Tesis Raul Abeledo A21 - 2010

Universitat de València
Institut Interuniversitari de Desenvolupament Local

Facultat de Economia Aplicada
“La Agenda 21 como estrategia para

un desarrollo local sostenible: del
medio ambiente a la cultura”
Tesis Doctoral
Presentada por:
Raúl Abeledo Sanchis
Dirigida por:
Pau Rausell Köster
Valencia, enero 2010

“La ciudad es una emoción”. Federico Fellini.
“Adivinar es imaginar con justeza”. Oswald Wirth.
“Conflictos solubles
Redes que entretejen / Los nudos complejos / Las lenguas que atar.
Los pisos, niveles, La Torre, Babeles,
Tan lejos, tan cerca
Solidaridad.
Magia y empatía / Global y vecina

Entornos que braman / Sordera fatal
Visión de futuro / Pasados oscuros
Integra sistemas y ponte a jugar
Los límites justos

Fronteras, disgustos
Fusión de los tiempos
Sé hilo conductor.
Lidera tu entierro / Fijando la imagen
El ego hace siesta
Las voces que soy.
Reduce y recicla
También reutiliza
Emoción, paisaje
Estilo vital
Ciudades y pueblos
Universo al vuelo
Nave de los locos
Sentido común”.
Pequeño Mulo, Rompemoldes
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Agradecimientos:
A mi director de tesis, Pau Rausell Köster, por la oportunidad brindada y por

su buen hacer.
A mis compañeros de viaje durante siete años de periplo ambientalista por mil
y un municipios.
A Juan Antonio Tomás Carpi, por su apoyo y confianza.
A Manolo Sánchez, por sus consejos de maquetación.
A mis compañeros de equipo en la Unidad de Investigación en Economia de la
Cultura (Econcult).
A mis padres y toda mi familia, con mención especial al Tío Antonio, El
Argentino.
A la pintura, por ayudarme a fijar la imagen.
5
INDICE
0. Breve introducción sobre los objetivos del trabajo.
1. Apuntes en torno a la metodología de investigación.
2. Caracterización de la A21 de la Cultura como escenario de

planificación cultural.
2.1. Los contenidos normativos de la Agenda 21 de la cultura

2.2. Compromisos que supone la A21 de la Cultura.
2.3. Recomendaciones a los Estados
2.4. Recomendaciones a los gobiernos locales.
PRIMERA PARTE. DEFINICIÓN DE UN MARCO TEÓRICO

CONCEPTUAL PARA EL DISEÑO DE UNA ESTRATEGIA DE
DESARROLLO SOSTENIBLE
3. Una aproximación al conflicto de la sostenibilidad:

complejidad, (des)conocimiento y carencias organizativas.
3.1. El desarrollo sostenible como cambio de paradigma y posibilidades

del arte en favor de la innovación social.
3.2. Breve crítica del discurso económico dominante.
3.2.1. Carencias fundamentales en sus objetivos y valores.

3.2.2. Implicaciones sobre el enfoque y limitaciones de la
metodología de análisis.
3.2.3. Otras deficiencias clave del “discurso insostenible del
desarrollo”.
3.3. Conceptualización del desarrollo sostenible desde la perspectiva

científica: la interpretación económica.
3.3.1. Gestionar la ambigüedad: diversidad de versiones sobre la

el desarrollo humano ambientalmente sostenible (DHAS).
3.3.2. Definición de sus bases operativas.
3.3.3. Cuestión de innovación, cuestión de creatividad: la
sostenibilidad como proceso de transformación socio-cultural.
3.3.4. Incertidumbre, acción, complejidad y anticipación: el
largo plazo como su función objetivo.
3.3.5. Claves técnicas de esta propuesta.
3.3.6. …y concreción estratégica de la misma.
7
4. La cultura como cuarto pilar del desarrollo sostenible.
4.1. Principales valores que orientan la sostenibilidad discursiva.

4.2. La planificación cultural como motor de desarrollo sostenible.
4.2.1. Cultura y cohesión social.

4.2.2. Relevancia para el crecimiento económico.
4.2.3. Planificación cultural y desarrollo urbano.
4.2.4. La calidad de vida.
5. La gestión política de la sostenibilidad: la gobernanza y el

capital social como claves de acción .
5.1. Evolución histórica del DHAS como discurso planetario.

5.2. Liderazgo de la Unión Europea en su difusión y promoción.
5.2.1. La influencia de la integración europea en la evolución de

las políticas de desarrollo sostenible: innovando en la ampliación
y profundización de horizontes.
5.3. ¿Hacia nuevos estilos en políticas públicas?

5.4. Relación entre gobernanza, gobernabilidad y cultura urbana.
5.5. Claves institucionales para una buena gobernanza del DHAS.
5.6. Diseño de estructuras de gobierno en red: favoreciendo la
integración de contenidos y la comunicación entre agentes.
5.7. El capital social como expresión de gobernanza: papel clave de la
educación y la cultura.
5.7.1. Lecciones derivadas de los proyectos locales de Educación.
6. La A21L como referente metodológico para un desarrollo

local sostenible.
6.1. De un compromiso mundial a la acción local: el capítulo 28 de la

A21 de las Naciones Unidas.
6.2. Definición de los principios de la sostenibilidad municipal: claves
culturales del nuevo paradigma.
6.3. La planificación estratégica como método de trabajo.
6.4. La prospectiva y los escenarios de futuro como herramienta para el
desarrollo: visión, creatividad e imaginación.
6.5. Caracterización general de un proceso de A21L.
6.6. La organización laboral como requisito previo: recursos humanos y
diseño de planes de trabajo.
8
6.7. Sistematizando los conflictos: la Diagnosis Socio-ambiental (DSA).
6.7.1. Estructura y contenidos de un DSA.

6.7.2. Naturaleza dual del análisis: la necesidad de combinar la
percepción ciudadana y la información estadística.
6.7.3 La diagnosis técnica: fuentes de información, bases de
datos disponibles y aplicaciones estadísticas.
6.7.4. La diagnosis cualitativa: sondeando la percepción social a
través de estudios de opinión y entrevistas en profundidad.
6.7.5. Operativizar la información para la acción: la síntesis
DAFO.
6.8. Diseñando estrategias de futuro: el Plan de Acción Local (PAL).
6.8.1. Definición y objetivos de actuación.

6.8.2. Alcance y características de un PAL.
6.8.3. Notas metodológicas sobre su diseño.
6.9. Acción estratégica y monitoreo del cambio.
6.9.1. ¿Cómo articular un sistema de indicadores de evaluación?.

6.9.2. Tipología y naturaleza de los indicadores de sostenibilidad
local.
6.9.3. Organizando un observatorio.
6.10. La A21L frente a la participación ciudadana.
6.10.1. La necesidad de estrategias de consenso y el potencial de

la expresión de la población.
6.10.2. ¿Qué grado de participación ciudadana perseguimos?
Expectativas y censuras.
6.10.3. Planteando una secuencia estratégica de participación a
través de un proceso de A21L.
6.10.4. Ejemplo de una propuesta integral en materia de
participación.
6.11. Principales claves de la transferencia de la filosofía y metodología

de la A21L para la Cultura
9
SEGUNDA PARTE: DISEÑO DE UN MODELO ANALÍTICO A
PARTIR DE LA EXPERIENCIA DE A21L EN EUROPA Y EN EL
MUNDO
7. Introducción a la segunda parte.
8. Geografía planetaria de la A21L: claves de la difusión

histórica del proceso.
9. La A21L en el continente europeo: un referente para el

análisis comparado.
9.1. La Campaña Europea de Ciudades Sostenibles: la acción en red

como principal factor de dinamización de la A21L.
9.2. Principales rasgos de la evolución europea de la A21L.
9.3. Un modelo de análisis pionero: el estudio de Lafferty (1999).
9.4. Avances aportados por los proyecto Lasala (2001) y Discuss
(2004).
9.6. Cuatro casos de estudio seleccionados.
9.6.1. Suecia.
9.6.2. Reino Unido.
9.6.3. Alemania.
9.6.4. Italia.
10. A modo de conclusión: un modelo para el análisis del

caso español.
10
TERCERA PARTE: AMPLIACIÓN Y PROFUNDIZACIÓN DE
LAS POLITICAS LOCALES EN ESPAÑA: ANÁLISIS DE
SITUACIÓN
11. Metodología de análisis.
12. Poco más de veinticinco años de ayuntamientos

democráticos en España.
13. Globalización, proximidad y evolución de contenidos

en las políticas locales.
13.1. Espacios locales politizados...

13.2. ... y relacionales: redes horizontales y gobernanza multinivel.
14. Análisis del grado de autonomía municipal actual.
14.1. Presente y futuro de la autonomía municipal.

14.2. Indeterminación del régimen de competencias locales en
España: conflictos que genera.
14.3. Tendencias estructurales hacia la descentralización: el debate
de la eficacia y la eficiencia.
14.4. El Pacto Local y el proceso de descentralización
administrativa.
14.5. Situación del proceso en la Comunidad Valenciana.
15. Claves para el análisis de la democracia local.
15.1. Algunas cuestiones de interés.

15.2. Evolución histórica del discurso sobre la democracia local.
15.3. La democracia local y la sociedad de la información: valores,
oportunidades y amenazas derivadas de las nuevas tecnologías.
15.4. Construcción europea y nueva definición de ciudadanía.
15.5. Democracia cultural.
11
CUARTA PARTE: ANÁLISIS DE LA EXPERIENCIA DE A21L
EN ESPAÑA
16. Principales cifras de evolución de la A21L en España.
17. Papel de las redes autonómicas y provinciales en la

promoción y difusión del proyecto.
17.1. Definición de los objetivos de las redes de A21L en España.

17.2. Caracterización de los servicios y actividades desarrolladas.
17.3. ¿Cómo se originan estas estructuras?
17.4. ¿Qué actores las integran?
17.4.1. Criterios que rigen la participación en las redes.

17.4.2. Dimensión y número de miembros.
17.5. Formas de organización y modo de funcionamiento.

17.6. Análisis de los recursos disponibles.
17.6.1. Los recursos humanos.

17.6.2. Análisis presupuestario de las redes de A21L.
18. Evaluación de resultados e impactos generados por la

A21L en España.
18.1. Definiendo una tipología general de las A21L españolas.

18.2. ¿Estrategias integradoras? Agendas ambientalistas y no
transversales.
18.3. ¿Estrategias de consenso? Una A21L de participación muy
limitada.
18.3.1. Avances e innovación en herramientas y metodologías.

18.3.2. Debilidades del proceso participativo local.
18.3.3. Agentes responsables y recursos limitados.
18.4 Aspectos presupuestarios, organizativos e institucionales.

18.5. La A21L como herramienta de gestión local, pese a todo.
18.6. Comentarios detallados según fases metodológicas.
18.6.1. La Diagnosis socio-ambiental (DSA).

18.6.2. Impactos reales sobre las políticas: presupuestos del PAL.
18.6.3. Los sistemas de información local: el monitoreo como
asignatura pendiente.
12
QUINTA PARTE. LA PLANIFICACIÓN CULTURAL EN
ESPAÑA.
19. Un modelo de análisis para la planificación cultural

desde la perspectiva de la A21 de la Cultura.
20. Marco competencial de la planificación cultural en

España: descentralización y concurrencia.
20.1. El marco constitucional: distribución de competencias por

niveles territoriales.
20.2. Breve descripción de la organización del sistema de
Administraciones Públicas en materia de cultura.
20.2.1. El Ministerio de Cultura.
20.2.2. Las Comunidades Autónomas.
21. La política cultural desde la proximidad.
21.1. La coordinación provincial como promotora de la planificación

cultural local en el marco de la A21 de la Cultura.
21.1.1. Breve comparativa con otros países europeos.

21.1.2. Caracterización de la situación de las Administraciones
locales intermedias en España para la promoción de la política
cultural local.
21.1.3. Ilustración de una diputación municipalista a través
del área de cultura de la diputación de Barcelona
22. Principales experiencias de planificación cultural

local en España.
22.1. Algunas debilidades genéricas de los procesos de planificación

cultural en España.
22.2 El Mapa Cultural de Sabadell.
22.3. Plan Estratégico de Cultura de Barcelona (1999) y revisión
“Nuevos Acentos” (2006).
22.4. El Plan de Gobierno de Cultura de Palma de Mallorca.
22.5. La experiencia de la Universidad de Cádiz en la evaluación de
políticas culturales municipales.
22.6. Experiencias desde las Administraciones locales intermedias.
22.6.1. Los planes estratégicos de cultura de la provincia de

Barcelona.
22.6.2. El plan Idartu de la Diputación Foral de Bizkaia.
13
23. Conclusiones y tendencias de futuro.
23.1. Estableciendo protocolos de actuación: la necesidad de una

estrategia coordinada.
23.2. Optimización de Herramientas y metodologías.
23.3. El reto de los gestores culturales municipales.
BIBLIOGRAFÍA SELECCIONADA
ANEXO 1. Resultados del cuestionario realizado a expertos.
ANEXO 2. Comentarios sobre la A21L en la Comunidad

Valenciana.
1. Valoración del desarrollo de la A21L en la provincia de Valencia.

2. Un marco autonómico deficitario: el inexistente liderazgo de la
Conselleria de Territori i Habitatge.
3. La cooperación en red como clave de actuación: el caso de la Xàrcia
de Municipis Valencians cap a la Sostenibilitat.
4. Caracterización de la estructura y funcionamiento de la Xàrcia.
5. Actuaciones desarrolladas por las Comisiones de Trabajo.
6. Resultados y servicios generados por la Xàrcia.
6.1. Servicios de información y comunicación.

6.2. Servicios de formación.
6.3. Relaciones institucionales.
7. Valoración de los impactos generados y comentarios finales.
14
0. Breve introducción sobre los objetivos del trabajo.
Fruto del esfuerzo desarrollado durante los últimos cinco años por la
asociación internacional United Cities and Local Governments (UCLG), la
Agenda 21 de la cultura es el documento internacional que con mayor énfasis
propone un marco normativo para la acción pública en el ámbito de la
cultura. Se trata de un documento que pretende dar respuesta a los nuevos
retos que las políticas culturales públicas han de afrontar en el siglo XXI, el
siglo de la sostenibilidad.
Entre los rasgos destacados de este programa(www.agenda21culture.net), se

encuentran su valor universal frente a la globalización cultural, la vocación
de centralidad para el desarrollo sostenible de los territorios de las políticas
culturales y el carácter de transversalidad (propiciando políticas culturales
globales e interrelacionadas).
En sintonía con la propia UNESCO (2006), el objetivo de centralidad para un

desarrollo sostenible se plasma en la Agenda 21 de la cultura en diversos y
numerosos aspectos: determinación de los valores y estilos de vida, el
desarrollo de la creatividad y la capacidad de innovación social, la identidad
territorial y la imagen del municipio, la cohesión social, la generación de
empleo, la gestión del patrimonio histórico, la regeneración urbana…De este
modo, el paradigma de la sostenibilidad constituye un referente básico para la
planificación cultural en el siglo XXI.
De manera reciproca, la gobernanza del desarrollo sostenible se encuentra

estrechamente vinculada con la cultura, tal y como recogen autores como
Bob, E. y Theobald, K (2004). La necesidad de consenso y anticipación que
reclaman conflictos cada vez más globales y complejos encuentra en la
planificación cultural una interesante herramienta de trabajo a través del
fomento de la innovación social y creatividad, la identidad territorial, la
imaginación y la identificación de alternativas de futuro, la memoria
histórica…
Por otra parte, tal y como desarrollaremos a lo largo de esta tesis, la A21 de
la Cultura presenta interesantes analogías de fondo y forma con la Agenda
21 del Medio Ambiente a nivel programático. Esta última proyecto surge años
antes en el marco de la Cumbre de Río de Janeiro (1992) de la Organización
de Naciones Unidas y su objetivo es reorientar la insostenibilidad del modelo
de desarrollo dominante (http://www.un.org/esa/dsd/agenda21_spanish/).
La aplicación a escala local de este programa a través de la Agenda 21 Local
constituye un referente de primer orden, especialmente en relación con su
filosofia y metodología de actuación, para analizar las posibilidades de la
planificación cultural local en el marco de la Agenda 21 de la Cultura.
Nos encontramos, así, ante una interesante ilustración de la necesidad y

oportunidad de profundizar en el esquema de relaciones entre cultura y
desarrollo local. De ahí la importancia de incorporar las lecciones generadas
15
por la experiencia de A21L a escala planetaria al ámbito de la planificación
cultural.
La presente tesis tiene como objeto analizar estas cuestiones, para lo cual
procede a la caracterización, evaluación y valoración de la Agenda 21 Local
con la finalidad de:
- Identificar las claves de la centralidad de la cultura para un desarrollo

local sostenible.
- Analizar la dinámica metodológica de los procesos de planificación del
desarrollo local sostenible en España y extrapolar sus conclusiones a la
incipiente planificación cultural local.
- Caracterizar el funcionamiento de las redes de promoción y difusión
de A21L en España, dada la idoneidad de su transferencia al ámbito de
la A21 de la Cultura.
Con este objeto, analizaremos la A21L como instrumento de desarrollo

sostenible, trazando un recorrido de catorce años (1992-2006) a través de los
diversos escenarios de su implementación, abarcando desde la esfera
internacional hasta el nivel local. Esto nos permitirá identificar los principales
retos a los que se ha enfrentado este proyecto de naturaleza multinivel y
transferir sus resultados a la planificación cultural local en el marco de la
Agenda 21 de la Cultura.
Tal y como veremos a continuación y de acuerdo con Koiiman (1993), la

gobernanza del desarrollo sostenible se fundamenta en dos aspectos
trascendentales: la anticipación y el consenso. De la anticipación se deriva la
necesidad de una gestión estratégica del conocimiento. Del consenso, la
relevancia de la organización social e institucional en redes participativas.
Nuestra hipótesis de trabajo reside en que las posibilidades de un desarrollo
sostenible se asientan sobre la organización de redes democráticas de gestión
del conocimiento. Dada la influencia del paradigma de la sostenibilidad sobre
la cultura, esta tesis va también a determinar las tendencias de futuro en
materia de planificación cultural.
De acuerdo con Pierre, J. y Peters, G. (2000), la gestión estratégica del

conocimiento se vincula con la democratización en el acceso al mismo,
favoreciendo la transparencia de la información pública, la participación
ciudadana en los procesos de toma de decisiones, los valores de desarrollo
dominante, la integración de disciplinas y formas de conocimiento en los
mecanismos de análisis y planificación o la relevancia de fórmulas innovadoras
y creativas para dar respuesta a los retos locales en una sociedad globalizada.
Siguiendo a Subirats, J (2000) el diseño de estrategias de consenso se

encuentra definido por la relación entre forma y función a partir del diseño de
esquemas de organización en red (heterarquías), enlazando con aspectos
como el desarrollo del capital social, las estrategias de cooperación basadas
en la confianza y el desarrollo de sistemas auto-organizados.
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El presente trabajo defiende cómo la capacitación de los gobiernos y las
sociedades del planeta para acometer la transformación necesaria para un
desarrollo sostenible presenta dos claves de especial trascendencia:
1. El conocimiento como vector fuerza de la transformación social hacia

un modelo de desarrollo más sostenible. Aspectos vinculados a la
planificación cultural como son los valores éticos, la creatividad, la
investigación y divulgación científico-técnica, la innovación o la
diversidad cultural resultan de suma importancia.
2. La puesta en marcha de estrategias auto-organizativas de la sociedad y

de sus instituciones representativas como requisito imprescindible para
alcanzar esta finalidad. La identidad, la memoria se relacionan con
este aspecto.
Esquema 0. Hipótesis del trabajo
ASPECTOS LIGADOS A LA
ORGANIZACIÓN DE
HETERARQUÍAS SOCIO-
INSTITUCIONALES PARA
EL PROCESO DE TOMA
DE DECISIONES
PUBLICAS
CAPACITACIÓN PARA UN
DESARROLLO SOSTENIBLE
ASPECTOS VINCULADOS
A LA DEMOCRATIZACIÓN
DE LA CREACIÓN Y
GESTIÓN DEL
CONOCIMIENTO
Fuente: elaboración propia.
Para demostrar todas estas afirmaciones, se analiza y evalúa en profundidad

el proyecto de Agenda 21 Local (A21L), el cual facilita de manera especial el
análisis comparativo dada su universalidad como experiencia de sostenibilidad
local a escala planetaria. El análisis de los impactos generados por la A21L nos
va a permitir contrastar las hipótesis anteriores e identificar las posibilidades
de transferencia de mayor interés para la planicación cultural.
En este sentido, la A21L nos aporta las claves metodologicas y los aspectos de
interés estratégico para la puesta en valor de la cultura como vector de
desarrollo en los municipios españoles.
En relación con el factor conocimiento vamos a encontrar variables como las

siguientes:
- La educación, el arte y la cultura resultan elementos decisivos, dado

el papel que juega el sistema de valores dominantes en la
17
configuración de nuestros estilos de vida y en el modelo de desarrollo
socio-económico.
- El papel esencial de la formación y el aprendizaje en la capacitación

de la sociedad y de sus instituciones para hacer frente a una estrategia
de sostenibilidad. Innovación y creatividad resultan decisivas para dar
respuesta a una crisis caracterizada por su escala global y el
replanteamiento radical del paradigma de desarrollo. Para ello resulta
necesario considerar los diversos tipos de formación (académica,
continua, ocupacional) y formas de aprendizaje (formal e informal).
- Dada la complejidad asociada al desarrollo sostenible, existe la

imperiosa necesidad de integrar las diferentes disciplinas científico-
técnicas, aproximando así las ciencias sociales, las ciencias exactas,
las ingenierias, etc. Por otro lado, consideremos las limitaciones de la
razón y del conocimiento científico-técnico. La complejidad del
conflicto demanda igualmente la integración de otras formas de
conocimiento (inteligencia emocional, conocimiento revelado) cuya
incorporación resulta aconsejable, incorporándose de este modo las
esferas artística y espiritual.
- La planificación estratégica participativa resulta la herramienta de

trabajo por excelencia para afrontar la sostenibilidad, facilitando la
anticipación y el consenso. De ello se derivan cuestiones relacionadas
con el acceso y la generación de información como las que se señalan a
continuación.
- La importancia básica de generar y organizar la información desde la

perspectiva territorial a través de modelos de interpretación y análisis
de la realidad como son los diagnósticos socio-ambientales o los
sistemas culturales locales.
- La necesidad de disponer de indicadores de evaluación de las políticas

públicas y papel de los observatorios a tal fin.
- El interés de disponer de información sobre los costes e impactos socio-

ambientales de las políticas. La necesidad de universalizar y
democratizar el acceso a la información socio-ambiental es un ejemplo
de ello.
- La relevancia de la identidad individual y social, la auto- percepción

y el reconocimiento del contrario para la resolución de los conflictos
asociados al ecosistema planetario.
- Las posibilidades que descubren las Nuevas Tecnologías de la

Información y la Comunicación en el actual escenario de la Sociedad
del Conocimiento.
En relación con la organización podemos distinguir entre los aspectos

vinculados a la organización de la sociedad y los relacionados con la
18
Administración pública. En relación con la organización institucional,
podemos diferenciar entre los aspectos vinculados a la coordinación interna
de la Administración local y de ésta con el resto de niveles de la
Administración pública. En este sentido, podemos señalar como variables de
interés:
- El posicionamiento internacional del Estado y el grado de pasividad o

actividad en tal escenario.
- El diseño constitucional existente y el grado de autonomía local que

define a través de la descentralización de recursos, el porcentaje de
gasto público disponible por los Ayuntamientos y los mecanismos de
financiación local.
- La coordinación multinivel (vertical) entre los distintos planos de las

Administración pública, abarcando desde Organización de Naciones
Unidas o la Comisión Europea hasta la Administración Local, llevando a
la práctica la relación entre planificación global y acción local.
- La integración transversal (horizontal) entre los diferentes

departamentos y áreas que desarrollan las políticas de desarrollo local
(Urbanismo, promoción económica, medioambiente, bienestar social...)
- El papel de las redes de cooperación entre municipios como fuente de

aprendizaje en buenas práctcas e innovación, así como en el desarrollo
de servicios a través de las economías de escala y la integración de la
perspectiva territorial en la gestión pública.
- La necesidad de definir estrategias-marco coherentes desde el ámbito

estatal que promocionen, orienten e impulsen la acción autonómica y
local.
- La creciente importancia de la subsidiariedad como principio

emergente en materia de política públicas, así como los actuales
procesos de descentralización y el desarrollo de política de proximidad
- El grado de desarrollo de la cooperación internacional por parte de los

diferentes niveles de la Administración (central, autonómica y local) y
su posicionamiento frente a los fenómenos de la globalización.
- La organización de partenariados mixtos (combinando las lógicas

pública y privada) a través de fundaciones y otras formas jurídico-
legales para la optimización en la provisión de servicios al ciudadano.
- La necesidad de liderazgo político al más alto nivel y elcompromiso

público para dotar de credibilidad a una estrategia de innovación social
e institucional.
Por otra parte, en relación con la organización de la sociedad encontramos:
19
- La vertebración de la sociedad civil a través de la participación pública
y el desarrollo del tejido asociativo.
- La identidad y la memoria como elementos de cohesión social.
- Los efectos de la globalización sobre la movilización de la ciudadanía y

la nueva definición de ésta en el marco de la sociedad del
conocimiento.
- El uso y el potencial de las nuevas tecnologías en relación con los

aspectos anteriores.
- El grado de cultura democrática de la sociedad y los mecanismos
existentes para la participación de los ciudadanos y ciudadanas en los
procesos de toma de decisiones públicas.
Un tercer aspecto de interés nace de las sinergias generadas por la

interacción entre ambos factores, ya que en función del modo en que se
organizan los individuos y las sociedades, se alcanza un grado de desarrollo de
conocimiento u otro. Y viceversa.
En definitiva, el conflicto de la insostenibilidad del desarrollo nos enfrenta a

un complejo reto de innovación social y cambio institucional, con lo que
esto supone en términos de liderazgo y compromiso político, según recogen
Brugué et al (2003). Se trata de una profunda transformación en valores,
actitudes y comportamientos, en la que la cultura debe jugar un papel
determinante fomentando la creatividad y la imaginación necesarias para la
identificación y construcción de alternativas de futuro, en sintonía con
Caetano (2003).
La implicación del autor como investigador, formador y consultor en la Unidad

de Investigación en Economía de la Cultura desde 2006 y su participación
profesional en el proyecto de A21L desde 1.999 hasta 2006, le ha permitido
profundizar en algunos de los elementos fundamentales para entender esta
experiencia de transformación social hacia una cultura de la sostenibilidad.
- El primero, la trascendencia del aprendizaje permanente (en general)

y la ética / formación en valores (en particular) como ejes de
actuación, dada la imperiosa necesidad de modernización ecológica de
nuestras comunidades y sus instituciones, adoptando una nueva
identidad local que posibilite un cambio hacia actitudes y
comportamientos acordes con el paradigma de la sostenibilidad.
- El segundo, la relevancia de la experiencia de participación

democrática como fuente de información y conocimiento y, en este
sentido, su papel como motor y garantía de la necesaria innovación
socio-institucional que reclama un desarrollo local sostenible.
- Por último, la importancia que para ambas cuestiones tiene la

estructura y organización de las Administraciones públicas, al
20
determinar su vertebración las reglas del juego de distribución de
poderes.
En definitiva, una lectura de la A21L en clave dialéctica de “el pueblo hace

política (se co-responsabiliza) y la política hace pueblo (invierte en capital
social)” Mostrar el valor y la necesidad de los tres puntos anteriores para la
construcción de capacidades en favor de un desarrollo sostenible es la
principal tarea de este trabajo.
Para ello, se analizan de manera detallada las principales limitaciones que

han afectado a los resultados de la A21L en nuestro país, conectándolas con
los tres ámbitos anteriores y organizándolas en dos grandes grupos. El primero
es el relacionado con las propias características del proyecto, que a su vez
podemos subdividirlas según su naturaleza teórica (como la propia
ambigüedad conceptual del término desarrollo sostenible) y práctica
(democratización de los procesos de toma de decisiones pública, coordinación
multinivel y transversal del proyecto, etc). El segundo grupo de limitaciones
se encuentra ligado al escenario de desarrollo de la A21L, fundamentalmente
las propias restricciones que imponen las actuales características de la
Administración pública local (lo cual reclama una perspectiva de análisis
institucional, tal y como aplicaremos).
Encontramos así cuestiones como las siguientes:
- Las dificultades a las que se enfrenta nuestra conocimiento con

respecto a un marco teórico, el del paradigma del desarrollo
sostenible, caracterizado por su complejidad. Confusión, incertidumbre
o ambigüedad no son términos ajenos a aquél.
- Los requisitos de innovación que demanda la capacitación de los

ayuntamientos para articular una metodología de proyectos
caracterizada por la planificación integral y por el reto de consensuar a
largo plazo intereses y expectativas sociales bien diversos.
- Las debilidades y oportunidades derivadas del escenario socio-

institucional en que se desarrolla la A21L y, particularmente, el nivel
de democracia y autonomía local que define el actual marco
constitucional. Dada la naturaleza del proyecto, este escenario de
aplicación supone unos condicionantes especialmente interesantes en
términos de capacitación de las Administraciones públicas
(organización institucional para una acción transversal coordinada
entre sus distintos niveles territoriales) y organización de la sociedad
civil (particularmente en lo relacionado con los recursos naturales y la
participación democrática en los procesos de toma de decisiones).
La magnitud de este reto condiciona la A21L, por lo que apostamos por su

lectura en clave de un proyecto piloto que ha brindado importantes
experiencias sobre gobernanza local para la sostenibilidad, tal y como
comprobaremos a partir de los casos de estudio que se presentan.
21
Por otra parte, es cierto que la creciente degradación ambiental del planeta,
en general, y de la Comunidad Valenciana, en particular, no nos permite ser
excesivamente optimistas. Así, los datos aportados por el Dr. Ricardo
Almenar, una de las principales autoridades en la materia en nuestro país,
ilustran claramente la desfavorable tendencia que muestran las últimas
décadas:
Tabla 0. Evolución de la insostenibilidad en la Comunidad Valenciana
RECURSOS PORCENTAJES REALES % ESTIMADO

(2005/1990)
- Energía primaria - Incremento 2003/1988: 89´7% - 90%
- Energía final - Incremento 2003/1988: 109´5% - 110%
- Energía final eléctrica - Incremento 2003/1988: 125´8% - 130%
- Demanda agua - Incremento 2002/1985: 42´3% - 40%
urb/ind.
- Consumo de cemento - Incremento 2003/1988: 116´1% - 115%
ANTROPIZACIÓN DEL TERRITORIO

- Superficie urbanizada - Incremento 2000/1990: 49´6% - 80%
DESECHOS
- CO2 de combust. - Incremento 2003/1988: 102´1% - 100%
fósiles - 50%
- Aguas residuales - Incremento 2002/1985: 52´7% - 75%
urbanas
- Residuos sólidos - Incremento 1999/1986: 61´7%
urbanos
VALOR MEDIO DE LA SUMA DE RECURSOS + ANTROPIZACIÓN + - 90%
DESECHOS
FUERZAS MOTRICES
- Población - Incremento 2005/1991: 21´7% - 25%
- PIB - Incremento 2005/1990: 59´7% - 60%
BIENESTAR CIUDADANO
- PIB/hab - Incremento 2005/1990: 29´6% - 30%
Fuente: Almenar, R. (2006)
Los datos hablan por sí solos: si consideramos el ratio PIB/hab como un

indicador del bienestar ciudadano en la Comunidad Valenciana, éste ha
crecido un 30% durante el periodo 1990-2005, tres veces menos que las
presiones sobre el medio ambiente (evaluadas como media de la evolución de
los cinco principales recursos ambientales, tres de los desechos o residuos
básicos generados y el indicador de antropización del territorio) Otro dato
significativo señala que entre 1990 y 2005 cada km2 de superficie de la
Comunidad Valenciana recibió una media de 2.500 tm de cemento...
Por otra parte, desde la puesta en marcha del proyecto de A21L también se
han producido algunos avances, siendo algunos de los más relevantes el
aprendizaje en buenas prácticas ambientales, mayor información y
sensibilización ambiental, el desarrollo de redes internacionales y
territoriales de cooperación o la propia identificación de obstáculos
22
estructurales, a lo que también pretendemos, modestamente, contribuir con
este trabajo. Nos encontramos ante una dinámica de aprendizaje compartido
entre distintas lógicas que co-evolucionan, la cual la podemos caracterizar
como de prueba y error. De ahí la importancia de un ejercicio de reflexión y
evaluación como el que les proponemos.
23
1. Apuntes en torno a la metodología de investigación.
La información generada, su compilación, organización, desarrollo y el análisis

crítico que aporta el siguiente trabajo se ha sustentado en una dilatada
trayectoria vital de una década, arrancando en el año 1999 con la
presentación como estudiante del proyecto “Análisis de una estrategia de
Desarrollo Local Sostenible: el caso de Silla” por el que obtuve el título de
Máster en Estrategias y Gestión Ambiental de la Universitat de València y
finalizando con esta defensa de Tesis. Por el camino, una privilegiada
situación profesional como testigo del proceso, como “juez y parte”, durante
siete años de consultor en matería de desarrollo local, sostenibilidad y
cultura. La favorable combinación de este perfil profesional (sustentado, por
tanto, en el conocimiento aplicado y la experiencia directa) simultaneada con
la labor de docente y coordinador del citado Màster ha favorecido la
reflexión, contrastación, validación, y enriquecimiento del corpus teórico.
Todo ello ha permitido integrar la experiencia en primera persona de
múltiples procesos de A21L dentro y fuera de la Comunidad Valenciana junto
con la investigación científica en el Departamento de Economía Aplicada de la
Universidad de Valencia. El itinerario curricular (y vital) seguido a lo largo de
estos diez años ha posibilitado la cimentación de un marco teórico y
metodológico, así como conocer de primera mano y participar en experiencias
en el ámbito europeo, estatal y autonómico. En definitiva, la identificación,
ampliación y profundización de aquellos elementos clave en el análisis y
ejecución de las Agenda 21 Local en nuestro país y su contrastación a través
de la experiencia directa. A continuación pasamos a detallar estos aspectos.
Una primera referencia es la “Guía Metodológica para la Elaboración de

Proyectos en el marco de la Sostenibilidad” de la Maestría en Estrategias y
Gestión Ambiental de la Universidad de Valencia, elaborada por el propio
doctorando bajo la supervisión del Dr. Juan Antonio Tomás Carpi, Director del
Máster, Catedrático de Economía y Presidente del Instituto Mediterráneo para
el Desarrollo Sostenible, IMEDES (www.grupimedes.com).
En este sentido, la perspectiva de estudio ha partido de una aproximación

histórica a la A21L. Sus principios y claves metodológicas son analizados
desde la perspectiva que otorgan los diversos antecedentes internacionales
consideradas. Proyectos como Ciudades Sanas de la Organización Mundial de
la Salud (OMS) o el propio paradigma de desarrollo endógeno (Vázquez
Barquero, 2005), permitieron identificar en primera instancia tendencias de
fondo que reforzaban hipótesis de trabajo como, por ejemplo, la necesidad de
una mayor autonomía local y de participación social para la resolución de
conflictos de naturaleza global y compleja. De otro lado, considerar el
proyecto desde la perspectiva de su ciclo de vida de proyecto nos obligaba a
considerar los posibles escenarios de continuidad en las estrategias de
sostenibilidad una vez se “agotara” la fórmula A21L.
A grandes rasgos podemos caracterizar los siguientes pasos metodológicos en

relación con esta primera referencia:
25
- El diseño de un modelo explicativo de nuestro objeto de estudio, la
A21L en España. Este modelo se estructura a partir de la determinación
y análisis de los grandes ámbitos explicativos de la A21L y del estudio
de las relaciones que éstos presentan entre sí. Nos referimos, en primer
lugar, a las ideas, valores y principios que rigen el paradigma de la
sostenibilidad. En segundo lugar, a un proceso de aplicación local de
una estrategia internacional (Piensa globalmente y actúa localmente,
esto es, organización multinivel de la acción-reflexión). Y tres, a una
metodología de planificación a largo plazo y transversal (integradora,
por tanto, de tiempos y contenidos) y participativa (incorporando la
diversidad de actores implicados en la generación y resolución de tal
reto de futuro). Todos estos aspectos son considerados en nuestro
trabajo.
- La identificación y estudio de los principales conflictos observados, de

acuerdo con los planteamientos de Vinyamata (2001). El objetivo
último es elaborar un sistema que los defina y organice a partir de los
contenidos de esta tesis: el conocimiento y la organización.
- El análisis de los actores implicados en el punto anterior. Para ello se

consideran cuestiones como su naturaleza (pública, privada), tipología
de intereses en juego (con o sin ánimo de lucro) o las expectativas
frente al reto de la sostenibilidad. todo ello con el objeto de
determinar su visión, conocimiento, posicionamiento (actitudes) y
comportamiento frente a los conflictos identificados. Este enfoque ha
sido incorporado a lo largo del trabajo, desde la propia revisión de la
literatura internacional existente hasta en la aplicación de las diversas
herramientas de investigación utilizadas: desarrollo de entrevistas en
profundidad, diseño de cuestionarios de contrastación detallados,
realización de un panel de expertos para la concertación de los
resultados...
- Una evaluación global a partir de diversos referentes y casos de

estudio. Como cierre del estudio, se plantean diferentes propuestas y
escenarios de continuidad a partir del análisis realizado.
Con este objeto se ha realizado un exhaustivo y prolongado trabajo de

identificación de las principales referencias bibliográficas nacionales e
internacionales en la materia. Este proceso de recopilación y lectura de
material especializado se ha desarrollado a lo largo de los últimos ocho años,
iniciándose, según señalábamos más arriba, en 1999 con la preparación del
proyecto final de Máster “Análisis de una Estrategia de Desarrollo Local
Sostenible: el caso de Silla 1989-1999”. El proyecto analizaba una pionera
estrategia de sostenibilidad local desarrollada a lo largo de diez años en este
municipio valenciano y que se sustentaba en tres elementos principalmente:
la incorporación a la red mundial de Ciudades Sanas de la OMS y la ejecución
de su marco metodológico, la reorganización de la Administración local a
partir de la metodología de Administración por Objetivos (APO) y el desarrollo
posterior de un plan estratégico local fundamentado en la puesta en marcha
de un Foro de participación ciudadana.
26
De este modo, se han incorporado a la investigación desde el necesario marco
teórico conceptual (estructurado en los tres grandes ámbitos de la economía
ecológica, gobernanza y desarrollo sostenible), las primeras metodologías de
A21L del International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI, 1998)
o las principales referencias de análisis como las obras de Alió (1998),
Almenar, Bono y Reig (1998), European Environmental Agency (1999), Löffler
(1999), Font y Subirats (2000), FEMP (2002), ICLEI (2002) AECI (2003), Bob
(2004) o el Informe de Sostenibilidad en España (Ministerio de Medioambiente,
2006).
Por otra parte, la experiencia profesional a lo largo de siete años como

consultor en el Instituto Mediterráneo para el Desarrollo Sostenible (IMEDES),
una de las principales consultoras en la Comunidad Valenciana en la
implantación de la A21L, ha posibilitado el conocimiento empírico a través de
la dirección técnica y participación desde 1998 de más de una treintena de
casos de estudio, de la más diversa tipología (municipios industriales,
turísticos, agrícolas, rurales) tal y como es el caso de La Vall dÚixó, Alboraia,
LÉliana, Sagunt, Alcalà de Xivert, Xàbia, Puçol, Mancomunidad de Espadán –
Mijares, LÓlleria o Vinalesa. Esta diversidad de casos de estudio ha
favorecido un amplio abanico de experiencias prácticas. Por otro lado, la
actividad como especialista ha facilitado asimismo la participación activa en
los más importantes foros científicos y técnicos en la materia, tanto a nivel
autonómico (II Jornadas Técnicas sobre Agenda 21L de la Red Valenciana de
Municipios Sostenibles en 2002 o las Jornadas sobre el Estado del Arte de la
A21L en la Comunidad Valenciana en 2004), nacional (Congreso Nacional de
Ministerio de Medioambiente, 2005) e internacional (desde el año 2002 se ha
participado como tutor metodológico en numerosas Escuelas de Verano de la
Red Transnacional Euracademy para el Desarrollo Local Sostenible,
www.euracademy.eu), encuentros temáticos de profesionales del desarrollo
local sostenible en los que se ha trabajado esta cuestión a través de
monográficos sobre cuestiones clave como el capital social, las nuevas
tecnologías o la propia cultura. En tercer lugar y junto a ello, la actividad
profesional ha supuesto junto a los proyectos de investigación aplicada la
realización de estudios y publicaciones, destacando obras “Estado y
tendencias de la A21L en la Comunidad Valenciana” en la que el autor de la
tesis coordinaba un nutrido grupo de dieciseis especialistas y profesionales en
materia de A21L bajo la dirección de Juan A. Tomás Carpi, o “La experiencia
de Red Valenciana de Municipios hacia la Sostenibilidad”, publicación que
recoge los cinco años de experiencia de la red provincial de A21L.
Desde diciembre del 2005 el autor desarrolla su actividad investigadora como

Coordinador de Proyectos de la Unidad de Investigación en Economía de la
Cultura (www.uv.es/econcult) de la Universidad de Valencia, bajo la
dirección del profesor Pau Rausell Köster. En este contexto, el autor ha
coordinado y desarrollado diversas investigaciones académicas de interés:
análisis de las políticas culturales locales y estudio del marco normativo
definido por la A21 de la Cultura; elaboración planes estratégicos para
equipamientos culturales (Museo de Bellas Artes de Valencia) e industrias
culturales (Plan Estratégico del Gremio Artesano de Artistas Falleros de
27
Valencia); análisis de las necesidades formativas de los gestores culturales
(Región de Murcia); diseño y análisis de factibilidad de productos turístico-
culturales para el desarrollo local; participación en proyectos europeos en
materia de cultura y desarrollo o la puesta en marcha de ecomuseos como
estrategia de gestión responsable del territorio.
Señalar igualmente el desempeño académico a través de la coordinación del

Módulo de Proyectos Final de Master durante los últimos cinco años en el
Máster en Estrategias y Gestión Ambiental de la Universidad de Valencia, lo
que ha reforzado las sinergias fruto de la combinación de los ámbitos
académico y profesional, favoreciendo una red de contactos con las voces más
autorizadas en la materia y retroalimentando y actualizando
permanentemente la investigación tanto de manera formal como informal.
En relación con las herramientas formales de investigación, y considerando el

favorable escenario que define la anterior panorámica, la identificación de los
actores estratégicos y la realización de entrevistas en profundidad a los
mismos es una cuestión a destacar. Tal y como se detalla más adelante, se
realizaron un total de doce entrevistas estructuradas y cuestionarios en
profundidad a algunos de los principales expertos en materia de A21L, lo que
ha permitido contrastar las conclusiones extraídas de la literatura
internacional y la propia experiencia, enriqueciendo las hipótesis del trabajo
sobre las limitaciones que afectan al proceso, sus posibilidades de futuro y la
valoración de los resultados alcanzados.
Para finalizar esta introducción, tan sólo reseñar cómo cincuenta y dos tablas,
diecisiete esquemas conceptuales y cientoveinte gráficos sintetizan el
esfuerzo realizado y hacen visible el análisis aportado por este trabajo.
28
2. La A21 de la Cultura.
La A21 de la Cultura es una iniciativa municipal impulsada desde el Foro de

Autoridades Locales de Porto Alegre (Foro Social Mundial) en 2004. Entre sus
principales rasgos destacan su valor universal frente a los conflictos que
conlleva la globalización cultural, la vocación de transversalidad
(propiciando políticas culturales globales e interrelacionadas) y la centralidad
de las políticas culturales para el desarrollo sostenible de los territorios.
Esta vocación de centralidad para un desarrollo sostenible se plasma en

aspectos bien variados como son los valores y estilos de vida, la integración
social, la generación de empleo, la memoria, identidad y el sentido de
pertenencia a la comunidad o la gestión del patrimonio histórico-cultural.
También se concreta en temas específicos como son el patrimonio histórico,
la planificación urbana y los usos de los espacios públicos, las nuevas
tecnologías o la propia gobernanza a través de las implicaciones de la cultura
sobre la cohesión social.
De acuedo con Rausell (2007) y desde una perspectiva antropológica, la

cultura trata de la producción social de significados, de dotar de sentido e
integrar nuestro desarrollo en un espacio (nuestro planeta, nuestro municipio)
y un tiempo (nuestra generación enlazada con las venideras y las pasadas)
concretos. Tal y como veremos a continuación, esta supone la gran baza de la
cultura para su posicionamiento y puesta en valor, dada la necesidad de
buscar alternativas y reconfigurar un modelo de desarrollo humano
ambientalmente sostenible
La Agenda 21 de la cultura es el documento internacional que con mayor

énfasis propone un marco normativo para la acción pública en el ámbito de la
cultura (Pascual, J. 2005). Este documento pretende dar respuesta a los
nuevos retos que las políticas culturales públicas han de afrontar en el siglo
XXI, el siglo de la sostenibilidad según la OCDE (1998). La Agenda 21 de la
cultura es propuesta en el IV Foro de Autoridades Locales de Porto Alegre y
presenta interesantes paralelismos con las propuestas surgidas de la Cumbre
de Río de Janeiro (1992) de la Organización de Naciones Unidas, tal y como
detallaremos a continuación al estudiar en profundidad la Agenda 21 Local, en
calidad de antecedente y referente metodológico y conceptual para la
planificación cultural local. La Agenda 21 de la cultura es una propuesta de
las ciudades del mundo para impulsar su desarrollo cultural.
Como demostraremos a continuación, la idea inicial guarda muchas similitudes

con la Agenda 21 del Medio Ambiente, en tanto que proceso de movilización
de la opinión pública mundial, de los gobiernos y de las instituciones
internacionales. En la actualidad está naciendo una concienciación similar en
el campo de la cultura. Ésta asume, progresivamente, un papel central en la
globalización pero no existe ni un liderazgo institucional ni instrumentos de
debate público. Hoy es especialmente importante desarrollar compromisos e
impulsar redes que defiendan la diversidad cultural, el cariz abierto de la
cultura, así como la importancia de la creación y la participación cultural
para todas las personas.
29
Estos son los fundamentos que han llevado al Foro de Autoridades Locales de
Porto Alegre, a proponer una Agenda 21 de la cultura. Los gobiernos locales
desarrollan actualmente un papel clave para poner la globalización al servicio
de los ciudadanos y para potenciar la necesidad de una cultura abierta,
democrática y diversa, tal y como reconoce la asociación United Council and
Local Governments (2006). Con la aprobación de la Agenda 21 de la cultura,
las ciudades firmantes adoptan un documento que señala los aspectos críticos
del desarrollo cultural en el mundo y toman el firme compromiso de hacer
que la cultura sea una dimensión clave de sus políticas urbanas.
La Agenda 21 de la cultura fue firmada y ratificada por diversos organismos

locales en Barcelona el 8 de mayo de 2004. Se trata de un texto estructurado
en tres partes: la primera es un conjunto de principios, la segunda recoge 29
compromisos que deben adoptar las entidades locales que suscriban la agenda
y, finalmente, una serie de recomendaciones a distintas instituciones como
son las entidades locales, los gobiernos nacionales y a los organismos
internacionales. Las recomendaciones son un conjunto de acciones que
permiten profundizar en el desarrollo de los compromisos adquiridos. El texto
completo, que a continuación analizamos, se encuentra disponible en:
http://www.agenda21culture.net/index.php?option=com_content&view=artic
le&id=44&Itemid=57&lang=en
El proceso de redacción del documento de Agenda 21 de la cultura fue

desarollándose a lo largo de diferentes borradores en diversos seminarios y
redes culturales desde enero de 2003 hasta mayo de 2004. A la fecha de su
aprobación el 8 de mayo de 2004, únicamente 37 ciudades españolas se
habían adherido a los principios que se desprenden del documento, cuestión
relevante que retomaremos más adelante. Por otra parte, a mediados de 2007
102 ciudades y 26 redes de gobiernos locales de todo el mundo habían suscrito
la A21 de la Cultura como marco de referencia para su planificación cultural.
La Agenda 21 de la Cultura puede ser entendida como un documento que dota

de contenido a los objetivos finales de una política cultural local. Según
señala Rausell (entrevista personal, 9 de abril 2007) y en calidad de
participante activo como redactor de la Agenda, se trata de un documento
que presenta un elevado grado de madurez conceptual y que va más allá de la
simple declaración de buenas intenciones que usualmente redactan los
organismos internacionales relacionados con la cultura. Ello se debe a su
propio mecanismo de generación, a su proceso de elaboración participativo,
que ya le otorga un valor añadido diferencial a otros documentos similares. De
acuerdo con Mikel Etxebarria (2005) se trata de una iniciativa que proviene
estrictamente de instituciones del ámbito local y con clara voluntad
municipalista.
El origen de la A21 de la Cultura en el Foro de Autoridades Locales de Porto

Alegre, es una clara muestra de esto. Esta organización reúne a ciudades y
representantes de gobiernos locales de todo el mundo, y fue creada en el año
2001 en el marco del Foro Social Mundial. Desde su inicio, el espacio de
debate del Foro se circunscribe con claridad a organizaciones y redes de
30
marcado carácter municipal como Interlocal (Red Iberoamericana de Ciudades
por la Cultura) y Eurociudades entre otras.
El discurso de la A21 de la Cultura nace, se discute y se concreta a partir de

las inquietudes de organizaciones ligadas al marco local. Según indica Jordi
Pascual (entrevista personal, 3 de mayo 2008) en la actualidad, se tiene
prevista la presentación del documento Agenda 21 de la cultura a la UNESCO
para que lo adopte como base para el diseño y la programación de las
políticas culturales locales, y el proceso de adhesión para los diferentes
gobiernos locales sigue abierto en lo que se pretende como un compromiso
internacional, a partir de la realidad local, para afrontar la nueva realidad
cultural mundial.
De acuerdo con Rausell (entrevista personal, 9 de abril 2007) es interesante

destacar como el articulado final de la A21 de la Cultura responde a una
dinámica de proceso abierto y participativo, relativamente extenso en el
tiempo (abarcando desde enero de 2003 a mayo de 2004), lo que le da el valor
de ser un documento que ha aglutinado un alto nivel de aportaciones de muy
diferentes procedencias y visiones. Así, a pesar de que se trata de un
documento normativo, cuyos elementos centrales se ubican en el campo
indemostrable de los valores y las escalas ideológicas, bien es cierto que se
plantea como un documento integrador y en cuya elaboración y aprobación
han participado representantes políticos de gobiernos locales de diferentes
ideologías, impidiendo su patrimonialización ideológica.
Finalmente, otro elemento, aunque más marginal, que puede subrayarse es

que si bien desde mediados de los años 60 han sido las recetas del mundo
anglosajón o incluso antes del modelo francés las que han orientado el diseño
de las políticas culturales (Ministerio de Cultura, 1993), en el caso de la
Agenda 21 de la Cultura se trata de un documento cuyo protagonismo es
claramente hispano-americano. La creciente efervescencia en Iberoamérica
alrededor de discusiones sobre políticas culturales y desarrollo, en parte
puede rastrearse a partir de la proximidad sentida por las cuestiones
planteadas en la Agenda 21 de la Cultura. En este sentido, Rausell (2007)
plantea cómo la relación entre cultura y desarrollo se manifiesta de manera
más intensa en Iberoamérica frente al modelo cultural europeo, dominado en
mayor medida por una concepción estatalista de la cultura.
Por último, cabe destacar el liderazgo en la posterior difusión del proyecto de

Agenda 21 de la Cultura por parte de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos
(UCLG / CLGU), asociación internacional de municipios fundada en mayo de
2004 que actúa como portavoz unido y defensor mundial de la democracia y la
autonomía local (http://www.cities-localgovernments.org/). CGLU es la
asociación de gobiernos locales más grande del mundo y tiene una estructura
descentralizada con secciones regionales en los cinco continentes. Las
ciudades y sus miembros asociados se hallan en más de 120 estados miembros
de la ONU. Entre los miembros directos de Ciudades y Gobiernos Locales
Unidos se cuentan más de un millar de municipios y 112 asociaciones
nacionales. Ciudades y Gobiernos Locales Unidos adoptó la Agenda 21 de la
cultura como documento de referencia de sus programas de cultura y asumió
31
un papel de coordinación del proceso posterior a su aprobación a través de la
labor del Grupo de Trabajo en Cultura de CGLU, constituido en Beijing el 9
de junio de 2005, es el punto de encuentro de las ciudades y los gobiernos
locales que sitúan la cultura en el centro de sus procesos de desarrollo. El
principal objetivo del programa 2005-2007 del Grupo de Trabajo en Cultura es
“Promover el papel de la cultura como una dimensión central de las políticas
locales a partir de la difusión y la implementación de la Agenda 21 de la
cultura”. El programa se despliega en cuatro objetivos específicos:
Desarrollar el marco de las políticas culturales para el desarrollo de

las ciudades.
Orientar el desarrollo y la implementación de servicios en materia de
cultura a los gobiernos locales.
Desarrollar partenariados institucionales en cultura.
Promover la investigación y el desarrollo de programas culturales.
El Grupo de Trabajo está presidido por el Ayuntamiento de Barcelona, y

cuenta con las vicepresidencias de las ciudades de Buenos Aires y Estocolmo.
El Grupo de Trabajo en Cultura acoge ciudades y gobiernos locales del mundo
entero. Los miembros del Grupo de Trabajo en Cultura (30 de noviembre de
2006) son alrededor de 180 ciudades, gobiernos locales y organizaciones del
mundo entero están asociadas a la Agenda 21 de la cultura. Una lista
actualizada está disponible en su página web.
2.1. Los contenidos normativos de la Agenda 21 de la cultura
En relación con los contenidos, la adopción de la Agenda 21 de la cultura por

parte de un municipio implica aceptar una guía de orientación de las políticas
culturales locales que podemos sintetizar en 6 vectores:
1) Defensa de los grandes valores que inspiran a la política cultural.
2) Explicitar cuáles son los objetivos últimos que debe perseguir toda política
cultural.
3) Ubicar el espacio de la política cultural en el marco del desarrollo local.
4) Explicitar cuáles son los estilos y procedimientos que deben inspirar a la

implementación de políticas culturales.
5) Destacar las peculiaridades del carácter de la cultura y de la política

cultural.
6) Determinar cuáles son las herramientas o medios de intervención en

La presentación de los 16 principios recogidos en la Agenda 21 de la Cultura

resultan de utilidad para destacar las relaciones que este programa presenta
32
en materias como los derechos humanos, la diversidad, la sostenibilidad, la
democracia participativa y la paz mundial.
Artículo 1. La diversidad cultural es el principal patrimonio de la humanidad.

Artículo 2. La cultura y el medio ambiente son bienes comunes de la
humanidad. Se observan claras analogías políticas entre las cuestiones
culturales y ecológicas puesto que tanto la cultura como el medio ambiente
son bienes comunes de la humanidad. Como a continuación estudiaremos en
profundidad, la preocupación ecológica nace de la constatación de un modelo
de desarrollo económico excesivamente depredador de los recursos naturales
y de los bienes comunes de la humanidad. Río de Janeiro, 1992, Aalborg 1994
y Johannesburgo, 2002 han constituido los principales hitos de un proceso que
intenta dar respuesta a uno de los retos más importantes de la humanidad, la
sostenibilidad ecológica. La situación actual presenta evidencias suficientes
que la diversidad cultural en el mundo se halla en peligro debido a una
mundialización estandarizadora y excluyente. La UNESCO (2001) afirma:
“Fuente de intercambios, fuente de innovación y de creatividad, la diversidad
cultural es tan necesaria para el género humano como la biodiversidad para
los seres vivos” (Declaración universal de la UNESCO sobre la diversidad
cultural, artículo 1).
Artículo 3. Los derechos culturales son parte indisociable de los Derechos

Humanos.
Artículo 4. Los gobiernos locales deben trabajar conjuntamente en red,

cooperando, intercambiando prácticas, experiencias y coordinando
actuaciones.
Artículo 5. Los principios de un buen gobierno deben incluir la transparencia

informativa y la participación ciudadana en:
- La concepción de las políticas culturales.

- Los procesos de toma de decisiones.
- La evaluación de programas y proyectos.
Artículo 6. El compromiso para crear condiciones para la paz.
Artículo 7. La creación de espacios para la integración y el reencuentro con

lo diferente (procedencias, visiones, edades, géneros, etnias y clases sociales)
hace posible el desarrollo humano integral.
Artículo 8. La corresponsabilidad entre ciudadanía, sociedad civil y gobiernos

locales, un equilibrio necesario para crecer.
Artículo 9. El patrimonio cultural, tangible e intangible, es el testimonio de

la creatividad humana y de la identidad de los pueblos.
Artículo 10. El carácter central para el desarrollo de las políticas públicas de

cultura.
33
Artículo 11. La iniciativa autónoma de la ciudadanía, individualmente o
reunida en entidades y movimientos sociales, es la base de la libertad
cultural.
Artículo 12. Los bienes y servicios culturales no deben ser considerados

mercancías o bienes de consumo como los demás.
Artículo 13. La identidad cultural de todo individuo es dinámica.
Artículo 14. La apropiación de la información es un acto cultural. La

cooperación entre agentes culturales a través de la constitución de redes
horizontales y la transferencia de información y conocimiento es un aspecto a
destacar..
Artículo 15. El trabajo es uno de los principales ámbitos de la creatividad

humana.
Artículo 16. Los espacios públicos pertenecen a todos. Son esenciales en la

ciudad.
En relación con los grandes valores que inspiran la política cultural, el

articulado de la A21 de la Cultura resulta bastante explícito en este sentido, y
así en el primero de los principios se señala que:
“La diversidad cultural es el principal patrimonio de la humanidad. Es el

producto de miles de años de historia, fruto de la contribución colectiva de
todos los pueblos, a través de sus lenguas, imaginarios, tecnologías, prácticas
y creaciones. La cultura adopta formas distintas, que siempre responden a
modelos dinámicos de relación entre sociedades y territorios. La diversidad
cultural contribuye a una “existencia intelectual, afectiva, moral y espiritual
más satisfactoria para todas las personas” (Declaración universal de la
UNESCO sobre la diversidad cultural, artículo 3), y constituye uno de los
elementos esenciales de transformación de la realidad urbana y social.”
Se reconoce que los derechos culturales son parte indisociable de los

derechos humanos, aunque se matiza que “ninguna persona puede invocar la
diversidad cultural para atentar contra los derechos humanos garantizados por
el derecho internacional ni para limitar su alcance.”, como principio para que
ningún postura de relativismo cultural posibilite el quebrantamiento de los
derechos humanos.
En ese espacio de los grandes principios se recogen otros aspectos de interés,

con amplio consenso en el mundo occidental, como son la libertad de
expresión (artículo 33), el derecho al acceso a la cultura (artículo 13) o el
reconocimiento de los derechos morales de los autores (artículo 34). Otras
consideraciones señaladas, menos trascendentales pero a nuestro parecer de
gran relevancia, son el derecho a que el acceso al universo cultural se
garantice en todos los momentos de la vida, desde la infancia a la vejez –
como elemento fundamental de una formación dinámica en la formación de la
sensibilidad- y el derecho a la expresividad como una dimensión básica de la
34
dignidad humana, poniendo de relieve a nuestro entender que uno de los
objetivos perseguibles por las políticas culturales es la promoción de las
prácticas artísticas, más que el consumo como sujetos pasivos de las mismas.
La perspectiva territorial es otra consideración de sumo interés, ya que se

reconoce que el espacio de la política cultural es el espacio local. Las
relaciones entre el plano municipal y otros niveles de la Administración
pública deben compartir la filosofía de las acciones en red, donde la
transparencia y la participación sean sus características definitorias. “Las
ciudades y los espacios locales son un marco privilegiado de la elaboración
cultural en constante evolución y constituyen los ámbitos de la diversidad
creativa, donde la perspectiva del encuentro de todo aquello que es
diferente y distinto (procedencias, visiones, edades, géneros, etnias y clases
sociales) hace posible el desarrollo humano integral.” (artículo 7).
2.2. Compromisos que supone la A21 de la Cultura.
El apartado de compromisos consta de 28 artículos que se centran en

cuestiones vinculadas al ámbito competencial de los gobiernos locales, y
expone detalladamente la petición de centralidad para las políticas
culturales. La planificación de las políticas culturales locales, la evaluación de
sus impactos, la participación de la ciudadanía en los procesos de toma de
decisiones, la gestión responsable del patrimonio o la inclusión social, son
aspectos destacados, tal y como podemos costatar a continuación:
Artículo 17. Establecer políticas que fomenten la diversidad cultural a fin de

garantizar la amplitud de la oferta, y fomentar la presencia de todas las
culturas, y especialmente de las minoritarias o desprotegidas en los medios de
comunicación y de difusión, fomentando las coproducciones y los
intercambios, y evitando posiciones hegemónicas.
Artículo 18. Apoyar y promover, mediante diferentes medios e instrumentos,

el mantenimiento y ampliación de los bienes y servicios culturales, buscando
la universalización del acceso a éstos, la ampliación de la capacidad creativa
de todos los ciudadanos, la riqueza que representa la diversidad lingüística, la
exigencia artística, la búsqueda de nuevas formas de expresividad y la
experimentación con los nuevos lenguajes, la reformulación y la interacción
de las tradiciones, los mecanismos de gestión cultural que detecten los nuevos
movimientos culturales, el nuevo talento artístico y lo potencien para que
pueda llegar a su plenitud. Los gobiernos locales manifiestan su compromiso
con la generación y ampliación de públicos y la participación cultural como
elementos de una ciudadanía plena.
Artículo 19. Implementar los instrumentos apropiados, para garantizar la

participación democrática de los ciudadanos en la formulación, el ejercicio y
la evaluación de las políticas públicas de cultura.
Artículo 20. Garantizar la financiación pública de la cultura mediante los

instrumentos necesarios. Entre ellos cabe destacar la financiación directa de
35
programas y servicios públicos, el apoyo a actividades de iniciativa privada a
través de subvenciones, así como aquellos modelos más nuevos tales cómo
microcréditos, fondos de riesgo, etc. Igualmente, cabe contemplar el
establecimiento de sistemas legales que faciliten incentivos fiscales a las
empresas que inviertan en la cultura, siempre teniendo en cuenta el respeto
al interés público.
Artículo 21. Constituir espacios de diálogo entre las diferentes opciones

espirituales y religiosas que conviven en el territorio local y de éstas con el
poder público, con el fin de asegurar el derecho de libre expresión y una
convivencia armónica.
Artículo 22. Promover la expresividad como una dimensión básica de la

dignidad humana y de la inclusión social, sin perjuicio de razones de género,
edad, etnia, discapacidad, pobreza o cualquier otra discriminación que
imposibilite el pleno ejercicio de las libertades. La lucha contra la exclusión
es la lucha por la dignidad de todas las personas.
Artículo 23. Promover la continuidad y el desarrollo de las culturas locales

originarias, portadoras de una relación histórica e interactiva con el
territorio.
Artículo 24. Garantizar la expresión y la participación de las personas con

culturas procedentes de la inmigración o arraigadas originariamente en otros
territorios. Al mismo tiempo, los gobiernos locales se comprometen a poner
los medios para que las personas inmigrantes accedan a la cultura de la
comunidad de acogida y participen en ella. Este compromiso recíproco es el
fundamento de los procesos de convivencia e interculturalidad que, de hecho,
sin este nombre, han contribuido a configurar la identidad de cada ciudad.
Artículo 25. Promover la implementación de formas de “evaluación deI

impacto cultural” para considerar, con carácter preceptivo, las iniciativas
públicas o privadas que impliquen cambios significativos en la vida cultural de
las ciudades.
Artículo 26. Considerar los parámetros culturales en la gestión urbanística y

en toda planificación territorial y urbana, estableciendo las leyes, normas y
los reglamentos necesarios que aseguren la protección del patrimonio cultural
local y la herencia de las generaciones antecesoras.
Artículo 27. Promover la existencia de los espacios públicos de la ciudad y

fomentar su uso como lugares culturales de relación y convivencia. Promover
la preocupación por la estética de los espacios públicos y en los
equipamientos colectivos.
Artículo 28. Implementar acciones que tengan como objetivo la

descentralización de las políticas y de los recursos destinados al área
cultural, legitimando la originalidad creativa de las llamadas periferias,
favoreciendo a los sectores sociales vulnerables, defendiendo el principio del
derecho a la cultura y al conocimiento de todos los ciudadanos sin
36
discriminaciones de ningún tipo. Esta determinación no habrá de soslayar las
responsabilidades centrales y, particularmente, las que refieren a la necesaria
financiación que requiere todo proyecto de descentralización.
Artículo 29. Promover, particularmente, la coordinación entre las políticas

culturales de los gobiernos locales que comparten un mismo territorio, en un
diálogo que valorice la identidad de cada uno, su contribución al conjunto y la
eficiencia de los servicios puestos a disposición de la ciudadanía.
Artículo 30. Potenciar el papel estratégico de las industrias culturales y los

medios de comunicación locales, por su contribución a la identidad local, la
continuidad creativa y la creación de empleo.
Artículo 31. Promover la socialización y el acceso a la dimensión digital de

los proyectos y del acervo cultural local o universal. Las tecnologías de la
información y la comunicación se deben utilizar como herramientas capaces
de poner el conocimiento cultural al alcance de todos los ciudadanos.
Artículo 32. Implementar políticas que tengan como objetivo la apertura de

medios de comunicación públicos en el ámbito local, así como su desarrollo
de acuerdo con los intereses de la comunidad siguiendo los principios de
pluralidad, transparencia y responsabilidad.
Artículo 33. Generar los mecanismos, instrumentos y recursos para garantizar

la libertad de expresión.
Artículo 34. Respetar y garantizar los derechos morales de los autores y de los
artistas y su justa remuneración.
Artículo 35. Invitar a creadores y artistas a comprometerse con las ciudades y

los territorios; identificando problemas y conflictos de nuestra sociedad,
mejorando la convivencia y la calidad de vida, ampliando la capacidad
creativa y crítica de todos los ciudadanos y, muy especialmente, cooperando
para contribuir a la resolución de los retos de las ciudades.
Artículo 36. Establecer políticas e inversiones que fomenten la lectura y la

difusión del libro, así como el pleno acceso de toda la ciudadanía a la
producción literaria global y local.
Artículo 37. Favorecer el carácter público y colectivo de la cultura,

fomentando el contacto de los públicos en la ciudad en todas aquellas
manifestaciones que facilitan la convivencia: espectáculos en vivo, cine,
fiestas, etc.
Artículo 38. Generar instancias de coordinación entre las políticas culturales

y educativas, impulsando el fomento de la creatividad y la sensibilidad, y la
relación entre las expresiones culturales del territorio y el sistema educativo.
37
Artículo 39. Garantizar el disfrute de los bienes y servicios culturales a las
personas con discapacidad, facilitando el acceso de estas personas a los
equipamientos y actividades culturales.
Artículo 40. Promover las relaciones entre equipamientos culturales y

entidades que trabajan con el conocimiento, con las universidades, los
centros de investigación y las empresas investigadoras.
Artículo 41. Fomentar los programas dirigidos a divulgar la cultura científica

y la tecnología entre todos los ciudadanos; especialmente, si se considera que
las posibles aplicaciones de los nuevos conocimientos científicos generan
cuestiones éticas, sociales, económicas y políticas que son de interés público.
Artículo 42. Establecer instrumentos legales e implementar acciones de

protección, del patrimonio cultural por medio de inventarios, registros,
catálogos y todo tipo de actividades de promoción y difusión tales como
exposiciones, museos, itinerarios, etc.
Artículo 43. Proteger, revalorizar y difundir el patrimonio documental

generado en el ámbito de la esfera pública local/regional, por iniciativa
propia o asociándose con entidades públicas y privadas, incentivando la
creación de sistemas municipales y regionales con esta finalidad.
Artículo 44. Trabajar para abrir el libre descubrimiento de los patrimonios

culturales a los habitantes de todas las regiones del planeta. Así mismo
promover, en relación con los profesionales del sector, un turismo respetuoso
con las culturas y las costumbres de las localidades y territorios visitados.
Artículo 45. Desarrollar e implementar políticas que profundicen en los

procesos de multilateralidad, basados en el principio de la reciprocidad. La
cooperación cultural internacional es una herramienta indispensable en la
constitución de una comunidad humana solidaria, que promueve la libre
circulación de artistas y operadores culturales especialmente a través de la
frontera norte-sur, como una contribución esencial para el diálogo entre los
pueblos, para la superación de los desequilibrios provocados por el
colonialismo y para la integración interregional.
2.3. Recomendaciones a los Estados
En sintonía con lo expuesto por otras instituciones internacionales como la

UNESCO (1996, 2001, 2005), la Agenda 21 de la Cultura realiza una serie de
recomendaciones (22 artículos) en los que aboga por una renovada
importancia de la cultura y pide el reconocimiento de la misma en los
programas, presupuestos y organigramas de los diversos niveles de gobierno
(locales, nacionales / estatales) así como por las organizaciones
internacionales. Estas recomendaciones pueden ser resumidas temáticamente
en ámbitos tan decisivos para un desarrollo sostenible como son:
38
Los derechos humanos.
La gobernanza .
Sostenibilidad y territorio.
Inclusión social.
Promoción económica.
A continuación sintetizamos los contenidos de trabajo de cada una de estas

recomendaciones a las Administraciones públicas.
Cultura y derechos humanos

- En relación con el desarrollo humano se señala cómo la diversidad cultural
contribuye a una “existencia intelectual, afectiva, moral y espiritual más
satisfactoria para todas las personas”.
- Los derechos culturales son parte indisociable de los derechos humanos.

“Ninguna persona puede invocar la diversidad cultural para atentar contra los
derechos humanos garantizados por el derecho internacional ni para limitar su
alcance”.
- Es necesario establecer, regenerar y consolidar los mecanismos,

instrumentos y recursos para garantizar la libertad de expresión.
- Se invita a los creadores y artistas a asumir un compromiso con los retos de

las ciudades, mejorando la convivencia y la calidad de vida, ampliando la
capacidad creativa y crítica de todos los ciudadanos.
Cultura y gobernanza
- Es necesario impulsar la nueva centralidad de la cultura en el desarrollo de
la sociedad, favoreciendo así la legitimidad de las políticas culturales.
- La calidad del desarrollo local requiere la imbricación entre las políticas

culturales y las demás políticas públicas (trasnversalidad).
- La gobernanza local es una responsabilidad conjunta de ciudadanos,

sociedad civil y gobiernos, y la cultura no es ajena a esta situación.
- La mejora de los mecanismos de evaluación en cultura se plantea como una

necesidad prioritaria, por lo que se recomienda el diseño y adopción de
sistemas de indicadores culturales.
- La importancia de las redes y la cooperación internacional es otra de las

claves de actuación, asi como la participación de los gobiernos locales en las
políticas y los programas nacionales de cultura.
Cultura, sostenibilidad y territorio

- La diversidad cultural es tan necesaria para la humanidad como la
biodiversidad para la naturaleza.
39
- La diversidad de las expresiones culturales comporta riqueza. La importancia
de un ecosistema cultural amplio, con diversidad de orígenes, agentes y
contenidos es un motor de desarrollo local.
- El diálogo, la convivencia y la interculturalidad constituyen principios

básicos de la dinámica de relaciones ciudadanas en una sociedad global.
- Los espacios públicos constiuyen espacios de cultura y de intercambio

básicos.
Cultura e inclusión social

- Debe garantizarse el acceso al universo cultural y simbólico en todas las
etapas de la vida.
- La expresividad constituye una dimensión básica de la dignidad humana y de

la inclusión social, sin perjuicio alguno de género, origen, pobreza o cualquier
otra discriminación.
- La ampliación de públicos y el fomento de la participación cultural deben

ser considerados como elementos de ciudadanía.
Cultura y economía
- Debe asumirse el reconocimiento de la dimensión económica de la cultura y
la importancia de la cultura como factor de generación de riqueza y
desarrollo económico en los municipios.
- Se planea la necesidad de la financiación de la cultura a partir de varias

fuentes, como subvenciones, fondos de riesgo, micro-créditos o incentivos
fiscales.
- Destaca el papel estratégico de las industrias culturales y los medios de

comunicación local, por su contribución a la identidad local, la continuidad
creativa y la creación de empleo.
- Se plantea la necesidad de impulso a las relaciones entre equipamientos

culturales y entidades que trabajan con el conocimiento (Universidades,
Institutos, etc).
- Debe asegurarse el respeto y garantía de los derechos de los autores y de los

artistas y su justa remuneración.
2.4. Recomendaciones a los gobiernos locales.
En relación con las recomendaciones específicas realizadas a los verdaderos

protagonistas del proceso, los Ayuntamientos, los diferentes artículos de la
A21 de la Cultura señalan las siguientes cuestiones de interés para el diseño y
la puesta en marcha de políticas culturales:
40
Artículo 46. Invitar a todos los gobiernos locales a someter este documento a
la aprobación de los órganos de gobierno municipal y a realizar un debate
más amplio con la sociedad local.
La adhesión a la Agenda 21 de la cultura reviste de gran importancia

simbólica: expresa el compromiso de una ciudad para conseguir que la cultura
sea una dimensión clave en las políticas urbanas, y muestra la voluntad de
solidaridad y cooperación con las ciudades y los gobiernos locales del mundo.
Artículo 47. Asegurar la centralidad de la cultura en el conjunto de las

políticas locales, impulsando la redacción de agendas 21 de la cultura en cada
ciudad o territorio, en coordinación estrecha con los procesos de participación
ciudadana y planificación estratégica.
Las ciudades están utilizando la Agenda 21 de la cultura, por una parte, para
abogar ante los gobiernos nacionales y las instituciones internacionales sobre
la importancia de la cultura en el desarrollo local, y, por otra parte, para
reforzar las políticas culturales locales.
Artículo 48. Realizar propuestas de concertación sobre los mecanismos de

gestión de la cultura con los otros niveles institucionales respetando el
principio de subsidiariedad.
Artículo 49. Realizar, antes del año 2006, una propuesta de sistema de
indicadores culturales que dé cuenta del despliegue de esta Agenda 21 de la
Cultura, a partir de métodos generales e indicadores standard que faciliten el
seguimiento y la comparabilidad.
Resultan obvias las similitudes que estas recomendaciones plantean con las
dinámicas y metodologías de trabajo impulsadas por la Agenda 21 Local:
plantea un debate y la creación de una visión de consenso, recomienda
establecer procesos de participación ciudadana en el proceso, impulsa la
centralidad de la cultura y la transversalidad como esquema de organización
de la Administración local, demanda la cooperación multinivel…
De este modo, la experiencia histórica de la Agenda 21 Local resulta de

especial utilidad para el proceso iniciado con la A21 de la Cultura
(transferencia en prácticas y metodologías innovadoras de integración
multinivel y transversal). A su vez, este proyecto supone una oportunidad
para impulsar una cultura de la sostenibilidad entre la población y las
instituciones y poner en valor los trabajos y esfuerzos que ha supuesto la
A21L.
En relación con recomendaciones de carácter más práctico, que faciliten y

asesoren a los municipios sobre cómo puede implementarse la Agenda 21 de la
cultura, el Grupo de Trabajo en Cultura de CGLU aprobó el documento
“Consejos sobre la implementación local de la Agenda 21 de la cultura” en el
año 2006. Este documento recomienda una serie de herramientas útiles para
la creación de una visión a largo plazo de la cultura como un pilar
41
fundamental del desarrollo local, ya que si se desea que las consideraciones
generales de la Agenda 21 de la Cultura tengan un impacto real en la vida de
las ciudades, resulta necesario desarrollar herramientas concretas. Tal y como
veremos más adelante, buena parte de estas recomendaciones prácticas,
toman como referencia la experiencia y metodologías de trabajo impulsadas
por la A21 Local.
Las propuestas de actuación planteadas a los gobiernos locales por parte del
Grupo de Trabajo en Cultura de CGLU son:
Diseño de una estrategia cultural local.

Establecer una marco normativo: la Carta de derechos y
responsabilidades culturales.
Organizar los agentes territoriales: el Consejo Municipal de cultura.
Poner en marcha mecanismos de evaluación del impacto cultural.
Es importante destacar que los ejemplos que siguen a continuación son

orientativos, ya que cada ciudad o gobierno local debe encontrar la
formulación que mejor se adapte a sus necesidades y situación.
Diseño de una estrategia cultural local

El desarrollo de una estrategia cultural local es un proceso de debate,
redacción y aprobación de un documento, sobre las prioridades en cultura de
una ciudad, realizado por todos los agentes culturales de un territorio con la
ciudadanía y la administración pública. El proceso se inicia normalmente con
unos estudios o una diagnosis de los recursos culturales de la ciudad y de las
tendencias del entorno económico, social y territorial. La estrategia cultural
local se formula por escrito, en un documento, debatido y aprobado por el
plenario municipal o por instancias como consejos o comisiones con
participación ciudadana. El documento normalmente consta de una misión,
unos objetivos y unas acciones. El documento establece una
corresponsabilidad entre gobierno local, agentes culturales y sociedad civil.
Normalmente la estrategia cultural local incluye un calendario para la
aplicación, unos indicadores de seguimiento y evaluación de cada objetivo.
Cada ciudad o gobierno local debe encontrar la formulación o combinación de
fórmulas que mejor se adapte a sus necesidades.
La experiencia de A21L ha brindado un desarrollo metodológico de gran

interés para el diseño de estrategias culturales locales, tal y como veremos en
el apartado correspondiente.
El marco normativo: Carta de derechos y responsabilidades culturales

Una carta local de derechos culturales es un documento que define
específicamente los derechos y las responsabilidades culturales de los
habitantes de un territorio. Tal documento parte de la Declaración Universal
de los Derechos Humanos y de los textos internacionales aprobados, tanto en
el ámbito de los derechos humanos como en el ámbito de la cultura. La
elaboración de una carta local de derechos culturales reposa en un proceso de
participación de los agentes culturales de un territorio, la ciudadanía, la
administración y los expertos en derechos humanos. El documento es
42
normalmente aprobado por el plenario municipal y comporta la creación de
una persona o institución que garantiza el cumplimiento de la Carta y que
ejerce el papel de mediador en las situaciones, eventualmente complejas,
relacionadas con los derechos y las responsabilidades culturales.
La organización de los agentes sociales: el Consejo municipal de cultura

Un consejo de cultura es una instancia pública sobre los temas culturales de la
ciudad. En el consejo de cultura normalmente participan los agentes
culturales de la ciudad, en su diversidad, tanto sectorial (patrimonio, artes,
bibliotecas...), su dimensión (agentes grandes o iniciativas pequeñas), su
adscripción (pública, privada, asociativa...) u otras variables. Normalmente el
consejo debate, y emite opiniones, sobre los temas culturales más relevantes
de la ciudad. El grado de vinculación de las opiniones emitidas por el consejo
es variable: existen ejemplos de consejos estrictamente consultivos hasta
consejos con capacidad de tomar decisiones ejecutivas.
Herramientas de evaluación: análisis del impacto cultural

Los proyectos de desarrollo local analizan y evalúan, normalmente, sus
impactos económicos, sociales y ambientales, pero raramente lo son sus
impactos culturales. La Agenda 21 de la cultura, en su artículo 25, promueve
la implementación de formas de “evaluación deI impacto cultural” de
iniciativas “que impliquen cambios significativos en la vida cultural de las
ciudades”. Una evaluación del impacto cultural es un documento, elaborado
en un proceso de consulta con la ciudadanía y los agentes culturales, que
analiza las contribuciones (tanto positivas como negativas) que un proyecto de
desarrollo local podría generar en la vida cultural de la ciudad. Visto el efecto
que todo proyecto puede tener en la vida cultural de un territorio, parece
razonable que la “evaluación deI impacto cultural” pueda ser considerada en
todo proceso de elaboración de políticas y programas.
Por último, otro aspecto de interés del documento de trabajo “Consejos sobre
la implementación local de la Agenda 21 de la cultura” realizado por el CLUG
es que señala una serie de cuestiones prioritarias para la consecución de los
objetivos de la A21 de la Cultura, algunos de los cuales se desprenden
directamente de las lecciones generadas por la experiencia de A21 Local en
nuestro país:
a) El liderazgo político en las más altas instancias del gobierno local.
b) La asunción de las herramientas por el gobierno local como un conjunto, y

no sólo del servicio, el departamento y/o la concejalía de cultura.
c) El gobierno local como catalizador de procesos en cultura: reforzando a la

sociedad civil, promoviendo consensos y estableciendo corresponsabilidades.
d) El fomento de la participación democrática de los ciudadanos en la

formulación, el ejercicio y la evaluación de las políticas públicas de cultura.
43
e) La transparencia informativa y la comunicación del proceso a la ciudadanía
mediante varios canales.
f) El rigor y la solvencia técnicas, contando con expertos en la investigación y

el desarrollo de las políticas y la gestión cultural.
g) El reconocimiento de las distintas necesidades y demandas de tipo cultural

realizadas por las personas y las organizaciones de un territorio, incluyendo
tanto los agentes culturales como el conjunto de la ciudadanía.
h) Los recursos culturales del territorio incluyen tanto los sectores “clásicos”
(el patrimonio, las artes, las bibliotecas), como los relacionados con las
industrias creativas, los medios de comunicación, la educación o el deporte.
i) El refuerzo de la cohesión del sector cultural mediante objetivos y acciones

que destaquen los valores intrínsecos de la cultura.
j) El refuerzo de la cultura como una esfera pública basada en la libertad de

expresión, el conocimiento crítico, la diversidad, la participación y la
creatividad. Esta esfera se nutre tanto de los agentes y las profesiones de la
cultura, como de las expresiones culturales de la ciudadanía.
k) La coordinación e imbricación entre el proceso de planificación en cultura

y los planes estratégicos de ciudad u otros procesos de planificación local
integrada (como Agenda 21 Local, Pacto Local para el Desarrollo, Plan Local
Integrado...).
l) La transversalidad, aportando una perspectiva cultural al conjunto del

proyecto de la ciudad, con objetivos y acciones que muestren como la cultura
tiene un impacto en, y recibe la influencia de, actividades en áreas como la
educación, la sanidad, el urbanismo o la economía.
m) La constitución de programas de innovación, laboratorios, o unidades

específicas para el desarrollo de proyectos clave.
n) El establecimiento de procedimientos de aplicación, evaluación y

monitorización de los compromisos alcanzados.
o) El establecimiento de un sistema de indicadores culturales.
p) La consideración de las nuevas necesidades formativas en políticas/

gestión / mediación cultural, derivadas de la centralidad de la cultura en la
sociedad.
q) La relación del proceso cultural local con los distintos niveles de la

administración pública (regional, estatal e internacional), para
contextualizar las prioridades y orientar la consecución de nuevos recursos
económicos.
44
r) La participación de la ciudad en redes y asociaciones multilaterales
dedicadas a la cooperación cultural, con dimensión multilateral,
intercambiando buenas prácticas y abogando por la importancia de la cultura
en los programas nacionales e internacionales.
A continuación caracterizaremos el paradigma de la sostenibilidad, lo que nos

permitirá identificar las principales claves de la relación entre cultura, medio
ambiente y desarrollo.
45
PRIMERA PARTE. DEFINICIÓN DE UN MARCO
TEÓRICO CONCEPTUAL PARA EL DISEÑO DE UNA
ESTRATEGIA DE DESARROLLO SOSTENIBLE
47
3. Una aproximación al conflicto de la sostenibilidad:
complejidad, (des)conocimiento y carencias organizativas.
“El desarrollo sostenible es aquel modelo de desarrollo que permite satisfacer

las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las
capacidades de las generaciones futuras para satisfacer sus propias
necesidades”
Informe Brundtland, 1987
Tal y como hemos expuesto, la Agenda 21 de la Cultura promociona la

centralidad de la cultura para el desarrollo, por lo cual el objetivo de este
apartado es caracterizar el paradigma de la sostenibilidad como referente
para la planificación cultural. Profundizaremos, en el análisis de los vínculos a
través de los cuales la cultura puede posicionarse y valorizarse como motor de
la transformación social necesaria. Tal y como comprobaremos a
continuación, tres aspectos vinculados a la identidad territorial van a
resultan especialmente decisivos en este sentido: los valores de una
comunidad; los mecanismos de reproducción de los mismos y los estilos de
vida que promocionan.
Por otra parte, caracterizaremos la complejidad subyacente al paradigma de

la sostenibilidad y sus implicaciones en términos operativos, especialmente en
relación con la necesidad de nuevos estilos de planificación caracterizados
por la integración en metodologías y disciplinas de trabajo. La creatividad y la
capacidad de innovación destacan como herramientas decisivas en este
sentido.
A continuación ampliamos y profundizamos estas cuestiones, identificando las

claves del paradigma de desarrollo sostenible a partir de la interpretación y
posicionamiento del mundo académico y el pensamiento científico frente al
mismo. Este primer bloque presenta una naturaleza eminentemente teórica,
imprescindible para clarificar ideas y diseñar los mapas conceptuales
necesarios para analizar la experiencia de A21L.
3.1. El desarrollo sostenible como cambio de paradigma: el papel del arte.
La ciencia tradicional se caracteriza por practicarse por una determinada

comunidad científica y formalizarse en torno a un paradigma. Definimos
paradigma como el entramado de creencias, valores y procedimientos,
manifestado en esquemas de problemas y de soluciones ejemplares, que guían
la investigación. Tal y como señala Khun (2005) se trata de la “resolución
sistemática de temas propios de una disciplina”. Por su parte, Wagensberg
(2002) incide en que si consideramos el discurso científico como un intento de
narrar, de manera inteligible nuestro alrededor, podemos concluir que la
49
historia de la ciencia es un avanzar en buenas preguntas. El paradigma sería el
silencio que se instala entre ellas.
Según Silvio Funtowicz (1997) la ciencia evoluciona en la medida que es capaz

de responder a los retos de su tiempo, siendo el desarrollo humano
ambientalmente sostenible el que ya caracteriza nuestro siglo.
En relación con la diversidad de fuentes de conocimiento y su necesidad de

organización, podemos señalar cómo la voluntad integradora del concepto
desarrollo sostenible choca con la práctica segregacionista que ha
caracterizado la evolución de la ciencia históricamente. Así lo demuestra la
escisión de la ciencia con respecto al arte que sigue al Renacimiento,tal y
como nos ilustra Racionero (1986) en la biografía de su máximo exponente,
Leonardo da Vinci. Las posteriores progresivas bifurcaciones entre las ciencias
“duras” o “puras” y las ciencias sociales (humanidades) no harán sino
acrecentar este fenómeno. Esta segregación y la necesidad imperiosa de
integración a través de la cooperarción han sido señaladas por diversos
autores como C.P. Snow y M. Bates (citados en Almenar, 2002). El primero, en
relación con la creciente brecha que ya señalaba en 1959 entre la
intelectualidad del mundo moderno, dividida entre intelectuales literarios y
científicos. Por su parte, Bates señala la división científicos – humanistas,
afirmando que la ciencia como acto creador que es, se integra como parte de
las humanidades.
Siguiendo a Fibla (1997), el arte presenta una serie de características de

interés para la ciencia ante el reto que supone la sostenibilidad posibilitando
la superación de las deficiencias en relación con el discurso económico
convencional. En breve síntesis, el arte presenta las siguientes características
de interés:
- Potencial para la formulación de una imagen integradora de la

complejidad del desarrollo sostenible. Éste es uno de los retos de
futuro de la sostenibilidad local, tal y como nos mostraran las
conclusiones de la experiencia de A21L.
- Favorece el impulso creativo y la imaginación necesarios para la

construcción de alternativas de desarrollo.
- Papel de la actividad artística en relación con nuestra capacidad de

comunicación, los lenguajes empleados y las carencias afectivas
con nuestro entorno.
- Relevante capacidad integradora a traves de la cual se intensifica

nuestra relación con el entorno.
- Potencial de su dimensión educativa para una transformación de los

estilos de vida.
El valor de la imagen destaca como elemento de construcción de alternativas.

El paradigma de la sostenibilidad implica un cambio de imagen del
50
desarrollo, de valores y estilos de vida, orientando la transformación social e
institucional. Siguiendo a Margalef (1997) el carácter integrador (armonizador
desde una perspectiva de co-evolución entre las trayectorias ecológica y
socio-económica) es la principal característica que debe presentar dicha
imagen.
En segundo lugar, su elevada capacidad integradora, dado el espíritu

transdisciplinar y la manera con que se relaciona con el entorno (a través de
las emociones y los sentimientos). El Objeto artístico (OA) es un medio
transformado (por el ser humano) con el sentido integrador del Arte. En
general, los medios transformados (con sentido integrador o no) son los
mediadores universales entre el ser humano y sus entornos sistémicos. La
problemática ambiental actual se caracteriza como un conflicto de objetos
no integrados (conocimientos, intereses, cambios en la materialidad y
espiritualidad de lo real, etc). De este modo, la sostenibilidad puede
caracterizarse como un proceso integrador de construcción de alternativas,
perspectiva desde la cual el Arte presenta un potencial de actuación
importante.
En tercer lugar, destaca el valor de su dimensión educativa. De acuerdo con

Fibla (1997). El arte es un impulso que busca fuera, en el entorno, lo que sabe
dentro de lo humano: la integración de su propia imagen eslabonaria y
reconstructora De ahí su capacidad para reconstruir, desde su propio eslabón
como ser humano, la imagen del todo y comunicarla. La función integradora
del arte ha de ser convertir, progresivamente y a través de la educación,
nuestro planeta común en un auténtico Objeto Artístico. Para ello es
imprescindible capacitar a la sociedad y sus instituciones para la resistencia
de la pérdida de lo estético como valor y palanca de la construcción de una
conciencia planetaria, resistiendo la desartisticidad de la vida y del entorno.
La educación ambiental a través del arte debiera desarrollarse en una
pedagogía que aunara la capacitación en la construcción de consensos con la
posibilidad del disenso pluralista (de especial interés esta cuestión en
relación con los derechos de las minorías y los afectados por las
externalidades del llamado “interés general”).
Un cuarto aspecto a destacar es el papel del arte en relación con la

comunicación, los lenguajes y las carencias afectivas ambientales. El arte
exige de nosotros el impulso comunicativo en el que la humanidad se
encuentra consigo misma. En la cotidianeidad, miramos objetos y usamos
conceptos. El arte requiere ir más allá de este ámbito, reclama de una gran
concentración para posibilitar la comunicación entre el Objeto Artístico y el
receptor. La transmisibilidad educativa del arte supone la clave de su
capacidad como lenguaje favorecedor del cambio. En este sentido, la
capacidad integradora del Arte es una sabia virtud personal de rango estético
que toda persona puede desarrollar. Por último, primar aquellos desarrollos
educativos que cubran las carencias afectivas ambientales supone un reto
clave para la sostenibilidad del desarrollo. Se requiere así trabajar con los
sentimientos y los sentidos, manejándolos, expresándolos, comunicándolos y
negociando sus conflictos.
51
Por último, destaca la relación del arte con la capacidad creativa y el valor de
la creatividad como herramienta para la resolución de conflictos a través de
la identificación de alternativas. Cómo funciona la creatividad resulta aún en
buena medida un gran misterio, si bien podemos señalar cómo la capacidad de
resolución de conflictos pasa no solo por el conocimiento sino también por lo
creativo. La belleza, el arte y la estética dan forma a un sentido imaginable
de la vida. Vivir el sentido integrador del arte significa vivir en un medio
constantemente percibido y reinterpretado. Este punto conlleva enormes
consecuencias, aún por explorar, en los procesos de creatividad y
aprendizaje. El entorno condiciona nuestros estilos de vida, pero también
nuestra capacidad de pensar, imaginar y soñar. Alcanzar un elevado grado de
hábitos y habilidades en aplicar el sentido integrador del arte, permite la
reorganización constante de lo imaginario con lo real, según indica Fibla
(1997). En este sentido, la capacidad de autoorganización del sujeto con lo
tangible es el primer nivel de la integración humana con su entorno.
Por todo lo anterior, apostamos como escenario de futuro por la progresiva

interacción e integración de la ciencia con el arte como enfoque crucial en el
proceso de construcción de una sociedad sostenible, enlazando la inteligencia
racional y la emocional. Como más adelante se desarrolla, uno de los
principales valores intrínsecos que posee el patrimonio cultural es el de
contener significados simbólicos capaces de articular colectividades sociales.
Estos contenidos simbólicos afectan al desarrollo sostenible a través de la
cohesión social y a la calidad de vida de los ciudadanos, los cuales satisfacen
sus necesidades de relaciones afectivas y de comunicación a través de
diferentes vías (por ejemplo, el sentido de pertenencia, la comunicación
social, las celebraciones rituales, religiosas o festivas, etc.).
Destaca así un importante reclamo del paradigma de la sostenibilidad: de

integrar las diferentes formas de conocimiento ya sea vía reflexión
científica, a través de la sinceridad artística o del conocimiento revelado
(Wagensberg, 2002). Deben integrarse en un debate común, lo que plantea la
necesidad de un lenguaje aprehensible por todos, dadas las dificultades de
comunicación que tal integración de lenguajes y disciplinas conlleva. En este
sentido, proyectos conjuntos que combinen estratégicamente diferentes
disciplinas pueden ser de gran utilidad como experiencias piloto para el
aprendizaje, ya que si bien son grandes las potencialidades a desatar, no lo
son menos los obstáculos a detectar y superar.
En este sentido, Silvio Funtowicz (1997) caracteriza algunos desafíos

científicos que plantea el desarrollo sostenible. Este autor observa la
necesidad de un conocimiento científico formalizado para su aplicación en
sistemas complejos, capaz de manejar el riesgo en un escenario de
incertidumbre, ambigüedad y complejidad. De ello deriva el reto que suponen
nuevas metodologías y estilos científicos que integren diversas disciplinas y
lenguajes, señalando el valor estratégico de la comunicación y de explicitar
los valores de partida.
Metodológicamente, los ejercicios de resolución de problemas en sentido

kuhniano (Khun, 2005) exitosamente extendidos desde el laboratorio hasta la
52
naturaleza ya no son apropiados para la resolución de problemáticas globales
sólo por la comunidad científica correspondiente. Los problemas actuales se
plantean y las soluciones se evalúan a través de criterios de comunidades más
amplias que aquellas consideradas estrictamente por la ciencia aplicada y la
consultoría profesional. Observamos así una democratización en el acceso a la
generación de conocimiento, tal y como confirman las estrategias de
consenso.
Esto nos conduce a una cuestión clave como es la relación entre

conocimiento, experiencia y participación, pues la forma de organización
social, en general, y la vertebración y coordinación de los diferentes
colectivos, en particular, se presenta como un factor determinante para la
mejora de los procesos de toma de decisiones públicas. Desde esta
perspectiva el conocimiento científico se imbrica en la acción: es
conocimiento para la acción.
De acuerdo con Daly (1990), el concepto de desarrollo sostenible se

fundamenta en el requisito de co-evolución de los sistemas socio - culturales
y ecológicos, demandando así la integración de las dinámicas sociales y
económicas en la lógica del territorio, generador y soporte último del
desarrollo. De este modo, además del requisito de integración de tiempos que
señalaba el Informe Bruntland (1987) en relación con la satisfacción de las
necesidades transgeneracionales, una segunda integración se encuentra en la
base de la definición del denominado triángulo de la sostenibilidad: la de las
lógicas sociales, económicas y ambientales (los denominados tres pilares del
desarrollo sostenible).
Esquema 1. Los tres pilares del desarrollo sostenible.
Aspectos
ecológicos
Desarrollo
Sostenible
Aspectos Aspectos
económicos sociales
Fuente: Informe Bruntland (1987)
Tal y como señala Constanza (1995), la complejidad asociada a los

ecosistemas se debe a cuestiones como la divergencia existente entre los
53
tiempos evolutivos que rigen los sistemas naturales y los que guían el
comportamiento de las sociedades humanas o a la propia estructura de los
ecosistemas, caracterizada por innumerables variables que escapan a nuestra
limitada capacidad racional. Esta complejidad conlleva el relativo
desconocimiento y atraso científico con el que se enfrentan nuestras
sociedades a la gestión de los ecosistemas, lo que reclama que el principio de
precaución se imponga como criterio de actuación.
De otro lado, el abanico de posibilidades que definen las múltiples

trayectorias que puede seguir la evolución social en función de las hipótesis
de partida que hagamos sobre cuestiones como el propio desarrollo socio-
institucional y tecnológico, acentúa la ambigüedad conceptual del término
desarrollo sostenible.
Este hecho supone una de las barreras esenciales a la hora de articular una
estrategia de acción seria y decidida. Tal y como señala Almenar (2002)
diversos autores han realizado numerosas críticas conceptuales,
fundamentalmente asociadas a la contradicción semántica del propio
concepto (como es el caso de Naredo o de Bermejo), el carácter relativo del
término “necesidades” (Beckerman), el hecho de no cuestionar los mismos
valores sociales dominantes que han originado el conflicto como es el caso del
universalismo y antropocentrismo (Riechmann), la visión de progreso
indefinido (Nixon), la imposibilidad de alcanzar la equidad intergeneracional
sin ser solidarios hoy (Solow) o las limitaciones operativas y técnicas que
conlleva el paradigma del desarrollo sostenible, de acuerdo con García (1995).
En cualquier caso, podemos señalar una serie de elementos conceptuales que

conforman el discurso sobre el desarrollo sostenible. Utilizaremos para su
identificación la revisión crítica del discurso económico dominante y las
alternativas que plantea la Economía ecológica.
3.2. Breve crítica del discurso económico dominante.
Las insostenibilidad del modelo económico dominante resulta útil como

ilustración de las limitaciones que una realidad compleja impone sobre el
conocimiento parcelado. Las dimensiones globales y el carácter vital del
conflicto ambiental dan buena cuenta de la trascendencia del reto al que nos
enfrentamos, cuestionándose tanto los valores científicos (mecanicismo,
reduccionismo, antropocentrismo, etc), el propio objeto de estudio (el
mercado como sistema regulador) y los principios metodológicos (tratamiento
del tiempo y del espacio, perspectiva institucional...).
Dada la relevancia del discurso económico dominante como guía del

comportamiento de las sociedades actuales, se hace necesario, de acuerdo
con Naredo (1993), atender al objetivo, hipótesis de partida, enfoque y
metodología que han orientado el modelo de crecimiento económico hasta la
situación en que nos encontramos. Por otra parte, identificar la necesidad de
reorientación del discurso económico tradicional y valorar el trabajo
pendiente para plantear una alternativa al mismo, permiten caracterizar las
54
dimensiones del reto y ser conscientes de las necesidad de templar
ambiciones y moderar expectativas sobre los resultados inmediatos de la
A21L.
En este sentido, y de acuerdo con Aguilera Klink (1994), la alternativa que
supone la Economía Política Ecológica es aún un proyecto de investigación
que se encuentra en sus inicios. Nos hallamos, pues, aún lejos de haber
explorado todas las consecuencias que este proyecto de auto-transformación
de la disciplina tendrá sobre la propia ciencia económica.
En este apartado no se pretende tanto entrar en un tratamiento en

profundidad de la teoría económica, como establecer una panorámica que
permita identificar los diversos elementos cruciales para el debate económico
del desarrollo sostenible. También se mostrará el relativo bajo grado de
madurez que éstos presentan, pudiéndose identificar como una carencia
básica de partida en materia de conocimiento.
3.2.1. Carencias en objetivos y valores.
La economía, como ciencia social que es, estudia el comportamiento de los

individuos y sus relaciones con finalidad y contenido económico. Constituye
así un conocimiento guiado por concepciones del mundo y valoraciones, de ahí
que no pueda ser considerado neutral. El propio método no es ajeno a los
valores, encontrándose ambos elementos en íntima interacción. Los valores
condicionan la decisión sobre el enfoque, el método a emplear (la elección
del espacio de análisis, las variables y relaciones significativas, etc),
igualmente, el método acaba afectando a los valores de partida.
Es importante también destacar los valores sociales dominantes y su

influencia sobre el modelo de desarrollo admitido como válido en cada una
de las diferentes civilizaciones humanas. Históricamente, la ciencia
económica surge en un contexto marcado por valores y concepciones que
sitúan al hombre en el centro del universo (visión antropocéntrica de la
realidad). Bajo la influencia del optimismo tecnológico y científico y la visión
reduccionista y mecanicista de la física newtoniana, se define un paradigma
de crecimiento ilimitado y de progreso indefinido que ignora los limites al
crecimiento impuestos por el carácter finito de la Naturaleza.
Según cita Almenar (2002), esta cuestión enlaza con lo señalado por autores
como Lynn White o Lewis W. Montcrief acerca del despoje del carácter
sagrado de la naturaleza y la ausencia de moral en nuestra relación con la
misma, lo que constituye el origen ético del conflicto medio ambiental y la
consecuente necesidad de buscar una solución en valores. El trasfondo ético,
religioso y cultural de la sostenibilidad ha sido expuesto más recientemente
por Brown (1992). La ética y la estética, el arte, se muestran así como
disciplinas a integrar en un discurso dominado unilateralmente por una ciencia
que ni tan siquiera es capaz de integrar sus diferentes disciplinas.
55
Frente al crecimiento económico como objetivo dominante de nuestras
sociedades (equiparado erróneamente además, al concepto de desarrollo), la
economía ecológica se marca como meta la reproducción social sostenible.
La evolución de las sociedades depende, entre otros factores, de los

objetivos y valores que las orientan, de la capacidad creativa e
innovadora del hombre y de la búsqueda de poder (Tomás Carpi, 1999). En
función del sistema de producción y consumo dominante, las relaciones
sociales y las instituciones orientan los anteriores aspectos.
En el caso de la sociedad capitalista, los valores económicos, la cultura

mercantil y de la propiedad privada, las instituciones empresariales y el poder
económico son los vectores fuerza de la evolución social. La creación de
riqueza no es tanto un instrumento para la satisfacción de las necesidades
humanas como el resultado de los propios valores y exigencias de
reproducción normal de la propia estructura social. El sistema capitalista
necesita del crecimiento continuado para legitimarse y sobrevivir.
De este modo, y de acuerdo con Boulding (1973), la economía ecológica

cuestiona no sólo el crecimiento, sino también al mismo sistema que depende
de éste, los mecanismos a través de los que opera y la organización social a
la que sirve.
En la sociedad capitalista el crecimiento es la variable que vertebra y

garantiza la reproducción de su estructura socio-económica. El crecimiento no
es, pues, un instrumento de bienestar sino un instrumento de reproducción
del sistema. El crecimiento no sólo permite satisfacer necesidades sino que
crea otras nuevas convirtiéndose en un proceso de causación circular
acumulativo, una espiral inflacionista, infinita en su dinámica si bien
limitada a nivel físico, siendo el límite la propia capacidad de carga del
ecosistema planetario.
Al considerar una estrategia de desarrollo sostenible nos enfrentamos a un

proyecto de transformación social en toda su complejidad, donde cobra una
relevancia trascendental los intereses y valores dominantes, los bienes
comunes y las responsabilidades ajenas o las propias barreras mentales frente
al miedo y el cambio.
Por otra parte, los distintos objetivos de cada modelo de desarrollo conllevan
distintos factores críticos. La insostenibilidad ecológica del sistema
económico es un hecho enmarcado en un contexto histórico determinado. En
este contexto, el factor crítico es la naturaleza ya que de ésta depende el
ritmo, la dirección y la continuidad del desarrollo (Carpintero, 1999). A
diferencia de otro tipo de factores, la naturaleza es un factor no reproducible
o cuya reproducción tiene límites en el tiempo. Esto impide el incremento a
voluntad de su oferta, lo que se ve agravado por la característica de no
sustituibilidad plena del capital natural por el capital antrópico. En este
caso el mercado no puede garantizar la futura disponibilidad, siendo también
necesario el control sistemático por parte de la Administración (seamos
conscientes de las limitaciones operativas de ésta) y el establecimiento de
56
usos más eficientes (recordemos los datos del Dr. Almenar para la Comunidad
Valenciana aportados al inicio de esta tesis).
3.2.2. Limitaciones en el enfoque y la metodología de análisis.
Siguiendo a Brown (2003), en el caso de la ciencia económica convencional, la

metodología de análisis de la realidad consiste en la construcción de
modelos, que son simplificaciones de aquella realidad que intentan reflejar.
Dado el elevado grado de complejidad de la realidad económica actual, es
necesario establecer abstracciones para acotar el problema, reduciendo el
número de variables y simplificando las relaciones existentes entre ellas, así
como, estableciendo principios generales de comportamiento de los agentes
(principio de racionalidad, cláusula ceteris paribus...) Todo ello repercute
sobre la forma en que la economía resuelven las tres cuestiones básicas a las
que pretende dar respuesta: el Qué, el Cómo y el Para Quién producir. Como
veremos, las tres respuestas (necesidades que se atienden y modos de
producción y distribución) son decisivas para decidir la sostenibilidad del
desarrollo económico del planeta.
Esta metodología convencional reduccionista basada en la simplificación se

ha fundamentado en tres premisas básicas:
- El todo se puede dividir en partes, lo que ha llevado a la parcelación

de los conocimientos.
- La economía estudia el mundo de los bienes y servicios con valor de
cambio.
- El sujeto puede deslindarse del objeto de estudio. El objeto es
establecer leyes universales y conocimiento neutral.
Este enfoque presenta serias restricciones para el tratamiento de

problemáticas complejas como es el caso de la interacción entre sistema
económico y ecosistemas naturales.
Frente a la problemática ambiental de carácter global, que comporta cambios

irreversibles, elevada incertidumbre y riesgos de catástrofes, el marco
conceptual de la economía tradicional deja de ser válido para analizar la
realidad y servir de guía en la toma de decisiones (individuales y
especialmente políticas). En contraposición, la Economía Ecológica reclama
un enfoque eco-integrador cuyos fundamentos afectarían al método, al
instrumental e incluso al propio estatuto de la economía, al sacarla del
universo aislado de los valores de cambio en el que hoy se desenvuelve para
hacer de ella una disciplina obligadamente transdisciplinar, de acuerdo con
Naredo (1993). La Economía Ecológica parte de la necesidad de un enfoque
fundamentado en la Teoría de sistemas, que considere la economía como
sistema abierto y que permita manejar las interrelaciones dinámicas entre los
sistemas económicos y el conjunto de los sistemas biofísicos y sociales. El
pensamiento sistémico se caracteriza por ser una aproximación
transdisciplinaria, holística y relacional a aspectos de una realidad compleja.
El pensamiento sistémico es eminentemente recursivo, ya que considera a los
57
sistemas como constituidos por otros sistemas, a la vez constituyentes de
otros.
Esquema 2. El sistema económico como sistema abierto
residuos materias primas y espacio
Producción
Capital output información

Trabajo
y demanda
Gasto
SISTEMA SOCIOECONÓMICO
residuos
ECOSISTEMA
Fuente: Tomás Carpi, J.A. (1999)
3.2.3. Otras deficiencias clave del discurso.
A continuación se identifican las principales limitaciones conceptuales a las

que se enfrenta el discurso económico convencional, siguiendo a Jiménez
Herrero (1996). Esta identificación permitirá posteriormente articular las
claves de actuación de la Economía Ecológica como alternativa. Podemos
añadir, como a partir de las características señaladas anteriormente en
relación con el Arte (sentido integrador, impulso comunicativo, capacidad
educativa, etc) algunas de estas deficiencias pueden intentar ser resueltas.
Sintetizándolo obtenemos las siguientes deficiencias a subsanar:
1. Tratamiento deficitario de la naturaleza y el territorio.

2. Ausencia de análisis en clave evolutiva (integración de tiempos) y
tecnológico-productiva.
3. Limitaciones del análisis económico en cuanto a criterios de regulación
y mecanismos de asignación.
4. Incoherencias metodológicas en el tratamiento de las relaciones micro
y macro económicas.
5. Por último, pero no menos importante, el tratamiento insuficiente del
análisis institucional y de las políticas públicas.
Veamos en detalle todas estas cuestiones:
58
- El tratamiento de la naturaleza: Para el discurso económico
dominante, la Naturaleza es simplemente una fuente de recursos
escasos, sin considerarse su carácter multi-funcional (provisión de
recursos, asimilación de residuos, contribución a las funciones vitales
de la biosfera). Tampoco se considera su carácter finito. El supuesto
subyacente es que la Naturaleza es ilimitada o que el “capital
Naturaleza” es sustituible por el capital creado por el hombre (capital
antrópico) gracias al ingenio de éste (tal y como afirman las hipótesis
tecno-optimistas).
- Análisis del territorio. El territorio, como síntesis de la realidad socio-

económica vivida por el hombre y el espacio físico en el que se asienta,
es el ámbito natural de integración inmediata entre el sistema
económico y el sistema ecológico. Constituye el lugar en el que es más
fácil la percepción de dicha interrelación y el más accesible a la
gestión directa de ésta. La economía teórica convencional, al no
incorporar su tratamiento, resulta inadecuada no sólo para explicar las
relaciones entre actividad humana y ecosistemas, sino también para
contribuir a la planificación territorial. Para la economía convencional
el espacio existe en forma de nudos y distancias, que reflejan la
ubicación de los factores y las actividades, así como los costes de
transporte en que se incurre en el proceso económico. La localización
de la actividad económica es el principal objeto de su preocupación.
- Ausencia de tratamiento del sistema productivo: La discusión central

de la economía convencional se encuentra en la asignación de recursos,
cuando, paradójicamente, el proceso económico se sustenta en la
producción. Esto supone un contrasentido, ya que es en el contexto
productivo donde los propios recursos adquieren su pleno sentido
económico. Es aquí donde el proceso económico conecta con la
Naturaleza mediante la transformación de materia y energía a que
da lugar el proceso de transformación que constituye la producción de
bienes y servicios. También es aquí donde se muestran las
implicaciones de las Leyes de la Termodinámica, Siguiendo a
Georgescu-Roegen (1996), observamos la imposibilidad de la hipótesis
de un crecimiento ilimitado (recordemos que éste constituye la
condición necesaria de reproducción de la sociedad capitalista) y la
trascendencia teórica y práctica de una teoría del cambio tecnológico.
En definitiva, la economía es ajena a sus bases materiales (lo cual nos
hace recordar la esencia del discurso fisiocrático).
- El tratamiento del tiempo. Una primera cuestión a señalar es la

escisión entre el corto y largo plazo. La economía dominante se
preocupa fundamentalmente del corto plazo, al ser la asignación de los
recursos su centro de atención. Cuando considera el cambio lo hace en
términos de estática comparativa o desde una perspectiva lineal. No
existe, en consecuencia, una teoría de la evolución económica. Esto
plantea importantes limitaciones a su capacidad para integrar la
relación entre proceso económico y Naturaleza, ya que dicha relación
adopta una forma co-evolutiva (Tomás Carpi, 1999) El predominio de
59
una visión estática de los procesos económicos ha supuesto la
marginación del tiempo del análisis económico. Cuando dicha variable
ha sido tomada en cuenta (teoría del crecimiento) se la ha tratado de
manera lineal (tiempo cronológico y variable pasiva) Sólo en la nueva
teoría del crecimiento, la flecha del tiempo empieza a hacer su
aparición. La flecha del tiempo, en tanto que expresión de mutación
estructural, irreversibilidad de los procesos económicos y generador de
discontinuidades históricas, ha sido la gran olvidada. La consecuencia
lógica es que un amplio espectro de relaciones estratégicas para
comprender la dinámica económica (desarrollo desigual, diversidad de
los procesos de desarrollo, innovación, aprendizaje, etc.) y sus
interacciones con el entorno han sido excluidas de toda consideración.
- El valor de cambio como criterio único de regulación del uso

económico de la naturaleza. Anteriormente se ha señalado cómo la
economía convencional centra su análisis en el problema de la
asignación, prescindiendo de la producción. Sin embargo, el discurso
sobre la asignación también presenta determinadas limitaciones. Por un
lado la Naturaleza es valorada en la medida en que es apropiada y
presta funciones susceptibles de ser valoradas a través del mercado.
Por otro lado, los recursos que proporciona la Naturaleza son valorados
de acuerdo con los criterios del cálculo económico convencional,
definidos por los costes de extracción, la renta de escasez y la
reposición financiera del capital contable amortizado. Ni los efectos
sistémicos y para las futuras generaciones de la explotación, ni los
efectos sobre los ecosistemas de los residuos generados, son tenidos en
cuenta.
- Otras limitaciones del mercado como mecanismo de asignación son:

las hipótesis información perfecta frente a situaciones de asimetría y
costes de acceso; la brecha existente entre las señales que percibe el
mercado para proceder a la asignación y las necesidades reales de
colectivos sin capacidad de compra actual; el predominio de los
intereses a corto plazo conlleva minusvalorar la escasez futura en el
cálculo económico al aplicar los tipos de descuento como instrumento
de análisis comparativo de ingresos y gastos; la tendencia a la
concentración de los derechos de propiedad de los bienes libres que
conlleva la estricta lógica de mercado, afectando a las propias bases de
la sostenibilidad.
- Las relaciones entre lo micro y lo macro: Un supuesto importante en

el discurso económico convencional es que la interacción entre
individuos autónomos es lo que define el proceso económico. Se ignora
que los agentes económicos son también entes socializados, cuyos
valores, concepciones, creencias, actitudes y comportamientos vienen
influidos por el medio cultural y condicionados y regulados por las
instituciones vigentes. Lo micro y lo macro constituyen dos planos de la
realidad económica y social interdependientes, pero responden a
lógicas y principios de organización diferentes, por lo que la dinámica y
comportamiento de uno de los planos no puede inferirse del otro.
60
- El individualismo metodológico que ha influido el discurso económico
dominante ha ignorado este último aspecto generando serias
distorsiones. Uno de los problemas es el cálculo de la optimización.
Cuando los objetivos y criterios de valoración de la unidad económica
están claramente definidos y son indiscutibles, la optimización de
acuerdo con el cálculo económico es racional y éticamente legítima.
Sin embargo, las sociedades son sistemas donde la heterogeneidad
social, la diversidad valorativa y el conflicto son la norma. Los óptimos
sustentados en el simple cálculo económico esconden la insatisfacción
de alguna de las partes y la imposición de los intereses dominantes.
- Relevancia de las políticas públicas y del análisis institucional. Dadas

las limitaciones del mercado, la única forma de garantizar la
sostenibilidad ecológica y social es a través de la adopción de
decisiones de orden político, siendo de especial interés las
relacionadas con la demografía y la tecnología. Tales decisiones deben
estar fundamentadas en argumentos científicos, que definan un marco
institucional a través del cual los valores de justicia y sostenibilidad se
transfieran al mercado. Desde la perspectiva de la economía ecológica,
la actuación institucional y la información científica constituyen los
elementos centrales. Sin embargo, el mercado y los precios sí
constituyen buenos transmisores de las directrices institucionales. Así,
los costes ambientales pueden ser internalizados mediante los
impuestos ecológicos y eco-tasas. Para garantizar la sostenibilidad, la
cuota de extracción no debe excederse la capacidad de carga del
ecosistema. Esta cuota debe fijarse política y científicamente. Las
tasas y los impuestos ecológicos constituyen instrumentos de gran
utilidad para impulsar la sustitución de recursos escasos o no
renovables e inputs contaminantes por otros menos escasos o menos
tóxicos y para incentivar el proceso de cambio tecnológico. No pueden,
sin embargo, establecer la oferta óptima de recursos cuya escasez es
absoluta. En cuanto al control político de la variable demográfica y,
dada su fuerte correlación con el nivel de desarrollo económico y social
de un país, más que imponer restricciones para el control de la
natalidad, sería más eficiente y menos traumático el impulsar las
capacidades humanas a escala mundial y una distribución de la renta
más equitativa. De otro lado, la política tecnológica en un estrategia
de desarrollo sostenible debe ir encaminada al incremento de la
eficiencia ecológica. Estas actuaciones pueden tener consecuencias
negativas sobre la estructura económica y social, por lo que resulta
necesario afrontar cuestiones como el problema del desempleo o
garantizar la renta mínima. En definitiva, se trata, de acuerdo con
Tomás Carpi (1999), de iniciar un proceso gradual de cambio
institucional que permita la anticipación, el aprendizaje para una
mejor adaptación, en un escenario de cooperación y relaciones
internacionales sólidas
Desde la perspectiva de integración de disciplinas, las anteriores limitaciones

señalan un interesante campo de colaboración interdisciplinar a ser impulsado
61
desde la Economía Ecológica como proyecto de investigación. De especial
interés son la geografía (el territorio), la física y la historia (el tiempo), las
ingenierías (los sistemas de producción), la ecología (la naturaleza), la
filosofía (ética) o la sociología y las ciencias políticas (las instituciones).
3.3. Conceptualización del desarrollo sostenible desde la perspectiva de la

ciencia económica.
Una vez considerados los elementos centrales del paradigma del desarrollo
sostenible, continuamos el desarrollo del marco teórico presentando las
claves generales para articular esta estrategia de transformación social,
tomando como referencia lo expuesto por Aguilera Klink (1994). En este
apartado introducimos conceptos como el de eficiencia ambiental,
presentamos las diversas versiones sobre la sostenibilidad (atendiendo a las
hipótesis que hagamos sobre la sustituibilidad entre factores naturales y
antrópicos) y definimos las bases operativas y claves técnicas del proceso.
La comprensión del desarrollo sostenible hace necesario distinguir claramente

entre eficiencia medio ambiental y sostenibilidad. La primera es una
condición necesaria de todo proceso socio-económico que pretenda maximizar
el bienestar humano sin superar la capacidad de carga de la naturaleza. Es
por esta razón que el debate político y de la gestión se han centrado en la
eficiencia medio ambiental a pesar de que en modo alguno puede
considerarse una condición suficiente de desarrollo sostenible.
La eficiencia medio ambiental se refiere al impacto ecológico de la unidad de

producto o de servicio final. A mayor eficiencia, mayor oferta posible de
servicios a disposición de los ciudadanos.
El centro del razonamiento se sitúa en el proceso de producción y en la

organización del consumo, sin afectar al nivel de consumo o a los estilos de
vida. La política tecnológica constituye el cauce principal a través del que se
incide en la eficiencia medio ambiental. Sin embargo, el incremento de ésta
no garantiza la sostenibilidad ecológica del proceso productivo sí el flujo de
materia y energía que entra y sale del proceso de producción sigue creciendo,
lo que tenderá a ocurrir cuando la tasa de crecimiento del producto es mayor
que la de dicha eficiencia. Es por ello que para que el desarrollo sea
sostenible debe cumplirse una segunda condición: la de sostenibilidad.
Por sostenibilidad se entiende el mantenimiento del flujo de materia y

energía que entra y sale del proceso de producción dentro de los límites que
impone la capacidad de carga de los ecosistemas implicados. Las variables
estratégicas son la población, la cantidad de producción y su composición,
siendo la reproducción de la especie humana y el estilo de vida y consumo el
centro del problema.
62
En la medida en que una y otro están relacionados en la actualidad con la
distribución espacial y social de la producción y los valores, resulta evidente
que la problemática de la sostenibilidad se sitúa fundamentalmente en el
ámbito de la distribución y de la cultura.
En conclusión, y de acuerdo con Jimenez Herrero (1996) cabe inferir que

mientras la sostenibilidad constituye el indicador que garantiza la
supervivencia de la especie humana sin riesgo de catástrofes ecológicas, la
eficiencia medio ambiental constituye la variable de referencia para la
mejora de los niveles económicos de vida o el incremento de la población sin
merma de dichos niveles. Su función es, por tanto, distinta pero
complementaria en relación con un proceso cuya finalidad es maximizar el
bienestar económico en el tiempo.
También se deduce de lo que se ha dicho más arriba que si bien toda

estrategia de desarrollo sostenible tiene en la actuación sobre la producción,
uso de recursos y tecnología uno de sus campos prioritarios, la distribución y
el cambio cultural constituyen también puntos centrales de atención. En
consecuencia, pilotar la sostenibilidad del desarrollo económico no sólo
implica tener en cuenta la interacción entre economía y ecología. La co-
evolución positiva entre ambas instancias difícilmente será posible sin la
intermediación de cambios sociales y culturales que garanticen la
compatibilidad entre flujo de materia y energía y capacidad de carga. De
acuerdo con Corraliza (1997), la educación en valores, la información y la
formación ambiental, la identidad del territorio o la creatividad y la
innovación social cobran una relevancia estratégica desde esta perspectiva,
tal y como desarrollaremos más adelante.
De la anterior relación se deduce también que los dos polos del problema de
la sostenibilidad son la capacidad de carga de los ecosistemas y el flujo de
materia y energía que entra y sale del proceso de producción. Contar con
instrumentos eficaces de medición de la capacidad de carga y de los efectos
de la producción, o, en su ausencia, con buenas reglas de comportamiento e
indicadores de atención, constituye un pilar fundamental de toda estrategia
de desarrollo sostenible (Tomás Carpi, 1999).
La debilidad actual del conocimiento sobre los polos del problema (capacidad
de carga y efectos últimos de los impactos específicos), por un lado, y las
relaciones entre los planos económico, ecológico y social y el ajuste
institucional que permita la co-evolución positiva entre economía y entorno
natural, por el otro, abre un amplio campo de análisis y experimentación que
sin lugar a dudas constituye uno de los cometidos más importantes de la
estrategia de desarrollo sostenible.
Pero no menos importante es el hecho de que a la pobreza del conocimiento

hay que adjuntar la imprecisión e incertidumbre que entraña el carácter
complejo, dinámico y abierto a lo nuevo del desarrollo sostenible como
proceso de transformación radical del sistema tecnológico, económico y
social. Aquella ignorancia y esta incertidumbre, en un contexto de riesgo de
catástrofe, impone una flexibilidad al proceso de desarrollo que hace
63
imprescindible un cambio fundamental en los mecanismos de autogobierno de
la sociedad y en la racionalidad. No sólo la racionalidad económica tiene que
ser permeable a las exigencias de auto-producción normal de los ecosistemas,
sino que la razón instrumental (la preocupación por los medios no por los
fines) que ha regido hasta ahora los destinos de la economía, debe dejar la
prelación a la razón de los fines, con la vista puesta en los valores e
instituciones que garanticen la máxima longevidad de la vida humana en el
planeta y la evolución normal de la biosfera.
Uno de los principales retos que se le plantean a toda estrategia de desarrollo

sostenible es la gestión y el ritmo de tal cambio. La cuestión no es sólo
técnica (elevación de la eficiencia medio ambiental de procesos y productos,
lo que impone trayectorias tecnológicas informadas por la racionalidad
ecológica) sino también socio-cultural (cambio de gustos y de patrones de
consumo) e institucional (instituciones y políticas que encaucen los anteriores
procesos y establezcan los ritmos de cambio).
A la luz de lo expuesto, resulta ocioso decir que la exposición que sigue tan
sólo pretende ofrecer algunas precisiones conceptuales, proporcionar ciertas
claves y avanzar una pocas ideas y reglas que permitan al lector dar los
primeros pasos por una senda aún por construir.
3.3.1. Gestionar la ambigüedad: ¿existen distintas versiones de la

sostenibilidad?.
De acuerdo con el supuesto respecto al grado de complementariedad y

sustituibilidad entre los capitales natural y antrópico (el creado por el
hombre), es posible hablar de distintas versiones (y por tanto, estrategias) de
la sostenibilidad. Según cual sea la que se asuma, variarán los grados de
libertad del crecimiento económico, y con ellos el contenido material del
proceso, las relaciones básicas y las reglas a seguir.
Para aquellos que consideran que las funciones económicas del capital natural
son sustituibles por capital creado por el hombre, lo que realmente importa
para que la igualdad intergeneracional esté garantizada es que la capacidad
productiva del capital total (natural y creado por el hombre) no disminuya.
Nos encontramos en este caso ante una versión débil de sostenibilidad. Las
variables medio ambientales entran a formar parte del discurso económico y
político, como guías de la asignación de recursos, cambio tecnológico y
acumulación de capital, pero en modo alguno suponen una restricción al
crecimiento, que vendrá dado por la capacidad creativa y las decisiones de
inversión. Aunque el marco institucional debe variar para garantizar la
conservación del valor del fondo de capital, ni los valores ni el modo de vida
tienen por qué verse afectados. Es decir, el desarrollo económico viene a ser,
en última instancia, un proceso fundamentalmente dependiente del sistema
económico y político.
La contrapartida de esta versión es la llamada sostenibilidad fuerte. El

supuesto principal de esta versión es que o no existe sustituibilidad o no es
64
deseable la sustitución de los activos naturales por los creados por el hombre.
En este último caso a la naturaleza se le atribuye valor en sí. Para está
versión el desarrollo sostenible es aquel que garantiza a las futuras
generaciones al menos las mismas condiciones ambientales de que disfruta la
actual. Esto se convierte en una regla de hierro del modelo que queda
impresa de manera inmutable en el marco institucional que regula el
comportamiento de los agentes económicos y políticos. Las variables
estratégicas del desarrollo no se sitúan en este caso sólo en el sistema social.
La conservación del entorno natural impone una restricción fundamental al
proceso, que afecta tanto a su contenido material y a la evolución
tecnológica, como a los valores y modo de vida.
En una situación aparentemente intermedia pero sustancialmente distinta a

de la sostenibilidad débil, se sitúa la versión cuasi-fuerte de sostenibilidad.
Se supone que la sustituibilidad entre capital natural y creado por el hombre
es posible pero limitada. El limite viene dado por el umbral de
irreversibilidad de los ecosistemas y funciones ecológicas. Este umbral de
irreversibilidad debe ser respetado para evitar todo riesgo de catástrofe y
permitir la recuperación de los ecosistemas afectados. Lo que implica que,
hasta cierto punto o temporalmente, el desarrollo sostenible es compatible
con determinado grado de degradación del entorno natural. Una condición
fundamental es que el efecto sobre el entorno natural vaya acompañado de
una acumulación adicional de capital creado por el hombre, así como del
conocimiento necesario, que garantice que las futuras generaciones puedan
recuperar a voluntad los ecosistemas afectados sin que su situación económica
empeore con respecto a la de las generaciones beneficiarias de la degradación
reversible. Esta versión confiere algo más de flexibilidad al proceso de
desarrollo sostenible que la versión fuerte, pero los efectos sobre su
contenido y las implicaciones estratégicas son muy similares.
3.3.2. Definición de las bases operativas de un desarrollo humano

ambientalmente sostenible (DHAS).
Con independencia de que la capacidad de carga de los ecosistemas sea

difícilmente determinable, costosa e imprecisa, podemos señalar, siguiendo a
Daly (1990), que existen algunos principios o reglas de funcionamiento
susceptibles de guiar el proceso económico de forma armónica con el entorno
natural. Se trata de principios útiles en realidades dinámicas y complejas.
Estas reglas son de aplicación sistemática a todo proceso sustentado en la
versión de sostenibilidad fuerte. Su rol estratégico deriva del hecho de que
tienen en cuenta las siguientes cuestiones:
- El equilibrio dinámico entre el sistema económico y el ecológico.

