Task Forces

AGENDA PARA LA
PRIMERA DÉCADA

Educación

Editores
Gabriel Ortiz de Zevallos
Pierina Pollarolo

Auspiciado por

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AGENDA PARA LA PRIMERA DÉCADA
© Instituto APOYO
Av. 28 de Julio 1420, Lima 18, Perú
Teléfono: 444-6261
Fax: 446-5369
e-mail: postmast@iapoyo.org.pe

ISBN: 9972-814-07-6

Impresión: METROCOLOR

Hecho el depósito legal Nº1501082000-0058

Primera edición: enero 2000

Las reuniones del equipo de trabajo se celebraron entre junio y
octubre de 1999 y el trabajo de edición entre noviembre y
diciembre de 1999.

Este proyecto y sus publicaciones han sido posibles gra-

cias al auspicio brindado por el National Endowment for
Democracy (NED) y por la Agencia para el Desarrollo
Internacional de los Estados Unidos de América (USAID).
Las opiniones expresadas en esta publicación no necesa-
riamente reflejan el punto de vista del NED y de USAID.

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 Task Forces
AGENDA PARA LA PRIMERA DÉCADA

En el Perú, como en muchos países de la región, la década de los noventa fue

la de las reformas de “primera generación”, según la clasificación que se populari-
zó en Washington luego de un artículo de Moisés Naím, actual editor de Foreign
Policy y en ese entonces asesor del Banco Mundial. Se trataba de reducir la infla-
ción, cambiar las reglas macroeconómicas, reducir el tamaño del gobierno, liberar
los precios, privatizar los sectores “fáciles”, etcétera. Naím recalcó que realizar es-
tas reformas era relativamente sencillo y que la tarea descansaba, fundamental-
mente, en un equipo técnico pequeño y en lograr la indispensable voluntad políti-
ca. No todos los países de América Latina pudieron realizar ese tránsito, pero la
mayoría sí. Si bien estas reformas significaron un giro radical en el manejo econó-
mico y se tradujeron en resultados positivos para estabilizar el país y mejorar las
posibilidades de crecimiento, no resolvieron el problema más complejo del desarro-
llo: crear en el Estado una nueva institucionalidad que favoreciera un mejor mar-
co institucional y un mayor nivel de igualdad de oportunidades.

Para lograr esta nueva institucionalidad es preciso realizar las llamadas refor-
mas de “segunda generación”, las que son muy complejas, tanto técnica como políti-
camente. Cómo mejorar la administración de justicia, cómo reformar el Estado, cómo
descentralizar, cómo fortalecer los gobiernos locales, cómo forjar agrupaciones políti-
cas más representativas y legítimas, cómo mejorar la educación y la salud públicas,
cómo luchar contra la pobreza, cómo lograr que nuestras ciudades sean más seguras
son todos retos para los cuales no existen recetas únicas. Se trata también de campos
en los que sólo se logran beneficios en el largo plazo, y que algunas veces tienen un
carácter intangible. En cambio, estas reformas requieren muchas veces que se tomen
decisiones en el corto plazo que pueden ser políticamente sensibles. Las reformas de
segunda generación podrían, por ello, llamarse las reformas improbables, pues casi
todo está en su contra. La única manera de revertir esa situación es promoviendo la
discusión sobre cómo enfrentarlas y generar una masa crítica de opinión en la socie-
dad civil respecto de qué medidas son necesarias y viables.

A las dificultades técnicas y políticas para llevar a la práctica este tipo de re-
formas se añade, en el caso peruano, la complejidad del escenario político. Todo
hace prever que el período electoral estará marcado por una dinámica política muy

5
confrontacional, lo que polariza el debate y promueve que éste se aleje de la discu-
sión técnica entre las opciones viables –todas imperfectas– y se transforme en una
guerra superficial de eslóganes.

Para hacer frente a esta preocupación y colaborar en el proceso de definición

de opciones de políticas, el Instituto APOYO convocó a un grupo diverso de cerca de
60 personalidades de distintas especialidades y bagaje para que elaboraran, de
manera conjunta y a través de un proceso de debates mensuales, documentos bre-
ves que sintetizaran cuáles son los puntos cruciales que deben encararse y qué op-
ciones enfrenta el país en cada campo. En cada grupo –o Task Force, como se le
llamó, tomando prestado el término de la administración de empresas– se reunie-
ron políticos, funcionarios públicos, investigadores, periodistas, empresarios y con-
sultores especializados, según el tema. Los temas seleccionados fueron:

■ Reforma del Estado-descentralización

■ Gobiernos locales
■ Reforma política y modernización del Congreso
■ Reforma del Poder Judicial
■ Seguridad ciudadana
■ Educación
■ Salud
■ Lucha contra la pobreza

El cruce de perspectivas y experiencias fue vital para la discusión. Los gru-

pos reflejaban, en parte, los niveles de comunicación existentes entre diferentes
actores de la sociedad peruana y el grado de conocimiento sobre estos campos. Estos
grupos se reunieron entre junio y octubre de 1999. Versiones preliminares de es-
tos documentos fueron presentadas en talleres de discusión organizados de ma-
nera conjunta con la Asociación de Municipalidades de la Región San Martín
(Amresam), en Tarapoto, y con el Centro de Investigación y Promoción del Cam-
pesinado (Cipca), en Piura. En ambos talleres, de un día de duración, se convocó
a diversas personalidades de las instituciones públicas y de la sociedad civil para
que discutan los temas y documentos seleccionados por estas instituciones como
de mayor interés para la región. Los resultados de dichos talleres que revelan im-
portantes espacios de coincidencia, más aún cuando su duración no permitió que
existieran espacios de retroalimentación entre los miembros de los Task Forces y
los participantes de los talleres, se incluyen como anexo en cada documento, cuando
corresponde. A partir de esta publicación los documentos se profundizarán y di-
vulgarán a través de talleres y una página web, entre otros medios, para lograr
los objetivos planteados.

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 Este proyecto no habría sido posible sin la colaboración desinteresada de los
miembros de cada Task Force, a quienes agradecemos por su dedicación e interés.
La iniciativa se benefició del apoyo conceptual y de un financiamiento semilla de parte
del National Endowment for Democracy, así como de la Oficina de Iniciativas Demo-
cráticas de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos.

El resultado de este proceso es una serie de ocho documentos elaborados por los
Task Forces, que reflejan la posición de cada grupo respecto a cuáles son los puntos
cruciales que deben encararse en cada campo y qué opciones de política se tienen frente
a ellos. Este trabajo constituye un punto de partida en la conformación de una agen-
da nacional sobre qué opciones existen para enfrentar algunos de los principales te-
mas pendientes en el Perú en el campo del marco institucional y las políticas sociales.
Invitamos a todos aquellos que quieran colaborar con este esfuerzo a hacernos llegar
sus opiniones y sugerencias.

Los editores

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 Miembros del Task Force

Las personas han participado a título personal,

sus cargos se añaden solamente como referencia.

Patricia Arregui
Investigadora Principal en GRADE. Miembro
del Comité Ejecutivo del Programa de Promoción
de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe
(PREAL)

Rosa Ana Balcázar*

Directora de Evaluación de Proyectos Sociales del
Instituto APOYO

Luisa Burga
Directora de Proyectos de Apoyo Opinión y Mercado S.A.

Mónica Delta
Conductora Principal de Programas de
Panamericana Televisión

Jorge Ferradas
Director Nacional del Programa Especial
MECEP del Ministerio de Educación

Rev. Jesús Herrero

Coordinador general y ex director de los colegios Fe y
Alegría del Perú

Beatriz Merino
Congresista de la República, portavoz de Somos Perú

Rosa María Palacios*

Abogada. Investigadora Asociada del Instituto APOYO
y coconductora de Radioprogramas del Perú

Cecilia Torres Llosa

Directora de Proyectos de Educación
para el Desarrollo del Instituto APOYO

*Encargadas de la investigación.
 Índice

Pág.
1. Introducción 11

2. La gestión de la educación pública 13

2.1 La organización del sector educación 13
2.2 La organización del centro educativo 15
2.3 La descentralización de la gestión 16
2.4 Propuestas 18

3. Los profesores 20
3.1 El marco normativo 20
3.2 La formación profesional 21
3.3 Las remuneraciones 23
3.4 La capacitación o formación continua 25
3.5 Propuestas 26

4. Los procesos de aprendizaje y los sistemas de medición y evaluación 28

4.1 Propuestas 29

5. La equidad 30

6. La eficiencia del gasto 32

7. Estrategia de comunicación 33

8. Bibliografía 35

Tablas y gráficos:
Tabla 1: Estimado del impacto presupuestal de diversos aumentos en las
remuneraciones de los docentes 24
Tabla 2: Distribución del gasto social 31
Gráfico 1: Gasto en educación por quintil de la población, 1996 31

Anexos
Anexo 1: Información sobre la cobertura de la educación pública 36
Anexo 2: Matrícula, docentes, centros educativos y programas no escolarizados,
por gestión, según niveles y modalidades 38
Anexo 3: Conclusiones de la mesa de trabajo sobre educación. Taller de discusión
celebrado en Tarapoto 39
Anexo 4: Conclusiones de la mesa de trabajo sobre educación. Taller de discusión
celebrado en Piura 43
 El presente documento es el resultado de las
discusiones que se efectuaron en el Task Force
que tuvo a su cargo el tema educación. El
documento contiene puntos de acuerdo en
cuanto a temas, prioridades y alternativas,
pero también refleja las discrepancias de
opinión y divergencias de enfoque de los
participantes en algunas áreas.

El objetivo final de este documento es

identificar los temas prioritarios, y frente a
estos temas señalar las opciones posibles que
fueron analizadas en el Task Force.

