
tiones problemáticas en torno al prejuicio occidental a favor del mundo de
las ONG y acerca de la propia constitución de los espacios “globales”, inclu-
yendo el derecho internacional.
Finalmente, la mayoría de las ONG buscan activamente o son neutra-
les con respecto a la financiación extranjera, mientras que muchos movi-
mientos sociales se oponen a ella o la evitan activamente. Ello se debe ver
en el contexto de las críticas recientes en torno a la relaciones entre do-
nantes y ONG, que señalan que a medida que las ONG se acercan a las
agencias de colaboración al hacerse dependientes de la financiación ex-
tranjera, se hacen más burocráticas y experimentan una pérdida de flexibi-
lidad y capacidad para innovar (Edwards y Hulme 1997, 278). En la India,
las ONG que tienen o han tenido conexiones con el extranjero se ven a
menudo como “agentes antinacionalistas del capitalismo y de los valores
culturales y políticos occidentales” (Fisher 1997, 454). La mayoría de los
movimientos sociales más importantes de la India, incluyendo Chipko, NBA,
NATSR y la NFF (National Fishworkers Federation, Federación Nacional
de Pescadores), han evitado la financiación extranjera por esa razón. Como
tal, confinar la sociedad civil a las ONG puede tener el desafortunado efec-
to de reducir el campo para un grupo de entidades que no gozan de dema-
siada legitimidad en el Tercer Mundo.
En lugar de reducir la concepción de sociedad civil, propongo una defi-
nición más amplia que incluya a los movimientos sociales, las ONG e inclu-
so a los actores económicos (como sindicatos) y deje espacio para la oposición.
Aquí uso la noción de Nancy Fraser (1994, 84) de “públicos alternativos
subalternos”, que ella define como “ámbitos discursivos paralelos en los
cuales los miembros de los grupos sociales subordinados inventan y circu-
18 Véanse los ensayos de Lins Ribeiro y Sonia Álvarez, en Álvarez, Dagnino y Escobar (1998).

lan discursos de oposición, lo que a su vez les permite formular interpreta-

ciones antagónicas de sus identidades, intereses y necesidades”. En esa
perspectiva, no existe uno sino varios públicos plurales competidores, que
se constituyen por grupos que se ven a sí mismos como excluidos de la
esfera pública de la sociedad civil, como pueden ser mujeres, trabajadores,
pescadores, ocupantes ilegales de viviendas, homosexuales y lesbianas19.
Como lo sostiene correctamente Fraser (1994, 85), estos públicos alter-
nativos tienen una función dual. Por un lado, funcionan como espacios de
retirada y reagrupamiento, donde las identidades se afirman para recupe-
rar la dignidad humana que les ha sido negada en la totalizante esfera
pública. Por otro lado, también funcionan como espacios donde las concep-
ciones alternativas de los derechos, el cuerpo y la política son formuladas y
reformuladas con el propósito de influenciar la esfera pública más general.
La definición, que destaca la necesidad de reconocer una pluralidad de so-
ciedades civiles que pueden existir a través de estos públicos alternativos,
es mucho más idónea para representar las prácticas existentes reales de
los movimientos sociales.
La teoría de los derechos liberales no es capaz, en su estado actual, de
acomodar las bases plurales de la democracia realmente existente en el
Tercer Mundo, representada en los movimientos sociales. Para compren-
der cómo funciona esta democracia, se debe mirar más allá de las eleccio-
nes y de las ONG y contemplar la práctica real de los movimientos sociales
en sociedades civiles redefinidas. Esta redefinición de la noción de sociedad
civil, basada en la praxis de los movimientos sociales, es esencial para
mover el derecho internacional más allá de las definiciones formalistas y
negativistas de democracia.
PROPIEDAD Y TERRITORIOS:
¿AUTONOMÍA SIN SOBERANÍA?
Como lo he anotado anteriormente, “el giro hacia lo cultural” de los movi-
mientos sociales en las dos últimas décadas ha puesto el énfasis en los
derechos de identidad, territorio, autonomía y concepciones alternativas
de modernidad y desarrollo, lo que los ha llevado a un conflicto directo con
el discurso de la propiedad privada, que a su vez ha adquirido por muchas
razones un lugar central en la política de desarrollo internacional y, por lo
tanto, en las teorías liberales del derecho internacional. En ningún lugar
es ello más evidente que en el caso de los pueblos indígenas, que han co-
menzado a afirmar su derecho al control sobre los recursos locales produc-
19 Fraser (1994, 84) reconoce que no todos los públicos alternativos son virtuosos, pero sugiere
que a pesar de ello su proliferación es algo bueno en sociedades estratificadas como medio para
ampliar el discurso de resistencia.

tivos y, por lo tanto, han entrado en conflicto con los fines desarrollistas de
muchos Estados, que desean promover la propiedad privada o del Estado y
la explotación de esos recursos. También ocurre lo mismo incluso en las
áreas urbanas, donde se es testigo de las luchas de las comunidades de
vecinos y de los movimientos sociales por reafirmar su control sobre el
desarrollo económico local, a menudo afirmando su soberanía local sobre
sus vecindarios, obstaculizando la soberanía de los gobiernos locales y los
intereses de los promotores privados.
Se comienzan a plantear así retos a las concepciones existentes de de-

rechos de propiedad en la política internacional de desarrollo, que se levan-
tan sobre las nociones economicistas, individualistas y reductoras del derecho
absoluto a excluir, usar y transferir la propiedad. En lugar de eso, los mo-
vimientos sociales han comenzado a forzar a los Estados a reconocer con-
cepciones alternativas de la propiedad que acepten que ésta es una
institución social y cultural que se fundamenta en las relaciones humanas.
Además, al afirmar sus derechos colectivos al territorio, muchos movimien-
tos sociales explícitamente desautorizan el lenguaje de la soberanía (y por
lo tanto de la autodeterminación y de la secesión) y buscan preferentemen-
te la autonomía. Estos aspectos son de gran relevancia para el derecho
internacional por razones históricas y contemporáneas.
Históricamente, el derecho internacional siempre se ha encontrado en

el centro del discurso acerca de la soberanía y la propiedad en el Tercer
Mundo. Comenzando con el discurso medieval acerca de los derechos de
los infieles (Papa Inocencio IV) y extendiéndose a través del discurso de los
siglos XVI y XVII acerca de los derechos de los indios (Vitoria, Las Casas),
el discurso del siglo XIX acerca de los estándares de la civilización (Westlake)
y los discursos del siglo XX acerca del desarrollo y la democracia, el dere-
cho internacional ha tenido una participación primordial en la negación de
los derechos de las personas del Tercer Mundo a defender sus territorios.
Cuando estos Estados intentaron transformar el derecho internacional re-
afirmando sus derechos al territorio, por ejemplo, a través de la doctrina
de la “soberanía permanente sobre los recursos naturales” (SPRN) en el
periodo que siguió a la independencia, con la intención de nacionalizar las
inversiones occidentales, los internacionalistas occidentales respondieron
por lo general negativamente, rechazando el estatus jurídico de estas nue-
vas doctrinas. La promoción de derechos de propiedad absolutos que impu-
sieron los donantes occidentales multilaterales en los ochenta y en los
noventa se debe ver en este contexto histórico. Aquí, la promoción de los
derechos de propiedad individual se dirige a debilitar el dominio de la sobe-
ranía del Tercer Mundo o la habilidad de las colectividades para ejercitar el
control sobre la propiedad corporativa o individual de sus recursos. Este
choque entre intereses colectivos e individuales sobre la propiedad de la

tierra y otros recursos se pretende mediar a través del discurso de los

derechos de propiedad que sostiene la política de desarrollo internacional,
como si fueran posibles elecciones neutrales y apolíticas mediante ese dis-
curso.
Esta noción de derechos de propiedad privada de la política internacio-
nal del desarrollo deriva de modelos que se construyen a partir de un indi-
viduo racional, autónomo, que maximiza el beneficio, es eficiente y trabaja
para tener mayor riqueza. Según las justificaciones utilitaristas que se
encuentran detrás de esta imagen de la teoría económica neoclásica, la
sociedad mejora cuando cada uno busca lo mejor para sí, puesto que la
suma de cada utilidad individual se convierte en el bien colectivo.
Esta noción de individuo autónomo es reforzada por el lenguaje de los
derechos a través del cual se expresan los intereses de la propiedad. En
esta concepción liberal, los derechos funcionan como barreras que prote-
gen a los individuos de las intrusiones de otros individuos, colectividades o
del Estado. El elemento crítico aquí es la barrera existente entre los indivi-
duos autónomos; la función del derecho sería proteger esas barreras, mientras
que la del sistema judicial sería policiva. Estas teorías de los derechos libe-
rales buscan mediar el conflicto y no el cuidar las economías de subsisten-
cia, ni la independencia ni la construcción de una comunidad. Los individuos
protegidos por esa teoría aparecen desconectados. Este prejuicio individua-
lista excesivo de los derechos de propiedad ha sido fuertemente criticado20.
Los movimientos sociales ofrecen una comprensión totalmente dife-
rente de la propiedad y de los derechos. Ello se debe principalmente al
hecho de su comprensión innovadora de qué es la autonomía, que gira en
torno a las relaciones personales más que a la separación y las barreras21.
Esta concepción de autonomía como relación exalta los vínculos en vez de
las barreras. Muchos movimientos sociales pretenden reafirmar la autono-
mía sobre sus territorios, capturando así la energía de los esfuerzos más
tradicionales del Tercer Mundo por controlar sus territorios, pero van más
allá al redefinir el propio significado de autonomía como un fenómeno in-
clusivo.
Debe señalarse la importancia de la autonomía como un aspecto cen-
tral de la propiedad. Desde la perspectiva de un Estado desarrollista, no
hay nada más peligroso que la autonomía individual y comunitaria, puesto
que saca de las manos de los burócratas el poder de control sobre los recur-
sos y la propiedad para dárselo a las comunidades locales. Como afirmó un
20 Para una crítica desde la teoría económica y la psicología, véase Piore (1995).
21 Para un maravilloso relato de cómo los derechos pueden concebirse como relaciones a través de
la reconceptualización de la autonomía, siguiendo las líneas sugeridas en estas páginas, véase
Nedelsky (1993).