- Preservación de las capacidades de auto-producción de los ecosistemas.
- La conservación del fondo de capital, tanto natural como artificial.
- La equidad intergeneracional.
- Las relaciones intra e intersectoriales en el ámbito nacional e
internacional.
65
El primer principio puede denominarse de explotación sostenible:
El principio de sostenibilidad fuerte prescribe que la tasa de explotación de
los recursos renovables no debe superar a su tasa de regeneración. En el
supuesto de la versión de sostenibilidad cuasi-fuerte, el principio aconseja
que la tasa de explotación y su evolución en el tiempo debe ser tal que se
Este stock mínimo varia también de acuerdo con la función que cumpla el
respete el stock necesario para evitar cualquier catástrofe.
recurso renovable. En el caso de especies y ecosistemas que no cumplen
funciones generales, dicho mínimo puede ser el nivel crítico de auto-
producción. Cuando se trate de especies o ecosistemas que sí cumplen
funciones de regulación de ciclos básicos de alcance supralocal (aguas
continentales) o global (atmósfera y clima) el stock debe ser el necesario para
mantener la estabilidad del sistema que depende de ellos. La complejidad de
los procesos globales y su dependencia de múltiples variables hace difícil, sin
embargo, la determinación de dicho stock mínimo. Cuando del suelo y agua se
trata, el mencionado principio prescribe el mantenimiento de su stock,
fertilidad y calidad, al ser la principal expresión y máximo soporte de los
recursos renovables.
El segundo principio de sostenibilidad del desarrollo económico se refiere a

los recursos no renovables, pudiendo denominarse de vaciado sostenible.
Para que el desarrollo sea económicamente sostenible, la explotación de los

recursos no renovables no debe hacerse a una tasa superior a la de su
sustitución por otro recurso renovable, de forma y manera que no se genere
una creciente escasez relativa que lleve al estrangulamiento del proceso de
producción.
El principio económico de conservación del valor del fondo de capital

establece la necesidad de que dicha explotación financie un flujo de inversión
en recursos renovables susceptible de garantizar en el futuro una fuente
equivalente de ingresos netos a la que hoy proporciona la explotación del
recurso no renovable. Este segundo principio no sólo llama la atención
respecto a una gestión racional en el tiempo de los recursos no renovables,
sino que advierte sobre la necesidad de fomentar la búsqueda de sustitutos, el
desarrollo tecnológico que minimice el uso de un recurso escaso y las
prácticas de reutilización o reciclaje.
El tercer principio o regla de comportamiento sostenible se refiere a la

emisión de residuos.
La regla de emisión sostenible prescribe que el vertido a las aguas, la
contaminación de la atmósfera, así como la generación y deposición de
residuos, no debe superar la capacidad de asimilación y auto-depuración de
los ecosistemas.
El persistente incumplimiento de este principio lleva a la degradación de los

ecosistemas y la disminución de la capacidad de carga. El cumplimiento de
este principio también implica la emisión cero de residuos no biodegradables.
66
Un cuarto principio de sostenibilidad se refiere a la evolución de los
indicadores de servicios ambientales (temperatura global, nivel de la capa de
ozono, biodiversidad,...). Por el carácter estratégico para la sostenibilidad
global de dichos servicios ambientales, este principio puede denominarse de
irreversibilidad cero.
En la versión de la sostenibilidad fuerte el principio prescribe que los

mencionados indicadores no deben experimentar cambio alguno. En la versión
cuasi-fuerte su cambio no puede ser tal que amenace catástrofe.
Su cumplimiento exige la imposición de limites dinámicos a la emisión de CO2

y CFCs, así como la conservación de áreas mínimas de hábitats particulares.
También el mantenimiento a muy bajo nivel de riesgos medio ambientales de

gran alcance biológico generados por la actividad humana (ej.: riesgo nuclear)
constituye una regla de sostenibilidad a observar.
La preocupación tanto por la sostenibilidad como por la maximización de las

oportunidades económicas compatibles con ella, sugiere una sexta regla de
comportamiento relacionada con la orientación del cambio tecnológico. Este
debe encauzarse en la dirección que permita:
- La máxima eficiencia en el uso de materia y energía;

- La minimización del impacto medio ambiental de los procesos y los
productos mediante la inocuidad de la energía (energías limpias) y los
residuos (biodegradables)
- La maximización de la reutilización y el reciclaje.
La garantía de igualdad interespacial frente al medio ambiente hace necesaria

la inclusión de un principio adicional:
Una economía y una sociedad concreta es sostenible cuando sus tasas de

extracción de recursos y de generación de desechos y contaminación pueden
ser no
Esto igualados
excluyepor el resto de la
la legitimidad delpoblación del planeta,
intercambio sin quedeello
entre espacios los conlleve
derechosel
incumplimiento de los
sobre el medio ambiente. primeros cuatro principios arriba enunciados
Ni que decir tiene que en una realidad tan compleja como la que define el
desarrollo sostenible, en un ambiente de ignorancia, incertidumbre y alto
riego, el principio de precaución constituye una regla fundamental cuyo
riguroso cumplimiento, al amparo del marco institucional oportuno, no sólo es
una garantía fundamental de sostenibilidad, sino el signo más evidente de la
apuesta social por su preservación.
3.3.3. Cuestión de innovación: la sostenibilidad como proceso social.
67
Como anteriormente hemos señalado, el discurso sobre el desarrollo
sostenible, aún enfatizando el papel estratégico de las variables ecológicas,
considera que tanto la razón de ser del desarrollo sostenible, la crisis
ecológica actual, como sus objetivos, estrategias e instrumentos, pertenecen
al ámbito de lo social. En este sentido, a lo largo del presente trabajo la
experiencia de A21L es analizada como semilla, como proyecto piloto que nos
permite chequear las posibilidades del cambio social demandado por la
sostenibilidad.
Los problemas que le han dado origen tienen su razón de ser en el estilo
de desarrollo dominante, con las estructuras sociales, las instituciones, los
valores y el patrón de desarrollo tecnológico como sus causas primeras. En
consecuencia, sólo el cambio de paradigma de desarrollo, con lo que ello
implica de transformación social, puede evitar el colapso que amenazan
generar las tendencias gestadas por dicho paradigma.
Siguiendo a Manzini (2005), para cambiar estas cuestiones se considera

imprescindible llevar a cabo cambios sociales, institucionales y de valores,
creencias y actitudes, tanto a nivel local como nacional e internacional, de
modo que un nuevo paradigma, ecológica, económica y socialmente
sostenible sea posible.
A partir de las premisas de la Agenda 21 de la Cultura, éste es un reto al que

no es ajena la planificación cultural. Tal y como señala Evans (2001), ésta
debe asumir toda una serie de nuevos compromisos a través de ejes de
actuación decisivos como son:
- La construcción de la identidad de la comunidad: los valores

democráticos y estilos de vida sostenibles.
- La imaginación y la visión de futuro.
- El impulso a los procesos de innovación social.
- El desarrollo de la creatividad.
- La memoria y los recursos patrimoniales.
Las limitaciones ecológicas no se consideran, dentro de la concepción más

institucional de la sostenibilidad, un obstáculo al crecimiento económico,
siempre y cuando se cambie el patrón económico y tecnológico. Ello es así
porque se asume la existencia de una importante frontera de posibilidades
tecnológicas y de satisfacciones no explotadas mucho menos impactantes
medio ambientalmente.
Por último, y como premisa de valor estratégico, al ser los problemas

fundamentales de ámbito mundial, se entiende que las opciones también
tienen que serlo. Es decir, el desarrollo sostenible será global o no será. Pero
para que una estrategia de alcance mundial se haga realidad, la cooperación
entre los países resulta imprescindible. Pero es dudoso que la cooperación
internacional se dé en ausencia de un firme ejercicio del principio de
solidaridad. En consecuencia, este principio tiende a convertirse en una regla
estratégica de sostenibilidad, al menos en el momento actual.
68
Expuestos los supuestos subyacentes a la concepción del desarrollo sostenible
desde una perspectiva estratégica, se analiza a continuación la función
objetivo, los canales de trasmisión, los rasgos estratégicos y algunos de los
instrumentos operativos para su puesta en marcha.
3.3.4. Necesidad de anticipación: el largo plazo como función objetivo.
Como ya se hacia notar más arriba, si bien el objetivo fundamental del

desarrollo sostenible es la igualdad intergeneracional, o diacrónica, tanto por
razones éticas como estratégicas la igualdad dentro de la propia generación,
intra-generacional o sincrónica, es igualmente importante. A estos objetivos
genéricos se les pretende dar concreción mediante un conjunto de objetivos
intermedios e instrumentales de inferior nivel y mayor concreción. Siguiendo
el discurso institucional con algunas modificaciones, estos objetivos
intermedios pueden sintetizarse de la siguiente forma:
Tal y como reconoce la Organización de Naciones Unidas, ONU. (1992), el

crecimiento económico a largo plazo constituye un objetivo instrumental
fundamental, tanto para la elevación de los niveles de vida de los países y
colectivos más desfavorecidos, como para alimentar y hacer factible, al
menos inicialmente, el principio de solidaridad internacional. Además de que
el crecimiento es, tal y exponíamos más arriba, un objetivo irrenunciable de
los países subdesarrollados, se considera que las interdependencias
económicas (sectoriales y espaciales) hacen del crecimiento del mundo
desarrollado una fuerza necesaria para el desarrollo económico de aquellos. El
crecimiento del mundo occidental facilita, por otro lado, un proceso de
redistribución de la renta a nivel internacional que de otro modo encontraría
serios obstáculos para llevarse a efecto.
No es, sin embargo, un crecimiento indiscriminado el que se persigue. En

primer lugar, y ese constituye otro objetivo intermedio fundamental, la
satisfacción de las necesidades básicas es el destino prioritario del
crecimiento. Se persigue la satisfacción de las necesidades básicas, la
elevación de los niveles de educación y salud y el desarrollo del nivel de vida
y de las capacidades de los más pobres. Con ello se pretende hacer del
desarrollo humano una de las dimensiones centrales del desarrollo sostenible.
La armonía entre desarrollo económico y medio ambiente es otro objetivo

intermedio que viene a modular el contenido del crecimiento. La idea que
subyace a esta relación no es sólo la que deriva del rol estratégico de la
sostenibilidad ecológica en el desarrollo económico. También la relación
inversa es fundamental: difícilmente se logrará mantener la estabilidad de los
ecosistemas naturales en el Tercer Mundo sin resolver los problemas del
atraso económico, social, político y tecnológico. A tal efecto, la satisfacción
de las necesidades básicas y el desarrollo de las capacidades de los más
necesitados constituyen una condición fundamental de la sostenibilidad
ecológica.
69
La utilización de los recursos y el desarrollo tecnológico deben ser
compatibles con la seguridad del aprovisionamiento futuro de recursos básicos
y el respeto de la estabilidad de los ecosistemas naturales y sociales. Este
objetivo instrumental conlleva la promoción de valores, actitudes e
instituciones que permitan definir unos niveles y una composición del
consumo que sean ecológicamente sostenibles.
Desde la perspectiva de la planificación cultural, resulta de interés señalar el

hecho de que el enfoque del eco-desarrollo pone especial énfasis en el
desarrollo de las capacidades creativas del hombre y su despliegue en los
ámbito tecnológico, institucional y comunicativo, de acuerdo con las
características del medio natural y social. A este objetivo subyace la idea de
que la universalización de las valoraciones y de las técnicas no sólo es
empobrecedor, sino que limita el potencial de desarrollo co-evolutivo (aquel
que permite sacar el máximo partido económico de las capacidades
productivas del medio natural) y la diversidad y flexibilidad necesarias para
afrontar un proyecto de la complejidad e imprecisión del desarrollo
sostenible. Con la superación de la estricta creatividad instrumental que ha
dominado el paradigma tradicional, se crean las condiciones para el pleno
desarrollo de la dimensión calidad de vida del bienestar (su vertiente
cualitativa), hasta ahora estrangulada por la primacía del nivel de vida
(vertiente cuantitativa).
3.3.5. Hacia una definición de las claves técnicas del DHAS.
Como ya se hizo notar más arriba, el desarrollo sostenible navega entre las
aguas de la sostenibilidad y la eficiencia medio ambiental.
La garantía de un futuro sostenible pasa, pues, por actuaciones que incidan

tanto sobre el impacto por unidad de producto generado, como sobre la carga
total, lo que tiene que ver con la población y los estilos de vida.
Aunque en las versiones más débiles de la sostenibilidad, la función clave para

el desarrollo sostenible se le confiere a las primeras actuaciones (el enfoque
de la eco-eficiencia ha puesto de manifiesto la racionalidad y las
oportunidades que abre el centrar la atención estratégica y de la gestión
empresarial en este criterio), también el cambio en el estilo de vida y el
control de la población, que vienen a aligerar la presión sobre la biosfera por
vías no tecnológicas, constituye un recurso no despreciable, toda vez que
plenamente coherente con la idea de cambio estructural global con que se
relaciona al desarrollo.
Tal y como señala Jacobs (1991), las vías de actuación sobre la eficiencia
medio ambiental son múltiples, como se deduce de los componentes del
coeficiente de impacto medio ambiental (CIA):
CIA = Cantidad de producto necesario para satisfacer una necesidad x

Cantidad de output ambiental necesaria para generar una unidad de
producto x Impacto medio ambiental por unidad de output ambiental.
70
Las posibilidades de seguir incrementando la oferta de servicios a disposición
de una colectividad dependerán de la capacidad para reducir todas y cada una
de las tres variables que componen el coeficiente de impacto medio
ambiental.
a. Reducción del impacto medio ambiental por unidad de output

ambiental.
Por output ambiental se entiende el conjunto de elementos procedentes de

la naturaleza o cuya utilización o transformación tiene algún efecto
potencial sobre los ecosistemas, funciones y reservas de recursos naturales
Se incluyen en ellos desde los recursos renovables (ej.: madera, animales,

suelo...) y no renovables (ej.: minerales, energías fósiles...) hasta los
compuestos químicos. Su utilización en el proceso productivo y en el consumo
incide sobre sus stocks, composición o reservas, al tiempo que generan
residuos, vertidos y emisiones con impacto sobre el medio natural.
Tres son los conductos a través de los que se puede reducir el impacto medio
ambiental de los outputs ambientales, de acuerdo con la vía a través de la
cual la acción humana incide en el entorno: explotación de recursos
renovables, extracción de recursos no renovables y contaminación.
Las formas de disminuir el impacto medio ambiental por unidad de output

ambiental de recursos renovables son múltiples. En primer lugar está el
incremento planificado del stock de dichos recursos a través de una mejora de
su gestión, como es la reforestación o la acuicultura. La utilización de
técnicas que incrementen la productividad y el crecimiento de las especies
objeto de explotación es otra vía de incremento de sus prestaciones sin
comprometer los principios de sostenibilidad. La mejora en las técnicas de
cultivo que preserve la productividad del suelo es otra forma de disminuir
dicho impacto. No debe olvidarse que esta vía de incremento de la eficiencia
medio ambiental tiene límites y no son descartables efectos secundarios.
Circunstancia que hace de la evaluación con un enfoque integral y del uso del
principio de precaución requisitos necesarios de toda política que tenga por
objeto la disminución del impacto medio ambiental por esta vía.
Las formas normales de incidir sobre esta variable en el ámbito de los

recursos no renovables son la búsqueda de nuevas reservas y la reutilización y
el reciclaje de los residuos que los contienen.
71
Por lo que respecta a la reducción del impacto mediante la acción sobre la
contaminación, las vías son también múltiples y variadas. Las técnicas de
minimización y la sustitución de recursos escasos o compuestos contaminantes
por otros más abundantes e inocuos, constituyen la vía más prometedora de
reducción del impacto medio ambiental por unidad de output ambiental El
cambio hacia compuestos ambientalmente más inocuos (Ej.: biodegradables)
representa una de las alternativas más interesantes a largo plazo, al igual que
la sustitución entre minerales con distinto efecto contaminante y el uso de
energías libres y limpias. El control de los residuos a final de tubo es la
práctica tradicional, pero también la más ineficiente. La reutilización y
reciclaje de los residuos del proceso de producción constituye otra vía
importante de minimización de este tipo de impacto mediante la valorización.
La valorización económica de los residuos constituye un medio mediante el
cual el cálculo económico contribuye a la disminución del impacto medio
ambiental por unidad de output ambiental.
También el incremento de la capacidad de asimilación del medio natural

(mediante la mayor concentración de microorganismos en el agua, el
crecimiento de la masa forestal o el descubrimiento de receptáculos más
seguros) constituye una vía interesante, por el lado de la capacidad de carga,
de disminuir el efecto medio ambiental de la acción humana a través del uso
de outputs ambientales. El insuficiente conocimiento del funcionamiento de
los ecosistemas demanda, sin embargo, cautela ante algunas de estas
soluciones.
La acción sobre esta dimensión del coeficiente de impacto medio ambiental

implica orientar el cambio tecnológico y en la producción de acuerdo con
cuatro criterios básicos:
- Elevación de la productividad de los recursos renovables;

- Sustitución de recursos no renovables escasos por otros más abundantes
y por recursos renovables;
- Sustitución de outputs ambientales de alto impacto medio ambiental
por otros de bajo impacto y
- Minimización y control de residuos.
b. Reducción del output ambiental por unidad de producto.
Por producto se entiende el bien producido que satisface una necesidad. Un

coche, una nevera, un kilo de carne o una casa, son unidades de productos
distintos. La reducción de los componentes medio ambientales necesarios
para la fabricación y uso de tales bienes, constituye la finalidad de las vías de
actuación que se comentan a continuación. También la duración de los bienes
y el de los outputs ambientales constituyen vías de incremento de la
eficiencia medio ambiental.
Por el lado del proceso de producción la minimización de materia y energía

por unidad de producto constituye la línea de acción más importante. El
ahorro energético, la cogeneración y el uso de tecnologías más eficientes en
72
términos de materia y energía son vías de actuación prometedoras. No menos
importante es la adaptación del proceso y el producto a la máxima
reutilización de residuos y componentes de productos usados y el reciclaje de
los mismos, así como la minimización de materia y energía en las actividades
de distribución (empaquetado y transporte). Esto último implica prestar
especial atención a los modos de transporte, en beneficio de las
combinaciones multimodales energéticamente más eficientes.
En relación con el producto, el tamaño, la durabilidad (del producto en su

conjunto o de sus componentes con mayor contenido de output ambiental), la
eficiencia energética y la polivalencia, constituyen el centro de atención de
una estrategia de eficiencia medio ambiental. En este caso, tan importante
como el cambio tecnológico es el diseño y la adaptación al entorno natural
(ej.: vivienda) e infraestructural y urbano (ej.: transporte) del producto.
El cambio en los gustos y en la cesta de la compra, en beneficio de productos

menos intensivos en materia y energía (ej.: servicios), representa una
tendencia favorable a la reducción del componente medio ambiental del
producto. También una reorganización de la estructura urbana que disminuya
los desplazamientos diarios, o un cambio en el modo de transporte
intraurbano, en beneficio del de carácter colectivo, así como una mayor
autosuficiencia territorial, con efectos sobre el transporte de mercancías de
larga distancia, tienen importantes consecuencias sobre la disminución del
output ambiental por unidad de producto.
c. Reducción de la cantidad de producto necesaria para satisfacer una

necesidad.
Una parte muy importante de los bienes que satisfacen necesidades están
considerablemente subutilizados. Esto ocurre en un amplio espectro de
productos, desde la segunda residencia hasta el coche, la lavadora o los que
son producto de la moda. La nuestra es una sociedad que pone más énfasis en
el poseer y representar que en el disfrutar, de ahí que una parte muy
importante de la actividad productiva no tenga una clara contrapartida en
necesidades satisfechas. El origen de esto es socio-cultural, y sólo en ese
plano encontrará solución.
Desde la perspectiva del desarrollo sostenible es conveniente tener presente

que, al igual que la renta no representa necesariamente el bienestar
económico de una comunidad, tampoco la producción y posesión de productos
equivale a satisfacción de necesidades.
De ahí que sea posible disminuir el coeficiente de impacto medio ambiental,

sin afectar a la satisfacción de necesidades, mediante cambios de
valoraciones, actitudes y organización del consumo, que permitan la
reducción de la actividad productiva y el stock de bienes de consumo per
cápita.
73
La forma de incidir en el impacto medio ambiental por esta vía no depende
del cambio tecnológico, la producción o el diseño. El proceso es en este caso
socio-cultural, siendo la transformación de los valores, actitudes y
comportamientos la forma lógica de materializarse. Como más adelante
veremos, la innovación social, el replanteamiento de la identidad, la memoria
y la imaginación de alternativas resultan decisivas para trabajar el modelo de
satisfacción de las necesidades.
d. La garantía de la sostenibilidad.
Es precisamente por la vía del cambio socio-cultural que algunas corrientes

sociales y de pensamiento ven el camino real hacia un desarrollo realmente
sostenible. Para ellos, resulta impensable que las tendencias demográficas
actuales se materialicen y los niveles de consumo de la población mundial
alcancen la cota del mundo occidental, sin que al mismo tiempo no se
produzca una catástrofe ecológica.
Sin rechazar la posibilidad de importantes avances en la eficiencia medio

ambiental por mediación del cambio tecnológico, entienden que la única
garantía real de un futuro ecológicamente sostenible reside en el control de
la población, especialmente en el Tercer Mundo, y un cambio radical en el
estilo de vida occidental, que ponga en cuestión el consumismo y el
productivismo, revalorice la calidad de vida e invierta la tendencia a la
globalización, en beneficio de una mayor autonomía territorial y los
consiguientes efectos positivos sobre el gasto energético.
3.3.6. ...y concreción estratégica de las mismas.
Desde un punto de vista estratégico, el desarrollo económicamente sostenible

difiere según los supuestos de partida respecto a la situación actual de la
presión medio ambiental, el optimismo tecnológico y las premisas éticas. En
todos los casos, sin embargo, la visión estratégica cambia notablemente con
respecto a la del paradigma tradicional de desarrollo. Siguiendo a Brown
(2003), lo que sigue a continuación es un intento de esbozar algunas
orientaciones estratégicas que, por un lado, recojan las claves más en boga
en el debate teórico y, por otro, sean coherentes con la función objetivo
expuesta más arriba.
La primera clave hace referencia a la organización de las principales

dimensiones en interacción: lo social, lo económico y lo ambiental. Se prioriza
la naturaleza como dimensión básica de toda estrategia de desarrollo
sostenible, para lo cual debe interiorizarse en todos los niveles y procesos de
decisión. Es decir, tanto la política pública -en particular la económica,
sectorial, infraestructural y tecnológica- como la privada deben ser filtradas
por el tamiz de los principios medio ambientales de sostenibilidad.
La segunda clave es que el desarrollo científico-técnico debe guiarse por

criterios de eficiencia medio ambiental, de adaptación al medio natural y
cultural y de autonomía del hombre y de las sociedades. De acuerdo con
Muñoz Machado (1997), esto implica imprimir un marcado sesgo medio
74
ambiental al cambio tecnológico y cuestionar la tendencia actual de
universalización de las técnicas, que no sólo olvida las divergencias ecológicas
a nivel espacial, sino también la necesidad de adaptar la tecnología a las
especificidades culturales y socio-económicas de los territorios. Se responde
con ello al reto de la eficiencia medio ambiental y a los objetivos sociales del
desarrollo humano y la autonomía de las sociedades.
La tercera clave es que el paradigma del desarrollo sostenible no define una

trayectoria única de evolución económica y tecnológica. Constituye un
enfoque abierto que tiene por objeto orientar, de forma coherente con el
medio natural, trayectorias específicas y diferenciadas de utilización del
tiempo y el espacio, según los valores y el patrón de creatividad asumidos por
cada sociedad.
En consonancia con la noción de desarrollo expuesta al principio, la

transformación que el desarrollo sostenible conlleva supone no sólo un cambio
fundamental de las relaciones sectoriales, técnicas y sociales, sino también
la innovación a partir de la introducción de nuevos valores, creencias,
actitudes e instituciones. Estos cambios y su interacción auto-reforzante
constituyen el vehículo fundamental de la transición a una sociedad sostenible
y aquí es donde la cultura está llamada a desatar sus potencialidades como
motor de transformación, tal y como detallamos a continuación.
En relación con la organización social, y tal como se desarrollará en el análisis

del la gobernanza, la educación en valores y la cultura democrática
(participación de los ciudadanos en la toma de decisiones públicas y en la
implementación de las acciones que de ellas derivan) representan los
vectores-fuerza de una estrategia de desarrollo sostenible. Estos aspectos
constituyen tanto un vehículo fundamental para el desarrollo de las
capacidades y del aprendizaje individual y colectivo, como un soporte de la
construcción de nuevos sistema de valores, creencias y actitudes. De acuerdo
con Grasa Hernández (1997), se trata de un mecanismo de reforzamiento
social coherente con el desarrollo sostenible que introduce resortes básicos de
autoorganización social, sin los cuales es difícil garantizar tanto los objetivos
sociales del desarrollo sostenible como la flexibilidad necesaria para gestionar
la incertidumbre que dicho proceso conlleva.
El desarrollo social constituye el acompañante obligado del desarrollo

económico. A continuación expondremos en detalle como la planificación
cultural puede contribuir al desarrollo de este objetivo. De momento
destacamos cómo la creatividad de una comunidad debe hallar alternativas de
mejora en las políticas distributivas y de justicia social, el control
demográfico, la igualdad entre grupos sociales y sexos, el desarrollo
comunitario y la integración social, la salud o la promoción de la mujer, ya
que representan elementos centrales de una estrategia de sostenibilidad.
La variable demográfica, especialmente en el Tercer Mundo, constituye otro

de los vectores-fuerza de la sostenibilidad, como ya se ha indicado más
arriba. Pero su eficacia resulta dudosa si no se aborda desde una perspectiva
integral, en estrecha relación con las políticas de desarrollo económico,
75
desarrollo social (con especial énfasis en la promoción de la mujer),
distributiva y de educación.
Dado que el núcleo central del problema de la sostenibilidad es lograr un

desarrollo armónico entre sistema económico y sistema ecológico a nivel
global, la cooperación y coordinación internacional de las políticas
económicas y medio ambientales constituye una necesidad ineludible. Pero
resulta poco realista tal objetivo sin el apoyo de un proceso de negociación y
consenso internacional sustentado en la justicia distributiva y la solidaridad.
Justicia distributiva que tiene que tener en cuenta la historia, la desigual
presión per cápita sobre los ecosistemas, el distinto nivel espacial de
satisfacción de las necesidades básicas y la diferente capacidad para afrontar
el problema por parte de los países. La solidaridad deja de ser en este
contexto la expresión de un sentimiento o una actitud ética, para convertirse
en una necesidad instrumental del proyecto de sostenibilidad.
El canal por el que debe hacerse efectiva la solidaridad internacional no es

sólo la intensificación de la cooperación internacional al desarrollo y la
condonación de la deuda externa, con ser esto importante. La transmisión de
información a bajo coste, en especial la difusión de tecnología ecológica,
constituye una línea de actuación necesaria. No obstante, en aras a hacer
efectivo el enfoque abierto del desarrollo sostenible y adaptar el desarrollo
tecnológico a las específicas condiciones ecológicas, económicas y culturales
de cada territorio, es el apoyo a la capacidad de investigación y desarrollo
tecnológico de países, regiones y comunidades del Tercer Mundo lo que debe
ser prioritario.
Es difícil negar, a la luz de lo expuesto más arriba, que la elevación

generalizada de los niveles de vida de los habitantes del Tercer Mundo es una
condición ineludible del desarrollo sostenible. Tampoco parece verosímil que,
dado el grado de integración y dependencia de sus actividades y actores
económicamente más dinámicos respecto a la economía mundial, así como la
naturaleza de sus estructuras sociales y económicas, tal desarrollo
generalizado sea factible, en el medio plazo histórico, con independencia del
comportamiento político-económico occidental. Con estos argumentos como
telón de fondo, no resulta absurdo, aunque pueda parecer paradójico, que el
Informe Brundtland considere estratégicamente necesario que el mundo
desarrollado sigua creciendo (aunque con un especial énfasis en la mejora de
la eficiencia medio ambiental) para apoyar el proceso de transformación
socio-económica del Tercer Mundo, y que esto vaya acompañado de una
liberalización estratégica de los intercambios internacionales que lo refuerce.
Aunque desde un punto de vista lógico esta propuesta puede agravar el
problema de insostenibilidad, posiblemente sea la opción estratégicamente
más realista.
La regulación internacional de los mercados de productos básicos, en orden

a evitar su sobreexplotación, y de las emisiones con impacto global,
constituye una condición fundamental de aplicación a escala mundial de
algunas reglas básicas de sostenibilidad. Pero los criterios en que debe
sustentarse la aplicación de dichas reglas no pueden obviar el principio de
76
equidad interespacial frente al medio ambiente, al tiempo que el carácter
estratégico de la solidaridad internacional.
Por su trascendencia económica y política, la actuación de ciertos actores

fundamentales dentro de la economía mundial, como son las empresas
multinacionales, merece una atención particular y el establecimiento de
mecanismos de regulación de su comportamiento.
Una cuestión que no puede olvidarse, al descansar en ella la eficacia y coste

de las políticas de desarrollo sostenible en el Tercer Mundo, es la limitación
que plantea la debilidad del Estado,dada la insuficiencia de medios, la
ineficacia y corrupción administrativa, el déficit de cultura democrática y la
subordinación a grupos de interés nacionales e internacionales. La
trascendencia de esta variable estriba, especialmente, en su capacidad de
estrangular los cambios en las estructuras económicas, sociales y políticas que
el desarrollo sostenible requiere.
Para finalizar, con independencia de la función instrumental que hay que

conferirle al mercado y la necesaria desburocratización de la sociedad que la
creatividad y flexibilidad social exigen, lo que parece evidente es que la
dimensión política, como espacio del contrato social, el diálogo público y la
negociación, adquiere una importancia sin precedentes a escala planetaria.
77
4. La cultura como cuarto pilar del desarrollo sostenible.
En respuesta al fenómeno de la centralidad de la cultura para el desarrollo

promocionado por la Agenda 21 de la Cultura, existe una corriente de
pensamiento relativamente reciente que incide en el papel del cambio
cultural como motor de sostenibilidad y que ha sido avalada por el más
reciente informe del Observatorio de la Sostenibilidad de España (OSE, 2009).
El trabajo de Jon Hawkes “The Fourth Pillar of Sustainability. Culture’s
Essential Role in Public Planning” (2001) destaca en este sentido. En sintonía
con lo que exponíamos más arriba, este autor aboga porque la cultura
complete,como cuarto pilar, el denominado triángulo del desarrollo
sostenible, ya que el progreso hacia una sociedad sostenible se producirá de
una manera más efectiva si la vitalidad cultural se incluye como uno de los
requerimientos básicos
El pilar cultural proporciona mayor coherencia a determinadas políticas

públicas hasta ahora demasiado aisladas como son el patrimonio, la
educación, la formación, la información, la creatividad, la innovación o la
misma participación ciudadana. Se propone que los agentes culturales
realicen una ofensiva desacomplejada para conseguir que el cuarto pilar
alcance la misma altura en el desarrollo local que la dominante economía, el
discurso social o la defensa ambiental. Evidentemente la articulación de la
situación de partida de los diversos agentes culturales (empresa,
administración local, tejido asociativo…) va a resultar decisiva para este
objetivo, tal y como iremos comprobando a lo largo de esta tesis.
Por su parte, Octavio Arbelaez, presidente de la red de promotores culturales

de Latinoamérica mantiene que la cultura sostenible debe construir marcos
que permitan la relación de todos los actores de la comunidad (individuos,
empresas, organizaciones, territorios) con sus entornos, desde el más material
y cotidiano hasta el más sagrado. Y, lo que resulta más interesante,
facilitando una construcción coherente de la realidad del individuo y los
diferentes sistemas en que se integra.
Se trata de interpretar y reconstruir (lo que implica deconstruir) la realidad,

imaginando, (visionando íntegramente para concretar y materializar)
escenarios locales de desarrollo humano ambientalmente sostenibles en el
tiempo. Recordemos que la problemática ambiental global actual se
caracteriza como un conflicto de objetos no integrados (conocimientos,
intereses, expectativas, etc).
En este sentido, la capacidad de autoorganización del sujeto con lo tangible

es el primer nivel de la integración humana con su entorno, de acuerdo con
Fibla (1997). La belleza, el arte y la estética dan forma a un sentido
imaginable de la vida. Vivir el sentido integrador del arte significa vivir en un
medio constantemente percibido y reinterpretado. Este punto conlleva
enormes consecuencias, aún por explorar, en los procesos de creatividad y
aprendizajes significativos. Recordemos como el medio condiciona nuestros
estilos de vida, pero también nuestra capacidad de pensar, imaginar y soñar.
Alcanzar un elevado grado de hábitos y habilidades en aplicar el sentido
79
integrador del Arte, permite la reorganización constante entre el imaginario y
la realidad.
De este modo, la cultura se coloca en una posición central para el diseño de

una estrategia de desarrollo sostenible. Desde la perspectiva del binomio
cultura-desarrollo, Arbelaez identifica la idea de sustentabilidad con tres
factores:
La conciencia sobre el valor del capital cultural de una colectividad

para su desarrollo.
La importancia que desde esta perspectiva poseen los mecanismos de
planificación y toma de decisión relacionados con los medios de
gestión, conservación y ampliación del capital cultural.
La capacidad para abrir ese capital a los intercambios y a los flujos
de cooperación.
Frente a las limitaciones del modelo tradicional de políticas culturales

(basadas fundamentalmente en políticas locales de promoción artística),
Hawkes identifica la mayor potencialidad de políticas culturales
considerándolas en un sentido antropológico del término, esto es, tal y como
lo utiliza la Declaración de Derechos Culturales de la UNESCO (1996).
Desde esta perspectiva, el concepto cultura implica algunos de los aspectos

clave ya señalados para una estrategia de desarollo local sostenible:
Los valores y aspiraciones de una comunidad.
Los mecanismos de reproducción de los mismos, esto es, a través de

qué vías esos valores se generan, desarrollan, transmiten y reciben.
Los estilos de vida que promocionan.
Recordemos como la cultura trata de la producción social de significados,

de dotar de sentido, de enfocar de manera integral nuestro desarrollo en
términos espaciales (nuestro municipio con el planeta) y temporales (nuestra
generación con las venideras y las pasadas ).
Se hace necesario identificar y promover los mecanismos de generación y

reproducción de valores y las actuales herramientas de planificación
cultural no disponen de mecanismos sistemáticos que integren la creación,
expresión e influencia de los valores de una comunidad en el desarrollo de la
planificación pública.
La planificación cultural debe promocionar su conexión con el paradigma del

desarrollo sostenible, ya que es a través de la acción cultural del modo en
que:
Se da sentido y coherencia a la relación entre el individuo y su habitat

inmediato (por ejemplo, el municipio).
80
La sociedad identifica y anticipa los cambios a los que se enfrenta
(imprescindible para desarrollar mecanismos de prospectiva, tal y como
veremos posteriormente).
Encontramos y compartimos expresiones comunes de nuestros valores
y necesidades (fundamentales para una estrategia basada en el
consenso).
En definitiva, sin cultura difícilmente podemos considerar la posibilidad de un

desarrollo humano. Como a continuación expondremos, un sistema de
gobernanza que carece de una perspectiva cultural integral resulta
deficiencia de raíz.
Según Hawkes (2001), repensar la planificación pública desde tal perspectiva

nos obliga a atender a cuatro consideraciones:
El contexto. Considera los recursos naturales disponibles en el

territorio en lo que denomina “pilar medio ambiental”.
Los objetivos del desarrollo. Hace mención a los valores dominantes en

el modelo de desarrollo socio-económico, (pilar cultural).
La estructura de poder de la comunidad. Se trata de los aspectos

vinculados a la organización de la comunidad, al pilar social e
institucional.
Resultados y distribución de los impactos del modelo de desarrollo.

Hace mención al concepto riqueza y al pilar economía.
Desde la perspectiva de Hawkes, al pilar económico le corresponde generar

riqueza, al pilar social redistribuirla, al tercer pilar, el ecológico, velar por la
calidad ambiental. Este autor defiende que círculo del desarrollo no se cuadra
sin el pilar cultural, entendido éste desde la perspectiva de los valores,
intenciones y propósitos que orientan nuestro actitudes y comportamientos.
La siguiente tabla sintetiza e integra las aportaciones de los cuatro pilares a

la definición de un desarrollo sostenible.
81
Tabla 1. La cultura como pilar complementario de la sostenibilidad.
Cuestiones Creación, Concepto Perspectiva Extensión Afecta a : Funciones

básicas difusión y públicas
mantenimiento
¿Qué Recursos Ecosistema Responsabilidad La dinámica Mantenimiento Gestión de
tenemos? naturales y territorio ambiental ecológica. ecosistemas recursos
naturales.
¿Dónde Ideas y valores Objetivos y Vitalidad El consenso Expresiones Políticas y
vamos? orientación cultural social democráticas planificación
a través de la
partición
creativa
¿Cómo Poder Estructuras Equidad Las Proceso de Gobernanza
llegar? y redes instituciones. toma de
decisiones
¿A quien Riqueza Producción Viabilidad El bienestar Equidad, Bienestar de
beneficia? económica social justicia social, la
provisión de comunidad
bienes y
servicios
públicos.
Fuente: Hawkes (2001)
82
Hawkes plantea su esquema de análisis a partir de introducir seis cuestiones
para cada uno de los pilares del desarrollo, integrando en un mismo esquema
sus diferentes facetas. Para ello contempla:
Grandes cuestiones abordadas en relación con el modelo de desarrollo.

Identifica cuatro grandes preguntas: qué (recursos de partida), para
qué (valores y objetivos), cómo (método) y cuánto (impactos).
Objeto de interés y concepto al que se vinculan cada una de las

cuestiones anteriores.
Perspectiva de análisis y ámbito de desarrollo vinculados a cada una de

las grandes preguntas.
Ámbitos sobre los que trasciende (a través de los impactos que genera)
Funciones públicas con las que se relaciona.
Como hemos comprobado en la crítica al discurso dominante, la falta de

consideración, integración y equilibrio de estos aspectos ha conducido a la
insostenibilidad del actual paradigma de desarrollo. Desde esta perspectiva,
la cultura se muestra como un ámbito de actuación decisivo para reconfigurar
nuestras sociedades y los valores que las orientan, facilitando la innovación y
la creación de visiones de desarrollo alternativas y promocionando el consenso
social a partir de la práctica de principios democráticos.
Desde este esquema, la vitalidad cultural debe favorecer el consenso

necesario para reorientar el modelo de producción y consumo hacia una
mayor coherencia con el mantenimiento de los ecosistemas (los patrones de
consumo son estratégicos en este sentido). La gobernanza del cambio social
hacia la sostenibilidad reclama, tal y como desarrollaremos a continuación,
anticipación y consenso. La cultura democrática y la cultura de la
planificación van a incidir de manera determinante en las posibilidades y
alternativas de futuro global.
4.1. Principales valores que orientan la sostenibilidad discursiva.
A partir de estas cuestiones y de los requisitos que exige un desarrollo

sostenible planteados anteriormente, se puden definir una serie de
características de lo que denominaríamos sostenibilidad discursiva de la
planificación cultural, esto es, las claves de organización y gestión del
universo simbólico, del imaginario colectivo, de los valores comunes, para
trazar una imagen de desarrollo integral y acorde con el pardigma del
desarrollo humano ambientalmente sostenible.
Si incorporamos los principios de sostenibilidad recogidos más arriba a la

imagen de desarrollo de un municipio, la sostenibilidad discursiva del
desarrollo local ha de orientarse bajo las siguientes premisas:
83
- Priorizar la relación entre cultura y medio ambiente. Es necesario una
relación respetuosa con nuestro entorno natural, que proporcione una
visión integral del desarrollo (humano y ambientalmente sostenible).
Los valores y principios de la sostenibilidad deben ser recogidos por el
discurso que orienta la organización del universo simbólico. Se trata así
de fomentar la solidaridad y la cooperación; impulsar una cultura de los
límites del crecimiento; reforzar los valores democráticos; superar
visiones antropocéntricas y considerar el valor de la biodiversidad… Se
trata de fomentar una visión que atienda a los principios de precaución
y concertación para la resolución de conflictos en escenarios complejos
y de elevada incertidumbre.
- Potenciar la identidad y la cohesión social, desarrollando un discurso

cultural que potencie significados, prácticas y expresiones compartidas
entre la sociedad, desarrollando prácticas de inclusión y diversidad
social.
- A partir de los dos puntos anteriores, asumir la centralidad de la

cultura para el desarrollo socio-económico y las implicaciones que ello
conlleva en términos de transversalidad temática y, por tanto, de
coordinación estratégica con otras políticas e instituciones (medio
ambiente, servicios sociales, promoción económica, etc).
- Desarrollar la perspectiva histórica, consideran un análisis en términos

dinámicos que recoja la herencia pasado con la proyección de una
visión a medio y largo plazo. Se trata de favorecer la integración de
tiempos y, de este modo, la solidaridad entre generaciones. Propiciar
la definición de escenarios de futuro deseables y estimular la capacidad
anticipativa a partir de los mismos supone una ventaja en un mundo
sujeto a transformaciones cada vez más rápidas e intensas.
- Considerar los procesos de globalización dominantes, impulsando así la

integración y comunicación entre espacios geograficos en el marco de
los actuales procesos de globalización, introduciendo la perspectiva
territorial en el diseño discursivo y la coordinación espacial. La
interacción entre el espacio físico y el virtual reclama considerar el
importante papel de las Nuevas Tecnologías de la Información y la
Comunicación.
- Impulsar la democratización a través de dinámicas de participación en

los procesos de toma de decisiones públicas y de facilitar el acceso a
las instituciones. Para ello es necesario atender a una distribución
equitativa y a una adecuada regulación del mercado.
- Aplicar las herramientas de trabajo de la planificación estratégica y

atender a la perspectiva institucional.
- Considerar el vector tecnológico-productivo en la formulación de las

políticas locales, atendiendo a cuestiones como la ya señalada
relevancia de las Nuevas Tecnologías de la Información y la
84
Comunicación y su trascendencia sobre los procesos de comunicación
en el marco de la sociedad del conocimiento.
Repasando la crítica realizada anteriormente en relación con el discurso

económico dominante, podemos caracterizar el siguiente esquema de valores
determinante para la sostenibilidad discursiva de una comunidad.
Tabla 2. Valores vinculados al paradigma de la sostenibilidad.

DIMENSIÓN DE CARACTERÍSTICAS DEL MODELO VALORES DE
ANÁLISIS DOMINANTE SOSTENIBILIDAD
Complejidad de la biosfera.
Universo mecanicista y enfoque
Enfoque interpretativo.
Perspectiva descriptivo.
Perspectiva integradora
científica: Metodología de análisis
Metodología holista y
características reduccionista.
sistémica.
del paradigma de Perspectiva antropocéntrica.
Interdisciplinariedad.
desarrollo. Optimismo tecnológico (plena
La diversidad como valor.
sustitubilidad entre el capital
El principio de precaución
natural y el antrópico)
como norma de actuación.
Principios de la dinámica
de los ecosistemas: Cultura
del límite (principios de
reducir consumos, reciclar
recursos y reutilizar
productos).
Perspectiva Enfoque de la economía como
Prioridad de los recursos
técnica: sistema cerrado
renovables.
Prioridad de los residuos
degradables.
Respetar la capacidad de
regeneración y carga de los
ecosistemas.
Crisis del modelo de gobierno
Principios de tradicional basados en estructuras Anticipación. y consenso
gobierno y jerárquicas de poder y la para la resolución de
gestión Unilateralidad en la toma de conflictos complejos.
decisiones.
Enfoque a largo plazo.
Enfoque cortoplacista.
Perspectiva Integración de tiempos y
No existe un tratamiento del
temporal generaciones presentes,
tiempo (histórico).
pasadas y futuras.
Importancia del territorio
en un marco de
globalización.
Integración del espacio
Perspectiva El territorio no se considera o es un
local en las dinámicas de la
espacial dato invariable.
globalización.
Principio de
Subsidiariedad.
Proximidad.
85
DIMENSIÓN DE CARACTERÍSTICAS DEL MODELO VALORES DE
ANÁLISIS DOMINANTE SOSTENIBILIDAD
Cultura para la Paz y la No
violencia (resolución de
conflictos).
Principio de cooperación y
Consumo de masas.
solidaridad.
Materialismo
Éticos / estéticos Justicia social.
Guerras preventivas.
Democracia y participación
American way of life.
ciudadana.
Corresponsabilidad.
Equidad intergeneracional
e intrageneracional.
Fuente: elaboración propia
Si consideramos la complejidad asociada al conflicto del desarrollo sostenible,

el consenso en valores (destacando los asociados al pensamiento ecologista)
se presenta como transcendental, de acuerdo con Martinez Guzmán (2001).
Tal y como a continuación desarrollamos, la planificación cultural debe
participar de esta cuestión a través de su papel en la cadena de reproducción
de los valores sociales. La relevancia de cuestiones como los usos de los
espacios públicos, la gestión del patrimonio, el ocio y la fiesta, los medios de
comunicación o la identidad y la memoria histórica son aspectos destacados
en este sentido.
De este modo la cultura se constituye como una herramienta estratégica y

decisiva para abordar una estrategia de desarrollo local sostenible.
Efectivamente, si tratamos de incidir finalmente sobre los comportamientos
de la sociedad, debemos hacer mella sobre sus actitudes y posicionamientos,
lo que nos conduce en origen a sus valores de identidad dominantes.
Además de la incidencia de la cultura sobre los valores debemos considerar un

segundo vector de interés: los procesos de comunicación y educación. La
incidencia de aspectos como la libertad de expresión, la identidad, la
memoria o el desarrollo de la inteligencia emocional resulta de suma
importancia para nuestro discurso.
Un tercer vector vendría de la mano de la capacidad creativa, de la mano de

la necesidad de generar visiones alternativas de desarrollo. Las posibilidades
que alimenta la imaginación y la incidencia de los imaginarios sociales y el
universo simbólico sobre el modelo de desarrollo son elementos destacados.
A continuación desarrollamos las principales líneas a través de las cuales la

cultura se constituye en motor del desarrollo sostenible de una comunidad.
4.2. La planificación cultural como motor de desarrollo sostenible.
La consideración de la existencia de estrechas relaciones entre cultura y

desarrollo se ha abierto camino progresivamente tanto en el ámbito
académico como en el de las políticas culturales. La Unesco y el Consejo de
86
Europa, han bendecido en los tres últimos lustros que no puede haber
desarrollo sin cultura. Hitos como la Conferencia Mundial sobre Políticas
Culturales (México, 1982); el Decenio Mundial sobre Cultura y Desarrollo
(1988-1997), el informe Nuestra Diversidad Creativa (1995) y el Plan de Acción
sobre Políticas Culturales de Desarrollo de la Conferencia Integubernamental
de Estocolmo (1998) son algunos ejemplos en este sentido.
El territorio es el contexto necesario para el desarrollo humano, así como el

espacio en el que se desarrollan los procesos de comunicación. Siguiendo al
Consejo de Europa, podemos definir el territorio cultural como el “lugar de
la representación, del símbolo, el lugar en donde las personas establecen una
red de relaciones simbólicas”.
La evolución de la definición de desarrollo ha pasado de concepciones más

limitadamente productivistas (años 70 y 80) a percepciones donde se reclama
la incorporación de la dimensión cultural al centro de la definición de
desarrollo. Tal y como señala la UNESCO (Matarasso, 2001) “La cultura, por lo
tanto debería ser, colocada de nuevo en el corazón de las estrategias de
desarrollo: los programas y proyectos deberían ser definidos para producir
una autentica compatibilidad entre la lógica de instituciones y las de
sociedades específicas y culturas. Como tal, las estrategias de desarrollo
deben ser adaptadas a la diversidad y la creatividad de culturas, y las
instituciones deberían adoptar un acercamiento holístico así como una
perspectiva a largo plazo.”
Y es precisamente la auto-concepción cultural la que define los objetivos a

largo plazo, los deseos y las esperanzas de un grupo social por lo que la
concepción del desarrollo sólo puede ser entendido en un contexto social
estructurado cuyas aspiraciones últimas, sean precisamente mejorar su red de
relaciones culturales en cuatro dimensiones básicas: la cohesión social, el
crecimiento económico, el desarrollo urbano y la calidad de vida de los
ciudadanos.
Tal y como se desarrolla más abajo, al incorporar la dimensión cultural al

espacio de la planificación cabe hablar de la planificación cultural como
concepto multidimensional y complejo, ya que describe modelos efectivos de
intervención sobre la configuración del espacio simbólico muy diversos (Evans,
G., 2001). La planificación cultural, sin embargo, no es una intervención
puramente sectorial sino que significa una aproximación integral al concepto
de vida ciudadana con el objetivo final de mejorar la calidad de vida de los
ciudadanos, ya sea en su dimensión simbólica y de desarrollo integral de sus
capacidades emotivas y expresivas como en la vertiente más material. Más
aún, como señala Woorpole y Greenhalgh (1999):
“Cualquier forma de planificación urbana, es hoy, por definición, una forma

de planificación cultural en un sentido amplio ya que no podemos dejar de
tener en cuenta las identidades lingüísticas o religiosas, sus instituciones
culturales y los estilos de vida, así como las formas de comportamiento, las
aspiraciones de las comunidades y la contribución que éstas hacen al tapiz
urbano”.
87
El concepto de planificación cultural ha experimentado una favorable difusión
en la última década. Se ha utilizado para promover las políticas culturales
locales a partir de los valores que la cultura aporta a los individuos y a las
comunidades. De este modo, aspectos como la memoria, la creatividad, el
conocimiento crítico o la diversidad cultural han ganado en protagonismo a la
hora de diseñar las políticas públicas. Como veremos a continuación, estos
elementos resultan decisivos para la promoción de estrategias de desarrollo
sostenible en los municipios.
El Informe sobre Desarrollo Humano “La libertad cultural en el mundo diverso

de hoy” (2004) del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
señalaba la necesidad de avanzar hacia una cultura abierta como elemento
esencial en toda estrategia de desarrollo. En este sentido, las metodologías
de planificación en el sector comienzan a ser utilizadas para subrayar la
centralidad de las politicas culturales para el desarrollo local, así como la
transversalidad y significación de la cultura sobre otras políticas locales, como
el empleo o la inclusión social.
Esquema 3. Transversalidad de las políticas culturales.
Fuente: FEMP (2009)
88
Como a continuación se desarrollará, las políticas culturales generan una
aportación decisiva al equilibrio integral del territorio, por lo que es preciso
definir estrategias culturales por parte de la Administración pública que
complementen la acción desarrollada por la sociedad civil. Estas estrategias
deben traducirse en procedimientos de toma de decisiones y modelos
concretos de gestión de los recursos y equipamientos culturales. Tales
modelos deben responder a criterios como son la identidad, la
multiculturalidad o la participación ciudadana, considerando ineludiblemente
variables como la información y el conocimiento sobre la realidad cultural, la
definición de parámetros para la optimización de los recursos disponibles, el
desarrollo de economías de escala a nivel territorial, la formación en recursos
humanos o la coordinación de los distintos niveles de toma de decisiones, por
citar algunos ejemplos.
El siguiente grafico recoge las principales claves de la relación entre la

cultura y el desarrollo local, que serán expuestas con detalle en los
siguientes apartados.
Esquema 4. Cultura y Territorio: Una relación para el desarrollo
Crecimiento
económico
Capital Social
Elemento de
localización
productiva
cultura
TERRITORIO
Calidad de vida Cohesión social
Autoestima,
sentido de
pertenencia,
participación
Fuente: Pau Rausell (2007)
4.2.1. La Cohesión social.
Siguiendo a Rausell (2007), la cohesión social es un atributo de un grupo que

implica que los individuos sientan cierto grado de identidad colectiva, de
pertenencia y en consecuencia que las interacciones entre individuos sean
89
densas, continuadas y no conflictivas. La cultura, considerada desde una
perspectiva antropológica, puede jugar el papel de argamasa de la relaciones
sociales si consigue reforzar la identidad colectiva. La cultura une a la gente,
en la celebración, en la exploración y en el sentimiento de comunidad y es un
factor clave para el asentamiento geográfico.
Como más adelante se analizará en relación con las redes y el capital social,
las identidades colectivas son realidades socialmente producidas y
socialmente objetivadas que, mediante los procesos de socialización, se
convierten en elementos de la identidad personal. Una identidad colectiva es
una manera de definir una realidad colectiva en función de la tenencia o no
de atributos relevantes, y esto va a resultar de especial interés para el
desarrollo sostenible desde su perspectiva de proceso de transformación
social.
La cultura en general y las prácticas culturales, en particular, constituyen uno

de los elementos más significativos para la definición de esos atributos
relevantes. Los usos lingüísticos, las prácticas musicales, las fiestas, la
gastronomía, el reconocimiento del patrimonio construido, la lectura, el
arte, la historia mostrada por los museos… son ingredientes fundamentales en
la elaboración del universo simbólico que nutre nuestro sentido de identidad
y pertenencia a la comunidad. La política cultural, entendida como la
habilidad para accionar el mundo simbólico de una comunidad puede mejorar
la cohesión social de ésta y, en consecuencia, su capital social y relacional,
convirtiéndose por tanto en una herramienta imprescindible para el
desarrollo. Cuestiones como el entendimiento intercultural e
intergeneracional o la seguridad ciudadana, resultan destacables en este
sentido.
De este modo, tal y como reconoce la Declaración Universal de la Diversidad

Cultural de la UNESCO, la política cultural debe “garantizar una interacción
armoniosa y una voluntad de convivir de personas y grupos con identidades
culturales a un tiempo plurales, variadas y dinámicas. [...], el pluralismo
cultural constituye la respuesta política al hecho de la diversidad cultural.
Inseparable de un contexto democrático, el pluralismo cultural es propicio a
los intercambios culturales y al desarrollo de las capacidades creadoras que
alimentan la vida pública”.
Como definiciones de una realidad social, las identidades colectivas no son

tanto categorías teóricas como prácticas, por lo que su eficacia social
depende de su capacidad para determinar el comportamiento social y los
estilos de vida de una comunidad. La cohesión social es un elemento positivo
para la comunidad, ya que favorece la capacidad de planificación y gestión de
ésta, tal como comprobaremos más adelante en el capítulo dedicado a la
gobernanza. Por otra parte, atendiendo a la dimensión individual, la cohesión
social determina la densidad de relaciones individuales y el sentido de
pertenencia a una colectividad, encontrándose ambas cuestiones altamente
correlacionadas con la percepción del bienestar y la utilidad individual.
90
Debemos advertir que la aceptación de que exista una correlación positiva
entre cultura y cohesión social no debe conducirnos a entender esta relación
como unívoca, necesaria y estable. En muchas ocasiones la cultura puede
utilizarse como herramienta de fractura social y, de hecho, las prácticas
culturales pueden considerarse, desde los análisis de Bourdieu, como símbolo
de distinción social que señaliza la clase, el origen o las aspiraciones de
integración o segregación de los individuos y por tanto fragmenta no sólo las
relaciones sociales, sino también el horizonte de las aspiraciones y anhelos
colectivos. Las manifestaciones culturales, en los procesos de construcción de
consensos sociales se presentan así como una delicada arma de doble filo y
como señala Ramón Zallo (2005), el ámbito de la cultura es un ámbito de
creación, goce, identidad e integración, pero es, también, un ámbito de
conflicto. La cohesión social, por tanto no es un resultado obligatorio de
procesos de planificación que intensifiquen las vivencias y manifestaciones
culturales de una comunidad.
Otro riesgo plausible de la cohesión social como resultado de un universo

simbólico compartido y excesivamente estable es que se puede derivar hacia
un contexto refractario a la innovación, al riesgo y a la experimentación. Es
por ello que toda articulación deliberada de la realidad simbólica ha de
traducirse necesariamente en un equilibrio dialéctico entre tradición y crítica
social, entre prácticas consensuadas y contrastadas y apuestas audaces de
resultados inciertos.
Lo que resulta indiscutible es que la cohesión social es ya de por sí un

componente del desarrollo ya que está estrechamente ligada al capital social.
De acuerdo con Putnam (1993), el capital social se refiere a las instituciones,
relaciones y normas que conforman la calidad y cantidad de las interacciones
sociales de una sociedad. Numerosos estudios (Regional Social Capital in
Europe, 2005) demuestran que la cohesión social es un factor crítico para que
las sociedades prosperen económicamente y para que el desarrollo sea
sostenible. El capital social no es sólo la suma de las instituciones que
configuran una sociedad, sino que es asimismo la materia que las mantiene
juntas.
Otros argumentos del valor de la cultura en el desarrollo social han sido

señalados por F. Matarasso en obras como “Towards a Local Cultural Index”
(1999) o “Culture: Use or Ornament” (1997). Además de lo anteriormente
señalado se indican las siguientes cuestiones de interés:
La actividad cultural es un factor para el desarrollo personal y el

aprendizaje permanente de los ciudadanos, conduciendo a incrementar
las habilidades personales y profesionales, la confianza, las relaciones
sociales, la educación o la creatividad.
La cultura favorece la capacidad de organización (capacity building)

de una comunidad, da fuerza a los grupos locales y alimenta una
ciudadanía activa, democrática y comprometida.
91
La cultura desarrolla la imaginación y la visión: este aspecto tiene que
ver con la creatividad, la profesionalización de una práctica cultural
amateur, una actitud positiva hacia la asunción de riesgos, el carácter
emprendedor y la búsqueda de alternativas. Resulta de especial
trascendencia para la definición de escenarios alternativos de
desarrollo, tal y como comprobaremos más adelante.
Por otra parte, existen áreas de desarrollo social complementarias a las

anteriores que también pueden ser abordadas desde la perspectiva cultural.
Así, en “Cultura y Desarrollo Humano: unas relaciones que se trasladan” de
Germán Rey (2007), encontramos algunas de estas áreas y la propia UNESCO
en “Recognising Culture. A series of briefing papers on culture and
development” nos habla específicamente de áreas de acción como:
La erradicación de la pobreza: El concepto de pobreza ya no se reduce

a la ausencia de ingresos económicos o a las dificultades para cubrir las
necesidades mínimas. Los estudios más recientes insisten en el carácter
multidimensional de la pobreza, abarcando otras dimensiones de la
vida humana como las dificultades de presencia en la vida pública y la
nula participación en las decisiones sociales, las barreras para un
acceso a educación de calidad y a la persistencia dentro de los ciclos
normales de formación, el desconocimiento de los valores culturales,
etc. El reto de eliminación de la pobreza se interesa por la viejas y
también las nuevas exclusiones, entre estas últimas, el desenganche
que amplios sectores están viviendo del acceso a la información o la
participación en el desarrollo de las nuevas tecnologías.
Perspectiva de género: No se trata solamente del aumento

cuantitativo y cualitativo de la participación de la mujer en diversas
esferas de la vida social sino en cómo proyectos de desarrollo social y
comunitario son diseñados, pensados y ejecutados a través de otros
estilos diferentes a los que hasta ahora se utilizaban. La perspectiva de
género ha supuesto conmociones culturales muy profundas y es también
el resultado de ellas (cambios en la estructura de la familia y en sus
funciones socializadoras, importancia de las culturas juveniles,
relevancia de las culturas urbanas, fuertes procesos de secularización).
La incorporación de la mujer y de los jóvenes a los procesos de toma de
decisiones es un aspecto destacado por las estrategias de desarrollo a
nivel mundial, tal y como comprobaremos en el análisis de la A21L.
Salud: Entendiendo la salud como una estrategia de desarrollo social

sobre la que incidir, habida cuenta de factores cada vez más presentes
en nuestras sociedades como el incremento de la esperanza de vida, la
presencia de enfermedades de fácil transmisión como el SIDA, la
problemática de las drogodependencias o los trastornos alimentarios.
Consumo responsable: El consumo crece de manera acelerada para

unos, pero con limitaciones para muchos otros. La polémica se extiende
hacia la exploración de las relaciones entre consumo y desarrollo
puesto que algunas perspectivas del primero socavan las oportunidades
92
de un desarrollo sostenible para todos. Tal y como comprobaremos en
el capítulo siguiente, resultan cada vez más candentes las discusiones
sobre el peso de la producción y el consumo de las sociedades post-
industrializadas en el cuidado del medio ambiente, o los debates sobre
las implicaciones del modelo económico globalizado en el deterioro de
las condiciones de vida de muchas personas en el planeta. Desde la
cultura, el consumo ha cobrado una importancia creciente. No
solamente porque se subraya el sentido cultural de todo consumo, sino
porque se han generado nuevas y diversas expresiones de consumo
cultural.
Institucionalidad democrática y participación: El desarrollo social

debe ser pensado desde el fortalecimiento de la democracia y la
consolidación de la ciudadanía, a través de la participación.
Participación que no pasa simplemente por las lógicas del Estado o las
grandes corporaciones, sino también por los movimientos sociales, los
partidos políticos, las redes internacionales de solidaridad, o las
organizaciones del tercer sector.
Educación y adquisición de capacidades/habilidades: En esta área, se

puede incidir desde la cultura en nuevas posibilidades e instrumentos
educativos. Trasladar capacidades obtenidas en la educación cultural a
la educación en otras áreas. Trasmitir y mejorar la propia imagen y
valor de la educación, sobre todo en el ámbito juvenil, desde los
contenidos lúdicos de la cultura, etc.
Bajo esta perspectiva del desarrollo social, la clásica pirámide de necesidades

de Maslow se trunca, posibilitando que para cubrir necesidades sociales
básicas (fisiológicas, de seguridad y protección), sea necesaria a veces la
intervención cultural en las áreas centrales de la pirámide (cobertura de
necesidades de pertenencia y necesidades de autoestima y reconocimiento).
Esquema 5. Truncando la pirámide de Maslow desde la nueva óptima del

desarrollo sostenible
Fuente: FEMP (2009)
93
Así, vemos que los beneficios sociales que se atribuyen a la cultura son un
campo amplio que tiene que ver con múltiples dimensiones, la mayoría de las
cuales resultan ser difícilmente cuantificables y con el problema añadido de
no poder ser aisladas para poder estudiar y establecer una causalidad unívoca
entre el efecto positivo y una política, programa o acción cultural.
Este enfoque reconoce como un objetivo general e implícito de las políticas

culturales locales el “fomento y despliegue de programas y acciones
culturales que contribuyan al desarrollo de valores y relaciones sociales y de
ciudadanía”. En este sentido, podemos definir dos posibles niveles de
intervención de la entidad pública local para contribuir a desarrollar los
objetivos sociales desde las políticas culturales:
Nivel estratégico: se refleja en la presencia de inquietudes y objetivos

de tipo social en la definición de políticas –programas– acciones
culturales.
Nivel instrumental: aportando herramientas de corte cultural a otras

políticas cuyo objeto principal es el desarrollo social.
4.2.2. El desarrollo económico.
Resulta obvio que el crecimiento económico es uno de los vectores relevantes

para el desarrollo de los territorios ya que cumple la función de constituirse
en un elemento necesario, aunque no suficiente, en los procesos de desarrollo
local. En este sentido, aislando la dimensión económica de las actividades
culturales no se puede poner ninguna objeción al hecho de que la actividad
ligada al sector cultural crea ocupación y genera rentas sobre un espacio, y
además lo hace en magnitudes nada desdeñables. Nos estamos refiriendo a
actividades como academias de arte, editoriales, museos, librerías, tiendas de
discos, galerías de arte o puestos ambulantes de artesanía…
Algunos datos que refuerzan el anterior parrafo los apoya el propio Ministerio
de Cultura en su informe “El Valor Económico de la Cultura en España”
(2007). Los resultados, ofrecidos para el quinquenio 2000-2004, indican que el
promedio del VAB (Valor Añadido Bruto) cultural en el conjunto de la
economía española se sitúa en el 3,2%. Las actividades de propiedad
intelectual supusieron un 4% del VAB. Segmentado por fases de la cadena
productiva, la creación y la producción suponen más de la mitad de la
aportación total de la cultura al VAB. El crecimiento medio del sector de la
cultura en el periodo analizado ha sido del 6,2%. Mientras el aumento anual
del conjunto de la economía española se sitúa en el 7,4%, algunos sectores
culturales han superado este promedio, con tasas como el 8,7% de Patrimonio,
el 8,5% de Archivos y bibliotecas, un 7,9% para Artes escénicas, y el 7,7% en el
caso de Radio y televisión. Por subsectores, Libros y prensa lideran la
generación de riqueza cultural, ya que contribuyen con casi el 50% del PIB
cultural. Radio y televisión y Cine y video siguen la estela. La estadística
demuestra que la cultura y la propiedad intelectual tienen un peso muy
94
significativo en la economía española, superior, por ejemplo, a sectores
señeros como la energía (2,6%), y similar a la agricultura, ganadería y pesca.
Además, independientemente de cualquier otra consideración estrictamente

ligadas a su dimensión simbólica, varios argumentos refuerzan la
conveniencia de elegir la actividad económica de los sectores culturales
frente a otras potenciales alternativas. En general podemos afirmar que la
orientación de un territorio hacia actividades culturales muestra una notable
versatilidad ya que puede utilizarse en estrategias tanto para la reconversión
de espacios industriales en declive, para solucionar los problemas de entornos
rurales con agricultura poco competitiva o para la recuperación de barrios
urbanos socialmente degradados. A esta versatilidad genérica que explica que
la especialización cultural de un territorio sea una estrategia a considerar
en muchas circunstancias, le podemos añadir algunos argumentos que
refuerzan la idea sobre la pertinencia de apostar por las actividades
culturales.
En primer lugar, la cultura es un sector de demanda creciente. Los datos

demuestran con contundencia que en espacios de crecimiento económico, la
demanda de bienes y servicios culturales resulta creciente. Como señala
Rausell (2009 las razones estructurales que explican este fenómeno están
relacionadas con tendencias a largo plazo que van a persistir en el futuro:
marco de la sociedad del ocio, incremento de rentas y creciente consumo de
bienes y servicios culturales por parte de la sociedad española.
Así, el incremento de la formación, la consideración de la cultura como un

bien superior que implica que a mayores niveles de renta mayor demanda, el
incremento del tiempo de ocio y los cambios en la estructuras demográficas y
sociales o la misma implantación de las Tecnologías de la Información y la
Comunicación, que permiten nuevos modelos de producción, distribución y
consumo cultural, apuntan al hecho de que la cultura es un sector emergente
ya que la mayoría de los productos y servicios culturales se encuentran lejos
de la consideración de productos maduros. En consecuencia, resulta una
estrategia economica relativamente inteligente apostar por la especialización
territorial en un sector que muestra claramente su capacidad de crecimiento.
En segundo lugar, la cultura es intensiva en trabajo, y este es otro argumento

que apoya la especialización de un territorio en el ámbito de la cultura frente
a otras alternativas de inversión. Las características específicas de
producción, distribución, consumo o conservación de los bienes y servicios
culturales, determinan que sea complicado la sustitución de bienes de capital
por trabajo. Esto es especialmente así en actividades de ejecución humana
como el teatro o la música en directo donde resulta imposible “mejoras
productivas” a partir de la sustitución del trabajo por otros factores
productivos. Rausell (2007) ha señalado que en el caso español, si una
empresa media del conjunto de las actividades económicas ocupa entre 3,5 y
4 trabajadores, en el campo productivo de la cultura y el ocio este ratio se
sitúa en un valor que oscila entre el 5.5 y el 6. Este atributo de la actividad
cultural resulta interesante, especialmente en economía como la española
que ha tenido dificultades históricas para equilibrar su mercado de trabajo.
95
Por tanto, para aquello territorios en los cuáles el desempleo sea un problema
estructural, apostar por los sectores culturales puede ser una estrategia
acertada.
En relación con el mercado laboral, otro aspecto a considerar es que el

trabajo en los sectores culturales provoca mayores niveles de satisfacción
laboral que en el conjunto de la economía. Los estudios parecen demostrar
que trabajar en el sector cultural provoca algún tipo de compensación
psicológica que deriva en el hecho de que a pesar de contar con unas
condiciones laborales objetivamente peores que la media de los trabajadores
(Towse, 2003), muestran unos niveles de satisfacción laboral superiores a la
media de los trabajadores. Este hecho que podría ser comprensible para
ocupaciones laborales más ligadas a la expresión de la creatividad, sin
embargo se extiende también a aquellas funciones de gestión o incluso
aquellos desempeños más auxiliares y técnicos (cámaras, descargadores,
instaladores de exposiciones, etc…). Es evidente que si existe posibilidad de
optar en un abanico de alternativas de especialización productiva de un
territorio resulta de lo más razonable elegir aquellas opciones que vehiculen
mayores niveles de satisfacción laboral.
En cuarto lugar, el sector cultural no es, en general, depredador del medio

ambiente, no genera desechos y además dificulta notablemente la
deslocalización. En un momento que resulta una preocupación la relación del
hombre con su medio natural, optar por actividades vinculadas a la cultura
puede ser una opción atractiva frente a opciones del sector primario o frente
a actividades industriales con mucho mayor impacto ambiental. En esta misma
tesitura, dado que la actividades culturales se encuentran en mayor medida
ligadas estructuralmente al territorio, resulta más complicado que se sometan
a procesos de deslocalización.
Otros argumentos más genéricos se pueden añadir a la lista anterior y que

tiene más que ver con tendencias generales del modelo económico de
mercado o los mecanismos de cambio social. Incidiendo en esta última
acepción, resulta razonable pensar que sociedades y territorios habituados a
apostar por estrategia ligadas al arte y a la cultura, donde los valores
relevantes son la investigación, la innovación, las transgresiones de formatos y
lenguajes, mostrarán una mayor proclividad a la innovación y al cambio
social. En un escenario de cambio de paradigma como el que se define en esta
tesis, en un mundo muy dinámico y en permanente transformación, esta
predisposición puede constituir un valor de especial relevancia estratégica. En
este sentido, tal y como señala el Grupo de Trabajo de la Comisión de Cultura
de la FEMP (2009), podemos señalar como de interés la interpretación
económica de los siguientes valores culturales de una sociedad:
Valores culturales como la flexibilidad, la iniciativa y el espíritu

emprendedor para la generación de nuevo empleo.
Creatividad como componente de la innovación: nueva ventaja
competitiva empresarial.
96
Estetización de la sociedad como factor que influye en las decisiones
de localización e inversión empresariales: visibilidad e imagen,
atracción de talento, etc.
Capacidades y habilidades de la formación cultural al servicio de otros
sectores económicos.
Nuevos valores (responsabilidad, sostenibilidad, etc.), que influyen en
las pautas de consumo de la sociedad.
Este efecto de la cultura sobre la economía resulta complejo de cuantificar,

aunque su importancia puede ser reconocida en términos cualitativos.
4.2.3. El desarrollo urbano.
El desarrollo urbano de los territorios, mediante políticas de ordenación y

planificación, es un eje crucial del desarrollo local y está íntimamente ligado
a factores de índole social y cultural. Siguiendo a Borja (2000), podemos
destacar factores como el derecho a la identidad colectiva, la visibilidad y el
sentido de pertenencia, el sentido estético, el acceso a una centralidad, la
movilidad y la accesibilidad en el territorio o el disfrute del medio ambiente.
De acuerdo con Leal Maldonado (1997), numerosas ciudades se enfrentan en la

actualidad a importantes problemas sociales y ambientales derivados de los
modelos urbanos que siguieron en décadas anteriores (por ejemplo la
estructuración de la ciudad en sectores, separando la zona residencial de la
productiva y de la centralidad con servicios diversificados).
En consecuencia, la habitabilidad en las ciudades, sobre todo en muchos

barrios creados en las últimas décadas, presenta condiciones generalizadas de
degradación del espacio público, debido a defectos de diseño, de integración
en los barrios en áreas de planificación más extensas, a procesos de
construcción de ciudad sin cooperación vecinal, etc. Al mismo tiempo, las
áreas centrales de las ciudades acusan un empeoramiento notable de los
niveles de calidad del aire y contaminación acústica, así como un aumento de
los tiempos de desplazamiento en la ciudad.
Las políticas culturales tienen un impacto y viceversa en la forma en que la

ciudad se configura para dar respuesta a éstos y otros aspectos. De acuerdo
con Valenzuela (1997), esta incidencia de la cultura sobre la planificación
urbana se deriva de tres cuestiones principales:
Modelo urbano de concentración versus dispersión: dos modelos de

planeamiento diferentes, en los cuales la cultura puede ser un factor
capaz de generar nuevas centralidades.
Regulación de usos del suelo: las calificaciones de suelo en el

planeamiento urbano pueden propiciar un modelo de separación de
actividades o un modelo de mixtura, donde los usos residencial,
comercial, cultural o de servicios se entremezclan, generando
equilibrio y vida.
97
Movilidad, flujos y circulaciones: la instalación de determinados
equipamientos e infraestructuras culturales en determinados lugares
puede ser un factor que altere los flujos o genere nuevas circulaciones.
Como señala Greffe (2001), las políticas de concentración de la oferta cultural

influyen sobre la ordenación urbana a través de aspectos como los distritos
donde se asientan industrias culturales; los distritos culturales de desarrollo o
regeneración a partir de zonas degradadas, normalmente industriales; los
distritos culturales legalmente reconocidos tipo “denominación de origen” y
los distritos patrimoniales o museísticos.
Programas de rehabilitación del patrimonio en casco urbano y posibles

nuevos usos que pueden darse a dicho patrimonio arquitectónico, que a
menudo son usos culturales.
Programas de utilización del espacio público urbano como plataforma
de actividad cultural: la ciudad escenario, la ciudad museo, la ciudad
exposición, etc.
Lectura de la ciudad desde una perspectiva cultural. Refuerzo de la
identidad.
Acceso a bienes culturales en el espacio público: arte público,
estetización de los elementos públicos utilitarios (elementos de
movilidad, mobiliario urbano, iluminación, etc.), monumentalización
de la periferia, etc.
La ciudad como tema cultural
El continuo metropolitano y las relaciones de convivencia e identidad
entre las diferentes unidades urbanas.
Considerando el amplísimo espectro de posibilidades de análisis que ofrece la

dimensión del desarrollo urbano, supondremos que un objetivo implícito de
las políticas culturales locales tendrá que ver con fomentar la interrelación
entre cultura y ciudad, para lograr un desarrollo urbano local sostenible y una
habitabilidad equilibrada y en consecuencia, se considera prioritario centrar
el enfoque en dos aspectos clave o necesidades de información, siempre
desde la perspectiva de las entidades públicas locales: el grado de conciencia
que desde las políticas culturales se expresa sobre estas relaciones entre
cultura y desarrollo urbano y las formas bajo las que las políticas culturales
locales intervienen o tienen en cuenta este ámbito.
4.2.4. La calidad de vida.
Los derechos culturales son parte inalienable de la condición humana y ya

como se reconoce tanto en la declaración de los Derechos del Hombre de la
UNESCO como en la Agenda 21 de la Cultura que a continuación
desarrollamos. Pero además, la relación entre cultura y calidad de vida, al
margen de la que se deriva de las dos relaciones anteriormente expuestas
(cohesión social y crecimiento económico) debe entenderse a partir del hecho
de que el contacto continuado con las manifestaciones culturales ya sea a
través del consumo o la práctica, responde a una necesidad esencialmente
98
humana, que se deriva de la condición de individuos que demandan
persistentemente comunicar, expresar y sentir. El consumo o la práctica
cultural no es solo una mera ocupación del tiempo de ocio sino que implica
una sacudida de los sentidos que tiene impacto, algunas veces de manera
irreversible, sobre los procesos cognitivos y sensoriales. Así, según Rausell
(2007) vivir en un entorno con espacios públicos bellos y con significado,
poder sentarse en un claustro gótico o colonial, tener la opción de asistir a
conciertos de música, exposiciones y teatro, acceder a clases de canto,
guitarra, participar en un coro o en una banda, tener medios de comunicación
que reproducen o comentan manifestaciones culturales, tener la opción de
ensayar con un grupo de música amateur, encontrar un posible editor de
nuestros poemas en un evento de nuestra ciudad o poder organizar o
participar en un concurso literario, son elementos relevantes para que nuestra
vida se mueva en marcos de mayor o menor calidad.
Desde otra perspectiva podemos definir la cultura como el sistema compartido

de creencias, valores y prácticas que definen un conjunto humano. En este
sentido, si podemos afectar a la construcción social de este sistema,
realmente estamos influyendo en el conjunto de relaciones que se establecen
entre los individuos y, en consecuencia, valorando y modificando su capital
social. Y esta dimensión de la cuestión interactúa con la definición de la
identidad individual, con los modelos de integración, con los niveles de
cohesión social a partir de los sentimientos de pertenencia… en definitiva con
nuestra calidad de vida.
Sin embargo, la correlación entre territorios con densidad cultural y calidad

de vida no puede extenderse mucho más. Algunos discursos imbuidos de ese
consensuado “buonismo” relacionan con excesiva ligereza el consumo cultural
y otros bienes individuales y sociales. No existen pruebas contundentes que
determinen, sin dudas, que es mejor en algún sentido una sociedad que
contiene muchos individuos cultos (es decir consumidores de cultura) que otra
que contenga menos.
Lo que sí es cierto es que la “calidad de vida” de un territorio, es cada vez

más un factor determinante en la decisión de localización de actividades
especialmente ligadas al sector quinario, entre las que se encuentra las de los
sectores culturales, lo que nos devuelve de nuevo al conjunto de relaciones
cruzadas entre crecimiento económico, cohesión social y calidad de vida.
Más aún si se entiende la cultura como un subsistema de la realidad social, es

evidente que también podríamos hablar del grado de desarrollo de ese
sistema y de los indicadores que nos pueden aportar información sobre el
nivel o estadios en que se encuentra una determinada comunidad. En este
sentido nos parece interesante la aproximación que desde el Plan Estratégico
de la Cultura de Barcelona (2004) se formula sobre cuáles deben ser las
“capacidades” mostradas por un territorio para considerar que contiene un
sistema cultural robusto y desarrollado. Según cita Guillemat (2007):
“El desarrollo cultural exige tener en cuenta, al menos, cinco dimensiones: la

libertad de los individuos y las comunidades para expresarse —la libertad
99
cultural en una ciudad diversa—; las oportunidades de los creadores para
desarrollar todas sus potencialidades y proyectarlas —la ciudad creativa—; la
riqueza y la variedad de agentes y actores culturales en un equilibrio entre
mercado cultural y espacio institucionalizado por la cultura —un ecosistema
cultural denso y productivo—; la preservación de la memoria a través del
patrimonio acumulado —la ciudad en el tiempo—, y finalmente, la
preservación del espacio público como lugar de encuentro, diálogo e
intercambio —la ciudad es espacio público—.”
La calidad de vida, en consecuencia está fuertemente correlacionada con esas

cinco dimensiones de la libertad.
Siguiendo a Martinez Guzmán (2001) la dimensión simbólica se encuentra

vinculada al desarrollo a través de la promoción de una cultura para la paz
frente a los efectos desestructurantes de la violencia. Otras dimensiones
pueden añadirse como son las que relacionan la cultura con la igualdad de
género, el respeto a la diversidad, la libertad de expresión, la participación
ciudadana, la lucha contra la pobreza y la exclusión social, la sostenibilidad
ambiental, la cooperación al desarrollo o la preservación del paisaje.
Sin embargo todas estas perspectivas pueden recogerse en la aproximación

que realizamos través de los conceptos de cohesión social y calidad de vida
que quedan definidos en cada comunidad concreta a partir de sus propias
circunstancias históricas, sus condicionantes institucionales y su propio grado
de desarrollo. Es cierto que la cultura puede jugar un papel como vacuna de
amplio espectro de la articulación social y en la configuración del territorio,
pero de acuerdo con nuestra interpretación inicial, hay que tener en cuenta
que para objetivos específicos hay que desarrollar herramientas concretas de
intervención de las políticas culturales que, persigan coherentemente dichos
objetivos. Según señala Rausell (2007), la multidimesionalidad de la realidad
cultural es un arma de doble filo, ya que no implica que se puedan cubrir
todos los objetivos con cualquier implementación de política pública, sino que
significa trabajar en entornos complejos donde las relaciones causales no son
siempre biunívocas, estables y persistentes en el tiempo y que además tiene,
como medicina social numerosas contraindicaciones, en ocasiones, no
previstas o deseadas.
100
5. La gestión política de la sostenibilidad: la gobernanza y el
capital social como claves de acción.
Tras considerar la perspectiva científica, pasamos a tratar el discurso de la

gestión política, presentando las implicaciones de la transformación social
demandada por la sostenibilidad en términos de estructuras de gobierno. Por
este motivo introduciremos el concepto de gobernanza y presentaremos sus
principales implicaciones en términos de políticas públicas.
El concepto de gobernanza es de suma utilidad por un doble motivo. El

primero es que nos permite identificar las claves de actuación pública en los
procesos de planificación estratégica en el marco de una Agenda 21. El
segundo se deriva de las conexiones de la identidad y la memoria de una
comunidad con sus posibilidades de gobernanza. Estas cuestiones permiten
aportar claves estratégicas a la hora de promocionar el papel central de la
cultura en las políticas de desarrollo local.
Por otra parte, las características del proceso de construcción histórica del
discurso de la sostenibilidad resultan de interés a la hora de considerar los
posibles escenarios de desarrollo futuro de la Agenda 21 de la Cultura,
destacando cuestiones como:
- El impacto generado por procesos de movilización social a escala

global.
- La participación de los municipios en los debates internacionales y el
desarrollo de redes locales de cooperación multinivel.
- La innovación en contenidos de las políticas públicas.
- La creciente necesidad de integración transversal en los ámbitos de
actuación pública.
Ya hemos señalado la complejidad del reto de la sostenibilidad debido a la

ambigüedad e incertidumbre derivadas de la escala territorial y temporal en
las que actúa y los requisitos de integración de los sistemas naturales, sociales
y productivos que supone. ¿Qué impacto han tenido estos aspectos a la hora
de diseñar y ejecutar las políticas medioambientales a escala europea? A
continuación presentamos los principales acontecimientos internacionales que
ilustran, además de la creciente centralidad que experimentaron las políticas
de medio ambiente durante la década de los 90, la importancia decisiva que
ha tenido para España el proceso de integración europea a la hora de
promocionar las mismas.
5.1. Evolución histórica del desarrollo sostenible como discurso planetario.
La evolución como referente político mundial del concepto de desarrollo

sostenible nos permite enlazar con la presentación de la A21 como estrategia
planetaria. Para ello procedemos a presentar la evolución de los principales
hitos, tanto a nivel planetario como continental, identificando los avances,
obstáculos y retrocesos de un proceso no lineal pero sí de incesante urgencia.
101
La Conferencia de Estocolmo (1972)
Bajo el lema “Una sola Tierra”, la Conferencia de Estocolmo fue la primera
gran iniciativa de la ONU. En ella se presentaron estadísticas alarmantes de
contaminación diversa y degradación de ecosistemas, redactándose una
declaración que incide en el origen dual de los problemas ambientales: la
escasez en los paises más pobres y el impacto ambiental del modelo de
producción y consumo desaforado de los países más industrializados.
Ya entonces se señala la relevancia de las redes de cooperación

internacional como herramienta para alcanzar soluciones conjuntas y la
importancia del papel de las instituciones nacionales en tres cuestiones clave:
- La planificación de recursos;
- el fomento de la investigación científica y el desarrollo tecnológico y
- el impulso a la educación ambiental a través de los medios de
comunicación para la concienciación de masas.
De otro lado, el establecimiento del PNUMA (Programa de las Naciones

Unidas para el Medio Ambiente) constituyó otro de los resultados decisivos
alcanzados por esta cumbre.
Hasta mediados de los ochenta, la conciencia ambiental quedaría en un

segundo plano debido a la crísis económica generada precisamente por un
recurso natural de renovada rabiosa actualidad. Solo una sucesión de terribles
catástrofes (Bophal, Exxon Valdez, Chernobyl...) conseguiría devolver la
cuestión a primera línea de debate tras más de quince años de mayor o menor
mutis.
El Informe Brundtland (1987)

Con posterioridad a la celebración de la Conferencia de Estocolmo, fueron
múltiples las conferencias monográficas (población, alimentación, agua,
desertificación...), si bien el rasgo más destacable es que estas sesiones eran
sectoriales y carecían del necesario enfoque integrador entre medio
ambiente y desarrollo.
Integración de los términos

En 1980 se publica la Estrategia Mundial para la Conservación
(UICN/PNUMA/WWF), subtitulada La conservación de los recursos vivos para el
logro de un desarrollo sostenible, en la que se afirma que el desarrollo es
condición indispensable para la conservación y viceversa, aportando la
novedad de la interdependencia entre ambos conceptos y acuñándose el
término de desarrollo sostenible como “aquel modelo de desarrollo que
permite satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin
comprometer las capacidades de las generaciones futuras para satisfacer sus
propias necesidades”
Tan solo una breve reflexión en torno a la ambigüedad conceptual del término
desarrollo sostenible. A nuestro entender, la cuestión subyacente reside en su
carácter de fórmula de compromiso, de consenso. Estas soluciones se
102
enfrentan siempre con el riesgo de no convencer a nadie o, acaso, de
convencer a todos y no servir para nada. Y sin embargo, parecemos estar
condenados a entendernos y después está aquello de que hablando se
entiende la gente (lo que nos hace llamar de nuevo la atención sobre la
relevancia de los lenguajes como vía de aprehensión y construcción del
mundo)
Iniciativas para el diseño de estrategias

Alentada por este nuevo espíritu, la Asamblea General de Naciones Unidas
resuelve crear en 1983 la independiente Comisión Mundial para el Medio
Ambiente y el Desarrollo (CMMAD) con objeto de analizar conjuntamente el
medio ambiente y el desarrollo a nivel mundial y buscar estrategias de
sostenibilidad que superasen antagonismos.
Cuatro años más tarde, en otoño de 1987, fueron presentadas sus conclusiones
en el Informe Brundtland, cuyos principios fundamentales se recogen en la
Declaración de Tokyo.
Declaración de Tokyo (1987)

Esta declaración profundiza sobre la necesidad de integración entre medio
ambiente y desarrollo, y pone sobre la mesa dos temas claves como son la
pobreza y la insostenibilidad del modelo de desarrollo dominante (hoy, la
seguridad se presenta como un tercer aspecto de gran trascendencia)
Se insiste en la relevancia de las relaciones económicas internacionales y la

cooperación, incidiendo en el objetivo social del crecimiento considerando los
ecosistemas como base del mismo y la relevancia de la tecnología como factor
evolutivo. Otros de los aspectos destacados por la Declaración es el de la
superpoblación y la necesidad de desarrollar la democracia y la participación
popular.
De este modo, la Declaración de Tokyo señala los siguientes puntos:
- Necesidad de avivar el crecimiento, dado que “la pobreza constituye

una fuente importante de degradación medio ambiental”
- Cambiar la calidad del crecimiento, reclamando: su continuidad, la

equidad, la justicia social y la seguridad como objetivos sociales. La
educación, cooperación y comunicación se identifican como acciones
clave.
- Conservar y reforzar la base de los recursos naturales, priorizando la

necesidad de productos y tecnologías eficientes y no contaminantes.
- Asegurar un nivel sostenible de población, mediante políticas

demográficas integradas en programas de desarrollo económico y social
y el acercamiento de los servicios de planificación familiar.
- Reorientar la tecnología y afrontar sus riesgos.
103
- Promover una mayor participación pública en el proceso de toma de
decisiones e integrar medio ambiente y economía en el mismo, tanto
en el ámbito nacional como internacional, evitando la impunidad e
imputando las responsabilidades pertinentes.
- Reformar las relaciones económicas internacionales, con objeto de

construir la autosuficiencia de los países en vías de desarrollo mediante
el establecimiento de flujos comerciales, tecnológicos y de capitales
más equitativos, de acuerdo con los imperativos ambientales.
- Reforzar la cooperación internacional, ya que el hecho de admitir una

dimensión medio ambiental de la pobreza supone un elemento de
urgencia y de interés mutuo en la búsqueda conjunta de soluciones.
La Cumbre de la Tierra (Río de Janeiro, 1992)

Este nuevo episodio supone la introducción de la ética en el discurso oficial.
Discurso que se resume en parte con más de lo mismo (necesidades de
alianzas planetarias, potenciar la capacitación comunitaria) pero en un
escenario distinto debido al agravamiento de las problemáticas y la necesidad
de compromisos más vinculantes y firmes.
La Declaración de Río supone también la introducción del principio de

precaución en el debate y el desarrollo de las bases estrategicas a través de la
aparición de la A21L. El escenario de la Cumbre se caracteriza, por otra
parte, por un notable incremento de la movilización social. Veamos en detalle
estas cuestiones.
En Octubre de 1991 se publica el informe Cuidar la Tierra, Estrategia para el

Futuro de la Vida (UICN/PNUMA/WWF) documento de gran trascendencia
internacional y utilidad para la definición de actuaciones e instrumentos
concretos hacia un desarrollo sostenible.
El documento se estructura en tres grandes partes que recogen principios,

acciones concretas y fórmulas de aplicación y seguimiento.
Destacamos las siguientes cuestiones. En primer lugar el establecimiento de

un fundamento ético, el respeto y cuidado a la comunidad de seres vivos.
Apuntar brevemente la relevancia de la ética como herramienta de trabajo en
materia de sostenibilidad debido al papel trascendental de los valores en
nuestra interacción con el mundo, tal y como han señalado diversos autores
como Brown (1992) o Martín Sosa (1997). Siguiendo con esta línea es nuestra
obligación apuntar sobre la inteligencia emocional como campo de desarrollo
futuro, ya que ¿cómo podemos conservar aquello que no sabemos estimar?
Indicar igualmente nuestra apuesta particular no sólo por las estructuras
bióticas, sino también el relevante papel de soporte de lo no vivo, debido a
su naturaleza complementaria y básica para con lo vital, en definitiva, la
eterna integración (de tiempos, de espacios, de espacios y tiempos y de las
generaciones)
104
El año 1992 supondrá notables avances en la creación de una conciencia
planetaria ambiental y el trabajo en la búsqueda conjunta de estrategias de
sostenibilidad. Además de ser el año de publicación del histórico Informe del
Club de Roma “Más allá de los límites del crecimiento”, que alerta sobre las
crecientes posibilidades de colapso global, el debate abierto por la Comisión
Brundtland sobre medio ambiente y desarrollo mundial en Naciones Unidas,
trasciende en una nueva Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio
Ambiente y Desarrollo (CNUMAD) en Río de Janeiro (Brasil), coincidiendo con
el vigésimo aniversario de Estocolmo.
Esta segunda reunión a gran escala de estadistas de todo el mundo tenía como
objeto estructurar un nuevo orden internacional en materia de medio
ambiente y desarrollo. Paralelamente el “Forum Global 92” representado por
1.500 Organizaciones No Gubernamentales, daba la réplica al discurso oficial.
La movilización de la sociedad civil que años más tarde alcanzará importantes
dimensiones, comienza a organizarse.
Han pasado veinte años desde Estocolmo. En esta ocasión la situación de

partida era más preocupante y las metas más ambiciosas: los jefes de Estado
o de Gobierno tendrían que adoptar medidas de carácter vinculante y lograr
la creación de órganos competentes para su control y seguimiento.
Los frutos de la Conferencia (acuerdos, tratados, principios) se recogen en los

cuatro documentos siguientes:
- La Declaración de principios de Río.

- La Agenda 21.
- Convenio marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
- Convenio sobre la Diversidad Biológica.
La Declaración de Río de la Organización de Naciones Unidas consiste en una

Carta Magna compuesta por 27 artículos que inciden sobre el reconocimiento
de la responsabilidad compartida universal. En especial, cobran relevancia
cuestiones ya señaladas como la cooperación internacional en la lucha contra
la pobreza, el consumo y la superpoblación o la participación de diversos
sectores sociales (con especial atención a los jóvenes, las mujeres y los
pueblos indígenas). En relación con el control ambiental, se introduce el
principio de precaución, por el cual “cuando haya peligro de daño grave o
irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como
razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costes
para impedir la degradación del medio ambiente”.
Por su parte, la Agenda 21 es probablemente el documento más importante

de la cumbre. Se trata de un Programa de Acción de la ONU que incluye un
calendario de trabajo, estimaciones presupuestarias (con el reflejo de las
fuentes de financiación) y la identificación de los países implicados. Se divide
en cuatro grandes capítulos, subdivididos a su vez en diversas áreas de
programa (cada área se estructura en cuatro apartados: bases para la acción,
objetivos, actividades y medios de ejecución) Los cuatro capítulos abarcan:
105
- Dimensiones sociales y económicas.
- La conservación de recursos.
- El fortalecimiento del papel de los grupos principales (con llamado
incluido para activar el papel de la comunidad científica y tecnológica
en el camino hacia la sostenibilidad).
- Los medios de ejecución (recogiendo cuestiones de gran relevancia
como la transferencia de tecnología o los mecanismos jurídicos
internacionales, por citar dos ejemplos).
Este documento recoge un consenso mundial y un compromiso político al más

alto nivel, si bien no tiene un carácter vinculante.
Con objeto de traer una idea aproximada de los costes que representarían
cada uno de los programas citados, se expone a continuación la siguiente
tabla:
Tabla 3. Evaluación económica de la ejecución del programa A21 de la ONU
Función Coste total Aporte internacional

(millones US$/año) (millones US$/año)
Lucha contra la pobreza 30.000 15.000
Fomento de la salubridad 203.600 332
Protección de atmósfera 147.000 12.775
Recursos de tierras No calculado 50
(NC)
Conservación de bosques 32.000 5.700
Lucha desertificación 12.000 7.000
Ecosistemas de montaña 13.000 1.900
Necesidades agrícolas NC ---
Diversidad biológica 3.500 24
Gestión biotecnológica 20.000 197
Recursos oceánicos 85.400 NC
Pesquerías costeras 6.000 NC
Contaminación oceánica 174 NC
Recursos agua dulce 54.400 27.200
Productos tóxicos 647 NC
Residuos peligrosos 1.000 NC
Residuos sólidos 37.400 NC
Fuente: ONU (1992)
Desde la perspectiva actual, podemos asegurar que el documento original de

la Agenda o Programa 21 ha sido uno de los frutos más exitosos y efectivos de
la Cumbre de Río. A partir de las bases creadas y del llamamiento,breve pero
explícito, que se hace a las Autoridades Locales (capítulo 28 de la Agenda)
para dinamizar sus propios procesos de Agenda 21 Local, han sido muy
numerosas y enriquecedoras las experiencias de este tipo en municipios y
comarcas de todo el mundo.
Merece la pena destacar la contribución que desde la base (en todo un

ejercicio de influencia de abajo a arriba) establecieron los acuerdos
alcanzados una semana antes de la Cumbre de Río por parte de las
106
coordinadoras internacionales de autoridades locales . En el denominado
Acuerdo de Curitiba (International Union of Local Authorities, IULA, 1992) se
acordaban las siguientes líneas de actuación preferentes de las autoridades
locales:
- Universalización de los servicios básicos a los ciudadanos sin

incrementar la degradación ambiental.
- Combate de la exclusión social.
- Integración de la planificación ambiental en el desarrollo
económico.
- Progresivo incremento de la eficiencia energética.
- Incremento de la implicación civil en la gestión ambiental.
- Movilizar recursos para incrementar la cooperación entre
autoridades locales.
En Europa, tal y como se desarrolla en la segunda parte de esta tesis, la

difusión de la iniciativa de A21L ha sido promovida y facilitada por la Red
Europea de Ciudades y Pueblos hacia la Sostenibilidad auspiciada por la
asociación International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI),
tras la declaración de principios establecida por la Carta de Aalborg (1994).
Antes de entrar a estudiar con mayor detenimiento los resultados de la

Cumbre de Río y su valoración con la perspectiva de casi una década, cabe
mencionar la reciente gran Conferencia Mundial celebrada diez años después
de Río. Este nuevo encuentro global denominado “Río + 10”, tuvo lugar en la
ciudad sudafricana de Johannesburgo (http://www.johannesburgsummit.org/),
enmarcado por un clima general de enfriamiento de la sensibilidad ambiental
desde las instancias institucionales y el panorama sociopolítico internacional.
Su réplica europea celebrada en el 2004 (Aalborg+10
http://www.aalborgplus10.dk/) también se vera aquejada del mal de las
segundas partes.
Por otra parte, una de las cuestiones de mayor interés se encuentra en el

debate sobre la eficacia y eficiencia de la Administración Local. En el marco
de las actuales tendencias descentralizadoras, destaca el papel de las
instituciones locales en la sostenibilidad del territorio a través de
compromisos políticos, armonización de competencias entre departamentos y
la coordinación política entre los diversos niveles de la Administración. La
necesidad de coherencia entre el proceso y la estructura organizativa y
presupuestaria del ayuntamiento, también se apuntó como clave de la
capacitación local.
107
Tabla 4. Visión sintética de los acontecimientos internacionales
1972 1987 1987 1992 2002 Río+10
Conferencia Informe Conferencia de Cumbre de
de Estocolmo Brundtland Tokyo la Tierra
Plano Primeras Estrategias Superpoblación. Estrategias Enfriamiento

internacional alarmas. de Pobreza. de actuación de las
Naturaleza Integración Democracia. global. prioridades
dual de la Principio de ambientales
problemática Precaución. (crecientes
Redes. conflictos
Acción local. socio-
económicos
de la
globalización)
Fuente: elaboración propia (2006)
5.2. Liderazgo de la Unión Europea en la difusión y promoción de la

sostenibilidad.
A continuación lanzamos una mirada geográfica e institucional a Europa para

identificar el modo en que se articula el proceso y caracterizar la reacción
continental a los mandatos internacionales.
Este análisis permite destacar la relevancia de la naturaleza intermediaria de

la Unión Europea con respecto a los estados en el marco de los procesos de
globalización, sirviendo de ilustración a dos tema decisivos: la articulación y
posicionamiento de los diversos niveles territoriales y los estilos en políticas
públicas ambientales.
Se destacan, así, cuestiones como la relación entre las dinámicas de

integración supranacional y descentralización territorial como nuevos espacios
de gobernabilidad y la relevancia de las redes de cooperación multinivel en
este escenario, tal y como comprobaremos con el caso de estudio de la Red
Europea de Ciudades Sostenibles.
5.2.1. Integración europea y evolución de las políticas de desarrollo

sostenible: innovando y ampliando horizontes.
Una vez caracterizada la evolución histórica a nivel internacional,

especialmente los treinta años recorridos entre Estocolmo y Río+10, es
conveniente detenernos a analizar cuál ha sido la trayectoria de la Unión
Europea en este campo y su reacción ante los grandes eventos internacionales
sobre medio ambiente.
Para ello vamos a repasar los seis programas comunitarios en materia de

medio ambiente de la Unión Europea, ilustrando la evolución de sus políticas
e identificando las cuestiones de mayor interés. En relación con éstas, y de
108
acuerdo con Morata (2000) podemos avanzar el decisivo papel del proyecto de
construcción europea en el proceso de innovación política en España.
Cuestiones como la inclusión del medio ambiente en la agenda política, la
progresiva transversalización que ha exigido la sostenibilidad, la relevancia
creciente en términos de empleo, el enfoque hacia políticas preventivas o la
adopción de nuevos estilos en políticas públicas.
Innovación
La celebración de la Conferencia de Estocolmo (1972) supuso el estreno de
una política comunitaria medio ambiental, inexistente hasta entonces. En
1973 se aprueba el Primer Programa Comunitario en materia de medio
ambiente (1973-1977) De carácter muy preliminar, en él se recogen los
principios y objetivos de una política comunitaria sobre medio ambiente así
como diversas medidas tendentes a controlar los efectos más graves de la
contaminación: emisiones atmosféricas y vertidos al medio acuático.
Ampliación de contenidos e incremento de relevancia

El Segundo Programa (1977-81) amplía los contenidos del anterior (incluye
un capítulo sobre control de ruido), contemplándose las actuaciones
ambientales como instrumentos complementarios al desarrollo
socioeconómico de los Estados miembros, si bien su objetivo persiste en la
aplicación de medidas contra los daños directos provocados por la polución.
Integración, prevención y sinergias con la economía (empleo)

El Tercer Programa Comunitario en materia de medio ambiente (1983-87)
supone un avance importante, ya que propugna la integración de la política
ambiental en el resto de las políticas comunitarias. Introduce la evaluación
previa de los efectos medio ambientales de diversas actividades productivas y
establece una relación positiva entre protección ambiental y generación de
empleo. El cambio de enfoque es importante, ya que se asumen políticas
preventivas dirigidas a evitar el problema más que a la corrección a
posteriori de los efectos ocasionados.
Construcción europea y política ambiental

1987 es el año de aprobación del Acta Única Europea que, además de la
unión política y monetaria, trata de impulsar el compromiso de la CE en
materia medio ambiental, aportando criterios que permitan articular
jurídicamente una política ambiental comunitaria. Los objetivos que marcaba
en este sentido eran: la calidad del medio, la protección de la salud humana y
la utilización racional de los recursos naturales, basándose en los principios de
integración de la política ambiental en el resto de políticas comunitarias, el
principio de subsidiariedad y la cooperación internacional.
Este acontecimiento refuerza el Cuarto Programa (1987-1992) donde queda

establecida claramente la integración de la protección ambiental como
condición inherente al desarrollo económico. Las normas acordadas para el
control de la calidad ambiental son más estrictas, proponiéndose medidas
encaminadas a mejorar la información y participación pública en materia
de medio ambiente, se favorece la actuaciones en educación ambiental o la
investigación en sectores adyacentes como la biotecnología.
109
Cumbre de Río y A21
El Quinto Programa Comunitario en materia de medio ambiente: Hacia un
desarrollo sostenible (1992-2000) supone la culminación de este recorrido.
En contexto en el que se inscribe este programa se caracteriza por dos hitos.
En primer lugar, la firma del Tratado de la Unión Europea (Maastricht, febrero
de 1992) entre cuyos objetivos se encuentra “promover un desarrollo
armonioso y equilibrado de las actividades económicas en el conjunto de la
Comunidad, un crecimiento sostenible y no inflacionista que respete el medio
ambiente” (Art. 2 de los Principios del Tratado de la Unión Europea).
Por otra parte, en Junio de 1992, la Comunidad y sus Estados miembros se

comprometieron a aplicar las medidas acordadas en la CNUMAD en Río de
Janeiro. En Diciembre de ese mismo año, el Consejo Europeo aprobó
principios, directrices y procedimientos para la aplicación del principio de
subsidiariedad.
El Quinto Programa ofreció un buen marco para la aplicación de la estrategia

de Agenda 21 acordada internacionalmente. Tal y como podemos seguir en el
enlace http://europa.eu/legislation_summaries/other/l28062_es.htm, su
objetivo era transformar el modelo de crecimiento de la Comunidad, a fin
de fomentar el desarrollo sostenible. El programa busca soluciones a los
problemas medio ambientales (cambio climático, contaminación de las aguas,
gestión de los residuos, etc.) pero también persigue el establecimiento de
nuevas relaciones entre los agentes que intervienen en el sector del medio
ambiente. Esta innovación en el enfoque de la política ambiental
comunitaria merece ser destacada.
Planificación estratégica en el Quinto Programa.

En cada ámbito de actuación del programa se fijan objetivos a largo plazo, así
como metas que deberán alcanzarse para el año 2000, y se prevé un conjunto
de disposiciones que deberán adoptarse para alcanzar los objetivos
establecidos. Aunque los objetivos carecen de valor jurídico en sí mismos,
desempeñan una función orientativa para la consecución de un desarrollo
sostenible.
En cumplimiento del principio de subsidiariedad, el programa aborda los

problemas medio ambientales que deben ser objeto de una intervención
comunitaria, habida cuenta de su impacto en el funcionamiento del mercado
interior y en las relaciones transfronterizas, el reparto de los recursos y la
cohesión. La Unión Europea ha limitado su actuación a diferentes ámbitos
prioritarios (recursos naturales, residuos, energía, movilidad, calidad en el
medio urbano y riesgos industriales).
A estos ámbitos se corresponden distintos sectores de intervención: industria,

energía, transportes, agricultura y turismo.
La promoción indirecta del cambio se busca a través de las siguientes líneas

de actuación prioritarias:
110
- Establecer un escenario de diálogo social basado en instrumentos como
los acuerdos voluntarios o el establecimiento sistemas de información a
los consumidores.
- El desarrollo de instrumentos económicos como normas de regulación
de mercados o etiquetaje.
- La reforma de políticas estructurales como es el caso de la Política
Agraria Común.
- La inversión tecnológica favoreciendo la eco-eficiencia a través de la
mejora de infraestructuras y equipamientos.
- Las mejoras en la gestión o las acciones de sensibilización, destacando
el turismo de masas.
Merece destacarse la innovación instrumental que se produce en cuanto a las

herramientas de actuación, a través de la ampliación y diversificación de las
mismas. Al recurso clásico a la normativa y la legislación (establecimientos
de mínimos de protección, acuerdos internacionales o normativa sobre el
mercado interior), se le añaden los de carácter económico y fiscal con el
objetivo de ajustar precios y evitar la externalización de costes, los
instrumentos horizontales de apoyo (información pública, formación
profesional, desarrollo tecnológico...) y los mecanismos de ayuda financiera
(programa LIFE, Fondos Estructurales, Fondos de Cohesión, Banco Europeo de
Inversiones).
La cooperación internacional
Otra novedad es la creciente conciencia de la necesidad de realizar una
actuación concertada en el ámbito regional e internacional. Se priorizan
cuatro líneas (cambio climático, capa de ozono, biodiversidad y
deforestación) que se desarrollan tanto a través acuerdos multilaterales con
diversas de instituciones internacionales (Programa de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente, Organización de Cooperación y Desarrollo
Económicos, Consejo de Europa), como bilateral, en el marco de la ayuda a
los países en vías de desarrollo y de la lucha contra la contaminación
transfronteriza.
Por último, cabe mencionar la reciente aprobación del actual Sexto Programa
Comunitario (2001-2010) presentado bajo el título El futuro está en nuestras
manos, cuyas metas se focalizan en la dimensión ambiental del desarrollo
sostenible. Este programa supone un retroceso relativo frente a su
predecesor, caracterizado por objetivos más ambiciosos y una determinación
más firme en el avance hacia la sostenibilidad del planeta y el protagonismo
de la Unión Europea en el mismo.
Este programa conecta con el documento “Estrategia de la Unión Europea

para un Desarrollo Sostenible” (CE, 2001) y como elemento a destacar
podemos señalar la propuesta del Consejo Europeo para la evaluación
sistemática de los avances.
111
Tabla 5. Visión resumida de los acontecimientos en el plano continental
Programas Primero Segundo Tercero Cuarto Quinto Sexto

Comunitarios (1973-77) (1977-81) (1983-87) (1987-92) (1992-2000) (2001-10)
de Medio
ambiente
Innovación en Ampliación Integración Construcción Profundización Retroceso
perspectivas de progresiva europea y en la relativo
Elementos contenidos con otras aprobación del planificación (cambio en
característicos ambientales políticas ya Acta Única. estratégica el orden de
desde el plano (control del existentes Principio de (definición de prioridades
europeo ruido) (empleo) subsidiariedad. prioridades. e impacto
Mejora de la Diseño de de la crisis
información y marcos de económica)
participación relación entre
ambiental los agentes.
Cumbre de Río y
Red Europea de
A21L.
5.3. ¿Hacia nuevos estilos en políticas públicas?
La evolución experimentada por las políticas medio ambientales comunitarias

resulta de utilidad para introducir una serie de cuestiones relevantes para el
análisis de las políticas públicas en escenarios de complejidad y globalización.
Como se deduce del apartado anterior, el marco europeo supone, junto al

local, un escenario de referencia clave. En este sentido, es interesante
observar como ambos extremos geográficos, el supraestatal y el local, la
perspectiva de superior (orientadora ante tendencias macro) y la acción desde
la proximidad, comparten inquietudes y experimentan en primera línea las
paradójicas consecuencias del proceso de integración económica (en
estructuras supranacionales) y descentralización de políticas (local) que
caracteriza las actuales tendencias de globalización. Como nos muestra la A21
de la Cultura, la planificación cultural no es ajena a esta dinámica.
El conflicto de la insostenibilidad del desarrollo pone de manifiesto la crisis

del modelo de gobierno tradicional, representado por el modelo de estado-
nación y caracterizado por centros jerárquicos de toma de decisiones. Esta
crisis se deriva del escenario de complejidad y de las necesidades de
conocimiento que requiere la anticipación y el desarrollo de estrategias de
consenso a través de la participación de los actores implicados en el proceso
de toma de decisiones públicas (diseño, elaboración y ejecución de políticas).
Según Blanco y Gomà (2002), la capacidad de gobierno se refleja en tres

aspectos básicos:
- La existencia de un sistema de regulación estratégica.

- El diseño de contenidos en las políticas.
- La provisión de servicios públicos.
112
La globalización comporta una serie de elementos emergentes que
determinan cambios decisivos en la configuración del modelo de gobierno
tradicional, fundamentado en la provisión tecnocrática de servicios públicos:
- La concepción jerárquica del sistema de regulación estratégica se

debilita dada la diversificación geográfica de centros de poder y el
incremento de las externalidades del sistema económico. Todo ello
reclama la organización en heterarquías, esto es, en redes y alianzas de
cooperación. El enfoque territorial aparece como clave de actuación.
- El diseño clásico de contenidos y la provisión de servicios se ven

afectados por la creciente complejidad y el dinamismo en valores,
intereses y preferencias por parte de la población. Las preferencias se
diversifican y el conocimiento se torna más confuso.
En resumen, y tal y como señala Kingdon (1984) las “preferencias

problemáticas, la tecnología incierta y la participación fluida” determinan la
capacidad de transformación de nuestras sociedades hacia sendas más
respetuosas con el principio de co-evolución socio-ambiental.
Esquema 6. La Flecha de la dificultad en el esquema de gobierno tradicional

PREFERENCIAS
Homogéneas Heterogéneas
CONOCIMIENTO Confuso Frecuentes EXTERNALIDADES
Claro Infrecuentes
Fuerte Débil
AUTORIDAD
Fuente: Blanco, I; Goma, R. (2002)
El escenario de globalización y la evolución en la complejidad de las

sociedades se observa en cuestiones como la internacionalización de la
economía, el incremento del peso del sector privado en la participación de las
decisiones públicas, la creciente complejidad de los contenidos de la agenda
política (policy issues) y la generalización de los modos de la nueva gestión
pública. Como veremos más adelante, la planificación del desarrollo local no
es ajena a estas cuestiones.
Se observa, en definitiva, una “erosión de las bases tradicionales de poder

político” (Pierre, 2000). El Estado, como centro que ejerce un poder
jerárquico y goza del monopolio en la articulación y persecución del interés
colectivo de manera unidireccional, se enfrenta a una situación de
“complejidad e insuficiencia de acción unilateral” (Koiiman, 2000) El
vaciamiento de poderes del estado que ha conllevado el proceso de
integración europea y descentralización autonómica es una muestra de ello.
Se identifica una creciente necesidad de nuevos modos de articulación del

interés colectivo en el marco descrito de complejidad, incertidumbre
113
tecnológica y preferencias desconocidas. Se opta por un enfoque global y
constructivo, dirigido a los actores estratégicos implicados en la problemática
o sus potenciales soluciones.
Anteriormente hemos señalado cómo el principal reto del desarrollo

sostenible es fomentar la reorientación de la sociedad, favoreciendo cambios
en los comportamientos de la comunidad. El compromiso explícito entre
todos los interesados (autoridades públicas, ciudadanos, consumidores,
empresas, etc.), la definición de responsabilidades y la innovación en técnicas
(utilización de nuevos instrumentos medio ambientales) se perfilan como
variables decisivas.
Si consideramos las potenciales aportaciones de la cultura ante los cambios

sociales reclamados, resultan de sumo interés cuestiones como la identidad y
la memoria o la creatividad y la innovación, tal y como veremos a
continuación.
El concepto de estilos en políticas públicas en tanto que modo en que se

elaboran y ponen en práctica las políticas atendiendo, sobre todo, a las
actitudes y estrategias (modelos de interacción) de los actores en ese proceso
resulta clave. Este concepto permite el análisis comparativo entre países
(estilos nacionales de políticas) o campos sectoriales (estilos de política) y nos
va a ser de utilidad a la hora de valorar las distintas trayectorias
experimentadas por la A21L en el continente europeo.
Un primer esquema explicativo (Richardson, 1982). utilizaba dos parámetros

principales de análisis de los estilos en políticas públicas Richardson centra su
análisis en la interacción entre actores a partir de dos ejes explicativos:
- Las actitudes (particularmente la voluntad de establecer mecanismos

de consenso en los procesos de toma de decisiones).
- Las estrategias (de pro o retroactividad, esto es, anticipación o

reacción).
Esquema 7. Un modelo de estilo en políticas públicas
Búsqueda de consenso
entre policy makers
Capacidad de Tendencia a reaccionar
anticipación de ante los problemas
problemas (pasividad)
(pro-actividad)
Tendencia a imponer
decisiones por parte de
los “policy makers”
El reto del desarrollo sostenible requiere pasar de un estilo en política pública

tradicional caracterizado por ser reactivo e impuesto de modo centralizado a
114
fomentar estrategias de anticipación consensuadas. Tal y como veremos a
continuación, la metodología de proyecto de la A21L se fundamenta en los
principios de la anticipación y consenso. Su experiencia resulta ilustrativa de
las dificultades y obstáculos que entraña la puesta en marcha de este tipo de
estrategias. Los problemas de definición de una imagen de futuro sostenible
del municipio o el deficitario dsarrollo de los procesos participativos (por
ejemplo a nivel de representatividad y legitimidad) destacan en este sentido.
La planificación cultural en el marco de la Agenda 21 de la Cultura deberá
tomar buena nota de esta cuestión.
En relación con el posicionamiento de los actores implicados podemos

señalar dos cuestiones de interés: la fragmentación y el solapamiento que
caracteriza el posicionamiento de los actores implicados en los procesos de
políticas públicas.
La aceleración de los procesos de internacionalización que supone la Sociedad

de la Información conlleva el fenómeno de la fragmentación territorial e
institucional, generando un incremento de los puntos de acceso y afectando
de este modo al replanteamiento de las estrategias de los actores. Esto
supone una importante novedad, pudiéndose destacar el potencial estratégico
que supone para la actuación desde los márgenes o fronteras del esquema
dominante y el papel clave de los niveles intermedios en la configuración de
éste.
La interacción entre actores se produce en un escenario caracterizado por la

complejidad, la integración multinivel, las dinámicas de descentralización y
la subsidiariedad y la transversalidad como elementos determinantes. Este
marco de actuación supone un incremento de los espacios y la cooperación
(centros de decisión, recursos y distribución, articulación de intereses,
negociación entre actores y niveles)
Además, la fragmentación genera solapamiento y conlleva la especialización

por niveles de gobierno, esto es, redefine la distribución territorial de los
roles de gobierno, de acuerdo con lo señalado sobre las redes multinivel.
La organización del y en el territorio resultan así factores condicionantes y

estructuradores, ya que los objetivos y la legitimación de los actores van a ser
función del nivel en que operan, produciéndose una especialización en
función de criterios como la proximidad (desde la perspectiva de continuo
espacio-tiempo) y del conocimiento local (basada en la confianza como
resultado de un proceso histórico) o la capacidad técnica y presupuestaria.
Otra cuestión a considerar es la afección sobre los procesos de toma de
decisiones de estos cambios, destacando la emergencia de metodologías
basadas en procesos de negociación. Desde esta perspectiva, los acuerdos
voluntarios y el desarrollo de sistemas autoorganizados son el objeto de
interés De acuerdo con la tipología de lowi, la cual analiza las políticas en
clave coste-beneficio y juego de suma cero, en el caso de las políticas
ambientales (las cuales por otra parte, estamos viendo que nos sirven de
ilustración como norma del devenir de las políticas en general) se produce una
evolución desde una política tradicionalmente reguladora a negociaciones
115
voluntarias. Éste era el caso que presentaba la evolución de los Programas
Comunitarios Medio ambientales, tal como hemos visto anteriormente.
Los intereses generales y la relación centro- periferia son otras de las

dimensiones a considerar en este nuevo esquema. Un aspecto de especial
interés para la cultura se desprende del papel de los recursos simbólicos
como elemento de negociación. En tanto que construcciones históricas ,estos
recursos dependen de modo fundamental de la variable tiempo.
En definitiva, podemos avanzar la relevancia de la A21L como experiencia

pionera en el desarrollo de estos nuevos estilos en políticas públicas y, en
especial, en la formación en valores y el desarrollo de redes de información,
dos cuestiones clave según Sabatier y Jenkins-Smith (1993). Estos autores
centran su análisis en el sistema de creencias como motor de coaliciones
promotoras, procesos de negociación interactivos y dinámicos, desarrollando
diversos modelos como el del “iron triangle”, los “think-tanks” o los medios
de comunicación de masas. En todos ellos destaca la relevancia de la figura
de los brokers o intermediarios (de nuevo) en un escenario de toma de
decisiones que conjuga diversos niveles institucionales en solapamiento.
5.4. Gobernanza, gobernabilidad y cultura urbana.
En su documento de investigación Gobernanza para el Desarrollo Sostenible

en Cataluña (Generalitat de Catalunya, 2002) el Consell Asesor pel
Desenvolupament Sostenible define la gobernanza como aquel “sistema de
reglas formales e informales (normas, procedimientos, costumbres...) que
establecen las pautas de interacción entre actores en el proceso de toma de
decisión (considerando actores relevantes tanto a los poderes públicos como a
los actores sociales y económicos)”.Según el Libro Blanco de la Gobernanza
Europea (Comisión Europea, 2001) los principios clave de una buena
gobernanza son:
- Apertura - Efectividad
- Participación - Coherencia
- Evaluación (Accountability)
A partir de Blanco (2002), a todos ellos podriamos añadir como requisitos:
- Liderazgo
- Diálogo
- Confianza
- Democracia
- Equidad
- Justicia social
116
De acuerdo con Joan Font (2001), la gobernabilidad se define como la
calidad, atributo de las sociedades (de sus sistemas sociopolíticos) que
depende del efectivo (eficiencia) y legítimo (democracia) ajuste entre las
necesidades (requisitos institucionales para una buena gobernanza) y las
capacidades organizativas, de gestión, políticas y sociales para alcanzar los
objetivos planteados por el desarrollo sostenible.
Este marco teórico resulta de especial interés para el posterior estudio de

cómo han condicionado ambas cuestiones el desarrollo de la A21L y en que
medida ésta ha interactuado con ellas. Así pues, desarrollando un poco más
estos conceptos, podemos identificar una serie de elementos clave para el
gobierno de la transición hacia una sociedad más sostenible y que resultan
decisivos a la hora de valorar y analizar los resultados e impactos de la A21L.
- Desde la perspectiva de la gobernanza, identificamos el marco

institucional y los procedimientos, actores y procesos que caracterizan
el mismo.
- Desde la perspectiva de la gobernabilidad, señalar la previsibilidad, la

transparencia y la legitimidad como claves de análisis. El liderazgo, las
redes de participación social, la coordinación y cooperación
institucional, la prevención y gestión de conflictos y el acceso a la
información y conocimiento útil son determinantes en su consecución.
El paradigma de la gobernanza recoge todo lo expuesto por los nuevos estilos

en políticas públicas, planteándose sus principales retos en términos de:
- Su funcionalidad, esto es, su capacidad para afrontar nuevas temáticas

y satisfacer expectativas.
- Su legitimidad, aspecto clave para la profundización democrática a

través de la participación ciudadana.
Por otra parte, distintos autores han señalado dos versiones de gobernanza
en función del rol que se asigna al Estado. Desde una perspectiva tradicional
(Peters, 2000) la atención se ha centrado en el actor público y el modo de
organizar su capacidad de dirección de manera más eficaz. La alternativa de
la modernidad (Putnam, 1993) manifiesta su interés en la contraparte social,
planteándose dos líneas de debate: la negativa o de resistencia social y la
positiva o del capital social En esta última el elemento normativo es la
autogestión, esto es, la autoorganización de manera autónoma al estado.
El esquema anterior también se refleja en el concepto de red de políticas,

donde igualmente existen dos escuelas (Börtzel, 1998) basadas en la jerarquía
o no del sistema de relaciones. La primera, denominada Escuela de
intermediación de intereses, aborda desde una perspectiva jerárquica la
articulación entre los grupos de interés y estado. La segunda, Escuela de
gobernanza, desarrolla una perspectiva no jerárquica y se centra en las redes
como forma específica de gobernanza, de movilización de los recursos
117
políticos repartidos entre lo público y lo privado, suponiendo una tercera vía
frente al mercado y la opción jerárquica.
Del mismo modo, podemos identificar dos aproximaciones al concepto de red:

como actor y como estructura social. La primera aproximación, de
planteamiento reduccionista y no dinámico, se centra en el intercambio de
recursos entre actores. La segunda, defendida por autores como Mayntz y
Scharp o la Escuela de Max-Planck, trabaja sobre las estructuras sociales en
un escenario donde ya no existe una separación directa entre Estado y
sociedad.
5.5. Requisitos institucionales para una buena gobernanza del desarrollo

sostenible.
Conectando los cinco vectores de buena gobernanza con las claves técnicas
para una estrategia orientada al desarrollo sostenible, y de acuerdo con
nuestras hipótesis iniciales de investigación, podemos organizar las siguientes
cuestiones de interés para el análisis de los estilos en políticas públicas:
Desde la perspectiva del conocimiento:
- Información y conocimientos suficientes para el desarrollo de un

cultura de la sostenibilidad, promoviendo creencias, valores y normas,
actitudes, decisiones y comportamientos que reflejen estilos de vida y
rutinas diarias acordes con trayectorias de co-evolución a largo plazo.
- Cultura administrativa y calidad burocrática en las Instituciones

públicas, persiguiendo que la eficacia y eficiencia, el principio de
precaución y los valores de gestión pública transparente (información y
rendimientos de cuentas) orienten una gestión a largo plazo.
Desde la perspectiva de la organización:
1. De la Administración pública
- Coordinación intergubernamental en el eje vertical local-global. Esto

define un escenario de autoridad reguladora enfrentada a un sistemas
de gestión de relaciones. Para ello es necesario el establecimiento y
coordinación de mecanismos de diálogo y consulta orientados a la
cooperación.
- Coordinación horizontal entre políticas sectoriales. La complejidad

plantea procesos de toma de decisiones que integren criterios
adicionales al analítico-instrumental. De ahí la necesidad de reglas y
procedimientos de ejecución, coordinación y seguimiento. La
transparencia constituye un criterio fundamental para la realización de
evaluaciones. La transversalidad se consigue a través del liderazgo, el
desarrollo de coaliciones promotoras y el arbitraje de intereses.
118
- Necesidad de ampliación e innovación en el abanico de instrumentos
de políticas (motivadores, autorregulación, soluciones de consenso).
2. De la sociedad:
La política cultural se constituye en este punto en un referente decisivo para

la capacitación para un desarrollo sostenible, al constituir un factor de
fortalecimiento de la sociedad civil (cohesión de la comunidad local,
identidad y memoria histórica, valores compartidos…). La gobernanza local se
ve condicionada de manera decisiva por el tipo de planificación cultural.
Desarrollando los elementos vinculados a la organización social observamos las
siguientes cuestiones:
- Una cultura política participativa es necesaria para enriquecer el

proceso de toma de decisiones, por lo que deben tomarse en
consideración las asimetrías, los costes de transacción y los de
información. La incertidumbre y el limitado conocimiento científico
requieren la capacitación de la sociedad en la corresponsabilidad de la
gestión, lo cual afecta a cuestiones como la interpretación de la
información, el acceso a los recursos y el dominio de aptitudes. Se
trata, pues, de fomentar la reflexión colectiva y el aprendizaje
conjunto tomando como escenario la democratización de todo el ciclo
de vida del proceso decisorio (organización del proceso, debate,
decisión, ejecución, seguimiento y evaluación) La cultura política y los
estilos de gobierno han de caracterizarse por el enfoque cooperativo,
abierto y activo.
- El desarrollo del capital social se hace imprescindible y, como veremos

a continuación, la planificación cultural tiene mucho que decir al
respecto. Indicadores del capita social son el sentimiento de
pertenencia a la comunidad, el desarrollo de un ethos colectivo y
cooperativo, la intensidad de la conductividad de los canales de
comunicación, el clima de confianza, las relaciones de reciprocidad o
el desarrollo de habilidades de actuación colectiva. Dos vías de
refuerzo son la integración y vertebración del colectivo o el desarrollo
de bases públicas.
Según Bob y Theobald (2004) la gobernanza local puede ser definida, en

consonancia con lo expuesto, como una combinación entre la parte del
proceso de gobierno y la correspondiente a su esfera pública de debate. Esta
última parte, más informal y civil, puede verse potenciada a través de
procesos de partenariado que faciliten la interacción y el diálogo entre los
ciudadanos, sus organizaciones y los gobiernos locales.
119
Esquema 8. Modelo interpretativo de la capacidad de gobernanza local
Capacidad Capacidad del

Institucional gobierno local
para el DS
Capacitación para
el desarrollo Gobernanza local Posibilidades de
sostenible (DS) éxito de las
políticas de DS
Capacidad social Capacidad de la
sociedad civil para
el DS
Fuente: Evans y Theobald (2004)
La capacidad institucional (definida por cuestiones como la voluntad política,

formación técnica, asesoramiento experto, participación en redes
internacionales...) y la capacidad social (capital social, vertebración en redes
y asociaciones de defensa de intereses comunes, activismo y participación
pública, información pública, formación...) definen las posibilidades de
gobernanza local al afectar respectivamente a las posibilidades de actuación
del Ayuntamiento y los vecinos. El modelo planteado por Bob y Theobald
(2004), identifica cuatro posibles tipologías de gobierno, en función de las
siguientes combinaciones:
- Gobierno dinámico: se caracteriza por capacidades sociales e

institucionales elevadas, lo que permite un alto éxito en las políticas de
sostenibilidad.
- Gobierno activo: alta capacidad institucional y baja social. Las

posibilidades de éxito son medias en este caso.
- Gobierno voluntario: baja capacidad institucional y alta social. Las

posibilidades de éxito son bajas en esta situación.
- Gobierno pasivo: Pronostica el fracaso de las políticas como

consecuencia de la baja capacitación institucional y social.
En cualquier caso, en el Ayuntamiento es donde reside la clave de la

gobernanza local, ya que éste es el máximo responsable de su efectividad. Un
valor añadido del proceso de gobernanza es la posibilidad de construir capital
institucional y capital social a través del mismo. Aspectos decisivos para
ambos objetivos son:
- El diseño de estrategias de corte progresivo (incremental), pragmático

(posibilista) y simbólico (actuación sobre valores).
- La perspectiva territorial y coordinación entre los distintos niveles de

las AA.PP.
120
- El grado de autonomía local y la capacidad de anticipación frente a
conflictos emergentes (prospectiva).
- El grado de participación de los ciudadanos en la toma de decisiones

públicas (cultura de la co-responsabilidad).
- Construcción de capacidades (capacity-building) para el desarrollo

sostenible a través de la integración de formas de conocimiento
(científico-técnico, político, social...).
- El desarrollo de partenariados mixtos (interacción en redes de agentes

públicos y privados).
- El marco de confianza social (fruto de una cultura de la negociación y

consenso) y los lazos informales e históricos existentes en la comunidad
local (vinculados al capital social).
Posteriormente analizaremos la A21L desde todas estas perspectivas,

considerando su valor como experiencia e instrumento de gobernanza local.
5.6. Las estructuras de gobierno en Red: claves de uso y gestión.
Los cambios en los estilos de las políticas públicas apuntan a la necesidad de

diseñar y articular redes de cooperación, destacando de este modo la íntima
relación entre la forma organizativa, caracterizada por la integración
multinivel y transversal, y la gestión del conocimiento. A continuación
realizamos un breve repaso a las principales características de las estructuras
de gobierno en red, ya que resultarán de utilidad en el posterior análisis de
las redes de A21L desarolladas en Europa y en España.
En primer lugar, se hace necesario destacar el papel de las redes como

vectores fuerza en la Teoría económica del desarrollo endógeno, la cual
señala la estrecha conexión entre la forma de organización y la capacidad de
aprendizaje e innovación (Vázquez Barquero, 2005). Así, desde la perspectiva
de la Teoría de los sistemas productivos locales, y en un escenario de
creciente competitividad, global, las redes resultan imprescindibles para la
adaptación al cambio.
Siguiendo a Blanco y Gomà (2002), dos dimensiones de las redes participativas

se presentan como de interés:
- Las de configuración horizontal entre los diversos actores

institucionales y colectivos ciudadanos de una deteminada comunidad.
- Las de carácter multinivel que define la interacción con otros niveles

de la Administración territorial en temáticas con posible liderazgo
local.
121
Las redes participativas horizontales presentan tres rasgos de singular
relevancia: no poseen un centro jerárquico, observan una interdependencia
mutua entre actores y su institucionalización requiere de cierta estabilidad y
rutina en las interacciones entre sus integrantes. Las redes horizontales
desarrollan la capacidad de gestión de los actores locales y a ellas se vinculan
cuestiones tan relevantes como son: la necesidad y oportunidad del
fortalecimiento de la cohesión social y territorial; las posibilidades del
marketing territorial, el desarrollo y puesta en valor del capital relacional y
los grupos de posicionamiento; la puesta en valor de intangibles y recursos
simbólicos clave del territorio, o la mejora de la competitividad local a través
del aprendizaje e innovación continua. Más adelante veremos diversas
muestras de todo esto al analizar las dinámicas de participación ciudadana en
los procesos de A21L y de planificación cultural.
Por otra parte, la cooperación entre actores a través de proyectos resulta

útil para desarrollar el capital social y la capacidad de gobernanza, al
incentivar la consecución de objetivos comunes y generar un clima de
confianza social. Esto es especialmente significativo si consideramos la
creciente desconfianza entre la Administración pública y los ciudadanos,
obstáculo fundamental para el desarrollo local que se ha plasmado de forma
evdente en los resultados generados por la A21L.
La gestión de conflictos complejos requiere tanto de mecanismos de

construcción de consensos como de dinámicas de colaboración competitiva.
Las redes suponen formas organizativas decisivas para el cambio estructural
demandado por la sostenibilidad.
Algunas ideas de interés asociadas a las características y atributos de las

estructuras en red son:
- Se tratan de productos históricos y territoriales (aunque también

pueden desarrollarse en espacios virtuales), lo que enlaza con el aporte
de la planificación cultural a las mismas y la necesidad de establecer
rutinas generadoras de confianza. Las expectativas y la relevancia de lo
casual (el azar histórico) son dos cuestiones que también merecen ser
apuntadas.
- Las redes suponen relaciones que integran el espacio y el tiempo,

siendo estructuras útiles en situaciones de complejidad e incertidumbre
como las que caracterizan las dinámicas de la globalización. La
carencia de una autoridad omnipotente y/o omnipresente, requiere de
la forma heterárquica.
- Domina un esquema de relaciones de poder de heterarquía frente a las

de jerarquía. Se da interdependencia entre las partes,
caracterizándose las transacciones por realizarse en términos de
reciprocidad, si bien las relaciones de poder suelen ser asimétricas.
- Dadas estas características, son de gran relevancia los métodos de

negociación basados en el consenso y los acuerdos voluntarios.
122
- Están conformadas por un sistema de interconexiones múltiples y se
fundamentan en un conjunto de vínculos débiles que,
paradójicamente, son los que fortalecen a la red.
- Son útiles para generar dinámicas de aprendizaje colectivo e

integración de conocimientos, dado su potencial para el desarrollo de
innovaciones a través del intercambio de prácticas y conocimiento.
Por definición, la acción de gobierno supone conflicto y negociación. El

desarrollo sostenible puede expresarse, en este sentido, a través de la tensión
generada entre los diversos centros de decisión territorial. Sirva como
ejemplo la competencia por los usos y gestión de un recurso natural como el
agua.
La actuación en red constituye un sistema de regulación estratégica que
resulta clave para incrementar la capacidad de gobierno a través del diseño de
contenidos para la agenda política y de la producción de servicios públicos.
Ambas cuestiones resultan de suma relevancia para los municipios. En un
escenario de creciente complejidad y globalización, la planificación local
requiere de la actuación en red como mecanismo de anticipación a los
conflictos, como herramienta de estrategia de consenso, como factor de
innovación y calidad en la oferta de servicios al ciudadano. Las políticas de
proximidad, ya sean culturales o medio ambientales, encuentran en la
actuación en red un campo estratégico de acción.
La red como forma organizativa se encuentra orientada a la sustitución de

reglas de jerarquía por mecanismos de coordinación y corresponsabilidad,
transformando marcos jerárquicos y terrenos de juego preestablecidos por
sistemas de relaciones complejos y multi-direccionales. La intensidad de la
dinámica de redes dependerá de la frecuencia y tipo de las relaciones de
intercambio y del carácter abierto o no del sistema en que estas operan (ver
tabla 5).
Las dinámicas de globalización y la descentralización territorial de las

políticas públicas (en sus fases de elaboración, decisión y ejecución) genera
un incremento de la complejidad. La fragmentación institucional conlleva un
mayor solapamiento, incrementando de los puntos de acceso, tal y como
veremos posteriormente al analizar el marco competencial de las políticas
culturales. Esto afecta al replanteamiento de las estrategias de los actores
institucionales implicados ya que:
- Supone la puesta en valor, dado el solapamiento, de los intersticios en

tanto que fronteras.
- Promociona la especialización institucional por niveles basada en la

distribución territorial de los roles de gobierno.
Las redes resultan cruciales para el desarrollo de nuevas formas de

aprendizaje (gracias a su naturaleza interactiva) y la generación de
conocimiento a partir de la integración y combinación del aprendizaje
123
técnico, comunicativo y social (Font, 2001) La cooperación en red constituye
una herramienta básica para el diseño y ejecución de estrategias basadas en
(e impulsoras de) la capacidad de los actores. El posicionamiento e influencia
de los actores y la articulación de sus recursos, intereses y expectativas son
elementos clave en este análisis.
Tabla 6. Dimensiones de una red de governance
RED DE VARIABLES (1) (2)

GOVERNANCE.
DIMENSIONES DE
DEFINICIÓN
Configuración 1. Densidad Baja (-actores) Alta (+actores)
básica de la red: 2. Complejidad Homogénea Heterogénea
Estructuras 3. Intensidad de Frecuencia Puntual
relaciones Sistemática
Relaciones 4. Capacidad de Relaciones Asimétricas
internas de incidencia Simétricas
poder: Flujos 5. Tipo de Materiales Simbólicos
recursos
predominantes
Reglas y 6. Posiciones Acuerdo de Posiciones
distribución de iniciales partida contradictorias
intereses: el 7. Estrategias Negociación Confrontación
juego. internas
Relaciones con el 8. Tipo de Proactiva Reactiva
entorno: la red respuesta (anticipación)
como sistema predominante
abierto. 9. Permeabilidad Baja filtración Alta
externa
10. Impacto Reducida Elevada
mediático difusión
Fuente: Blanco, I; Gomà, R. (2002)
De acuerdo con Blanco y Gomà (2002), las dimensiones explicativas de un

sistema de governance en red son:
- La propia configuración de la Red. Las variables explicativas de su

estructura son el número de actores en interacción en el espacio
definido (la densidad); la diversidad de su naturaleza (lo cual se
traduce en variedad de expectativas, lógicas e intereses y por tanto en
complejidad) y la intensidad y frecuencia de las relaciones que
establecen.
- El tipo de relaciones internas a la Red. Dos variables definen el sistema

de relaciones de poder: la capacidad de incidencia de los actores a
título individual sobre la organización (relaciones de poder simétricas o
124
asimétricas) y el tipo de recursos que se manejan en la misma
(simbólicos, materiales, etc).
- El escenario definido por las reglas dejuego imperantes. Las posiciones

de partida de los diferentes actores que integran la red (y la
consecuente distribución de intereses) y las estrategias de negociación
(fundamentadas en la búsqueda de consenso o confrontación) son los
elementos descriptivos de este escenario.
- Las relaciones entre la red y su entorno inmediato son un cuarto

aspecto. Tres son sus variables: el tipo de dialéctica con el entorno (de
reacción o de anticipación a los cambios que se producen en éste), el
grado de permeabilidad de las fronteras con el exterior de la red y el
impacto mediático de las actuaciones de ésta.
Si aplicamos el esquema de redes al marco constitucional, elemento

decisivo para la A21L dada la influencia que ejerce sobre las posibilidades
de la misma, podemos apuntar diversos escenarios posibles.
Tabla 7. Una caracterización de los roles locales a partir del esquema

de relaciones multinivel
Relaciones intergubernamentales Redes de

clásicas governance.
Multinivel: local -
global
Federalismo Federalismo Dual Federalismo
funcional reticular
Relaciones de Jerarquía Autonomía Interdependencia
poder entre
niveles de
gobierno
Distribución de Especializadas Segmentadas Compartidas
responsabilidades
entre niveles
Agendas locales Amplias Selectivas Amplias
Roles locales Operativas Sustantivos Estratégicas
Como más adelante veremos, la reforma del régimen local afecta tanto al
ámbito competencial de las entidades locales como a los aspectos orgánicos y
funcionales de éstas. Esto último cobra especial relevancia en relación con
dos cuestiones en particular: el reforzamiento de las funciones ejecutivas del
Alcalde y de la capacidad de control del Pleno.
125
5.7. El capital social y la identidad territorial como requisitos para la
gobernanza.
Tal y como hemos señalado anteriomente, el desarrollo del capital social se

encuentra estrechamente ligado a las posibilidades de la planificación
cultural, lo que resulta de sumo interés a la hora de formular estrategias de
sostenibilidad, tal y como comprobaremos al analizar los resultados de la A21L
en nuestro país.
La organización de la comunidad para el aprendizaje a través de la

articulación de redes sociales, supone una fuente de capital social y un
recurso de capacitación de la comunidad. Putnam (1993) define capital social
como “el conjunto de características de organización social tales como redes
asociativas, normas establecidas y grado de confianza que facilita la
coordinación y cooperación para el beneficio mutuo”. Por diversos motivos,
éste ha sido uno de los limitantes fundamentales del proceso de participación
ciudadana en las A21L, como más adelante se explicará en detalle. Aquí
puede encontrarse una de las claves para promocionar la centralidad de la
planificación cultural para el desarrollo local, de acuerdo con lo expuesto
anteriormente por Hawkes.
El capital social se genera cuando las relaciones entre las personas se orientan
hacia la consecución de la acción colectiva, de un proyecto común. La
identidad de la comunidad y la cohesión social resultan elementos claves a
tal fin. La incidencia, a través de la memoria y de la innovación social, de la
planificación cultural sobre el proceso de construcción de la identidad
colectiva es uno de los aspectos más destacables, tal y como veremos a
continuación.
Según Putnam (1993) para la promoción de dinámicas orientadas a la acción

colectiva resultan condiciones necesarias:
- El impulso a los valores de solidaridad.

- Un clima de confianza.
- Estrategias de cooperación.
- Sentido del deber cívico y de la co-responsabilidad.
El aprendizaje supone un eje estratégico para la promoción de estas

dinámicas. Podemos señalar como indicadores de la generación de capital
social los siguientes procesos:
- Desarrollo de redes formales e informales.

- Establecimiento de acuerdos y pactos entre las partes implicadas.
- Consolidación de valores compartidos entre los distintos grupos
sociales.
De otra parte, como elementos evaluadores podemos considerar:

- El papel del lenguaje y los símbolos de identidad.
- El valor de las experiencias en la construcción de confianzas.
- El autodesarrollo como objetivo final.
126
Por todo lo anterior, la cultura y la educación en valores resultan
fundamentales como herramientas de sostenibilidad local, al afectar a los
intangibles de la comunidad y determinar los rendimientos institucionales,
económicos y sociales.
Entre los intangibles de mayor interés podemos destacar, desde una

perspectiva macro, la identidad del territorio, dado su papel de argamasa.
En este sentido, la experiencia del programa europeo de desarrollo rural
Euracademy (2007) ha identificado cuestiones de interés como las siguientes:
- ¿Qué elementos definen la identidad de un área? ¿Hablamos del

paisaje, la lengua, tradiciones, gastronomía, artesanía, folklore...
- ¿En qué ámbito geográfico se concreta? ¿El municipio, la comarca?