10
 EDUCACIÓN
1. Introducción
El tema de la educación en el Perú y las
reformas necesarias para mejorarla es amplio
y complejo, por la diversidad de factores que
lo afectan. En
Aunque el Task Force deba-
1993 el Ministe-
tió diversos aspectos de la
rio de Educación,
problemática educativa,
con la colabora-
puso como principal foco
ción del Banco
de atención la educación
pública, que previsible- Mundial, PNUD,
mente seguirá atendiendo GTZ y UNE-
durante el próximo dece- CO-OREALC,
nio a una gran mayoría de elaboró el “diag-
los estudiantes peruanos. nóstico general de
la educación”, que
describía un panorama desolador sobre la
realidad de la educación pública. El informe
se refería a la falta y deterioro de la infraes-
tructura, la carencia de facilidades mínimas
y materiales educativos, la utilización de mé-
todos inadecuados de enseñanza, el bajísimo
nivel de salarios de los maestros, la gestión
administrativa y financiera lenta e ineficiente,
basada en normas y procedimientos rígidos,
y otros aspectos de la crisis.
En 1993, como parte del paquete de
reformas económicas, el gobierno intentó y
luego desestimó introducir un cambio es-
tructural en la prestación del servicio de edu-
cación pública, siguiendo el modelo chileno
de subsidio directo al alumno. Esta propues-
ta, que en opinión de varios miembros del
Task Force había sido elaborada de manera
apresurada, generó reacciones adversas. La
coincidencia de este proceso con la elabora-
ción, debate y ratificación por referéndum de
11
la Constitución de 1993 determinó que el
debate de los temas educativos se politizara
más agudamente que en otras oportunida-
des. Es posible que esa sensibilización polí-
tica del tema haya llevado desde entonces a
que las propuestas formuladas desde el Es-
tado, e incluso desde la sociedad civil, se res-
trinjan mayormente al mejoramiento del
desempeño de la estructura actual, y se evi-
tó el planteamiento de reformas que modi-
fiquen la estructura, organización y modos de
financiamiento de la prestación del servicio
educativo con recursos del Estado, con las
limitaciones que ello implica.
En respuesta al diagnóstico anterior-
mente señalado, el Ministerio de
Educación, con apoyo de los organismos
multilaterales, diseñó el Programa de Me-
joramiento de la Calidad de la Educación
Peruana (Mecep), el cual está conformado
por 3 componentes: Mejoramiento de la
calidad de los procesos de enseñanza (con
tres subcomponentes: consolidación cur-
ricular, capacitación docente, materiales
educativos); Modernización de la
administración educativa (con cuatro
subcomponentes: modernización del
sistema de gestión, implementación de la
gestión de centros educativos, sistemas de
información, sistema de evaluación del
rendimiento estudiantil); Infraestructura
educativa (con dos subcomponentes:
sustitución y rehabilitación de locales
escolares y mobiliario y equipamiento).
Dentro del estrecho margen que deja
el marco normativo vigente para efectuar
cambios, el MED ha diseñado y/o
implementado medidas dirigidas hacia los
objetivos de universalización de la educa-
ción inicial; mejoramiento de la calidad de
la educación primaria; redefinición de la
educación secundaria; desarrollo de la
educación rural; redefinición y moderniza-
ción de la educación de niños y adolescen-
tes trabajadores; desarrollo de la educación
especial; diseño e implementación del ba-
chillerato; redefinición y modernización de
la educación superior tecnológica y peda-
gógica; redefinición y modernización de la
educación de adultos; fortalecimiento del
sistema de planificación estratégica y la
modernización de la gestión en educación.
Muchas de estas acciones y programas
parecen haber tenido resultados positivos
en la gestión, cobertura y calidad de los ser-
vicios educativos, en opinión de los actores
y observadores externos, aunque aún está
pendiente una evaluación sistemática de los
avances en la consecución de sus objetivos.
Pese a los encomiables esfuerzos reali-
zados en muchos niveles del sistema edu-
cativo, incluidas las escuelas mismas, mu-
chos de los problemas mencionados en el
diagnóstico de 1993 persisten. Así, por
ejemplo, a pesar del aumento de la matrí-
cula, que ha llevado a que el Perú exhiba
una de las tasas más elevadas de escolaridad
de Latinoamérica, los niveles de repitencia
y deserción siguen siendo considerables,
especialmente en el medio rural1. En opi-
nión de los miembros del Task Force, estos
indicadores reflejan indirecta, aunque no
exclusivamente, problemas de calidad y per-
tinencia. Aunque no se han dado a conocer
aún los resultados de las pruebas naciona-
les de rendimiento escolar, evidencia reco-
1/ Ver Data Social, Vol. V, No. 1 Setiembre de 1999.
gida mediante varios estudios da sustento a
la idea de que la calidad de los aprendiza-
jes es muy deficiente. Finalmente, en cuan-
to a cobertura, si bien los niveles son altos
en general, no lo son en el caso de educa-
ción inicial y educación secundaria, siendo
la primera de éstas especialmente impor-
tante, por los efectos del aprestamiento en
el mejor desempeño escolar.
Reformar la educación pública de ma-
nera integral es un reto de gran complejidad
técnica, administrativa y económica: implica
lograr que 6’327,065 de escolares atendidos
por 258,419 maestros, 45,490 directores y
34,022 trabajadores administrativos en
45,490 centros educativos en todo el país
logren mejores niveles de aprendizaje .
Un factor limitante del avance en las
reformas puede haber sido la falta de com-
promiso de las élites del país con la educa-
ción pública, que han resuelto el problema
de la educación de sus hijos con la educa-
ción privada y/o parroquial, y que conocen
poco sobre el funcionamiento de los cen-
tros educativos públicos. Algunos indicado-
res de la Encuesta sobre Niveles de Vida
(ENNIV) de 1997 dan sustento a esta últi-
ma afirmación, aunque resulta difícil lograr
un indicador que pueda diferenciar quiénes
corresponden a la “élite” y quiénes no. De
manera referencial, si se entiende que los
hogares de este grupo cuando menos tienen
un jefe de familia profesional y correspon-
den al 5% más rico del país, sólo uno de
cada cinco hogares envía a sus hijos a un
colegio público. Ello, independientemente
de la posición política, profesión o cualquier
otra característica adicional. Cabe aclarar
que, según la ENNIV 1997, el 5% más rico
12
 del país incluye a todos los hogares que tie-
nen ingresos mensuales iguales o mayores
a US$353 por cada miembro del hogar, lo
que equivale a casi US$1,800 al mes para
una familia de cinco miembros. Como es
probable que la definición de élite sea más
restrictiva de lo que se ha planteado aquí,
es de esperar que el porcentaje de hogares
que acude a la educación pública sea bas-
tante menor.
La falta de conocimiento concreto de
las élites de los problemas de la educación
pública determina que el debate de estos
temas cuente con muy poca presencia de
los usuarios del sistema. Por otro lado, un
factor negativo, no menos importante, se-
ría el hecho de que para muchos padres de
familia, con bajos niveles educativos corres-
pondientes a generaciones anteriores, el fin
más importante de la educación es la certi-
ficación formal, que facilitaría el acceso al
mercado del trabajo, con lo cual la cuestión
de la calidad no les preocupa lo suficiente.
Por último, un factor ya mencionado
que agrega complejidad a la tarea es la
politización del debate y las limitaciones
que ello supone. Ello incide en que el de-
bate de opciones de política para mejorar
la educación pública en el país muchas ve-
ces no logra tener un nivel mínimo de
pragmatismo, que reconozca las dificultades
de introducir cambios en sistemas tan com-
plejos y que favorezca la consolidación de
los cambios que se busca introducir.
Por estas razones u otras, lo cierto es
que el país ha tenido relativa dificultad para
desarrollar conciencia y consenso sobre qué
medidas son necesarias para el mejoramien-
2/ Ministerio de Educación, Banco Mundial, PNUD, GTZ, UNESCO-OREALC (1993)
13
to del sistema de educación pública en el
país. El fuerte consenso que aparentemente
existe sobre la importancia de la educación
no sirve mayormente si no se logra una vi-
sión relativamente consensuada sobre qué
medidas más específicas deben ser aplica-
das, las cuales deben tener una viabilidad y
sostenibilidad clara, tanto técnica como eco-
nómica y política.
El Task Force identificó los siguien-
tes aspectos centrales en la discusión que
debe comprender una reforma del siste-
ma educativo:
● La gestión de la educación pública
● Los profesores
● Los procesos de aprendizaje y los sis-
temas de medición y evaluación
● La equidad
● La eficiencia del gasto
● Las estrategias de comunicación
2. La gestión de la educación
pública
2.1 La organización del sector
educación
En menos de 30 años, el sistema edu-
cativo ha pasado por 5 procesos de refor-
ma administrativa que buscaron resolver
tanto los problemas arrastrados de décadas
anteriores como los nuevos desafíos plan-
teados por el crecimiento de la población
escolar y el impacto de las sucesivas crisis
fiscales. El diagnóstico del sector elabora-
do en 19932 señala que, “en la práctica, se
terminó por crear un sistema fragmentado,
con un MED debilitado tanto en su rol de
liderazgo político como en su capacidad
para gestionar y administrar el sistema y con
sistemas regionales de educación muy dé-
biles, dedicados solamente a la administra-
ción cotidiana del sistema y a la solución de
problemas de tipo coyuntural, sin capacidad
para implementar iniciativas tendientes a
mejorar la calidad de los procesos educati-
vos a nivel de las escuelas”.
Ninguna reforma ha podido resolver
el problema central: el patrón de com-
portamiento predominante de la gestión
de la educación pública ha sido el de ad-
ministrar para cumplir las normas y no
para lograr un servicio de calidad. El
diagnóstico elaborado en 1993 señalaba
que una de las razones de ese fracaso
consistía en que esos procesos no
involucraron la estructura administrativa
existente desde un inicio. Se señalaba
que la práctica de crear estructuras pa-
ralelas o “burbujas” como vehículo
para la implantación de las reformas ter-
minó por hacer del MED una organiza-
ción carente de visión estratégica y sin
poder para implementar una reforma.
Posiblemente como respuesta a este
diagnóstico, actualmente los programas
de mejoramiento de la educación finan-
ciados con recursos del exterior determi-
nan que sean los órganos de línea los que
tienen a su cargo la responsabilidad por
los proyectos. Asimismo, se han produci-
do cambios en la organización de la sede
central del ministerio para simplificar su
estructura, que era bastante compleja. A
pesar de los cambios introducidos, existe
la percepción entre los miembros del Task
Force de que subsisten problemas de co-
ordinación entre distintas unidades. Se men-
cionó que ellos están relacionados a la com-
plejidad de los pro-
gramas de reforma La mayoría de los parti-
y la insuficiencia cipantes del Task Force
de personal capaci- coincidió en señalar que
la actual estructura or-
tado estable.
ganizativa del sector edu-
cación y la existencia de
Actualmente
limitaciones en el marco
el sector educa-
legal dificultan la intro-
ción se organiza ducción de cambios en
de la siguiente la prestación del servicio
manera: educativo público.
1. La Sede Central del Ministerio diseña
los programas de acuerdo con la
política educativa e imparte los lineamien-
tos y orientaciones estratégicas para todo el
sistema educativo. Una vez que se han fi-
jado las prioridades de política educativa y
las decisiones de inversión en el sector, los
programas de educación se crean para
atender problemas específicos de la educa-
ción pública.
2. Las Direcciones Regionales y Subre-
gionales, que se encuentran en cada
departamento, tienen una labor adminis-
trativa que consiste principalmente en su-
pervisar el funcionamiento de las Unida-
des de Servicios Educativos (USE) y las
Áreas de Desarrollo Educativo (ADE),
cuyo ámbito de acción es local. Los pro-
gramas de mejoramiento de la gestión
educativa trabajan directamente con las
Direcciones Regionales y Subregionales.
3. Las USE cumplen funciones adminis-
trativas y técnico-pedagógicas, mien-
tras las ADE inicialmente debían sólo de-
dicarse a lo segundo. En la práctica, sin
embargo, muchas veces la única diferencia
entre ambos tipos de instancias es que tie-
14
 nen diferentes distritos a su cargo (en algu- 2.2 La organización del centro
nos lugares existe USE, en otros ADE). educativo

4. Los centros educativos son las unidades
que imparten la educación pública
gratuita. Están dirigidos por un director,
quien reporta a la USE respectiva. Los
padres de familia tienen algún grado de
participación en la escuela, a través de
las Asociaciones de Padres de Familia
(Apafa).
5. Debido a que las USE, ADE y Direc-
ciones Regionales y Subregionales de
Educación del interior del país se en-
cuentran presupuestariamente en el ám-
bito de los Consejos Transitorios de Ad-
ministración Regional (CTAR)3 , el pre-
supuesto para la educación del país, a
excepción de Lima y Callao, se encuen-
tra bajo el pliego del Ministerio de la
Presidencia y no en el Ministerio de
Educación. Ello genera problemas admi-
nistrativos y afecta el grado de autoridad
del MED sobre los organismos de eje-
cución.
En opinión de algunos miembros del
Task Force, esta estructura, aunada a cier-
tas limitaciones del marco legal que se de-
tallarán más adelante, determinan un mar-
co demasiado rígido que no favorece la in-
troducción de cambios en la prestación del
servicio educativo público.
Diversos estudios destacan la relación
entre la organización del centro educati-
vo y la calidad de la enseñanza. Una sín-
tesis de estos estudios realizada por el
Banco Mundial4 enfatiza la importancia
de los actores y las interacciones que se
dan entre ellos en el desempeño del cen-
tro educativo. El centro educativo está
afectado por diversos actores internos,
como el director, los docentes y los estu-
diantes; y externos, como los padres, su-
pervisores y funcionarios administrativos
del Ministerio de Educación, y a un nivel
más lejano, las autoridades de educación,
los sindicatos de profesores y políticos. Las
interacciones de todos estos actores afec-
tan los resultados que se dan en el centro
educativo, y pueden favorecer o no que se
den buenos resultados.
Dentro de todas estas interacciones, una
que merece especial atención es la del rol del
director y las capacidades de éste con rela-
ción a los docentes y los padres de familia:
qué papel deben cumplir las asociaciones de
padres de familia y sus atribuciones frente al
director; qué capacidad real tiene el direc-
tor de ejercer liderazgo y control sobre los
docentes; qué incentivos tienen los profeso-
res para enseñar, capacitarse y administrar su
tiempo de la manera más conveniente;

3/ Los CTAR se crearon en 1992 como organismos transitorios para administrar la estructura burocrática de los
disueltos gobiernos regionales que habían sido creados durante el improvisado proceso de descentralización
ejecutado por el gobierno anterior. El proceso asignaba a los ministerios un rol estrictamente normativo para
que los gobiernos regionales -manejados por asambleas integradas por “representantes de la sociedad orga-
nizada” no elegidos directamente- asumieran todas las funciones ejecutivas. Por ello, toda la organización del
MED en el interior del país fue transferida y se desvinculó de la sede central del ministerio. Los CTAR fueron
adscritos al Ministerio de la Presidencia como medida provisional en tanto se definiera la estrategia de des-
centralización. En 1998 la Ley Marco de Descentralización, Ley 26922, dispuso la incorporación de los órga-
nos desconcentrados sectoriales a los respectivos ministerios, por lo que toda la organización de educación
del interior del país debía regresar al MED. Sin embargo, antes de que se inicie el proceso de transferencia, el
Decreto de Urgencia 030-98 ordenó el mantenimiento de las direcciones en el ámbito de los CTAR.
4/ Burki, Shahid Javed y Perry, Guillermo (1998).