ministro indio a quien se le enfrentaron los granjeros que pretendían cons-

truir una represa en el Valle del Río Krishna, usando tecnología local de
pequeña escala: “Si los campesinos construyen represas, ¿entonces qué le
queda al Estado por hacer?” (Omvedt 1993, 242). De hecho, la devolución
del poder sobre el territorio a las comunidades locales golpea la verdadera
razón de ser del Estado de desarrollo, puesto que el desarrollo es lo que el
Estado y los expertos hacen por la gente, no lo que la gente hace por sí
misma. El control sobre el territorio es la base de la soberanía y la propie-
dad, y la autonomía elimina ese control. Ese es precisamente el tipo de
derechos de propiedad para el que los movimientos sociales exigen recono-
cimiento.
Esta aproximación a la comprensión de los derechos de propiedad no es
nueva en absoluto. De hecho, se está construyendo en estos momentos
una corriente en el trabajo académico sobre el derecho estadounidense de
propiedad, inspirada en la teoría legal feminista, derecho y sociedad, la
teoría crítica de la raza y los estudios legales críticos, conocida como el
enfoque de las “relaciones sociales”, que reconceptualiza la propiedad como
una institución social y cultural basada en las relaciones entre individuos y
comunidades en torno al control de los recursos valiosos22. Al definir pro-
piedad como un concepto relacional, estos académicos han rechazado la
concepción autónoma, egoísta e irracional de la propiedad y los derechos
(véase Minow 1990). Esta noción de derechos de propiedad es útil para com-
prender la praxis de los movimientos sociales como una acción colectiva
que practica una política de lo cultural.
Se pueden mencionar algunos ejemplos de movimientos sociales que
han obligado de hecho al reconocimiento de ese tipo de derechos de propie-
dad23. En la India, el NATSR, un movimiento social de pueblos indígenas,
obligó exitosamente al Parlamento en 1996 a extender las enmiendas
panchayat raj (autogobierno municipal) a las áreas tribales mediante una
enmienda constitucional24. En la ley de enmienda, se les da a los Gram
22 El exponente principal de esta idea es Joseph Singer (1987-1988; 1997, 20; 2000; 2001). Véase
también Nedelsky (1993).
23 Me centro en el Tercer Mundo, debido a la naturaleza de este libro. Pero también pueden
encontrarse ejemplos en Occidente. En los EE.UU., el ejemplo más famoso tal vez sea el de
Dudley Street Neighborhood Initiative (DSNI), formado en Roxbury, Massachussetts. Creado
durante mediados de los años ochenta como respuesta a la decadencia del barrio y el crimen
como consecuencia del abandono de la propiedad privada por los promotores inmobiliarios, se
organizó un movimiento social de los residentes del barrio para obtener el dominio eminente
del alcalde de la ciudad, con el propósito de ocupar los lotes abandonados y convertirlos en
propiedad utilizable. Es el primer caso en el que el dominio eminente se devuelve a una barriada
como consecuencia de la presión generada por un movimiento social. Véase Medoff y Sklar
(1994).
24 Lo hizo mediante The Provisions of the Panchayats (Extension to the Scheduled Areas) Act, de
1996 (Ley sobre las Disposiciones para los Panchayats [extensión de las áreas previstas]).

Sabhas (concejos municipales) tribales la autoridad para ejercer plenos

derechos colectivos sobre su territorio, incluyendo el derecho de veto y de
aprobación de cualquier proyecto para el desarrollo, como la minería o la
explotación de bosques. Ello equivale a extender la autonomía y el autogo-
bierno a nivel local, descentralizando el poder del dominio eminente.
En Colombia, la Constitución de 1991 concedía a las comunidades ne-
gras de la región del Pacífico, entre otras, derechos colectivos a las tierras
que habían ocupado tradicionalmente. Ello fue seguido de la Ley de Políti-
cas para las Comunidades Afrocolombianas en 1993 (Ley 70 de 1993), que
se elaboró tras un largo periodo de negociaciones. Esta reforma fue posible
debido a la intensa actividad de agitación social llevada a cabo por una red
de movimientos sociales llamada Proceso de las Comunidades Negras (PCN).
Como ha señalado un reciente estudio de este movimiento social, la refor-
ma constitucional es “el primer espacio importante de las comunidades
negras organizado sobre la base de reivindicaciones culturales, étnicas y
territoriales; implicaba la construcción de una propuesta alternativa para
las comunidades negras a partir de los conceptos de etnia y los derechos
culturales” (Grueso, Rosero y Escobar 1998, 199). Los derechos reivindica-
dos por el PCN consistían en el derecho a ser negro (identidad), el derecho
a un espacio para existir (territorio), el derecho a ejercitar la existencia y
la identidad (autonomía), el derecho a su propio desarrollo como lo conside-
raran conveniente y una solidaridad con otras luchas subalternas (Grueso,
Rosero y Escobar 1998, 202-203). Es, en pocas palabras, un proyecto prácti-
co de defensa territorial y de modos alternativos de desarrollo, a través de
la afirmación de los derechos de propiedad colectivos. Mientras que el im-
pacto de estas medidas legislativas varía en la práctica (es demasiado pron-
to para saberlo en los ejemplos mencionados aquí), representan retos
importantes para las concepciones existentes acerca de la propiedad, la
autonomía y la soberanía. Como he sugerido en este capítulo, la política de
lo cultural de los movimientos sociales como el PCN plantea serios retos a
las categorías liberales, como la de derechos y la de propiedad, tal y como
son concebidas, configurando visiones alternativas de la modernidad y el
desarrollo que pueden conseguirse a través de esas mismas categorías y,
por lo tanto, pueden en última instancia reconfigurarlas.
LOS MOVIMIENTOS SOCIALES, LA GLOBALIZACIÓN

Y EL ESPACIO: AMBIVALENCIAS Y CONTRADICCIONES
En esta sección se defienden dos proposiciones que van en contra de la
ortodoxia internacionalista liberal, según la cual el avance de la globalización
equivale a una realización del sueño kantiano de un cosmopolitismo global
triunfante sobre el gobierno local, mediante la aparición de un gobierno
transnacional de derecho. Primero, la globalización creciente lleva en

muchos países a un mayor énfasis sobre lo local como agente de transfor-

mación sociocultural y económica y no a un énfasis menor. Ello se puede
ver claramente en el número revelador de países en los cuales se han
puesto en práctica esquemas de autonomía y de devolución de varios tipos,
debido a las presiones generadas por los movimientos sociales locales. Se-
gundo, incluso si el capitalismo se está organizando cada vez más sobre
bases globales, la resistencia también está surgiendo sobre una base extra-
territorial a través de los movimientos sociales25. Digo extraterritorial por-
que la praxis de los movimientos sociales a menudo no se organiza sobre
una base transnacional o global, sino que con frecuencia combina centro y
periferia o sólo partes de la periferia26. En otras palabras, la globalización
parece ser un fenómeno internamente contradictorio, que produce las con-
diciones para su propagación al igual que para la resistencia contra ella.
Ello ha sido descrito como “la globalización desde abajo” y por Richard Falk
como “la globalización contrahegemónica”.
Comencemos observando dos procesos generales contradictorios que
se dice están ocurriendo a través de gran parte del Tercer Mundo: la
globalización y la localización (véase Evans 2000). La globalización se dice
que está conducida principalmente por factores económicos como la apari-
ción de mercados financieros globales, una rápida expansión de la econo-
mía del conocimiento y la construcción de una estructura normativa e
institucional para fomentar el comercio27. Las características principales
de este proceso son el debilitamiento de la soberanía nacional de los Esta-
dos, la porosidad creciente de las fronteras por el movimiento de capitales,
bienes y ciertos tipos de trabajo, y nuevas normas jurídicas internaciona-
les e instituciones que regulan esos nuevos desarrollos. Se piensa que la
localización nace principalmente de una confluencia entre la política del
desarrollo global a favor de la participación y la democracia, fuertes movi-
mientos locales por la autodeterminación dentro de líneas étnicas e indíge-
nas, entre otras, y una red global creciente de normas y procesos que
legitiman el gobierno local, la autonomía de los pueblos y los derechos
humanos individuales. La localización se puede ver principalmente por el
énfasis creciente en las nuevas formas de federalismo, un giro hacia la
descentralización y la autonomía dentro de los Estados-nación y la apari-
ción de ciudades globales con su propia soberanía material y simbólica28.
25 No hace falta decir que esa resistencia se organiza también de manera local. Para un argumento al
respecto, véase Sklair (1998). De hecho, la transnacionalización de la resistencia se deriva de la
resistencia local y a menudo va dirigida a fortalecerla. Para ese argumento, véase Evans (2000).
26 Aquí sigo a Hannerz (1991, 116).
27 Hay también una dimensión política y cultural de la globalización, pero me centro aquí en la
globalización económica principalmente, puesto que sin ella las otras dos serían mucho menos
amenazadoras. Para una crítica importante de la globalización económica, véase Rodrik (1997).
28 Sobre el surgimiento de la ciudad global, véase Sassen (1998, capítulo 1).

Existen pruebas materiales de esta tendencia en la India y Latinoa-

mérica. La India proporciona una rica variedad de datos. Por un lado, ha
suscrito varios acuerdos económicos globales, a veces bajo la presión de la
OMC y del Banco Mundial, relacionados con la propiedad intelectual, el
comercio de servicios y otros asuntos, que han obligado a la aprobación de
un número de leyes y medidas especiales. Por otro lado, también ha adop-
tado o está a punto de adoptar un conjunto de otras leyes que son exigidas
por varios tratados internacionales en relación, por ejemplo, con la
biodiversidad o los derechos de las mujeres. Mientras que este proceso
todavía está en desarrollo, varios cambios constitucionales, legales y políti-
cos han tenido lugar en la esfera del gobierno local, que han ampliado
notablemente los poderes disponibles para las comunidades locales y las
autoridades. Ejemplos recientes incluyen la extensión en 1996 del sistema
de panchayat raj a las áreas tribales previstas (descrito anteriormente), la
formación de unidades municipales autogobernadas en Andhra Pradesh, la
devolución de la autonomía financiera a comités de desarrollo municipal y
urbano en Kerela y el muy reciente experimento con formas de gobierno
local en Madhya Pradesh en conexión con las comunidades desplazadas del
valle de Narmada.
En Latinoamérica, la enmienda constitucional de 1991 que reconoció el
control de las comunidades negras sobre la propiedad de los recursos en la
costa del Pacífico colombiano, las reformas presupuestales descentraliza-
das en Brasil y la lucha actual de los zapatistas en México subrayan esa
misma tendencia a que, a medida que estos países se globalizan, exista
cada vez más un reconocimiento de lo local como un importante agente de
cambio. No ha ocurrido de manera fácil o voluntariamente: por el contra-
rio, ha sido el resultado de las luchas concretas de los movimientos socia-
les. El trabajo académico sobre relaciones internacionales y derecho
internacional que celebra la globalización pierde de vista simplemente los
movimientos concretos hacia el gobierno local en el Tercer Mundo o es
profundamente ideológico.
En un segundo nivel, la globalización contrahegemónica también se hace
posible por la propia estructura de la globalización. Como han observado Saskia
Sassen (1998, capítulo 1, sección 1) y otros, el transporte barato y los recursos
físicos para la comunicación (incluyendo Internet) han permitido el movimien-
to transfronterizo de personas, ideas, estrategias e iniciativas. Como sostiene
Peter Evans (2000, 3), el viejo aforismo “piensa globalmente y actúa localmen-
te” se está invirtiendo: los activistas piensan localmente al buscar soluciones
locales a los problemas locales, pero actúan globalmente generando un impul-
so político para apoyar esos cambios locales.
Existen varias ambigüedades y contradicciones asociadas a esta ima-
gen de la resistencia. De hecho, uno de los aspectos comunes de muchos