¿Existen redes vecinas conectadas?
- ¿Cuáles son sus raíces históricas? ¿Y sus símbolos?
- ¿Cuál es el nivel de percepción de la identidad? ¿Cómo actúan los

agentes culturales en su desarrollo?
- ¿En qué lugares o espacios se transmite este sentido de comunidad

entre las distintas generaciones?
La reflexión sobre estas cuestiones y su translación al marco urbano aportan

lecciones valiosas desde el ámbito rural, recordándonos el valor de la frontera
y los vagones de cola como fuente de experiencia y conocimiento. Pese al
desconocimiento sobre la activación del capital social, se reconoce el papel
de las experiencias de participación pública como vehículo de su desarrollo.
La adquisición de madurez democrática, el establecimiento de contacto entre
actores y el desarrollo de redes, el aprendizaje en conductas y actitudes
democráticas y el dinamismo socioeconómico son los vectores que explican
esta teoría al influir sobre conductas y actitudes ciudadanas. El acceso a las
estructuras de toma de decisiones supone un requisito fundamental en este
sentido.
El actual modelo de municipio del bienestar se caracteriza por la información

unidireccional (servicios ofertados, resultados en términos de legitimidad y
mejora de la toma de decisiones) La transición hacia un modelo alternativo,
el del municipio relacional, reclama potenciar la participación y el desarrollo
del capital social. La planificación cultural debe asumir este reto a través de
la promoción de la identidad territorial, por lo que a continuación pasamos a
caracterizar el proceso de construcción de la identidad y sus implicaciones en
términos de memoria e innovación social.
127
5.7.1. Memoria e innovación social en la construcción de la identidad local.
La memoria (concebida como diálogo complejo, más allá de la idea de

patrimonio) ocupa un lugar privilegiado en el proceso de construcción de una
nueva identidad local.
Esquema 9. Proceso de construcción de la identidad local
Fuente: FEMP (2009)
Tal y como destaca la Agenda 21 de la Cultura, construir y reforzar la

identidad local en un escenario de globalización, debe ser un objetivo
prioritario de las políticas locales. El territorio local define un espacio con
identidad, donde las dimensiones culturales se revalorizan continuamente a
causa de los procesos homogenizadores de globalización.
Por otra parte, las dinámicas migratorias implican una diversificación cultural
del los municipios. La identidad local puede suponer una herramienta
importante de cohesión social, si se consigue integrar en ella la diversidad.
La memoria de los territorios y de sus gentes, aparece como un recurso de

primer orden en el proceso de construcción de la identidad local, aunque en
el contexto actual, y cada vez más frecuentemente, haya que superar para
ello las tensiones derivadas de no poder identificar de forma unívoca la
memoria de un lugar con la memoria de cuantos habitan en él.
Asimismo, asistimos a una progresiva utilización de la memoria en la

construcción de la imagen que desde los territorios locales se pretende
proyectar al exterior, una imagen, a veces causa, a veces consecuencia, de su
propia identidad.
Pero, tal y como se expresa en la Agenda 21 de la Cultura “la vida cultural

contiene simultáneamente la riqueza de poder apreciar y atesorar tradiciones
de los pueblos, con la oportunidad de permitir la creación y la innovación de
sus propias formas”.
La identidad local es una realidad dinámica, no inmovilista, incorpora una

dimensión ligada a la evolución y el cambio, que es la que representan la
creación cultural y la innovación. A efectos de su presentación, y siendo
conscientes de esta interrelación, diferenciaremos entre memoria y
creatividad.
128
La recuperación y proyección de la memoria colectiva es uno de los factores
más evidentes de construcción de la identidad local. Siendo conscientes de
que el concepto de memoria abarca más significados que los patrimoniales, el
patrimonio cultural, tangible e intangible, supone una importante expresión
de la memoria, tal y como se describe en la Agenda 21 de la Cultura:
“Testimonio de la creatividad humana y el substrato de la identidad de los
pueblos”.
Tal y como señala el grupo de trabajo de Cultura de la FEMP, la protección y

conservación del patrimonio cultural supone un primer paso básico en el
proceso de construcción de la identidad, pero éste no puede darse por
completado hasta que este patrimonio cultural no se ve interiorizado,
asumido, sentido y vivido por la ciudadanía a partir de dinámicas adecuadas
de socialización/difusión, de forma que se contribuya a reforzar sus
sentimientos de pertenencia e identidad, tal y como recoge el siguiente
gráfico.
Esquema 10. La socialización del patrimonio como paso decisivo
Fuente: FEMP (2009)
En consonancia con lo señalado sobre los procesos migratorios, la

recuperación de la memoria debe considerar el objetivo de lograr la
integración de las memorias de los diferentes colectivos que conviven en el
entorno local. Además de las obvias obvias diferencias de identidad por
nacionalidad, podría ser de interés realizar planteamientos generacionales o
desde la perspectiva de género.
Por otra parte, también debe considerarse si la utilización de los recursos

patrimoniales en la proyección y promoción del municipio (por ejemplo, a
través del turismo cultural) contribuye a restaurar la memoria y reforzar la
identidad local o por el contrario, se limitan a explotar un recurso para
generar actividad económica.
Por otra parte, dado un contexto tecnológico y productivo, podemos definir la

innovación como una función por la cual se obtiene una respuesta aplicada a
las necesidades que plantean los cambios y transformaciones constantes de
129
nuestro entorno, ya sea en forma de producto, de proceso, de metodología,
de material, de fórmula relacional, etc.
Además de este elemento de aplicabilidad y utilidad, hay que contemplar un

segundo elemento de creatividad, tal y como señala Patricio Morcillo (2002):
“Sin embargo, aunque dicho aspecto comercial sea esencial, es importante
añadir otra dimensión complementaria que no es otra que la que se refiere al
valor creativo del nuevo producto”.“La creatividad permite encontrar
respuestas originales a problemas actuales conectando ideas que antes
andaban por separado y las empresas que demuestren su capacidad creativa
serán aquellas que viendo lo que todas las demás ven, oyendo lo que todas las
demás oyen, leyendo lo que todas las demás leen, imaginan lo que las demás
aún no han imaginado”.
Esquema 11. Innovación y creatividad: factores de desarrollo
Fuente: FEMP (2009)
Pero los procesos de innovación sobrepasan el contexto de lo tecnológico y

productivo y así hablamos también de innovación social y cultural, donde el
concepto de innovación abarca un amplio espectro de nuevos
productos/servicios, nuevas metodologías o procesos, nuevos materiales y
soportes, nuevas mixturas de disciplinas, nuevos valores, actitudes y formas
de pensamiento y relación.
Aún cuando los procesos de innovación cultural pueden plasmarse en

“productos” y servicios de naturaleza cultural, y en procesos y métodos
aplicables a todas las actividades que constituyen la cadena de valor cultural
(creación – producción – distribución/comercialización/ socialización/difusión
– consumo/adopción), se propone enfocar el área de trabajo principal,
precisamente, en la creación cultural, y su socialización/difusión, puesto
que, aunque en función de lo definido no puede considerarse que toda
creación es innovadora, sí es cierto que contribuye de forma interesante a la
construcción de la identidad local, y resulta más aprehensible desde la
perspectiva de nuestro análisis.
130
En este contexto, se propone centrar el estudio tanto en las acciones locales
para el fomento de la creación cultural como en las iniciativas locales
relacionadas con la socialización/difusión de los lenguajes avanzados que
propone la nueva creación.
Si consideramos estos factores como configuradores (no únicos de la entidad

local):
Encontramos áreas de intersección (espacio rayado) donde conviven aspectos

concretos que suscitan el interés de las entidades locales, por ejemplo,
referidas a la innovación en gestión del patrimonio, generación de espacios
híbridos entre tradición y creación, etc; es decir, aquellos aspectos ligados a
la memoria o a la creación donde se puedan hallar factores de innovación
reflejados en la mixtura de las disciplinas, utilización de nuevos materiales y
tecnologías, nuevos procedimientos de investigación, producción, distribución
o socialización/difusión, nuevos agentes y relaciones, nuevos soportes, etc.
Esquema 12. Elementos configuradores de la identidad local
Fuente: FEMP (2009)
Con vocación operativa proponemos un tratamiento simplificado de las

anteriores componentes. Así, el patrimonio (material e inmaterial) se
relaciona como manifestación del pasado, la creación cultural como la
manifestación del futuro y la función de innovación como transversal a
ambos, todos ellos elementos configuradores (no únicos) de la identidad
local.
131
Esquema 13. Integración de los elementos configuradores de la identidad
local
Fuente: FEMP (2009)
Dos proyectos aportan experiencia en relación con los conceptos presentados

anteriormente: las Comunidades de Aprendizaje y los Proyectos Educativos
de Ciudad. Dado su interés para el análisis de las anteriores cuestiones,
especialmente en relación con las estrategia de solución en valores,
introduciremos unas breves reflexiones sobre la experiencia generada por
estas actuaciones.
5.7.2. Lecciones derivadas de los proyectos locales de Educación.
En primer lugar, cabe destacar la convergencia histórica que se observa en

relación con las filosofías y metodologías de trabajo que presentan proyectos
previos y posteriores a la A21L, tal y como es el caso de Ciudades Saludables,
las propias Comunidades de Aprendizaje o los Proyectos Educativos de Ciudad.
Esto refuerza la tesis acerca de la necesidad de fondo que se observa sobre
los principios que rigen la planificación democrática para hacer frente a
conflictos profundos, independientemente del sector de actividad desde el
que trabajemos.
Las Comunidades de Aprendizaje (CA) pretenden transformar las

Comunidades Escolares, ampliándolas a través de la participación social. Una
CA es una comunidad humana organizada que construye y se involucra en un
proyecto educativo y cultural propio, para educarse a sí misma. La conexión
de este proyecto con la A21L y el reto de la sostenibilidad resulta obvio desde
la perspectiva de una estrategia dirigida por la transformación en valores
desde la educación ambiental y la organización de los actores del desarrollo
local.
De la metodología del proyecto de Comunidades de Aprendizaje podemos

destacar:
132
- El concepto de educación para y entre todos y el valor de la educación
y el aprendizaje permanente como herramienta de futuro (un
elemento clave para la sociedad del conocimiento según el Comunicado
de la Comisión Europea “Haciendo de Europa un Espacio para el
Aprendizaje Permanente”, 2000).
- La relevancia de identificar fortalezas y la acción complementaria
desde diversos ejes: escolar/no, territorial/virtual...
- La estrecha relación del proyecto de Comunidades de Aprendizaje con
el marco teórico del capital social.
Entre los resultados de la experiencia desarrollado se observan:
- Los expertos destacan el valor de lo pedagógico (del proceso de

aprendizaje) sobre la educación como resultado.
- El reto de futuro se identifica en una nueva cultura general, una
nueva identidad.
- El concepto de comunidad (heterogénea por naturaleza) ha dominado
sobre el de aprendizaje, contrariamente a lo deseado.
En segundo lugar, los Proyectos Educativos de Ciudad se asientan sobre la

función educadora de la Ciudad, aspecto clave en relación con la naturaleza
transformadora de la identidad de la comunidad local de cualquier estrategia
de desarrollo sostenible. Una ciudad educadora es aquella que entiende el
medio urbano como un espacio multidimensional de convivencia, que
entiende la educación como un proceso de desarrollo y transformación que
permite a los ciudadanos estar más y mejor formados e informados a partir de
la interacción entre escuela y medio social.
La educación constituye, pues, un elemento clave del desarrollo de personas

y sociedades y la ciudad supone el espacio ideal de actuación intencionada y
coordinada.
Asistimos a un triple desbordamiento del marco escolar tradicional: hacia

otros espacios políticos municipales, otros ámbitos ciudadanos y otras etapas
del ciclo de vida. En este sentido, y según Jaumandreu y Badosa (2002), tres
roles de la ciudad resultan decisivos para la educación de la comunidad:
- La ciudad como continente, aprender en la ciudad. Esto se debe a que

contienen estructuras pedagógicas, redes de equipamientos y recursos,
sucesos educativos y vida cotidiana. Los criterios guía para su puesta en
valor son la multiplicación, reutilización, organización, evolución y
compensación.
- La ciudad como agente, aprender de la ciudad sus valores, formas de

vida, actitudes sociales...
- La ciudad como contenido, aprender (conocer y estimar) la ciudad, por

ejemplo a través de sendas urbanas.
133
En definitiva, ponemos sobre la mesa la centralidad de la acción educativa
(capital social y desarrollo sostenible) y el valor de los Planes Educativos de
Ciudad como experiencia de redefinición de las relaciones entre educación y
territorio en el marco del proceso de desarrollo y socialización. La relevancia
de las redes participativas y cooperativas, su dimensión educativa y los
efectos estratégicos en el tiempo (transformación de la cultura política de la
sociedad a LP) son parte de un proyecto necesario.
Entre los antecedentes de este proyecto podemos destacar:
- Relevancia del Informe de 1972 de la UNESCO “Aprender a Ser”.
- Desarrollo de diversos proyectos a nivel internacional como el

“Education Action Zones” en el Reino Unido o el desarrollo de redes
pan-europeas como la que se deriva de la firma de la Carta Europea de
Ciudades Educadoras. Esta red internacional puede localizarse en la
web (www.edcities.bcn.es).
Entre los elementos definitorios de este proyecto destacan:
- Su naturaleza proyectual y su carácter instrumental para planificar y

participar.
- La educación como eje estratégico guía del proyecto. La relevancia de

las políticas educativas proviene de que otorga competencias, garantiza
el desarrollo personal y la cohesión e igualdad social. Por otra parte, la
educación es más que la Escuela, institución desbordada por la
complejidad emergente.
- La ciudad (urbs) entendida como espacio donde viven los ciudadanos,

(civitas) constituye un patrimonio colectivo (infraestructuras,
servicios...) y sentimental (comunicación y vecinos). Así lo entendió
Federico Fellini, quien afirmó que la ciudad era una emoción. Su valor
proviene de ser punto de encuentro de la diversidad, gran escenario de
las contradicciones sociales y brindar oportunidades en un mar de
conflictos.
- En definitiva, se apunta el valor de la diversidad de significados y

dimensiones de la ciudad educadora.
Entre los principios rectores del proyecto encontramos evidentes

coincidencias con las que presenta la A21L, tal y como más adelante
comprobaremos en profundidad:
- Acción política a través de un contrato social de redistribución de

responsabilidades educativas.
- Análisis y reflexión global y coordinada.
- Necesidad estratégica de participación y consenso.
- Diseño de un doble mecanismo de intervención interno
(transversalidad) y externo (interacción con la ciudad).
134
Estos principios rectores adquieren su plena relevancia al insertarlos en la
realidad actual, la cual se caracteriza por el cuestionamiento y falta de
alternativas de las relaciones institucionales y de cohesión social que
determina el Estado del Bienestar.
Así, se asiste a una incierta evolución en las relaciones economía-sociedad

(formación – empleo - reciclaje) y de las identidades individuales y
colectivas. En relación con este último aspecto, se asiste a una crisis del
sujeto, al desmembramiento de la estructura familiar tradicional, la ruptura
generacional, afectando a la capacidad de aprendizaje por la pérdida de
referentes a los que imitar. Como señaló Carl Gustav. Jung, “Todos nacemos
originales y morimos copia”. En este sentido, la imitación es una fuerza
motriz del aprendizaje, tal y como se observa en los procesos clásicos de
expansión en mancha de aceite.
Otras cuestiones de interés que debemos apuntar son el fenómeno migratorio,

las posibilidades de aprendizaje compartido que éste genera y la revolución
tecnológica de la información a través de soportes multimedia móviles e
interactivos. Ambos elementos son oportunidades de progreso, si bien pueden
constituirse igualmente en amenazas (exclusión social, la fractura digital...).
Estas consideraciones cobran especial interés en el contexto emergente
actual, caracterizado por la inexistencia de modelos de futuro y marcos de
referencia para narrar.
Tal y como anteriormente hemos presentado, existen evidentes paralelismos

en la filosofía y metodología de la A21L y Ciudades Educadoras, así como
sinergias de interés entre ambos proyectos. Las limitaciones con las que se ha
encontrado el proyecto Ciudades Educadoras pueden resultar de utilidad para
introducir algunas de las claves que posteriormente se desarrollarán al evaluar
la A21L.
- Se ha tratado de una política demandada desde arriba (Top-Down),

siendo sus principales fuerzas motivadoras la promoción, en detrimento
de la reorientación.
- La alta legitimidad conceptual se ha encontrado con una baja

operatividad (al igual que ocurre en otros proyectos de governance en
red: Ciudades Saludables, Planes Estratégicos...).
- Falta de autoridad y/o voluntad política para ejecutar los resultados

acordados.
- La legitimidad que otorga el consenso y la responsabilidad (de las

consecuencias) no siempre coinciden.
135
6. La A21L como metodología para un desarrollo local
sostenible.
Si bien el marco teórico presentado hasta este momento ha definido con

precisión el mapa conceptual de la sostenibilidad, el análisis de la experiencia
de Agenda 21 Local (A21L) nos va a permitir ir un paso más allá, demostrando
en la práctica la relevancia de las estrategias basadas en el conocimiento y el
diseño de redes de cooperación como elementos de una estrategia de
De otra parte, dada la transferencia de la filosofía y la metodología de

proyectos de la A21L al mundo de la cultura , el estudio de su aplicación
práctica nos servirá para extraer conclusiones de interés a la hora de abordar
metodológicamente la planificación cultural local en el marco de una A21 de
la Cultura.
De este modo, vamos a idenificar las principales cuestiones a las que debe
atender la A21 como claves de actuación: campañas globales de promoción y
difusión; desarrollo de redes de cooperación multinivel; identificación
sistemática de problemas y causas; la valoración de alternativas y priorización
de actuaciones;realización de consultas públicas; establecimiento de marcos
de financiación; la creación de una imagen de comunidad sostenible;
establecimiento de planes de acción local; definición de tiempos de ejecución
y responsabilidades de las partes implicadas; el establecimiento de sistemas
de evaluación y control del plan…
Realizando una breve reseña de la A21L a partir del capítulo 28 de la

estrategia de Agenda 21 de la ONU (Río, 1992) podemos señalar las siguientes
características de interés:
- Se trata de una estrategia posibilista a largo plazo.
- Las fases metodológicas integran la planificación estratégica,

realizándose un diagnóstico sistémico en el cual se analiza la realidad
municipal y se estudian los principales conflictos socio-ambientales.
Este diagnóstico sirve de base para la elaboración posterior del plan de
acción. El diseño de un sistema de indicadores y las acciones de
monitoreo y retroalimentación completan el proceso.
- La participación y el consenso social entre la población resultan

indispensables a lo largo de las anteriores fases.
- La coordinación multinivel entre las diversas Administraciones

públicas competentes (municipal, provincial, regional...) es crucial
para alcanzar los objetivos de la A21.
- Dada la transversalidad de contenidos que caracteriza el paradigma

de la sostenibilidad, la integración sectorial constituye una de las
claves del éxito de una A21L.
137
Uno de los puntos de mayor interés de la A21L es su papel como sistema de
acción para la anticipación en el marco de complejidad e incertidumbre que
define el desarrollo humano ambientalmente sostenible. Constituye así un
referente de primera magnitud para la puesta en práctica del paradigma de la
gobernanza anteriormente expuesto.
“Complejidad más anticipación, igual a incertidumbre mas acción”

(Jorge Wagensberg)
6.1. De un compromiso mundial a la acción local: el capítulo 28 de la A21

de las Naciones Unidas
La movilización de la sociedad civil

La Cumbre de Río marcó un hito en el proceso de concienciación ciudadana
mundial y contribuyeron a ello no sólo la Organización de Naciones Unidas,
sino también las 1.500 ONGs que se hicieron portavoces de las mayorías y
minorías silenciosas. Se observa así una relevante experiencia de movilización
y autoorganización de la sociedad civil a escala planetaria, generadora de un
espacio de acción complementario a las instituciones clásicas del Estado y del
Mercado e indispensable para alcanzar un desarrollo sostenible.
Como hemos señalado más arriba, en la Conferencia de Río se reconoce la

cooperación de las autoridades locales como factor determinante para el
logro de la sostenibilidad del planeta. La creación, el funcionamiento y el
mantenimiento de la infraestructura económica, social y ecológica, la
supervisión de los procesos de planificación, el establecimiento de las
políticas y reglamentaciones ecológicas locales y su contribución a la
ejecución de las políticas ambientales nacionales y regionales son los
aspectos más relevantes del papel desempeñado por el gobierno local. El
factor proximidad facilita que la autoridad local desempeñe una función
importantísima en la educación y movilización de la ciudadanía en pro del
paradigma de la sostenibilidad.
Se trata de un llamamiento a las comunidades locales para que creen, en el

marco de la estrategia mundial de Agenda 21, su propia Agenda 21 Local.
Ésta deberá recoger los objetivos generales de la Agenda 21 y traducirlos en
planes y acciones concretos para su realidad municipal específica. Esto sólo
puede hacerlo la propia comunidad, en consonancia con lo expuesto sobre el
carácter estratégico de la activación de la sociedad civil, convocando para
ello a todos los actores para crear y aplicar el proyecto. Como veremos, en
muchos lugares será la propia Administración local el organismo dinamizador
del proceso. En cualquier caso, las A21L consisten en planes estructurales
municipales para acelerar el tránsito hacia comunidades más sostenibles.
138
Acción urbana
Una de las consecuencias del desarrollo económico son los crecientes
procesos de urbanización de la sociedad. Hoy día más de la mitad de la
población mundial vive en ciudades, en el medio urbano y la tendencia de
futuro es de crecimiento exponencial de tal panorama. Ello conlleva nuevos
retos (abastecimiento de agua y red de saneamiento, energía, transporte,
RSU, etc...) y nuevas oportunidades como son las economías de escala en la
prestación de los servicios universales, personales y a la comunidad.
Las ciudades se están convirtiendo en uno de los principales catalizadores del

crecimiento económico en los países en vías de desarrollo. Las actividades
económicas tienden a concentrarse en los centros urbanos, dónde un tercio de
la población concentra dos tercios del PIB generado. Una buena gestión
urbana puede mejorar las condiciones de vida y los recursos naturales, ofrecer
un soporte al desarrollo rural y acelerar el crecimiento económico, en
definitiva, se trata de: facilitar el acceso a viviendas dignas y costes
asumibles por los ciudadanos; desarrollar las infraestructuras sociales; una
gestión adecuada del uso del suelo; facilitar la compilación de inventarios de
recursos y en definitiva a proveer de una infraestructura ambiental adecuada.
Los objetivos de actuación definidos por el capítulo 28 de la Agenda 21 de las

Naciones Unidas son:
a) Para 1996, la mayoría de las autoridades locales de cada país

deberían haber llevado a cabo un proceso de consultas con
sus respectivas poblaciones y haber logrado un consenso
sobre un "Programa 21 local" para la comunidad;
b) Para 1993, la comunidad internacional debería haber

iniciado un proceso de consultas con el objeto de aumentar
la cooperación entre las autoridades locales;
c) Para 1994, los representantes de las asociaciones

municipales y otras autoridades locales deberían haber
incrementado los niveles de cooperación y coordinación,
con miras a aumentar el intercambio de información y
experiencias entre las autoridades locales;
d) Debería alentarse a todas las autoridades locales de cada

país a ejecutar y supervisar programas encaminados a lograr
que las mujeres y los jóvenes estuvieran representados en
los procesos de adopción de decisiones, planificación y
ejecución.
En este sentido, tal y como podremos comprobar a continuación, una primera

cuestión a señalar son el ritmo y los plazos en que se plantea la reorientación
hacia la sostenibilidad (cambio de carácter estructural y enorme magnitud por
otra parte) y el carácter irreal de tal planificación. Los objetivos a conseguir
no se alcanzarán en países como España (y con resultados harto discutibles)
139
hasta una década más tarde, lo que nos obliga a señalar las deficiencias en las
estimaciones temporales del programa.
Estrategia de consenso: una guía de reclamo, concienciación e

información
Las actividades a desarrollar se concretan en los siguientes apartados:
Apartado 28.3. Cada autoridad local debería iniciar un diálogo con sus
ciudadanos, organizaciones locales y empresas privadas y aprobar un
"Programa 21 local". Mediante la celebración de consultas y la promoción de
un consenso, las autoridades locales recibirían aportes de la ciudadanía y las
organizaciones cívicas, empresariales e industriales locales y obtendrían la
información necesaria para formular las mejores estrategias. El proceso de
consultas aumentaría la conciencia de los hogares respecto de las cuestiones
relativas al desarrollo sostenible. Los programas, las políticas, la legislación y
las reglamentaciones de las autoridades locales para lograr los objetivos del
Programa 21 se evaluarían y modificarían sobra la base de los programas
locales aprobados en el marco del Programa 21. También se podrían emplear
estrategias para apoyar propuestas encaminadas a obtener financiación
local, nacional, regional e internacional.
Otros aspectos de interés se recogen en los apartados 28.4 y 28.5 en los que
se señala la necesidad de impulsar los mecanismos de coordinación
institucional. Se señala la necesidad de promoción de la asociación entre las
organizaciones y los órganos pertinentes, tales como los Programas de
Naciones Unidas pertinentes (PNUD, PNUMA), el Banco Mundial, los bancos
regionales, la Unión Internacional de Administraciones Locales... con miras a
movilizar una mayor financiación internacional para los programas de las
autoridades locales. Un objetivo importante sería respaldar, ampliar y
mejorar las instituciones ya existentes dedicadas a la capacitación de las
autoridades locales y la ordenación del medio ambiente local. Asimismo se
exhorta a los representantes de las asociaciones de autoridades locales a
establecer procesos para aumentar el intercambio de información,
experiencia y asistencia técnica mutua entre las autoridades locales.
Concreción del programa

La Carta de Aalborg (1994) nos permite concretar los anteriores aspectos.
Este documento fue aprobado en la Conferencia de Ciudades y Pueblos
Sostenibles celebrada en Aalborg (Dinamarca) durante los días 24 a 27 de
mayo de 1994. Esta Conferencia se realizó bajo el patrocinio de la Comisión
Europea (tras los compromisos adoptados en Río de Janeiro) y el
Ayuntamiento de Aalborg, siendo organizada por el ICLEI.
La Carta fue aprobada inicialmente por 80 autoridades locales europeas y 253

representantes de organismos internacionales, gobiernos nacionales,
instituciones científicas, consultores y particulares. La firma de la Carta
suponía el compromiso de ciudades, pueblos y países europeos de iniciar los
procesos de A21L y desarrollar los planes de acción a largo plazo hacia la
140
sostenibilidad. Se iniciaba de este modo la Campaña Europea de Ciudades y
Pueblos Sostenibles.
En relación son su contenido, la Carta de Aalborg se compone de tres partes:

una declaración de consenso, la Campaña Europea de Ciudades y Pueblos
hacia la Sostenibilidad y los Planes de Acción Local.
La declaración de consenso recoge los acuerdos alcanzados por los

participantes de la Conferencia en torno a distintas cuestiones de interés:
1. Papel protagonista y relevancia histórica de las ciudades en el progreso

de Europa y de la humanidad.
2. Noción y principios de desarrollo sostenible.
3. Estrategias locales hacia la sostenibilidad: relevancia de las políticas de

proximidad para el proceso de cambio de estilos de vida, producción,
consumo y usos del suelo.
4. Sostenibilidad como proceso creativo, local y de búsqueda del

equilibrio.
5. Resolución de conflictos a través de procesos de negociación.
6. Economía urbana hacia la sostenibilidad a través de la gestión

sostenible de los recursos naturales.
7. Equidad social a través de la generación de empleo, promoción de la

salud, vivienda y reducción de la pobreza.
8. Modelos sostenibles de usos sostenible del suelo a través de una

planificación territorial que incorpore la valoración ambiental
estratégica.
9. Modelos sostenibles de movilidad urbana que prioricen el transporte

público y ecológico.
10. Responsabilidad ante el cambio climático y lucha a través del impulso a

las energías renovables y la reducción de las emisiones de gases de
efecto invernadero.
11. Prevención de la degradación y protección de los ecosistemas,

minimización del impacto ambiental del crecimiento económico.
12. Autogobierno local como requisito y aplicación del principio de

subsidiariedad a partir de una base financiera sólida.
13. Los ciudadanos como actores clave y el compromiso de la comunidad

local, recogiéndose la necesidad de participación de los agentes
sociales implicados.
141
14. Instrumentos y herramientas hacia la gestión urbana de la
sostenibilidad. Necesidad de elaborar políticas de planificación
ambiental, seguimiento, auditoria, evaluación de impacto, contabilidad
e información ambiental. Desarrollo del instrumental de regulación,
económico y de comunicación necesario: directrices, impuestos,
cuotas, presupuestos ambientales...
La segunda parte de la Carta de Aalborg hace mención a la Campaña de

Ciudades y Pueblos Sostenibles. Este punto ilustra uno de los elementos más
relevantes de la A21L como estrategia de sostenibilidad: la cooperación a
través de redes multinivel.
La firma de la Carta de Aalborg supone iniciar un proceso de aprendizaje

compartido basado en las buenas prácticas ambientales y en el compromiso de
impulsar Planes de Acción Local a largo plazo. La cooperación intermunicipal
y el marco de las políticas europeas de medioambiente urbano destacan en
este sentido. La fase inicial de la Campaña comprende dos años (1994-96)
estableciéndose una Segunda Conferencia Europea de Ciudades y Pueblos
Sostenibles para valorar los resultados alcanzados tras este periodo. Se invita
a todas las autoridades locales y a cualquier red europea de autoridades
locales a sumarse a la iniciativa.
Las principales actividades de la Campaña comprenden: facilitar el apoyo

mutuo entre ciudades en el diseño, desarrollo y ejecución de políticas hacia la
sostenibilidad; recoger y difundir información sobre buenas prácticas locales;
promoción de los principios de sostenibilidad enre las autoridades locales;
formular recomendaciones políticas a la Comisión Europea. En el siguiente
bloque procederemos al estudio en detalle de la organización y
funcionamiento de la Campaña Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles.
Por último, la tercera parte de la Carta de Aalborg hace mención a los Planes
de Acción Local hacia la sostenibilidad como contribución de las ciudades al
mandato del capítulo 28 de la Agenda 21 de la Cumbre de Río y a la ejecución
del Quinto Programa de Acción Ambiental “Hacia la Sostenibilidad” de la
Unión Europea.
Se proponen como fases de preparación de los planes las siguientes etapas:

reconocimiento de los marcos de financiación y planificación existentes;
identificación sistemática de problemas y causas a través de consultas
públicas; valoración de alternativas y priorización de actuaciones; creación
de una imagen de comunidad sostenible; establecimiento de planes de acción
local que integren objetivos mesurables; definición de tiempos de ejecución y
responsabilidades de las partes implicadas y el establecimiento de sistemas
de evaluación y control del plan.
Finalmente, podemos caracterizar el programa de A21L como una iniciativa

basada en la capacitación local para afrontar su futuro. Cinco características
destacan en relación con la A21L según el ICLEI (1998)
142
- Integración de medidas (transversalidad de las actuaciones).
- Integración de intereses (participación de los distintos actores
implicados).
- Carácter de planificación a largo plazo.
- Dimensión global de la acción.
- Gestión sostenible de los recursos naturales.
En el capítulo correspondiente al análisis de la evolución del programa en el

continente europeo retomaremos de nuevo estas cuestiones.
6.2. Definición de los principios de la sostenibilidad municipal.
En el trabajo desarrollado por el Grupo de Expertos en Desarrollo Urbano

Sostenible de la Unión Europea (1996) se establecieron seis criterios clave de
la sostenibilidad local:
1. Fomento de la igualdad e inclusión social.

2. Potenciar la capacidad de gobierno local a través de una adecuada
asignación de competencias y el desarrollo de la democracia.
3. Impulsar la relación entre el nivel local y el escenario global.
4. Desarrollar las economías locales.
5. Mejorar la protección del medio ambiente.
6. Conservar el patrimonio cultural y la calidad del entorno
arquitectónico.
Tal como ya hemos señalado anteriormente, las conexiones de estos criterios

con el ámbito de la cultura resultan evidentes. El patrimonio cultural y
natural, la diversificación de las economías locales, la inclusión social o los
valores democráticos nutren de contenidos el diseño de la planificación
cultural local.
En otras iniciativas de Agenda 21 Local y de establecimiento de sistemas de

indicadores de sostenibilidad a nivel local en España, quedan reflejadas unas
pautas comunes de desarrollo sostenible a nivel local. Para una mayor
claridad los expertos estructuraban estos criterios en tres bloques
estrechamente relacionados, insistiendo en la idea de que no se pueden
entender como aspectos aislados:
Mejorar la calidad de vida de la comunidad
- Acceso a los servicios básicos a precios asequibles para todos los

ciudadanos.
- Garantía de movilidad y accesibilidad para todas las personas.
- Diversificación productiva del tejido económico local.
- Adaptación de las capacidades y necesidades locales a la disponibilidad
de empleo y puestos de trabajo con salario justo.
143
Igualdad social y solidaridad
- Implicación y participación social en los procesos de toma de

decisiones.
- Acceso garantizado a la información pública.
- Reducción las desigualdades económicas.
- Eliminación de las discriminaciones de cualquier tipo.
- Prevención de la exclusión social, favoreciendo la integración de
personas y colectivos en situación de riesgo.
- Solidaridad ante los problemas en el ámbito global.
Eficiencia en la gestión de los recursos locales y la ordenación del

territorio
- Creación de un mosaico territorial diverso, poco fragmentado,

respetando la compatibilidad de usos.
- Satisfacción de las necesidades locales con recursos locales y las no
satisfechas conseguirlas de manera más sostenible.
- Gestión racionalmente todos los recursos naturales, con especial
atención al recurso suelo.
- Reducción de la producción de residuos y la emisión de contaminantes
- Protección de la biodiversidad.
- Protección, preservación y rehabilitación de los valores patrimoniales
históricos, culturales y arquitectónicos.
La determinación de los principios rectores resultan decisivos dadas las

dificultades de valoración de la sostenibilidad municipal y evaluación de los
resultados de la Agenda.
6.3. La planificación estratégica como metodología de trabajo.
Dada la relevancia de la planificación estratégica como marco teórico

conceptual de trabajo de la A21L, nos detendremos brevemente a reseñar sus
orígenes y principales características.
La planificación estratégica consiste en una organización para la acción cuyo

origen histórico se encuentra en la práctica militar de las artes marciales. En
este sentido, podemos señalar como puntos de interés que se trata de un
relación persistente y coordinada (sistematizada) entre la voluntad y las
fuerzas que conduce a los efectos deseados (sobre otras voluntades y
esfuerzos) Enfrentarse a lo inevitable (la incertidumbre, lo inesperado), tomar
la iniciativa y posicionarse son aspectos decisivos en cuestiones de
supervivencia.
Esta filosofía de trabajo se trasladará con el tiempo al mundo empresarial a

mediados del S.XX, afectando a la visión, organización y procedimientos, y de
ahí la experiencia se transferirá a la gestión pública a través de la
Planificación Estratégica de ciudades ya en la década de los ochenta. Dado el
tradicional papel de las ciudades como motor de crecimiento y cambio
144
estructural, tras la crisis energética de los setenta se plantea la necesidad, de
instrumentar la estrategia de desarrollo económico en torno a ellas. En el
marco de la creciente globalización, las ciudades, de diferentes dimensiones,
juegan un papel clave al ser el espacio en el que se localizan las inversiones,
las actividades y los servicios que estructuran el sistema económico
internacional. Siguiendo a Vázquez Barquero (1998), una estrategia de
desarrollo que utilice de manera correcta el potencial competitivo del
sistema urbano mejora no sólo la eficiencia en la utilización de los recursos,
sino que además aprovecha las economías de escala existentes en el territorio
Desde mediados de los ochenta, la respuesta de las ciudades, europeas y

americanas, a los desafíos de la globalización ha sido un fenómeno creciente.
La planificación estratégica se ha generalizado en la última década como
instrumento de los planificadores y gestores públicos. La planificación
estratégica concibe la ciudad como una organización capaz de dar respuesta
a los desafíos de la globalización y del aumento de la competencia. La ciudad
constituye así una organización emprendedora, productora de bienes y
servicios y en competencia constante con otros sistemas urbanos.
Finalidad y objetivos de la planificación estratégica en las ciudades

La planificación estratégica permite a las ciudades definir y orientar sus
iniciativas a la consecución de objetivos precisos, consensuados entre los
actores que forman lo que denominan la alta dirección de la ciudad (agentes
particulares e institucionales que condicionan las decisiones de inversión
públicas y/o privadas: líderes de opinión, empresarios locales, políticos,
científicos, colectivos vecinales...) La estrategia consiste en la creación y
mantenimiento de las ventajas competitivas de sus organizaciones a través de
la movilización del potencial endógeno, la atracción de recursos e
inversiones externas y la consolidación de la identidad e imagen local.
Entre los objetivos de las acciones de planificación local encontramos los

siguientes:
- Aumento del nivel y calidad de vida en la ciudad, generando mejores

oportunidades de empleo y fomentando la integración social.
- Impulsar las ventajas competitivas de las empresas a través de

iniciativas que mejoren e incrementen los distintos recursos y
favorezcan la difusión de las innovaciones o el fortalecimiento de la
capacidad productiva.
- Asegurar a los inversores un entorno dinámico y seguro a través de las

relaciones entre empresas y las instituciones y la creación de redes.
- Crear un entorno urbano atractivo en que vivir e invertir, con una

gestión urbana definida y eficiente, mejorando el patrimonio histórico
y cultural, manteniendo las infraestructuras y equipamientos urbanos.
Los planes estratégicos incluyen acciones de marketing dirigidas a definir,

formar y desarrollar la identidad y la imagen de la ciudad. El posicionamiento
145
de la ciudad es un objetivo fundamental que se alcanza a través de acciones
de comunicación y promoción que hagan coincidir la proyección que reciben el
resto de agentes con la imagen deseada. Ésta debe recoger el conjunto de
características que definen la identidad de la ciudad (recursos, potencial de
desarrollo, capacidad de innovación, centralidad económica y espacial,
infraestructuras, símbolos) y los mensajes de comunicación deben ser
operativos y dirigirse a un público objetivo. Tal y como exponíamos en el
apartado correspondiente, la planificación cultural presenta un papel decisivo
en relación con la gestión del universo simbólico local.
Evolución del modelo

Las principales diferencias existentes entre la planificación estratégica y la
planificación pública clásica que han venido desarrollando tradicionalmente
las administraciones locales y regionales pueden resumirse en:
- La planificación estratégica posee un carácter marcadamente

pragmático, orientada a la acción y a la obtención de resultados.
- Concede un papel esencial a la participación de los actores en el

proceso de formulación y realización del plan, requiriendo de un
consenso de la alta dirección de la ciudad como punto de partida.
- Pone un gran énfasis en el diagnóstico de la dinámica económica de la

ciudad, en función de sus relaciones en el sistema urbano nacional e
internacional.
- Trata de anticipar el futuro a través de planes de actuación que

posibiliten ventajas competitivas.
Por todo ello, supone por tanto un referente de indudable interés a la hora de
estudiar el desarrollo de las A21L.
6.4. La prospectiva como herramienta para el desarrollo local a largo

plazo.
Si consideramos la A21L como una estrategia de integración generacional

(combinando la herencia del pasado, la gestión del presente y las
posibilidades de futuro) y territorial (global-local, integradora de los múltiples
niveles de Administración pública existentes entre la ONU y el Ayuntamiento).
Se destaca así la importancia del continuo espacio-tiempo y el valor de la
prospectiva como herramienta de trabajo.
Como ya se ha señalado, la planificación cultural se encuentra estrechamente

ligada a las posibilidades de la prospectiva aplicada al desarrollo local. La
memoria, la identidad local, la creatividad y la imaginación son factores
ligados a la capacidad de proyectar una imagen de futuro sostenible del
municipio.
146
De acuerdo con Bas (2002), a lo largo de la década de los noventa, la
prospectiva se ha convertido en una forma muy visible y generalizada de
aportar datos al proceso de toma de decisiones en relación con la
planificación política de la tecnología (sobre todo a nivel nacional). Se utiliza
para sistematizar el debate sobre las perspectivas futuras y los deseos
impulsados por la ciencia y la tecnología, con vistas a influir sobre las
decisiones y los actos de hoy. Es especialmente útil para afianzar los
conocimientos de una gran variedad de actores sobre los nuevos desarrollos
científico-tecnológicos, así como sobre las necesidades sociales y
empresariales. Los "resultados" tácitos y tangibles de la prospectiva se
reconocen como aportes valiosos para establecer prioridades en las iniciativas
públicas y privadas, en la construcción de visiones de futuro, en la formación
de redes, en la difusión de la educación y el conocimiento entre los
principales actores, especialmente entre los responsables de las decisiones
políticas.
La prospectiva, como medio para analizar perspectivas plausibles a largo

plazo para los desarrollos sociales y tecnológicos, conecta directamente con
los vectores fuerza del desarrollo sostenible y con la planificación estratégica
del mismo. Su utilidad como herramienta es creciente, ya que se está usando
cada vez más a través del desarrollo de estructuras como los observatorios o
los sistemas de indicadores para aportar datos y diagnósticos a los debates de
política nacional. Para encontrar una utilidad similar a nivel regional
subnacional, los métodos prospectivos se han de adaptar a una combinación,
diferente y más crítica, de problemas, contextos e intereses que la que se
encuentra a escala nacional.
Si bien los beneficios potenciales de la prospectiva regional son grandes, pero

aún no se han obtenido, a causa de las estructuras muy variables de los
sistemas de gobierno y económicos regionales y de la tendencia a destacar
prioridades a corto plazo, si bien ya existe una red europea de 26
organizaciones (agencias de desarrollo regional y centros especializados de
prospectiva) que está desarrollando una "guía básica" de prospectiva para los
políticos regionales y para los especialistas.
Los métodos más racionales de planificación del desarrollo político se

encuentran en entredicho al afrontar la globalidad y la complejidad,
planteándose la necesidad de métodos más interactivos y en tiempo real,
tales como los que tipifica la prospectiva. En este sentido podemos señalar las
siguientes diferencias metodológicas:
- Planificación: Proceso racional de toma de decisiones y de control, que

se centra en la asignación de recursos con respecto a objetivos fijos
(como el crecimiento, la competitividad o la calidad de vida).
- Planificación estratégica: Proceso de gestión del cambio organizativo

centrado en el desarrollo de una organización y de sus recursos
humanos, estructuras y sistemas, teniendo en cuenta y combinando
enfoques descendentes y ascendentes (esto es, multinivel).
147
- Planificación de futuro: Proceso de exploración del futuro y todos sus
posibles aspectos, con ayuda de escenarios probables, e incluyendo el
análisis del impacto socioeconómico de las decisiones y objetivos y
definiendo los elementos clave que probablemente darán lugar a
desviaciones súbitas o cambios en las tendencias. A diferencia de la
planificación, este sistema está mucho más dirigido hacia cuestiones
estratégicas que hacia problemas operativos.
- Prospectiva: Tiene la misma orientación que la planificación de futuro.

Emplea el análisis de escenarios, antes mencionado, y otros muchos
métodos exploratorios para comprender los retos que plantean los
desarrollos prospectivos tecnológicos, económicos y sociales. Pero
también es altamente participativa, y trata de estimular la
colaboración entre los actores clave (políticos, investigadores,
empresas, sin excluir al público en general), a fin de traducir el análisis
prospectivo en impactos e implicaciones para las decisiones actuales;
es decir, que supone una interacción más o menos explícita con la
"planificación" y la "planificación estratégica".
6.5. Caracterización general de un proceso de A21L.
Desde el punto de vista teórico hemos confirmado la necesidad de la

anticipación y el consenso como estrategia para la resolución de conflictos
complejos. Antecedentes como la Teoría del desarrollo endógeno o la
planificación estratégica de ciudad comparten la filosofía y métodos de
trabajo de la A21L. Se trata de proyectos que desde diversos ámbitos
coinciden con sus valores y procedimientos.
Por otra parte, se observa la evolución histórica desde acciones sectoriales a

planificaciones más integrales que comprenden el desarrollo local en su
conjunto (observándose una dinámica pendular en este sentido, dado el
actual viaje de vuelta hacia aplicaciones sectoriales de la experiencia
generalista, tal y como señalábamos en las tendencias de futuro europeas)
Como caso concreto podemos señalar el Programa de Ciudades Saludables de

la Organización Mundial de la Salud (O.M.S.) Junto a las similitudes
metodológicas (integración de las cuestiones medio ambientales en el
desarrollo de planes locales de salud, realización de diagnósticos participados
por la población), la evolución del ciclo de vida y la experiencia histórica de
Ciudades Sanas también puede ser de utilidad por su carácter complementario
y su papel de base de desarrollo para la A21L, tal y como veremos más
adelante en el caso de la Red de A21L de Castilla – La Mancha.
Entrando ya en la caracterización general de un proceso de Agenda 21 local,

recordemos cómo ésta tiene por objeto crear las bases de una dinámica
creciente de transformación social orientada por los principios de la
sostenibilidad. Para ello persigue los siguientes objetivos:
148
1) Conocer los problemas medio ambientales del territorio y los procesos que
los generan. Para ello es necesario llevar a cabo un diagnóstico socio-
ambiental, en el que se relacionen los procesos socioeconómicos con sus
consecuencias medio ambientales y se identifiquen los colectivos sociales
significativos, tanto desde la perspectiva de los problemas como de las
soluciones. Para ofrecer consistencia, fiabilidad y credibilidad al
diagnóstico esta actividad debería ser realizada por un equipo técnico
competente y multidisciplinar independiente de la Administración
municipal.
2) Ofrecer una visión integral de los escenarios de desarrollo socio-

económico socialmente posibles y que permitan avanzar hacia una
sociedad sostenible. Para el establecimiento de estos escenarios es
fundamental la participación de técnicos competentes, la sociedad civil y
los representantes políticos.
3) Encontrar soluciones técnica y socialmente factibles, que cuenten con el

suficiente respaldo de la comunidad local, a los problemas medio
ambientales identificados. Esta es una actividad técnica cuya información
básica es generada por el diagnóstico y el debate que precede a la
definición de los escenarios posibles y se desarrolla en el Plan de Acción
Ambiental.
4) Difundir entre la comunidad local los problemas ambientales y los

procesos que los generan y educar en el uso de mejores prácticas. Para la
realización de esta tarea es necesaria la elaboración de un Plan de
sensibilización y educación por un equipo competente.
5) Estimular la participación ciudadana en la solución de los problemas socio-

ambientales con objeto de legitimar y lograr respaldo social para las
políticas, incrementar su eficacia, concienciar a los ciudadanos y
desarrollar la democracia. Para esto debe crearse un foro ciudadano, que
puede adoptar formas distintas según la historia y organización de la
comunidad local.
6) Hacer del municipio un ejemplo de buenas prácticas medio ambientales,

prevenir los males y desastres ecológicos e impulsar un proceso de
desarrollo eco-industrial, esto es un desarrollo industrial o terciario que
utilice técnicas limpias, adaptando el tejido productivo a las nuevas
condiciones de la competencia.
Podemos sintetizar estos puntos a través del siguiente esquema operativo:
149
Esquema 14. Proceso operativo propuesto para una A21L
Proceso político- Proceso comunitario Proceso Científico-Técnico

administrativo
Decisión de Diagnóstico
implantar una socio-
agenda 21 local ambiental
Impulsar la Información,
creación sensibilización
del foro de M.A. Creación del y apoyo a la
foro de M.A. creación del
foro
Evaluar los
problemas,
establecer Apoyo técnico
indicadores y Identificar y experto al
priorizar problemas y debate
sus causas
Analizar y aprobar Apoyo

objetivos y líneas experto al
Definir objetivos
de acción debate
y líneas de
actuación
Elaborar
programas
Elaboración de un
borrador de plan Debate del Apoyo
de acción plan de acción experto al
debate
Aprobación del
borrador del plan
de acción Publicación
del borrador
del plan de
Aprobación del acción
plan de acción
Actuación pública
Evaluación y
Apoyo experto
retroalimentación
a la
evaluación
Fuente: Estado y tendencias de la A21L en la CV (2004)
150
6.6. La organización como requisito previo: diseño de equipos y
elaboración de planes de trabajo.
El arranque de un proyecto es una de las fases más delicadas para un buen

desarrollo posterior y la consecución de los resultados deseados. Una serie de
aspectos son cruciales en la preparación de la puesta en marcha de una A21L:
- La necesidad de compromiso público y liderazgo, dado el requisito de

proyecto institucional que demanda la naturaleza transversal de la
A21L.
- Identificación y puesta en valor de los antecedentes existentes,

destacando, en el caso de la A21L, proyectos como Ciudades Sanas por
su filosofía y metodología comunes, aportando diagnósticos de partida,
experiencias y resultados generados, actores de interés, etc.
- Establecimiento de un plan de trabajo. Éste incluye la determinación

de objetivos, identificación de tareas a ejecutar, organización de
recursos disponibles, establecimiento de plazos temporales y
descripción de metodologías de actuación. Para ser realmente útil, el
Plan de Trabajo debe combinar la panorámica con el detalle, lo que
permitirá su evaluación en el tiempo y permitirá introducir
correcciones y ajustes en caso de necesidad.
- La capacitación del equipo responsable de la A21L a través de

metodologías de planificación y gestión de proyectos resulta así una
necesidad imperiosa para la efectividad del proceso.
- Considerar la necesidad del establecimiento de un mínimo sistema de

incentivos orientado a la implicación de los recursos humanos. Se trata
de una cuestión no exenta de polémica pero que debe ser valorada,
dados los problemas de sobrecargas de trabajo asociados al proceso de
A21L.
- Plantearse estrategias de comunicación y de posicionamiento del

municipio frente a otras administraciones, por ejemplo integrándose en
la correspondiente Red provincial o regional de A21L.
Por su interés y a modo de ilustración, podemos presentar , siguiendo a Salas

(2004) la experiencia del Ayuntamiento de Torrent (Valencia). Torrent, es un
municipio de 67.487 habitantes (quinto de la Comunidad Valenciana), situado
en el Área Metropolitana de Valencia, con una economía diversificada en la
que predomina el sector industrial y el sector de la construcción.
El municipio presenta una clara vocación de participación en programas y

actuaciones de proyección global que se integren en redes de carácter
europeo e internacional. Como antecedente claro a la iniciativa de A21L,
contaba con su adhesión a la Campaña Ciudades Sanas de la Organización
Mundial de la Salud, integrándose en la correspondiente red de municipios y
151
desarrollando su Diagnóstico de Salud según las metodologás participativas
establecidas, todo ello requisitos para participar en dicha campaña
internacional.
En relación con la organización institucional de la A21L, destaca la

constitución de la Comisión Política Medioambiental y de Sostenibilidad
(Acuerdo de Pleno de 5 de abril de 1999), con el objeto de impulsar y
supervisar las actuaciones municipales en el campo de la sostenibilidad. Esta
Comisión asume como filosofía de trabajo el documento presentado como
“Manifiesto Torrent XXI”, declaración pública de compromisos en materia de
sostenibilidad local realizada por el Consistorio. A tal efecto, la Comisión
impulsa de oficio todos aquellos programas, proyectos, actuaciones y/o líneas
estratégicas que contribuyan al cumplimiento de los objetivos.
Por otra parte, a fin de llevar a cabo su cometido de manera coordinada y

transversal con las diferentes áreas, la Comisión estudia y dictamina las
diferentes actuaciones municipales integradas en el campo de la
sostenibilidad. La Comisión recaba de las diferentes Comisiones Informativas
municipales los asuntos a tratar y considera las posibles interacciones. Así, las
Secretarías de cada Comisión Informativa, remiten a esta Comisión, la
convocatoria con el Orden del Día correspondiente. A la vista de ella, esta
Comisión dirime sobre la posibilidad de dictaminar los asuntos que, dentro de
los campos de actuación que le son propios, tengan implicaciones en la
sostenibilidad local.
Igualmente, la Comisión recaba de las diferentes Jefaturas del Ayuntamiento,

los asuntos y programas de su competencia que estén relacionados con los
ámbitos de actuación de esta Comisión para, en el caso de que lo estime
oportuno, dictaminar sobre su adecuación a la sostenibilidad local. Para ello
los Jefes de Sección remiten a esta Comisión la relación de asuntos y
programas que estén dentro de los ámbitos de actuación de la Comisión. El
dictamen emitido por la Comisión Medioambiental y de Sostenibilidad, se
remite a la Comisión informativa correspondiente, a fin de su posterior
traslado al Pleno Municipal.
El siguiente cuadro resume los diferentes ámbitos de actuación de la Comisión

Política Medioambiental y de Sostenibilidad del Ayuntamiento de Torrent:
152
Tabla 8. Ámbitos de actuación de la Comisión Política de Sostenibilidad del
Ayuntamiento de Torrent
ÁREA DE ACTUACIÓN OBJETIVOS
Establecer programas locales relacionados con

problemas ambientales globales.
Preservar la biodiversidad y los ecosistemas locales,
CALIDAD MEDIOAMBIENTAL sin desbordar sus capacidades de carga.
Prevenir y actuar contra los riesgos ambientales.
Minimizar el consumo de recursos y la generación de
residuos.
Promover la calidad de los servicios ambientales.
Fomentar la difusión, formación y sensibilización
ambiental de la comunidad.
Promover la vertebración social y la cobertura de las

COHESIÓN SOCIAL necesidades sociales básicas.
Y Establecer la integración social a todos los niveles
CALIDAD DE VIDA de los colectivos más desfavorecidos.
Fomentar el disfrute de la calidad de vida y la
disponibilidad de un entorno sociocultural rico,
diverso y complejo.
Facilitar el acceso a la información, formación y
participación en la política local y global.
Establecer la escala, el equilibrio, la viabilidad, la

estabilidad y el nivel razonable de interrelación
entre la economía y el desarrollo local.
ECONOMÍA LOCAL Favorecer iniciativas de minimización de impactos
ambientales en los sectores e instalaciones de la
economía local.
Fomentar la economía ecológica en relación a la
adecuación ambiental de su ciclo completo, y a su
propia inserción en el entorno local.
Promover la sostenibilidad de las haciendas públicas.
Adaptar la estructura urbanística a las condiciones

ambientales y espaciales locales.
Racionalizar la resolución espacial de las necesidades
sociales en relación al nuevo crecimiento y la
rehabilitación del patrimonio edificado.
ESTRUCTURA ESPACIAL Ordenar los bienes y servicios urbanos y del propio
espacio del territorio municipal, de forma que se
favorezcan los desplazamientos no contaminantes y
el transporte público.
Fomentar la riqueza, diversidad y complejidad del
tejido urbano.
Adaptar el espacio urbano y de la edificación a los
requerimientos ambientales y de calidad de vida de
la ciudad.
Ordenar el territorio municipal teniendo en cuenta
las variables ambientales afectadas.
Fuente: Salas (2004)
153
Para finalizar, reseñamos en relación con este caso de estudio los diversos
hitos alcanzados durante los primeros años de desarrollo:
Acuerdo del pleno de 7 de mayo de 1998 por el que se aprueba la

firma de la Carta de Aalborg y se adhiere a la Campaña de Ciudades
sostenibles. De este modo, se crea la comisión política de
sostenibilidad y aprueba la creación del Fórum de Participación
Torrent 21.
Conferencia informativa el 2-6-98 sobre la Agenda 21 local dirigida a
todos los sectores de la población.
Acuerdo de la comisión de gobierno de adjudicación de la
ecoauditoria municipal de 22-7-98.
Primer seminario local sobre desarrollo sostenible: las perspectivas
económica y política. 26-9-98.
Comienzo de trabajos ecoauditoría (encuesta pública, encuesta
industrial, encuesta a grupos implicados y estudios diversos). 1-10-
98.
Aceptación del ingreso de Torrent en la campaña europea de
ciudades sostenibles coordinada por el ICLEI (18-1-99)
Acuerdos del pleno de 1 de abril de 1999 por los cuales:
- Se aprueban las fases de implantación de la Agenda 21 de

Torrent.
- Se delimitan los ámbitos de actuación de la comisión de
sostenibilidad.
- Se aprueba la organización y funcionamiento de la
comisión de sostenibilidad.
- Se aprueba el manifiesto “Torrent 21”.
6.7. Identificación de conflictos: la Diagnosis Socio-Ambiental (DSA).
Para la elaboración de este apartado se ha partido del capítulo desarrollado

por Navarro Obrer en el libro “Estado y Tendencias de la A21L en la CV”
(2004). Por otra parte, existen diversos casos de estudio de interés como
ilustración de las metodologías que vamos a considerar, recomendando
particularmente el caso del municipio de la Vall dÚixó, disponible en la
misma referencia.
En primer lugar debemos señalar que la diagnosis socio-ambiental tiene como

principal objetivo el análisis de la calidad de vida en el municipio. Con este
objeto se diseña un modelo explicativo de la realidad local, en el que se
identifiquen las principales interacciones entre las actividades humanas (el
sistema de producción y consumo local) y el medio natural del municipio, sin
por ello olvidar la perspectiva global. Se trata, así, de una herramienta de
reflexión y conocimiento orientada hacia el diseño del Plan de Acción Local
(PAL), destacando así su relevancia para el diseño de un sistema local de
información, ya que conecta con la fase posterior de monitoreo a través del
sistema de indicadores.
154
Para su elaboración deben considerarse los siguientes pasos metodológicos:
- Caracterizar e interpretar una realidad compleja a través del diseño de

un modelo explicativo de ésta (lo cual requiere un equipo
pluridisciplinar y una visión sistémica).
- Identificar y sistematizar los conflictos significativos, estructurando

sus relaciones y valorándolos.
- Analizar los actores e instituciones implicados, valorando su

posicionamiento frente a la problemática detectada a partir del análisis
de sus expectativas e intereses.
- Organizar y hacer operativa toda esta información para emprender la
acción a través de herramientas metodológicas como la síntesis DAFO.
De este modo, podemos considerar una serie de propiedades del diagnóstico

en el marco del proceso de A21L:
- Los valores que lo orientan y que determinan la motivación final que

inspira el mismo.
- La relevancia de la organización de información y contenidos en el

diseño del modelo de análisis, máxime si consideramos la naturaleza
compleja de la realidad.
- El papel esencial que el enfoque transversal temático y la perspectiva

histórica y territorial (posicionamiento externo del municipio) juega en
el escenario de A21L.
- La necesidad de generar conocimiento significativo, considerando los

coste de transacción asociados al acceso de la información relevante y
las limitaciones presupuestarias habituales.
- Se trata de una combinación de elementos técnicos y percepciones

sociales, lo que implica la necesidad de articular procesos de
participación social y comunicación de resultados, con el objeto de
alcanzar unas bases de consenso como punto de partida para la acción.
En este sentido, podemos avanzar una serie de dificultades a las que se

enfrenta este tipo de estudio en los municipios españoles, tal y como se
desarrollará en profundidad en el correspondiente apartado:
- La ignorancia generalizada, ya que la población ha desconocido

tradicionalmente sus derechos de acceso a la información.
- La relevancia de los problemas de comunicación y lenguaje,

constatándose la dificultad de preparar información útil y rigurosa
pero comprensible. La escasa cultura medio ambiental implica la
necesidad de una buena base educacional (el incremento en cursos de
formación resulta aún insuficiente).
155
- El déficit de formación de técnicos y políticos, los problemas de
burocracia y la relativa inexperiencia frente a una acción innovadora
de estas características, en la que la complejidad dificulta la
identificación de causas y actores y limita el consenso técnico.
Avanzando resultados, podemos señalar tres rasgos generales que caracterizan

los diagnósticos socio-ambientales en España: se tratan de documentos
ambientalistas (sin la visión integradora que reclama la sostenibilidad),
tecnocráticos (con escasa participación pública) y de realización externa al
Ayuntamiento (consultoras).
El primer rasgo tiene mucho que ver con los factores de motivación de los
Ayuntamientos a la hora de desarrollar la A21L. Según la publicación El Estado
del Arte de la A21L en España (2003), un 59% de los municipios identifican la
oportunidad ambiental que supone la A21L, frente a sus posibilidades
económicas y sociales o, incluso, de integración. Las carencias históricas de
partida de los municipios españoles en materia ambiental, tal y como se
analiza posteriormente en profundidad, son determinantes en este sentido.
Las dificultades asociadas a los procesos de participación y el statu quo del

discurso técnico a la hora de afrontar una cuestión como el desarrollo
sostenible, decantan, en ocasiones en exceso, el documento hacia la parte
científico-técnica. Esto implica tanto dificultades de comunicación con la
ciudadanía como parcelación del conocimiento y la marginación de otras
perspectivas, por ejemplo las de carácter tácito.
En tercer lugar, la externalización del trabajo se vincula a las limitaciones de

recursos humanos disponibles por parte de la Administración local, lo cual
refleja un primera limitación de esta institución para abordar la A21L ya
desde sus primeras etapas. Esto se traduce en la contratación, más o menos
generalizada, de una consultora especializada, si bien los presupuestos
disponible son generalmente muy ajustados para un trabajo de esta
envergadura y características.
A todo ello podemos añadir las dificultades de elaborar documentos prácticos,

sin caer en extensos documentos de voluntad enciclopedista pero de dudosa
utilidad.
6.7.1. Estructura y contenidos del diagnóstico.
No existe una única metodología para la realización del diagnóstico, si bien

existen algunos referentes como el Código de Buenas Prácticas Ambientales
de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) que nos permite
ilustrar el carácter ambientalista de los diagnósticos, tal y como exponíamos
más arriba. Tal y como señala Navarro Obrer (2004), el Código de Buenas
Prácticas Ambientales de la FEMP constituye una herramienta de referencia
para los procesos de Agenda 21 en España. Este autor distingue dos áreas de
trabajo interdependientes en el proceso: la auditoria medio ambiental
156
municipal y el plan de participación social, estableciendo el siguiente
esquema para la fase de diagnóstico:
Esquema 15. Caracterización técnica de la fase de diagnosis en la A21L
FASE DE DIAGNÓSIS
DIAGNOSIS TÉCNICA DIAGNÓSIS CUALITATIVA
FASE PREVIA
ENCUESTA CIUDADANA
Creación equipo de trabajo
Plan de trabajo
FASE DE RECOPILACIÓN DE
INFORMACIÓN Y TRABAJO DE
CAMPO METODO DELPHI
Búsqueda de información
Trabajo de campo
FASE DE PRESENTACIÓN DEL

MUNICIPIO
Redacción informes
Herramientas de soporte
FASE DE ANÁLISIS
Análisis
Diagnosis
Sinergias
Recomendaciones
ANÁLISIS DAFO
La propuesta de la FEMP identifica, en cuanto a los factores objeto de

estudio, tres bloques: Factores ambientales, factores socioeconómicos y
factores organizativos del municipio, incidiendo de forma particular en el
primero de ellos.
157
Esquema 16. Esquema de contenidos propuestos por la FEMP
Paisaje
Vegetación
Fauna
Planificación territorial
Medio urbano
FACTORES Demografía
AMBIENTALES Movilidad y transporte
Agua
Residuos
Atmósfera
Ruido
Energía
Suelos
FACTORES Índices de ocupación

SOCIOECONÓMICOS Actividades económicas
FACTORES Planes de emergencia y riesgos

ORGANIZATIVOS DEL ambientales
Estructura funcional del medio
MUNICIPIO ambiente municipal
Fuente: Código de Buenas prácticas ambientales, FEMP (2000)
El análisis del entorno socioeconómico planteado resulta insuficiente desde

la perspectiva de la sostenibilidad que venimos tratando. La educación y la
cultura local, sus valores, identidad y vertebración civil, la sanidad y el
bienestar social o la propia organización de la Administración local son
esenciales a la hora de identificar conflictos y establecer las prioridades del
Plan de acción, ya que la prestación de estos servicios básicos incide de
manera notable en la calidad de vida de los ciudadanos (además de resultar
claves de una estrategia de transformación social).
Según los resultados presentados por la publicación El Estado del Arte de la

A21L, desde esta perspectiva ambientalista dominante, las problemáticas
municipales prioritarias en los municipios españoles son:
- Movilidad y accesibilidad.
- Reducida concienciación ambiental de la ciudadanía.
- Inadecuada planificación territorial (carencia y usos
del suelo).
A partir de las carencias señaladas, y con el objeto de equilibrar el análisis e

introducir la visión integral que demanda el paradigma de sostenibilidad, la
propuesta de organización y contenidos planteada por Navarro Obrer (2004)
presentaría las siguientes características:
158
Esquema 17. Propuesta de contenidos para la diagnosis
• Situación geográfica
PRESENTACIÓN DEL • Evolución histórica-territorial
• Características demográficas
MUNICIPIO
• Descripción sintética del medio físico (clima, geología,

hidrología)
MEDIO NATURAL Y • Análisis integrado por ecosistemas /Unidades
ambientales o de paisaje, destacando los aspectos de
BIODIVERSIDAD la biodiversidad y su estado de conservación
• Riesgos naturales
• Empleo
ECONOMÍA LOCAL • Actividades económicas (sistemas de gestión de QT,
MA y prevención de riesgos)
• Vivienda
SERVICIOS BÁSICOS/CALIDAD • Salud (consumo) y recursos socio-sanitarios
• Educación
DE VIDA • Cultura y patrimonio cultural
• Bienestar social
• Seguridad ciudadana
• Redes ciudadanas
COHESIÓN SOCIAL Y • Medios de comunicación local. Nuevas tecnologías
• Educación ambiental
PARTICIPACIÓN CIUDADANA • Participación ciudadana
• Organigrama de la Administración Local (áreas y

ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN funciones, presupuestos, metodología de trabajo)
• Ordenanzas (ambientales)
MUNICIPAL
• Gestión ambiental interna
• Planeamiento y usos del suelo

• Urbanismo
URBANISMO Y TERRITORIO o Estructura urbana
o Edificación (sostenible)
• Movilidad y accesibilidad
• Agua
FLUJOS AMBIENTALES • Residuos
• Energía
• Contaminación atmosférica, acústica y
electromagnética
SÍNTESIS Y CONCLUSIONES
Problemática detectada y análisis de sus causas (interacciones aspectos tratados.
159
Esta estructura de análisis tiene como secuencia lógica los siguientes pasos.
En una primera componente del trabajo, de naturaleza descriptiva, se
caracteriza, por una parte, el medio físico municipio y su entorno territorial
(clima, geología, edafología, hidrología, flora y fauna, paisaje...) y por otro el
medio socioeconómico (demografía, gestión municipal, organización social,
actividades productivas, ...).
Sobre la base de las dos anteriores, se desarrolla el bloque central del

trabajo: los factores ambientales, en el que se estudian –con carácter
descriptivo y analítico– los diferentes capítulos en los que se basa una
diagnosis ambiental, si bien teniendo en cuenta el contexto municipal de
nuestro trabajo. Con ello se pretende establecer las sinergias que se producen
entre la dinámica territorial y la dinámica de la actividades humanas.
De manera complementaria, se puede analizar en otro apartado las

principales interacciones que se presentan entre los aspectos de las fases
anteriores, incidiendo en las causas profundas de las problemáticas e
ineficiencias ambientales detectadas, es decir, destacando las interrelaciones
derivadas del desarrollo de la actividad social y económica en el municipio, y
el medio físico soporte de dichas actividades. Otro aspecto interesante que se
propone como una aproximación a la valoración de la sostenibilidad municipal
llegados a este punto, puede ser la consideración del medio ambiente como
generador de inputs (recursos) y receptora de outputs (residuos). En el
apartado de conclusiones del diagnóstico socio-ambiental, resulta útil la
inclusión de un Análisis DAFO, como herramienta de reflexión y síntesis. Para
ello se distribuye en un esquema de Debilidades (características negativas del
municipio para alcanzar un desarrollo sostenible), Amenazas (características
del entorno que afectan negativamente al municipio), Fortalezas
(características positivas del municipio) y Oportunidades (características
negativas del entorno), las conclusiones obtenidas. y que permite organizar,
priorizar y destacar aquellas conclusiones que van a permitir diseñar las
propuestas de actuación.
Si entramos a un análisis más detallado, el esquema de contenidos de la

diagnosis presenta cuatro grandes bloques:
Estudio del Medio Físico y del Territorio

Con el estudio de la componente medio físico y de la biodiversidad se busca
caracterizar los diferentes aspectos que comprenden la realidad biofísica y
territorial de los municipios objeto de estudio. La justificación de este bloque
de contenidos del Diagnóstico viene definida por la importancia de conocer el
medio natural que soporta las actividades humanas (en el doble sentido de
generador de recursos y servicios ambientales, así como de receptor de los
impactos).
Se unen a este apartado los aspectos demográficos que han de ser

considerados desde la perspectiva de la presión que la comunidad ejerce
sobre los recursos ambientales del municipio (por ejemplo a través de los usos
del suelo, el consumo de agua o la generación de residuos). De este modo, se
160
observa la necesidad de caracterizar cuantitativa y cualitativamente la
población, así como su evolución en el tiempo.
Los componentes a estudiar en este bloque se pueden dividir en dos

apartados:
- El medio natural, donde se debe realizar una descripción sintética del

medio físico en base los siguientes factores: clima, hidrología,
geología, geomorfología y edafología.
- Biodiversidad, donde se realizará un diagnóstico de los seres vivos del

municipio: vegetación y fauna que habitan en el territorio.
Junto a ello se hará un análisis integrado por ecosistemas / unidades

ambientales o de paisaje, destacando los aspectos de la biodiversidad y su
estado de conservación.
En este apartado hay que huir de inventarios exhaustivos o de

caracterizaciones físicas de detalle que no tienen ningún sentido en el marco
en que estamos trabajando, más aún cuando suelen existir estudios e
investigaciones que tratan de ellos. El objetivo, además de caracterizar
sintéticamente el medio, es identificar aquellos elementos que por su
singularidad o por su fragilidad son susceptibles de sufrir impactos.
Análisis del medio social y económico

Con este bloque de estudios se busca caracterizar y analizar los diferentes
aspectos que comprenden la realidad social y económica del municipio objeto
de estudio. La justificación de este bloque de contenidos del Diagnóstico
viene definida a partir de dos niveles explicativos. El primero se encuentra
ligado a los factores que originan una problemática socio-ambiental
determinada, mientras que el segundo hace referencia a los factores que
inciden directa o potencialmente sobre las posibilidades de resolución del
impacto o conflicto que se analiza.
Es necesario insistir en la importancia de las cuestiones sociales en el proceso

de diagnosis a partir de diferentes aspectos como son los procesos de
urbanización, la definición de valores, la concienciación, implicación y
participación de la comunidad local en el proyecto.
La información necesaria para desarrollar estos trabajos, tanto a nivel

estadístico como documental, suele centrarse en la recopilación de la
información disponible en las Administraciones competentes (especialmente a
nivel autonómico y local), así como de los estudios y trabajos que cuenten con
la garantía de rigurosidad de las universidades o centros de investigación
oficiales. Es especialmente relevante, en este bloque de análisis, el trabajo
de campo para la contrastación con agentes y técnicos locales conocedores de
esta realidad socioeconómica.
161
Aspectos organizativos
En este apartado se debe caracterizar y analizar los diferentes aspectos que
comprenden la organización y gestión municipal, desde el punto de vista de
sus competencias, organigrama funcional, metodología de trabajo y
coordinación, así como desde la perspectiva de la política ambiental de la
Corporación del municipio estudiado. La justificación de este capítulo viene
definida por el protagonismo del Ayuntamiento en el proceso Agenda 21,
tanto en su papel de gestor público, como de educador de la ciudadanía y de
los agentes económicos y sociales.
La inclusión en este punto del análisis de los aspectos de ordenación del

territorio y planificación urbanística se justifica por la estrecha interrelación
entre ambos, además del carácter transversal de esta última en el análisis del
modelo territorial, fundamental en el análisis de la sostenibilidad local.
Estudio de Factores Ambientales Clave

Con este conjunto de estudios, núcleo de lo que podríamos entender como el
análisis de la gestión ambiental municipal en un sentido amplio, se busca
caracterizar y analizar los diferentes aspectos o factores en los que entran en
interacción las características biofísicas del entorno natural con las
actividades humanas anteriormente descritas. También podría describirse el
objeto que se persigue como una profundización en el análisis del
metabolismo urbano (ciclo del agua, gestión de residuos, consumos
energéticos) con la especial consideración de aquellas aspectos, como es la
movilidad, clave en la comprensión de la calidad ambiental de los espacios
urbanos (contaminación atmosférica y acústica).
Estos factores ambientales se han definido como aquellos aspectos donde

entran en interacción directa las actividades humanas con el medio. Algunos
de los factores que se han considerado se refieren a los diferentes sistemas
soporte de la actividad humana y de los ecosistemas (agua, aire, suelo), pero
también incluyen aspectos de carácter transversal que resultan de especial
interés en un estudio de estas características y se han convertido en
elementos básicos en las auditorias ambientales municipales (residuos,
energía, contaminación acústica, movilidad, riesgos ambientales).
Además, habrá de considerarse en cada municipio la posibilidad de incluir

otros factores ambientales, como puede ser el análisis del espacio litoral, en
municipios situados en la costa, o aquellas problemáticas ambientales
concretas (contaminación radioactiva, contaminación lumínica, etc) que se
detecten en el municipio.
Todos estos factores señalados, como integrantes de un mismo sistema,

presentan interacciones que determinarán la dinámica del entorno municipal.
La identificación de estas relaciones es importante a la hora de establecer y
priorizar las acciones que deben implementarse en el Plan de Acción
Ambiental.
Toda la información necesaria para desarrollar este trabajo procederá de las

Administraciones competentes en cada área de estudio (y empresas
162
concesionarias, en su caso) que será complementada con el trabajo de campo,
la constatación in situ y las aportaciones de “expertos locales”.
6.7.2. Naturaleza dual del análisis: la necesidad de combinar la

percepción ciudadana y la información estadística.
Como anteriormente señalábamos, el proceso de diagnosis plantea la

necesidad de combinar e integrar dos niveles de análisis:
- Una parte técnica, donde se realizará un diagnóstico y un análisis de la

realidad a estudiar basada en variables cuantificables y objetivas
(estadísticas oficiales y trabajo de campo)
- Otra de carácter cualitativo, complementaria a la anterior, recogiendo

la percepción, necesidades y prioridades de los vecinos a través de
herramientas como entrevistas y cuestionarios.
La participación de los actores en el diagnóstico dependerá de la

disponibilidad de información. Esto lleva a plantear en ocasiones la necesidad
de desarrollar extensos procesos de estudio técnico cuya finalización da paso
a la participación. Otras voces plantean en cambio la necesidad de priorizar el
proceso (la participación) frente al producto (los documentos e informes
finales)
6.7.3. La diagnosis técnica: fuentes de información, bases de datos

disponibles y aplicaciones estadísticas.
Como anteriormente avanzábamos, una serie de tareas son imprescindibles

para realizar una buena gestión y diseño del proyecto. Si aplicamos las mismas
a la realización de la diagnosis técnica, podemos señalar las siguientes
cuestiones de interés a partir de nuestra propia experiencia profesional.
Creación del equipo de trabajo

Dadas las limitaciones a las que se enfrenta la Administración local y la
habitual externalización del servicio en una consultora profesional, cobra
singular importancia el marco de relación de los partenariados público-
privados en los que la coordinación de lógicas e intereses evite desencuentros
y/o no aprovechamiento de las sinergias producidas por la colaboración entre
los técnicos municipales (agentes conocedores de la realidad) y la consultora
externa contratada como expertos técnicos en el proceso.
La contratación de un equipo externo a la Administración es la fórmula más

habitual, tanto por las dificultades de disponibilidad de los técnicos
municipales asociadas a las tareas burocráticas, como por la profesionalidad y
objetividad que dan al trabajo los equipos externos con experiencias
contrastadas y metodologías propias. La incorporación en este equipo de un
colaborador con conocimientos de la realidad local, un “nativo“ que facilite la
orientación en la realidad local, también resulta de interés.
163
Se trata de una fase crítica en el proceso ya que al tratarse de una etapa de
larga duración, aproximadamente un año, no se le suele conceder toda la
importancia que realmente tiene. Por ello, es necesario tener desde el inicio
los objetivos bien claros y definir cuales son los resultados que queremos
conseguir. Además el proceso necesita una buena coordinación entre el
equipo redactor, las administraciones implicadas y los ciudadanos, ya que sin
ello los resultados pueden estar desvirtuados.
Por ello, la fase de planificación y organización del trabajo cobra en este

punto una singular importancia, destacando la creación de Comisiones de
seguimiento en las que se encuentren representadas las diversas áreas y
departamentos de interés y las perspectivas política y técnica. Resulta
evidente que esta tarea no es posible sin un decidido liderazgo por parte de
quien ostenta la máxima representación pública.
Elaboración del Plan de trabajo

Según hemos avanzado anteriormente, se plantea la necesidad de programar
el proceso de la manera más precisa posible. Cada municipio debe tener su
propia planificación, la cual debe basarse en la singularidad de la realidad
objeto de estudio.
En el Plan de trabajo deben identificarse y concretarse aspectos como las

tareas a desarrollar, la metodología de trabajo en las mismas, los plazos de
ejecución y los diversos recursos necesarios. Este plan de trabajo debe ser
considerado de un modo flexible y dinámico, reestructurándose conforme se
avance en los trabajos.
Fase de recopilación de información

En la mayoría de los casos el equipo redactor se encuentra con el problema de
la escasez de datos, la dispersión de estos entre las distintas
administraciones o de las empresas gestoras de los servicios públicos del
municipio, o lo que aún es peor: los retrasos, bloqueos o inexactitud de los
mismos que dificultan sobremanera la obtención de los datos necesarios.
Lo que se debe establecer bien es cuál es la información realmente

importante para cada caso de estudio. No por tener un mayor volumen de
información se va a realizar un mejor diagnóstico. Por ello una de las primeras
labores que deben realizarse es una aproximación al municipio. Conocer
mínimamente la realidad municipal para establecer las prioridades de
demanda de información que debe realizarse.
La poca disponibilidad de algunas administraciones a la hora de facilitar

datos, a pesar de lo establecido en la legislación en cuanto al acceso a la
información de carácter medio ambiental, la desorganización en la gestión de
los mismos, la falta de comunicación entre administraciones y la dispersión
entre administraciones de la información básica para realizar el diagnóstico,
hacen que la recopilación de información sea una de las tareas más duras para
el equipo auditor, ya que sin la constancia e insistencia a los responsables de
facilitarla no se suele conseguir.
164
Por lo que respecta a la tipología de las fuentes distinguimos tres tipos de
fuentes básicas:
- Las fuentes primarias (estadísticas, censos, registros, etc.). Su

principal problema es el acceso a esas fuentes debido a su dispersión
en las distintas administraciones –local, provincial, autonómica y
estatal- y en algunas ocasiones a la poca fiabilidad de los datos
ofrecidos.
- Fuentes secundarias (informes, publicaciones, revistas...) que tienen

su importancia por acercar al equipo auditor, en base a literatura
técnica, a la realidad a analizar, presentándose, en algunas ocasiones,
como sustitutas de las fuentes primarias, ya que para su redacción han
bebido de dichas fuentes.
- Por último las entrevistas (técnicos, políticos, actores sociales...) son

de vital importancia para el proceso. No sólo ayudan a diseñar el
modelo de participación ciudadana, sino que complementan la
información recopilada en base a las fuentes anteriores.
No podemos olvidar en este apartado la necesidad de recopilar el marco

normativo legal en el cual se debe mover nuestro diagnóstico y las propuestas
de acción que emanen de él. Por ello debe realizarse un inventario de
legislación acorde (europea, estatal, autonómica y municipal) haciendo
hincapié en aquella que incide de manera especial en la realidad objeto de
estudio.
Trabajo de campo
Las carencias detectadas en la fase de recogida de información deben ser
suplidas, siempre que así sea posible, con el trabajo de campo. Con éste se
pretenden corroborar aquellas informaciones que nos plantean dudas respecto
a su fiabilidad, así como realizar analíticas, mediciones, inventarios, archivos
fotográficos, etc. Por regla general, el presupuesto disponible no suele hacer
factible económicamente la realización de análisis técnicos.
Fase de diagnóstico y análisis

Es la fase descriptiva del proceso. En ella se recoge en un informe el
tratamiento de los datos recogidos en la etapa anterior. Se realiza un análisis
de la realidad del municipio en base a áreas temáticas y a las sinergias que se
producen entre ellas.
Este debe ser el documento que sirva de base para la discusión, el que sea
punto de partida de las posibles líneas estratégicas de actuación y el que
establezca cuales deben de ser los indicadores de seguimiento más idóneos
para el municipio. Uno de los problemas con que nos encontramos tras la
elaboración del diagnóstico es que los contenidos técnicos no siempre son
compresibles por los destinatarios finales, entendiendo por estos a todos los
integrantes del foro de participación. Es una herramienta comprensible por
los técnicos municipales pero que no llega a la población en general, a los
componentes del Foro. Las bases del Foro ante los documentos de diagnóstico
165
se plantean cuestiones de este tipo: ¿Estamos bien?, ¿ mejor que el vecino?
Este tipo de análisis comparativo suele resultar de gran interés para la
Administración local.
Anteriormente, al hablar de metodología ya se hacía mención a cuales son los

contenidos que suelen tener este diagnóstico en base a las distintas
metodologías referenciadas. Consideramos que no existe un esquema ideal,
sino que la estructura se debe acoplar a la realidad concreta del municipio.
Pero a pesar de ello proponemos el siguiente esquema básico, basado en una
visión sistémica del entorno y reflejando la importancia de los flujos y
sinergias que se producen entre los distintos factores a estudiar.
6.7.4. La diagnosis cualitativa: percepción social y estudios de opinión.
Paralelamente a este proceso técnico se debe desarrollar el proceso de

diagnosis cualitativa, de la percepción social existente sobre la realidad
municipal. Con ella lo que se pretende es ratificar y complementar las
informaciones resultantes de la diagnosis técnica, conocer la percepción
ciudadana sobre su municipio y sus necesidades, y poder así establecer un
orden de prioridades en la elaboración del Plan de acción ambiental.
En cuanto a los métodos utilizados para conocer esta realidad se establecen

básicamente dos:
- Encuesta ciudadana, que se presenta como uno de los mecanismos más

idóneos para conocer la percepción que los ciudadanos tienen de su
realidad local. El objetivo es muy claro, conocer cual es la percepción
sobre su calidad de vida y contrastarla con la información técnica
disponible. Las herramientas de investigación social son de gran interés
para tratar de arrojar luz sobre la opinión y los valores de la mayoría
silenciosa. Es recomendable que se articule sobre preguntas cerradas,
aunque debe darse pie a la expresión de opiniones. Debe pensarse bien
a que colectivos va a ir dirigido, ya que este hecho afectará de manera
significativa a los resultados de la misma, y planificarse bien cuales van
a ser los mecanismos de distribución de la misma. Su realización no es
sencilla, y en muchas ocasiones avanza las dificultades que se van a
presentar cuando se establezcan mecanismos de participación
reglamentados. Una mala planificación de la encuesta puede llevar a
resultados erróneos.
- Método Delphi. Es un método que requiere bastante dedicación por

parte del equipo auditor. Consiste en una serie de entrevistas a actores
clave en base a un cuestionario abierto en una primera ronda y cerrado
en la segunda. Se pretende identificar la visión de conjunto que se
tiene del municipio por parte de agentes sociales, económicos y
ambientales significativos.
166
6.7.5. Operativizar la información: la síntesis DAFO.
La culminación de todo el diagnóstico debe ser la realización de un análisis

DAFO. El análisis DAFO es un instrumento de diagnóstico que procede de la
gestión empresarial, pero que se ha incorporado a otros ámbitos de
planificación y gestión (como la ordenación del territorio) dado su carácter
sencillo y clarificador. Consiste en una método de organización de los
resultados obtenidos en el diagnóstico que facilita priorizar actuaciones y por
tanto la redacción del Plan de Acción.
Consiste en la determinación mediante una matriz de doble entrada de las

Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades detectadas en el
municipio de estudio. Separa, así, los factores endógenos o propios del
municipio (debilidades y fortalezas) sobre los cuales se posee un cierto
control de actuación, de los de carácter exógeno (amenazas y oportunidades),
que afectan al municipio pero son ajenos a éste (p.e. las tendencias globales
del mercado).
Siguiendo a Garcia Bertomeu (2004) veremos un ejemplo a través del caso de

estudio que nos ofrece el municipio de Albaida. Situada al sur de la provincia
de Valencia, esta localidad cuenta con una población en torno a los 6.000
habitantes y su economía esta dominada por un sector industrial, escasamente
diversificado y en el que predomina la actividad textil (supone el 77,33 % del
total de empresas industriales y genera el 66 % del empleo total). El sector
agrícola sólo representa el 1 % , el de servicios el 25 % y el sector de la
construcción el 5 %. LaTasa de paro registrada (población
desempleada/población activa) se sitúa en el 5,2 % muy por debajo de la
media nacional (9,78 %).
En el caso de la A21L de Albaida, el proceso de diagnósis socioambiental

comienza en junio del 2000 y culmina en diciembre de 2001 con la
presentación pública de los resultados, aprovechándose esta sesión para
impulsar la creación del Foro Agenda 21 de Albaida. En paralelo al proceso
técnico, la diagnosis persiguió incorporar también la opinión pública. Asi,
entre mayo y junio de 2001, se desarrolló una encuesta a más de trescientos
ciudadanos con el objeto de caracterizar su percepción ambiental sobre el
municipio. Además, se realizaron diversas acciones de difusión social del
proceso como comunicados en la prensa local, avances públicos de
conclusiones y ciclos de conferencias y mesas redondas sobre la Agenda 21.
Como resumen de los resultados del diagnóstico podemos señalar los
siguientes aspectos a través del Análisis DAFO de Albaida.
167
Tabla 9 Contenidos del análisis DAFO de la A21L de Albaida
DEBILIDADES AMENAZAS
Necesidad de recursos humanos y Sobreexplotación del recurso agua

económicos en el Área de medio (falta de racionalización).
ambiente.
Tendencia global al aumento del
Falta de sistematización en la consumo de energía eléctrica.
recogida de información y estadísticas
Modelo de transporte basado en el
ambientales (tema transversal)
vehículo privado.
Descoordinación en la acción
Carencia de planes de emergencia
municipal: funcionamiento por “áreas
ante situaciones de riesgo.
estanco”.
Realización de actividades que
Baja diversificación económica
pueden ser incoherentes con los
(dominio textil) y problemas principios de la A21.
ambientales asociados a los impactos
de la industria.
Pérdidas de agua en la red y
consumos excesivos.
Ineficiencia energética y débil
desarrollo de energías alternativas.
Insuficiete educación ambiental y
formación a colectivos prioritarios.
FORTALEZAS OPORTUNIDADES
Coincidencia del inicio de la A21 Integración del proceso de A21

Local con el replanteamiento del Local en el PGOU
modelo de ciudad (nuevo PGOU) Promoción del patrimonio histórico,
Consenso político en torno a la A21. natural y cultural en el marco de un
Existencia de algunas ordenanzas
municipales en materia ambiental Adecuar la gestión integral de
residuos municipales mediante una
Riqueza de patrimonio natural y
planta comarcal.
cultural
Promover nuevas industrias y
Dinamismo social y carácter
polígonos bajo criterios ambientales y
emprendedor del tejido empresarial.
de eco-eficiencia.
Inicio de políticas de eficiencia
energética.
Existencia de la Agencia de
Desarrollo Local
168
6.8. Diseñando estrategias de futuro: el Plan de Acción Local (PAL).
Una de las lecturas posibles del proyecto de A21L es su valoración como

escenario de referencia para la modernización ecológica de la administración
local. Tal y como desarrollaremos más adelante, el desarrollo de las políticas
de proximidad se encuentra estrechamente ligado al diseño y puesta en
marcha de planes de acción local por la sostenibilidad. Apuntemos
únicamente que las políticas de proximidad se encuentran ligadas a cuestiones
como la innovación y diversificación de servicios al ciudadano, el desarrollo de
una cultura de calidad burocrática, la innovación organizativa vinculada a
proyectos transversales o la capacitación en metodologías de planificación
estratégica participativa de los cuadros técnicos y políticos.
Tal y como analizaremos al estudiar la evolución en la práctica de los Planes

de Acción A21L, la complejidad y dimensiones del reto plantean ciertas
dificultades a la Administración local, comenzando por el compromiso
institucional, siguiendo con el consenso social o las ya señaladas de naturaleza
financiera y competencial. Muchos municipios inician su A21L pero pocos
diseñan y, aún menos, se han comprometido públicamente (a través de la
aprobación en Pleno municipal) y desarrollado sus Planes de Acción,
pudiéndose afirmar que la planificación y gestión de proyectos constituye
una asignatura aún pendiente en la Administración local española. En este
apartado enmarcaremos conceptualmente los Planes de Acción de las A21L y
estudiaremos sus diferentes pasos metodológicos.
En primer lugar, podemos señalar los siguientes factores que determinan el

posicionamiento estratégico de un municipio a partir del análisis DAFO.
Tabla 10. Escenarios y respuestas posibles

Oportunidades Amenazas
Fortalezas Estrategia ofensiva Defensiva
Debilidades Reorientativa Supervivencia
Fuente: Font, N. (1999)
Apostamos por plantear la relevancia de la A21L como experiencia de una

estrategia de supervivencia, dada la magnitud de la amenaza (la pérdida de
biodiversidad) y las debilidades para reorientar el modelo de desarrollo
dominante (de las cuales da buena cuenta en este documento) De otro lado,
podemos considerar la cuestión de la programación como un segundo aspecto
de interés de los Planes de Acción. La siguiente tabla permitirá al lector
reflexionar en este sentido.
169
Tabla 11. Posicionamiento en función de la visión y recursos
Objetivos
Efectos y medios Conocidos Acordados- No acordados-
certeza incertidumbre
1. Programación 2. Negociación
No Conocidos 3.Experimentación 4. Interacción sin
dirección
Fuente: Font, N. (1999)
Tan solo apuntar que en materia de A21L los cuadrantes de experimentación y

negociación resultan especialmente atractivos, según consideremos la
incertidumbre o certeza sobre los aspectos que nos planteemos.
6.8.1. Definición y objetivos de actuación.
La primera vez que se habló de Plan Acción Local en las A21L, fue en 1996 en
Lisboa donde tuvo lugar la Segunda Conferencia de Ciudades y Pueblos hacia
la Sostenibilidad. En este evento, además del intercambio de experiencias y
de la revisión y análisis de los procesos iniciados en treinta y cinco países
europeos desde la primera conferencia celebrada en Aalborg (Dinamarca), en
mayo de 1994, se creó un documento de continuidad de la Carta de Aalborg,
denominado “De la Carta a la Acción”.
El Plan de Acción Local es un documento que define las directrices de una

política municipal que responde al compromiso de la Corporación Local para
actuar desde sus competencias y funciones dinamizadoras en la promoción de
un desarrollo sostenible.
De acuerdo con Del Río y Palacios (2004), este Plan debe permitir:
- Establecer un marco de referencia para el desarrollo sostenible de la

localidad, integrando los principios y criterios recogidos en los
diferentes documentos internacionales sobre la materia.
- Establecer estrategias integradas que permitan el cumplimiento de los
objetivos de una forma programada y posibilista.
- Fomentar la participación ciudadana e implicación de los agentes
socioeconómicos locales en el proceso de Agenda 21 local.
- Crear una herramienta de trabajo útil a los responsables municipales.
- Establecer prioridades de actuación para la mejora continua de la
calidad de vida de sus ciudadanos.
Con todo esto, el objetivo que persiguen las actuaciones emprendidas en el

ámbito del desarrollo local sostenible en el que se inserta el proceso de
Agenda 21 en general, y en concreto el Plan de Acción Local es, desarrollar
un proceso, basado en la participación social, que defina líneas estratégicas,
programas y acciones a corto, medio y largo plazo, que oriente las estrategias
y gestión municipales bajo criterios de sostenibilidad, de forma que el
170
Ayuntamiento cuente con los instrumentos necesarios para implementar y
hacer el seguimiento de la Agenda Local 21.
6.8.2. Alcance y características de un PAL.
El desafío de la integración real de políticas tradicionalmente sectoriales

supone, de una parte, un conocimiento profundo del sistema local y de las
complejas interacciones entre aspectos y actores diversos y, de otra, un
importante cambio cultural en la forma de diseñar y ejecutar políticas. Así,
queda justificado que se deba entender el Plan de Acción Local como un
documento programático integrado, que contempla acciones de carácter
ambiental, social, económico y organizativo debidamente secuenciadas y
diseñadas en función de las necesidades específicas del municipio.
Desde el punto de vista del alcance temporal, el Plan de Acción que aquí se
plantea ha de presentar una perspectiva a medio-largo plazo. Por lo que debe
proyectarse como un estrategia que diseñe nuestro futuro inmediato (10–15
años), a modo de escenario de transición hacia modelos de desarrollo
progresivamente más sostenibles.
Esquema 18. Características del Plan de Acción Local
Marco de referencia de la
sostenibilidad local
Visión heurística y
sistémica
Adopción de compromiso y Dimensión

consenso político Plan de estratégica
Validado y legitimado por la Acción Local Visión de futuro a
Corporación Local medio-largo plazo
Factibilidad Participativo
Enfoque operativo y Integración de la visión y
posibilista aportaciones de los
diferentes sectores de la
población
Siguiendo a Del Río y Palacios (2004), la metodología general para elaborar y

estructurar los planes de acción en el marco de la Agenda 21 Local es
sustancialmente análoga en las diferentes experiencias consultadas, si bien
caben ciertas matizaciones en base al esquema que se muestra en la figura
anterior. De esta manera, se pueden encontrar diferencias significativas en
dos de las variables clave: en relación con los contenidos del Plan y su
171
relación con la visión sostenibilista-sistémica de la dinámica local y el grado
de participación de agentes locales en la elaboración del Plan. En este sentido
nos encontramos con:
Planes de Acción Ambiental

Son herramientas dirigidas a ejecutar paquetes de acciones priorizadas para la
mejora del medio ambiente local y la gestión ambiental municipal. Un claro
ejemplo de este modelo es el que se recoge en la Guía metodológica de la
FEMP reseñada anteriormente. Por otra parte, dado el carácter
dominantemente ambientalista de los DSA en España, los Planes de Acción se
ven lógicamente afectados por este hecho.
Planes de Acción Local (Sostenible o Socioambiental)

En este caso se trata de instrumentos programáticos caracterizados por el
carácter holista e integral de las actuaciones que contienen. De esta manera,
los Planes son una herramienta de gestión municipal transversal a todas las
áreas con acciones y proyectos dirigidos a promover el bienestar social, la
economía local, mejorar la calidad de vida y preservar la conservación del
medio. Desde otro punto de vista, los planes de acción pueden diferir en
cuanto al grado de implicación social, técnica y política en su elaboración:
- De una parte, una gran mayoría de Planes se elaboran desde la

componente técnica (externa e interna, más o menos orientada por la
visión política) a partir de las conclusiones derivadas del diagnóstico y
posteriormente se presenta a consulta pública o al órgano de
participación ciudadana para que realicen aportaciones al mismo.
- De otra, nos encontramos con una minoría de Planes de Acción

elaborados por consenso ciudadano a partir de las conclusiones
(extraídas del diagnóstico municipal o según su propia percepción). Las
propuestas planteadas y consensuadas por los ciudadanos
posteriormente pueden ser trabajadas por técnicos (internos y/o
externos) para que estas tengan una solvencia técnica y puedan ser
asumidas políticamente.
Entre los dos extremos expuestos pueden plantearse procesos con muy
diversos grados y fórmulas intermedias en cuanto a implicación de agentes
sociales e institucionales, si bien es mayoritario el peso de los equipos
técnicos y todavía tímida la participación de la componente política y social.
172
Esquema 19. Diagrama de agentes implicados en su elaboración
Ciudadanía
PLAN DE ACCIÓN
LOCAL y PLAN
Técnicos Técnicos
DE
externos municipales
SEGUIMIENTO
Aprobación y
validación por el
Gobierno Local
Como se ha señalado, la Agenda 21 Local se presenta como un instrumento de

mejora en la organización y gestión municipal a la vez que es útil para
promover y articular la participación ciudadana, tanto en el diseño como en la
ejecución de los proyectos. Así, la elaboración del Plan de Acción Local y Plan
de Seguimiento representa una oportunidad para fomentar el dinamismo y
la corresponsabilidad ciudadana en el proceso de cambio de su entorno más
inmediato y como “veladores” en este sinuoso camino.
La importancia de la implicación política en la elaboración del Plan de Acción

Local radica en el hecho de que los responsables políticos son los únicos
legitimados para representar el interés colectivo, además de ser los decisores
reales de la implementación de los compromisos adquiridos. En este sentido,
un proyecto que no esté liderado por el Gobierno Local, desde su más alto
nivel, resta legitimidad al proceso y tiene pocos visos de llegar a buen fin. De
acuerdo con Esparza y Rodrigo (2004), el consenso político y la no utilización
partidista del proyecto resultan fundamentales para su viabilidad y
continuidad a medio plazo, algo que es inherente a la A21L.
Por último, cabe apuntar la importancia de la coordinación y comunicación

interna (interdepartamental y de los niveles técnico-político de la
Corporación Municipal) para darle solidez y funcionalidad al Plan de Acción y
su Sistema de Seguimiento como marco de trabajo y evaluación de la
Administración Local. Desde los cargos electos a los funcionarios, todas las
áreas municipales y los diferentes niveles de responsabilidad han de ser
conocedores de ambos documentos y la “filosofía” que los arropa para asentar
la factibilidad técnica y la oportunidad (decisión política) de ser implantado.
173
6.8.3. Notas metodológicas sobre su diseño.
Los siguientes aspectos describen un método genérico de elaboración del Plan

de Acción Local según el enfoque descrito hasta ahora, como observación
previa nos parece interesante apuntar, como cita Palasí (2004), que cualquier
método de trabajo utilizado ha de ser abierto, ya que debe compatibilizar el
impulso municipal, el trabajo experto, la participación de los agentes
sociales y una amplia comunicación al conjunto de la población, y por tanto,
debe adaptarse a cada situación particular.
Definición de la estrategia de sostenibilidad.

La estrategia local, en la que se basa el Plan de Acción, ha de partir de un
adecuado conocimiento de la realidad sobre la que se pretende trabajar. Es
por ello que a partir de las conclusiones derivadas del Diagnóstico Socio-
ambiental, en el que se interrelacionan los diferentes aspectos sociales,
económicos y ambientales que configuran una “radiografía” del municipio, se
establecen una serie de recomendaciones generales como respuesta a la
problemática visualizada. Estas recomendaciones se plantean como una
primera impresión de las necesidades que han sido más evidentes y que, en
principio, pueden ser las primeras a las que el Plan de Acción Local va a tener
que dar respuesta.
De esta manera, las conclusiones del Diagnóstico Socio-ambiental se

constituyen en punto de arranque de la “Estrategia de Sostenibilidad local”
que constituirá el marco de referencia del Plan de Acción Local. Esta
Estrategia de Sostenibilidad Local se concreta en las Líneas Estratégicas de
Actuación que, tal y como se detalla a continuación, son los grandes ejes o
directrices previsibles para la progresión hacia escenarios progresivamente
más sostenibles, ya que hemos de tener en cuenta que nuestra estrategia ha
de ser adaptativa.
Estructuración del Plan de Acción Local

El Plan de Acción Local se estructura en tres niveles de concreción. En el
primer nivel, de carácter más genérico, se sitúan las Líneas Estratégicas de
Actuación que definirán los objetivos generales en los que se basa la
Estrategia de Sostenibilidad Local. A su vez estas líneas integran los
Programas de Actuación que justifican y definen los objetivos específicos de
cada uno de los ejes estratégicos. De estos Programas de Actuación se
desprenderán unas Acciones o Proyectos destinadas a conseguir los objetivos
perseguidos y que suponen, en definitiva, el conjunto de actuaciones a las
que se compromete la comunidad local -encabezada por su Ayuntamiento- a
desarrollar en el medio plazo.
174
Esquema 20. Estructura en árbol del Plan de Acción Local
Línea Estratégica 1
Programa Actuación 1.1 Programa Actuación 1.2 Programa Actuación 1.3
Acción 1.1.1 Acción 1.1.2 Acción 1.2.1 Acción 1.2.2 Acción 1.3.1
Definición de líneas estratégicas

El reto que se plantea en la definición de estas líneas es construir la
estrategia para conseguir mejorar el bienestar de la comunidad actual y
futura, lo que se traduce en aplicar los criterios de sostenibilidad en la
práctica de la gestión municipal y en los comportamientos de los agentes
locales.
El establecimiento de las líneas estratégicas debe tener en cuenta algunas

consideraciones:
1. Deben sustentarse en los criterios de sostenibilidad local reflejados

en los documentos y foros internacionales sobre esta materia.
2. Han de definirse mediante la reflexión y el consenso entre la opinión

de los políticos, técnicos y ciudadanos, de ahí la importancia clave de
la participación ciudadana, especialmente en este punto del proceso -
que en planificación estratégica se denominaría la visión-.
3. La definición de las Líneas Estratégicas se realiza generalmente en

torno a las áreas temáticas sectoriales que se tratan en el documento
de diagnosis, si bien es recomendable un esfuerzo de transversalidad e
integración de las conclusiones del Diagnóstico Socio-ambiental.
4. Las estrategias diseñadas han de ser a su vez ambiciosas y realistas, un

equilibrio a menudo difícil de encontrar, por lo que es útil pensar en
términos de “escenarios de transición” entre la realidad presente y la
deseada.
5. Es muy recomendable incluir de manera prioritaria en la estrategia una

línea que confiera protagonismo a la ordenación de los usos del suelo
en el municipio y a repensar la planificación urbanística a la luz de
las conclusiones de este proceso basado en criterios de sostenibilidad.
Este hecho es esencial, ya que los instrumentos de planeamiento
urbano existentes están al alcance de las Corporaciones Locales y
representan una pieza clave (y vinculante) en el diseño de una ciudad
sostenible.
175
6. Asimismo es práctica cada vez más común y muy recomendable
considerar el diseño del Plan de Acción Local como una oportunidad de
renovación, modernización y ajuste de la organización municipal y
de sus órganos o instrumentos de participación ciudadana.
Siguiendo a García Bertomeu (2004), el caso de estudio de Albaida nos

permite ilustrar las anteriores consideraciones. Orientado por las conclusiones
del análisis DAFO presentado más arriba, el Plan de Acción de Albaida recogía
las siguientes líneas estratégicas de actuación:
• Línea estratégica 1: Potenciar la ordenación sostenible del suelo

mediante la potenciación de una ciudad compacta y dinámica.
• Línea estratégica 2: Diversificación de la economía local
promoviendo la protección del medio.
• Línea estratégica 3: Gestion activa de los valores naturales y
paisajísticos del municipio.
• Línea estratégica 4: Mejorar la calidad del espacio urbano mediante
la mejora de la accesibilidad y la movilidad sostenible, junto con la
creación de espacios verdes.
• Línea estratégica 5: Mejora de la gestión integral del agua en el
municipio.
• Línea estratégica 6: Impulsar la gestión de residuos basada en la
minimización y en la valoración.
• Línea estratégica 7: Optimizar el uso de los recursos energéticos,
minimizar su repercusión ambiental y potenciar las energías
alternativas.
• Línea estratégica 8: Sensibilizar en los valores de sostenibilidad y
promover la implicación de los agentes sociales y económicos en el
desarrollo de agenda 21 local.
• Línea estratégica 9: Potenciar la gestión ambiental y la integración
de criterios de sostenibilidad en el funcionamiento de la
administración local.
• Línea estratégica 10: Promover la implantación de sistemas de
gestión ambiental y desarrollar actividades de prevención de riesgos
ambientales entre las empresas locales.
Es importante destacar cómo todas ellas fueron consensuadas entre la

población a través de las sesiones mensuales de trabajo desarrolladas durante
prácticamente un año por el Foro Ciudadano de Participación constituido a tal
efecto.
176
Definición de los Programas de Actuación
Una vez definidos los ejes de actuación, se trata de desarrollar y secuenciar
las actividades encaminadas a conseguir los objetivos perseguidos en aquellos.
El primer paso es concretar los objetivos específicos que, dentro de cada línea
de trabajo, dan lugar a los Programas de Actuación correspondientes. De
esta manera, cada programa de actuación responde a uno de los objetivos de
la línea estratégica, a la vez que cada uno de estos programas comprende un
conjunto de proyectos o acciones específicas.
Definición de Acciones y Proyectos

Las acciones deben quedar claramente definidas, presupuestadas
económicamente y priorizadas en el tiempo (corto, medio y largo plazo) en
función de su relevancia, e indicando el plazo de referencia establecido y los
agentes responsables de poner en marcha la ejecución del proyecto. Es
importante la orientación de las posibles fuentes de financiación de las
actuaciones ya que a menudo los presupuestos municipales han de nutrirse de
otros fondos para poder acometer los proyectos, si bien es deseable buscar un
compromiso en este aspecto clave para no depender excesivamente de las
fuentes externas.
La descripción ajustada de las acciones permite estructurar y planificar, en

función de las necesidades y los recursos disponibles en cada momento, la
prioridad y posibilidad de ejecutarlas. No obstante, dadas las dificultades que
en ocasiones entraña detallar -en cuanto a descripción técnica y costes de
ejecución- determinadas acciones futuras (bien por la ambigüedad de la
misma o por imposibilidad de concretar o puntualizar en la actualidad ciertos
aspectos para que puedan ser valorados técnica y económicamente) se
recurre a aproximaciones y estimaciones lo más prudentes posibles. Esto
puede inducir a la indeterminación del alcance económico y las necesidades
de recursos humanos y técnicos que, con exactitud, conlleva la ejecución del
Plan de Acción.
Este punto no es más que la consecuencia de la complejidad de este Plan,

debido a todas las características que se han venido citando (alcance
temporal, integración de políticas, dependencia de factores exógenos,
consenso social y político, etc...) por lo que ha de ser considerado como un
marco de trabajo -o un acuerdo de mínimos- para la gestión municipal y la
dinámica local en el horizonte del medio plazo, tomando importancia la
concreción detallada y realista de las acciones en la traslación de esos
acuerdos a los programas y presupuestos anuales municipales.
De otra parte, es deseable que esta variedad de aspectos que hemos visto
confluyen en el Plan de Acción Local, quede también reflejada en la diversa
naturaleza de las acciones que lo componen. La incorporación de
actuaciones de sensibilización, comunicación o gestión municipal
conjuntamente con proyectos técnicos de infraestructuras o de gestión de
servicios municipales dará lugar a un conjunto de acciones económicamente
más asequibles y con diverso grado de interacción institucional y social, lo que
hará más factible y realista la ejecución del Plan.
177
Para ilustrar esta idea, y siguiendo a Del Río y Palacios (2004), a continuación
se exponen algunos ejemplos de acciones de diversa tipología que se pueden
incluir en el Plan de Acción:
Acciones de sensibilización, educación e información

Campaña de ahorro y uso racional de los recursos hídricos
Crear un Sistema de Información Ambiental Municipal
Elaborar una encuesta ciudadana de percepción de la realidad local
Puesta en marcha de Agendas 21 Escolares en colegios de la
localidad
Acciones de infraestructura
Construcción de una Centro de Día de atención a mayores
Implantar un sistema de riego localizado en los jardines públicos
Mejora continua del estado de la red de abastecimiento de agua
potable
Acciones de gestión y organización municipal

Elaborar una Ordenanza de Vertidos
Revisión del PGOU con criterios de sostenibilidad
Crear una Comisión Interdepartamental técnico-política sobre
desarrollo sostenible
Poner en marcha el Consejo Sectorial de la Mujer
Elaborar un Plan de Ahorro Energético y de Promoción de energías
limpias
Acciones de gestión de Servicios Municipales

Implantación del sistema de recogida de residuos de envases
Crear una Bolsa de Empleo Local
Ampliar la oferta de servicios ofrecidos por el SAD (Servicio de
Ayuda a Domicilio)
Acciones de Fiscalidad
Incentivar a aquellos promotores y constructores que integren
criterios de biotectura y bioconstrucción en sus proyectos
Bonificar empresas y comercios locales que implanten un SGMA
Por último, recogiendo lo expuesto por Subirats (2002), los siguientes gráficos
reflejan las implicaciones organizativas que conlleva para la Administración
local el desarrollo de estrategias de actuación transversales como las que
inspiran el plan de Acción de una A21L. El primer esquema refleja el modelo
tradicional de organización municipal, caracterizado por departamentos-
estanco y la ausencia (salvo excepciones) de planificación y actuación
conjunta.
178
Esquema 21. Modelo tradicional de organización municipal
Modelo de organización de la administración local

compatible con el proceso de Agenda 21Local.
Modelo tradicional
de organización
municipal
COMPROMISO POLÍTICO 2003 - 2007
Juventud, Participación
D. económico, empleo.
Economía, seguridad
Desarrollo sostenible
Educación , cultura
Sanidad - Consumo
Concejalías
Obras y servicios
Fiestas Barrios y
Bienestar social
Medio Ambiente
Urbanismo
pedanías
Personal
Turismo
actuaciones
Programas y
1.....n
1.....n
1.....n
1.....n
1.....n
1.....n
1.....n
1.....n
1.....n
1.....n
1.....n
1.....n
1.....n
.
Fuente: Subirats, J. (2002)
Frente a esta situación, y dada la necesidad de integración de las temáticas

sociales, culturales y ambientales que hemos venido señalando, la propuesta
de organización iría orientada a partir de ejes estratégicos de actuación en los
que se coordinaran las distintas concejalías de Interés. De este modo,
podemos observar la necesidad de innovación en materia de organización de
recursos humanos como factor clave para el pleno desarrollo de la planes de
sostenibilidad local. En este sentido, algunos aspectos a considerar son la
información, la capacitación, la distribución de competencias, y la
organización de recursos. Ejemplos de esto son la comunicación entre los
planos político y técnico, la creación de espacios de coordinación entre
departamentos (por ejemplo, una Comisión Intersectorial), la utilización de
las Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación (por ejemplo, una
Intranet), el establecimiento de fórmulas de participación ciudadana en la
gestión pública, una dotación presupuestaria acorde y el establecimiento de
itinerarios de aprendizaje compartido. El siguiente esquema recoge la
propuesta formulada a partir de estos criterios.
179
Esquema 22. Modelo de organización municipal desde la transversalidad
Modelo de organización de la administración local

compatible con el proceso de Agenda 21Local.
Nuevo modelo de
organización
municipal COMPROMISO POLÍTICO 2003 – 2007
Bajo la filosofía de la Agenda 21 LOCAL
Urbanismo y vivienda:
Desarrollo económico
somos protagonistas
Ejes prioritarios
solidaridad no es un
Vivir en las pedanías

Políticas sociales: la
Educación, cultura y
deporte para todos
una ciudad para la
servicios públicos
ciudadana: Todos
Calidad de los
Participación
personas
- empleo
cuento
1.....n
1.....n
1.....n
1.....n
1.....n
1.....n
1.....n
Objetivos
Concejalías 1 1.....n 1.....n 1.....n 1.....n 1.....n 1.....n 1.....n
Concejalías 2 1.....n 1.....n 1.....n 1.....n 1.....n 1.....n 1.....n

...
Fuente: Subirats, J. (2002)
6.9. Acción estratégica y monitoreo del cambio.
Este apartado resulta eminentemente teórico ya que, como veremos en el

posterior análisis de la realidad, los sistemas de monitoreo y evaluación se
encuentran aún lejos de ser una realidad generalizada (si bien existen
experiencias de interés y suponen un ineludible reto de futuro).
Dado el enfoque estratégico y de retroalimentación que caracteriza el

proceso de Agenda 21 Local, se pone de manifiesto la necesidad de trabajar
sobre un instrumento de evaluación del proceso diseñado ad hoc, que recoja
las singularidades del municipio en su proceso hacia la sostenibilidad y que
sea completo a la vez que sintético, ajustado a la realidad local a la par que
comparable a otras experiencias similares en otros contextos... Siguiendo el
planteamiento inicial de la estrategia, este sistema de indicadores de
seguimiento habrá de tener un carácter progresivo, adaptable a los cambios
del entorno, que recoja –sobre unas metas ambiciosas a largo plazo, las de la
propia filosofía de acción que plantean los principios de la Carta de Aalborg–
unos objetivos realistas en el medio plazo que encaminen los pasos de la
actuación municipal hacia un escenario de sostenibilidad.
180
Siguiendo a Salas (2004), el Sistema de Seguimiento ha de contemplar a su vez
la creación de una comisión mixta de trabajo que vele por la continuidad
del proceso emprendido y sirva de elemento dinamizador de la reflexión e
implicación política, así como de la participación ciudadana, además de
apoyar el papel pedagógico y comunicador que ha de desempeñar este Plan de
Seguimiento.
Ya en el Plan de Acción de Lisboa se sugiere como herramienta de trabajo,

entre otras, la utilización de indicadores. Será en el encuentro de Hannover
(Febrero de 2000) donde se confirma el compromiso de los firmantes de
adoptar indicadores de sostenibilidad como instrumento común –junto a las
nuevas tecnologías, conceptos innovadores y establecimiento de redes
regionales-.
... “Nos comprometemos a introducir indicadores de la sostenibilidad local,

según los cuales fijaremos los objetivos, vigilaremos el progreso e
informaremos sobre los resultados alcanzados”.
6.9.1. Cómo articular un sistemas de indicadores de evaluación.
Los indicadores son un conjunto de parámetros especialmente diseñados para

obtener información específica, según unos objetivos predeterminados, de
algún aspecto considerado prioritario. Almenar (1998) define un indicador
como una variable que nos permite evaluar un fenómeno dado. El grado de
significación del indicador, por tanto, trasciende de la información
directamente asociada con el valor del parámetro: puede afirmarse que los
indicadores poseen un significado sintético y son desarrollados para
evaluar un objetivo específico.
A pesar de la gran diversidad de indicadores existentes, es posible identificar

una serie de características o propiedades comunes que debe cumplir todo
indicador:
- Debe ser relevante. Debe ser sensible al tipo de fenómeno que

tratamos de medir y ofrecer una visión significativa del mismo y de sus
cambios.
- Debe ser fácil de entender y elaborar, de manera que incluso los no
expertos puedan comprender el significado del indicador.
- Debe estar basado en datos accesibles, es decir la información

requerida debe estar disponible o puede obtenerse aun coste razonable
mientras aún exista tiempo de actuar.
- Debe ser creíble, es decir estar basado en información válida,

científicamente verificable y reproducible en el tiempo.
- Debe existir una relación causal inequívoca entre el indicador y el valor

interpretativo que se le confiere.
181
- Debe ofrecer una visión clara del estado y tendencia del fenómeno que
refleja.
- Debe ser una herramienta útil para la evaluación de la tendencia y

evolución del fenómeno objeto de estudio.
Además de las anteriores características mencionadas que ha de cumplir

cualquier indicador, cabe añadir que la finalidad de los indicadores tiende a
ser doble: por una parte, constituyen un elemento de comunicación, ya que
pretenden agregar datos e informaciones de carácter diverso para ofrecer, de
forma sintética, significativa y sencilla una aproximación a una realidad o
proceso socialmente relevante. De otra parte, constituye una guía o
herramienta en la toma de decisiones y para la gestión, en la medida en
que permite evaluar en que punto nos encontramos, hacia dónde vamos y
cuán lejos nos encontramos de la meta que queremos alcanzar.
De acuerdo con Del Río y Palcios (2004), otro aspecto esencial que hay que
considerar previo al diseño de cualquier sistema de indicadores es su
naturaleza social y, por tanto, basada en un conjunto de creencias, valores y
actitudes. De esta manera, el proceso de construcción de un indicador lleva
implícito una toma de postura y de interpretación de un hecho o proceso
social, económico o ecológico de acuerdo a unas premisas teóricas que se
encuentran en la base del indicador. Se trata, pues, de un proceso científico-
social, y como todo proceso social conlleva implícitos componentes de
carácter valorativo y actitudinal.
Además del carácter no neutral e histórico de los indicadores, es importante

asimismo incidir en que el indicador constituye un símbolo, una indicación
sobre una realidad o sistema complejo, tratándose, por tanto, de una variable
de síntesis de un fenómeno que no es abarcado o aprehendido en su totalidad
por el indicador. No se debe, pues, caer en el enfoque extremadamente
simplista de reducir el fenómeno o sistema complejo al indicador empleado
para reflejarlo sintéticamente.
La evaluación de toda realidad compleja es difícilmente abarcable por un

único indicador. El medio ambiente y los procesos sociales tienen múltiples
puntos de interacción y se rigen por leyes y tiempos diferentes. Esto hace
necesario el establecimiento de un sistema plural de indicadores que
conjuguen, en la medida de lo posible, los diferentes planos de análisis
(ambiental, social, económico, organizativo) y, lo que es todavía más
importante, las relaciones entre los mismos.
Así, un sistema de indicadores ambientales o de sostenibilidad es una realidad

nueva y distinta, es algo más que la simple suma de una serie de indicadores
específicos. Si cada indicador está referido a un conflicto o problema socio-
ambiental concreto (p.e: consumo de agua por habitante), el sistema de
indicadores responde a un interés social genérico, en nuestro caso, el
desarrollo sostenible de un municipio. Esto se traduce en que el sistema en su
conjunto tiene por objeto promover una información que es mayor y
182
diferente de la que ofrece cada una de sus partes, es decir, estamos
generando un efecto sinérgico.
Estamos, por tanto, incidiendo en una doble cuestión:
- La necesidad de establecer un marco lógico interno entre los diferentes

descriptores, de manera que la selección de los mismos como
indicadores de nuestro sistema responda a un esquema analítico y
organizativo.
- La concepción del sistema de indicadores no es un proceso

estrictamente científico, por lo que la coherencia y consistencia del
sistema no ha de buscarse únicamente en un modelo científico, si no
que van a depender estrechamente del proceso sociopolítico que lo
genera.
A resultas de lo anterior, son aspectos relevantes en la materialización de un

sistema de indicadores el establecimiento de unos criterios de selección y
de un procedimiento de elaboración del mismo enfocado desde una estrecha
interacción entre el mundo científico, el institucional y los diferentes
grupos sociales implicados con objeto de conseguir la validación sociopolítica
del sistema, base esencial de su credibilidad, de acuerdo con lo expuesto por
Salvador Rueda (1995).
6.9.2. Tipología y naturaleza de los indicadores de sostenibilidad local.
Existen diversos tipos de indicadores y sistemas. Seguramente, entre los más

conocidos por todos, se encuentran los de naturaleza económica (Producto
Interior Bruto, renta per cápita, etc...), debido a su más dilatada historia y a
su integración cotidiana en la comunicación social. No se profundizará sobre
ellos, si bien se consideran clave en nuestro contexto de trabajo,
especialmente en la elaboración de índices o sistemas de indicadores de
sostenibilidad de carácter nacional o regional.
En cuanto a los indicadores de naturaleza social, cuya aparición data de la

década de los sesenta, tiene como objetivo el seguimiento del grado del
desarrollo en diferentes países o la evolución de este en un mismo ámbito
geográfico. Este tipo de indicadores no tuvo el suficiente empuje, quizá
debido a la falta de un sólido referente teórico, pero son sin duda un
importante legado para el diseño de los sistemas de indicadores ambientales y
de sostenibilidad. Los aspectos que se evalúan en este caso son todos aquellos
que tiene que ver con la construcción del estado del bienestar (acceso a
servicios básicos, como la educación, sanidad, vivienda, derecho a la cultura,
relaciones sociales y participación ciudadana, etc...).
Los indicadores ambientales, por su parte, nacen como resultado de la

creciente preocupación por los aspectos ambientales del desarrollo y del
bienestar humano, proceso que requiere cada vez mayor y más sofisticada
información y, a la vez y contradictoriamente, nace de la urgencia de
183
abreviar la información ambiental para la comunicación y la toma de
decisiones (Ministerio de Medio Ambiente, 1996). De esta manera, lo que se
pretende en este caso es incorporar la “parcela de realidad” no contemplada
hasta ahora que hace referencia a los procesos y al estado de los diferentes
aspectos ambientales en interacción con la actividad humana (p.e:
concentración de nitratos en el agua, producción de residuos por habitante y
año o presupuesto municipal en medio ambiente).
En la literatura actual, el término de indicadores ambientales a menudo se

utiliza indistintamente con el de indicadores de sostenibilidad. Conviene
aclarar en este punto que los primeros se han de utilizar para referirse
estrictamente a variables que permiten evaluar y caracterizar diferentes
aspectos ambientales, entendidos estos como puntos de interacción de la
actividad humana con el medio ambiente, según se ha comentado.
Esquema 23. Tipología de indicadores
SISTEMAS DE INDICADORES
Indicadores Indicadores Indicadores

económicos sociales ambientales
INDICADORES DE SOSTENIBILIDAD
Así, en el Código de Buenas Prácticas Ambientales dirigido a los municipios

(FEMP) se indica que la utilización de indicadores de sostenibilidad
proporciona una visión clara y sencilla del estado medio ambiental de todo el
sistema, incorporando variables ambientales, económicas y sociales de forma
sinérgica, con ellos se consigue “tomar el pulso” de un municipio,
permitiendo evaluar periódicamente el estado socio-ambiental del municipio
y comunicarlo a la población.
También resulta interesante la clasificación que lleva a cabo el Ministerio de

Medio Ambiente en base a los diferentes enfoques analíticos utilizados para
construir el sistema:
- Marco temático: los problemas ambientales específicos son

identificados y analizados, y sirven de marco para el desarrollo de los
indicadores (p.e: ocupación del suelo, contaminación del agua, gestión
de residuos, etc.)
- Estructura por medios: el medio ambiente del sistema estudiado se

divide en grandes medios biofísicos (aire, agua, suelo, biodiversidad,
184
etc.). En este marco, el acento se pone sobre un entorno receptor de
impactos de diferentes orígenes.
- Marco sectorial: en esta aproximación se considera al medio como

fuente de recursos y receptor de residuos, analizando la relación de los
diferentes sectores económicos con su entorno en estos términos.
- Marco causal: En este modelo analítico la aproximación que predomina

es la función de los indicadores como instrumento en el proceso de
toma de decisiones y de evaluación de la política ambiental. Este
marco de causalidad supone que las actividades humanas ejercen una
presión sobre el medio, este registra cambios en su calidad y cantidad
(estado), y que el sistema socio-institucional responde para mantener
un equilibrio o unos estándares consensuados (respuesta), generándose
un bucle hacia las presiones ejercidas. De esta manera, para cada una
de las áreas temáticas consideradas se elaboran indicadores de Presión-
Estado y Respuesta. Es el denominado, y comúnmente utilizado,
modelo P-E-R ( P-S-R en inglés) difundido por la OCDE.
- Enfoque espacial: los problemas ambientales se clasifican según la

escala espacial a la que se puedan referir (local, regional, nacional y
global).
- Marco ecosistémico: Se trata de una aproximación más innovadora y

compleja, que considera el ámbito estudiado como un ecosistema en el
que la información se presenta en unidades territoriales con
características ecológicas distintivas e interrelacionadas.
Esta clasificación de la estructura interna del sistema es flexible y no supone

una opción excluyente, más bien es común la complementariedad entre los
diferentes marcos de análisis (p.e: la Propuesta para España de indicadores
ambientales del Ministerio de Medio Ambiente tiene un enfoque espacial, una
estructura por medios con cierto carácter ecosistémico y sigue un modelo de
causalidad presión-estado-respuesta).
Actualmente el marco de análisis dominante de los anteriormente citados es

el de Presión-Estado-Respuesta, generalmente utilizado por los países de la
OCDE, al ser el modelo elegido por esta organización internacional para sus
indicadores ambientales (OCDE, 1994).
Este modelo considera la necesidad de desarrollar tres tipos de indicadores
para abordar cada uno de los temas o áreas socio-políticamente relevantes:
- De presión: incluyen presiones de tipo directo (como los incendios

forestales) e indirecto (pérdida de biodiversidad por la actividad
urbanística).
- De estado del medio ambiente: descriptivos de la calidad del medio,

tanto en lo que se refiere a la calidad de los recursos naturales per se
(suelo, agua, aire, flora y fauna), como la calidad de estos en relación
con procesos de explotación o uso. Dan una visión de conjunto de la
185
situación del medio ambiente y de su evolución en el tiempo, sin hacer
explícitas las presiones ejercidas desde fuera. En la práctica, la
distinción entre los indicadores de estado y de presión puede resultar
ambigua y, como quiera que la medición de las condiciones
ambientales puede ser una tarea compleja y costosa, a veces los
indicadores de presión sustituyen a los de estado.
- De respuesta: entendiendo por respuestas las acciones individuales o

colectivas que tiene por objeto evitar, atenuar o corregir las
repercusiones negativas que sobre el medio ambiente tienen las
actividades humanas. En un plano teórico ideal, deberían reflejar los
esfuerzos de la sociedad para responder a un problema ambiental
particular, encontrándose la dificultad práctica de limitar las
respuestas a aquellas susceptibles de medición en términos
cuantitativos.
La utilidad de este modelo es que se adapta a los pasos de un modelo

decisorio cualquiera y que, además, es común a la forma de pensar de
quienes deciden y de la comunidad científica. Sin embargo, este modelo ha
recibido duras críticas desde el punto de vista de su incorporación de un
enfoque sostenibilista (de hecho, proviene de un concepto más limitado y
anterior en el tiempo: la gestión ambiental desde la Administración Pública,
según Almenar, 2000). La simplicidad del mismo sugiere relaciones lineales
entre las partes, oscureciendo relaciones más complejas dentro de los
ecosistemas, así como entre los ecosistemas y otros sistemas así mismo
complejos como son el social, el económico y el organizativo. Frente a esta
carencia se opta a menudo por integrar un alto número de variables en el
sistema, por temor a dejar fuera alguna información significativa, retornando
al punto de partida: una gran cantidad de datos inmanejable y poco operativa
para facilitar el proceso de toma de decisiones (Rueda, 1995).
La Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA) amplía el anterior modelo P-E-

R introduciendo dos nuevos conceptos, dos nuevos elementos en el bucle de
causalidad: el término de fuerzas motrices o causas de la presión (en inglés,
driving forces) y el que describe el impacto sobre el medio. De esta manera,
se busca ganar en complejidad así como intentar paliar en parte las
limitaciones simplistas del anterior modelo. También la AEMA aporta en su
Informe Dobris un modelo interesante desde el punto de vista local que ha
sido considerado desde instituciones españolas promotoras de la Agenda 21
Local, como la Diputación de Barcelona (Xarxa de Municipis cap a la
Sostenibilitat) o la Junta de Andalucía en sus estudios sobre medio urbano.
- Los indicadores de modelo (M): describen rasgos o fenómenos

“estructurales” que caracterizan el espacio municipal.
- Indicadores de flujo (F): abordan los ciclos de materia y energía desde

el punto de vista de su producción, distribución, tratamiento y
reutilización.
186
- Indicadores de calidad (Q): determinan el resultado final de los
diversos aspectos de la dinámica local.
Veamos en esta tabla algunos ejemplos:
Tabla 12. Ejemplos de indicadores de sostenibilidad
A S E A S E A S E
P (Presión) E (Estado) R (Respuesta)
Superfi Índice Nº
cie de Calles de particip
Ocupac. Densid.
M zona con diversid antes en
urbana de
Modelo de suelo poblac.
verde priorid ad el Foro
por peatón económ Agenda
hab. ica 21
Inserció
n
laboral
Nº de Reutiliza
Voluma Inversió en
Alumno ción
F Consume nual de n program
que no Aguas
Flujo nergía
acaban
resid. Industri
Residual
as
industr al anual Formaci
la ESO es
ón
Ocupaci
onal
Protecci
ón Percepci
Activos Empres
espacios ón
Pérdida con Nivel Absenti Tasa de as con
Q valor ciudada
de masa trabajo sonoro smo desemp SGMA
Calidad forestal en el Tráfico escolar leo
ecológic na sobre
certific
o- calidad
municip ado
paisajísti vida
co
A = Ambiental; S = Social; E = Económico
De la misma manera que ocurría con los proyectos que conforman el Plan de
Acción, y de nuevo remarcando el valor de una buena organización de la
información, es muy recomendable presentar cada uno de los indicadores del
sistema en fichas individuales de fácil manejo y comunicación. En estas
fichas se trata de recoger aquellos aspectos relevantes para facilitar el
cálculo, la interpretación y difusión de cada indicador.
Todas las fichas deben contar con una breve descripción-justificación del
indicador de sostenibilidad, la fórmula para su cálculo y unidad de medida,
las fuentes de información, así como la tendencia que debe tener el indicador
para considerar que se avanza hacia un modelo municipal más sostenible y la
evolución habida, en caso de contar con una serie histórica de datos.
En relación con el sistema de indicadores, la experiencia del municipio de

Torrent nos servirá nuevamente de ilustración. Siguiendo a Salas (2004),
podemos señalar cómo en junio del 2000, el Pleno del Ayuntamiento aprobó la
adopción de los indicadores europeos comunes de sostenibilidad propuestos en
la conferencia de Hannover. Ese mismo año se contrata a una empresa
externa, con el fín de que proceda a la medición de los mismos. Tras una
187
difícil tarea se logra efectuar, sin embargo se desecha la idea de tomarlos
como referencia, puesto que no se adaptan a la realidad municipal y su
medición se basa en demasiadas extrapolaciones que hacen dudar de su
fiabilidad.
A partir de este punto, se toma la decisión de elaborar un sistema de

indicadores "personalizado" para Torrent que permita, por una parte,
conseguir los objetivos marcados de seguimiento e información del proceso de
A21L y, por otra, permitir la comparación con otros municipios a través de
indicadores comunes. De este trabajo han surgido un sistema con 21
indicadores básicos (y 9 accesorios), que cumplen los requisitos establecidos y
están siendo medidos en la actualidad, con el propósito de establecer las
tendencias del desarrollo de Torrent.
Así, el sistema de indicadores básicos de Torrent queda establecido como

sigue:
1) Calidad del agua potable de consumo público

2) Consumo municipal de agua
3) Porcentaje de agua que se recicla
4) Generación de residuos sólidos urbanos per cápita
5) Proporción de residuos sólidos urbanos separados
selectivamente
6) Número de días en que se registran calidades del aire
“deficiente” o “mejorable"
7) Nivel acústico de las calles con mayor tráfico
8) Consumo doméstico de electricidad
9) Superficie de paneles solares instalados
10) Ocupación urbana del suelo
11) Adecuación del planeamiento a la singularidad ecológica del
territorio
12) Proporción de calles con prioridad para peatones y bicicletas
13) Proporción de personas que utilizan el transporte público
14) Gasto municipal en recursos para la promoción de hábitos
saludables y de prevención de la exclusión social
15) Proporción de estudiantes que se gradúan en enseñanza
secundaria obligatoria
16) Tasa de desempleo
17) Gasto del Ayuntamiento en Educación Ambiental
18) Nivel de información y corresponsabilidad ambiental de la
población torrentina
19) Dinámica y diversidad en el Fòrum Torrent XXI de
participación ciudadana
20) Nº de especies de aves existentes en el municipio
21) Gasto municipal en adecuación y gestión de áreas recreativas
y espacios naturales municipales
188
Para cada indicador se elaboró una ficha técnica estructura a partir de los
siguientes contenidos:
- Nombre del indicador

- Metodología de cálculo
- Valor inicial de partida
- Tendencia de futuro deseada
- Relación con los objetivos del Plan de Acción
- Comparabilidad con standards de referencia
- Medios técnicos disponibles
- Medios presupuestarios
6.9.3. Organizando responsabilidades: la Comisión de Seguimiento.
Según se viene comentando, y a pesar de la apariencia más técnica de la

elaboración del instrumento evaluador, no debe perderse de vista el papel
esencial que juega la implicación socio-institucional en esta fase del proceso,
tanto en su propio diseño como en la revisión periódica de los resultados
alcanzados. Con este objeto se suele crear una Comisión Mixta de Seguimiento
del proceso de A21L en la que se asignan responsabilidades y recursos.
Esta Comisión suele constituirse en un órgano de participación compuesto por

técnicos, políticos y representantes ciudadanos cuyas funciones serán las de
hacer un seguimiento del grado de aplicación y ejecución del Plan de Acción
Local y de los resultados de los indicadores, así como de la integración de los
principios de sostenibilidad en la actuación municipal.
Además de tratarse de una herramienta de seguimiento y gestión interna de la

Agenda 21 Local, esta Comisión tiene también la tarea fundamental de velar
por la adecuada comunicación de los valores del Sistema de Indicadores
mediante la publicación anual de un documento sintético de carácter
divulgativo.
189
6.10. La A21L frente a la participación ciudadana.
Una vez caracterizadas las diferentes fases metodológicas que constituyen el

proceso de A21L, vamos a tratar una de las claves estratégicas para la
consecución del éxito del proceso y que constituye un requisito común al buen
hacer de las tres presentadas anteriormente. Según Abeledo y Canet (2004),
la participación ciudadana resulta esencial por partida doble. Constituye
tanto un requisito instrumental (dada la necesidad de integración de
intereses) así como un valor en sí mismo (avanzar en la democracia
participativa). Pero no resulta tarea fácil. Articular mecanismos de
participación ciudadana constituye, quizá, el principal reto que plantea la
A21L. La falta de una cultura institucional de participación ciudadana en los
procesos de toma de decisiones, el escaso interés ciudadano, la débil
representatividad de las asociaciones o el bajo avance en el contro real de los
presupuestos por parte de los vecinos son algunas de las carencias que, en
forma de círculo vicioso, amenazan un aspecto clave en el desarrollo de los
procesos sostenibilistas.
La Firma de la Carta de Aalborg conlleva un compromiso municipal de

gobierno acorde con las claves de la buena gobernanza. Cuestiones como la
transparencia y acceso a la información, el desarrollo del espacio público,
fomentar de la capacitación social e institucional a través de la formación o la
innovación en técnicas para la democratización de los procesos de toma de
decisiones son algunos de los aspectos decisivos en este sentido.
6.10.1. Necesidad y potencialidad de la participación.
La participación de la comunidad local en los procesos de toma de decisiones

es un tema de creciente interés. Y lo más interesante reside en que esta
relevancia que se otorga a la participación es común, independientemente de
que el análisis se realice desde la perspectiva ambiental, social, económica o
la integración de éstas.
En primer lugar, si analizamos la cuestión desde el enfoque económico, debe

señalarse como principal referente el paradigma del desarrollo endógeno,
dada su decidida apuesta por la participación como variable estratégica del
desarrollo económico local. Este paradigma surge a principios de los años 80
como resultado de los importantes cambios que se estaban produciendo en el
mundo (globalización, competitividad creciente, crisis energética, cambios en
los sistemas de producción...) y la incapacidad de las respuestas tradicionales
para hacer frente a los problemas de desarrollo (basadas en inversiones en
grandes infraestructuras, políticas redistributivas y de atracción de grandes
empresas...). Se produce una profunda reflexión sobre la importancia del
territorio como espacio de desarrollo de conocimiento y del capital endógeno
y la trama institucional como factores fundamentales para una respuesta
flexible a la crisis.
190
Sin profundizar más, podemos identificar los siguientes aspectos que destacan
la importancia de la participación y el desarrollo de la trama social según esta
nueva filosofía:
- La importancia asignada a la capacidad organizativa del territorio (la

propia OCDE la identifica como un eje estratégico del desarrollo local)
y la influencia que las relaciones entre actores y empresas tienen sobre
aquella.
- La repercusión que la riqueza de la trama social e institucional tiene

sobre algunas variables estratégicas del desarrollo local como son los
procesos de aprendizaje e innovación y la difusión del conocimiento y
la información.
- La influencia que la cohesión genera sobre la capacidad local de control

de las transformaciones que se producen en el entorno.
Desde el punto de vista medio ambiental, la Guía Europea para la

Planificación de las Agendas 21 Locales editada por The International Council
for Local Environmental Initiatives (ICLEI), señala que la participación de los
ciudadanos constituye uno de los aspectos más relevantes para el correcto
desarrollo de este proceso. Diversas y numerosas razones justifican esta
afirmación, entre las que destacamos las siguientes:
- En primer lugar, la participación pública constituye un requisito

fundamental para el éxito en la implementación de la Agenda 21 Local,
dada la necesidad de consenso que reclama su naturaleza de plan de
acción a largo plazo.
- Por otra parte, la participación pública crea sentido de responsabilidad

comunitaria en el ciudadano, aspecto de relevancia estratégica dada la
necesidad de establecer responsabilidad colectiva entorno a cuestiones
de interés colectivo (tal y como es la defensa de la calidad de vida de
los ciudadanos).
- En tercer lugar, la participación pública favorece la implicación de los

ciudadanos en los objetivos de la Sostenibilidad, a través de la
concienciación, educación y generación de cohesión social.
Por último, desde la perspectiva social y política podemos señalar las

consecuencias que para la gobernabilidad local implica la transversalidad y
complejidad que caracterizan las problemáticas medio ambientales, así como
la necesidad de revitalizar la democracia ante la creciente brecha que se
manifiesta entre gobernantes y gobernados. Los procesos de participación
pueden así:
- Reducir el distanciamiento entre la Administración y la población,

generando cauces de comunicación recíproca entre ambas partes y
aprendizaje en prácticas democráticas.
191
- Favorece la vertebración de la comunidad local.
- Crea sentido de responsabilidad comunitaria en el ciudadano,

desarrollando la responsabilidad colectiva ante temas de interés
colectivo (como la calidad de vida).
La participación se muestra así como una de las claves estratégicas para la

gobernanza local, tal y como apuntábamos anteriormente. Los diferentes
proyectos de estrategia municipal desarrollados en los últimos años (Ciudades
Sanas, Planificación estratégica en las ciudades, Ciudades educadoras o la
propia A21L) se fundamentan en el impulso al principio de participación
pública en un proceso de revisión del actual modelo de democracia
representativa.
6.10.2. ¿Qué grado de participación ciudadana perseguimos?
Una de las primeras cuestiones en relación con los procesos de participación

es la gradación de objetivos que ésta puede presentar.
Tabla 13. Los múltiples objetivos de la participación ciudadana. Una

clasificación
En función del papel otorgado a los En función de lo obtenido por los

ciudadanos gobernantes
Derecho a la información Legitimidad política
Derecho a ser consultados Mejora de las decisiones
Derecho a participar en la toma de Disponibilidad de colaboradores
decisiones Fortalecimiento del capital social
Fuente: Brugué y Martí (2003)
De acuerdo con Brugué y Martí (2003), la primera columna refleja la

denominada escalera de participación. A partir de esta caracterización, los
dos modelos de municipio se caracterizarían del siguiente modo. En el primer
caso, por unos ciudadanos pasivos, limitados a la recepción de la información
que le facilite el municipio del bienestar. Por el contrario, en el municipio
relacional, cómo y qué cosas deben hacerse se encontrarían en el centro de la
participación ciudadana.
La segunda columna recoge la utilidad para el gobierno y permite distinguir:
- Objetivos tradicionales: legitimación y optimizar la toma de decisiones

- Objetivos nuevos: colaboradores y capital social
Otra cuestión de interés hace referencia a la relación entre el rol asignado al

ciudadano (dando meramente información o abarcando más) y cómo se
organiza y qué objetivos presenta la participación. En el proceso de activación
de la ciudadanía, el nuevo activismo responde a diversas causas (desarrollo
cultural, descontento social, posibilidades de las nuevas tecnologías o la
mayor complejidad de los conflictos).
192
Esta activación de las relaciones entre gobernantes y administrados presenta
diferentes dimensiones.
Tabla 14. Relaciones y ámbitos

Ámbito económico Ámbito administrativo Ámbito político
Pagador de impuestos Usuario Votante
Accionista Cliente-consumidor Ciudadano
Fuente: Brugué y Martí (2003)
Uno de los dilemas que se presentan es el de la participación del individuo

frente a la del colectivo. La necesidad de activar roles individuales se junta
con la de fomentar mecanismos de agregación y representación de intereses
(a través de la definición de proyectos colectivos).
6.10.3. Planteando una secuencia estratégica de participación a través de

un proceso de A21L.
Tal y como señala Monrós (2004), la participación ciudadana es el elemento

clave para el desarrollo de cualquier proceso de gestión de conflictos a través
de la construcción de consenso, afectando así a todas las fases de la A21L. La
tríada Participación-Comunicación-Educación resulta así un combinado
estratégico a la hora de desatar las potencialidades implícitas en la A21L. Y
todo ello no es de extrañar si consideramos la necesidad de extender una
estrategia de redes de cooperación y aprendizaje entre los diversos
actores estratégicos del desarrollo local en un proceso de construcción de
capacidades y de inversión en capital social como el que tratamos. Destaca,
pues, la naturaleza estratégica del proceso, tal y como se refleja en la figura
recogida del ICLEI y las implicaciones que sobre el mismo se derivan.
193
Esquema 24. La importancia de la participación pública en el proceso hacia
la sostenibilidad
Implementación
Implicación Permanente
Plan de acción a largo plazo
Desarrollo del sentido Construcción de Consenso

de propiedad comunitaria Participación y discusión
Visión de una comunidad sostenible
Negociación, Discusión y Educación /concienciación

Participación Desarrollo del sentido de
propiedad
Participación pública /
implicación ciudadana
Organización de la Educación / concienciación

Participación pública
Concepto de
Sostenibilidad
Fuente: ICLEI (Local Agenda 21 Guidance)
Por último, y en relación con los participantes, las A21L han redefinido el
mapa de actores en la elaboración de estrategias, presentando enfoques más
integradores y abiertos a los diferentes intereses y opiniones. Además del
propio Ayuntamiento, los implicados son las diversas asociaciones locales
(culturales, económicas, ambientales, asociaciones de vecinos...) ciudadanos
particulares, otros niveles de la Administración pública... No obstante,
persisten serias deficiencias en la incorporación de colectivos especialmente
significativos como son grupos marginales y con riesgo de exclusión, sindicatos
y empresas, o las mujeres y los jóvenes.
194
6.10.4. Una propuesta integral en materia de participación ciudadana.
Dado el interés que presenta como ilustración de todo lo expuesto,

presentamos brevemente una propuesta de articulación y mejora de la
participación ciudadana en los procesos de A21. Siguiendo a Canet Yuste
(2003), autor que traza un proceso participativo estratégico a partir de las
debilidades que éstos presentan en la práctica (como veremos en profundidad
más adelante) y resulta especialmente interesante como ilustración del
variado y completo instrumental desarrollado en los últimos tiempos en
materia de planificación participada.
Los objetivos a alcanzar con la puesta en marcha de esta propuesta de

articulación son los siguientes:
1. Desarrollar el sentido de pertenencia y la identificación de los

ciudadanos con el proceso de Agenda 21 Local.
2. Fomentar la integración social, reforzando y estructurando la
comunidad.
3. Proporcionar oportunidades para el aprendizaje y para ejercer el
sentido de la responsabilidad socio-ambiental.
4. Facilitar que los intereses de los ciudadanos sean tenidos en cuenta en
la gestión de la vida pública municipal.
5. Enriquecer el diagnóstico cuantitativo mediante la información y
aportaciones obtenidas de las consultadas a los ciudadanos (encuestas,
entrevistas...).
En relación con la propuesta de articulación en materia de participación

ciudadana los procesos de Agenda 21 Local se deben caracterizar por la
integración de los siguientes actores:
- La implicación y participación de la comunidad local, en general, y

determinados colectivos en particular, la cual va asumiendo un
progresivo protagonismo dentro de las distintas fases del proceso,
confeccionándose para ello grupos de trabajo.
- La participación activa de las diferentes administraciones que

interactúan en diverso grado con el proceso Agenda 21 Local:
Ayuntamientos vecinos, Diputaciones...
- Implicación activa de los técnicos y profesionales que juegan un papel

activo facilitando el desarrollo y éxito del proceso de Agenda 21 Local.
Es necesario señalar que a lo largo de todo eL proceso no todos los ciudadanos

van a involucrarse de la misma forma. En este sentido, se ofrece una
propuesta de articulación de diferentes herramientas dentro de un proceso de
A21L, lo que permite mejorar la vinculación de los ciudadanos y diferentes
agentes locales. La presencia de la participación ciudadana en cada una de
las fases requiere de una batería de herramientas participativas acordes con
los objetivos de cada fase. Pongamos como ejemplo un municipio tipo de las
siguientes características:
195
- Dimensión poblacional media (35.000 habitantes).
- Proceso impulsado desde la administración pública local.
- Coordinado por un equipo consultor externo.
Para alcanzar estos objetivos se presentan un conjunto de Programas,

ordenados y agrupados en función de la etapa de la A21L en la que se van a
desarrollar. Cada uno de ellos constará a su vez de un conjunto de acciones
que permita alcanzar los objetivos marcados.
Tabla 15. Objetivos a alcanzar en cada uno de los planes de actuación.
1. FASE DE ORGANIZACIÓN PREVIA (planificación y arranque del proceso)

Programas de actuación:
1. Comunicación:
- Comunicar y difundir la puesta en marcha del proceso.
- Crear la necesidad entre todos los ciudadanos del beneficio del
arranque de la Agenda 21 Local.
2. Integración:
- Integración del personal político/técnico en su desarrollo.
2. FASE DE ELABORACIÓN DEL DIAGNÓSTICO SOCIO-AMBIENTAL
1. Visualización de futuro:
- Obtener una visión de conjunto por parte del equipo coordinador de
la Agenda 21 Local.
2. Integración.
- Difundir el término de desarrollo sostenible.
- Creación de un espacio de debate y participación.
3. Elaboración del diagnóstico.
- Elaboración del análisis compartido de la realidad local.
- Conocer los problemas que afectan y preocupan a los ciudadanos del
municipio.
3. FASE CREACIÓN DEL ÓRGANO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

1. Constitución del órgano de PC:
- Diseño compartido del futuro órgano de PC.
2. Dinamización del órgano de PC:
- Integración del personal político/técnico en su desarrollo.
Fuente: Canet Yuste (2003)
Fase Primera: organización previa.
La situación de partida que caracteriza cada municipio (sociales, económicas

y ambientales) en que se inicia una Agenda 21 Local, reclama una fase previa
en que se organice, estructure y publicite la puesta en marcha de este tipo de
procesos.
196
De acuerdo con Marchioni (2001), sin información no puede haber
participación, pero no es suficiente informar para que haya automáticamente
participación. Esto resume la esencia de esta etapa inicial: es necesario
publicitar el proceso e informar a todos los ciudadanos del municipio en qué
consiste. Con ello, no debemos esperar una reacción participativa inmediata.
Los primeros pasos pueden condicionar el futuro éxito del proceso, por lo que
es necesario llevar a cabo dos acciones iniciales: Comunicación e
Integración.
Programa de Comunicación
De acuerdo con Canet (2003), una de las claves del futuro éxito, en términos
de participación ciudadana del proceso de Agenda 21 es su correcta
comunicación y difusión entre todos los sectores de la población del
municipio. En este sentido, desde el equipo consultor externo y desde la
administración pública (administraciones impulsoras del proceso:
Ayuntamiento, Diputaciones...) es necesario poner en marcha acciones
dirigidas a motivar y animar a los potenciales participantes.
Las acciones a desarrollar son de lo más variopintas, y dependen de la

realidad del municipio, sin embargo, algunas de las claves para una correcta
difusión del proceso son:
- Llamar la atención entre los ciudadanos de las futuras repercusiones de

la puesta en marcha del proceso de Agenda 21.
- Buscar los medios de difusión locales con mayor implantación,
credibilidad o atractivo para los diferentes sectores de la población
(asociaciones, instituciones, radios locales...)
- Los mensajes a divulgar deben incluir aspectos concretos atractivos
para los ciudadanos, evitando proporcionar fríos datos genéricos.
- A la hora de convocar a los ciudadanos a charlas, jornadas de
presentación... es necesario incluir acciones o actividades animadas
con el fin de aumentar el poder de convocatoria.
Programa de Integración.
La capacidad que se tenga para involucrar en esta primera fase organizativa a
los principales protagonistas facilitará que estos sientan el proceso como
suyo, favoreciendo la corresponsabilidad. Estamos hablando de técnicos
municipales, políticos, y aquellos protagonistas que puedan jugar un papel
relevante en el futuro órgano de participación ciudadana de la Agenda 21.
La primera acción a desarrollar sería una de carácter formativo dirigida a

técnicos y políticos (por separado) de la administración local, con ello se
pretende difundir la idea de desarrollo sostenible local y la metodología de
trabajo de la Agenda 21.
El siguiente paso es la creación de una infraestructura dentro de la

administración local con el fin de alcanzar el carácter transversal necesario
para el correcto desarrollo del proceso. En este sentido, la puesta en marcha
de una Oficina de Agenda 21 Local supone la creación de un espacio físico que
permita el trabajo coordinado de las diferentes áreas de la corporación local,
197
el seguimiento de la implementación del proceso, a la vez que crea un
referente externo para el ciudadano. La Oficina de Agenda 21 estaría
compuesta por una comisión técnica de seguimiento en la que formaría parte
los técnicos municipales de las principales áreas (urbanismo, servicios
sociales, cultura, medio ambiente, desarrollo económico...).
En muchos municipios la puesta en marcha de esta oficina puede suponer un

reto y un coste difícilmente asumible. En estos casos, se puede optar por la
creación de una comisión interna del Ayuntamiento, dependiente
directamente de Alcaldía, que permitiera la coordinación y seguimiento de
proceso de Agenda 21, a la vez que puede servir como embrión para la puesta
en marcha, en un futuro, de esta Oficina.
Fase Segunda: diagnóstico socio – ambiental.
Podríamos considerar esta fase como una de las piezas claves del proceso de
Agenda 21 Local, su elaboración permite obtener una fotografía de la realidad
social, económica y ambiental que sirve como base para detectar las
debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades con las que cuenta el
municipio, y a su vez, como herramienta base para plantear soluciones
concretas reales y viables, que vendrían recogidas dentro del Plan de Acción
Socio – Ambiental.
En este sentido, contar con la participación de los ciudadanos y agentes

locales es de suma importancia, conseguir un diagnóstico en el que se haya
conseguido dar voz a todos los actores del municipio facilitará que los
problemas los sientan suyos así como las soluciones necesarias.
El hecho de realizar un diagnóstico de una realidad local no es sólo una

cuestión de los técnicos (equipo externo y/o administración) que trabajan en
él. Para la realización del mismo, se cuenta con la participación activa de los
tres protagonistas del proceso: ciudadanos (asociados o no), técnicos y
profesionales, y administración pública. Al fin y al cabo, el proceso de Agenda
21 tiene carácter público, por ello la documentación que se genere
(Diagnóstico Socio-Ambiental, Plan de Acción...) así como todo el
conocimiento del que se disponga debe ser devuelta a la población
(bibliotecas, Internet, trípticos...) de lo contrario caeríamos en el error de
favorecer el distanciamiento entre ciudadano y la administración pública.
Se propone la puesta en marcha de tres Planes, denominados: Plan de
visualización de futuro, Plan de integración y Plan de elaboración del
Diagnóstico Socio – Ambiental.
Plan de Visualización de Futuro.