15
cómo responden los docentes a las indica-
ciones del director, etcétera.
En el Perú el director tiene un margen
muy reducido de atribuciones en la gestión
del centro educativo, cuyos aspectos más
importantes se encuentran bajo el ámbito
de responsabilidades de la USE. Para la
mayor parte del grupo, la herramienta más
importante de la que carecen los directo-
res es la facultad para gerenciar los recur-
sos humanos del centro educativo5. Así, han
sido las USE las instancias que toman las
decisiones de selección, supervisión, contra-
tación y reasignación de personal, y tienen
mando directo sobre los centros educativos,
programas e instituciones públicas que fun-
cionan en su jurisdicción. Esta excesiva cen-
tralización –de alguna manera acrecentada
con el proceso vigente para los nombra-
mientos de docentes y directores, depen-
dientes de los resultados obtenidos por los
candidatos en una prueba de selección– di-
ficulta la implementación de un sistema de
incentivos al buen desempeño del docente
y, sobre todo, resta autoridad del director
sobre su personal.
El estudio anteriormente citado iden-
tifica como uno de los principales desafíos
de una reforma educativa la necesidad de
fortalecer al centro educativo como orga-
nización, conclusión que fue recogida por
los miembros del Task Force como plena-
mente válida para el Perú.
2.3 La descentralización de la gestión
Durante la presente década, en tres
oportunidades se han iniciado diversos es-
5/ Sin embargo, algunos señalaron que formalmente sí se tiene la herramienta legal, pero que los directores no la
utilizan.
quemas de descentralización de la educa-
ción, con intentos que pretendían transfe-
rir distintos grados de poder de decisión a
instancias más cercanas a las unidades
prestadoras de servicios educativos:
● En 1993 la iniciativa de creación de los
Comuned, que fue dejada de lado.
● En 1994 la iniciativa de lanzar un plan
piloto de autogestión en 400 escuelas
primarias y secundarias. Programa que tam-
bién fue interrumpido poco antes de em-
pezarse su ejecución.
● En 1996, con la expedición de la RM
016-ED-96 que otorgó mayores atri-
buciones a los centros educativos y direc-
tores, cuyas acciones fueron posteriormen-
te revertidas.
● En 1999, con el discurso presidencial que
anunció la descentralización administra-
tiva de la salud y educación básicas hacia los
municipios, cuya propuesta aún no se conoce.
El esquema de los Comuned, inspira-
do en el modelo chileno de educación pú-
blica, se basaba en la creación de asocia-
ciones sin fines de lucro, de naturaleza pri-
vada, a las que se les entregaría la gestión
de los centros educativos de la localidad;
para ello, recibirían en concesión la infra-
estructura y percibirían los recursos
presupuestales del Estado. Estas organiza-
ciones estarían integradas por un represen-
tante del municipio y otros miembros
provenientes de distintas instituciones loca-
les (Iglesia, empresas, etcétera). El finan-
ciamiento público a las escuelas no se diri-
16
 giría a cubrir los gastos fijos de los estable-
cimientos, sino que se fijaría un subsidio por
alumno. El MED debía estimar el número
de alumnos de cada centro sobre la base de
visitas periódicas y, en función de ello, asig-
nar los recursos. El esquema otorgaba a los
Comuned mayor autonomía en la asigna-
ción y ejecución de sus gastos. Esta auto-
nomía implicaba también la flexibilización
del régimen laboral de los docentes, que
tendrían una relación laboral con los
Comuned y no con el ministerio. La refor-
ma nunca se implementó principalmente
debido a la desconfianza que suscitó en la
opinión pública en cuanto a sus efectos so-
bre la gratuidad de la enseñanza, al ser vin-
culada la propuesta con una “privatización”
de la educación pública6 .
La Resolución Ministerial 016-ED-96
estableció las “Normas para la gestión y
desarrollo de actividades en los centros y
programas educativos”, que otorgaban
mayor flexibilidad al centro educativo en
materia de organización de la matrícula,
fijación del calendario, libertad curricular7 ,
política de sanciones y premios al perso-
nal, obtención de recursos propios y otras
atribuciones. Aunque la norma continúa
formalmente en vigencia, este esquema
tampoco pudo ser puesto plenamente en
ejecución, según los miembros del Task
Force, por las resistencias burocráticas en
las USE y direcciones regionales y subre-
gionales, las que, amparándose en otras
normas de mayor jerarquía legal, obstacu-
lizaron los intentos de las direcciones es-
colares por hacer efectiva su autonomía.
Otra posición dentro del Task Force seña-
ló que la incapacidad de los directores por
6/ Ortiz de Zevallos, G.; Eyzaguirre, H.; Palacios, R.; Pollarolo, P. (1999)
7/ El contenido de hasta un tercio del tiempo curricular podía ser establecido libremente por el centro educativo.
17
evitar esos obstáculos es un factor muy
importante.
El plan piloto de autogestión en 400
escuelas, que fue dejado de lado en 1994,
buscaba experimentar y monitorear de
cerca la implementación de diversos mo-
delos de gestión administrativa, financie-
ra y pedagógica más o menos autónoma y
con mayor o menor grado de injerencia de
la comunidad.
Finalmente, en el discurso presiden-
cial de julio de 1999 se anunció que se
transferiría la salud y educación básicas
desde el Ministerio de la Presidencia ha-
cia los municipios, sin mayores precisiones.
La descentralización de la educación, que
es un concepto más amplio que la muni-
cipalización, es una oportunidad para me-
jorar los problemas de organización y ges-
tión que han sido descritos si es que viene
acompañada de los cambios legales y re-
cursos necesarios. En tal sentido, una des-
centralización prudente, que permita una
mayor autonomía del centro educativo y
que sea flexible a realidades distintas, cons-
tituye una herramienta muy interesante
para mejorar el desempeño de los centros
educativos públicos.
Al respecto, el Task Force consideró
que una mera transferencia de planillas a
los municipios no tendría un mayor impac-
to sobre la organización y desempeño de
las escuelas. Por el contrario, la transferen-
cia de atribuciones más amplias, tanto a
nivel del centro educativo como de los go-
biernos locales, podría crear mayores es-
pacios de gestión, lo que puede represen-
tar ventajas, al acercar a los responsables
a la población.
La opción de descentralización, por
otro lado, también implica riesgos y pro-
blemas complicados de aplicación. Entre
los riesgos, por ejemplo, estaría el poder
“congelar” la estructura actual de distribu-
ción de recursos públicos, que no favore-
ce suficientemente a los sectores más po-
bres. Un proceso muy acelerado e igual
para todos los distritos también podría
traer problemas serios por la heterogenei-
dad existente entre ellos8. Otro punto a
considerar es que el cambio no debe oca-
sionar la pérdida de economías de escala
y de mayor conocimiento técnico-pedagó-
gico sobre las innovaciones que se vienen
dando en el mundo sobre los procesos
cognoscitivos.
2.4 Propuestas
El Task Force señaló que la búsqueda
de mayor autonomía para el centro edu-
cativo no implica tampoco un nivel
absoluto. Por ejemplo, en el campo cu-
rricular sería deseable que la comunidad
educativa disponga efectivamente y sea ca-
paz de utilizar un tercio del tiempo para
modelar el perfil institucional a lo que les
parece más relevante, tal como ya lo esta-
blece la RM 016, pero que no se cumple
en la práctica. Para aquellos centros educa-
tivos que no puedan o quieran elaborar una
propuesta propia, se aplicaría la del minis-
terio. Cuando existe un funcionamiento más
autónomo de los centros educativos, las ga-
nancias en términos de participación, de
8/ Al respecto, consultar el documento elaborado por el Task Force sobre gobiernos locales.
compromiso e identidad son muy importan-
tes. De alguna manera, la descentralización
tiene la gran ventaja de que se respeta que
cada institu-
ción pueda te- Todos los miembros del Task
ner sus propios Force concordaron en que es
estilos de orga- necesario dotar a los centros
nización y fun- educativos de mayor autono-
mía. Ello significa una menor
cionamiento
injerencia de las instancias
de acuerdo a
intermedias del Ministerio de
su propia reali-
Educación (Direcciones Re-
dad. gionales de Educación, USE y
ADE) en el manejo de recur-
Hubo to- sos humanos y económicos,
tal coinciden- así como una mayor flexibili-
cia en la nece- dad para desarrollar un pro-
sidad de forta- yecto educativo y ser eva-
lecer el rol del luados por sus resultados.
director del
centro educativo público, de manera que
tenga mayores atribuciones y real autori-
dad sobre los docentes, sin intermediacio-
nes innecesarias de la USE. El caso de los
centros educativos Fe y Alegría es un
ejemplo de cómo apenas un mayor grado
de dinamismo desde la dirección y algún
soporte institucional pueden producir re-
sultados. Éstos enfrentan todas las limita-
ciones del resto de centros educativos pú-
blicos, pero tienen un mejor desempeño.
Las plazas docentes son parte de la plani-
lla del Estado, y en algunos casos también
el terreno en donde se construyó el esta-
blecimiento es de propiedad estatal. Los
docentes perciben igual salario que los
demás docentes del sector público, pero
están más motivados por la mística que im-
primen los directivos, que tienen un pro-
yecto educativo definido y estimulan la for-
mación continua de los profesores. Sin
18
 embargo, los centros educativos Fe y Ale-
gría deben invertir muchas energías y
tiempo en negociaciones con las USE y
otras instancias sectoriales que los perci-
ben como una amenaza al “statu quo” o
como “centros privilegiados” que no re-
quieren del apoyo del ministerio.
Un participante propuso que el nom-
bramiento de los directores debería ser de-
cidido de manera conjunta por la instancia
pública encargada del centro educativo y
por los padres de familia, y que deberían
buscarse mecanismos de supervisión a car-
go de la comunidad. Se discutió sobre las
ventajas y desventajas de los controles a
cargo de la comunidad. Por un lado, se con-
sideró que la comunidad, especialmente en
localidades pequeñas, se encuentra en me-
jor posición para controlar problemas como
el ausentismo de maestros, el nepotismo, la
mala utilización de fondos, la arbitrariedad,
etcétera. Por otro lado, sin embargo, se re-
conoció el riesgo de que los padres de fa-
milia pretendan involucrarse indebidamen-
te en el campo técnico-pedagógico. Al res-
pecto, existen experiencias internacionales
que han generado interés en la región, como
las de Guatemala y El Salvador, que el Task
Force recomendó estudiar.
En cuanto a la descentralización, el
Task Force concluyó que no es una solución
en sí misma, sino que es un instrumento
que, aunque implica riesgos, bien imple-
mentado podría ayudar a mejorar el desem-
peño del sistema educativo público. El pro-
blema de la educación es complejo y la rea-
lidad del país heterogénea, por lo que po-
siblemente no exista una solución única que
funcione bien en todas las localidades. El
Task Force enfatizó la idea de que ha que-
dado atrás el concepto de la reforma glo-
19
bal e integral, “empaquetada”. Más bien, se
recomendó ensayar con experiencias pilo-
to y tomar conciencia de que se van a co-
meter errores, para aprender de ellos con
el fin de lograr los resultados buscados.
La introducción de experiencias pilo-
to, como las que se pretendió iniciar en
1994, parece ser lo
más deseable en este La descentralización de la edu-
cación debe ser gradual, a través
campo, pues es impo-
de programas piloto. Convendría
sible que todas las
seleccionar cuidadosamente a
municipalidades y to-
directores con alto potencial y
dos los colegios desa-
debidamente capacitados. Ellos
rrollen a la vez sus deben poder experimentar e in-
propios planes y estra- novar, coordinar y compartir ex-
tegias y que cuenten periencias entre sí, con apoyo
con un numeroso gru- técnico y evaluación, de manera
po de técnicos listos que puedan generar centros
para ayudarlos. Por educativos de vanguardia que
ello deben identificar- tengan un efecto demostrativo y
se todos esos peque- que permitan validar experien-
ños éxitos, mostrarlos cias. El proceso de reforma debe
ser introducido en pequeño,
y analizarlos. La difu-
validarse, y, posteriormente, ex-
sión de experiencias
pandirse. Se debe reconocer la
permite compartir los
diversidad de los centros educati-
logros y adaptarlos a la vos del país en sus particularida-
realidad especial de des sociales, económicas, geo-
cada uno. gráficas, etcétera, así como la
variedad de soluciones válidas
Aunque sobre es- que pueden coexistir para enfren-
te punto no existe tar un mismo problema educativo.
unanimidad, es intere-
sante la propuesta de algunos participan-
tes del Task Force, que plantearon la con-
veniencia de la descentralización al nivel
del colegio y no del distrito. Ellos señala-
ron que era necesario “darle alas al que
pueda volar, y al que no, ayudarle para que
lo haga”. Esta posición señalaba que no se
puede partir del principio de que el direc-
tor y los docentes son incapaces, y que ésa
sea la razón por la que no se les confía
nada y se les pide que se sometan a la disci-
plina de una nueva instancia administrativa.
En un punto relacionado a lo anterior,
se sugirió dotar a los municipios de equi-
pos técnicos propios o contratados (asocia-
ciones civiles o incluso empresas) que
presten asesoría a los colegios que no sa-
ben hacer un proyecto educativo o que
tengan otras carencias. Los municipios
también pueden servir para promover una
participación más activa de las institucio-
nes locales en la educación.
3. Los profesores
3.1 El marco normativo
El régimen laboral de los docentes está
contenido en la Ley del Profesorado (Ley
24029 modificada por Ley 25212), que se
encuentra vigente desde 1984, y la Ley de
Carrera Administrativa (DL 276). Estas
normas establecieron un conjunto de garan-
tías y beneficios para los docentes; los más
importantes son los siguientes:
● Se garantiza al profesor nombrado (no
al contratado) la estabilidad laboral ab-
soluta. Sólo cabe el despido por causa jus-
ta señalada en la ley, previo proceso admi-
nistrativo que puede demorar años 9 .
● La estabilidad no sólo protege al do-
cente del despido injustificado; tam-
bién garantiza la permanencia del docen-
te en la plaza, nivel, cargo, lugar y centro
de trabajo.
9/ El exagerado grado de protección que confiere el Procedimiento Administrativo fue ilustrado con el caso de
un profesor que acosó a varias alumnas en un centro educativo de Lima. El docente sólo pudo ser removido
de su cargo después de los dos años que tomó el proceso disciplinario.
● La ley ordena una evaluación “integral
y permanente” previa a los ascensos,
pero en la práctica éstos se basan en una