movimientos sociales en el Tercer Mundo, se encuentren en la India o

Latinoamérica, parecen ser los vínculos transnacionales entre los distin-
tos actores que apoyan estos movimientos, del medio ambiente al feminis-
mo, y que les permiten lograr sus objetivos. El nexo local-global, que a
menudo sirve para asegurar el éxito de un movimiento social como En-
cuentros en Latinoamérica, no sólo se celebra en la teoría y la práctica de
los movimientos sociales, sino que también se presenta como un principio
central acerca de qué es lo que deben ser los movimientos sociales. Este
hecho se puede encontrar a menudo en la discusión del fenómeno de la
globalización, ese momento de “compresión del espacio-tiempo” que apare-
ce como el acontecimiento geopolítico dominante en la era posterior a la
Guerra Fría (Robertson 1992).
Simultáneamente, se pueden observar también varias tendencias con-
vergentes. Por ejemplo, hay un sentido de triunfo milenarista de la ideolo-
gía neoliberal del libre mercado, representada en por la expresión “fin de la
historia”. Esa ideología también exige el libre flujo de capital transnacional
y de los derechos de propiedad privada, factores que son cruciales en la
consideración de una serie de cuestiones prácticas como los flujos de finan-
ciación al sector de las ONG desde el Norte hacia el Sur.
Entre tanto, el debate sobre el desarrollo ha cambiado para acoger el
modelo liberal democrático y el discurso predominante sobre derechos a
través del instrumento del “buen gobierno”, que es reconocido hoy en día
por las instituciones multilaterales para el desarrollo y por los donantes
bilaterales como clave para el desarrollo. Somos testigos también de la
proliferación de las condicionalidades políticas que el FMI, la UE y otros
donantes imponen para la concesión de ayudas y que intentan reemplazar
la hegemonía de la retórica de la Guerra Fría por una democracia de estilo
occidental, con su conjunto contingente de instituciones.
¿Qué deberían hacer los movimientos sociales en este momento? ¿Re-
presentan una oportunidad para crear una forma creativa de construir un
nexo local-global que de alguna forma trascienda los propósitos imperialistas
de la propaganda de la globalización o serán caballos de Troya que vuelven a
invitar a los colonizadores a que entren nuevamente en las sociedades del
Tercer Mundo? No lo sé. Sólo anotaría que una posición ciega a cualquiera de
las dos orientaciones es probable que sea una estupidez enorme.
Un rechazo total antiimperialista de la globalización ignoraría los me-
dios de resistencia más importantes frente al capitalismo global. Por otro
lado, la globalización no es tampoco un fenómeno neutral en su funciona-
miento, sino un fenómeno “hegemónico” (Evans 2000), que se sitúa dentro
de una matriz de relaciones entrecruzadas entre el centro y la periferia
(Hannerz 1991, 107). Por eso los movimientos sociales deben valorar las
necesidades y los intereses de los actores, la necesidad de estrategias y el

uso táctico de las redes internacionales, al mismo tiempo que examinan

críticamente su propia relación con lo “global”, especialmente con respecto
a su propia autonomía en asuntos de financiación. Después de todo, si el
NBA en la India hubiera recibido dinero de fuentes extranjeras, muy pro-
bablemente hubiera perdido inmediatamente su legitimidad y su “voz”.
Una nota final sobre el papel del Estado en la globalización. Contrario
a la manera como el discurso predominante de la globalización ve el Esta-
do, como una reliquia del siglo XVI que está desapareciendo rápidamente,
los movimientos sociales revelan las complejas formas en las cuales el Es-
tado podría demostrar realmente ser un aliado y contribuir efectivamente
a la construcción de la protesta o de la resistencia. El movimiento ecológico
venezolano, producto de las iniciativas estatales y que nació de una ley, es
un buen ejemplo de este hecho. Por otro lado, el Estado puede influenciarse
por las formas complejas en que los movimientos sociales construyen coa-
liciones y se unen en una lucha común. Un ejemplo sería el movimiento
Encuentros, a cuyas reuniones acudían representantes de los Estados lati-
noamericanos después de ser testigos de cómo la sociedad civil apoyó masi-
vamente al movimiento. Otra manera en que el Estado se entrecruza con
los movimientos sociales es el constante “goteo” de individuos del gobierno
a los movimientos y a las ONG y a la inversa. De hecho, ese pasaje ocurre
también entre lo “global” y lo “local”: véase el nombramiento de Medha
Patear (el líder del NBA en la India) como uno de los delegados de la Comi-
sión Mundial de Represas.
Este acercamiento al papel del Estado se corresponde mucho más con
la realidad de la resistencia a la globalización, que tiene lugar en muchas
esferas en donde los actores institucionales y no institucionales se juntan
en coaliciones estratégicas y ad hoc. Esas esferas no pueden ser compren-
didas ya dentro de la categoría de “Estado-nación”. Al mismo tiempo, no
son esferas “globales” en la mayoría de los casos, sino lugares periféricos o
semiperiféricos que funcionan coordinadamente dentro de los espacios po-
líticos creados por la globalización. En otras palabras, de la misma forma
en que la globalización plantea un reto a la ordenación espacial del mundo
al alterar la centralidad del Estado-nación territorial como actor primario,
la resistencia que surge frente a ella también procede de distintos ordena-
mientos espaciales que no están necesariamente organizados sobre bases
“transnacionales” o “globales”. Como sugerí anteriormente, en esta nueva
imagen del orden internacional existen enclaves concretos de lo “interna-
cional” en distintos lugares. El derecho internacional simplemente no tie-
ne el marco teórico o las herramientas doctrinales para dar sentido a esta
compleja realidad.

CONCLUSIÓN
Este capítulo sostiene que los movimientos sociales plantean un desafío crucial
al derecho internacional en varios campos. Primero, porque buscan desplazar
la teoría liberal de la política internacional con una “política de lo cultural” que
persigue visiones alternativas de la modernidad y del desarrollo, al resaltar
los derechos a la identidad, el territorio y la autonomía. Segundo, esos movi-
mientos muestran que el discurso predominante de los derechos humanos se
encuentra extremadamente limitado porque no tiene la capacidad cognitiva
para “ver” gran parte de la resistencia de los movimientos sociales. Es necesa-
rio comprometerse con la teoría y la práctica de los movimientos sociales, si
se quiere transformar el discurso de los derechos humanos en una praxis
orientada hacia la base subalterna, abandonando sus presupuestos pobres, su
énfasis en el Estado y su carácter elitista. Tercero, los movimientos sociales
desafían las concepciones existentes de la propiedad privada en la política del
desarrollo internacional y ofrecen concepciones alternativas de propiedad que
destacan la autonomía de las comunidades. En esa medida, también desafían
el nexo entre propiedad y soberanía en el derecho, al mostrar cómo puede
conseguirse la autonomía sin quedar aprisionado en el lenguaje de la sobera-
nía. Cuarto, la aparición de movimientos sociales no se puede comprender
mediante la categoría de sociedad civil, tal y como se entiende en la actualidad
en el trabajo académico existente. En concreto, he sugerido que la
“oenegeización” de la sociedad civil ha hecho invisibles en la práctica muchos
movimientos sociales y que la noción de sociedad civil debe ser, siguiendo a
Nancy Fraser, reconcebida como públicos alternativos para robustecer la de-
mocracia. También he señalado que la praxis de los movimientos sociales,
como discurso antisoberanía, es totalmente distinta de las reivindicaciones
internacionalistas liberales por una sociedad civil global.
Finalmente, se sugiere que los movimientos sociales contradicen el
principio central de la visión internacionalista liberal de la globalización,
es decir, que la globalización lleva a una reducción de la importancia de lo
local. En lugar de eso, paradójicamente, la globalización hoy en día ha
llevado a un mayor énfasis en lo local, aunque la resistencia a la globalización
se manifiesta también extraterritorialmente mediante la propia
globalización. Este capítulo ha querido situarse dentro de una línea de ex-
ploración que intenta dar sentido al complejo reordenamiento de la política
mundial y del derecho internacional en la era posterior a la Guerra Fría y
posterior al 11 de septiembre. Esta exploración muestra que es urgente y
esencial una teoría y una práctica del derecho internacional que tome se-
riamente los movimientos sociales como actores. La praxis de los movi-
mientos sociales basada en lo local aparece ahora como un importante lugar
de formulación, reformulación y transformación del discurso jurídico glo-
bal que se apoya en la idea de un espacio único.

311
CAPÍTULO 9
Mercados, género e identidad:

un estudio de caso del Foro de las Mujeres
Trabajadoras como movimiento social
E ste estudio de caso resume las conclusiones de mi investigación de

campo del Working Women’s Forum (Foro de las Mujeres Trabajado-
ras; WWF, por sus siglas en inglés), un movimiento grande de mujeres del
Sur de la India. La investigación consistió en visitas de campo en el curso
de varios años; largas entrevistas durante ese periodo con el personal, las
afiliadas y las líderes del WWF; observaciones de las cooperativas e inves-
tigación de los numerosos materiales documentales y trabajos académicos
proporcionados por el WWF. Ofrezco un análisis de mis hallazgos, además
de situarlos dentro del trabajo académico más general sobre los movimien-
tos sociales y el desarrollo. El estudio concluye observando la dificultad de
situar al WWF dentro de las categorías generalmente reconocidas por el
derecho internacional y el derecho municipal, y las distintas formas en que
la praxis del WWF desafía las nociones recibidas sobre desarrollo económi-
co y derechos humanos.
LA DESCRIPCIÓN DE LA ESTRUCTURA
Y LAS ACTIVIDADES DEL WWF
El WWF fue fundado en 1978 por su presidenta actual, la señora Jaya
Arunachalam, y varias trabajadoras, principalmente como un sindicato de
mujeres del sector informal con una membresía inicial de 800 personas.
Desde entonces ha crecido hasta convertirse en un movimiento de más de
600.000 mujeres pertenecientes a tres Estados distintos del sur de la India:
sus actividades se extienden a más de 2.061 pueblos y 1.651 suburbios en
4.158 áreas distintas, organizadas en 45.000 grupos al interior de 15 seccio-
nes. Con esas cifras, parece ser hoy el más grande movimiento de mujeres
de la India, superando al mejor conocido y mucho más estudiado Self-
Employed Women’s Association (Asociación de Mujeres Autoempleadas;
SEWA, por sus siglas en inglés).

Desde sus comienzos como pequeño sindicato de mujeres pobres orga-

nizadas en torno al problema del crédito, el WWF se ha ampliado para
desempeñar múltiples funciones. Combina las actividades de una agencia
de microcrédito y banca (hace préstamos); un sindicato (organizado para la
negociación colectiva con el gobierno y el sector privado con el fin de conse-
guir mejores términos y condiciones laborales); una ONG de mujeres (com-
prometida con la defensa en foros públicos de cuestiones clave, la
presentación pública de los problemas sociales de las mujeres y campañas
en los medios de comunicación) y un movimiento sociopolítico de mujeres
(que impulsa luchas colectivas de base contra estructuras patriarcales opre-
sivas y otros obstáculos culturales y políticos, y que aporta un sentido de
solidaridad entre las mujeres). Estas actividades reflejan el acuerdo del
WWF sobre la necesidad de una aproximación holística e integral para
lograr la solución de las variadas e interconectadas opresiones que enfren-
tan las mujeres trabajadoras pobres en su vida diaria: explotación de clase,
jerarquías de casta, dominación masculina, deficiente salud y un mundo
cerrado que las aísla y las hace vulnerables. Como resultado de ese recono-
cimiento, el WWF se estructura como sigue:
a. Indian Cooperative Network for Women (Red Cooperativa India para
las Mujeres; ICNW, por sus siglas en inglés). Se estableció como perso-
na jurídica separada según las leyes del gobierno federal y tiene la
responsabilidad de proporcionar microcréditos a las mujeres trabajado-
ras pobres. Originalmente se conocía como la Working Women’s Coo-
perative Society (Sociedad Cooperativa de Mujeres Trabajadoras; WWCS,
por sus siglas en inglés) y estaba registrada según el derecho del Esta-
do de Tamil Nadu. Posteriormente, y para evitar el acoso que sufrían
las afiliadas a la cooperativa por parte de los funcionarios del gobierno
estatal, fue registrada bajo leyes federales.
b. National Union of Working Women (Sindicato Nacional de Mujeres
Trabajadoras; NUWW, por sus siglas en inglés). Se estableció como un
sindicato para las mujeres trabajadoras pobres según la Trade Union
Act (Ley Sindical), con el propósito de mejorar las condiciones de vida y
laborales de las mujeres.
c. El WWF como organismo de planeación familiar y de servicios de sa-
lud. Bajo la estructura organizacional del WWF, se han desarrollado
diversos proyectos para proporcionar servicios de salud y promover la
planificación familiar entre las mujeres trabajadoras pobres.
d. El WWF como movimiento social y ONG. El WWF, registrado bajo la
Societies Registration Act (Ley Sindical), desempeña el papel de una
ONG en ámbitos como la defensa de intereses públicos, al mismo tiem-
po que moviliza a un gran número de mujeres en cuestiones culturales
y políticas, como la división social por castas. En consecuencia, el WWF