Como hemos comentado al principio de esta propuesta, el agente responsable
de coordinar y llevar a cabo este hipotético proceso de Agenda 21 Local es
una consultora o institución externa al municipio, agente, que a priori, no
conoce la realidad local ni sus problemáticas.
En este sentido, el desarrollar un Taller de Visualización de Futuro (cuestión

sobre la que volveremos más adelante al tratar el tema de la prospectiva ) va
198
a permitir obtener una visión inicial del municipio. Una muestra de esta
metodología de trabajo nace dentro del programa Value II – Nexo III de la
Dirección General XIII de la Comisión de las Comunidades Europeas, mediante
la cual se propone fomentar la participación consciente en las opciones
relativas al impacto de la ciencia y la tecnología sobre la sociedad. En España
varios han sido los municipios que hayan llevado a cabo estos procesos con
fines diversos: redacción de PGOU, protección de espacios naturales, Planes
de Desarrollo Local...
Esta acción permitirá canalizar esfuerzos al agente externo a la hora de

elaborar el Diagnóstico, es decir, marcar las principales líneas de diagnosis,
haciendo especial hincapié en el análisis de las problemáticas detectadas. Sin
embargo, las conclusiones obtenidas deben servir como documento de trabajo
inicial, no dejando de lado aquellos aspectos no tratados durante el desarrollo
de este Taller.
Otra de las ventajas de llevar a cabo este Taller son: aumentar la

concienciación de los problemas socio – ambientales del municipio entre los
ciudadanos y agentes locales, iniciar una metodología de trabajo que permita
discutir conjuntamente los obstáculos al desarrollo sostenible, identificar
conjuntamente las soluciones posibles e identificar conjuntamente visiones
futuras del municipio sostenible.
Este tipo de talleres requieren una propuesta de trabajo relativamente

sencilla. Se desarrollan a lo largo de dos sesiones de trabajo en las que los
participantes (políticos, técnicos, asociaciones, ciudadanos...) plantean
posibles escenarios de futuro para el municipio, y entre todos se consensuan
propuestas que permitan ir hacia ese modelo de municipio sostenible deseado
Plan de Integración.
En la fase de Pre-Diagnóstico se han realizado acciones que permitan difundir
e informar sobre la puesta en marcha del proceso de Agenda 21, en la fase en
la que nos encontramos ahora, debemos de dar un paso adelante, no
limitándonos a informar, para ello pondremos en marcha acciones que nos
permitan:
- Difundir el concepto de desarrollo sostenible aplicándolo al análisis de

factores concretos: Calidad de vida, ciclo del agua, el uso del suelo,
calidad de vida urbana...
- Crear un espacio de participación ciudadana individual y colectiva a lo

largo del proceso de la elaboración del diagnóstico socio – ambiental.
Estas acciones se desarrollan entorno a la realización de unas Mesas temáticas

de debate Socio – Ambiental dirigidas a la población en general, eligiendo
temas de debate que afecten a un importante número de ciudadanos. A modo
de ejemplo el titulo de algunas de estas mesas podría ser: Los usos del suelo,
¿cómo nos afectan?...
199
Plan de elaboración del Diagnóstico Socio – Ambiental.
La filosofía con la que nacen las Agendas 21 Locales es la de conseguir que
entre todos los actores locales se planteen soluciones que permitir caminar
hacia el desarrollo local sostenible, sin embargo, para alcanzar este objetivo
es fundamental que éstos se sientan parte del proceso, esas futuras soluciones
deben nacer a partir de la elaboración de un análisis de la realidad municipal
compartido, en el que se vean reflejadas las inquietudes y dificultades
detectadas por los ciudadanos. Los protagonistas del Diagnóstico son los
grupos locales y ciudadanos, no el equipo o institución externa encargada de
la puesta en marcha del proceso de Agenda 21.
Las acciones planteadas dentro de este Plan son de diversa índole:
- Entrevistas a actores estratégicos, para ello realizaremos entrevistas

exploratorias que nos permitan detectar aspectos de la realidad local
que inicialmente no conocíamos, de encontrar pistas de reflexión, ideas
o hipótesis de trabajo, de este modo, complementaremos el trabajo
realizado a partir de la lectura de la documentación obtenida.
- Elaboración de un Sociograma. Se trata de un instrumento que nos

sirve para ver de forma gráfica los diferentes posicionamientos de los
distintos actores implicados en el tejido asociativo del municipio. De
esta manera, se dibujan las asociaciones (representadas por
cuadrados), la administración (representada por un triángulo) y la base
social no asociada a grupos informales (representada por círculos). A
través de fechas se representan las relaciones que se mantienen entre
los actores, así como el tipo de relación: relación fuerte (flecha
gruesa), y relación débil (flecha discontinua). Esta herramienta nos
permitirá perfilar y seleccionar aquellos grupos locales que podrían
funcionar como futuros dinamizadores del Foro Ciudadano.
- Estudios de Opinión, existen varios mecanismos que nos pueden

permitir obtener una percepción de las inquietudes o preocupaciones
de los ciudadanos. De todos ellos, el que más se adecua al proceso de
Agenda 21 Local, es la puesta en marcha de un cuestionario en el que
se recoja la percepción del ciudadano en materia de calidad de vida y
medio ambiente en el municipio. Las limitaciones técnicas y
económicas de los procesos de Agenda 21 Local no permiten llevar a
cabo estudios de opinión a pie de calle. Sin embargo, localizando las
vías de difusión características del municipio (grupos organizados,
televisión y prensa local, escuelas...) se pueden obtener un número de
cuestionarios que sean representativos del conjunto de la población.
- Grupos de discusión: Esta técnica nos va a permitir reunir a un grupo

de actores locales que hablarán entre sí, acerca de alguna
problemática existente en el municipio. La reunión queda grabada y se
procede al análisis, estudiando los temas surgidos y contenidos
expresados, así como la forma con la que se han expresado, el
momento, las respuestas dadas, las opiniones...
200
- DAFO: Herramienta que nos va a permitir actuar sobre la realidad con
la que se trabaja (detección de problemas o diagnóstico de situaciones)
con una intención proyectiva – prometedora (búsqueda de soluciones o
programación de acciones)
- DELPHI: Esta técnica precisa de una selección previa de actores,

denominados expertos, que por su trabajo, vida cotidiana, dedicación,
compromiso personal, etc... en condiciones mínimas son capaces de
desarrollar un discurso articulado sobre la realidad del municipio. La
estrategia a seguir requiere la elaboración de un cuestionario inicial
diferente, pero con una estructura común, para cada uno de los actores
expertos, en el que se pregunte sobre aspectos generales de la realidad
local. Una vez cumplimentado nos lo devuelven. Estos primeros
resultados se resumen y sintetizan y se les devuelve junto a otro
cuestionario sobre aspectos más concretos (proceso respuesta-análisis-
retroalimentación-respuesta). Con el análisis de los resultados
obtenemos, de forma sectorial, un conjunto amplio de ideas de gran
calidad al haber sido elaboradas por escrito.
Fase Tercera: creación del órgano de participación ciudadana.
En esta última fase del proceso de Agenda 21 Local es donde toma forma el
órgano, propiamente dicho, de participación ciudadana, en el que se
presentará la fotografía socio – ambiental del municipio al conjunto de la
población, sirviendo de documento de trabajo para empezar a proponer
acciones que permitan ir hacia un desarrollo local sostenible.
Es en este punto en el que se encuentran importantes problemas de fondo

respecto a la participación ciudadana, como se hace referencia al principio de
este capítulo, en este apartado se presentan una serie de acciones que,
considerando estas limitaciones, favorecen el futuro éxito de esta fase.
El órgano de participación ciudadana que mejor se adapta a la metodología de

la Agenda 21 Local es la de Foro Ciudadano, de carácter asambleario y cuya
dinámica se basa en el trabajo de mesas sectoriales. Los Foros deben ser
entendidos como órganos asesores y externos al Ayuntamiento con el fin de
evitar un uso político del mismo, en este sentido, debe estar presidido por un
actor respetado por todos los ciudadanos, de carácter abierto y sin estar
vinculado directamente a ninguna formación política.
Las acciones planteadas vienen recogidas en dos Planes: Plan de constitución
del Foro y Plan de Dinamización, respectivamente.
Plan de Constitución del Foro.

La idea de la creación de un Foro debe haber sido trabajada a lo largo de todo
el proceso, el fracaso de muchos órganos de participación ciudadana se ha
debido a que se organizan y estructuran de espaldas a la población,
reclamando, una vez constituido, su participación. En este sentido, volvemos
201
recoger la idea de que los futuros participantes deben considerar el Foro
como suyo, participando en su constitución y dinamización.
Para ello, y considerando el tamaño de municipio elegido (15.000 y 75.000

habitantes) sería necesario la creación de reuniones preparatorias con agentes
y grupos locales estratégicos con el fin de seleccionar la estructura de Foro
que más se adecue a las características locales, en estas sesiones se aprueban
unos estatutos y una metodología de trabajo.
Esta acción permitirá que estos agentes y grupos locales trabajen como
dinamizadores y difusores de la puesta en marcha del futuro Foro.
Plan de Dinamización.
La Agenda 21 Local es un proceso a medio y largo plazo, las acciones
planteadas hasta ahora nos han servido para arrancar el proceso, crear las
bases de una nueva forma de entender la dinámica local, tanto por parte de
los ciudadanos como de sus gestores públicos.
Este plan plantea una serie de acciones que permitan dinamizar el Foro de
participación ciudadana puesto en marcha, tarea sumamente complicada que
requiere de la colaboración de expertos en esta materia (animadores
juveniles, animadores socio – culturales, dinamizadores sociales...).
A continuación se describen algunas de las claves que pueden favorecer la

correcta dinamización del Foro:
- Elaborar un registro de los miembros del Foro de participación

ciudadana adoptado.
- Comunicar y difundir el orden del día de las sesiones trabajo con

suficiente antelación a todos los miembros.
- Definir un plan de trabajo en cada una de las sesiones evitando la

dispersión en las discusión de los temas a tratar.
- Evitar formar grandes grupos de trabajo, ya que cuanto más numeroso

es un grupo de trabajo, menores son las posibilidades que los
participantes tienen en intervenir.
- Los grupos de trabajo deben estar formados de forma heterogénea

consiguiendo la interacción de entre ciudadanos que normalmente no
intercambia ideas o puntos de vista.
- El uso de tarjetas entre los asistentes a las mesas de trabajo puede

permitir organizar y priorizar un conjunto amplio de ideas sobre
cualquier tema y con bastante rapidez.
- Facilitar toda la documentación y los medio técnicos necesarios para el

correcto desarrollo de las sesiones.
202
- Desarrollar técnicas grupales que permitan trabajar de forma activa y
participativa a todos los integrantes.
- Dotar a las sesiones de trabajo de un enfoque formativo y
sensibilizador, dado el carácter de proceso de cambio cultural que
caracteriza la Agenda 21 Local.
En resumen, el contenido de esta propuesta se hace eco de la diversidad

de funciones y objetivos que caracteriza la participación ciudadana en una
A21L, lo cual reclama un variado instrumental y una secuencia de
actuación bien definida. Considerar los antecedentes existentes a la hora
de poner en marcha el proceso (marco legal, experiencias previas,
recursos de partida...), innovar conceptualmente desde la perspectiva de
la gobernanza local (por ejemplo a través de herramientas de prospectiva)
e institucionalizar y hacer de la participación una práctica permanente
resultan tres aspectos destacados en este sentido.
6.11. Análisis de la A21 de la Cultura en clave de transferencia de una

filosofía y metodología de proyecto: del medio ambiente a la cultura.
Una vez expuestas en detalle la filosofía y metodología de trabajo de la A21L,

presentamos una síntesis de las principales analogías de interés entre este
programa y la A21 de la Cultura.
El siguiente cuadro nos permite señalar las variables clave para el análisis del
potencial desarrollo de la Agenda 21 de la Cultura, empezando a identificar
algunos de los obstáculos y dificultades más importantes con los que ésta se
va a enfrentar. La experiencia de A21L en España resultará de utilidad para
demostrar estas cuestiones.
Tabla 16. Principales conexiones entre la A21L y la A21 de la Cultura.

ASPECTO A21 LOCAL A21 DE LA CULTURA
1. NATURALEZA Y ALCANCE DEL CONFLICTO:
Desde el Foro de Porto Alegre
(2004) se realiza un
Problemática planetaria de la llamamiento ante los impactos
Dinámicas de la degradación ambiental y de la globalización sobre la
Globalización respuesta institucional a través cultura: diálogo intercultural,
de la Cumbre de Rio (1992). diversidad cultural, derechos
humanos, cooperación
internacional…
203
Ambigüedad del término
cultura.
Ambigüedad sobre el concepto
Relación de centralidad para el
de desarrollo sostenible.
Complejidad que desarrollo (interacciona
caracteriza el Complejidad de variables transversalmente con otros
conflicto asociada a los ecosistemas e ámbitos: ambiental, económico
integración de lo social y lo y social.
económico en tal esquema.
2. CARACTERÍSTICAS METODOLOGICAS
La complejidad y dimensión
que caracteriza cuestiones
Planificación
Ante los riesgos ambientales el como la diversidad cultural o la
estratégica: sistemas
principio de precaución y la centralidad de la cultura para
de información,
anticipación se imponen como el desarrollo lo demanda. El
transparencia y
marco lógico de actuación. sector padece de no
evaluación.
planificación asociado al
Buonismo.
Las estrategias de consenso se Garantizar la democracia
Participación
imponen como requisito en cultural exige las prácticas
ciudadana en la
escenarios de complejidad y participativas en el proceso de
planificación
estrategias a largo plazo. planificación.
Análisis integral y El medio ambiente constituye el Centralidad de la cultura para
transversalidad de soporte básico del desarrollo el desarrollo (tesis del
contenidos socio-económico. capitalismo cultural)
Derivado del carácter de Derivado del carácter de
estrategia a medio plazo (marcos estrategia a medio plazo
Necesidad de
estables), de la transversalidad (marcos estables), de la
liderazgo y
(superación de rutinas transversalidad (superación de
compromiso político al
departamentales) y de la rutinas departamentales) y de
máximo nivel.
participación (marcos de la participación (marcos de
confianza). confianza).
Coordinación global-local a
través de diversas redes En este caso, es la Mesa de
Coordinación a través
municipales de ámbito Cultura de Ciudades y
de redes multinivel de
multinivel: ICLEI, Red Europea de Gobiernos Locales Unidos
promoción y difusión
Ciudades Sostenibles, Redes (CGLU), la principal impulsora
del proyecto.
autonómicas de A21, redes del proyecto.
provinciales…
Necesidad de marcos
Estrategias de posicionamiento y Estrategias de posicionamiento
de planificación
especialización de servicios de y especialización de servicios
(especialmente legal y
información y promoción por de información y promoción
financiera)
niveles territoriales de la por niveles territoriales de la
supramunicipales
Administración. Administración.
coherentes.
204
Se trata de propuestas
metodológicas
abiertas y flexible,
que definen. pautas
de actuación y
recomendacio
generales que deben En este caso, la documentación
adaptarse a cada metodológica generada por el En este caso, la documentación
realidad local. ICLEI constituye el principal la facilita la asociación CLUG
referente.
3. LECTURA EN CLAVE DE PROCESO HISTÓRICO

Recorrido geográfico y
Cumbre de Río (1992), Carta de
progresión temporal
Aalborg (1994), Redes
del proceso a través Foro de Porto Alegre (2004)
autonómicas y provinciales,
de diferentes niveles
municipios
institucionales.l
Iniciativa y liderazgo
del movimiento International Council for Local Ciudades y Gobiernos Locales
asociativo local Environmental Initiatives (ICLEI) Unidos (CGLU)
internacional
La no planificación en materia
Reto de innovación de cultura es una realidad
Supone la aparición generalizada
que supone la común. Su potencial de
de políticas ambientales
iniciativa centralidad para el desarrollo
está por desatar.
Se trata de un
fenómeno
eminentemente Planificación ambiental urbana Planificación cultural urbana.
urbano.
Es fruto en parte de la Degradación ambiental y Globalización y riesgos para la

movilización social. respuesta social. sostenibilidad cultural.
4. CONTENIDOS ESPECIFICOS DE TRABAJO
La cultura como materia prima
El desarrollo del mismo: sociedad del
El ecosistema como soporte
(sostenible) como conocimiento, cohesión social,
natural del desarrollo
marco de referencia. calidad de vida, derechos
culturales…
La diversidad
constituye un valor El ecosistema Ecosistema cultural
clave de actuación.
La gestión responsable
del patrimonio Patrimonio inmaterial y
Patrimonio material y natural.
constituye uno de los simbólico.
objetivos prioritarios.
205
Impacto ambiental de la
Planificación urbana y
degradacion de espacios urbanos Recuperación de espacios
los espacios públicos
y carácter fundamental de éstos degradados a través de la
constituye una de las
como espacios para el encuentro acción cultural.
líneas de actuación.
y la participación pública
El sector cultural como
Las políticas de El sector medio ambiental como
generador de empleo
ocupación local como generador de empleo (agua,
(industrias culturales,
eje de actuación. residuos, energía…)
subsectores, etc)
Fuente: Elaboración propia.
Considerando las similitudes que presentan entre sí la A21 Local y la A21 de la

Cultura, a partir del anterior cuadro de analogías, podemos señalar las
siguientes categorias de interés:
- Analogías relacionadas con la naturaleza y alcance de los conflictos
tratados.
- Analogías relacionadas con la metodología de proyecto.
- Analogías relacionadas con las características del proceso.
- Analogías relacionadas con los contenidos de trabajo.
En relación con la primera cuestión, la naturaleza y alcance de los conflictos

tratados, podemos señalar similitudes en relación con el carácter global y
complejo de la problemática y de la ambigüedad que de la misma se deriva.
Ante esto, ambos programas se caracterizan por su vocación de centralidad e
integración transversal.
En segundo lugar, la metodología de ambos proyectos coiciden tanto en su

visión, filosofía y herramientas metodológicas.
- Metodología de planificación estratégica basada en la anticipación y el
consenso.
- Son procesos a largo plazo en los que la prospectiva constituye una
herramienta de trabajo decisiva.
- Instrumentos y técnicas de intervención local caracterizados por los
diagnósticos, sistemas de indicadores, observatorios...
En tercer lugar, tanto la A21L como la A21 de la Cultura constituyen procesos

históricos caracterizados por
- Constituyen iniciativas innovadoras.

- Son iniciativas locales frente a la globalización. La descentralización, la
perspectiva territorial y el liderazgo municipal se vinculan a esta
cuestión.
- Movilización social: Son producto de una progresiva toma de conciencia
general y de la anticipación a conflictos emergentes. Se trata de
procesos incrementales.
206
- Dinámica del proyecto: La movilización de la comunidad, el liderazgo y
compromiso político, las redes de difusión y la ación y el monitoreo del
cambio son aspectos ligados a esta cuestión.
Por último, desde la perspectiva de los contenidos de trabajo, ambos

proyectos se caracterizan por .
- Tener al desarrollo sostenible como marco de referencia.
- Promocionan la gestión responsable del patrimonio.
- La diversidad y los valores democráticos constituyen valores básicos.
- Promocionan la información, participación y sensibilización de la
comunidad local, así como la transparencia y la evaluación de las
políticas públicas.
- Presta atención preferente a la planificación urbana y a los usos de los
espacios públicos .
Un aspecto adicional que podemos señalar es que se trata, además, de una

estrategia de proyección internacional por parte de unas ciudades
determinadas: si el liderazgo de la A21L en Europa se materializó en Aalborg y
su famosa carta, en el caso de la A21 de la Cutura este liderazgo ha sido
asumido por el Ayuntamiento de Barcelona.
Por último, otro paralelismo hace referencia a los mecanismos de adhesión

formal de un gobierno local a la red. Recordemos que en la Agenda 21 Local
este consistía en la firma de la Carta de Aalborg, la asunción de los
compromisos medio ambientales y incorporación a redes de cooperación
municipal. En la A21 de la Cultura, tal y como señalan los documentos de la
CGLU consultados, este procedimiento tambén reviste una gran importancia
ya que expresa el compromiso con la ciudadanía para conseguir que la cultura
sea una dimensión clave en las políticas urbanas, y, a la vez, muestra la
voluntad de solidaridad y cooperación con las ciudades y los gobiernos locales
del mundo entero. Un documento-tipo de adhesión a la Agenda 21 de la
cultura se encuentra disponible en las páginas web del CGLU. Con el objetivo
de asegurar la actualización de las adhesiones, se solicita a las ciudades y los
gobiernos locales que envíen una copia de la resolución de su Plenario o
Consejo municipal a diferentes instancias y niveles: Secretariado Mundial de
Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, Secretaría del Grupo de Trabajo en
Cultura de CGLU, Secretaría General de la Asociación de Ciudades o
Municipios de su país y Ministerio de Cultura de su país.
El referente histórico que la experiencia de A21L ha facilitado determina un

caso de estudio de indudable interés para la planificación cultural en el marco
de la Agenda 21 de la Cultura, dadas las lecciones generadas por este proceso
a escala mundial. A continuación pasamos a analizar estas cuestiones.
207
SEGUNDA PARTE: LA EXPERIENCIA DE A21L EN
EUROPA Y EN EL MUNDO.
209
7. Introducción a la segunda parte.
Una vez caracterizada la metodología de trabajo de una A21L, en el siguiente

bloque estudiaremos su práctica, trazando un completo recorrido por los
escenarios mundial y europeo. Esto nos permitirá diseñar un modelo
explicativo para el análisis de la evolución del programa en España.
Dada la conexión de forma y fondo entre la A21L y la A21 de la Cultura, este

capítulo resultará decisivo para considerar los escenarios posibles de
desarrollo de la planificación cultural local, anticipando los conflictos a los
que se va a enfrentar (por ejemplo en materia de liderazgo político,
transversalidad de contenidos, participación social o mecanismos de
financiación…) y proporcionando las recomendaciones estratégicas de interés,
acordes con nuestra tesis de trabajo (necesidad de puesta en marcha de
campañas de promoción, importancia de las redes de difusión e intercambio
de experiencias, etc).
Comenzaremos caracterizando la evolución internacional del proceso de A21L,

desde su nacimiento (Cumbre de Río, 1.992) hasta la actualidad, con el objeto
de identificar tanto las claves de su promoción como las tendencias de futuro
que a nivel mundial se plantean.
Este marco general nos va a permitir analizar la relevancia de las estrategias

de actuación en red en la promoción y difusión del programa. El caso de
estudio de la Campaña Europea de Ciudades Sostenibles (Aalborg, 1994) es
buena muestra de ello. Si bien ésta se encuentra actualmente sin oficina en
activo, la Campaña ha supuesto durante más de una década un determinante
clave del éxito de promoción de los procesos de A21L a nivel continental
europeo. La experiencia de integración que supone la Red de Ciudades
Europeas por la Sostenibilidad y el posterior desarrollo progresivo de réplicas
en los diferentes niveles de la Administración pública (a nivel provincial,
autonómico y estatal) suponen hechos destacables por diversas razones:
La primera, por la naturaleza de los actores e instituciones que

integran estas redes (distintos niveles de las administraciones
públicas, empresas de capital público, consultoras,
Universidades...)
La segunda, por la visión y cobertura territorial que poseen.
La tercera, por la capacitación que generan a través de la
difusión de buenas prácticas en metodologías y filosofías de
planificación transversal participativa.
Todo ello resulta de interés como aplicación práctica de los nuevos estilos en
políticas públicas expuestos en el marco teórico anterior. Así, las estrategias
de cooperación e intercambio de conocimiento (transferencia de experiencias
y metodologías, jornadas técnicas, etc.) destacan entre sus contenidos de
trabajo, constituyendo un singular avance en el desarrollo de innovación en
valores, instrumentos y técnicas en pro de la sostenibilidad.
211
Por otro lado, la perspectiva territorial continental permite el estudio
comparativo de diversos casos nacionales, determinando los hechos
diferenciales de las distintas A21L europeas según Estados, pudiéndose señalar
ya mismo cómo éstas se relacionan con las dos cuestiones que vienen
centrando nuestro interés:
- La concienciación y cultura ambiental (definida por los valores sociales

dominantes, el acceso a la información, etc) y la cultura democrática
de cada sociedad (transparencia, grado de participación ciudadana en
la toma de decisiones públicas…).
- La organización institucional, definida por el modelo constitucional del

estado-nación, su posicionamiento internacional y el grado de
autonomía de los municipios.
212
8. Geografía planetaria de la A21L: difusión histórica del
proceso.
Previamente a la caracterización del desarrollo del programa de A21 en

Europa, vamos a presentar una panorámica a nivel internacional con el objeto
de ubicar la situación del continente europeo en el mundo. Además, será de
utilidad para presentar la evolución a escala planetaria de la acción local en
materia de desarrollo sostenible.
La A21L es, sin lugar a dudas, el resultado más exitoso de la Cumbre de Río
celebrado en 1992. Su origen se encuentra ligado a la presión de la red
mundial de gobiernos locales (International Union of Local Authorities, IULA)
para la inserción, en el capítulo 28 del documento general de Agenda 21, de
un llamamiento a los gobiernos locales que recogiera el principio “Piensa
globalmente, actúa localmente”.
Numerosas actuaciones han venido desarrollándose desde entonces,

impulsadas en buena medida por alianzas estratégicas y redes de
colaboración. En este sentido, la evaluación del grado y características del
desarrollo de la A21L en el planeta ha venido realizándose por parte de
algunas de estas instituciones, como el International Council for Local
Environmental Initiatives (ICLEI), a través de diferentes encuestas
internacionales a las autoridades locales y estudios (como el Programa
Capacity 21 de la ONU) cuyo objetivo era evaluar el grado de implementación
internacional de la A21. Los últimos datos disponibles reflejan la importante
evolución experimentada en el periodo que abarca desde la celebración de la
Cumbre de la Tierra+5 hasta la Cumbre Mundial de Johannesburgo (1997-
2002).
Tabla 17. Evolución internacional del número de gobiernos locales signatarios de

la A21
Cumbre de la Cumbre
Tierra+ 5 Mundial de
(1997) Johannesburgo
(2.002)
Número de 1.800 6.416
gobiernos
locales
Fuente: ICLEI. Second Local Agenda Survey (2002)
213
Gráfico 1. Evolución internacional del número de gobiernos locales
signatarios de la A21
8000
6000
4000
2000
0
1992 1997 2002
Número de gobiernos locales
Fuente: ICLEI (2002)
A nivel cuantitativo, resulta evidente el éxito en la respuesta de los

municipios a la estrategia de sostenibilidad que constituye la A21L, ya que las
cifras señalan un incremento del 350% en el número de gobiernos locales
adheridos a la campaña en apenas cinco años. Ahora bien, ¿qué realidad se
encuentra tras estas cifras?
Si desagregamos estos valores por continentes, la participación más amplia

corresponde a Europa, donde 5.292 municipios habían adoptado en 36 países
el compromiso internacional de la A21L, lo cual representa más del 80% de los
resultados en todo el planeta (ICLEI, 2002).
Una de las claves que explican el éxito del caso europeo frente a otros
continentes es la acción transnacional en red desarrollada por la Campaña
Europea de Ciudades Sostenibles a partir de su constitución en la Conferencia
de Aalborg (1992).
Otra variable importante para explicar el grado de desarrollo de las A21 es la

existencia de campañas nacionales como marco de actuación. En el conjunto
internacional, un total de 18 estados, que suponen el 42% de los municipios
adheridos, se encuentran trabajando en esta situación (ICLEI, 2002). La
predisposición a realizar A21 activas es mayor en estos casos, facilitando la
inserción en redes cuestiones de interés como:
- La coordinación y cooperación entre distintos niveles de la

Administración Pública, facilitando estrategias de aprendizaje
compartido.
- El intercambio de buenas prácticas y experiencias entre sus asociados.
214
- La generación de conocimiento y metodologías a través de guías de
trabajo y documentos sectoriales.
- La promoción de foros en los que establecer contactos a nivel regional

favoreciendo el desarrollo de proyectos transnacionales.
- Potenciar la búsqueda de instrumentos financieros complementarios.
- Promocionar eventos y jornadas que incrementen el interés y

concienciación en los ámbitos de aplicación de las A21L.
Tabla 18. Caracterización por regiones del número de gobiernos locales

signatarios de la A21
NÚMERO TOTAL SIN CON

REGION DE % NÚMERO DE % CAMPAÑA % CAMPAÑA %
ESTADOS MUNICIPIOS NACIONAL NACIONAL
África 28 24´78 151 2´35 131 3´47 20 0´76

Asia y 17 15´04 674 10´50 145 3´84 529 20´04
Pacífico
Europa 36 31´86 5292 82´48 3281 86´89 2011 76´17
América 17 15´04 119 1´85 89 2´36 30 1´14
Latina
Oriente 13 11´50 79 1´23 29 0´77 50 1´89
Medio
Norte 2 1´77 101 1´57 101 2´67 0 0
América
Total 113 100 6416 100 3776 100 2640 100
Fuente: Elaborado a partir de ICLEI. Second Local Agenda Survey (2002)
Gráfico 2. Distribución de estados según continente
12% 2%
25%
15%
15%
31%
AFRICA ASIA-PAC EUROPA

ALA ORIENTE N. AMÉRICA
215
Gráfico 3. Distribución de municipios según continente
2%1%3% 3% 4%
87%
AFRICA ASIA-PAC EUROPA

ALA ORIENTE N. AMÉRICA
Fuente: elaboración propia a partir de los datos anteriores
A la hora de comprobar la existencia de una campaña nacional, los criterios

de selección del ICLEI consideran si ésta se encuentra coordinada por el
gobierno o un organismo nacional, si se provee soporte a través de ayuda
financiera y otras fuentes (información, publicaciones, redes de trabajo...)
y si conlleva cambios en las políticas y la necesidad de ser consecuente con
los principios de la A21 (participación, criterios de sostenibilidad...).
Las cifras recogidas en la tabla 14 señalan las siguientes cuestiones:
- El 42 % de las A21 en el mundo gozaban en 2002 de campaña nacional.
- Sólo el 39´1% de las A21 europeas se enmarcan en una campaña

nacional, si bien Europa representa el 76´17% de las A21L con campaña
en el mundo.
- La mayor importancia relativa se encuentra en el continente asiático

con un porcentaje total del 78´48% de los casos y la menor en América
del Norte (0%).
216
Gráfico 4. El papel de la campañas nacionales en las A21L
41%
59%
Sin campaña Con campaña
Fuente: Second Local Agenda Survey (2002)
La existencia de campañas nacionales se presenta como un elemento

estratégico de desarrollo futuro de las A21, dado que el principal obstáculo
señalado generalmente por las ciudades (ICLEI, 2002) es su limitado margen
de actuación y el insuficiente apoyo financiero recibido desde los gobiernos
federales o nacionales. La relevancia del territorio y las políticas de
proximidad, tal como señalábamos en el anterior marco teórico, se hacen
aquí explícitas en cuestiones vinculadas a la estructura constitucional como
son los actuales procesos de descentralización administrativa, el debate sobre
la mayor eficacia y eficiencia de la Administración local y los reclamos de una
mayor autonomía local en materia de competencias y recursos.
Por otra parte, en los países ricos se presentan obstáculos adicionales

específicos como son el bajo interés participativo de la comunidad local y las
dificultades de coordinación entre distintos departamentos de la
Administración pública, mientras que en los países en vías de desarrollo las
carencias atañen a cuestiones más básicas como son la disponibilidad de
expertos y la disponibilidad de información relevante.
Por último, los principales rasgos que caracterizan el análisis de la A21L en el

ámbito internacional según los últimos datos disponibles por la encuesta del
ICLEI (2002) son:
- Se identifica un importante paso hacia la acción: a finales del 2001 el

61% de los municipios ha diseñado un Plan de Acción. Esta cifra era del
38% en 1997. Los nuevos retos se asocian a cuestiones clave en el
desarrollo del Plan de Acción: la coordinación transversal y multinivel
(intra e interinstitucional), el desarrollo de mecanismos financieros
adecuados y la integración de intereses a través de la participación de
la comunidad.
217
- Entre las medidas prioritarias de los planes de acción destaca la
protección medio ambiental con el 46% de los municipios, siendo los
temas prioritarios la gestión de recursos naturales, la calidad del aire,
la gestión del agua, el transporte y la energía.
- Por regiones se observa la dualidad del desarrollo sostenible: una

mayor importancia de los temas ambientales en los países con mayor
PIB (en Europa el tema prioritario es la energía), mientras que en los
países más pobres se insiste en el desarrollo económico y la
erradicación de la pobreza (34%) Las cuestiones sociales y económicas,
especialmente entre la mayoritaria población de los países pobres y las
zonas rurales de interior, reclaman, como grandes olvidadas de la
A21L, un mayor protagonismo en la misma.
- En materia de participación ciudadana, se destaca que un 73% de los

municipios has desarrollado sesiones informativas, cuestionarios o
grupos de trabajo. No obstante, se mantiene un bajo control del
presupuesto municipal por parte de los ciudadanos a través de
actuaciones como los presupuestos participativos (aplicados tan solo en
un 9% de los casos).
- En relación con la integración de los valores y la metodología de la

A21L en la Administración municipal, se reconoce la importancia de
esta cuestión especialmente en lo referido a información, formación e
implicación de las distintas áreas municipales. Por otra parte, también
se destaca las importantes diferencias existentes entre países según
PIB.
- La influencia real sobre las políticas es un serio obstáculo a la

efectividad de los procesos de A21. La percepción mayoritaria es que la
posibilidades locales de impacto sobre los comportamientos
individuales, por ejemplo afectando a la política económica, es muy
reducida. Se señala la política ambiental como la más susceptible de
mejora. La coordinación y el establecimiento de redes de ámbito
regional, nacional y supraestatal, con influencia sobre las cuestiones
más macro, se identifican como decisivas en este sentido.
- Las tendencias de futuro determinan la necesidad de mayor apoyo

financiero estatal y respaldo político (por ejemplo a través del sistema
de impuestos) La Conferencia de Naciones Unidas de Johannesburgo
(2002) concluyó con la necesidad de pasar de la Agenda a la Acción,
destacándose la necesidad de crear comunidades sostenibles, proteger
los bienes comunes y desarrollar sistemas y herramientas de gestión
ambiental.
Según se concluyó en Johannesburgo (2002), de la actual situación se deriva

que la próxima década se centrará en las siguientes prioridades:
- Hacer viables las economías locales, destacando la necesidad de

promover acciones de formación y ocupación e integrar en el proceso
218
de toma de decisiones a colectivos tradicionalmente marginados o
excluidos socialmente: discapacitados, mujeres, desempleados de larga
duración, inmigrantes y jóvenes.
- Diseñar ciudades eco-eficientes a través de una planificación

urbanística que considere la conservación y gestión del patrimonio, la
movilidad y la construcción con criterios ecológicos.
- Promover comunidades justas, pacíficas y capacitadas.
A partir de estos objetivos, la capacidad de gestión local sostenible de las

comunidades deberá desarrollarse a partir de:
- Potenciar procesos de aprendizaje en valores acordes con el desarrollo

sostenible.
- Potenciar las metodologías de participación y la colaboración en redes

de carácter transversal y multinivel.
- Impulsar el uso de sistemas y herramientas de gestión ambiental

como son el eco-presupuesto, la gestión integrada de los recursos, la
eco-inversión y los instrumentos financieros.
219
9. La Agenda 21 Local en Europa: un referente para el análisis
comparado.
Durante los últimos cinco años, numerosos estudios han aportado valiosa
información respecto a la evolución de la A21L en Europa. Países como la
República Checa, Gran Bretaña, Dinamarca, Italia, Finlandia, la Región
Báltica y, más recientemente, España o la misma provincia de Valencia han
desarrollado su particular análisis del estado de las A21L en cada país.
Otros estudios han desarrollado la cuestión desde una perspectiva más amplia
y global. Entre éstos destacan una serie de referencias básicas que han sido
de gran utilidad a la hora de abordar este capítulo:
- “Implementing LA21 in Europe” de William Lafferty (1999), iniciativa

de la Comisión Europea en el marco del proyecto SUSCOM.
- Eurocities Environmental Comite Report (Vallittu & Lehtimaki, 2001).
- Accelerating Local Sustainability-Evaluating European Local Agenda 21

Processes (LASALA, 2001).
- Governing Sustainable Cities (2005) publicación editada en el marco del

proyecto europeo DISCUS.
A continuación exponemos las principales conclusiones aportadas por el

análisis de esta documentación. El apartado se estructura en torno a dos
bloques. En el primero se presentan los factores explicativos del mayor
desarrollo en Europa del capítulo 28 de la A21. El segundo detalla la particular
evolución del proceso de A21L en distintos países de la Unión y los factores
explicativos de cada caso.
Como venimos indicando, la Agenda 21 de la Cultura debe tomar buena

cuenta de la lógica de difusión internacional del programa de Agenda 21
Local: el desarrollo de conferencias y declaraciones internacionales, las
campañas nacionales, la acción en red son cuestiones de interés para
proporcionar los marcos adecuados para los municipios en materia de
investigación, formación e información sobre planificación cultural y
Además, las tendencias de futuro en materia de sostenibilidad local aportan

pistas para el desarrollo de la centralidad de la planificación cultural.
9.1. La Campaña Europea, principal factor de dinamización de las A21L.
Como ya se ha señalado, en el año 2002 más del 80% de las A21 en el mundo
correspondían a municipios europeos, con un total de 5.592 procesos en
marcha. Numerosas campañas nacionales y asociaciones regionales han
contribuido decisivamente al desarrollo de las agendas en el continente,
destacando la Campaña Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles,
impulsada por la Comisión Europea y las ciudades de Aalborg y Hannover.
221
Cinco redes constituyen el núcleo duro de la Campaña: Eurocities, Council of
European Municipalities and Regions (CEMR), The International Council for
Local Environmental Initiatives (ICLEI), United Towns Organisation (UTO) y
WHO-Healthy Cities Project.
La Campaña ha estimulado a más de 1.400 municipalidades (más de 100

millones de ciudadanos en 36 países) a través del compromiso que conlleva la
firma de la Carta de Aalborg. Este documento es el resultado de la 1ª
Conferencia Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles celebrada en
Aalborg (Dinamarca) Estructurada en tres bloques, la Carta define los valores
básicos y las opciones estratégicas para el desarrollo sostenible urbano,
diseñándose un modelo de ocho etapas para preparar y ejecutar un Plan de
Acción Local. La tercera parte hace un llamamiento específico al seguimiento
del Capítulo 28 de la Agenda 21 y lo vincula con el V Programa Medio
ambiental de la UE Hacia un Desarrollo Sostenible.
Otras referencias básicas desarrolladas posteriormente han sido:
- Carta de Lisboa (1996), en la que se insiste sobre la importancia de la

participación ciudadana en los procesos de sostenibilidad, la
cooperación entre las autoridades locales y supramunicipales y la
necesidad de integrar la variable ambiental en los procesos de
desarrollo económico y social. Su texto integro está disponible en:
http://www.diba.cat/xarxasost/cast/mate_docu_cali.asp
- Declaración de Hannover (2000) Se refrendan las conclusiones de

anteriores conferencias regionales en relación con la necesidad de
fomentar los procesos de democracia participativa y reforzar el apoyo y
asesoramiento a las ciudades como principales promotoras de la
sostenibilidad. Su texto integro está disponible en: http://www.alicante-
ayto.es/documentos/medioambiente/ag21_ant_hannover.pdf
- Aalborg+10 (2004) Al igual que ocurre a nivel internacional (Cumbre de

Río+10) se observa una pérdida de intensidad en la evolución del
proceso, planteándose, con carácter general, retos menos ambiciosos.
La lógica de los procesos de cambio impone la necesidad de
renovación.
http://www.aalborgplus10.dk/media/aalborg_commitments_spanish.pdf
Asimismo, la Campaña Europea ha venido desarrollando importantes acciones

en materia de investigación, formación e información para los municipios
integrantes de la misma: edición de materiales informativos y divulgativos
(Campaign Newsletter, Guía Implantación A21L), premios como el European
Sustainable City Award desde 1996, conferencias, campañas regionales...
222
Tabla 19. Ejemplos de documentos programáticos de la Campaña
AÑO EVENTO DOCUMENTO DE REFERENCIA

1994 1ª Conferencia Europea sobre CARTA DE AALBORG
Ciudades y Pueblos Sostenibles,
Aalborg (Dinamarca)
1996 2ª Conferencia Europea sobre CARTA DE LISBOA
Ciudades y Pueblos Sostenibles
2000 3ª Conferencia Europea sobre DECLARACIÓN DE HANNOVER
Ciudades y Pueblos Sostenibles
Diversas conferencias siguieron a éstas, siendo una de las últimas destacadas

la celebrada, cerrando el círculo, de nuevo en la ciudad de Aalborg bajo el
título de Aalborg+10 (2004).
Además se han desarrollado diversas conferencias regionales, destacando por

su impulso las celebradas en:
Tabla 20. Ejemplos de Conferencias regionales de la Campaña Europea
AÑO CIUDAD TEMÁTICA DOCUMENTO

1996 Roma (Italia) Conferencia Mediterránea DECLARACIÓN DE
sobre A21L ROMA
1998 Turku (Finlandia) A21L en los Países Bálticos: DECLARACIÓN DE
Salud y Ciudades Sostenible FINLANDIA
1998 Sofía (Bulgaria) Hacia la Sostenibilidad DECLARACIÓN DE
Local en Europa Central y SOFÍA
Oriental
1999 Sevilla (España) Conferencia CARTA DE SEVILLA
Euromediterránea de
Ciudades y Pueblos
Sostenibles
Descendiendo en la escala territorial, para 2002 también se han venido

desarrollando campañas nacionales en ocho países europeos (Dinamarca,
Finlandia, Islandia, Irlanda, Italia, Noruega, Suecia y el Reino Unido),
alcanzando sus actuaciones un importante grado de éxito. Así, por ejemplo,
en Suecia prácticamente el 100% de los municipios han adoptado la A21L
gracias a la promoción realizada desde el ámbito estatal.
Dada la relevancia de la Campaña Europea en la promoción y difusión del

programa, nos detendremos brevemente a señalar algunas cuestiones de
especial interés. En primer lugar, la Campaña señalaba inicialmente una serie
de áreas de trabajo como prioritarias:
- Eco-eficiencia en los procesos de producción, o lo que es lo mismo, la

modernización ecológica de la actividad productiva con todo lo que ello
conlleva.
- Salud y vivienda.
223
- Usos del suelo y planificación del territorio.
- Modelos de transporte.
- Gestión del capital natural.
Para alcanzar sus objetivos, la Campaña ha desarrollado desde sus inicios las
siguientes actividades:
- Apoyo mutuo entre municipios: a través de la teoría y práctica sobre el

diseño, desarrollo y ejecución de políticas de sostenibilidad local.
- Promoción de los principios de la A21L y reclutamiento de socios.
- Formulación de recomendaciones a la Comisión Europea.
Según citan Löffler y Payne (1999) en si informe An initial evaluation of the

European Sustainable Cities and Towns Campaign, el valor añadido de
coordinar este tipo de estrategias de cooperación, esto es, las ventajas
comparativas de la actuación en red durante esta década de trabajo han
sido:
- Una cobertura geográfica que abarca desde el nivel municipal hasta el

continental.
- Su naturaleza de red de información, generadora de intercambio de

experiencias y conocimiento, así como un sistema de seguimiento y
perfeccionamiento.
- La función de integración política en dos niveles. La primera

multinivel, ya que coordina diversos niveles de la Administración
pública. La segunda transversal, facilitando la integración de
temáticas desde la perspectiva de la sostenibilidad.
- Su influencia ejercida como marco de referencia y los beneficios

informativos que aporta a la Comisión Europea como cadena de
transmisión informativa desde la base local (bottom-up approach)
- Valor como experiencia de impulso al principio de subsidiariedad

(priorizar la acción pública desde la proximidad).
- Generación de toda una serie de servicios atractivos para los socios.
Recordemos cómo enlazan buena parte de estas cuestiones con lo apuntado

anteriormente al abordar los requisitos teóricos de una buena gobernanza.
Por otra parte, este informe señalaba como tendencias de futuro en el marco
de la A21L en Europa el desarrollo en los próximos años de actuaciones
relacionadas con:
- Actividades sectoriales específicas identificadas como prioridades:

la calidad del agua y del aire (CO2), la gestión de los residuos para su
minimización, la eco-eficiencia energética, la planificación de los
usos del suelo y los modelos de transporte alternativos.
224
- Impulso a estrategias complementarias a la A21L, como por ejemplo
los planes de salud comunitaria.
- Promoción del aprendizaje en materias como la planificación y

gestión de proyectos y el uso de herramientas técnicas en la misma.
- Promover la A21L como herramienta de desarrollo económico y

social, incidiendo sobre el empleo y las problemáticas de exclusión
social y potenciando la implicación de los actores decisivos a tal fin.
- Impulsar el papel de la Red Europea en materia de relaciones públicas

institucionales y potenciar su rol como lobby de presión.
- Conectar la A21L a los procesos clásicos de planificación del

desarrollo local y urbano, interactuando con los mismos y evitando
multiplicar las iniciativas inútilmente.
A partir de estas cuestiones se señalaban como propuestas para un futuro

inmediato:
- Áreas clave a impulsar: desarrollo de la perspectiva económica de la

A21L a partir de la implicación de los sectores productivos y sus actores
representativos en el proceso, incidir en temáticas como el empleo
(por ejemplo, nuevos yacimientos vinculados a los aspectos
ambientales), diseño y ejecución de mecanismos de integración de los
costes ambientales en los procesos productivos (herramientas fiscales
locales, marcos legales de regulación de la transversalidad), desarrollo
de la responsabilidad social de las empresas, fomento del comercio
justo e impulso a iniciativas de co-desarrollo y cooperación
internacional (¿es posible integrar los mecanismos y filosofía de A21 en
los centros económico-financieros?).
- Impulsar la dimensión regional de la sostenibilidad, estableciendo

marcos de planificación supralocal coherentes con la acción local.
- Promoción del programa entre los países de nuevo acceso a la UE

(Polonia, Hungría, Bulgaria, Turquía...).
- Trabajo en red e integración de nuevos actores para su desarrollo en

profundidad, atención preferente a los jóvenes y las mujeres.
- Mantener las estrategias de difusión del programa.
- Asistencia y herramientas sobre cuestiones concretas como las

necesidades de reorganización y modernización de la Administración
local, enlazando directamente con cuestiones como los sistemas de
calidad y la eficiencia, o la evaluación de riesgos ambientales entre
otras.
225
- Atender de manera prioritaria a las claves financieras.
- Incorporación de nuevas medidas como las relacionadas con las claves

tecnológicas, la perspectiva del hinterland o la Responsabilidad Social
de la Empresa.
- Potenciar el análisis desde la dimensión política y la consideración de

los actores institucionales.
Por otra parte se señalaban una serie de incertidumbres respecto el futuro:
- Vías de financiación futura de la Campaña.

- Necesidad de programas de concienciación y capacitación de líderes
para la gobernanza y gestión del reto de la sostenibilidad.
- Evolución futura de las prioridades políticas internacionales.
- Relaciones de poder entre lo público y privado: partenariados,
marketing financiero y competencia urbana.
- Opinión pública y prioridades (por ejemplo, en caso de recesión
económica la preocupación ambiental pasa a un segundo plano).
- Desarrollo tecnológico (se incide especialmente en la perspectiva de la
eco-eficiencia y las herramientas telemáticas).
En relación con la situación actual de la Campaña, tal y como señalábamos en

la introducción, ésta vio cerrar su oficina el pasado año debido a dificultades
financieras, si bien recientemente en una entrevista realizada en Newcastle
con la Dr. Kate Theobald del Sustainable Cities Research Institute de la
Universidad de Northumbria, se señalaba su inminente reapertura por el
interés de la Comisión en la actividad de la misma.
9.2. Principales rasgos de la evolución de la A21L en Europa.
En relación con sus contenidos, los procesos de A21 europeos se encuentran

impulsados a través de dos enfoques principales: el desarrollo sostenible
(que integra aspectos sociales, ambientales y económicos) y la protección
medio ambiental. Los aspectos económicos y especialmente los sociales se
encuentran aún en situaciones prácticamente ignoradas, constituyendo
importantes temáticas a desarrollar en un futuro próximo.
Tabla 21. Principales prioridades de la A21 en Europa
Foco de la A21L Porcentaje (%)

Desarrollo sustentable 50
Desarrollo económico 9
Protección del Ambiente 40
Temas sociales 1
226
Gráfico 5. Focos de las A21L en Europa
D. Sostenible D. económico
Proteccion MA Temas sociales
En relación con los temas específicos tratados, las prioridades de las A21L en
Europa incluyen la gestión de energía, el transporte, los usos del suelo, el
cambio climático (la única región que así lo considera) y la biodiversidad.
Otro dato relevante hace referencia a la participación ciudadana. En más del

75% de los procesos europeos se incluye a grupos interesados, siendo
especialmente relevante el compromiso con el sector educativo. Con carácter
general, los grupos más excluidos son las minorías étnicas, sindicatos y grupos
de mujeres, lo cual supone una contradicción con los principios orientadores
de la Carta de Aalborg.
Los principales efectos positivos en Europa se identifican con:
- Incremento de la conciencia pública medio ambiental.

- Reducción de los residuos.
- Incremento de la biodiversidad.
- Mejora en los procesos de coordinación entre departamentos de la
Administración pública.
- Desarrollo de procesos de consulta pública.
En relación con las carencias más importantes, la documentación analizada

señala el insuficiente apoyo financiero como la mayor restricción al
desarrollo de las A21L, la falta de compromiso nacional y el débil interés de
la comunidad local. La necesidad de replantear los mecanismos impositivos,
generando un sistema de incentivos económicos favorable al medio ambiente,
es otra de las propuestas planteadas.
227
Tabla 22. Situación por estados en el continente europeo
País Número de A21L País Número de A21L
Albania 7 Latvia 5
Austria 64 Lituania 14
Bélgica 106 Luxemburgo 69
Bosnia y 1 Montenegro 2
Herzegovina
Bulgaria 22 Holanda 100
Croacia 20 Noruega 283
Chipre 1 Polonia 70
República Checa 42 Portugal 27
Dinamarca 216 Rumania 12
Estonia 29 Rusia 29
Finlandia 303 Eslovaquia 30
Francia 69 Eslovenia 3
Alemania 2.042 España 359
Grecia 39 Suecia 289
Hungría 9 Suiza 83
Islandia 37 Ucrania 9
Irlanda 29 Reino Unido 425
Italia 429 Yugoslavia 18
9.3. Un modelo de análisis inicial: el estudio de Lafferty (1999).
A continuación procedemos al análisis de los resultados anteriores a partir de

la información generada por las tres principales iniciativas de evaluación del
proceso de A21L en Europa: el estudio coordinado por Lafferty (1999), el
proyecto Lasala (2001) (http://www.localevaluation21.org/) y la más cercana
Conferencia de Fano (2005). Estos informes serán expuestos y comentados por
orden cronológico, lo que facilitará trazar una panorámica evolutiva de la
A21L en Europa durante la última década.
El estudio “Implementing LA21 in Europe” fue coordinado por William

Lafferty y editado en 1999. Se trataba de una iniciativa de la Comisión
Europea en el marco del proyecto “Sustainable Communities in Europe: A
Cross-National Study of the Implementation of the Agenda 21 at the Local
Level of Governance (SUSCOM)”. Su principal objeto era generar valor
añadido en el conocimiento de la evolución del proyecto desde Río 92 hasta la
Cumbre de la Tierra +5 (Río de Janeiro, 1997) a partir de una estrategia de
cooperación entre los doce países participantes: Finlandia, Suecia, Noruega,
Dinamarca, Austria, Países Bajos, Reino Unido, Irlanda, Italia, Francia y
España.
Ya en el estudio de 1.999, transcurridos cinco años desde la Carta de Aalborg,

se realizaba una primera clasificación en función de la respuesta de los
municipios de los diferentes estados europeos:
228
Tabla 23. Caracterización del escenario de la A21L en Europeo
Número relativo Tiempo de actividad y grado de implementación

de iniciativas Temprano (1992- Posterior (1995- Tardía (1997-
1994) 1996) 1998)
Alto Suecia Dinamarca
Medio Gran Bretaña y Finlandia Noruega
Países Bajos
Bajo Austria España
Alemania Italia
Irlanda
Francia
Fuente: Lafferty (1999)
- Municipios numerosos y madrugadores: Suecia, Gran Bretaña y Países

Bajos son los países caracterizados por estos rasgos. El impulso de los
estados, intensamente implicados en la Cumbre de Río (1992), la fuerte
conciencia y tradición ambiental y la realización de importantes
campañas educativas son virtudes comunes en estos territorios. Sin
embargo, sus respectivos modelos de relaciones entre la Administración
central y las locales no responden a un patrón único.
- Municipios menos madrugadores pero numerosos: se trata de

Dinamarca, Finlandia y Noruega. La mayor tradición ambiental de estos
territorios hizo que la respuesta al programa fuera más lenta, al no
considerarse como una urgencia. En estos casos, el impulso de la
Administración central sí fue decisivo para activar definitivamente el
desarrollo del proceso. Estos ejemplos constituyen un caso de
referencia sobre cooperación y coordinación de programas y políticas
multinivel y de integración adicional de temáticas sociales y
económicas en la A21L.
- Respuesta tardía y escasa: Austria y Alemania se diferencian del

siguiente grupo en su mayor potencial de desarrollo del programa y su
reputación internacional en materia ecológica. La respuesta tardía se
debe, al menos en parte, al menor valor añadido del proyecto A21L en
dos países intensamente avanzados en materia de sostenibilidad. La
“competencia entre marcas” de los proyectos A21L y Alianza por el
Clima, programa que presenta un importante desarrollo en estos dos
países, también contribuyó a una menor acogida inicial. Por otra parte,
estos dos países son los únicos del estudio que disponen de una
estructura federal, observándose importantes diferencias entre
territorios. Otra característica común a ambos países es la fuerte
implicación de los actores sociales en los procesos de participación
pública.
- Respuesta tardía, escasa y deficitaria. Francia, España, Italia y

Portugal aportaban poco material y actividad a la Cumbre de Río+5
(1997) Sus A21L se encontraban aún en una fase de desarrollo
229
embrionario. La escasa tradición ambiental, el solapamiento de
responsabilidades entre los diferentes niveles de la Administración, el
menor margen de gasto público local (comparado con los países
nórdicos) y el desarrollo de políticas ambientales a remolque de los
requisitos comunitarios son rasgos compartidos.
Más recientemente, el análisis desarrollado por Eckerberg y Baker (2008) nos

permite actualizar este panorama, completando la información para el
periodo que abarca desde la evaluación de Lafferty hasta la actualidad (1999-
2004).
- En los países que tradicionalmente han ido a la cabeza (Suecia, Reino

Unido y Países Bajos) se observa cómo han ido perdiendo
progresivamente el paso en sus A21L, planteándose la necesidad de
adaptar el perfil de ésta a través de la incorporación de nuevas
temáticas y contenidos.
- El grupo de perseguidores (Dinamarca, Finlandia y Noruega) vivieron su

mayor impulso en cuanto a actividad durante finales de los años
noventa, si bien su actividad ha descendido a partir del año 2000.
- El grupo de países que comenzó de manera más tardía (Austria y

Alemania) y los retardados (España, Italia, Irlanda y Francia) han visto
incrementado el número de municipios adheridos a la iniciativa.
Esta autora presenta como importante conclusión que, si bien las diferencias
entre países han disminuido, las existentes entre municipios se han
incrementado.
Por otra parte, estas cuestiones señalan tanto la necesidad de reducir esta
brecha emergente entre municipios, como las posibilidades que de este
mosaico se desprenden en términos de aprendizaje compartido y co-
desarrollo. Parte de nuestra tesis se fundamenta en las necesidades de
articular estrategias de co-desarrollo como requisito de supervivencia a largo
plazo en escenarios de complejidad. En este sentido, del anterior panorama
se desprende la posibilidad de intercambiar conocimiento entre los países de
cabeza y de cola, dadas las complementariedades que existen entre los
respectivos “capitales” de que disponen cada uno: experiencia e ilusión.
Podríamos así señalar tres territorios de interés entre los que establecer esta
dinámica: el norte avanzado, el sur “tardío” y los nuevos socios europeos de
la Europa del Este. Estas dinámicas ya se han venido fomentando por parte de
la Comisión Europea a través de líneas de financiación y programas de
actuación como son los programas LIFE terceros países o TACIS.
Además, algunas de las particularidades nacionales destacadas por la

profesora Eckerberg en relación con la utilidad de la A21L han sido:
- Austria: desarrollo de una incipiente economía de mercado desde una

perspectiva eco-social e impulso a procesos regionales de Agenda 21.
230
- Dinamarca: el reciente cambio de gobierno (2003) ha afectado el
desarrollo del programa, si bien la existencia de un importante
movimiento de base, bien enraizado, ha supuesto un factor de
minimización de sus consecuencias.
- En Francia, Italia y España las A21L han facilitado el incremento de las

actividades de colaboración entre municipios.
- En Alemania la iniciativa de A21L se ha solapado con otros proyectos

como el Movimiento de Alianzas Municipales por el Cambio Climático.
Por otra parte, muchas iniciativas de medio ambiente y desarrollo no se
presentan bajo la etiqueta de A21L.
- En Gran Bretaña la A21L resulta dependiente del programa de apoyo

centralizado a nivel nacional, tal y como a continuación veremos. Por
otro lado, se incide en la necesidad de implicar a las ONGs en los
aspectos sociales que se derivan de la A21L.
- En Irlanda encontramos una situación de dependencia respecto de los

fondos europeos para el desarrollo del programa, dada la situación de
débil autonomía de las autoridades locales.
- En los Países Bajos existe un enfoque centrado en el principio de

solidaridad, trabajándose específicamente con grupos en riesgos de
exclusión. Los fondos de financiación se encuentran centralizados a
nivel nacional.
- Finlandia y Noruega presentan similares características, ya que el

Estado inició los procesos de A21L y actualmente éstos dependen de
unos fondos que se encuentran en progresiva minoración.
- En Suecia se han producida numerosas y tempranas actuaciones de

A21L con un amplio y coordinado apoyo entre las iniciativas nacionales
y municipales.
Volviendo a la evaluación comparada de Lafferty (1999), a partir de las

diversas situaciones existentes en los municipios europeos este autor diseñaba
un modelo explicativo que podemos estructurar en dos grandes ámbitos en
interacción: la organización institucional y el desarrollo de conocimiento en
materia de sostenibilidad.
En primer lugar, el estudio identificaba las siguientes familias de cuestiones

como relevantes para el análisis del proceso:
1. Relacionadas con la ejecución de políticas:
- Grado de interacción entre las políticas globales y locales: dada la

naturaleza de la A21L como parte de una estrategia internacional con
origen en Río 92, ¿cómo se ha interpretado y trasladado este acuerdo
entre los Estados participantes en la Cumbre a la iniciativa local?
231
- Grado de coordinación de las relaciones entre la Administración
central y las locales: ¿Cómo han influido el grado de descentralización
sobre las posibilidades de desarrollo de la A21L? ¿Cómo ha afectado en
la ejecución de la A21L la estructura constitucional de cada país y la
distribución de poderes según niveles administrativos?
- De la protección ambiental al desarrollo sostenible. ¿En qué medida

se ha optado por una filosofía ambientalista o, por el contrario, se ha
desarrollado la visión integral y transversal que reclama el desarrollo
sostenible? ¿Qué bases de partida han supuesto las políticas y
actuaciones ambientales ya existentes para la ejecución de la A21L?
2. Vinculadas a la planificación y democracia participativa

¿En qué medida ha influido la A21L en el desarrollo democrático de las
sociedades locales a través de la participación de la población en el proceso
de toma de decisiones públicas?
3. Relativas al concepto de subsidiariedad

¿Qué relevancia tienen las actividades de A21L en el actual debate sobre la
mayor eficacia y eficiencia de la Administración pública local?
A continuación, y en función de los anteriores interrogantes, las variables

explicativas que propone el modelo de Lafferty son las siguientes:
- Papel jugado por el gobierno central en el desarrollo de la iniciativa de

la A21L durante la Cumbre internacional de Río de Janeiro (1992).
- Reacciones del gobierno central al mandato de la A21L. Hace

referencia a los programas y cambios institucionales adoptados, las
estrategias diseñadas y la reorganización de recursos.
- Estructura constitucional: tipología de relaciones de gobierno entre la

Administración central y local en el marco de procesos globales de
integración – descentralización. Esto se relaciona con el grado de
autonomía local para actuaciones en materia de desarrollo y medio
ambiente.
- Condiciones de partida para la integración local de las cuestiones

medio ambientales. Se relaciona con la necesidad de reformas, la
tradición política ambiental y la capacidad de innovación social.
- Reacciones de la comunidad local e iniciativa popular para el

desarrollo de las A21L. ¿Cómo se ha integrado el proceso? ¿Cuál ha sido
la reacción de las asociaciones nacionales de entes locales?
- ONG y asociaciones. ¿Qué utilización han hecho del proceso? ¿Qué tipo
de cooperación se ha llevado a cabo?
232
- Impacto político y sobre las políticas. ¿En qué grado se han integrado
las cuestiones vinculadas a la biodiversidad y al cambio climático?
¿Cómo se persigue institucionalizar la A21?
Es de destacar cómo éstas variables son coincidentes con las requeridas por el
paradigma de la gobernanza anteriormente expuesto.
9.4. Avances aportados por los proyectos Lasala (2001) y Discuss (2004).
Siguiendo a Evans y Theobald (2003), el proyecto Local Authority Self-

Assessment of LA21 (LASALA) fue desarrollado más tarde por cinco países
(Reino Unido, Finlandia, Portugal, Italia y Hungría) y coordinado por el
Secretariado Europeo del ICLEI. Tal y como recogía el título completo del
proyecto, “Eco-efficient Urban Management and New Models of Urban
Governance”, el proyecto perseguía identificar en qué medida la A21L había
producido resultados en términos de incentivos a la adopción de nuevas
formas de gobernanza a través de dos tipos de impulso:
- A favor de cambios en el esquema de relaciones entre los gobiernos

locales y su ciudadanía.
- Potenciando cambios en términos de prácticas, enfoques y

procedimientos en orden a asegurar una gestión urbana más eco-
eficiente.
Además el proyecto entraba a valorar otras cuestiones adicionales:
- Las dificultades clave que han surgido durante el proceso de A21L.

- La identificación de las estructuras institucionales necesarias para
superar los anteriores obstáculos.
El análisis LASALA partía de las cinco características clave de la A21L

recogidas por el ICLEI (1998) como método de evaluación. Recordemos que
éstas eran:
- Integración de medidas y temáticas: transversalidad organizativa.

- Integración de intereses: cultura del consenso.
- Carácter de estrategia a largo plazo.
- Dimensión global e internacional del proyecto.
- Gestión sostenible del territorio.
Un primer aspecto señalado hacía referencia a las dificultades de evaluación

de la A21L como política pública debido a tres cuestiones principalmente. La
primera, vinculada a su peculiar proceso de difusión y a la diversidad de
situaciones que encontramos. Se observa un proceso en cascada desde el
llamamiento internacional hasta la puesta en marcha en los municipios, si
bien en ocasiones determinados intermediarios como los propios estados, no
han participado de manera activa en el proceso. Segundo, el sistema de
cuantificación basado en la firma de la Carta de Aalborg no refleja la
233
diversidad de situaciones a nivel municipal. Y en tercer lugar, la diversidad de
marcos constitucionales en Europa implica escenarios bien distintos en cuanto
a las posibilidades de actuación de la Administración local.
Dos temas destacan como claves en la evaluación. En primer lugar, el avance

en materia de conocimiento a través de la innovación conceptual y
metodológica que supone el paradigma del desarrollo sostenible, tanto en
relación con el propio concepto de desarrollo sostenible como sobre las
implicaciones prácticas de su gobernanza, la necesidad de alianzas locales y
de participación de los implicados, etc. Se produce una concienciación
generalizada tras años de trabajo de las A21L, reconociéndose así el papel
desarrollado por el proyecto en la universalización del concepto de Desarrollo
Sostenible. Por nuestra parte, matizar únicamente estos resultados ya que
esta concienciación es aún a todas luces insuficiente y la sostenibilidad se
enfrenta todavía a una fuerte ambigüedad conceptual y a un bajo impacto
real sobre las políticas, tal y como hacíamos referencia en la primera parte de
esta tesis.
Por otra parte, el segundo tema de interés para la evaluación hacía referencia
a los acuerdos alcanzados y la relevancia del compromiso y la confianza en
un proceso caracterizado por el largo plazo.
Siguiendo a Evans y Theobald (2003) la evaluación hacía los siguientes

comentarios con respecto a las 5 características señaladas por el ICLEI:
Uno
Integración de diferentes áreas temáticas: la evaluación realizada señala las
siguientes cuestiones de interés:
- El reconocimiento formal de las tensiones existentes para compaginar

los objetivos ambientales y económicos.
- Un tratamiento tradicional en relación con los aspectos de naturaleza

social, que no acaban de ser integrados en los procesos de A21L. La
existencia de un déficit de autonomía local en materia de políticas de
desarrollo y la mayoritaria interpretación ambiental del proyecto se
encuentran tras esta cuestión.
En relación con la integración de principios en las políticas públicas, se

observan avances formales sobre el reconocimiento teórico de la cuestión,
aunque no tanto una aplicación práctica, especialmente en áreas no
ambientales como educación, cultura o servicios sociales.
Dos
Integración de intereses y actores: la evaluación realizada considera esta
cuestión como clave y prioritaria. Se señalan los siguientes aspectos:
- Se observan diferencias significativas entre estados, si bien, con

carácter general hay un dominio del gobierno local en el impulso de los
foros de participación.
234
- Se detectan necesidades de una mayor participación de entidades como
ONGs sociales, el sector privado y los grupos comunitarios (p.e. a
través de talleres y encuentros) Dentro del sector privado se observa
una limitada participación de determinados grupos (negocios, industria,
sindicatos...)
- También se señala la relevancia de desarrollar métodos de implicación

en el proceso de toma de decisiones (p.e. a través de proyectos de
larga duración con financiación real y acciones que generen confianza).
- En los casos estudiados no se detecta una estrategia de diferenciación

entre individuos e intereses organizados a la hora de articular las
estrategias de participación. Esto se traduce en la exclusión de los
primeros y el dominio de los segundos (especialmente los ambientales).
- Se identifica la necesidad de implicación de expertos externos en el

desarrollo y monitoreo de la A21L (especialmente instituciones
académicas y centros educativos).
- La evidencia señala no tanto una práctica de consenso como una lenta,

moderada y progresiva apertura de los procesos de toma de decisiones
y de formulación de políticas a la participación ciudadana a partir de la
iniciativa innovadora que supone la A21L.
- En cuanto a las nuevas formas de gobernanza urbana se observan

limitaciones organizacionales y de voluntad (déficit de compromiso
político, déficit de concienciación y conocimiento social) y se reconoce
la necesidad de trabajar en red y de un mayor apoyo de los gobiernos
central y comunitario en términos de guía y recursos.
Tres
Carácter a largo plazo: los municipios entienden la necesidad e interés de
una nueva vía de percepción de los problemas desde la prospectiva y el
principio de precaución. A la contra juegan los ritmos y ciclos institucionales
(fundamentalmente los calendarios presupuestarios y electorales).
Cuatro
Dimensión global: este apartado hace referencia a los llamamientos
establecidos en la A21 para incrementar la cooperación internacional y la
contribución local a la sostenibilidad global.
- Pocas iniciativas se han producido en este sentido, destacando las de

hermanamiento Norte-Sur en determinados municipios pero se
reconoce la existencia de límites en el escenario actual, similares a los
que observan las cuestiones sociales, esencialmente ligado a la falta de
cultura y práctica en cooperación descentralizada.
235
Cinco
Gestión sostenible de recursos naturales. Este es el aspecto más ambiental y
por tanto el más activo. Posee implicaciones bien claras sobre la calidad de
vida y presenta dimensiones presupuestarias definidas.
- En materia de gestión de la eco-eficiencia urbana se ha observado un

significativo desarrollo de herramientas (evaluación de impacto
ambiental, EMAS, Huella Ecológica, Análisis de Ciclo de Vida,
Indicadores de Sostenibilidad) y estructuras organizativas orientadas
por el principio de transversalidad.
- Las acciones más habituales se centran en factores como el aire, agua y

calidad de los suelos. También es importante la sustitución de recursos
no renovables por los renovables en cuestiones energéticas, siendo el
avance significativamente mayor en los países escandinavos y
Alemania.
- Se ha observado también la introducción de criterios ambientales en la

planificación de usos del suelo (especialmente en acciones como el
diseño de senderos y carriles bici).
- Por el contrario, las políticas de reducción de emisiones de CO2 y el

modelo de transporte privado constituyen los principales conflictos no
resueltos, destacando los gobiernos locales su limitada influencia sobre
los comportamientos individuales. La carencia de mecanismos
efectivos, por ejemplo de naturaleza fiscal y económica, resulta
decisiva en este sentido.
- Igualmente permanece una baja integración de los principios de

sostenibilidad en todas las políticas y prácticas municipales.
El proyecto LASALA también recurre a otro tipo de indicadores

complementarios para la evaluación del desarrollo de la A21L en Europa. Se
trata de los acuerdos emanados de la Carta de Aalborg. La importancia de
estos acuerdos radica en el compromiso público que adoptan los gobiernos
signatarios de la Carta de Aalborg frente a los mismos, así como en la manera
en que éstos articulan los procesos de A21L. Se observan grados de desarrollo
bien distintos entre los mismos.
236
Tabla 24. Compromisos que conlleva la adhesión a la Campaña Europea
Acuerdo Comentarios al grado de consecución

1. Comprensión de la Elevada comprensión y reconocimiento de las
noción de desarrollo autoridades locales.
sostenible.
2. Estrategias locales Identificación de la necesidad de introducir los
hacia la principios de sostenibilidad pero mantenimiento de
sostenibilidad. carencias importantes en materia de participación.
3. Sostenibilidad como Déficit de transversalidad y liderazgo, avances en
proceso creativo y de enfoques innovadores y mejor coordinación entre
equilibrio. los municipios y otros niveles de la Administración.
4. Resolución de Pese a los avances en el punto anterior, se señalan
conflictos a través de carencias en cooperación internacional y una baja
la negociación. representatividad de los actores sociales e intereses
privados.
5. Economía urbana Avances significativos en eco-eficiencia energética,

hacia la necesidad de incrementar la concienciación social y
sostenibilidad. limitaciones financieras y de apoyo nacional al
cambio tecnológico. El carácter supramunicipal de
cuestiones como el modelo energético supone serias
limitaciones a la capacidad de impacto real sobre
las políticas de acción local.
6. Equidad social. Limitada al enfoque clásico (asistencia social),
escasa innovación conceptual y condicionada a nivel
competencial.
7. Planificación Limitaciones de comprensión ciudadana del

sostenible de los usos proceso. Tensiones existentes en tres ámbitos:
del suelo. entre los niveles de planificación local y nacional,
entre grupos de interés y entre objetivos a corto y
largo plazo.
8. Movilidad urbana Avances en la concienciación sobre modelos de

sostenible. transporte alternativo y limpio y puntuales
inversiones en desarrollos (carril bici) que no
suponen cambios significativos al modelo dominante
actual. De nuevo el carácter supramunicipal de la
cuestión supone serias limitaciones a la capacidad
de impacto real sobre las políticas de acción local.
237
Acuerdo Comentarios al grado de consecución
9. Responsabilidad Muestra más evidente del dicho “piensa

ante el cambio globalmente-actúa localmente”, es el compromiso
climático. en que menos se ha avanzado hasta ese momento.
10. Prevención de la Las autoridades locales no identifican aún esta

degradación de cuestión como una competencia propia y menos
ecosistemas. como un elemento de justicia ambiental que enlaza
con la equidad social.
11. Autogobierno Respaldo formal al Principio de Subsidiariedad, que
local como requisito. se encuentra limitado por carencias de información
y recursos. Necesidad de desarrollar procesos de
capacitación social e institucional en materia de
sostenibilidad.
12. Los ciudadanos
Concienciación, educación y participación se
como actores clave e
encuentran ligadas a esta cuestión. Se han
implicación de la producido avances pero aún queda mucho por
comunidad. profundizar en información y ampliación de actores
excluidos en el proceso de toma de decisiones.
13. Instrumentos y En general no se han producido significativos
herramientas hacia la avances siendo prioritario desarrollar los
gestión urbana de la instrumentos económico-fiscales y de planificación
sostenibilidad. (especialmente de evaluación y monitoreo).
Fuente: Carta de Aalborg (1992)
Dentro de la evaluación realizada, el proyecto LASALA destaca finalmente la

relevancia de la A21L como iniciativa y filosofía de trabajo y organización. Se
considera de especial interés su papel de pivote al apoyar y estimular el
cambio en las administraciones municipales para actuar desde este nivel,
adaptándose a mayores requisitos de autonomía y gobernanza local.
Esto se traslada a la importancia en el cambio de comportamientos políticos,

reformulando actitudes, valores y maneras de trabajar en las autoridades
locales europeas. Se evidencia, pese a todo, importantes obstáculos que
impiden pasar de la retórica (bien asimilada) a la práctica del día a día.
Por último se destaca el papel de las estructuras de trabajo generadoras de

valor añadido como son las que caracterizan al ICLEI o la Campaña Europea,
verdaderas redes de conocimiento y acción que han contribuido sobremanera
en el desarrollo del proyecto y la difusión del concepto desarrollo sostenible.
Por su parte, en la Conferencia internacional de Fano (2004) sobre

Gobierno de Ciudades sostenibles, la profesora Katarina Eckerberg del
Departamento de Ciencias políticas de la Universidad de Umeå en Suecia,
238
enriquecía el esquema de análisis, destacando como principales factores de
promoción de la A21L en Europa los siguientes aspectos:
a. En el plano nacional
- El apoyo constitucional a las autoridades locales.
- La existencia de campañas y el desarrollo de redes informativas.
- El establecimiento de marcos legales favorables a través del buen

diseño de leyes y regulaciones transversales.
- El desarrollo de otras estructuras de apoyo y marcos políticos-legales

favorables, incluyendo, además de las respectivas leyes y regulaciones,
los necesarios acuerdos políticos.
- Impulso decidido a través de instrumentos financieros como préstamos

y subsidios.
b. A nivel local
- La capacitación de los recursos humanos y el acceso a expertos por

parte de la autoridad local, desarrollando el conocimiento local
necesario para la acción.
- La organización en redes y el desarrollo de alianzas locales (internas al

municipio) y regionales (de posicionamiento exterior).
- La puesta en marcha de proyectos de cooperación intermunicipal.
- La cultura local de prevención, identificando y haciendo frente a las

cuestiones emergentes de interés.
- Las políticas de empleo locales y la diversificación de las mismas hacia

nuevos yacimientos vinculados a la sostenibilidad ambiental y el
desarrollo social.
Por otra parte, los principales obstáculos a la ejecución de la Agenda 21Local

en Europa se identificaban por esta autora en:
- Déficit de conocimientos para la definición y concreción de qué es

una sociedad sostenible y necesidad de una visión de futuro
informada por un conocimiento de la complejidad y sus implicaciones
en términos de distribución. Como venimos señalando, la aportación de
la planificación cultural a este apecto resulta de especial relevancia.
- Inadecuada distribución de recursos y prioridades políticas en el nivel

local a partir de lo anterior (lo cual engarza con los valores dominantes
del desarrollo en la sociedad actual).
239
- Insuficiente motivación, coordinación e interés de los actores locales
para acometer la gestión del territorio. Destacamos en este sentido el
papel crucial del desarrollo del capital social como elemento clave para
favorecer la confianza, la participación y la cultura de la cooperación.
- Ciclos políticos de decisión dominados por el corto plazo.
- Conflictos estructurales globales que escapan al ámbito de influencia

de la escala local (por ejemplo en materia de inversión tecnológica a
gran escala, en el modelo de tráfico o en las soluciones energéticas).
- Deficitario apoyo desde el nivel central / nacional y contradicciones e

incoherencia en objetivos y mensajes.
En líneas generales, las claves de futuro de la A21L que se presentaron en la

Conferencia de Fano hacen referencia a su papel para una buena gobernanza
local y a la utilidad de la acción medio ambiental como catalizadora de los
siguientes procesos.
- Mantener y desarrollar la visión y acuerdos para la acción a largo

plazo.
- Potenciar la función de dinamización de los procesos de A21L a través

de las figuras del facilitador y el líder.
- Desarrollo de estilos en políticas públicas y procesos de toma de

decisión creativos e innovadores.
- Establecimiento de alianzas con las personas y organizaciones, siendo

fundamental la generación de confianza, básica para el capital social, a
través de procesos de cooperación a medio plazo.
- Posicionarse e influir sobre otros niveles de gobierno.
- Repensar la organización de la Administración Pública (local) desde

dos perspectivas. La primera, favorecer el aprendizaje en grupo y el
desarrollo de una cultura de la innovación. El segundo, potenciar la
transversalidad, esto es, evitar los departamentos estanco y fomentar
políticas coordinadas que generen sinergias temáticas y territoriales.
- Diseñar estrategias de comunicación para destacar la diferencia.
- Compartir la experiencia con los socios estratégicos.
9.5. Cuatro casos de estudio seleccionados.
Una vez presentado el panorama general de implantación de la Agenda 21

Local en el continente europeo, completamos esta visión con el repaso de
cuatro casos de estudio donde se identifican sus particulares fuerzas
240
impulsoras y barreras al desarrollo del programa. Estos ejemplos nacionales
resultarán de utilidad posteriormente al analizar el caso español. Los países
seleccionados son Suecia, Reino Unido, Alemania e Italia. Tal y como señalan
Abeledo y Alcañiz (2004) estos casos de estudio representan cuatro variantes
de desarrollo del proceso de implantación de la A21L, tanto en cuanto a su
situación de partida como en la forma de organizar el proceso: Suecia
(respuesta temprana y elevada en la terminología de Lafferty (2001), Reino
Unido (temprana y media), Alemania (posterior y baja) e Italia (tardía y baja).
Por lo general, tal como hemos visto anteriormente, para que los procesos de
A21L tengan éxito es necesario que se presenten una serie de condiciones:
- Apoyo a nivel estatal tanto financieramente como en coordinación.
Representado en la mayoría de los casos por la existencia de una
Campaña Nacional de Agenda 21 Local.
- Tradición en procesos de participación y política ambiental.
- Autonomía del gobierno local.
De acuerdo con Lafferty (2001), estos son factores que favorecen de forma
concluyente los procesos de A21L. Por ejemplo, de los 5.292 procesos de A21L
que se han emprendido en Europa (Segunda Encuesta de Autoridades Locales
sobre la Agenda 21 Local), el 38% de los mismos pertenecen a los 8 países que
cuentan con Campaña Nacional de A21L.
Sin embargo, como veremos en las siguientes páginas, existen diversos

condicionantes que pueden favorecer el desarrollo de las A21L, aún cuando no
se den todas estas características.
A continuación, pasamos a comentar las características de los procesos

llevados a cabo en cada uno de los países mencionados.
9.5.1. Suecia.
Siguiendo a Adolfsson (2002) este país constituye un caso fundamental a la

hora de hablar de la implantación de A21L ya que el 100% de sus municipios
(289) han adoptado alguna iniciativa relacionada con la A21L, el 70% tienen
destinado un fondo especial para la A21L y el 60% de ellos ha elaborado un
Plan de Acción.
Esta amplia implantación del proceso de A21L se puede entender

considerando las características propias de este país y las distintas
actuaciones que se han ido llevando a cabo desde diversos niveles de cara a
potenciar el proyecto.
La autonomía del gobierno local y la tradición que poseen en este tipo de

iniciativas hizo que desde el comienzo existiera un interés elevado por la
A21L.
241
El apoyo estatal en forma de respaldo político y financiero y la coordinación
entre las políticas estatales y locales también contribuyó a que los municipios
fueran implantando sólidamente nuestra iniciativa. De hecho, el respaldo
estatal se materializó en un programa nacional para la ejecución de las
decisiones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y
Desarrollo de 1992. También se estableció un Comité Nacional de la Agenda
21 que posteriormente fue sustituido por la figura de un Coordinador
Nacional para la A21L.
En cuanto a la labor de difusión y dinamización del proceso, la Asociación

Sueca de Autoridades Locales jugó un papel decisivo en este aspecto.
También colaboraron en estas tareas otro tipo de estructuras, como la
asociación Eco Municipality Network (Red de municipios ecológicos).
Otro apoyo para la implementación de la Agenda 21 vino desde la Agencia

Nacional de Protección Ambiental, la cual destina desde 1994 un millón de
euros a proyectos de Agenda 21.
A partir de 1997, el gobierno comenzó a relacionar, dentro de los procesos de

A21L, los objetivos ambientales con las políticas de mercado de trabajo.
Para ello se creó una nueva Delegación para el Desarrollo Sostenible formada
por los ministros de Medio Ambiente, Escuelas, Mercado de Trabajo y
Finanzas.
Esto aumentó aún más el interés de todos los actores implicados en este tipo
de procesos, al ver las posibilidades que la A21L representaba en cuanto a
desarrollo económico local.
Los procesos de A21L desarrollados en Suecia se caracterizan, entre otras

cosas, por haber desarrollado iniciativas para favorecer la participación de los
ciudadanos, por la gran influencia que tienen las organizaciones ecologistas y
de jóvenes en todo el proceso, por contar en la mitad de los casos con un
coordinador de A21L y por disponer de partidas presupuestarias
específicamente destinadas a la A21L.
Como hemos visto en Suecia se dan los condicionantes necesarios para que se
desarrollen los procesos de A21L:
- Gran tradición de política ambiental.

- Tradición en procesos de participación y alto asociacionismo de la
población.
- Apoyo estatal al proceso al mismo tiempo que existe la necesaria
autonomía del gobierno local para dirigir el proceso.
- Relación entre los objetivos ambientales y otros factores como el
mercado laboral.
Datos más recientes aportados en la Conferencia de Fano señalan como el

Programa Nacional de Inversión Local (LIP) ha añadido masivamente recursos
al desarrollo de las A21L durante el periodo 1998-2004. Sin embargo, el
proceso no está exento de dificultades:
242
- El perfil de A21L que ha promovido el LIP se orientaba más hacia la
eco-eficiencia y las soluciones tecnológicas que al trabajo con niños,
escuelas y concienciación en general.
- Existen serias dificultades para mantener un interés real en la

participación ciudadana.
- Se está generando una brecha creciente entre las A21L pioneras y los
municipios más retrasados.
- Las áreas rurales están perdiendo apoyo del LIP relativamente.
En la Conferencia de Fano (2005) se presentaron las principales lecciones

generadas en materia de Agenda 21 Local en los países escandinavos
(http://www.localcapacity21.org/index.php?id=222). En breves titulares
podemos resumirlas de la siguiente forma:
- Suecia: Utilidad para el aprendizaje en diseño de redes de socios

participadas.
- Dinamarca: Relevancia de asumir la acción local sin esperar a la

iniciativa estatal.
- Finlandia: Papel de la A21L como estrategia de cooperación entre

municipios para generar recursos.
- Noruega: Valor de la A21L para asegurar los recursos humanos y

materiales entre las autoridades locales.
Entre los aspectos más influyentes como tendencias de futuro en Europa en

general y los países escandinavos en particular se señalaban diversas
cuestiones. En primer lugar, el papel decisivo de la voluntad y fuerza política
en el proceso. La negociación que representa la filosofía de trabajo de la A21L
debe moverse a los centros de decisión, construyendo heterarquías que los
hagan accesibles y transparentes. Tal y como señalábamos en la primera parte
de esta tesis, la necesidad de aceptar y gestionar los conflictos complejos y
estructurales es condición imprescindible para su resolución. Asumir la
necesidad de hacer frente a las cuestiones prioritarias aunque entrañen
dificultades y riesgos determina la naturaleza y rol del liderazgo político y
social. Para ello es necesario diseñar y crear redes de opinión e innovación
conceptual, generadoras de sinergias a partir del establecimiento de marcos
de trabajo transversales entre sectores, abiertos a actores externos de
interés, en definitiva, redes entre municipios conectadas a los planos
regional, nacional e internacional.
Asegurar la continuidad y no aventurarse de proyecto en proyecto de manera

inconexa, esto es, ser posibilista haciendo uso de la experiencia y el
conocimiento del que se dispone es otra de las recomendaciones efectuadas.
243
Por otra parte, se destaca el papel crucial de los gestores de A21, haciendo
hincapié en la necesidad de clarificar su rol y mandato y el interés de
priorizar las tareas (y no imponerse tareas titánicas, sino pequeños pasos para
salvar un poco el mundo).
Por último, el apoyo económico a las autoridades locales, cubriendo las

necesidades vitales para el mantenimiento de los procesos de A21L es
decisivo, y el diseño de herramientas fiscales propias una clave en la futura
evolución.
9.5.2. Reino Unido.
Siguiendo a Bond, Mortimer y Cherry (1998), las implicaciones de los procesos

de A21L en el Reino Unido se han producido más en relación a la forma que al
contenido del proyecto. La A21L ha sido aprovechada por los municipios
ingleses como una oportunidad para desarrollar un papel activo, revitalizando
el gobierno local y favoreciendo la regeneración democrática.
El Reino Unido no posee una gran tradición de política ambiental (a finales de

los 80 era considerado el dirty man de Europa) Sin embargo, fue uno de los
primeros en elaborar una Estrategia de Desarrollo Sostenible como respuesta
al llamamiento realizado en la Cumbre de Río de Janeiro. Esta estrategia,
desarrollada en 1994, recibió el nombre de “Desarrollo Sostenible: La
Estrategia del Reino Unido”. A pesar de contar con este documento, el
gobierno central no adoptó una actitud activa en cuanto al impulso de los
procesos de A21L.
El papel promotor lo desarrolló la Federación de Municipios (Local

Government Management Board, LGMB), que fue la encargada de difundir y
promover la A21L. Esta institución, formada por las cinco asociaciones de
gobiernos locales existentes en el Reino Unido, lanzó una campaña para
impulsar la A21L que ponía especial énfasis en la participación, la consulta
pública, la creación de partenariados, la concienciación y la educación y la
inclusión de criterios de desarrollo sostenible en las políticas municipales.
De esta forma, en el caso del Reino Unido, el impulso inicial al proceso de

A21L se produjo a nivel local, pudiéndose argumentar una razón política en
esto, ya que los municipios se volcaron en los procesos de A21L, entre otros
motivos, porque esto les permitía jugar un papel activo y adoptar iniciativas
propias en un momento en el que se estaban produciendo recortes en su
capacidad de gasto y controles crecientes sobre su capacidad de gestión. En
este sentido, la A21L se entendía como una oportunidad para los gobiernos
locales de aportar sus propias iniciativas, sobre todo en el terreno de la
regeneración democrática.
De hecho, un hito importante en el desarrollo de todo este proceso fue la

victoria del Partido Laborista en las elecciones generales de 1997. Este
partido se propuso el desarrollo de una nueva estrategia de desarrollo
sostenible para el Reino Unido. Esta estrategia se publicó en mayo de 1999.
244
Con el nombre de “A better quality of life”, consta de cuatro objetivos y diez
principios rectores. Para apoyar el desarrollo de esta estrategia nacional se
creó en octubre de 2000 la Comisión de Desarrollo Sostenible.
En la actualidad esta situación de falta de independencia local ha cambiado

puesto que la descentralización es una parte importante de la estrategia del
Reino Unido de Desarrollo Sostenible.
En la situación actual de la A21L en el Reino Unido destaca que más del 90%
de las autoridades municipales han respondido positivamente al llamamiento
realizado por el Primer Ministro, cuyo objeto era que todos los municipios se
dotaran de una estrategia local para la Agenda 21 antes de que concluyera el
año 2000. En febrero de 2002, 425 municipios habían iniciado procesos de
A21L.
En cuanto a las características de los procesos de A21L en el Reino Unido,

sigue siendo muy importante el papel de este proceso como oportunidad de
revitalización del gobierno local y por ello la participación es una parte muy
importante en la mayoría de los procesos desarrollados, en ocasiones mucho
mas que la propia A21L, dada su trascendencia en términos de regeneración
democrática.
9.5.3. Alemania.
Siguiendo a Heidbrink y Paulus (2000), a diferencia del Reino Unido, Alemania

contaba ya en 1992 con una política ambiental consolidada. Al mismo tiempo,
se trata de un país que cuenta con amplia tradición asociativa y de diálogo
con los actores sociales y las ONG’s. Sin embargo, a pesar de poseer estas
características que a priori favorecen la implantación de los procesos de A21L,
no ha sido uno de los países pioneros.
Uno de los motivos que provocó la escasa repercusión de este tipo de

procesos fue que no se veían los beneficios adicionales en la A21L respecto a
los procesos que ya estaban desarrollando.
También hay que mencionar que, si bien la autonomía municipal en este

estado federal era parecida a la de los países nórdicos, en los últimos años,
los municipios han ido perdiendo parte del control sobre los ingresos y los
gastos debido a los diversos procesos de privatización que se han ido
produciendo.
Por estas razones, el interés de Alemania por la A21L y la respuesta de las

autoridades locales fue, durante mucho tiempo, escaso. Los municipios
señalaban como culpable al gobierno central por no apoyar el proceso. A su
vez, el gobierno federal ponía el principio de autonomía local como pretexto
para no liderar el proceso ni establecer ningún mecanismo de apoyo
financiero ni de ningún otro tipo.
245
De hecho en Alemania no existe Campaña Nacional de A21L. Estos procesos
son fundamentalmente apoyados por agentes sociales con la colaboración de
entidades locales.
Con todo esto, el desarrollo de los procesos de A21L en Alemania, están

directamente vinculados, al menos en sus inicios, con la existencia de fondos
económicos específicos destinados a este fin.
En el momento en el que el gobierno central comenzó a impulsar estos

procesos, se produjo el despegue de la A21L y su extensión más allá de
iniciativas locales aisladas.
El tema principal en los procesos de A21L en Alemania es la educación y el

desarrollo de proyectos sociales o proyectos para grupos especiales (niños,
jóvenes y mujeres) junto con la protección del medio ambiente.
Otro aspecto fundamental de la A21L en Alemania es el fomento de

intercambio de experiencias con países en vías de desarrollo y proyectos de
cooperación Norte-Sur (Alemania gestiona la Oficina del ICLEI en La Habana
asesorando al gobierno cubano en esta materia).
En febrero de 2002, mas de 2000 localidades habían iniciado ya procesos de

A21L. Entre estas localidades se incluyen todas las grandes ciudades, lo que
hace que, aunque solo representen el 12% del total de municipios alemanes,
el porcentaje de población implicada sea mucho mayor.
9.5.4. Italia.
De acuerdo con el proyecto Focuslab (2002), en Italia, el progreso de las A21L

ha sido mucho más lento que en los anteriores países. Hay múltiples factores
que explican este retraso. En la actualidad se encuentra en un estadio
evolutivo inicial, si bien, el creciente movimiento A21L en Italia comprende
más de 550 autoridades locales, lo que constituye casi un tercio de los
participantes en la Campaña Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles. Sin
embargo, de todas estas iniciativas son minoría las que han llegado a definir
un Plan de Acción relacionado con el proceso.
Según Font (2000), una de las razones fundamentales que explican este
retraso en la puesta en marcha de procesos de A21L es la falta de tradición
de política ambiental que se explica, sobre todo, por razones socio-
económicas (existencia de cuestiones mucho más prioritarias como el empleo)
y probablemente también por factores culturales.
De hecho, el desarrollo de políticas medio ambientales está estrechamente

ligado a la pertenencia a la Unión Europea. Como en el caso de España, la
entrada en la UE obligó a Italia a promulgar un gran número de normativa
medio ambiental para poder equipararse al resto de países comunitarios.
246
El desarrollo inicial de las Agendas 21 Locales en Italia está caracterizado por
su fuerte independencia y autonomía debido a la falta de un Plan Nacional
para la implementación de estos procesos, lo que se tradujo en iniciativas
individuales y aisladas en el norte del país.
Sin embargo, si que se creó, en 1999, una Red de las Agendas 21 Locales de
Italia, un organismo oficial que contaba de partida con 350 miembros. Esta
organización facilitó un gran apoyo a sus miembros a través de actividades
como la de proporcionar información y facilitar los contactos a través de un
boletín y una página web y las actividades de los grupos de trabajo existentes.
El impulso definitivo se dio desde las asociaciones e institutos de investigación
como Ecopolis, Ambiente Italia o Legambiente, que trabajan para las
administraciones locales y para las regiones.
Otro factor clave que explica el auge que han tenido estos procesos en los
últimos años es la actuación promovida por el Ministerio de Medio Ambiente,
que a finales del año 2000, dedicó 25.000 millones de liras como incentivo a
las autoridades locales para promover los procesos de A21L entre otros.
Con el fin de conocer cuál era el estado de implementación de los procesos de

A21L en Italia, se llevó a cabo una encuesta (Local Agenda 21 in Italy, ICLEI)
entre los municipios italianos que habían iniciado estos procesos. En dicha
documento se resaltaba que los beneficios que las autoridades locales
perciben en mayor medida son, por orden de importancia, una mayor difusión
de la información y una mejora del diálogo institucional; un aumento de la
participación popular; optimizar la coordinación entre diferentes áreas
administrativas y un valor añadido para proyectos en marcha entre distintos
departamentos. Por último se menciona la mejora en la capacidad para
encontrar soluciones a los problemas ambientales.
247
10. A modo de conclusión y apertura.
De la panorámica internacional de la A21L se desprenden una serie de

conclusiones útiles para el diseño de un modelo interpretativo sobre los
factores de éxito de la A21L, a partir del cual procederemos al análisis de sus
resultados en nuestro país en el próximo bloque.
Una primera consideración a realizar es cómo las características

metodológicas del programa definen el escenario determinante que
condicionará los resultados y los impactos finales. Los rasgos metodológicos
de la A21L ya han sido estudiados concienzudamente: una estrategia de
desarrollo sostenible (por tanto multinivel y transversal) y de planificación
participativa desde la proximidad. ¿Cuáles son las variables que repercuten
sobre las posibilidades de éxito de tal metodología?
En relación con el primer aspecto, su naturaleza de estrategia de

sostenibilidad, identificamos tres grupos de variables explicativas:
- El grado de desarrollo de la cultura ambiental de la sociedad (valores

dominantes) y de sus instituciones (madurez histórica de las políticas
ambientales).
- La responsabilidad particular asumida y el grado de coordinación entre

los distintos niveles de la Administración implicados, ya que se trata de
una estrategia multinivel local-global. Tomando por caso la
Administración Central, su responsabilidad se traduce en cuestiones
como: su posicionamiento en la escena internacional y su reacción ante
el mandato de la Cumbre de Río (por ejemplo a través de la
constitución de Comités Nacionales de A21L o la articulación de
Campañas y estrategias nacionales como veíamos en el caso de Suecia)
o la relevancia de sus políticas “globales” (por ejemplo, en materia de
cooperación al desarrollo tal y como se daba en el caso alemán). La
coordinación, ya sea intermunicipal o entre distintos niveles de la
Administración, se deriva, además de por campañas nacionales, por
cuestiones como las estrategias de cooperación entre municipios (como
ocurría en el caso finlandés con el objeto de mejorar sus posibilidades
en el acceso a recursos), el papel desempeñado por las Asociaciones de
municipios (como en los casos italiano y británico) o por el
establecimiento de convenios de colaboración (por ejemplo,
coordinando las ayudas financieras).
- En tercer lugar, la perspectiva de trabajo de la sostenibilidad requiere

diseñar acciones integrales. Esta condición de transversalidad
(recordemos la utilidad como política de empleo en el caso de Suecia)
choca frontalmente con las estructuras fuertemente
departamentalizadas que han imperado tradicionalmente en la
Administración. Si al funcionamiento en departamentos estanco
sumamos una escasa tradición ambiental, observaremos situaciones de
escaso poder relativo por parte de las concejalías de medio ambiente
249
para poder impulsar un proyecto integral de desarrollo como es la
A21L.
En relación con la segunda cuestión, su naturaleza de proceso participativo

de planificación estratégica, se derivan tres variables. La primera es la
cultura institucional de la planificación (anticipación) frente a la de
improvisión (reacción). El caso de estudio de Dinamarca resulta de especial
interés, tal y como hemos podido comprobar anteriormente. En segundo
lugar, el grado de desarrollo y vertebración de la sociedad civil y de los
valores de co-responsabilidad (recordemos el elevado grado de asociacionismo
y participación en Suecia). Por último, la cultura democrática de la
Administración y la apertura a la participación ciudadana de los procesos de
toma de decisiones públicas. La utilidad de la A21L como factor de
regeneración democrática en el Reino Unido era un ejemplo en este sentido.
En relación con la tercera cuestión, su naturaleza de proyecto de acción

desde lo local, a los anteriores aspectos se suma una nueva variable: el grado
de autonomía local, que determina la capacidad de iniciativa de los
municipios de acuerdo con los recursos disponibles. La autonomía local viene
definida por la estructura constitucional y el grado de desarrollo de los
procesos de descentralización (especialmente en cuanto a lo que se refiere a
la estructura de financiación y la distribución de competencias y gasto
público). Recordemos de nuevo cómo en el caso del Reino Unido, la A21L se
observaba como una oportunidad de fortalecer el protagonismo de la
Administración municipal.
En el siguiente bloque se estudia en detalle éstas y otras cuestiones con el

objeto de definir un modelo explicativo útil para la comprensión y valoración
de los resultados generados por la A21L en España. Avanzamos los siguientes
aspectos de interés en nuestro país:
- Débil cultura ambiental de partida (valor social no dominante,

inexistencia de Ministerio de Medio Ambiente hasta 1996), lo que
redunda en la dificultad de incorporar la noción de sostenibilidad y sus
principios de integración y transversalidad.
- Escasa reacción del Estado español frente a Río 92: deberemos esperar
hasta el 2003 para certificar sobre el papel la existencia de una
campaña nacional de A21L o de una estrategia nacional de desarrollo
sostenible.
- Bajo nivel de coordinación intermunicipal, reflejado en la inactividad

en la práctica de la Federación Española de Municipios y Provincias
frente a las A21L.
- Escaso interés y apoyo de las Administraciones autonómicas al proceso.
- Municipios caracterizados por estructuras departamentales

burocráticas, escasa cultura de la planificación y una débil autonomía
municipal (como veremos, el modelo dominante es el de tutela). Las
250
limitaciones competenciales, financieras y organizativas de los
municipios españoles suponen serias restricciones. En la actualidad se
plantea, entre grandes reticencias, el debate sobre la necesidad de una
segunda descentralización, que favorezca la transferencia de recursos y
competencias desde el nivel autonómico hasta el local.
- Relativo bajo grado de madurez democrático de la sociedad (escasa

cultura de la co-rresponsabilidad, falta de vertebración sociedad...) y
administración española (procedimientos de toma de decisiones poco
participativos y transparentes). Recordemos lo cercana en el tiempo
que aún se encuentra la celebración del veinticinco aniversario de los
ayuntamientos democráticos.
251
TERCERA PARTE.
ESTUDIO DE LA A21L EN ESPAÑA Y LA COMUNIDAD
VALENCIANA.
253
11. Metodología de análisis de la A21L en España.
Tal y como se observaba en el análisis europeo comparado, España se sitúa en

el vagón de cola en cuanto al desarrollo de la A21L en el continente. De
acuerdo con el informe de la Agencia Escpañola de Cooperación (2003) en el
año 2002, una década después de la Cumbre de Río de Janeiro, tan solo 359
municipios españoles se habían adherido a la Carta de Aalborg. Esta cifra es
reducida si consideramos que el total de ciudades y pueblos españoles
asciende a 8.000, si bien debemos señalar que representa a más del 65% del
total de la población española. De acuerdo con Font (2000), la A21L en
nuestro país caracteriza mayoritariamente como simbólica esto es,
ambientalista y de baja participación ciudadana, tal y como se analizará más
adelante. Con el objeto de estudiar con detalle esta situación, procedemos al
análisis del caso español siguendo la metodología siguiente.
En primer lugar, la definición de un modelo interpretativo de los factores

que inciden sobre las posibilidades de éxito de la A21L en España. Para ello se
ha considerado el marco comparativo que ofrece la perspectiva continental
reseñada en el capítulo anterior.
El siguiente cuadro sintetiza estas cuestiones a partir de dos aspectos básicos:

las características metodológicas del proyecto de A21L y las variables socio-
institucionales del país que inciden en el desarrollo de aquéllas.
Esquema 25. Modelo de análisis de la A21L

METODOLOGÍA VARIABLES SIGNIFICATIVAS
1.Perspectiva de la A21L:
1.1. Integración de los distintos Rol desempeñado por la

niveles geográficos e institucionales: Administración Central:
Local-global. liderazgo en la promoción del
proyecto (Campañas y
estrategias nacionales).
Estructura constitucional y
grado de coordinación entre los
distintos niveles de la
Administración Pública.
Papel de las Redes asociativas
municipales en la difusión.
1.2. Integración de contenidos: Madurez histórica de la cultura

transversalidad. ambiental.
Burocracia y
departamentalización de la
Administración.
255
METODOLOGÍA VARIABLES SIGNIFICATIVAS
2. Planificación estratégica Grado de cultura democrática

participada (transparencia) de las
Administraciones Pública.
Vertebración y participación de
la sociedad civil en la cosa
pública.
3. Subsidiariedad y proximidad. Grado de autonomía local en

presupuestos y competencias
(subsidiariedad y dinámicas de
descentralización).
La definición de estas variables explicativas van a resultar de gran utilidad, ya

que permiten identificar los factores diferenciales que caracterizan la
situación española frente a otros países europeos. Así, las condiciones de
partida en términos de tradición ambiental y grado de autonomía local en
España difieren significativamente y tienen mucho que ver con los resultados
generados por la A21L en nuestro país.
En relación con el primer aspecto, recordemos cómo el Ministerio de Medio

Ambiente fue creado en 1996 (cuenta con poco más de una década de
funcionamiento) y que la política ambiental en nuestro país se ha
caracterizado más por su naturaleza reactiva a los requisitos de la Comisión
Europea, que por su vocación anticipativa. El desempleo como prioridad
histórica ha sido un factor determinante en este panorama. Por otra parte, lo
anterior muestra la influencia decisiva del proceso de integración europea en
la innovación y desarrollo de las políticas ambientales y de sostenibilidad en
nuestro país.
En relación con el segundo aspecto, el proceso de descentralización en la

Administración del Estado es relativamente tardío, comienza a desarrollarse
durante los años 80, y restringido, ya que su impacto apenas alcanza al nivel
local. La estructura administrativa pública española resultante se caracteriza
por un relativo solapamiento de responsabilidades entre los distintos niveles
competenciales y un reducido grado de autonomía local si se compara con
otros países, como es el caso de los escandinavos.
Si estudiamos otra de las variables explicativas señaladas por Lafferty, el

posicionamiento internacional del gobierno central español, la falta de
tradición ambiental española tiene sus consecuencias sobre el rol asumido por
España en la Cumbre de Río y las posteriores reacciones a los acuerdos
suscritos. El grado de participación activa española en foros internacionales
partía además de una nada despreciable brecha, consecuencia del histórico
aislamiento de nuestro país durante la dictadura franquista.
Esto último conecta además con la tradición democrática del país (apenas
poco más de veinticinco años y algunos breves lapsos en la historia) que
256
tienen sus implicaciones en términos de una pobre cultura de la participación
de la comunidad local en los asuntos públicos.
En relación con las herramientas y dinámicas de investigación, y

considerando el favorable escenario profesional del autor definido en el
primer capítulo de la tesis, el análisis de actores estratégicos y la realización
de entrevistas en profundidad a los mismos es una primera cuestión a
destacar.
A partir de un guión estructurado por las hipótesis de nuestra tesis, se

realizaron un total de doce entrevistas a algunos de los principales expertos
en materia de A21L, lo que ha permitido contrastar tanto las hipótesis de
partida como las conclusiones extraídas de la propia experiencia y las
principales referencias internacionales, enriqueciendo el análisis sobre las
limitaciones que afectan al proceso, sus posibilidades de futuro y la valoración
de los resultados alcanzados. Estos expertos han sido:
- Dra. Kate Theobald. Sustainable Cities Research Institute de la

Universidad de Northumbria (Newcastle, Inglaterra).
- Professor Michael Dower. Experto europeo en desarrollo rural

sostenible. Universidad de Gloucestershire
- Dr. Ricardo Almenar Asensio. Biólogo y consultor experto en

Desarrollo Sostenible.
- Dr. Rafael Tortajada Martínez. Biólogo. Jefe de Sección de Medio

Ambiente Urbano, Secretario de la Red Navarra de Entidades Locales
hacia la Sostenibilidad y miembro de la Red Española de Redes de
Desarrollo Local Sostenible.
- D. Javier Santamarta Álvarez. Jefe de Servicio de Desarrollo

Sostenible de la Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Rural de
Castilla-La Mancha, Red A21Castilla-La Mancha.
- D. Carlos González. Coordinador de la Xarxa de Ciutats i Pobles cap a

la Sostenibilitat, Diputació de Barcelona.
- Dª. Patricia Callaghan Pitlik. Jefa de Sección de Planificación de

Actividades de la Conselleria de Territorio y Vivienda de la Generalitat
Valenciana.
- D. Josep Ramón Nebot i Cerdà. Biólogo. Jefe de Servicio de

Planificación del Territorio de la Conselleria de Territorio y Vivienda.
Presidente de Avinença, Asociación de Custodia del Territorio.
- Dª. Mª Antonia Roger Dols. Bióloga. Técnico de Medio Ambiente de la

Diputación de Castellón.
257
- D. Sergio Esparza Rico. Ingeniero. Técnico de Medio ambiente del
Ayuntamiento de LÉliana.
- D. Eugeni Iborra Cátala. Ldo. en Derecho. Técnico de Medio ambiente

del Ayuntamiento de Catarroja. Doctorando
- D. Enric Amer Blanch. Economista. Presidente de Acció Ecologista

Agró.
A partir del anterior objetivo, se diseñó un cuestionario detallado, del cual

se elaboraron diversos borradores con la finalidad de perfeccionarlo
progresivamente. De este modo, fueron facilitados al Director de la Tesis y a
diversos lectores expertos en la materia para su mejora y validación
definitiva. El diseño de contenidos del cuestionario se estructuró en torno a
las siguientes cuestiones:
- Evaluación general del impacto generado por el proceso de A21L en

nuestro país.
- Valoración detallada en relación con diversos aspectos vinculados a la

mejora del conocimiento (identificación de conflictos, establecimiento
de sistemas indicadores, formación de cuadros técnicos y cargos
electos y ciudadanía...) y a la organización (posicionamiento territorial
del municipio, coordinación entre áreas, vertebración de la sociedad
local...)
- Identificación de los principales factores que han limitado el alcance de

los resultados del proyecto de A21L en España.
- Análisis de las oportunidades de futuro que se derivan de la experiencia

desarrollada.
- Valoración pormenorizado de las diferentes fases metodológicas de la

A21L: organización previa, realización del diagnóstico, procesos de
pparticipación, diseño y ejecución del plan de acción...
- Evaluación de las principales cuestiones de interés para diseñar y

operativizar la coordinación en red entre los municipios.
A continuación se procedió al diseño de un panel de expertos integrado por

veinticinco personalidades seleccionadas con riguroso criterio. En primer
lugar, en función de su representatividad, para lo que se consideró la
relevancia de su experiencia en materia de A21L a nivel autonómico y estatal.
Un segundo criterio de selección consistió en tratar de recoger la diversidad
de la naturaleza de su implicación con respecto a la A21L, seleccionándose
tanto actores públicos como privados, técnicos, políticos, representantes
ciudadanos... Por otra parte no es menos cierto que el propio sesgo de la
participación y naturaleza del proyecto nos condujo a una formación
dominada por lo agentes vinculados a la Administración pública. Por último,
se consideró igualmente la diversidad territorial de procedencia (manifestada
258
en la participación de las diversas redes autonómicas y provinciales de A21L)
y de niveles de la Administración, que en su caso representaban.
El grado de respuesta a los cuestionarios resultó satisfactorio, si bien se

produjeron por diversos motivos las ausencias indicadas a continuación (las
cuales, por otra parte, no restan validez a los resultados obtenidos, dada la
representatividad y legitimidad del panel final obtenido): responsables de las
Redes de A21L de Euskadi y Huesca; Federación Española de Municipios y
Provincias y Federación Valenciana de Municipios y Provincias y Diputación de
Alicante. Los formularios fueron finalmente cumplimentados por el siguiente
grupo de trabajo:
Tabla 25. Composición del grupo de expertos

NOMBRE Y APELLIDOS INSTITUCIÓN OBSERVACIÓN
MUNICIPIOS
Esther Palasí Ayto. Vall dÚixó Técnico de Medio Ambiente.
Dr. Amparo Monrós Ayto. Alboraya Técnico de Medio Ambiente.
Sergio Esparza Ayto. LÉliana Técnico de Medio Ambiente.
Xavier Salas Ayto. Torrent Técnico de Medio Ambiente.
Coordinador del Foro.
Vicent Vicent Foro de Almassora
Educador ambiental.
Dr. Vicent Martínez Presidente del Foro.
Foro de la Vall dÚixó
Guzmán Catedrático de filosofía.
Juan Carlos Castiñeira Ayto. Teulada Técnico de Medio Ambiente.
Pep Nebot Ayto. Alcoi Gerente de Medio Ambiente.
DIPUTACIONES
Miguel Muñoz y Valero Jefe de Servicio y Asesor de
Valencia A21L respectivamente.
Eustaquio
Mª Antonia Roger Castellón Técnico de Medio Ambiente.
CCAA
Jefa de Sección de
Patricia Callaghan Territorio y Vivienda
Planificación y Actividades.
Pep Martorell A21 Govern de les Illes Balears Jefe de Servicio.
Carlos González Xarxa Dip. Barcelona. Jefe de Servicio.
Director de programas
Txema Castiella ICLEI Barcelona
ambientales.
Jefe de Sección Medio
Dr. Rafael Tortajada Red Navarra
ambiente.
Jefe de Servicio desarrollo
Javier Santamarta Red A21 Castilla-La Mancha
sostenible.
CONSULTORES / ESPECIALISTAS
Virginia del Rio Especialista en A21L
Verónica Garcia Responsable de A21L IMEDES
Doctor en Ciencias políticas.
Dr. Joan Subirats Director del IGOP
Especialista en A21L.
Blanca Morales Doctoranda sobre la A21L Granada Técnico de Medio Ambiente.
259
Como anteriormente señalábamos, los criterios de selección de este panel
eran diversos: la representatividad territorial en España (redes autonómicas) y
en la Comunidad Valenciana (redes provinciales); la participación de los
diferentes niveles de la Administración pública (Ayuntamientos, Diputaciones
provinciales, Consejerías); la representación de la sociedad civil y el papel de
las consultoras externas y de la propia comunidad científica.
Para su cumplimentación se solicitó a los expertos contactados que limitaran

el número de puntuaciones máximas, reclamándoles que discriminaran,
cuando fuera posible, unas cuestiones sobre otras a fin de identificar su
propia estructura de análisis, prioridades .
El modelo de cuestionario trabajado se recoge en la siguiente tabla:
Tabla 26. Cuestionario detallado de análisis de la A21L.