mera verificación de la antigüedad en el
servicio. Por ello, los ascensos no consti-
tuyen un premio al desempeño.
● Se impide a profesionales de otras
áreas ingresar a la carrera docente,
pues sólo pueden ser nombrados como
profesores los ti-
tulados en la ca- La revisión de la Ley del
rrera de educa- Profesorado es una tarea
ción. En opinión prioritaria, particularmente
de algunos, esta en cuanto al desarrollo de
restricción debe- incentivos no monetarios,
evaluaciones y política de
ría ser eliminada
ascensos. De igual manera,
para permitir el
el sistema de remuneracio-
ingreso a tiempo
nes debe ser revisado para
parcial o por ho- vincularlo al desempeño
ras de profesio- de los profesores, y simplifi-
nales experi- cado, con la finalidad de
mentados, espe- hacerlo menos costoso.
cialistas en áreas
determinadas, y de esta manera elevar la
calidad del profesorado, especialmente a la
educación secundaria.
Este marco normativo impide la crea-
ción de incentivos basados en el desempe-
ño individual o por grupo (centro educati-
vo, grupo de profesores de un área o año,
etcétera) y no permite la movilidad de los
profesores de acuerdo a las necesidades del
sistema y a las potestades disciplinarias del
director. Los intentos de modificación nun-
ca han prosperado y se suele dar por sen-
tado que mayoritariamente los docentes
prefieren su mantenimiento. Sin embargo,
20
 no se ha investigado en forma suficiente la
actitud de los profesores respecto de una
posible modificación de la ley orientada a
establecer incentivos y mejoras salariales en
función del mérito y la productividad. El
Task Force consideró importante realizar in-
vestigaciones que incorporen la opinión de
los docentes.
3.2 La formación profesional
En 1997 existía un total de 110,377 es-
tudiantes que se formaban para ser maes-
tros en 318 Institutos Superiores Pedagó-
gicos10 . El año anterior habían egresado
17,818 estudiantes y se titularon como do-
centes 10,436 nuevos maestros.
Los miembros del Task Force coinci-
dieron en señalar que existen serios pro-
blemas de formación docente, con la ex-
cepción de algunas instituciones de forma-
ción. Estos problemas han sido documen-
tados en algunos estudios recientes.
Un estudio realizado por Grade en
199611 señala lo siguiente:
● Hacia fines de 1995 funcionaba en el
Perú un total estimado de 374 institu-
ciones que brindaban programas de forma-
ción magisterial, de las cuales 38 eran uni-
versidades, la mayoría institutos superiores
pedagógicos y algunas escuelas superiores
de arte, educación física o teología que con-
taban con algún programa especializado de
formación docente en su campo.
● El 52% de las instituciones son priva-
das. Casi la totalidad de más de 100
10/ Censo de Educación Técnica y Pedagógica de 1997.
11/ Los puntos siguientes corresponden a extractos de: Arregui, Patricia; Hunt, Barbara y Díaz, Hugo (1996).
21
instituciones formadas entre 1994 y 1995
eran privadas.
● Más de la mitad de las instituciones no
tiene más de 4 años de antigüedad, mien-
tras que menos del 15% alcanza los 30 años.
● Entre fines de 1993 y fines de 1995 el
número de instituciones de forma-
ción magisterial aumentó en 83%. Mien-
tras en China hay una institución de és-
tas por cada millón de habitantes, y en
Estados Unidos cinco, en el Perú hay
dieciséis.
● Según estimaciones de los directores de
estas instituciones, 41% de todos
los alumnos tendría padres con sólo educa-
ción primaria y 29% tendría como lengua
materna un idioma distinto al castellano.
● Casi un tercio de todos los alumnos
estaría trabajando a la vez que estudia;
las ocupaciones más comunes son el co-
mercio ambulatorio, las labores agrícolas y
los servicios personales.
● La homogeneidad del alumnado y el pre-
dominio de estudiantes de sectores muy
empobrecidos y con posiblemente escaso
“capital cultural” condicionan fuertemente
las posibilidades de lograr que se convier-
tan en docentes para una educación de ca-
lidad, excepto si se hacen esfuerzos
focalizados de tipo remedial para neutrali-
zar los aspectos negativos de su educación
familiar y escolar y para capitalizar los aspec-
tos positivos de su familiaridad y compromi-
so con los contextos de los cuales provendrán
buena parte de sus futuros alumnos.
● En conjunto, algo más de la mitad de
los que postulan o solicitan admisión
a los programas regulares de formación
magisterial parecen lograrlo actualmente,
y buena parte de las instituciones admite
a un porcentaje bastante mayor. Las tasas
de admisión son mayores en las institucio-
nes privadas que en las públicas para el
caso de los programas regulares.
● Las remuneraciones promedio de los
docentes que trabajan en instituciones
de formación magisterial son menores que
la remuneración promedio de los docen-
tes de las escuelas.
Con relación a la enseñanza en los
centros de formación magisterial, otro es-
tudio del mismo año de Grade12 indica:
● El deterioro de los procesos de enseñan-
za-aprendizaje en los centros de forma-
ción magisterial se expresa tanto a través de
la pobreza de contenidos en la comunicación
de los docentes con sus alumnos como a tra-
vés de cierto conformismo y casi complici-
dad de los estudiantes con una formación de
baja calidad. La ineficacia académica de mu-
chos centros de formación magisterial con-
tribuye a que sus profesores y alumnos aca-
ben siendo agentes de la reproducción de la
problemática de los centros de formación
magisterial y de las escuelas mismas.
● Hay pobreza de pautas para la adquisi-
ción de habilidades, así como de recur-
sos para familiarizar a los alumnos con los
materiales de lectura útiles para su formación.
● Hay pobreza de pautas para incorporar
y comunicar ideas de forma coherente
12/ Extractos tomados de Oliart, Patricia (1996).
y pedagógica. Muchos formadores de do-
centes tienen dificultades para leer e in-
terpretar o resumir textos, así como para
comunicar conceptos con sus propias pa-
labras. Por lo general, lo que hacen es
citar textualmente a algunos autores y al-
gunas veces lo hacen fuera de contexto y
de manera confusa.
● Hay también pobreza de pautas para
organizar el dictado de clases. Muchos
formadores de docentes no tienen progra-
ma de clase, no la preparan y no estable-
cen una secuencia lógica entre clase y cla-
se. De otro lado, continúan usando como
instrumento principal de trabajo el dicta-
do en la pizarra o las exposiciones encar-
gadas de manera poco específica (y a me-
nudo no escuchadas) a los alumnos.
● Los docentes no pueden transmitir
conocimientos de manera abierta y
fluida porque ellos mismos parecen tener
una relación rígida con el conocimiento.
● En la medida en que los docentes no
consultan a sus estudiantes, no hay una
retroalimentación: no estimulan académica-
mente a sus estudiantes. Los trabajos escri-
tos son devueltos sin observaciones. Según los
estudiantes, a los docentes sólo les interesa la
forma como son presentados los trabajos.
● La idea de la calidad de la formación
docente está más ligada a la formación
de valores y a la motivación para querer a
los niños (cosa ciertamente importante,
pero insuficiente) que a la amplitud y so-
lidez de la información recibida, o al ma-
nejo adecuado de los métodos para lograr
el aprendizaje en los niños.
22
 ● Los estudiantes (de las instituciones de
formación magisterial) salen a trabajar
armados básicamente de su sentido común
e inteligencia para lidiar con sus clases.
Más que a contenidos relativos a los cur-
sos, los alumnos son expuestos a la repeti-
ción frecuente de las características perso-
nales que debe tener el maestro para cum-
plir su rol como agente social activo en las
comunidades en las que trabaje.
3.3 Las remuneraciones
Desde 1991, luego del ajuste de
1990, las remuneraciones de los maestros
han venido re-
Los niveles salariales de los cuperándose po-
profesores son bajos, por lo co a poco, a tra-
cual, considerando la dis- vés de incre-
ponibilidad de recursos limi- mentos especia-
tados, se debe hacer un les no aplicables
esfuerzo por diseñar los sis-
al resto de la ad-
temas de aumento de ma-
ministración pú-
nera que éstos repercutan
blica. A pesar de
en mejoras en la calidad de
ello, se calcula
la educación de los niños y
niñas que atienden los cen- que en agosto
tros educativos públicos. de 1999 el po-
der de compra
de un maestro equivalía al 51.27% de su
poder adquisitivo de 194213 .
Así, por ejemplo, un docente titulado
con 10 años de servicios, que tenga asigna-
da una jornada laboral de 24 horas (Nivel
II) y que se desempeñe en una zona urba-
na percibe alrededor de S/.737.90 mensua-
13/ Chiroque, Sigfredo (1999).
14/ Excluye los pagos por concepto de Seguro Nacional de Pensiones (Ley 26504 – 3.3% sobre Remuneración
total: S/.24.35)
15/ Igual a S/.726.92, US$210.70.
16/ Igual a S/.786.90, US$228.09
17/ Incluye aproximadamente 88,000 docentes cesantes del DL 20530 que perciben pensión nivelada, es decir,
que tienen derecho a recibir todos los incrementos que reciben los docentes activos. Ese valor de docentes
se aproximó tomando en cuenta información proporcionada en la ONP.
23
les, es decir, el equivalente a US$213 (TC
S/.3.45 por dólar), mientras que ese mismo
docente en una zona rural ganaría la canti-
dad de US$22814 (S/.789). Existió consen-
so entre los miembros del Task Force res-
pecto de que estos niveles salariales son ex-
cesivamente bajos, y se debe realizar todo
esfuerzo posible por mejorarlos, siempre y
cuando ello permita elevar la calidad de en-
señanza, que es el objetivo final.
Según ese criterio, es conveniente pre-
cisar que el sistema remunerativo actual no
implica diferencias significativas entre ni-
veles, ni incorpora criterios que premien
la calidad y superación profesional. A ma-
nera de ejemplo, si bien la antigüedad en
el cargo no es necesariamente un buen in-
dicador de lo señalado, la diferencia entre
la remuneración de un profesor urbano,
con una jornada laboral de 24 horas, con
cinco años o menos de ejercicio (Nivel I)15
y un profesor con 25 o más años de servi-
cios (Nivel V)16 es de sólo US$17.39.
Debido al gran número de profesores,
cada incremento general representa una
presión importante sobre el fisco. Se reali-
zó un ejercicio para estimar el impacto fis-
cal de diferentes niveles de aumentos, con-
siderando la cantidad actual de docentes y
de cesantes con régimen de cédula viva. Por
ejemplo, cada incremento de US$10
(S/.34.50) generalizado a todos los docen-
tes implicaría un desembolso cercano a los
US$45 millones anuales (S/.155 millones)17 .
 La siguiente tabla señala un estimado
del impacto presupuestal de diversos
aumentos.
TABLA 1
Estimado del impacto presupuestal de diversos
aumentos en las remuneraciones de los docentes
Aumento mensual Presupuesto anual estimado
(US $) (US $ millones) (% del presupuesto
nacional)
10 45 0.5
20 90 1.0
50 224 2.5
100 449 5.0
150 673 7.5
200 898 10.0
Fuente: Instituto APOYO
Como referencia, el sueldo de los do-
centes en Chile está en US$400 en prome-
dio, situación muy por encima del caso
peruano, a pesar de lo cual se registró en
1999 una huelga muy prolongada de maes-
tros en Chile. Si se quisiera equiparar esa
situación, la implicancia fiscal sería de
US$898 millones (S/.3,097 millones), 9.6%
del presupuesto público. Ello es el equi-
valente al 88.7% de los pliegos presupues-
tales de todos los programas de lucha con-
tra la extrema pobreza para 199919 (den-
tro de los cuales se encuentran, entre
otros, Foncodes, Pronaa, Infes).
Lo anterior señala que, siendo imprescin-
dible aumentar los niveles salariales, se debe
hacer un esfuerzo por diseñar los sistemas de
aumento de manera tal que éstos efectiva-
mente se traduzcan en mejoras en la calidad
de la enseñanza. Los recursos disponibles
para aumentos salariales a los docentes serán
escasos, y es necesario asegurar que se logre
18/ No considera el incremento en el valor presente neto de las obligaciones previsionales adicionales que se ge-
neran producto del aumento para los docentes activos.
19/ Información del “Presupuesto del gasto social 1998-1999” del Presupuesto de la República.
los objetivos deseados en cuanto a mejorar la
educación de los niños y niñas que atienden
las escuelas públicas, que es la razón de ser
de que el Estado intervenga en este campo.
La viabilidad fiscal de los aumentos tam-
18
bién se ve afectada por nuevas necesidades
de recursos del propio sector: la ampliación
de cobertura en los niveles inicial y secun-
daria, donde los índices son todavía del 50%,
mejora y ampliación de materiales y equipos;
implantación de sistemas permanentes de
capacitación, etcétera.
Otras características del sistema de
remuneraciones
● El sistema es complejo y poco trans-
parente. La remuneración se compo-
ne de una serie de conceptos que son poco
significativos en monto y que no constitu-
yen la misma base de cálculo para otros be-
neficios, para pensiones y para descuentos
en planilla. El grueso de la remuneración
está comprendido en las bonificaciones es-
peciales que aparecen en columnas sepa-
radas de la planilla. La motivación de esta
práctica es evitar que otros beneficios esta-
blecidos por la Ley del Profesorado y la Ley
de Carrera Administrativa se eleven junto
a la remuneración mensual: la bonificación
personal, la compensación por tiempo de
servicios (CTS) y asignación por tiempo de
servicios son conceptos que fueron redu-
ciéndose con el transcurso del tiempo al cal-
cularse sobre bases que no se incrementa-
ron. La existencia de numerosas columnas
y conceptos confunde a los docentes y a la
24
 administración, donde es común que se co-
metan errores de aplicación de las normas
o de digitación de los montos, lo que da
lugar a reclamos e incrementa los costos
administrativos del sector.
● Contra lo que generalmente se cree,
no hay mucha diferencia entre la re-
muneración mensual de profesores nom-
brados y contratados, salvo por la menor
remuneración que reciben durante enero
y febrero. La aprobación del contrato pue-
de generar retrasos a veces de meses en su
pago. En estos casos la responsabilidad
recae directamente en la USE.
● La compensación por tiempo de ser-
vicios (CTS) de los docentes, como la
de todos los servidores públicos, se calcu-
la sobre la base de la remuneración prin-
cipal, la cual asciende en promedio a sólo
S/. 40. A los trabajadores sujetos al régi-
men laboral del sector privado, en cambio,
se les abona una remuneración completa
por año de servicios. El hecho de no con-
tar con una CTS genera otras diferencias,
como la mayor dificultad para acceder a
préstamos bancarios atados a la colocación
de estos depósitos.
● En cuanto al régimen de pensiones,
existen importantes diferencias. Los
docentes que fueron nombrados antes del
31 de diciembre de 1980 están sujetos al