MERCADOS, GÉNERO E IDENTIDAD: UN ESTUDIO DE CASO DEL FORO DE LAS MUJERES TRABAJADORAS 313
ha realizado un gran número de matrimonios entre personas de distin-

tas castas, y ha intentado activamente tener influencia en la opinión
pública sobre los temas que le preocupan, usando los medios de comu-
nicación cuando lo consideran necesario.
La estructura de todos los componentes mencionados se fusiona en
una organización de 160 individuos como personal laboral y 174 organiza-
doras de área (elegidas de entre sus miembros), que son supervisadas por
un Comité Permanente formado por siete miembros y una presidenta (Jaya
Arunachalam, todavía hoy). Según Arunachalam y sus colaboradores, el
95% del personal del WWF proviene de la base, incluyendo los mandos
intermedios. Sin embargo, sólo dos de las siete integrantes del Comité
provienen de la base. Además, pareciera no existir ningún mecanismo para
reemplazar a la presidenta. El personal y las organizadoras están muy
motivadas y trabajan a cambio de un salario bajo: el personal recibe entre
1.500 y 3.500 rupias por mes1 y las organizadoras reciben entre 300 y 500
rupias mensuales. La organización está razonablemente bien equipada, con
dos automóviles todoterreno en las oficinas centrales y un todoterreno por
sección. Los costos administrativos y de gestión parecen estar bien contro-
lados, y no superan el 30%.
Como se ha observado, el propósito inicial del WWF era promover el
estatus económico de las mujeres trabajadoras muy pobres del sector in-
formal, organizándolas como trabajadoras de un sector específico y propor-
cionándoles crédito. Aunque más de 90% de las mujeres trabajadoras en la
India pertenecen al sector informal, los sindicatos mayoritarios, domina-
dos por hombres, no mostraron ningún interés ni en el sector informal ni
en las mujeres. Además, los sindicatos estaban dominados por ideales iz-
quierdistas de solidaridad de la clase trabajadora, lo que hacía que cual-
quier esfuerzo de las mujeres trabajadoras por organizarse como una
categoría separada de trabajadores fuera sospechoso a sus ojos. Además,
las mujeres en el sector informal, que laboran como vendedoras en merca-
dos fijos o ambulantes, prestadoras de servicios en las ciudades, manufacture-
ras domésticas y comerciantes al por menor, y también como trabajadoras
agrícolas rurales, se enfrentaban a barreras y problemas específicos que
surgían de su estatus como mujeres. Tales barreras incluían las de casta y
de clase que restringían su movilidad, su comportamiento y su acceso a los
recursos económicos, que tenían como resultado mantener a estas muje-
res en el nivel socioeconómico más bajo, forzándolas a vivir en condiciones
marginales y de supervivencia.
Así, el WWF tuvo inicialmente el objetivo de mejorar la seguridad eco-
nómica de las mujeres pobres. Pero como ya se ha dicho, se vio rápidamen-
1 En el último año, la tasa de cambio rupia-dólar osciló entre las 45 y las 50 rupias por dólar (N. del T.).

te que las barreras que tenían que enfrentar las mujeres no eran pura-
mente económicas, basadas en la clase, sino multidimensionales, en las
cuales las normas culturales y los prejuicios, la opresión política y los rígi-
dos estereotipos sociales contribuían a su situación de existencia marginal.
Por lo tanto, se diseñó una aproximación integrada y holística, con la cual
las mujeres combatieran todas esas formas de opresión, usando distintas
tácticas, a través de subjetividades múltiples, para crear lo que Robert
Chambers llama “contracultura” (citado en Unicef-WWF 1989). Ahora descri-
biré en detalle el funcionamiento de los distintos componentes del WWF y
ofreceré un análisis preliminar.
ICNW: el poder transformador de la libertad económica

En la India, las mujeres han encontrado adicionalmente otras dificultades
para participar como actores en el mercado. La estructura de la economía
favorece los mercados de ventas al por mayor con líneas establecidas de
bienes y crédito, que están usualmente monopolizados por los hombres.
Además, se espera que las mujeres dediquen la mayor parte de su tiempo a
las responsabilidades domésticas, lo que impone severos límites a la canti-
dad de tiempo que pueden dedicar a sus negocios. Existen también normas
sociales rígidas acerca del tipo de negocios que pueden desempeñar “típica-
mente” las mujeres, lo que a menudo limita el rango de elecciones disponi-
bles para ellas. En consecuencia, las mujeres suelen dedicarse al comercio
de poco volumen, estacional o menor, que es considerado de alto riesgo
crediticio. Para asegurarse la disponibilidad de ese crédito de alto riesgo,
las mujeres solían confiar en prestamistas que cobraban intereses exorbi-
tantes y que las dejaban en un endeudamiento severo. A pesar de la exis-
tencia de una banca pública que tenía la obligación de prestar a los pobres,
las mujeres la encontraban indiferente frente a sus necesidades, imperso-
nal y descortés debido a que la mayoría de ellas eran analfabetas. Los ban-
cos no les concedían préstamos de buena gana sin que los hombres firmaran
como garantes solidarios, ni tampoco estaban interesados en procesar el
gran número de pequeños créditos que solicitaban las mujeres pobres, de-
bido a la cantidad de documentación requerida en el proceso.
Como resultado, el ICNW proporciona crédito a las mujeres. El ele-
mento clave en la estructura es el grupo vecinal para préstamos. Si al-
guien quiere unirse al WWF debe inscribirse como miembro de uno de
estos grupos. Cada grupo está formado por entre diez y veinte miembros,
todas mujeres del mismo vecindario. Cada grupo elige a su líder. Una vez
que el grupo se ha formado, se registra en el WWF y cada una de las
afiliadas diligencia una solicitud y paga una cuota de membresía muy baja
(12 rupias al año). Las afiliadas deben atender regularmente a las reunio-
nes de grupo, pagar los préstamos puntualmente y actuar como garantes

solidarias para los préstamos solicitados por otra de las participantes del
grupo.
El procedimiento para los préstamos es el que sigue: todas las partici-
pantes del grupo presentan una solicitud conjunta para los préstamos, des-
pués de que la jefa del grupo haya evaluado la necesidad, capacidad y
productividad de cada miembro, y de que todas las afiliadas hayan revisado
la capacidad de las otras para producir ingresos. La jefa del grupo dirige las
solicitudes a la organizadora de área local del WWF. Después, las solicitan-
tes se dirigen a la oficina local del WWF para llenar una solicitud de prés-
tamo simple, de una sola página, con la ayuda de la líder del grupo, la
organizadora de área, la secretaria general y la agente de crédito. Esta
última presenta la solicitud a las ramas locales de los bancos y mantiene
informadas a las organizadoras del área, que acompañan a las solicitantes
al banco en el día fijado para el desembolso del crédito y les ayudan a
completar el proceso de presentación de los formularios adecuados. Los
préstamos se toman a un interés del 4% con un plan a diez meses para la
devolución del crédito. La líder del grupo recibe de las afiliadas el pago de
las cuotas de los créditos y lo deposita en el banco.
Aunque el dinero procede de los bancos, el WWF, como intermediario,
decide en última instancia quién recibe un préstamo y quién puede ser
declarado en mora o reajustar su esquema de devolución del crédito. En
este sentido, la forma de operar del WWF varía notablemente de la de los
bancos comerciales. Por ejemplo, el WWF es flexible acerca de los propósi-
tos para los cuales se pueden usar los créditos: una mayoría de las mujeres
pobres desvía parte de los préstamos para necesidades de consumo (ali-
mentos, vestido y también necesidades culturales como matrimonios y fes-
tividades). Los bancos comerciales no lo permitirían. El WWF también
permite reestructurar los pagos por razones que podrían ser consideradas
inadecuadas por los bancos: fluctuaciones en la provisión de bienes debido
a inundaciones monzónicas, matrimonios, nacimiento de hijos, interven-
ciones médicas, accidentes y desastres o incluso festivales religiosos. Ello
no afecta las tasas de devolución de créditos, que se sitúan en torno al 95%,
mucho más altas que las de los préstamos bancarios comerciales ordina-
rios. Básicamente, todo el sistema funciona sobre la base de la presión de
los pares, impulsado por un sentido de solidaridad que resulta de una com-
prensión especialmente sensible de los problemas reales de estas mujeres.
El problema del crédito es analizado normalmente sólo en términos
económicos. Sin embargo, para el WWF y las mujeres que lo forman, su
valor trasciende la racionalidad económica. Para el WWF, la capacidad de
proporcionar crédito es la base de su potencial de movilización, puesto que
muchas mujeres se inscriben en el WWF principalmente para tener acceso
al crédito. Para las mujeres miembros del Foro, el crédito tiene efectos

significativos, y a veces inesperadamente positivos, en su estatus domésti-

co y social, además de un impacto indudablemente beneficioso en su salud
y su seguridad económica. Las mujeres y sus familias comen mejor, pue-
den prescindir de los prestamistas e invierten en mejores ropas, medici-
nas, educación y joyería (que es una forma fundamental de ahorro en la
India), además de mejorar y diversificar sus negocios. La presencia del
WWF ha eliminado la necesidad de cogarantes varones para los présta-
mos, liberando a las mujeres de su dependencia de los hombres. Muchas
afiliadas al WWF informan que según aumenta su capacidad para negociar
como producto de su solidaridad, han obtenido una mayor confianza, respe-
to y poder al interior de sus familias y de sus comunidades. En otras pala-
bras, los efectos simbólicos de esos nuevos roles han tenido consecuencias
sociales y políticas imprevistas pero bienvenidas. También han tenido un
notable impacto en las actitudes y las personalidades de muchas de estas
mujeres, debido al sentido de poder y de responsabilidad que les ha propor-
cionado el WWF.
NUWW: el suministro de ideología

Aunque el NUWW tiene programas específicos para sus miembros, como
esquemas de pensión y seguros, programas de salud y educación para la
rehabilitación del trabajo infantil, la principal razón de su existencia pare-
ce ser suministrar una ideología de centroizquierda al movimiento. La or-
ganización de las mujeres bajo la forma de un sindicato permite que éstas
se comprometan con sus programas, adquiriendo conciencia de clase. Ello
diferencia al WWF de los movimientos puramente basados en la identidad
o creados únicamente para luchar por resolver un problema concreto. A
primera vista, parecería paradójico que una organización de microcrédito y
préstamo se comprometa con una ideología izquierdista. Pero si miramos
más de cerca, basándonos en las entrevistas con las mujeres, al igual que
en la observación de su estatus socioeconómico dentro de la estructura
general de las relaciones económicas del sur de la India, se hace obvio que
para poder tener éxito, las otras actividades del WWF (crédito, cambios
sociopolíticos, lucha cultural, defensa legal, etc.) necesitan ser formuladas
de modo contrapuesto al tipo particular de capitalismo que prevalece en
India meridional. El WWF parece creer que es posible esa formulación
contrapuesta, situándose en otros niveles distintos de identidad: un sindi-
cato de clase consciente e izquierdista. Mientras que esta identidad
organizacional le proporciona ideología, orientación política y una forma
organizativa al WWF, debe destacarse que no está afiliado a ningún partido
político de izquierda, ni tampoco como sindicato hace maniobras para cap-
turar el poder político de su base.