Cuestión Valoración 1 min - 5 Max
1. Señale en qué grado está de acuerdo, en términos generales, con las siguientes
valoraciones del proceso de A21L.
a. Muy útil, ha permitido alcanzar resultados decisivos para la sostenibilidad local (minimizar el
impacto ambiental, reorientar el modelo de desarrollo...)
b. Útil parcialmente como experiencia piloto, ya que ha supuesto un proceso de aprendizaje

que ha generado lecciones útiles y la identificación de carencias estratégicas (p.e. en formación
técnica y liderazgo político, necesidad de desarrollo de redes de cooperación institucional ...)
que pueden ser de gran utilidad futura
c. Relativamente útil dada la situación de partida, ha facilitado la cobertura de carencias

históricas en la gestión ambiental local
d. Poco útil, no ha supuesto avances relevantes
e. Nada útil, la situación ha empeorado en términos de sostenibilidad y los resultados de la

agenda no son significativos para su mejora
2. ¿Cómo valora los resultados generados por el desarrollo de la A21L en relación con?
a. Mejora significativa del conocimiento de la sostenibilidad

municipal, analizándose los principales conflictos e
1 2 3 4 5
identificándose los actores implicados en éstos, permitiendo
consensuar una visión a largo plazo
b. Establecimiento de sistemas locales de información

basados en el uso de las nuevas tecnologías de la información
1 2 3 4 5
y comunicación que permiten monitorizar la evolución local a
través de indicadores de sostenibilidad
c. Diseño y ejecución de políticas locales integrales y de

1 2 3 4 5
anticipación a través del Plan de Acción
260
d. Mejora en la capacitación institucional a través de la
formación de técnicos y políticos en el gobierno y 1 2 3 4 5
administración de la sostenibilidad local
e. Modernización y mejora de la eficiencia de la

administración municipal a través del establecimiento de
1 2 3 4 5
mecanismos y proyectos de coordinación entre diferentes
departamentos
f. Mejor posicionamiento territorial del municipio a través

del desarrollo de redes de cooperación e intercambio de
1 2 3 4 5
información entre los diversos niveles de la Administración
pública
g. Capacitación social a través de prácticas de participación

1 2 3 4 5
ciudadana en el proceso de toma de decisiones públicas
h. Aumento de la sensibilidad ambiental de la población a

través de campañas de formación en valores e incremento de 1 2 3 4 5
la corresponsabilidad ciudadana
i. Otro: indique cuál
1 2 3 4 5
3. ¿Qué importancia concede a los siguientes aspectos en los resultados alcanzados?
a. La falta de liderazgo y de voluntad política 1 2 3 4 5
b. La ausencia de valores y falta de co-rresponsabilidad

social que se traduce en la escasa presión y demandas de la 1 2 3 4 5
comunidad local
c. Diversas limitaciones de la Administración local (falta de
recursos humanos, insuficiente desarrollo de la función
directiva y gerencial, funcionamiento por departamentos - 1 2 3 4 5
estanco ...) para introducir los cambios estructurales
necesarios en filosofía y métodos de trabajo
d. La dependencia de las haciendas locales respecto del
modelo de crecimiento dominante (p.e. En licencias 1 2 3 4 5
urbanísticas)
e. La inexistencia de apoyo estatal (p.e. Campaña nacional

de A21) y de marcos de planificación supramunicipal 1 2 3 4 5
coherentes (p.e. Políticas regionales de usos del territorio)
f. Insuficiente asignación presupuestaria del proyecto frente

1 2 3 4 5
a las tareas a desarrollar
g. Deficiente planificación y gestión del proyecto de A21: no

se definen objetivos específicos a alcanzar, no se relaciona
1 2 3 4 5
el proyecto con otras acciones ya en marcha, existe una
coordinación deficiente del equipo de trabajo...
261
h. Otro: indique cuál
1 2 3 4 5
4. ¿Qué oportunidades de desarrollo considera de mayor interés para el futuro de la A21L?

a. Integración en el movimiento de Ciudades por el Clima
1 2 3 4 5
aportando recursos y experiencia
b. Desarrollo de proyectos integrales de educación social

1 2 3 4 5
(p.e. Ciudades Educadoras)
c. Impulsar el desarrollo de los Planes de Acción Local a
través de convenios entre los diferentes niveles de la 1 2 3 4 5
Administración pública
d. Impulso y desarrollo de las actuaciones con redes ya
existentes (Leader+, Equal, Ciudades Sanas) y colaboración 1 2 3 4 5
entre éstas
e. Potenciar las acciones vinculadas a conflictos de carácter
social (integración de grupos con riesgo de exclusión, 1 2 3 4 5
atención a los mayores, menores, mujer... )
f. Aprovechar la A21L como instrumento de promoción
económica del municipio y herramienta para las políticas de 1 2 3 4 5
ocupación local
g. Utilizar la A21 como marco de reorganización de la
Administración local buscando la transversalidad y la 1 2 3 4 5
capacidad de innovación
h. Impulso al voluntariado social y mantenimiento de los
mecanismos de participación articulados (p.e. El Foro) en el 1 2 3 4 5
marco del desarrollo del Plan de Acción
i. Desarrollo de formación continua para técnicos y políticos 1 2 3 4 5
j. Otra: indique cuál 1 2 3 4 5

5. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para el desarrollo organizativo del
proceso?
a. Compromiso público: difusión de la filosofía del proyecto,

identificación de objetivos básicos a alcanzar con la A21L y 1 2 3 4 5
consenso en valores y visión entre los implicados
b. Diseño de un Plan de Trabajo detallado, realista y en

1 2 3 4 5
continua revisión
c. Posicionamiento del municipio a través de su integración y

participación activa en redes con otros municipios y niveles 1 2 3 4 5
de la Administración
262
d. Impulsar una política de RRHH basada en la formación, el
diseño de incentivos y el desarrollo de la función directiva y 1 2 3 4 5
gerencial de la A21L como proyecto a impulsar
e. Integrar el proceso con las herramientas ya en marcha

1 2 3 4 5
como el PG
f. Incorporar los recursos y las lecciones técnicas y políticas

de proyectos que supongan un antecedente (como p.e. 1 2 3 4 5
Ciudades Sanas)
g. Otro: indique cuál
1 2 3 4 5

6. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para la elaboración de un buen
diagnóstico?
a. Disponibilidad y acceso a información técnica útil para la
acción, identificando los principales conflictos de 1 2 3 4 5
sostenibilidad y los actores implicados en éstos
b. Obtener una perspectiva territorial e integral en el mismo 1 2 3 4 5
c. Identificación de tendencias estructurales a través de

1 2 3 4 5
herramientas de prospectiva
d. Coordinación del equipo de trabajo entre los asesores

1 2 3 4 5
externos y técnicos municipales
e. Incorporar la percepción de la población a través de

1 2 3 4 5
metodologías participativas
f. Difusión pública de resultados 1 2 3 4 5
1 2 3 4 5
7. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para un buen Plan de Acción?
a. Alcanzar un consenso social representativo frente al Plan 1 2 3 4 5
b. Compromiso político a través de la aprobación en Pleno

del Plan de Acción y difusión pública de éste, asumiéndolo en 1 2 3 4 5
la distribución de los presupuestos
263
c. Promoción de proyectos innovadores y de colaboración
entre distintas Áreas clave (p.e. Promoción económica, 1 2 3 4 5
urbanismo y medio ambiente)
d. Establecer sistemas de búsqueda de vías de financiación
externas (privadas, financiación comunitaria...) para los 1 2 3 4 5
proyectos
e. Diseñar sistemas de información sobre sostenibilidad local
(indicadores) y difundir sus resultados a través de las nuevas
1 2 3 4 5
tecnologías de la información y los medios de comunicación
locales
f. Establecer mecanismos de certificación y validación de los
1 2 3 4 5
resultados alcanzados
1 2 3 4 5

8. ¿Qué importancia relativa concede usted a las siguientes cuestiones para la
participación pública en la A21?
a. Planificación realista del proceso identificando objetivos y
qué función se quiere dar a la participación (p.e. Informar o
fomentar la corresponsabilidad), recursos disponibles, plan 1 2 3 4 5
de puesta en valor de las redes existentes y estableciendo
una secuencia de trabajo incremental
b. Voluntad de hacer de la participación una práctica

permanente más allá de una experiencia piloto para el
1 2 3 4 5
diseño del Plan de acción (p.e. A través de relaciones
sistemáticas entre el Foro y el Pleno municipal)
c. Formación de los técnicos municipales local en la filosofía

1 2 3 4 5
y metodologías de la participación
d. Invertir en comunicación institucional y formación en

valores (p.e. Generando un compromiso público del 1 2 3 4 5
Consistorio con los principios de la Sostenibilidad local)
e. Establecer un marco de promoción de la participación y el

voluntariado social (p.e. Con algún tipo de incentivos, 1 2 3 4 5
convenios, etc.)
f. Identificación e implicación de los actores relevantes en

toda su diversidad, prestando especial atención a grupos
clave como mujeres y jóvenes y creando fórmulas de 1 2 3 4 5
implicación del sector privado (p.e. empresas y sindicatos)
representativos de los intereses y poderes dominantes
g. Impulsar la contratación de animadores sociales

1 2 3 4 5
desarrollando un equipo de facilitadores en dinamización
h. Otra: indique cuál 1 2 3 4 5
264
9. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para una red de municipios útil?
Características de los socios

a. Participación de los implicados en la Red (desde su diseño hasta
1 2 3 4 5
los objetivos de trabajo)
b. Representatividad y diversidad de asociados (otros niveles de

AA.PP, federaciones de municipios o partenariados público- 1 2 3 4 5
privados)
c. Implicación de la Universidad y el mundo científico académico 1 2 3 4 5
d. Aprovechamiento de otras estructuras y redes ya existentes

útiles como base de partida (p.e. El proyecto Ciudades Sanas de la 1 2 3 4 5
OMS anterior a la A21 suponía un precedente metodológico a ésta )
e. Poner unas condiciones mínimas de mantenimiento en la Red que

permitan combinar la solidaridad de acceso con la posibilidad de 1 2 3 4 5
discriminar los socios que se implican de los que no)
f. Otras: Señale cuál 1 2 3 4 5
Estructura y organización
h. Desarrollar un organismo rector técnico - político al máximo

1 2 3 4 5
nivel de representación institucional
i. Dotar de recursos a la Secretaria técnica y de coordinación 1 2 3 4 5
j. Creación de una entidad dinamizadora y asistencias técnicas de

1 2 3 4 5
apoyo
k. Otras: Señale cuál 1 2 3 4 5
Servicios generados
m. Servicios informativos y formativos de apoyo 1 2 3 4 5
n. Intercambio de buenas prácticas 1 2 3 4 5
ñ. Política general de subvenciones 1 2 3 4 5
o. Reuniones sistemáticas de trabajo y contenido de éstas

1 2 3 4 5
vinculadas a proyectos reales
p. Desarrollo de proyectos piloto en las zonas de interior y más

1 2 3 4 5
desfavorecidas de acuerdo con el criterio de solidaridad territorial
q. Desarrollo de proyectos piloto intermunicipales en el marco de

1 2 3 4 5
estrategias regionales
265
r. Función de Lobby frente a niveles superiores 1 2 3 4 5
s. Celebración de jornadas de reflexión conjunta 1 2 3 4 5
t. Otras: Señale cuál 1 2 3 4 5
Fuente: Elaboración propia
Comenzamos, pues, introduciendo en el análisis la situación de los municipios

españoles para desarrollar un proyecto de las características de la A21L, con
lo cual pasamos a considerar el grado de autonomía local en presupuestos y
competencias que caracteriza a finales del siglo XX los municipios españoles y
el marco que definen las tendencias en materia de subsidiariedad y
descentralización.
266
12. Caracterización de la situación municipal en España.
A continuación pasamos a considerar un primer elemento explicativo de las

condiciones de partida de los municipios para afrontar el reto de la A21L (y de
la planificación cultural): la autonomía local. Para ello estudiaremos cómo
afecta a nuestra estrategia de proximidad cuatro cuestiones como son la
dimensión poblacional, las competencias locales, el grado de actividad
municipal (representando por la agenda política y el gasto municipal) y el
modelo de financiación local.
Una primera cuestión a señalar al trazar una panorámica de los municipios

españoles hace referencia a las desigualdades poblacionales existentes y las
implicaciones que sobre la gestión del territorio y del medio ambiente tiene
este fenómeno. En España existen aproximadamente 8.000 municipios de los
que sólo unos 300 tienen una población superior a los 20.000 habitantes (si
bien de éstos, sólo diez reúnen una quinta parte de la población). Casi 5.000
municipios tienen una población inferior a los mil habitantes. Las
desigualdades poblacionales justifican que las competencias de los gobiernos
municipales en materia ambiental estén asignadas a partir de criterios
poblacionales.
De otro lado, podemos señalar la necesidad de añadir al criterio poblacional

el de territorialidad, si se quiere respaldar el criterio de solidaridad
territorial y evitar impactos sobre los ecosistemas rurales. Estas poblaciones,
que se enfrentan a serios procesos de despoblación, generan una serie de
positivos servicios en relación con la gestión del territorio. La acción
mancomunada y en red en el intercambio de información y recursos resulta
fundamental para los pequeños municipios rurales.
Por otra parte, y pese al teórico interés general de procurar el beneficio del
territorio, la desigual dimensión poblacional dificulta la identificación de
objetivos comunes entre los municipios.
En este sentido, la cultura y tradición ambiental en España es un fenómeno

reciente si consideramos como indicador los recursos financieros destinados a
las políticas ambientales. Según datos del Ministerio de Medio ambiente, en el
periodo previo a la Carta de Aalborg la distribución del gasto público
municipal en medio ambiente en España pasó de 169 mil millones de pesetas
a 340 mil (1987-1994) valores indudablemente reducidos.
Complementariamente, cuatro años después de la firma de la Carta de
Aalborg (1998), el 58% de los municipios capitales de provincia o con una
población superior a los 20.000 habitantes desconocían la A21L y el 24% la
conocían pero no habían adoptado ninguna iniciativa tal y como detallaremos
más adelante.
La prioridad asignada a las cuestiones ambientales por parte de las

Administraciones locales es función de los recursos disponibles y de la
capacidad de reacción frente a otras administraciones. En función de las
características socioeconómicas particulares, el interés municipal a la hora de
actuar en materia de medio ambiente es definido como una reacción a una
267
iniciativa supralocal (Font y Subirats, 2000), poniendo en evidencia el déficit
de subsidiariedad de partida. De otro lado, se señala cómo depende del
análisis que, en términos de coste de oportunidad, se realiza entre el coste
ambiental y el beneficio económico esperado, con las habituales desviaciones
que en términos de resultados esto genera.
Trazando una breve semblanza de la evolución de la gestión ambiental en

nuestro país, y de acuerdo con lo establecido por Josep Nebot, Jefe de
Servicio de la Conselleria de Territori i Habitatge valenciana y ex Gerente de
una de las iniciativas pioneras de A21L en la Comunidad Valenciana, la de
Alcoy, la gestión ambiental pasa históricamente de una primera fase con
predominio de la resolución de emergencias y acciones educativas puntuales,
a otra de acciones de ingeniería e infraestructuras (depuradoras) y la
necesidad de avanzar hacia sistemas de gobierno local donde la coordinación
entre las áreas de urbanismo, medio ambiente y promoción económica va a
resultar decisiva.
Pero antes de desarrollar esta cuestión, plantearemos una comparativa con la

situación de las administraciones locales en Europa, lo que nos va a permitir
identificar otras cuestiones de interés. De acuerdo con la FEMP (2004),
además de la menor dimensión media de las entidades locales españolas, sólo
en Francia ésta es más reducida, podemos apuntar tres aspectos clave:
- Menor actividad de los municipios españoles: expresada ésta en

términos de gasto público local, observamos cómo en Suecia, Reino
Unido, Francia y Alemania equivale, como mínimo, al 25% del gasto
público total. En España este porcentaje se sitúa en el 13%. El mayor
nivel competencial se asocia a la prestación de servicios en materias
como educación, sanidad y servicios sociales.
- En relación con el sistema de financiación, la imposición sobre la

propiedad inmobiliaria es una figura planteada en buena parte de los
países europeos. El impuesto sobre la renta es la principal fuente de
ingresos en Alemania y Suecia, mientas que es el IBI el que ha
caracterizado tradicionalmente la situación en España.
- Los criterios de transferencia de competencias también difieren: en

España las transferencias se asocian a la población y el esfuerzo fiscal.
En países de nuestro entorno esto se completa con la estructura socio-
económica del territorio y variables asociadas a la prestación de
servicios concretos (mayores, alumnado, red infraestructuras...)
Tal y como reconoce la Junta de Andalucía (2002), la calidad de los servicios

al ciudadano supone el principal reto político de la Administración local. En
este sentido, los ayuntamientos españoles experimentan un desajuste
creciente entre las funciones reales que están asumiendo y tres ámbitos
estratégicos:
268
- La definición legal de sus competencias.
- La suficiencia financiera: recursos económicos y fuentes de

financiación)
- La capacidad de autoorganización: cuestiones como la estructura y

herramientas organizativas, herramientas informáticas y las NTIC,
implantación de modelos de gestión de la calidad, relación con la
ciudadanía y la gestión de los recursos humanos.
Dada la importancia de estas cuestiones como escenario de ejecución de los

procesos de A21L, a continuación pasamos a estudiar detalladamente estas
cuestiones mediante el análisis de la evolución de contenidos en las políticas
locales.
269
13. Evolución de contenidos en las políticas locales.
Tal y como señala la FEMP (2004), la estacionaria evolución del gasto público
local contrasta con la ampliación de los campos de actuación impulsados por
los Ayuntamientos españoles en los últimos tiempos. La ampliación de
servicios, con la consecuente innovación metodológica y de contenidos, y la
profundización en los servicios tradicionales son dos aspectos que caracterizan
las políticas locales.
Tabla 27. Evolución del gasto público por niveles territoriales
Año % de Gasto público que representa

Administración Comunidades Entidades
Central Autónomas locales
1979 88 0´8 11´9
1988 69´7 2´81 12´4
1992 65´8 21´1 13
1996 65´5 22´6 11´9
1999 62´3 24´9 12´8
Fuente: FEMP (2004)
Según Blanco y Gomà (2001), desde la perspectiva de los gobiernos locales en

España, podemos destacar dos aspectos clave en la última década:
- Su carácter de espacios politizados (ampliación de servicios

municipales).
- Las crecientes necesidades de cooperación en red.
De acuerdo con Varona (2002), dos tendencias clave destacan en la evolución

de contenidos de la política local en España:
1. La tendencia al dinamismo y la innovación en la agenda política local

a partir de un escenario caracterizado por la aceleración en la
aparición y asimilación de temáticas emergentes en materias tan
diversas como la económico-laboral, bienestar social, urbanístico-
territorial y ambiental. Este fenómeno es una buena muestra de la
mayor flexibilidad y capacidad de adaptación del nivel local.
2. La tendencia a la integración y transversalidad. La definición de

políticas sectoriales y la gestión segmentada de servicios
especializados empieza a coexistir con procesos de formulación
integral y gestión transversal. Son ejemplos de esto las actuaciones
desarrolladas sobre barrios degradados, los servicios a personas
mayores, las políticas de integración de inmigrantes o los servicios de
promoción de la igualdad a personas con discapacidad. Además,
aparecen estrategias de lectura integral de la ciudad como es el propio
caso de la A21L (en materia de sostenibilidad) u otras iniciativas que
271
han surgido en paralelo a ésta: el Programa de Ciudades Educadoras (en
materia de educación en valores), las Políticas de Nueva Ciudadanía en
materia de interculturalidad) o las Iniciativas de la Ciudad Digital
(sociedad de la información) tal y como señalan Font y Subirats (2000)
Ya hemos identificado las limitaciones de partida del escenario español para

el desarrollo de la A21L. El reto de innovación y modernización que constituye
la A21 supone una oportunidad para enfrentarse a la serie de tendencias
estructurales señalada anteriormente. El escenario de integración e
innovación incrementa el valor de uso de la A21L y las potenciales sinergias
del proyecto. La A21L produce, así, una dinámica de retroalimentación, de
auto-refuerzo, a través de la experiencia, en un proceso de aprendizaje
fundamentado en procesos de prueba y error y de aprendizaje compartido.
Son ejemplos de ello, la integración de temáticas, las metodologías
participativas y de cooperación o las herramientas de planificación y
anticipación en las políticas municipales. Veamos con detalle estas
cuestiones.
13.1. Espacios locales politizados...
La cesión de Estado ante el nuevo eje territorios-globalidad ha supuesto que

los municipios se planteen la necesidad de adoptar el principio de
subsidiariedad, superando su tradicional rol ejecutor de planes diseñados
desde instancias superiores en favor del desarrollo de acciones de
planificación y promoción política indirecta.
Esta transformación se presenta en varios sentidos, si bien la modernización y

la innovación son características comunes a todos ellos:
- La ampliación de las agendas municipales a través de una mayor

demanda ciudadana de servicios públicos, lo cual supone tanto nuevos
servicios como exigencias de mayor calidad en los ya existentes.
Muestra de ello es la extensión de la oferta de políticas públicas hacia
nuevos campos de acción como el empleo, la promoción económica o
actividades socio-culturales...
- La profundización en las políticas ya existentes, como la rehabilitación

y el diseño de espacios públicos de calidad en relación con la
planificación urbanística o una agenda sanitaria que abarca más allá de
la atención primaria.
- El desarrollo de estas agendas políticas locales a través de nuevos roles

estratégicos, siendo necesario el replanteamiento de la organización
interna y de la política de recursos humanos de la Administración.
De este modo, la dinámica de 25 años de Ayuntamientos democráticos en

España se caracteriza por la progresiva expansión de las políticas públicas
municipales. Se ha pasado de funciones básicas y asociadas a infraestructuras
físicas (limpieza viaria, asfaltado, bibliotecas) al abandono del rol
272
exclusivamente ejecutor de decisiones planificadas desde niveles superiores a
favor de una participación local activa en la construcción del Estado del
Bienestar.
No obstante persisten dos grandes limitaciones básicas, tal y como se

mostrará en detalle más adelante, cuando estudiemos la situación de la
autonomía local en España:
- Indefinición y limitaciones de la base competencial (por ejemplo, no

existe margen de actuación local en materia de redes escolares y
sanitarias, promoción de vivienda, formación profesional y ocupacional
y servicios socales especializados).
- De carácter financiero. Por ejemplo, en Cataluña el 14% del gasto

público es municipal, frente a los estados federales europeos que
alcanzan el 20%.
Pese a estas limitaciones los municipios españoles han ampliado sus servicios
en el proceso de construcción del municipio del bienestar. Muestra de ello es
el grado de endeudamiento que caracteriza generalmente las arcas
municipales y /o el progresivo proceso de hipoteca al que se ha visto abocado
el territorio, malvendiendo el principal patrimonio de la comunidad a cambio
de las jugosas cuantías que PAIs o vertederos ofrecen y cuya distribución se
pierde, ocasionalmente, en intermediaciones de dudoso valor añadido.
Externalización colectiva de costes e internalización privada de beneficios, en
definitiva.
De acuerdo con Blanco y Gomà (2004) como resultado de esta dinámica se

observan, además del medio ambiental, tres grandes ejes de actuación
municipal:
- Espacio económico y laboral, con cuestiones como la promoción del

empleo y del tejido empresarial.
- Espacio del bienestar social, con aspectos como el eje socio-sanitario

y el socio-cultural.
- Espacio urbanístico territorial, con temas como la movilidad,

equipamiento público y vivienda.
De este modo, durante los años 90 se observa un fortalecimiento político de la

Administración local española, tanto en sus agendas como en el papel
desempeñado, tal y como se recoge en el siguiente cuadro:
273
Tabla 28. Innovación y transversalidad en las agendas políticas locales
Políticas Políticas Políticas del Políticas de

económicas sociales territorio medio
ambiente
Políticas de Empleo Atención Regulación Espacios
primera comunitario y social urbanística de verdes
generación formación primaria usos
Apoyo a las Promoción Infraestructuras Control de la
empresas cultural viarias contaminación
Deporte y
tiempo libre
Políticas Servicios Políticas de Regeneración Minimización
innovadoras locales de cooperación de centros / gestión
empleo e al desarrollo históricos sostenible de
inserción RSU
Pactos Lucha contra Planes Nueva cultura
territoriales y la exclusión comunitarios del agua
NYE
Políticas de Planes de Pactos de Planes de
innovación igualdad de movilidad energías
tecnológica género renovables
Servicios a Vivienda Políticas
las familias diversificada y contra la
ecológica contaminación
acústica
Bancos de
tiempo
Estrategias Agendas 21 Locales
transversales Proyectos educativos de ciudad
Planes de nueva ciudadanía e interculturalidad
Planes locales por la sociedad de la información
Se manifiesta así la utilidad de las temáticas ambientales en general y de la

A21L en particular, como elemento catalizador de innovación y
modernización, como “escenario de prácticas y experimentación” en la
gobernanza de la complejidad, organizando institucionalmente la
transversalidad, la participación y educación cívica, etc.
Se trata, de otra parte, de la experiencia piloto común más desarrollada a

nivel nacional e internacional. Esta “universalidad” de la A21L posee la gran
ventaja de permitir el establecimiento de marcos de análisis comparativos y
favorecer la expansión en forma de mancha de aceite del proceso y la
generación de procesos de aprendizaje compartido. Recordemos que todas
estas cuestiones enlazan directamente con las características señaladas en el
diseño del Plan de Acción de una A21L. De especial interés resultan los
274
requisitos de transversalidad que se derivaban sobre la organización interna,
la coordinación de recursos humanos y el diseño de los presupuestos.
13.2. ...y relacionales: redes horizontales y gobierno multinivel.
A estos nuevos retos de los municipios españoles se corresponden nuevas

formas de hacer política. Como ya señalábamos anteriormente al introducir el
concepto de gobernanza, la articulación de procesos de gobierno relacional
requiere del diseño y organización de formas adecuadas. Se trata de un caso
de innovación en función y formas. La red constituye, en palabras de Börtzel
(1998), el nuevo paradigma de la arquitectura de la complejidad.
El nuevo paisaje decisorio a nivel institucional se caracteriza por la

multiplicación y reestructuración de las instituciones públicas. De acuerdo
con Font y Subirats (2000), los cambios que han originado el tránsito del
gobierno tradicional hacia el nuevo paradigma de la gobernanza pueden
resumirse en:
- La internacionalización de la economía, que ocasiona una creciente

independencia de las empresas frente al Estado y la liberalización de
mercados con el consecuente incremento de la competencia.
- La europeización de las políticas públicas: el proceso de integración

europea ha supuesto la aparición y desarrollo de lobbys de influencia,
por ejemplo a través de redes y oficinas en Bruselas, en una dinámica
que podemos caracterizar como de internacionalización de los
gobiernos regionales y locales.
- Transformaciones en los contenidos de las políticas: tal y como hemos

señalado, la provisión de servicios públicos se ha visto intensamente
afectada por los profundos cambios sociales de la últimas década.
- Reformas institucionales en la gestión pública: en un avance hacia un

Estado Post-burocrático caracterizado por la descentralización de
funciones públicas en micro-agencias de objetivos muy definidos, se
observa la proliferación de instituciones de cuasi-mercado en
competencia por los recursos; nuevos sistemas presupuestarios; nuevas
técnicas de financiación de servicios y modos de contratación externa.
- Desafíos de las democracias representativas: la desafección ciudadana

respecto a la Administración, la abstención del voto formal, el
cuestionamiento de la efectividad y legitimidad de las políticas y la
necesidad de nuevas formas de participación social son expresiones de
ello.
A esta complejidad institucional debemos añadir la incorporación de nuevos

actores provenientes de la sociedad civil. La conformación de redes de
articulación de los intereses colectivos se desarrolla a través de diversos
mecanismos e instrumentos como partenariados, plataformas, foros
deliberativos, Pactos territoriales por el Empleo, Talleres de concertación
territorial y ejercicios comunitarios de prospectiva ...
275
A continuación pasamos a introducir una serie de cuestiones de interés para el
análisis del grado de desarrollo y de los resultados generados por la A21L en
España. Recordando a Lafferty (2001), éste señalaba, entre otras cuestiones,
los siguientes factores explicativos de la evolución del proyecto.
- La estructura constitucional: la cual define tanto las relaciones de

gobierno entre la Administración central y local, como el grado de
autonomía local para las actuaciones en materia de desarrollo y medio
ambiente. La creciente influencia de los procesos de integración –
descentralización propios de la globalización resulta un aspecto a
destacar.
- Reacciones de la comunidad local: ¿cuál ha sido la iniciativa popular

para el desarrollo de las A21L?. ¿Qué tipo de reacción han tenido las
asociaciones nacionales de entes locales? ¿Cómo se han integrado éstas
en el proceso?
- ONG y asociaciones. ¿Qué utilización han hecho las mismas del

proceso? ¿Qué tipo de cooperación se ha llevado a cabo?
En los siguientes capítulos definiremos qué situación presenta la autonomía

local y la participación democrática en los municipios españoles con el objeto
de entender mejor el escenario que ha determinado la evolución de las A21L
en nuestro país.
276
14. Análisis de la autonomía municipal en España.
Como anteriormente avanzábamos, frente a la relativa mayor autonomía local

en el escenario escandinavo, las condiciones organizativas, presupuestarias y
competenciales de los municipios españoles son bien distintas, resultando
factores limitantes al desarrollo de la A21L en España. Dada la relevancia
asignada en el análisis comparativo continental (Lafferty, 1999) a la
estructura constitucional y a sus implicaciones sobre la autonomía local, a
continuación profundizaremos en esta cuestión.
¿Cómo se enfrenta la Administración local española al escenario multinivel

que conlleva la globalización? ¿Hasta que punto debemos hablar de
descentralización o de tutela? ¿Cómo afecta esto a los objetivos y procesos de
Agenda 21 en España?
La introducción previa de una serie de conceptos resulta de interés para este

análisis. En primer lugar, la idea de autodeterminación plantea la relación
del estado frente al ciudadano, esto es, los derechos fundamentales del
individuo frente a los poderes públicos. Destacamos en este sentido la
relación entre el individuo y las libertades locales, plasmadas en un antiguo
aforismo medieval: “la ciudad os hará libres”. Volveremos sobre esta cuestión
al analizar la relación entre proximidad y participación en la cosa (res)
pública, o lo que es lo mismo, el papel de lo local como escuela de prácticas
democráticas.
De acuerdo con Iglesias Martín (2002) la noción de municipalidad, como

referente histórico de la comunidad, ya sugería en la antigüedad romana la
participación de los ciudadanos en la cosa pública a todos los niveles
territoriales. Desde esta perspectiva, podemos considerar teóricamente al
municipio como ente natural anterior al Estado. Desde una perspectiva más
moderna, el régimen municipal puede identificarse con el conjunto de
principios, normas e instituciones que regulan las Entidades locales que
integran la Administración local y el gobierno de las mismas.
En España, las tendencias políticas del régimen municipal han oscilado entre
los difíciles equilibrios de la descentralización y la inercia de los
ayuntamientos hacia el incremento unilateral de atribuciones, siempre bajo la
tutela, más o menos rígida, del Estado. Es de interés señalar, no obstante,
cómo la mayor capacidad adaptativa y organizativa del municipio ha
sustituido en los momentos de crisis al Estado, tal como indica Iglesias Martín
(2002).
14.1. Presente y futuro de la autonomía municipal.
A continuación estudiamos el marco constitucional español y sus implicaciones

para el desempeño del rol local en la sostenibilidad. En este sentido, Iglesias
Martín (2002) plantea la actual necesidad de reinvención del gobierno local,
cubriendo las carencias existentes y modernizándola, situando a las entidades
locales en el contexto organizativo, institucional y competencial acorde con
277
sus capacidades y en función de su proximidad al ciudadano, tal y como
recoge el principio de subsidiariedad en la Carta Europea de Autonomía
Local. Así lo reclama la necesidad de dar respuestas a las acuciantes
problemáticas urbanas, económicas y sociales y a los retos definidos por el
paradigma de la sostenibilidad y el propio desarrollo de la estrategia de
A21L.
La Carta Europea de Autonomía Local

(http://www.der.uva.es/constitucional/verdugo/carta_europea_autonomia_l
ocal.pdf) es considerada como el cuarto pilar del Consejo de Europa,
completando al Convenio Europeo de los Derechos del Hombre, el Convenio
Cultural Europeo y la Carta Social Europea. Sus orígenes se encuentran ya en
la década de los 50 (Carta Europea de las Libertades Municipales, Versalles
1953, si bien no sería aprobada hasta octubre de 1985, lo que ilustra las
dificultades del proceso de diseño y consenso entre los estados miembros. No
obstante, la Carta Europea no deja de ser una mera declaración de principios.
En España fue ratificada con rango de Ley, pero, no constituye un texto
normativo que configure una “Constitución de la autonomía local” que aclare
la indeterminación del régimen de competencias municipales. Además se
recoge el concepto de “autonomía menor” local (art. 8.2), reconociéndose
prácticamente la técnica de la tutela respecto de la Administración central,
en detrimento de una mayor apuesta por la coordinación interadministrativa
basada en los principios de colaboración, cooperación e información mutua.
Siguiendo a Iglesias Martín (2002), el constitucionalismo español no avala el

carácter del municipio como entidad natural anterior al Estado. El modelo
de Estado definido en la Constitución española en sus artículos 9 y 103.1 se
caracteriza por un sistema de jerarquía y la aplicación de la técnica de la
tutela, visión forjada sobre la defensa de la competencia, que constituye una
base más sólida y menos flexible ante posibles modificaciones.
La Garantía Constitucional de la Autonomía Local se estructura en dos ejes

aparentemente contradictorios. De un lado, se encuentra delimitada por Ley,
aunque se le reconoce capacidad creativa propia. Así, en el art. 137 de la
Constitución española (CE) se reconoce que “El Estado se organiza
territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades
Autónomas que se constituyan, todas estas entidades gozan de autonomía
para la gestión de sus respectivos intereses”.
De otro lado, la gestión no tiene conexión con el ámbito competencial. La

Constitución Española no establece el contenido sustantivo competencial de
los municipios, como hace en sus artículos 148 y 149 con las Comunidades
Autónomas (CC.AA. en adelante) y el Estado respectivamente.
Se observa así la indeterminación del contenido legal del concepto jurídico

de autonomía municipal, debido al problema de insuficiente doctrina sobre la
garantía constitucional de la autonomía local, como consecuencia de la
endeble elaboración dogmática en nuestro Derecho positivo. Las implicaciones
en términos financieros (endeudamiento local), organizativos
278
(indeterminación y solapamiento de funciones) y políticos (limitaciones al rol
planificador y gestor del Ayuntamiento) resultan de gran trascendencia.
En relación con estos aspectos, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las

Bases de Régimen Local (LBRL):
- Establece su capacidad general para la gestión de sus intereses.

- Enumera las materias en las que ejercerá competencias, si bien no
determina éstas (art. 25.2) que quedan pendientes de lo que disponga
el legislador autonómico o estatal.
Otro aspecto de interés para la presente tesis se recoge en su preámbulo,

donde se señala la “inequívoca sustancia política” de las Administraciones
locales pese a trabajar en la esfera administrativa. Los art. 140 y 141 de la CE
señalan el carácter fundamentalmente democrático de la representación.
14.2. Indeterminación del régimen de competencias locales en España:

conflictos que genera.
La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL)

señala en su artículo 25.2. que el municipio puede promover, para la gestión
de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, toda clase de actividades
y prestar cuántos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y
aspiraciones de la comunidad vecinal.
Esta legislación ambigua, inspirada en la doctrina alemana, ha provocado un

abuso en la promoción de actividades y servicios públicos con el objeto de
obtener beneficios políticos, incrementando a su vez el nivel de
endeudamiento de las Corporaciones Locales.
No debemos olvidar, por otra parte, que a ello se une el impacto de la

globalización sobre el protagonismo del mundo local en la planificación de
políticas y la gestión de servicios al ciudadano, tal como se reconoce en su
invocación como campo de acción y arranque de estrategias globales desde las
instancias internacionales (son ejemplo de ello la Cumbre de Río o la propia
Estrategia Europea de Empleo).
En relación con el conflicto estructural que supone la dinámica de

endeudamiento local, el cual choca frontalmente con los criterios de ahorro
público y estabilidad presupuestaria provenientes de la UE, merece la pena
introducir dos conceptos jurídicos como son el de autonomía financiera y el
de suficiencia financiera, ya que sólo el segundo se le reconoce
constitucionalmente a los Entes locales (art. 142 CE). El control del Estado
sobre la variable presupuestaria municipal queda pues señalado.
Otras perturbaciones que se generan son la duplicidad de determinados

servicios, la falta de coordinación entre niveles territoriales...
279
Siguiendo a Aguilar, Font y Subirats (1999), la dinámica de las entidades
locales en las últimas dos décadas ha consolidado un ámbito de libertad de
actuación, presentando un funcionamiento similar al de micro-estados ante la
desidia y el mirar-a-otro-lado de los niveles administrativos superiores que,
quizá, bastante tenían con lo suyo propio. Esta evolución reclama la
necesidad de racionalización y optimización de la distribución de
competencias y recursos. Objetivo de gran complejidad. En un escenario
donde predomina el solapamiento, el establecimiento de una estrategia de
coordinación interinstitucional se presenta como condición indispensable,
con todas las dificultades que su diseño y ejecución acarrean para
compatibilizar diferencias en términos de intereses, lógicas y dinámicas.
En definitiva, se observa la necesidad urgente de afrontar de raíz esta

situación, bien transfiriendo al nivel local un mayor número de competencias
y recursos desde el Estado y, especialmente, desde la Comunidad Autónoma;
bien incrementando el control de la legalidad de las Entidades Locales; bien
ambas cosas. En cualquier caso, los esfuerzos de coordinación y trabajo en
red parecen condición sine qua non. Estas conclusiones cuadran exactamente
con el escenario ideal para el desarrollo del proceso de A21L en nuestros
municipios.
Ante este marco de indefinición planteado constitucionalmente, las únicas

competencias contempladas específicamente son los servicios mínimos
establecidos en el artículo 26 de la LRBRL. Estos vienen referidos a:
- Educación
- Protección civil
- Patrimonio histórico español
- Protección del consumidor
- Sistema bancario
- Salubridad pública y sanidad
- Transportes
- Residuos sólidos
- Costas y playas
- Puertos
- Aguas
- Otra normativa sectorial
Nos interesa especialmente insistir en las siguientes características de las

competencias municipales:
- No existe un tratamiento unitario por la legislación sectorial a la hora

de determinar las competencias específicas. En algunos casos la
regulación es exhaustiva y en otros inexistente.
- No todas las competencias se refieren al mismo ámbito de actuación,

encontrando desde situaciones que plantean la capacidad de completar
competencias ajenas a otras en que se trata únicamente de acciones de
ejecución.
280
- Naturaleza de las competencias: existen muchas competencias de
inspección, fiscalización y control y pocas en materia de planificación
y gestión.
Este último punto resulta de interés, ya que plantea un déficit cultural e

instrumental para diseñar, gestionar y abordar proyectos de planificación
como es la A21L.
14.3. Tendencias estructurales hacia la descentralización: el debate de la

eficacia y la eficiencia.
Se ha señalado la tradicional tutela que caracteriza la relación entre

Administración central frente al municipio. De acuerdo con Aguilar, Font y
Subirats (1999), el principio de descentralización implica la delegación de
atribuciones de una Administración pública de base territorial a otra (por
ejemplo, delegaciones de competencias del Estado a las CC.AA, de éstas a los
entes locales...). Este principio responde a un doble criterio. De un lado, a la
racionalización y optimización de la competencia, mejorando la eficacia de la
gestión pública. Del otro, supone un impulso democrático al funcionamiento
de la Administración (y a la organización social) al considerar que la
proximidad facilita la participación ciudadana (art. 23 de la Constitución
española).
Independientemente de los diversos modelos de organización del estado que

encontramos en Europa (el sistema del Norte de Europa, el sistema Británico,
el Napoleónico y el Centro-europeo) se observa una tendencia convergente,
manifestada en la acentuación de los procesos de descentralización en la mayor
parte de los países europeos y la consolidación del principio de subsidiariedad
como base del proceso de Unión Europea.
Esta cuestión se centra mayoritariamente en la dicotomía regiones-estado, sin

haber profundizado este proceso en el importante papel a desarrollar por los
municipios. Se hace patente la necesidad de liderazgo local en un marco de
fragmentación institucional y de problemas de transparencia y asunción de
responsabilidade. Todo ello conecta directamente con el debate sobre la
proximidad y, por extensión, sobre la Administración local, que se viene
planteando en los últimos tiempos en torno a dos cuestiones: la mayor
eficiencia de la provisión de servicios al ciudadano y su relevancia para el
desarrollo del sistema democrático.
Como señalábamos anteriormente, se observa cómo la ciudad es

relativamente más flexible y ágil a la hora de desarrollar adaptaciones e
innovaciones, por ejemplo en materia de nuevas tecnologías y que la
humanidad se agrupa cada vez más en torno a las ciudades.
281
14.4. El pacto local y el proceso de descentralización administrativa.
Tras la expresión Pacto local se encuentra una batería de leyes visada por la
Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) que refuerzan la
descentralización del Estado hacia las Entidades locales, dotándolas de
mayores competencias con el objeto de reforzar su autonomía.
La idea de Pacto local surge tras cerrarse el segundo pacto autonómico en

1992, una vez satisfechas ya las aspiraciones competenciales de las
Autonomías que habían accedido al autogobierno a través del art. 143 de la
Constitución Española). Se planteaba, dada la presencia de las Entidades
locales en el modelo territorial del Estado, la oportunidad de un gran
consenso político para la descentralización administrativa hacia las Entidades
locales. Consenso a priori complejo y dificultoso, dada la diversidad y
heterogeneidad de municipios y la diversidad de las posiciones asumidas por
las diferentes Comunidades Autónomas. En este sentido, diversos autores
como Iglesias Martín (2002), han observado la imposibilidad de un modelo
único de Pacto local a nivel español debido principalmente a tres factores:
- La heterogeneidad y diversidad del mosaico autonómico en relación

con las diferencias políticas, históricas y estructurales de cada CCAA.
- Los escasos incentivos al impulso del proceso descentralizador por

parte de unas CC.AA. relativamente jóvenes y cargadas de poder.
- La desconfianza hacia la potencial corruptela local.
Las pretensiones de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP)

en relación con el Pacto local se centraban en elementos estrechamente
relacionados con nuestro análisis de la A21L:
- El papel del nivel autonómico para el desarrollo de la capacitación

local (por ejemplo a través del acceso a información o fuentes de
financiación).
- El desarrollo de competencias y el fortalecimiento de las haciendas

locales, dos aspectos básicos para incrementar las posibilidades de
ejecución del Plan de acción de A21L.
- Los contenidos de actuación y la problemática urbana: mujer y

juventud; urbanismo; educación; empleo; servicios sociales; turismo y
seguridad ciudadana.
Considerando el replanteamiento del modelo de Estado como cuestión de

fondo del Pacto Local, sus puntos clave pueden resumirse en:
- Su ambigüedad, esto es, qué significa y qué trascendencia tiene a la

hora de su materialización definitiva a través de la asignación
presupuestaria y el sistema de financiación de las haciendas locales. La
FEMP reclama una descentralización de competencias (por
282
transferencia o delegación) y la mejora de los procedimientos de
gestión entre los órganos competentes de las CC.AA. y los entes
locales.
- La relevancia del nivel autonómico para el proceso, dado su papel

intermediador, actuando como elemento bisagra.
El documento aprobado por la FEMP en septiembre de 1996 posee una clara

vocación refundidora de todo lo redactado anteriormente, examinando las
materias de ampliación competencial y condicionándolos a criterios de
descentralización como el nivel de capacidad, la población o la organización
y gestión de los entes territoriales.
La FEMP consideró las siguientes áreas como potencialmente ampliables, las

cuales presentan una evidente relevancia para la articulación de una
estrategia de desarrollo local sostenible, tal y como ya se ha señalado.
- Educación: desarrollo de competencias locales según LOGSE,

incrementando la participación institucional en los organismos
autonómicos competentes en materia de cultura. Tanto la educación
en valores como la promoción de una cultura de la sostenibilidad son
dos claves de actuación decisivas en una estrategia de transformación
social como la que define la A21L.
- Empleo: se reclaman transferencias ya que no existen competencias

locales, fundamentándose esta petición en la relevancia de las políticas
locales de empleo, de acuerdo con la Estrategia Europea de Empleo y
los principios de proximidad y descentralización. Las demandas se
orientan a la planificación y gestión de la formación ocupacional,
gestión de programas de empleo (autoempleo, asesoramiento técnico
en creación de empresas, experiencia e inserción laboral), coordinación
de los centros colaboradores de las oficinas de empleo, gestión de
observatorios ocupacionales y la participación en iniciativas de
financiación europea. Por otra parte, las acciones en materia de
empleo y sostenibilidad constituyen uno de los campos de desarrollo
fundamental del programa de A21L en un futuro inmediato, tal y como
señala la Red Europea de Ciudades Sostenibles.
- Servicios sociales: mejora en competencias y medios humanos para el

arbitraje en materia de consumo. Tal y como recogíamos en el marco
teórico inicial, producción y consumo son las dos claves de análisis del
problema de la sostenibilidad actual, siendo el modelo de consumo un
campo de actuación preferente a través de campañas de consumo
responsable y la defensa de los derechos del consumidor. El escenario
de partida en esta materia se encuentra relativamente inmaduro y aún
por desarrollar.
- Urbanismo y transporte: el uso peatonal de calles, la seguridad vial,

los instrumentos para la persecución de infracciones o la financiación
del transporte público de viajeros son algunos temas de interés. El
283
carácter de titularidad compartida entre el nivel local y las CC.AA.,
que poseen la potestad de planeamiento, demanda un importante
esfuerzo de coordinación y una nueva asignación de recursos para su
financiación. Obviamente, este punto resulta de importancia
estratégica en la definición del modelo de ciudad, objetivo último de la
A21L.
- Seguridad ciudadana: la prevención de la delincuencia, potenciando

las competencias sobre Consejos y Juntas locales de Seguridad, y las
manifestaciones en los espacios públicos son dos temas en este sentido.
Las crecientes problemáticas que conlleva la globalización y la
exclusión social, hacen de esta cuestión un reto de trabajo para la
próxima década.
- Turismo: considerado éste como un sector estratégico para el

desarrollo de los municipios españoles, se reclaman competencias para
su planificación y reconversión de infraestructuras, desarrollo de
políticas de producto turístico (como el turismo cultural) y promoción
turística del territorio, desarrollando el nivel local como interlocutor
directo ante los planos supramunicipales. La relación del sector con el
medio ambiente es obvia, tanto por el impacto ambiental del modelo
de desarrollo turístico dominante como por ser los recursos naturales
un input clave para el mismo.
- Juventud: la promoción de su participación en el desarrollo local y en

la definición de la oferta de servicios municipales (equipamientos y
Comisiones mixtas con las CC.AA.) son temas de interés.
- Mujer: la defensa de los principios de igualdad y no discriminación a

partir de programas de formación de personas adultas y los
equipamientos destinados para la mujer (como son los centros de
información y asesoramiento) constituyen temas centrales. Tal y como
señala la Carta de Aalborg, juventud y mujer son dos de los colectivos
decisivos a integrar en los procesos de toma de decisiones relativos al
desarrollo local.
Además se reclaman un mejor marco de competencias para la autonomía en la

gestión local de los aspectos medio ambientales, los cuales nacen y se
agotan en el ámbito municipal.
Más recientemente, el Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local

publicado por el Ministerio de Administraciones públicas (2005), hacia
hincapié en las diferentes materias relacionadas con la A21L. Partiendo de la
necesidad de que “la administración local debe gestionar como mínimo el 25%
del sector público a nivel de cada Comunidad Autónoma” identificaba las
siguientes materias conectadas a la A21L: protección civil e incendios,
vivienda, agua, energía, limpieza y residuos, salud pública, integración y
cohesión social y ordenación y promoción de la actividad económica, amén de
los ya señalados. Destacar por su relevancia, el tema de la vivienda, energía,
284
integración y cohesión social (asistencia preventiva a mujeres, menores e
inmigrantes).
Decisivos son los esfuerzos de armonización que todo esto reclama, a través
de una mayor y mejor coordinación entre niveles de la Administración (por
ejemplo para abordar temáticas como la salud o el urbanismo) y la afección
que todo ello supone sobre la distribución de recursos y la articulación de
competencias.
Por otra parte, y volviendo al reclamo de la FEMP, se presentan unas

evidentes limitaciones al analizar este acuerdo institucional. Desde diferentes
perspectivas aparecen diversas cuestiones de interés:
1. Desde el ámbito jurídico: la insuficiencia de instrumentos para definir

el contenido de la autonomía municipal.
2. Desde el económico: intentar alcanzar el 25% en materia de gasto

público sobre el total (acercándose al modelo deseado por la FEMP de
50-25-25 y recogido por el Libro Blanco para la Reforma del Gobierno
Local)
3. Desde lo político-institucional, se trata de hacer realmente efectiva la

división de poderes en el interior de los gobiernos locales si bien la
descentralización de las CC.AA. continua siendo la clave de todo el
proceso.
Existen dos cuestiones de gran relevancia que debemos destacar:
- La primera es la mejora de los procedimientos de gestión entre los

órganos competentes de las CC.AA. y las Corporaciones locales como
eje prioritario de acción.
- En segundo lugar, la cesión de recursos financieros, que reclamará la

modificación de la Ley de Haciendas Locales y la articulación de un
nuevo modelo de financiación local.
Sin considerar los Fondos europeos comenzados a recibirse a partir del año
2000, en España los recursos propios de los municipios constituyen menos de
la mitad de sus ingresos, mientras que la media europea se encuentra en el
70%.
La trayectoria experimentada por la evolución del gasto público por las

Administraciones, presentada anteriormente en la tabla 21, permite hacerse
una idea del grado de descentralización. El siguiente gráfico representa la
misma.
285
Gráfico 6.Evolución del gasto público (en billones de pesetas)
Estado Comunidades Admon. Local
30
25
20
15
10
5
0
1988 1992 1996 1999
Tabla 29. Participación comparada del gasto local en el gasto público en la

UE15
Gasto en 2002 Participación A B A/B Gasto

(millones euros) % Gasto Millones de Gasto/Hab Local per
AALL Habitantes cápita en
relación a
la media
UE15
Alemania 14,44 154.920 82,44 1.879,18 72,4%
Francia 18,24 154.700 59,34 2607,01 100,4%
Reino Unido 26,60 163.465 59,10 2.765,91 106,5%
Italia 29,62 185.370 57,80 3.207,09 123,5%
España 13,10 42.969 41,09 1.045,73 40,3%
Total 5 grandes 20,53% 701.424 299,48 2.342,14 90,2%

países
Holanda 34,82 72.463 16,10 4.500,81 173,3%
Suecia 45,58 66.010 8,90 7.416,88 285,6%
Dinamarca 56,50 60.047 5,38 11.161,15 429,7%
Finlandia 38,90 26.759 5,20 5.145,96 198,1%
Total 5 países 42,84% 225.759 35,58 6.331,62 243,8%
nórdicos
Bélgica 13,30 17.187 10,30 1.668,60 64,2%
Austria 13,40 17.900 8,04 2.226,41 85,7%
Grecia 5,52 3.641 10,90 334,04 12,9%
Portugal 10,40 6.214 10,30 603,30 23,2%
Irlanda 26,00 11.210 3,90 2.874,36 110,7%
Luxemburgo 14,50 1.331 0,44 3.025,68 116,5%
Total Resto 13,17% 57.483 43,88 1.310,01 50,4%
países
Total UE15 22,57% 984.186 378,94 2.597,21 100%
Fuente: MAP (2005)
286
Debe matizarse que la Administración local española no gestiona dos de las
políticas que ocasionan un mayor gasto público (Educación y Sanidad) Cuando
se concluya el traspaso de competencias a las diez Comunidades Autónomas
que accedieron a través del artículo 143 de la Constitución el reparto
aproximado será de 54-33-13.
Los valores europeos nos son útiles para el análisis comparado, pudiendo
señalarse que el porcentaje de gasto público total gestionado por la
Administración local se sitúa en torno al 42% en Suecia, 25% en Alemania, 23%
en EE.UU, 13% en España y 10% en Francia.
Se plantea así la necesidad de reforma de la Ley de Haciendas Locales, ya

que en España, los recursos propios de los municipios constituyen menos de la
mitad de sus ingresos, mientras que la media de los países occidentales
asciende a más del 70%, lo que redunda en una menor capacidad de
autonomía local y/o saneamiento financiero de los primeros frente a los
segundos.
Tabla 30. Distribución de ingresos locales según conceptos

Distribución de ingresos por concepto en Importe %
millones de euros
IBI 4.724,64 15
IAE 1.886,36 6
IVTM 1.590,15 5
IIVTNU 796,11 3
ICIO 1.233,67 4
Otros impuestos y extinguidos 23,11 0
TOTAL INGRESOS IMPOSITIVOS 10.254,04 33
Tasas y otros ingresos 5.168,24 16
Ingresos patrimoniales 797,63 3
Enajenación de inversiones reales 1.147,99 4
TOTAL TRANSFERENCIAS (corrientes y de capital) 11.948,25 38
TOTAL OPERACIONES FINANCIERAS 2.230,46 7
TOTAL INGRESOS 31.546,61 100%
Fuente: MAP (2005)
287
14.5. Situación del proceso en la Comunidad Valenciana.
En el caso de la Comunidad Valenciana, el Pacto Local se desarrolla a partir

de la Resolución 99/IV de 25 de septiembre de 1996 aprobada por el pleno de
las Cortes Valencianas. Se entiende que ya se ha conseguido el Pacto local
estatal y se procede al autonómico. Se trata de potenciar la autonomía local
sobre la base del principio de subsidiariedad (art. 4.2. de la Carta Local
Europea) y desarrollar el art. 45.2 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad
Valenciana. El compromiso de Pacto Local Valenciano recoge cuestiones como
las siguientes:
- Creación de la Comisión de Colaboración de la Generalitat Valenciana y

los Entes locales para informar y, en su caso, proponer los proyectos de
Ley y Decretos del Gobierno valenciano que afecten a los Entes locales.
- Compromiso de aprobación de la Ley de Régimen Local Valenciana,

desarrollando y ampliando las competencias locales bajo la premisa de
que descentralización y coordinación son fundamentales para la
mejora de la calidad de vida de los ciudadanos.
- Se identifica la necesidad de profundizar de manera consensuada en el

art. 46 del Estatuto de Autonomía, valorando el papel del
Asociacionismo municipal y, en especial, de las Mancomunidades de
municipios, las cuales suponen el embrión para una nueva ordenación
del territorio
- Se propone la elaboración de una Ley sobre el Fondo Autonómico de

Cooperación Municipal que regule la distribución de fondos con
criterios objetivos, señalándose la necesidad de crear un Fondo de
Cooperación Municipal que permita el desarrollo del principio de
suficiencia financiera.
- Se proponen medidas para combatir el transfuguismo político y se

prevé la necesidad de crear y configurar un sistema de solución
extrajudicial de conflictos.
- Se proponen una serie de medidas a adoptar con carácter inmediato en

materias como educación, juventud, medio ambiente, mujer, sanidad,
promoción económica y empleo, seguridad ciudadana, servicios
sociales, turismo y urbanismo.
El Pleno de las Cortes Valencianas de 17 de IX de 1998 instaba a acelerar

los trabajos de la Comisión de Gobernación y Administración local,
aprobándose en febrero de 1999 una propuesta sobre el Pacto Local
Valenciano por parte de la FVMP en su VII Asamblea General.
288
15. Claves para el análisis de la democracia local.
En el capítulo 3 de esat tesis introducíamos el paradigma de la gobernanza y

exponíamos la relación entre sostenibilidad e innovación en materia de
políticas públicas. Recordemos cómo la globalización de la problemática
ambiental genera un nuevo escenario caracterizado por una mayor confusión
en el conocimiento, un incremento de las externalidades del crecimiento
económico, serias limitaciones a los modelos jerárquicos de autoridad y un
sistema de preferencias de los actores implicados más complejo y diverso.
Todo ello supone un importante cambio en actitudes y estrategias a la hora de

diseñar las políticas públicas, planteándose la necesidad de una mayor
capacidad de anticipación y consenso. Tal y como hemos visto, la A21L supone
un ejercicio de planificación regido por ambos principios. Pero ¿cuál es la
situación de los municipios españoles para abordar la participación de la
ciudadanía en los procesos de toma de decisiones?
A continuación vamos a abordar una serie de cuestiones de interés

relacionadas con la participación en las A21L: la necesidad de avanzar en
democracia y el papel del municipio como escuela de ciudadanía. La
democracia local presenta un indudable papel como origen y escenario para
los movimientos sociales, por lo que se realiza un breve repaso a diferentes
elementos de interés.
El actual escenario de desafección democrática, inercia, apatía social, miopía

política y alineación ciudadana no es favorable para la consecución de
objetivos colectivos, lo que demanda poner freno a las tendencias de
aislamiento individual.
15.1. Algunas cuestiones de interés.
De acuerdo con Manzini (2005), la primera cuestión a señalar es la defensa de

la democracia como el sistema de gobierno más apto para hacer frente al reto
de la sostenibilidad. Y tal cuestión no es baladí, dada la tentación de caer en
prácticas totalitarias ante situaciones catastróficas donde se combina la
urgencia con la desesperación y en las que el fin justifica los medios.
Deshacernos de tres cuartas partes de la población para superar el dilema de
la sostenibilidad no solo es nada ético, sino que además resulta poco
edificante y educativo.
En la primera parte de esta tesis hemos señalado como la transición hacia la

sostenibilidad del planeta pasa por una transformación integral del modelo de
civilización dominante. En este salto, en este viaje, el aprendizaje colectivo
resulta el medio de transporte indispensable, la conciencia planetaria el
pasaporte y la felicidad una condición indispensable.
DE acuerdo con Martín Sosa (1997), la cultura (estilos de vida, valores,

símbolos, ética y estética, etc.) y las instituciones resultan clave en el
289
replanteamiento de un paradigma, el del crecimiento en la sociedad
industrial, y en su sustitución por otro aún pendiente de imaginar y construir.
Entre las características de la democracia se encuentra su naturaleza de

sistema social organizado para el conflicto, donde la mediación y el
aprendizaje suponen herramientas clave. En un escenario de limites
(ambientales, sociales y económicos) como el que plantea la globalización, la
competencia democrática entre alternativas, favorece la innovación social
(déjennos inventar, un derecho básico frente a la tesis opuesta al “que
inventen otros”).
La cooperación (integradora de posiciones extremas) y el pluralismo

(diversidad de actores implicados) son dos de las características básicas del
sistema democrático. Manzini (2005) define la democracia como “régimen del
limite”, donde nuestra libertad acaba donde empieza la de los otros y donde
se conjuga la diversidad individual con el bienestar común.
Podemos identificar tres grandes formas de aproximarnos a la cuestión

democrática, tal y como señala Font (2001):
- Como concepto de titularidad del poder y capacidad de elección de

gobernantes.
- Como definición de protección de los derechos de las minorías.
- Como intervención y capacidad de decisión de los ciudadanos en los
asuntos públicos.
A partir de aquí podemos distinguir dos grandes versiones. La primera, más

interesada en los medios, se denomina democracia instrumental (atiende a
las formas). La segunda, más atenta a los objetivos, se califica como
democracia substantiva (conectada con los contenidos).
La mayoría de iniciativas participativas pretenden canalizar las demandas

ciudadanas, difícilmente perceptibles por los gobernantes. La pulsión a la
ciudadanía anónima, silenciosa y mayoritaria interesa como detección de
información restringida y valiosa, al registrar conocimiento multilateralistas
(tal y como ocurre en los ejercicios de diagnosis cualitativa o de percepción
de futuro).
La representatividad de la participación es una de las claves en este sentido.

Diversos autores, desde Rousseau a Alain Touraine, han planteado el papel
central de la representatividad como elemento central en el debate entre
democracia directa e indirecta. Según el último autor, sin representatividad
no puede existir democracia. Es condición sine qua non, una sociedad civil
fuertemente estructurada, señalándose la necesidad de desarrollar la cultura
política popular. En consonancia con el concepto de capital social expuesto
anteriormente, la capacitación de la sociedad para la gobernanza local, pasa
por factores como la vertebración social, el fomento del asociacionismo o la
información y participación pública.
290
De acuerdo con Marchioni (2001), tres son las dimensiones básicas a
potenciar para el desarrollo de una cultura popular:
• El marco de los derechos fundamentales, esto es, los principios éticos

rectores.
• La ciudadanía y su representación.
• La reconstrucción del espacio y debate público.
Podemos señalar cómo la A21L constituye tanto una experiencia de

capacitación institucional como social en gobernanza local. La A21L impulsa
el desarrollo de una cultura política popular a través Este aspecto de la
promoción del consenso sobre la visión y filosofía del modelo de desarrollo del
municipio (principios éticos), la vertebración ciudadana a través de prácticas
participativas y la creación de espacios de comunicación y debate (como por
ejemplo el foro).
De acuerdo con Ganuza y Álvarez (2003), frente a este proyecto y deseo, el

análisis de la realidad actual contrasta, con una panorama caracterizado por
un aumento desproporcionado del aparato burocrático; la impotencia y
desinterés ciudadano ante una realidad de complejidad creciente; la
privatización de lo público; la incapacidad del sistema tradicional de partidos,
la inexistencia de alternativas de poder; corrupción e incompetencia
generalizada, un incremento de los riesgos tecnocráticos, donde la definición
de democracia como gobierno de los que deciden en base a su existencia se
subordina a la de tecnocracia como gobierno de los que deciden en base a la
competencia...
Todas estas consideraciones en torno al principio democrático cobran especial

relevancia en la vida local. En efecto, la revalorización de la identidad local
se ha potenciado con el fenómeno de la globalización. La proximidad
constituye el marco de práctica del gobierno colectivo de los asuntos
públicos, pudiéndose interpretar la participación ciudadana como
manifestación del principio democrático y de autonomía municipal, tal y
como señala Iglesias Martín (2002). En este sentido, se recuerda la
oportunidad con que se identificaba la A21L como ejercicio de regeneración
democrática local por parte de los expertos consultados.
De otro lado, también es necesario señalar la precaución que genera la

relación entre corrupción y descentralización y el modo en que esto conecta
con el debate en torno a la subsidiariedad. El nivel local también se
caracteriza por el déficit de transparencia financiera y las insuficiencias del
sistema de control, destacando especialmente los problemas de coordinación
con otros niveles de la administración pública. La ambigüedad existente en las
zonas de contacto entre la esfera pública local y los intereses económicos
privados (en políticas de urbanismo, concesión de servicios públicos a la
iniciativa privada...) son aspectos que no deben dejar de atenderse al analizar
los procesos de participación ciudadana en el marco de la A21L.
291
15.2. Evolución del discurso sobre la democracia local.
Desde la perspectiva histórica se observa una dualidad en las visiones sobre la

democracia local, representada por los debates sobre eficiencia y
democracia, dos discursos dominantes aunque no sustitutivos.
• De un lado, algunos autores destacan su faceta administrativa. Este

discurso recoge la tradición anglosajona (Bentham, S.XVIII), centrada
en una democracia de carácter representativo en la que el
ayuntamiento constituye una organización funcional que contribuye a la
descentralización administrativa del Estado mejorando la eficiencia.
• Por otro lado, la faceta política del municipio se recoge en la tradición

francesa, centrada en la democracia participativa, en la que la
conexión entre el principio de proximidad y el papel del municipio
como escuela de ciudadanía ha sido destacada por autores como John
Stuart Mill.
Se trata pues de dos tradiciones geográficas, pero que también responden a

dinámicas históricas.
Adelantándonos en el tiempo, la caracterización de la evolución actual (del

municipio del bienestar al municipio relacional) nos sirve para presentar dos
visiones distintas del municipalismo.
Tabla 31. Complejidad de la relación ciudadanía y democracia
Punto de partida Dos grandes alternativas

El ciudadano como El ciudadano como El ciudadano como
miembro del Estado poseedor de derechos miembro de una
individuales comunidad
Una autoridad superior Democracia Existe una colectividad

articula la relación entre representativa. El con relaciones de
los individuos y la mercado asigna los solidaridad y mecanismos
colectividad recursos y la colectividad de autorregulación
no es más que la suma social.
de individuos.
Estado grande y Estado mínimo y Estado descentralizado

centralizado protector.
Ciudadanía pasiva Ciudadano - consumidor Ciudadanía activa
Democracia Democracia Democracia participativa

instrumental, elitista, supermercado
burocrática y
representativa
Fuente: Elaboración propia a partir de Font (2001)
292
Si realizamos una caracterización histórica del municipio del bienestar
podemos señalar las siguientes cuestiones de interés.
- En primer lugar, la definición del Estado del Bienestar como un pacto

social de desactivación de conflictos sociales y acumulación de capital.
- La relación entre municipio y estado, donde el Estado local ejecutor es

reflejo del espíritu eficientista donde prima la visión representativa e
instrumental de la democracia.
De acuerdo con Colino (2003), y repasando la evolución experimentada en

España durante los años 80, podemos observar cómo el asentamiento de la
democracia supuso la desactivación progresiva de los movimientos sociales
y vecinales, tanto en sus niveles de actividad como de presencia pública. Esto
supone unas importantes limitaciones de partida a la hora de articular
estrategias participativas, por lo que no resultan extraños los problemas con
los que se ha encontrado el desarrollo de la A21L.
La domesticación y formalización que el gobierno del PSOE provocó en los

movimientos sociales supuso vaciarlos de contenido, lógica y líderes (tal y
como ocurrió con los movimientos vecinales) Ya se había conseguido la
democracia y había un gobierno de izquierdas en el poder: “dejen trabajar a
los profesionales de la política y hagan el favor de no molestar”.
Resulta evidente que esta herencia pesa como una losa a la hora de plantear
las nuevas relaciones entre administrados y administración, entre la
sociedad y sus gobernantes, tal y como se refleja en las nuevas necesidades
de articulación social planteadas. En este sentido encontramos ejemplos en el
replanteamiento de los criterios de subvención a las asociaciones y la
emergencia de modelos de corresponsabilidad (co-producción de servicios),
tal y como ocurre en los Compromisos Ciudadanos y sus correspondientes
Planes de Acción desde las asociaciones, como es el caso de los surgidos con
la A21L de Barcelona.
En consonancia con el panorama español, la situación europea tampoco fue

favorable a la participación en los procesos de toma de decisiones tras la
revolución Thatcher y su apuesta por la desarticulación del Estado del
Bienestar. En efecto, la política de la Dama de Hierro presentó una doble
línea de actuación. La primera frente a los sindicatos, como defensores del
Estado del Bienestar. La segunda frente a los municipios, como agentes
ejecutores, de manera que se atacaba su lógica eficientista).
A pesar de esta situación, los retos actuales demandan la aparición del nuevo
modelo de gestión que venimos apuntando: el del municipio relacional. La
participación en la gestión de la cosa pública por parte de la sociedad civil es
una evidencia cada vez más fuerte, si bien el grado de esta participación varía
según opiniones. La innovación democrática, a través de la afección de los
parámetros de relación entre gobernantes y gobernados, cobra especial
relevancia en el nivel municipal debido a la ya señalada politización del
293
espacio local, y al consecuente replanteamiento de qué es y cómo debe
funcionar el gobierno local.
En conclusión, tal y como comprobaremos al estudiar los problemas de la

participación ciudadana en los procesos de A21L, en España podemos observar
una evolución histórica de desactivación de la participación de los vecinos
conforme se consolidaba el sistema democrático representativo. Desde la
perspectiva de la gobernanza y la gobernabilidad, la complementariedad de
ambas cuestiones demanda recuperar e integrar la representatividad con la
participación directa, dado el papel decisivo de la vertebración asociativa de
la comunidad en los procesos de creación de capital social, y el papel
fundamental de las estrategias de cooperación en la definición de sendas de
desarrollo más sostenible. Los movimientos sociales desarrollados a nivel
planetario en las últimas décadas, tal y como observamos en acontecimientos
como Río 92 o en las recientes cumbres del G8, alimentan la esperanza. En
este sentido, a continuación analizamos el potencial de las nuevas tecnologías
de la información y comunicación (NTIC) y el marco de la sociedad del
conocimiento como herramientas de transformación de la situación actual.
15.3. La democracia local y la sociedad de de la información: valores,

oportunidades y amenazas derivadas de las Nuevas Tecnologías.
A continuación nos detendremos brevemente para atender una cuestión de

importancia indudable y creciente a medio y largo plazo: la relación entre el
proceso de toma de decisiones y el desarrollo de las nuevas tecnologías de la
información y comunicación (NTIC).
De acuerdo con la junta de Andalucía (2002), la democracia local en línea

afecta directamente a las relaciones entre gobierno y ciudadanía y las
relaciones internas de gobierno local, ya que incide directamente sobre
puntos clave como son:
- El modo en que circula la información,

- las vías de consulta a la ciudadanía y
- el modo en que se vinculan sus opiniones con el sistema de decisión
política.
Entendiendo la participación política como la articulación de un conjunto de

mecanismos para gestionar los conflictos sociales desde el consenso, estos
tres puntos cobran un carácter básico, y con ellos el potencial de las NTIC.
La creciente relevancia de las NTIC se manifiesta en su potencial para la

accesibilidad y cobertura en los procesos de decisión de las instituciones y
gobiernos, si bien el principal peligro es el aumento de la desigualdad. La
fractura digital supone un nuevo concepto de desigualdad, tal y como
muestran los problemas de infraestructuras y de alfabetización digital en
zonas rurales o en los países subdesarrollados. De otro lado, es destacable el
papel de las NTIC como herramientas de creación de capital social.
294
De acuerdo con Rausell (2007), la realidad emergente de la galaxia Internet
presenta un interesante potencial de transformación social, implicando
nuevos límites y reglas de juego a los que no es ajena la actividad política. El
actual estado de deterioro de la vida política, donde priman el descrédito y el
desinterés social, explica la esperanza depositada en nuevas formas que
posibiliten el cambio.
Los mecanismos de representación a través de sistemas electorales, los

espacios de decisión representados por los partidos, los criterios básicos de
funcionamiento y ordenamiento del sistema político no se han visto
modificados en los últimos cincuenta años. Por el contrario, la transformación
económica y social y el cambio en el sistema de valores ha sido profundo,
planteándose una creciente brecha en la co-evolución de estos sistemas.
Los nuevos movimientos sociales apuestan por formas y contenidos en las

políticas bien diferentes a los dominantes, apostando por reglas de juego
basadas en la horizontalidad frente a la jerarquía de procesos y verticalidad
organizativa tradicionales, tal y como hemos señalado anteriormente. Las
características del concepto red (horizontalidad, multicentro, universalización
del poder comunicacional) casan íntimamente con las oportunidades de
actuación que brindan las NTIC. Emergen así nuevas posibilidades relacionales
entre sistema social y político, desarrollando relaciones de proximidad a tres
niveles.
- Genérica entre administraciones y administrados.
- Entre procesos de deliberación y toma de decisiones.
- Entre demandas ciudadanas y agenda política.
Siguiendo a Ganuza (2003), la cultura política resulta crucial en este sentido,

ya que se observa cómo se ha producido una rápida aceptación de la
herramienta en espacios de acción política no formalizados frente a las serias
dificultades del sistema político de incorporarla a su dinámica
Las NTIC presentan un gran poder de penetración social gracias a la similar

estructura de valor y criterios, pese a lo cual no debemos dejar de considerar
los riesgos de fractura democrática por la división digital y la necesidad de
garantizar los derechos de minorías.
De todo ello podemos concluir el carácter complementario de la participación

y su relevancia para mejorar y perfeccionar la democracia representativa,
ampliando el espacio público.
De nuevo el nivel local supone el territorio crucial de plasmación de estas

cuestiones. La emergencia de nuevos conflictos presenta en la disponibilidad
de la información (innovación en temáticas) y su gestión (transversalidad de
las mismas) uno de los puntos decisivos. La misma naturaleza de la A21L como
estrategia de conocimiento y comunicación destaca en este sentido, dados lo
295
elementos que la conforman: un diagnóstico integrado, un sistema de
indicadores de evolución...
Podemos destacar así, el carácter estratégico de potenciar la gestión,

sistematización y transferencia de conocimiento en el colectivo, para lo cual
es imprescindible la capacitación de la Administración local en el diseño y
puesta en marcha de sistemas locales de información.
En el contexto que venimos tratando, y desde la perspectiva que orienta esta

tesis (la organización del conocimiento) esto supone un reto de futuro
fundamental dada su trascendencia sobre los resultados y posibilidades de una
estrategia de sostenibilidad, así como por la innovación que supone sobre los
procesos de toma de decisiones y la propia organización de la Administración
local.
El papel de las Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación

supone así un vector estratégico para los procesos de desarrollo local y una
herramienta de gran utilidad, tal y como reconoce el programa europeo
LEADER+, por lo que es necesario reflexionar sobre los procesos relativos a las
mismas en cuanto a:
- La identificación de las NTIC de interés a introducir, promocionando la

experimentación con las mismas.
- Facilitar el acceso a la información sobre las mismas y promocionarlas.
- Establecer criterios y procesos de selección adecuados.
- La propia ejecución y evaluación de los procesos.
15.4. Construcción europea y nueva definición de ciudadanía.
De acuerdo con Morata (2000), en el proceso de construcción europea los

estados han reforzado su papel y los actores privados han encontrado
diferentes mecanismos de defensa de sus intereses. En este sentido, la
ciudadanía europea ha quedado al margen de la toma de decisiones,
destacando la importancia del ámbito local para generar una ciudadanía
europea y profundizar en la vida democrática de los municipios en el marco
de la globalización y la sociedad del conocimiento. Se debe redefinir su
noción, ya que su equivalente a nacionalidad ya no es válida al cien por cien.
Son ejemplos en este sentido, el derecho al voto local de los residentes
extranjeros comunitarios, la aparición de formaciones políticas locales de
defensa de los intereses de los residentes comunitarios, tal y como ha
ocurrido, por ejemplo, en municipios al sur de la Comunidad Valenciana o el
posicionamiento frente a la Legislación Urbanística del gobierno Valenciano y
la denuncia presentada frente a la Comisión Europea por estos colectivos.
Otro ejemplo simbólico es la participación en la escena nacional e
internacional de los gobiernos locales a través de la integración en redes
multinivel (ICLEI, Campaña Europea de Ciudades Sostenibles, IULA, etc).
Las redes de ciudades y su carácter de centros urbanos múltiples son un buen

ejemplo histórico de este sustrato que mantiene Europa, a veces más incluso
296
que los propios estados. La Campaña Europea de Ciudades Sostenibles sería
una muestra de esto. Podemos señalar como estrategias en red como la A21
permiten el intercambio de conocimiento y el reconocimiento mutuo entre los
diversos municipios europeos, generando una dinámica de refuerzo de la
vertebración europea. De nuevo podemos señalar cómo la capacidad de
adaptación a esta revolución social, cultural y tecnológica es superior por
flexibilidad y necesidad en las ciudades.
Algunas tendencias de interés señalan la subsidiariedad como criterio para la

provisión de servicios y la participación como marco de trabajo. La auto-
administración constituye el ideal de administración democrática. Por otra
parte, la participación se identifica como esencial para la vertebración de las
ciudades, señalándose asimismo el papel de las NTIC en el desarrollo de la
democracia participativa.
Según Iglesias Martín (2002), si Europa es sinónimo de democracia, el

ayuntamiento lo es de Europa. Ahora bien, la integración europea de los entes
locales no es un camino de rosas ya que juegan a la contra la no existencia de
un reconocimiento europeo de la Autonomía local, los problemas de
aplicación práctica del principio de subsidiariedad...
En cambio la integración se ve favorecida por la existencia de relaciones

locales transfronterizas, la existencia del estatuto de ciudadanía europea, el
gran número de políticas comunitarias destinadas a las administraciones
locales o la propia aparición de un derecho administrativo europeo común.
Por otro lado, la nueva concepción de ciudadanía se vincula a un interesante

proceso de innovación en derechos (y responsabilidades) del ciudadano, en
línea con lo señalado por Jordi Borja (2000) que conecta con los
planteamientos de apertura, transparencia y participación en la toma de
decisiones pública. En efecto, se observa una translación desde derechos
simples hacia derechos complejos, en paralelo a los nuevos roles del gobierno
y el papel de la sociedad local en la era del conocimiento y la globalización.
Podemos distinguir dos campos de interés. El primero se vincula al derecho a

la innovación político-legal y hace referencia a cuestiones como la re-
organización de la Administración, la creación y gestión de medios de
comunicación locales, la democracia directa y el sistema electoral, las
relaciones con otras Administraciones, el planeamiento y la gestión cívica de
equipamientos y servicios o la misma seguridad ciudadana.
El segundo se refiere a los derechos de la ciudadanía, tercera generación de

derechos de carácter eminentemente urbano, que son complementarios a los
primeros y se encuentran vinculados a la crisis del concepto de ciudadanía, la
diversificación de las demandas y la creciente individualidad.
297
Tabla 32. Actualización de los derechos de los ciudadanos
Derechos clásicos Derechos revisados
Derecho a la vivienda Derecho a la ciudad
Derecho a la educación Derecho al aprendizaje permanente
Derecho a la asistencia sanitaria Derecho a la salud y seguridad
Derecho al trabajo Derecho al salario ciudadano
Derecho de usuario público Derecho a la calidad de vida
Derecho de status jurídico igualitario Derecho de inserción social
Derechos electorales Derecho a la participación activa
Derecho a la información pública Derecho a la comunicación y acceso a
sus tecnologías
Derecho a la libertad de expresión Derecho a construcción de redes y
negociaciones globales
Derecho al reconocimiento de la Derecho a la autodeterminación.
propia cultura
Fuente: Borja (2000)
15.5. Democracia cultural.
En 1970, con la Conferencia Intergubernamental sobre los Aspectos

Institucionales, Administrativos y Financieros de las Políticas Culturales, que
se celebró en Venecia, se inició un proceso que pretendía hacer de la cultura
un asunto prioritario en la elaboración de las políticas. Según señala Rausell
(2007), en aquel contexto el entonces Director General de la UNESCO René
Maheu, declaró:
“El hombre es el medio y el fin del desarrollo; no es la idea abstracta y

unidimensional del Homo economicus, sino una realidad viviente, una persona
humana, en la infinita variedad de sus necesidades, sus posibilidades y sus
aspiraciones… Por consiguiente, el centro de gravedad del concepto de
desarrollo se ha desplazado de lo económico a lo social, y hemos llegado a un
punto en que esta mutación empieza a abordar lo cultural.”
Hoy en día las palabras de Maheu, lejos de perder actualidad, se sitúan en el

centro del debate de los que defendemos que un desarrollo o contempla el
hecho cultural o no será desarrollo. Actualmente el desarrollo sostenible
incorpora la cultura como un bien de producción y también como un indicador
del crecimiento humano positivo, es decir, una sociedad se considera
desarrollada tanto por su PIB como por el nivel cultural que marcan los
indicadores culturales. Ya en el Informe sobre Desarrollo Humano 2004,
publicado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, se pone
un énfasis especial en la importancia de la libertad cultural para lograr el
desarrollo humano. Así pues, valores como el respeto, la dignidad y la libertad
cultural se incorporan de pleno derecho a los debates sobre desarrollo.
Con este nuevo planteamiento se revisa la Declaración de los Derechos

Humanos y se avanza en la definición de los derechos culturales y en su
función como parte fundamental del desarrollo humano y como parte esencial
298
de la democracia y de la posibilidad de procesos de transición democrática
(desde el necesario desarrollo de procesos democráticos en sociedades sin
libertades formales, hasta los procesos también necesarios de desarrollo de la
democracia participativa en estados donde la democracia se ha quedado casi
reducida a la mercadotecnia). El respeto, la dignidad y la libertad cultural
habían sido marginados en los debates y las discusiones sobre el desarrollo.
Según recoge Rausell (2007), Yvonne Donders, responsable de la División de
Derechos Humanos de la UNESCO, afirmó que tradicionalmente no se ha
prestado atención a los derechos culturales como parte fundamental del
desarrollo humano, «pero son vitales para la integridad y el crecimiento, ya
que forman parte de la dignidad personal porque generan sentimientos de
pertenencia e identidad». Con estos nuevos planteamientos sobre las
relaciones que existen entre cultura y desarrollo, se amplían las ideas
tradicionales sobre estos dos conceptos y se abre un interesante campo de
trabajo para los gestores de proyectos de desarrollo que deberán incorporar a
sus propuestas.
La cultura es el punto central de la agenda de reformas del gobierno, porque

ahora sabemos, gracias a estudios recientes, que la cultura es tal vez el factor
determinante de una combinación de buenos resultados a largo plazo y
cohesión social.”.
El acceso a la cultura ha sido siempre una preocupación que ha condicionado,

en mayor o menor medida, a los poderes públicos a la hora de diseñar las
políticas culturales. En ocasiones esta prioridad ha provocado que otras
dinámicas pasen a un segundo plano, que queden eclipsadas. Así pues, esta
elección presuponía que los ciudadanos tienen la opción de acceder o no a la
cultura pero no se considera la posibilidad de que también pueden ser
productores/creadores de “cultura”.
Es obvio que cualquier comunidad local está capacitada para producir cultura.
El reto de los técnicos es conseguir que se alternen los roles y que el mayor
número de personas pueda acceder a las propuestas culturales, pero también
que una parte de éstos pueda producir cultura de calidad. Por lo tanto urge
desarrollar protocolos que contemplen esta dualidad, que se medie entre el
creador y usuario, que se trabaje por una verdadera democracia cultural, lo
que no significa que dejemos de lado la democratización cultural, es decir,
facilitar el acceso a los bienes culturales.
299
CUARTA PARTE. ANÁLISIS Y RESULTADOS DE LA EXPERIENCIA DE
A21L EN ESPAÑA
301
16. Principales cifras de la evolución de la A21L en España.
Una cuestión ya destacada ha sido el papel difusor de la Red Europea de

Ciudades Sostenibles en la promoción y desarrollo de la A21L en los municipios
españoles, observándose la influencia del proceso de integración europeo en
la modernización de nuestro país a través del aprendizaje en valores y
prácticas medioambientales. Tal y como apuntábamos anteriormente, en
España se observa un proceso de difusión de la A21L “de arriba abajo”, si bien
es cierto que la implicación de la Administraciones Central ha sido muy
limitada, tal y como a continuación comprobaremos. Esto ha supuesto una
importante limitación al desarrollo de las A21L en nuestro país dada la
histórica inexistencia de una Campaña de ámbito estatal que promocione,
apoye con recursos y coordine las actuaciones desarrolladas desde las diversas
comunidades autónomas. En España no se han producido las reacciones al
mandato de Río de Janeiro (1992) que observábamos en Suecia o Dinamarca,
por poner dos ejemplos. No existe una Estrategia Española de Sostenibilidad
y hasta el año 2003 (casi una década después de Río) no se puso en marcha la
Campaña Española de Ciudades y Pueblos Sostenibles (Almería, 2003).
A este panorama estatal debemos sumar dos debilidades más, en parte

conectadas con la desidia de la Administración central del Estado. La primera
la descoordinación entre los diferentes niveles administrativos: a un poder
central ausente se suma un protagonismo mínimo, en la mayoría de los casos,
por parte de los diferentes gobiernos autonómicos. Han sido las Diputaciones
provinciales (ver gráfico 8) las principales impulsoras del proceso de difusión,
promoción y capacitación en materia de Agenda 21 Local. La segunda
debilidad se encuentra en la ausencia de una estrategia activa por parte del
asociacionismo municipal. En este sentido, la Federación Española de
Municipios y Provincias (FEMP), en calidad de asociación de municipios de
ámbito estatal no ha protagonizado ninguna actuación relevante para el
impulso de la A21L, exceptuando la puntual elaboración de un Código de
Buenas Prácticas Ambientales.
Para la elaboración de este capítulo se ha revisado la bibliografía existente y

las publicaciones disponibles, completándose la información a través de la
participación en numerosas A21, la asistencia a congresos y seminarios,
realización de entrevistas y visitas a páginas web, en un proceso de
recopilación desarrollado a lo largo de estos últimos siete años. Destacamos
las siguientes referencias bibliográficas:
• Local y Sostenible. Font y Subirats (2000)

• Informe sobre los Indicadores Locales de Sostenibilidad utilizados por
los Municipios Españoles Firmantes de la Carta de Aalborg. Instituto
Juan Herrera (2002)
• Informe sobre la A21L en España. Agencia Española de Cooperación
Internacional (2003)
• Informe sobre el Estado del Arte de las A21L en España. Junta de
Andalucía y Diputación de Barcelona (2003)
303
• Estado y Tendencias de la A21L en la Comunidad Valenciana. Tomás
carpi y Abeledo Sanchis (2004)
• Estrategia Valenciana de Educación Ambiental. Conselleria de Medi
Ambient. (2005).
• Informe del 2º Encuentro Español de Redes de Apoyo de A21L. La Casa
Encendida (2006)
Gráfico 7. Ruta de difusión de la Agenda 21 Local
CUMBRE DE LA TIERRA Representantes de

179 Gobiernos
I. CUMBRE DE RÍO
1992
ÁMBITO
MUNDIAL
AGENDA 21
1992
ÁMBITO
CARTA DE
CARTA LISBOA EUROPEO
Campaña Europea de DE 1996
las Ciudades y Pueblos AALBORG
hacia la Sostenibilidad 1994
DECLARACIÓN
DE HANNOVER
2000
ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
ESPECÍFICA
Comunidades Autónomas
Diputaciones Provinciales
PROCESO DE AGENDA 21 LOCAL Mancomunidades
Municipios
Fuente: Martínez Soria (2004)
304
El Informe sobre el Estado del Arte de las Agendas 21 Locales en España
(2003), confirma lo señalado anteriormente en relación con las principales
instituciones impulsoras y motivadoras en el arranque y mantenimiento de la
A21L en nuestro país: son las Diputaciones Provinciales y los propios
Ayuntamientos.
Gráfico 8. Principales impulsores de Agendas 21 Locales en España por

Instituciones
% 35 35
30
25 24
20 20
15
10
6 6
5
3 3 3
0 0 0
Asociaciones
Universidades
Administración
Administración
Ayuntamiento
Ciudadanos
Mancomunidad
Diputacion
Otros
Provincial
ONG´S
de municipios
Autonómica
del Estado
Fuente: Junta de Andalucía y Diputación de Barcelona (2003).
Insistir de nuevo en la importante ausencia de la Administración del Estado y

los relativamente bajos niveles de participación de la Administración
autonómica (especialmente si consideramos los importantes recursos
disponibles en este nivel como consecuencia del proceso histórico de
descentralización experimentado desde la Transición democrática).
Por otra parte, también resulta significativo el bajo nivel de movilización de

la sociedad civil a la hora de impulsar las A21 en los municipios. Recordemos
cómo Lafferty (1999) señalaba a la iniciativa popular como una de las claves
de éxito de la A21. Los bajos niveles presentados por ONG´s, ciudadanos y
asociaciones muestran una situación poco favorable en este sentido, al no
existir una demanda por parte de la ciudadanía que presione sobre los
poderes públicos para el desarrollo del programa. A todo ello podemos añadir
la lamentable implicación de las Universidades españolas.
305
Según recoge Martínez Soria (2004), es de interés destacar la diversidad de
utilidades que presenta la A21L según los diferentes niveles de la
Administración pública que la impulsan:
Ayuntamientos: Para los equipos de Gobierno, y

específicamente para determinadas concejalías (Medio
Ambiente, Participación Ciudadana) han sido absorbidos su
planteamientos como verdaderos programas en la consecución
de objetivos y diseño de escenarios de bienestar para los
administrados.
Mancomunidades: Determinados servicios básicos para los

municipios adquieren en la esfera de la Agenda 21 Local un
carácter esencial, además de reforzar sus vías de financiación a
través de la definición de un marco global. Podemos apuntar, a
título personal, la relevancia de esta cooperación
mancomunada en el ámbito del desarrollo rural debido a
factores como, por ejemplo, la baja densidad poblacional.
Provincias: Como apoyo a las entidades locales y la creación de

redes de apoyo e intercambio de experiencias. Según nuestra
experiencia personal, a esto podemos añadir, la utilidad de la
A21L como herramienta de conocimiento sobre la realidad del
territorio y la utilidad de esta información para el
posicionamiento frente al nivel administrativo superior, el
gobierno regional.
En el capítulo dedicado a Europa, observábamos una evolución tardía del

proceso de A21L en España, lo que no es de extrañar si consideramos las
limitaciones señaladas al principio de este capítulo. Font y Subirats. (2000)
ponen de manifiesto este tardío arranque de las A21L en España. El 58% de
los grandes Ayuntamientos (entendidos como aquellos con una población
superior a los 100.000 habitantes), ignoraba en 1998 la existencia de la
Agenda 21 Local, mostrando estos datos un importante déficit informativo. El
24% de los municipios la conocían, aunque admitían no haber adoptado
ninguna medida al respecto, mientras que tan sólo el 18% restante declaraba
por aquel entonces haber iniciado actuaciones relacionadas con la
implantación de este tipo de procesos.
Gráfico 9. Respuesta de los grandes Ayuntamientos españoles a la Agenda

21 Local año 1998
18%
La ignoran
La conocen pero sin adoptar

medidas
24% 58% Han iniciado actuaciones
Fuente: Font y Subirats.2000.
306
Este retraso histórico en el proyecto internacional, sufre un súbito cambio
cuantitativo un año más tarde, cuando desciende en 17 puntos el porcentaje
de municipios que ignoran la Agenda 21 Local, pasando de un 58% a un 41%.
Por su parte, el porcentaje de inactividad se reduce del 82% al 69%.
Gráfico 10. Respuesta de los grandes Ayuntamientos españoles a la Agenda

21 Local año 1999
31% La ignoran
41%
La conocen pero sin adoptar
medidas
Han iniciado actuaciones
28%
Fuente: Font y Subirats.2000.
Gráfico 11. Comparativa según grado de respuesta años 1998 y 1999.

60 58
50
41
40
31
30 28
24 1998
20 18
1999
10
0
La ignoran La conocen pero sin Han iniciado
adoptar medidas actuaciones
Fuente: Elaboración propia en base a datos anteriores
Si adoptamos como indicador orientativo de la evolución de la A21L la

progresión de municipios firmantes de la Carta de Aalborg (y siendo
conscientes de que ello no implica, ni mucho menos, el inicio de actuaciones
sino únicamente un compromiso formal) observamos que para el año 2000, la
estimación situaba en 300 las iniciativas de adhesión españolas. A fecha de
junio de 2002, la Federación Española de Municipios y Provincias cifraba en
412 el total de municipios firmantes de la Carta de Aalborg, lo que equivale
al 5% del total de municipios españoles. Más recientemente, la Agencia
Española de Cooperación Internacional (AECI) situaba en torno a 600 los
municipios españoles signatarios de la Carta de Aalborg (junio de 2003) Esta
última cifra sitúa a España con un porcentaje del 32% sobre el total de
signatarios de países europeos (datos recogidos en www.sustainable-cities.org
para 2003), de los cuales un total de 359 (alrededor del 63 %) han implantado
o han iniciado las acciones pertinentes para la ejecución de la Agenda 21
307
Local. Estas evolución se encuentra vinculada con el desarrollo de las redes de
A21L y su papel difusor en el proceso, coincidiendo la cronología (2001-2003)
presentada con la constitución y puesta en marcha de estas estructuras, como
más adelante se comprobará en el capítulo correspondiente.
Evidentemente, esta evolución, si bien favorable, no deja de ser nominal,

requiriéndose del análisis cualitativo del próximo capítulo para valorar qué
realidad esconde esta masiva adhesión de los municipios a la Carta de
Aalborg.
Gráfico 12. Porcentaje de municipios que han iniciado actuaciones en

programas de Agenda 21 Local frente al total de signatarios de la Carta de
Aalborg
37%
Signatarios
Han iniciado actuaciones
63%
Fuente: AECI. 2003
Para desagregar este análisis cuantitativo por Comunidades Autónomas,

podemos abordar la cuestión desde dos perspectivas. La primera es considerar
el porcentaje total de municipios firmantes de la Carta de Aalborg por
Comunidad Autónoma. La segunda, tomar el porcentaje total de población
existente en los municipios firmantes por cada uno de los ámbitos
autonómicos. Ambas posibilidades son contempladas en los siguientes
gráficos, tomando los datos disponibles en el Informe sobre Indicadores
Locales de Sostenibilidad de diciembre del 2002. Estos datos resultan
ilustrativos para enfatizar la tardía respuesta a la Campaña Europea de
Ciudades Sostenibles (1994) por parte de los municipios españoles.
Posteriormente son presentados datos más recientes para la actualización del
análisis.
308
Gráfico 13. Porcentaje de municipios firmantes de la Carta de Aalborg por
Comunidades Autónomas
% 40
37
35
30
25
21
20
15
10 10
9
8
6
5 5 5
4
2 2 2
0,44 1
0,05 0,14
0
País Vasco
Castilla-La Mancha
Baleares
Asturias
Comunidad Valenciana
Andalucia
Castilla León
Aragón
Extremadura
Galicia
Navarra
Canarias
España
Murcia
Cataluña
Madrid
Fuente: Informe sobre los Indicadores Locales de Sostenibilidad utilizados por

los Municipios Españoles Firmantes de la Carta de Aalborg (2002)
309
Gráfico 14. Porcentaje de población en el total de municipios firmantes de
la Carta de Aalborg por Comunidades Autónomas
% 80
75
70 68
60
57
51
50 48
47
43
40 38
33
31
30 29
24 25
21
20
16
10
0 0,05
Pais Vasco
Castilla-La Mancha
Baleares
Asturias
Comunidad Valenciana
Andalucía
Castilla León
Aragón
Extremadura
Galicia
Navarra
Canarias
España
Murcia
Cataluña
Madrid
Fuente: Informe sobre los Indicadores Locales de Sostenibilidad (2002)
Podemos considerar el escenario definido por los datos anteriores desde tres
puntos de vista:
Desde el punto de vista del número de municipios, donde

Andalucía, Canarias, País Vasco, la Comunidad Valenciana,
Cataluña y Baleares se sitúan por encima de la media nacional
(5%) en cuanto al número de municipios firmantes de la Carta de
Aalborg se refiere. Extremadura, Aragón y Castilla León son las
comunidades con menor número de municipios firmantes.
Desde el punto de vista demográfico, Cataluña, Madrid y País

Vasco acogen los porcentajes más elevados de población incluida
en municipios signatarios. Por encima de la media nacional
también se encuentran la Comunidad Valenciana y Navarra.
Reseñar igualmente el caso de Aragón (por cuestiones de
densidad demográfica).
Desde el punto de vista geográfico, el mayor porcentaje de

municipios firmantes se concentra en el norte peninsular y las
áreas costeras e insulares del país, quizá debido a una mayor
permeabilidad a las influencias europeas.
310
En el momento de la elaboración del Informe sobre los Indicadores Locales de
Sostenibilidad (diciembre de 2002) Navarra, Baleares y Andalucía ya disponían
de una red autonómica de promoción de las A21L, mientras que Barcelona y
Valencia gozaban de la misma estructura pero a nivel provincial. Esto explica
(con la excepción del caso andaluz) los mejores niveles presentados
anteriormente.
Resulta de interés observar cómo la adopción en nuestro país de la Campaña

Europea de Ciudades Sostenibles (y la creación de redes provinciales y
autonómicas de A21 como a continuación veremos) sigue un proceso de
expansión, de “filtración”, en dirección norte-sur y este-oeste, desplazándose
progresivamente en el tiempo desde los Pirineos hacia el sur de la península,
formando una cuña, tal y como se observa en el mapa elaborado por Martínez
Soria (2004) y que puede ser comprobado más adelante cuando presentemos
la cronología de constitución de las redes autonómicas y provinciales
(observándose el carácter pionero de las redes catalanas, valenciana y
navarra).
Si consideramos el modelo explicativo que venimos trabajando y lo aplicamos

a las diversas realidades territoriales autonómicas, podemos identificar una
serie de razones a las que responde la diversidad del mosaico español.
Además de la inexistencia del factor aglutinador que debería haber ejercido la
Administración central, podemos señalar cuestiones como el grado de
proyección internacional de las instituciones provinciales o autonómicas y el
impulso a redes de promoción de A21L. La presencia de la Diputación de
Barcelona en la Primera Conferencia de Ciudades Sostenibles celebrada en
Aalborg en 1994, es un ejemplo en este sentido. Otras cuestiones son la
tradición y cultura ambiental existente en cada autonomía; la capacidad de
autogobierno municipal y el grado de desarrollo de las políticas provinciales o
el grado de asociacionismo y participación de la sociedad civil. Volveremos
sobre esta cuestión al tratar la caracterización y análisis de las diversas redes
autonómicas y provinciales de A21L.
311
Gráfico 15. Caracterización territorial del grado signatario de la
Carta de Aalborg por Comunidades Autónomas
Fuente: Martinez Soria (2004)
312
Destacar, por otro lado, la tardía constitución de la Campaña Española de
Ciudades y Pueblos Sostenibles el 2 de abril de 2003, a través de la adhesión
al Compromiso de Almería por más de 250 instituciones de todo el Estado. Con
esta iniciativa viene a reforzarse la idea de interconexión de los ámbitos de
actuación específicos como base para la adopción de estrategias y
planteamientos cada vez más amplios desde el punto de vista territorial.
Más cercano en el tiempo, en la primavera de 2005 se celebró en Madrid el

primer encuentro de las Redes Autonómicas y Regionales de A21L de España
con la participación del Ministerio de Medio Ambiente, la Federación Española
de Municipios y Provincias y un total de siete redes regionales y autonómicas
del Estado, las cuáles serán presentadas y analizadas en profundidad más
adelante. Constituida formalmente con el nombre de Red de Redes del Medio
Ambiente Urbano su objetivo es trazar y defender una estrategia española de
medio ambiente urbano frente a la Unión Europea, en sintonía con lo ya
realizado en otros países europeos como Italia. En este sentido, diversas
reuniones han seguido a este primer encuentro, siendo una de las acciones
identificadas y prioritarias el intercambio de buenas prácticas entre los
diferentes ámbitos autonómicos y provinciales y la constitución de un portal
de conocimiento común a través de las nuevas tecnologías que constituya una
herramienta eficaz para el desarrollo de proyectos de I+D+I en el marco de la
Estrategia Europea del Medio Ambiente. De este modo, se constituye una
plataforma que materializa la coordinación multinivel, conectando las
directrices europeas con las redes de entidades locales, a través de la
intermediación y coordinación de los planos estatal, autonómico y provincial.
Otro aspecto de interés es el posicionamiento de esta red frente a otras

iniciativas surgidas desde diferentes ámbitos en el último año. El
Observatorio Español de la Sostenibilidad (OSE) es un proyecto
independiente en funcionamiento desde noviembre de 2004. Con sede en la
Universidad de Alcalá de Henares, inicia sus actividades como resultado de un
convenio que suscriben el Ministerio de Medio Ambiente, la Fundación
Biodiversidad y la Fundación General de la Universidad de Alcalá.
(www.sostenibilidad-es.org).
313
Tabla 33. Actividad del Observatorio de la Sostenibilidad en España
SERVICIOS INFORMES BANCO DE DATOS
Seguimiento integrado Informe anual de Recopilar y coordinar la
del desarrollo sostenible sostenibilidad en España información relevante
basado en indicadores sobre la sostenibilidad
Apoyo a procesos de Informes temáticos Conexión con los centros
toma de decisiones y relacionados con la productores de
participación pública sostenibilidad: información
Desarrollo de Apoyo a programas de
a. Cambios de usos del
capacidades de sostenibilidad en
suelo
conocimiento América Latina
b. Incendios forestales
Información general c. Usos y precios del Estudios sobre
sobre los diversos agua indicadores, escenarios,
aspectos de la d. Energía modelos, etc.
sostenibilidad e. Biodiversidad
Documentación y
divulgación de
resultados de la
investigación científica
Fuente : OSE (2006)
Por otro lado, también se encuentra la Red Española de Ciudades por el

Clima, impulsada por la Federación Española de Municipios y Provincias
(www.femp.es/var/ciudadesporelclima.htm) y el Ministerio de Medio
Ambiente. Su objetivo es diseñar la acción local frente al reto que supone el
Protocolo de Kyoto.
La complementariedad que presentan todas estas iniciativas con el ámbito de

acción de la Red de Redes del Medio Ambiente Urbano reclama poner en
valor la experiencia generada a través del desarrollo de la A21L, prestando
especial atención a la generación de sinergias y la coordinación de acciones
entre estos actores. A continuación pasamos a profundizar en estas cuestiones
a través de un análisis detallado por Comunidades Autónomas, utilizando para
ello las redes territoriales de A21L.
314
17. Papel de las redes autonómicas y provinciales en la
promoción y difusión del proyecto.
El análisis de las redes autonómicas de Agendas 21 nos va a permitir cumplir
con un triple objetivo. Primero, analizar desde la perspectiva de la
gobernanza (cuyas bases teóricas exponíamos anteriormente) uno de los
resultados de mayor interés de la A21L: la aparición de iniciativas de
organización en red para la promoción del desarrollo sostenible a escala local.
En segundo lugar, estudiar la relevancia que han tenido estas estructuras en
las diferentes evolución regional de la A21L en España, a partir del papel
desempeñado por las diversas redes autonómicas y provinciales en su difusión
y promoción. Por último, dado el interés de transferir estas experiencias a la
Agenda 21 de la Cultura, identificar las principales características de su
diseño organizativo y las claves de sus dinámicas de su funcionamiento.
Independientemente de los resultados alcanzados, los retos de futuro a que se

enfrenta la sostenibilidad local otorgan a estas redes un carácter estratégico,
dada su privilegiada situación para articular la coordinación entre municipios,
facilitar el acceso a recursos, generar información de interés que permita
detectar y analizar debilidades y proponer soluciones factibles técnicamente y
consensuadas socialmente.
Para el desarrollo de este apartado se han considerado dos trabajos de campo

básicos, accesibles gracias a la actividad profesional del doctorando. El
primero es la Estrategia de Educación Ambiental de la Comunidad Valenciana
(2004) de la Consellería de Territorio y Vivienda valenciana, cuya elaboración
fue realizada por la unión temporal de empresas entre Pangea Consultores y
el Instituto Mediterráneo para el Desarrollo Sostenible (Imedes) La segunda
fuente de información es la documentación técnica del 2º Encuentro de Redes
de Apoyo a A21L celebrado en La Casa Encendida (Madrid, Marzo de 2006),
preparada por Pangea Consultores. El cuestionario de análisis y las entrevistas
realizadas a diferentes responsables técnicos de las redes autonómicas y
provinciales españolas han complementado esta información.
El estudio de la cronología de las redes constituidas en España permite

considerar la evolución y difusión territorial de este tipo de estrategias a
partir de la identificación de las Comunidades autónomas que han presentado
un mayor grado de innovación y reacción frente al mandato internacional de
Río 92. Resulta necesario plantearse en qué medida la presencia en foros
internacionales de los diversos gobiernos regionales, su tradición y cultura
ambiental, el papel de las instituciones provinciales y autonómicas y la
capacidad de autogobierno local han supuesto, como sucedía en el análisis
comparado entre los diversos estados europeos, un factor explicativo decisivo.
Una primera cuestión a señalar es que las Redes de A21L son iniciativas muy
recientes, en consonancia con el tardío desarrollo del proceso en nuestro país.
La mayoría de estas estructuras tienen menos de 5 años de antigüedad y sólo
la Xarxa de Barcelona (1997) y el CILMA de Girona (1999) son más antiguas.
Prácticamente el 50% de las redes autonómicas y provinciales se crearon a
partir del año 2002, y entre los años 2004 y 2006 se crearon cuatro de éstas.
315
Tabla 34. Redes de A21L en España
Red Dimensión Fecha de

territorial Constitución
Xarxa de Ciutats i Pobles cap a la Provincial Julio 1997
sostenibilitat (Barcelona)
Red Provincial de Girona CILMA Provincial 1999
Xàrcia Valenciana de Pobles Provincial Mayo 2001
Sostenibles
Red Navarra de Entidades Locales Autonómica Noviembre
hacia la Sostenibilidad (Red NELS) 2001
Red de Ciudades Sostenibles de Autonómica Noviembre
Andalucía (RECSA) 2001
Red Balear de Sostenibilidad Autonómica Octubre 2002
UDALSAREA 21 / Red de municipios Autonómica Diciembre 2002
Vascos hacia la Sostenibilidad
Red de ciudades y Pueblos Sostenibles Autonómica Junio 2003
de Castilla La Mancha
Red Provincial de Ciudades Sostenibles Provincial Abril 2004
de Huelva
Red Local de Sostenibilidad de Autonómica Mayo 2004
Cantabria
Alicante Natura Provincial Octubre 2005
RETE 21 de Huesca Provincial Octubre 2005
Red Provincial de Málaga Provincial Febrero 2006
Si consideramos que la Carta de Aalborg y la Campaña Europea de Ciudades

Sostenibles nos remiten a 1994, podemos apreciar el importante diferencial
temporal respecto a paises como Suecia, Dinamarca o Finlandia.
A partir de la documentación consultada podemos identificar tres tipos de

situaciones en España:
- Un primer grupo sería el de aquellas seis Comunidades Autónomas

(CC.AA) que cuentan con Redes autonómicas de Agenda 21 en activo:
Navarra, País Vasco, Andalucía, Castilla-La Mancha e Islas Baleares.
Constituida mediante Decreto, la Red cántabra se incluye en este
grupo, si bien se encuentra en un estado aún incipiente. Dada la mayor
dotación de recursos de que dispone el gobierno autonómico frente al
provincial, este tipo de iniciativas resultan en principio el escenario
más favorable, como más adelante se puede comprobar.
- Un segundo grupo lo constituye las tres CC.AA. con redes provinciales

pero no autonómicas: Cataluña, Comunidad Valenciana y Aragón.
Cataluña cuenta con dos redes de ámbito provincial, una promovida por
la Diputación de Barcelona y otra por la de Gerona. La Comunidad
Valenciana contabiliza la promovida por la Diputación de Valencia
(recientemente también la de Alicante ha desarrollado una iniciativa,
316
aunque aún incipiente) Por su parte, Cantabria y Aragón (Diputación de
Huesca) han impulsado, también muy recientemente, sus estructuras
de trabajo en red.
- Por último, encontramos aquellas ocho Comunidades Autónomas en las

que no se han dado experiencias formales de redes provinciales ni
autonómicas (Madrid, Extremadura, Asturias, Galicia, Canarias...) si
bien sí se han desarrollado A21L en los municipios y existen programas
de subvenciones. Apuntar que en algunas de estas comunidades, como
es el caso de Extremadura, la financiación europea ha facilitado la
ejecución de A21L, a través de fondos como Interreg del Fondo Social
Europeo (FSE).
Tabla 35. Escenario autonómico de las redes de A21L

Comunidades Autónomas sin redes Asturias, Canarias, Castilla y León,
de Agenda 21 Extremadura, Galicia, Madrid, Murcia,
La Rioja.
Comunidades Autónomas con redes Castilla-La Mancha, País Vasco,

autonómicas. Andalucía, Navarra, Islas Baleares, y
Cantabria (incipiente).
Comunidades autónomas con redes Comunidad Valenciana (Valencia,
provinciales. Alicante), Aragón (Huesca,
incipiente), Cataluña (Barcelona y
Girona) y Andalucía (Huelva y
Málaga).
Fuente: Estrategia Valenciana de Educación Ambiental (2004)
A continuación procedemos a analizar con mayor detalle las estructuras de

trabajo en red surgidas en las diferentes regiones españolas con motivo del
proyecto de A21L, para lo cual recuperamos los contenidos recogidos en la
tabla que presentaban las claves teóricas de uso y gestión de las redes. Este
marco conceptual nos lleva a reflexionar sobre tres aspectos cruciales como
son:
- La configuración de actores integrantes.
- La capacidad de incidencia de los socios sobre la red.
- Escenario en que se desarolla el proceso.
- El sistema de relaciones de la red con su entorno inmediato.
En relación con el primer punto, en el análisis de la configuración vamos a

considerar tres cuestiones. La primera, su densidad, que hace referencia
fundamentalmente al número de municipios integrantes de la red en relación
con el territorio, por tanto a su dimensión demográfica y territorial). En
segundo lugar, su diversidad y representatividad (heterogeneidad de
preferencias, tipología y naturaleza de actores: administraciones públicas
supramunicipales, empresas, sindicatos, asociaciones ciudadanas,
317
universidades...). Por último, su sistemática operativa y la intensidad de sus
relaciones (frecuencia de reuniones, grupos de trabajo existencia, nivel de
compromiso y liderazgo institucional, grado de autoridad, proyectos pilotos en
fase ejecución o su frecuencia de externalidades).
En el caso de la capacidad de incidencia de los socios sobre la red se trata de

analizar el grado de participación efectiva en la misma (por ejemplo, en la
definición de los objetivos, derechos y obligaciones, diseño de estrategias de
actuación, etc) y la tipología de recursos gestionados (presupuestos,
humanos, tecnológicos...). De este modo, se introduce en consideración el
grado de simetría en sus relaciones, el grado de confusión del conocimiento,
la cuantía y distribución de los recursos materiales y el impacto potencial de
los recursos simbólicos.
En relación con el tercer factor, el escenario de proceso nos referimos al

esquema de intereses y reglas de juego. Consideramos así la situación de
arranque de la red (acuerdos de partida e intereses y expectativas a
desarrollar) y las estrategias de actuación (especialmente en relación con la
capacitación para elaborar estrategias consenso: grado de confianza,
experiencia histórica, ).
Por último, en cuanto al sistema de relaciones de la red con su entorno

inmediato. (el cual puede venir constituido, por ejemplo, por las directrices y
líneas de financiación comunitaria) podemos considerar lo siguiente. En
primer lugar una variable vinculada a la comunicación, el impacto mediático
de la red, lo cual abarca desde el grado de recepción de información hasta la
difusión, promoción y sensibilización a través de acciones de marketing
institucional. En segundo lugar la permeabilidad, la sensibilidad a los cambios
y emergencias en dicho entorno. Por último, el tipo de respuesta a tales
variaciones, especialmente en relación con su capacidad de anticipación a las
mismas .
Recurriendo a las herramientas de investigación desarrolladas, el panel de

expertos fundamentado en el cuestionario, arroja una primera información
relevante sobre algunas de estas cuestiones. A la pregunta número 9 “¿Qué
importancia concede a los siguientes factores para una red de municipios
útil?” y en relación con el sub-apartado Características de los socios, los
resultados generados aportan la siguiente información.
La capacidad de incidencia, a través de la implicación integral de los socios

en la red, era una de las principales cuestiones señalada por los expertos. La
opción “participación de los implicados en la Red (desde su diseño hasta los
objetivos de trabajo)” generaba un amplio consenso, con un respaldo del 55%
de los expertos con la máxima puntuación (5) en relación con su importancia
para el diseño de una red operativa.
318
Gráfico 16. Cuestión 9a. Características de los Socios: “Valoración de la
Participación de los socios en la Red”
IMPLICACIÓN
0%
25%
1
2
3
55% 4
20% 5
Se destaca así el valor de la implicación activa, equilibrando derechos y

deberes de los asociados desde los primeros momentos, ya que tratar de
implicar a los socios a posteriori dificulta el hacerlos partícipes del proyecto y
que lo sientan como propio. Es de este modo como la participación integral en
el proceso de decisiones de los socios mejora el resultado, ya que favorece
tanto un mejor diseño de la red como supone alcanzar resultados más solidos.
Pese a su importancia, y en sintonía con las deficiencias estructurales en

materia de participación que encontramos en la sociedad española y sus
instituciones, son excepción las redes de A21L que integran la anterior en
España, tal y como veremos más adelante con el caso de la Red Vasca de
A21L.
En segundo lugar, y en relación con las reglas de juego, podemos destacar

cómo establecer unas “condiciones mínimas de mantenimiento en la Red que
permitan combinar la solidaridad de acceso con la posibilidad de discriminar
los socios que se implican de los que no” se consideraba por un 15% y un 45%
de los expertos con una nota de 5 y 4 respectivamente, lo que refleja también
un grado significativo de consenso en torno a la relevancia de establecer unos
compromisos mínimos que incentiven la seriedad y voluntad de trabajo de los
municipios.
319
Gráfico 17. Cuestión 9e. Características de los Socios: “Condiciones de
participación“.
CONDICIONES
15% 0%
20%
1
2
3
4
20% 5
45%
Más adelante comprobaremos cómo, de nuevo, son minoría las redes que
integran esta cuestión en sus mecanismos de funcionamiento, haciendo que la
red sea algo más que una mera lista de municipios más o menos voluntariosos.
Siguiendo con el panel, en tercer lugar, aparecía una cuestión vinculada a la

configuración de actores de la red. Estrechamente relacionado con el punto
anterior, se señalaba como elemento de interés la “representatividad y
diversidad de los asociados (otros niveles de AA.PP, federaciones de
municipios o partenariados público-privados)” como factor de interés. Un 40%
de los expertos lo valoraba con un 4 y un 15% con la máxima puntuación (55%
entre ambas).
Gráfico 18. Cuestión 9b. Características de los Socios. “Representatividad

y diversidad de asociados”.
REPRESENTATIVIDAD
15% 0% 10%
1
2
3
35% 4
5
40%
320
Profundizaremos sobre estas cuestiones más adelante, al desarrollar el
análisis de los actores integrantes de las Redes de A21L. Sin embargo, ya
podemos avanzar como la situación dista aún del horizonte reclamado como
ideal por los expertos consultados.
Para finalizar esta introducción, una cuestión importante a señalar se

desprende del marco constitucional español y de los actuales procesos de
descentralización autonómica. En este sentido, las redes de ámbito territorial
autonómico (lo que no deja de ser una acción desde la perspectiva “top-
down”) parten de una doble ventaja inicial: una mayor capacidad
presupuestaria y financiera y mejores bases de coordinación multinivel, al
constituir intermediarios entre los planos local y central. En este sentido, en
las entrevistas realizadas se incidía en dos comentarios especialmente
significativos:
“Hay que evitar la descoordinación, la duplicidad y los dobles

expedientes entre las CC.AA y las Diputaciones porque de esta
manera se reducirán los costes de gestión ”.
“Hay que buscar una división del trabajo entre los tres niveles
de las administraciones públicas”
A continuación nos sumergimos en el análisis del funcionamiento de las redes

de A21L en España a partir del estudio pormenorizado de sus objetivos,
actividades y principales características.
17.1. Objetivos de las redes de A21L en España.
Pese al elevado interés señalado anteriormente, por regla general los

miembros de la Red no participan en el diseño de los objetivos de creación de
la misma, lo cual supone un factor negativo, al constituir una limitación a la
capacidad de incidencia de los municipios desde el origen.
El caso de UDALSAREA 21, la Red Vasca de Municipios hacia la sostenibilidad,

supone una excepción de interés y una buena práctica en este sentido. Los
miembros de esta red han participado activamente en el diseño de los
objetivos estratégicos a través de talleres donde se debatió y consensuó el
modelo estratégico y de gestión de la Red.
Por otra parte, en varios casos, siempre que la forma jurídica de la red sea la
asociación, a partir del momento de creación la Asamblea General o de algún
tipo de Junta, los socios tienen poder de decisión, siguiendo el modo de
funcionamiento habitual de una asociación, y aprobando cada año el plan de
trabajo y los objetivos anuales. Aunque este tipo de consensos sólo alcanza,
normalmente, al nivel político. Dado el carácter complementario de los
planos político y técnico, podemos señalar la necesidad de ampliar al ámbito
técnico este tipo de actuaciones.
321
Los objetivos generales son similares a los identificados para la Campaña
europea: la capacitación de la Administración local en la resolución de
problemas ambientales, facilitando el acceso a fuentes de financiación e
información y mejorando el posicionamiento y cooperación territorial del
municipio a partir de estrategias de desarrollo fundamentadas en el
conocimiento (buenas prácticas e innovación de contenidos de proyecto) y la
comunicación.
Podemos señalar entre los objetivos más representativos de las redes de A21L
en nuestro país los siguientes puntos:
• Cumplimiento de Acuerdos internacionales recogidos en la Carta de

Aalborg mediante la implantación y desarrollo de las Agendas 21 Locales.
• Cooperación: Facilitar y fomentar la cooperación intermunicipal y

multinivel así como con entidades privadas para alcanzar el desarrollo
sostenible.
• Coordinación regional para la sostenibilidad y diseño de estrategias

territoriales comunes y coherentes.
• Apoyo a los municipios: aportando un conjunto de herramientas y

medidas de apoyo a los municipios en torno a la sostenibilidad.
• Constituirse en plataforma de intercambio de información y buenas

prácticas entre las distintas administraciones para fomentar procesos de
aprendizaje compartido.
En cuanto a los objetivos específicos de las Redes, algunas veces explicitados

como tal y otras no, son en algunos casos metas genéricas acerca de
determinadas necesidades, como contribuir a fomentar la incorporación de
ciertos aspectos en la búsqueda de la sostenibilidad. Estos temas van desde el
urbanismo equilibrado y la arquitectura sostenible (facilitando el acceso a
servicios y equipamientos), pasando por la gestión ambiental eficiente
(optimizando el uso del suelo, el agua y la energía), hasta cuestiones de tipo
cultural (como la conservación del legado de las generaciones pasadas como
la configuración del paisaje), según marcan algunos de los objetivos de la Red
de ciudades y pueblos sostenibles de Castilla-la Mancha.
Algunos de estos objetivos plantean la incorporación de aspectos sociales y

económicos a la estrategia de sostenibilidad urbana, en consonancia con las
recomendaciones internacionales analizadas, si bien la transversalidad no ha
sido una de las fortalezas de la A21L en nuestro país y son minoría las redes
que integran estas cuestiones. Por ejemplo, en Castilla la Mancha se plantea
como meta de la red contribuir a basar la sostenibilidad en fomentar la
integración social y garantizar la cohesión social y económica. De nuevo el
marco de financación europeo presenta oportunidades, esta vez de la mano
de los Fondos Equal. En otros casos, como en la Red Vasca de Municipios
hacia la sostenibilidad (Udalsarea 21), se señalan objetivos del tipo “Potenciar
la educación en los valores de la sostenibilidad y promover la participación
322
del conjunto de la sociedad”, y en la Red andaluza encontramos como
objetivo la búsqueda de enfoques innovadores para ampliar la democracia
local, la participación y la transferencia de responsabilidades y desarrollar
relaciones de colaboración. Esta búsqueda de integración de los aspectos
socio-económicos de la sostenibilidad se destacaba en las entrevistas en
profundidad realizadas como una cuestión vital a largo plazo:
“Se debe integrar en la red lo social y lo económico, no sólo lo

ambiental”
En este sentido, el panel de expertos realizado refuerza esta consideración,

ya que la puesta en valor de la experiencia de la A21L a través de la
transferencia de sus resultados y metodologías a proyectos de naturaleza
social era una de las oportunidades de futuro mejor valoradas.
Gráfico 19. Cuestión 4e. Oportunidades de futuro “Potenciar las acciones

vinculadas a conflictos de carácter social.
ACCIONES SOCIALES
0%
35% 1
45% 2
3
4
5
20%
Las posibilidades abarcan desde las actuaciones con grupos con riesgos de
exclusión social, la atención a mayores, la integración de los inmigrantes o
dos colectivos cuya participación, recordemos, resultaba prioritaria para la
A21L en origen: las mujeres y los jóvenes. La relación entre dinámicas de
participación y desarrollo del capital social resulta un aspecto de gran
trascendencia. La interacción de la A21L con otros proyectos de proximidad
de naturaleza socio-cultural como Equal, Ciudades Educadoras, políticas
locales de inmigración o la propia A21 de la Cultura (que permite diseñar un
escenario marco de trabajo cultura-desarrollo, abarcando cuestiones como la
sostenibilidad, la integración social, o la interculturalidad) son posibilidades a
considerar.
Complementariamente, y enlazando con las anteriores posibilidades de

empleo vinculadas al desarrollo social, se identificaba también el interés de
323
los usos de la A21L como proyecto de promoción económica. Un 25% de los
expertos valoraba esta oportunidad con notas de 4 y 5 (5%), según recoge el
siguiente gráfico.
Gráfico 20. Cuestión 4f. Oportunidades de futuro: “Aprovechar la A21L

como instrumento de promoción económica y ocupación local”
PROMOCIÓN ECONÓMICA
5% 5%
15%
20%
1
2
3
4
5
55%
Las posibilidades de generación de empleo a través del impulso al sector

medioambiental o, mejor si cabe, desde una perspectiva de desarrollo local
sostenible (incluyendo los aspectos sociales anteriormente señalados) enlazan
con esta cuestión. La interacción de la A21L con proyectos como los Pactos
Territoriales por el Empleo son un ejemplo de interés en este sentido.
Volviendo a los objetivos recogidos por las Redes de A21L en España, además
de considerar aspectos no exclusivamente ambientales, en ocasiones se
explicita la finalidad de integrar la sostenibilidad en el desarrollo de políticas
supra-municipales (Red Vasca de Municipios hacia la sostenibilidad o
Udalsarea 21) o fomentar la integración de las políticas (Red de ciudades
sostenibles de Andalucía), partiendo del concepto de sostenibilidad como
hecho transversal. La naturaleza autonómica de estas dos redes facilita este
objetivo. En definitiva, la función integradora y coordinadora de las redes
destaca por su carácter estratégico, tal y como más arriba señalaban los
expertos en relación con la necesidad de integración multinivel:
“Hay que buscar una división del trabajo entre los tres niveles de las
administraciones públicas”
En este sentido, una planificación territorial coherente a nivel regional es

decisiva a la hora de coordinar e impulsar políticas locales de sostenibilidad.
Así lo destacaban igualmente los expertos en el panel. El “desarrollo de
proyectos piloto intermunicipales en el marco de estrategias regionales”
obtuvo un elevado consenso en relación con la valoración de la oferta de
324
servicios de una Red: un 40% de los encuestados le asignó un valor máximo de
5, mientras que el 50% le concedió un 4.
Gráfico 21. Cuestión 9q. Servicios útiles para una red: “Desarrollo de
proyectos piloto intermunicipales en el marco de estrategias regionales”.
COOPERACIÓN MUNICIPAL
0% 10%
40% 1
2
3
4
5
50%
Esta manifestación de interés es complementaria a otro aspecto considerado

en la evaluación del panel de expertos. La pregunta 2 ponderaba los
resultados generados por el proceso de A21L en España, y la utilidad del
proyecto para la mejora del posicionamiento territorial se identificaba como
un aspecto aún por desarrollar en opinión de los expertos.
Gráfico 22. Cuestión 2f. Resultados generados por la A21L: “Mejor

posicionamiento territorial del municipio”.
COORDINACIÓN TERRITORIAL
5%
20%
20%
1
2
3
4
20% 5
35%
La cordinación territorial se materializa en el desarrollo de redes de

cooperación, el estabecimiento de marcos supramunicipales coherentes y en
325
el intercambio de información entre los diversos niveles de la Administración
pública. El consenso del Panel de expertos en torno a este resultado parece
ambiguo o incluso desfavorable (20% lo valoran con la mínima).
Un tercer objetivo específico que se repite en las redes de A12L analizadas en

España es la cooperación compartiendo recursos, experiencias y proyectos,
generando economías de escala y una mayor eficiencia en el uso de los
recursos. Los limitados recursos locales y la inactividad de la Administración
central frente al proyecto refuerzan la necesidad del papel promotor de la
Red. El Panel de expertos considera ambas cuestiones: la trascendencia de
una campaña estatal como factor de promoción de las A21L y la relevancia de
la captación de fondos externos a la hora de ejecutar el PAL por parte de los
Ayuntamientos.
Gráfico 23. Cuestión 3e Determinantes de resultados. “Inexistencia de

apoyo estatal”.
CARENCIA APOYO ESTADO
10% 14%
1
24% 14%
2
3
4
5
38%
La inexistencia de apoyo estatal (p.e. Campaña nacional de A21) y de marcos

de planificación supramunicipal coherentes (p.e. a través de Políticas
regionales de usos del territorio, movilidad, modelos energéticos…) alcanza un
relativo consenso en su identificación como restricción a un desarrollo más
potente de la A21L en España: un 34% así lo valoran con una puntuación entre
4 y 5 (si bien no se queda atrás el 28% que representan los que minimizan este
aspectos con notas de 1 y 2).
En algunos casos un objetivo particular de la red es la obtención de

financiación o la capacitación técnica y metodológica de los ayuntamientos
en los procesos de agenda local 21 (Red Vasca de Municipios hacia la
sostenibilidad o Udalsarea 21). De nuevo destaca el interés de las redes de
ámbito autonómico, dada su mayor capacidad y recursos. De este modo, en
las entrevistas se señalaban las siguientes cuestiones de interés:
326
“La ventaja de una red es poder trabajar juntos para solucionar un
problema común ”.
“Vale la pena intercambiar experiencias con gestores de otras redes,

aprendes mucho”.
“Los intercambios entre municipios no son automáticos ni

instantáneos, deben provocarse, incentivarse.. hay que
promocionarlos, facilitarlos, financiarlos...”.
En relación con esta cuestión, el Panel de expertos recogía lo siguiente sobre

los factores necesarios para impulsar los Planes de Acción a nivel local.
Gráfico 24. Cuestión 7d Factores relevantes para la acción: “Sistemas de

búsqueda de fuentes de financiación “
SISTEMAS DE FINANCIACIÓN
20% 10%
5%
1
2
3
25% 4
5
40%
“Establecer sistemas de búsqueda de vias de financiación externas (privadas,

financiación comunitaria...) para los proyectos” alcanzaba un elevado
consenso entre los expertos en relación con los factores determinantes para la
actuación local en materia de sostenibilidad: un 20% lo valoraba con la
máxima nota y un 40% con un 4. En este sentido, las redes desarrollan un
importante papel al posicionar a los municipios en relación con la captación
de fondos.
Un quinto tipo de objetivo especificado en algunas redes es el de asumir el

papel de “lobby” ante organismos o gobiernos nacionales e internacionales.
Se obtiene así una mayor y mejor representatividad aumentando el peso
específico de las ciudades y pueblos medianos y pequeños. Algunos expertos
señalan que uno de las consecuencias del trabajo en red de las mismas es este
empoderamiento, tal y como es el caso de la Xarxa de Ciutats y Pobles cap a
la Sostenibilitat.
327
“¿Para que una Red de A21L? Para negociar con el Ministerio de Medio
Ambiente y la Unión Europea.”
“Uno de los objetivos de la red es atraer subvenciones del Ministerio y

de Bruselas”
En este sentido, el panel de expertos confirma el consenso que suscita esta

cuestión. Un 25% de los encuestados lo valora con la máxima nota como
servicio a ofertar por la red y un 30 % con un 4.
Gráfico 25. Cuestión 9r Servicios útiles para una red: “Función de lobby
frente a niveles superiores”.
LOBBY
0% 10%
25%
1
2
3
35% 4
5
30%
En numerosos casos también encontramos como meta de las redes de A21L en

España el fomento de la cooperación con otras redes y campañas
promotoras de la sostenibilidad. Recientemente se ha establecido, por
ejemplo, un convenio para la realización de acciones conjuntas entre las Red
Vasca de Municipios hacia la sostenibilidad (UDALSAREA 21) y la Xarxa de
Ciutats y Pobles cap a la Sostenibilitat (Diputación de Barcelona). Además se
encuentra en marcha el proyecto de la Red de Redes de Medio Ambiente
Urbano, fruto del Primer Encuentro de Redes Autonómicas y provinciales de
A21L celebrado en Madrid el pasado año (2005). Como ya se ha señalado, esta
Red aglutina las diferentes redes autonómicas y provinciales de A21L de
España y tiene como objeto coordinar sus actuaciones en el marco de la
Estrategia Europea de Medio Ambiente Urbano (11 de enero de 2006).
Por último, otro tipo de objetivo específico declarado por algunas de las redes
de A21L en España es el establecimiento de una metodología y unos
indicadores de la sosteniblidad comunes y homologados que permitan
evaluaciones comparativas entre los miembros de la red. La Diputación de
Barcelona, por ejemplo, cuenta con una metodología propia, que ha servido
328
de base para que otras regiones diseñen la suya. En otras comunidades como
Castilla-la Mancha se está trabajando en la creación de un sistema de
indicadores comunes propios, o ya ha sido diseñado por otras redes como las
de Baleares, Navarra o País Vasco. De nuevo el ámbito autonómico y
provincial resulta de gran interés, dada la necesidad de homogeneizar la
información para la evaluación y monitoreo de la sostenibilidad local, tal y
como profundizamos más abajo.
17.2. Actividades desarrolladas.
El funcionamiento habitual de la Red se caracteriza por reuniones de trabajo

orientadas a la resolución de conflictos de sostenibilidad local (movilidad
urbana, residuos, mecanismos de implantación de la Agenda 21 en municipios
pequeños, diseño de indicadores). Para ello suele realizarse una labor de
asesoramiento y apoyo técnico continuo por parte de la administración
coordinadora de la red a los municipios participantes.
La realización de sesiones temáticas o sectoriales permite profundizar en los

debates y en la búsqueda de soluciones y se complementa bien con otro tipo
de reuniones plenarias en las que se abordan cuestiones más generales. En
ocasiones el trabajo en grupos temáticos se realiza en función del grado de
implantación de la Agenda 21 lo que también permite integrar a municipios
que se enfrentan a problemas similares, complementándose posteriormente
el aprendizaje con la experiencia de municipios que están en un estado más
avanzado de implantación de la Agenda.
Un procedimiento que propicia la implicación de los municipios es la

movilidad en las reuniones de trabajo, no existiendo una sede fija y
realizándose éstas cada vez en un ayuntamiento distinto, compartiéndose así
la responsabilidad de organización. Otra clave relevante es el factor lúdico y
la animación en los encuentros. Además de las reuniones formales, funcionan
muy bien los encuentros no formales, como comidas y almuerzos, creando
complicidad y confianza entre los miembros, al permitir que todos los
integrantes se conozcan de manera directa, y generando así nuevos espacios
de intercambio.
Complementariamente, y con el objeto de cumplir los objetivos señalados

anteriormente, se desarrolla una amplia gama de actividades de naturaleza
diversa, enre las que destacan las de carácter informativo y formativo:
• Actividades de formación y capacitación sobre Agenda 21 y

sostenibilidad. Sus destinatarios son tanto técnicos municipales como,
en menor grado, cargos electos. Algunas redes ofrecen asesoramiento
técnico sobre cuestiones o problemas sectoriales concretos. Igualmente
las redes desarrollan jornadas y seminarios técnicos, frecuentemente
para la Administración, pero también para el público en general, con
fines divulgativos. Destacar, brevemente, una buena práctica desde
Cantabria: las actividades de formación para cargos técnicos y políticos
sobre A21L impartidas por la ONG Ecologistas en Acción.
329
• Definición de metodologías y elaboración de Guías Prácticas sobre
Agenda 21 local. Por ejemplo, en la Red Vasca de Municipios hacia la
sostenibilidad se han desarrollado guías, no sólo para la elaboración del
Plan de Acción de las Agendas 21, sino para cuestiones concretas como la
puesta en marcha de mecanismos de participación y para la
implementación de los Planes de Acción. En algunos casos la Red aporta
esta documentación y experiencias de mejora ambiental como forma de
compartir experiencias o de coordinar y dar herramientas para las
Agendas 21 Locales.
• Presentan gran interés el desarrollo de herramientas informáticas

propias, si bien su uso aún no es frecuente. Un caso de interés es la
aplicación informática Mugi 21, creada por la Red Vasca de Municipios
Hacia la Sostenibilidad y diseñada con la participación de sus municipios.
Estas aplicaciones son de indudable utilidad como instrumento de apoyo
técnico en la gestión de la información y el conocimiento, facilitando la
programación de las A21L, la centralización de la información y la
evaluación de los gestores del Plan de Acción Local a través del cálculo
de los indicadores de sostenibilidad.
• Como se indicaba anteriormente, varias redes han desarrollado

Indicadores comunes de sostenibilidad o se encuentran actualmente
trabajando en ello, desde el ámbio autonómico y provincial, como es el
caso de País Vasco, Navarra, Baleares, Castilla-la Mancha y Barcelona.
También resulta de interés el diseño y puesta en marcha de diversos
Observatorios de Sostenibilidad, sistemas de información encargados del
monitoreo, evaluación y difusión pública. Tal es el caso del Observatorio
Regional de Castilla La Mancha a través de un convenio entre la red y la
Universidad.
• En algunos casos se editan publicaciones y boletines, con secciones

del tipo opinión, noticias, información técnica; u otro tipo de
publicación, que normalmente tiene un formato digital, como puedan ser
la revista “Sostenible” de la Xarxa de ciutats y pobles cap a la
sostenibilitat de la Diputación de Barcelona. Este caso es de especial
relevancia dado su buen hacer, dado que la publicación se encuentra
asesorada por un profesional de la comunicación y el resultado es un
producto de comunicación y divulgación estratégica. Otros casos son los
de la revista “Desarrollo inteligente” de la Comunidad de Madrid (pese a
no tener red) o el boletín de Ciudad 21, en Andalucía que cuenta también
con formato impreso.
• Algunas comunidades autónomas cuentan con acciones de márketing

social como un Premio Regional de Desarrollo Sostenible, lo cual supone
una vía para contribuir al fomento del desarrollo de las Agendas 21 en su
territorio. Tal es el caso de las redes autonómicas de Castilla-la Mancha,
Navarra y Andalucía.
330
Volviendo al panel de expertos consultado, éste valoraba la relevancia para
una red de los siguientes servicios:
- Servicios informativos y formativos.

- Intercambio de buenas prácticas.
- Política general de subvenciones.
- Reuniones sistemáticas de trabajo.
- Desarrollo de proyectos piloto con criterios de solidaridad territorial.
- Desarrollo de proyectos piloto de coordnación intermunicipal.
- Celebración de jornadas de reflexión.
- Papel de lobby frente a niveles superiores.
Veamos el consenso alcanzado en torno al resto de cuestiones. Se presentan

los resultados en orden decreciente de relevancia concedida.
En primer lugar, destaca el consenso alcanzado en relación con la cuestión

“desarrollo de proyectos piloto intermunicipales en el marco de estrategias
regionales”, con un 40% de máxima valoración (5) y un 50% de 4. El uso de las
Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación tanto para coordinar
estos proyectos como para operativizar la propia red es una cuestión a
destacar en este sentido.
Gráfico 26. Cuestión 9q. Servicios útiles para una red: “Desarrollo de
proyectos piloto intermunicipales en el marco de estrategias regionales”.
COOPERACIÓN MUNICIPAL
0% 10%
40% 1
2
3
4
5
50%
Le sigue en importancia la celebración de reuniones sistemáticas con

contenidos reales de proyecto. Un 35% de los expertos valora con la máxima
puntuación esta cuestión un 40% con un 4.
331
Gráfico 27. Cuestión 9o. Servicios útiles para una red: “Reuniones
sistemáticas de trabajo vinculadas a proyectos reales”
REUNIONES
0% 5%
20%
35% 1
2
3
4
5
40%
En consonancia con lo que hemos venido estudiando, la tercera cuestión

mejor valorada era la del intercambio de buenas prácticas. Un 25% de los
expertos le otorgaban la máxima valoración y un 30% la de 4. La elaboración
de manuales compilatorios de las mismas es una práctica habitual de las redes
de A21L en España, tal y como comprobamos más adelante.
Gráfico 28. Cuestión 9n. Servicios útiles para una red: “Intercambio de
buenas prácticas”
BUENAS PRÁCTICAS
0%
25%
1
45% 2
3
4
5
30%
332
Gráfico 29. Cuestión 9r Servicios útiles para una red: “Función de lobby
frente a niveles superiores”.
LOBBY
0% 10%
25%
1
2
3
35% 4
5
30%
Tal y como recogíamos más arriba, el panel de expertos alcanzaba el cuarto

puesto, con una valoración en el 25% de los casos con la máxima nota la
función de lobby como servicio a ofertar por la red (en un 30 % con un 4).
En relación con la generación de conocimiento a través de actividades de

información y formación, un 15% de los expertos valoraba con la máxima
puntuación este servicio, mientras que el 45% lo hacía con una nota de 4. Más
abajo se puede comprobar el especial interés que despierta la formación a
cargos electos así como el establecimiento de sistemas de indicadores
comunes o la huella ecológica.
Gráfico 30. Cuestión 9m Servicios útiles para una red: “Servicios

informativos y formativos de apoyo.”
INFORMACIÓN
15% 0%
1
40%
2
3
4
5
45%
333
La solidaridad territorial también alcanzaba un considerable consenso, si bien
menor ya que en este caso un 15% discrepaba de su relevancia con una nota
mínima de 2. No obstante el 15% le concedía la puntuación máxima y el 35% la
de 4, tal y como refleja el siguiente gráfico.
Gráfico 31. Cuestión 9p Servicios útiles para una red: “Proyectos piloto en
zonas de interior y desfavorecidas con criterio de solidaridad territorial”
SOLIDARIDAD
15% 0% 15%
1
2
3
4
35% 35% 5
Siguiendo en orden descendente, la celebración de jornadas de reflexión

conjunta alcanzaba un 50% de valoración positiva: un 45% de los expertos le
concedía una nota de 4 y un 5%el máximo de 5.
Gráfico 32. Cuestión 9s Servicios útiles para una red: “Celebración de

jornadas de reflexión conjunta”
JORNADAS
5% 0% 15%
1
2
3
45% 4
35% 5
334
Para finalizar, el diseño de una política general de subvenciones presentaba
un consenso matizado. El 32% de los expertos valoraba este aspecto con notas
mínimas de 1 (5%) y 2 (27%).
Gráfico 33. Cuestión 9ñ Servicios útiles para una red: “Política general de
subvenciones”
SUBVENCIONES
9% 5%
27% 1
2
3
32% 4
5
27%
En definitiva, a partir de los resultados del panel de expertos podemos señalar

el siguiente orden de valoración de servicios:
1. Desarrollo de proyectos piloto con criterios de solidaridad territorial.