DL 20530: pueden cesar con 20 años de
servicio y continuar recibiendo el íntegro de
su remuneración, que se reajusta automá-
ticamente de acuerdo a los incrementos
que perciben los activos. Así, es factible que
profesores de 45 años gocen del íntegro de
su sueldo sin trabajar para el Estado. El res-
20/ Data Social, Vol. V, No. 1, Setiembre 1999.
25
to de los profesores está sujeto a la Ley
19990 o al Sistema Privado de Pensiones,
cuya edad mínima de jubilación es 65 años.
Algunos expertos señalan que esta edad es
excesiva si se considera la esperanza de vida
del profesor rural.
3.4 La capacitación o formación
continua
La formación continua del docente es
un medio para introducir nuevas técnicas de
aprendizaje, cubrir vacíos en la formación
docente, actualizar contenidos, etcétera.
Constituye también una forma de estímulo
al profesor, quien siente que existe una pre-
ocupación y apoyo del Estado por ayudar-
lo a mejorar la calidad de su trabajo.
Entre 1995 y 1998 el Ministerio de Edu-
cación ha desarrollado actividades de capa-
citación a través de Plancad, en las que han
participado más de 60,000 docentes, en téc-
nicas de metodología activa y optimización
de recursos y tiempo en el aula20 . Estas ac-
ciones de capacitación fueron conducidas
por entes ejecutores privados seleccionados
por concurso. Al respecto, en el Task Force
se plantearon las siguientes opiniones a fa-
vor y en contra del proceso:
● El esfuerzo de capacitación ha sido
muy importante y debe ser destacado
a pesar de sus deficiencias.
● La participación de los profesores en
procesos de capacitación no aporta
méritos o puntos en un sistema de incen-
tivos. Los docentes se capacitan volunta-
riamente animados sólo por el interés por
mejorar. Ello puede ser positivo, pero
desalienta a muchos profesores a seguir
los cursos durante el período de vacacio-
nes escolares.
● La capacitación tampoco es utilizada
para mejorar los sistemas de nombra-
miento de profesores. Los profesores contra-
tados no pueden acceder a estos cursos, y los
cursos que tomen en entidades privadas no
son considerados para mayor puntaje en los
concursos para nombramiento.
● La diferencia entre lo adquirido en la
capacitación y la realidad es un factor
que desalienta a los docentes más empren-
dedores. Después de un curso de capacita-
ción, el profesor debe seguir cumpliendo con
lo que la USE manda, lo que generalmente
no guarda relación con lo aprendido.
● Se ha capacitado a profesores que lue-
go pasaron a desempeñar tareas en
otros grados de educación. Al respecto, se
señaló que resulta difícil evitar este tipo de
problemas, y que la capacitación, en tanto
es sobre nuevas técnicas de aprendizaje y
optimización de recursos y tiempo en el
aula, es válida aun en esos casos.
● El método de las actividades de capaci-
tación ha tenido problemas. Las activi-
dades de capacitación no han promovido que
el profesor participe creativamente en la pro-
puesta de su centro educativo, por lo que
luego es difícil que tengan el margen de ma-
niobra para promover la participación activa
de los alumnos en el quehacer del aula.
3.5 Propuestas
En lo que refiere a la formación de
docentes y a su capacitación continua se
llegó a las siguientes conclusiones:
● Algunos participantes señalaron la ur-
gente necesidad de que el MED ejer-
za activamente su función supervisora sobre
los institutos de
formación pedagó- Los miembros del Task
gica, tanto públicos Force coincidieron en seña-
como privados, lar que los problemas vincu-
para garantizar el lados a los docentes consti-
cumplimiento de tuyen una de las áreas en las
un mínimo de con- que menos se ha avanzado,
existiendo principalmente
diciones y requisi-
problemas en su formación.
tos académicos por
En capacitación se han he-
parte de los alum-
cho esfuerzos importantes
nos y profesores de que merecen ser reconocidos;
esos centros. Para sin embargo, ésta requiere
ello podría actuar ser incorporada dentro de
directamente o vía un sistema de incentivos.
delegación o con-
venios con entes ejecutores especialmente
capacitados.
● Algunos miembros del Task Force
plantearon la posibilidad de aplicar un
sistema de acreditación periódica de pro-
fesores, pero no hubo consenso sobre esta
idea. Se argumentó que ninguna otra pro-
fesión está sujeta a esta exigencia.
● La capacitación o formación continua por
parte del ministerio a los docentes ya ac-
tivos debe ser incluida en un sistema comple-
to de incentivos y estímulos dentro de la ca-
rrera magisterial y la política remunerativa.
● La capacitación debe ser más variada
y diversa; debe responder a la deman-
da de los centros educativos.
● La orientación y los contenidos de la
capacitación docente deben guardar
coherencia con la realidad de las aulas y to-
mar en consideración las restricciones bu-
rocráticas que imponen las USE.
26
 ● Se deben desarrollar instrumentos de
evaluación del impacto de la capacita-
ción docente21 .
En lo que respecta a la carrera magis-
terial y al sistema remunerativo, se plan-
tearon las siguientes propuestas:
● La mayoría de miembros del Task
Force se pronunció a favor de permi-
tir el ingreso de profesionales en otras dis-
ciplinas a la educación secundaria. Del mis-
mo modo, se recogieron opiniones a favor
de permitir la contratación por horas de do-
centes u otros profesionales no dedicados
a tiempo completo ni de manera exclusiva.
● En materia de remuneraciones, la prime-
ra conclusión es que resulta poco proba-
ble que se resuelva el problema de disponi-
bilidad de fondos públicos para incrementar
la remuneración de todos los docentes al ni-
vel que tenía en la década del cuarenta o que
actualmente tiene Chile. Por ello, sólo cabe
buscar soluciones creativas y optimizar los re-
cursos con los que se cuentan a través de dos
tipos de medidas descritas seguidamente. Asi-
mismo, es necesario analizar qué gastos en el
ministerio podrían ser reducidos.
a) Perfeccionar el sistema de remunera-
ciones y priorizar los incrementos:
– Simplificar el sistema remunerativo,
que es excesiva e ilógicamente com-
plejo, lo que implica un innecesario
costo administrativo en su operación.
– Vincular los incrementos al desempe-
ño u obtención de resultados. Hubo
21/ Al respecto, el Ministerio de Educación ha encargado una evaluación al Instituto APOYO del Plan Nacional de
Capacitación Docente (Plancad).
27
una posición mayoritaria a favor de
abandonar progresivamente el actual
sistema de fijación de las remuneracio-
nes en el que participan directa o in-
directamente el gremio magisterial, el
MED y el Ministerio de Economía y
Finanzas para establecer montos que
no tienen ninguna relación con el de-
sempeño de los profesores. Los au-
mentos deben vincularse a un esque-
ma de incentivos al mejor desempeño.
Ello supone dotar al director del cen-
tro educativo de facultades en mate-
ria de remuneraciones, lo que debe ir
acompañado, necesariamente, de me-
canismos de control sobre el director
para evitar que éste haga mal uso de
sus atribuciones. La participación de
los padres y la transparencia de la in-
formación son mecanismos importan-
tes. Esta propuesta requiere de la mo-
dificación de la Ley del Profesorado,
que, como se ha visto, impide la apli-
cación de incrementos por productivi-
dad o premios monetarios.
– Priorizar los incrementos. La condi-
ción salarial del director debería ser
mejorada de manera significativa, pues
él debe ser el líder del proceso de me-
joramiento de la calidad. Asimismo,
pueden introducirse mejoras a grupos
determinados de docentes, como los
formadores de maestros y, especial-
mente, los profesores rurales o bilin-
gües para alentar su permanencia en las
zonas requeridas.
– Mejorar los aspectos administrativos.
Se debe evitar los problemas de retra-
 so en los pagos a los profesores contra-
tados, así como a los nombrados en
zonas rurales o alejadas de los lugares de
pago. Estos retrasos ocasionan perjuicios
a los profesores y generan sentimientos
de marginación, humillación y menos-
precio por su labor docente.
– Modificar la jornada de trabajo. El
actual esquema de 24, 30 y 40 horas
semanales ha creado etiquetas que no
tienen que ver con la real jornada de
trabajo. El esquema debería permitir
medios tiempos y otras modalidades
por horas que pueden ser más con-
venientes de acuerdo a las caracterís-
ticas del centro educativo y de los
profesores. Esta propuesta, sin em-
bargo, no fue compartida por todos
los participantes.
b) Desarrollar incentivos no monetarios
para que los profesores obtengan sa-
tisfacción en su trabajo y se realicen
profesionalmente, como el reconocimien-
to, ascensos, participación en el proceso
de creación de una propuesta educativa,
oportunidades de capacitación y otros. Las
oportunidades y los incentivos podrían ser
también de tipo institucional más que in-
dividual, como premiar al centro educati-
vo con buen desempeño en su conjunto.
4. Los procesos de aprendizaje y
los sistemas de medición y
evaluación
En los últimos años se ha evidencia-
do la necesidad de cambiar de paradigma
educativo para poner mayor énfasis en el
desarrollo de capacidades de aprendizaje
desarrolladas a partir de un proceso de
construcción interactiva del alumno con el
entorno, promovido y conducido por el
docente. Este cambio se basa en avances
de la investigación respecto de los proce-
sos cognoscitivos, así como en la necesi-
dad de formar a los alumnos para que
puedan responder a entornos muy cam-
biantes. Ello implica un cambio radical en
el concepto del
rol del centro El cambio de paradigma
educativo y de los educativo requiere un es-
docentes, así co- fuerzo de desarrollo y ade-
mo de lo que de- cuación local de los planes
be ocurrir en el curriculares, elaboración
salón de clases. cuidadosa de nuevos mate-
riales y textos, capacitación
docente, entre otros facto-
La introduc-
res. La medición de los lo-
ción de este nuevo
gros educativos según este
paradigma es difí-
nuevo enfoque es compleja
cil, en parte por las y requiere del estableci-
limitaciones exis- miento de estándares bási-
tentes en la forma- cos para la medición de la
ción docente que calidad. El proceso es de
ya han sido señala- largo alcance, por lo que
das con anteriori- requiere de adecuaciones y
dad. El cambio re- mejoras en el camino.
quiere un esfuerzo
muy bien diseñado de desarrollo y adecuación
local de los planes curriculares, elaboración
muy cuidadosa de nuevos materiales y textos,
capacitación docente, etcétera.
Este cambio de paradigma educativo
hace más necesario aún el desarrollo de ins-
trumentos que permitan la medición, tanto de
los logros de los alumnos como del impacto
de los programas desarrollados –capacitación
docente, entrega de materiales educativos,
programas de apoyo nutricional, etcétera–.
De lo contrario, podría ocurrir que los esca-
sos recursos con que cuenta el ministerio para
producir este cambio no se estén utilizando
de la manera más productiva posible.
28
 La medición de logros educativos
debe partir de una clara definición y di-
fusión de lo que se desea medir y de lo
que se puede estimar. Ello generará cier-
to nivel de controversia, pues resulta di-
fícil medir algunas dimensiones del pro-
ceso educativo. Sin embargo, hay campos
relativamente sencillos que sí son facti-
bles de ser medidos con precisión, y que
dan una medida reveladora, aunque in-
completa, del nivel de calidad del apren-
dizaje en ciertas áreas: las habilidades de
comprensión de lectura, las capacidades
de redacción escrita, la comprensión de
problemas matemáticos, etcétera.
Un informe del Banco Mundial (1995)
plantea que la calidad en la educación se
logra por un conjunto de factores. Si bien
la disponibilidad de recursos afecta la ca-
lidad, la experiencia muestra que las polí-
ticas sectoriales y las inversiones pueden
influir en la calidad de la educación me-
diante mecanismos diversos, como el esta-
blecimiento de estándares (objetivos de
aprendizaje y estándares de desempeño en
las materias básicas); mejoramiento de
insumos (tecnología del aprendizaje, currí-
culum, profesores, tiempo para el apren-
dizaje y materiales educativos); flexibilidad
en el nivel local para combinar y adminis-
trar los insumos y, finalmente, monitoreo,
el que debe permitir la evaluación del im-
pacto de los programas sobre el desempe-
ño de los alumnos y docentes.
Este enfoque propone complementar
los indicadores tradicionales, como la tasa de
escolaridad o repitencia con otros que ofrez-
can mejor información sobre el proceso de
aprendizaje, como el porcentaje de alumnos
que logran los estándares en matemática o
lenguaje para cada año escolar.
29
Cabe destacar que, en cuanto al cam-
bio de paradigma educativo, el MED ha
revisado y aprobado nuevos currículos que
incorporan una metodología activa que fa-
vorece la adquisición de competencias y
desarrollo de actitudes. Asimismo, como
ya se han señalado, se han desarrollado ac-
ciones de capacitación docente sobre este
nuevo enfoque pedagógico a nivel nacio-
nal. Por otro lado, en el campo de la me-
dición de logros de aprendizaje, el minis-
terio realizó en 1996 las primeras pruebas
a una muestra a nivel nacional para alum-
nos del cuarto grado de escuelas urbanas
y semirrurales, públicas y privadas, en len-
guaje (español, solamente). En 1998 se
aplicaron pruebas en lenguaje, matemáti-
cas, ciencias naturales y sociales a alumnos
de cuarto y sexto grados de escuelas urba-
nas, y pruebas de lenguaje y matemáticas
a alumnos de cuarto y quinto años de se-
cundaria. Desafortunadamente, hasta el
momento, no han sido publicados ni los re-
sultados de estas pruebas ni los análisis
respectivos de los factores que podrían ex-
plicar las diferencias en rendimiento sin
duda encontradas.
4.1 Propuestas
Durante la discusión de este tema surgie-
ron diversas propuestas y recomendaciones:
● Desarrollo de materiales educativos
de primer nivel. Esta medida debe
llevarse de manera simultánea a la capacita-
ción de profesores, pues es su complemento.
● Establecimiento progresivo de están-
dares para la medición de la calidad.
Algunos miembros objetaron la viabilidad
de esta propuesta debido a la diversidad
de la población del país. Frente a ello,
otros argumentaron que la heterogenei-
dad de la población hace todavía más ur-
gente el establecimiento de algunos es-
tándares comunes, correspondientes a
las competencias que todos los niños pe-
ruanos deben llegar a dominar durante
su paso por la escuela, y la medición de
su logro, precisamente para conocer las
diferencias que existen. Ello permitirá
que se identifiquen los problemas y se
pueda adaptar la enseñanza para que
pueda ser efectiva en contextos tan va-
riados como los existentes, para lo cual
se desarrollará estrategias para no perpe-
tuar las diferencias. Tener distintos nive-
les de expectativas básicas para distintos