Movimiento: movilización política y social,

lucha cultural e identidad
Como gran colectividad con más de 591.000 afiliadas, el WWF es el movi-
miento de mujeres más grande de la India. Su personal y sus líderes son
perfectamente sabedores del papel crucial que tiene la identidad en su éxi-
to. La fuerte ideología promujer que ha demostrado tener, ha proporciona-
do un sentido de solidaridad y autoconciencia en las mujeres, además de
colocar los cimientos para varios programas promujer que a su vez impul-
san la movilización y permiten organizar luchas populares. Que la identi-
dad de la mujer sea la médula del Foro, le ha permitido ampliar sus
actividades a otras áreas del país, cultural y lingüísticamente diferentes.
Como ejemplo se puede citar la expansión del WWF a la comunidad de
mujeres artesanas bordadoras de Narsapur en Andhra Pradesh (un estado
vecino) y a la comunidad de mujeres rurales no agricultoras del distrito de
Bidar en Karnataka (otro estado vecino).
Aunque la movilización basada en la identidad ha sido exitosa para el
WWF, debe señalarse que las causas de su expansión han sido sustancial-
mente distintas. En el primer ejemplo de esa expansión (el distrito de
Dingidul en Tamil Nadu), las actividades del WWF, como los esquemas de
empleos no agrícolas para mujeres rurales, comenzaron por el hecho de
que los antepasados del marido de Jaya Arunachalam poseían tierras
ancestrales en esa área. Al menos en otros tres ejemplos (Adiramapattinam
en Tamil Nadu, Narsapur en Andhra Pradesh y el distrito de Bidar en
Karnataka), las actividades dirigidas a las mujeres pescadoras, las artesanas
bordadoras y las mujeres rurales agrícolas (respectivamente) fueron pro-
ducto de las intervenciones de las agencias internacionales para el desa-
rrollo (FAO, ILO/Fundación Ford y Unicef, respectivamente). Por lo tanto,
el WWF no se amplió espontáneamente hacia esas áreas porque fuera “un
movimiento de mujeres”, sino como producto de una configuración com-
pleja de intervenciones externas, movilizaciones internas (fundamentadas
ambas en la percepción de que el WWF es un movimiento basado en la
identidad), conexiones accidentales o personales y otros factores similares.
La historia de esta micropolítica es fascinante en sí misma y merece un
estudio futuro más profundo.
Se puede pensar que muchas de las actividades del WWF implican lu-
chas en el terreno cultural, por el hecho de que intenta conseguir cambios
sociopolíticos profundos que buscan alterar las relaciones de poder entre
sexos en la sociedad del sur de la India. A pesar de ello, muchas de las
afiliadas y del personal del WWF parecerían tener un interés limitado en
los temas culturales, al percibirlos como algo periférico a sus actividades
principales. Según ellas, sus actividades se concentran en la cultura a tra-
vés de la educación y la formación (usando afiches, obras de teatro etc.),

porque intentan concienciar a las mujeres y a los hombres de las conse-

cuencias negativas de las instituciones opresivas como la casta. Ello puede
contrastarse con la forma culturalmente neutra en la cual interpretan su
principal foco de actividad, es decir, la promoción de la libertad económica
de las mujeres, o también el impulso ideológico y cultural de la práctica
moderna del “desarrollo”, de la cual las actividades del WWF son parte
integral en el sur de la India2.
Por lo tanto, el WWF exhibe algunas características de los movimien-
tos sociales y parece carecer de otras. En su uso de la movilización sobre la
base de la identidad, en su fluidez y en la fragmentación de sus miembros,
en su compleja relación con el gobierno y el Estado (de la que hablaremos
más), y en los vínculos trasnacionales que ha creado (como movimiento de
mujeres, como sindicato y también como institución alternativa para el
desarrollo) es claramente un movimiento social.
La ONG de las mujeres: constitución legal,

financiación extranjera, construcción de la coalición
Como señaló Eric Hobsbawn alguna vez, el talón de Aquiles de cualquier
movimiento social es la falta de institucionalización. Mientras que la natu-
raleza fluida y fragmentaria de un movimiento social permite su difusión,
la falta de un canal institucional a través del cual la energía del movimien-
to pueda conducirse puede ocasionar la disipación de la dirección y el ritmo
del movimiento. Por ello, muchos académicos han destacado las funciones
útiles que desempeñan las ONG: a menudo inician o sostienen movimien-
tos sociales (Lehman 1990) o pueden ser los vehículos institucionales para
la protesta y la acción colectiva (Diani 1992). En consecuencia, no es sor-
prendente que el WWF también se encuentre registrado como ONG. Como
se explicó, el WWF se encuentra registrado bajo una ley federal central
para poder escapar del acoso al que le sometieron los funcionarios del Esta-
do de Tamil Nadul. Ello suministra un ejemplo interesante del espacio
político institucional que proporcionan los vacíos y las ambigüedades en el
sistema legal (en este caso, enfrentando al gobierno estatal contra el cen-
tral) y que pueden ser explotados por las ONG como el WWF.
Además de la identidad institucional y de la capacidad organizacional
que provee la constitución legal como ONG, el WWF se beneficia de otras
formas de su estatus de ONG. Primero, permite la construcción de coali-
ciones con grupos similares en la India y fuera de ella, como se apuntó en
la sección anterior. Esta construcción de coaliciones con grupos de mujeres
y grupos para el desarrollo le da al WWF mucha más fuerza y visibilidad
2 Son numerosas las obras académicas que están publicándose recientemente sobre críticas culturales de las
ideas e instituciones del desarrollo. Son ejemplos destacables Ferguson (1994) y Escobar (1995).

frente al gobierno. Además, su posición como ONG de mujeres también le

proporciona un espacio ideológico y político que le permite manejar la retó-
rica de los derechos humanos (libertad de asociación y de igualdad de géne-
ro). Segundo, facilita la financiación de los donantes, al presentarse como
una “ONG de mujeres” o una “ONG para el desarrollo”. Dentro del clima
actual de fascinación duradera que tienen las instituciones del desarrollo
con la retórica de desarrollo participativo y de base, la identidad como ONG
es estratégicamente útil para el WWF3. Su éxito en este sentido se puede
observar echando un vistazo al número de donantes que tiene: los ejem-
plos incluyen (además del gobierno central y varios gobiernos estatales)
instituciones domésticas como el SIDBI (Small Industries Development Bank
of India), el NADB (National Development Bank) y el Nabard (Nacional
Bank for Agriculture and Rural Development); el gobierno holandés, ayuda
alemana, la Fundación Ford, SIDA, OIT, Unicef; UNFPA (Fondo de las
Naciones Unidas para la Población) y el PNUD. Debe también indicarse en
este momento que, según el personal del WWF, no ha habido ningún deba-
te interno serio dentro del movimiento acerca de los pros y los contras de
la financiación extranjera. Ello puede contrastarse, por ejemplo, con otros
movimientos indios u ONG que siguen siendo muy sensibles a todo el tema
de la financiación extranjera, y que se oponen fuertemente a la financia-
ción bilateral.
LA METODOLOGÍA DE TRABAJO:
LAS RESPONSABILIDADES POPULARES
Existen varias tendencias comunes que se pueden ver en la metodología de
trabajo del WWF. Su movilización se apoya sobre una idea de identidad,
sus fundadoras tienen la misma base de clase que la población objeto, los
contactos iniciales se realizan mediante una oferta de crédito para el em-
pleo, sus tácticas tienen una base local y se encuentran culturalmente bien
sintonizadas con las realidades de poder en el área, sus fines son realistas
y se basan en la necesidad y, finalmente, su estructura organizacional se
funda en el principio de promover que las bases ocupen el liderazgo. Este
último aspecto de la metodología de trabajo es también muy importante,
puesto que proporciona legitimación externa y credibilidad interna al WWF.
En el WWF, la división del trabajo entre su personal refleja las realida-
des de la sociedad del sur de la India en la que debe trabajar. Las líderes,
que son bien educadas y pertenecen a las clases y castas altas, se encuen-
tran a cargo de las relaciones públicas, incluyendo los medios de comunica-
ción, las relaciones con el gobierno y las agencias internacionales (como
3 Para un análisis exhaustivo sobre la discusión como ONG, véase Fisher (1997).

interlocutores), y de la planificación política. Las administradoras interme-

dias, que tienen estudios y pertenecen a las clases medias inferiores (pero
proceden de varias castas), están a cargo de la puesta en marcha de progra-
mas y proyectos, la administración, la contratación y los vínculos con los
funcionarios locales. Las afiliadas de base, la mayoría de ellas analfabetas
y pertenecientes a las comunidades más pobres y más explotadas y a las
castas más bajas, son las beneficiarias: ellas son las “mujeres trabajado-
ras”. Esta alianza de mujeres de distintos estratos de la sociedad ha funcio-
nado en beneficio del Foro.
Esta metodología la hace muy diferente de una ONG (que suele elegir
entre la defensa pública de intereses colectivos y la prestación de servicios)
o de un sindicato (negociación colectiva). De hecho, su metodología, unida
a sus formas híbridas de organización, hace imposible categorizar al WWF
como una entidad específica.
LA RELACIÓN CON EL GOBIERNO Y LOS PARTIDOS POLÍTICOS

A pesar de la denominación de “no gubernamental”, las ONG (y los movi-
mientos que constan de ONG) tienen a menudo relaciones complejas,
ambivalentes y dinámicas, a veces cooperativas y a veces contenciosas, con
el gobierno (Fisher 1997, 451). Sin duda, ese es el caso del WWF. General-
mente, sus actividades orientadas hacia el desarrollo, como el crédito, la sa-
lud y los programas de control de natalidad, se organizan en conexión íntima
con los objetivos para el desarrollo y las actividades del gobierno, mientras
que sus esfuerzos en defensa de intereses públicos como ONG, al igual que su
movilización como movimiento social, están con frecuencia en tensión con el
gobierno. Cuando organiza una marcha en contra de las subidas de las tarifas
de los autobuses o a favor de un programa gubernamental para los habitantes
de los suburbios, el WWF se enfrenta a poderosos grupos de interés dentro
del gobierno que trabajan para frustrar sus objetivos.
Sin embargo, esta tensión ha sido y es constructiva para el WWF, en
cuanto los métodos de resistencia usados y sus objetivos se han encontrado
dentro de los parámetros aceptados por el gobierno. Podría compararse,
por ejemplo, con las hostilidades exhibidas por el Estado hacia las activida-
des de un movimiento muy distinto, el Narmada Bachao Andolan (NBA),
que muestra una crítica y oposición radicales a una actividad de desarrollo
específica deseada por el Estado, en este caso, la construcción de represas4.
Ese no es el caso con el WWF, que es percibido por el gobierno como un
4 Sobre la construcción de la represa de Narmada y las luchas en torno a ella, véase Fisher (1995).
Para la lucha jurídica emprendida por el movimiento contra la represa y la forma como ella
ilustra el potencial y las limitaciones del derecho dentro de la globalización contrahegemónica,
véase Rajagopal (2005).