2. Reuniones sistemáticas de trabajo.
3. Intercambio de buenas prácticas.
4. Papel de lobby frente a niveles superiores.
5. Servicios informativos y formativos.
6. Desarrollo de proyectos piloto de coordnación intermunicipal.
7. Celebración de jornadas de reflexión.
8. Política general de subvenciones.
La siguientes tablas completan el análisis a partir del estudio detallado de las

diversas acciones desarrolladas por las redes autonómicas y provinciales de
A21L en España. Esto nos permite establecer un marco de referencia al Panel
de expertos anterior, ya que define qué actividades ya se encuentran en
marcha y qué oportunidades de futuro se plantean a partir de las carencias
actuales.
335
Tabla 36. Servicios desarrollados por las redes de A21L
Actividad Número de Redes

1. Formación a los miembros
Formación para cargos electos 6
Guías técnicas para la A21L 8
Manuales de Buenas Prácticas 9
Seminarios técnicos 11
Aplicaciones informáticas de apoyo 8
Otros 4
2. Monitoreo y evaluación
Indicadores de sostenibilidad comunes 11
Huella ecológica 3
Otros 3
3. Educación ambiental a terceros
Educación ambiental 7
A21 escolar 5
Otras 8
4. Apoyo técnico y financiero
Financiación para la A21L 10
Apoyo técnico para la A21L 12
Seminarios intercambio experiencias 11
Otros 5
5. Difusión e información
Boletines 6
Revista digital 4
Premios de sostenibilidad 9
Otras 7
Fuente: Estrategia Valenciana de Educación Ambiental (EVEA). 2005
Entre las actividades más desarrolladas destacan, según frecuencia de

realización, las cinco siguientes: apoyo técnico a las A21L, seminarios
técnicos, indicadores de sostenibilidad comunes, seminarios de intercambio
de experiencias y financiación para la A21L.
Por el contrario, las cinco actividades menos desarrolladas son: otras de

monitoreo y evaluación, la huella ecológica, revista digital, otras actividades
de formación a los miembros y otras de apoyo técnico y financiero.
En este sentido, el Informe del II Encuentro de Redes de A21L celebrado en

Madrid (La Casa Encendida, marzo 2006) y organizado por Pangea Consultores,
destacaba como las cinco actividades mejor valoradas: la huella ecológica,
los indicadores comunes de sostenibilidad, la formación para cargos electos,
las aplicaciones informáticas de apoyo y los seminarios técnicos de A21L.
Si consideramos la equivalencia como herramienta de monitoreo de la huella

ecológica y de los indicadores, todas las actividades son frecuentes, si bien la
336
formación a cargos electos (sólo 6 redes la desarrollan) y las aplicaciones
informáticas de apoyo (8) lo son en menor grado.
Por el contrario, de acuerdo con la misma fuente, las cinco actuaciones menos
valoradas son: A21 escolar, boletines, revista digital, otras de difusión e
información y el apoyo técnico para el desarrollo de las A21L.
El siguiente cuado recoge la información de manera detallada:
Tabla 37. Valoración de los servicios desarrollados por las redes de

A21L
Actividad Valoración por las redes

1. Formación a los miembros
Formación para cargos electos 9,25
Guías técnicas para la A21L 8,57
Manuales de Buenas Prácticas 8,63
Seminarios técnicos 9,10
Aplicaciones informáticas de apoyo 9,20
Otros 9,25
2. Monitoreo y evaluación
Indicadores de sostenibilidad comunes 9,38
Huella ecológica 10
Otros 9,67
3. Educación ambiental a terceros
Educación ambiental 8,14
A21 escolar 6,40
Otras 9,75
4. Apoyo técnico y financiero
Financiación para la A21L 8,56
Apoyo técnico para la A21L 7,80
Seminarios intercambio experiencias 8,70
Otros 8
5. Difusión e información
Boletines 7,60
Revista digital 7,67
Premios de sostenibilidad 8,50
Otras 7,80
Por último, entre las redes que no desarrollaban alguna de estas actividades,
se valoraba como de mayor interés las siguientes cinco acciones: formación
para cargos electos, revista digital, boletines, actividades de educación
ambiental y la A21 escolar. Además, estas redes destacaban desde el punto
de vista de su prioridad la realización de premios a la sostenibilidad, la
formación para cargos electos y el cálculo de la huella ecológica. Más
adelante volveremos sobre estos resultados al analizar las principales
carencias de las A21L en España.
337
17.3. ¿Cómo se originan estas estructuras?
Existen diferentes procesos de creación de una Red basados en la diversidad

de factores o motivaciones que las originan, encontrando casos en España que
abarcan desde una política regional de sostenibilidad (caso de la Red
cántabra) hasta la participación institucional en un evento internacional (caso
de la Diputación de Barcelona en la 1ª Conferencia Europea de Ciudades
Sostenibles celebrada en Aalborg).
Destaca el caso de “reciclaje de estructuras” que supone la Red autonómica

de Castilla-La Mancha, donde se aprovechó el desarrollo de experiencias
previas en dinámicas similares (y los recursos técnicos generados por éstas)
como es el proyecto Ciudades Sanas de la Organización Mundial de la Salud.
En este caso, el punto de partida de la red es la firma de un Pacto previo, el
Pacto “Ciudad-Habitable en Castilla la Mancha”, suscrito por la Junta de
Comunidades de Castilla-la Mancha y la Federación de Municipios y Provincias
de Castilla-La Mancha (FEMP-CLM) que tenía como antecedente directo el
proyecto Ciudades Saludables de la OMS.
De este modo, en el año 2004 la Red de Ciudades y Pueblos Sostenibles de

Castilla La Mancha se fusionó con la Red de Ciudades Saludables de Castilla
la Mancha, adoptando el nombre y logotipo de la primera. Se entiende que la
sostenibilidad implica una visión integral y que, por tanto, incorpora los
objetivos de la Red de Ciudades Saludables. Es importante destacar este caso
por diversas razones. Primero, por la estructura de actores implicados, que
facilita el acceso a recursos y la coordinación multinivel de los municipios. La
red está presidida por la Consejería de Medio Ambiente de Castilla La
Mancha, coordinada a nivel regional por la Federación Española de Municipios
y Provincias de Castilla La Mancha y a nivel provincial por las respectivas
Diputaciones. Segundo, por el interés de que las Redes sepan reciclar
estructuras y experiencias, evitando duplicidades y poniendo en valor los
recursos ya formados. En el caso de Castilla-la Mancha, vemos cómo se han
mantenido los técnicos municipales encargados de la Red de Ciudades
Saludables, adaptándose como coordinadores de las cuestiones municipales de
Agenda 21. Se aprovecha así la experiencia de la (FEMP-CLM) en materia de
coordinación de municipios, de modo que es un técnico de la propia FEMP-CLM
quien coordina la Red.
Otro caso interesante a reseñar es el de la Red vasca, donde se puso en valor

y sistematizó una interesante experiencia piloto previa. Los dieciocho grupos
UDALTALDE 21 del País Vasco, están integrados por varios municipios de una
misma comarca (entre cuatro y diez) y se encuntran coordinados por Planes
de Acción comunes. Esta organización tiene su origen en los buenos resultados
generados por una experiencia previa en la que los municipios compartieron la
elaboración del diagnóstico. Surge así la idea de continuar colaborando en
estrategias de aprendizaje compartido, ahora para la ejecución efectiva de
los planes de acción, creándose UDALSAREA 21, o Red Vasca de Municipios
Hacia la Sostenibilidad.
338
Por otra parte, en relación con los mecanismos de formalización, algunas
redes se constituyen como Asociación, como es el caso de la Xarxa de ciutats
y pobles cap a la sostenibilitat, de la Diputación de Barcelona, fundándose a
partir de la Asamblea constitutiva pertinente. En este caso, la Red está
regulada por unos Estatutos, propios de la forma jurídica asociativa.
En otras ocasiones son creadas o reguladas por algún mecanismo normativo

favorable a la armonización de la ejecución de los procesos de A21L. Tal es el
caso de Cantabria que ha regulado su red, aún por desarrollar, mediante el
Decreto 10/2004 de 5 de febrero, por el que se crea y regula la Agenda 21
Local y la Red Local de Sostenibilidad en la Comunidad Autónoma de
Cantabria. Por otra parte, Navarra aprobó la Orden Foral 1422/2002, de 19 de
septiembre, por la que se crea la Red Navarra de Entidades Locales hacia la
Sostenibilidad y la Comisión Coordinadora de la Red.
En otros casos encontramos Cartas de compromiso que han de firmar los

miembros para incorporarse a la Red, en la línea de la Carta de Aalborg. Es el
caso de la Carta de Xàtiva (Xàrcia Valenciana) o la Carta de Málaga (Red
provincial de Málaga). No obstante, tal y como señalan los expertos
entrevistados, es necesario establecer compromisos concretos y sólidos:
“Una red no puede ser un mero registro en el que se apunten los

Ayuntamientos”
Gráfico 34. Formas de constitución de las Redes
15% 23%
8%
23%
31%
Decreto Asociación Convenio

Otros No formalizada
339
Tabla 38. Formas de constitución de las Redes
Decreto o Asociación Convenio Otros No

Acuerdo formalizada
Plenario
Redes Red Local Xarxa de Ciudad 21 Red de Red Provincial
Sostenibilidad Barcelona (RECSA) Ciudades y de Ciudades
(Cantabria) Pueblos Sostenibles de
CILMA (Girona) RETE 21 Sostenibles Huelva
Alicante Natura de Castilla
Xàrcia UDALSAREA 21 La Mancha Red Provincial
Red Balear de Valenciana de Málaga
Sostenibilidad
Red Navarra
(NELS)
Podemos señalar cómo dos redes (Red NELS de Navarra y Udalsarea 21)
decidieron el cambio de su forma original de constitución, habiendo adoptado
la forma de asociación. Esto nos lleva a considerar el mayor potencial y
utilidad de la forma asociativa (en linea con los acuerdos voluntarios y los
sistemas auto-organizados que define el paradigma del desarrollo sostenible).
17.4. ¿Qué actores integran las redes de A21L?
El interés de esta cuestión se centra en aspectos ligados a la función

integradora de las redes y a la necesidad de ampliación de socios para el
desarrollo futuro de las mismas. Dada la naturaleza multinivel y transversal de
la A21L, resulta necesario que la configuración de la red recoja aspectos como
la integración de los diversos niveles de la Administración pública (como es el
caso de la Red de Castilla-La Mancha) y de diversos ámbitos temáticos (como
recogían los objetivos socio-económicos de esta misma red o de UDALSAREA).
Además, tal y como se identificaba en el análisis de la Red Europea de
Ciudades Sostenibles, se observa una creciente necesidad en incorporar
nuevos actores, ampliando la red al ámbito social (ONGs, Universidades,
sindicatos) y privado (empresas) con el objeto de hacerlas más operativas.
En relación con el primer punto, en el análisis de la configuración volvemos

sobre tres cuestiones ya presentadas para ampliarlas. La primera, su
densidad, que hace referencia fundamentalmente al número de municipios
integrantes de la red en relación con el territorio, por tanto a su dimensión
demográfica y territorial). En segundo lugar, su diversidad y
representatividad (heterogeneidad de preferencias, tipología y naturaleza
de actores: administraciones públicas supramunicipales, empresas, sindicatos,
asociaciones ciudadanas, universidades...). Por último, su sistemática
operativa y la intensidad de sus relaciones (frecuencia de reuniones, grupos
de trabajo existencia, nivel de compromiso y liderazgo institucional, grado de
autoridad, proyectos pilotos en fase ejecución o su frecuencia de
externalidades).
340
El panel de expertos valoraba las siguientes características de interés en la
configuración de los asociados.
- Participación de los asociados en el diseño de la red.

- Representatividad y diversidad de su naturaleza.
- Implicación del mundo académico.
- Puesta en valor de antecedentes y otras estructuras ya existentes.
- Establecer condiciones mínimas de permanencia en la Red.
Los siguientes gráficos recogen los resultados alcanzados. El mayor consenso

se alcanzó en torno a una cuestión ya presentada más arriba, el valor de la
participación integral de los implicados en la Red (desde su diseño hasta los
objetivos de trabajo), lo que favorece, en principio, una mayor implicación de
las partes en la estructura y un mejor resultado en su diseño y operatividad.
Un 55% de los expertos coincidía en otorgarle la máxima valoración (5). No
obstante, solo una de las redes (UDALSAREA) cumplía con este principio.
Gráfico 35 Cuestión 9a. Características de los Socios. “Participación de los

implicados en la Red (desde su diseño hasta los objetivos de trabajo)”
IMPLICACIÓN
0%
25%
1
2
3
55% 4
20% 5
También obtenía una muy positiva valoración diseñar un grupo de trabajo

representativo de las partes implicadas en el diseño y ejecución de
estrategias de sostenibilidad. Recordemos la ampliación de actores que define
el reto del desarrollo sostenible (de naturaleza multinivel, local-global) y la
integración de temáticas y sectores que se deriva de su transversalidad. El
desarrollo de partenariados público-privados representativos y operativos
supone una cuestión de singular trascendencia, si bien adelantamos que la
presencia exclusivamente municipal suele ser la nota predominante en las
redes de A21L en España.
341
Gráfico 36 Cuestión 9b. Características de los Socios. “Representatividad y
diversidad de asociados)”
REPRESENTATIVIDAD
15% 0% 10%
1
2
3
35% 4
5
40%
Como reflejan los datos del gráfico anterior, un 15% de los expertos otorga a
la diversidad y representatividad la máxima valoración y el 40% la de 4.
Hemos tratado el tema de la participación de los socios (derechos) y ahora

preguntamos sobre sus obligaciones. Un 60% de los expertos secundaban con
la máxima valoración (15% de 5 y 45% de 4) la relevancia de establecer unos
criterios mínimos para la pertenencia a la red, en la línea del estudio de caso
presentado en la Red de A21L del País Vasco.
Gráfico 37 Cuestión 9e. Características de los Socios. “Poner unas

condiciones mínimas de mantenimiento en la Red que permitan combinar
la solidaridad de acceso con la posibilidad de discriminar los socios que
se implican de los que no)”
CONDICIONES
15% 0%
20%
1
2
3
4
20% 5
45%
342
El sentido del reciclaje no acaba de verse muy claro por los expertos, ya que
un 35% de éstos valoraba con la mínima de 2 la utilidad de coordinarse o
aprovechar las lecciones generadas por otras redes (como pueda ser el caso
de la de Ciudades Sanas OMS). Quizás las dificultades operativas definidas por
la departamentalización de la Administración se encuentren tras esta opinión.
No obstante, dadas las limitaciones de recursos y el interés de estrategias de
cooperación que permitan aunar esfuerzos frente a objetivos similares o
complementarios, creémos que esta cuestión se encuentra minusvalorada.
Como señalábamos anteriormente, el caso de la Red castellano-manchega es
un caso de estudio de singular interés en este sentido.
Gráfico 38 Cuestión 9d. Características de los Socios. “Aprovechamiento

de otras estructuras y redes ya existentes útiles como base de partida
(p.e. El proyecto Ciudades Sanas de la OMS anterior a la A21 suponía un
precedente metodológico a ésta )”
REDES
10% 0%
35% 1
20%
2
3
4
5
35%
Para finalizar, otro resultado chocante ha sido la baja valoración de un 35%

(2) de los expertos sobre la implicación de la Universidad, dada la relevancia
que la transferencia e intercambio de conocimiento entre la sociedad y la
Ciencia tienen para el DHAS. Quizás esto muestre el distanciamento existente
entre la sociedad y la la Academia (similar al de los políticos y ciudadanos). Es
muy probable que la valoración responda a la inactividad de las Universidades
en el proceso de A21L e España, lo que suponemos afecta a la legitimidad de
la función social de la Institución.
343
Gráfico 39 Cuestión 9c. Características de los Socios. “Implicación de la
Universidad y el mundo científico académico”
ACADEMIA
15% 0%
20%
1
2
3
4
5
65%
Siguiendo con el análisis de integrantes, la información disponible señala

cómo en la mayor parte de las redes españolas participan casi exclusivamente
entidades locales: ayuntamientos, mancomunidades, Consells Comarcals,
Diputaciones provinciales, junto con Asociaciones o Federaciones de
municipios.
Gráfico 40. Perfiles de otro tipo de miembros distintos a los ayuntamientos
6% 3%3%
6% 28%
6%
6%
9%
9% 24%
Diputaciones Mancomunidades
Consultoras Universidad
Consejos comarcales ONGs
Grupos de acción local Otros
Consejos insulares Sindicatos
344
Tabla 39. Perfiles de otro tipo de miembros distintos a los ayuntamientos
Institución o Entidad Número de miembros que

representan
Diputaciones provinciales 10
Mancomunidades o agrupaciones de 8
ayuntamientos
Consultoras especialistas en A21 3
Universidades 3
Consejos comarcales 2
ONGs 2
Grupos de acción local 2
Otros 2
Consejos insulares 1
Sindicatos 1
De este modo, se identifica la necesidad e interés de ampliación del

abanico de participantes y una mayor diversidad de su naturaleza,
interactuando los intereses públicos y privados y encaminándonos hacia un
debate a tres bandas a favor de la sostenibilidad, protagonizado por la
Administración pública, empresas y sindicatos y la sociedad civil. Así lo
confirman las opiniones autorizadas de los expertos consultados:
“Hay que abrir las redes a otros actores, no quedarse en las

AA.PP”
“Hay que generar espacios de encuentro que permitan ganar

confianza entre actores con diversas percepciones”
“Buscar actores proactivos y apoyar sus acciones, extender las

buenas prácticas”
“Hay que atraer a otros públicos, otros temas (sociales,

económicos, jóvenes, etc...)
En determinados casos (Red Local de Sostenibilidad de Cantabria o la Xàrcia

Valenciana de Pobles cap a la Sostenibilitat) se observa la admisión como
socios de ONGs, universidades, asociaciones y empresas, bien como miembros
de plenos derecho o de tipo consultivo.
En este sentido, y con el objetivo de integrar la diversidad de actores, se

establecen diversas modalidades de socios, por ejemplo, socios en calidad
completa y miembros asociados, siendo los primeros exclusivamente gobiernos
locales y asociaciones de gobiernos locales, e incluyendo los segundos desde
ONGs a ciudadanos a título particular.
345
No obstante, aún queda mucho por avanzar, dado los bajos niveles de
implicación de la sociedad civil en el proceso, tal y como destacábamos
anteriormente.
17.4.1. Criterios que rigen la participación en las redes.
Existe un amplio abanico de situaciones en cuanto a las condiciones de los

socios. Esta cuestión es de interés dada la necesidad de buscar criterios
equilibrados, que no supongan ni generar clubes excesivamente selectos
(contrarios al principio de solidaridad territorial) ni situaciones de total
relajación a la hora de exigirse resultados y avances.
La mayor parte de Redes exigen únicamente al futuro miembro la firma de

algún tipo de documento de adhesión a la Red, estableciéndose obligatoria o
complementariamente la firma de la Carta de Aalborg. Sirva como ejemplo el
del Consell Local d’Iniciatives Ambientals de Gerona (CILMA), que funciona
como una asociación y no exige que los municipios cumplan ningún tipo de
requisito más que el de ser formalmente aceptados por la Asamblea General
de la asociación (lo cual no constituye más que un trámite).
En determinados casos sí se exige que el municipio esté desarrollando o haya

desarrollado la Agenda 21, como es el caso de Navarra y País Vasco. En este
último caso, se exigen además unos criterios mínimos de compromiso de
acción a los ayuntamientos. Estos criterios incluyen: haber ratificado el
Compromiso por la Sostenibilidad de la Comunidad Autónoma del País Vasco
y/o a la Carta de Aalborg; disponer de un Diagnóstico ambiental y de un Plan
de Acción plurianual, y tener establecidos canales para la participación
ciudadana.
El panel de expertos realizado con motivo de esta tesis señalaba la favorable

valoración de establecer unas condiciones mínimas a los miembros de la red
que reflejen el compromiso de los integrantes. En el caso de Udalsarea este
hecho refleja la madurez y el rigor en el funcionamiento de la red.
Por otra parte, las entidades locales que quieran formar parte de la Red
cántabra deben estar inscritas en el Registro de Agendas 21, donde se
inscriben y regulan las Agendas 21 de los municipios cántabros, el cual
formaliza los contenidos mínimos de las mismas en su Decreto 10/2004.
En relación con el primer punto, en el análisis de la configuración vamos a

considerar tres cuestiones. La primera, su densidad, que hace referencia
fundamentalmente al número de municipios integrantes de la red en relación
con el territorio, por tanto a su dimensión demográfica y territorial). En
segundo lugar, su diversidad y representatividad (heterogeneidad de
preferencias, tipología y naturaleza de actores: administraciones públicas
supramunicipales, empresas, sindicatos, asociaciones ciudadanas,
universidades...). Por último, su sistemática operativa y la intensidad de sus
relaciones (frecuencia de reuniones, grupos de trabajo existencia, nivel de
346
compromiso y liderazgo institucional, grado de autoridad, proyectos pilotos en
fase ejecución o su frecuencia de externalidades).
En el caso de la capacidad de incidencia de los socios sobre la red se trata de

analizar el grado de participación efectiva en la misma (por ejemplo, en la
definición de los objetivos, derechos y obligaciones, diseño de estrategias de
actuación, etc) y la tipología de recursos gestionados (presupuestos,
humanos, tecnológicos...). De este modo, se introduce en consideración el
grado de simetría en sus relaciones, el grado de confusión del conocimiento,
la cuantía y distribución de los recursos materiales y el impacto potencial de
los recursos simbólicos.
En relación con el tercer factor, el escenario de proceso nos referimos al

esquema de intereses y reglas de juego. Consideramos así la situación de
arranque de la red (acuerdos de partida e intereses y expectativas a
desarrollar) y las estrategias de actuación (especialmente en relación con la
capacitación para elaborar estrategias consenso: grado de confianza,
experiencia histórica, ).
Por último, en cuanto al sistema de relaciones de la red con su entorno

inmediato. (el cual puede venir constituido, por ejemplo, por las directrices y
líneas de financiación comunitaria) podemos considerar lo siguiente. En
primer lugar una variable vinculada a la comunicación, el impacto mediático
de la red, lo cual abarca desde el grado de recepción de información hasta la
difusión, promoción y sensibilización a través de acciones de marketing
institucional. En segundo lugar la permeabilidad, la sensibilidad a los cambios
y emergencias en dicho entorno. Por último, el tipo de respuesta a tales
variaciones, especialmente en relación con su capacidad de anticipación a las
mismas .
17.4.2. Dimensiones y número de miembros.
El número de miembros varía entre menos de cincuenta y más de doscientos

asociados. Recordemos lo estudiado anteriormente en relación con la
configuración municipal y poblacional del Estado español y las
“desigualdades poblacionales existentes y las implicaciones que sobre la
gestión del territorio y del medio ambiente tiene este fenómeno. En España
existen aproximadamente 8.000 municipios de los que sólo unos 300 tienen
una población superior a los 20.000 habitantes (si bien de éstos, sólo diez
reúnen una quinta parte de la población). Casi 5.000 municipios tienen una
población inferior a los mil habitantes.” El número de miembros por red
dependerá así de factores geográficos y demográficos como el ámbito
territorial de la red (autonómico o provincial) y las características del
territorio (extensión, costa o interior). Veamos los datos disponibles en el año
2004:
347
Tabla 40. Dimensiones de las redes de A21L
Nº de Red
miembros
< de 100 Red Balear (57), UDALSAREA 21
(Red Vasca de Municipios hacia la
sostenibilidad) (37), Red Local de
Sostenibilidad de Cantabria (9).
Entre 100 y Red de Ciudades y Pueblos
200 Sostenibles de Castilla la Mancha
(170),
Consell d’Iniciatives Locals per al
Medi Ambient (151) de Girona. Red
NELS, Xàrcia Valenciana.
> 200 Red de Ciudades Sostenibles de
Andalucía (243), Xarxa de ciutats y
pobles cap a la sostenibilitat (212).
No obstante, las cifras anteriores han variado en estos dos últimos años, ya
que los datos disponibles en el 2º Encuentro Estatal de Redes de Apoyo a A21L
celebrado en Madrid en Marzo de 2006 eran los siguientes:
Gráfico 41. Composición de las redes de A21L según compromiso
0 100 200 300 400 500
CIUDAD 21
RED BALEAR
RED LS CANTABRIA
RED CYPS CLM
RED NELS
UDALSAREA 21
Total Aytos
ALICANTE NATURA Firmantes Aalborg
Firmantes Aalborg+10
XARXA BARCELONA
CILMA
RED PROVINCIAL (HUELVA)
RETE 21
RED M.VALENCIANOS
RED PROVINCIAL (MÁLAGA)
348
Una primera cuestión a señalar es la buena relación que con carácter general
existe entre el número de municipios firmantes de Aalborg y el total de
municipios de las diferentes redes.
Por otra parte, el reducido nivel de compromiso con Aalborg+10 (2004) supone
un dato desfavorable. La mitad de las Redes no han promovido la firma de
Aalborg+10, lo cual genera, como mínimo, incertaidumbre sobre la
continuidad de los procesos iniciados. Únicamente las redes más recientes en
constituirse presentan datos más favorables, tal y como muestra el caso de
Málaga.
17.5. ¿Cómo se organizan y funcionan las redes de A21L?
Revisando la estructura organizativa de las Redes estudiadas se puede

afirmar que la mayor parte de ellas funcionan a partir de tres tipos de
órganos: uno superior-ejecutivo, otro de carácter técnico-operativo y el
tercero de naturaleza dinamizadora.
1. Un órgano superior de decisión y administración de la Red, donde

están representados todos los miembros de la Red, al más alto nivel,
similar a una Asamblea General, un Plenario o un Comité Ejecutivo. El
compromiso político de este órgano resulta decisivo para el pleno
desarrollo de la red, dotándola para ello de los recursos necesarios. En
el caso de UDALSAREA 21, su Comité Ejecutivo está integrado por los
Alcaldes de la red, los Diputados Forales de Medio Ambiente de
Guipuzkoa, Bizkaia y Araba, el Director General de IHOBE S.A.
(Sociedad Pública de Gestión Ambiental encargada de la Secretaría
Técnica de la Red), el Director de Planificación,Participación y Control
del Gobierno Vasco y el Consejero de Departamento de Ordenación del
Territorio y Medio Ambiente del Gobierno Vasco en calidad de
Presidente.
2. Órganos operativos de reunión frecuente cuya composición es

variable, especialmente cuando se trata de Redes con un número de
miembros muy elevado, según se trate de un grupo técnico, político o
mixto (técnico-político) Esta segunda tipología puede consistir en
órganos de decisión y administración o en grupos temáticos y
sectoriales.
Este segundo tipo de órgano suele ser el corazón de la Red y es donde se

produce el debate y el intercambio de experiencias. Se reúnen
presencialmente pero pueden utilizarse también otros mecanismos de
intercambio de información, como foros en Internet o correo electrónico. En
determinadas Redes podemos encontrar simultáneamente los dos tipos de
órganos, como en el caso de la Xarxa de Ciutats y Pobles cap a la
Sostenibilitat de la Diputación de Barcelona; o bien uno solo que integra las
dos funciones, como en el caso de la Red de Ciudades y Pueblos Sostenibles de
Castilla la Mancha. Llama la atención en esta última red que este órgano,
llamado Comisión Permanente, tiene actualmente un carácter mixto,
349
participando en él tanto políticos como técnicos municipales. Esto supone, en
principio, un favorable escenario para el desarrollo de dinámicas de
aprendizaje compartido entre ambas esferas de la planificación y gestión.
Huelga decir que la politización de las redes es uno de los mayores riesgos
que estas asumen, máxime cuando los partidos políticos son, a través de los
cargos electos, los únicos integrantes de las mismas. La incorporación de
cuadros técnicos a las mismas modera esta cuestión y consideramos que la
incorporación de otras tipologías de actores (asociaciones, ciudadanos,
Universidad...) resulta igualmente beneficiosa, según recogen las entrevistas:
“Hay que despolitizar la red”
Por otra parte, los expertos consultados señalaban cómo la “realización de

reuniones sistemáticas de trabajo, con contenidos vinculados a proyectos
reales” es una de las opciones mejor valoradas para el correcto
funcionamiento de la red:
“Se debe buscar un equilibrio entre el Sistema (Organigrama y

Red) y el Proyecto (Acciones).”
Finalizamos reseñando con detalle por su interés el caso de UDALSAREA 21. Su

Comité Técnico se organiza en torno a grupos temáticos de trabajo integrados
por diversos niveles institucionales y coordinados por el Plan Estratégico
plurianual en curso. Sus reuniones son de frecuencia bi o trimensual (se ha
detectado que demasiadas reuniones cansan y son poco útiles), si bien
mantienen una comunicación permanente a través de las nuevas tecnologías,
que facilitan reuniones virtuales y refuerzan los vínculos y la cooperación
entre municipios. Las reuniones presenciales se estructuran en dos fases: una
común a todos los miembros y otra en la que se distribuyen por grupos
temáticos de trabajo.
3. En tercer lugar, las Redes cuentan con una entidad dinamizadora y

coordinadora, cuyo rol suele ser asumido por la Administración pública
promotora de la Red. Esta Secretaría Técnica cuenta con personal
propio, entre uno y dos técnicos a tiempo completo, o bien más de tres
técnicos dedicados sólo parcialmente a la coordinación de la Red. En el
caso de las Comunidades Autónomas españolas, la dinamización de la
red suele realizarse desde la Consejería de Medio Ambiente, la
Federación de Municipios y Provincias o su equivalente regional, o por
ambas de manera coordinada.
La opinión de los expertos recogida a continuación destaca la relevancia de

una entidad dinamizadora y de la función de asistencia técnica de apoyo a los
municipios como uno de los aspectos organizativos mejor valorados para un
correcto funcionamiento de la red. En el caso de UDALSAREA 21, la Secretaria
Técnica es responsabilidad del Departamento de Ordenación del Territorio y
Medio Ambiente del Gobierno Vasco, a través de IHOBE S.A. Cinco personas
dedican el 30% de su tiempo a las tareas de dinamización de la red,
350
encargándose de la coordinación de las reuniones, convocatoria de asistentes
y las labores administrativas y de gestión. El resto de su tiempo se dedica a
apoyar la labor de los grupos UDALTALDE 21.
Tal y como refleja el siguiente gráfico, el panel de expertos desarrollado

valoraba como especialmente de interés para el funcionamiento de una red
una Secretaria Técnica encargada de la coordinación, así como también una
entidad dinamizadora que facilitara servicios de apoyo a los asociados.
Gráfico 42 Cuestión 9i. Características de los Socios. “Dotar de recursos a

la Secretaria técnica y de coordinación”.
SECRETARIA TÉCNICA
0% 15%
40% 1
2
3
4
5
45%
En relación con la creación de un organismo rector que integrara políticos y

técnicos, si bien los valores máximos eran menos elevados (25% frente a los 45
y 40% de las anteriores) no es menos cierto que ninguno de los expertos le
concedía los valores mínimos (1 y 2), al igual que ocurría en relación con la
Secretaria Técnica.
351
Gráfico 43 Cuestión 9j. Características de los Socios. “Creación de una
entidad dinamizadora y asistencias técnicas de apoyo”.
ENTIDAD DINAMIZADORA
0% 5%
20%
1
45% 2
3
4
5
30%
Gráfico 44 Cuestión 9h. Características de los Socios. “Desarrollar un

organismo rector técnico - político al máximo nivel de representación
institucional”.
ORGANISMO RECTOR
0%
25%
35% 1
2
3
4
5
40%
En relación con otras cuestiones de interés se señalaron, ya a título

particular, la financiación compartida con carácter simbólico por parte de los
socios y la creación de comisiones técnicas.
352
17.6. Análisis de los recursos disponibles por las redes.
A partir de la relevancia que presentan los objetivos señalados y de las

actividades desarrolladas por las redes de A21L en nuestro país, huelga decir
que los recursos disponibles (trabajo y capital) constituyen una factor decisivo
en el impacto generado por este tipo de estructuras, así como un indicador
del grado de compromiso político con respecto al proceso. En este sentido,
resulta de interés destacar el Plan Estratégico Plurianual y el Plan de Gestión
anual aprobados por el Comité Ejecutivo de la red vasca UDALSAREA 21 como
herramientas de trabajo necesarias y deseables para las redes.
El orden de los factores, trabajo y capital, no es gratuito, ya que nuestra

experiencia nos lleva a considerar que el trabajo supone una de las variables
clave al analizar la capacidad de actuación en las políticas de sostenibilidad.
Así, si se dispone, amén de la voluntad política señalada para hacer creíble el
proceso, de un número suficiente de personal capacitado, nos atrevemos a
decir que las limitaciones presupuestarias no lo son tanto. Obviamente, ambas
variables van de la mano, si bien el voluntariado puede definir un matiz de
interés en este sentido.
A partir de la información aportada por las diversas redes españolas de A21 en

el marco del 2º Encuentro de Redes de Apoyo a A21L, la situación actualizada
a fecha de Marzo de 2006 en las Comunidades Autónomas era la siguiente:
Gráfico 45. Grado de implantación de la A21L en las diferentes redes
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500
CIUDAD 21
RED BALEAR
RED LS CANTABRIA
RED CYPS CLM
RED NELS
UDALSAREA 21
ALICANTE NATURA Total Aytos
XARXA BARCELONA
Ecoauditoría en Proceso o
Finalizada
CILMA
Plan de Acción Aprobado
RETE 21
RED M.VALENCIANOS
353
Si tomamos como indicador del éxito de la iniciativa de A21L la aprobación de
Planes de Acción Locales, fase crucial que muestra la madurez y credibilidad
del proceso, destacan como ejemplos favorables la situación de las redes
autonómicas navarra y vasca, donde todos sus municipios tienen el Plan de
Acción aprobado. También resultan favorables la situación en los casos de la
red provincial de Barcelona, la de Girona y la autonómica balear, donde al
menos uno de cada tres ayuntamientos tienen aprobado el Plan de Acción.
Sin embargo, la tónica general es que los Planes de Acción no estén

aprobados. Así considerando redes de antigüedad similar, encontramos en el
otro extremo del análisis, los casos de la red autonómica andaluza o la red
provincial valenciana. Materializar el proyecto, pasar a la acción, constituye
uno de los grandes retos de la sostenibilidad local.
La excepcional situación de las redes de Málaga, Huesca, Alicante o

Cantabria, de reciente constitución no lleva a no considerlas en este análisis,
si bien no resulta descabellado presuponer futuros problemas similares a los
anteriormente apuntados.
Si consideramos que la participación es, junto a la acción, una de las claves

de valoración de la experiencia de A21L, el siguiente gráfico permite
redondear nuestro análisis.
Gráfico 46. Situación de los Foros de Participación en las diversas redes
0 100 200 300 400 500
CIUDAD 21
RED BALEAR
RED LS CANTABRIA
RED CYPS CLM
RED NELS
UDALSAREA 21
SIN FORO
ALICANTE NATURA
CON FORO
XARXA BARCELONA
CILMA
RETE 21
RED M.VALENCIANOS
A tenor de los datos presentados, resulta evidente que el número de

ayuntamientos con foro de participación o estructura similar es todavía muy
354
limitado. En tres de las redes contempladas no existe ninguna estructura de
esta naturaleza y apenas se está comenzando en otras cuatro. No obstante,
existen tres casos en los que todos los municipios miembros de la red cuentan
con un foro de participación, se trata de dos de las redes que vienen
destacando por sus buenas prácticas (Red NELS y UDALSAREA) y la red Ciudad
21.
¿Qué relación presentan estos resultados con los recursos disponibles por cada
una de las redes? A continuación procedemos a estudiar esta cuestión a partir
del análisis de los recursos humanos y económicos utilizados por las diferentes
redes en la promoción de sus A21L.
17.6.1. Análisis de los recursos humanos.
Para abordar este análisis se plantean dos cuestiones. La primera hace

referencia al número de técnicos dedicados a tiempo completo a la red. La
segunda, considera el número de ayuntamientos a los que atiende cada uno
de estos técnicos. Los siguientes gráficos aportan información sobre estas
cuestiones.
Gráfico 47. Técnicos implicados en la red a tiempo completo
0 5 10 15 20 25
RECSA. CIUDAD 21 23
RED DE CIUDADES Y PUEBLOS SOSTENIBLES DE CASTILLA LA MANCHA 6
XARXA BALEAR (XBS) 3,5
XARXA DE CIUTAT I POBLES CAP A SOSTENIBILITAT (BARCELONA) 3
RED DE MUNICIPIOS VALENCIANOS HACIA LA SOSTENIBILIDAD 3
RED NELS 2
UDALSAREA 21 2
ALICANTE NATURA. Red provincial A21L alicante 1,5
CILMA (Consejo de iniciativas locales para el medio ambiente de las

1,25
comarcas de Girona)
RED LOCAL DE SOSTENIBILIDAD DE CANTABRIA 1
RED PROVINCIAL DE MUNICIPIOS PARA LA SOSTENIBILIDAD (MÁLAGA) 1
RETE 21 (Red de Entidaddes Locales del Altoaragón por la Sostenibilidad) 0,5
La mayor parte de las Redes cuentan con entre seis y un técnico disponible a
tiempo completo. Excepcional se presenta el caso de la Red de Ciudades
Sostenibles de Andalucía (RECSA), red autonómica visible a través del
programa Ciudad 21, que cuenta con 23 técnicos. La empresa pública EGMASA
355
es la responsable, en nombre de la Consejería de Medio Ambiente, de la
gestión de la Secretaría Técnica de Ciudad 21. Un coordinador, seis técnicos a
tiempo completo (tres de ellos desplazados en provincias fuera de la sede de
la Secretaria) y dos administrativos son los recursos humanos disponibles. Esta
dotación de recursos permite acciones tan interesantes como un programa de
seguimiento individualizado en el que cada municipio goza de una relación
directa con un técnico de Ciudad 21 que le informa y asesora en múltiples
aspectos (como, por ejemplo, subvenciones de interés de otras Consejerías).
A considerable distancia, se encuentran el resto de casos. La red autonómica

de Castilla-La Mancha cuenta con seis técnicos. La red autonómica balear, la
provincial de Barcelona y la provincial de Valencia disponen de tres técnicos a
tiempo completo, mientras que las redes autonómicas de Navarra y País Vasco
cuenta con dos. Evidentemente, para un análisis más detallado se plantea la
necesidad de considerar el número de municipios que atienden por promedio
cada técnico.
En el gráfico 19 podemos observar cómo la mayoría de Redes atienden entre

30 y 70 ayuntamientos por técnico, situándose el promedio en 55
Ayuntamientos por técnico.
Gráfico 48. ¿Cuántos ayuntamientos cubre cada técnico?
RECSA. CIUDAD 21 5
XARXA BALEAR (XBS) 18
ALICANTE NATURA. Red provincial A21L alicante 29
RETE 21 (Red de Entidaddes Locales del Altoaragón por la Sostenibilidad) 32
RED LOCAL DE SOSTENIBILIDAD DE CANTABRIA 37
RED NELS 52
RED DE MUNICIPIOS VALENCIANOS HACIA LA SOSTENIBILIDAD 60
UDALSAREA 21 69
XARXA DE CIUTAT I POBLES CAP A SOSTENIBILITAT (BARCELONA) 70
RED PROVINCIAL DE MUNICIPIOS PARA LA SOSTENIBILIDAD (MÁLAGA) 70
RED DE CIUDADES Y PUEBLOS SOSTENIBLES DE CASTILLA LA MANCHA 75
CILMA (Consejo de iniciativas locales para el medio ambiente de las comarcas de

138
Girona)
0 20 40 60 80 100 120 140 160
A partir de los casos de las redes señaladas anteriormente, podemos observar,

con la excepción del caso andaluz, cómo el número de municipios que
356
atienden los técnicos se encuentra entre 52 (red NELS) y 70 (Xarxa), siendo 60
en el caso de la Xàrcia valenciana y 69 en el caso de Udalsarea. El análisis de
los presupuestos nos permitirá completar el análisis de los recursos
disponibles por las redes.
17.6.2 Análisis presupuestario de las redes de A21L.
Complementariamente al análisis anterior, el análisis de los presupuestos

aporta información sobre la capacidad real de actuación de las redes. Por otra
parte, los presupuestos también nos van a resultar de utilidad como indicador
de la evolución experimentada por el programa de A21L en nuestro país. Una
primera consideración a realizar es que los presupuestos no incluyen las
subvenciones a los municipios para el desarrollo de las A21L, esto es, nos
referimos únicamente a presupuestos operativos para la red.
Los presupuestos varían en función de los contenidos de cada Red y del
número de acciones financiadas a través de la mismas. Algunas
administraciones han canalizado sus actuaciones sobre Agenda 21 a través de
la red, como es el caso de la Red Vasca de Municipios hacia la sostenibilidad,
o de la Red de Ciudades y Pueblos Sostenibles de Castilla la Mancha, lo que
implica que la red gestiona un presupuesto elevado.
Según los cálculos efectuados en el estudio presentado en la reunión de redes

de la Casa Encendida, se estimaba que el funcionamiento en sí de la
estructura de las redes autonómicas o provinciales actuales costaba en
promedio unos 200.000 €. Las últimas cifras disponibles para el año 2006
presentan los siguientes datos.
Gráfico 49. Presupuestos totales en el año 2006
0€ 400.000 € 800.000 € 1.200.000 € 1.600.000 €
RECSA. CIUDAD 21 1.519.413 €
RED LOCAL DE SOSTENIBILIDAD DE CANTABRIA 600.000 €

RED DE CIUDADES Y PUEBLOS SOSTENIBLES DE CASTILLA LA
350.000 €
MANCHA
UDALSAREA 21 300.000 €
XARXA DE CIUTAT I POBLES CAP A SOSTENIBILITAT

220.000 €
(BARCELONA)
218.580 €
comarcas de Girona)
RED NELS 200.000 €
XARXA BALEAR (XBS) 180.000 €
RED PROVINCIAL DE MUNICIPIOS PARA LA SOSTENIBILIDAD

180.000 €
(MÁLAGA)
RETE 21 (Red de Entidaddes Locales del Altoaragón por la
147.000 €
Sostenibilidad)
El mayor presupuesto corresponde al de las Red andaluza (Ciudad 21), con un
ALICANTE NATURA. Red provincial A21L alicante 60.000 €
total de un millón y medio de euros. Este presupuesto se detina a los salarios
RED DE MUNICIPIOS VALENCIANOS HACIA LA SOSTENIBILIDAD 50.000 €
357
de los técnicos, reuniones con los ayuntamientos, edición del boletín, trabajos
de asesoramiento externo. Este caso supone la excepción, ya que el resto de
dotaciones presupuestarias son más reducidas, situándose el valor más
frecuente en torno a los doscientos mil euros. El caso de UDALSAREA 21
también resulta de interés, ya que si bien la red dispone de un presupuesto
operativo de 300.000€, el presupuesto total para co-financiar acciones de
A21L es de 3.000.000 €, articulándose a través de la red su co-financiación.
Destacar, además, la existencia de cuotas para los municipios y diputaciones
de la red, buscando que el criterio de co-financiación aporte seriedad y
responsabilidad en las actuaciones.
Las limitaciones presupuestarias cobran especial evidencia cuando

consideramos la distribución presupuestaria por habitante y/o municipio, tal y
como veremos a continuación.
Gráfico 50. Presupuesto por ayuntamiento asociado
RED LOCAL DE SOSTENIBILIDAD DE CANTABRIA 16.216 €
RECSA. CIUDAD 21 13.688 €

9.188 €
Sostenibilidad)
XARXA BALEAR (XBS) 2.903 €

2.571 €
(MÁLAGA)
UDALSAREA 21 2.174 €
RED NELS 1.942 €
ALICANTE NATURA. Red provincial A21L alicante 1.364 €

1.271 €
comarcas de Girona)
1.053 €
(BARCELONA)
778 €
MANCHA
RED DE MUNICIPIOS VALENCIANOS HACIA LA SOSTENIBILIDAD 279 €
Los valores máximos (Red cántabra, 16.000 € por municipio) y mínimo (Red
valenciana, 279€ por municipio) enmarcan un panorama variopinto en el que
el promedio matemático se sitúa alrededor de los 4.500 €. Encontramos casos
bien diversos entre las redes que venimos considerando con mayor atención:
como la balear (2.903 €), UDALSAREA (2.114€), NELS (1.942€), la Xarxa
(1.053€), la Red de Castilla-La Mancha (778€) o la Xàrcia Valenciana (279€) A
358
continuación vamos a ver cómo se traduce esto en términos de población
analizando los presupuestos por habitante.
Por otra parte, entrando en materia de subvenciones (lo cual supone,

insistimos, presupuestos distintos de los arriba recogidos) es interesante
reseñar el mecanismo multinivel de financiación de las A21L en el caso de
Castilla La Mancha, donde la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha
financia el 50% de los diagnósticos de las agendas, siendo gestionado este
dinero por las Diputaciones Provinciales, que contribuyen a su vez con otro
porcentaje. La suma de ambas acciones supone que, en contra de lo deseable
por motivos de valoración, los municipios ven cubierto al 100% sus costes de
elaboración del diagnóstico. No obstante esto último, la experiencia supone
una buena práctica de interés por razones obvias (mejorable a partir de
mecanismos de co-responsabilidad de los municipios).
Gráfico 51. Presupuestos por habitante
0,00 € 0,20 € 0,40 € 0,60 € 0,80 € 1,00 € 1,20 €
RED LOCAL DE SOSTENIBILIDAD DE CANTABRIA

Sostenibilidad)
RED NELS
comarcas de Girona)
RECSA. CIUDAD 21
MANCHA
XARXA BALEAR (XBS)
UDALSAREA 21
(MÁLAGA)
(BARCELONA)
ALICANTE NATURA. Red provincial A21L alicante
Fuente:
RED DE MUNICIPIOS Estrategia
VALENCIANOS HACIAValenciana de
LA SOSTENIBILIDAD Educación Ambiental (EVEA). 2005
De nuevo el mayor valor lo presenta la Red cántabra (alrededor de 1 € por

persona al año) y el menor la valenciana (que no alcanza 0,05 €) El promedio
es de 0.20 €.
Si bien las cifras presentadas implican la necesidad de incrementar los

recursos presupuestarios para avanzar en el desarrollo de las A21, no es
menos ciertos que la evolución (consideremos los bajos niveles de partida
igualmente) ha sido apreciable en los últimos cuatro años, tal y como se
recoge en el siguiente gráfico.
359
Gráfico 52. Evolución de los presupuestos totales de las redes en España
(2003-2006)
4.500.000 €
4.000.000 €
3.500.000 €
3.000.000 €
2.500.000 €
2.000.000 €
1.500.000 €
1.000.000 €
500.000 €
0€
2003 2004 2005 2006
De este modo, podemos señalar un incremento anual del 30%

aproximadamente para los presupuestos totales (recordemos que no se
incluyen las subvenciones a los municipios) destinados a las redes autonómicas
y provinciales en España desde el año 2003. Este dato sirve de muestra de la
evolución de la importancia de las redes de A21L en nuestro país si bien, como
veremos a continuación, aún queda mucho camino por recorrer en materia de
articulación de redes y servicios generados por éstas.
360
18. Análisis de los resultados del proyecto de A21L en España.
A partir de la evolución cuantitativa presentada en el capítulo anterior, a

continuación profundizamos en los resultados cualitativos y los impactos
generados por el programa. Las lecciones que de este análisis se derivan para
la optimización del diseño de los procesos de Agenda 21 de la Cultura nos
conduce a destacar la importancia para el aprendizaje de su puesta en valor
En este sentido, avanzamos tres carencias decisivas en relación con los

procesos de sostenibilidad local en nuestro país:
1. Deficitaria transversalidad del proyecto, limitándose su

enfoque a los asuntos medioambientales y careciendo de la
perspectiva integradora que reclama el desarrollo sostenible.
2. Una débil participación pública, observándose una falta de

confianza decisiva entre la Administración pública y la sociedad,
así como serias limitaciones en materia de vertebración social,
mecanismos de participación en los asuntos públicos...
3. Reducido impacto real sobre las políticas y los presupuestos

locales que ha generado la iniciativa de A21L, es decir,
obstáculos para pasar a la acción.
Entre los principales obstáculos y estrangulamientos al ejercicio de

innovación y modernización local que supone la A21L encontramos diversos
factores ya apuntados:
4. En primer lugar, un débil compromiso político (lo cual resta

credibilidad al proyecto) y un escaso liderazgo institucional (lo que
reduce las posibilidades de integración temática y transversalidad).
5. En segundo lugar, una limitada participación ciudadana. Motivos como

el temor y desconocimiento institucional a las prácticas de democracia
participativa o la desconfianza, desinterés y falta de movilización de la
población local se encuentran en el origen.
6. En tercer lugar, las carencias de partida en materia de política y

gestión ambiental local, lo que conduce a priorizar una utilidad
ambientalista de las A21 frente a su concepción sostenibilista.
7. En cuarto lugar, el menor margen de autonomía local expresado en

términos de recursos locales disponibles, lo que se traduce en
cuestiones como una baja aprobación y ejecución de planes de acción
local o la externalización de las fases de A21 en consultoras privadas.
8. Complementariamente, la falta de mayores apoyos supramunicipales

(especialmente desde el nivel autonómico), se suma a las limitaciones
de recursos para el proyecto y genera tanto problemas de coordinación
administrativa multinivel como de coherencia en las políticas.
361
Tal y como muestra el Panel recogido en el anexo 1, estas cuestiones se
encuentran en sintonía con el consenso existente entre los expertos.
Particularmente, la falta de liderazgo y voluntad política como principal
elemento determinante junto con la ausencia de valores y falta de co-
responsabilidad social. En este sentido, resulta evidente que el cambio en los
valores sociales dominantes interactúa íntimamente con los nuevos liderazgos
políticos. También existía un importante grado de consenso en torno a las
diversas limitaciones estructurales a las que se enfrenta la administración
local en relación con su autonomía de actuación: disponibilidad de recursos
humanos y presupuestarios, necesidades formativas y capacitación en
metodologías y herramientas de gestión de proyectos...
No obstante todo ello, la experiencia ha generado un conocimiento de

interés, señalándose mayoritariamente en el mismo panel de expertos que la
A21L ha sido “útil parcialmente como experiencia piloto, ya que ha supuesto
un proceso de aprendizaje que ha generado lecciones útiles y la identificación
de carencias estratégicas (p.e. en formación técnica y liderazgo político,
necesidad de desarrollo de redes de cooperación institucional ...) que pueden
ser de gran utilidad futura”
Gráfico 53 Cuestión 1. Valoración general “Señale en qué grado está de

acuerdo, en términos generales, con las siguientes valoraciones del proceso de
A21L.”.
VALORACIÓN
15% 5%
1
2
3
20% 40% 4
5
20%
Leyenda:
1. Muy útil, supone resultados decisivos para la sostenibilidad local.
2. Útil parcialmente como experiencia piloto.
3. Relativamente útil dada la situación de partida.
4. Poco útil, no ha supuesto avances relevantes
5. Nada útil, la situación ha empeorado y los resultados de la agenda no son
significativos.
362
Un 35% de los expertos la consideran poco (20%) o nada útil (15%). En el otro
extremo, un 5% muy útil. Un 20% relativamente útil, dados lo niveles de
partida. Finalmente, un 40% de los expertos la consideran útil parcialmente.
Desde nuestra perspectiva de análisis, insistimos en la necesidad de evaluar
más el proceso que los resultados específicos. En este sentido, ¿cuáles son las
principales lecciones de esta experiencia piloto?.
La A21L se presenta como un reto de modernización ecológica de la

Administración pública y de la sociedad local, donde la sensibilización y la
educación ambiental se han mostrado como carencias básicas, dada la
hegemonía de los valores culturales e institucionales desarrollistas que
analizábamos en la primera parte de esta tesis (el cambio cultural necesario).
La participación democrática resulta clave como herramienta de aprendizaje
colectivo para la superación de este fenómeno, si bien ésta se enfrenta a sus
propias limitaciones, tal y como venimos señalando.
18.1. Definiendo una tipología general de las A21L en España.
Retomando los resultados aportados por el panel de expertos, recordemos

como los aspectos considerados en el cuestionario hacían referencia a los dos
bloques de interés que estruturan nuestra tesis:
• Las variables relacionadas con el conocimiento: disponibilidad de

diagnósticos sobre la sostenibilidad de los municipios, establecimiento
de sistemas locales de información, capacitación de la administración a
través de la formación de cargos electos y técnicos municipales,
aumento de la sensibilidad social a los temas ambientales.
• Variables relacionadas con aspectos organizativos: coordinación de

áreas municipales, participación ciudadana en los procesos de toma de
decisiones públicas, diseño de planes integrales de actuación, mejora
del posicionamiento territorial a través de redes.
Gráfico 54 Cuestión 2a. Valoración de resultados: “Mejora significativa del

conocimiento de la sostenibilidad municipal.”
CONOCIMIENTO CONFLICTOS
10% 5%
20%
1
25% 2
3
4
5
40%
363
Según el panel de expertos y considerando el 1 como nota mínima y el 5 como
máxima valoración, se observa un ligero mayor consenso en torno a valorar
positivamente la experiencia como una “Mejora significativa del conocimiento
de la sostenibilidad municipal, analizándose los principales conflictos e
identificándose los actores implicados en éstos, permitiendo consensuar una
visión a largo plazo”. Si consideramos la complejidad, ambigüedad y
confusión que caracterizan el DHAS no es de extrañar ese 25% de los expertos
(5% de nota mínima y 20% de 2s) que no acaban de verlo claro en este sentido
frente a un 35% (10% de nota máxima, 25% de 4s) que se sitúan en el extremo
optimista.
Profundicemos un poco más sobre los resultados anteriores a través de la

valoración de los avances en materia de indicadores y observatorios de
sostenibilidad.
Gráfico 55 Pregunta 2b. Valoración de resultados:” Establecimiento de

sistemas locales de información basados en el uso de las nuevas
tecnologías de la información y comunicación que pemiten monitorizar la
evolución local a través de indicadores de sostenibilidad”
STMAS. INFORMACIÓN
5%
10%
30%
1
2
3
20% 4
5
35%
Elevado consenso en torno a la desfavorable situación de este aspecto: 30% de

1 y 35% de 2. Escaso desarrollo de esta cuestión, tal y como hemos venido
señalando en el capítulo relativo al análisis de las fases metodológicas de la
A21L y a los servicios desarrollados por las redes de A21L en España (sistemas
de indicadores comunes, huella ecológica, etc).
Pero la información también es lo que haces con ella. Evidentemente, junto al

monitoreo, la acción también sale mal parada a la hora de valorar los
impactos generados por la A21L en España.
364
Gráfico 56 Pregunta 2c. Valoración de resultados: “Diseño y ejecución de
políticas locales integrales y de anticipación a través del Plan de Acción.”
PLAN DE ACCIÓN
5% 15%
15%
1
2
3
20% 4
5
45%
Se mantiene el consenso en torno a los bajos resultados alcanzados, en

consonancia con los otros datos aportados sobre este aspecto. Un 35% de los
expertos confirma las carencias existentes en relación con los PAL (15% de 1,
20% de 2) frente a un 20% en el extremos más positivo (5% de 5, 15% de 4).
Gráfico 57 Pregunta 2d. Valoración de resultados: “Mejora en la

capacitación institucional a través de la formación de técnicos y políticos
en el gobierno y administración de la sostenibilidad local”.
FORMACIÓN INSTITUCIONES
10% 5%
15% 25% 1
2
3
4
5
45%
La capacitación de la Administración local presenta resultados ligeramente

(apenas) más favorable. Un 10% valora con 5 y un total del 25% entre 4 y 5. Si
consideramos que un 30% lo hace en sentido contrario (notas de 1 y 2),
podemos señalar una polarización de los extremos. El 45% de expertos que
365
valoran como medios (nota de 3) los resultados alcanzados resumen esta
situación. Consideramos que carencias clave como el liderazgo institucional,
la formación a cargos electos o la formación en metodologías innovadoras de
participación, afectan a esta valoración.
Por otra parte, y en relación con las cuestiones organizativas, la

coordinación interna entre las diferentes áreas del Ayuntamiento se valora del
siguiente modo.
Gráfico 58 Pregunta 2e. Valoración de resultados: “Modernización y

mejora de la eficiencia de la administración municipal a través del
establecimiento de mecanismos y proyectos de coordinación entre
diferentes departamentos.”
COORDINACIÓN DEPARTAMENTOS
5% 10%
15%
1
25% 2
3
4
5
45%
Obviamente, la A21L ha fracasado frente a los problemas de burocracia y

departamentalización de la Administración pública (recordemos de nuevo la
necesidad de liderazgo al máximo nivel para conseguir hacer de la A21L el
proyecto institucional que es). No obstante, no es menos cierto que se han
generado dinámicas incipientes de coordinación transversal como las
Comisiones Interdepartamentales a las que ya nos hemos referido.
Si consideramos la organización inter-municipal, esto es, la coordinación

territorial entre los municipios implicados se valora menos favorablemente
que la anterior: un 20% con la mínima, un 20% con un 2. Pese a todo el
esfuerzo desarrollado para la puesta en marcha de las redes, parece ser que
la acción como asignatura pendiente afecta a esta valoración. Profundizar en
la práctica en red a través de una sistemática más permanente y vinculada a
proyectos es nuestra recomendación.
366
Gráfico 59 Pregunta 2f. Valoración de resultados: “Mejor posicionamiento
territorial del municipio a través del desarrollo de redes de cooperación
e intercambio de información entre los diversos niveles de la
Administración pública.”
COORDINACIÓN TERRITORIAL
5%
20%
20%
1
2
3
4
20%
5
35%
El aspecto “Aumento de la sensibilidad ambiental de la población a través de

campañas de formación en valores e incremento de la corresponsabilidad
ciudadana” dividía la opinión de los encuestados, distribuyéndose
prácticamente al 50% la valoración de los avances en este sentido entre poco
y medio: el 30% señalaba valor 2, mientras que el 20% el de 4 y un 50% se
decantaba por el 3. Las limitaciones en materia de participación democrática
y sensibilización ambiental se encuentran obviamente tras estas valoraciones.
Gráfico 60 Pregunta 2h. Valoración de resultados: “Aumento de la

sensibilidad ambiental de la población a través de campañas de
formación en valores e incremento de la corresponsabilidad ciudadana.”
SENSIBILIZACIÓN
0%
20%
30%
1
2
3
4
5
50%
367
La valoración de los expertos sobre los resultados en materia de participación
ciudadana se encuentran ligados al anterior aspecto. Existen evidentes
debilidades, tal y como refleja el 30 de los expertos que le conceden la nota
mínima (10% de 1, 20% de 2). No obstnte, pese a todos los problemas y
limitaciones, destacamos como la “Capacitación social a través de prácticas
de participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones públicas” ha
sido valorado como bueno (valor 4) en un 40% de los casos. Sin duda los bajos
niveles de partida se encuentran tras esta positiva valoración.
Gráfico 61 Pregunta 2g. Valoración de resultados: “Capacitación social a

través de prácticas de participación ciudadana en el proceso de toma de
decisiones públicas”.
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
0% 10%
1
40% 20%
2
3
4
5
30%
Podemos señalar en conclusión como la A21L anticipa los grandes retos de

futuro de las políticas de proximidad ante los conflictos de sostenibilidad
emergentes, evidenciando las pobres bases de partida que poseemos en
términos de capacitación social e institucional para hacerles frente, esto es,
en relación con cuestiones como la construcciones de consensos sociales, el
liderazgo institucional, la formación e innovación en la Administración
pública, el monitoreo de las políticas o la propia capacidad de prospectiva…
Tal y como podemos comprobar a continuación, los resultados del panel de

expertos destacan entre los principales determinantes de los resultados
anteriores la falta de liderazgo y voluntad política de manera rotunda. Ante
esto podemos señalar la urgente necesidad de formación de cargos electos, la
necesidad de capacitación entre los cuadros de mando y partidos políticos y la
necesidad de renovación y puesta al día de nuestros líderes (sin olvidarnos de
la contraparte social del asunto, como veremos en seguida).
368
Gráfico 62 Pregunta 3a. Determinantes de los resultados alcanzados: “La
falta de liderazgo y voluntad política”.
FALTA LIDERAZGO
5% 5%
10%
1
45% 2
3
4
5
35%
La falta de liderazgo y voluntad política se manifiesta como el principal

elemento determinante. En un 45% de los casos se ha valorado este aspecto
con la máxima puntuación (5, muy importante) y un 35% de las respuestas con
un 4 (importante). Ante esto podemos señalar la urgente necesidad de
formación de nuestros líderes y/o la emergencia de nuevos. Por otro lado
podemos preguntarnos, ¿aceptaría el sistema de relaciones de poder
dominante semejante visionario de manera gratuita? ¿Tiene la sociedad los
lideres que se merece? G. Bernard Shaw dijo de la democracia que era el
sistema que aseguraba no tener políticas mejores de las que nos merecemos…
Gráfico 63 Pregunta 3b. Determinantes de los resultados alcanzados: “La

ausencia de valores y falta de co-rresponsabilidad social que se traduce
en la escasa presión y demandas de la comunidad local”.
VALORES Y PARTICIPACIÓN
15% 10%
10%
1
2
3
4
25% 5
40%
369
En relación con la anterior cita, la siguiente opción más señalada fue la
ausencia de valores y falta de co-responsabilidad social, en un 40% de los
casos esta cuestión se identifica como importante (4) y en un 15% como muy
importante (5) El cambio en los valores sociales dominantes resulta
íntimamente complementario al liderazgo político.
Las diversas limitaciones de autonomía a que se enfrenta la administración

local (materiales, organizativas, formativas y operativas) se valoran en la
misma medida que el anterior caso: en un 40% de los casos este aspecto se
identifica como importante (4) y en un 15% como muy importante (5).
Gráfico 64 Pregunta 3c. Determinantes de los resultados alcanzados:

“Diversas limitaciones de la Administración local (falta de recursos
humanos, insuficiente desarrollo de la función directiva y gerencial,
funcionamiento por departamentos - estanco ...) para introducir los
cambios estructurales necesarios en filosofía y métodos de trabajo.”
LIMITACIONES LOCALES
15% 5%
15%
1
2
3
4
25% 5
40%
Autonomía y recursos: paradójicamente esta cuestión tan obvia no se alcanza

el consenso entre los expertos, cuando está reconocida incluso a nivel oficial.
Las necesidades de provisión de servicios públicos locales (recordemos la
ampliación y profundización de la agenda local) y el histórico estancamiento
del % relativo de gasto público local frente al de otros niveles (la
descentralización que se atascó en el nivel autonómico) conduce a malvender
el territorio (PAIs y demás) como mecanismo de financiación local. Plantear
políticas locales de sostenibilidad en este escenario nos parece poco más que
un brindis al sol (de ahí el liderazgo institucional, la falta de credibilidad del
proyecto o muchas otras carencias de raiz que presenta el proyecto. Sin
embargo, un 30% de los expertos valoran con la mínima la relevancia de esta
cuestión y un 25% con un 2.
370
Gráfico 65 Pregunta 3d. Determinantes de los resultados alcanzados: “La
dependencia de las haciendas locales respecto del modelo de crecimiento
dominante (p.e. En licencias urbanísticas)”
DEPENDENCIA FINANCIERA
15%
30%
1
15% 2
3
4
5
15%
25%
La siguiente cuestión hace referencia a la asignación presupuestaria de una

A21L. ¿Qué cuestan en términos de trabajo este proyecto? Y si se externaliza,
¿qué cuestan tales actividades a precio de mercado? Por ejemplo, una
analítica de aguas, el diseño y ejecución de un plan de dinamización y
comunicación social efectivo... ¿Nos sirven de referencia el gasto de los
partidos políticos en unas elecciones locales o la elaboración de un PGOU? La
valoración de los expertos no acaba de identificar como excesivamente
relevante esta cuestión, ya que los valores predominantes son medios y bajos
(35% de 3 y 35% de 1 y 2 %). Evidentemente, sin liderazo institucional y
confianza social, el presupuesto no resulta una condición suficiente (aunque sí
necesaria). O eso o un masivo voluntariado social…
Gráfico 66 Pregunta 3f. Determinantes de los resultados alcanzados:

“Insuficiente asignación presupuestaria del proyecto frente a las tareas a
desarrollar”.
PRESUPUESTOS A21L
5% 10%
25% 1
25% 2
3
4
5
35%
371
En relación con la siguiente cuestión, los expertos consideran que la
planificación del proyecto no ha presentado problemas relevantes: un 35% de
los encuestados valoran con la mínima esta cuestión. No obstante, al tratarse
de un proyecto a largo plazo, de naturaleza tan vital y en un marco tan
complejo como el que venimos analizando, retomamos la anterior pregunta.
La generación de expectativas, la definición de objetivos, los recursos
disponibles, el análisis de actores implicados, la puesta en valor de
experiencias previas...¿hemos partido de una planificación realista o nos
hemos dejado llevar por ilusión, buena voluntad y poco más, acabando el
proceso agotados, desencantados y pesimistas? ¿Se refleja esto en ocasiones
en la evaluación de los expertos?
Gráfico 67 Pregunta 3g. Determinantes de los resultados alcanzados:

“Deficiente planificación y gestión del proyecto de A21: no se definen
objetivos específicos a alcanzar, no se relaciona el proyecto con otras
acciones ya en marcha, existe una coordinación deficiente del equipo de
trabajo...”
METODOLOGÍA DE PROYECTOS
5%
20% 1
35%
2
3
4
20%
5
20%
Evidentemente, con una evaluación ex – post resulta relativamente fácil

dictar mejoras. No obstante, considerando todas las limitaciones que venimos
analizando, sería posible haber hecho una planificación más realista del
proceso, anticipando problemas y limitando las expectativas para no caer en
el desánimo y el pesimismo que, en ocasiones, parece atenazar a nuestro
Panel de expertos? Recordemos que tratamos con un proyecto a largo plazo
donde la dosificación de esfuerzos e ilusión resultan fundamentales,
atendiendo a la evolución del proceso más que a la meta en sí misma.
Volveremos más adelante con estas cuestiones.
Para finalizar con los determinantes de resultados, un 28% (14% de 1 y otro

tanto de 2) de los expertos minimizaba la inexistencia de apoyos frente al 34%
que le otorgaba relevancia (10% de 5 y 24% de 4), definiendo un panorama
ambiguo de consenso en torno a la cuestión (38% de 3). Evidentemene, no se
372
trata de echar balones fuera, ya que la responsabilidad última es de los
municipios, pero considerando la naturaleza multinivel del proyecto, el
compromiso oficial de la Administración Central del Estado en la Cumbre de
Rio, la distribución constitucional de competencias y recursos y la total
ausencia de la más mínima promoción directa o indirecta del proceso por
parte del nivel central (Ministerio, FEMP) resultan un tanto chocantes tales
valoraciones.
Gráfico 68 Pregunta 3e. Determinantes de los resultados alcanzados: “La

inexistencia de apoyo estatal (p.e. Campaña nacional de A21) y de
marcos de planificación supramunicipal coherentes (p.e. Políticas
regionales de usos del territorio)”
CARENCIA APOYO ESTADO
10% 14%
1
24% 14%
2
3
4
5
38%
Recogiendo otras cuestiones señaladas en las entrevistas en profundidad como

determinantes de los resultados alcanzados, destacan:
“Yo el principal problema que veo a las agendas 21 es el

liderazgo político o el liderazgo social”
“Hay una enorme dificultad de las corporaciones para poner en

marcha la A21 en algunos casos por falta de recursos, de
personal y en otros porque tiene que haber un responsable que
sea visualizado en el municipio como un responsable con
autoridad política, lo más cercano posible al alcalde, que no sea
un concejal, sino un profesional, tampoco un técnico, sino con
autoridad política”
“En este tipo de procesos tiene que haber un liderazgo claro a

nivel de impulsos y que se lo crea y que haga que los alcaldes se
lo crean”
Utilizando como variables de análisis la participación democrática y la
integración transversal, dos de las principales buenas prácticas de la A21,
373
podemos concluir este apartado a través de la tipología diseñada por Nuria
Font (2000):
Tabla 41. Una propuesta de clasificación de las A21L

+ Integración de la Comunidad (Participación) -
Integración sectorial + Sostenible Tecnocrático Horizontal
(Transversalidad) - Pluralista sectorial Simbólica
Fuente: Font y Subirats (2000)
El ideal de A21L es la que se denomina como sostenible: alta participación

ciudadana y elevada integración temática. A partir de aquí, se plantean tres
alternativas. Su total opuesto, es decir, A21L simbólicas, proyectos sin la
necesaria participación y sin alcanzar la visión integradora que reclama el
paradigma de la sostenibilidad. En los otros dos casos, los proyectos
tecnocráticos-horizontales, alcanzan la integración temática pero sin
participación, mientras que el modelo pluralista sectorial es participativo
pero restringido a un ámbito sectorial concreto.
Los elementos de análisis que señala esta misma autora a la hora de estudiar
la transversalidad y la participación son:
Tabla 42. Modelo explicativo de Font

TRANSVERSALIDAD PARTICIPACIÓN
VARIABLES DETERMINANTES VARIABLES DETERMINANTES
• Compromiso • Función
• Política de RR.HH • Alcance
• Mecanismos diseñados para • Dinámica de autogeneración
garantizarla
• Repercusión sobre el • Efectividad
presupuesto municipal
Fuente: Font y Subirats (2000)
En relación con este marco analítico, las A21 en España se definen

mayoritariamente como simbólicas, esto es, se caracterizan por su baja
participación social (déficit democrático) y por los importantes déficits que
presentan en términos de transversalidad (esto en parte ocasionado por la
ausencia de un liderazgo de Alcaldía que dote al proyecto de casrácter
institucional).
Se observa, así, que los límites a la A21L son los propios retos de futuro de la
sostenibilidad, planteándose la necesidad de continuar avanzando en estas
materias. En este sentido, el aprendizaje derivado de otras prácticas de
proximidad como son los presupuestos participativos, las políticas de
integración social o las de cooperación al desarrollo, pueden resultar de
interés ya que representan buenas prácticas en los aspectos menos
consolidados del proyecto. Volveremos sobre este punto más adelante.
La A21L en España no ha conseguido, con carácter general, convertirse en un

proceso estratégico de capacitación orientado por el ideal de la
374
sostenibilidad. Cierto es que las condiciones de partida de los municipios
españoles (cultura ambiental, experiencia democrática, autonomía local...)
diferían de las de sus homólogos de la Europa del Norte, definiendo un
escenario de “círculo vicioso”. De este modo, sin capacitación institucional
local resulta difícil desarrollar una A21L estratégica (alta participación y
transversalidad) y viceversa. El liderazgo político-institucional y la
movilización ciudadana son dos elementos que han interactuado a la contra,
tal y como venimos mostrando y a continuación profundizamos.
18.2. ¿Estrategias integradoras? A21L ambientalistas y no transversales.
Para analizar esta cuestión, debemos considerar en primer lugar las

motivaciones, objetivos y expectativas de la Administración frente al proyecto
de A21L. Tal y como se recoge en el siguiente gráfico, los factores iniciadores
de la A21L en los municipios españoles han sido:
Gráfico 69. Factores iniciadores de las A21L en España
80
70
60
50
40
Factores
30
20
10
0
1 2 3 4 5 6 7 8
Fuente: Informe sobre el Estado del Arte de las A21L en España (2003)
Leyenda
1. Creación de una herramienta 8. Otros

de gestión ambiental
2. Desarrollo de una política
ambiental local
3. Captación de subvenciones
4. Solucionar problemas
ambientales
sociales
económicos
7. Adopción de una estrategia
política
375
Un 77% de los encuestados con motivo de la elaboración del Informe sobre el
Estado del Arte de las A21L en España señalaba el desarrollo de una política
ambiental local como principal factor iniciador de la A21L en su municipio,
mientras que un 41% hace lo propio en relación con la creación de una
herramienta de gestión ambiental local. A mucha distancia se encuentran los
incentivos sociales y económicos (18 y 14% respectivamente) Se valora en un
escaso 9% su interés como herramienta para captar financiación o facilitar el
acceso a la misma. Por último, si bien la adopción de una estrategia política
se valora como factor iniciador con un 41%, las deficiencias señaladas en
materia de compromiso y liderazgo nos llevan a cuestionar la trascendencia
real de este dato.
La gestión ambiental ha resultado el principal interés y punto de arranque del

proceso, lo que implica, de partida, un proyecto sectorial impulsado por las
Concejalías de Medio ambiente. Además, al tratarse éstas de departamentos
de reciente creación, las A21L se han visto afectadas por su escasa
experiencia, reducidos recursos y una menor capacidad de influencia frente a
otras concejalías (como Urbanismo o Promoción económica), limitando aún
más las posibilidades de transversalidad. Si a esto sumamos un
funcionamiento de la Administración según el modelo de Departamentos
estanco y un bajo liderazgo institucional por parte de Alcaldía con respecto al
proyecto, las posibilidades de coordinar e impulsar de manera integral el
proceso de A21L prácticamente se esfuman. La necesidad de una política de
recursos humanos y económicos acorde con el objetivo de transversalidad se
manifiesta como una condición no superada.
No obstante, si bien la naturaleza de las problemáticas ambientales ha

conseguido que la experiencia haya supuesto en cierto sentido un catalizador
para la transversalidad (por ejemplo a través de la creación de Comisiones
Interdepartamentales y la coordinación incipiente con otras concejalías de
interés) no es menos cierto que el predominio del enfoque sectorial ha
supuesto una oportunidad perdida para el desarrollo integral urbano, tal y
como señalaba el Panel de expertos (ver gráfico 58).
“Uno de los aciertos del municipio X fue la creación de una

comisión técnica, otra que no se ciñó a temas medioambientales
solamente, abarca a todo el ámbito municipal”
“Debe haber una comisión técnica, política y mixta con los

ciudadanos que funcionen además de una campaña constante de
información y sensibilización. Esto son las bases para que
funcione”
Pese a sus limitaciones, este enfoque ambientalista ha supuesto importantes

avances, dadas las carencias históricas que presentaba la política ambiental
española, déficit especialmente trascendente en materias como la
planificación territorial y los usos del suelo, la movilidad y accesibilidad o el
bajo nivel de conciencia ambiental de la ciudadanía, tal y como señalaban los
propios ayuntamientos encuestados y según se recoge más abajo. ¿Podríamos
376
entonces considerar que el desarrollo de las A21L en España ha venido
marcado por una estrategia de posibilismo pragmático?
Por otro lado, en consonancia con los factores iniciadores, los principales
beneficios asociados a la A21L se vinculan a sus posibilidades para cubrir las
carencias históricas de la Administración local en materia de gestión
ambiental (un mayoritario 59%) Por otra parte, la baja importancia (14%)
concedida a su utilidad como herramienta de desarrollo económico contrastan
con el uso dado en los países escandinavos, tal y como se exponía en el
estudio dedicado a la situación en Europa. Por otra parte, esto no deja de ser
una oportunidad de desarrollo futuro para el proyecto.
Gráfico 70. Principales beneficios a la A21L en España
60
50
40
30
Beneficios
20
10
0
1 2 3 4 5
Leyenda: 1. Sociales 2. Económicos 3. Políticos 4. Ambientales 5. Otros
En relación con el papel ambiental de la A21L, el siguiente gráfico recoge la

valoración de las principales problemáticas ambientales a las que debe hacer
frente la política ambiental municipal, constituyendo pues, al menos en
teoría, las principales prioridades de acción de la A21L.
377
Gráfico 71. Principales problemáticas ambientales de los municipios
españoles
70
60
50
40
30 Debilidades
20
10
0
1 3 5 7 9 11
Leyenda
1. Conservación de los recursos naturales
2. Planificación del territorio
3. Movilidad
4. RSU e industriales
5. Vertidos municipales e industriales
6. Contaminación atmosférica
7. Contaminación acústica
8. Contaminación de suelos
9. Erosión de suelos
10. Gestión de recursos energéticos
11. Riesgos ambientales
12. Falta de concienciación y educación ciudadana
Las problemáticas más acuciantes son la movilidad (68%), la planificación del

territorio (64%) o la educación ambiental (64%) que presentan los valores más
elevados. Si bien dista mucho de ser una cuestión resuelta, los residuos
sólidos urbanos presentan una valoración relativamente baja (41%). Huelga
decir que la gestión ambiental en todas las anteriores materias aún tiene
mucho camino que recorrer.
Para finalizar, y a modo de referencia, se señalan las diversas iniciativas

medio ambientales que históricamente se han desarrollado en España en
paralelo a la A21L.
378
Gráfico 72. Actuaciones ambientales en España
70
60
50
40
30 Procesos
20
10
0
1 3 5 7 9 11
Leyenda
1. Sistema de Gestión Ambiental Municipal

2. Plan de Gestión de RSU
3. Plan de Gestión de Residuos Industriales
4. Plan de Desarrollo Territorial
5. Estudio de Suelos Contaminados
6. Plan de Prevención de Contaminación Atmosférica
7. Plan de Contaminación Acústica
8. Corredores Verdes Urbanos
9. Estudios de Movilidad Urbana
10. Plan de Ahorro Energético
11. Campañas de Educación Ambiental
12. Otros
Una cuestión previa a señalar es cómo la evolución de las acciones

ambientales se ha caracterizado por un desarrollo desde las políticas a final
de línea, esto es, medidas correctoras de daños ya ocasionados, hacia el
establecimiento progresivo de mecanismos de planificación y gestión que
permitan anticipar los mismos.
En relación con los datos aportados por el Informe, y en consonancia con la

valoración de las problemáticas ambientales municipales, destacan por su
frecuencia de ejecución las acciones desarrolladas en materia de residuos
sólidos urbanos (con un 68%), seguidas por las campañas de educación
ambiental (55%) y el diseño de planes de movilidad y accesibilidad (41%).
“Una necesidad en torno a las A21 es desambientalizarlas… si

tienen un carácter marcadamente ambientalista corren el riesgo
de no percibir la A21 como lo que es: un proceso de planificación
estratégica.”
379
18.3. ¿Estrategias de consenso? Una A21L de participación muy limitada.
Otra debilidad manifiesta en los procesos de A21L en España ha sido la

participación ciudadana. La Carta de Aalborg conlleva el compromiso
institucional de transparencia, acceso a la información y participación
ciudadana en el proceso de toma de decisiones públicas. Pero la inexperiencia
histórica en prácticas democráticas y participativas y el consecuente temor de
la Administración a las mismas, el clima de desafección democrática, la
desconfianza entre las partes implicadas (administración y administrados), la
escasa cultura de la corresponsabilidad, la limitada vertebración de la
sociedad y las carencias en la defensa de intereses comunes, la falta de
transparencia informativa o el creciente individualismo y desinterés han sido
factores contrarios a este objetivo.
A la hora de abordar estrategias de consenso conviene recordar tanto su

necesidad (constituía una de las claves de una buena gobernanza junto con la
capacidad de anticipación) como su utilidad de fondo, al promover el
desarrollo local a través de la capacitación social e institucional y la
generación de capital social (desarrollando climas de confianza, generando
espacios de encuentro y estructurando la sociedad civil).
Como veíamos en el capítulo 13 dedicado a la democracia local, el desarrollo

de herramientas y mecanismos de consenso social se enfrenta a un escenario
histórico desfavorable, caracterizado por la desactivación de los movimientos
sociales y una cultura ciudadana de delegación en la Administración pública.
La necesidad de profundizar en la investigación social es una carencia
manifiesta para hacer frente a estas cuestiones.
Dados los pobres resultados obtenidos en materia de participación (reducida

movilización social, limitada representatividad, incapacidad para mantener
las estructuras creadas, ausencia de políticas decididas de promoción de la
participación...) la legitimidad de la participación alcanzada en las A21L se
debilita. Como a continuación veremos, la existencia de importantes grupos
excluidos en el proceso (mujeres, jóvenes, grupos marginales, empresas,
sindicatos), las dificultades metodológicas en materia de comunicación y
lenguajes (entre vecinos y técnicos o entre las propias disciplinas técnicas),
los desfavorables valores sociales dominantes y la falta de liderazgo
institucional y de credibilidad que afecta a la implicación de las partes son
aspectos importantes a destacar en este sentido.
Pese a todo, y dado el nivel de partida, la experiencia desplegada ha supuesto

una importante lección y rodaje en técnicas, avanzándose en una mayor
intensidad participativa y en la diversificación del instrumental. Por otra
parte, también ha supuesto un primer avance al lograr formalizar el derecho
al acceso a la información ambiental, aspecto cuyo marco legal es la
Directiva 90/313/CEE sobre libre acceso a la información en materia de Medio
Ambiente y la Ley 38/1995.
En este sentido, los procesos de información y comunicación en nuestras A21L

se encuentran mayoritariamente asociados a la necesidad de Educación
380
ambiental. Las herramientas más frecuentemente utilizadas han sido las
charlas-coloquio (45%), siguiéndolas a mayor distancia los seminarios (14%) y
siendo notablemente escasos los cursos de formación (0%)
En relación con herramientas de información propiamente dichas se observa el

uso de la prensa local, cartelería, páginas web, teléfono verde... Es
importante destacar el papel horizontal de las herramientas de comunicación
y la relevancia de establecer procesos de información bi-direccional entre la
Administración y los ciudadanos. La FEMP realizaba en su Manual de Buenas
Prácticas Ambientales las siguientes consideraciones, destacando la necesidad
de una buena atmósfera de receptividad social como base de partida.
Condicionantes de un buen proceso de

comunicación según FEMP
- Información objetiva, clara y

concisa.
- Información plural y estimulante.
- Desarrollo multicanal.
- Formatos atractivos.
De la importancia de la información y la comunicación dan muestra los

siguientes comentarios realizados por los expertos entrevistados:
“La potencia que veo a las agendas 21 es poder poner o integrar

la voz de los vecinos en la toma de decisiones que pueda afectar
a su calidad de vida”
“Es un instrumento muy bueno para profundizar en la

democracia local”
“Se ha incrementado la conciencia política sobre cuestiones de

sostenibilidad y muy importante, que a nivel local está sirviendo
para contextualizar los problemas: la gente está saliendo de lo
propio y se está dando cuenta de que su problema responde a
otros más generales y que sostenibilidad también es eso, lo que
ayuda a dar otro tipo de respuestas más adecuadas.”
“La participación creo que ha dependido de la comunicación que

se haya hecho del proceso. No se ha convencido al ciudadano de
que tiene en sus manos capacidad de decisión”
A continuación, completamos el análisis de la participación a partir del

estudio de tres grandes cuestiones:
La innovación metodológica que ha supuesto la experiencia a través del

desarrollo de herramientas.
381
Las principales debilidades que caracterizan el proceso participativo en
las A21L.
Las instituciones responsables de activar la participación y el análisis

de los recursos disponibles a tal fín.
18.3.1. Avances e innovación en herramientas y metodologías.
En relación con las herramientas de participación, la A21L ha generado un

laboratorio de ideas, en el que han aparecido nuevas técnicas de
participación, ampliándose el abanico de enfoques, experiencias y colectivos
implicados, incrementando la democratización del proceso participativo. No
obstante, aún queda mucho por avanzar tanto en técnicas y análisis de la
dinámica social local como en la creación de equipos de dinamizadores
sociales.
En relación con los procesos de participación, la fórmula más extendida ha

sido la de Foros de discusión (82%), diseñados especialmente como punto de
encuentro de asociaciones, vecinos, técnicos y políticos. La participación de
cargos electos no ha estado exenta de polémica, al acaparar en ocasiones el
debate y reproducir las dinámicas de un pleno municipal en detrimento de la
participación vecinal.
Gráfico 73. Instrumentos de participación ciudadana.
100
80
60
40
20
0
1 2 3 4 5 6 7
Instrumentos
Leyenda:
1. Foro de Medio Ambiente
2. Mesas de trabajo
3. Comités sectoriales
4. Cursos de formación
5. Seminarios
6. Charlas 7. Otros
Como vemos, el Foro supone el instrumento más popular, seguido por las
mesas de trabajo y las charlas (46%) Destaca el bajo impacto y la escasez de
382
cursos de formación (sólo el 2%) planteándonos esta carencia un fallo de base,
dada la relevancia que la educación en valores supone como vector fuerza de
un proceso de transformación social.
Función, alcance, autogeneración y efectividad eran cuatro de las variables

propuestas por Font y Subirats (2000) para el análisis de la participación. Si
las aplicamos a la experiencia de la participación, en general, y a los Foros,
en particular, podemos extraer las siguientes conclusiones. En primer lugar, el
foro cumple mayoritariamente una función meramente informativa y su
alcance resulta superficial, dado el bajo impacto que genera sobre
presupuestos y políticas. Por otra parte, destaca la escasa capacidad de auto-
generación en las dinámicas de participación y la elevada dependencia de la
tutela de la administración: resulta harto difícil encontrar ejemplo de Foros
con un uncionamiento relatiamente autónomo de la Administración pública.
En tercer lugar, estos mecanismos de participación tienen mermada su
efectividad, dada su escasa trascendencia en términos presupuestarios.
Una importante limitación que, con carácter general, ha presentado el foro

han sido la falta de autonomía y los problemas de emancipación con respecto
al Ayuntamiento, lo cual afectaba a sus posibilidades de convertirse en una
práctica de participación de carácter permanente. Dada su dependencia
económica y operativa con respecto al Ayuntamiento, si éste retiraba su
apoyo lo condenaba prácticamente al ostracismo. La dependencia (e incluso la
manipulación informativa) política ha supuesto un obstáculo generalizado al
buen funcionamiento del foro:
“Las A21 corren el riesgo de fracasar porque la participación es

ficticia; hay grupos muy politizados que utilizan las plataformas,
haciéndolas ficticias porque es llevar la política por otros
cauces”
“Si el Foro no ha ido para delante ha sido por la utilización del

mismo por parte de determinadas personas concretas”
“Independientemente del color el pueblo es de todos y lo que

vamos consiguiendo también, que nadie se puede colgar
medallas porque es común…debe haber independencia del poder
político y eso debe surgir de la fuerza interna del propio Foro”
“Si abres un proceso de participación y no cumples lo que de ahí

sale puedes estar desandando el camino. Esto ha ocurrido”
Por otra parte, un problema no menos grave ha sido la continuidad del Foro
una vez aprobado el Plan de Acción. Dada la función mayoritariamente
informativa de la participación frente a la decisoria o gestora, el Foro
quedaba convertido en invitado de piedra una vez diseñado el Plan de Acción,
encontrándose tanto problemas técnicos para canalizar la participación en
prácticas de co-gestión de proyectos como falta de voluntad política para
sistematizar las relaciones entre el Foro y el Pleno municipal. De ahí el
consenso existente entre los expertos (Anexo 1, apartado d4) en torno a la
383
necesidad “de hacer de la participación una práctica permanente más allá de
una experiencia piloto para el diseño del Plan de acción”. El establecimiento
de relaciones sistemáticas entre el Foro y el Pleno municipal es un ejemplo
válido en este sentido.
Cabe señalar la diversificación de las fórmulas participativas, combinándose

los Foros con herramientas como cursos de formación, charlas... Dadas las
diferentes características que presentan las fases de la A21L, resulta decisiva
la combinación de herramientas en aras a fomentar la participación de los
ciudadanos. En este sentido, la diversidad ha potenciado el uso combinado de
herramientas. En opinión de los expertos:
“ Hay que aprovechar todos los órganos de consulta y

participación ya existentes ”.
“Hay que trabajar con grupos ya movilizados por que es mas

eficaz”
Para finalizar, volviendo al gráfico anteriormente presentado, el análisis del

grado de actividad del principal mecanismo de participación en las A21L en
nuestro país muestra el siguiente panorama.
Gráfico 74. Situación de los Foros de Participación en las diversas redes
0 100 200 300 400 500
CIUDAD 21
RED BALEAR
RED LS CANTABRIA
RED CYPS CLM
RED NELS
UDALSAREA 21
SIN FORO
ALICANTE NATURA
CON FORO
XARXA BARCELONA
CILMA
RETE 21
RED M.VALENCIANOS
Resulta evidente que, salvo contadas excepciones (Red andaluza, navarra y

vasca) la mayoría de las redes no presentan foros en activo. Esto responde a
una doble realidad. La primera es la de las redes más recientes, donde los
foros no han llegado a ponerse mayoritariamente en marcha. La segunda es la
de las redes con más experiencia donde los foros no han presentado una
continuidad más allá de la primera fase piloto, en consonancia con lo
expuesto anteriormente. Esta última situación, relacionada con la
permanencia y mantenimiento del foro, supone un reto de singular
384
trascendencia para estas infraestructuras de participación popular, tal y como
detallamos a continuación.
18.3.2. Debilidades del proceso participativo local.
La participación supone la fase más problemática de la A21L para los

municipios españoles. Según el Informe sobre el Estado del Arte de la A21L,
ocupa el primer lugar en la lista de dificultades, con un 39% de los casos,
seguido por el plan de acción, con un 28%.
Conectando con el análisis realizado en el capítulo dedicado a la democracia

local, encontramos numerosas deficiencias en la naturaleza participativa de
las A21L. La primera hace mención a la débil tradición y cultura de la
participación en el ámbito municipal y la baja responsabilidad colectiva en
relación con el espacio público de decisión. De este modo, el relativamente
menor peso histórico de la democracia en nuestro país tiene su reflejo en la
participación pública en los ayuntamientos. Todo ello se traduce en
desconfianza, inexperiencia y temor a la manipulación por parte tanto de
Administración como de administrados. Adicionalmente, se observa también
la falta de autonomía financiera en los órganos de participación y la
consecuente dependencia institucional de éstos.
“Los contextos son muy importantes, más que los presupuestos.

Nuestra democracia, la participación es escasísima. Esto con
presupuestos no se ataja, es una cosa muy muy lenta”
“ Tanto los políticos como los técnicos tienen miedo a la

participación, no saben lo que es”
Un segundo aspecto de interés es que la participación se encuentra todavía

lejos de ser una comunicación abierta, limitándose a procesos informativos
unidireccionales, sin observarse avances en prácticas de participación más
profundas vinculadas a la decisión o la gestión, como es el caso de los
presupuestos participativos.
Si bien es cierto que la A21L ha supuesto un incremento en el acceso a la

información ambiental por parte de la ciudadanía, lo cual resulta un paso
imprescindible para la movilización de la comunidad, no lo es menos que la
población continua desconociendo sus derechos de acceso a la información.
Unido a lo anterior debemos señalar las limitaciones de comunicación y

lenguaje, ya que la experiencia de A21 ha constatado la dificultad de
preparar información rigurosa pero comprensible para todo el mundo. Si bien
en la última década se ha multiplicado el esfuerzo formativo hacia los
diferentes colectivos sociales, elemento fundamental para su información,
concienciación y formación, la escasa cultura y sensibilidad medio ambiental
continúan lastrando este proceso. Este aspecto es especialmente importante
cuando se trata de los líderes sociales. En opinión de los expertos consultados:
385
“La participación... creo que ha dependido de la comunicación
que se haya hecho del proceso. No se ha convencido al ciudadano
de que tiene en sus manos capacidad de decisión”
” La Educación para la sostenibilidad´ es Èducación para el

cambio”.
“Hay que desarrollar planes de formación para políticos y

técnicos”.
“Igual que hay una A21 debe haber un plan local de educación
ambiental para ver las necesidades y trabajar en todos los
sectores”
En cuarto lugar, se detecta la necesidad de ampliar los actores implicados,

reduciendo la baja representatividad. Grupos no considerados como los
sindicatos y las empresas, mujeres, jóvenes y minorías pueden ser de gran
relevancia para la información y debate. Paralelamente se destaca el interés
en diseñar y poner en marcha estrategias educativas transversales para la
sostenibilidad dirigidas a los diferentes colectivos diana (escolares,
universidad, profesionales...)
“Cuando se convocan a diferentes foros de distintos temas

siempre vienen los mismos”
“La gente muchas veces no participa porque piensa que quien

debe hacerlo es el ayuntamiento que en le mejor de los casos es
a quien se le paga para que los solucione. Otros se sienten útiles
pero tiene miedo de participar”
“Hay que atraer a otros públicos, otros temas (sociales,

económicos, jóvenes, etc...)
El panel de expertos también aporta información de interés en este sentido,

ya que en él se valoraba la importancia concedida a diferentes determinantes
de la participación ciudadana. Entre los aspectos contemplados se
encuentran:
• Planificación adecuada del proceso.

• Voluntad política.
• Formación técnica en metodologías y herramientas participativas.
• Acciones de comunicación y marketing social.
• Incentivos y promoción del voluntariado.
• Identificación de actores y diseño de grupos de trabajo.
• Contratación de animadores y dinamización socio-cultural
La “voluntad de hacer de la participación una práctica permanente, más allá

de una experiencia piloto para el diseño del Plan de acción” es la práctica
mejor valorada con un 65% de los expertos coincidiendo en asignarle la
386
máxima puntuación (5). El establecimiento de relaciones sistemáticas entre el
Foro y el Pleno municipal es un ejemplo válido en este sentido.
Gráfico 75 Cuestión 8b. Elementos decisivos para la participación:

“Generar una práctica permanente”
PERMANENCIA
0% 15%
1
2
3
20% 4
65% 5
Un segundo aspecto destacado es el de establecer una planificación realista

del proceso identificando objetivos y qué función se quiere dar a la
participación. Por ejemplo, limitarse a Informar o fomentar la
corresponsabilidad. Los recursos disponibles, diseñar un plan de puesta en
valor de las redes existentes o establecer una secuencia de trabajo realista e
incremental son aspectos destacados en este sentido. Un 45% de los expertos
valora esta práctica con la máxima nota (5) y un 35% con un 4.
Gráfico 76. Cuestión 8a. Elementos decisivos para la participación:

“Planificación realista del proceso”
PLANIFICACIÓN
0%
20%
1
45%
2
3
4
5
35%
387
En tercer lugar le sigue, con un 45% de máxima puntuación (5) y un 25% de 4
la “identificación e implicación de los actores relevantes en toda su
diversidad, prestando especial atención a grupos clave como mujeres y
jóvenes y creando fórmulas de implicación del sector privado (p.e. empresas y
sindicatos) representativos de los intereses y poderes dominantes”. Se señala
así la utilidad de una adecuada identificación de actores para la creación de
grupos de trabajo como estrategia de desarrollo del capital social.
Gráfico 77 Cuestión 8f. Elementos decisivos para la participación:

“Implicación de actores relevantes”
COLECTIVOS
0%
30%
1
45%
2
3
4
5
25%
Invertir en comunicación institucional, desarrollando canales efectivos de

información que promuevan climas de confianza y colaboración entre la
población y la Administración local y reduzcan la actual brecha existente,
también se identifica como de interés para la mejora de la práctica
democrática y participativa. Un 25% de los expertos valoran esta cuestión con
la máxima puntuación y un 40% coinciden en asignarle un valor de 4.
Gráfico 78 Cuestión 8d. Elementos decisivos para la participación:

“Invertir en comunicación institucional”
COMUNICACIÓN
0% 15%
25%
1
2
3
20% 4
5
40%
388
El impulso a la participación través del establecimiento de un marco de
promoción de la participación y el voluntariado social (por ejemplo con algún
tipo de incentivos, convenios… se valora muy favorablemente por un 55% de
los expertos (20% con un 5, 35% con un 4), si bien un 10% matiza esta
relevancia asignándole una nota de 2.
Gráfico 79 Cuestión 8e. Elementos decisivos para la participación:

“Promover el voluntariado”
VOLUNTARIADO
0% 10%
20%
1
2
3
35% 4
5
35%
Los expertos destacan también la necesidad de “impulsar la contratación de

animadores sociales, desarrollando un equipo de facilitadores en
dinamización” Un 50% de los expertos valora esta práctica como importante
(valor 4) y un 15% coincide en asignarle la máxima puntuación (5).
Gráfico 80 Cuestión 8g. Elementos decisivos para la participación:

“Contratación de animadores socio-culturales”
DINAMIZACIÓN
15% 0% 15%
1
2
3
20% 4
5
50%
389
Por último, la “formación de los técnicos municipales en la filosofía y
metodologías de la participación” Un 45% de los expertos valora esta opción
con notas de 5 (10%) y 4 (35%). Complementariamente, podemos señalar como
el panel de expertos de la Estrategia Valenciana de Educación ambiental
destacaba como de especial trascendencia la formación en técnicas de
dinamización social y resolución de conflictos.
Gráfico 81 Cuestión 8c. Elementos decisivos para la participación:

“Formación de los técnicos municipales”
FORMACIÓN
10% 0% 10%
1
2
3
35% 4
45% 5
Reseñar tan solo que la metodología de los presupuestos participativos puede

resultar un proyecto de síntesis entre las anteriores líneas, ya que combina la
participación en el diseño de los planes acción con su posterior ejecución
real. Podemos señalar, así, una oportunidad para mejorar la cobertura de las
deficiencias recogidas en materia de participación en las A21L en España.
Para concluir este apartado, el siguiente cuadro resulta de utilidad para

sintetizar y completar las anteriores cuestiones.
390
Tabla 43. Principales debilidades de la participación ciudadana en los
procesos de Agenda 21.
De la administración
De la sociedad Del propio proceso
local
Dependencia del
proceso de la Énfasis en la elaboración de
Débil tradición participativa
administración local: diagnósticos de fuerte
en el ámbito municipal.
limitaciones de carácter técnico.
recursos.
Poca inclusión de
Miedo político a la Escasa responsabilidad
determinados colectivos
participación colectiva en relación con el
(mujeres, jóvenes,
ciudadana. espacio público.
inmigrantes...)
Falta de información
Falta de planteamientos
rigurosa pero
Sociedad civil desmovilizada atractivos y estímulos para la
comprensible por todos
participación
los ciudadanos.
Desconocimiento del
significado de términos como
Falta de transversalidad Desconocimiento de los
desarrollo sostenible, Agenda
de las políticas públicas ciudadanos de sus derechos
21, indicadores de
en el ámbito local. al acceso a la información.
sostenibilidad entre los
participantes.
Falta de recursos Distanciamiento entre los Déficits en la metodología de
económicos, materiales ciudadanos y la análisis de la dinámica social
y humanos. administración pública. local.
Falta de recursos
Dependencia de Baja credibilidad social en la
(económicos, humanos...)
administraciones de administración pública y los
para el desarrollo completo
ámbito superior. políticos en general.
del proceso.
Fuente: Canet Yuste (2003)
18.3.3. Agentes responsables y recursos limitados.
Dada la magnitud del reto de la participación, los recursos disponibles en su

abordaje van a resultar trascendentales a la hora de explicar los impactos
alcanzados. El análisis de los actores institucionales implicados en la
dinamización nos permite aproximarnos a esta cuestión.
Si analizamos los actores organizadores e implicados en los procesos de

participación, observamos cómo la responsabilidad de dinamización de los
procesos, recae principalmente sobre las propias corporaciones locales (95%)
Otros niveles como el autonómico o el provincial se encuentra a bastante
distancia de la implicación directa en la movilización de los ciudadanos (32 y
9%, respectivamente).
Esta naturaleza local de la dinamización supone una primera característica a

considerar. Incluso siendo conscientes de que la implicación popular supone
391
una necesidad vital en un proceso a largo plazo, no debe resultar fácil a los
ayuntamientos impulsar el mismo, ya que a las carencias de liderazgo y
compromiso social y político debemos añadir las limitaciones presupuestarias
y de recursos humanos a que se enfrentan las entidades locales.
“Hay una absoluta ausencia de medios. Sin una mínima

estructura humana no se pueden llevar a cabo”
“Los técnicos de municipios pequeños no tienen el tiempo

necesario de dedicación al proceso de A21, ni de formación”
Gráfico 82. Agentes dinamizadores de los procesos de Agenda 21 Local.
100
80
60
40
20
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Organizadores
Leyenda
1. Ayuntamiento
2. Mancomunidad de municipios
3. Diputación Provincial
4. Administración Autonómica
5. Administración del Estado
6. Universidades
7. ONG´s genéricas
8. Asociaciones
9. Ciudadanos particulares
10. Otros
Comprobamos así que, si bien el municipio resulta un nivel fundamental en el

desarrollo de políticas públicas que promuevan la buena gobernanza, tal y
como se exponía anteriormente en el marco teórico, las exigencias de calidad
en el servicio por parte de los ciudadanos, las competencias locales y las
posibilidades presupuestarias raramente se encuentran equilibradas.
Pese a que la coordinación multinivel se encuentra aún en niveles muy

alejados de lo deseable, podemos destacar cómo la A21L ha supuesto una
intensificación de la cooperación institucional como canal de trasvase de
experiencias y aprendizaje compartido en materia participativa entre los
392
diferentes territorios. Prácticas como las comisiones interdepartamentales a
nivel municipal, las redes de municipios o la coordinación multinivel de la
financiación del proceso son algunos de los aspectos que hemos venido
destacando.
18.4. Aspectos financieros, organizativos e institucionales.
A continuación trataremos de desentrañar la relación existente entre los

anteriores resultados y el esquema de responsabilidades institucionales frente
a la A21L. Cuestiones como el liderazgo para con el proyecto, la innovación y
coordinación multinivel que éste reclama o el grado de subsidiariedad
existente son aspectos decisivos en este sentido.
Así, dadas las carencias existentes a nivel municipal, por ejemplo en términos
de recursos disponibles, no es de extrañar los problemas de arranque
experimentados por la A21L en nuestro país. Si a ello añadimos los problemas
de coordinación entre los diferentes niveles de la Administración pública o
incluso la inactividad de la propia Administración central del Estado, los
aspectos organizativos resultan una clave de lectura decisiva del proyecto. Y
no podría ser para menos, dada la naturaleza multinivel y transversal del
mismo.
En este sentido, se recuerdan las siguientes claves interpretativas del

escenario institucional en que se ha desarrollado la A21L:
- Un proceso descentralizador de la Administración pública favorable a la

región pero no al municipio.
- Importantes limitaciones presupuestarias municipales y la necesidad de

desarrollo de una política fiscal propia por parte de estas Entidades.
- Déficit en recursos materiales y humanos presentado por los

Ayuntamientos.
La falta de liderazgo institucional y las limitaciones presupuestarias y de

recursos humanos de las Administraciones locales se presentan como los
principales limitantes a la capacidad de emprender procesos hacia la
sostenibilidad por parte de los Ayuntamientos, en consonancia con la situación
de los municipios españoles anteriormente expuesta. El siguiente gráfico
aporta información útil al análisis:
393
Gráfico 83. Principales obstáculos a la A21L en España
45
40
35
30
25
20 Obstáculos
15
10
5
0
1 2 3 4 5
Leyenda
1. Ninguno
2. Políticos
3. Sociales
4. Económicos
5. Otros
Mayoritariamente, un 41% de los encuestados señala los factores económicos

como la principal restricción, en consonancia con los déficits observados en la
Administración local. Por otra parte, resulta significativo que un 23% de los
encuestados señale que no observa ningún obstáculo a la puesta en marcha de
un proyecto de tanta envergadura como es la A21L (lo cual nos hace dudar
sobre cómo se concibe la estrategia de sostenibilidad local)
El papel de las Diputaciones provinciales, ha supuesto cierto bálsamo en este

sentido. Tal y como comprobamos en el siguiente gráfico, entre las
instituciones impulsoras del proceso destaca la Diputación Provincial (35%)
como la principal Administración, seguida por el propio Ayuntamiento (24%) y
las CC.AA. (20%) De otro lado, destaca la ausencia del Estado y la Universidad
(ambas con un 0%) como promotores del proceso y la baja participación de la
sociedad civil (ONGs) y mancomunidades (de especial trascendencia para
municipios rurales y pequeños (3%).
394
Gráfico 84. Impulsores de la A21L en España
6% 3%
6% 24%
3%
0%
20% 3%
35%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Leyenda
1. Ayuntamiento 6. Universidades
2. Mancomunidad 7. ONGs
3. Diputación provincial 8. Asociaciones
4. Administración Autonómica 9. Ciudadanos
5. Administración del Estado 10. Otros
En relación con la diversidad institucional anterior, podemos realizar una serie

de consideraciones de interés en torno a la manera en que se ha programado
el proceso.
La Administración central del Estado ha sido la gran ausente, en oposición a lo

que ocurría en los países europeos más avanzados (Suecia, Gran Bretaña y
Países Bajos). Únicamente en los últimos tiempos, y como resultado de las
demandas planteadas desde el conjunto de redes autonómicas y provinciales,
se ha producido cierta iniciativa, tímida y no formalizada, en relación con el
apoyo a la Red de Redes de Medio Ambiente Urbano, tal y como se señalaba
en el correspondiente apartado.
Igualmente, el análisis de los actores implicados destaca la baja participación

del mundo académico-científico, lo que contrasta con el carácter decisivo
del conocimiento como herramienta estratégica, tal y como hemos
desarrollado en el correspondiente marco teórico.
En el Informe sobre el Estado del Arte de las A21L en España se destaca el

bajo nivel de coordinación interinstitucional en el desarrollo del proceso,
que sólo se reconocía en un 32% de los casos, identificándose
mayoritariamente una ejecución unilateral de las A21L. Esto plantea la
necesidad de una mayor coordinación en red para favorecer tanto las sinergias
como el intercambio de buenas prácticas.
Las vías de financiación coinciden con el perfil de las instituciones impulsoras:

en un 35% resulta la Diputación, en un 26% las CC.AA., en un 24% el propio
Ayuntamiento, nunca el Estado y un 3% en el caso de la UE (tal y como
describíamos en el caso de la Diputación de Badajoz donde las A21L se han
395
financiado a través de fondos Interreg en cooperación con Portugal).
Destacamos el contraste con las posibilidades presupuestarias relativas de
cada nivel y la implicación en el apoyo financiero.
Gráfico 85. Financiación de la A21L en España
3% 6%
0% 24%
26%
6%
35%
Ayuntamiento Mancomunidad
Diputación CC.AA.
Estado Unión Europea
Otros
Las limitaciones de financiación local de los procesos de A21L se materializan

en la identificación por los municipios de la necesidad de articular
complementariamente políticas y herramientas fiscales adecuadas. No se
pide sólo la subvención, también la herramienta de autonomía y autogestión.
En este sentido, existen algunas experiencias pioneras como la del
Ayuntamiento de Vitoria donde el propio presupuesto municipal se encuentra
orientado por la A21 o recientes experiencias como la del Ayuntamiento
valenciano de LÉliana en donde además de reformular los presupuestos
municipales y buscar líneas externas de financiación (p.e. a través de Fondos
Europeos) se ha apostado por la implicación directa de los diferentes
proveedores de la Administración local.
18.5. La A21L como herramienta de gestión local.
Uno de los resultados de la A21L mejor valorados, tal y como se recoge en el

análisis de los cuestionarios remitidos (ver anexo 1), es el de haber
constituido una interesante experiencia de planificación de desarrollo local.
En efecto, pese a los limitados impactos generados por la A21L, no deja de ser
cierto que el generalizado bajo nivel de partida que presentaban los
municipios españoles en materia de planificación estratégica y sostenibilidad,
han hecho de esta iniciativa una interesante experiencia piloto compartida,
generándose una base de sumo interés sobre la que aprender de los aciertos,
errores y dificultades del proceso.
Así, las diversas herramientas y metodologías de planificación y gestión local

que introduce la A21 han permitido cubrir una carencia fundamental en la
Administración pública local. El día a día y los trabajos burocráticos merman
396
la capacidad de ésta para la sistematización de prácticas de planificación
integrales y a largo plazo. El proyecto de A21L ha permitido desarrollar una
experiencia innovadora en este sentido, y si bien aún queda mucho por hacer,
es importante que el aprendizaje generado no quede en el olvido. De ahí la
importancia de crónicas como la que nos ocupa.
En este sentido, es necesario señalar cómo el liderazgo de Alcaldía ha

constituido el hecho diferencial en las A21 más dinámicas (con mayor
transversalidad en contenidos y participación social) dado el requisito que,
como proyecto institucional, conlleva la A21L en términos de organización
operativa y asignación de presupuestos. Motivación y consenso son retos
inalcanzables sin un decidido liderazgo político (tal y como recogía el Panel
de expertos a través de su gráfico 62).
En sintonía con lo anterior, el compromiso político público era identificado

mayoritariamente como clave en el inicio de una A21L por el Panel de
expertos. En este sentido, la difusión de la filosofía del proyecto entre la
ciudadanía y la identificación de los objetivos básicos y específicos a alcanzar
con la A21L se señalaban mayoritariamente por los expertos (un 75% lo
valoraba con la máxima nota de 5). Se ponía así el acento sobre la necesidad
del consenso local en valores como punto de partida. En relación con estos
aspectos, el panel de expertos desarrollado con motivo de la Estrategia
Valenciana de Educación Ambiental plantea serias debilidades, indicándose
una difusión de la A21L por mimetismo, sin que exista “un proceso de
reflexión real sobre lo que significa”. Evidentemente esto tiene su
trascendencia a la hora de pasar del diagnóstico a la acción.
Gráfico 86 Cuestión 5 a. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para

la puesta en marcha de una A21L?
COMPROMISO PÚBLICO
0% 10%
15% 1
2
3
4
5
75%
397
Otra experiencia interesante es la organización de equipos de trabajo
integrados por agentes de diversa naturaleza y disciplinas. Así, las rutinas e
inercias organizativas que presenta la Administración y sus problemas de
flexibilidad y sobrecarga de trabajo, han supuesto la externalización de las
tareas a través de las consultoras externas, si bien ello ha planteado también
una mayor necesidad de coordinación. Esto no supone un problema siempre y
cuando los responsables municipales aprovechen la oportunidad y saquen
rendimiento del equipo externo (clarificando objetivos y resultados deseados
y dirigiendo y orientando el trabajo a partir de esto, lo cual, por desidia o
sobrecarga de trabajo no siempre ha sido así, quedando en ocasiones el
proyecto a merced de la lógica exclusivamente empresarial.
En relación con los recursos técnicos, los datos aportados por Informe sobre el
Estado del Arte de las A21L en España señalan cómo un 77% (respuesta 3 en el
gráfico) de los encuestados opta por equipos mixtos, dato que refuerza la
necesidad de armonizar los intereses y coordinar lógicas entre los
partenariados público-privados. La realización en solitario con los medios
propios del Ayuntamiento se da en un 18% de los casos (respuesta 2), mientras
que el desarrollo de A21L a través de la externalización completa del proceso
en otras entidades, organizaciones y grupos sociales en un 5% (respuesta 2).
Gráfico 87. Recursos técnicos de la A21L en España
80
70
60
50
40
Recursos
30
20
10
0
1 2 3
La combinación del conocimiento de los técnicos municipales sobre la realidad

local con la plena disponibilidad de los consultores externos para desarrollar
los trabajos necesarios de ejecución de la A21L se encuentran en la base de la
justificación de la naturaleza mixta de los equipos técnicos.
Por otra parte, también debe señalarse como resultado de las A21L la
creación de comisiones que integran tanto personal técnico como
responsables políticos de las diversas áreas del Ayuntamiento implicadas en el
desarrollo local (p.e. las Comisiones de Seguimiento anteriormente reseñadas)
y la coordinación entre el equipo técnico municipal y los consultores
profesionales externos.
398
En este sentido, el trabajo en red aparece de nuevo como una tendencia de
futuro necesaria. Redes de cooperación entre los propios municipios, entre
éstos y otros niveles de la Administración pública y entre ésta y la iniciativa
privada. La perspectiva histórica y el establecimiento de alianzas basadas en
la confianza cobran protagonismo en un marco de intercambio de experiencias
basado en la distribución solidaria territorial (de especial interés frente a la
dialéctica urbana - rural) y la homogeneidad de mecanismos (fundamental en
la sistematización de los indicadores de sostenibilidad).
Gráfico 88 Cuestión 5 b. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para

la puesta en marcha de una A21L? “Diseño Plan de trabajo”
PLAN DE TRABAJO
0%
25%
1
45% 2
3
4
5
30%
En relación con las estrategias y recursos, el diseño de un Plan de Trabajo

detallado, realista y en continua revisión alcanzaba la segunda mejor
valoración, ya que un 45% de los expertos coincidía en asignarle el
máximovalor (5) y el 30% un 4.
En segundo lugar, y conectada con la primera cuestión, la plasmación real de

la voluntad política, a través de la integración del proceso en actuaciones
como la revisión del PG, era valorada por un 35% de los expertos como muy
importante (nota de 5).
399
Gráfico 89 Cuestión 5 e. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para
la puesta en marcha de una A21L? “Revisión PG”
PGOU
0%
35% 1
45% 2
3
4
5
20%
En evidente sintonía con el Plan de trabajo se encuentra la organización de

equipos de trabajo. Impulsar una política de recursos humanos basada en la
formación, el diseño de incentivos y el desarrollo de la función directiva y
gerencial de la A21L como proyecto a impulsar obtenía una significativa
valoración: la cuarta parte de los expertos le asignaba el máximo valor, un
10% lo valoraba con nota de 4 y el 60% de los expertos le asignaba un valor
medio de 3. Por otra parte, este aspecto era reforzado a través de dos
comentarios individuales de los expertos, planteando la necesidad de crear
“equipos permanentes de coordinación y dinamización de recursos” y de
“reforzar la implicación de los técnicos municipales”
Gráfico 90 Cuestión 5 d. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para

la puesta en marcha de una A21L? “Política RR.HH”
RR.HH
0% 5%
25%
1
2
3
4
10% 5
60%
400
En cuarto lugar, la puesta en valor del posicionamiento territorial a través de
su integración y participación activa en redes con otros municipios y niveles
de la Administración alcanzaba un valoración tibia: un 60% le asignaba una
nota de 3, un 10% de 2 y un 25% de 4.
Evidentemente, la red resulta una herramienta complementaria de apoyo,

que sin la propia voluntad y esfuerzo municipio se muestra como algo
anecdótico. No obstante, el papel de promotoras directas de la A21L (véase el
caso de la Xàrcia Valenciana) nos lleva a considerar si estos valores no se
encuentran ligeramente subestimados por los expertos (incluso en un
determinado momento para poner en valor y justificar la propia iniciativa
enmarcándola en ámbitos de actuación superiores e integrads con otros
niveles supramunicipales).
Gráfico 91 Cuestión 5 c. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para

POSICIONAMIENTO TERRITORIAL
5% 0% 10%
25% 1
2
3
4
5
60%
Por último, nos llama poderosamente la atención la baja valoración asignada

a la puesta en valor de antecedentes de interés ya que “Incorporar los
recursos y las lecciones técnicas y políticas de proyectos que supongan un
antecedente (como p.e. Ciudades Sanas)” se valoraba por un 35% de los
expertos como poco importante (puntuación de 2). Dada lo limitado de los
recursos, consideramos que reciclar y reutizar estructuras, contenidos y
actores, merece una mejor atención en este sentido.
401
Gráfico 92 Cuestión 5 f. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para
ANTECEDENTES
0%
35% 1
40%
2
3
4
5
25%
18.6. Comentarios detallados por fases metodológicas.
Para finalizar el análisis, a continuación se realiza un repaso a las dificultades

presentadas en la ejecución de las diferentes fases metodológicas de A21L.
Este punto completa, además, lo anteriormente expuesto en el apartado
dedicado a la descripción teórica del proceso.
18.6.1. La diagnosis socio-ambiental (DSA).
En consonancia con lo que venimos exponiendo en este capítulo, la

Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP, 2002) se hacía eco de
una serie de obstáculos identificados para abordar la ejecución del
diagnóstico por parte de los Entes locales:
- El aumento que supone en la carga laboral de los técnicos municipales.

Si bien éstos son los mejores conocedores de la realidad local, el
trabajo diario impide la asunción de unas tareas que por otra parte son
percibidas como una actividad extra.
- A ello se suma la limitación presupuestaria para la externalización de

las tareas, lo que redunda en ocasiones en diagnósticos ineficientes
(realizados por entregas, dilatados en exceso en el tiempo, mal
dotados económicamente...)
- Un tercer factor señalado hace mención a la falta de consenso político

a la hora de coordinarse, reconocer las conclusiones o el mismo objeto
del proyecto.
402
- Como consecuencia de todo lo anterior, abundan las incidencias en esta
fase, lo que se traduce en retrasos y bloqueos que afectan
negativamente al proceso y la paciencia de los implicados.
- Como más adelante desarrollamos, el déficit cultural participativo se

traduce en desinterés social y afecta al diagnóstico a través del
necesario consenso social que éste reclama.
- Por último, la propia falta de consenso técnico en torno a la prioridad

de las acciones extraídas del diagnóstico supone otro elemento
destacable.
En relación con el DSA, el panel de expertos desarrollado incidía en la

valoración de las siguientes cuestiones para su correcta realización:
- Disponibilidad de información útil.

- Perspectiva territorial del mismo.
- Identificación de tendencias estructurales.
- Coordinación de partenariados de trabajo.
- Incorporar la percepción ciudadana.
- Difusión pública de resultados.
La opinión general de los expertos destaca en primer lugar la necesidad de
“obtener una perspectiva territorial e integral en el mismo” Un 55% de los
expertos valora esta cuestión con la máxima puntuación (5) mientras que un
30% le asigna un 4.
Gráfico 93 Cuestión 6 b. Claves de un buen diagnóstico: “Obtener una

perspectiva territorial e integral en el mismo”.
PERSPECTIVA TERRITORIAL
0% 15%
1
2
3
55% 4
30%
5
Como no podía ser de otra forma, la participación de la población se

identifica como la clave para un buen diagnóstico. Así se valora “incorporar la
percepción de la población a través de metodologías participativas” como de
la máxima importancia por un 50% de los expertos (nota 5) y un 35% como
importante (nota 4).
403
Gráfico 94 Cuestión 6 e. Claves de un buen diagnóstico: “Incorporar la
percepción de la poblacion”.
PERCEPCIÓN CIUDADANA
0% 15%
1
2
3
50% 4
35% 5
Generar información útil es un tercer aspecto destacado. La “disponibilidad y

acceso a información técnica útil para la acción, identificando los principales
conflictos de sostenibilidad y los actores implicados en éstos” se valora como
muy importante por un 40% (nota 5) y por un 5% como importante (nota 4)
Gráfico 95 Cuestión 6 a. Claves de un buen diagnóstico: “Facilitar

información técnica práctica”
ACCESO INFORMACIÓN
0% 10%
40% 1
2
3
4
5
50%
La difusión pública de los resultados es destacada por casi la mitad de los

expertos con la máxima valoración (45% de 5). Información y sensibilización
404
ambiental de la sociedad, generando conocimiento resulta imprescindible
para una estrategia de desarrollo local sostenible.
Gráfico 96 Cuestión 6 f. Claves de un buen diagnóstico: “Difusión pública

de resultados”.
DIFUSIÓN
10%
5%
1
45%
2
3
20% 4
5
20%
En relación con la identificación de conflictos emergentes a través de

estrategias de anticipación y herramientas de prospectiva, un 15% de los
expertos coincidía en asignarle una nota de 5, y este porcentaje se elevaba
hasta el 50% para el 4. Se refuerzan así lo expuestos en el marco teórico en
relación con las características de una buena gobernanza ambiental.
Gráfico 97 Cuestión 6 b. Claves de un buen diagnóstico: “Identificación de

tendencias estructurales”.
TENDENCIAS
15% 0% 10%
1
25%
2
3
4
5
50%
405
Por último, los expertos ponen el acento en la necesidad de coordinación
entre los técnicos municipales y los equipos externos, valorándolo como
importante (nota de 4) en un 35% de los casos. Esta cuestión se ha visto
reforzada a través de un comentario particular, en el que se hace hincapié en
la naturaleza interactiva de los conocimientos político y técnico y, por tanto,
las sinergias creadas entre los mismos a través de su buena coordinación.
Gráfico 98 Cuestión 6 b. Claves de un buen diagnóstico: “Coordinación de

técnicos municipales y consultores externos”.
COORDINACIÓN
10% 0% 10%
1
2
3
35% 4
45% 5
En relación con esto, señalemos la importancia de tomar conciencia sobre la

relevancia del diagnóstico en la implicación de los técnicos municipales. La
definición de objetivos específicos y limitados en número puede facilitar
discriminar aquella información clave y minimizar esfuerzos. La organización
y la comunicación entre los implicados resulta indispensabl. Alcanzar un
mínimo consenso es básico para el funcionamiento del proceso.
Otras cuestiones de interés eran señaladas en las entrevistas realizadas:
“Las consultoras parecen replicar los informes de ciudad en

ciudad, ¿para que sirven entonces?”.
“Los diagnósticos son una repetición constante de resultados,

sería mejor hacer diagnósticos a gran escala y procesos
participativos en pequeña.”
“En ocasiones hay demasiado apresuramiento a la hora de

elaborar los diagnósticos, no hay análisis de fondo ponderado, se
importan análisis de un municipio a otro de manera acrítica”
406
18.6.2. Impacto reales sobre las políticas: presupuestos del PAL.
A partir de la información recopilada para La Casa Encendida por Pangea

Consultores en el marco del 2º Encuentro de Redes de Apoyo a A21L podemos
realizar un repaso a fecha de Marzo de 2006 de la situación de las A21L por
Comunidades Autónomas.
Gráfico 99. Grado de implantación de la A21L en las diferentes redes

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500
CIUDAD 21
RED BALEAR
RED LS CANTABRIA
RED CYPS CLM
RED NELS
UDALSAREA 21
ALICANTE NATURA Total Aytos
XARXA BARCELONA
Ecoauditoría en Proceso o
Finalizada
CILMA
Plan de Acción Aprobado
RETE 21
RED M.VALENCIANOS
Fuente: 2º Encuentro de Redes de Apoyo a A21L (2006)
De la información gráfica anterior se extraen dos conclusiones. La primera, la

deficitaria situación general en relación con el diseño y ejecución de los
Planes de Acción en materia de sostenibilidad municipal (la mayoría de los
municipios se quedan en la fase de elaboración del diagnóstico) La segunda
cuestión es el diferente grado de avance de los procesos de A21L por
Comunidades Autónomas, destacando con una mayor aprobación de Planes de
Acción las redes con más experiencia (Navarra, Vasca y Barcelonesa).
El panel de expertos desarrollado incidía en los siguientes factores como

determinantes para la realización de un buen Plan de Acción Local (PAL)
- Consenso social.
- Compromiso político al más alto nivel.
- Promoción de proyectos de innovación y cooperación.
- Establecer sistemas de financiación.
- Diseñar sistemas de información y difusión pública de resultados.
- Establecer mecanismos de certificación y validación de resultados.
407
En sintonía con la valoración del punto d1 (la ausencia de liderazgo político
como determinante de los resultados alcanzados), el “compromiso político a
través de la aprobación en Pleno del Plan de Acción y la difusión pública de
éste, asumiéndolo en la distribución de los presupuestos” alcanza un elevado
consenso, asignándole un 75% de los expertos la máxima valoración como
determinante de un PAL operativo.
Gráfico 100 Cuestión 7b. Determinantes de un PAL operativo:

“Compromiso político al más alto nivel a través de la aprobación del
Pleno municipal”
COMPROMISO POLÍTICO
0% 10%
15% 1
2
3
4
5
75%
Complementariamente al punto anterior, “alcanzar un consenso social

representativo frente al Plan” se valoraba por un 65% de los expertos con la
nota máxima de 5.
Gráfico 101 Cuestión 7a. Determinantes de un PAL operativo: “Alcanzar un

consenso social suficiente”
CONSENSO SOCIAL
0% 5%
30% 1
2
3
4
65% 5
408
La “promoción de proyectos innovadores y de colaboración entre distintas
Áreas clave (p.e. Promoción económica, urbanismo y medio ambiente)” se
valoraba por un 25% como muy importante (valor 5) y por un 45% como
importante (valor 4) Este hecho enlaza con la relevancia de la creación de
prácticas y rutinas organizativas a través de la realización de proyectos.
Gráfico 102 Cuestión 7c. Determinantes de un PAL operativo: “Promover

proyectos innovadores de carácter transversal”
PROYECTOS DE INNOVACIÓN
0% 5%
25%
25% 1
2
3
4
5
45%
En cuarto lugar se encuentra el hecho de “establecer sistemas de búsqueda de

vías de financiación externas (privadas, financiación comunitaria...) para los
proyectos” Un 20% de los expertos y un 40% asignan valores máximos de 5 y 4,
respectivamente.
Gráfico 103 Cuestión 7d. Determinantes de un PAL operativo: “Establecer

sistemas de captación de fondos”
SISTEMAS DE FINANCIACIÓN
20% 10%
5%
1
2
3
25% 4
5
40%
409
Similar valoración presenta el “diseño de sistemas de información sobre
sostenibilidad local (indicadores) y difundir sus resultados a través de las
nuevas tecnologías de la información y los medios de comunicación locales”
Un 45% de los expertos concede un valor de 4 a esta cuestión (20% de 5).
Gráfico 104 Cuestión 7e. Determinantes de un PAL operativo: “Diseñar

sistemas de información local”
SISTEMAS DE INFORMACIÓN
20% 10%
15% 1
2
3
4
10%
5
45%
Por último, obtiene una relativamente baja valoración la idea de “establecer

mecanismos de certificación y validación de los resultados alcanzados”,
identificada en un 45% de los casos como de interés medio. Quizás el largo
camino que aún queda por recorrer hace de esta una cuestión secundaria, si
bien consideramos que decisiva a media plazo para definir marcos de
compromiso y confianza en estrategias de consenso.
Gráfico 105 Cuestión 7f. Determinantes de un PAL operativo: “Establecer

mecanismos de validación de resultados”
CERTIFICACIÓN RESULTADOS
20% 10%
15% 1
2
3
10% 4
5
45%
410
Como hemos venido señalando, la A21L ha experimentado una progresiva
“deflación” conforme se trataba de asumir compromisos reales y pasar a la
acción, encontrándo numerosos casos de diagnósticos, menos de planes de
acción y aún menos de sistemas de monitoreo. En opinión de los expertos:
“Los resultados a nivel cualitativo de las A21 creo que son muy
positivos, pero a nivel de concreción de los planes soy más
escéptico. Sólo algún municipio en España se ha tomado en serio
llevar a cabo las acciones estratégicas que implica”
Podemos señalar la existencia de dos planteamientos a la hora de abordar los

Planes de acción. El primero se caracteriza por una mayor participación de la
población en el proceso. El segundo por tratarse de un proceso de corte
tecnocrático. Esta opción ha sido la mayoritariamente empleada, limitándose
los casos de participación a procesos de información.
18.6.3. Los sistemas de información y de comunicación local: el

monitoreo como asignatura pendiente.
Tal y como hemos visto, los sistemas de indicadores son un instrumento clave
para el proceso de toma de decisiones y la acción a largo plazo (ver gráfico
104). Su situación actual refleja que se encuentran mayoritariamente por
trabajar, siendo las bases de partida flojas, dada la débil participación y
transversalidad que ha caracterizado los procesos de A21L. Las escasas
herramientas de monitoreo trabajadas por las A21L en España han adopta la
forma de Observatorios y Comisiones de Seguimiento.
Existe consenso en torno a la “necesidad de reforzar la base de información

sobre la que erigir las políticas de sostenibilidad urbana”, tal y como señala
el Informe sobre la Problemática Urbana en España (Junta de Andalucía, 2003)
En este sentido, las carencias en materia de sistemas locales de información
eran igualmente señaladas como una seria deficiencia y una necesaria apuesta
de futuro, en las II Jornadas Técnicas de Diputación de Valencia (2004) donde
se indicó la “relevancia del trabajo de campo en las auditorías y la necesidad
de innovación a través de la organización y tratamiento de la información,
especialmente en lo referido a herramientas como bases de datos operativas,
cartografías detalladas y Sistemas de Información Geográficos”. Las Nuevas
Tecnologías de la Información y la Comunicación son en este sentido
decisivas. Por otra parte, no debemos olvidar la necesidad de informar para
educar y el valor que el conocimiento del medio tiene en este sentido.
En relación con los sistemas de indicadores, el ámbito competencial de estos

presentaba las siguientes características:
- En un 55% de los casos el ámbito competencial era municipal.

- En un 18%, regional.
- En un 14%, provincial.
411
El pilotaje y monitoreo de los planes de acción es realizado por el propio
Consistorio en la mayoría de los casos (90%), y concretamente por su
Departamento de Medio Ambiente (59%), destacando asimismo el papel
desarrollado por las Agencias de Desarrollo Local (23%) por su rol a
desempeñar de cara al futuro. Como consecuencia del ámbito competencial
dominante, éstos responden a la naturaleza eminentemente local de la
problemática tratada, lo cual afecta a la perspectiva territorial y a las
posibilidades de homogeneizar la información disponible (de ahí la relevancia
de este servicio en las Redes, tal y como apuntábamos en su análisis).
Según señala Vicent Sureda en el Informe sobre la Problemática Urbana, el

mejor instrumento para superar la dialéctica sectorial y alcanzar la
transversalidad es “realizar una adecuada selección de un número reducido
de indicadores de sostenibilidad que interrelacionen aspectos nucleares de
diferentes áreas temáticas”. Las herramientas vinculadas a los sistemas de
información (local) y las nuevas tecnologías son una apuesta de futuro para la
evaluación del cumplimiento y mejora continua del desarrollo local sostenible
generando información que vaya más allá de indicadores como el Producto
Interior Bruto y analice la calidad de vida de la población. Los siguientes
cuadros sintetizan el análisis efectuado en el Informe sobre el Estado del Arte
de las A21L en España:
Debilidades de los modelos desarrollados

- Diseño unilateral y reducida participación que
implica tanto un excesivo carácter técnico como baja
aceptación.
- Grado de fiabilidad limitada (dificultades
informativas)
- Interpretación cuantitativa literal, lo que conlleva
descontextualización y dificultad de respuesta.
Fortalezas
- Facilitan la evaluación y seguimiento
- Esenciales para detectar déficits y oportunidades,
identificar tendencias, anticipándose en una
estrategia de mejora continua.
- Relacionan tiempo y espacio (escenarios actuales-
futuros, problemáticas locales-globales)
- Concretan un proceso complejo
- Informan a la ciudadanía
- Son claves para la participación ciudadana, dada su
influencia sobre los procesos de toma de decisiones
En relación con estas dificultades, su traslación en términos prácticos ha

supuesto:
- Que los planes de acción y compromiso público han quedado

mayoritariamente pendientes de ejecución.
412
- La existencia de un tratamiento no global de los indicadores. Ello
plantea la oportunidad y necesidad de reforzar la base de información
local, potenciando el posicionamiento multinivel de la Administración
local.
- La situación pendiente en que se encuentran los planes de seguimiento

y control. Las escasas herramientas técnicas desarrolladas se
caracterizan por ser no participadas (por ejemplo, Observatorios y
Comisiones)
- El reducido impacto real de la A21L sobre los presupuestos

municipales.
- La actual situación de los planes de comunicación y retroalimentación,

pendiente aún por desarrollar (las pocas experiencias se han centrado
mayoritariamente en acciones de educación ambiental)
413
QUINTA PARTE. ANÁLISIS DE LA PLANIFICACIÓN CULTURAL EN
ESPAÑA
415
19. Un modelo de análisis para la planificación cultural desde la
perspectiva de la A21 de la Cultura.
Tras haber desmenuzado la dinámica de A21L y sus condicionantes en nuestro

país, llega el turno de extraer las principales conclusiones que de ésta se
derivan para la Agenda 21 de la Cultura y el desarrollo de las políticas de
planificación cultural local. Con el objeto de caracterizar la situación de la
planificación cultural en España y analizar sus posibilidades como motor de
desarollo local sostenible, a continuación presentamos una metodología de
análisis sustentada en el marco lógico de la Agenda 21 de la Cultura y la
experiencia histórica de la Agenda 21 Local.
El factor tiempo constituye una variable decisiva para la maduración de los

procesos de planificación a largo plazo. Si comparamos el grado de desarrollo
de la experiencia de la A21L en España frente a la incipiente planificación en
materia cultural, resulta evidente que las conclusiones extraídas del análisis
de la primera resultan un referente de suma utilidad para evaluar el potencial
desarrollo de la Agenda 21 de la Cultura, anticipando los obstáculos a los que
ésta se enfrentará y permitiéndonos definir directrices para el desarrollo de
protocolos locales y multinivel que permitan la optimización de la estrategia
desde una perspectiva global.
Si bien es cierto que existen diferencias de forma y fondo entre las políticas
medio ambientales y las culturales (por ejemplo, las concejalías de cultura
cuentan con un desarrollo histórico, mientras que las de medioambiente se
constituyeron prácticamente en paralelo al desarrollo de las A21L) desde
nuestra tesis apostamos a que son más las cuestiones que acercan el ámbito
cultural y el ecológico que las que lo alejan, tal y como hemos justificado en
el marco teórico en relación con el concepto antropológico de cultura como
cuarto pilar del desarrollo sostenible. De otro lado, ¿existe tanta diferencia,
al fin y al cabo, entre los recursos ambientales y los culturales?. Mantenemos
serias dudas sobre si el patrimonio simbólico no padece acaso de los mismos
males que su homólogo natural: ¿acaso es ilimitado el patrimonio simbólico?,
¿es 100% renovable? ¿Qué trascendencia puede tener la desaparición de
culturas, lenguas, valores y conocimientos? ¿Acaso no imita el arte a la
naturaleza? Dejemos abierto este planteamiento, si bien nuestra visión
destaca el enlace y la complementariedad entre el patrimonio natural y
cultural, ya que consideramos que ambos campos no son sino dos caras de una
misma moneda, el desarrollo humano.
La siguiente tabla define las dimensiones y variables explicativas que integran

nuestro modelo de análisis para planificación cultural local en el marco
normativo de la Agenda 21 de la Cultura.
417
Tabla 44. Dimensiones y variables del modelo de análisis de la A21 de la
Cultura
DIMENSIÓN VARIABLES
Interacción entre las políticas culturales globales y locales: grado

de proyección estatal exterior y participación en foros
internacionales (también del gobierno autonómico).
Grado de coordinación entre los distintos niveles territoriales de la

Administración pública. La estructura constitucional del país
condiciona esta cuestión a través del grado de descentralización y
Organización la clarificación de roles por niveles territoriales (distribución de
competencias culturales y recursos asignados a tal fin).
Existencia de una campaña de promoción estatal para la Agenda

21 de la Cultura. Rol y apoyo activo en la difusión por parte del
Ministerio de Cultura y de la Federación Española de Municipios y
provincias.
Existencia de estructuras de cooperación y coordinación

territorial intermunicipal: redes provinciales y autonómicas de
intercambio de buenas prácticas.
Liderazgo e iniciativa política local al máximo nivel (Alcaldía).