grupos de la población, y esconder las di-
ferencias en los logros, por el contrario,
favorece que éstas no sean resueltas. Al
respecto, es necesario que se publiquen
los objetivos y métodos de medición del
rendimiento, y facilitar el análisis deta-
llado de los mismos, para proponer me-
joras que puedan desprenderse de di-
chos estudios.
Los miembros del Task Force advir-
tieron que el cambio de paradigma edu-
cativo y el mejoramiento de los logros de
aprendizaje son parte de un proceso de
largo alcance, por lo que no se debe pre-
tender resultados inmediatos.
5. La equidad
El acceso a educación pública de me-
jor calidad cumple un importante papel
en la lucha contra la pobreza y en la re-
distribución del ingreso. La asignación de
recursos públicos a la educación se fun-
damenta en la necesidad de que el Esta-
do haga lo posible por generar igualdad de
oportunidades. Los niños más pobres debe-
rían acceder a una educación similar a la
que puede pagar una familia con recursos,
pues ello es lo
que les permitirá Los recursos destinados a la
competir en igua- educación pública deberían
les condiciones beneficiar principalmente a
en el futuro por los más pobres, lo que les
oportunidades de permitiría competir en iguales
empleo y de ne- condiciones en el futuro por
gocios. oportunidades de empleo.
Por ello, los recursos destinados a la
educación pública deberían beneficiar prin-
cipalmente, a los más pobres. Actualmente
una parte considerable del gasto se filtra
hacia los quintiles más ricos, consumiéndo-
se recursos que podrían atender las deficien-
cias de la educación de la población más po-
bre. Este problema no es exclusivo del sec-
tor educación, según un último estudio del
Banco Mundial (1999) sobre el gasto social
en el Perú. En este estudio se consideró el
gasto en los sectores educación y salud, pro-
gramas de vivienda e infraestructura y algu-
nos programas específicos de lucha contra la
pobreza. El gasto total de estos programas
fue de S/. 7.6 mil millones (aproximadamen-
te el 40% del presupuesto público total). Al
analizar este presupuesto se observó que
parte de este gasto benefició a sectores que
se encuentran en mejores condiciones, como
se observa en la tabla 2.
Siendo un amplio tema el de la equi-
dad en la educación, el Task Force se con-
centró en cuatro comparaciones de mayor
interés: la realidad rural frente a la reali-
dad urbana, el gasto en la educación pri-
maria frente a la educación superior, la
educación pública frente a la educación
privada, y la situación de las niñas frente
a la de los niños.
30
 TABLA 2
Distribución del gasto social
Quintil Porcentaje del gasto total
1 (más pobre) 16.6
2 18.6
3 21.2
4 22.4
5 (más rico) 21.1
Fuente: Banco Mundial (1999)
La realidad rural frente a la realidad
urbana
Según la Encuesta Nacional de Hoga-
22
res , mientras que en las zonas urbanas asis-
te al colegio el 91.6% de niños de entre 12 y
16 años y el 39% de adolescentes de entre
17 y 24 años, en las zonas rurales estas ci-
fras sólo llegan al 78% y 23%, respectiva-
mente. Los problemas de inequidad en el
área rural no sólo tienen que ver con la co-
bertura sino de manera muy importante con
los niveles de calidad.
El gasto en la educación primaria fren-
te al gasto en la educación superior
En el gráfico 1 se observa la curva de
Lorenz para 1996 en el caso específico de
educación.
El eje horizontal representa la distribu-
ción de la población y el eje vertical la distri-
bución del gasto. Se puede observar cómo los
gastos en educación primaria fueron conside-
rablemente más progresivos (o equitativos)
que los de secundaria y educación superior.
Mientras que el gasto público en edu-
cación primaria se destina mayoritariamen-
te a los más pobres, el gasto público total en
22/ Encuesta Nacional de Hogares 1998 – IV Trimestre.
31
GRÁFICO 1
Gasto en educación por quintil
de la población, 1996
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
0 1 2 3 4 5
Primaria Secundaria Universidad
educación tiende a beneficiar más a los me-
nos pobres. Ello se debe a la participación
de la educación superior en el gasto, a la que
puede acceder un número mucho más bajo
de alumnos provenientes de familias pobres
y que, a pesar de ello, se encuentra comple-
tamente subsidiada. Sin embargo, algunos
miembros del Task Force señalaron que el
gasto público por alumno en educación su-
perior es relativamente bajo en el Perú res-
pecto de otros países, por lo que se advirtió
que sería difícil reducirlo para liberar recur-
sos para la educación básica, aunque sí ana-
lizar mecanismos para que el gasto público
en educación superior sea más eficiente y
equitativo, lo que no fue analizado en deta-
lle en el Task Force, por las razones señala-
das al inicio del documento.
La situación de las niñas frente a la si-
tuación de los niños
Los estudios realizados por el INEI y
el Programa Mundial de Alimentos en
1995 no encuentran diferencias significa-
tivas por sexo en cuanto a matrícula, atra-
so y deserción escolar a nivel global. Sin
embargo, el problema de género en el
Perú aparece en el área rural, donde las
niñas abandonan la escuela a una tempra-
na edad. Sin embargo, prevaleció en el
Task Force la opinión de que las
inequidades de género más preocupantes
actualmente se presentan en cuanto al uso
de contenidos o prácticas discriminatorias
en el aula y en la socialización en roles tra-
dicionales que restringen el ámbito de es-
tímulos académicos que se presentan a las
niñas y que luego redundan en sus opcio-
nes de formación profesional.
6. La eficiencia del gasto
De acuerdo con cifras del MEF, en
1998 se asignó a la educación pública alre-
dedor del 15% del gasto total del gobierno.
El 72.2% de este presupuesto fue destinado
a la educación inicial, primaria y secundaria,
y aproximadamente el 70% fue empleado en
el pago de remuneraciones de docentes y del
personal administrativo.2 3 Teniendo en cuen-
ta las abrumadoras necesidades del sector
educación, el Task Force discutió sobre las
opciones que pueden existir para las asigna-
ciones presupuestarias para la educación.
Dadas las limitadas posibilidades de elevar
los impuestos se consideró la necesidad de
reasignar el gasto público de otros sectores
hacia la educación, dentro de un esquema in-
tegral de reforma del Estado. Ello supone
que el Estado priorice el tema de la educa-
ción como de especial importancia y reduz-
ca su gasto en otras actividades y servicios.
Se analizó también la viabilidad de reasignar
el gasto al interior del sector.
En términos generales, las opciones po-
sibles para incrementar los recursos para la
educación básica sin aumentar impuestos se-
23/ Reporte final sobre estrategia de desarrollo social elaborado por Apoyo Consultoría, S.A. para la Comisión
Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS). Enero, 1999.
rían sólo cuatro. Muchas de las opciones son
discutibles y resulta muy difícil lograr con-
senso. Sin embargo, dada la importancia de
asegurar una ma-
yor cantidad de Dentro de las opciones para
recursos para la incrementar los recursos
educación básica para la educación básica, el
en el país, se Task Force destacó la reasig-
enuncian algunas nación de gasto de otros
opciones que fue- sectores hacia la educación
ron mencionadas básica, la reasignación del
gasto al interior del sector,
en las reuniones
la recaudación de ingresos
del Task Force y
de los padres de familia de
los documentos
mayor ingreso relativo y la
preparatorios: promoción de la recauda-
ción de ingresos propios.
● R e a s i g n a r Estas opciones son política-
gasto de otros mente sensibles y requieren
sectores hacia la de estudios serios para co-
educación básica. nocer su viabilidad y meca-
Por ejemplo, el nismo de implementación.
presupuesto de la
compra de equipo militar debiera reducirse,
luego de lograda la demarcación de límites.
Algunos miembros del Task Force señalaron
que podría estudiarse la viabilidad de medi-
das creativas similares al fondo para pensio-
nistas Fonahpu, el cual cuenta con recursos
de la privatización.
● Reasignar gasto al interior del sector:
en principio, podrían estudiarse meca-
nismos de reducción de costos administra-
tivos y/o modificaciones al presupuesto
asignado a la educación superior.
● Recaudar ingresos de los padres de fa-
milia de mayor ingreso relativo, lo que
es políticamente muy sensible y técnica-
mente difícil de implementar.
32
 ● Promover la recaudación de ingresos
propios, como alquiler del local, pres-
tación de servicios fuera de horario que
aprovechen la infraestructura, como clases
de inglés y otros.
Otro tema vinculado fue el del siste-
ma de financiamiento y de gestión de la
educación pública, que hoy consiste en fi-
nanciar la oferta de servicios prestados di-
rectamente por el Estado. La inclusión de
mecanismos de participación del sector
privado o de otros organismos de la socie-
dad civil, sobre la base de acuerdos de
gestión u otras modalidades, está limitada
a una pequeña dosis de mayor autonomía
que tienen los colegios de Fe y Alegría
para operar, la que ha dado muy buenos
resultados. En el mundo existen diversos
modelos en los que el Estado garantiza el
acceso a la educación gratuita para todos,
o para los sectores de bajos ingresos, pero
la prestación misma de los servicios o los
mecanismos de financiamiento desde el
Estado introducen incentivos para un me-
jor desempeño del sistema.
Por ejemplo, en Chile se sigue el sis-
tema de subsidio a la demanda –o de
vouchers–, por el cual los colegios, que
pueden ser operados por diversas institu-
ciones, reciben un subsidio del Estado por
cada alumno que efectivamente esté asis-
tiendo a clases cuando la visita mensual del
supervisor se realiza. Ello genera un incen-
tivo muy grande de los centros educativos
por reducir el ausentismo al mínimo, lo
que efectivamente se logra en el caso chi-
leno. Sin embargo, el sistema perjudica a
los centros educativos innecesariamente
cuando existen causas externas que au-
mentan el ausentismo, como epidemias de
gripe o problemas con el clima. Así como
33
este modelo, existe una gran diversidad de
opciones que podrían ser consideradas
para mejorar la eficiencia del sistema edu-
cativo por vías de modificar los modos de
financiamiento y gestión.
7. Estrategia de comunicación
Los miembros del Task Force también
discutieron sobre las ideas y expectativas de
la población mayoritaria acerca de la edu-
cación pública. La mayoría consideró que,
en términos generales, la población parece
no demandar calidad en el servicio educa-
tivo, sino sólo cobertura. Es decir, los pa-
dres de familia y los estudiantes demandan
que exista el servicio educativo en su loca-
lidad, pero no juzgan su calidad ni exigen
una mejora. Así, es común que ni siquiera
reclamen por las ausencias o tardanzas
constantes de los profesores, cuando ellas
se producen. Todos coincidieron en que
para modificar esta actitud mayoritaria en-
tre la población se requiere de cambios fun-
damentales en la relación padres de fami-
lia-sistema educativo, dirigidos a establecer
un sistema de tales características que los
padres y estudiantes se sientan “clientes”
del sistema y, por lo tanto, le exijan calidad.
De otro lado, como se señaló anterior-
mente, las élites profesionales del país se
han desentendido del problema de la edu-
cación pública, al margen de su posición
política o de otras consideraciones. En
particular, el Task Force resaltó la conve-
niencia para el sector empresarial de
involucrarse más en el proceso, no sólo por
el bienestar del país, sino también porque
reditúa en su propio beneficio: el personal
que accede a una educación de calidad
reduce costos de capacitación en la empre-
 sa. A pesar de ello, es poco lo que hacen
los gremios empresariales por participar
en el debate sobre cómo mejorar la edu-
cación pública y tomar posición respecto
de qué iniciativas
Las élites del país se han
son deseables.
desentendido de la edu-
cación pública. Se debe
Por todas
buscar la forma de com-
estas reflexiones, el
prometerlas en la calidad
de la educación e incor- Task Force conside-
porar las demandas del ró como esencial el
sector empresarial privado desarrollo de una
en el proceso educativo. estrategia de comu-
nicación para poder
impulsar cualquier proceso de reforma en
el sector. Entre las ideas que se comenta-
ron al respecto estuvieron:
● Se tiene que comprometer a la socie-
dad con la reforma. Las familias y
el sector privado deben estar más involu-
crados para que compartan la responsabili-
dad de la educación, y la consideren como
un beneficio. Se debe crear conciencia de
que la calidad del sistema educativo afecta
a todos los peruanos, de una u otra mane-
ra, y que no basta la disponibilidad.
● La estrategia de comunicación debe
hacer un énfasis en los problemas ac-
tuales en el sistema educativo y presentar
ejemplos concretos más que orientarse
hacia temas complejos y abstractos, como
puede ser la legislación o la gratuidad de
la enseñanza. El conocimiento de casos y
problemas concretos tiene mayor impacto
para un público más amplio.
● Se deben introducir en la agenda na-
cional los grandes temas propios de la
modernidad en el sector: competencia,
productividad, diversidad, etcétera. Se re-
quiere introducir valores y concepciones
más acordes con una cultura de éxito en
el sistema educativo. Es necesario promo-
ver que los profesores tengan una noción
positiva –o por lo menos no negativa– de
conceptos como “competencia”, “éxito”,
“excelencia”, “productividad”.
● Se debe comprometer a los propieta-
rios y gestores de los medios de co-
municación para desarrollar campañas per-
manentes que transmitan estos contenidos
a la población.
34
 Bibliografía
• Arregui, Patricia; Hunt, Barbara y Díaz, Hugo (1996).
“Problemas, perspectivas y requerimientos de la
formación magisterial en el Perú”. Informe final del
diagnóstico elaborado a solicitud del Ministerio de
Educación y la GTZ. Grade. Perú.
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allá del consenso de Washington: la hora de la reforma
institucional”. Estudios del Banco Mundial sobre
América Latina y el Caribe. Washington.
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V, No. 1, Setiembre 1999. UNICEF - Instituto
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35
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de educación, salud y pensiones”. Documentos de trabajo
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Desarrollo. Documento de trabajo R-348. Marzo 1999.
• World Bank (1995). “Priorities and Strategies for Educa-
tion”. A World Bank Review. Washington.
• World Bank (1999). “Poverty and Social Developments
in Peru, 1994-1997”. A World Bank Country Study.
Washington.
 Anexo 1
Información sobre la cobertura de la educación pública