movimiento (o ONG) “blando” y que utiliza al gobierno como vehículo para

promover sus propias actividades.
El único ejemplo importante de conflicto real entre el WWF y el go-
bierno parece haber ocurrido con el gobierno de Tamil Nadu, durante la
administración de la primera ministra Jayalalitha. En ese entonces, las
afiliadas y el personal del WWF alegaron estar sufriendo el acoso de los
funcionarios gubernamentales, que estaban intentando controlar todas las
cooperativas en el Estado, incluyendo las del WWF. Gracias a su experien-
cia, el WWF se registró bajo una ley federal central como la ICNW, lo que
le permitió escapar al control gubernamental de Tamil Nadu.
Resumiendo, aunque las actividades iniciales del WWF, incluyendo su
habilidad para organizarse libremente, no podrían haber existido sin el
espacio público provisto por el sistema político y legal indio5, la experiencia
con la administración de Tamil Nadu muestra también cómo los gobiernos
creen frecuentemente que las ONG socavan la hegemonía del Estado e
intentan someterlas a su control (Fisher 1997, 451). Finalmente se debe
observar que el WWF ha tenido un éxito vacilante a la hora de influenciar
las políticas o la legislación gubernamental a largo plazo y muy poco impac-
to en los procesos y estructuras políticas. Como ya se ha explicado, gran
parte del trabajo del WWF se encuentra en línea con los programas guber-
namentales y con sus objetivos, aunque en ciertos casos, como la protesta
contra las alzas en las tarifas del transporte por autobús, su acción ha
obligado al gobierno a dar marcha atrás en sus decisiones.
En cuanto al impacto en las estructuras y procesos políticos, casi dos
décadas de activismo de las mujeres del WWF no han modificado el equili-
brio político de fuerzas, la cultura política, el número de mujeres en la
política o los temas de la agenda pública del Estado de ninguna forma signi-
ficativa, lo que es reconocido llanamente por los miembros del personal del
WWF. Este hecho contrasta con la retórica de celebración de la sociedad
civil, de la democratización o de una cultura política alternativa, con las
cuales se saluda muchas veces a las ONG como el WWF. Lo que está más
cerca de la verdad es que el WWF es un movimiento social moderado que,
sin embargo, tiene algún potencial radical a largo plazo para alterar las
relaciones de poder en la sociedad.
Finalmente, el WWF no se encuentra afiliado a ningún partido político,
aunque su presidenta, la señora Jaya Arunachalam, sea desde hace mucho
tiempo miembro del partido del Congreso, lo que le ha proporcionado un
espacio político e institucional. El aspecto interesante de la posición actual
del WWF hacia los partidos políticos es que está sometiéndose a un
autoexamen para considerar si lanza un partido político nacional. Sus líde-
5 Una observación hecha por Banuri (1993, 49-67).

res han comenzado a mirar modelos de partidos progresistas en otros paí-

ses, como los Verdes en Alemania.
RETOS PLANTEADOS POR EL WWF

A LOS PARADIGMAS EXISTENTES
Este estudio acerca del WWF ha hecho surgir numerosas preguntas que
van al centro de varias nociones comúnmente aceptadas en distintas disci-
plinas y campos. Aunque este estudio no es el lugar para examinar esos
desafíos en gran detalle, los ejemplos que siguen se pueden considerar
como una muestra de los tipos de retos que plantean los movimientos so-
ciales, como ya lo he mostrado en capítulos anteriores.
Reto para las ideas de crecimiento económico y de desarrollo

La praxis del WWF desafía fundamentalmente varias ortodoxias acerca del
crecimiento económico. Primero, el éxito del reto del WWF a la visión
dominante de que la industrialización intensiva es el único modelo de cre-
cimiento económico. Las mujeres urbanas y rurales muy pobres que for-
man el WWF muestran que es posible una actividad económica viable en el
sector informal de una forma autosostenible y productiva, que se ajuste a
los fines de desarrollo.
Segundo, el énfasis del WWF en apoyar empresas económicas ya exis-
tentes de mujeres, en lugar de intentar darles formación profesional y crear
nuevos trabajos, está en contra de una de las ortodoxias del crecimiento
económico, que sostiene que los trabajadores del sector informal necesitan
desplazarse al sector formal a través de la creación de trabajos (una políti-
ca de trabajo y empleo) y formación profesional. Estas ortodoxias generan
el impulso para la imposición de un modelo de crecimiento económico de
capital intensivo que termina declarando que las empresas pequeñas (co-
mercio al por menor, venta ambulante) son ilegales y las reemplaza por
unidades mayores más “viables”.
Tercero, la praxis del WWF también muestra que su orientación de
base y su aproximación participativa funcionan mejor que los esfuerzos
para el desarrollo de arriba hacia abajo guiados por el gobierno. A pesar de
la retórica de la participación, las instituciones para el desarrollo y los
gobiernos todavía tienen pendiente la cesión a los movimientos de base del
control sobre las actividades para el desarrollo. El experimento del WWF
se puede usar, por ello, para desafiar ese control.
Reto para los derechos humanos

La teoría y la práctica de los derechos humanos han tenido siempre proble-
mas para acomodar en su interior a los grupos o actividades que no están

principalmente dedicados a las libertades civiles en el sentido tradicional

occidental. Así, mientras que la libertad inicial de asociación de las afilia-
das al WWF y su compromiso con la igualdad de género serían considera-
dos como “genuinos” derechos humanos por la mayoría de los académicos y
activistas de derechos humanos, la mayor parte de las actividades del WWF
(como la promoción de la libertad económica, sus actividades sindicales, los
programas de planificación familiar y salud, la cooperación con el gobierno
o las actividades inspiradas culturalmente como los matrimonios entre
castas) no serían consideradas como tales.
El movimiento de derechos humanos predominante permanece atrapa-
do en una versión del liberalismo que le hace imposible comprender ade-
cuadamente lo que hace el WWF. El discurso de los derechos humanos no
se preocupa de la libertad económica porque su principal interés son los
derechos civiles y políticos (los derechos económicos que son “progresiva-
mente realizables”); no presta atención a la sindicación de los comercian-
tes (a pesar de su silencio comprometedor) porque no ve ningún problema
de clase ahí (y es de hecho procapitalista, como algunos han sostenido);
trata los programas de planificación familiar y para la salud como “puros”
programas para el desarrollo (con su presuposición liberal de que existe
una división entre la política y la economía); no puede comprender cómo
las actividades de derechos humanos podrían conducirse en cooperación
con el Estado (debido a su prejuicio antiestatal); y, por último, se ha pre-
ocupado tradicionalmente de la cultura sólo con el propósito de negar su
validez (probando su propia universalidad en ese proceso). La praxis del
WWF causa una incomodidad intensa al pensamiento predominante de
derechos humanos. Ello explica de manera parcial por qué el WWF prácti-
camente no tiene vínculos con los grupos de “derechos humanos” en la
India.
Reto para los movimientos y grupos feministas

La mayoría de las ONG occidentales de mujeres y muchas en la India se
han interesado fundamentalmente por la política de los derechos, concen-
trando sus principales actividades en torno a los cambios políticos y legisla-
tivos de arriba hacia abajo, ejecutados por el Estado. Estas ONG han sido
formadas tradicionalmente por mujeres de la élite, pertenecientes a las
clases o castas más altas, y trabajan por la “mejora” de las mujeres menos
afortunadas de clase o casta baja. Además, las ONG de mujeres también
han asumido normalmente una línea dura hacia las cuestiones culturales,
tratándolas, como merecen a menudo, como obstáculos que una retórica
universal de los derechos de las mujeres tiene que superar. Al menos en
todos estos aspectos, el WWF es señaladamente distinto. Sus miembros no
se preocupan de los derechos, sus actividades están orientadas hacia la
base y son iniciadas por ella. El 95% de las afiliadas al WWF proceden de

las castas más pobres y explotadas de la sociedad y trabajan para su propio

“ascenso social”. La práctica del WWF también es trabajar respetando las
normas culturales de las áreas donde actúa, en la medida en que ello sirva
a sus objetivos generales. Estas diferencias son tal vez las razones por las
cuales otros grupos no consideran que el WWF sea un grupo feminista.
Reto al derecho internacional

Recientes trabajos sobre las relaciones internacionales6 y el derecho inter-
nacional7 han destacado la existencia en aumento de redes trasnacionales,
constituidas por ONG locales e internacionales y por movimientos socia-
les, agrupadas en torno a un problema social, como prueba de una sociedad
civil internacional emergente y como instrumentos de gobierno global. Como
he argumentado, una noción esencial detrás de esa imagen del orden mun-
dial es que la soberanía y los Estados se han fragmentado y que las ONG y
los movimientos sociales forman parte de redes de gobierno global, agru-
padas en torno a problemas sociales distinguibles, que se apoyan mutua-
mente para administrar el mundo. Según esa teoría, las ONG y los
movimientos se encuentran a la vanguardia del nuevo orden internacio-
nal. Otra presunción liberal esencial de ese nuevo orden se apoya en la
creencia de que las afiliaciones planetarias (como las que giran alrededor
de la identidad de género, el medio ambiente o los derechos humanos)
están enfrentándose a las identidades nacionalistas locales, que se susten-
tan en la idea de cultura. Además, incluso si el derecho internacional ha
celebrado la aparición de redes trasnacionales, también ha fomentado el
régimen jurídico necesario para la universalización de la democracia libe-
ral occidental y del capitalismo de corte occidental. Por lo tanto, los juris-
tas afirman que ha surgido un “derecho” al gobierno democrático (al estilo
occidental)8 y los internacionalistas se ocupan de la construcción de la OMC,
tal vez el mayor experimento institucional internacional en el periodo pos-
terior a la Guerra Fría, creada solamente para la promoción del capitalis-
mo al estilo occidental.
La praxis del WWF muestra, sin embargo, que muchas de estas afir-
maciones y concepciones acerca de un nuevo orden mundial son inadecua-
das, prematuras, imprecisas, contradictorias o imposibles en la práctica.
Mientras que el WWF ha construido sin duda vínculos trasnacionales con
grupos para el desarrollo y de mujeres, como se ha mencionado anterior-
mente, no es en absoluto exacto decir que esos vínculos representan los
cimientos de redes globales duraderas y estructuradas que puedan efec-
6 Véanse, p. ej., Lipschutz (1992) y Sikkink (1993).

7 Véanse, p. ej., Slaughter (1997) y Charnowitz (1997).
8 Véase Franck (1992).

tuar realmente tareas específicas. Pero lo que es más importante, la natu-

raleza de las actividades del WWF muestra que, lejos de fragmentar la
soberanía, refuerza su valor y centralidad en la vida de la gente, especial-
mente si uno comprende la soberanía en un sentido foucaultiano como
capacidades de gobierno (y no en el sentido liberal de superioridad formal
en una esfera independiente). La afirmación acerca de las afiliaciones
planetarias también parecería enormemente exagerada con respecto al
WWF. Suficientemente difícil encuentran ya sus miembros llevar su acti-
vidad a regiones culturalmente distintas en el sur de la India donde se
hablan distintas lenguas. Sería absolutamente impreciso decir que las afi-
liadas al WWF o sus líderes abrigan grandes visiones globales acerca de la
solidaridad de género.
Por último, debe observarse que la ejecución real de los modelos políti-
co- económicos que en la actualidad están siendo promovidos por Occiden-
te muy probablemente causará un gran daño a las actividades del WWF.
La Nueva Política Económica que se inauguró en el verano de 1991 en la
India y que refleja el Consenso de Washington acerca de la privatización, la
mercantilización de la sociedad, la liberalización, la estabilización y el ajus-
te estructural han tenido un serio impacto en la vida de las mujeres pobres
que son miembros del WWF. Los ejemplos incluirían: la subida de los cos-
tos de transporte (para los vendedores de vegetales y pequeños comercian-
tes) que surgieron de un recorte de los subsidios; un menor acceso de las
mujeres a los recursos y a la información debido a la pérdida de empleos
fuera de la casa, viéndose, por lo tanto, constreñidas nuevamente a formas
de producción domésticas; un menor acceso a la nutrición y a las necesida-
des básicas, como la comida, el vestido, la vivienda y el agua, debido a la
inflación causada por la privatización; un menor acceso a la educación su-
perior debido a la privatización, puesto que los padres prefieren enviar a
sus hijos al colegio en lugar de a sus hijas debido a los altos costos; recortes
en el presupuesto de los programas no formales y de alfabetización de masas.
Estos cambios han hecho que el WWF tenga mucha más dificultad para
alcanzar sus objetivos y cumplir con sus fines.
Igualmente, la promoción del modelo democrático liberal occidental y
universal, de la variedad estadounidense, ha tenido también serias conse-
cuencias: despolitizar las cuestiones que habían estado en el centro de las
actividades del WWF, como la libertad económica; destacar la importancia
de las ONG y de la financiación extranjera como una verdadera medida de
libertad; reemplazar una visión que pretende dar poder real a las mujeres
en distintos ámbitos de la sociedad por una visión de los derechos de las
mujeres que se conforma con la no existencia de discriminación, que es
una visión mucho más pobre; finalmente, tratar como erróneas todas las
intervenciones políticas y económicas generadas a partir de consideraciones
culturales y sustituirlas por un modelo supuestamente universal (occidental).