Compromiso público, consenso y acuerdo plenario.
Establecimiento de marcos normativos y presupuestarios de

actuación adecuados, tanto a nivel local como supramunicipal
(coherencia global de las políticas culturales).
Organización de la Administración municipal y capacidad de

actuación transversal (coordinación entre departamentos,
existencia de mecanismos como comisiones intersectoriales,
experiencia de colaboración con otros departamentos de la
Concejalía de Cultura).
Creatividad y capacidad de innovación institucional frente a la

rigidez burocrática y el continuismo. La articulación y cooperación
en red con otros municipios se identifica como factor clave
(aprendizaje en buenas prácticas) para los Ayuntamientos.
Grado de autonomía local: disponibilidad de recursos humanos y

presupuestos para el desarrollo de la planificación cultural local.
Canales de acceso a la información pública, mecanismos y

metodologías de participación ciudadana en los procesos de toma
de decisiones y desarrollo de la democracia cultural.
Vertebración y articulación de los agentes culturales (densidad de

asociaciones, profesionales, vertebración de la sociedad civil…)
418
Tradición de planificación estratégica en el sector cultural:
Buonismo; institucionalismo de la cultura y grado de madurez de
las políticas culturales para el desarrollo.
Conocimiento
Ambigüedad conceptual e indefinición del sector. Valoración e
imagen que tiene del sector la sociedad local.
Disponibilidad de información, transparencia y existencia de

estadísticas culturales.
Democracia cultural y experiencia en procesos participativos.
Capacitación de los gestores culturales municipales en

herramientas y metodologías de planificación cultural.
Metodologías de diagnóstico integral de la realidad cultural

local.
Capacidad de anticipación y metodología prospectiva.
Evaluación y monitoreo del cambio: indicadores y observatorios.
A continuación pasamos a considerar estas cuestiones, definiendo el escenario

de partida que condicionará las posibilidades de desarrollo de la planificación
cultural local en el marco de la Agenda 21 de la Cultura.
Para ello abordaremos en primer lugar el marco competencial español en

materia de cultura y presentaremos las principales características
organizativas de la Administración pública por niveles territoriales. De este
modo, definiremos el escenario supramunicipal de las políticas culturales
locales en nuestro país.
419
20. Marco competencial de la planificación cultural en España:
descentralización y concurrencia.
De acuerdo con Manito (2008), la progresiva incorporación de la cultura como

ámbito de actividad del sector público toma sus características diferenciales
en España como resultado de la dictadura vigente hasta finales de los años
setenta. Con el fin del Franquismo y la Constitución de 1978 se inicia el
desarrollo histórico del Estado del Bienestar en nuestro país, convirtiéndose
el sector cultural en un ámbito susceptible de ser objeto de la gestión
pública. La cultura deviene un nuevo campo para la actividad del sector
público, lo que se traduce en programas y políticas culturales impulsadas a
iniciativa de la organización estatal. De este modo, el sector público va a
extender progresivamente su influencia más allá de las decisiones que
determinan los recursos públicos destinados a cultura, para pasar a
considerarse un agente activo y relevante en el debate artístico y cultural del
territorio.
Realizando un breve recorrido histórico, destacaremos cómo el Ministerio de

Cultura es creado en el año 1977, reuniendo las competencias de patrimonio y
bellas artes (procedentes del Ministerio de Educación) y las de espectáculos:
cine, teatro, música y danza (dependientes del Ministerio de Información y
Turismo).
De acuerdo con el Real Instituto Elcano (2004), otro aspecto de interés es la

fuerte centralización que caracteriza al Estado español en materia cultural a
mediados de la década de los 70, al inicio de la transición democrática,
cuando Madrid era la sede de los principales contenedores culturales.
Además, existían diversos eventos sostenidos por el Estado aunque
descentralizados (como los antiguos Festivales de España), si bien al margen
de la política estatal algunas ciudades mantenían temporadas estables de
espectáculos (Barcelona, San Sebastián…). Por otra parte, el Estado sostenía
una red de Bibliotecas en las capitales provinciales, los principales Archivos
históricos y una red de Museos de Bellas Artes de muy desigual interés, en
general anticuados en su concepción y alejados de la moderna museología.
Además, la política de protección del patrimonio era realizada con criterios
reduccionistas propios de la época.
De este modo, encontramos una situación de partida caracterizada por un

claro atraso respecto a Europa, esto supone un déficit histórico de partida en
relación con la capacidad de modernización e innovación que reclama la
Agenda 21 de la Cultura. Como señala el Real Instituto Elcano en su informe
Las Políticas Culturales en Europa: el caso español 2004) la insuficiencia de la
red de bibliotecas públicas y los bajos índices de lectura, la deficiente
conservación del patrimonio artístico, la debilidad de las enseñanzas artísticas
o las carencias de institucionalización de las culturas regionales eran buena
muestra de ello.
También interesa destacar la conexión entre el déficit de partida con que se

inicia la construcción del Estado del Bienestar en España y cuestiones como:
420
El grado de definición del propio sector cultural y la valoración social
concedida al mismo. La indefinición que padece, junto con la
perspectiva “buonista”, conllevan un atraso histórico en el nivel de
profesionalización de los gestores culturales.
Una Administración pública que ha iniciado de manera reciente el

proceso de construcción del Estado de las Autonomías y, por tanto, el
desarrollo de su descentralización. A ello se le suma una política en
materia cultural que se encuentra en el otro extremo de la perspectiva
del Institucionalismo, esto es, el papel activo de la cultura en la vida
política y social. El Régimen franquista se caracterizaba por una
“cultura de evasión”, fundamentada en el fútbol, toros, cine, radio y
literatura de quiosco), dirigida al consumo de masas.
Una sociedad civil que despierta a la democracia, en general, y a la

democracia cultural en particular.
A partir de este panorama inicial, no es de extrañar algunos de los principales

conflictos en materia de planificación cultural que vamos a observar en
nuestro país y a los que deberá hacer frente la Agenda 21 de la Cultura:
Importante descoordinación entre las diversas políticas de los

diferentes niveles administrativos, por ejemplo en materia de lectura,
museos… Este fenómeno se agrava debido al carácter concurrencial de
las competencias culturales.
Solapamiento en las acciones lo cual afecta particularmente a

cuestiones como la formación de públicos.
Ineficiencia de las políticas públicas materializada, por ejemplo, en

las carencias históricas de información y estadísticas culturales
(propiciadas en buena medida por la propia indefinición del sector).
Obviamente las implicaciones de estos aspectos a la hora de abordar los

compromisos de la Agenda 21 de la Cultura son de gran relevancia. Con el
objeto de profundizar en estas cuestiones y siguiendo el esquema de análisis
multinivel propuesto por nuestra tesis, a continuación realizamos un repaso a
la situación de los diferentes ámbitos competenciales en materia de
planificación cultural en España
20.1. El marco constitucional: distribución de competencias por niveles

territoriales.
Como señala el Real Instituto Elcano (2004), el texto constitucional contiene

un conjunto de preceptos que lo definen como una verdadera "Constitución
Cultural", dado el contexto plurinacional y plurilingüístico reconocido en los
artículos 2 y 3 de la Constitución. La centralidad de la cultura se manifiesta el
texto constitucional en el alto rango de las tareas diferenciadas
421
encomendadas a los poderes públicos en garantía de los procesos culturales
(creación, transmisión y conservación de la cultura). El acceso a la cultura
como derecho de todos los ciudadanos y parte de los principios rectores de la
política social y económica es otro aspecto a destacar.
Además, tal y como señala Zallo (2008), la cultura se manifiesta como un

factor de gran relevancia estructuradora de la configuración territorial del
Estado, ya que las Comunidades Autónomas se definen como conjuntos de
provincias limítrofes con “características históricas, culturales y económicas
comunes” (art. 143) La Constitución reconoce las competencias culturales
como un núcleo fundamental del autogobierno de las Comunidades
autónomas.
Otro aspecto de interés, es que el concepto de cultura se configura en la

Constitución de manera muy abierta e indefinida. Pese a esta ambigüedad
conceptual asociada al término cultura y la indeterminación que este hecho
conlleva en la definición de las políticas culturales, el concepto se ha
incorporado plenamente al derecho positivo. De esta manera, se obliga a los
poderes públicos a realizar una serie de políticas públicas positivas que
implican el desarrollo de unos servicios públicos de carácter cultural dirigidos
a los diferentes ámbitos integrantes del sector.
De este modo, el artículo 44.1 especifica que los poderes públicos

promoverán y tutelarán el acceso a la cultura. Se positiviza jurídicamente el
concepto de cultura, decantándose por su realidad pluridimensional y
concretándose en diferentes sectores: conservación y promoción del
patrimonio histórico, cultural y artístico por parte de los poderes públicos
(artículo 46), promoción de la ciencia e investigación científica y técnica
(artículo 44.2), garantía del derecho a la educación y a la libertad de
enseñanza (artículo 27) y papel de los medio de comunicación (artículo 20.3).
Otra fuente para la definición de los límites de la cultura puede encontrarse

en la distribución de competencias establecidas por la Constitución (artículos
148 y 149) y los Estatutos. En las Comunidades bilingües se añaden a éstas la
recuperación, conservación y promoción de la lengua propia.
En referencia a la distribución de competencias, los tres niveles reconocidos

en la Constitución (la Administración Central, las Comunidades Autónomas y
las Corporaciones Locales) tienen atribuciones genéricas en materia de
cultura, lo que supone, de acuerdo con Rausell (2007), el predominio del
principio de concurrencia.
La Constitución española compromete a todos los poderes públicos a tutelar y

promover el acceso a la cultura y, pese a la distribución de competencias en
algunas materias culturales, la jurisprudencia constitucional ha reafirmado la
idea de que la cultura es una competencia que se corresponde con la esencia
institucional de cualquiera poder público, de modo que permite la
intervención plenamente concurrente de todas las instancias de la
Administración.
422
No obstante, la concurrencia existente en materia de fomento de la cultura
no impide la existencia de reglas ordinarias de reparto competencial en
relación con materias e instituciones culturales específicas.
En este sentido, el artículo 149.1 de la Constitución especifica como

competencias exclusivas del Estado la legislación referida a la propiedad
intelectual (artículo 149.1.9), el fomento y coordinación general de la
investigación científica y técnica (artículo 149.1.15), las normas básicas
referidas a la libertad de expresión y los medios de comunicación (artículo
149.1.27), la defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental y los
museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal (artículo 149.1.28) y la
legislación referida a títulos académicos y profesionales y sobre las normas
básicas por el desarrollo del artículo 27 de la Constitución (artículo 149.1.30).
Posteriormente, el artículo 149.2 especifica que el estado considerará el
servicio de la cultura como un deber y una atribución esencial sin perjuicio de
las competencias que asuman las comunidades autónomas.
Por otro lado, el artículo 148.1 especifica el ámbito de competencias de las

comunidades autónomas: museos, bibliotecas, conservatorios de música
(artículo 148.1.15); patrimonio monumental (artículo 148.1.16); fomento de
la cultura y de la investigación (artículo 148.1.17) y también la promoción del
deporte y uso del ocio (artículo 148.1.19).
Además, si bien continúan en manos de la Administración Central los museos,

bibliotecas y archivos de titularidad estatal, en la mayoría de estos casos su
gestión ha sido también transferida a las Comunidades Autónomas.
Los respectivos Estatutos de autonomía son los que legalmente se atribuyen

en su articulado las funciones sobre las materias culturales, lo que implica la
atribución de la titularidad de la competencia y determina la acción cultural
de las comunidades autónomas, tal y como a continuación expondremos.
Finalmente, dentro del ámbito concurrencial definido por la Constitución, el

ámbito local presenta como única competencia el servicio de bibliotecas en
caso de que tengan más de 5.000 habitantes, tal y como recoge la Ley
Reguladora de Bases de Régimen Local (LRBRL), promulgada por el Estado.
20.2. Breve descripción de la organización del sistema de Administraciones

Públicas en materia de cultura.
A partir del anterior análisis competencial y del proceso histórico de

descentralización autonómica que a continuación desarrollamos, destacan
como cuestiones de interés.
Cierta indefinición legal de las competencias en materia de cultura.
Tendencia a la concurrencia generalizada entre los diversos niveles de

la Administración pública.
423
En sintonía con lo señalado por Roselló (2008) podemos apuntar la necesidad
de una optimización en materia de colaboración y coordinación entre los
diferentes entes y niveles administrativos, que eviten ineficiencias y
conflictos en materia de planificación cultural (por ejemplo, solapamientos,
carencias y duplicidades.
Con el objeto de contextualizar y analizar esta cuestión, a continuación

introduciremos las principales características organizativas de las
Administraciones central y autonómicas para lo cual estudiaremos:
Rasgos de la estructura institucional del Ministerio y las Consejerías de

Cultura.
Características de la coordinación y comunicación intersectorial.
Las actuaciones de coordinación entre los distintos niveles territoriales
de la Administración pública
Los programas para la proyección y cooperación internacional.
20.2.1. Organización del Ministerio de Cultura.
El órgano rector de la política cultural de la Administración Central es el

Ministerio de Cultura. La administración cultural del Estado y la de las
Comunidades Autónomas tienen en común una estructura orgánica directa
muy ligera, basada en una Subsecretaría y su correspondiente Gabinete
Técnico, de la que depende la Secretaría General Técnica y tres direcciones
generales en el caso del Estado (la Dirección General de Bellas Artes y Bienes
Culturales, la Dirección General del Libro, Archivos y Bibliotecas y la Dirección
General de de Políticas e Industrias Culturales) y en una o dos direcciones
generales en el caso de las Comunidades Autónomas. Esta levedad
organizativa se debe a que ciertos sectores culturales se hallan configurados
como entes autónomos en régimen de descentralización funcional, dotados de
personalidad jurídica propia y de una limitada autonomía funcional. Así
sucede, dentro de la Administración del Estado, en el teatro y la música y en
la cinematografía y el audiovisual, sectores en los que la gestión de las
políticas públicas corresponde a dos organismos autónomos, el Instituto
Nacional de las Artes Escénicas y de la Música (INAEM) y el Instituto de la
Cinematografía y de las Artes Audiovisuales (ICAA).
El siguiente esquema presenta la estructura a grandes rasgos. Señalando con

mayor detalle la organización de las diferentes Direcciones generales:
Secretaría General Técnica: Vicesecretaría General Técnica;

Subdirección General de Cooperación Cultural con las Comunidades
Autónomas; Subdirección General de Publicaciones, Información y
Documentación; División de Estadísticas Culturales; División de
Recursos y Relaciones con los Tribunales.
Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales: Subdirección

General de Protección del Patrimonio Histórico; Subdirección General
de Museos Estatales; Subdirección General del Instituto del Patrimonio
424
Cultural de España; Subdirección General de Promoción de las Bellas
Artes.
Dirección General del Libro, Archivos y Bibliotecas: Subdirección

General de Coordinación Bibliotecaria; Subdirección General de los
Archivos Estatales; Subdirección General de Promoción del Libro, la
Lectura y las Letras Españolas.
Dirección General de Políticas e Industrias Culturales: Subdirección

General de Promoción de Industrias Culturales y de Fundaciones y
Mecenazgo; Subdirección General de Cooperación Cultural
Internacional; Subdirección General de Propiedad Intelectual.
Esquema 26. Estructura del Ministerio de Cultura
MINISTRO
SUBSECRETARÍA
Secretaría General Dirección General DG de Bellas Artes DG Libro, Archivos

técnica de Políticas e y Bienes Culturales y Bibliotecas
Industrias
Culturales
Fuente: www.mcu.es/organizacion/organigrama (2009)
425
Esquema 27. Otros órganos, organismos y entidades adscritos,
dependientes o relacionados administrativamente con el departamento
Fuente: www.mcu.es/organizacion/organigrama (2009)
Esta tendencia de descentralización funcional, está igualmente presente en

las Comunidades Autónomas. Ejemplo de ello son el Instituto Valenciano de
Cinematografía “Ricardo Muñoz Suay”, el Instituto Valenciano de Artes
Escénicas, Cinematografía y Música y el Instituto Valenciano de Arte Moderno;
el Instituto de las Industrias Culturales de Cataluña; el Instituto Gallego de las
Artes Escénicas y Musicales…
426
20.2.1.1. Estrategias de coordinación y comunicación del Ministerio de
Cultura.
Tal y como señala la A21 de la Cultura, la transversalidad en contenidos y la

acción multinivel se encuentran en la base de una política cultural óptima. A
continuación exponemos las principales acciones desarrolladas por el
Ministerio desde esta perspectiva.
La Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Culturales es el órgano

superior de la cooperación interministerial. Situada orgánicamente bajo la
dirección de la Presidencia del Gobierno, su función es “trazar políticas
conjuntas y poner los recursos de diversos ministerios al servicio de la política
cultural”.
El Ministerio de Cultura coordina sus actuaciones en áreas concretos con los

Ministerios de Fomento, Medio Ambiente y Ciencia y Tecnología. Destaca la
puesta en marcha de programas como el “1% cultural” en colaboración con los
Ministerios de Fomento y Medio Ambiente, que implica la creación de una
“Comisión mixta del uno por ciento Cultural”; o “Internet en las bibliotecas
públicas” en colaboración con el Ministerio de Ciencia y Tecnología.
En el ámbito de la proyección internacional de la cultura, tal y como

desarrollamos con mayor detalle más abajo, es relevante la colaboración
interministerial entre el Ministerio de Cultura y el Ministerio de Asuntos
Exteriores. Además de sus respectivas competencias en esta materia, en la
que actúan coordinadamente, ambos Ministerios están presentes en los
órganos de gobierno de organismos autónomos como el Instituto Cervantes o
entidades públicas empresariales como la Sociedad Estatal de Acción Cultural
Exterior (SEACEX).
En relación con la comunicación cultural entre las CCAA, la Constitución

encomienda al Estado esta tarea. En cumplimiento de este mandato se creó la
Subdirección General de Comunicación Cultural con las Comunidades
Autónomas, integrada en la Dirección General de Cooperación y Comunicación
Cultural del Ministerio de Cultura. La Subdirección General tiene como
funciones: cooperar con la acción cultural de las CCAA, propiciando la
comunicación cultural entre las mismas; el conocimiento de la pluralidad y
riqueza de sus respectivos patrimonios culturales; y el intercambio de
información sobre sus actividades culturales. Asimismo, deberá facilitar el
conocimiento de la diversidad cultural de las CCAA en el exterior. Esta última
función deberá realizarse en coordinación con el Ministerio de Asuntos
Exteriores y las misiones diplomáticas en el extranjero.
En la práctica, los mecanismos de coordinación entre la Administración

Central y las CCAA en materia de cultura han tenido una eficacia variable, tal
como señala el informe “La Política Cultural en España” (2004). En la
actualidad, la coordinación entre las administraciones central y autonómica se
ejerce a través de organismos como el Consejo del Patrimonio, el Foro de
Comunicación, la Junta Superior de Museos o la Junta Superior de Archivos.
427
Considerando los diversos ámbitos de actuación, destaca la rehabilitación y
conservación del patrimonio, donde la acción conjunta de las distintas
administraciones ha dado mayores frutos. Recientemente, España se convirtió
en el país del mundo con mayor número de bienes declarados por la UNESCO
Patrimonio de la Humanidad. Asimismo, a partir de los años 90 han proliferado
los acuerdos de colaboración entre los distintos niveles de gobierno
(consorcios), principalmente para proyectos de remodelación urbana
asociados a la construcción de equipamientos culturales de prestigio.
20.2.1.2. Programas de Cooperación cultural internacional
La A21 de la Cultura destaca la importancia del escenario de globalización

para las políticas culturales. ¿Qué características presenta la cooperación
cultural internacional en España? A continuación presentamos las cuetiones de
mayor interés.
En consonancia con la mayoría de países europeos, la proyección exterior de

la cultura da lugar a una actuación conjunta entre el Ministerio de Cultura y el
Ministerio de Asuntos Exteriores. En el Ministerio de Cultura, la Dirección
General de Cooperación y Comunicación Cultural participa en la preparación
de acuerdos y programas bilaterales y multilaterales dirigidos a promover los
intercambios culturales. Esta Dirección General también asesora la
participación española en organismos internacionales, además de cooperar en
la proyección cultural exterior y coordinar las actividades internacionales del
Ministerio de Cultura.
Otras actividades a destacar son las desarrolladas por:
Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales, el Museo

Nacional del Prado y el Museo Nacional Centro de Arte Reina Sofía
(difusión de las artes plásticas y participación en foros y organismos
internacionales para la protección del patrimonio cultural).
La Dirección General del Libro, Archivos y Bibliotecas (promoción de
autores españoles y apoyo a la traducción y edición de obras a otras
lenguas).
Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales (proyección
exterior de la cinematografía y de las artes audiovisuales españolas).
En relación con la acción cultural exterior de otros Ministerios, la Secretaría

General Técnica del Ministerio de Educación y Ciencia desempeña también un
importante papel en el ámbito de la cultura asociada a la educación, al
depender de ella las Consejerías de Educación de las Embajadas de España y
la acción educativa española en el exterior en el extranjero.
En el Ministerio de Asuntos Exteriores se ocupa de la acción cultural exterior

la Dirección General de Relaciones Culturales y Científicas, encuadrada en la
Agencia Española de Cooperación Internacional. Son de su competencia
también los intercambios culturales y científicos (becas, lectorados), así como
los acuerdos internacionales de España en estas materias. Actúa a través de
428
las representaciones diplomáticas y consulares y de ella dependen los centros
culturales de la AECI en el exterior.
El Instituto Cervantes, organismo autónomo creado en 1991 y adscrito al

Ministerio de Asuntos Exteriores, tiene la misión de promover la lengua
española y la cultura en español en el mundo, para lo que cuenta con una red
de 40 centros en países de habla no hispana. En sus órganos de gobierno están
representados además los Ministerios de Educación, Cultura y Deportes y de
Hacienda.
La acción cultural exterior se apoya asimismo en instituciones como la

Sociedad Estatal para la Acción Cultural Exterior (SEACEX), establecida por el
gobierno en el año 2000 para la organización de exposiciones internacionales;
la Fundación Carolina, creada el mismo año para la promoción de las
relaciones culturales (becas, programa de visitantes), en especial con la
Comunidad Iberoamericana de Naciones; la Casa de América de Madrid (1992);
y la Casa Asia de Barcelona (2001), consorcio público formado por el
Ministerio de Asuntos Exteriores, la Generalitat de Catalunya y el
Ayuntamiento de Barcelona.
Si atendemos a la presencia cultural exterior por áreas geográficas, es en

Europa, Latinoamérica y los países de la ribera sur y oriental del Mediterráneo
donde se concentran el grueso de los centros culturales españoles. La
incorporación de España a las instituciones europeas (Consejo de Europa en
1977 y Comunidad Europea en 1986) ha estrechado las relaciones culturales y
educativas con los vecinos europeos en todos los órdenes. El hecho de
compartir un idioma común facilita la interacción cultural con
Hispanoamérica, con la que existen intercambios artísticos, educativos y
comerciales que trascienden ampliamente el marco de la acción política. Es
muy relevante la cooperación educativa en los distintos niveles (de la ayuda al
desarrollo a los programas conjuntos de investigación), así como la lingüística
(Asociación de Academias de la Lengua Española, Congresos Internacionales
de la Lengua Española); para las industrias culturales de ambas orillas (libro,
música, teatro, cine) el área hispanohablante constituye un mercado natural.
Como resultado del espectacular aumento de la población de origen hispano
en los Estados Unidos, es creciente la atención de las autoridades españolas
hacia este área de potencial influencia cultural.
20.2.2. Las Comunidades Autónomas.
El desarrollo de las competencias culturales autonómicas ha dependido en

gran medida del grado de definición cultural y lingüístico de la Comunidad,
de los contenidos concretos de los respectivos Estatutos de Autonomía, y de la
voluntad y de los recursos de cada Comunidad para llevar a cabo la acción
cultural. Siguiendo a Zallo (2008), el protagonismo de los gobiernos
autonómicos en este ámbito ha sido mayor en aquellas regiones dotadas de
lengua y cultura propias, y en particular en las llamadas nacionalidades
“históricas”: Cataluña, Galicia y el País Vasco. Una parte de las Comunidades
Autónomas (Cataluña, País Vasco, Andalucía, Castilla La Mancha y
429
Extremadura) han organizado la administración cultural por medio de un
departamento exclusivo, mientras que en las doce restantes se siguen
fórmulas de departamentos o consejerías mixtos, en las que la cultura
comparte administración con la educación, el turismo, los medios de
comunicación social o el deporte.
Esto resulta de gran interés a la hora de considerar la perspectiva de

transversalidad reclamada por la Agenda 21 de la Cultura, ya que nos muestra
las relaciones de contenidos con los que interactúa la cultura de manera más
habitual (o al menos más orgánica).
Tabla 45. Estructura organizativa de las Consejerías de Cultura en España.

GOBIERNO
CONSEJERO VICECONSEJERO DIRECTOR GENERAL
AUTÓNOMO
Secretaría Gral. Técnica
D.G. de Bienes Culturales

Consejería de Viceconsejería de
ANDALUCÍA D.G. de Fomento y Promoción
Cultura Cultura
Cultural
D.G. de Instituciones del

Patrimonio Histórico
Secretaría Gral. Técnica

Departamento de Viceconsejería de
ARAGÓN Educación, Cultura Educación, Cultura y
y Deporte Deporte D.G. de Patrimonio Cultural
D.G. de Cultura
Agencia para el Desarrollo de

la Comunicación y Proyectos
Culturales
Consejería de
Cultura,
ASTURIAS Viceconsejería Secretaría General Técnica de
Comunicación
la Consejería de Cultura,
Social y Turismo
Comunicación Social y Turismo
D.G. de Promoción Cultural y

Política Lingüística
Consejería de D.G. de Cultura

BALEARES Secretaría General
Educación y Cultura
D.G. de Política Lingüística
Consejería de D.G. de Cultura

Viceconsejería de
CANARIAS Educación, Cultura
Cultura y Deportes
y Deportes
D.G. de Patrimonio Histórico
Secretaría General
Consejería de
CANTABRIA Cultura, Turismo y D.G. de Cultura
Deporte
430
GOBIERNO
AUTÓNOMO
Secretaría General
CASTILLA Y Consejería de D.G. de Patrimonio y Bienes

LEÓN Cultura y Turismo Culturales
D.G. de Promoción e
Instituciones Culturales
Gabinete de Cultura
CASTILLA-LA Consejería de Secretaría General de Cultura

MANCHA Cultura D.G. de Patrimonio y Museos
D.G. de Promoción Cultural y
Artesanía
Departamento de D.G. de Servicios

Cultura. Secretaría General
CATALUÑA D.G. de Promoción Cultural
Departamento de de Cultura
Educación D.G. de Patrimonio Cultural
D.G. de Política Lingüística
Consejería de Secretaría D.G. del Libro y Bibliotecas

COMUNIDAD.
Cultura, Educación Autonómica de
VALENCIANA
y Deporte Cultura D.G. de Política Lingüística y
Patrimonio Cultural Valenciano
Secretaría General Técnica

Consejería de
EXTREMADURA
Cultura D.G. de Patrimonio Cultural
D.G. de Promoción Cultural
Secretaría General
Consejería de
Cultura, D.G. de Promoción Cultural
GALICIA
Comunicación D.G. de Patrimonio Cultural
Social y Turismo D.G. de Comunicación y
Audiovisual
Consejería de Secretaría General Técnica
LA RIOJA Educación, Cultura
y Deporte D.G. de Cultura
Secretaría General Técnica
Consejería de Viceconsejería de D.G. de Archivos, Museos y

MADRID
Cultura y Deportes Cultura y Deportes Bibliotecas
D.G. de Promoción Cultural
D.G. de Patrimonio Histórico
Secretaría General
Consejería de Secretaría Sectorial de Cultura

MURCIA
Educación y Cultura y Enseñanzas de Régimen
Especial
D.G. de Cultura
431
GOBIERNO
AUTÓNOMO
Departamento de
NAVARRA D.G. de Cultura
Cultura y Turismo
Dirección de Patrimonio
Cultural
Viceconsejería de Dirección de Difusión Cultural
Cultura, Juventud y
Departamento de Dirección de Planes de
PAÍS VASCO Deportes.
Cultura Eusquera
Viceconsejería de
Política Lingüística Dirección de Promoción del
Eusquera
Dirección de Coordinación del
Eusquera
Fuente: La Política Cultural en España (2004)
En cuanto a las relaciones entre Comunidades, podemos destacar la escasez

de intercambios y relaciones técnicas entre ellas, tal y coo señala el informe
del Real Instituto Elcano (2004). En materia de proyección cultural española
en el exterior, la coordinación de los gobiernos autonómicos entre sí y con el
gobierno central no ha producido avances significativos en los últimos años,
con excepción de la creación del Institut Ramon Llull, consorcio creado por la
Generalitat de Cataluña y el Gobierno de las Islas Baleares con la colaboración
del Ministerio de Asuntos Exteriores. para la difusión exterior de la cultura
catalana.
En lo que respecta a la coordinación en el ámbito local, y en adición a los

consorcios mencionados entre Estado, CCAA y determinados núcleos urbanos,
es de destacar la labor de apoyo a los municipios por parte de algunas
administraciones provinciales, tal y como desarollamos en el siguiente punto.
La acción cultural exterior de las Comunidades Autónomas ha crecido

significativamente en los últimos años, aunque su alcance es muy variable de
unas a otras en función de su peso económico y de la existencia de lengua y
cultura propias. La Comunidad Valenciana ha sido una de las más activas en el
exterior. La Generalitat de Cataluña creó en 1992 el Consorcio Catalán de
Promoción Exterior de la Cultura (COPEC) con la finalidad de impulsar la
realización de acciones que favorecieran la presencia de la cultura catalana
en los mercados internacionales. Regiones con importantes comunidades de
emigrantes en el exterior, como Galicia, han tendido a favorecer la
organización de intercambios, la celebración de tradiciones y la presentación
de su folclore y realidad cultural de forma dirigida a éstos y otros colectivos.
Las Comunidades fronterizas con Portugal y Francia llevan a cabo programas
de intercambio cultural a menudo en el marco de la política regional europea.
Es cada vez más frecuente entre las CCAA el recurso a las actividades
culturales como instrumento de promoción comercial y turística internacional.
En menor grado, algunas ciudades (y otros actores públicos como las

universidades) se han sumado también a la cooperación internacional, a
menudo en el marco de la Unión Europea (hermanamientos, Eurocities). En la
432
última década, algunos grandes proyectos culturales y de regeneración urbana
con intervención de distintas administraciones han tenido una fuerte
dimensión internacional (Juegos Olímpicos de Barcelona y Exposición
Universal de Sevilla en 1992, Museo Guggenheim de Bilbao en 1997,
Salamanca capital cultural europea en 2002, Foro de las Culturas de Barcelona
en 2004).
Ya hemos señalado anteriormente la evolución histórica desde el centralizado

modelo franquista al Estado democrático de las Autonomías y cómo el
proceso de transferencia de las competencias culturales ha reducido el papel
de la Administración central a favor de los gobiernos autonómicos. A lo largo
del proceso autonómico, el Estado ha procedido a traspasar a las Comunidades
Autónomas la mayoría de sus servicios e infraestructuras regionales en un
proceso de descentralización que ha convertido a las comunidades
autónomas en poderes culturales de primer orden.
A nivel autonómico podemos distinguir históricamente tres fases principales

en este proceso de descentralización de las políticas culturales:
Una primera etapa que abarca hasta el año 1988 y que supone la
creación de las estructuras de gestión y planificación.
Una segunda fase ligada a un ciclo económico expansivo y a la

efervescencia de eventos conmemorativos (Olimpiadas de Barcelona,
Expo 92) que dispara el gasto público en equipamientos y programación
cultural en muchas CCAA.
Una tercera fase mucho más crítica, caracterizada por las restricciones
presupuestarias de una fase económicamente recesiva.
De este modo, a mediados de los años 90 se ha culminado prácticamente el

proceso de descentralización cultural desde la Administración central a la
regional.
Pese a que el proceso de descentralización no ha sido favorable para la

capacidad del gasto público local en materia de cultura, tal y como veremos a
continuación, a partir de los últimos años de esta década, son los municipios
los que han protagonizado el mayor esfuerzo en promoción y difusión cultural.
Las manifestaciones culturales de las dos ciudades europeas de la cultura en
los años 2000 y 2002 son prueba de ello.
433
21. La política cultural desde la proximidad.
Una primera cuestión a señalar es la relevancia del escenario local como

ámbito de ejecución de las políticas culturales, en consonancia con los
planteamientos de la A21 de la Cultura. Tal y como señala Mascarell (2008) y
como comprobaremos a continuación, la política cultural local adquiere su
mayor influencia como política de proximidad al ciudadano y por su
interacción con las políticas de desarrollo local: integración social, promoción
económica y empleo, planificación urbana....
En primer lugar, debe considerarse la mayor eficacia de las políticas de

proximidad, tal y como recoge el principio de subsidiariedad. De acuerdo con
Fossas (2002) la construcción de las políticas culturales en la España
contemporánea se ha estructurado a partir del gran esfuerzo de la
administración local, generadora del grueso del gasto cultural de las
administraciones públicas, que tiene sus orígenes en los gobiernos locales
nacidos de las primeras elecciones municipales democráticas en 1979, que
apostaron por la cultura y la recuperación de la calle como espacio festivo
colectivo.
Tal y como señala el Consejo de Europa / Ericarts (2008) y recoge la siguiente

tabla, prácticamente todos los países europeos se caracterizan por el
prediominio local del gasto público en cultura.
Tabla 46. Porcentaje de la distribución del gasto público en cultura por

niveles de gobierno
País Año Gobierno Gobierno Gobierno
central (%) regional (%) local (%)
Alemania 2003 13´4 43´4 43´2
España 2004 15´8 28 56´3
Polonia 2006 19´6 48 32´2
Suiza 2002 25´3 36´2 38´5
Holanda 2004 29 8 63
Gran Bretaña 2004 34´1 N/A 65´9
Austria 2005 34´6 34´3 30´9
Noruega 2005 38´6 5´4 56
Canadá 2004 45´4 28´6 26
Suecia 2005 48 10 42
Francia 2002 51 12 36
Italia 2000 52´2 14´6 33´2
Eslovaquia 2006 53´5 16´3 30´2
Finlandia 2005 57´2 N/A 42´8
Dinamarca 2005 62´5 3´6 33´9
Estonia 2005 62´6 1´8 35´6
Fuente: Council of Europe / Ericarts. Compendium of cultural policies and

Trends in Europe, 9th edition (2008)
435
En sintonia con lo que observábamos en el caso europeo, también en España
el gasto público cultural más importante corresponde al de los municipios,
alcanzando el principal protagonismo con el 56% del total.
La tabla 47 muestra el grado de esfuerzo presupuestario relativo realizado

por los distintos niveles de las Administraciones públicas en el desarrollo de
las políticas culturales. Destaca de manera muy significativa el nivel local,
que presenta los mayores niveles de porcentaje del gasto público liquidado
total, con un 5,06% del gasto público local total liquidado en cultura, frente a
niveles muy inferiores de la Administración regional (1,22%) y Central (0,5%).
En términos dinámicos también observamos cómo el nivel local destaca con el

mayor crecimiento para el periodo 2000-2007, con una variación de 0,84
puntos frente a niveles muy inferiores de la Administración regional
(0,04puntos) y Central (0,15 puntos).
Tabla 47. Gasto liquidado en cultura por tipo de administración pública.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Administración En % del gasto 0,35 0,37 0,45 0,51 0,47 0,47 0,5 0,5
General del liquidado total
Estado
Administración En % del gasto 1,18 1,19 1,04 1,09 1,07 1,07 1,21 1,22
Autonómica liquidado total
Administración En % del gasto 4,33 .. .. 5,19 4,56 4,96 4,99 5,06
Local liquidado total
Fuente: Ministerio de Cultura (2010)
Considerando el criterio de proximidad y desde el punto de vista del impacto

sobre la calidad de vida de los vecinos, la siguiente tabla muestra claramente
cómo el nivel municipal presenta la mayor cantidad de gasto liquidado en
cultura en valor medio por habitante, superando ampliamente a la suma de
los otros dos niveles (81,3€ frente a 66,7€).
Tabla 48. Gasto liquidado en cultura por tipo de Administración. Valores

medios por habitante (Euros)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Administración General del Estado 14 15,5 15,8 19,1 17,7 18,2 20,1 22,3
Administración Autonómica 23,8 25,7 26,6 29,2 31,4 34,1 41,3 44,4
Administración Local 41,5 .. .. 63,5 63,2 68 74,2 81,3
436
Gráfico 106. Gasto liquidado en cultura por tipo de Administración.
Valores medios por habitante (Euros)
Gasto liquidado en cultura por tipo de Administración.

Valores medios por habitante (Euros)
160
140
120 Administración Local
100
Administración Autonómica
80
60
Administración General del
40 Estado
20
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
No obstante, pese a la relevancia del nivel local en el desarrollo de las

políticas culturales, no existe ningún tipo de transferencias de recursos a los
municipios desde la Administración regional y central (las que mayores
porcentajes de presupuestos gestionan), por lo que los presupuestos locales se
encuentran enormemente condicionados al matenimiento de las
infraestructuras culturales que se van creando, generando estrangulamientos
económicos estructurales.
En el plano competencial, el sistema cultural español es básicamente

concurrencial, al igual que ocurre en la mayoría de los países europeos. De
este modo, las competencias culturales se encuentran dispersas entre las
distintas administraciones. A efectos prácticos, los gobiernos locales han
asumido, inicialmente, una gran autonomía en la articulación de sus políticas
culturales. Dada la ausencia de obligaciones legales, el gasto en cultura es
discrecional, fruto de decisiones políticas, por lo que resulta muy divergente
entre distintos gobiernos locales. Así, encontramos desde municipios que
destinan el 10% de sus presupuestos anuales a políticas culturales a otros
casos en que se mueven en porcentajes muy inferiores (en 2007 la media fue
del 5,06% tal y como recoge la tabla 2).
En la práctica, la intervención de la administración local en el ámbito de la

cultura ha alcanzado el principal protagonismo, concentrando más del 50% del
gasto público en cultura. Tal y como hemos estudiado, el sistema español, al
igual que el de la mayoría de países europeos, es básicamente concurrencial,
de modo que las competencias culturales se encuentran dispersas entre las
distintas administraciones. A efectos prácticos, los gobiernos locales han
asumido, inicialmente, una gran autonomía en la articulación de sus políticas
culturales. Dada la ausencia de obligaciones legales, el gasto en cultura es
437
discrecional, fruto de decisiones políticas, por lo que resulta muy divergente
entre distintos gobiernos locales. Así, encontramos desde municipios que
destinan el 10% de sus presupuestos anuales a políticas culturales a otros
casos en que se mueven en porcentajes muy inferiores.
En este sentido, la dimensión demográfica resulta una variable decisiva a la

hora de distinguir casos y situaciones. Las grandes ciudades (Madrid,
Barcelona, Valencia, Valladolid, Bilbao, Sevilla) y algunas de tamaño medio
(Oviedo, Salamanca, La Coruña o Santiago de Compostela) son capaces de
lanzarse a la ejecución de grandes programas y infraestructuras de carácter
emblemático. Los municipios pequeños y medianos, se encuentran más
limitados a la provisión de infraestructuras culturales básicas (bibliotecas) y a
la celebración de fiestas patronales y otros eventos de alcance local.
Esta diversidad de situaciones resultan especialmente significativas en los

municipos rurales y de interior, donde a la pérdida de población se suma la
necesidad de gestionar un patrimonio estratégico como es el territorio. El
paisaje, los recursos patrimoniales e históricos pueden verse afectados
negativamente si el criterio de distribución de recursos financieros se limitan
a la concentración de población, por lo que resulta necesario plantear
mecanismos compensatorios que contemplen también la dimensión territorial.
Dicho lo anterior, debemos considerar la relevancia de la dimensión
demográfica a la hora de analizar la planificación cultural local. Así las seis
ciudades mayores de 500.000 habitantes representan el 18% de la población
total del país, las 49 ciudades con poblaciones comprendidas entre 100 y
500.000 habitantes, el 21% del total nacional; las 62 ciudades superiores a
50.000 e inferiores a 100.000 habitantes, el 10% del total. Es decir, en las 115
ciudades más importantes habita la mitad de la población del Estado.
En este sentido, las áreas metropolitanas que gravitan en las demandas y

consumos culturales sobre la oferta de las ciudades, representan en muchos
casos un porcentaje muy considerable de sus respectivas Comunidades
Autónomas. El área metropolitana de Madrid representa el 92% de los
habitantes de su región; la de Barcelona el 71% de Cataluña; el área
metropolitana de Valencia alcanza el 30% regional; el área metropolitana de
Bilbao supone el 44% del País Vasco; la de Zaragoza, el 52% de Aragón; el área
metropolitana de Asturias abarca el 80% de la población regional... En total,
las ocho mayores áreas metropolitanas representan un tercio del total de
población española habiendo crecido un 10% en la pasada década. La
planificación cultural desde la perspectiva metropolitana se desvela, así,
como de gran interés por las economías de escala que conlleva en términos de
población.
Con carácter complementario al análisis poblacional, podemos considerar la

perspectiva institucional. Atendiendo a la relación entre poderes autonómicos
y locales, podemos establecer la siguiente tipología de situaciones:
a) Ciudades que siendo anteriormente referencia en su entorno regional

son ahora capitales de sus respectivas Comunidades y donde se produce
la confluencia de iniciativas culturales de las distintas
438
Administraciones: Madrid, Barcelona, Valencia, Zaragoza, Sevilla,
Valladolid, Oviedo, Murcia, Las Palmas, Logroño, Santander, Pamplona
o Palma de Mallorca.
b) Ciudades que no eran referencia regional y son ahora capitales de

sus respectivas Comunidades: Toledo, Santiago, Mérida o Vitoria.
c) Otras ciudades relevantes cultural y demográficamente pero que no

son capital de su respectiva región: Bilbao, San Sebastián, Santa Cruz
de Tenerife, Granada, Córdoba, Málaga, La Coruña o Gijón.
En cada uno de los grupos anteriores, la coexistencia de iniciativas

culturales de la Comunidad Autónoma con otras de sus Ayuntamientos o de
sus Diputaciones Provinciales, y, en ocasiones, del Estado, han producido una
casuística de relaciones compleja e incluso ocasionalmente conflictiva
(Rausell, 2005). Aunque rica en resultados hacia los ciudadanos, esta
descoordinación resulta difícilmente defendible desde una perspectiva de
racionalización de unos recursos que, en origen, proceden del mismo
contribuyente.
La confluencia de las anteriores circunstancias y el hecho de una creciente

maduración de la gestión cultural, traducido en mayores niveles de
competencias y formación del capital humano, intensifica el papel de la
política cultural como elemento estratégico en los procesos de planificación
urbana. Cada vez más, la dimensión cultural se incorpora en el planificación
estratégica de las realidades territoriales. En el “Inventario de Planes
Estratégicos de Ciudades y Territorios” (Ebrópolis, 2001) aparece con claridad
esta circunstancia, de manera que la cultura se ha convertido en elemento
constitutivo de la planificación urbana, apareciendo ya en 2001 como
elemento estratégico en más del 55% de los planes.
Como ya hemos señalado con anterioridad, desde la perspectiva de la

sostenibilidad del desarrollo, debemos atender no solo a la variable población,
sino también al territorio. Esto es de suma importancia en el ámbito rural,
donde frente a procesos de despoblación encontramos importantes funciones
ligadas a la sostenibilidad ambiental (gestión del territorio, espacios
naturales, actividades agrarias…) y a la cultura (identidad, patrimonio,
folclore, recursos simbólicos, historia…). En este sentido, las
Mancomunidades desarrollan una importante labor, en tanto que son
asociaciones de municipios que posibilitan la capacitación, la ejecución en
común de obras y la oferta de servicios a poblaciones habitualmente
dispersas, envejecidas, mal comunicadas y de reducido tamaño. Actualmente
existen 875 mancomunidades en España, que agrupan 5.844 municipios en los
que viven 21'5 millones de habitantes. Si atendemos a las funciones que
desarrollan específicamente en materia de cultura, 1.779 municipios
participan en mancomunidades que tienen por objeto la promoción y difusión
de la cultura; otros 190 lo hacen en mancomunidades orientadas a la
arqueología y protección del patrimonio histórico-artístico.
439
Finalmente, de acuerdo con rausell (2007), lla evolución histórica de las
políticas culturales locales en España ha seguido la siguiente trayectoria:
• Años 70. Inicio de los primeros ayuntamientos democráticos en

España. Las cuestiones clave en políticas culturales son: la
democratización cultural, la brecha entre cultura de élite y popular,
promover las prácticas culturales ciudadanas y la descentralización de
las políticas. Se trata de recuperar el espacio público y la animación
sociocultural se convierte en una herramienta de trabajo clave,
destacando también la gestión delegada en las asociaciones de
determinados servicios públicos culturales y el barrio urbano como
microterritorio de actuación.
• Años 80. La economía y la cultura inician su relación de la mano de

cuestiones como el valor añadido y el empleo, la catalogación de
equipamientos y servicios, el análisis de costes y las fórmulas de
gestión. El reto es la creación equipamientos culturales y las políticas
se centran en los artistas. Se persigue la proyección internacional y la
excelencia, ampliando el radio de acción de las políticas a todo el
entramado urbano. Dado el cambio de escala, la gestión directa se
impone.
• Años 90. Una vez consolidado el parque de equipamientos culturales,
se plantea un nuevo modelo de relación entre lo público y lo privado.
La cultura aparece como factor de desarrollo territorial (patrimonio,
turismo cultural, regeneración urbana y empleo, industrias culturales y
recreativas, interculturalidad y convivencia). Se plantea una nueva
orientación basada en la complejidad, la planificación estratégica de la
“ciudad del conocimiento”, los jóvenes talentos y los emprendedores,
el renacimiento del microterritorio a través de las políticas de
proximidad.
• Actualmente se trata de repensar los límites de “lo cultural” a través

de una ampliación de doble vía, que supone tanto la integración de
disciplinas en el debate como de expresiones artísticas participantes.
Según señala el informe del Real Instituto Elcano (2004) las prioridades
culturales de la política nacional en los últimos años han sido:
Protección (museos, conservación) y difusión (exposiciones) del

patrimonio histórico.
Promoción de las artes e industrias culturales (música, teatro, cine)
Proyección cultural exterior.
Estas prioridades políticas supramunicipales deben ser consideradas por

definir un escenario condicionante en recursos y objetivos para las políticas
locales. Si consideramos los temas clave de las políticas culturales locales
desarrolladas por los ayuntamientos democráticos en los últimos veinticinco
años, podemos señalar cuatro grandes ámbitos :
Fomento de la identidad cultural.
440
Diversidad cultural.
Creatividad.
Participación.
Esto no significa que todas hayan sido desarrolladas con la misma intensidad o
interés. Según en qué momento histórico y especialmente en qué contexto
sociopolítico se sitúan las políticas, éstas han tenido una orientación u otra.
No podemos olvidar que, históricamente, la cultura ha padecido la
instrumentalización como propaganda al servicio de la política de estado,
aunque es cierto que con la profesionalización de los gestores culturales, se
ha producido cierta despolitización. En este sentido, organismos
internacionales como la UNESCO o el Consejo de Europa, están trabajando
para otorgar una base legal que legitime la cultura como un derecho de todos
los ciudadanos. Las declaraciones de las diferentes convenciones que se
vienen organizando desde estas instituciones internacionales deben sernos de
utilidad a la hora de articular estrategias locales, tal y como es el caso de la
Agenda 21 de la Cultura.
De acuerdo con Brun (2008), la incorporación a marcos y redes globales es

relevante desde la perspectiva de que la descentralización de las
competencias culturales, también implica el peligro de una excesiva
localización del hecho cultural, descontextualizado de los grandes temas
clave de las políticas culturales. De ahí el papel estratégico de la planificación
y coordinación supramunicipal a través de redes territoriales, según vamos a
demostrar con las posibilidades de la promoción regional de la A21 de la
Cultura.
Una consideración a realizar en relación con el proceso de descentralización,

es que la necesidad de legitimación de las nuevas instituciones autonómicas,
en el contexto del desarrollo de élites culturales y políticas, ha derivado en
cierta manera en un nuevo centralismo, esta vez de carácter regional. Las
Comunidades Autónomas han sido celosas de sus recientes poderes y han
obviado, en general, la tradición de los poderes locales o su mayor
implicación en el tejido social. Por otra parte, su propia naturaleza las ha
llevado a centrar sus actuaciones, en especial en los ámbitos de las artes
escénicas y plásticas, en los valores de su territorio, desarrollándose así un
cierto conservadurismo en la política cultural más alejada de las
manifestaciones internacionales o universales.
De este modo, pese a la relevancia de la iniciativa local, su autonomía para

desarrollar políticas culturales se ve condicionada, especialmente en los
municipios más pequeños, por la limitada disponibilidad de recursos humanos
y presupuestarios. La actuación en redes intermunicipales, similares a las
estudiadas en el el caso de la Agenda 21 Local en España, puede favorecer la
superación de estos obstáculos, tal y como a continuación presentamos.
441
21.1. La coordinación provincial como promotora de la planificación
cultural local en el marco de la A21 de la Cultura.
El escenario de globalización definido por la Agenda 21 de la Cultura y la

concurrencia competencial derivada de la Constitución española, reclama
hacer de la coordinación entre los diferentes niveles territoriales de la
Adnministración pública un requisito ineludible. En este sentido, apostar por
desarrollar iniciativas de cooperación en redes multinivel similares a las que
hemos estudiado en el caso de la Agenda 21 Local en Europa y España, nos
parece una estrategia de interés fundamental.
Sin perjuicio de acciones autonómicas y estatales complementarias (puesta en

marcha de Campañas nacionales, establecimiento de mecanismos de
coordinación y cooperación inter-autonómico, diseño de estrategias
regionales, marcos legales y financieros de apoyo, etc…), las diputaciones
provinciales, en tanto que administración local intermedia, presentan una
serie de características que las sitúan en una situación privilegiada para
posicionarse frente a este reto e impulsar la A21 de la Cultura, tal y como a
continuación analizamos.
La Provincia, como entidad local dotada de una autonomía reconocida a la

Constitución, no tiene atribuidas competencias culturales en la Ley de Bases
de Régimen Local de 1985, que se limita a abrir posibilidades en tanto que
ente adscrito a la coordinación y asistencia municipal. Esta indefinición legal
da lugar a una notable ambigüedad, pero ofrece a las Diputaciones un amplio
margen de actuación político administrativa, lo que explica la diversidad de
situaciones que encontramos dentro del mismo Estado español.
La administración local en España se subdivide en entes locales de segundo

nivel (las provincias) y los municipios. La Constitución define de manera poco
clara el papel de las provincias, de manera que son las legislaciones estatal y
regional las que determinan el papel concreto de la provincia. Ahora bien, la
provincia funciona, básicamente, como una administración local de segundo
nivel que basa su actividad en la cooperación, asistencia e incluso suple a los
propios Ayuntamientos.
De acuerdo con Roselló (2008), las diputaciones constituyen una institución

clave para el diseño y desarrollo de políticas culturales locales en el marco de
la Agenda 21 de la Cultura por variados motivos:
Posibilita la introducción de economías escala, mejorando la eficiencia

en la gestión de los procesos.
Permite el acceso a determinados bienes y servicios culturales a los

municipios con menos posibilidades.
Potencian la dimensión territorial en la planificación, tan necesaria

para la coordinación intermunicipal de las políticas culturales.
442
El despliegue de todas estas posibilidades se ve favorecido por el marco de
flexibilidad en que se mueven las Diputaciones, si bien requiere de un
liderazgo decidido, tal y como analizamos a continuación. La constitución de
redes provinciales de A21 de la Cultura, en sintonía con el proceso
desarrollado con la A21L, ilustraría la materialización de las anteriores
cuestiones.
21.1.1. Breve comparativa con otros países europeos.
Siguiendo a Fossas (1990), si atendemos al escenario europeo, podemos

señalar, en términos generales, cómo pese a la existencia de diferencias
jurídico-administrativas, en la mayoría de los países europeos (tal y como
ocurría en España) no existe una nítida distribución de competencias en
materia cultural sino más bien una genérica capacidad de intervención de
todas las instancias (estatal, regional y local) en la promoción de la cultural.
Como venimos apuntando, el establecimiento de dinámicas y mecanismos de
coordinación entre los diversos niveles territoriales de la administración
supone un reto ineludible si se quiere favorecer una estrategia conjunta de
Agenda 21 de la Cultura para los municipios españoles y evitar ineficiencias y
conflictos derivados del solapamiento y la descoordinación de iniciativas.
En lo concerniente a las competencias culturales de los entes locales

intermedios en Europa se puede constatar una amplia variedad de situaciones,
si bien se comprueba que existen unas tendencias generalizadas: la
indefinición legal de las competencias culturales y la concurrencia
generalizada de todas las instancias en la política cultural.
Por otra parte, la situación en distintos países como Italia, Francia, Bélgica,
Alemania o España, pone de manifiesto que en buena parte de los países
europeos se siguen actualmente procesos de transformación de sus
estructuras territoriales, tanto regionales (regionalización o federalización)
como locales, y al mismo tiempo aparecen nuevos poderes emergentes como
consecuencia de la integración europea y de la globalización. Esta tendencia
continental común también supone replantear el marco jurídico y clarificar
el papel de cada instancia en el conjunto de la acción pública cultural. De
hecho, en Francia, Bélgica, Italia y España se han abierto procesos de
redefinición y redistribución de competencias culturales.
En este escenario de descentralización, la organización de la acción pública

cultural depende solo parcialmente de las previsiones legales y de las
estructuras administrativas, resultando mucho más decisivos, en cambio,
otros factores:
La misma concepción de la política cultural.

Las tradiciones y la cultura política del país.
Los factores territorio y población.
El dinamismo y la capacidad de los actores políticos a cada nivel.
• Los recursos financieros que se destinan.
443
De nuevo observamos analogías de interés con el medio ambiente y las
políticas de sostenibilidad. Si repasamos las variables explicativas a escala
europea del grado de éxito de la A21L observamos como coinciden la cultura y
tradición de la política específica (y su translación en términos
presupuestarios), la coordinación entre niveles administrativos y las dinámicas
de transversalidad con otros sectores, el grado de autonomía local,
participación y proyección en los foros internacionales… Estos factores son de
suma importancia a la hora de explicar las diferencias existentes en materia
de política cultural entre las distintas Comunidades Autónomas en España,
tal y como más adelante analizamos.
Las nuevas situaciones derivadas del proceso de integración europea y las

oportunidades ofrecidas por la sociedad de la información sitúan el espacio
cultural de las administraciones intermedias en una posición privilegiada. La
introducción de la cultura en el Tratado de Maastricht ha consolidado una
acción cultural europea a través de los programas propiamente culturales
(Rafael, Caleidoscopio, Sócrates, Cultura 2000…), pero sobretodo a través de
las nuevas vías de acción de los fondos estructurales en el campo de la
cultura. En este último campo, las iniciativas de desarrollo local son
elementos clave en la capitalización de las ventajas culturales y necesitan una
fuerte cooperación entre todas las entidades locales ya que a menudo se ha
dicho que las autoridades locales intermedias son probablemente el nivel
apropiado y suplementario para el desarrollo de actividades culturales que
promuevan el desarrollo económico y social para la cohesión interior europea.
21.1.2. Caracterización de la situación de las Administraciones locales

intermedias en España para la promoción de la política cultural local.
En lo que respecta a la coordinación en el ámbito local, y en adición a los

consorcios mencionados entre Estado, CCAA y determinados núcleos urbanos,
es de destacar la labor de apoyo a los municipios por parte de algunas
administraciones provinciales, tal y como desarollamos en el siguiente punto.
Así, los Consejos y Cabildos Insulares canarios y las Diputaciones Provinciales,
fundamentalmente del País Vasco y Cataluña, han contribuido al desarrollo de
las infraestructuras culturales supramunicipales como museos, redes de
bibliotecas o archivos o circuitos de teatro. Asimismo, cabe distinguir la
cooperación de las áreas de cultura de los ayuntamientos con otras áreas de
acción municipal, como las de fomento, educación o turismo. A partir de los
años 80 surgen en algunas ciudades experiencias de desarrollo integral (social,
educativo, urbanístico, turístico-patrimonial) en torno a la acción cultural, a
veces con el apoyo de programas europeos de reconstrucción de los centros
históricos (Barcelona, Cádiz).
Las diputaciones provinciales constituyen, por definición, una administración

finalista, ya que operan de acuerdo con el principio de interés. Puede ser
interpretada como una administración intermedia de carácter posibilista,
proporcionando y coordinando recursos a nivel intermunicipal, de manera que
haga posible superar las deficiencias presupuestarias, técnicas o logísticas que
sufren muchos municipios en materia cultural. Esto es especialmente
444
destacable si consideramos la innovación conceptual y metodológica que se
deriva de un escenario de trabajo como el definido por la Agenda 21 de la
Cultura.
Las diputaciones tienen dos categorías de competencias atribuidas: las

competencias propias y las competencias delegadas. Las competencias propias
son, básicamente:
- La coordinación de servicios municipales.

- La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los
municipios.
- La prestación de servicios públicos supramunicipales.
- El fomento y administración de los intereses de la provincia.
Las competencias delegadas lo son por las comunidades autónomas e incluyen

la gestión de servicios propios de estas comunidades que les son atribuidas y
las competencias de ejecución delegadas por el Estado. El nivel competencial
y el tipo de materias sobre las que actúa las Diputaciones provinciales en la
práctica son muy heterogéneos.
A los efectos de política cultural interesa subrayar el papel de las

Diputaciones Provinciales y Cabildos Insulares, ya que constituyen verdaderos
gobiernos provinciales, elegidos en segundo grado, que administran un
volumen muy elevado de recursos. Desde la descentralización operada en
beneficio de las Comunidades Autónomas, se encuentran en una cierta
ambigüedad que les otorga, tal y como a continuación analizamos, un amplio
margen de acción político -administrativa.
Siguiendo a Méndez (1999), la clasificación de las posibilidades de actuación

de las administraciones locales intermedias facilita identificar sus
posibilidades de actuación en el marco de actuación de la Agenda 21 de la
Cultura:
Políticas de cooperación: ayudando al sostenimiento de

infraestructuras y servicios municipales culturales como bibliotecas
locales, museos, etc.
Políticas de fomento: a través de la concesión de subvenciones y

ayudas económicas, co-financiación de proyectos, generando servicios
de información y orientación a los municipios (acceso a mecanismos de
financiación, innovación en contenidos, etc).
Políticas de patrimonio: contribuyendo a la preservación y puesta en

valor de monumentos, sitios arqueológicos, lugares de interés natural o
paisajístico…
Políticas de formación de cuadros locales. El potencial y el escaso

desarrollo de esta línea, nos lleva a destacar la buena práctica que
supone el Centro de Estudios y Recursos Culturales de la Diputación de
Barcelona, al que nos referimos más adelante.
445
Adicionalmente, las Diputaciones también constituyen entidades locales
intermedias entre los municipios y las Administraciones regionales y Estatal,
lo que posibilita su papel de canales de articulación multinivel en materia de
política cultural.
En términos legales, las diputaciones provinciales son instituciones "flexibles",

ya que sus competencias son posibilidades no obligaciones. Las
Diputaciones en España no operan en función de unas competencias regladas,
sino que su actividad se encuentra determinada por la voluntad y el liderazgo
político.
Siguiendo a Albert Batlle (2003), la presencia de esta voluntad permitiría a las

diputaciones ofrecer en los municipios los instrumentos necesarios (tanto
económicos, como humanos, logísticos, de asesoramiento técnico...) para que
estos puedan desarrollar una serie de actividades culturales que de otra
manera no se producirían. En este sentido, la dimensión territorial de las
diputaciones facilitaría la coordinación de actividades y permitiría la creación
de economías de escala, así como la transversalidad a través de la
integración y la conexión de las políticas culturales con otros ámbitos
(juventud, turismo, medio ambiente...).
De este modo, las diputaciones provinciales estarían en disposición de ser las

instituciones ideales para el desarrollo y promoción de la Agenda 21 de la
Cultura, al ofrecer a los municipios diálogo, dinamismo, valores
democráticos, participación y herramientas de adaptación al cambio. Las
diputaciones provinciales podrían devenir instituciones en el sentido
politológico del término y permitirían la existencia, en materia cultural, de
una realidad local que de otra manera podría no existir. Las diputaciones
serian instituciones que podrían transformarse en un verdadero ámbito de
ordenación de preferencias en materia cultural, ordenación que legalmente
debería tomar como referencia esencial los municipios.
Evidentemente, el papel de las Diputaciones en materia de cultura no es

homogéneo atendida a la heterogeneidad de situaciones en España: desde
casos en que han sido sustituidas por la Comunidad Autónoma (Murcia) hasta
las singulares Diputaciones del País Vasco (carácter foral) pasando por las de
carácter insular (Canarias y Baleares).
Las denominadas Diputaciones ”municipalistas”, especialmente la de

Barcelona, realizan una actuación cultural subsidiaria de los Municipios con el
objeto de posibilitar que estos puedan ofrecer de manera integral los servicios
que legalmente les requieren. Pasamos a ilustrar brevemente con este estudio
de caso, las posibilidades de las entidades locales intermedias para el
desarrollo de las políticas culturales locales.
446
21.1.3. Ilustración de una diputación municipalista a través del área de
cultura de la diputación de Barcelona
A lo largo de los más de veinte años de poderes democráticos locales, la

Diputación de Barcelona ha hecho un esfuerzo considerable por reconvertirse
en una administración local de segundo grado consagrada a la asistencia y a la
cooperación local. El área de cultura, en concreto, ha protagonizado un
replanteamiento estratégico al que se han sumado una serie de
transformaciones estructurales de considerable trascendencia, evolucionando
desde un modelo de cooperación municipal a otro caracterizado por la gestión
de redes de servicios y sistemas regionales en el ámbito de la cultura.
Para poder valorar adecuadamente la actuación del Área de Cultura de la

Diputación de Barcelona a lo largo de los mandatos 1995-2003, es necesario
enmarcarla en el proceso de reorganización y redefinición de objetivos
planteado entre los años 1995-1996.
Obviamente, el Área de Cultura actual es heredera, tanto organizativamente

como a nivel de programas, del proceso precedente de reconversión iniciado
en el año 1983 y del impulso dado a los contenidos a partir de la elaboración
del Plan de Objetivos en los años 1992-1994. Sin embargo, su articulación
actual ofrece algunas diferencias significativas respecto a la de entonces.
Entre aquellas, podemos destacar las siguientes:
a) De un servicio de cultura integrado hemos pasado a cuatro unidades:

Bibliotecas, Oficina de Difusión Artística, Oficina de Patrimonio Cultural
y el Centro de Estudios y Recursos Culturales (CERC).
b) En la relación con los ayuntamientos se ha tendido a reducir las

transferencias económicas, substituyéndolas mediante servicios
directos.
c) El despliegue de estructuras permanentes y articuladas de

cooperación con los ayuntamientos en tres ámbitos prioritarios:
patrimonio, difusión artística y diseño y elaboración de planes
estratégicos.
d) La puesta en marcha de la Mesa de Concejales de Cultura –plenario y

comisiones- que permite un “feedback” permanente respecto a las
necesidades y demandas de los ayuntamientos, así como el seguimiento
de los procesos de reforma.
La mejora significativa de los indicadores y de la capacidad de evaluación

tanto de los servicios municipales que cuentan con el apoyo de la Diputación
de Barcelona como de la propia actuación de las unidades del área.
Este proceso se ha desarrollado de forma sucesiva, según el grado de

consolidación de los diferentes sectores de la organización y su capacidad
para responder a nuevos retos. Al margen del servicio de bibliotecas, en un
447
primero momento la prioridad recayó en la Oficina de Difusión Artística, luego
en la Oficina de Patrimonio Cultural y, actualmente, en el Centro de Estudios
y Recursos Culturales.
Esta función de guía de redes territoriales de orden municipal y, a la vez, de

institución gestora de subsistemas regionales de equipamientos y servicios se
ha complementado a través del desarrollo de una plataforma de
representatividad y legitimación política y territorial: la Mesa de Regidoras de
Cultura. Esta se ha encargado de realizar, en los mandatos de 1995-1999 y de
1999-2003, una tarea imprescindible en lo referido al debate sobre
competencias municipales en materia de cultura, a la necesidad de una mayor
financiación para los servicios culturales de proximidad y al establecimiento
de lógicas y criterios de planeamiento territorial a escala supralocal para las
políticas culturales, con especial atención a la lectura pública, la difusión
artística y el patrimonio cultural. Finalmente, el Área de Cultura participa de
manera activa en diversas instituciones culturales de la provincia (Fundación
Palau de la Música, Centro de Cultura Contemporánea de Barcelona, Consorci
del Liceu, etc) :
Si bien este esquema ha experimentado ligeras modificaciones (en la

actualidad existe un coordinador, una Gerencia de servicios de Cultura y otra
de Servicios de Bibliotecas), se mantiene su esencia, por lo que será empleado
para definir los contenidos de actuación de la Diputación en materia de
cultura.
a. El Servicio de Bibliotecas
Siguiendo los criterios establecidos en la Ley Reguladora de Bases de Régimen

Local (LRBRL), la Ley del Sistema Bibliotecario de Cataluña establece que los
ayuntamientos de más de 5.000 habitantes están obligados a crear y mantener
bibliotecas públicas, por lo que el Servicio de Bibliotecas de la Área de
Cultura de la Diputación de Barcelona ofrece asesoramiento, apoyo técnico,
económico y servicios a los municipios en un esfuerzo por proporcionar a
todos los ciudadanos unos servicios bibliotecarios de calidad.
El Servicio de Bibliotecas, tiene como objetivo que los ayuntamientos de la

provincia asuman de manera eficiente la creación y el mantenimiento de sus
bibliotecas, de manera que constituyan centros modernos, bien dotados y
tecnológicamente al día, respondiendo a las necesidades de acceso a la
información, formación y desarrollo cultural de los ciudadanos. Con este
objetivo el Servicio aporta medios económicos y materiales, así como la
experiencia de un equipo de especialistas en equipamientos y en servicios
bibliotecarios, el que se conoce como Red de Bibliotecas.
El Servicio de Bibliotecas estructura sus finalidades en la línea de continuar

trabajando en el concepto de la biblioteca como servicio municipal,
gestionado por el ayuntamiento, siendo la función de la Diputación la de
cooperación y la prestación de los servicios regionales, aplicando el principio
de proximidad y de equilibrio territorial, en todos los criterios de
448
intervención, criterio que aporta en la Red la dimensión local y diversa de los
diferentes municipios.
Las principales tareas de apoyo se centran en:

el asesoramiento, la planificación y la evaluación.
La prestación de servicios a las bibliotecas y de bibliobuses.
El desarrollo profesional.
Las publicaciones.
La ayuda económica a los municipios.
La ayuda económica a las actividades.
b. La Oficina de Difusión Artística (ODA)
LA ODA nace con la voluntad de constituir un punto de referencia básico en el

campo de las artes escénicas, de la música y de las artes visuales y plásticas,
convirtiéndose así en una herramienta de apoyo logístico, económico y de
creación de nuevos públicos de las programaciones municipales, poniendo una
atención especial en las programaciones supramunicipales.
LA ODA preste apoyo técnico y económico a las programaciones municipales

de teatro, música, danza y artes visuales; impulsar circuitos locales de
difusión artística (exposiciones, espectáculos, conciertos, etc.); ofrece un
conjunto de servicios (banco de recursos artísticos, asesoramientos técnicos,
elaboración de estudios de públicos, propuestas de formación, etc.) que
facilitan las programaciones municipales de espectáculos y dinamizan la
creación y producción artística; propicia mecanismos de coordinación entre la
ODA y los festivales (de música, de teatro, etc.) que organizan los
ayuntamientos, con la finalidad de hacer itinerantes las propuestas artísticas
que se presentan; favorece la creación de nuevos públicos, organizando
circuitos de teatro y música en campañas escolares; organiza y gestiona
numerosos programas territoriales como el Festival Grec.
c. La Oficina de Patrimonio Cultural (OPC)
El Área de Cultura dio respuesta, a través del OPC, a la necesidad de contar

con una herramienta especializada con capacidad de conservar, estudiar y
difundir el conjunto de bienes muebles e inmuebles, etnográficos o
documentales que conforman el legado histórico o científico del territorio
provincial. La OPC entiende como patrimonio cultural el conjunto de bienes
de diferente naturaleza y apoyo, generados por la evolución cultural de la
humanidad, que constituye un punto de referencia fundamental por
comprender el origen, el desarrollo y la razón de ser de una colectividad
concreta. La Oficina de Patrimonio Cultural, como servicio especializado en la
cooperación y promoción del patrimonio cultural, dirige sus actuaciones a dar
apoyo a las áreas, servicios municipales y oficinas técnicas locales
responsables de los programas de conservación y difusión del patrimonio
cultural de la provincia de Barcelona. Esta prioridad de tipo general se
concreta en la voluntad de consolidar la red de museos locales, la puesta en
449
marcha definitiva de la red de archivos municipales y la creación de un
programa de apoyo a las colecciones patrimoniales municipales que no forman
un museo.
d. El Centro de Estudios y Recursos Culturales (CERC)
Creado en 1986, su principal objetivo es cooperar con los municipios en todo

aquello relacionado con la formación, información y asesoramiento en materia
de políticas y gestión cultural. Hay que destacar el hecho de que el centro
tiene un carácter transversal (con lo que puede ser aprovechado por el resto
de oficinas del área): dispone de información actualizada sobre políticas
culturales, instrumentos teóricos y técnicos para la definición de políticas
culturales, y coopera con organismos especializados en este campo concreto.
Así pues, el centro asesora a municipios y asociaciones con el objetivo de que

estas entidades optimicen sus propios recursos adscritos al sector cultural,
pero también interviene directamente en la formación de especialistas en
políticas culturales a través de jornadas y seminarios o a través de su
colaboración con un programa universitario de tercero ciclo en política y
gestión cultural. La formación de los responsables culturales territoriales ha
sido una de las intervenciones del CERC con mayor visibilidad, por lo que nos
detendremos brevemente en ella. La repercusión de esta línea de trabajo se
ha hecho patente más allá del ámbito territorial de la província. Como
ejemplo, citaremos el rol desempeñado por el CERC en la configuración del
mapa de la formación en gestión cultural en España, la creación de la Red
Europea de Centros de Formación de Administradores Culturales Territoriales
o los primeros programas de formación para la cooperación cultural en el
espacio iberoamericano.
Este año (2008) el CERC ha iniciado una nueva etapa que profundiza en los
antecedentes generados e impulsa nuevas líneas de acción vinculadas a los
retos y objetivos, muchos de ellos vinculados a los contenidos de la Agenda 21
de la Cultura.
Igualmente, el Centro desarrolla un campo de búsqueda donde, entre otros

aspectos, se ocupa de la elaboración de un Mapa Cultural denominado Banco
de Información Cultural. Éste es una herramienta de consulta para los
municipios y público en general que recoge las características de los
productos que se desarrollan en el campo de la cultura, analiza estándares
para la planificación de equipos culturales e identifica los agentes culturales
(públicos, privados y sociales) que intervienen en el territorio, así como sus
actuaciones e infraestructuras (equipamientos, medios de comunicación,
acontecimientos e iniciativas culturales). Esta información se complementa
con datos generales de los municipios sobre territorio, población e historia.
El CERC posee, además, un Fondo Documental con más de 8.000 referencias

de libros, revistas, artículos y recursos electrónicos. Además edita un dossier
de prensa y un boletín bimestral con noticias y recursos informativos de
450
interés para los técnicos y concejales de cultura municipales (el último
elaborado tiene fecha de mayo de 2007).
Volveremos a considerar la relevancia de las actividades del CERC al analizar

su protagonismo en el desarrollo de los Planes de Acción Cultural Municipal
en la provincia de Barcelona.
451
22. Principales experiencias de planificación cultural local en
España.
Si bien la discrecionalidad política y la no planificación cultural resultan aún

mayoritarios y ha sido la tónica dominante en la historia de los ayuntamientos
democráticos, en la última década se ha observado una creciente
generalización de las experiencias de planificación cultural, tal y como se
recoge en el siguiente cuadro de experiencias.
Tabla 49. Experiencias de planificación cultural en España.

NIVEL DE EXPERIENCIA
PLANIFICACIÓN
MAPA CULTURAL DE SABADELL (1991-95)
PLAN ESTRATÉGICO DE CULTURA DE BARCELONA (1999) Y REVISIÓN
“NUEVOS ACENTOS” (2006)
VITORIA-GASTEIZ
LOCAL ESTRATEGIA CULTURAL MUNICIPAL DE HUESCA (2006)
PLAN DE GOBIERNO DE CULTURA DEL AYUNTAMIENTO DE PALMA DE
MALLORCA
PLAN ESTRATÉGICO DE CULTURA DE DURANGO
PLAN ESTRATÉGICO DE SEVILLA 2010
INTERCOMARCAL Planificación Cultural en las Comarcas Centrales Valencianas:
proyecto CONCERCOST
PLANES DE ACCIÓN LOCAL DE LA DIPUTACIÓN DE BARCELONA (2002-
PROVINCIAL 2007)
PLAN IDARTU DE LA DIPUTACIÓN FORAL DE BIZKAIA (2004)
PLAN ESTRATÉGICO DE CULTURA DE ANDALUCIA (PECA)
AUTONÓMICO PLAN ESTRATÉGICO DE CULTURA DE CASTILLA LA MANCHA
PLAN ESTRATÉGICO DE CULTURA DE PAÍS VASCO
PLAN ESTRATÉGICO DE CULTURA DE MADRID
Fuente: Elaboración propia.
Esta evolución favorable ha permitido el desarrollo y diversificación tanto de

experiencias como del instrumental técnico para la planificación cultural.
Como veremos a continuación, son ejemplo de esto la aparición de mapas
culturales, diagnósticos, libros blancos, planes de acción local, sistemas de
gestión de la calidad en equipamientos culturales, observatorios y sistemas de
indicadores...
Las experiencias recogidas en el manual “Planificación Estratégica de la

Cultura” (Manito, 2008) dan buena muestra de la diversidad de las
actuaciones, donde si bien predomina el rol de la Administración pública, los
niveles territoriales y los objetos de estudio son variados: planificación
regional, programas provinciales, planes locales, planes de equipamientos… El
siguiente listado nos permite ilustrar esta cuestión:
Diagnósticos de industrias culturales: es ejemplo el Libro Blanco de las

Industrias Culturales diseñado por el Instituto Catalán de Industrias
Culturales en 2003.
Cultura y sectores quinarios: por ejemplo, el Plan Estratégico

Metropolitano de Barcelona (2003-2010).
453
Patrimonio histórico: Plan PAHIS de Castilla y León (2004-2012)
Infraestructuras y equipamientos culturales: como los Planes de

Bibliotecas de Barcelona (1998-2010); la planificación museológica
(Museo Guggenheim 2001-2004) o el Plan Estratégico del Consorcio de
lÁuditori.
Desde la Administración central se observa una creciente atención a la

planificación. Entre los planes impulsados por el Ministerio de Cultura:
durante la Legislatura 2000-2004 se encuentran el Plan Integral de
Museos, el Plan de Instituciones Culturales de Cabecera, el Plan de
Catedrales, el Programa de Arquitectura Militar y Religiosa, el Plan de
Patrimonio Industrial, el Plan de Paisajes Culturales, el Plan de
Archivos Estatales en Red, el Plan de Acción de la Biblioteca Nacional,
el Plan de Fomento de la Lectura, el Plan Nacional de Teatros y
Auditorios y Plan de Turismo Cultural. Más recientemente, durante la
legislatura 2004-2008 se ha elaborado el Plan Estratégico de Museos
Estatales, el Plan de Arquitectura Defensiva, el Plan PARES/Portal de
Archivos Españoles y el Plan Estratégico de la Biblioteca Nacional.
Una vez reseñada la creciente (y reciente) aparición de experiencias en

materia de planificación cultural, dado el objeto de esta tesis nos
centraremos en el análisis de las experiencias de planificación cultural local.
Tal y como recoge Roselló (2008), a partir de la realización en 1993 del

pionero Mapa Cultural de Sabadell, lenta pero progresivamente, se han ido
generalizando las experiencias de planificación cultural en los municipios
españoles. Tal y como recoge la anterior tabla Barcelona, Palma de Mallorca,
Sevilla, Vitoria o Huesca ya han iniciado este tipo de procesos. En este
sentido, destacan los Planes estratégicos de cultura y planes de
equipamientos culturales impulsados por la Diputación de Barcelona. Desde el
2002 y hasta la actualidad, 32 municipios de la provincia han adoptado
herramientas de planificación cultural (principalmente Planes de Acción), en
muchas ocasiones integrando la A21 de la Cultura como marco de actuación
cultural municipal.
A continuación pasamos al análisis de estas experiencias si bien, nos

centraremos en cuatro casos de estudio de especial interés. El primero es el
citado Mapa Cultural de Sabadell (1993), dado el carácter pionero de esta
iniciativa. El segundo es el Plan Estratégico de Cultura de Barcelona, de
interés por factores como su dimensión participativa, contenidos de trabajo o
por su continuidad en el tiempo. En materia de planificación supramunicipal
nos centraremos en los casos de la Diputación de Barcelona y la Diputación
Foral de Bizkaia, dada la relevancia de ambas experiencias como buena
práctica.
A modo de introducción a los mismos, destacaremos algunos de los principales

rasgos de la planificación cultural en España según la opinión de los expertos.
454
22.1. Algunas debilidades genéricas de los procesos de planificación
cultural en España.
A continuación realizamos una caracterización general de la situación de la

planificación cultural en nuestro país, basándonos en las variables explicativas
definidas en nuestro modelo de análisis.
Este panorama resulta de interés tanto para contextualizar los casos de

estudio que desarrollaremos poteriormente como para definir la base de
partida con la que se enfrenta el compromiso de la Agenda 21 de la Cultura.
Una primera cuestión a reseñar es la escasa tradición de planificación cultural

en España, siendo el “buonismo” y la deficitaria institucionalización de la
cultura dos de las características del escenario al que se enfrentan los
compromisos de la Agenda 21 de la Cultura en nuestro país. En este sentido,
Bonet (2008) señala, con carácter general, la falta de independencia y
espíritu crítico en los diagnósticos, como consecuencia del papel de liderazgo
de la Administración pública en los procesos de planificación en España.
Según este autor, el resultado es que se generan planes propagandísticos,

buonistas más que estratégicos. Otros autores, como Manito, señalan además
que este liderazgo institucional de la Administración pública se enfrenta a un
importante déficit en relación con el escaso desarrollo de la
institucionalización de la Cultura y su tradicional desconexión con las
políticas de desarrollo.
Por otra parte, Bonet (2008) también indica que además existe un antes y un
después de la “generalización” de la planificación, si bien esta generalización
ha sido muy desigual entre Comunidades Autónomas. El panorama general en
España presenta diferencias notables entre las diferentes Comunidades
Autónomas, destacando determinadas autonomías como Cataluña, País Vasco,
Andalucía o Navarra. Nos detendremos brevemente a considerar esta cuestión
por su relación con lo expuesto en el análisis de la evolución por Comunidades
Autónomas de la Agenda 21 Local en España. Además, identificar las causas de
estas diferencias nos permite identificar las “buenas prácticas” que
caracterizan a los más emprendedores.
Tomando como referente el caso catalán, Bonet (2008) señala como factores
diferenciales entre comunidades autónomas una serie de variables que
permiten un mejor ajuste innovador a los nuevos paradigmas de intervención
en materia de cultura (perspectiva de la cadena de valor, interés en las
industrias culturales, conectividad y densidad de los agentes, digitalización de
contenidos…).
El grado de proyección externa del gobierno autonómico y su conexión

con la reflexión internacional, reflejado en hechos como la presencia
en foros internacionales como el Consejo de Ministros de Cultura.
La capacidad de iniciativa y la eficiencia organizativa de la

Administración pública. El autor señala el estancamiento en el diseño
455
organizativo de las instituciones públicas frente al reto que supone la
ampliación en los contenidos de las políticas.
La densidad y el grado de organización de los agentes culturales que

integran el lobby cultural regional (creadores, productores, gestores,
etc).
El nivel de profesionalización del sector, cuestión que se materializa

en el grado de asociacionismo de los gestores, la capacidad de
autonomía e independencia de los técnicos frente a los criterios
discrecionales políticos…
Además de estas cuestiones, Ramón Zallo (2008), señala otros factores

explicativos como son el nivel de desarrollo de la identidad histórica y
territorial de cada región y la sensibilidad frente a la cuestión cultural que de
este hecho se puede derivar (por ejemplo, a través de la defensa de una
lengua propia).
Es importante insistir en las similitudes de fondo que presentan los factores

explicativos que orientan nuestra tesis, basada en las dimensiones de
organización en heterarquías y gestión estratégica del conocimiento. Si
repasamos los factores explicativos de la A21L en Europa se detectan
coincidencias interesantes:
Grado de proyección internacional,

Modernización y organización institucional,
Tradición y sensibilidad hacia el ámbito de planificación.
Etc.
Retomando el discurso, la cultura de la participación es un tercer aspecto a

destacar, produciéndose ciertos avances en este sentido en la última década,
aunque al igual que ocurría en el caso de la capacidad de auto-crítica, está
aún lejos de madurar. Los casos de estudio nos permitirán comprobar esta
cuestión desde la experiencia práctica.
Por su parte, otro autor como Vicario (2008) identifica tres deficiencias
básicas del sector de la cultura que conllevan un impacto negativo sobre las
iniciativas de planificación cultural:
Tradicional déficit de formación de los profesionales encargados de la

planificación, esencialmente los técnicos municipales de cultura. La
relativa inmadurez del sector ha afectado a las posibilidades de
evolución de esta figura. Recordemos en este sentido la figura
dominante durante los 80s del animador y el voluntariado cultural.
La indefinición del sector, especialmente relevante desde la

perspectiva de su centralidad, y sus implicaciones en términos de
gestión de la información y disponibilidad de estadísticas.
456
La tradicional desconexión y el relativo aislamiento de la cultura
respecto a otros sectores, lo cual supone una dificultad añadida para
desarrollar la centralidad de la cultura y las consecuentes relaciones de
tansversalidad con otros departamentos y ámbitos de actuación (medio
ambiente, promoción económica).
Por último, desde la perspectiva social, Manito (2008) expresa la falta de

corresponsabilidad y participación ciudadana en materia de cultura. A todo
esto podemos añadir que tales problemas presentan raíces y características
comunes a las que hemos analizado en los procesos de participación
ciudadana de las A21 Locales, por lo que las conclusiones que se derivaban de
tal experiencia son plenamente transferibles a la planificación cultural, tal y
como desarrollaremos en el apartado de conclusiones.
Desde una perspectiva histórica, y tal y como a continuación comprobaremos,

resulta obvio que se han producido avances significativos en la última década:
cierta generalización de la planificación cultural, tanto en el ámbito local
como en el de equipamientos específicos; diversificación de herramientas de
análisis; mejora de los sistemas estadísticos del Ministerio de Cultura y
creación de Observatorios; progresiva maduración en la profesionalización del
sector; o la creciente relevancia de la institucionalización de la cultura, tal y
como quedó reflejado en las jornadas organizadas por el Ministerio de Cultura
en noviembre de 2007
(http://www.mcu.es/cooperacion/MC/CongresoICGC/Presentacion.html)
No obstante, los problemas estructurales señalados persisten y, por sus

implicaciones a la hora de considerar los retos de futuro de la planificación
cultural local en el marco de la Agenda 21 de la Cultura, resultan decisivos.
Los siguientes casos de estudio nos permitirán profundizar en éstas y otras
cuestiones.
22.2 El Mapa Cultural de Sabadell

Un primer caso de estudio cuya reseña es prácticamente obligada, es el Mapa
Cultural de Sabadell. Su carácter pionero en España, el proceso de
elaboración abarcó entre finales de 1991 y principios de 1993, así lo justifica.
Vinculado al carácter pionero, una cuestión a destacar se relaciona con el
liderazgo de la iniciativa. Siguiendo a Roselló (2008), resulta de interés
señalar cómo el origen profesional de Pere Vidal, concejal de cultura e
impulsor del Mapa, era la arquitectura, disciplina en la que es habitual la
planificación a largo plazo, lo que explica en parte la transferencia de este
tipo de herramientas y visiones a un sector tradicionalmente poco
acostumbrado a las mismas. Por otra parte, el liderazgo también generó un
contratiempo, ya que el posterior cambio del concejal impulsor supuso una
ralentización en la aplicación del programa. No obstante, el Mapa constituiría
la herramienta guía de las políticas culturales del municipio durante los años
siguientes.
El Mapa Cultural de Sabadell fue un instrumento de conocimiento y

planificación de la política cultural local que buscaba incorporar la cultura al
457
proyecto estratégico de desarrollo de la ciudad. Para ello, establecía un
conjunto de principios y objetivos, a partir de los cuales impulsaba una serie
de planes sectoriales en diversas materias: patrimonio, cultura artística,
cultura cívica, fiestas y tradiciones, normalización lingüística, y bibliotecas;
además de una serie de consideraciones especiales sobre las estrategias
socioculturales o el tratamiento de las franjas de edades en materia de
públicos.
De acuerdo con Roselló, el proceso se desarrolló en dos fases metodológicas

básicas. La primera se componía de un ideario o inventario (diagnóstico),
cuya objetivo era analizar la realidad cultural de Sabadell, para lo que se
trabajó una encuesta a los equipamientos culturales de la ciudad. Esta
encuesta debía facilitar una visión integral de dónde se generaba la oferta
cultural (pública y privada) del municipio, facilitando la evaluación de los usos
y funciones de los equipamientos. Tres dimensiones se consideraron básicas
en ese análisis; la localización, el impacto cultural del equipamiento y su
rendimiento con respecto a su potencial. La segunda fase consistió en la
realización de propuestas de actuación, las cuales conformaron el Plan
propiamente dicho. Además, se realizaron un conjunto de documentos
auxiliares. A partir de los datos recogidos, presenta un atlas de 81 mapas que
son una radiografía de la distribución territorial y temática de los
equipamientos en la ciudad.
La participación es otro aspecto de interés. A partir de la información

generada por las encuestas y de su tratamiento, se inició un proceso
consultivo durante siete meses en el que participaron casi 480 personas
distribuidos en 32 equipos de trabajo. El objetivo era incorporar sus
aportaciones y propuestas de acción, que finalmente alcanzaron un número
de 167.
La mayor parte de los trabajos técnicos fueron desarrollados por una

consultora privada experta en la materia y dirigida por un profesional de
reconocido prestigio como Xavier Marcé (Director del Instituto Catalán de las
Industrias Culturales hasta fechas bien recientes). Cabe señalar la importancia
concedida a este hecho por parte de los implicados, ya que el apoyo de
profesionales externos se destaca, al igual que ya ocurría en el análisis de la
A21L, como un hecho de singular importancia por el apoyo técnico y la
credibilidad que otorgan al proceso.
Siguiendo con Roselló (2008), entre los resultados e impactos generados por
el programa destacan el establecimiento de un marco de actuación a través
de los principios básicos adoptados, ya que constituyeron el horizonte de
trabajo para los diferentes equipos de trabajo en años posteriores. Por otra
parte, el inventario desarrollado permitió un mejor conocimiento de la
realidad local. Además, el valor precursor de la experiencia facilitó a otros
municipios un referente de singular interés para otros municipios y para el
sector.
458
22.3. Plan Estratégico de Cultura de Barcelona (1999) y revisión “Nuevos
Acentos” (2006)
De acuerdo con Guillemat (2008), la razón de ser del Plan de Cultura de

Barcelona se encuentra en el reconocimiento de la ciudad como proyecto
cultural. En este sentido, tal y como señala Mascarell (2008), consejero de
Cultura de la Generalitat de Cataluña, la abundante planificación estratégica
existente en Barcelona desde 1991 se conjugaba con una inexistente reflexión
en materia de cultura. La mayor paradoja se encontraba en que los
contenidos culturales articulaban claves tan esenciales para las estrategias
urbanas como son la creatividad o la convivencia, elementos decisivos para la
construcción cultural de la ciudad y objetivos prioritarios de los propios
planes estratégicos.
Un primer aspecto a destacar con respecto a este caso de estudio es el de la

organización institucional del proceso, ya que resulta ejemplar el esfuerzo
desarrollado y la importancia concedida a la creación de estructuras de
gestión del proyecto. Así, el Ayuntamiento crea en 1996 el Instituto de
Cultura de Barcelona (ICUB en adelante), el cual supone un paso decisivo
para la posterior materialización del proceso. En el acta fundacional del ICUB
ya se recogía el objetivo de “situar a la cultura como uno de los activos
cardinales del desarrollo y proyección de la ciudad”. Un proceso de
planificación implica un nuevo marco de organización y cooperación entre los
diferentes agentes culturales en la ciudad, y liderar y catalizar las energías
entre el sector público, civil y privado era otro de los objetivos fundacionales
del ICUB.
De este modo el Plan se inicia en 1998 y tiene como referentes temporales

2004 y 2010. De acuerdo con Guillemat (2008), otro aspecto destacable de
esta experiencia es la importancia concedida a la participación ciudadana en
la elaboración del plan. Estas dinámicas incluyeron a más de 350
representantes del sector cultural que participaron en la definición de
propuestas y acciones encaminadas a impulsar la cultura como motor de una
sociedad del conocimiento.
La elaboración del Plan Estratégico se articuló a través de cuatro fases, de

lógica muy similar a la metodología que hemos detallado en el análisis de la
A21L:
Realización de un diagnóstico a partir del análisis de los representantes

del sector y realización de varios estudios socio-económicos (1998).
Realización de propuestas y diseño del Plan de Acción, que finalmente

incluyó 110 Proyectos articulados a través de seis líneas estratégicas
(1999).
Fase operativa: ejecución del plan. Esta fase debía completarse en la

primera década del S. XXI. No obstante, la complejidad del proceso
459
precipitó una evaluación y reorientación de los proyectos, coincidiendo
con el Fórum Universal de las Culturas (2004).
Evaluación y revisión (2004-2010). Esta fase ha enlazado con el

proceso de revisión y actualización del Plan Estratégico de Cultura
llevado a cabo a lo largo del 2006.
Los contenidos de trabajo del Plan Estratégico de Cultura

(http://www.bcn.es/plaestrategicdecultura/castella/index.html) apuntaban
en dos direcciones e integraban cinco dimensiones. La primera dirección
consideraba el Plan como instrumento al servicio de la modernización del
sector cultural. La segunda como instrumento de promoción del sector
cultural como variable de configuración global de la ciudad y de sus procesos
de desarrollo. Ambas direcciones resultan obviamente interactivas y
complementarias.
Estas dos direcciones pretendían desarrollarse considerando cinco

dimensiones básicas de actuación:
Creación artística.
Cultura y economía.
Cultura como factor de calidad de vida y cohesión social.
Cultura y proyección internacional de la ciudad.
Cultura y civilidad.
De este modo, seis líneas estratégicas articulaban el Plan Estratégico. Estas

líneas estaban diseñadas en base a ejes transversales, que enfatizaban el
valor estratégico de la cultura en el desarrollo territorial y tenían como
objetivo superar las perspectivas sectoriales reduccionistas:
Línea 1. Fortalecer Barcelona como factoría de producción de

contenidos culturales.
Línea 2. Convertir la cultura en elemento clave de la cohesión social.
Línea 3. Incorporar Barcelona en los flujos de la cultura digital.
Línea 4. Dinamizar el conjunto patrimonial de Barcelona.
Línea 5. Vertebrar Barcelona como un espacio cultural singular y

metropolitano.
Línea 6. Proyectar Barcelona como plataforma de promoción

internacional.
Tal y como señala Guillemat (2008), en 2004 se realizó una evaluación externa
del Plan, recogida en el informe “Elementos para una revisión del Plan
Estratégico del Sector Cultural de Barcelona” En la misma se señalaban como
principales repercusiones e impactos del proceso los siguientes aspectos:
460
El reposicionamiento y puesta en valor del sector cultural como factor
de desarrollo económico y tecnológico de la ciudad.
Una mejor configuración de los agentes culturales implicados en el

proceso, incrementando su conectividad a través de la configuración
de, al menos, cuatro tipos de relaciones: sinergias verticales (entre las
fases de creación, producción y difusión); sinergias horizontales (entre
sectores como artes plásticas, audiovisuales, artes escénicas…);
sinergias entre conexiones territoriales (Barcelona y su Área
metropolitana, Cataluña, Administración Central, Unión Europea) y
sinergias de contenidos (derivadas del enfoque transversal y la
interacción con otras políticas como la educativa, social…).
De acuerdo con Guillemat (2008) debe considerarse además el impacto del

proceso sobre el propio ente impulsor del plan, el ICUB, ya que el desarrollo
del proceso planificador interactúo con el propio instituto y supuso su
replanteamiento en relación con:
Su propio diseño organizativo: la reestructuración organizativa del ICUB

facilitó el desarrollo de un nuevo modelo de gestión acorde con los
principios del Plan Estratégico de la Cultura de Barcelona.
La elaboración de un Plan Director (2000-2003) a partir de la

planificación estratégica desarrollada.
La definición de un Plan de Acción para dar continuidad a la

participación de los agentes culturales de la ciudad durante la fase de
ejecución del Plan.
El replanteamiento del proceso se debe a la aceleración en los cambios de

escenario y el impacto que conllevan sobre la dinámica de la ciudad y su
desarrollo cultural:
En términos sociales: la nueva realidad inmigratoria y la globalización

de Barcelona. Diversidad cultural, nuevas identidades, necesidad de
espacios de integración y reconocimiento. Cambios en las estructuras
familiares
En términos económicos: Desarrollo económico y deslocalización

empresarial, sociedad del conocimiento, nuevas tecnologías. Turismo y
cultura.
Barcelona experimenta en este periodo un importante fortalecimiento como

factoría de creación de contenidos culturales, así como una emergencia de
nuevos creadores artísticos fuera de los circuitos convencionales. Se amplían
equipamientos culturales en la ciudad, incrementando el acceso a la cultura
por parte de los ciudadanos, se ejecutan programas como el Plan de
Bibliotecas, se incrementa la oferta y consumo cultural, etc. En definitiva,
toda una efervescencia y actividad que reclama una gestión acorde con un
momento decisivo.
461
La internacionalización de la ciudad es otro de los factores de cambio a
destacar. Tres ejes resultan decisivos en esta proyección exterior:
La celebración del Fórum Universal de las Culturas (2004)

La Agenda 21 de la Cultura
Turismo.
Además, el enfoque territorial también se materializa en la aprobación del

Plan Estratégico Metropolitano y el Foro Metropolitano de Regidores de
Cultura, donde se incide en el valor añadido y las sinergias que la cultura
aporta al desarrollo de los espacios metropolitanos.
Una última cuestión a señalar es el respaldo en términos presupuestarios a la

política cultural del Ayuntamiento: en el 2006 el Ayuntamiento de Barcelona
dedicó 151.133.950€ a la cultura, el 7,8% del total y la mayor aportación de su
historia
En este escenario, se procede al reconocimiento y reajuste del Plan

estratégico iniciado en 1999, denominándose la revisión como “Plan
Estratégico de Cultura de Barcelona 2006-Nuevos Acentos”. Los objetivos
planteados por esta revisión son:
Realizar un diagnóstico contrastado de la situación actual.

La identificación de los procesos culturales de renovación más
relevantes.
La definición de los retos estratégicos de futuro para Barcelona.
Se trata de reflexionar y anticiparse a los cambios emergentes que está

experimentando la ciudad y el sector, procediendo a una evaluación del nivel
de cumplimiento del Plan de 1999 y poniéndolo al día. .
Los principios metodológicos de trabajo son los de la planificación estratégica

participativa, destacados a lo largo de toda esta tesis:
Amplia participación orientada a la optimización y legitimación de los

resultados del proceso.
Corresponsabilidad y definición de responsabilidades y compromisos

entre los diferentes colectivos y agentes culturales implicados en la
ejecución del Plan.
Visión integral, diversidad de contenidos y transversalidad en la

organización de la Administración local a tal fin.
Evaluación y continuidad a través de mecanismos de. seguimiento
El diseño organizativo del proceso se fundamenta en la creación de dos

estructuras de trabajo. La primera, de carácter permanente se encuentra
integrada por la Oficina Técnica, el Grupo Coordinador y el Consejo Rector).
462
La segunda, de naturaleza variable, la conforman las mesas de trabajo
sectoriales y transversales. Veamos qué funciones desarrollaban cada uno de
estos entes.
Tabla 50.Estructura organizativa del proceso de planificación cultural en

Barcelona.
Ente Función
Es el punto de referencia y
coordinación del proceso.
Dota de contenido y
dinamiza las mesas de
Oficina Técnica: trabajo. Redacta
Núcleo coordinador conclusiones. Participa
del Plan activamente en la
estructuración de
estrategias, objetivos y
acciones. Cuenta con el
asesoramiento externo de
un equipo de consultores.
Trabaja los contenidos de

Grupo Coordinador: las mesas de trabajo y su
integrado por los transposición en políticas
Estructura miembros del ICUB públicas, esto es, articula
Permanente (generalmente a su vez y adapta los compromisos
coordinadores de las generales y las líneas
distintas mesas de estratégicas pactadas en el
trabajo) Plan de Programas y
acciones concretas de
trabajo.
Consejo Rector: órgano

de máxima participación Ejerce la tutela integral
integrado por del plan, supervisa el
representantes de las equipo técnico y valida las
principales instituciones actuaciones de la Oficina
culturales de la ciudad, Técnica.
agrupaciones
profesionales y
empresariales.
Fuente: elaboración propia a partir de la web del Instituto de Cultura de

Barcelona
Con el objeto de ilustrar el despliegue participativo del proceso recogeremos

los diversos agentes culturales que integran el Consejo Rector. La diversidad
de las treinta y cinco instituciones culturales, empresariales y profesionales
representadas recoge el amplio espectro de actividades integradas en el
mundo cultural de la ciudad:
463
Tabla 51. Agentes culturales implicados en el proceso de participación.
Instituciones culturales (16 en total)
Fundación Joan Miró Teatre LLiure
MACBA Casa Asia
Museo de Historia de la Ciudad CCCB
Museo Picasso Consejo Català de la Música
Gran Teatro del Liceo Instituto del Teatro
LÁuditori Ateneo Barcelonés
Palacio de la Música de Catalana Omnium Cultural
Teatro Nacional de Catalunya FAD-Fomento de las Artes Decorativas
Asociaciones empresariales (4 en total)
Cámara del Libro de Catalunya Gremio de Galerías de Arte de
Asociación de Empresarios Teatrales Catalunya
de Catalunya Gremio de Editores de Catalunya
Asociaciones profesionales (10 en total)
Asociación de Actores y Directores Asociación de Escritores en Lengua
Profesionales de Catalunya Catalana
Asociación Colegial de Escritores de Asociación de Bailarines y
Catalunya Coreógrafos
Asociación de Artistas Visuales Asociación de Museólogos de
Asociación Catalana de Compositores Catalunya
Colegio Oficial de Bibliotecarios y Asociación de Profesionales de la
Documentalistas de Catalunya Gestión Cultural de Catalunya
Asociación de Profesionales del Circo
de Catalunya
Otras instituciones y entidades (5 en total)
Instituto de Estudios Catalanes Fundación Caixa de Catalunya
Fundación La Caixa Fundación Jaume Bofill
Fundación Interarts
Barcelona
Pese a la amplia representatividad de agentes culturales obtenida, podemos

señalar carencias importantes en su naturaleza, ya que predomina un enfoque
esencialmente sectorial en su identificación. Desde nuestra perspectiva, para
articular la relación entre cultura, sostenibilidad y desarrollo se hace preciso
ampliar esta participación incorporando, por ejemplo, otras áreas municipales
de interés (Urbanismo, Medio Ambiente, Promoción Económica, Bienestar
Social…) y aquellas asociaciones que por sus actuaciones interactúen con la
cultura, y puedan dotar al plan de la necesaria transversalidad (Cruz Roja,
Colectivos de Inmigrantes, ONCE, Agentes de Desarrollo Local…)
Como veremos a continuación, las mesas transversales solucionan

parcialmente esta carencia, si bien consideramos que dotar a la estructura
permanente (responsable del liderazgo, gestión y evaluación del proceso) de
una articulación mínima con los otros “tres pilares del desarrollo” resulta,
cuanto menos, aconsejable. .
464
En relación con la estructura variable, la tipología de las mesas de trabajo
recogía la siguiente distribución de contenidos:
Tabla 52. Mesas sectoriales y transversales.

Mesas sectoriales (10 en total) Mesas Transversales (8 en total)
Lectura Cultura y Economía
Audiovisual Cultura, territorio y proximidad
Teatro Lenguas y Ciudad
Danza Público y Acceso a la cultura
Circo Proyección y Cooperación
Artes plásticas y visuales internacional
Ciencia Diversidad Cultural Ciudadanía
Cultura tradicional y popular Jóvenes y Cultura
Memoria y Patrimonio
Diseño y Arquitectura
Barcelona
Aquí sí que la organización de las mesas de trabajo combina la perspectiva de

análisis sectorial con la integración de criterios transversales decisivos para
potenciar la relación entre cultura y desarrollo: el desarrollo económico, la
inclusión social, la democracia cultural o el mismo territorio. No obstante, tal
y como veremos en el análisis de resultados, la transversalidad en la práctica
está lejos de alcanzarse, dadas las dificultades que conlleva en términos de
innovación su concreción y el esfuerzo organizativo que supone superar las
trabas burocráticas y los departamentos estanco, tal y como nos hemos
referido en el análisis de la A21L.
Volviendo a las mesas de trabajo, cada una de ellas se estructura en torno a

la figura de un coordinador de grupo y la integra un grupo heterogéneo de
personas vinculadas al sector cultural (representantes de las instituciones,
expertos), oscilando la participación entre 15 y 35 personas. Además, la
participación se articula de nuevo tanto a través de mesas presenciales de
trabajo como a través de las Nuevas Tecnologías de la Información y la
Comunicación. La participación digital se desarrolla a través del sitio web
diseñado a tal efecto (www.bcn.es/plaestrategicdecultura), desde el cual se
accede a la información disponible y pueden plantearse las propuestas de
interés por parte de la población.
De acuerdo con Guillemat (2008), las fases de revisión y actualización se

dividieron en cinco etapas distribuidas a lo largo de un periodo de año y
medio de trabajo (junio 2005-diciembre de 2006):
Revisión del Plan 1999 (junio-septiembre 2005) A partir de entrevistas

en profundidad a los responsables de los diversos departamentos del
ICUB se prepara el informe de evaluación cualitativa “Elementos para
una revisión del Plan Estratégico del Sector Cultural de Barcelona”, en
el que hace balance del desarrollo de las seis líneas estratégicas que
integraban el Plan Estratégico del Sector Cultural 1999.
465
Información y difusión del proceso de Actualización (febrero-abril
2006). Se desarrolla una amplia difusión en la que se convoca a la
participación de los agentes culturales. Para ello se realizan reuniones
de presentación del proyecto y se da un destacado uso de las nuevas
tecnologías de la información a través de la página web (facilita
informes, incluye un video informativo...). Además se instituye el
Consejo Rector y se presenta su Plan de Trabajo.
Proceso participativo para consensuar un nuevo diagnóstico (marzo

junio 2006) Se establecen 18 mesas de trabajo de carácter presencial,
distribuidas por sectores y enfoques transversales. Se celebran dos
rondas de encuentros para cada mesa a lo largo de los 4 meses de
trabajo. La metodología participativa se diseña a partir de la creación
de grupos de reflexión a los que se es facilitan documentos de trabajo
(Propuestas de temas de debate, diagnósticos sectoriales, memorias e
indicadores) Además existe la posibilidad participación telemática a
través de contribuciones y propuestas vía web. A partir de esta
dinámica, cada mesa elaboró su informe de reflexión. Otro instrumento
de participación fue la realización de entrevistas en profundidad a
expertos de cultura de la ciudad.
Nuevo plan (julio-septiembre 2006). Se procede al procesamiento y

análisis de la documentación generada en la fase anterior y a la
redacción del Informe final de conclusiones. Las reuniones del Grupo
Coordinador y de la Oficina Técnica del Plan Estratégico de Cultura son
decisivas en esta etapa.
Aprobación (septiembre-octubre 2006). Se valida la redacción del

Informe final por parte de los participantes, a través de reuniones de
contraste y de la aprobación entre las Mesas de trabajo y el Consejo
rector.
Presentación pública (noviembre-diciembre 2006) Se lleva a cabo una

importante difusión a través de Internet. Finalmente, y este es un
detalle importante del compromiso adquirido con el proceso, se
aprueba en el Pleno Municipal del Ayuntamiento de Barcelona en
diciembre de 2006.
En relación con los resultados generados, una primera cuestión a señalar es

cómo las orientaciones del Plan Estratégico de Cultura de Barcelona-Nuevos
Acentos 2006 se fundamentan en los planteamientos estratégicos formulados
por la A21 de la Cultura. Con el objeto de potenciar la cultura como
dimensión del desarrollo local se da prioridad al binomio proximidad-
excelencia a través de tres ejes principales de actuación:
Cultura y proximidad: se persigue la participación de los ciudadanos en

la expresión cultural, facilitar el acceso a bienes y servicios culturales y
favorecer el tejido social y su cohesión.
466
Calidad y excelencia en la producción cultural. Se persigue incrementar
y mejorar las herramientas y condiciones de trabajo de los creadores,
atendiendo a las programaciones de los equipamientos y servicios
culturales públicos.
Ecosistema plural y conectividad. Se apuesta por un modelo cultural

diverso, heterogéneo, basado en la complementariedad. Se persigue
incrementar la cooperación a través de mejorar la capacidad de
conexión de los agentes culturales entre sí y de los diversos niveles
territoriales, articulando para ello redes a escala local, metropolitana,
nacional, estatal e internacional.
La estructura de proyectos del Plan Estratégico de Cultura de Barcelona-

Nuevos Acentos 2006 se articula a través de diez programas transversales de
actuación, superándose el enfoque sectorial y persiguiéndose hacer visibles y
desarrollar las sinergias entre la cultura y el desarrollo de la ciudad. Siguiendo
el marco normativo de la Agenda 21 de la Cultura, buena parte de estos
programas persiguen objetivos de interés para un desarrollo sostenible:
inclusión social y diálogo intercultural; diversidad, identidad y memoria;
educación en valores; expresión artística y desarrollo personal; fomento de la
divulgación científica (de especial interés para temas como el cambio
climático o la cultura del agua); conocimiento e interacción entre ciencia,
cultura y arte; comunicación y lenguaje audiovisual; cooperación
internacional; rehabilitación patrimonial; capacidad creativa…
Recogemos de manera sintética estos programas y definimos sus objetivos y

contenidos de actuación en la siguiente tabla:
467
Tabla 53. Programas de actuación del Plan Estratégico de Cultura de
Barcelona-Nuevos Acentos 2006
Programa Objetivos Ejemplos de Proyectos
Uno. Apoyo a la creación de todo tipo de Fábricas para la creación
Barcelona lenguajes artísticos y ámbitos de Centros para las Artes Audio-visuales
laboratorio. pensamiento. Centro de la Creación y Producción
Multimedia
Dos. Cultura, Conectar cultura y educación, Programa de Arte y Espacio Público
educación y favoreciendo un desarrollo integral Plan de Escuelas de formación
proximidad. del ciudadano a través de su artística
formación y expresión. Red de centros culturales de
proximidad
Tres. Mantener el compromiso con la Ampliación del mapa de bibliotecas
Barcelona, lectura y el sector editorial y Lectura y medios de comunicación
ciudad complementar al Plan de Mesa del Sector editorial
lectora Bibliotecas.
Cuatro. Articular el respeto a la diversidad Fórum del Mediterráneo
Programa cultural, promoviendo espacios de Centro de Acogida Lingüística
para el diálogo y buscando la conectividad Linguamón-Casa de les Llengües
diálogo de los implicados. Proximidad y diálogo
Mercé y Fiestas de la Ciudad
intercultural
Cinco. Fomentar a divulgación científica Ciencia y proximidad
Barcelona como motor de conocimiento, Museo de Historia Natural de Cataluña
ciencia. incidiendo en la interacción entre Barcelona Ciencia 2007
ciencia y cultura.
Seis. Calidad Aumentar la calidad y la excelencia Ampliación de programas de
en los de los equipamientos culturales, residencia artística en equipamientos.
equipamient potenciando su dimensión Plan de apoyo a las salas de música en
os culturales educadora. vivo.
Apoyo a la gestión cultural
Impulso a la Ley de Mecenazgo
Siete. Promoción de una gestión integrada Centro de Interpretación de la
Conocimient y eficiente del patrimonio cultural, Barcelona judía
o, memoria reforzando el acceso a la memoria Rehabilitación de refugios antiaéreos
y ciudad. de la ciudad y su historia. Red de centros de apoyo a la cultura
popular
Ocho. Incrementar la cooperación con la Centro de Diseño de Barcelona
Capitalidad Generalitat de Cataluña y el Casa del Cine
cultural de gobierno de España para impulsar la Festival Internacional del Documental
Barcelona condición de capitalidad cultural. Ciudad de la Música
Museo Picasso
Fundación Joan Brossa
Nueve. Incrementar los vínculos entre Oficina de Conexión Internacional.
Conectivida agentes culturales y niveles Anilla cultural
d cultural territoriales, consolidando las redes Fundación Barcelona cultura
ya existentes creando nuevas. Cooperación internacional con el
Mediterráneo y Latinoamérica
Diez. Impulsar un instrumento de análisis
Consejo de y reflexión de las políticas
Cultura de culturales locales
Barcelona.

Barcelona
468
La ejecución del Plan comprende los ocho años que abarca el periodo 2007-
2015, planteándose una fecha intermedia (2010) para proceder al ajuste
global y actualización del proyecto.
La estructura organizativa de Plan se centra en el Consejo de Cultura de

Barcelona y su liderazgo en la ejecución de los programas. El Consejo se
constituye en el principal espacio de participación, asumiendo como marco
normativo el que define el Consejo de las Artes y la Cultura de Cataluña para
los consejos culturales locales. Las principales funciones del Consejo de
Cultura de Barcelona son:
Asistir y asesorar al Ayuntamiento de Barcelona en materia cultural.

Fomentar los procesos participativos.
Promover la coordinación entre los sectores de la s artes y la cultura.
Apoyar a los Consejos de Cultura de Distrito.
Generar debate y conocimiento.
Actualizar el Plan Estratégico de Cultura de la Ciudad.
Observar y evaluar las dinámicas culturales urbanas y de la diversidad
cultural.
Para desarrollar estas tareas esta entidad se encuentra integrado por agentes
culturales de tres tipologías distintas (si bien podemos mantener los
comentarios en relación con la transversalidad señalados anteriormente):
Colectivos: asociaciones, gremios, colegios profesionales...

Instituciones: principales instituciones públicas y privadas de la
ciudad, incluyendo los distintos niveles territoriales pertinentes
(Diputación, Generalitat…)
Personalidades reconocidas del mundo de la cultura o vinculadas a
éste.
La actividad del Consejo de Cultura de Barcelona se articula en torno a un

Plan de Acción, una Oficina Técnica y diversos grupos de impulso. Dado el
elevado número de proyectos, la acción se hace operativa a través de planes
de acción anual. La Oficina Técnica tiene como misión principal la
coordinación de los trabajos de implementación del plan. Por su parte, los
grupos de impulso elaboran los anteproyectos y se encuentran integrados por
los agentes e instituciones implicados en los mismos.
Siguiendo a Guillemat (2008) y en relación con la evaluación de esta fase, se

encuentra demasiado reciente en el tiempo para haber generado impactos y
resultados identificables. No obstante, Ferrán Mascarell (2008) ha señalado
una serie de beneficios genéricos de la planificación desarrollada en
Barcelona. Beneficios que, como veremos a continuación, se centran en los
ámbitos decisivos definidos por esta tesis: organización y conocimiento. El
primero es la mejora en el auto-conocimiento a partir de la información
generada y la posibilidad de hacer sentirse protagonistas del proceso a los
agentes culturales de la ciudad, de reconocerse. Una segunda cuestión de
interés es que la planificación ha permitido la identificación de intereses
comunes entre los agentes, instituciones y sectores (danza, teatro, circo), lo
469
que ha facilitado la vertebración de dinámicas que no suelen encontrarse en
el día a día. Un tercer aspecto destacable es que la planificación da
perspectiva temporal al sector, diseñando horizontes a medio plazo en los que
sitúa las políticas culturales y los comportamientos de los agentes. En
definitiva, la puesta en valor de la cultura
Las principales dudas en relación con el futuro del proceso se encuentran

relacionadas con aquellas cuestiones vinculadas a la innovación, la acción y la
coordinación entre departamentos.
La innovación que supone introducir la perspectiva social en las dinámicas

culturales (diversidad, integración cultural, cohesión social), se enfrenta al
hecho de que el documento final de Nuevos Acentos 2006 no recoge ningún
eje de trabajo específico y las actuaciones específicas definidas son escasas y
mal articuladas.
En este sentido, el diseño de proyectos presenta algunas deficiencias

remarcables, ya que el plan recoge propuestas demasiado genéricas, en las en
demasiadas ocasiones falta concreción y no se definen cuestiones tan
decisivas para su factibilidad como son: los mecanismos de financiación, los
plazos de ejecución o el presupuesto considerado.
La perspectiva territorial y la articulación metropolitana del plan es otro

factor a destacar, ya que esta dimensión se enfrenta a serios obstáculos de
cooperación y coordinación, dada la falta de mecanismos legales para liderar
la misma. En este sentido, al igual que ocurría en el caso de las Comarcas
Centrales Valencianas, la realidad territorial se encuentra en desajuste con la
realidad administrativa.
Una cuarta cuestión la plantea la necesidad de integración de Nuevos Acentos

2006 con los instrumentos clásicos de planificación de Barcelona, de los
cuales se encuentra desconectado, siendo especialmente destacable la falta
de imbricación con el Plan Estratégico Metropolitano, ya que éste determina
el desarrollo de los sectores quinarios para la ciudad.
Por último, cuestiones organizativas como la que plantea la posibilidad real de

desarrollo de nuevos contenidos desde viejas estructuras, esto es, la
modernización organizativa de las AAPP, o la necesidad de incrementar la
cooperación a tres bandas entre la Administración pública, y la iniciativa
privada y el tejido asociativo resultarán de especial trascendencia para el
desarrollo del plan
22.4. El Plan de Gobierno de Cultura de Palma de Mallorca.
De acuerdo con Valls (2008) se trata de una iniciativa impulsada por la

Concejalía de Cultura durante el año 2005 cuyo objetivo era sistematizar y
ordenar estratégicamente la política cultural municipal. Debe señalarse la
débil base de partida, dada la falta de tradición planificadora en materia de
cultura en el Ayuntamiento hasta aquel entonces.
470
Otro aspecto de interés es que el Plan de Cultura se encontraba integrado en
un marco de planificación más global, el Plan Estratégico de Cultura,
Educación, Deportes y Juventud. Esta globalidad ha tenido impactos
ambiguos, ya que si bien ha supuesto reforzar la transversalidad e interacción
con otras áreas, también ha diluido la potencia del plan específico de cultura,
al integrarse en un enfoque más genérico.
Por otra parte, la transversalidad generada se encuentra limitada a las áreas

señaladas (Educación, Deportes y Juventud), quedando fuera de objetivo
aspectos tan relevantes como promoción económica, urbanismo o bienestar
social. No obstante, destacamos e interés del potencial del área de Juventud
y Educación. La primera por el carácter clave que presentan los jóvenes como
apuesta de futuro y por su potencial como usuarios y emprendedores
culturales. La segunda, relacionada con la educación, por el interés de,
“Generar instancias de coordinación entre las políticas culturales y
educativas, impulsando el fomento de la creatividad y la sensibilidad, y la
relación entre las expresiones culturales del territorio y el sistema
educativo”. (artículo 38 de la Agenda 21 de la Cultura)
El proceso de planificación desarrollado en Palma de Mallorca sigue una

metodología de características muy similares a las ya analizadas en el caso de
Barcelona, esto es, dos fases principales centradas en la elaboración de un
diagnóstico y la posterior redacción del plan de acción. Igualmente se
establecen mecanismos de participación, si bien de menor relevancia, y
también se apoya la ejecución del proceso a través de la externalización de
tareas en un equipo de expertos.
De manera particular podemos señalar cómo en este caso la participación se

encuentra más limitada a lo que es la propia Administración municipal en
detrimento de los agentes culturales y sociales. Los implicados en el proceso
son fundamentalmente responsables del equipo de gobierno, la oposición y las
distintas áreas municipales del consistorio, tal y como recoge el siguiente
esquema
471
Tabla 54.Agentes implicados en el proceso de participación en Mallorca
Equipo de gobierno Dirección del Plan: Concejal del Área
Total: 6 representantes. de Deportes, Juventud, Cultura y
Educación.
Otros participantes: Concejal de Área

de Turismo y Promoción Exterior;
Concejal de Hacienda; Concejal de
Servicios Sociales; Concejal de
Dinamización Ciudadana
Grupos municipales. Grupos de la oposición.
Total: 3 representantes
Técnicos municipales. Coordinadora de Área de Deportes,

Total: 6 representantes Juventud, Cultura y Educación.
Responsable del Departamento de
Deportes, Juventud, Cultura y
Educación.
Director del Área de Hacienda
Director del Área de Turismo
Coordinadora de Servicios Sociales
Coordinador de Dinamización
Ciudadana.
Servicio de Cultura. Director General de Cultura
Total:12 representantes Responsable de Artes plásticas.
Directora de la Fundación Joan Miró.
Responsable de Negociado.
Cronista.
Archivos y bibliotecas (3).
Responsable de Teatros.
Responsable de Espectáculos.
Normalización lingüística.
Director Banda de música
Externos: Gerente de la Fundación pública
Total:6 representantes Balears per la Música.
Director de la Fundación Teatre del
Mar.
Asesor de prensa del Ayuntamiento.
Presidente de la Academia de
Estudios Genealógicos
Galería Pelaires.
Directora de “Es Baluard”
Dado el bajo nivel de partida y los objetivos planteados por el Plan, parece
que la orientación tecnocrática de la participación del plan responde más a
poner en orden en la casa y coordinar los diferentes departamentos
implicados que a una consulta al tejido asociativo y cultural de Palma. De
hecho, si atendemos a los representantes externos, observamos la baja
representatividad de la sociedad civil en el plan.
472
Por otra parte, como cuestiones positivas podemos señalar la participación de
los grupos de la oposición y de diferentes áreas municipales, lo cual en
principio es favorable desde la perspectiva de la transversalidad y el
consenso.
Siguiendo a Valls (2008), durante los meses de mayo a diciembre de 2005 se

realizó la primera fase de trabajo: el análisis DAFO de la realidad cultural de
Palma. Este diagnóstico se confeccionó a partir de dos fuentes básicas de
información: la recogida de información y las aportaciones de los
participantes en el Plan (entrevistas en profundidad). Se recogió y sistematizó
esta información, identificándose los temas críticos y las oportunidades de
mejora. A partir de esta información, la empresa externa elaboró un borrador
que fue validado a través de la realización de un Taller. Este informe tenía
como objeto recoger las opiniones autorizadas y focalizar los temas básicos y
críticos, facilitando la redacción del Plan de Acción. Seis ámbitos temáticos
dotaron de contenido al diagnóstico:
- Política cultural.
- Sistema de Museos.
- Patrimonio monumental y arquitectónico.
- Bibliotecas y Archivo.
- Música, artes escénicas, audiovisual y edición.
- Arte contemporáneo.
La segunda fase del Plan de Gobierno de Cultura del Ayuntamiento de Palma

de Mallorca se cubrió desde enero hasta junio de 2006. El objetivo era definir
el modelo cultural de la ciudad a través del diseño de líneas estratégicas,
programas y proyectos. Las técnicas de preparación del plan fueron la
entrevista y las jornadas de trabajo, implicando a los responsables políticos,
directivos y técnicos de la organización municipal. En esta segunda fase, la
participación se sesgó más aún hacia los responsables políticos, ya que se
entendía que éstos eran los responsables finales de la decisión. Asimismo,
esta fase tampoco contó con la participación de otras áreas municipales. A
partir de dos sesiones de trabajo (una interna con técnicos y directores de
área y otra externa) y una ronda de reuniones con los responsables políticos y
directivos, la empresa externa elaboró la documentación final. Los contenidos
finales se resumen en el siguiente cuadro.
473
Tabla 55. Líneas estratégicas y programas de actuación
Línea estratégica Programas que incluye
Desarrollar proyectos e
instituciones culturales de la
ciudad, compartidos por el
1. Promover y elaborar de forma sector público y privado.
participada la planificación, Desarrollar y ampliar programas
coordinación y proyectos transversales dentro
del Ayuntamiento.
Desarrollar la información, la
comunicación y el marketing de
la oferta cultural.
Disponer de una red renovada de
equipamientos y servicios en el
2. Dinamizar el conjunto ámbito de patrimonio de la
patrimonial de Palma. ciudad.
Incentivar la producción y
difusión de conocimientos de los
museos, bibliotecas y archivos
de la ciudad.
Consolidar y promover los
espacios municipales de arte
contemporáneo.
3. Potenciar y proyectar Palma Apoyar nuevas iniciativas
como capital del Arte destinadas a la creación y a la
contemporáneo. producción.
Promover eventos que
relacionen creación hecha en
Palma y vocación internacional.
Consolidar y ampliar una red de
equipamientos culturales que
4. Mejorar la oferta cultural y permitan una programación
artística de la ciudad y promover la cultural y artística diversa y de
participación de la ciudadanía calidad.
Ampliar la programación estable
y la oferta de verano de calidad.
De acuerdo con Valls (2008), entre los resultados generados por el plan, se
destaca como el plan ha permitido una optimización de la organización
municipal, si bien sus impactos en la realidad cultural mallorquina han sido
discretos, al no haber condicionado su diseño los presupuestos municipales.
Otra observación destacable es que la cultura de la planificación aún está

por madurar en la Administración local. Igualmente se han observado
rigideces derivadas de la burocracia a la hora de articular y coordinar
estrategias de cooperación entre departamentos.
Si bien hemos señalado lo limitado del enfoque participativo, aún así se han
observado dificultades para movilizar los agentes externos y se cuestiona el
restringir aún más la misma.
474
22.5. La experiencia de la Universidad de Cádiz en la evaluación de
políticas culturales municipales.
Este caso de estudio se trata de un modelo de cooperación institucional poco

frecuente y nos sirve para ilustrar la tesis propuesta por Rausell en relación
con la accesibilidad a los sistemas de conocimiento como elemento relevante
para la capacitación de la Administración local.
Esta experiencia está protagonizada por dos instituciones, la Universidad de

Cádiz (UCA) y los Ayuntamientos, a partir de cuya cooperación se impulsa la
evaluación de las políticas culturales locales. Desde el inicio de esta práctica
de intervención cultural institucional, tres Ayuntamientos (Puerto Real,
Algeciras y Sanlúcar de Barrameda) han desarrollado sus investigaciones sobre
evaluación de políticas culturales municipales, apoyados por la dirección de la
universidad.
El papel y la proyección territorial de la Universidad de Cádiz no son casuales.