La educación pública comprende los niveles básico y superior. El primero incluye la educa-
ción inicial, primaria y secundaria; el segundo, servicios dirigidos a la formación de docentes,
técnicos y profesionales con título universitario.

Las cifras del INEI1 que a continuación se reseñan muestran avances importantes en la co-
bertura de la educación:
● El promedio de años de estudio en 1972 era de 4.4 años; en 1981, de 6 años, y en 1993 de
7.7 años.
● La tasa de analfabetismo ha disminuido de 18% en 1981 a 13% en 1993.
● En el período entre 1981 y 1993 la tasa de escolarización de la población entre 6 y 14 años
se incrementó de 80% a 86%.
● El porcentaje de alumnos atrasados en primaria mayores de 6 años que en 1972 fue de 74%,
en 1993 se redujo a 43%2.

Sin embargo, la cobertura de la educación pública es aún insuficiente, especialmente en áreas

rurales. Según el censo de población de 1993, en las zonas urbanas asistía al colegio el 87% de
niños de entre 5 y 14 años y el 58% de adolescentes de entre 15 y 19 años. Mientras que en las
zonas rurales estas cifras eran de sólo 74% y 36% para cada grupo, respectivamente.

La mayor parte de la población en edad escolar se educa en establecimientos públicos. De

acuerdo con los datos del Ministerio de Educación para 1998, la matrícula a nivel nacional pre-
senta las siguientes características:

Sector público
Matrícula total 6,806,926 (escolarizada + no escolarizada/ incluidos menores y adultos en inicial, primaria,
secundaria, superior no universitaria, especial, ocupacional)
Inicial 895,315 (escolarizada + no escolarizada)
Primaria 3,670,626 (escolarizada + no escolarizada /excluye adultos)
Secundaria 1,713,425 (escolarizada + no escolarizada /excluye adultos)
Total 6,279,366

Sector privado
Matrícula total 1,391,818 (escolarizada + no escolarizada/ incluidos menores y adultos en inicial, primaria,
secundaria, superior no universitaria, especial, ocupacional)
Inicial 157,444 (escolarizada + no escolarizada)
Primaria 565,968 (escolarizada + no escolarizada /excluye adultos)
Secundaria 349,118 (escolarizada + no escolarizada /excluye adultos)
Total 1,072,530

Fuente: Estadística Básica 1998. Ministerio de Educación. Oficina de Planificación Estratégica y Medición de Calidad Educativa.

1/ Atraso y Deserción Escolar en Niños y Adolescentes. Dirección Técnica de Demografía y Estudios Sociales. Instituto Na-
cional de Estadística e Informática – Programa Mundial de Alimentos. 1995.
2/ La cifra del Censo Nacional de 1972 considera sólo a la población en primaria de entre 6 a 30 años, mientras que el
Censo de 1993 considera a todos aquellos alumnos de primaria mayores de 6 años.

36
 Durante 1998, según cifras de la Encuesta Nacional de Hogares del INEI, la asistencia es-
colar era de 95.6% en el caso de primaria (niños de 6 a 11 años), de 86.2% en el caso de secun-
daria (niños de 12 a 16 años) y de sólo 51.6% en el caso de inicial (población menor de 6 años).

Tasa de asistencia a centros educativos por grupos de edad

según áreas de residencia y regiones naturales 1997

Grupos de edad
<6 6-11 12-16

TOTAL 51.6 95.6 86.2

Área de residencia
Urbana 56.7 96.4 91.6
Rural 44.5 94.7 78,0

Región natural
Lima Metropolitana 62.8 96.7 92.1
Resto costa 51.8 96.2 87.6
Sierra 46.4 95.0 83.7
Selva 47.9 95.1 82.0

Nivel de urbanización
Lima Metropolitana 62.8 96.7 92.1
Capitales de departamento 50.3 96.4 91.7
Ciudades menores 54.8 96.1 91.1
Rural 44.5 94.7 78.0

Fuente: INEI - Encuesta Nacional de Hogares 1998 – IV Trimestre

37
 Anexo 2
Matrícula, docentes, centros educativos y programas no escolarizados, por gestión, según
niveles y modalidades - 1998

TOTAL PÚBLICO PRIVADO

NIVELES Y/O
MODALIDADES Matrícula Docentes Centro Matrícula Docentes Centro Matrícula Docentes Centro
educativo y educativo y educativo y
programa N.E. programa N.E. programa N.E.

Educación inicial 1,052,759 36,308 895,315 22,253 157,444 14,055

Escolarizada 713,828 34,583 14,850 556,384 20,528 9,667 157,444 14,055 5,183
No escolarizada 338,931 1,725 16,329 338,931 1,725 16,329 - - -

Educación primaria
(sólo menores) 4,236,594 164,928 3,670,626 128,023 565,968 36,905
Escolarizada 4,235,780 164,878 32,925 3,670,242 128,009 27,496 565,538 36,869 5,429
No escolarizada 814 50 13 384 14 7 430 36 6

Educación secundaria
(sólo menores) 2,062,543 119,903 1,713,425 88,463 349,118 31,440
Escolarizada 206,543 119,903 8,037 1,713,425 88,463 5,507 349,118 31,440 2,530
No escolarizada - - - - - - - - -

TOTAL 7,351,896 321,139 6,279,366 238,739 1,072,530 82,400

Fuente: Estadística Básica 1998. Ministerio de Educación. Oficina de Planificación Estratégica y Medición de Calidad Educativa.
Unidad de Estadística Educativa. Marzo, 1999.

38
 Anexo 3
Conclusiones de la mesa de trabajo sobre educación.
Taller de discusión celebrado en Tarapoto

Transcripción de las opiniones expresadas en el taller celebrado

el día 26 de noviembre de 1999.

Los resultados de los talleres reflejan las conclusiones de los grupos convocados por la
Asociación de Municipalidades de la Región de San Martín (Amresam), que, en una dinámica
de discusión de medio día, debatieron sobre la base de versiones preliminares de los documentos
materia de esta publicación. Aunque ello no sea representativo de la opinión de toda la población
del país, el Instituto APOYO considera importante dar a conocer estas conclusiones como señales
de las primeras reacciones a los documentos. Estas reacciones revelan la existencia de amplios
espacios para lograr visiones comunes respecto de la agenda de reformas pendientes. Sorprende
el alto grado de coincidencias y la disposición para tocar temas que generalmente son considerados
políticamente difíciles. Por otro lado, las discrepancias, que no pudieron ser analizadas por el
Task Force, tienen muchas veces un componente importante de forma o fraseo, por lo que una
profundización del debate podría llevar a mayores coincidencias.

Participantes en la mesa de trabajo

sobre educación:
• Javier Ávila Vitón
– Regidor, Municipalidad Distrital Nue-
va Cajamarca
• Augusto Chocaca
– Planificador, DRE - SM
• Felipe del Castillo Reátegui
– Director municipal, Municipalidad Pro-
vincial San Martín
• Neiro Delgado Pizarro
– Alcalde, Municipalidad Provincial Picota
• Javier Flores Arévalo
– Alcalde, Municipalidad Distrital
Cacatachi
• Esaú Hidalgo Murrieta
– Profesor
• Juan Levis Montalvo
– Decano, Universidad Nacional San
Martín
• Gómer Linares Gonzales
– Alcalde, Municipalidad Distrital
Sauce

39
• Arturo Maldonado Reátegui – Alcalde, Municipalidad Provincial Bellavista
• Carlos Mejía Tapia – Antropólogo
• Edelmira Moreno de Mendoza – Regidora, Municipalidad Distrital Pachiza
• Neid Rengifo Vela – Alcaldesa, Municipalidad Distrital Buenos Aires
• Willian Alberto Ríos Trigozo – Alcalde, Municipalidad Distrital Cuñumbuque
• Consuelo Rivero Ruiz – Directora ejecutiva, Amresam
• Elena Ruiz Cárdenas – Coordinadora, A.D.E.
• Ricardo Salas Arévalo – Alcalde, Municipalidad Distrital La Banda de Shilcayo
• César Salas Grández – Director, Municipalidad Distrital San Antonio de Cumbaza
• Eloy Santillán Bocanegra – Teniente alcalde, Municipalidad Distrital Soritor
• Doris Sánchez Mercado – Directora, ODEC – Tarapoto
• Anderson Vásquez Saldaña – Alcalde, Municipalidad Distrital Huallaga

Conclusiones:
1. Problemas en el sector educación
2. Gestión de la educación
3. Profesores
4. Demandas de la comunidad

1. Problemas en el sector educación

• La infraestructura educativa y mobiliario de zonas rurales se encuentra en mal estado o es
limitada.
• Deserción escolar en épocas de calendario agrícola.
• Promedio de edad para iniciar el primer ciclo de educación básica en áreas rurales es alto.
• Carencia de servicios básicos en centros educativos de áreas rurales.
• Descoordinación entre Foncodes, Infes, Amresam y municipios en la construcción de lo-
cales escolares.
• La asignación presupuestal para bienes y servicios por parte del MEF es limitada.
• Carencia de supervisión eficaz y puntual.
• Deficiente aplicación de la R.M. 016 de delegación de responsabilidades y funciones.
• Demasiada absorción del tiempo por actividades del ministerio (cumplimiento de directivas)
• La capacitación del director del centro educativo es limitada.
• Falta de incentivos para mayor productividad del magisterio.
• Falta de una calendarización educativa acorde a la necesidad regional.
• Los alumnos de los niveles básicos egresan sin conocimientos suficientes.
• Existe deficiencia en la calidad educativa.
• Demasiados cambios en el sector en los últimos años.
• Falta de inversión de la empresa privada en educación.
• No existe un proyecto educativo nacional y regional.

40
 • Falta continuidad de la política educativa de un gobierno a otro.
• El nuevo enfoque pedagógico decae por falta de material educativo, en especial en áreas
rurales.

2. Gestión de la educación

Roles por Niveles

Gobierno central
– Descentralización y transformación técnica y administrativa.
– Asesorar las reformas estructurales en educación con peritos en la materia.
– Asignación presupuestal real y eficiente al sector.

Gobierno regional
– Otorgar el presupuesto real aprobado por el MEF sin recorte alguno.

Gobierno local
– Asumir la descentralización con voluntad política y compartir la predisposición de la mejora
de la calidad educativa.
– Generar las condiciones en los municipios para adecuarse al proceso de descentralización
de la educación.
– Mayor asesoramiento y fomento a la toma de responsabilidades de los padres de familia y la
comunidad en la educación de los hijos.

Rol del director

– Ser un líder en gestión, con elevada moral y ética profesional.

Rol padres de familia

– Participación activa y permanente.
– Compromiso con la educación de sus hijos.

Rol del profesorado

– Capacidad y ética profesional.
– Alta vocación de servicio y percepción educativa.
– Especialización para ofertar calidad de enseñanza – aprendizaje.

3. Profesores

Existe un bajo nivel de preparación del docente. Este problema se debe enfrentar con
la capacitación y especialización a través de la educación a nivel escolarizado y/o a distancia.
Esta capacitación se debe dar a través de los medios de comunicación local (circuito cerrado)
y otros.

41
 Aumento de remuneraciones real y digno para el magisterio. Debe existir concordancia con
su especialización y tiempo de servicio, en niveles de carrera diferenciados puntualmente.

Capacitación agresiva en nuevas técnicas activas de aprendizaje, especializándolo

profesionalmente mediante convenio con instituciones y universidades que garanticen calidad.

4. Demandas de la comunidad

– Calidad del aprendizaje, ofertando conocimientos prácticos para la vida y para el trabajo, en
concordancia con la ciencia y la tecnología actuales.
– Demanda de una educación orientada hacia la producción.
– Demanda de una consulta nacional sobre la descentralización de la educación.

42
 Anexo 4
Conclusiones de la mesa de trabajo sobre educación.
Taller de discusión celebrado en Piura

Transcripción realizada por el Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (Cipca)

de las opiniones expresadas en el taller celebrado el día 17 de diciembre de 1999.

Los resultados de los talleres reflejan las conclusiones de los grupos convocados por Cipca,
que en una dinámica de discusión de medio día, debatieron sobre la base de versiones prelimina-
res de los documentos materia de esta publicación. Aunque ello no sea representativo de la opi-
nión de toda la población del país, el Instituto APOYO considera importante dar a conocer estas
conclusiones como señales de las primeras reacciones a los documentos. Estas reacciones revelan
la existencia de amplios espacios para lograr visiones comunes respecto de la agenda de reformas
pendientes. Sorprende el alto grado de coincidencias y la disposición para tocar temas que gene-
ralmente son considerados políticamente difíciles. Por otro lado, las discrepancias, que no pudie-
ron ser analizadas por el Task Force, tienen muchas veces un componente importante de forma o
fraseo, por lo que una profundización del debate podría llevar a mayores coincidencias.

Participantes en la mesa de trabajo

sobre educación:
• Robespiere Bayona
– Ex diputado, promotor educativo
• Washington Calderón
– Agrónomo, jefe de la Oficina de Co-
operación Técnica de la UNP. Profesor
de la Facultad de Agronomía.
• Carlos Carrasco
– Periodista del diario El Tiempo
• Juan Cragg Núñez
– Director ejecutivo de la Cámara de
Comercio de Piura
• Julio Fernández Cárcamo
– Profesor asociado del departamento
de Educación de la Facultad de Cien-
cias Sociales y Educación de la UNP.
• Javier García Liendo
– Proyecto de Concertación Institucio-
nal, Cipca
• José Miguel Godos Curay
–Jefe del Servicio Informativo de Ra-
dio Cutivalú.

43
• Martín López Cruz – Profesor, Centro de Reflexión Loyola
• Ruth Santibáñez V. – Profesora especialista en tecnología educativa. Profesora principal del
Departamento de Educación de la Facultad de Ciencias Sociales y Educación de la UNP
• Luis Vélez – Profesor, Coordinador General del Centro Ñari Walac.

Conclusiones

La complejidad de la problemática educativa en el Perú reúne factores tan importantes como

el reducido presupuesto público del sector, la deficiente calidad de la educación pública y las
desigualdades en la oferta educativa de Lima y provincias, entre las zonas urbanas y rurales, y
para los distintos sectores sociales.

El reto de reformar la educación pasa por éstos y muchos otros problemas económicos y
políticos, pero también por comprender el nuevo rol de la educación integrada a una visión de
desarrollo del país, en el contexto prospectivo de la cultura de la información y la importancia
cada vez mayor del conocimiento como herramienta estratégica.

Ante los diversos factores que afectan a la educación, es posible encontrar más de una alter-
nativa de solución legítima. La elección de una de ellas debe hacerse sobre la base de un diag-
nóstico integral que evalúe tanto la problemática como los nuevos desafíos de la educación. Una
mirada integral permite, por un lado, redefinir el rol de la educación y, por otro, legitimar la
estrategia para iniciar la solución del problema.

El grupo de trabajo del tema educación en Piura centró su trabajo en señalar algunos de los pun-
tos que considera importantes para una agenda de reforma educativa, y priorizó una visión orien-
tada a la redefinición del rol de la educación en el marco de una política de desarrollo del país.

También se introdujo en el debate el tema de la multiculturalidad del país, que no ha sido

suficientemente considerado en el documento base. Es importante tomar en cuenta en el dise-
ño educativo las diferencias geográficas y lingüísticas de cada localidad, pero también los com-
plejos procesos de exclusión y fragmentación social; problemas que han ocasionado enormes
fracturas sociales y no han permitido consolidar un proyecto viable de desarrollo.

Se tomaron en cuenta dos elementos de un posible escenario prospectivo: la tensión entre

lo local y lo global, que genera procesos favorables a la descentralización, por lo cual es posible
que las instancias locales se apropien estratégicamente de los macroprocesos mundiales, logran-
do mayor autonomía en la planificación de su desarrollo, y los procesos orientados a la recons-
trucción de la institucionalidad del país. Esta reconstrucción se ha tomado como un punto im-
prescindible que deberá ser enfrentado para legitimar un marco institucional para el desarrollo.