Las observaciones que acabo de hacer indican la necesidad de una seria

mirada a la orientación política e ideológica del derecho internacional. Si
éste quiere celebrar los movimientos populares y la aparición de una socie-
dad civil internacional, necesita realizar un autoexamen de sus concepciones
ideológicas y políticas, o si no sus objetivos están en conflicto con su ser.
Reto para el derecho doméstico

La praxis del WWF ha expuesto abiertamente las debilidades del régimen
legal indio en muchas áreas. En la banca, los éxitos del WWF han sido la
prueba del fracaso de las presunciones que están detrás de la normativa
bancaria tradicional, con sus limitados criterios para la concesión de crédi-
tos, acerca de las actividades del mercado que se consideran beneficiosas o
de la razones que se aceptan para la reestructuración de créditos, por no
mencionar el elitismo machista hacia las mujeres rurales pobres. Estas
presunciones muestran la necesidad de que los bancos se examinen seria-
mente para orientarse más hacia la gente y ser más eficientes.
En el derecho laboral, otra vez, los éxitos del WWF son prueba eviden-
te del fracaso de esa rama del derecho al igual que del fracaso de la izquier-
da india. En general, es una crítica bien conocida contra el régimen jurídico
laboral indio que la sindicalización ha fracasado en ese país. Se podría aña-
dir que así es en el caso de las mujeres y de aquellos que trabajan en el
sector informal. El WWF ha demostrado que la naturaleza de las conside-
raciones de género presentes en el régimen legal laboral en la India tam-
bién necesita una reforma fundamental.
Desde una perspectiva de los derechos humanos y las libertades civi-
les, la experiencia del WWF con el gobierno indio ha mostrado la necesidad
de una protección jurídica más integral de la libertad de asociación en los
niveles centrales y estatales, al igual que de los mecanismos de control y
cumplimiento de los derechos.
Desde el punto de vista de la planeación urbana y ciudadana, los logros
del WWF prueban a su vez el pésimo desempeño de los gobiernos locales y
estatales del sur de la India a la hora de satisfacer las necesidades básicas,
como agua potable, alojamiento o servicios de salud. La presencia del WWF
ha proporcionado una mejor salud, higiene y oportunidades de empleo a
las mujeres en los barrios pobres, por ejemplo. Sin embargo, este hecho
apenas se refleja en la legislación local relativa a las ciudades y pueblos,
tanto en la asignación de responsabilidades (el principio básico es que esas
responsabilidades son de los gobiernos locales más que de las organizacio-
nes de la sociedad civil) como en los métodos de puesta en práctica.
Así, la praxis del WWF ha creado una crisis seria en muchos de los
regímenes jurídicos domésticos, que necesita ser abordada rápida y efecti-
vamente.

CONCLUSIÓN
Este capítulo es un esfuerzo preliminar por entender el movimiento de
mujeres más grande de la India, el WWF, en el contexto del trabajo acadé-
mico sobre desarrollo, movimientos sociales y derecho, al igual que dentro
de los cambios económicos y políticos que están ocurriendo en este mo-
mento en la India. Esta investigación muestra que la praxis del WWF plan-
tea serios retos a las nociones aceptadas de desarrollo económico, derechos
humanos, derecho internacional y derecho doméstico. También muestra
que mientras que el WWF tiene un gran potencial radical a largo plazo, es
poco realista verlo como algo más que un movimiento social moderado. El
estudio de caso revela las formas en que los movimientos sociales basados
en la identidad, como el WWF, suponen un reto para las estructuras econó-
micas y jurídicas existentes, como parte de su proceso de supervivencia en
los márgenes extremos de las sociedades periféricas.
He sugerido que estos retos causan una incomodidad intensa a las ideas
aceptadas en el derecho, los derechos humanos y el desarrollo económico,
aunque los métodos, las acciones y los fines del WWF sean muy poco radi-
cales (como sí lo son los del NBA, por ejemplo). Los discursos tradicionales
acerca de la liberación, el desarrollo y los derechos humanos no tienen casi
nada que ofrecer a las mujeres que forman parte del WWF. En lugar de
ello, estas mujeres han construido su propia versión de la resistencia, que
permanece incomprensible a las narrativas reconocidas de liberación. He
intentado recuperar esa narrativa alternativa de resistencia e inscribirla
en el propio texto del derecho.

CUARTA PARTE
EPÍLOGO

E l derecho internacional predominante, incluyendo el “nuevo derecho
internacional”, difiere en varias formas de las inquietudes presentadas
en este libro.
Primero, el derecho internacional ha visto tradicionalmente el Tercer
Mundo, en términos geográficos y espaciales, a través de la categoría de
Estado. Siendo así, ha tendido a entender la interacción dentro del Tercer
Mundo a través de esa lente exclusivamente. Como he sugerido, sin em-
bargo, las pautas de la resistencia del Tercer Mundo han cambiado de ma-
nera significativa a lo largo del siglo XX y su resistencia no puede captarse
en adecuadamente sin adoptar una perspectiva influenciada por los movi-
mientos sociales en relación con el cambio local y global.
Segundo, a un nivel general, el derecho internacional nunca se ha pre-
ocupado primordialmente de los movimientos sociales, salvo en el contex-
to de la autodeterminación y la formación de Estados. Ha tratado todos los
otros movimientos y protestas populares como si estuvieran “por fuera”
del Estado y, por lo tanto, como si fueran ilegítimos y turbulentos. Esta
división se sostiene sobre una concepción liberal de la política, que distin-
gue tajantemente entre política institucional rutinaria y formas extrains-
titucionales de protesta. Mientras que en el pasado pudiera haber existido
alguna justificación para esa actitud, hoy en día este modelo de política es
criticado duramente por las ciencias sociales. Debido a su concepción libe-
ral de la política y a su inhabilidad o falta de interés por tener en cuenta el
impacto de los movimientos colectivos y otras luchas por la identidad dis-
tintas del nacionalismo, el derecho internacional permanece extrañamen-
te artificial y reductivo. La exploración de la perspectiva que se fundamenta
en los movimientos sociales rectificará, así lo espero, el prejuicio hacia lo
institucional en el derecho internacional.
Tercero, la actitud del derecho internacional hacia el desarrollo ha sido
bastante benévola hasta ahora. Tanto los juristas del Primer Mundo como

los del Tercer Mundo han tratado los imperativos civilizadores y moder-
nizantes del desarrollo como lógicamente aceptables. El único desacuerdo
hasta ahora, que se dio en los debates en torno al Nuevo Orden Económico
Internacional, fue acerca del ritmo y el cumplimiento de las promesas del
desarrollo. El análisis de la dialéctica entre desarrollo y movimientos sociales
en este libro muestra que la respuesta a las intervenciones para el desarrollo
en el Tercer Mundo, que se manifiesta a través de los movimientos sociales,
ha sido mucho menos benévola. De hecho, creo que es esencial para el dere-
cho internacional utilizar un enfoque posdesarrollista, si quiere seguir siendo
relevante para las luchas sociales más importantes de nuestros tiempos
que tienen lugar en el Tercer Mundo.
Cuarto, los internacionalistas han tenido una orientación histórica pe-
culiar durante la elaboración de los principales elementos del derecho in-
ternacional moderno de la posguerra. Esa orientación ha oscilado entre un
humanismo selectivo y eurocéntrico, que se nos presenta bajo la forma de
los derechos humanos, y un pragmatismo funcional ahistórico, bajo la for-
ma del derecho económico internacional. Según esta orientación, los dere-
chos humanos internacionales son el producto de la reacción humanista
occidental a los horrores de la era nazi, aunque se encuentran intelectual-
mente fundamentados en la teoría política occidental de Locke, Kant y
Rousseau. No tienen ninguna relación con el “viejo” derecho internacional
del colonialismo y no le deben nada a las luchas anticoloniales como ante-
cedentes intelectuales. En lugar de esa visión, sostengo que, en el campo
discursivo de los derechos humanos, sus símbolos, aparatos y doctrinas
fueron construidos en gran parte durante la transición del colonialismo al
desarrollo en el período de entreguerras, y también por los aparatos que se
desarrollaron para controlar los movimientos de resistencia anticolonial.
Igualmente, el derecho económico internacional se presenta como el
derecho de las instituciones económicas internacionales como el GATT, la
OMC y las instituciones de Bretton Woods, sin ninguna conexión ni con el
“viejo” derecho internacional ni, en esa línea de pensamiento, con el desa-
rrollo. El análisis en este libro muestra que las instituciones internaciona-
les, como el sistema de Mandato de la Liga o las instituciones internacionales
posteriores a la Guerra Fría para promover la democracia y la paz, e im-
portantes instituciones económicas, como las agencias para el desarrollo
multilaterales y bilaterales, las instituciones de Bretton Woods y la Unctad,
surgieron todas ellas y tomaron forma en el encuentro con el desarrollo y
la resistencia del Tercer Mundo.
Desde una perspectiva más amplia, disciplinaria, también me he ocu-
pado de esta tarea con al menos dos fines en mente. Primero, estaba inte-
resado en investigar las crisis teóricas contemporáneas del orden jurídico
internacional, que oscilan perennemente entre la normatividad y la con-

EPÍLOGO 333
creción (Koskenniemi 1989, 2-8), pero, mucho más agudamente, muestran

una pérdida de fe en dos variables emancipadoras clave: el Estado-nación y
el desarrollo. En ningún ámbito es más visible eso que entre los juristas
del Tercer Mundo. En esa medida, este libro es una contribución a la re-
construcción de una orientación propia del Tercer Mundo hacia el derecho
internacional. En ello, me guié por una pregunta: ¿cómo se puede hacer
que el derecho internacional no sea elitista mediante la incorporación de la
resistencia dentro de él, obligándole a “reconocer” las voces subalternas?
Segundo, estaba motivado por las implicaciones para el trabajo académico
jurídico creativo en el Tercer Mundo de la casi total desaparición del paradig-
ma marxista del derecho internacional1. Ello no sucedió porque haya llegado
“el fin de las ideologías y de la historia”, sino sobre todo por el ascenso de la
política de identidad cultural en todo el mundo, que se manifiesta como lo
que Thomas Franck (1993) ha llamado “tribalismo posmoderno”. La cues-
tión es: ¿estos actores políticos, los movimientos sociales, proporcionan
una forma de repensar la relación entre las cuestiones económicas, mora-
les, políticas y culturales en la práctica jurídica e institucional y en la for-
mación de identidades? He sugerido que de hecho así ocurre.
Concretamente, dos temas explorados en detalle en este libro siguen
siendo invisibles en la mayor parte del trabajo académico sobre derecho
internacional. Primero, los principales elementos del derecho internacio-
nal del siglo XX, las instituciones internacionales –que representan el en-
foque pragmatista– y el derecho de los derechos humanos –que representa
el enfoque liberal–, se han constituido fundamentalmente mediante la evo-
cación y continua interacción con la resistencia planteada por la categoría
“Tercer Mundo”. Segundo, esta resistencia del “Tercer Mundo” ha sufrido
cambios significativos a lo largo del siglo XX y no se puede comprender
siquiera sin entender simultáneamente los movimientos sociales. En otras
palabras, tanto el paradigma estatista realista como el paradigma indivi-
dualista liberal no son de ayuda para percibir gran parte de lo que ocurre
en el Tercer Mundo.
El paradigma individualista liberal parece que tuviera la capacidad de
apreciar la naturaleza cambiante de la resistencia del Tercer Mundo a tra-
vés, por ejemplo, de la idea de sociedad civil. Pero existen serias limitacio-
nes en la forma como es entendida mayoritariamente la noción de sociedad
civil en las obras académicas, donde acaba construyéndose con las tácticas
excluyentes que hacen invisible gran parte de la práctica de los movimien-
tos sociales. De hecho, en vez de ver la resistencia del Tercer Mundo a
través de los movimientos sociales como confirmación de un internaciona-
lismo liberal, si miramos atentamente estos movimientos, nos daremos
1 Con la excepción de Chimni (1993, 1999).