Estamos ante una universidad joven, con poco más de 25 años de experiencia,
de tamaño medio-pequeño (60 titulaciones y 20.000 alumnos) y vocación
provincial (cuenta con 4 campus distribuidos a lo largo del territorio). La
iniciativa de la experiencia de evaluación surge de su Vicerrectorado de
Extensión Universitaria, cuyo interés en los temas de planificación cultural se
hace patente en cuestiones como:
- Edición de publicación especializada “Periférica. Revista para el

Análisis de la Cultura y el Territorio.
- Ser una de las primeras universidades españolas en incorporar en su

plantilla la plaza de gestor cultural profesional.
- Participar en otros proyectos de interés como Vigía, el Observatorio

cultural de la provincia de Cádiz. Este proyecto arranca en el año 2004
y es una iniciativa de la Diputación de Cádiz en la que el Vicerrectorado
de Extensión Universitaria es socio colaborador.
A partir de los encargos de los Ayuntamientos, la Universidad actúa como una

consultora externa, organizando el trabajo con una dirección académica del
proceso y una dirección científica, así como una externalización de las tareas
que recae en diversos especialistas (normalmente profesores universitarios).
De acuerdo con Ben (2008), las evaluaciones persiguen la introducción de

criterios de calidad en las políticas culturales y tienen como antecedente
metodológico la realización del Diagnóstico de Situación sobre el Festival
Iberoamericano de Cádiz (2003). Los procesos duran una media de dos años e
incorporan las siguientes fases:
Fase de Diagnóstico:
Se compone de siete informes sectoriales que trazan una imagen de la
evolución de la política cultural municipal desde la llegada de la democracia
hasta nuestros días. Los aspectos considerados son:
475
- Mapa cultural.
- Estudio de usos, hábitos y demandas culturales.
- Informe histórico sobre la política cultural del municipio.
- Informe sobre agentes culturales (movimientos sociales).
- Informe sobre interacciones, concurrencias y competencias.
- Diagnóstico sobre juventud y política cultural.
Validación:
Se contrasta el diagnóstico a través de la participación de pequeños grupos de
análisis sectoriales (cuatro o cinco personas de un mismo ámbito) Tomando
como ejemplo el caso de Puerto Real podemos señalar un total de diez grupos
distribuidos en: partidos políticos, jóvenes, agentes culturales, Consejo
Municipal de Cultura, Gestores Culturales externos, Creadores, Movimientos
sociales, Sectores económicos, Comunidad Educativa y Equipo de Gobierno
Municipal.
Comparación
Se procede al análisis comparado con otras realidades municipales de similar
perfil (tamaño, situación socio-económica, etc) y la identificación de buenas
prácticas presentes de otros Ayuntamientos, a modo de benchmarking.
Acciones de mejora.
A partir del análisis resultante del proceso, se elabora un DAFO y se diseña el
posicionamiento estratégico del municipio. Con este motivo se realiza un
seminario de una jornada de duración en la que participa un reducido grupo
de entre 15 y 20 personas, escogidas entre los participantes de los grupos de
validación y dirigidas por los directores científicos.
Este documento será de utilidad para los expertos de la UCA, que serán los
encargados de la redacción de las acciones de mejora. Además, este grupo
también elabora un mapa ideal de espacios culturales en el municipio y
propone los objetivos de actuación en materia de política cultural.
Participación y comunicación.
La fórmula de participación resulta muy selectiva y restringida, planteándose
un esquema estructurado en pequeños grupos homogéneos en su composición.
Al igual que ocurría en el caso de Palma de Mallorca, de nuevo se observa el
excesivo peso de la participación institucional y “oficial” en detrimento de la
pluralidad del sector (que se encuentra representada únicamente a través de
los creadores y promotores).
El enfoque tecnocrático domina en esta experiencia, si bien la propia UCA se

cuestiona, a partir de la experiencia, la posibilidad de ampliar el número de
grupos de validación, ampliando la diversidad de agentes. En este sentido, la
identificación de los líderes y representantes sociales que validen y legitimen
el diagnóstico no resulta excesivamente complicada en ciudades de tamaño
medio como son los municipios trabajados. No obstante, debemos distinguir
entre los representantes formales (sindicatos, asociaciones vecinales, etc.) de
476
los informales o individuales. No obstante, el propio proceso de investigación
facilita tales contactos.
Comunicación.
Si bien el marco es de cooperación entre el Ayuntamiento y la Universidad, no
es menos cierto que ambas instituciones responden a intereses distintos en
relación con el trabajo de evaluación: investigación académica aplicada y
motivación política. En este sentido, la comunicación del proyecto se ha
resentido, ya que no ha sido una prioridad para ninguna de las dos partes. De
este modo, pese a ser un factor clave para la movilización social y la difusión
del proyecto, la comunicación no ha constituido un elemento preferente en
esta experiencia.
A partir de una presentación pública conjunta, la responsabilidad de la

comunicación recaía en la Universidad de Cádiz, cuyo Vicerrectorado abría un
canal de información del proceso y sus resultados a través de su página web.
Por otra parte, tanto la UCA como los ayuntamientos informaban sobre los
hitos más significativos del proceso (presentación, reuniones de trabajo,
diagnósticos…) a través de sus gabinetes de prensa.
Conclusiones
Un impacto directo de la experiencia es la disponibilidad por parte de los
Ayuntamientos de datos e informes sobre la realidad socio-cultural municipal,
facilitando la valoración de sus políticas y de su gestión de recursos. La
publicación de esta documentación, que se presenta públicamente, ayuda a
mejorar el conocimiento
Esta experiencia muestra a las claras la vocación de intervención territorial de

la UCA, más allá de las funciones de investigación y docencia propias de la
universidad. Pero esta posición no está exenta de polémica, ya que puede
implicar una competencia desleal por parte de la Universidad hacia las
empresas consultoras.
Por otra parte, el compromiso de la Universidad acaba con la entrega de la

evaluación, correspondiendo a la Administración municipal la continuidad del
proceso y ejecutar sus propuestas. Se plantea la idoneidad de realizar, por
parte de la Universidad, de algún tipo de acción de seguimiento en las
localidades ya evaluadas. Por otra parte, a partir de las experiencias
desarrolladas, la UCA se plantea la posibilidad de elaborar una metodología de
evaluación con el objetivo de darle difusión y transferir conocimiento a la
sociedad.
Dada la proximidad en el tiempo de las experiencias, aún resulta temprano
para analizar la influencia de esta experiencia sobre las decisiones de
gobierno.
477
22.6. Experiencias desde las Administraciones locales intermedias
La importancia de esta experiencia supramunicipal debe ser considerada

desde la perspectiva del marco de solapamiento y la falta de coordinación a
que se enfrenta la acción pública desde sus diferentes niveles territoriales. Si
a esto unimos la necesidad de promocionar los principios y metodologías de la
A21 de la Cultura a través de la acción en red, el papel de las Diputaciones se
presenta como estratégico para las planificación cultural local.
En este sentido, recordemos que algunas oportunidades de actuación de las

Diputaciones, como entes locales intermedios y flexibles, son:
El diseño de políticas de cooperación: ayudas a equipamientos.,

infraestructuras y servicios municipales culturales (bibliotecas locales,
museos, etc.)
El impulso a las políticas de fomento: concesión de subvenciones, co-

financiación de proyectos, servicios de información y orientación a los
municipios (acceso a mecanismos de financiación, innovación en
contenidos, etc.).
Las políticas de formación de cuadros locales. Muy importante para la

capacitación y profesionalización de los técnicos municipales y cargos
electos.
Las políticas de patrimonio: gestión, conservación y puesta en valor de

monumentos, sitios arqueológicos, lugares de interés natural o
paisajístico…
La relación de los anteriores puntos con la puesta en marcha y desarrollo del

marco normativo impulsado por la Agenda 21 de la Cultura resulta evidente.
La experiencia de las redes provinciales de Agenda 21 Local analizadas
constituyen un referente básico en este sentido.
22.6.1. Los planes estratégicos de cultura de la provincia de Barcelona
Tal y como señala David Roselló (2008), con el cambio de siglo y siguiendo los
planteamientos pioneros desarrollados por el Mapa Cultural de Sabadell (1994)
y el Plan Estratégico de Cultura de Barcelona (1999), distintos ayuntamientos
de la provincia de Barcelona inician sus propios procesos de planificación
estratégica en cultura. Vilafranca del Penedès será el primero en tomar esta
iniciativa con un Plan de Acción Cultural cuyo proceso de elaboración se
desarrolla entre los años 1999 y 2002. Tal y como podemos comprobar en la
siguiente tabla, otros municipios como Igualada, Berga o San Cugat le van a
seguir rápidamente en el tiempo.
478
Tabla 56. Municipios acogidos a la iniciativa de la Diputación de Barcelona
(desde el año 2002)
Municipio Tipo de Planificación Año

Vilafranca del Penedés Plan de Acción Cultural 2002
Igualada Plan de Acción Cultural 2002
Molins de Rei Plan de Equipamientos Culturales 2002
Premià de Mar Plan de Equipamientos Culturales 2002
Sant Pere de Torrelló Plan de Acción Cultural 2003
Mataró Diagnóstico de necesidades y 2003
propuestas de acción cultural
Berga Plan de Acción Cultural 2004
Polinyà Plan de Equipamientos Culturales 2004
Vic Plan de Acción Cultural 2005
Caldes dÉstrac Diagnóstico de necesidades y 2005
oportunidades culturales.
Granollers Plan de Equipamientos Culturales 2005
Sant Boi del Llobregat Plan de Acción Cultural 2005
Sant Cugat del Vallés Plan de Acción Cultural 2005
Badalona Plan de Acción Cultural 2005
Collbató Plan de Acción Cultural 2005
Sant Cebrià de Vallalta Plan de Acción Cultural 2005
Sant Iscle de Vallalta Plan de Acción Cultural 2005
Sant Pol de Mar Plan de Acción Cultural 2005
Moià Plan de Acción Cultural 2006
Esplugues de Llobregat Plan de Acción Cultural 2006
Ripollet Plan de Acción Cultural 2006
Santa Coloma de Plan de Acción Cultural 2006
Gramanet
Martorelles Plan de Acción Cultural 2006
L´Hospitalet de Plan de Acción Cultural 2007
Llobregat
Viladecans Plan de Acción Cultural 2007
Granollers Principios y criterios para la acción 2007
cultural desde la A21 de la Cultura
Montcada i Reixac Plan de Acción Cultural En
curso
Palau Solità i Plegamans Plan de Acción Cultural En
curso
Tona Plan de Acción Cultural En
curso
Torelló Plan de Acción Cultural En
curso
Montornés dels Valles Plan de Equipamientos Culturales En
curso
El Masnou Plan de Equipamientos Culturales En
curso
Fuente: Roselló (2008)
479
En relación con la dinámica de trabajo, la mayoría de los municipios recurre
al apoyo y asesoramiento del Centro de Estudios y Recursos Culturales
(CERC) del Área de Cultura de la Diputación de Barcelona. Éste dirige los
procesos de planificación a partir de su experiencia y de los recursos
disponibles, desarrollando así su función de coordinación, promoción e
innovación entre los municipios. Debemos señalar cómo además de esta
iniciativa, la Diputación también impulsa otros estudios de planificación de
menor dimensión a los que no haremos referencia en este apartado (proyectos
de equipamientos, asesoramiento en temas específicos, etc.)
Desde el punto de vista metodológico, el proceso no presenta grandes

diferencias con el modelo clásico de planificación. El planteamiento de la
Diputación insiste en huir de los esquemas estandarizados y adaptar el
proceso a cada circunstancia e idiosincrasia municipal, si bien presenta las
habituales fases de trabajo:
1. Toma de decisión por parte del Equipo de Gobierno (recomendándose

el consenso y la aprobación en pleno municipal) y acuerdo con el CERC.
2. Análisis documental: explotación estadística y cartográfica de los

datos de interés: indicadores socio-económicos, inversión municipal en
cultura, formación, creación y consumo cultura, ocupación en
actividades culturales…Se persigue el análisis comparativo con otras
realidades municipales, para lo que es de gran ayuda el Demoscerc, un
estudio sobre hábitos culturales en 17 municipios de más de 50.000
habitantes de la provincia de Barcelona.
3. Trabajo de campo a través de visitas a la ciudad y reconocimiento de

sus equipamientos culturales.
4. Sesiones de trabajo con el objeto de elaborar un primer borrador de

diagnóstico sobre los agentes y las políticas culturales. El coordinador
metodológico modera estas sesiones, en las que participan tanto
técnicos municipales de cultura como el equipo de la Diputación. A
partir de estas sesiones se identifican las entrevistas en profundidad a
realizar (actores e informadores clave sobre la realidad cultural del
municipio) y los temas relevantes de la misma.
5. Sesión pública de presentación de los objetivos del proyecto en la que

se hace entrega un primer borrador con documentación relativa al
diagnóstico. Se plantea la necesidad de realizar un Plan de
Comunicación en profundidad de cada una de las fases, motivando una
participación que resulta muy difícil de alcanzar más allá de los ya
convencidos de antemano.
6. Entrevistas en profundidad. El objetivo es identificar sensibilidades y

necesidades de la sociedad, sus emprendedores y el tejido asociativo
cultural. Acordada con el Área de Cultura, la selección de entrevistados
incluye otros departamentos municipales, creadores, profesionales,
representantes de entidades…
480
7. Convocatoria de las Mesas de Debate para la elaboración del
diagnóstico. Se trata de espacios abiertos a la participación
estructurados normalmente en torno a unos temas encrucijada que son:
territorio, sociedad, creación y memoria. La relación de la cultura
con el territorio se aborda a través de cuestiones como la gestión del
entorno natural y urbano, la planificación del crecimiento urbanístico,
el equilibrio y la articulación territorial o la proyección externa de la
ciudad. La temática social se aborda en relación con: la configuración
del tejido asociativo, el papel de las entidades culturales, la
participación ciudadana, la inclusión social o la inmigración. En
materia de creación, los debates incluyen cuestiones como el papel de
los creadores en la cultura local y el análisis de todas las funciones de
las artes (creación, producción, formación, difusión…) Por último, los
contenidos de debate en relación con la memoria incluyen la gestión
del patrimonio, la identidad local y la función de la memoria histórica,
el mantenimiento y recuperación de tradiciones a través de las fiestas
locales…
8. A partir de la informació generada por las etapas anteriores, se elabora

y debate una propuesta de diagnóstico por parte del equipo directivo
del plan, contrastándose con los agentes que han participado en el
proceso e incorporando sus comentarios.
9. El coordinador del plan redacta el documento definitivo sobre la

realidad cultural del municipio.
10. Si se considera oportuno, se realiza una presentación pública (lo cual

es recomendable como paso previo a la segunda fase).
11. Con la convocatoria de las mesas de debate para la elaboración de

propuestas se inicia la segunda fase, en la que se solicita la
participación y la opinión de la ciudadanía en materia de ideas para
proyectos culturales. De acuerdo con los resultados del diagnostico,
estas propuestas se estructuran para dar forma al Plan de Acción.
12. Redacción del documento de propuestas a partir de la compilación de

materiales y los resultados de las investigaciones y encuestas
realizadas.
13. Celebración de una jornada de participación, si se considera oportuna,

para validar socialmente los resultados del proceso.
14. Realización de una sesión de trabajo con el equipo directivo del Área
de Cultura de la Diputación de Barcelona a efectos de debatir el
documento y recoger sus aportaciones.
15. Redacción definitiva del Plan de Cultura, incluyendo el diagnóstico y las

propuestas.
481
16. Presentación del Plan de Cultura por parte de la Diputación de
Barcelona al Ayuntamiento respectivo
17. . Aprobación del plan por el Pleno municipal como garantía de

seguridad y continuidad en su aplicación, al margen de cambios en el
consistorio.
18. Presentación pública del Plan de Cultura.
Desde la Diputación de Barcelona se hace hincapié en que estas etapas son

orientativas y que no consiste en un proceso establecido de antemano, sino
flexible y creativo.
No obstante, sí se señala la importancia de un buen plan de comunicación

que favorezca y estimule la participación y la implicación de los interesados
en todas y cada una de las etapas de la planificación.
Con el objeto de ilustrar con mayor detalle los resultados del proceso, a
continuación presentamos un ejemplo de Diagnóstico cultural y otro de Plan
Cultural, a través de los casos de estudio de los municipios de Martorell y San
Cugat, respectivamente.
Considerando los contenidos de análisis de un Diagnóstico Cultural, el caso de

estudio de del municipio de Martorell nos resulta de utilidad para caracterizar
la estructura del documento :
Definición del contexto histórico y comarcal: se atiende a variables

como la morfología urbana, aspectos socio-económicos y la perspectiva
comarcal.
Cultura, identidad y ciudad: se analiza el peso y centralidad de la

política cultural en el desarrollo del municipio
Análisis de los agentes culturales municipales. Se valora la acción

cultural municipal, la situación del asociacionismo, la iniciativa privada
empresarial y la relación existente entre los distintos sectores.
Equipamientos y servicios culturales: se consideran los equipamientos

polivalentes y los centros culturales existentes.
Iniciativas de fomento de la lectura y caracterización de las bibliotecas

municipales.
Análisis del patrimonio cultural y natural, incluyendo los museos y

otros servicios y recursos patrimoniales.
Enseñanzas artísticas: Escuela municipal de música, escuela de artes

plásticas
482
Programas municipales (teatro, música, fiestas, apoyo a la creación,
ayudas a entidades
Organización y gestión: organismos, recursos humanos y económicos.
Conclusiones
Por otra parte, tomando como ejemplo el caso de estudio del municipio de
San Cugat, podemos ilustrar la estructura de un Plan de Acción Cultural a
partir de sus ámbitos de actuación y sus ejes estratégicos:
Ámbito 1: La cultura como eje vertebrador de la acción política en el

municipio.
Eje estratégico 1: Situar la cultura en el centro de la vida pública
Eje estratégico 2: Sant Cugat, referente de un modelo de gestión pública
eficiente
Eje estratégico 3: La potenciación de los recursos públicos
Ámbito 2 Las entidades culturales, motor de la acción cultural en Sant

Cugat
Eje estratégico 1: El fomento del asociacionismo, un reto compartido
Eje estratégico 2: Ayuntamiento y entidades, un diálogo fructífero
Eje estratégico 3: La gestión participativa de la cultura, las implicaciones de
cada uno
Ámbito 3 La cultura como factor de cohesión social y de generación de

referentes de identidad ciudadana
Eje estratégico 1: La integración de los nuevos residentes, una
responsabilidad de todos
Eje estratégico 2: El ciclo festivo y los nuevos referentes de identidad de Sant
Cugat como elementos de cohesión social.
Eje estratégico 3: La presencia de la memoria: de villa agrícola a ciudad de
servicios
Eje estratégico 4: La infancia, punto de partida
Eje estratégico 5: Los centros de proximidad
En relación con la evaluación del proceso impulsado por la Diputación de

Barcelona, la cercanía en el tiempo de la experiencia impide en cierta medida
realizar valoraciones detalladas. No obstante, sí se identifican una serie de
resultados más o menos inmediatos en relación con la planificación cultural
local desarrollada. El primero es la mejora de la imagen de la Administración
pública, proporcionando el proceso una oportunidad de reconocimiento del
trabajo del Área de Cultura, y un escenario favorable para el desarrollo de las
relaciones de los agentes culturales del municipio.
Por otra parte, es de interés señalar como los resultados de las propuestas
generadas por estos procesos reflejan los siguientes ámbitos preferentes de
actuación, identificándose como prioritarias las siguientes políticas culturales
locales:
Aplicación de la A21 de la Cultura
483
Atender a la importancia del territorio como factor de identidad
cultural, impulsando la proyección externa
Promocionar las fiestas como factor de cohesión social
La memoria y la gestión del patrimonio
Las artes: sectores y funciones
Las entidades sociales como motor de cambio y transformación social
La necesidad de abrirse a nuevos públicos
Impulso a nuevos estilos de comunicación social
La necesidad de una política cultural planificada
Una serie de cuestiones de debate se presentan como de gran importancia

para el futuro de los procesos de planificación cultural local impulsados por la
Diputación de Barcelona:
Voluntad, liderazgo y capacidad (claridad de ideas) de las

Administraciones locales.
Desarrollar procesos de participación reales, no únicamente formales.
Promover un mayor grado de implicación de otras áreas municipales

con el ojetode impulsar la transversalidad en contenidos.
Hacer hincapié en la necesidad de pasar a la acción, tomando

conciencia de que la redacción del documento no es sino el inicio de
proceso. El compromiso político con la ejecución del Plan de Acción,
dotándolo de los presupuestos y recursos necesarios es fundamental.
De acuerdo con Roselló (2008), el futuro de la planificación cultural local se

encuentra orientado por las metodologías de planificación participativa y por
la integración de contenidos socio-ambientales que formalicen la centralidad
de la cultura para el desarrollo. La necesidad de liderazgo y consenso político
para poner en marcha este tipo de iniciativas resulta evidente.
Finalmente, la iniciativa de la Diputación de Barcelona no está exenta de

críticas. Xavier Marcé (2008) señala una serie de cuestiones de singular
interés. En primer lugar, indica que se trata de un caso de dirigismo de un
servicio supramunicipal frente a una iniciativa realmente local. Además, el
modelo de análisis que orienta esta planificación está sesgado por el
continuismo y la falta de anticipación. Esto es comprensible, ya que se debe
al relativo atraso existente frente a Europa en políticas culturales locales.
Desde los años 80 España ha debido ponerse al día en dos frentes
simultáneamente: la creación de infraestructura y el desarrollo de
contenidos. De este modo, el modelo de planificación de la Diputación de
Barcelona se basa en los paradigmas culturales dominantes en los años 80
actualmente desfasados, fundamentados en la planificación de equipamientos
culturales tradicionales y sustentados en la premisa de que la oferta crea la
demanda o que la democracia cultural consiste en administrar la socialización
de contenidos. Frente a esto, Xavier Marcé señala que las actuales
necesidades deben orientarse a socializar la accesibilidad, administrando los
canales de distribución, ya que los contenidos se administran por sí solos
484
gracias a las nuevas tecnologías. El objetivo ha de ser ampliar el uso social y
cultural de los equipamientos existentes, mejorando las redes de distribución
de la producción. En definitiva, la opinión de este autor, los equipamientos
culturales del futuro deberán poner énfasis esencialmente en la cadena de
valor.
22.6.2. El plan Idartu de la Diputación Foral de Bizkaia
Tal y como recoge el Decreto Foral 26/2004 del Boletín Oficial de Bizkaia de
11 de marzo de 2004, el objetivo principal del Plan Idartu del Departamento
de Cultura de la Diputación Foral de Bizkaia es “impulsar estrategias que
generen herramientas de orientación para las políticas culturales de los
diferentes agentes culturales del territorio, tanto públicos como privados, sin
ánimo de lucro”.
Esto se materializa a través de una convocatoria pública de subvenciones a la

realización de planes estratégicos, que en el año 2006 se vio ampliada, ante
la demada de los ayuntamientos, a otras herramientas de planificación:
Estudios de asistencia de públicos a espectáculos culturales.

Mejoras de la gestión de áreas municipales de cultura.
Grado de implantación de los espectáculos entre la ciudadanía.
Grado de aceptación de las programaciones culturales que se
desarrollan en un determinado municipio o territorio.
Reflexiones estratégicas organizativas.
Planes de gestión.
Planes directores y de viabilidad.
Planes de marketing y de comunicación global.
Estudios de públicos y diagnósticos culturales.
Según señala Mikel Etxebarria Etxeita (2008) en el periodo comprendido desde

el año 2004 hasta el 2006 se han subvencionado un total de veinticinco
proyectos (15 ayuntamientos y 10 asociaciones y fundaciones) que han
generado una inversión económica total de 578.507€, de los cuales la
Diputación ha aportado el 47,96%.
Los porcentajes de financiación varían dependiendo de la valoración de la

propuesta presentada. Los ayuntamientos pueden acceder a una co-
financiación máxima del 50% (con un máximo de 20.000€), mientras que esta
cifra asciende hasta el 70% en el caso de las asociaciones (máximo de
18.000€).
Los beneficiarios de las ayudas son ayuntamientos y asociaciones sin ánimo de

lucro, excluyéndose las empresas ya que éstas cuentan con sus propias ayudas
en otros programas de la Diputación. Existen unos requisitos mínimos de
acceso a las subvenciones:
Para los ayuntamientos: Disponer de equipamientos culturales y haber

desarrollado una programación cultural anual mínima en el anterior
485
ejercicio de 60.000€ (no incluyéndose en esta cifra los gastos de
personal y/o mantenimiento).
Para las asociaciones y fundaciones culturales: Gestionar y ejecutar una
programación cultural anual cuyo gasto mínimo debe haber alcanzado
en el ejercicio anterior los 30.000€ anuales (en este caso sí se incluyen
los gastos de personal y/o mantenimiento) y desarrollar programas cuya
difusión sea de alcance supramunicipal.
Según Etxebarria (2008), a tenor de la realidad cultural de Bizkaia, los

requisitos resultan más exigentes con los ayuntamientos que con las
asociaciones.
Otro aspecto a destacar de esta experiencia es que los solicitantes pueden

escoger la empresa consultora con la que trabajan, y que ésta es valorada en
función de su dedicación específica en materia cultural (con el objeto de
promocionar el tejido empresarial en el sector).
En definitiva, el programa IDARTU supone un ejemplo de buena práctica cuya

puesta en marcha ha supuesto un importante avance que ha posibilitado y
legitimado la existencia de planes estratégicos de cultura en municipios
(Durango, Bermeo, Bilbao, Leioa, Lekeitio…) y asociaciones del territorio.
486
23. Conclusiones y tendencias de futuro.
A lo largo de nuestra tesis hemos mostrado como el paradigma de la

sostenibilidad determina dos ámbitos de actuación preferentes para la
planificación del desarrollo local: la gestión del conocimiento y la
organización en heterarquías. El carácter global y complejo que caracteriza
los conflictos socio-ambientales al inicio del S. XXI se encuentra en la raíz de
este planteamiento. Dada su relación de centralidad para el desarrollo, la
planificación cultural se encuentra condicionada por este planteamiento.
En este sentido, al principio del trabajo señalábamos como objeto de la tesis

las siguientes cuestiones:
- Identificar las claves de la centralidad de la cultura para un desarrollo

local sostenible.
- Analizar la metodología de los procesos de planificación del desarrollo

local sostenible en España y extrapolar sus conclusiones a la incipiente
planificación cultural local.
- Caracterizar el funcionamiento de las redes de promoción y difusión

de A21L en España, dada la idoneidad de su transferencia al ámbito de
la A21 de la Cultura.
A continuación vamos a retomar las principales lecciones derivadas de la

experiencia internacional de la A21L con el objetivo de establecer unos
protocolos de actuación que optimicen el desarrollo de una estategia de
Agenda 21 de la Cultura en España desde una perspectiva integral. Estos
protocolos van a orientarse a partir de las hipótesis de trabajo señaladas más
arriba.
Recordando el desarrollo histórico de la Agenda 21 Local en España, nuestro

análisis se orientaba en dos direcciones: las características metodológicas del
proyecto de A21L y la organización del escenario socio-institucional en que se
ha implementado. Las similitudes de forma y fondo (principios filosóficos y
metodológicos, acción local en marcos globales y complejos) que comparten
la A21 Local y la Agenda 21 de la Cultura, nos llevaba a considerar el interés
de poner en valor los resultados generados sobre la planificación cultural
local, retroalimentando el proceso gracias a la centralidad de la cultura para
el desarrollo.
En relación con el primer elemento, el escenario institucional, hemos

considerado los diversos elementos condicionantes de la A21L en tanto que
proyecto multinivel de la Organización de Naciones Unidas (ONU):
- La participación y el papel del estado-nación en la escena
internacional, a través de su proyección y articulación externa.
- El papel activo del Estado como difusor del compromiso adquirido:

desarrollando campañas y redes de información, estableciendo marcos
487
legales y acuerdos políticos favorables, impulsando instrumentos
financieros como préstamos y subsidios.
- La tradición democrática y el grado de articulación de la sociedad

civil, manifestada a partir de la participación popular en los procesos
de toma de decisiones favorables al desarrollo del capital social.
- La sensibilidad y cultura ambiental, expresada a través de temas como

la valoración y conservación del patrimonio natural.
- La descentralización y el municipalismo. Cuestiones como la estructura

constitucional de apoyo a las autoridades locales; el grado de
autonomía municipal en función de aspectos como la capacitación y los
recursos disponibles; las políticas de cooperación y desarrollo de
alianzas intermunicipales o la promoción de una cultura local de la
innovación y la anticipación son aspectos a destacar en este sentido.
Considerando los anteriores aspectos y en relación con las posibilidades de la

A21 de la Cultura, encontramos evidentes similitudes con los condicionantes a
los que se ha visto sometida la A21L en España. Sin un apoyo decidido de las
Administraciones central y autonómica, el margen de autonomía local
existente limita el potencial desarrollo de la planificación cultural local en el
marco de la A21 de la Cultura. Tal y como veremos a continuación en el
apartado de protocolos, la articulación de redes supramunicipales de difusión
y promoción del proyecto resultan imprescindibles para la creación de una
visión a largo plazo de la cultura como pilar fundamental del desarrollo local.
En segundo lugar, y en relación con la metodología de planificación

estratégica, la A21L ha facilitado una experiencia de sumo interés a la hora
de diseñar los procesos de planificación cultural local. Así, hemos visto como
los requisitos básicos que demanda la A21L como proceso de planificación
integral (transversal) y participativo (consensuado), entran con frecuencia en
contradicción con la realidad dominante en nuestra sociedad y sus
instituciones:
- El dominio de los intereses a corto plazo, por ejemplo el ciclo
electoral, limita los incentivos a la construcción de estrategias a medio
plazo.
- El desequilibrio en la relaciones entre los intereses privados y
colectivos a favor de los primeros, afecta a las posibilidades de gestión
del patrimonio común.
- La burocracia y departamentalización en la Administración pública
limita la integración de objetivos y la cooperación interdepartamental,
de acuerdo con el principio de transversalidad.
- La falta de transparencia y apertura en los procesos de toma de
decisiones públicas, la deficiente participación social…
488
El siguiente cuadro recopila y síntetiza las principales enseñanzas aportadas
por la A21L en España, las cuales organizamos a partir de cuatro bloques:
El primero recoge la dinámica de resultados generados, cuáles han sido

los “productos” que el desarrollo de la A21L ha supuesto en nuestro
país.
El segundo punto tiene que ver con los impactos que esos resultados
han generado en relación con los objetivos que se perseguían.
El tercero identifica las variables determinantes en la obtención de

tales impactos.
Finalmente, el cuarto punto recoge diversas propuestas de actuación

de interés a la luz de los comentarios anteriores.
Tabla 57. Evaluación sintética y propuestas de actuación en materia de

A21L
DINÁMICA DE
IMPACTOS ANÁLISIS PROPUESTAS
RESULTADOS
Desarrollo de Baja Carencia de Formación

Redes y Campañas transversalidad liderazgo y Promoción de acciones de formación-
en prácticamente (agendas compromiso ocupación en el marco de la A21L.
todos los ámbitos ambientales) público para un
territoriales que consenso local Formación política continua (p.e. en
han permitido real. Falta de los valores y métodos de la
tanto el impulso a Reducida visión sobre el sostenibilidad, liderazgo...)
la coordinación Participación modelo de
multinivel, la Ciudadana sociedad Formación en planificación y gestión
transferencia de (temores, falta de sostenible (esta de proyectos.
buenas prácticas y confianza y resulta una tarea
el establecimiento compromiso, fundamental para Formación de facilitadores y
de marcos para la escasa la cultura). animadores del proceso. Mediadores
cooperación en representatividad sociales.
proyectos (socios, y bajo control
fuentes de efectivo del Limitaciones Capacitación de los RRHH y acceso a
financiación) presupuesto) Más presupuestarias y expertos.
que estrategias de recursos de los
de consenso se Ayuntamientos Desarrollo de una cultura local de la
Realización observa una (autonomía local prevención.
generalizada de tímida apertura a insuficiente)
DSA que permiten prácticas
ejercicios de participativas Instrumentos
reflexión e como Débil interés Diseño de legislación y regulación
identificar complemento de vecinal y baja transversal.
conflictos y la democracia credibilidad del
tendencias a formal. proceso Instrumentos económicos y
medio plazo (limitaciones financieros.
democráticas y
valores Eco-diseño urbanístico.
dominantes)
Integración de la Escasa influencia Dificultades de Desarrollo de sistemas de información
489
DINÁMICA DE
IMPACTOS ANÁLISIS PROPUESTAS
RESULTADOS
gestión ambiental real sobre las innovación local local y observatorios (a través de las
municipal y políticas y el (inercias y rutinas Nuevas Tecnologías de la Información
desarrollo de modelo de burocráticas en la que permitan la participación social
herramientas para desarrollo local Administración, en el monitoreo y la evaluación
la misma. (recordemos los falta de cultura y comparada entre territorios.
indicadores de práctica)
Innovación Almenar Proyectos
conceptual y presentados al Falta de Impulso a proyectos de cooperación
metodológica. principio de este compromiso de la intermunicipal desde Federaciones de
Avance (aunque trabajo) Administración municipios y Diputaciones.
insuficiente) en Central
formación y (Ministerio de Proyectos de cooperación
concienciación en Planes de Acción Medio Ambiente, internacional (transferencia a
Desarrollo no ejecutados de terceros paises)
Sostenible Administraciones
(valores, Públicas, FEMP) Comunidades justas y pacíficas
metodologías) con la A21L (acciones de convivencia e
integración social)
Diseño y puesta en Políticas macro
marcha de que condicionan Actividades de naturaleza sectorial
múltiples la acción local (prioridades: residuos, agua, energía)
instrumentos de (p.e. la política
Participación (PC) tecnológica le es Impulsar estrategias complementarias
ajena) a la A21L (Presupuestos
Mejora del acceso participativos...)
a la información Bajo nivel de
ambiental coordinación Potenciar los planes y estrategias de
entre niveles de comunicación social.
la Administración
pública Uso de la metodología de A21L como
estrategia de desarrollo económico y
Cultura medio social (planes de empleo local)
ambiental pobre.
Conexión de la A21L a los procesos
Dificultades de clásicos de planificación urbana.
comunicación
integración de Impulso de la dimensión regional de
lenguajes y sostenibilidad (estrategias regionales)
disciplinas
Ampliación de actores en los procesos
Predominio de los participativos a los excluidos
ciclos políticos en (mujeres, jóvenes, inmigrantes) y
la planificación otros (empresas, sindicatos, negocios)
frente a la lógica
del largo plazo Integrar la solidaridad territorial y la
perspectiva rural.
Estandarización y
mimetismo del
proceso
La lectura de la anterior tabla en clave de lecciones para la A21 de la Cultura

nos muestra los siguientes aspectos de interés:
490
Transferencia de los procesos de organización multinivel y
metodologías de planificación generados por la A21L en España al
ámbito de la planificación cultural local. Destacamos el interés de las
buenas prácticas generadas como resultado de la difusión de la A21L en
nuestro país (desarrollo de redes de cooperación inter-municipal,
elaboración de diagnósticos integrales, puesta en marcha de
mecanismos de participación…) para el desarrollo pleno del mandato
internacional de la Agenda 21 de la Cultura .
Anticipar los posibles conflictos (necesidad de una mejor coordinación y

coherencia entre el mandato local y los marcos de planificación
supramunicipales, baja transversalidad, deficiente participación,
escasa influencia real sobre políticas y presupuestos…) a partir del
análisis de los factores determinantes que han ocasionado la merma del
impacto y de la eficiencia del proyecto de A21L en España (falta de
liderazgo político y compromiso público, burocracia que obstaculiza la
innovación y modernización institucional, falta de confianza en las
instituciones y credibilidad social del proyecto...).
Planteamiento de propuestas y alternativas de mejora a partir de las

necesidades para afrontar proyectos con las características de ambas
A21 (formación y sensibilización de los cargos electos, técnicos
municipales y sociedad civil; dotar de marcos presupuestarios y legales
adecuados, mejorar las estrategias de comunicaión social, potenciar la
coordinación entre niveles territoriales de la Administración pública,
interactuar desde el primer momento con los procesos de planificación
física…).
Si recordamos el mandato que implica la A21 de la Cultura, podemos destacar

una serie de retos especialmente relevantes para las políticas culturales
locales en la próxima década:
Impulsar la centralidad de la cultura para un desarrollo sostenible: un

decidido liderazgo y compromiso público va a resultar imprescindible si
se pretende alcanzar la necesaria transversalidad que de este enfoque
se deriva. Además, la confianza social en la A21 de la Cultura también
va a depender del grado de compromiso público.
Acción desde la proximidad en tiempos de globalización: este hecho

reclama atender a las posibilidades reales de actuación municipal que
define el grado de autonomía local existente. Cuestiones como el
diseño de marcos supramunicipales coherentes (legales,
presupuestarios, etc), la consideración del enfoque territorial (además
del poblacional) o la articulación de redes de cooperación
intermunicipal (intercambio de información, buenas prácticas,
proyectos de cooperación…) son destacables en este sentido.
491
Metodología de planificación estratégica: ir más allá de los diagnósticos
(dotando éstos a su vez del necesario carácter integral), desarrollando
y ejecutando los planes de acción y los sistemas de indicadores.
Participación democrática y gobernanza: consenso y toma de

decisiones.
Para hacer frente a tales retos, nuestra tesis y el modelo de análisis derivado
de ésta se fundamenta en dos grandes dimensiones: la gestión estratégica del
conocimiento y la organización de la acción a través de heterarquías
democráticas.
492
Tabla 58. Modelo de análisis de la A21 de la Cultura
DIMENSIÓN VARIABLES
Capacidad Interacción entre las políticas culturales globales y locales: proyección

Organizativa internacional y participación en foros (gobierno central y autonómico).
Grado de coordinación entre los distintos niveles de la Administración

pública. La estructura constitucional del país condiciona el grado de
descentralización y la distribución de competencias culturales y recursos).
Existencia de campañas de promoción estatal para la Agenda 21 de la

Cultura. Apoyo activo en la difusión por parte del Ministerio y de la FEMP.
Existencia de estructuras de cooperación y coordinación territorial

intermunicipal: redes provinciales y autonómicas de intercambio de buenas
prácticas.
Liderazgo, iniciativa y compromiso político local al máximo nivel.
Establecimiento de marcos normativos y presupuestarios de actuación

adecuados, tanto a nivel local como supramunicipal (coherencia global de las
políticas).
Organización de la Administración municipal y capacidad de actuación

transversal (cultura de coordinación entre departamentos, existencia de
mecanismos como comisiones intersectoriales).
Creatividad y capacidad de innovación institucional frente a la rigidez

burocrática y el continuismo. Cooperación en red municipal.
Autonomía local: disponibilidad de recursos humanos y presupuestos.
Canales de acceso a la información, mecanismos y metodologías de

participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones y
desarrollo de la democracia cultural.
Vertebración de los agentes culturales (Asociaciones Profesionales, civiles…)
Nivel de tradición de la planificación estratégica en el sector cultural.

Buonismo. Grado de institucionalismo de la cultura y madurez de las
políticas culturales para el desarrollo.
Gestión del
Ambigüedad conceptual, indefinición del sector. Valoración social.
Conocimiento
Transparencia y disponibilidad de estadísticas culturales.
Democracia cultural y experiencia en procesos participativos.
Capacitación de los técnicos municipales en herramientas y metodologías de

Metodologías de diagnóstico integral de la realidad cultural local.
Capacidad de anticipación y metodología prospectiva.
Evaluación y monitoreo del cambio: indicadores y observatorios.
493
23.1. Establecimiento de protocolos de actuación: la necesidad de una
estrategia coordinada.
El escenario de globalización definido por la Agenda 21 de la Cultura y la

concurrencia competencial derivada de la Constitución española, reclama
hacer de la coordinación entre los diferentes niveles territoriales de la
Administración pública un requisito ineludible para el desarrollo de la
planificación cultural local. En este sentido, apostar por iniciativas de
cooperación a través de redes multinivel similares a las que hemos estudiado
en el caso de la Agenda 21 Local en Europa y España, resulta una estrategia
de interés fundamental para:
Consensuar una estrategia global que optimice el reto de innovación

que supone la Agenda 21 de la Cultura. La coordinación de los distintos
niveles de la Administración pública y el establecimiento de marcos
presupuestarios y legales adecuados para la planificación cultural local
resulta un punto de partida decisivo para un desarrollo óptimo del
proceso, tal y como se deriva de la experiencia de A21L en España.
Posicionamiento y especialización por niveles territoriales con el objeto

de potenciar la difusión y promoción del proyecto. Como ejemplo
podemos señalar el interés de articular redes intermunicipales desde
las Diputaciones provinciales, desarrollar estrategias regionales,
coordinar una campaña a nivel estatal, impulsar iniciativas de
cooperación internacional...
Establecer mecanismos de apoyo financiero y marcos legales

adecuados, difundir y promocionar la A21 de la Cultura y generar el
conocimiento necesario (visión, metodologías, herramientas…) para su
pleno desarrollo.
Sin perjuicio de las pertinentes y necesarias acciones autonómicas y estatales

(la puesta en marcha de Campañas nacionales, establecimiento de
mecanismos de coordinación y cooperación inter-autonómico, diseño de
estrategias regionales, marcos legales y financieros de apoyo, etc…), las
diputaciones provinciales presentan, como administración local intermedia,
un especial interés estratégico para el desarrollo de este modelo, tal y como
hemos visto. Por otra parte, también se ha señalado el interés de considerar
el papel de las mancomunidades (desde la perspectiva de la gestión
territorial) y demográfica y las áreas metropolitanas (desde la perspectiva de
la gestión demográfica).
Entre los servicios a desarrollar por una red (provincial o autonómica) de

Agenda 21 de la Cultura podemos señalar como de interés:
Formación a los miembros: cargos electos, guías técnicas, aplicaciones

informáticas…
Apoyo técnico y financiero: seminarios formativos, convocatoria de
subvenciones, etc
494
Difusión e información: boletines, revistas digitales, premios y
reconocimientos a las buenas prácticas,
Monitoreo y evaluación
Impulsar proyectos piloto de coordinación intermunicipal.
Papel de lobby local frente a niveles superiores.
23.2. Buenas prácticas: optimización de herramientas y metodologías de

planifición cultural local.
Ya entrando en el terreno de los gobiernos locales, una serie de

recomendaciones resultan decisivas para la buena acometida del proyecto. A
continuación analizamos estas cuestiones desde el punto de vista de las
diferentes fases de un proceso de planificación.
a. Organización del proceso.
En primer lugar destacar la necesidad de liderazgo y compromiso

político al más alto nivel. Se trata de favorecer la credibilidad social e
institucional del proyecto y posibilitar un impacto real en sus
resultados a través de la dotación de presupuestos en el Plan de
acción.
La consideración de la innovación que supone el proyecto y de las

necesidades formativas que se derivan en relación con las políticas, la
gestión técnica y la mediación cultural. La vocación de centralidad de
la cultura así lo exige.
La asunción del retos por el conjunto del gobierno local y la oposición.

En este caso buscamos el consenso político, imprescindible para la
estabilidad de un proyecto a largo plazo.
Por otra parte, si se implica únicamente la concejalía de cultura no se

obtendrán los resultados deseados en relación con la centralidad de la
cultura para el desarrollo. Es preciso generar instancias de coordinación
entre las políticas culturales y educativas, impulsando el fomento de la
creatividad y la sensibilidad, y la relación entre las expresiones
culturales del territorio y el sistema educativo.
Recordemos, tal y como muestran los resultados de la A21L y valida
Manito, como la capacidad de iniciativa y la eficiencia organizativa de
la Administración pública se enfrenta al estancamiento en el diseño
organizativo de las instituciones públicas frente al reto que supone la
ampliación en los contenidos de las políticas. La transversalidad de la
cultura, desde la perspectiva de la gestión, reclama una adecuada
coordinación entre departamentos y áreas municipales.
En este sentido, la Comisión de Cultura de la Federación Española de

Municipios y Provincias indica la necesidad de atender el proyecto de
Agenda 21 de la Cultura desde diferentes perspectivas organizativa. La
primera, la transversalidad conceptual. Se trata de identificar y
495
potenciar el lugar que la cultura ocupa en el discurso global de la
ciudad y en la definición de determinadas políticas-marco locales. Esto
debe ser respaldado a través de una figura con capacidad de decisión
en la organización municipal que lidere la materialización del discurso.
En segundo lugar, los sistemas de interlocución entre las políticas
culturales y las políticas “estructurales”, lo cual se refleja en la
presencia de la agentes culturales en la coordinación de programas de
áreas locales estratégicas y/o de las estructuras organizativas que se
generen para la gestión de proyectos transversales. En tercer lugar, la
transversalidad “interna” entre programas y servicios de los
departamentos de cultura. Por último, la relación con otros
departamentos afines como mujer, juventud, participación ciudadana,
turismo y deportes.
El rigor y la solvencia técnicas, contando con el apoyo de expertos

(Universidad y empresa) en la investigación y el desarrollo de las
políticas y la gestión cultural, tal y como recogemos en relación con el
diagnóstico.
La coordinación e imbricación entre el proceso de planificación en

cultura y los planes estratégicos de ciudad u otros procesos de
planificación local integrada (como Agenda 21 Local, Pacto Local para
el Desarrollo, Plan Local Integrado...).
b. Elaboración del diagnóstico:
Una primera cuestión a recordar es la escasa tradición de planificación

cultural en nuestro país. Según señalábamos anteriormente, Lluís Bonet
(Manito, 2008). confirma la falta generalizada de independencia y
espíritu crítico en los diagnósticos, como consecuencia del papel de
liderazgo de la Administración pública en los procesos de planificación
en España. La inclusión de agentes como la universidad (aportando
conocimiento científico y espíritu crítico que validen los resultados), la
empresa (impulsando un enfoque práctico y de acción) y la ciudadanía
(consensuando conclusiones a través los procesos participativos) son
requisitos imprescindibles para superar estas limitaciones de partida.
En segundo lugar, el diagnóstico debe priorizar la idea de centralidad

de la cultura para el desarrollo, por lo que es necesario necesario
dotarlo de un carácter integral. En los casos de estudio hemos
comprobado como la mayoría de diagnósticos desarrollados en España
hasta la fecha presentan un marcado carácter sectorial. Si deseamos
aportar una perspectiva cultural al conjunto del proyecto de la ciudad
y del territorio, identificando objetivos y acciones que muestren como
la cultura tiene un impacto en, y recibe la influencia de, áreas
municipales como medio ambiente, urbanismo, economía o bienestar
social debe superarse la desconexión tradicional y el relativo
aislamiento de la cultura respecto a otros sectores.
496
En este sentido, y a título de ilustración, el modelo de Sistema Cultural
Local nos será de utilidad para realizar una consideración de interés. La
expresión Sistema Cultural Local (Carrasco y Rausell, 1999) es un
aparato conceptual, con voluntad práctica, que trata de sintetizar
todos los elementos, variables y relaciones de interdependencia que
intervienen en la configuración de una realidad cultural municipal. Se
trata de nuestro mapa cognitivo que nos da cuenta de los elementos y
de las relaciones que tenemos que analizar cuando nos piden un
diagnóstico de una realidad cultural local determinada (Ver gráfico más
abajo). Desde el punto de vista de la centralidad reclamada por la
Agenda 21 de la Cultura este modelo debe enriquecerse y
complementarse con el modelo de diagnóstico integral que hemos
caracterizado para la A21L buscando las líneas de interacción de la
cultura con un desarrollo local sostenible, identificando los impactos
sobre el territorio, la sociedad y la economía del municipio.
Esquema 28. El sistema Cultural Local
Esquema 9.1. NIVEL II DEL SISTEMA CULTURAL LOCAL
Fuente: Carrasco y Rausell (1999)
A partir de aquí, tal y como recomienda el Grupo de Trabajo en Cultura

de CGLU el diagnóstico debe identificar las distintas necesidades y
demandas de tipo cultural realizadas por las personas y las
organizaciones de un territorio, incluyendo tanto los agentes culturales
como el conjunto de la ciudadanía.
497
Del mismo modo debe considerar todos los recursos culturales del
territorio, incluyendo tanto los sectores “clásicos” (el patrimonio, las
artes, las bibliotecas), como los relacionados con las industrias
creativas, los medios de comunicación, la educación o el deporte.
Recordemos la importancia estratégica del cambio cultural como base

para un desarrollo local sostenible. El diagnóstico debe considerar la
necesidad de identificar una estrategia de cambio cultural que
contribuya a generar nuevos valores en la sociedad (como la
flexibilidad, el espíritu de riesgo, la creatividad, etc.) La producción
social de significados se encuentra en el punto de mira del despliegue
de las potencialidades de la cultura para un desarrollo local sostenible.
c. Procesos de participación y comunicación social.
Conectar la transversalidad conceptual con los procesos de

comunicación vinculados a la imagen y proyección del municipio,.
impulsando la visibilidad de la cultura herramienta para la proyección
exterior del territorio y de sus instituciones, organizaciones, valores,
etc.
Potenciar la transparencia informativa y la comunicación del proceso a

la ciudadanía a través de diversos canales. La conexión estratégica
entre comunicación, sensibilización y participación
Fomentar la participación democrática de los ciudadanos en el uso y

consumo de productos o servicios culturales
Impulsar la práctica o adopción de actividades culturales entre la

población, facilitando la generación de iniciativas culturales por parte
de la ciudadanía desde asociaciones y voluntariado.
Apoyar la implicación activa de la ciudadanía en la concepción, toma

de decisiones, ejercicio y evaluación de políticas y programas
culturales.
En relación con este último aspecto, a través de la experiencia de A21L

y de los casos de estudio sobre planificación cultural local, hemos
comprobado la débil cultura de la participación en España. Si bien se
han producido ciertos avances en este sentido en la última década
(metodologías, experiencias incipientes, diversificación de
herramientas, etc), la situación dista aún de encontrarse madura.
En relacion con los procesos de participación, es necesario considerar

la necesidad de organizar la creciente diversificación de los agentes
culturales significativos a través de partenariados mixtos. En este
sentido la clásica diferenciación de agentes basada en la titularidad
(pública y privada) y en la búsqueda o no de lucro está siendo superada
por un elemento mucho mas interesante que tiene que ver con el papel
498
que cada agente juega en los procesos de producción, distribución y
consumo. La consolidación cultural y la complejidad de los diferentes
ámbitos de gestión influyen cada vez más en la relación entre los
agentes, de forma que las habituales relaciones basadas en acciones de
fomento y subvención están transformándose en convenios de
colaboración y proyectos comunes de intervención. Aunque todavía es
evidente el mayor peso del sector público y su situación dominante, no
es menos cierto que los agentes privados adquieren cada vez mayor
protagonismo de forma que se convierten en necesarios en numerosos
ámbitos, obligado a la Administración a modificar sus habituales pautas
de relación con los mismos.
Además, la participación en los procesos de planificación cultural local

debe superar visiones sectoriales o tecnocráticas a la hora de enfocar
los colectivos de interés, tal y como hemos comprobado en los casos de
estudio analizados.
d. Diseño del plan de acción

Diseñar Planes de Acción orientados por la vocación de centralidad para
el desarrollo de la cultura.
Aprobar en Pleno municipal los Planes de Acción.
Dotarlos presupuestariamente y de un calendario de ejecución.
Constitución de programas de innovación, laboratorios, o unidades
específicas para el desarrollo de proyectos clave.
e. Evaluación del proceso.
Establecer procedimientos de aplicación, evaluación y monitorización

de los compromisos alcanzados.
Diseño de un sistema de indicadores y establecimiento de

Observatorios culturales.
23.3. Reflexiones finales: el reto de los gestores culturales municipales.
Al igual que ha ocurrido en el caso de la Agenda 21 Local, donde los

responsables técnicos del programa han sido los técnicos municipales de
medio ambiente y, en ocasiones, los Agentes de Desarrollo Local, la ejecución
del mandato normativo de la Agenda 21 de la Cultura va a recaer
mayoritariamente sobre los gestores culturales municipales.
Recordemos como una de las variables explicativas del diferencial existente

ente autonomías en materia de planificación cultural se encontraba en el
nivel de profesionalización del sector, concretamente en el grado de
asociacionismo de los gestores, la capacidad de autonomía e independencia
de los técnicos frente a los criterios discrecionales políticos, etc. Como
499
reflexión final, vamos a considerar cuál es la situación a que se enfrentan los
gestores culturales municipales y cómo afecta ésta a su capacidad para dirigir
técnicamente los procesos de planificación orientados por los mandatos de la
Agenda 21 de la Cultura. Para ello, a continuación identificamos los
principales rasgos de interés que se derivan de la evolución histórica del
gestor cultural.
Una primera cuestión a reseñar es el carácter de profesión emergente y joven

que distingue al gestor cultural en España. Debido al recorrido histórico que
hemos descrito al analizar las políticas culturales en nuestro país, la figura del
gestor cultural se enfrenta a importantes déficits profesionales en términos
de formación reglada, organización colectiva y definición formal. Estas
cuestiones son importantes y ganan en relevancia si las contrastamos con las
tendencias de futuro derivadas de la Agenda 21 de la Cultura y las
implicaciones que de ésta se derivan en términos de necesidades formativas.
La profesión de gestor cultural surge en paralelo a la gestión de la cultura y,

como ésta, inicia su desarrollo en España a finales de los años 80. El hecho de
que los propios gestores culturales necesitaran consagrar el nacimiento de
esta nueva profesión a principios de 1990, nos indica el escaso recorrido de la
misma y nos ayuda entender las problemáticas profesionales que todavía se
aprecian en muchos ámbitos territoriales y que afectan a las posibilidades de
desarrollo de la Agenda 21 de la Cultura .
Las asociaciones de gestores culturales, recién creadas en muchos casos, y

precursoras de un nuevo movimiento asociativo-profesional, se preocupaban a
principios de la década de los 90 de establecer y consolidar unos contenidos y
atribuciones de una profesión reciente, que comenzaba de forma tímida a
generalizarse en la administración pública, sobre todo local.
Como apunta Martinell (2001), el surgimiento de esta profesión no siguió el

habitual proceso planificado por parte de unas instituciones formativas que
preparan profesionales para las demandas laborales del futuro, sino que se
caracterizó por la improvisación, la urgencia y la ausencia de planificación y
formación previa a la demanda de empleo por parte de la sociedad.
La consolidación y el crecimiento del Estado del bienestar, caracterizado por

la aparición de nuevas demandas, supuso la creación de nuevos programas y
servicios públicos que requerían de profesionales capaces de organizarlos y
ponerlos en marcha. Las administraciones públicas iniciaron desde distintos
niveles un significativo proceso de contratación de gestores culturales
surgidos desde ámbitos tan diferentes como la práctica artística o el
movimiento vecinal, voluntario y asociativo.
Estos elementos condicionaron el surgimiento de la profesión y caracterizaron

el acceso al mundo laboral de muchos de los actuales gestores culturales,
configurando un panorama caracterizado por la urgencia, la inexistencia de
formación reglada y la escasa conceptualización de los perfiles profesionales.
500
La contratación de estos profesionales se produjo en un escenario en el que el
trabajador carecía de referente conceptual sobre su trabajo y sustentaba su
labor profesional en una mochila de conocimientos y experiencias adquiridas a
lo largo de una trayectoria un poco heterogénea. Por parte del empleador
también había grandes carencias relativas a la concreción de perfil deseado o
el requisito o nivel formativo necesario.
En definitiva, observamos un proceso histórico de profesionalización muy

rápido, con poca base técnica, sin concreción de habilidades ni conocimientos
precisos que determinarán la actual figura profesional, y sin la estabilidad
necesaria para consolidar un mercado laboral homogéneo (Marcè et alt.
1995).
Toda esta situación produjo una notable dificultad para delimitar un marco de
intervención propio, que se tuvo que configurar partiendo de la propia
experiencia y quehacer profesional. En este proceso fueron de gran utilidad
los programas de formación de principios de los 90, a los cuales los gestores
asistieron de forma masiva y que se constituyeron en espacios de encuentro
desde los que los profesionales iniciaron el proceso de conceptualización de su
actividad.
Observamos, así, una situación poco estructurada y tipificada que ha

condicionado la evolución de la profesión, produciendo diversas problemáticas
que sin duda han retrasado la consolidación profesional tanto en la
administración publica como en la iniciativa privada: diversidad de
nomenclaturas de los puestos de trabajo; variopinta situación generada en
cada municipio en términos de condiciones, funciones y áreas de
intervención, niveles retributivos y sistemas de acceso a los puestos de
trabajo.
Con carácter general podemos definir el gestor cultural como un profesional

que como apunta Bernárdez (2003), asume unas funciones cercanas a la figura
de gerente, que supera el concepto de gestor (encargado de ejecutar lo que
otros deciden, que por tanto no influye sobre las decisiones y normas de sus
superiores). El gerente dirige una organización de conformidad con el consejo
de administración (ámbito político en la administración pública), pero con
autonomía para las decisiones cotidianas, tendentes a analizar y evaluar
entornos, definir escenarios y estrategias, realizar planes de acción y su
seguimiento, administrar recursos, etc. En definitiva un gestor cultural con
independencia del sector en que trabaje, es un profesional polivalente que
tiene como tareas principales: planificar, diseñar, decidir y seleccionar
materiales y grupos culturales y que generalmente asume labores de difusión,
administración, representación, comercialización, producción, gestión y
marketing de servicios o productos culturales (Bastons et Alt. 1999, Pág. 90).
Para desarrollar estas funciones se necesitan unas competencias relacionadas

con (Bonet 2006):
501
Capacidad de interpretación del territorio. Identificación de
potencialidades, detección de necesidades culturales y
establecimiento de prioridades.
Conocimiento de los instrumentos de planificación para poder
programar y evaluar. Diagnostico, definición de objetivos,
estrategias, administración de recursos (humanos, económicos,
materiales e infraestructurales) su puesta en marcha y su evaluación.
Competencia en la producción de servicios culturales.
Conocimiento de los sectores culturales. Sus agentes y
funcionamiento. Qué operadores intervienen en cada una de las
cadenas de producción artística. Conocimiento de sus objetivos y
líneas de intervención y de sus capacidades e influencias en el sector
artístico.
Conocimiento y adaptación de los aspectos jurídicos administrativos y
de los marcos legales que regulan en sector cultural: contratación,
modelos de gestión, propiedad intelectual, etc.
Conocimiento de los aspectos económicos de la cultura, la dimensión
y funcionamiento de los mercados culturales y de la comunicación.
Uso de los métodos de comunicación y difusión.
o Presencia social de la institución. Relación con los medios de
comunicación. Comunicación de los actos culturales.
o Trabajo con los públicos. Detección de necesidades, hábitos de
consumo, etc.
Conocimiento del pensamiento estético de las artes y de la difusión
del patrimonio. Panorama artístico: tendencias, paradigmas de
creación, relación y actitud de los artistas con el público.
Sensibilidad artística.
Conocimiento en la gestión de los recursos humanos económicos e
infrastructurales.
502
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524
ANEXO 1
RESULTADOS DEL CUESTIONARIO REALIZADO A
EXPERTOS DE A21L
525
1. Señale en qué grado está de acuerdo, en términos generales, con las siguientes
valoraciones del proceso de A21L.
a. Muy útil, ha permitido alcanzar resultados decisivos para la sostenibilidad local (minimizar el
1
impacto ambiental, reorientar el modelo de desarrollo...)
b. Útil parcialmente como experiencia piloto, ya que ha supuesto un proceso de aprendizaje

que ha generado lecciones útiles y la identificación de carencias estratégicas (p.e. en
8
formación técnica y liderazgo político, necesidad de desarrollo de redes de cooperación
institucional ...) que pueden ser de gran utilidad futura
c. Relativamente útil dada la situación de partida, ha facilitado la cobertura de carencias

4
históricas en la gestión ambiental local
d. Poco útil, no ha supuesto avances relevantes 4
e. Nada útil, la situación ha empeorado en términos de sostenibilidad y los resultados de la

3
agenda no son significativos para su mejora
2. ¿Cómo valora los resultados generados por el desarrollo de la A21L en relación con?
a. Mejora significativa del conocimiento de la sostenibilidad

municipal, analizándose los principales conflictos e
1 4 8 5 2
identificándose los actores implicados en éstos, permitiendo
consensuar una visión a largo plazo
b. Establecimiento de sistemas locales de información

basados en el uso de las nuevas tecnologías de la
6 7 4 2 1
información y comunicación que pemiten monitorizar la
evolución local a través de indicadores de sostenibilidad
c. Diseño y ejecución de políticas locales integrales y de

3 4 9 3 1
anticipación a través del Plan de Acción
d. Mejora en la capacitación institucional a través de la

formación de técnicos y políticos en el gobierno y 1 5 9 3 2
administración de la sostenibilidad local
e. Modernización y mejora de la eficiencia de la

administración municipal a través del establecimiento de
2 5 9 3 1
mecanismos y proyectos de coordinación entre diferentes
departamentos
f. Mejor posicionamiento territorial del municipio a través

del desarrollo de redes de cooperación e intercambio de
4 4 7 4 1
información entre los diversos niveles de la Administración
pública
g. Capacitación social a través de prácticas de participación

2 4 6 8 0
ciudadana en el proceso de toma de decisiones públicas
527
h. Aumento de la sensibilidad ambiental de la población a
través de campañas de formación en valores e incremento 0 6 10 4 0
de la corresponsabilidad ciudadana
i. Otro: indique cuál (Tres ítems: Debate social,
corresponsabilidad y financiación externa) 1 2 3 4 5
j. Otro: indique cuál (Cuatro: relaciones intramunicipales,

red de actores, interés de la iniciativa empresarial,
proyectos I+D+I) 1 2 3 4 5
k. Otro: indique cuál (Tres: proyectos cooperación

internacional, proyecto municipalista, relaciones
intermunicipales) 1 2 3 4 5
528
3. ¿Qué importancia concede a los siguientes aspectos en los resultados alcanzados?
a. La falta de liderazgo y de voluntad política 1 1 2 7 9
b. La ausencia de valores y falta de co-rresponsabilidad social que se

2 2 5 8 3
traduce en la escasa presión y demandas de la comunidad local
c. Diversas limitaciones de la Administración local (falta de recursos

humanos, insuficiente desarrollo de la función directiva y gerencial,
1 3 5 8 3
funcionamiento por departamentos - estanco ...) para introducir los
cambios estructurales necesarios en filosofía y métodos de trabajo
d. La dependencia de las haciendas locales respecto del modelo de

6 5 3 3 3
crecimiento dominante (p.e. En licencias urbanísticas)
e. La inexistencia de apoyo estatal (p.e. Campaña nacional de A21) y de

marcos de planificación supramunicipal coherentes (p.e. Políticas 3 3 8 5 2
regionales de usos del territorio)
f. Insuficiente asignación presupuestaria del proyecto frente a las tareas a

2 5 7 5 1
desarrollar
g. Deficiente planificación y gestión del proyecto de A21: no se definen

objetivos específicos a alcanzar, no se relaciona el proyecto con otras
7 5 4 3 1
acciones ya en marcha, existe una coordinación deficiente del equipo de
trabajo...
h. Otro: indique cuál (Cuatro: falta de cultura democrática, implicación

pleno, instrumento de participación, proyecto sectorial de MA)
1 2 3 4 5
i. Otro: indique cuál (Dos: modelo crecimiento especulativo y cambios

gobierno) 1 2 3 4 5
4. ¿Qué oportunidades de desarrollo considera de mayor interés para el futuro de la A21L?

a. Integración en el movimiento de Ciudades por el Clima aportando
4 9 5 2 0
recursos y experiencia
b. Desarrollo de proyectos integrales de educación social (p.e. Ciudades
3 4 2 6 5
Educadoras)
c. Impulsar el desarrollo de los Planes de Acción Local a través de
0 3 4 12 1
convenios entre los diferentes niveles de la Administración pública
d. Impulso y desarrollo de las actuaciones con redes ya existentes
0 4 8 5 3
(Leader+, Equal, Ciudades Sanas) y colaboración entre éstas
e. Potenciar las acciones vinculadas a conflictos de carácter social
(integración de grupos con riesgo de exclusión, atención a los mayores, 0 7 4 9 0
menores, mujer... )
f. Aprovechar la A21L como instrumento de promoción económica del
1 3 11 4 1
municipio y herramienta para las políticas de ocupación local
g. Utilizar la A21 como marco de reorganización de la Administración local

0 2 5 9 4
buscando la transversalidad y la capacidad de innovación
h. Impulso al voluntariado social y mantenimiento de los mecanismos de
participación articulados (p.e. El Foro) en el marco del desarrollo del Plan 0 1 5 10 4
de Acción
i. Desarrollo de formación continua para técnicos y políticos 2 2 8 5 3
j. Otra: indique cuál (Voluntad real) 1 2 3 4 6

529
k. Otra: indique cuál (identificar inquietudes sociales) 1 2 3 4 5

5. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para el desarrollo organizativo
del proceso?
a. Compromiso público: difusión de la filosofía del

proyecto, identificación de objetivos básicos a alcanzar
0 0 2 3 15
con la A21L y consenso en valores y visión entre los
implicados
b. Diseño de un Plan de Trabajo detallado, realista y en

0 0 5 6 9
continua revisión
c. Posicionamiento del municipio a través de su

integración y participación activa en redes con otros 0 2 12 5 1
municipios y niveles de la Administración
d. Impulsar una política de RRHH basada en la formación,

el diseño de incentivos y el desarrollo de la función 0 1 12 2 5
directiva y gerencial de la A21L como proyecto a impulsar
e. Integrar el proceso con las herramientas ya en marcha

0 0 9 4 7
como el PG
f. Incorporar los recursos y las lecciones técnicas y

políticas de proyectos que supongan un antecedente 0 7 5 8 0
(como p.e. Ciudades Sanas)
g. Otro: indique cuál (Equipos permanentes de
coordinación y dinamización de recursos) 1 2 3 4 5
h. Otro: indique cuál (Asegurar la implicaión permanente

de diferentes técnicos) 1 2 3 4 5

6. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para la elaboración de un
buen diagnóstico?
a. Disponibilidad y acceso a información técnica útil
para la acción, identificando los principales conflictos 0 0 2 10 8
de sostenibilidad y los actores implicados en éstos
b. Obtener una perspectiva territorial e integral en el

0 0 3 6 11
mismo
c. Identificación de tendencias estructurales a través

0 2 5 10 3
de herramientas de prospectiva
d. Coordinación del equipo de trabajo entre los

0 2 9 7 2
asesores externos y técnicos municipales
e. Incorporar la percepción de la población a través de

0 0 3 7 10
metodologías participativas
530
f. Difusión pública de resultados 2 1 4 4 9
g. Otro: indique cuál (buenas consultoras profesionales
y empresas relacionadas con el DS, integración
1 2 3 4 5
antecedentes y proyectos, mejora de la coordinación
interdepartamental)
1 2 3 4 5

7. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para un buen Plan de
Acción?
a. Alcanzar un consenso social representativo frente al Plan 0 0 1 6 13
b. Compromiso político a través de la aprobación en Pleno del Plan

de Acción y difusión pública de éste, asumiéndolo en la distribución 0 0 2 3 15
de los presupuestos
c. Promoción de proyectos innovadores y de colaboración entre

distintas Áreas clave (p.e. Promoción económica, urbanismo y 0 1 5 9 5
medioambiente)
d. Establecer sistemas de búsqueda de vias de financiación externas

2 1 5 8 4
(privadas, financiación comunitaria...) para los proyectos
e. Diseñar sistemas de información sobre sostenibilidad local

(indicadores) y difundir sus resultados a través de las nuevas 2 3 2 9 4
tecnologías de la información y los medios de comunicación locales
f. Establecer mecanismos de certificación y validación de los

2 3 9 2 4
resultados alcanzados
g. Otro: indique cuál (PAL participativo e integrador)
1 2 3 4 5

1 2 3 4 5

8. ¿Qué importancia relativa concede usted a las siguientes cuestiones para la
participación pública en la A21?
a. Planificación realista del proceso identificando objetivos y qué

función se quiere dar a la participación (p.e. Informar o fomentar la
0 0 4 7 9
corresponsabilidad), recursos disponibles, plan de puesta en valor de las
redes existentes y estableciendo una secuencia de trabajo incremental
531
b. Voluntad de hacer de la participación una práctica permanente más
allá de una experiencia piloto para el diseño del Plan de acción (p.e. A 0 0 3 4 13
través de relaciones sistemáticas entre el Foro y el Pleno municipal)
c. Formación de los técnicos municipales local en la filosofía y

0 2 9 7 2
metodologías de la participación
d. Invertir en comunicación institucional y formación en valores (p.e.

Generando un compromiso público del Consistorio con los principios de 0 3 4 8 5
la Sostenibilidad local)
e. Establecer un marco de promoción de la participación y el

0 2 7 7 4
voluntariado social (p.e. Con algún tipo de incentivos, convenios, etc.)
f. Identificación e implicación de los actores relevantes en toda su

diversidad, prestando especial atención a grupos clave como mujeres y
jóvenes y creando fórmulas de implicación del sector privado (p.e. 0 0 6 5 9
empresas y sindicatos) representativos de los intereses y poderes
dominantes
g. Impulsar la contratación de animadores sociales desarrollando un

0 3 4 10 3
equipo de facilitadores en dinamización
h. Otra: indique cuál (asegurar dotación de recursos) 1 2 3 4 5
i. Otra: Indique cuál (fomento corresponsabilidad entre diversos

1 2 3 4 5
actores)

9. ¿Qué importancia concede a los siguientes factores para una red de municipios útil?
Características de los socios

a. Participación de los implicados en la Red (desde su diseño hasta
0 0 5 4 11
los objetivos de trabajo)
b. Representatividad y diversidad de asociados (otros niveles de

AA.PP, federaciones de municipios o partenariados público- 0 2 7 8 3
privados)
c. Implicación de la Universidad y el mundo científico académico 0 4 13 3 0
d. Aprovechamiento de otras estructuras y redes ya existentes

útiles como base de partida (p.e. El proyecto Ciudades Sanas de la 0 7 7 4 2
OMS anterior a la A21 suponía un precedente metodológico a ésta )
e. Poner unas condiciones mínimas de mantenimiento en la Red

que permitan combinar la solidaridad de acceso con la posibilidad 0 4 4 9 3
de discriminar los socios que se implican de los que no)
f. Otras: Señale cuál 1 2 3 4 5
532
g. Otras: Señale cuál 1 2 3 4 5
Estructura y organización
h. Desarollar un organismo rector técnico - político al máximo

0 0 7 8 5
nivel de representación institucional
i. Dotar de recursos a la Secretaria técnica y de coordinación 0 0 3 9 8
j. Creación de una entidad dinamizadora y asistencias técnicas de

0 1 4 6 9
apoyo
k. Otras: Señale cuál (financiación compartida simbólica) 1 2 3 4 5
l. Otras: Señale cuál (Creación de comisiones técnicas) 1 2 3 4 5
Servicios generados
m. Servicios informativos y formativos de apoyo 0 0 8 9 3
n. Intercambio de buenas prácticas 0 0 9 6 5
ñ. Política general de subvenciones 1 6 6 7 2
o. Reuniones sistemáticas de trabajo y contenido de éstas

0 1 4 8 7
vinculadas a proyectos reales
p. Desarrollo de proyectos piloto en las zonas de interior y más

0 3 7 7 3
desfavorecidas de acuerdo con el criterio de solidaridad teritorial
q. Desarrollo de proyectos piloto intermunicipales en el marco de

0 0 2 10 8
estrategias regionales
r. Función de Lobby frente a niveles superiores 0 2 7 6 5
s. Celebración de jornadas de reflexión conjunta 0 3 7 9 1
t. Otras: Señale cuál 1 2 3 4 5
u. Otras: Señale cuál 1 2 3 4 5
533
ANEXO 2. COMENTARIOS SOBRE LA A21L EN LA
COMUNIDAD VALENCIANA.
535
El objetivo de este anexo es mostrar en detalle la intensa actividad de trabajo
que ha generado la acción en red en la provincia de Valencia, las
características particulares del proceso en esta región y los impactos
generados sobre los municipios valencianos. De nuevo, y pese al esfuerzo
realizado, comprobaremos cómo la A21L presenta limitaciones estructurales
decisivas similares a las analizadas en el resto de España. El origen de estas
deficiencias se encuentra en los campos decisivos defendidos por esta tesis:
liderazgo político, capacidad organizativa de la Administración pública y la
sociedad civil y conocimiento disponible (valores dominantes) en nuestras
sociedades.
Un estudio de caso nos permitirá profundizar en estas cuestiones. A través de

la caracterización detallada de las principales actuaciones de la Xàrcia de
Municipis Valencians cap a la Sostenibilitat (en adelante la Xàrcia)
analizaremos el modo en que se ha organizado territorialmente el proceso, los
avances generados, los recursos disponibles y limitaciones estructurales a que
se enfrenta.
En relación con esta evaluación, podemos señalar cómo si bien las iniciativas
pioneras de A21L en la Comunidad Valenciana se localizaban en las provincias
de Alicante (caso del Alcoi) y Castellón (La Vall dÚixó), la provincia de
Valencia (gracias a la tarea de promoción desarrollada por la Xàrcia) ha sido la
que ha experimentado un desarrollo más sistemático e intenso de tales
procesos, por lo que nos centraremos en la misma para el análisis autonómico.
Tras un primer análisis de los resultados generados, el apartado abordará la

caracterización de las políticas de sostenibilidad y de los marcos de actuación
en materia de A21L en la Comunidad Valenciana. En este sentido, se
identificarán las líneas de financiación establecidas por los diferentes niveles
de la Administración y se evaluará la evolución experimentada por las mismas.
A continuación, se caracterizará la estrategia en red desarrollada por la

Diputación de Valencia, destacándose aquellas iniciativas de mayor interés
para las políticas locales de sostenibilidad.
1. Valoración del desarrollo de las A21L en la provincia de Valencia.
Los últimos datos disponibles a través de la encuesta que anualmente

desarrolla la Diputación de Valencia entre los socios de la Xàrcia valenciana
nos muestran cómo, a pesar del trabajo descrito anteriormente, la situación
real de la A21L en la provincia de Valencia, y sirva ello por extensión para la
situación regional, dista mucho de lo conveniente. Se observa, como sucedía
en el caso español, el predominio de una A21L de tipo simbólico y las
dificultades para pasar a la acción a través de proyectos de sostenibilidad
aprobados en los presupuestos. Los motivos de fondo son similares a los
encontrado en el caso español, tal y como a continuación se presenta.
537
Pese a la favorable evolución del número de asociados, a fecha de mayo de
2006, un 31% de municipios de la provincia aún no se han incorporado a la
Xàrcia, lo que supone que un tercio del total no han firmado el compromiso
con la sostenibilidad que se deriva de la Carta de Xàtiva.
Por otra parte, del total de municipios de la Xàrcia únicamente un 36% de los
mismos se encuentra desarrollando alguna de las fases de la A21L, lo que
significa que en un 64% de los casos la declaración de compromisos ha
quedado únicamente en eso, una mera declaración de intenciones sin mayor
trascendencia posterior. De aquí la relevancia de establecer unos
compromisos y obligaciones mínimos (como ocurría en UDALSAREA) y la
relevancia asignada a esta cuestión por el Panel de expertos en el Gráfico 37.
Otro rasgo a destacar es que los municipios adscritos activos, se encuentran

mayoritariamente dentro de la fase inicial o de diagnosis (52% del total),
siendo excepcionales los casos de aprobación de Planes de Acción (6´8%) o
elaboración y puesta en marcha de Sistemas de Indicadores (3´4%), tal y como
más adelante comprobamos en la tabla 1 de este anexo.
Gráfico 1. Municipios que han iniciado la A21L en la provincia de Valencia
200
150
100 No
Sí
50
0
Inicio de A21
Fuente: Encuesta de la Diputación de Valencia (2004)
En consonancia con los factores identificados a nivel estatal, las causas de

este fenómeno responden mayoritariamente a la falta de apoyo a los
municipios, la falta de coordinación interdepartamental, la carencia de
recursos técnicos y presupuestarios locales (especialmente en municipios
pequeños), sin olvidarnos del escaso interés y liderazgo político o la débil
movilización y presión social.
538
Gráfico 2. Causa de que no se inicie el proceso de A21L
80
70
60
50
40
Causa
30
20
10
0
1 2 3 4 5
Fuente: Estado y Tendencias de la A21L en la Comunidad Valenciana (2004)
Leyenda:
1. Falta de apoyo de entidades y población
2. Falta de coordinación interdepartamental
3. Falta de conocimiento técnico
4. Falta de dotación económica
5. Falta de interés político
Según la encuesta realizada por Diputación, los sistemas de financiación para

la elaboración de las A21L se reparten según recoge la siguiente tabla. Las
iniciativas financiadas con recursos propios constituyen el 50% de los casos,
siendo la vía de financiación externa mayoritaria los recursos facilitados por la
Diputación (modalidad B del sistema de financiación anteriormente
explicado). De otro lado, tal y como analizaremos posteriormente, el sistema
de financiación externo resulta a todas luces insuficiente.
Gráfico 3. Sistemas de financiación de las A21L en marcha
Agenda 21 sin
Método de realización de las
Diputación: 33
Agendas 21
7% Agenda 21
con
50% Diputación: 29
43%
Agenda 21
subvencionad
Dadas las limitaciones presupuestarias de los municipios, no es de extrañar

que los recursos humanos disponibles sean, mayoritariamente, un único
técnico, normalmente el asociado al Departamento de Medio Ambiente. Esto
afecta evidentemente a la transversalidad necesaria para un correcto
desarrollo de la A21L, ya que pese a que la iniciativa pueda proceder de
Alcaldía (tal y como veremos a continuación), el peso del trabajo técnico
539
recae en una concejalía en particular, en detrimento de la necesaria
coordinación interdepartamental.
Gráfico 4. Personal con dedicación parcial o total a la implementación de

la A21L
45
40
35
30
25
20 Recursos
15
10
5
0
1 2 3 4 5
Fuente: Estado y Tendencias de la A21L en la Comunidad Valenciana (2004)
Leyenda:
1. Más de tres personas
2. Una persona
3. Tres personas
4. Dos personas
5. Ninguna persona
540
Por otra parte, la participación pública en las A21L de la provincia de
Valencia resulta otra carencia manifiesta, coincidiendo con el panorama de
A21 simbólicas que caracterizábamos a nivel estatal. Así, los datos facilitados
por la propia Diputación de Valencia a partir de la encuesta anual que realiza
entre sus asociados reflejaban la escasa continuidad que tienen los foros de
participación (tan sólo 6 en funcionamiento) así como el predominio de las
fases de diagnóstico y el escaso avance observado más allá de este primer
paso, especialmente en relación con las etapas de plan de acción y sistemas
de indicadores.
Tabla 1. Número de municipios según situación.
CLAVE SITUACIÓN Nº DE MUNICIPIOS PORCENTAJES

1 Foro constituido 22 18´8%
2 Foro en funcionamiento 6 5´1%
3 Diagnóstico en contratación 9 7´6%
4 Diagnóstico en elaboración 24 20´5%
5 Diagnóstico finalizado 28 23´9%
6 Plan de Acción en 1´7%
contratación 2
7 Plan de Acción en elaboración 10 8´%
8 Plan de Acción finalizado 8 6´8
9 Seguimiento en contratación 1 0´8%
10 Seguimiento en elaboración 3 2´5%
11 Seguimiento finalizado 4 3´4%
TOTAL 117 100
Gráfico 5. Número de municipios según situación.
25
20
15
10
0
%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
541
Otros rasgos destacables recogidos por Ivorra (2004) en la publicación Estado y
Tendencias de la A21L en la Comunidad Valenciana son:
- El origen de la iniciativa surge del grupo político que gobierna en la

mayoría de los casos (65´87%).
- En un 48´72% de los casos el organismo responsable formal de impulsar

el proceso es la Alcaldía, pese a lo cual hemos comprobado como el
liderazgo institucional real resulta deficitario. A escasa distancia le
sigue la Concejalía de Medio Ambiente en un 46´15% de los casos, de
acuerdo con la descripción ambientalista de las A21L en nuestro país.
- El grado de coordinación de otras concejalías respecto del proceso es

bajo (60´61%). Este dato corrobora la baja transversalidad y el
deficitario liderazgo institucional de Alcaldía con respecto al proyecto.
Además, no se crean mecanismos de coordinación en un mayoritario
68´57% de los casos.
- Por último, y en consonancia con los datos aportados, no existe un Plan

de participación en un 82´5%. Tampoco se detecta un Plan de
Educación Ambiental en un 81´8% de los casos. Dado el carácter
estratégico de ambas cuestiones, esto supone una deficiencia
inadmisible.
Para finalizar, y a modo de recapitulación, presentaremos las conclusiones del

Taller de Concertación sobre A21L celebrado el 21 de noviembre de 2004 e
impulsado por la Conselleria de Territorio y Vivienda del Gobierno valenciano.
Este Taller se llevó a cabo en el marco de la Estrategia Valenciana de
Educación Ambiental (EVEA). Fue dirigido por la U.T.E. IMEDES-Pangea y para
su realización se invitó a un nutrido y variado grupo de expertos y
profesionales de la A21L en la Comunidad Valenciana, con los cuales se
desarrollaron una serie de dinámicas de trabajo orientadas por el enfoque del
marco lógico y cuyo objetivo era diagnosticar la situación y priorizar las líneas
de actuación de mayor interés.
Como resultado del debate desarrollado en el taller, se realizó un diagnóstico

sobre las A21L en la Comunidad, el cual hemos sintetizado para su
comentario. Entre las principales debilidades del proceso de A21L en la
Comunidad Valenciana se señalaron:
• Falta de educación ambiental: escasa percepción social de los límites

del modelo de crecimiento.
• Participación débil y no representativa, existencia de una escasa

cultura en valores de participación, sociedad civil desvertebrada
(asociaciones no representativas, individualismo, escaso interés de los
mecanismos de democracia representativa), metodologías deficientes y
aburridas (necesidades de innovación y animación social), formación
insuficiente de manera generalizada, recursos disponibles insuficientes,
542
procesos puntuales sin continuidad en el tiempo (con carácter general,
no se generan estructuras permanentes ni prácticas a medio plazo).
• Alcance limitado de la A21L. Integración de intereses no equilibrada:

desigual distribución de poder entre lo intereses ambientales frente a
los económicos (por ejemplo en urbanismo, infraestructuras, etc y su
translación en términos presupuestarios y de proyectos o de la misma
articulación de los respectivos lobbys).
• A21L ineficientes que no resultan populares por falta de credibilidad

(una cuestión universal) e interés social (el “meninfotisme” hacia lo
público y lo comunitario), déficit de transversalidad de la Admón. Local
(dinámicas de la burocratización y falta de visión e incentivos), no hay
liderazgo político y la ausencia de los actores socio-económicos es
palpable (sindicatos y patronal, asociaciones sectoriales).
• Escasa incidencia en términos de resultados e impactos reales

(presupuestos, recursos disponibles, planificación urbana / física)
Esfuerzos descoordinados; nulo o escaso poder frente al modelo de
desarrollo dominante y débil influencia sobre los centros de toma de
decisiones.
• Modelo de financiación de las Haciendas locales dependiente e

hipotecado a la venta de suelo a través del desarrollo urbanístico, en
consonancia con nuestros comentarios realizados a la valoración de los
expertos en el Gráfico 65.
• Ambigüedad en el conocimiento sobre la sostenibilidad: inexistencia de

mecanismos de evaluación y certificación de las A21L. Falta de
(in)formación ciudadana, comunicación y capacitación, educación y
sensibilización sobre los límites de sostenibilidad.
• Ausencia de un marco autonómico de planificación sostenible del

territorio (similar conclusión podríamos señalar en relación con la
Administración central en el caso del desarrollo de la A21L en el
conjunto del estado español).
2. Un marco autonómico deficitario: el inexistente liderazgo de la

Conselleria de Territori i Habitatge.
Hemos venido señalando la trascendencia que los niveles central y autonómico

tiene, en tanto que centros de decisión con mayores competencias y recursos,
en la promoción y desarrollo de las A21L. Los resultados presentados más
arriba no han sido ajenos a esta cuestión. La coherencia en las políticas
territoriales con la misión de la A21L, el apoyo a través de recursos humanos,
informativos y presupuestarios o la coordinación sinérgica con los diversos
actores implicados son vectores de primera magnitud a la hora de trazar la
543
evolución regional del programa. Y éstos no siempre han sido favorables, tal y
como a continuación analizamos.
En la Comunidad Valenciana, el gobierno autonómico ha desarrollado, si bien

de manera tardía, tímida y con escasa repercusión, las actuaciones que a
continuación se reseñan. Esta falta de liderazgo e impulso a los procesos de
sostenibilidad local, junto con la falta de coherencia y disonancia que
presentaba las políticas de crecimiento del gobierno valenciano ha afectado
negativamente a los resultados. Así, desde la Consejería de Territorio y
Vivienda se han lanzado algunas iniciativas (pocas) para la promoción de la
A21L. Es el caso de las subvenciones a los municipios para la realización del
proyecto (como veremos las partidas presupuestarias eran muy reducidas para
ser efectivas) o acciones formativas como la ejecución de diversas ediciones
de Talleres de Formación e Inserción Socio-laboral (TFIL) en materias como
Educación ambiental, A21L y participación ciudadana (en este caso sí se ha
actuado de manera bastante eficiente, si bien sól la educación ambiental no
es suficiente). Otra acción vinculada a la sostenibilidad han sido el diseño de
una Estrategia Valenciana de Educación Ambiental, un documento de
singular interés teórico, cuya trascendencia práctica aún debe plasmarse.
Otras acciones destacadas han sido la realización de un Taller de Concertación
sobre A21L integrado por diversos expertos, la realización de diversos
informes para el diseño de una red autonómica de A21L (que finalmente no
parece materializarse), la elaboración de un Sistema de Indicadores de
Sostenibilidad o la propia Estrategia Valenciana de Desarrollo Sostenible,
cuestiones que en su mayoría se encuentran anunciadas si bien aún
pendientes de elaboración y presentación (y mucho nos tememos que, al
menos a cort plazo, no pasen del socorrido infome que se deposita en la
estanteria donde a de dormir el sueño de los justos).
Institucionalmente, el mayor grado de protagonismo ha correspondido a la

Diputación de Valencia. En los últimos tiempos se han producido algunos
positivos, si bien tímidos, intentos de coordinación entre la Conselleria de
Territorio y Vivienda y el Área de Medio Ambiente de la Diputación de
Valencia, replanteándose aspectos como el sistema de financiación de las
A21L, tal y como posteriormente se detalla.
Se observa, así, una aproximación entre los dos niveles de la Administración

pública (autonómico y regional), reposicionándose en sus actuaciones a partir
de sus objetivos particulares (en consonancia con lo anteriorment expuesto en
el marco teórico dedicado a las redes). La sostenibilidad reclama una
creciente coordinación multinivel, necesaria para una planificación territorial
coherente. En el siguiente cuadro presentamos una sintesis panorámica que
ilustra sobre dicha convergencia en las actuaciones desarrolladas desde los
diversos niveles.
544
Tabla 2. Iniciativas de sostenibilidad desde los diversos ámbitos de
actuación
Nivel de actuación
Nivel Unión Estado Comunidad Provincia de Gobiernos
planetario Europea español Valenciana Valencia locales
valencianos
A21 de las Red Europea Estrategia Carta de Agendas 21
Naciones de Ciudades Española de Valencia Locales y los
Unidas Sostenibles Desarrollo (Regiones Planes de
(1992) (1992) Sostenible Europeas Carta de Acción Local
(2003) por el Xàtiva (2000)
Estrategia de Medio
Desarrollo Diversa Ambiente)
Sostenible de Normativa (1995)
la Unión Ambiental, Xàrcia de
Europea Planes y Bases para Municipis
(2001) Programas la Valencians
Estrategia cap a la
Diferentes de sostenibilitat
Programas de Desarrollo (2001)
Acción de la Sostenible
Unión de la
Europea Comunidad
Valenciana
(2002)
Al igual que hemos visto en otras comunidades autónomas (Cataluña,

Andalucía, Castilla-La Mancha, País Vasco, etc), la Comunidad Valenciana ha
iniciado el diseño de planes marco y estrategias a medio y largo plazo, con
el fin de asegurar los principios de sostenibilidad en sus territorio, según lo
establecido en la Cumbre Extraordinaria de Río +5 (1997).
En el caso de la Estrategia valenciana se adopta como una acción de gobierno

que, al menos sobre el papel, sirve de marco y referente para todas y cada
una de sus actuaciones. Pretende aportar una visión global y a largo plazo de
las actuaciones públicas, prestando especial atención o relevancia en aquellos
campos donde la sostenibilidad se pueda ver comprometida. No obstante, en
la práctica, la escasa publicidad y participación pública en el diseño de la
estrategia, así como su reducido impacto real nos hacen dudar de si no se
trata mas que de una mera declaración de intenciones de cara a la galería
(similar a lo ocurrido con la Carta de Valencia de 1995).
La metodología de redacción o tramitación de la Estrategia de Desarrollo

Sostenible se ha planteado en varias fases. La primera, en la que actualmente
nos encontramos, consiste en la redacción las bases ideológicas y
metodológicas de la Estrategia. La segunda tratará la elaboración de análisis
o diagnósticos sectoriales, identificando causas, tendencias, impactos,
desarrollando objetivos e indicadores. Dichos documentos servirán de debate
para la elaboración de un diagnóstico integrado. Tras un periodo de consulta
general, se establecerá la Propuesta de Actuación o Plan de Acción de la EDS
545
de la Comunidad Valenciana, previa a la aprobación del documento definitivo.
La Propuesta de Actuación establecerá aspectos como los agentes implicados,
plazos, indicadores de seguimiento o los mecanismos de coordinación y
cooperación.
El 16 de julio de 2002, el Gobierno Valenciano aprobó el documento base

para la adopción de la Estrategia para el Desarrollo Sostenible en la
Comunidad Valenciana.
Este documento se aprueba con primer paso para la adopción de una

estrategia integral en la Comunidad Valenciana que asegure el progreso y el
bienestar futuro, integrando la dimensión social, económica y ambiental del
desarrollo, así como la solidaridad intra e intergeneracional, y la participación
de la sociedad.
Estas bases para la estrategia de desarrollo sostenible definen de manera

inicial la estructura organizativa: durante el 2002 se crearon las respectivas
comisiones de trabajo, formadas por la Comisión Delegada para el Desarrollo
Sostenible, Comisiones Interdepartamentales y Comisiones Técnicas.
Igualmente determina otras cuestiones como la propuesta metodológica,
caracterizada por la flexibilidad en el diseño y la voluntad de integrar la
participación de los agentes sociales, el plan de trabajo para el desarrollo de
la misma, así como los principios y criterios éticos, bajo los que ha de regir el
proceso. Por último, define las áreas clave y los objetivos sobre los que hay
que actuar para alcanzar la sostenibilidad.
A priori se establecen 8 áreas en la Estrategia; Crecimiento económico,

empleo y competitividad, eco-eficiencia en el sector energético, gestión del
patrimonio natural, calidad ambiental, gestión de los recursos humanos y
culturales, cohesión e inclusión social, previsión y protección social, y
estructura territorial y urbana. Se establecen 35 objetivos de primer nivel, 29
claves y 6 transversales (Generalitat Valenciana 2003).
Como señalábamos, cuatro años más tarde se observan escasos avances en

esta materia, lo que nos hace ser críticos y poco optimistas respectos al
compromiso político con respecto a esta iniciativa.
De otro lado, un puntual pero significativo detalle ha sido la explicitación de

la necesidad de armonizar la política de subvenciones desarrollada desde cada
nivel. Así, la Xàrcia Valenciana de Municipis cap a la Sostenibilitat ha
impulsado actuaciones de coordinación con el gobierno autonómico,
destacando el Convenio entre la Conselleria de Territorio y Vivienda y la
Diputación de Valencia (redactado pero pendiente de aprobación) para
impulsar la puesta en marcha de A21L en la provincia.
A partir de las características del Convenio, podemos especular sobre cómo el

reparto de las fases de la A21L a subvencionar por cada nivel de gobierno
refleja sus estrategias de posicionamiento. De los objetivos que se plantea la
Xàrcia de la Diputación de Valencia, la Conselleria (sin carácter excluyente)
centra su actividad en el fomento de la participación pública y el diseño de
546
planes de acción. Por otra parte, esta institución ha complementado
recientemente tales líneas con la elaboración de la Estrategia Valenciana de
A21L y Educación Ambiental y la realización del Catálogo de Buenas Prácticas
de Sostenibilidad Municipal, pendiente aún de impresión.
La distribución de subvenciones de los últimos años nos permite profundizar

en este análisis. Las últimas cifras disponibles para el año 2006, a partir de las
partidas presupuestadas por las resoluciones del Diario Oficial de la
Generalitat Valenciana (DOGV) has sido:
Año 2004.
Actuación 1. Trabajos de diagnosis ambiental. 70.000€ a repartir entre

sesenta y siete municipios
Actuación 2. Acciones formativas y de comunicación vinculadas a la A21L.

200.000€ a repartir entre setenta y tres municipios
Año 2005.
Para este año se deja de subvencionar la fase de diagnosis (ahora

monopolizada por Diputación) y las acciones subvencionadas fueron:
- Realización de cursos, jornadas y seminarios

- Realización de campañas de información y comunicación
- Constitución y funcionamiento de Foros de participación
- Elaboración del Plan de Acción
- Elaboración de proyectos técnicos
- Elaboración del sistema de indicadores
Las cantidades subvencionadas finales alcanzaron un total de casi 266.000€

repartidos en dos grupos.
Grupo 1: 100.979,16
Grupo 2: 164.087,77
Si comparamos los datos a nivel regional con los provinciales que a

continuación se presentan, se observa que el esfuerzo financiero realizado en
materia de A21L no es precisamente elevado. Así, pese a la mayor dotación
económica que presenta la Conselleria, sus ayudas resultan menores a las de
Diputación en los últimos años.
Más allá de la cuestión presupuestaria, se señala por los expertos la falta de

coherencia y coordinación en las políticas supramunicipales, especialmente
la relacionada con la planificación urbanística y del territorio, como uno de
los elementos que han afectado a la credibilidad de las A21L, y por tanto a su
capacidad de resultados.
Volviendo al ámbito presupuestario, la Diputación de Valencia ha destinado

desde el año 2000 hasta el 2005 un total de 1.049.000€ (esto es, un promedio
547
anual de 209.000€). Del presupuesto total de los últimos cinco años, 855.000€
se destinaron a la subvención mediante el tipo de contratación A (financiación
integral de proyectos en el marco de la Dirección Técnica de Diputación) y
194.000€ a la de tipo B (subvenciones parciales para iniciativas locales).
La evolución de las ayudas durante este quinquenio manifiesta un aumento

progresivo. La estrategia de subvención seguida por la Diputación ha pasado
de financiar agendas piloto, a desarrollar las dos categorías citadas (A y B).
La realización de proyectos piloto de Agenda 21 Local mediante convenio de

colaboración con determinadas entidades escogidas tenía como finalidad que
estas experiencias piloto sirvieran de experiencia para la implantación de
procesos posteriores en nuestra Provincia. Se ha tratado de buscar municipios
con características sociales, económicas y ambientales diferentes, para
abarcar el mayor espectro de situaciones posibles. Destacar los convenios
establecidos, con Xàtiva y Bolbaite, Sagunto y Estivella, y con las
Mancomunidades de la Serranía (Alcublas, Alpuente, Andilla, Bugarra, Calles,
Chulilla, Gestalgar, Higueruelas, La Yesa, Losa del Obispo, Pedralba, Sot de
Chera, Villar del Arzobispo), y el Alto Turia (Aras de los Olmos, Benagéber,
Chelva, Titaguas y Tuéjar).
En el último año la distribución de ayudas ha sido la siguiente:
• Un total de 27 municipios han recibido subvención, alcanzado el

presupuesto de ayudas del 2005 los 330.000 €. El programa de
subvenciones constaba de las dos modalidades señaladas.
• La modalidad A constaba de 200.000€, que fueron repartidos entre

catorce municipios que optaron por la realización de todo el proceso de
A21L completo dirigido por la propia Diputación de Valencia (que
externaliza a través de diferentes consultoras externas). Se obtiene un
presupuesto promedio para la elaboración completa de cada A21L de
14.285 €.
• Por otra parte, un total de trece municipios (once quedaron excluidos

por faltar a los requisitos, principalmente por inexistencia de crédito)
recibieron su ayuda a través de la modalidad B. Esta modalidad contaba
con un total de 130.000€ y su objetivo era subvencionar la realización
de la auditoría ambiental por el propio Ayuntamiento. A partir de los
datos anteriores la subvención media en esta modalidad fue de
10.000€.
Para el PAL 2006 se han incrementado los presupuestos hasta alcanzar los
550.000€.
No obstante, esta evolución, el análisis comparado con otras redes del Estado
español muestra los bajos niveles de capacidad presupuestaria de la red
valenciana. Si consideramos el presupuesto disponible para la organización y
funcionamiento de la red (excluyendo las subvenciones), la Xàrcia aparece en
la última posición en todos los casos: presupuesto total, presupuesto por
548
habitante y presupuesto por municipio. Recordemos, en este sentido, cómo
las estimaciones de presupuesto de funcionamiento de una estructura en red
eran en España de un promedio de 200.000 € (subvenciones a procesos de
A21L aparte).
Por otra parte, si consideramos la política de subvenciones a proyectos de

A21L, el panorama valenciano es bien distinto al de otras comunidades.
Recordemos el extremo que presentábamos en el caso castellano-manchego,
donde las A21L eran prácticamente financiadas en su totalidad conjuntamente
por la Junta y la Diputación.
Tal y como se identifica en el Cuestionario a Expertos desarrollado (ver anexo

1) y corrobora el Taller de Concertación de las Estrategia Valenciana de
Educación Ambiental (EVEA), la falta de apoyos derivados de los presupuestos
aportados por Conselleria y Diputación han afectado al débil impacto del
desarrollo del proyecto, tal y como veremos en el siguiente capítulo.
3. La cooperación en red como clave de actuación: el caso de la Xàrcia de

Municipis Valencians cap a la Sostenibilitat.
Al igual que otras de las redes que hemos estudiado en capítulos anteriores, la
Xàrcia es una asociación de entidades locales constituida legalmente por
tiempo indefinido con el objeto de proteger y promover sus intereses comunes
en materia de desarrollo sostenible. Este compromiso con el desarrollo
sostenible local se formalizó en el año 2001 con la firma de la Carta de Xàtiva.
La red de la Diputación de Valencia lleva en activo cuatro años. En las otras

dos provincias el panorama se encuentra menos maduro: Alicante ha
constituido recientemente su red a finales de 2005 y en Castellón se
encuentra en estudio, si bien desarrollan actividades de subvención para el
programa.
En 1999 la Diputación Provincial de Valencia aprobó, mediante acuerdo

plenario, la suscripción de la Carta de Aalborg (1994). La firma de esta Carta,
se concreta a nivel de la Diputación Provincial de Valencia en tres
actuaciones básicas:
Tabla 3. Actuaciones que conlleva la Carta de Aalborg por parte de

Diputación de Valencia
1.- Crear una red de entidades locales, que tengan interés por trabajar
juntas, en pro del desarrollo sostenible, aplicando políticas municipales
sostenibles y participativas.
2.- Establecer convenios con municipios de la provincia de Valencia para

la realización de auditorías ambientales.
3.- Proporcionar a los municipios valencianos, ayudas económicas y

asistencia técnica para la elaboración y aprobación de Planes de Acción.
549
Tal y como recogen sus estatutos, pueden ser socios de la asociación todas las
entidades locales de la provincia de Valencia, así como las personas físicas y
jurídicas interesadas en promover el desarrollo sostenible de los municipios
valencianos, que deseen asociarse a la misma.
En este sentido, existen dos clases de socios:
• Socio extraordinario: Diputación de Valencia
• Socios numerarios: Municipios y demás entidades locales de la Provincia

de Valencia.
• Socios no numerarios: Personas físicas y jurídicas que se integren en la

Xàrcia
El origen de la red se remonta al 30 de mayo de 2000, cuando la Diputación de

Valencia convocó a los municipios de su demarcación para presentarles la
Carta de Xátiva. En esta Carta se establece la necesidad de incentivar la
creación de una estructura, que integre a la Diputación y los Municipios de
Valencia, así como entidades públicas o privadas que decidan adherirse, y
constituya un instrumento para que los municipios y la Provincia de Valencia
evolucionen hacia situaciones de mayor sostenibilidad, de acuerdo con los
principios recogidos en la Agenda 21.
Consecuencia de los compromisos adquiridos en la Carta de Xátiva, el 6 de

marzo de 2001, se constituye la asociación llamada, Xàrcia de Municipis
Valencians cap a la Sostenibilitat. Era la tercera red de A21 que se constituía
en España (tras la de Barcelona y Girona), todas ellas provinciales.
En el artículo 5 de sus estatutos, se establecen como fines de la Xàrcia de

Municipis Valencians cap a la Sostenibilitat:
Tabla 4. Objetivos de la Xàrcia

La promoción de la cooperación para el desarrollo sostenible de los
municipios de la Provincia de Valencia.
Apoyar la implantación de las agendas 21 locales y llevar un
seguimiento de las mismas.
Recoger y divulgar información sobre experiencias satisfactorias.
Promocionar acciones conjuntas con otras redes que busque los
mismos fines.
Fomentar la participación de la población en los procesos de Agenda
21 Local.
El artículo 6 de los Estatutos recoge las actividades a realizar por la Xàrcia,

entre las que destacan:
550
Tabla 5. Actividades de la Xàrcia
El desarrollo concreto de proyectos de implementación de agenda

21 local y la obtención de financiación para dichos procesos.
Detectar los aspectos esenciales del proceso y los principales

obstáculos.
Analizar, revisar y difundir información generada por estos

procesos.
Organizar foros de participación e intercambio de experiencias

entre sus asociados.
Establecer y definir un sistema de indicadores para analizar y

comparar los distintos procesos de agenda 21.
Definir y buscar estrategias que fomenten la participación

ciudadana.
Colaborar con instituciones con similares objetivos.
Los municipios que firman la Carta de Xàtiva adquieren el doble compromiso

de adherirse a la Carta de Aalborg, como punto de partida para iniciar su
proceso de implantación de la Agenda 21 Local, así como el integrarse en la
Xàrcia. En la siguiente tabla se reseñan los municipios que han adquirido
inicialmente en nuestra provincia este compromiso.
Tabla 6. Municipios actualmente integrantes de la Xàrcia
CAMP DE TURIA:
BENAGUASIL, BENISANÓ, BÉTERA, ELIANA, L', GÁTOVA, LLÍRIA, MARINES, POBLA DE VALLBONA, RIBA-ROJA DE TÚRIA,
NÀQUERA, SERRA, VILAMARXANT.
EL CAMP DE MORVEDRE:
ALBALAT DELS TARONGERS, ALGIMIA DE ALFARA, ESTIVELLA, FAURA, PETRÉS, QUART DE LES VALLS, QUARTELL,
SAGUNT, TORRES TORRES, GILET
EL VALLE DE AYORA:
AYORA, COFRENTES, CORTES DE PALLÁS, JALANCE, JARAFUEL, TERESA DE COFRENTES, .
LA CANAL DE NAVARRES:
ANNA, BICORP, BOLBAITE, CHELLA, ENGUERA, MILLARES, NAVARRÉS, QUESA.
LA COSTERA:
ALCÚDIA DE CRESPINS, L', BARXETA, CANALS, CERDÀ, FONT DE LA FIGUERA, LA, GENOVÉS, GRANJA DE LA COSTERA,
LA, LLOSA DE RANES, MOIXENT, MONTESA,TORRELLA, VALLADA, VALLÉS, XÀTIVA.
LA HOYA DE BUÑOL:
ALBORACHE, BUÑOL, CHESTE, CHIVA, DOS AGUAS, MACASTRE, SIETE AGUAS, YÁTOVA,.
LA RIBERA ALTA:
551
ALBERIC, ALCÚDIA, L', ALFARP, ALGEMESÍ, ALZIRA, ANTELLA, BENIFAIÓ, BENIMUSLEM, CARCAIXENT, CÀRCER, CARLET,
CATADAU, COTES, GAVARDA, MANUEL, MONSERRAT, POBLA LLARGA, LA, RAFELGUARAF, SUMACÀRCER, TOUS,
VILLANUEVA DE CASTELLÓN.
LA RIBERA BAIXA:
ALMUSSAFES, CORBERA, CULLERA, LLAURÍ, POLINYÀ DE XÚQUER, SOLLANA, SUECA.
LA SAFOR:
ADOR, ALFAHUIR, ALQUERIA DE LA COMTESSA, L', BELLREGUARD, BENIARJÓ, BENIFAIRÓ DE LA VALLDIGNA,
BENIRREDRÀ, DAIMÚS, FONT D'EN CARRÒS, LA, GANDIA, LLOC NOU DE SANT JERONI, MANCOMUNITAT DE LA SAFOR,
MIRAMAR, OLIVA, RÓTOVA, TAVERNES DE LA VALLDIGNA, XERACO.
LA VALL D'ALBAIDA
AGULLENT, AIELO DE MALFERIT, ALBAIDA, ALFARRASÍ, ATZENETA D'ALBAIDA, BELLÚS, BENIGÁNIM, BOCAIRENT,
BUFALI, FONTANARS DELS ALFORINS, LLUTXENT, MONTAVERNER, MONTICHELVO, OLLERIA, L', ONTINYENT, POBLA DEL
DUC, LA, RAFOL DE SALEM, SALEM.
L'HORTA NORD:
ALBALAT DELS SORELLS, ALBORAYA, ALBUIXECH, ALFARA DEL PATRIARCA, ALMÀSSERA, BONREPÒS I MIRAMBELL,
BURJASSOT, FOIOS, GODELLA, MASSALFASSAR, MASSAMAGRELL, MELIANA, MONCADA, MUSEROS, PUÇOL, PUIG,
RAFELBUNYOL, ROCAFORT, VINALESA.,
L'HORTA OEST:
ALAQUÀS, ALDAIA, PATERNA, PICANYA, TORRENT, XIRIVELLA.
L'HORTA SUD
ALBAL , ALCÀSSER, ALFAFAR, BENETÚSSER, BENIPARRELL, CATARROJA, PAIPORTA, SEDAVÍ, SILLA.
LOS SERRANOS:
ALCUBLAS, ALPUENTE, ANDILLA, ARAS DE LOS OLMOS, BENAGÉBER, BUGARRA, CALLES, CHULILLA, DOMEÑO,
GESTALGAR, HIGUERUELAS, MANCOMUNIDAD DE LA SERRANÍA, MANCOMUNIDAD DEL ALTO TURIA, PEDRALBA, SOT DE
CHERA, TITAGUAS, VILLAR DEL ARZOBISPO, YESA, LA.
REQUENA-UTIEL:
MANCOMUNIDAD DEL INTERIOR TIERRA DEL VINO, CAMPORROBLES, CAUDETE DE LAS FUENTES, FUENTERROBLES,
SINARCAS, CHERA, REQUENA, UTIEL, VENTA DEL MORO, VILLARGORDO DEL CABRIEL,
RINCÓN DE ADEMUZ:
ADEMUZ, PUEBLA DE SAN MIGUEL, MANCOMUNIDAD RINCÓN DE ADEMUZ, VALLANCA.
VALENCIA:
VALENCIA.
Fuente: Diputación de Valencia, mayo 2006
De los 265 municipios que forman parte de la Provincia de Valencia, 154

fueron signatarios originales de la Carta de Xàtiva en el año 2001. Esto
significa que un 57´9% de los municipios de nuestra provincia se
comprometieron públicamente a emprender el camino hacia la sostenibilidad.
En número de habitantes, esto se traducía de la siguiente manera: un 85% de
los ciudadanos de la Provincia de Valencia, viven en municipios con
Ayuntamientos que han firmado la Carta de Xàtiva y forman parte de la
Xàrcia, esto es 1.894.634 habitantes se encuentran bajo la influencia del
compromiso de Xàtiva de los 2.237.426 que tiene la Provincia de Valencia.
Territorialmente la distribución de municipios queda de la siguiente manera:
552
Gráfico 6. Distribución territorial actual de los municipios signatarios de la
Carta de Xàtiva
Fuente: Estado y tendencias de la A21L en la Comunidad Valenciana
La evolución experimentada desde el año 2001 hasta la actualidad por parte

de las entidades asociadas refleja la tarea de promoción de la A21L realizada
por la Xàrcia y ha sido la siguiente:
Tabla 7. Evolución del número de integrantes según naturaleza
Entidades locales Mancomunidades Empresas

2001 154 3 26
2003 163 3 28
2005 183 5 34
Fuente: Diputación de Valencia (2006)
553
Gráfico 7. Evolución del número de municipios
Evolución en el número de entidades locales
200
180
183
160
140 154 163
120
2001 2003 2005
Años
Pese a la favorable evolución del número de asociados, el trabajo pendiente

en materia de captación de socios es aún grande. En primer lugar, debe
mantenerse el esfuerzo en la captación para incorporar a ese 31% de
municipios de la provincia que aún no se han incorporado a la Xàrcia. Además,
tal y como veremos posteriormente, la débil ejecución real de los programas
de A21L dista mucho de ser satisfactoria, tal y como avanzábamos en el
análisis presupuestario. En este sentido, podemos avanzar cómo, de acuerdo
con los últimos Informes de Seguimiento desarrollados por la propia Xàrcia
entre sus asociados, únicamente 67 municipios (un 36% de los asociados) se
encuentran desarrollando en la práctica la A21L. Otro rasgo a destacar es que
estos municipios, se encuentran mayoritariamente dentro de la fase inicial o
de diagnosis.
Por otra parte, también es de señalar la positiva evolución de la participación

de empresas en la Xàrcia, dada la relevancia que la integración y diversidad
de actores tiene desde la perspectiva de la gobernabilidad del desarrollo
sostenible, en sintonía con lo anteriormente expuesto en el análisis europeo
sobre la relevancia de partenariados público-privados.
Gráfico 8. Evolución del número de empresas
Evolución en el número de empresas
40
34
30
28
20 26
10
0
2001 2003 2005
554
4. Caracterización de la estructura y funcionamiento de la Xàrcia.
La asociación se estructura a partir del esquema orgánico recogido en la

siguiente tabla:
Tabla 8. Composición y función de los órganos de gobierno de la Xàrcia
ÓRGANO FUNCIÓN
Presidencia El Presidente nato de la Xàrcia es el Presidente de la
Diputación de Valencia y representa legalmente a la
asociación.
Vice-presidencia Ejerce las funciones determinadas en el reglamento de
Régimen Interior y las delegadas por Presidencia.
Secretario El Secretario de la Asamblea General lo es de la Junta
Directiva, y tiene entre sus atribuciones redactar el
Acta de las reuniones.
Junta Directiva Órgano de decisión y administración de la Xàrcia. Se
compone por el Presidente, el Vice-presidente, el
Secretario y los Vocales.
Comisiones de Constituidas por la Junta Directiva, su objeto es la
Trabajo actuación sectorial (estudios, propuestas) por temas
de interés.
Asamblea General Órgano supremo de gobierno y administración de la
Xàrcia. La integran cuatro representantes de la
Diputación de Valencia, uno de las entidades locales
asociadas y las personas físicas y los representantes de
las personas jurídicas asociadas.
Debe destacarse como señal de la progresiva relevancia otorgada al proyecto

la reciente creación de una delegación específica de A21L por parte de la
Diputación de Valencia, con el objeto de mejorar la eficacia de sus
actuaciones en esta materia.
A continuación caracterizaremos con mayor detalle la actividad de las

diferentes Comisiones de Trabajo, dada su relevancia en la estructura global
de la Xàrcia y el interés de las acciones desarrolladas por sus grupos de
trabajo.
5. Actuaciones desarrolladas por las Comisiones de trabajo.
El 19 de diciembre de 2001, en Asamblea General se acuerda la creación de

las Cuatro Comisiones de Trabajo, que suponen un espacio para el estudio de
los conflictos que tienen los municipios valencianos y para la emisión de
propuestas a los problemas detectados, así como de diálogo entre los socios
con la finalidad de crear sinergias. Las Comisiones se constituyen a lo largo de
mayo de 2002 y son las siguientes:
555
Comisión de Relaciones con el Exterior.
Comisión de Participación Ciudadana
Comisión de Municipios de Interior
Comisión de Municipios con Fuerte Implantación Industrial
La constitución de estas comisiones responde a la creación de grupos de

trabajo para tratar dos grandes grupos de cuestiones. El primero, algunas
temáticas decisivas para la A21L como son la participación ciudadana y la
articulación multinivel en redes. El segundo, actuaciones relacionadas con
territorios concretos, como son los espacios rurales y las zonas industriales.
Como a continuación se detalla, no ha sido poco el trabajo desarrollado en las

Comisiones, si bien ha predominado la función informativa sobre otras
(obtención de recursos, realización de proyectos piloto...). Entre las
deficiencias observadas se encuentra la falta una planificación a medio plazo
y una programación más sistemática de las actividades de la red (por ejemplo
a través de un plan de trabajo con objetivos concretos y aprobado
formalmente). Si bien la experiencia ha facilitado la constitución de grupos de
trabajo y la creación de redes intermunicipales temáticas, no es menos cierto
que la asistencia y participación de los municipios en las reuniones de trabajo
se ha visto progresivamente afectada por las dificultades burocráticas y la
carga de trabajo que impone el día a día en los ayuntamientos. Esto nos lleva
a plantear la necesidad de una reflexión profunda para la mejora en los
próximos años de la operatividad y resultados de las Comisiones de trabajo.
Por otra parte, las sesiones se han venido celebrando siempre en las
instalaciones del Área de Medio Ambiente de la Diputación en la capital y
quizá la realización de sesiones itinerantes por la provincia pudiera ser útil
para dinamizar el territorio y promocionar el proyecto. La utilización de las
Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación también pueden
resultar útiles a tal fin, facilitando una mejor frecuencia de comunicación y
trabajo en red entre los municipios.
Comisión de Relaciones con el Exterior

El capítulo 28.2 de la Agenda 21 establecía como objetivos “la necesidad de
incrementar los niveles de cooperación y coordinación entre las distintas
autoridades locales, con la finalidad de intercambiar información y
experiencias”. De acuerdo con estos objetivos, la Xàrcia creó la Comisión de
Relaciones con el Exterior. Esta Comisión persigue el intercambio de
información, experiencia y asistencia técnica mutua entre autoridades
locales. Asimismo promueve la asociación con otras redes nacionales e
internacionales con miras a movilizar una mayor financiación para programas
locales.
Está compuesta por los municipios de Alaquàs, Albalat dels Tarongers,

Alboraia, Aldaia, Alfafar, Catarroja, Corbera, Cullera, Cheste, Godella,
LÁlcudia de Crespins, La Font dÉn Carrós, Massalfassar, Meliana, Montesa,
Ontinyent, Puçol, Rafelbunyol, Xàtiva, Xeraco y por las empresas IMEDES,
Norcontrol y Vielca.
556
Tabla 9. Objetivos de la Comisión de Relaciones con el Exterior
Potenciar el intercambio de información /acción con distintas
redes tanto a nivel regional como internacional
Objetivos Conocer la normativa y códigos de buenas prácticas que a nivel
internacional existan
El estudio de las subvenciones a las que los distintos municipios
puedan acceder
Entre los resultados generados por las actividades de esta mesa merecen
destacar:
Impulso a las relaciones establecidas con organismos nacionales e

internacionales (como es el caso del ICLEI) y participación de la Xàrcia
en los eventos internacionales relacionados con sus objetivos (como la
Cumbre de Johannesburgo)
Actualización de acuerdos internacionales (Aalborg+10) a través de

facilitar modelos de actuación para los municipios.
Desarrollo de herramientas de comunicación a través del diseño de la

web para potenciar la información interna.
Elaboración de cuestionarios de evaluación y seguimiento interno,

actualizando la información relativa a la situación del proceso de
implantación de la A21 local en los municipios valencianos, mediante el
envío de cuestionarios y llamadas telefónicas.
Comisión de Participación
La Comisión de Participación, nace con la finalidad de ser un espacio para el
diálogo y la reflexión sobre cómo poner en marcha mecanismos de
participación ciudadana en los ayuntamientos, tratando de impulsar la
creación de foros de participación. Pretende recopilar las experiencias más
significativas en cuanto a lo que a participación se refiere, con la finalidad de
que sirvan de referentes para aquellos municipios que se inician en el
proceso. La citada Comisión está compuesta por los municipios de Ador, Aielo
de Malferit, Alboraia, Alcàsser, Aldaia, Alfafar, Algemesí, Almussafes,
Bolbaite, Bonrepós i Mirambell, Carcaixent, Catarroja, Cheste, Corbera,
Cullera, Gandía, Jalance, La Font dÉn Carrós, Moncada, Montaverner,
Paterna, Picanya, Puçol, Torrent y Xeraco y las empresas IMEDES, Norcontrol,
EIN y PYEMA.
557
Tabla 10. Objetivos y actividades de la Comisión de Participación
Impulsar y apoyar la creación de foros en los distintos

municipios
Ser punto de encuentro para el intercambio de experiencias
entre los socios y servir de apoyo en la resolución de las
dificultades que vayan surgiendo en el proceso
Objetivos Convertirse en referente de buenas prácticas en las
experiencia de participación ciudadana, informando de las
distintas fórmulas de participación que se estén empleando
tanto en España como en el resto de Europa
Promover jornadas sobre implicación de los foros de

participación dentro de la A21
Realizar protocolo de actuaciones con respecto a la
participación ciudadana
Formular criterios de calidad
Actividades Proponer un modelo de evaluación y seguimiento de las
distintas alternativas de participación
Recopilar y remitir información sobre el desarrollo de los
foros.
Facilitar publicidad de estos foros con el fin de interesar al
ciudadano
Entre los resultados generados destacan:
Intercambio de experiencias locales en materia de participación.
Debate sobre métodos y técnicas de participación y particularmente

trabajo en la línea de elaboración de modelos informativos sobre
Reglamentación de foros.
Identificación de la necesidad de formación al personal interno del

Ayuntamiento en materia de A21L, dada la escasa participación
detectada en éstos en el proceso y sus carencias de conocimiento.
Comisión de Municipios con Fuerte Implantación Industrial

Una de las prioridades recogidas en el capítulo 30 de la Agenda 21 es
“fortalecer el papel de la industria en el desarrollo social y económico, así
como en la protección del medio ambiente, mediante una mayor eficacia en
los procesos de producción, estrategias preventivas, y por medio de
tecnologías limpias que reduzcan al mínimo la producción de desechos y el
consumo de materias primas”. Siguiendo este mandato, la Comisión de
Municipios con Fuerte Implantación Industrial, pretende recopilar, debatir y
dar solución a los principales problemas, básicamente medio ambientales, que
sufren los municipios industriales. Los municipios de la Comisión son: Alaquàs,
558
Albaida, Alboraia, Albuixech, Almàssera, Almussafes, Atzeneta dÁlbaida,
Benimuslem, Beniparrell, Bocairent, Carcaixent, LÁlcúdia de Crespins,
Mancomunidad de la Vall dÁlbaida, Massalfassar, Meliana, Moixent, Nàquera,
Ontinyent, Paiporta, Paterna, Riba-Roja del Túria, Sagunt, Utiel, Torrent y las
empresas Consulting Orbere, IMEDES, PYEMA y PyG.
Tabla 11. Objetivos de la Comisión de Municipios industriales
Recopilar información sobre desarrollo sostenible industrial y

analizar la problemática común en estos municipios, con el fin
de ofrecer propuestas conjuntas que den solución a las
dificultades apremiantes con las que se enfrentan
Objetivos Ofrecer una estructura adecuada para el intercambio de
información, la transferencia de ideas y la cooperación de las
autoridades locales
Reunir datos suficientes y fiables sobre la situación de los

municipios con fuerte implantación industrial
Observar las actividades desarrolladas por otras entidades
locales, nacionales e internacionales, para observar las
mejoras realizadas
Realizar un análisis conjunto de la información recopilada
Actividades sobre desarrollo sostenible industrial
Elaborar, desarrollar e intercambiar buenas prácticas entre
entidades, haciendo compatibles los objetivos medio
ambientales y económicos
Potenciar el intercambio de información interinstitucional
Entre los resultados generados por los trabajos de esta Comisión destacan:
Entrega de documentación de interés para los municipios, destacando

el estudio “Análisis de la Situación ambiental en los Polígonos de la
Comunidad Valenciana”.
Debate intermunicipal con el objeto de identificar deficiencias y

problemáticas ambientales comunes, destacando especialmente dos
cuestiones:
o La falta de entidades gestoras en polígonos industriales que

coordinen la acción entre las entidades locales y los empresarios
o La necesidad de implantar SGMA para garantizar el cumplimiento

de la normativa.
559
Asimismo se han desarrollado diversas presentaciones y reuniones con
representantes institucionales de la Confederación Empresarial Valenciana
(CEV), del Servicio de Industria, Transporte y Medio ambiente de la Cámara de
Comercio y del Servicio de Control Integrado de la Contaminación de la
Conselleria e Territorio y Vivienda (en relación con las repercusiones
municipales de la aprobación de la Ley de Calidad Ambiental)
Comisión de Municipios de Interior

Esta Comisión se compone de la Mancomunidad de la Serranía, Ador, Aielo de
Malferit, Albaida, Albalat dels Tarongers, Almàssera, Aras de los Olmos,
Bellús, Benagéber, Bocairent, Bolbaite, Buñol, Calles, Cofrentes, Cortes de
Pallás, Chulilla, Enguera, Estivella, Fontanars dels Alforins, Gàtova, Gavarda,
Jalance, La Pobla del Duc, Manuel, Montaverner, Requena, Ròtova, Serra,
Titaguas, Utiel, Villar del Arzobispo, Xàtiva y las empresas IMEDES, Vivers
Centre Verd, EIN, PYEMA y PyG.
Todos estos municipios poseen problemas comunes como la despoblación, la

contaminación por purines, la contaminación de acuíferos, el déficit de
servicios e infraestructuras de transporte, etc. La Comisión trata de buscar
solución a estos problemas. Pretende recoger información suficiente para
analizar la situación de la zona, consensuar propuestas de cooperación que
lleven a soluciones comunes. Se trata pues de generar alianzas.
Otro objetivo fundamental de la Comisión es impulsar el intercambio de

experiencias y proyectos satisfactorios realizados por ayuntamientos o
entidades de rango superior.
Tabla 12. Objetivos de la Comisión de Municipios de Interior
Recoger información que le permita analizar la realidad de la

zona, concienciar y consensuar propuestas de cooperación que
lleven a soluciones en temas tales como prevención y
mitigación de desastres, deforestación, desertificación, capa
de ozono, cambio global del clima, erosión y degradación del
Objetivos suelo
Impulsar el intercambio de información sobre experiencias
satisfactorias dado que, a pesar de que existen otras
entidades locales de los ámbitos nacional e internacional que
se enfrentan a problemas similares, generalmente se
desconocen las experiencias y proyectos realizados
560
Recopilar datos sobre las condiciones propias de la zona del
interior e invitar a especialistas que brinden información
oportuna y de calidad sobre temas de mayor interés,
posibilitando una mejor de toma de decisiones
Realizar un análisis pormenorizado de la realidad de la zona,
determinando sus puntos fuertes y débiles en comparación
con otras zonas
Actividades Elaborar, desarrollar e intercambiar buenas prácticas de la
A21 local entre autoridades locales, así como establecer
líneas de cooperación con otros organismos nacionales
internacionales
Estudiar y analizar actividades desarrolladas por otras
entidades locales, nacionales e internacionales, para el
desarrollo sostenible de los municipios del interior
Fomentar la sensibilización y cooperación sobre desarrollo
sostenible y la A21 local
Entre los resultados generados destacan:
Definición de temas de interés común a todos los municipios.

Entre los temas prioritarios se encuentran: turismo rural de
calidad, análisis de carencias en infraestructuras y servicios,
impacto ambiental de la minería, energías renovables y
gestión sostenibles de los recursos forestales y los parajes
naturales.
Elaboración de un sistema de indicadores común para la

evaluación y seguimiento eficaz de la A21L.
Coordinación con organismos como el órgano provincial de

turismo Valencia Terra i Mar, fruto de la cual se editó el
Manual de Turismo Sostenible que fue presentado en FITUR
(2006)
Convocatoria a la Agencia Valenciana de la Energía para

informar sobre las ventajas e inconvenientes del Plan Eólico
de la Comunidad Valenciana para los municipios afectados.
Por otro lado, debemos reseñar cómo la Comisión de Trabajo de Municipios de

Interior desarrollará las tareas de comunicación y difusión del proyecto LIFE
ECODIPTERA, en el cual participa la Xàrcia como socia. Este proyecto,
presentado por el Servicio de Medio Ambiente de la Diputación de Valencia,
tiene como principal antecedente las sesiones de participación ciudadana de
los Foros Municipales de A21L de la Comarca de los Serranos, en las que se
trató la problemática de los purines y la necesidad de diseñar un plan de
actuación estratégico para su resolución.
561
Finalmente, en relación con todas las anteriores Comisiones, debemos señalar
de nuevo la necesidad de sistematizar la convocatoria de las mismas,
dándoles una mayor continuidad y orientando estratégicamente los contenidos
de trabajo. Todo y la nómina de municipios que hemos señalado en cada una
de las Comisiones, la participación presencial y activa de los responsables
políticos y técnicos locales se encuentra lejos del ideal. Por otro lado, la
dinamización de las sesiones también resulta un reto pendiente en este
sentido.
6. Resultados y servicios generados por la Xàrcia.
Los servicios desarrollados por la Xàrcia se caracterizan por la voluntad de ser

útiles para el diseño de estrategias regionales orientadas por el principio de
solidaridad territorial. La naturaleza de los servicios (establecimiento de
canales de comunicación y servicios de información, generando aprendizaje a
través del intercambio de buenas prácticas, ejecutando actividades de
promoción y acciones de marketing relacional) se encuentran estrechamente
vinculadas al actual marco que caracteriza la Sociedad del Conocimiento.
6.1. Servicios de información y comunicación.
El intercambio de Buenas Prácticas es una de las claves de actuación. El

objetivo es impulsar actividades que faciliten el intercambio de experiencias
entre entidades locales, a través de la programación de reuniones, realización
de visitas, etc.
Debe destacarse el uso de las Nuevas Tecnologías de la Información y la

Comunicación (NTIC) entre las herramientas básicas de información:
- Página web Esta herramienta tiene como principal objetivo transmitir a

los socios y a personas interesadas información sobre la Xàrcia y sus
actividades, así como contribuir a la difusión de información ambiental
como cursos, eventos, subvenciones, etc. Además, se están llevando a
cabo desde sus inicios actividades de evaluación y control de los
accesos con el fin de determinar si se están cumpliendo los objetivos. A
título informativo podemos señalar que el número de accesos desde el
septiembre de 2002 a febrero de 2005 ha sido de 16.734 consultas.
562
Tabla 13. Actuaciones desarrolladas para la mejora de la web
Creación de una zona interna accesible solamente para socios.
Creación de un foro para que los socios puedan comunicarse

entre ellos de un modo dinámico.
Incorporación de un apartado de novedades donde se resalten

los temas de especial interés.
Diseño de incentivos a los ayuntamientos para que dispongan

en la web información relativa al proceso de implantación de la
A21 local en el municipio.
- Boletines Informativos. Estos Boletines se han trabajado en dos

formatos complementarios, papel y versión electrónica que puede
descargarse desde la página web . De carácter trimestral, tienen como
objetivos facilitar información sobre las tareas realizadas por la Xàrcia
y recopilar experiencias sobre la implantación de la A21. Además, el
boletín proporciona información sobre la legislación que ha entrado en
vigor recientemente así como otros asuntos de interés.
- Correo Electrónico. Este correo es de carácter mensual y tiene como

objetivo transmitir a los socios las últimas novedades tales como
eventos o subvenciones. Hasta la fecha se han enviado un total de 32
correos electrónicos. A partir de la compilación de direcciones
electrónicas que ha generado la Xàrcia, estos boletines se envían tanto
a los representantes de la Xàrcia como a los diferentes técnicos
involucrados en la ejecución de la A21L en la provincia.
- Fondo de Documentación. Por otra parte la Xàrcia facilita igualmente

su fondo y ofrece una estructura de apoyo a los socios para informarse
y formarse sobre el desarrollo sostenible y la A21 a través de
materiales como: obras de derecho administrativo, gestión ambiental,
participación ciudadana, revistas especializadas, etc . Durante los años
2003 y 2004 se ha visto enriquecido por nuevas adquisiciones,
aportaciones e información recopilada en la Xàrcia, gracias a las cuales
se ha iniciado un catálogo de experiencias en materia de implantación
de A21 en diversos municipios.
6.2. Servicios de formación.
Entre los objetivos que persigue esta línea se encuentran tanto fomentar la
colaboración con distintos centros educativos y como facilitar información sobre
desarrollo sostenible y A21L en los distintos ayuntamientos.
563
Las Jornadas Técnicas desarrolladas anualmente por la Xàrcia constituyen
uno de los marcos por excelencia de las actividades de capacitación. Sirva
como ilustración la II Jornada Técnica desarrollada en febrero de 2004 que
sirvió de escenario de debate entre autoridades y expertos a través de tres
talleres de trabajo:
- Situación y tendencias de la A21L en la provincia de Valencia.

- Redes locales hacia la sostenibilidad en España y su integración en
redes globales.
- Análisis del desarrollo de las A21L en Valencia.
Por otra parte, la participación en jornadas de interés permiten el

intercambio de experiencias y la transferencia de conocimientos a los socios
de la Xàrcia. Durante el 2005 la Xàrcia estuvo presente de manera activa en
los siguientes encuentros:
- IIIª Jornadas de A21L en municipios vascos: Avanzar hacia la Acción.

- Jornadas de A21L del Centro Nacional de Educación Ambiental
(CENEAM)
- II Premio de Buenas Prácticas (Pamplona 2005)
- IVª Jornada de Desarrollo Sostenible y Agenda 21 Local.
- I Encuentro de Redes Autonómicas y Regionales de Agenda 21 de
España (La Casa Encendida, Madrid)
Por otra parte, y fruto de la colaboración con la Mesa de Trabajo de

Municipios de Interior, se ha desarrollado un manual metodológico sobre
turismo sostenible dirigido a los técnicos y autoridades municipales y cuyo
objeto aportar una herramienta que permita impulsar el turismo bajo criterios
de sostenibilidad en una Comunidad donde tanta falta hace dado el impacto
medio ambiental del turismo de masas.
Dada su relevancia, el impulso a las acciones de sensibilización y formación

deberían suponer un campo de actuación preferente a ampliar y potenciar en
un futuro inmediato.
6.3. Relaciones institucionales.
En este apartado destacan distintas cuestiones. La primera es la firma de

Convenios de Colaboración para la actuación coordinada con diferentes
instituciones de interés. En este sentido destaca el establecido con la
Conselleria de Territorio y Vivienda (22 de febrero de 2005) aprobado por
Acuerdo plenario de Diputación y que se encuentra pendiente de la firma
definitiva entre ambas instituciones.
Su principal objeto es impulsar la coordinación entre ambas instituciones y la

concertación de sus actuaciones para optimizar la promoción de la A21L. Se
persigue así integrar las actuaciones de la Diputación de Valencia con las de la
Conselleria de Territorio y Vivienda, principalmente en relación con las Bases
564
de la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la Comunidad Valenciana y la
futura Red de apoyo de las Agendas 21 Locales de la Comunidad Valenciana.
Entre las acciones previstas destacan:
- La coordinación de los respectivos programas de fomento a la

sostenibilidad local y en especial los relacionados con los apoyos
económicos: Programa de Auditorías Ambientales de Diputación y
Programa de subvenciones (formación y divulgación, información y
comunicación, participación, Plan de Acción, indicadores)
- El establecimiento de un grupo de trabajo conjunto para la

homologación de indicadores que permita la planificación a escala
regional.
Otro acuerdo de indudable interés es el establecido con la Universidad

Politécnica de Valencia (14 de abril de 2004) Su objeto es potenciar la
asistencia a entidades locales en materia de medio ambiente para mejorar los
servicios que la Diputación ofrece a los Ayuntamientos dentro del programa de
Agendas 21 Locales.
En segundo lugar, destaca la participación en eventos internacionales y la

adopción de compromisos con los mismos. La participación en la Cumbre de
Aalborg+10 supuso refrendar en acuerdo plenario los siguientes puntos:
Ratificar Aalborg.
Revisión integrada de sus compromisos.
Priorizar acciones.
Objetivos locales.
Revisión periódica pública.
Ofrecer información regular.
Por otra parte, el contacto con otras redes persigue obtener la información
necesaria para el cumplimiento de los objetivos de la Asociación.
Considerando la conveniencia de integrarse en redes internacionales con el fin
de optar a diversas ayudas existentes, el 05/11/2002 la Xàrcia quedó adscrita
al Consejo internacional para iniciativas medio ambientales locales (ICLEI) con
sede en Toronto.
Destacar la asistencia al Congreso mundial “ Acción 21 local“ y a diferentes

encuentros del grupo de medio ambiente de la Red Arco Latino, proyecto que
agrupa provincias francesas, italianas, portuguesas y españolas con el objeto
de coordinar estrategias conjuntas en el litoral mediterráneo.
Todas estas acciones suponen un importante impulso a la formación continua

de los recursos humanos de la Xàrcia, lo que conlleva la capacitación de la
misma a través del aprendizaje en buenas prácticas y la cooperación en
proyectos internacionales.
565
7. Valoración de los impactos generados y comentarios finales.
Resulta evidente el importante volumen de trabajo, y el valor estratégico de

éste, que en poco más de cuatro años ha desarrollado la Xàrcia. Según lo
visto, las perspectivas de evolución futura señalan cómo el recurso a las redes
de cooperación institucional va a ser creciente en la próxima década, dadas
las dinámicas de integración y descentralización que conlleva la globalización
de mercados y los conflictos socio-ambientales. Algunas de las posibles líneas
de desarrollo de la Xàrcia, apuntadas en parte por las carencias que aún
presenta la A21L en la Comunidad Valenciana son:
- Promoción de proyectos piloto en materias de especial interés, por

ejemplo proyectos demostración en participación ciudadana,
observatorios locales de sostenibilidad o diseño de estrategias de
comunicación institucional difundiendo tales metodologías y
experiencias en buenas prácticas a través de la Xàrcia.
- Desarrollo de programas formativos de interés para las entidades

locales, tanto para cargos electos como para el personal técnico, en
temas como liderazgo y sostenibilidad, fórmulas de reorganización
municipal y gestión de los recursos humanos, metodologías
participativas...
- Impulso de proyectos piloto en materia de energía que impliquen la

cooperación entre entidades locales de manera coordinada con otros
niveles de la Administración.
- Mantener el impulso en materia de cooperación multinivel con otras

Comunidades Autónomas a través de la participación de la Xàrcia en la
Red de Medio Ambiente Urbano (red de redes de A21L de España) y
foros internacionales de interés, prestando especial atención al
potencial de la A21L como vehículo de cooperación al desarrollo. Se
persigue, pues, tanto la difusión de las actividades de la Xàrcia como la
información y orientación a las entidades locales.
- Incorporar nuevos socios, reclutando tanto los municipios aún ausentes

como identificando aquellas instituciones públicas y privadas que se
consideren de interés, con especial atención a redes de carácter local
que operen en el desarrollo económico y social (como es el caso de los
grupos Equal).
Retomando el Taller de Concertación sobre A21L impulsado por la

Conselleria de Territorio y Vivienda del Gobierno valenciano, sus conclusiones
nos resultarán de utilidad como colofón de este capítulo y para acabar de
corroborar muchas de las cuestiones que hemos venido señalando a lo largo de
estas páginas.
Las principales conclusiones señalaron las siguientes cuestiones de interés:
566
- La necesidad de integrar criterios de sostenibilidad en la planificación
territorial regional y la coordinación de las diferentes políticas
regionales como escenario de trabajo básico para las actuaciones
locales de A21L. Se destacan aspectos como la ausencia de
participación activa y decidida por parte del nivel superior de la
Administración central en la A21L; las contradicciones en los marcos
legales y la ausencia de una planificación territorial; las deficiencias de
articulación entre los distintos niveles de las AA.PP y el escaso impacto
real de las redes articuladas (recordemos lo señalado en relación con
los recursos disponibles por la Xàrcia).
- La necesidad de impulsar las actuaciones de formación a todos los

niveles (políticos, técnicos, asociaciones ciudadanas, sindicatos,
patronal), dados los bajos niveles generales de conocimiento y
sensibilización en materia de desarrollo sostenible y ,especialmente, en
relación con los valores de la participación ciudadana.
- Importancia de la identificación, organización e implicación de los

actores claves para el desarrollo de las A21L en los diferentes niveles
territoriales (tanto a través de redes formales como informales,
destacando en ese sentido las NTIC).
En relación con la visión de futuro que ofrecía el desarrollo de la Agenda 21

Local en la Comunidad Valenciana a partir de las oportunidades que
presentaba el proyecto se señalaron:
• Impulsar la transversalidad e integración del medio ambiente en las

políticas sectoriales a todos los niveles.
• Diseño de políticas autonómicas bajo criterios de planificación y

coordinación de recursos.
• Fomento de procesos de A21regionales a partir de la experiencia y el

desarrollo metodológico alcanzado.
• Legitimar las A21L a través de la implicación de actores

representativos, desarrollando el capital social a través de la
democracia participativa.
• Dar a conocer, comunicar y capacitar a la población en materia de

• Dotar de presupuestos y ejecutar en la práctica los Planes de Acción

diseñados.
Finalmente, todas estas conclusiones se traducían por los participantes en

diversas prioridades de actuación, de las cuales se seleccionaron como más
relevantes las siguientes:
567
• Desarrollar un programa permanente de promoción de la participación
como un valor en sí mismo, persiguiendo la implicación popular en los
procesos de toma de decisiones públicas. Este aspecto resulta de
especial trascendencia en la sistematización de la comunicación entre
el foro ciudadano y el pleno municipal y la elaboración de presupuestos
participativos.
• Detección de colectivos locales clave y diseño de estrategias de

información y sensibilización con personal cualificado, iniciando la
información como fase previa al proceso de A21L.
• Propuesta de que la Comisión interdepartamental para la Estrategia

Valenciana para el Desarrollo Sostenible desarrolle modelos de
planificación territorial dentro del marco de la sostenibilidad.
• Sistematizar la conexión bidireccional entre el foro y el pleno,

incidiendo en los temas tratados, la representación directa y los
presupuestos participativos.
568

Tesis Raul Abeledo A21 - 2010

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2. Caracterización de la A21 de la Cultura como escenario de

2.1. Los contenidos normativos de la Agenda 21 de la cultura

PRIMERA PARTE. DEFINICIÓN DE UN MARCO TEÓRICO

3. Una aproximación al conflicto de la sostenibilidad:

3.1. El desarrollo sostenible como cambio de paradigma y posibilidades

3.2.1. Carencias fundamentales en sus objetivos y valores.

3.3. Conceptualización del desarrollo sostenible desde la perspectiva

3.3.1. Gestionar la ambigüedad: diversidad de versiones sobre la

4.1. Principales valores que orientan la sostenibilidad discursiva.

4.2.1. Cultura y cohesión social.

5. La gestión política de la sostenibilidad: la gobernanza y el

5.1. Evolución histórica del DHAS como discurso planetario.

5.2.1. La influencia de la integración europea en la evolución de

5.3. ¿Hacia nuevos estilos en políticas públicas?

5.7.1. Lecciones derivadas de los proyectos locales de Educación.

6. La A21L como referente metodológico para un desarrollo

6.1. De un compromiso mundial a la acción local: el capítulo 28 de la

6.7.1. Estructura y contenidos de un DSA.

6.8. Diseñando estrategias de futuro: el Plan de Acción Local (PAL).

6.8.1. Definición y objetivos de actuación.

6.9. Acción estratégica y monitoreo del cambio.

6.9.1. ¿Cómo articular un sistema de indicadores de evaluación?.

6.10. La A21L frente a la participación ciudadana.

6.10.1. La necesidad de estrategias de consenso y el potencial de

6.11. Principales claves de la transferencia de la filosofía y metodología

7. Introducción a la segunda parte.

8. Geografía planetaria de la A21L: claves de la difusión

9. La A21L en el continente europeo: un referente para el

9.1. La Campaña Europea de Ciudades Sostenibles: la acción en red

10. A modo de conclusión: un modelo para el análisis del

11. Metodología de análisis.

12. Poco más de veinticinco años de ayuntamientos

13. Globalización, proximidad y evolución de contenidos

13.1. Espacios locales politizados...

14. Análisis del grado de autonomía municipal actual.

14.1. Presente y futuro de la autonomía municipal.

15. Claves para el análisis de la democracia local.

15.1. Algunas cuestiones de interés.

16. Principales cifras de evolución de la A21L en España.

17. Papel de las redes autonómicas y provinciales en la

17.1. Definición de los objetivos de las redes de A21L en España.

17.4.1. Criterios que rigen la participación en las redes.

17.5. Formas de organización y modo de funcionamiento.

17.6.1. Los recursos humanos.

18. Evaluación de resultados e impactos generados por la

18.1. Definiendo una tipología general de las A21L españolas.

18.3.1. Avances e innovación en herramientas y metodologías.

18.4 Aspectos presupuestarios, organizativos e institucionales.

18.6.1. La Diagnosis socio-ambiental (DSA).

19. Un modelo de análisis para la planificación cultural

20. Marco competencial de la planificación cultural en

20.1. El marco constitucional: distribución de competencias por

21. La política cultural desde la proximidad.

21.1. La coordinación provincial como promotora de la planificación