Estos dos elementos, aunque no son los únicos, tendrían que ser tomados en cuenta para
redefinir el rol de la educación. Para el primero, la educación debería enfocarse a preparar

44
 cognoscitivamente a los sujetos para que sean capaces de seleccionar, procesar y usar
creativamente la información estratégica. Para el segundo, debería orientarse a consolidar pro-
cesos de aprendizaje que permitan el reconocimiento y valoración de la cultura local (enten-
diendo por cultura, en un sentido amplio, los tejidos de conocimientos de una sociedad) para
que, a partir de ello, sean capaces de reutilizar sus técnicas y conocimientos, logrando produc-
tos y servicios diferenciados y con mayor valor en el mercado.

Sin embargo, una redefinición del nuevo rol de la educación no podría ser viable sin un apoyo
real y efectivo de parte del Estado, por medio de políticas económicas que permitan una mejor
planificación y la solución de problemas de sueldos e infraestructura, problemas sumamente
importantes para el sector.

Algunos integrantes del grupo de trabajo sostuvieron que la solución de los problemas eco-
nómicos del sector, especialmente relacionados con los sueldos de los maestros, era lo más im-
portante y urgente. Otros consideraron prioritaria la discusión sobre la propuesta educativa,
entendiéndola como base de todo cambio efectivo en el sector. A pesar de la falta de consenso,
el grupo consideró importante establecer una agenda que se oriente en ambas direcciones.

Sobre la base de estos criterios, el debate se organizó de la siguiente manera:

1. Marco institucional
Políticas económicas para la educación
Políticas a favor de la descentralización de la educación
Políticas socioeducativas

2. Diseño de propuesta educativa

Diversidad
Calidad educativa

1. Marco institucional

Políticas económicas para la educación

El documento base muestra claramente la poca inversión estatal en la educación, pero tam-
bién señala la limitada capacidad de solución del problema con los actuales recursos del presu-
puesto nacional. Un ejemplo de ello (presentado en dicho documento) es el costo que significaría
para el país un aumento salarial a los profesores: 200 dólares por profesor (que significaría en pro-
medio aumentar los sueldos a 400 dólares) generaría un gasto de 900 millones de dólares al año.

La situación económica de los profesores es preocupante; por ello, una política educativa debería
tener como prioridad la calidad de vida de los profesores, entendiendo que sin un esfuerzo real del Es-
tado por mejorarla, cualquier rediseño del rol de la educación no podría ser aplicado favorablemente.

45
 Es importante que el Estado busque nuevos medios de generación de recursos para la edu-
cación. Se propusieron las siguientes alternativas:

• La alianza con diversos sectores, como el empresariado; pero debería articular a la sociedad
en su conjunto.

• Se podría estudiar la posibilidad de autofinanciamiento de los colegios, no en su totalidad,

pero sí como un aporte significativo a sus presupuestos. Sin embargo, esta propuesta nece-
sitaría potenciarlos con infraestructura y enseñanza dirigida a la producción, que formaría
parte del rediseño de la propuesta educativa.

• La posibilidad que se menciona en el documento base, acerca de reasignar gastos de otros

sectores hacia la educación, es viable, aunque no permitiría satisfacer toda la demanda eco-
nómica del sector. Por ejemplo, aprovechando el contexto de paz, podría asignarse gran parte
del presupuesto de Defensa al sector Educación.

Las políticas específicas de generación de estos recursos no han sido abordadas por el gru-
po de trabajo, considerando imprescindible un estudio especializado que permita detectar las
propuestas políticamente viables.

Políticas a favor de la descentralización de la educación

En lo que respecta a las políticas de descentralización educativa, se planteó que éstas sólo
resultan favorables si el Estado logra constituirse como el eje articulador e instancia generadora
del marco legal y político para la gestión local de la educación desde los municipios.

Los participantes del grupo de trabajo consideraron que la municipalización de la educa-

ción es una propuesta viable, pero no debería orientarse solamente a la asignación local del manejo
de planillas; es necesario lograr una mayor autonomía de gestión de los municipios: propuestas
educativas, financiamiento, manejo de presupuestos. Aunque es importante resaltar que el pro-
blema que se presenta en la municipalización de la educación es la poca capacidad de gestión
de los municipios, que no les permitiría asumir exitosamente esta responsabilidad.

Por ello, se propone la creación de un organismo autónomo que esté a cargo de las munici-
palidades, pero que se conforme como una instancia con autonomía legislativa y económica para
el manejo de la educación. Estas Unidades Locales de Gestión Educativa estarían conformadas
por representantes de todos los niveles educativos y por actores regionales estratégicos involu-
crados con el desarrollo.

Las Unidades Locales de Gestión Educativa deberían constituirse en entes descentralizados

del Ministerio de Educación, y estar orientadas a promover la investigación magisterial, organi-
zar los programas curriculares de acuerdo con los requerimientos y condiciones locales, y a crear
redes de instituciones educativas y de profesores, que posibiliten una auténtica representación y
capacidad de gestión ante las instancias del gobierno central.

46
 Estas unidades deberían ser introducidas de forma gradual, por medio de experiencias pilo-
to que permitan evaluar su éxito y modificar sus formas de gestión.

Políticas socioeducativas

Respecto al desarrollo de políticas socioeducativas, el grupo de trabajo refirió la impor-

tancia de consolidar una gestión estatal con políticas educativas que valoren y reconozcan el rol
estratégico de la educación para el desarrollo, apoyando el planeamiento permanente del sector
y mejorando la calidad profesional de los maestros. Entre los puntos propuestos destacan:

• Consolidar una cultura de planeamiento estratégico sobre la base de una visión de desarro-
llo regional y nacional, y en el contexto de la globalización.

• Articulación de los niveles educativos con los organismos de ciencia y tecnología, universi-
dades y otras instituciones públicas y privadas que ofrezcan el soporte cognoscitivo y tecno-
lógico y permitan el desarrollo sostenible de la educación.

• Fomentar la presencia activa del sector Educación en los medios de comunicación. Por ejem-
plo, se mencionó la posibilidad de crear alianzas con las empresas que invierten en publici-
dad para que eviten hacerlo en programas sensacionalistas. Pero siempre queda la discu-
sión acerca de si este tipo de medidas son viables políticamente.

• Fomentar la cultura y, específicamente, crear políticas efectivas de exoneración de impues-

tos a la importación, exportación y publicación de libros, que permitan un mayor acceso a la
información.

• Incentivar y promover la investigación hecha por docentes.

• Formación y capacitación constante de docentes. Se mencionó el ejemplo de los cursos de

capacitación. Algunas autoridades educativas se encuentran con el caso de profesores que
certifican haber llevado diversos cursos de especialización, pero nunca han puesto en prác-
tica el conocimiento recibido. Por ello, se propuso que los certificados sean entregados cuando
el docente haya puesto en práctica el conocimiento adquirido.

2. Diseño de propuesta educativa

Diversidad

El tema de la diversidad alude a un conjunto de problemas que ya han sido mencionados,

relacionados con la especificidad geográfica, lingüística, social y cultural de cada zona del país.

Los programas educativos son propuestos desde Lima y muchas veces son obsoletos. Se mencio-
nó como ejemplo el caso de una escuela rural de Piura, a la que el programa de educación artística le
exigía la enseñanza del collage. Sin embargo, la escuela no contaba con revistas para hacer los recortes.

47
 Asimismo, la diversidad también alude a los problemas de exclusión y fragmentación social que
también fueron mencionados. El racismo y el sexismo son dos tipos de problemas que se enfrentan
constantemente no sólo en el ámbito de la escuela. Sin embargo, ésta es una instancia estratégica
para modificar los mecanismos de interacción social. La educación intercultural, como propuesta
pedagógica, permite que los sujetos adquieran nuevas formas de relación cultural desde el reconoci-
miento de su identidad y cultura. La valoración de lo propio permite que los sujetos implicados se
relacionen con otras culturas sin intentar colocar sus patrones culturales por encima de los otros,
considerándolos como los únicos válidos. En el Perú ha existido la tendencia a valorar la cultura oc-
cidental como la única universalmente válida, haciendo de las otras culturas del país, minimizadas
manifestaciones que deben ser erradicadas. La educación intercultural permite el reconocimiento
de las diferencias culturales de los sujetos y, a partir de ellas, consolidar nuevos vínculos de articula-
ción social, imprescindibles para sostener cualquier proyecto viable de desarrollo en el país.

Calidad educativa

Se ha hecho mención a una serie de elementos que deberían ser incorporados en la

redefinición del rol de la educación, siempre teniendo como marco un proyecto nacional de
desarrollo.

El grupo de trabajo consideró que la educación en las capacidades de aprendizaje, que tie-
ne como enfoque conceptual al constructivismo y postula al conocimiento como un proceso
interactivo, en el cual el conocimiento es producido por el mismo alumno, es la mejor vía de
desarrollo para formar sujetos que sean capaces de producir conocimiento diferenciado y con
mayor valor agregado.

Sobre la base de este enfoque conceptual, es importante integrar al rediseño de la educa-

ción los siguientes componentes:

• Educación en la creatividad. La base de esta educación está en potenciar las capacidades

individuales de los sujetos, lo que les permitiría posicionarse competitivamente en diversos
mercados. La educación tradicional ha construido la idea de que sólo existen algunas activida-
des laborales importantes (como los médicos, abogados o ingenieros), considerando a otras
actividades como secundarias y poco deseables. La educación en la creatividad permite reco-
nocer inteligencias múltiples, técnicas e intelectuales, y potenciar su desarrollo.

• Educación para el desarrollo. Esta educación interactúa con la potenciación de las capacida-
des individuales. Por ella, los sujetos son capaces de utilizar sus habilidades (convertidas en com-
petencias) con una visión estratégica, que les permita producir servicios y productos competiti-
vos y estratégicos, satisfaciendo e incluso creando demanda para ellos en diversos mercados.

• Propiciar el pensamiento anticipado. Por éste se busca que los sujetos tengan habilidades
de prospección, imaginando futuros y anticipando su planeamiento, lo que permite el adies-
tramiento en la competitividad y la selección y procesamiento de información estratégica.

48
 • Incorporar los componentes afectivos a la educación. La educación tradicional ha crea-
do una enorme división entre la adquisición de conocimientos, dirigida a materias tradicio-
nales, y la vida afectiva de los educandos. Si bien existen algunos cursos que buscan orientar
afectivamente a los jóvenes, en la práctica los profesores no están preparados y tienden a
obviar este tipo de problemas. Es importante incorporar los procesos de la subjetividad al
aprendizaje, enfocándolos desde el desarrollo integral de la persona.

• Coeducación: género, democracia, desarrollo y derechos humanos. La coeducación

debe ser un vector imprescindible orientado a la reconstrucción de la institucionalidad, pero
también a la formación de sujetos que sean capaces de plantear sus demandas y actuar res-
ponsablemente en un contexto de equidad. En los últimos años se ha acentuado el quiebre
de instituciones fundamentales, legitimando prácticas basadas en la corrupción y el
clientelismo, y hechas al margen de la institucionalidad jurídica. La reconstrucción de esta
institucionalidad es necesaria para poder articular un proyecto nacional de desarrollo y lo-
grar que el país se consolide favorablemente en la escena mundial.

Estas consideraciones deberían tomarse en cuenta para elaborar una agenda para la educa-
ción en el país; sin embargo, no son las únicas. El grupo de trabajo de educación de Piura sólo
se ha detenido en la función del Estado para consolidar el rol de la educación en el marco de un
proyecto de desarrollo, pero es importante tener en cuenta que el problema de la educación
debe integrar a todos los actores sociales. Es importante reconocer también que los puntos
mencionados se proponen como temas para un posible marco de reforma educativa, quedando
pendiente el diseño de propuestas de acción en direcciones específicas.

49
 Agenda para la Primera Década

El equipo de trabajo del proyecto Agenda para la Primera Década y el Instituto APOYO quieren agrade-
cer a todos los participantes de los Task Forces por el tiempo dedicado y el interés mostrado en este proyecto:

Luis Alberto Arias José Luis Escaffi Juan Paredes Castro

Patricia Arregui Javier Escobal Henry Pease
Alejandro Arrieta Jorge Ferradas Santiago Pedraglio
Jorge Avendaño Lourdes Flores Álvaro Quijandría
Carmen Rosa Balbi Alex Fort María Antonia Remenyi
Rosa Ana Balcázar Gonzalo Galdos María Cristina Rizo Patrón
Ramón Barúa Diego García Sayán José María Salcedo
Carlos Blanco Vicealm. (r) Luis Giampietri Luz Salgado
Alfredo Bullard Luis Guerrero José Luis Sardón
Luisa Burga Grl. PNP (r) David Haddad Gabriel Seminario
Gianfranco Castagnola Carlos Heeren Jorge Su
Jaime Chang Rev. Jesús Herrero Alfredo Torres
Elena Conterno Elia King Cecilia Torres Llosa
Gino Costa Roberto Mac Lean Ricardo Uceda
Jaime de Althaus Carmen Masías Efraín Wong
Javier de Belaunde Augusto Meloni Marco Zileri
Mónica Delta Beatriz Merino
Fritz du Bois Raúl Otero

Equipo de trabajo de la Asociación de Municipalidades de San Martín (Amresam)

Equipo de trabajo del Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (Cipca)

Instituto APOYO
Dirección Investigación complementaria, elaboración
Gabriel Ortiz de Zevallos de borradores, desarrollo de talleres
Raúl Andrade
Edición General Claudia Barrios
Pierina Pollarolo Rony Corvera
Maritza Paredes
Coordinación General Javier Paulini
Alejandro Salas Yesenia Puga
Alejandro Salas
Dirección de Investigación
Lorena Alcázar Soporte Administrativo
Rosa Ana Balcázar Giuliana Scerpella
Hugo Eyzaguirre
Gabriel Ortiz de Zevallos Apoyo Secretarial
Rosa María Palacios Jannette Llano
Pierina Pollarolo
Ana Teresa Revilla

50