cuenta que son rupturas y alternativas frente a él. Ello es así porque la
praxis de los movimientos sociales ofrece un desafío epistemológico funda-
mental a las premisas del internacionalismo liberal. Los movimientos so-
ciales buscan redefinir lo “político” en términos no institucionales, no
partidistas, culturales; buscan redefinir la “economía” en términos de lo
local y no de lo espacial. Y también buscan redefinir el “derecho” en térmi-
nos radicalmente pluralistas. El internacionalismo liberal va en contra de
todo esto: su noción de la política permanece altamente institucionalizada
y monoculturalmente occidental; su noción de economía se basa en ideas
eficientistas de un espacio económico único que reduzca a lo insignificante
las estrategias de supervivencia localistas; su comprensión del derecho es
reduccionista casi hasta el etnocentrismo y se construye sobre exclusiones
trascendentales de categorías de personas marginadas.
Pasando ahora a las instituciones internacionales, se observa que tie-

nen una autoridad sin precedentes sobre distintas partes del globo en la
actual era del cosmopolitismo. Desde la administración de Kosovo hasta el
control de Timor Oriental, pasando por la reestructuración completa de
instituciones de gobierno de los países del Tercer Mundo, el objeto y la
variedad de las instituciones internacionales carecen de paralelo. Con ese
incremento en deberes, sin embargo, también aumentan las responsabili-
dades, tanto éticas como legales, no sólo de escuchar y responder a las
voces de las personas subalternas, sino también de conocer los límites del
cosmopolitismo como cura para todo2 . Se debe tener en mente esto último,
porque en los círculos del derecho internacional a menudo se piensa que
una transferencia de poder de la soberanía nacional a las instituciones
internacionales es en sí progresista y que sólo puede ser buena para los
intereses de aquellos que viven bajo el poder de soberanía.
Este “movimiento hacia el imperio”3 es tal vez inevitable en una profe-

sión que se ha construido a partir del intento por superar el legado de la
soberanía absoluta. Pero reemplazar la soberanía absoluta por una
suprasoberanía absoluta, ahora encarnada en las instituciones, difícilmen-
te puede ser la solución. Aún más importante, las instituciones internacio-
nales no son autónomas con respecto a las presiones “locales” que generan
las circunstancias propicias para las intervenciones institucionales. Más
bien, esas intervenciones se constituyen reflexivamente a través de una
relación compleja y ambivalente con lo “local”, manifiesto cada vez más en
el Tercer Mundo en los movimientos sociales. Eso es lo que he sostenido
en este libro.
2 Para una crítica incisiva de la sensibilidad cosmopolita, véase Kennedy (1999).

3 Para un importante análisis de la relación entre colonialismo, imperio y la política de la narrativa
sobre la evolución del derecho internacional, véase Berman (1999).

EPÍLOGO 335
Aún así, ello no lleva a prescindir de las instituciones internacionales

como actores importantes del derecho internacional. Por el contrario, si se
relacionan cercanamente con los movimientos sociales “locales” que gene-
ran las presiones para el cambio, las instituciones internacionales pueden
todavía tener el potencial de contribuir al cambio. El giro del Banco Mun-
dial hacia el alivio de la pobreza y la protección medioambiental, aunque
imperfecto, es el resultado de presiones externas generadas por los movi-
mientos sociales. Otro ejemplo: el compromiso de las Naciones Unidas con
las obligaciones democráticas ha ayudado al cambio local social y democrá-
tico, al crear y apoyar el espacio político para que se pudieran realizar esas
reivindicaciones. Un número notable de ejemplos recientes sugiere que
existe una relación de doble vía entre los movimientos sociales y las insti-
tuciones internacionales: a) el Panel de Quejas del Banco Mundial y las
luchas en Narmada y Polonoroeste; b) la Comisión Mundial sobre Repre-
sas y las incontables luchas por la supervivencia contra la agresividad del
desarrollo en el Tercer Mundo; c) el Tratado de Ottawa para la Prohibición
de las Minas Antipersonales y la defensa pública efectiva del mismo por
parte de los movimientos sociales internacionales integrados por grupos
de base; d) los movimientos por la paz y antinucleares y su intento exitoso
de acercarse a la Corte Internacional de Justicia en la opinión consultiva
sobre el caso Armas Nucleares. No quiero decir que este proceso de doble
vía marque una nueva era de las relaciones internacionales o que sea cla-
ramente “bueno”. El propósito aquí es simplemente contar una historia
muy distinta y claramente no occidental acerca de las instituciones del
derecho internacional, y plantear algunas cuestiones en torno a la política
de la narrativa del derecho internacional, que ha excluido hasta ahora el
papel desempeñado por los movimientos sociales.
La “llegada” de los movimientos sociales al derecho internacional no

significa que el Estado se haya convertido en un actor insignificante en el
Tercer Mundo. Lejos de eso, el Estado sigue siendo una esfera fuerte e
importante de oposición ideológica y política en la mayoría de los países del
Tercer Mundo. Sin embargo, no se puede negar que la naturaleza de la
resistencia en el Tercer Mundo ha sufrido una transformación radical debi-
do a la aparición de movimientos sociales locales como actores indepen-
dientes. La respuesta de las instituciones internacionales a esta resistencia
ha reflejado la importancia de este cambio, trabajando ahora en las múlti-
ples esferas donde estas instituciones encuentran al “Tercer Mundo”.
Varias conclusiones para la historia, la teoría y el método del derecho

internacional se derivan de este libro. No pueden explorarse aquí en deta-
lle, pero permítaseme anotar lo siguiente. La historia del derecho interna-
cional se ha escrito hasta ahora desde la perspectiva de los Estados,
destacando el papel jugado por las instituciones y los principales académi-

cos y líderes occidentales, y conducida por las preocupaciones por los inte-
reses de clase o la política global. Ello significa, por ejemplo, que la resis-
tencia al colonialismo se analiza (cuando se analiza) como un proceso
diplomático superior a nivel estatal. He pretendido responder a la pregun-
ta: ¿para quién es esta historia? En lugar de ese enfoque, se podría imagi-
nar haber construido una “historia desde abajo”, que estudiase la existencia
ordinaria de las intervenciones internacionales, incluyendo la resistencia
de la gente común a tales ideas. Ello no sólo significa que la práctica de la
historiografía debe hacerse más inclusiva, sino que también el propio obje-
to de la historiografía debe cambiar de lo macro a lo micro, de lo episódico
a lo mundano.
Esta “historia desde abajo” también puede llevarnos a construir una
“teoría desde abajo”. En lugar de construir la estructura del derecho inter-
nacional a partir de estrategias intelectuales e ideas, uno podría imaginar-
se una historia desde abajo que llevase hacia una teoría de los pueblos, las
culturas y el poder. Esta teoría necesitaría trascender las limitaciones del
estatalismo realista y del individualismo liberal y construirse a partir de la
política cultural radical de los movimientos sociales, permitiendo así visio-
nes alternativas de la gobernabilidad que no privilegiasen actores sociales
concretos. Ello es necesario para transformar el derecho internacional de
un derecho internacional de la dominación en un derecho de la resistencia
que ayude a las comunidades y pueblos marginados. Este proyecto es una
defensa de un derecho internacional desde abajo.
Claramente, de los movimientos de base están surgiendo nuevas for-
mas de política y de organización del poder, así como unos nuevos métodos
de expresar la resistencia, y todo ello se va a intensificar en el presente
milenio, como nos lo muestran recientemente las manifestaciones de Seattle,
Washington y muchas otras ciudades alrededor del mundo. Es importante
para la disciplina del derecho internacional, en su relación problemática y
conflictiva con el Tercer Mundo, repensar sus categorías y aprender cómo
asumir más seriamente lo “local”.

337
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El Derecho Internacional Desde Abajo. El Desarrollo, Los Movimientos Sociales y La Resistencia en El Tercer Mundo

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EL DERECHO INTERNACIONAL

Prólogo de César A. Rodríguez Garavito

Traducción: Carlos Morales de Setién Ravina

Calle 38 Nº 16-45, Bogotá, Colombia

Bogotá, Colombia, febrero de 2005

PREFACIO Y AGRADECIMIENTOS ...................................................... 21

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

César A. Rodríguez Garavito

UNA NUEVA PERSPECTIVA SOBRE EL DERECHO

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

como la difusión global del derecho internacional de los negocios (Dezalay

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

cosmopolita subalterna adopta la perspectiva de lo que Dussel (1998)

En este sentido, estas corrientes constituyen una agenda abierta de

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

En segundo lugar, inspirado en la tradición de los estudios subalter-

SOBRE LA COLECCIÓN EN CLAVE DE SUR

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

sociedades latinoamericanas y del Sur global desde una perspectiva

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

AAA American Antropological Association

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

GAOR United Nations General Assembly Official Records

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

E l papel de los actores no estatales, especialmente de las ONG y de los

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

último género de trabajo jurídico no es usual en el derecho internacional,

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

la ardua tarea de escribir una tesis doctoral es reconocido con agradeci-

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

E ste libro es una crónica de la compleja relación entre el derecho inter-

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

derecho internacional del desarrollo”. En cambio, se preocupa del papel del

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

la paz. Ninguno de estos momentos puede comprenderse, a mi juicio, sin

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

EL DERECHO INTERNACIONAL, EL DESARROLLO

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

Incorporando la resistencia del Tercer Mundo

Siempre y cuando el poder imperial esté preparado para establecer

1 Kenneth Younger, antiguo Secretario de Estado de la Foreign Office (equivalente a un Ministerio

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

anticolonial (como el nacionalismo moderado), únicamente se le ha conce-

En tercer lugar, estoy interesado en la relación existente entre resis-

En un segundo nivel, observo la realidad algo trágica de que la resis-

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

LA RESISTENCIA COMO CATEGORÍA ANALÍTICA

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

cionalistas anticoloniales del Tercer Mundo a favor de la independencia.

3 Se produjo bajo la forma de un cierto número de resoluciones y declaraciones de la Asamblea

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

tes de la clase globalizadora. La sensibilidad reformista del derecho inter-

4 Se ha traducido aquí la palabra governmentality como “gubernamentalidad”, término que ha

Balakrishnan Rajagopal. El derecho internacional desde abajo:

* En francés en el original; literalmente, “saberes” (N. del T.).